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Volume 8
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance
Federalismo Brasileira
questes para discusso
Volume 8
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Federalismo Brasileira
questes para discusso
Volume 8
Dilogos para o
Desenvolvimento
Braslia, 2012
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
Volume 8
Federalismo Brasileira: questes
para discusso
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance
Equipe Tcnica
Paulo de Tarso Frazo Soares Linhares
paulo.tarso@ipea.gov.br
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea e coordenador
tcnico do Grupo de Trabalho Interdiretorias
sobre Federalismo do instituto.
Constantino Cronemberger Mendes
constantino.mendes@ipea.gov.br
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea.
Antonio Lassance
antonio.lassance@ipea.gov.br
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea.
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................. 7
INTRODUO..................................................................................................................................... 9
APRESENTAO
O federalismo constitui um dos traos caractersticos do Estado brasileiro desde
a Proclamao da Repblica, em 1889. Atualmente, sua peculiar distribuio de
recursos polticos e fiscais apresenta-se simultaneamente como fator de dinamismo e constrangimento para boa parte do que se convencionou chamar ciclo
das polticas pblicas: desde o processo decisrio, no qual necessidades sociais
so includas na agenda de prioridades do poder pblico e aes para atend-las
so desenhadas, at as etapas de planejamento, implementao, monitoramento,
avaliao, auditoria e reviso destas aes.
Identificar as implicaes e os condicionamentos para a efetividade dessas
polticas pblicas no Brasil requer compreender os intrincados mecanismos federativos que orientam a ao dos atores, dentro e fora do Estado, em cada uma das
Unidades da Federao e nas relaes de cooperao e competio entre elas, ao
longo daquelas etapas. Coerentemente com sua misso institucional, a tarefa que
se apresenta para o Ipea neste campo produzir, articular e disseminar conhecimentos sobre o arranjo poltico do Estado brasileiro, de maneira a tornar nosso
federalismo um meio para a promoo do desenvolvimento.
Esse esforo do Ipea associa-se a uma longa tradio de pensamento que,
embora heterognea quanto a fontes e matrizes tericas e polticas, possui como
ponto comum a possibilidade de compreender o desenvolvimento enquanto um
processo que vai alm da esfera econmica. Tambm afirma a necessidade de
compreender os vnculos do desenvolvimento com a poltica, a participao de
cidados nas decises de interesse comum e a forma como recursos polticos e
financeiros so distribudos no interior do Estado.
No Brasil, desde o sculo XIX, demandas por maior autonomia de governos
regionais eram pensadas e defendidas como meio para a promoo das melhorias
impulsionadas pela ao do Estado. Como afirmou Celso Furtado em 1984, em
nosso Pas a luta pelo federalismo est principalmente ligada s aspiraes de
desenvolvimento das distintas reas do imenso territrio que o forma. E mais,
sustenta que o federalismo a nica forma de se contrapesar o centralismo que
est inscrito nas estruturas econmicas que se instalaram no Pas. Assim, no
apenas a poltica deve ser incorporada anlise do desenvolvimento, mas tambm
o federalismo deve ser visto como uma forma virtuosa para a distribuio geogrfica da riqueza e da renda.
Dada a importncia do tema e sua abrangncia, existem pesquisas sobre
aspectos do federalismo brasileiro em curso em todas as diretorias do Ipea, o
que requer coordenao dos projetos e das iniciativas desenvolvidas por tcnicos e reas especficas de sua estrutura. Em nome da integrao destes esforos
INTRODUO
A organizao federativa constitui um arranjo estatal peculiar em funo da autonomia poltica e financeira conferida a cada ente. Suas consequncias so amplas,
tanto em aspectos positivos quanto negativos. A dinmica do Estado federativo
impulsionada por mecanismos de responsividade e accountability, por um lado, e
sistemas de freios e contrapesos impostos pela atuao dos diferentes atores e interesses nas diversas arenas em que se confrontam, por outro. Compreender os mecanismos polticos que explicam os resultados obtidos em uma federao , portanto,
uma tarefa complexa e requer conhecer as especificidades de cada pas, posto que os
28 estados organizados dentro deste modelo no mundo constituem casos nicos.
A trajetria do federalismo republicano brasileiro pautada por tenses e
conflitos, avanos e retrocessos, entre um modelo de Estado centralizado, da unidade e da integrao nacional e, por seu turno, um modelo descentralizado, da
autonomia e da diversificao regional. Diversos ciclos ou etapas histricas podem ser caracterizados desde a Proclamao da Repblica Federativa, em 1889,
tendendo mais ou menos para um dos dois polos. Este movimento pendular no
parece ter atingido, ainda, um formato definitivo, mesmo porque ele permeado
por contradies e controvrsias de interesses, de escolhas e de ideias. Entre os
diversos problemas do Brasil, a despeito dos avanos inegveis, destaca-se a incapacidade de incorporar, em bases sociais amplas, os valores ou princpios intrnsecos ao modelo federativo-republicano: democracia, liberdade, justia, igualdade,
progresso, desenvolvimento, entre outros.
Mesmo hoje, aps o incio de um novo ciclo de descentralizao federativa,
consolidado e ampliado com a Constituio Federal de 1988, em que os municpios
so reconhecidos, de maneira indita, como entes federados autnomos, essa tenso
assume novos contornos, e as contradies e os conflitos persistem em nveis ainda
altos. A estruturao de um federalismo mais equilibrado no uma meta importante
somente para o Brasil, mas em todos os pases federativos do mundo. Aqui, porm,
essa tenso assume caractersticas especficas em face, principalmente, das graves desigualdades sociais e regionais existentes no pas. No grupo das 20 maiores economias
do mundo (Grupo dos 20 G20) o Brasil s no est em pior situao nesta rea que
a frica do Sul, outro pas que adotou o federalismo dentro do grupo BRICS (a nica
exceo a China), na sequncia de sua democratizao ps-apartheid.
Associado desigualdade entre as regies brasileiras, nosso federalismo tem
tido que se adequar a uma continuada diversificao das preferncias de uma sociedade crescentemente mais complexa e que demanda, por meio dos instrumentos criados aps 1988, uma atuao da administrao pblica simultaneamente
universal e atenta s peculiaridades locais, produzindo novas presses sobre o
Estado brasileiro.
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O jogo combinado das tenses e das novas demandas vem revelando uma
caracterstica especialmente dinmica do federalismo do Brasil, capaz de proporcionar, no campo das polticas pblicas, o espao de experimentaes que se
consolidaram em alternativas inovadoras e, por vezes, mesmo radicais aos velhos
e estruturais problemas da sociedade brasileira. O Programa Bolsa Famlia e as
inmeras administraes que adotaram mecanismos de oramentos participativos so seus exemplos mais conhecidos. Em que pese o quanto ainda se tem que
avanar para uma melhor coordenao e cooperao entre os entes federados no
Brasil, o modelo progressivamente implementado de provimento do servio de
sade, por meio do Sistema nico de Sade (SUS), demonstra que, tambm
neste campo, j no se est no ponto de partida.
A compreenso do modelo federativo brasileiro expe seus traos especficos
quando tomado em torno de suas diversas componentes, em vrios aspectos tratados
e enfatizados neste livro. Adentra-se, pois, em elementos mais especficos que podem
ser vistos, simultnea e metaforicamente, como as partes do quebra-cabea do arranjo federativo do Brasil, na medida em que no se encaixam de forma simples e automtica umas s outras; e, igualmente, como as ferramentas para o aprimoramento
dos mecanismos federativos brasileiros, pois por meio de sua manipulao que o
pas ser capaz de produzir melhores resultados no desempenho das funes para as
quais o Estado brasileiro socialmente demandado a cumprir.
A primeira seo (parte 1) traa um perfil das polticas pblicas nacionais.
Compreend-las, com o intuito de aprimor-las, impe que elas sejam observadas
em perspectiva histrica, posto que sejam, elas prprias, resultado de aes que se
inserem em momentos pretritos. Por esta razo, a seo e, por ser a primeira, o
prprio livro, inicia-se pela anlise da configurao histrico-institucional do federalismo brasileiro.
A histria do federalismo no Brasil um processo sinuoso de estabilizao e
mudana pontuado por crises. Seu momento fundacional remonta prpria Proclamao da Repblica, mas se alonga pela Constituinte de 1891 e vai at a presidncia
de Campos Sales (1898-1902), quando se tornou um arranjo mais estruturado e
estabilizado. Neste primeiro perodo, o federalismo significou a derrota da maior parte dos interesses da Unio e a adoo de um arranjo em que o Executivo federal era
enfraquecido de poderes, de instrumentos e de recursos que se fariam necessrios, em
especial em perodos crticos. Estabeleceu-se ampla autonomia dos estados, em uma
inverso quase automtica do modelo institucional do Imprio.
A questo tributria foi uma das que melhor materializou as divergncias
entre Unio e estados. O resultado final beneficiou os estados, que conquistaram
grande vantagem em matria tributria e passaram a receber recursos significativos, inclusive dos impostos arrecadados pela Unio. Foi o caso do imposto de
Introduo
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importao, desde sempre arrecadado pela Unio, que passou a ser todo destinado
aos estados. Anteriormente, dos 11% cobrados com este imposto, a Fazenda do
Imprio ficava com 7% e destinava 4% s provncias.
A ruptura desse modelo teve lugar em 1930 e partiu da fissura no arranjo
federativo que vigorou durante a Primeira Repblica denominada depois de Repblica Velha. Nesse sentido, 1930 novo momento fundador. Os ganhos que Vargas conseguiu, em termos de concentrao do poder e fortalecimento da Presidncia
da Repblica, s podem ser explicados diante da crise profunda do arranjo federativo
de 1891. As prerrogativas presidenciais, ancoradas nas competncias institucionais
da Unio, estariam apoiadas em trs pilares fundamentais: o poder de iniciativa legislativa do presidente, o poder regulamentar e sua estrutura de governana. O rol
elevado de competncias federais, muitas delas demandadas pelos prprios estados
em busca de auxlio, conformaria a institucionalizao de poderes presidenciais expandidos, com prerrogativas mais amplas, um conjunto de mecanismos polticos
de coordenao e de interveno mais fortes, e estruturas de servio pblico cada
vez maiores. Assim, o presidencialismo, que principiou como instituio central da
poltica dos estados na Primeira Repblica, passou a ter o Executivo federal cada vez
mais como piv de sustentao de todo o arranjo federativo.
No obscuro perodo ditatorial iniciado em 1964, as instituies federativas
foram substitudas por uma simulao ritualstica que, apenas grosseiramente,
buscava represent-las, posto que fossem indicados por um poder arbitrrio: os
governadores, parte significativa dos prefeitos e dos membros do Senado (os chamados senadores binicos), a Casa por excelncia da Federao.
O perodo histrico que se abriu com a campanha das Diretas J (1984)
e conclui-se entre a Constituinte (1987-1988) e as eleies presidenciais de 1989
representou no apenas um novo momento do federalismo, mas sua radical transformao enquanto instituio poltica. Esta mudana de primeira grandeza, uma
verdadeira ruptura histrica de notveis consequncias, ocorreu sob um quadro poltico de transformaes aceleradas e ascenso de novos personagens com
fortes bases locais. A histrica relao entre Unio, estados e municpios sofreu
transformaes importantes. O formato tradicional, estabelecido pela Primeira
Repblica, associava Unio e estados, submetendo os municpios s diretrizes e ao
domnio poltico estadual. A compreenso sobre o que hoje o Estado brasileiro
indissocivel de uma viso de longo prazo da radicalizao de seu federalismo.
No desenho institucional resultante das diretrizes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988, a articulao entre os entes da Federao brasileira
se apresenta na forma de um conjunto superposto de arenas de negociao,
coordenao e produo de polticas e servios pblicos, ramificados horizontal,
vertical e setorialmente em cada nvel de governo ou rea de atuao pblica.
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Introduo
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Introduo
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efetiva e eficiente de bens e servios no atendimento das demandas sociais especficas. Se, no passado (do golpe militar de 1964 ao incio da redemocratizao dos
1980), existia uma maior centralizao do planejamento regional na esfera federal,
hoje ele precisa ser compartilhado entre os vrios nveis federativos (Unio, estados e
municpios), em funo, especialmente, do novo sistema ou modelo federativo adotado a partir da Constituio Federal de 1988. Em particular, a autonomia municipal torna a convergncia e a focalizao da poltica regional e de seus instrumentos
mais complexas e desafiadoras, dada a diversidade de atores, de interesses e de aes
envolvidas. A questo fiscal central, mas deve ser complementada por uma anlise
territorial das desigualdades socioeconmicas.
Em suma, trata-se de considerar os arranjos federativos como mecanismos
centrais para aes pblicas cooperativas ou compartilhadas capazes de reduzir a
grande desigualdade e heterogeneidade estrutural da regio, em particular, e do
pas. A persistncia das desigualdades regionais no Brasil pode estar associada com
um modelo federativo que no favorece a cooperao e a sua incompatibilidade
com a estrutura heterognea da demanda social, considerada do ponto de vista
territorial ou regional. Isto no significa que no existam problemas srios tambm
no lado da oferta. A necessidade de reformas tributrias explicada por distores
existentes na arrecadao, distribuio e/ou alocao de recursos fiscais no pas.
Contudo, o problema maior ocorre na compatibilizao entre a capacidade tributria e a competncia estatal na proviso de bens e servios pblicos. Ou seja, o
problema maior da eficcia, da efetividade e da eficincia da ao pblica est no
lado da despesa. A demanda da sociedade est, em geral, mal atendida, devido a
um descompasso entre oferta e demanda por bens e servios pblicos.
No se atingiu, at o momento, um modelo federativo capaz de dar
conta dessa dualidade. Ao menos, no parece haver outra forma mais adequada de utilizar instrumentos de planejamento pblico sem levar em considerao a necessidade de construo de arranjos federativos em que as aes
e os recursos federais, estaduais e municipais atuem de maneira cooperativa
ou compartilhada. Somente assim os esforos empenhados no desenho e na
implementao de polticas pblicas podem ser potencializados, reduzindo-se
as sobreposies e as fragmentaes nas aes dos poderes ou entes federados,
em suas vrias dimenses urbano-metropolitana e regional, e tambm municipal, estadual e nacional.
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance
PARTE I
Federalismo e polticas pblicas
INTRODUO
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Se, por um lado, parte dessa complexidade deve ser analisada como decorrente da insuficincia de certos aspectos dos modelos gerenciais do setor pblico, por outro lado, as novas modalidades gerenciais introduzidas na gesto do
Sistema nico de Sade (SUS), especialmente por estados e municpios, tm
exposto problemas inerentes flexibilizao e precarizao de sua prestao
de servios pblicos.
A tenso particularmente aguda quando os princpios pblicos do SUS so
confrontados com a relao sempre cambiante do setor privado.
Outra rea apresentada em destaque a gesto urbana municipal. Rafael
H. Moraes Pereira, Marco Aurlio Costa, Ernesto Pereira Galindo e Renato
Balbim analisam-na em Programa federal de apoio gesto urbana municipal:
situao e perspectivas.
Estabelecido no mbito da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), o programa exemplifica uma estratgia de apoio capacitao de
municpios e agentes sociais para a gesto de polticas pblicas. Ilustra tambm,
de modo categrico, que a formulao ambiciosa e generosa da Constituio
Cidad e de seus marcos legais especficos (no caso, o Estatuto da Cidade) est
muito distante do fluxo de recursos regulares sua consecuo, dos sistemas
de monitoramento e avaliao e dos mecanismos de controle, transparncia e
gesto participativa.
As recomendaes dos autores remetem a um dos instrumentos mais disseminados pelo Ipea na gesto pblica federal: o uso de modelos lgicos dos programas como ferramenta de planejamento estratgico para associar objetivos a
processos de implementao, identificando pontos crticos.
Em sntese, este conjunto de estudos consolida uma contribuio do Ipea
para um aprendizado multissetorial sobre o desenho de polticas e a implementao de programas, visando ao desenvolvimento institucional das relaes federativas no Brasil. Paulatinamente, se tem firmado a noo de que as polticas pblicas so instituies preciosas, por estruturarem regras da relao entre Estado e
sociedade e por definirem a maneira concreta como os grandes marcos legais so
aplicados em subsistemas especficos de gesto pblica. O desafio que se apresenta
, portanto, compreender suas potencialidades e seus limites, no quadro de um
Estado federal crescentemente descentralizado aps 1988. Os estudos realizados
pelo Ipea fazem parte deste esforo de aprendizado.
CAPTULO 1
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cursos que se fariam necessrios, especialmente em perodos crticos. Estabeleceuse ampla autonomia dos estados, em uma inverso quase automtica do modelo
institucional do Imprio.
A questo tributria foi uma das que melhor materializaram as divergncias
entre Unio e estados. O resultado final beneficiou os estados, que conquistaram
grande vantagem em matria tributria e passaram a receber recursos significativos, inclusive dos impostos arrecadados pela Unio. Foi o caso do imposto de
importao, desde sempre arrecadado pela Unio, que passou a ser todo destinado aos estados. Anteriormente, dos 11% cobrados pelo imposto, a fazenda do
Imprio ficava com 7% e destinava 4% s provncias.
Dois impostos importantes surgiram em 1891 e passaram a beneficiar prioritariamente os estados: o Imposto sobre a Propriedade Rural (atual Imposto Territorial
Rural); e o Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF), que era de competncia
cumulativa da Unio, dos estados e dos municpios. Como se no bastasse a vitria
pela letra da lei, as justias estaduais imporiam inmeras derrotas Unio, favorecendo os estados, s vezes at em detrimento da prpria legislao federal.
Passado o perodo provisrio a efmera presidncia de Deodoro e sua fase
de transio os governos de Floriano e Prudente de Moraes, de grande instabilidade poltica e crise econmica profunda , o modelo presidencialista federativo brasileiro se estabilizaria a partir das bases montadas pela presidncia de Campos Sales.
Embora abalado por crises e desavenas na coalizo governante por conta de
inmeros e diversos conflitos, tendo variaes significativas a cada perodo presidencial, o modelo instaurado a partir de Campos Sales garantia fora ao presidencialismo federal, sem enfraquecer o presidencialismo estadual e municipal. De fato,
este modelo tinha a tendncia de fortalec-los ao extremo. Vitor Nunes Leal, em
sua obra clssica e institucionalista avant la lettre, faria uma bela apresentao dos
mecanismos complexos e bastante efetivos do presidencialismo federativo, desde
seu auge, na Primeira Repblica, at seu declnio (LEAL, 1948).
Basicamente, a poltica dos governadores estabelecia uma coalizo nacional calcada na aliana dos estados que tinham maior peso no eleitorado e demonstravam maior grau na unidade poltica. Os critrios essenciais eram: a
representatividade incontestvel de suas lideranas; a hegemonia sobre as foras
polticas de seus municpios; a coeso partidria; e a disciplina congressual.
Mesmo sob o comando de Vargas, a sorte dos interventores seria ditada por
sua capacidade de manter tal modelo em vigor, apenas com o prejuzo do
primeiro dos critrios. Ou seja, a principal dificuldade dos interventores era
exatamente a de conquistarem a confiana como representantes dos estados, na
medida em que, por definio, estavam l para serem representantes do governo
federal. Uma diferena nada trivial.
Federalismo no Brasil
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Vargas implementou uma nova equao poltica presidencial, na qual o fortalecimento do Executivo federal e da figura do presidente, em particular, se deu s
expensas dos presidencialismos estadual e municipal, que viram o esvaziamento de
suas funes e a delimitao de suas prticas na forma de regulamentos administrativos da a importncia central do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). So emblemticas, a esse respeito, a substituio da denominao de
presidentes de estado pela de governadores e a queima das bandeiras estaduais.
A ruptura que teve lugar em 1930 partiu da fissura no arranjo federativo
que vigorou durante a Primeira Repblica apelidada depois de Repblica
Velha. Nesse sentido, 1930 um novo momento fundador. Os ganhos que
Vargas conseguiu em termos de concentrao do poder e de fortalecimento da
Presidncia da Repblica s podem ser explicados diante da crise profunda do
modelo federativo de 1891.
A histria do federalismo no Brasil a de um processo sinuoso de estabilizao e mudana, pontuado por crises. Seu momento fundacional remonta
prpria Proclamao da Repblica, mas se alonga pela Constituinte de 1891 e vai
at a presidncia de Campos Sales (1898-1902), quando se tornou um arranjo
mais estruturado e estabilizado.
Seus abalos podem ser demarcados temporalmente por uma srie de conjunturas crticas. Tanto o alargamento quanto a restrio das competncias da
Unio foram decorrentes de mudanas impulsionadas nestes momentos.
As prerrogativas presidenciais, ancoradas nas competncias institucionais da
Unio, estariam firmadas em trs pilares fundamentais: o poder de iniciativa legislativa do presidente; o poder regulamentar; e a estrutura de governana, tendo
a Presidncia da Repblica como organizao central.
O rol elevado de competncias federais, muitas delas demandadas pelos prprios estados em busca de auxlio, conformaria a institucionalizao de poderes
presidenciais expandidos, com prerrogativas mais amplas, um conjunto de mecanismos polticos de coordenao e de interveno mais fortes e estruturas de
servio pblico cada vez maiores.
A progressiva constitucionalizao de direitos sociais, a reorganizao do
servio pblico e a montagem de estruturas estatais destinadas a ofertar bens
pblicos em grande escala consolidaram uma longa trajetria do federalismo brasileiro, com o fortalecimento do Executivo federal e do presidencialismo justificados pela necessidade de conferir musculatura para a realizao destas tarefas.
Assim, o presidencialismo, que principiou como instituio central da poltica dos estados na Primeira Repblica, passou a ter o Executivo federal cada vez
mais como sustentao de todo o arranjo federativo.
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2 O FEDERALISMO RADICAL
Federalismo no Brasil
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Havia ainda o estmulo de uma tendncia mundial, nos anos 1980 e 1990,
em favor da descentralizao, com o reconhecimento e enaltecimento do poder
local. Referncias polticas tanto esquerda quanto direita apontavam para um
mesmo sentido, muito embora com objetivos dspares.
Governos nacionais conservadores encontraram na descentralizao uma
maneira de se desonerarem de encargos e de atribuies, repassando-os aos governos estaduais e locais tnica, por exemplo, da proposta de um novo federalismo, presente nos Estados Unidos desde Nixon, mas implementada a partir de
Ronald Reagan (1981-1989).
No caso brasileiro, a descentralizao esteve intimamente associada lgica
do processo de transio democrtica. A emergncia de movimentos e de lideranas democrticas tornou a participao uma bandeira, e o municpio, o lcus
privilegiado para a sua implementao autnoma (LASSANCE, 2007).
diferena de outros processos internacionais, em que houve descentralizao sem o poder federal abrir mo de competncias legislativas exclusivas e
de autoridade fiscalizadora (STEPAN, 1999), no Brasil, a descentralizao foi
constitucionalizada e implicou a autonomia ampliada dos estados e a elevao de
municpios e do Distrito Federal condio de entes federados.
3 INOVAES INSTITUCIONAIS FORMAIS E INFORMAIS
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Federalismo no Brasil
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Cooperao, coordenao e integrao nem sempre formam um trinmio harmnico no federalismo brasileiro. Um quadro de fragmentao, de competio por
recursos escassos e de estratgias de intensa disputa fiscal j foi considerado tpico
de um federalismo predatrio (ABRUCIO, 1998).
O pice desse processo ocorreu durante a dcada de 1990, marcada pela
herana de endividamento dos governos estaduais e municipais e pela estagnao
econmica dos anos 1980. Do lado da despesa, a sada encontrada foi a poltica
de ajuste das contas pblicas, tendo como meta imediata a conteno do custeio,
em particular pela reduo do quadro de pessoal, pelo achatamento do salrio dos
servidores, e pela terceirizao e reduo da prestao de servios pblicos.
Do lado da receita, houve a privatizao de empresas e bancos pblicos e a
guerra fiscal para a atrao de empresas de estados vizinhos ou estrangeiras. Se,
para o pas, os anos 1980 foram a dcada perdida, para a maioria dos governos
estaduais os anos 1990 mereceriam a mesma qualificao.
No caso dos municpios, em sua grande maioria a situao que se colocava
era a da limitada capacidade para exercerem plenamente as funes a eles atribudas pela Constituio promulgada em 1988. Os municpios assumiram tarefas e
poderes que jamais haviam sido conferidos aos entes locais, sem necessariamente
contarem com a retaguarda administrativa e tcnica necessria ao desempenho de
suas novas funes.
As diversas assimetrias estruturais entre municpios (rurais e urbanos; pequenos, mdios e grandes; cidades do interior e regies metropolitanas; regies
deprimidas e polos dinmicos da economia) pressionaram algumas cidades e estados com o fenmeno conhecido como welfare magnets a atrao pelo bemestar (ROM e PETERSON, 1990).
Com servios pblicos mais abrangentes e mais bem estruturados, as grandes cidades tinham suas polticas assoberbadas por uma populao ampliada pelos cidados provenientes de seu entorno e mesmo de localidades muito distantes.
Por seu turno, as oportunidades de desenvolvimento de polticas com o aporte de recursos federais tinham como entrave a baixa capacidade de municpios
menores apresentarem projetos na maioria das vezes, pela prpria inexistncia
de profissionais habilitados a produzi-los. O mesmo acontecia com as fontes de financiamento provenientes de organismos internacionais, cujas exigncias tcnicas
superavam as possibilidades de atendimento por municpios menos aparelhados.
A combinao entre, de um lado, a estratgia de descentralizao dos
sistemas pblicos e das polticas nacionais e a necessidade de dotar os municpios de recursos necessrios execuo de aes abriu uma nova vertente
do desenho federalista brasileiro. Polticas de cooperao induzidas envolviam a instituio de um marco legal das polticas, a dotao de recursos
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2002
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2004
2005
2006
2007
PLOA 2008
Anos
Desvinculadas
Vinculadas
FSE/FEF/DRU
Transf. Est./Mun.
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O perfil desses programas federais mostra-se equilibrado entre polticas sociais (47,89%) e desenvolvimento econmico e infraestrutura (44,74%), sendo
7,37% deles de apoio gesto pblica (BRASIL, 2008b), o que bastante razovel.
GRFICO 2
Polticas sociais
Desenvolvimento
econmico e infraestrutura
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Federalismo no Brasil
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CAPTULO 2
1 INTRODUO
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Cada uma das 28 federaes existentes hoje no mundo apresenta arranjo institucional absolutamente nico, combinando maior ou menor centralizao de competncias e recursos financeiros (ANDERSON, 2009). A concertao entre estas
duas variveis gera ao menos quatro modelos de organizao federal.
O primeiro modelo o da concentrao de competncias e recursos financeiros em um ente nacional. Esta soluo pouco representativa de modelos federais de organizao do Estado e mais afeita aos estados unitrios.
No segundo modelo, existe concentrao de competncias em um ente
nacional, mas a implementao das polticas pblicas e os recursos financeiros
correspondentes so descentralizados para um ente subnacional. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) constitui bom exemplo deste tipo de arranjo.
No terceiro modelo, a competncia do ente subnacional, mas a implementao das polticas pblicas delegada a um ente estatal superior. So exemplos
desta possibilidade os servios de trnsito, desde a edio do Cdigo de Trnsito
Cooperao Federativa
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Forma
Centralizada
Descentralizada
Centralizada
Descentralizada
Elaborao prpria.
A trajetria brasileira, dos anos 1970 at hoje, foi, principalmente, do primeiro para o segundo e quarto quadrantes. Ou seja, muitas polticas pblicas
passaram a ser oferecidas de forma descentralizada, ainda que regulamentadas
centralmente ou regulamentadas e executadas localmente.
Todavia, dizer que a regulamentao ocorre de forma centralizada no significa
necessariamente que esta seja de competncia privativa do governo federal, j que a
CF/88 prdiga na atribuio de competncias comuns entre os nveis de governo.
No regime de competncia comum, compete Unio estabelecer as normas gerais,
que podem ser suplementadas por normas estaduais e municipais. possvel tambm que, nas hipteses de competncia privativa ou competncia comum, a Unio
compartilhe seu poder decisrio com os estados e os municpios, mediante a participao em conselhos nacionais de polticas pblicas, por exemplo.
Os servios de sade pblica, a partir do modelo adotado pelo Sistema nico de Sade (SUS), constituem paradigma de poltica pblica cuja execuo est
a cargo dos governos locais, mas regulamentada de modo centralizado. Por sua
vez, a poltica de transporte urbano, que j foi esfera de deciso do governo federal,
passou a ser regulamentada e implementada pelos municpios aps a CF/88.
A criao de mecanismos de articulao federativa pode servir tanto para
criar cooperao, quando se incentiva os entes federados a agir em favor de interesses comuns, quanto para gerar coordenao, hiptese na qual se estabelece
taxativamente quando, como e o qu cada ente far. Entretanto, a simples predisposio para agir cooperativamente no suficiente para a produo de resultados
40
satisfatrios. Neste sentido, instrumentos de coordenao no garantem resultados socialmente desejveis, pois sempre possvel que as aes adotadas sejam
contraditrias entre si ou contrrias aos interesses dos cidados. Logo, instrumentos de cooperao e coordenao tm seu efeito positivo potencializado em
ambiente democrtico, no qual a poltica deve se submeter escolha dos eleitores
e s preferncias dos cidados.
Por sua vez, agentes polticos no exerccio do mandato so constrangidos
por regras que limitam o campo das aes possveis e os resultados por estas
produzidos. A principal fonte de restrio ao destes agentes o arranjo
institucional, entendido neste estudo como um conjunto de regras formais.
Consequentemente, analisar a cooperao e a coordenao federativa no Brasil
implica conhecer as regras nas quais estas aes ocorrem. Entre os principais
instrumentos de articulao federativa para a produo de polticas e a proviso de servios pblicos, encontra-se a Lei Federal no 11.107/2005, conhecida
como Lei de Consrcios (LC).
Para melhor entender a contribuio da LC cooperao e coordenao
entre entes federados, preciso entender o quadro institucional maior no qual se
organiza o federalismo brasileiro em especial, a distribuio de competncias e
recursos financeiros.
A CF/88 imprimiu forte impulso descentralizador organizao estatal
brasileira, transferindo aos municpios responsabilidades inditas quanto formulao e implementao de polticas pblicas. Todavia, em que pese o sentido cooperativo existente na atribuio de competncias concorrentes entre a
Unio, os estados-membros e os municpios, no esto previstos mecanismos
para induzir a cooperao. Ou seja, faltavam os instrumentos formais necessrios coordenao federativa.
Apenas em 1998, com a edio da Emenda Constitucional no 19 (BRASIL,
1998), abriu-se o caminho superao da fragilidade institucional dos arranjos
cooperativos, com a introduo da seguinte regra:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por
meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos
servios transferidos.
Cooperao Federativa
41
42
No setor de sade pblica, desde a EC no 29/2000, que estabeleceu o patamar mnimo de investimento que cada nvel de governo deve destinar ao setor,
houve inverso entre os principais financiadores do servio, com os estados-membros e os municpios assumindo maior participao em relao Unio. Nos anos
1990, a participao da Unio no financiamento da sade era de 70%; em 2003,
encontrava-se reduzida a 50%. A despeito deste aumento na participao dos
entes subnacionais, o governo federal ainda concentra a normalizao do setor,
definindo os parmetros orientadores da poltica de sade no Brasil.
Cooperao Federativa
43
44
GRFICO 1
2.323
2.000
2.039
1.906
1.500
1.000
500
398
230
248
47
106
0
1999
2005
Habitao
Sade
170
2009
Educao
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) 1999, 2005 e 2009 (IBGE, 2000; 2006; 2010).
Cooperao Federativa
45
GRFICO 2
3,5
3
2,5
2,2553
1,7304
1,5
1
1,0783
1,1392
1
0,93
0,5
0
1999
2005
Educao
2009
Sade
Habitao
46
GRFICO 3
Educao
Sade
Desenvolvimento
urbano e social
Brasil 2005
Habitao
Meio ambiente
Transportes
Brasil 2009
Norte
Brasil
Educao
Sade
Nordeste
Desenvolvimento urbano
Sudeste
Habitao
Sul
Centro-Oeste
Meio ambiente
Transportes
Cooperao Federativa
47
Quando os dados so desagregados por faixas de populao dos municpios participantes, observa-se que a sade pblica apresenta padro bastante
diferenciado dos demais. Ainda que exista tendncia de maior participao em
consrcios pblicos medida que a populao do municpio cresce, no setor de
sade pblica, constata-se exatamente o oposto. Em outras palavras, municpios
de menor populao tendem a consorciar-se mais na rea da sade pblica, em
comparao aos grandes municpios. Uma hiptese plausvel para explicar este
fato, coerente com boa parte da literatura especializada da rea, que a produo
dos servios de sade se caracteriza por retornos crescentes de escala, incentivando
a associao entre iguais. J os grandes municpios tm condies de montar sozinhos sua rede de servios, com custos mdios relativamente mais baixos.
GRFICO 5
50
40
30
20
10
Total
Educao
At 5.000
Sade
Habitao
Meio ambiente
Mais de
500.000
Transportes
interessante observar que o consorciamento ocorre em todas as faixas populacionais, inclusive nos grandes municpios, demonstrando a possibilidade de
existirem ganhos de escala para municpios de qualquer dimenso populacional,
ou novas oportunidades oferecidas pela LC.
48
GRFICO 6
50
40
30
20
10
0
At 5.000
De 5.001 a
10.000
De 10.001 a
20.000
De 20.001 a
50.000
De 50.001 a De 100.001 a
100.000
500.000
Mais de
500.000
Nmero de habitantes
2005
2009
Isso j no ocorre com a nica rea na qual se observou reduo no volume de consrcios: a de transporte. Nesta, observa-se reduo na proporo do total de municpios consorciados em todas as cidades com menos
de 500 mil habitantes, ocorrendo crescimento apenas entre aqueles acima
deste patamar. A realidade revelada pela MUNIC indica, neste caso, tendncia duplamente preocupante. Pois, por um lado, o servio de transporte
ser potencialmente melhor quanto mais integradas forem as solues oferecidas pelos gestores dos entes municipais cujas competncias esto territorialmente circunscritas, j que a finalidade deste servio articular pessoas
e atividades geograficamente distribudas. Por outro lado, a fragmentao
da ao destes entes representa perda de oportunidade de solues de maior
envergadura, pois uma das fontes de financiamento deste setor, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide)-Combustveis, extremamente pulverizada.
Cooperao Federativa
49
GRFICO 7
De 5.001 a
10.000
De 10.001 a
20.000
De 20.001 a
50.000
2005
De 50.001 a De 100.001 a
100.000
500.000
Mais de
500.000
2009
50
GRFICO 8
1
Des. urbano
Habitao
3
Empr. trabalho
Transporte
4
Educao
Sade
5
Cultura
Meio ambiente
Os mapas 2 e 3 apresentam a combinao entre a frequncia do consorciamento e sua localizao no territrio brasileiro nos dois momentos de observao,
2005 e 2009. A comparao demonstra a notvel expanso do processo de consorciamento entre municpios nas regies Norte e Nordeste.
Ainda assim, ainda h, em 2009, forte heterogeneidade entre as regies e
os estados brasileiros. Percebem-se, ainda, heterogeneidades intrarregionais e
interestaduais. Entre o primeiro caso, destacam-se a baixa incidncia de consrcios nos estados do Piau e do Maranho, em relao ao padro nordestino,
bem como a alta ocorrncia de consrcios nos territrios de Minas Gerais e
do Paran. de destacar-se tambm a diferena existente entre os estados do
Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul. At mesmo com uma origem comum,
os municpios do primeiro consorciam-se com frequncia visivelmente maior
que seus vizinhos do sul. No segundo caso, h os estados da Federao que
apresentam padro heterogneo em seu territrio em suma, onde existem
reas em que alguns municpios participam de muitos consrcios e outras nas
quais os municpios no se consorciam nem uma vez que seja. o que ocorre
no Acre e no Par.
Cooperao Federativa
MAPA 2
MAPA 3
51
52
50
40
30
20
10
0
1
Des. urbano
Habitao
Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).
3
Empr. trabalho
Transporte
4
Educao
Sade
5
Cultura
Meio ambiente
Cooperao Federativa
53
GRFICO 10
1
Des. urbano
2
Empr. trabalho
3
Educao
4
Cultura
Habitao
Transporte
Sade
Meio ambiente
5
Turismo
4 CONSIDERAES FINAIS
O desenvolvimento do federalismo brasileiro marcado por processos de centralizao e descentralizao de recursos e competncias. Desde 1988, observa-se
forte impulso descentralizador, que tende a se fortalecer em funo do crescimento populacional e da existncia de municpios territorialmente muito extensos.
O protagonismo assumido pelas administraes pblicas locais, sobretudo
as municipais, associado complexificao da sociedade brasileira e ao avano
tecnolgico no campo dos servios pblicos, vem tornando a articulao federativa uma exigncia na busca de resultados eficientes.
Todavia, em que pese o histrico de experincias cooperativas entre entes federados, o arranjo institucional disponvel at 2005 tornava frgil qualquer ao,
pela precariedade dos mecanismos de enforcement do compromisso assumido pelas partes. Nesse ano, o pas passa a ser dotado de nova norma legal, que instituiu
a figura do consrcio pblico, para o qual instrumentos mais poderosos de comprometimento dos entes consorciados so estabelecidos.
A observao dos dados da MUNIC, entre 2005 e 2009, revela indcios
sugestivos do impacto da nova legislao.
Por um lado, h reduo das desigualdades inter-regionais quanto ao processo de consorciamento, embora as regies Norte e Nordeste ainda apresentem
defasagem em relao s regies Sul e Sudeste.
54
Por outro lado, nota-se forte concentrao do consorciamento intermunicipal na rea de sade pblica, em relao s demais. Observando-se especificamente
este setor, chama especial ateno a tendncia de municpios pequenos e mdios
consorciarem-se mais que os grandes; nos demais, verifica-se a tendncia oposta.
Por fim, observa-se que h expanso do total de consrcios em todas as reas
de atuao, exceo feita apenas para a de transporte.
Em resumo, a figura dos consrcios em especial, os pblicos parece possibilitar a constituio de instncia de articulao federativa capaz de contraporse excessiva fragmentao da administrao pblica brasileira no exerccio de
suas competncias constitucionais. Contudo, como qualquer instituto, deve ser
acompanhado, analisado e observado em suas primeiras iniciativas, de modo a
julgar suas potencialidades e seus limites.
REFERNCIAS
CAPTULO 3
Pode-se afirmar que o Sistema nico de Sade (SUS), em suas etapas iniciais,
na dcada de 1990, reproduziu o modelo centralizador de relaes institucionais
criado pelo antigo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(INAMPS). Os convnios e os contratos com os prestadores de servios de sade,
pblicos e privados, continuaram a ser administrados e supervisionados de forma
bastante centralizada e burocrtica pelo Ministrio da Sade. O passo fundamental na descentralizao federativa do SUS somente foi dado na segunda metade
daquela dcada, quando os recursos do SUS destinados a convnios e contratos
com prestadores comearam a ser repassados pela Unio diretamente para os fundos estaduais e municipais de sade.
A partir desse momento, a administrao pblica dos estados e dos municpios tornou-se responsvel pelo relacionamento com os prestadores e, parcialmente, pelo seu controle. O funcionamento regular da comisso tripartite
(Unio, estados e municpios) junto ao Ministrio da Sade, e das comisses
bipartites nos estados foi fator decisivo para viabilizar entendimento federativo
indispensvel a este processo. Neste estgio, o grau de autonomia da gesto pelos
estados e municpios era varivel, pois dependia da modalidade aprovada pela
comisso tripartite nacional (gesto bsica, semiplena e plena). Por sua vez, o
ordenamento de objetivos e de metas assistenciais realizava-se ainda de forma
bastante centralizada por meio das portarias normativas do ministrio.
Ao longo dos anos 2000 foi se tornando claro que esse mecanismo de classificao por modalidades de gesto tinha que ser reformulado para dar lugar a um
planejamento conjunto e mais coerente entre os trs tipos de entes federativos.
Com efeito, tornou-se patente a necessidade de criar oportunidades para pactuao
direta entre os gestores dos trs nveis quanto ao alcance de certos objetivos e processos. Por pactuao entendia-se a distribuio discutida em conjunto e explicitada formalmente acerca das responsabilidades de cada gestor pblico, bem como
das prioridades e das metas da assistncia. Dois tipos de pactos complementares
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
56
comearam a ser postos em prtica: os pactos de gesto e os pactos pela sade (ou
pela vida). Estas iniciativas pautavam-se por uma viso poltica que enfatizava a
flexibilidade administrativa e financeira, enfrentando o desafio de se acomodar
aos interesses diferenciados de cada ente federativo, mas sem comprometer os
princpios doutrinrios do SUS. Em resumo, os pactos passaram a gerar acordos
que tm por finalidade a consolidao do SUS e seus princpios, com uma maior
flexibilidade organizacional e operacional. Por sua vez, a contratualizao pblica
cria consensos formais sobre metas e resultados assistenciais.
Na segunda metade da dcada de 2000, os termos pactuao e contratualizao consagraram-se na prtica das polticas de gesto do SUS. O gestor federal
pretendeu com estas duas linhas promover um esforo contnuo de entendimento
para definir e avaliar aes prioritrias. Esta lgica de gesto do sistema trouxe a
perspectiva de que os repasses financeiros aos distintos agentes do SUS ficassem
cada vez mais condicionados ao alcance de metas e indicadores nos campos da
gesto e da assistncia. Em ltima instncia, a efetivao de tais condicionalidades
implicaria admitir sanes ou recompensas em relao ao desempenho da gesto,
afetando o montante e a sistemtica dos repasses de recursos.
nesse novo contexto que a questo federativa foi recolocada, com base
em duas crticas. A primeira afirmava que o processo de municipalizao havia
se autonomizado na medida em que cada municpio pensava somente em criar
estruturas assistenciais prprias para sua populao, deixando de considerar a
possibilidade de uma ao cooperativa com municpios regionalmente vizinhos,
criando uma rede assistencial comum e utilizando de modo mais racional a capacidade tcnica instalada em cada um, conforme a dimenso e necessidade de
suas populaes. A segunda crtica dizia que os consrcios municipais promoveram pragmaticamente este tipo de ao conjunta, mas de modo igualmente
autonomizado, porque no resultavam de uma regionalizao sistemtica e, portanto, planejada, para o conjunto dos municpios de cada estado. Assim, ambos
os processos, a municipalizao e a regionalizao assistencial, precisavam ter por
referncia a pactuao induzida pela secretaria estadual de sade para o conjunto
dos municpios, criando uma adequada economia de escala.
Esses dois tipos de crtica ao desenvolvimento federativo do SUS esto presentes, por exemplo, em texto da Secretaria de Sade de Minas Gerais (MINAS
GERAIS, 2004), que foi escrito tomando em conta tanto a experincia do estado
quanto a avaliao dos rumos tomados pela descentralizao do SUS no territrio
nacional como um todo. A primeira crtica assim explicitada:
o paradigma da municipalizao autrquica significou um incentivo para a expanso
dos servios municipais de sade, dado que o enfoque de gesto da oferta, implicitamente, passou a mensagem de que, para alcanar uma forma superior de gesto
57
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Sade. Pacto de gesto: da municipalizao autrquica regionalizao cooperativa. Secretrio Marcus Pestana e Consultor da Secretaria de Sade Eugnio Vilaa Mendes. Belo Horizonte, dez. 2004.
CAPTULO 4
1 INTRODUO
60
O rpido avano do processo de urbanizao brasileira constitui um dos principais traos da histria recente do pas ao longo do sculo XX. Uma breve anlise
dos seus dados demogrficos a partir de 1940 suficiente para apontar como a
passagem de um Brasil predominantemente rural para um pas urbano se deu de
maneira acelerada.
Entre 1940 e 1991, o pas viu sua populao urbana crescer a uma taxa
geomtrica mdia de 4,31% ao ano (a.a.), enquanto a populao cresceu a uma
taxa de apenas 0,46% a.a. Este ritmo de crescimento fez com que a populao
nas cidades brasileiras chegasse a cerca de 111 milhes de pessoas em 1991, aproximadamente oito vezes maior que a populao urbana em 1940. Comparado ao
ritmo de urbanizao de todos os 14 pases sul-americanos, entre 1950 e 2000, o
Brasil apresentou a quarta maior taxa de crescimento da populao urbana (mdia anual de 4%), atrs somente de Equador, Venezuela e Guiana Francesa, com
taxas de 4,1%, 4,2% e 4,3%, respectivamente.
Embora o ritmo de crescimento da populao urbana venha reduzindo-se
paulatinamente, o grau de urbanizao do pas, em 2008, j se aproximava dos
85%. Cabe ressaltar, ainda, que o avano da urbanizao no se expressa apenas
em termos relativos pelo aumento do grau de urbanizao. Em termos absolutos,
a populao urbana do Brasil passou de pouco mais de 31 milhes de pessoas
para cerca de 160 milhes ao longo dos ltimos 50 anos. Em 2008, o volume da
populao residente em cidades brasileiras j beirava 160 milhes (tabela 1).
TABELA 1
Ano
1940
1950
1960
1970
1980
Total
41.236
51.944
70.992
94.509
121.151
Urbana
12.880
18.783
32.005
52.905
82.013
Rural
28.356
33.162
38.988
41.604
39.137
1991
2000
20081
146.825
169.799
189.953
110.991
137.954
159.095
35.834
31.845
30.858
(Continua)
61
(Continuao)
Ano
Situao
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000
20081
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Urbana
31,2
36,7
45,1
56,0
67,7
75,6
81,2
83,7
Rural
68,8
63,8
54,9
44,0
32,3
24,4
18,7
16,2
(Em %)
Total
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE ([s.d.]; 2000; 2008a; 2008b).
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Projeo segundo IBGE (2008b).
2.236
1.443
700
177
473
81
218
235
2.000
1.000
0
At 1822 1824 -1890 1891 -1933 1934 -1936 1937 -1945 1946 -1966 1967 -1987 Aps 1988
(Brasil
Colnia)
Municpios criados
N total de nunicpios
Fonte: IBGE (2011).
Elaborao dos autores.
Essa criao de novos municpios e cidades, que tem se mostrado mais intensa nos perodos de vida democrtica do pas, reflete os interesses, demandas e
1. Vale destacar que, desde 1938, por meio do Decreto-Lei no 311, vigora o entendimento jurdico-institucional de cidade como sede urbana do distrito-sede municipal, de forma que a criao de um novo municpio implica, forosamente,
a criao de uma nova cidade, independentemente do nmero de habitantes. Seus limites territoriais correspondero
ao seu permetro urbano, definido em legislao municipal complementar.
62
63
64
65
66
Nesta seo, realiza-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana, do Ministrio das Cidades, no perodo de 2004 a 2009. Embora suas
aes j viessem sendo desenvolvidas desde gestes anteriores criao do Ministrio das Cidades (MCidades), a nfase ser dada aos PPAs de 2004-2007 e 20082011, devido indisponibilidade de algumas informaes anteriores a 2004.
Buscou-se analisar o perfil das aes desenvolvidas pelo programa e o volume
de recursos envolvidos, enquanto medidas que refletissem a prioridade a ele conferida na agenda pblica do atual governo. As anlises destacam algumas caractersticas
bsicas do programa, como objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas, avaliando sua coerncia em relao PNDU, a consistncia de seus indicadores oficiais de
acompanhamento e avaliao, bem como seu desempenho em termos financeiros.
3.1 Objetivo do programa e pblico-alvo
67
No entanto, analisando-se a descrio formal das aes, observa-se, em teoria, uma sensvel mudana na abordagem da poltica de apoio gesto urbana
dos municpios a partir do partir do PPA 2004-2007. Enquanto o programa
Gesto Urbana e Metropolitana visava, via de regra, contratao direta, pelo
governo federal, de estudos e consultorias para que os produtos fossem ento
disponibilizados para os municpios, a partir de 2004, o novo programa passa
a priorizar a descentralizao de recursos para que os prprios entes municipais
possam execut-lo.
Ao menos na inteno do formulador, tratou-se de aplicar uma perspectiva
de fortalecimento da gesto municipal pelo aumento da autonomia destes entes na
gesto dos recursos, o que parece uma iniciativa coerente com princpios presentes
na atual PNDU, embora este tipo de abordagem exija um maior esforo em busca da transparncia e do controle dos recursos, agora repassados aos municpios.
Mesmo que o foco do programa possa ter variado ao longo dos anos, seu objetivo
e pblico-alvo tm se mantido praticamente os mesmos desde sua criao.
3.2 Estratgias de ao
68
Pelo perfil das suas aes programticas contidas no PPA, fica claro o
entendimento do programa de que capacidade da gesto urbana municipal
passa, em larga medida, por uma combinao de qualidade e quantidade dos
recursos humanos, fsicos e financeiros dos quais as prefeituras dispem. No
contexto dos avanos at agora conquistados na poltica urbana brasileira,
as aes do programa explicitam que capacidade da gesto urbana de um
municpio inclui, tambm, sua capacidade de realizar e executar o seu planejamento de maneira democrtica, utilizando-se dos instrumentos urbansticos existentes. Sob este aspecto, portanto, as aes propostas pelo programa
parecem enfrentar o problema das deficincias da gesto urbana municipal de
forma coerente com a PNDU.
As principais aes do programa podem ser vistas no quadro 1. As quatro
principais aes, indicadas nas quatro primeiras linhas do quadro, responderam
por cerca de 70% de toda a meta financeira realizada do programa entre 2004 e
2009. Embora tenham mudado de nome e de cdigo, as quatro tm se mantido
ao longo do tempo, o que traz maior continuidade ao programa desde ento.
QUADRO 1
PPA 2008-2011
Cdigo
Nome
Cdigo
0612
8872
0642
8874
0652
8873
09FM
2D49
0588
Descontinuada
006L
1P95
8871
No existia
69
70
e aqueles que j tenham tido experincia em processos participativos em articulao com a sociedade civil. A utilizao destes critrios poderia levar a uma seleo
enviesada, que priorizaria apenas os municpios que provavelmente j possuem
alguma capacidade de gesto, excluindo, assim, aqueles que enfrentam maiores
dificuldades em estabelecer as bases de sua gesto urbana participativa. Dado que
o programa se direciona para apoiar a gesto dos municpios, a baixa capacidade de
gesto ou mesmo de elaborao de projetos e propostas no deveria ser um obstculo para que os municpios fossem selecionados como beneficirios do programa.
Embora uma avaliao criteriosa do programa devesse analisar mais detalhadamente cada projeto aprovado nos ltimos anos, pode-se perceber que, desde 2004, o Fortalecimento da Gesto Urbana vem sendo executado sob uma
abordagem coerente com princpios da PNDU que vm sendo colocados pela
Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade. Pelo menos no que diz respeito
s suas diretrizes oficiais, o programa, nos ltimos anos, parece buscar conferir
autonomia para as autoridades municipais na gesto de recursos e valorizar o
princpio de participao popular na gesto urbana.
4 INDICADORES DE DESEMPENHO E RECURSOS DO PROGRAMA
4.1 Indicadores oficiais de avaliao
O acompanhamento e a avaliao de desempenho de determinado programa governamental so relevantes tanto sob o ponto de vista pragmtico no
sentido de que programas mal desenhados podem gerar srios desperdcios de
recursos quanto no sentido tico e poltico de transparncia e prestao
de contas sociedade (WORTHEN, SANDRES e FITZPATRICK, 2004).
Para se fazer uma anlise consistente do desempenho fsico do programa
Fortalecimento da Gesto Urbana, seria necessrio verificar, entre outras informaes, algumas de carter mais administrativo, que dizem respeito aos resultados
diretos das aes desenvolvidas, como nmero de gestores capacitados, nmero
de municpios atendidos, nmero de planos diretores implantados com apoio do
programa etc. No limite, a falta de informaes como estas inviabiliza at mesmo
saber em que medida a execuo das aes programticas efetivamente estaria
contribuindo para os objetivos do programa.
Aps consulta feita ao Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Governo Federal SigPlan (BRASIL, [s.d.]a), observou-se que essas informaes de natureza administrativa do programa e mesmo algumas informaes
sobre seus indicadores oficiais de monitoramento e avaliao no so alimentados
de maneira sistemtica. Ainda que a falta de um acompanhamento destas informaes de programas governamentais venha sendo gradualmente superada ao
71
longo dos ltimos PPAs, sua ausncia tende a prejudicar a transparncia da gesto
pblica federal e os prprios esforos de avaliao e aprimoramento dos programas, colocando-se como um dos principais desafios a serem superados.
Embora o programa Fortalecimento da Gesto Urbana configure-se, em
certa medida, como um desdobramento de programas e aes do governo federal
anteriores a 2004, somente a partir desse ano que o rgo responsvel estabelece
seus indicadores de avaliao oficial (quadro 2).
QUADRO 2
Base de referncia
Indicador
Data de referncia
ndice de referncia
(%)
2007
2011
1/11/2001
1,2
No definida
1/11/2001
18
32
100
1/11/2001
81,5
86,5
No definida
1/11/2001
1,6
7,5
16
1/11/2001
12
20
1/1/2007
No se aplica1
No se aplica1
95
72
73
74
Dotao inicial
Autorizado
Empenhado
Pago
RPs inscritos2
RPs pagos
2004
19.094,21
47.640,36
27.786,55
2.629,47
706,86
317,32
2005
53.757,43
55.788,02
52.772,15
6.057,28
23.640,75
5.017,23
2006
25.758,42
37.972,73
15.447,28
6.079,19
62.089,69
28.957,13
2007
26.174,54
52.897,73
41.339,23
14.763,34
32.566,99
21.008,96
2008
44.927,19
48.887,68
36.872,90
8.573,50
29.779,46
10.945,11
2009
29.328,00
31.628,00
23.759,54
4.710,38
41.054,59
4.491,28
Total
199.039,79
274.814,52
197.977,65
42.813,16
189.838,35
70.737,03
75
GRFICO 2
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2004
2005
Dotao inicial
2006
2007
Autorizado
2008
Empenhado
2009
Pago
13. Considerando-se os valores de restos a pagar j pagos at 18 de junho de 2010, o nvel de execuo subiria para 44%.
76
77
GRFICO 3
27,9
30
20
10
0
10,9
16,0
2005
2006
15,5
17,5
14,9
2008
2009
5,5
2004
2007
GRFICO 4
Nvel de execuo de restos a pagar (RPs pagos no ano/RPs inscritos no ano) do programa
Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
(Em %)
100
90
80
64,5
70
60
50
46,6
44,9
37,49
40
30
36,8
21,2
20
10,9
10
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
78
todos os valores pagos do programa, o que sinaliza que ele tem efetivamente adotado um enfoque que d maior autonomia aos agentes municipais. Em segundo
lugar, encontram-se as aplicaes diretas com 22,79% de participao.
A tabela 3 apresenta a distribuio de valores pagos por modalidade de acordo com o ttulo vigente no perodo em que foram observadas.
TABELA 3
(R$ mil)1
Transferncias a municpios
63.450,35
55,88
Aplicaes diretas
25.881,33
22,79
13.236,42
11,66
Transferncias ao exterior
5.932,21
5,22
4.200,68
3,70
849,21
0,75
113.550,19
100,00
14. As anlises da distribuio geogrfica dos desembolsos do programa desconsideraram os valores relacionados ao
Distrito Federal. Isto porque estes valores encobrem no apenas os benefcios direcionados gesto urbana do Distrito
Federal, mas tambm as despesas prprias do programa, o que poderia gerar uma distoro da anlise sobre alocao
de recursos do programa.
79
2004
2005
2006
2007
2008
2009
< 20 mil
entre 20 e 50 mil
> 1 milho
O foco dado s capitais, RMs, regies integradas de desenvolvimento econmico (Rides) e outras aglomeraes urbanas pode ser percebido na tabela 4.
Observa-se que a porcentagem de municpios beneficiados que fazem parte destes
grupos bem maior que a porcentagem dos que no fazem. A concentrao de
recursos nestas aglomeraes se justificaria pelos problemas urbanos enfrentados,
que ganhariam maior complexidade por serem compartilhardos por mais de um
municpio, demandando repostas articuladas.
80
TABELA 4
Agregao
Brasil
Capitais
No capitais
RMs originais
No RMs originais
RMS, Rides e aglomeraes
No RMS, Rides e aglomeraes
Beneficiados
(%)
Total
Beneficiados1
5.565
332
5,97
27
26
96,30
5.538
306
5,53
118
57
48,31
5.447
275
5,05
456
132
28,95
5109
200
3,91
O aumento do foco nas capitais, ao longo dos anos, pode ser percebido no perodo de 2004 a 2009, conforme apresentado no grfico 6, o que ratifica as caractersticas
priorizadas pelo programa como mencionado anteriormente, uma vez que estas cidades renem, via de regra, a posio de ncleos metropolitanos e cidades de maior porte.
GRFICO 6
Participao das capitais nos recursos totais pagos (do exerccio e restos a pagar)
pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana aos municpios beneficirios,
segundo categoria (2004-2009)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2004
2005
2006
Capital
2007
No capital
2008
2009
81
Em linhas gerais, nota-se que o programa priorizou as transferncias a municpios e, ao longo dos ltimos anos, enfatizou aqueles que so capitais, fazem
parte de RMs ou possuam mais de 100 mil habitantes. Por um lado, isto sinaliza que o programa estaria bem focalizado, em vista do recente dinamismo real
observado nas cidades mdias brasileiras em termos de crescimento econmico e
populacional (MATA et al., 2006; MATA e MOTTA, 2008). Por outro, a baixa
capacidade gerencial dos municpios de menor porte cujos planos diretores so
exigidos pelo Estatuto da Cidade sugere que o MCidades deveria repensar o nvel
de ateno dada a estes municpios.
5 CONSIDERAES FINAIS
82
83
84
PARTE II
Federalismo e territrio
INTRODUO
Esta parte traz dois captulos que tratam da relao entre a questo federativa brasileira e a sua relao com a questo urbano-metropolitana e regional. No uma
prtica corriqueira nos estudos produzidos no pas a ligao entre estes dois temas.
Em geral, a questo federativa tratada como uma relao entre Unio, estados e
municpios sem ateno sobre o seu carter territorial diferenciado. Por sua vez, a
questo regional considerada um mero mecanismo para o conhecimento das diferenas territoriais, mas sem ateno adequada para a relao federativa existente na
construo ou superao das desigualdades. Para dar um tratamento mais adequado
a esta relao intrnseca entre federalismo e territrio, nas suas dimenses urbanometropolitana e regional, foram produzidos os dois captulos descritos a seguir.
O primeiro, intitulado O territrio e o arranjo federativo para o desenvolvimento
brasileiro: o caso do Nordeste, de Constantino Cronemberger Mendes, toma o caso
nordestino como parmetro para tratar da relao entre arranjos federativos e seu
papel no desenvolvimento regional e nacional. So apresentadas evidncias para
demonstrar que, ao longo dos ltimos cinquenta anos de poltica regional brasileira,
voltada para o desenvolvimento do Nordeste, houve uma paulatina perda de nexo
e identidade entre os objetivos e os seus meios e instrumentos de ao. Se entre os
anos 1960 e 1980 existia um controle do planejamento regional na esfera federal,
hoje ele precisa ser compartilhado entre os vrios nveis federativos Unio, estados
e municpios , em funo especialmente do novo sistema ou modelo federativo
adotado a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/1988). Em particular, a
autonomia municipal torna mais complexa e desafiadora a convergncia e a focalizao da poltica regional e de seus instrumentos, dada a diversidade de atores,
interesses e aes envolvidos.
A diversidade de rgos setoriais e de instrumentos (planos, programas e
aes) federais, estaduais e municipais considerada a base para uma ao regional integrada ou, pelo menos, articulada, com a construo de arranjos entre os
trs nveis federativos. Para isso, so apontados alguns caminhos, por meio do
conhecimento da matriz institucional regional, nas suas diversas instncias, ou
seja, a definio de competncias de cada agente pblico ou privado; a identificao dos principais instrumentos e mecanismos fiscais, oramentrios, financeiros
e creditcios capazes de prover recursos suficientes para uma ao coordenada,
focada setorial e territorialmente; a priorizao de lugares, ncleos urbanos
ou sub-regies estratgicas, por meio dos quais seria orientado este processo de
ao articulada institucional e instrumental (pblica ou privada); e, por fim, a
priorizao de reas ou setores em que se concentrariam as maiores apostas ou
88
investimentos. Em suma, trata-se de considerar os arranjos federativos como mecanismos centrais para aes pblicas cooperativas ou compartilhadas capazes de
reduzir a grande desigualdade e heterogeneidade estrutural da regio e do pas.
O segundo captulo, intitulado Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas, de Renato Balbim, Maria Fernanda Becker, Marco Aurlio Costa e Miguel Matteo, procura analisar a metropolizao institucional vivida no Brasil a partir da
promulgao da CF/1988 e discutir alguns dos elementos relativos gesto das regies
metropolitanas (RMs) do pas, buscando apontar os desafios e as perspectivas relativas
organizao destes territrios. A lgica e a dinmica da metropolizao sobrepem-se
estrutura e organizao poltico-administrativa de planejamento e gesto do territrio. A transferncia da competncia de criao e gesto das metrpoles para o nvel
estadual de governo, coincidindo com o enfraquecimento desta esfera de poder, leva
criao de diferentes formatos institucionais para as RMs no pas. A absoluta falta
de meios e recursos necessrios para a efetiva implementao das RMs, associada ao
fortalecimento relativo dos governos municipais, implicou o esvaziamento da questo
metropolitana, em um momento em que o processo socioespacial da metropolizao
manteve-se concentrado nas RMs federais.
A autonomia municipal, expressa na CF/1988, e o elevado grau de liberdade
para a construo de desenhos institucionais de gesto metropolitana, com pouca
ou nenhuma interferncia do governo federal, condicionaram a cooperao dos
entes federados que partilham a competncia da gesto metropolitana das funes
pblicas de interesse comum. As contradies entre a metropolizao e a organizao e estrutura poltico-administrativa do estado foram ampliadas, no caso
brasileiro, pelo tipo de federalismo tridimensional existente. A gesto da questo
metropolitana, com todas as suas ambivalncias e os seus paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da cooperao de entes municipais pouco estimulados
ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas.
Assim, nos dois captulos, os arranjos que necessariamente devem ser pensados
para solucionar os problemas apontados na dimenso regional e na dimenso urbanometropolitana so da ordem da pactuao federativa do pas. A gesto de servios de
interesses comuns em territrios compartilhados e o prprio planejamento e produo
deste territrio implicam tanto o respeito autonomia de cada um dos entes, quanto a
partilha entre eles de responsabilidades e, sobretudo, de poder. No h, at o momento,
qualquer modelo desenhado no pas que consiga dar conta desta dualidade. Ao mesmo
tempo, no parece haver outra forma mais adequada de contar com instrumentos de
planejamento pblico sem se levar em considerao a necessidade de construo
de arranjos federativos em que as aes e os instrumentos federais, estaduais e municipais atuem de maneira cooperativa ou compartilhada. Somente assim os esforos
podem ser potencializados: reduzindo-se as sobreposies e fragmentaes nas aes dos
poderes pblicas em suas vrias dimenses, urbano-metropolitana e regional.
CAPTULO 5
1 INTRODUO
O Artigo 1o (Ttulo I dos Princpios Fundamentais) da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88) estabelece a unio indissolvel dos Estados
e Municpios e do Distrito Federal para o alcance de objetivos fundamentais
(Artigo 3o), em particular, garantir o desenvolvimento nacional (inciso II) e
erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (inciso III). O Artigo 18 (Ttulo III Da organizao do Estado) estabelece
a organizao poltico-administrativa do pas, a qual constituda como uma
estrutura federativa composta por trs esferas governamentais autnomas: Unio,
estados (e Distrito Federal) e municpios. As atribuies estabelecidas na Constituio aos vrios nveis de poder pblico so compatveis com a natureza ou
caracterstica prpria de cada esfera estatal na proviso de bens e servios pblicos
especficos para o atendimento das demandas da sociedade,1 nas suas diferentes
reas de abrangncia municipal, estadual e nacional.
O objeto principal deste trabalho a relao entre territrio e arranjo federativo
para o alcance dos referidos objetivos federativos e republicanos, a partir das competncias previstas constitucionalmente. As responsabilidades exclusivas da Unio esto
previstas no Artigo 21 da CF/88 e se relacionam, entre outras, com a elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social (inciso IX). Os estados so responsveis por diversas competncias,
previstas no Artigo 25, entre as quais, instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies ( 3o). No caso dos municpios, suas principais competncias
* Este captulo uma verso modificada e reorientada para os objetivos da discusso federativa deste livro, a partir de
dois outros estudos do autor, um publicado como Texto para Discusso do Ipea (Mendes e Monteiro Neto, 2011) e no
peridico Cadernos de Desenvolvimento, vol.10, 2012, do Centro Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
O autor agradece os comentrios de Benjamin S. Allen, da Universidade da Califrnia (UC), Berkeley, e pesquisador
visitante na Diest/Ipea.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
1. Alm de um Estado Federativo, o Brasil uma Repblica (res publica), o que torna o pblico ou a demanda social
como referncia de ao.
90
91
O advento da Repblica Federativa no Brasil, em 1889, foi marcado, entre outros aspectos, pelo desafio presente at hoje de construir ou estruturar um sistema ou arranjo federativo em que se pudesse compatibilizar: i) de um lado, uma
centralizao poltica e administrativa adequada na Unio, cujas aes de cima
para baixo servissem para manter a integridade e a integrao nacional ou deter
a fragmentao ou movimentos separatistas nacionais; e ii) de outro, uma
descentralizao que permitisse prover os demais entes federativos (estados e municpios) de autonomia e de suficiente poder poltico, capazes de contrabalanar
ou pelo menos reduzir a tendncia ao monoplio e a centralizao poltica excessiva no mbito federal por meio de aes pblicas de baixo para cima.
92
93
94
95
96
seus problemas, a partir das principais deficincias ou demandas a serem solucionados (diagnstico); e iii) o alcance de metas ou objetivos a institucionalidade, as
polticas (planos, programas etc.), os instrumentos e os recursos financiadores,
os principais agentes pblicos e privados envolvidos, as prioridades e, ao mesmo
tempo, uma viso de planejamento (escolhas individuais e sociais) que procure
conciliar aspectos setoriais e territoriais ou regionais. Assim, caberiam os seguintes questionamentos: como, a partir de algum diagnstico e de cenrios ou perspectivas sobre objetivos ou metas futuras, pode-se construir uma nova estratgia
regional de desenvolvimento? Quais seus principais elementos?
FIGURA 1
Diagnstico
Meios/instrumentos
Objetivos
- Dados e informaes
- Metas
- Anlises e estudos
- Reduo de problemas
- Prioridades temticas
- Focos setoriais e territoriais
- Imperativos e governabilidade
- Aspectos positivos e negativos
- Promoo de potenciais
- Eficincia
- Equidade
- Sustentvel
No parece haver maiores controvrsias quanto aos diagnsticos ou aos objetivos regionais de desenvolvimento. As anlises positivas ou negativas produzidas
ao longo do tempo, mesmo distintas, so, geralmente, complementares. Da mesma forma, os objetivos previstos por analistas otimistas ou pessimistas so, em
geral, bastante compatveis para um futuro desejado. O problema essencial est no
meio, nos instrumentos mais convenientes e nas aplicaes adequadas para empreender
uma correlao mais direta e, principalmente, uma causalidade entre diagnsticos e
metas. Ao atribuir uma causa (instrumento) a uma determinada situao (diagnstico ou problema) e relacionar, por fim, ao alcance de uma determinada meta
(objetivo), possvel construir e discutir um planejamento integrado, estratgico.
Muitas vezes o problema maior no identificar os efeitos de uma poltica, mas
97
98
7. Com algumas excees, na medida em que existem experincias como as regies integradas de desenvolvimento
(Rides) ou consrcios de municpios ou mesmo alguns programas em setores como sade e educao, em que so
possveis algumas aes cooperativas entre Unio, estados e municpios.
99
GRFICO 1
Tradicionais
35
No tradicionais
30
25
20
15
10
0
PDR
(FNDE/FDA +
Fundos Const.)
FNDE/FDA
FUNDEB
(estados)
FUNDEB
(municpios)
FPE
FPM
Se no passado (at os anos 1980) os instrumentos tradicionais eram prevalecentes, em particular aqueles destinados aos incentivos fiscais e fundos de financiamento
de estmulo ao setor produtivo, concebidos dentro de uma viso macrorregional,
h hoje dois conjuntos de recursos identificados disposio de uma nova poltica
do desenvolvimento regional, mais focada em sub-regies (grupos de municpios)
especficas, muito embora estejam, ainda, descoordenados, com aes sobrepostas
e resultados pouco eficientes e eficazes. No primeiro bloco (poltica econmica),
esto os recursos para o estmulo atividade produtiva incentivos fiscais e crditos
subsidiados ao setor privado , os quais, ao operarem com a lgica do empreendedor
privado, ficaram refns da elevada concentrao de recursos para a industrializao
em maior escala nas regies metropolitanas de Recife, Salvador e Fortaleza e, subsidiariamente, nas demais capitais e maiores ncleos urbanos dos estados.
Tais instrumentos, ao permitirem a renovao do tecido industrial no Nordeste, tambm induziram a elevada concentrao espacial da atividade produtiva
dentro da regio, em particular no litoral. No segundo caso (poltica social), esto os
recursos para a ampliao do capital social ou humano educao, sade, assistncia social, cultura etc. , os quais tiveram aumento expressivo nas ltimas dcadas,
mas que ainda se encontram em nveis preocupantemente baixos para os padres
100
101
A CF/88 prev, alm das especficas, vrias competncias comuns ou responsabilidades compartilhadas entre o governo federal, os estados e os municpios, como
forma de dotar as esferas federativas de uma maior coordenao ou cooperao,
tratadas, por exemplo, nos citados Artigos 23, 24 e 43. A partir desta previso
normativa maior, possvel encontrar diversos dispositivos legais ou institucionais em que figuram a possibilidade de arranjos federativos: consrcios (municipais, pblico-privados etc.), Rides, APLs, programas sub ou mesorregionais, entre
outras. Todas estas construes, apesar de no serem concebidos necessariamente
dentro de objetivos regionais, podem ser convergentes com o mtodo aqui proposto, em que o territrio atua como mecanismo orientador para a construo
de arranjos federativos cooperativos. Entende-se que este instrumento supera algumas limitaes das figuras anteriores, nas quais predominam objetivos restritos
nos arranjos e nas aes federativas, muitas vezes com uma viso setorial, limitada, desagregada ou difusa de desenvolvimento.
Uma proposta de planejamento mais articulada pode ser apresentada a partir do estudo sobre a rede de cidades (Regies de Influncia das Cidades REGIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o qual mostra
que algumas cidades possuem uma centralidade e uma influncia maior numa
determinada rea (espao ou territrio), regio ou sub-regio, em funo de uma
estrutura administrativa mais sofisticada (especialmente no caso das capitais),
mas, tambm, de uma infraestrutura social e produtiva que se destaca em relao
a outras localidades. Isto se reflete em termos de maiores escalas na proviso e
fluxos mais intensos de bens e servios pblicos e privados em torno delas. As funes urbanas diferenciadas, com nveis distintos de centralidades urbanas, trazem
a proposta inovadora de que o planejamento regional deveria focar aes pblicas
102
MAPAS 1, 2 E 3
103
104
Essa distribuio de papis urbano-regionais, que podem ser explicitados por meio de consrcios ou arranjos federativos dentro de cada regio (grupamentos de municpios), deve ser combinada e apoiada, ainda,
na estrutura institucional e tcnico-cientfica e produtiva interna. Entidades
pblicas e privadas, de carter federal, regional ou estadual podem ser localizadas e relacionadas com os setores produtivos considerados mais relevantes
do ponto de vista regional e internacional (mapas 4 e 5), a despeito da forte
concentrao no Litoral.
MAPA 4
MAPA 5
105
106
8. Dos 958 APLs do Brasil (segundo o MDIC), 428 esto no Nordeste, sendo 310 (72%) no setor primrio.
107
108
regional (modelo de produo em massa). Para isso, um mtodo de planejamento estratgico setorial-territorial tratado e considerado importante, neste captulo, associando-se as vises setorial e territorial da estrutura produtiva
regional. Trata-se de uma referncia importante para a focalizao dos instrumentos pblicos, coordenando as trs esferas federativas, em especial em alguns
centros urbanos que tm ascendncia dentro da rede de cidades na regio.
necessrio avanar de uma produo de diagnsticos regionais para uma
avaliao profunda e articulada dos meios (institucionais, em especial) e dos instrumentos (oramentrios, financeiros etc.) disponveis e passveis de serem utilizados de maneira coordenada, focada e efetiva na regio. Para isso, so revelados
aqui alguns caminhos por meio do conhecimento da matriz institucional regional, nas suas diversas instncias, para a definio de suas competncias e dos papis de cada agente pblico e privado; a identificao dos principais instrumentos
e mecanismos fiscais, oramentrios, financeiros, de crdito etc. capazes de prover
recursos suficientes para uma ao coordenada e focada setorial e territorialmente;
a priorizao de lugares, ncleos urbanos ou sub-regies estratgicas, por meio
dos quais seria orientado este processo de ao articulada institucional e instrumental (pblica e/ou privada); e, por fim, a priorizao de reas ou setores em
que se concentrariam as maiores apostas ou investimentos. Em suma, trata-se de
reduzir a grande desigualdade e heterogeneidade estrutural da regio.
Para finalizar, este estudo prope uma mudana de prioridade nas anlises regionais, de meros diagnsticos com suas correlaes implcitas para a identificao dos elementos ou instrumentos causais capazes de modificar a realidade
regional, ainda frgil. Pressupe-se a formulao de propostas concretas, com a
identificao clara dos mecanismos fundamentais de ao pblica e/ou privada capazes de gerar e gerenciar efetivamente e de maneira sustentvel uma capacidade
econmica regional e uma dinmica prpria de produo, de gerao de emprego
e de renda salarial. Os cenrios apresentados mostram o desafio da necessidade de
aumentar o diferencial de crescimento regional, para ocorrer a convergncia em
relao ao produto e renda mdia nacionais. Uma melhor utilizao do planejamento e de seus instrumentos, com avaliao de seus efeitos e confrontao com
metas objetivas e factveis pode, se no assegurar um cenrio futuro ideal, pelo
menos orientar de maneira mais racional os recursos pblicos e privados.
O objetivo maior de uma abordagem como esta tentar conciliar planejamento e oramento, buscando uma integrao ou coordenao de instrumentos disponveis nas vrias esferas federativas e uma focalizao ou priorizao territorial-setorial. Para isto, precisa-se rediscutir a forma como as decises so tomadas (escolha
social), a maneira como o oramento construdo e dividido entre os agentes
pblicos federais, estaduais e municipais (associado a um planejamento estratgico
109
110
MENDES, C. C.; MONTEIRO NETO, A. Planejamento, instrumentos e resultados: avaliao da compatibilidade de polticas para o desenvolvimento do
nordeste. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1.633).
MENDES, C. C.; SAMPAIO, M. C. Estimando a demanda por servios pblicos nos municpios brasileiros. Revista Brasileira de Economia, v. 60, n. 3, p.
281-296, 2006.
MUSGRAVE, R. The theory of public finance. New York: McGraw-Hill, 1959.
OATES, W. Fiscal federalism. New York: Harcourt Bruce Jovanovich, 1972.
OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo: como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. Braslia: Comunicao, 1994.
SAMUELSON, P. The pure theory of public expenditure. Review of Economics
and Statistics, v. 36, p. 387-389, 1954.
TIEBOUT, C. A pure theory of local expenditures. The Journal of Political
Economy, v. 64, n. 5, p. 416-424, Oct. 1956.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
111
CAPTULO 6
1 INTRODUO
A metropolizao no consiste, a rigor, em um fenmeno. Trata-se de um processo histrico que expressa a estrutura, a forma e a dinmica socioespacial e assume
algumas feies particulares no capitalismo, especialmente em sua periferia. no
espao metropolitano que se encontra expresso de forma mais viva o conjunto
de contradies e de tenses produzidas por este modo de produo, medida
que a constituio e o desenvolvimento das metrpoles so estimulados e refletem, ao mesmo tempo, o avano das foras produtivas e da produo de riquezas
possibilitado pelo desenvolvimento capitalista e pelos processos socioespaciais de
segmentao, fragmentao e excluso que so seu corolrio.
Dessa forma, possvel destacar certos parmetros globais que regem o funcionamento e a evoluo das metrpoles, ao mesmo tempo em que cada uma
delas tem especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e
sua prpria histria local (SANTOS, 1990, p. 9). Assim, o que se pretende discutir neste estudo so algumas especificidades da questo metropolitana no Brasil,
muito particularmente no que tange gesto metropolitana vis--vis o processo
de institucionalizao das regies metropolitanas (RMs).
Analisam-se as relaes existentes entre o processo metropolitano que pode
ser identificado e caracterizado a partir de diferentes abordagens, complementares ou
mesmo divergentes, dependendo da perspectiva terico-conceitual que embasa esta
qualificao e a constituio legal de RMs, a partir das condies institucionais que
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
*** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional de Projetos e
Pesquisas (Aspla) do Ipea.
**** Diretor Adjunto da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
114
115
116
6. Regies integradas de desenvolvimento, ou Rides, equivalentes RM quando se abarca municpios de mais de uma
Unidade da Federao (UF).
7. As primeiras oitos RMs foram institudas pela Lei Complementar Federal (LCF) no 14 de 1973, enquanto a Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) seria criada por meio da LCF no 20, de 1o de julho de 1974, que determinou,
entre outras normativas, a fuso dos estados de Guanabara e Rio de Janeiro, que vigorou a partir de 15 de maro de 1975.
117
118
9. O sistema de regies metropolitanas foi estabelecido pelo Decreto no 74.156, de 6 de junho de 1974, que criava
a CNPU. Em seu Artigo 1o consta: fica criada a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana
CNPU, com a finalidade de acompanhar a implantao do sistema de regies metropolitanas e de propor as diretrizes,
estratgia e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como de acompanhar e avaliar a sua
execuo (grifo dos autores).
119
Finalmente, trazendo um elemento que, posteriormente, viria a se constituir em um dos mais importantes se no o principal estmulos instituio
de RMs, a LCF no 14 de 1973 estabelecia que os municpios inseridos em RMs
que participassem da execuo do planejamento integrado e dos servios comuns
teriam preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, seja sob a forma
de financiamentos, ou garantias para emprstimos.
Alguns autores que participaram do momento em questo defendem a tese
de que, mesmo neste momento de planejamento tecnocrtico e fortemente centralizado, h um forte descolamento entre as definies tcnicas acerca da institucionalizao das RMs, o fato poltico e a realidade do processo de metropolizao
em si. Maria Adlia de Souza, que trabalhou na elaborao das pesquisas para
a definio das RMs, relata que a LCF no 14 de 1973 foi elaborada revelia do
grupo de estudos incumbidos desta tarefa. A prpria regionalizao que inclua
Belm entre as primeiras oito RMs foi definida nos gabinetes do Ministrio da
Justia (MJ). Segundo a professora,
houve uma gritaria geral por parte de governadores e prefeitos das cidades que no
foram consideradas no bojo da regionalizao de metrpoles. As cidades escolhidas
pelo governo militar receberam aes e destinao de recursos. Desse modo, o desenvolvimento da institucionalizao das regies metropolitanas no Brasil sempre
seguiu margem de todas as reflexes sobre a poltica urbana brasileira, e at hoje
segue margem das polticas territoriais (SOUZA, 2006a, p. 30).
120
121
122
123
124
Se, no campo das lutas sociais, a questo urbana tem papel relevante e mobiliza a sociedade na proposio de polticas, aes e mesmo de legislao como
a proposio do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),10
por meio de iniciativa popular em 1992 no caso da questo metropolitana,
as discusses ficam restritas s reas tcnicas dos governos, sendo o maior apelo
social da questo, algo extremamente errtico e pontual, a discusso do valor das
passagens no transporte pblico intermunicipal.
Pode-se destacar a atuao do Frum Nacional de Entidades Metropolitanas
(FNEM), que concentra, desde sua criao em 1995, as discusses acerca da institucionalidade e da gesto metropolitana no Brasil. A partir de 1999, no entanto,
o frum, enquanto entidade de natureza espontnea, sofre da mesma descontinuidade de outras formas de cooperao na Federao brasileira.
Autores como Cardoso (2003), De Grazia (2003), Ribeiro (2003) e Ribeiro
e Cardoso (2003), ao fazerem um relato do planejamento urbano no Brasil e de
seus principais instrumentos, argumentam que o Estatuto da Cidade deve ser
percebido como uma conquista dos movimentos populares e dos setores empenhados em tornar possvel a reforma urbana. Pode-se, ento, fazer um contraponto ao que se vem dando com a gesto metropolitana, questo pouco enfatizada
no mbito da administrao federal e que encontra srios obstculos e desafios
no sentido de superar as falhas do arranjo federativo brasileiro. Mais que isto,
fica evidente que a questo metropolitana no motiva o cidado metropolitano,
que se identifica com questes locais, municipais, de sua cidade, ainda que haja
profunda interao e interdeterminao de temas relevantes como os servios pblicos de interesse comum.
3 METROPOLIZAO INSTITUCIONAL E PROCESSO DE FORMAO
DAS METRPOLES
3.1 O
fenmeno da metropolizao institucional no Brasil: criao de regies
metropolitanas em um quadro de esvaziamento institucional
e de crise financeira
A partir da vigncia da CF de 1988, a criao das RMs deixa de ser feita pela Unio
e passa a ser competncia dos estados. Inicia-se, ento, o aumento no nmero de
RMs institudas legalmente no Brasil, um processo de metropolizao institucional
que culmina, hoje, com a existncia de 40 regies, entre RMs e Rides, que envolvem um total de 482 municpios, alm do Distrito Federal. Comparativamente,
em 1973 eram oito RMs, somando 113 municpios.11
10. Institudo pela Lei Federal no 11.124, de 16 de junho de 2005.
11. Essas oito primeiras RMs a do Rio de Janeiro seria instituda apenas em 1974 somam, hoje, 177 municpios,
resultado da incluso de novos municpios e da subdiviso de antigos.
125
Nmero de
municpios
(31 de janeiro
de 2010)
RM de Belm (PA)
RM de Manaus (AM)
RM de Macap (AP)
14
RM de Salvador (BA)
13
RM de Fortaleza (CE)
15
RM do Cariri (CE)
RM de Natal (RN)
10
12. As informaes sobre as RMs existentes no Brasil tm como referncia aprovao de criao e definio de composio e estrutura de RMs em 31 de janeiro de 2010, com exceo dos dados referentes RM de Feira de Santana
(Bahia) atualizados em 26 de agosto de 2011. Por ser matria de competncia estadual, o acompanhamento da
composio atualizada das RMs brasileiras exige a consulta permanente s leis complementares estaduais de todos os
estados brasileiros. Trata-se, portanto, de um dado que varia muito, exigindo um trabalho cuidadoso na produo e na
publicao de informaes e de dados sobre as RMs do pas.
126
(Continuao)
RMs
Nmero de
municpios
(31 de janeiro
de 2010)
13
23
RM de Macei (AL)
11
RM do Agreste (AL)
20
RM de Aracaju (SE)
13
39
RM de Campinas (SP)
19
17
34
RM do Vale do Ao (MG)
31
RM de Curitiba (PR)
26
RM de Londrina (PR)
(Continua)
127
(Continuao)
RMs
Nmero de
municpios
(31 de janeiro
de 2010)
RM de Chapec (SC)
13
16
RM do Norte/Nordeste
Catarinense (SC)
RM de Lages (SC)
RM Carbonfera (SC)
RM de Tubaro (SC)
13
22 e o
DF
128
Criao/instituio ou
composio das RMs
AC
Definio das
funes pblicas de
interesse comum
Instituio de
sistema de gesto
Criao de
conselho(s)
especfico(s)
Criao de fundo
especfico
AL
Sim
Sim
AM
Sim
Sim
AP
Sim
BA
Sim
CE
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
ES
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
GO
Sim
Sim
MA
Sim
Sim
MG
Sim
Sim
MS
Sim
MT
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Prev
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Prev
Prev
Prev
Sim
Sim
Sim
(Continua)
13. A especificidade do Distrito Federal no permite que a legislao distrital seja comparada s legislaes estaduais
das outras 26 UFs do pas. O Distrito Federal configura um ente singular da Federao, ainda que possua status equivalente ao dos estados.
129
(Continuao)
Definio das
funes pblicas de
interesse comum
Instituio de
sistema de gesto
Criao de
conselho(s)
especfico(s)
UF
Criao/instituio ou
composio das RMs
PA
Sim
PB
Sim
PE
Sim
PI
Sim, o poder de
instituir
PR
Sim
Sim
RJ
Sim
Sim
Sim
RN
Sim
Sim
Sim
RO
Sim, o poder de
instituir
RR
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
-
Sim
Criao de fundo
especfico
Sim
RS
Sim
Revogada
SC
Sim
Sim
SE
Sim
Sim
SP
Sim
TO
Sim
-
Sim
-
Sim
Sim
-
Sim
-
130
131
132
133
refletindo sobre o papel que as metrpoles podem desempenhar na sua promoo, seja para se buscar solues para superar os dficits de infraestrutura social
e urbana e melhorar a qualidade dos servios disponibilizados para os cidados
brasileiros, especialmente aqueles que vivem nas atuais metrpoles/RMs do pas,
retratadas a seguir.
3.2 Perfil demogrfico e econmico das RMs do Brasil e classificaes dos
espaos metropolitanos
A recente urbanizao brasileira tem como uma de suas principais marcas a forte
ampliao do nmero de municpios, a partir de 1988. Este processo d-se pela
criao de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes, e pela consolidao de aglomeraes urbanas formadas por diversos municpios autnomos em
todas as regies e estados do pas.
As nove RMs federais, que correspondem s primeiras RMs, institudas durante o regime militar, viram o nmero de seus municpios integrantes passar de
117, em 1980, para 189, em 2003, e alcanando o nmero de 194 municpios
em 2009. Segundo o Censo Demogrfico 2000 do IBGE (2001), nesta data, existiam 23 RMs estabelecidas. Em 2002, foram criadas mais duas Rides (Petrolina
Juazeiro e Teresina) e Santa Catarina criou mais trs RMs. Em 2003, foi criada
ainda a RM de Joo Pessoa, e em julho de 2011, a RM de Feira de Santana na
Bahia. As anlises sobre as RMs do Brasil aqui apresentadas sero feitas sempre
em dois nveis: um para as de definio anterior a 1988 (chamadas de RMs federais) e outro para seu conjunto.
De maneira geral, as metrpoles concentram parcela importante tanto da
riqueza quanto da pobreza do pas, ambas as realidades convivendo em uma nica
cidade dividida por vrias administraes. No entanto, muitas especificidades do
caso brasileiro devem ser destacadas. Os dados que sero apresentados a seguir
mostram, de um lado, o peso expressivo das RMs no pas e, de outro, a profunda
heterogeneidade entre elas.
Conforme destacado anteriormente, conta-se hoje com 37 RMs no pas,
alm de trs Rides, somando 482 municpios alm do Distrito Federal ou
seja, 8,6% do total nacional. Existem ainda 155 municpios que se encontram em
regies consideradas de expanso ou colar metropolitano, atingindo ento 11,4%
dos municpios do Brasil.
Se o nmero de municpios das RMs representa apenas 8,6% do total nacional, a anlise de seus dados populacionais mostra como a populao brasileira
concentrada nestas regies: representava 41% do total nacional, em 1991, e
passou a representar 42,3%, em 2000, alcanando 42,9% em 2009. Quando
se analisam as RMs federais, contudo, verifica-se que, embora elas sejam apenas
134
135
das inter-relaes entre municpios, assim como das atividades e funes desenvolvidas em cada um deles, que o pas possui 12 metrpoles, sendo uma grande metrpole nacional (So Paulo), duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro
e Braslia) e outros nove espaos metropolitanos: Belo Horizonte, Porto Alegre,
Curitiba, Fortaleza, Salvador, Recife, Belm, Manaus e Goinia.17
O quadro 3 apresenta uma comparao entre a classificao desse estudo
com a institucionalidade das RMs, procurando, assim, verificar o grau de homogeneidade ou no entre elas. Observou-se a classificao da principal cidade
em termos demogrficos das RMs e Rides no estudo REGIC do IBGE.
QUADRO 3
Subnvel
Metrpole
Nmero de ocorrncias
So Paulo
Metrpole nacional
Metrpole
Capital regional A
10
Capital regional B
Capital regional C
Centro sub-regional A
Capital regional
Centro sub-regional
17. As tipologias da REGIC contam ainda com as capitais regionais (70, divididas em trs subtipos), que tambm so
parte do estrato superior da rede urbana e possuem capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das metrpoles, tendo rea de influncia de mbito regional e sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades,
por grande nmero de municpios. Os centros sub-regionais (169, subdivididos em dois nveis), configurando centros
que possuem atividades de gesto menos complexas, tm rea de atuao mais reduzida e seus relacionamentos com
centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais. Os centros de zona
(556, tambm subdivididos em dois nveis) constituem-se em cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea
imediata, em que so exercidas funes de gesto elementares. E, por fim, h os centros locais que so constitudos
pelas demais 4.473 cidades, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas
aos seus habitantes.
136
Da leitura desse quadro, observa-se que todas as nove RMs federais encontram-se enquadradas no nvel metrpoles da REGIC, incluindo-se a, das
demais RMs, apenas as de Goinia e Manaus e a Ride de Braslia esta ltima
considerada uma das metrpoles nacionais.
Das demais RMs e Rides, verifica-se que 24 RMs e duas Rides so capitais
regionais, das quais dez so de nvel A, sete de nvel B e oito de nvel C. Vale
ressaltar ainda que trs RMs (Foz do rio Itaja, Lages e Tubaro) nem chegam a ser
classificadas como capital regional, sendo classificadas como centro sub-regional A.
As informaes apresentadas e a anlise desse quadro comparativo corroboram para os argumentos desenvolvidos at aqui e reforam o que pode ser
qualificado como um paradoxo da questo metropolitana no pas: se, de um lado,
se observa a ampliao relativa da importncia das RMs federais, de outro, a
questo metropolitana encontra-se fragmentada e fragilizada. Ou seja, o avano
do processo socioespacial de metropolizao se faz acompanhar de um intenso
processo de metropolizao institucional que, contudo, no traduz um efetivo
fortalecimento ou uma efetiva valorizao da questo metropolitana no pas.
Nos atuais 40 territrios metropolitanos, entre RMs e Rides, moram cerca de
88 milhes de pessoas, ou seja, 46% da populao brasileira, correspondendo a quase
dois teros da populao urbana do Brasil. Vale notar, como visto na seo anterior,
que quase 45% da populao urbana brasileira vivem nas RMs federais. A participao
relativa da populao das RMs federais no total da populao brasileira registrou avanos mesmo que pequenos ao longo das ltimas dcadas, o que atesta a importncia
destas RMs para o pas, apesar do fenmeno da fragmentao institucional da gesto
metropolitana e do seu enfraquecimento em termos da agenda poltica brasileira.
4 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL
137
138
139
as metrpoles se definem muito mais por suas dinmicas que por suas dimenses. Ou seja, parece haver um debate reconhecido, inclusive em estudos do
prprio Estado,19 quanto importncia dos critrios de grandeza e dimenso
quando comparados aos critrios que buscam abarcar as dinmicas e as relaes
de interdependncia existentes em determinado territrio e os meios que viabilizam a integrao de suas diversas funes.
No que tange gesto do territrio, no apresentado nenhum instrumento
que possa colaborar na superao dos impasses metropolitanos amplamente conhecidos no pas. Verifica-se, atualmente, que na ausncia de qualquer instrumento legal nacionalmente aceito para a definio de RMs, o governo federal aceita
qualquer definio feita pelos seus estados-membros, ocasionando ao menos certa
dificuldade de adaptao e destinao das aes, polticas e investimentos pblicos que tendem a priorizar as RMs em funo da importncia relativa destes
territrios no cenrio nacional. Com efeito, h um distanciamento da Unio da
gesto metropolitana, o que reflete tanto as condicionantes institucionais do federalismo brasileiro quanto a dimenso poltica da questo.
A questo da autonomia municipal, expressa na CF de 1988, e o fato de haver um elevado grau de liberdade para a construo de desenhos institucionais de
gesto metropolitana, com pouca ou nenhuma interferncia do governo federal,
condicionou a cooperao dos entes federados que partilham a competncia da
gesto metropolitana das funes pblicas de interesse comum.
As contradies entre a metropolizao, a organizao e a estrutura polticoadministrativa do Estado foram ampliadas, no caso brasileiro, pelo tipo de federalismo tridimensional existente. A gesto da questo metropolitana, com todas
as suas ambivalncias e todos os seus paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da cooperao de entes municipais pouco estimulados ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas que, em tese,
pretendem, em alguma medida, superar os condicionantes poltico-partidrios
apontados por Rocha (2006).
Portanto, o maior ou ao menos o primeiro obstculo a ser enfrentado o
de natureza poltica, do ponto de vista do poder e da organizao institucional.
Afinal, a criao e a gesto metropolitana, conforme o desenho constitucional de
1988, so uma atribuio dos estados que adotaram critrios e modelos distintos
para todo o pas. Sendo que, na maior parte das RMs, a participao estatal est
assentada em estruturas tericas de paridade, vinculadas a fundos metropolitanos que no chegaram a existir, criados apenas no papel, ou que se tornaram
figuras frgeis e no utilizadas.
19. Ver MCidades e Observatrio das Metrpoles (2005) e vrios estudos sobre a rede urbana brasileira elaborados
pelo Ipea.
140
141
142
143
BRASIL. Projeto de Lei no 3.460 de 2004. Institui diretrizes para a Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano, cria o Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas e d outras providncias. 2004.
MAGALHES, J. L. Q.; ROCHA, C. A. V. (Org.). O municpio e a construo
da democracia participativa. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006.
SANTOS, M. O espao do cidado. So Paulo: Nobel, 1987.
______. A natureza do espao: tcnica e tempo, razo e emoo. So Paulo:
HUCITEC, 1996.
PARTE III
Federalismo fiscal os critrios para a
repartio do Fundo de Participao
dos Estados
INTRODUO
148
CAPTULO 7
1 INTRODUO
150
2 O FPE
Amap
Roraima
Acre
(%)
(A)
(B)
(C)=(A)/(B)
1.235
2.689
46
898
2.046
44
1.239
3.082
40
(Continua)
2. Embora haja dados mais recentes disponveis para as transferncias de FPE aos estados, no os h para a receita
corrente lquida.
151
(Continuao)
Estados
(%)
(A)
(B)
(C)=(A)/(B)
Tocantins
1.571
4.310
36
Maranho
2.613
7.930
33
Alagoas
1.506
4.881
31
Piau
1.565
5.219
30
Sergipe
1.504
5.126
29
Paraba
1.734
6.252
28
1.513
6.383
24
Rondnia
1.019
4.345
23
Cear
2.656
11.832
22
Par
2.213
10.808
20
Pernambuco
2.498
14.584
17
Bahia
3.402
20.873
16
Amazonas
1.010
8.289
12
836
8.771
10
1.029
12.538
8,2
482
6.924
7,0
Mato Grosso
Gois
Mato Grosso do Sul
Esprito Santo
543
10.418
5,2
Paran
1.044
21.600
4,8
Minas Gerais
1.613
40.499
4,0
853
26.120
3,3
Santa Catarina
463
14.834
3,1
Distrito Federal
250
11.904
2,1
Rio de Janeiro
553
39.065
1,4
So Paulo
Total
% do PIB
362
112.823
0,3
36.206
424.145
1,15
O uso de coeficientes fixos para partilha do FPE no condiz com o objetivo bsico do fundo, que prover mecanismo dinmico de reequilbrio da
capacidade fiscal dos entes da Federao. Ao longo do tempo, alguns estados
evoluem mais rpido que outros, precisando de menor suporte federal e, por
isto, deveriam ter sua participao no FPE reduzida, enquanto aqueles com
maior dificuldade deveriam receber mais recursos deste fundo. Usar coeficientes
fixos para a partilha significa congelar no tempo a avaliao das desigualdades.
152
Em funo disso, alguns estados apresentaram ao STF aes diretas de inconstitucionalidade (Adins)3 contestando o uso dos coeficientes fixos.
Antes do estabelecimento de coeficientes fixos para o FPE, este era partilhado entre os estados com base em coeficientes variveis, com regras estabelecidas nos Artigos
88, 89 e 90 do Cdigo Tributrio Nacional CTN (Lei no 5.172/1966). Tais regras
estabeleciam que os coeficientes seriam calculados com base nos seguintes critrios:
rea de cada estado (com peso de 5%); e
resultado da multiplicao dos fatores representativos da populao e
do inverso da renda per capita (com peso de 95%).
Essa regra permitia que as cotas do FPE variassem ao longo do tempo, favorecendo os estados com crescimento populacional mais acelerado e pior desempenho em termos de renda per capita.
Com o estabelecimento de coeficientes fixos, essa possibilidade no mais
existe. Assim, ao longo do tempo, estados com maior crescimento populacional e
menor aumento da renda, em termos relativos, foram prejudicados.
3 A DECISO DO STF (ADIN NO 875/DF)
153
seria problemtica para a maioria dos estados, como se pode depreender dos dados apresentados na tabela 1.
Esta seo tem por objetivo analisar alguns pontos fundamentais a serem
considerados no redesenho do FPE.6
4.1 O que se pode esperar do FPE?
A primeira questo a ser resolvida o que se deve esperar como resultado das
transferncias do FPE. A Constituio estabelece que o fundo deve promover o
equilbrio socioeconmico entre os Estados (BRASIL, 1988, Art. 161, inciso II).
Como interpretar esse dispositivo?
preciso reconhecer que esse tipo de transferncia no suficientemente
potente para fazer com que a renda per capita ou a qualidade de vida nos estados
menos desenvolvidos atinjam a mdia dos mais desenvolvidos.
Como revelam estudos do Ipea, o uso de transferncias fiscais em favor de
estados e municpios mais pobres, ao longo de quase 60 anos, no foi suficiente
para promover convergncia das rendas e ndices de qualidade de vida entre estados e regies geogrficas (IPEA, 2010).
De fato, o que a literatura econmica revela que o desenvolvimento de
regies retardatrias decorre de investimentos em infraestrutura, principalmente
nas reas de transportes e comunicaes, pois isto reduz o custo de acesso dos estados mais distantes aos polos dinmicos da economia. De igual modo relevante
so os investimentos em educao, para formao de capital humano.
Por razes que no cabe discutir neste estudo, investimentos em infraestrutura so realizados com maior eficincia pelo governo federal, incumbindo papel
apenas secundrio aos governos estaduais. Por este motivo, no se deve esperar que
o FPE seja ferramenta capaz de reduzir a desigualdade regional de renda.
O FPE tambm no deve ser encarado como instrumento de redistribuio da
renda privada das famlias ou de reduo da pobreza. Por ser instrumento
que transfere recursos entre entes da administrao pblica, e no diretamente s
pessoas, o fundo no adequado para promover distribuio pessoal da renda.
Para isto h instrumentos mais eficazes, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) ou
polticas de promoo da educao.
Portanto, a busca do reequilbrio socioeconmico proposto pela Constituio
deve ser interpretada como a reduo nas desigualdades das receitas per capita dos
6. No se apresentam descrio ou diagnstico detalhado. Para abordagem com mais detalhes, recomenda-se a leitura
de Mendes, Miranda e Cosio (2008), que realizam anlise detalhada no apenas do FPE, mas tambm de todos os
demais instrumentos de transferncias fiscais entre a Unio, os estados e os municpios.
154
estados. Isto permitir que o poder pblico das UFs menos desenvolvidas oferea
mais e melhores servios pblicos. Disto decorreria a reduo das disparidades
socioeconmicas em relao aos estados mais desenvolvidos no que diz respeito
ao acesso a estes servios, sua qualidade e ao oferecimento de oportunidades
mais igualitrias de desenvolvimento pessoal especialmente no que diz respeito
educao e expectativa de vida da populao.
Logo, o FPE deve ser instrumento de suporte fiscal aos estados mais pobres,
reduzindo sem ter a pretenso de eliminar a distncia da capacidade fiscal dos
estados menos desenvolvidos em relao mdia do pas.
Na ausncia de transferncias, se se tomar dois estados distintos, aquele que
tem base tributria (patrimnio, volume de operaes comerciais etc.) menor precisaria aplicar alquotas de impostos maiores para conseguir obter receita idntica
do outro estado.
As transferncias do FPE permitem que os estados de base tributria mais
estreita ofeream servios pblicos em quantidade e qualidade prxima dos
estados mais desenvolvidos, sem que, para isto, seja preciso elevar as alquotas
dos impostos a nveis superiores mdia nacional.
Os critrios para definir as transferncias podem basear-se apenas nas diferenas de capacidade tributria, como tambm podem tentar, adicionalmente,
mensurar diferentes necessidades de gastos dos diferentes estados por exemplo:
o tamanho do territrio, a localizao geogrfica, o tamanho da populao etc.
4.2 difcil mexer em apenas uma das muitas peas que definem o federalismo
fiscal do Brasil
O relacionamento financeiro entre a Unio, os estados e os municpios compreende amplo conjunto de transferncias e compartilhamento de receitas. A alterao em algum destes pontos pode desequilibrar o papel do FPE como provedor
de equidade fiscal entre os estados.
Tome-se como exemplo o caso da partilha de royalties de petrleo, ora em
discusso no Congresso. H desde propostas de diviso equitativa dos recursos
entre todos os estados e municpios at propostas que concentram os recursos nas
mos de estados e municpios produtores de petrleo.
evidente que a menor ou maior capacidade fiscal de cada estado ser influenciada pela escolha do modelo de partilha de royalties. Um estado como o
Rio Grande do Norte, importante produtor de petrleo, pode ter suas finanas
impulsionadas por uma regra que concentre os royalties nas UFs produtoras, ou
pode ficar em situao pior se estes forem divididos de modo igual entre todos os
estados e municpios.
155
Tendo-se em vista que o montante a ser distribudo pelo FPE j est previamente
determinado (21,5% da arrecadao do IR e do IPI), o aumento da participao de um estado gera, por definio, perda na participao relativa dos demais.
A mudana de coeficientes fixos para coeficientes variveis embute o risco de
156
que, pelos novos critrios, alguns estados sofram perdas imediatas expressivas.7
Isto reduz a viabilidade de aprovao da nova regra e gera risco de crises fiscais
em estados muito dependentes deste fundo. Esta a razo de porque preciso
ter a preocupao de que a nova regra no gere perdas imediatas e expressivas
a nenhum estado.
No entanto, a razo de ser da alterao do FPE , justamente, o fato de
que a distribuio atual no considerada justa. Portanto, qualquer modificao que atenda ao objetivo de reequilibrar participaes gerar perdas e
ganhos significativos.
Por isso, bastante provvel que seja necessrio que a nova regra preveja um
perodo de transio entre a partilha atual e os novos critrios. Tal transio permitir
que se atinja uma nova partilha, mais justa, sem causar perdas imediatas e abruptas aos beneficirios dos atuais critrios.
Tambm ajudaria se a Unio aportasse recursos extras, por perodo limitado
de tempo, com vistas a compensar os estados perdedores, de modo que nenhum
destes viesse a receber, pela regra nova, valores inferiores ao que recebiam pela
regra anterior.
4.4 No vale a pena usar o FPE para outras compensaes alm da reduo
nas diferenas de capacidade fiscal
7. Diversas estimativas de perdas e ganhos, para cada estado, podem ser encontradas em Rocha (2010).
157
Como afirmado na seo 2, o atual critrio de partilha do FPE prev que 85%
dos recursos devem permanecer com os estados das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, enquanto os 15% restantes devem pertencer ao Sul e ao Sudeste.
Essa regra pressupe que Norte, Nordeste e Centro-Oeste concentram estados de menor capacidade fiscal, enquanto Sul e Sudeste s possuem estados
de alta capacidade fiscal. Isto no verdade absoluta. No Centro-Oeste, o Distrito Federal (DF) tem perfil fiscal totalmente diferenciado dos demais estados
da regio, no s com maior capacidade fiscal, como tambm por contar com
transferncia especfica a seu favor (Fundo Constitucional do Distrito Federal).
Na regio Norte, o estado do Amazonas diferencia-se em funo do polo industrial
da Zona Franca de Manaus. No Nordeste, os estados tm apresentado, ao longo
dos anos, desempenhos econmicos e performances fiscais distintos entre si.
Esse critrio parece estar enraizado na ideia de que o FPE instrumento
de poltica regional, capaz de promover a convergncia das rendas per capita das
diferentes regies; argumento que j foi contraditado.
Como j afirmado anteriormente, a restrio imposta por esse critrio
tornar-se- ainda mais problemtica se a reforma tributria avanar, pois esta
provavelmente resultar em aumento da capacidade fiscal dos estados do Norte
e do Nordeste.
Seria, portanto, recomendvel abolir essa restrio, para que os critrios de
partilha do FPE possam refletir mais claramente as disparidades de capacidade
fiscal existentes entre os estados e venham a acompanhar as eventuais mudanas
nas suas posies relativas.
evidente que haver resistncia da maioria parlamentar formada pelos representantes do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste no caso de a partilha final
levar a uma participao destas regies muito inferior a 85%. Porm, recomendvel que se trabalhe com proposta que no inclua tal restrio. A regra de transio sugerida na subseo 4.3 ajudaria a amenizar eventuais perdas decorrentes
da remoo deste critrio.
4.6 O FPE pr-cclico e desestimula a poupana pblica
Por ter suas receitas baseadas na arrecadao do IR e do IPI, o FPE recebe mais recursos em perodos de crescimento econmico. Nas crises, o valor do fundo reduz-se.
Esse perfil pr-cclico estimula comportamento fiscal pouco responsvel,
principalmente nos estados em que o FPE representa elevado percentual da receita total. Em momentos de bonana, h estmulo para gastar mais. Porm, o gasto
158
pblico, uma vez criado, difcil de ser cortado. A contratao de pessoal, por
exemplo, est associada a direitos constitucionais de estabilidade que dificultam
o uso da demisso de servidores como instrumento de reduo da despesa. Por
isto, quando vm a crise econmica e a consequente reduo do FPE, as despesas
esto altas e rgidas (no podem ser cortadas de imediato), o que gera crise fiscal.
No modelo poltico brasileiro, a consequncia um movimento de presso
de governadores e prefeitos sobre o governo federal, requerendo ajudas fiscais
emergenciais. Em 2010, por exemplo, este governo distribuiu a estados e municpios R$ 1,2 bilho a ttulo de compensao de perdas do FPE e FPM decorrentes da queda da arrecadao federal durante a crise econmica de 2009.
Por isso, a bem da disciplina fiscal, seria interessante que o montante do FPE
no oscilasse ao sabor do ciclo econmico. H dois caminhos para atingir este
objetivo. Um destes seria a diversificao da base de clculo deste fundo. Em vez
de realizar o clculo apenas como percentual do IR e do IPI, este incidiria sobre
toda a receita de impostos e contribuies do governo federal obviamente, com
alquota mais reduzida. Usando um conjunto maior de receitas, que so menos
volteis que as do IR e do IPI, possvel reduzir a volatilidade do valor total
do FPE. Esta opo, contudo, demandaria alteraes na Constituio e causaria
muita disputa poltica com os ministrios das reas sociais, que buscam preservar
as contribuies sociais como financiamento privativo de suas aes.
Outro caminho seria manter como fonte de alimentao do FPE apenas o
IR e o IPI; porm, constituindo-se fundo de reserva que funcionaria como colcho de amortecimento. Nos perodos de elevao da receita, parte dos recursos
seria acumulada nesta reserva, em vez de ser integralmente repassada aos estados.
Nos perodos de queda, a reserva seria utilizada para complementar os repasses.
4.7 D
evem ser evitados critrios de partilha que resultem em mudanas
drsticas na participao de cada estado nos momentos de reclculo
das participaes
159
renda per capita: uma pequena queda desta renda no diminui a base tributria
nem a capacidade fiscal do estado, mas pode lhe proporcionar grandes ganhos de
receita no FPE.9
Em segundo lugar, deve-se levar em conta que tanto a populao quanto
a renda per capita so calculadas por meio de estimativas do IBGE. A efetiva
contagem da populao ocorre apenas a cada cinco anos por meio de censos ou
contagens populacionais. Isto significa que estados cuja populao estimada em
valor muito prximo ao limite superior de uma faixa tm incentivos para requerer
administrativamente ou judicialmente a reviso da estimativa.
Isso gera conflitos e custos administrativos desnecessrios, sobrecarregando
o IBGE com reviso de estimativas para as quais no h mtodos adequados alternativos dispendiosa recontagem populacional. Ocasiona tambm incerteza
com relao aos estados sobre qual ser sua efetiva receita, visto que os recursos
levam tempo para serem apreciados, no necessariamente so aceitos e afetam no
s a receita dos estados demandantes, mas tambm a de todos os demais.
Por isso, recomenda-se que sejam usados critrios que no provoquem mudanas abruptas nas receitas partilhadas em funo de mudanas infinitesimais
nos parmetros de clculo das transferncias.
4.8 Evitar o uso de parmetros que no so frequentemente atualizados
160
preciso encontrar um sistema de rateio do FPE que se adque s consideraes apresentadas na seo anterior. O que se prope neste estudo um modelo
bastante simples, que se baseie exclusivamente nas diferenas entre as receitas
per capita dos estados, o que captaria o desequilbrio socioeconmico de que fala
o Artigo 161 da Constituio. O FPE seria, ento, mecanismo de equalizao
parcial das receitas.
Deve-se usar a forma mais direta possvel de medir diferenas na capacidade
fiscal: a distncia entre a receita de um estado e a mdia nacional. Assim, por
exemplo, se houvesse apenas trs estados, com receitas correntes lquidas (excluda a receita de FPE) per capita de R$ 90,00 (estado A), R$ 60,00 (estado B) e R$
30,00 (estado C), utilizar-se-ia frmula de partilha em que o estado C receberia
parcela maior do FPE e o estado A receberia parcela menor. Este , aproximadamente, o modelo utilizado h muitos anos no Canad e na Austrlia.10 E a forma mais direta de complementar a receita fiscal das UFs com menor capacidade
de arrecadao.
Obviamente, haveria o risco de os estados afrouxarem a arrecadao de impostos para terem direito a uma cota maior do FPE. Isto pode ser evitado por
diversos modos. Primeiro, utilizando-se no clculo a receita estadual do ano anterior ou de mais de um ano anterior , o que imporia espao de tempo entre
a queda da receita prpria e o aumento do FPE. Segundo, provendo-se apenas
compensao parcial, de modo que uma perda de R$ 1,00 de receita prpria
garantiria muito menos que R$ 1,00 adicional no FPE. Terceiro, utilizando-se a
10. Para descrio desses modelos, ver Ter-Minassian (1997).
161
RCL, definida pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),11 como o conceito a ser
utilizado no clculo. Este conceito utilizado na definio dos limites mximos
para as despesas de pessoal e endividamento pblico. Por isto, os estados tm
interesse que esta receita seja a mais alta possvel, para elevar seus limites de endividamento e evitar punies decorrentes do estouro da despesa de pessoal. Assim,
o incentivo para subestimar com vistas a receber mais FPE seria contraposto
pelo interesse em ter uma RCL elevada.
Cabe, ento, averiguar a adequao do modelo proposto s restries anteriormente analisadas.
Em primeiro lugar, esse modelo permite o rpido ajustamento das cotas de
cada estado no FPE em funo de mudana na sua posio em relao mdia
dos estados. Atende, portanto, exigncia do STF de estipular critrios mveis,
associados a desnveis socioeconmicos, que evitem o congelamento das cotas,
motivo principal da declarao de inconstitucionalidade da atual legislao. Podem ser fixadas cotas para vigorar ao longo de um ano, a serem recalculadas ao
final de cada exerccio, para vigncia no exerccio seguinte.
Em segundo lugar, esse novo FPE se adaptar rapidamente a outras mudanas nos sistemas tributrio e de transferncias. Qualquer mudana no regime
do ICMS, de partilha de royalties ou de outra fonte de receita, afetar a RCL dos
estados e, ao recalcular as cotas para o exerccio seguinte, a nova posio relativa
de cada estado ser automaticamente levada em considerao.
Em terceiro lugar, o modelo no incompatvel com regra de transio que
evite perdas para os estados, bem como pode ser acoplado a uma participao
temporria de recursos adicionais da Unio para acomodar tal transio.
Em quarto lugar, evita-se o uso de qualquer critrio estranho diferena
de capacidade fiscal, tais como os de rea ocupada por reservas ambientais ou de
acervo de patrimnio histrico. Tambm evitado o uso da renda per capita como
critrio de partilha que, como visto anteriormente, no uma boa proxy para a
capacidade fiscal dos estados mais dependentes do FPE.
Em quinto lugar, acaba a clivagem artificial entre estados do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, de um lado, e os do Sul e Sudeste, de outro. As cotas dos
estados sero calculadas conforme suas situaes individuais. Se, eventualmente,
isto resultar em perda significativa de recursos para as regies ora privilegiadas
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste), a regra de transio proposta na subseo 4.3
pode minorar o problema.
162
12. H diversos projetos de lei e de emenda Constituio que dizem respeito a outros aspectos do FPE, tais como:
mudana do conjunto de tributos includos na partilha em especial, a incluso das contribuies sociais , elevao
do valor total do FPE, compensao a este fundo relativa s perdas de receitas decorrentes de concesso de isenes
fiscais no mbito do IR e do IPI e outros.
163
De acordo com a anlise feita ao longo deste estudo, tal projeto apresenta
alguns pontos passveis de questionamento.
Em primeiro lugar, a separao dos estados em dois grupos (acima e
abaixo da mdia da renda per capita nacional) pode gerar situaes em que o
estado venha a sofrer forte variao na receita de FPE, nos casos em que passar
de um grupo a outro. Em segundo lugar, no parece haver argumento que
justifique a segmentao dos recursos nos valores (80% e 10%) estipulados
para os dois grupos. No se supe existir nenhuma medida concreta das diferenas de capacidade fiscal entre os estados, sendo os critrios estabelecidos
de forma ad hoc.
Em terceiro lugar, h o problemtico uso da renda per capita como critrio
de partilha. Como afirmado anteriormente, o fato de o FPE influenciar a renda
per capita de alguns estados mais dependentes de recursos federais far com
que se gere ciclo de forte variao dos coeficientes do fundo destes estados: o
aumento do FPE eleva a renda per capita, este aumento gera queda no fundo
do ano seguinte, o que ensejar reduo da renda per capita, levando a novo
aumento do FPE etc.
Em quarto lugar, h o uso do FPE como instrumento de compensao de
estados ocupados por reservas indgenas ou unidades de conservao; ponto que
foi desaconselhado na subseo 4.4.
Em quinto lugar, h o uso do IDH, ndice que varia pouco ao longo do tempo pois depende de dados censitrios para seu clculo e, portanto, atualizado a
cada dez anos e que calculado por organismo internacional, no passando por
referendo de entidade pblica nacional.
Por fim, registre-se que a proposio no apresenta soluo para o problema
de o FPE ser pr-cclico, no contm regra de transio que mitigue perdas ao
longo do tempo, nem tem flexibilidade para lidar com as alteraes de capacidade
fiscal dos estados decorrentes de novas regras de distribuio de royalties de petrleo ou de reformas no ICMS.
Outro projeto sobre o tema o PLS Complementar no 289/2011. Neste,
reservam-se, inicialmente, 85% para os estados das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, restando 15% para o DF, o Sul e o Sudeste. Ou seja, em relao
diviso regional hoje existente, apenas se retira o DF do grupo que recebe 85%,
transferindo-o para o outro grupo; em consequncia, reduz-se o montante disponvel para os demais estados do Sul e do Sudeste e amplia-se a disponibilidade
para o Norte, o Nordeste e o Centro-Oeste.
164
Feita essa partilha inicial, os recursos so divididos entre os estados dos dois
grupos segundo os seguintes critrios:
vinte e cinco por cento de acordo com a distncia existente entre o
maior IDH estadual e o IDH de cada estado;
dez por cento de acordo com a variao do IDH de cada estado;
treze por cento de acordo com o inverso da renda per capita;
vinte e dois por cento de acordo com a participao da populao do
estado na populao total do pas;
cinco por cento de acordo com a proporo da superfcie territorial
do estado em relao ao territrio nacional;
cinco por cento de acordo com o coeficiente de atendimento domiciliar
de gua tratada;
cinco por cento de acordo com o coeficiente de cobertura de esgoto
domiciliar;
cinco por cento de acordo com a proporo de unidades de conservao
e reas indgenas em relao superfcie territorial da UF; e
dez por cento de acordo com a proporo inversa do PIB de cada estado.
Alm disso, h uma regra de transio para o novo sistema com prazo de
cinco anos.
A esse projeto, aplicam-se praticamente todas as crticas feitas anteriormente
ao PLS no 192/2011; a exceo do fato de que o PLS no 289/2011 prev regra de
transio. Por sua vez, este projeto acrescenta critrios que pretendem estimular os
estados a melhorar seus indicadores socioeconmicos, recompensando com maiores parcelas do FPE aqueles que conseguirem maiores avanos no IDH ao longo
do tempo, alm de melhorias na cobertura dos servios de esgoto e gua tratada.
de se questionar, porm, porque usar esses indicadores e no outros como
desempenho escolar dos alunos, reduo de emisso de poluentes, diminuio
do trabalho infantil, reduo da criminalidade etc. preciso ter em vista que o
FPE uma transferncia no condicional ou seja, trata-se de recursos a serem
usados pelos estados de acordo com as preferncias locais. Por isto, questionvel
a incluso de critrios que induzam o uso dos recursos em determinadas polticas
escolhidas pelo legislador federal. Se o objetivo deste legislador ampliar a oferta
de saneamento bsico, isto deve ser realizado por meio de outros mecanismos,
como a reduo da carga tributria incidente sobre os investimentos das empresas
estaduais de saneamento ou a criao de subsdios federais a programas de aumento de eficincia e reduo de perdas na rede de distribuio de gua.
165
CAPTULO 8
1 INTRODUO
* O autor agradece os comentrios de Fernando lvares Correia Dias. Naturalmente, os erros e omisses remanescentes permanecem sendo de sua inteira responsabilidade.
** Consultor do Senado Federal.
1.Ajuizadas, respectivamente, pelas seguintes Unidades da Federao: i) Rio Grande do Sul; ii) Mato Grosso e Gois;
iii) Mato Grosso; e iv) Mato Grosso do Sul.
2.Apresentados pela parlamentar Vanessa Grazziotin, do Amazonas, no exerccio do mandato de senadora e, antes
disso, de deputada.
168
d) PLS no 289, de 2011 Complementar, que altera o Artigo 2o e acrescenta os Artigo 2o A e 2o B Lei Complementar (LC) no 62, de 28 de
dezembro de 1989, que estabelece normas sobre o clculo, a entrega e
o controle das liberaes dos recursos dos fundos de participao e d
outras providncias, para dispor sobre critrios de distribuio do FPE,
e d outras providncias.
O presente trabalho pretende mapear o impacto e a viabilidade legislativa
dessas e de duas outras propostas consideradas na literatura especializada (MENDES, 2011; ROCHA, 2010a). Com esse intuito, sero calculados os coeficientes
de participao de cada ente no rateio do FPE com base nos critrios aventados,
bem como identificados os ganhadores e perdedores, e apurada a votao potencial de cada cenrio.
2 AS PROPOSIES
As cinco proposies que ora tramitam no Congresso Nacional diferem de vrias maneiras. Duas pretendem disciplinar o rateio do FPE, de modo genrico, a
partir do exerccio seguinte ao da sua aprovao, enquanto as trs demais estabelecem datas especficas para tanto: 1o de janeiro de 2012 e 1o de janeiro de 2013.
Trs preveem revises anuais dos coeficientes correspondentes, enquanto duas
propem revises decenais. Duas empregam o critrio regional na fixao dos
coeficientes e uma fixa regras de transio para a passagem da situao atual para
a proposta. A quantidade de variveis adotadas varia entre o mnimo de uma e o
mximo de oito. Somente em um caso (talvez dois) a votao potencial nas duas
Casas do Poder Legislativo supera o qurum mnimo requerido para a aprovao
de projetos de lei complementar.3 A estruturao de variveis em classes, s quais
esto associados fatores que devem ser, estes sim, usados nos clculos, est presente em dois projetos os mesmos que, coincidentemente, incluem entre as suas
variveis o ndice de desenvolvimento humano (IDH). Todas essas caractersticas
esto sintetizadas no quadro 1.
1o jan. seguinte
1o jan. 2012
1o jan. 2013
PLP no 565/10
PLS n 192/11
Complementar /
PLP no 582/10
PLS no 289/11
Complementar
Anual
Decenal
Anual
Anual
Reviso
Regionalizao
Transio
Variveis
Cmara dos
Deputados
Senado Federal
Aprovao
Elaborao do autor.
Obs: S = sim; N = no; e X = proposies cujo potencial de aprovao muda conforme suas possveis interpretaes (ver tpico 2.3).
1o jan. seguinte
PLP no 50/99
Incio
Proposio
QUADRO 1
Congresso
Nacional
Classes
IDH
170
As semelhanas existentes, a seu tempo, podem encobrir diferenas significativas. O PLS no 192/2011 Complementar e o PLP no 582/2010,
por exemplo, no fixam regras transitrias para a implementao da nova
sistemtica, mas as preveem para as revises decenais com durao de cinco anos no caso da primeira, em 2022, e de trs anos em todas as demais.
O critrio regional tambm muda: o PLPno 50/1999 repete o critrio contido no Artigo 2o da LC no 62/1989 (isto , 85% para as regies Centro-Oeste,
Nordeste e Norte, e 15% para as regies Sudeste e Sul), enquanto o PLS
no 289/2011 Complementar desmembra a regio Centro-Oeste, com o
Distrito Federal passando a compor o segundo agrupamento, embora mantendo os percentuais originais. Em relao s variveis estruturadas em classe, observa-se uma alternncia: o PLS no 192/2011 Complementar e o PLP
no 582/2010 usam esse artifcio no caso das reas protegidas, mas no no
caso dos dados estaduais de renda e populao, enquanto o PLS no 289/2010
procede de maneira inversa, repristinando, inclusive, as classes definidas na
Lei no 5.172, de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional CTN). Esses mesmos
projetos tratam diferentemente o IDH, com os dois primeiros prevendo que
seu clculo ser efetuado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), enquanto o ltimo atribui esse encargo ao Ipea, embora se trate de
indicador formatado e apurado, diretamente ou mediante convnio firmado
a seu critrio, por um organismo internacional, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O detalhamento das variveis empregadas por cada proposio explicitar
mais algumas diferenas.
2.1 PLP no 50/1999
171
As inovaes introduzidas pelo projeto em comento so duas: a participao de cada varivel no montante a ser rateado pelo FPE difere daquele
previsto no CTN4 e o critrio regional influencia os resultados de cada varivel, em vez de incidir to somente sobre o resultado final. A figura 1 ilustra
o rateio proposto.
FIGURA 1
PLP no 50/1999
PLP no50/1999
Inverso da
renda per capita
Populao
rea territorial
Centro-Oeste,
Norte e
Nordeste
Sul e
Sudeste
Centro-oeste,
Norte e
Nordeste
Sul e
Sudeste
Centro-Oeste,
Norte e
Nordeste
Sul e
Sudeste
18,7%
3,3%
60,35%
10,65%
5,95%
1,05%
Elaborao do autor.
4.No Artigo 88 do CTN, revogado tacitamente, o FPE divide-se em 5% distribudos proporcionalmente rea territorial
e 95% distribudos proporcionalmente ao resultado da multiplicao dos fatores representativos da populao e do
inverso da renda per capita.
172
Evidentemente, a influncia do critrio regional sobre cada varivel no modifica o rateio final: 85% para as regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, e 15%
para as regies Sudeste e Sul.
2.2 PLP no 565/2010
PLP no 565/2010
PLP no 565/2010
Inverso da
renda per capita
100%
Elaborao do autor.
O PLP no 192/2011 Complementar e o PLP no 582/2011 introduzem a varivel ambiental e indgena no rateio do FPE e substituem o critrio regional pelo
critrio da diferena entre as rendas per capita nacional e estadual, atribuindo-se
tratamento preferencial aos entes com rendas menores. Os critrios propostos
esto ilustrados na figura 3.
173
FIGURA 3
RpC estadual
RpC nacional
Inverso da RpC
RpC estadual
<
RpC nacional
Unidades de conservao
e/ou
terras indgenas
Inverso do IDH
Inverso da RpC
5%
5%
40%
Inverso do IDH
40%
cinco mais
populosos
8%
2%
Elaborao do autor.
174
Fator1
At 5%
Acima de 5% at 10%
Acima de 30%
175
impossvel, do ponto de vista matemtico, que algum estado receba mais do que
7% do total, tornando incuo o limite fixado. Somente uma ampla redefinio
das reas protegidas, que reduzisse o somatrio dos fatores mencionados para
menos de setenta, poderia tornar efetivo o limite definido.
Os projetos preveem, ademais, que os dados populacionais e de renda a serem
usados nos clculos devem se referir ao exerccio de 2007. Como os coeficientes do
FPE sero revistos decenalmente, tem-se que dados anteriores ao censo de 2010 afetaro o rateio do FPE, considerando-se as regras de transio estabelecidas, at 2027.
Em princpio, com exceo dos clculos relacionados com as UCs e TIs, que
respondem por 2% do montante a ser rateado, os demais resultados, pautados pelos dados do exerccio de 2007, j estariam consolidados no anexo II das prprias
proposies. Combinando-se os resultados da tabela A.3 com os do anexo recmcitado, os coeficientes finais sero aqueles identificados, no prximo tpico, como
PLS no 192 Anexo (tabela A.8).
No entanto, h uma discrepncia entre os resultados obtidos por meio dos critrios constantes no corpo do projeto e aqueles listados no anexo II. Parece que este
ltimo incorpora critrios regionais no explicitados ao longo do texto. A principal
diferena reside no coeficiente do estado de Minas Gerais substancialmente menor
no caso do anexo II. Neste caso, considerando-se to somente os ditames textuais,
os coeficientes finais sero aqueles identificados simplesmente como PLS no 192.
So as diferenas existentes entre os dois conjuntos de resultados (PLS no
192 Anexo e PLS no 192) que explicam a dvida apontada na primeira tabela
acerca da viabilidade legislativa dos projetos tratados presentemente. Enquanto o
primeiro no parece contar com votos suficientes na Cmara, o segundo poderia
ser aprovado em ambas as Casas.
2.4 PLS no 289/2011 Complementar
176
4) 22% de acordo com o tamanho da populao, conforme as classes definidas no Artigo 89 do CTN;
5) 5% de acordo com a superfcie territorial do ente em relao ao
total nacional;
6) 5% de acordo com o coeficiente de atendimento domiciliar de gua
tratada, definido como a proporo de domiclios no atendidos;
7) 5% de acordo com o coeficiente de cobertura de esgoto domiciliar, definido como a proporo de domiclios no cobertos;
8) 5% de acordo com a proporo de unidades de conservao e reas indgenas em relao superfcie territorial de cada ente; e
9) 10% de acordo com a proporo inversa do produto interno bruto
(PIB), obedecida a participao mxima de 10% na partilha, com o
restante redistribudo entre os demais entes.
Adicionalmente, dever-se- destinar 85% do FPE s regies Nordeste e Norte e aos estados de Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, cabendo os 15%
restantes s regies Sudeste e Sul e ao Distrito Federal. Trata-se, como assinalado
anteriormente, de uma mudana em relao ao atual critrio de regionalizao, no
qual o Centro-Oeste como um todo equiparado s duas primeiras regies citadas.
A figura 4 resume o conjunto de critrios adotados pelo projeto em comento. Destaque-se que, diferentemente do PLP no 50/1999, o critrio regional
incide sobre o resultado final de todos os clculos em vez de afetar cada critrio.
FIGURA 4
IDHMaxIDH
Variao
do IDH
Inverso da
RpC
Populao
rea
Sem gua
tratada
Sem
esgoto
UCs e TIs
Inverso do
PIB
25%
10%
13%
22%
5%
5%
5%
5%
10%
Elaborao do autor.
N, NE, GO,
MS e MT
S , SE e DF
85%
15%
177
178
3 OS RESULTADOS
179
Coeficientes do FPE
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
PLS no 192
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
UF
PLP no 50
LC no 62
AC
3,139
4,021
4,077
4,127
4,871
2,580
2,637
2,765
3,4210
AL
5,247
6,389
5,342
4,550
5,095
6,680
3,974
4,187
4,1601
AM
4,126
2,839
3,240
3,430
4,585
3,050
2,982
2,997
2,7904
AP
2,823
3,606
3,678
3,778
4,559
3,290
2,313
2,425
3,4120
BA
6,997
4,749
5,924
5,917
5,317
5,500
12,255
8,697
9,3962
CE
5,989
5,595
6,664
6,523
4,862
6,140
9,397
9,476
7,3369
DF
1,196
0,865
1,058
1,023
1,232
1,170
0,637
0,671
0,6902
ES
1,565
1,967
1,321
1,322
1,427
2,290
0,600
0,891
1,5000
GO
3,827
3,090
3,312
3,446
3,160
3,300
3,272
3,718
2,8431
MA
6,375
6,519
7,488
5,647
5,580
7,870
7,150
7,507
7,2182
MG
3,036
2,796
3,170
4,934
2,769
3,270
4,576
3,511
4,4545
MS
2,839
2,804
3,181
3,340
3,047
2,400
2,145
2,228
1,3320
MT
3,020
2,219
1,505
1,521
3,480
2,440
2,047
2,074
2,3079
PA
6,288
4,978
6,277
6,199
5,405
5,750
7,347
7,462
6,1120
PB
4,996
5,795
5,084
4,941
4,385
4,820
3,994
4,205
4,7889
PE
5,556
4,934
6,122
6,099
4,566
4,820
7,503
8,401
6,9002
PI
6,155
7,406
6,219
5,139
5,289
4,990
4,129
4,329
4,3214
PR
2,162
2,350
1,430
1,444
1,895
2,740
1,874
2,533
2,8832
RJ
1,854
1,840
1,338
1,337
2,119
2,570
2,190
1,924
1,5277
RN
4,190
4,851
4,356
5,724
3,980
4,240
3,201
3,369
4,1779
RO
2,904
3,322
3,673
3,778
4,244
3,040
2,379
2,485
2,8156
(Continua)
7. Pela ordem, classes: i) para a populao na sistemtica anterior de rateio do FPE; ii) para o inverso da renda
per capita na sistemtica anterior de rateio do FPE e nas sistemticas atuais de rateio do FPMCapital e da Reserva do
FPM e para a populao nas sistemticas atuais de rateio; iii) do FPMCapital; e iv) da Reserva do FPM.
180
(Continuao)
PLS no 192
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
PLP no 50
RR
2,668
3,359
3,663
3,795
4,103
2,690
2,370
2,477
2,4807
RS
2,093
2,165
1,341
1,351
1,871
2,800
2,065
2,568
2,3548
SC
1,673
1,953
1,294
1,299
1,471
2,240
1,055
1,564
1,2798
SE
3,363
4,069
4,017
4,069
3,907
3,790
2,546
2,682
4,1553
SP
2,616
1,627
1,235
1,223
2,215
2,430
2,640
2,009
1,0000
TO
3,301
3,892
3,992
4,045
4,566
3,130
2,723
2,844
4,3400
100,000
100,000
100,000
100,000
100,000
100,030
100,000
100,000
100,0000
Total
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
UF
LC no 62
Obtidos os novos coeficientes, pode-se compar-los com aqueles que ora vigoram tanto em termos de ganhadores e perdedores como em termos dos ganhos e
das perdas incorridas. Esses ltimos esto detalhados na tabela 3, expressos na forma de variaes percentuais. Algumas mudanas so bastante acentuadas, especialmente na simulao CTN(R), cuja maior perda de 60% da cota-parte atual, no
caso do Esprito Santo, e cujo maior ganho de 163,96%, no caso de So Paulo.8
TABELA 3
PLP no 50
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
PLS no 192
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
AC
-8,24
17,53
19,18
20,64
42,38
-24,58
-22,93
-19,17
AL
26,12
53,58
28,42
9,38
22,48
60,57
-4,47
0,65
AM
47,87
1,75
16,12
22,93
64,33
9,30
6,85
7,41
AP
-17,25
5,70
7,81
10,73
33,62
-3,58
-32,20
-28,92
BA
-25,54
-49,46
-36,96
-37,03
-43,41
-41,47
30,42
-7,44
CE
-18,38
-23,75
-9,18
-11,10
-33,74
-16,31
28,08
29,15
DF
73,31
25,38
53,27
48,18
78,56
69,52
-7,73
-2,81
ES
4,33
31,12
-11,94
-11,85
-4,88
52,67
-60,00
-40,63
GO
34,60
8,67
16,48
21,19
11,13
16,07
15,09
30,77
MA
-11,68
-9,69
3,74
-21,77
-22,70
9,03
-0,94
4,00
-21,19
MG
-31,84
-37,24
-28,83
10,75
-37,83
-26,59
2,74
MS
113,12
110,53
138,84
150,77
128,76
80,18
61,02
67,25
MT
30,87
-3,83
-34,80
-34,09
50,78
5,72
-11,31
-10,15
PA
2,88
-18,55
2,70
1,42
-11,57
-5,92
20,20
22,09
(Continua)
8. Ressalve-se que o aumento observado no caso paulista bem mais modesto em termos absolutos, dado o pequeno
montante que esse ente recebe atualmente.
181
(Continuao)
UF
PLP no 50
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
PLS no 192
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
-16,60
-12,19
PB
4,33
21,01
6,16
3,18
-8,44
0,65
PE
-19,49
-28,50
-11,28
-11,62
-33,82
-30,15
8,74
21,75
PI
42,44
71,38
43,92
18,92
22,38
15,47
-4,46
0,17
PR
-25,00
-18,48
-50,41
-49,92
-34,26
-4,97
-35,00
-12,13
RJ
21,34
20,46
-12,45
-12,51
38,69
68,23
43,37
25,96
RN
0,30
16,10
4,26
37,00
-4,74
1,49
-23,39
-19,36
RO
3,14
17,99
30,45
34,19
50,73
7,97
-15,52
-11,72
RR
7,56
35,41
47,68
53,00
65,40
8,44
-4,48
-0,15
RS
-11,10
-8,06
-43,07
-42,64
-20,53
18,91
-12,30
9,03
SC
30,76
52,63
1,09
1,53
14,93
75,03
-17,60
22,24
SE
-19,06
-2,08
-3,32
-2,07
-5,97
-8,79
-38,72
-35,45
SP
161,61
62,69
23,47
22,31
121,48
143,00
163,96
100,90
TO
-23,95
-10,32
-8,02
-6,80
5,20
-27,88
-37,26
-34,46
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,03
0,00
0,00
Total
Elaborao do autor.
A tabela 4 discrimina as diferenas absolutas entres coeficientes novos e atuais. Uma vez que o Oramento Geral da Unio para 20119 estima que o FPE
entregar cerca de R$ 50 bilhes aos governos estaduais, tem-se que cada 0,01
ponto de variao equivale a R$ 5 milhes.
TABELA 4
PLP no 50
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
PLS no 192
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
AC
-0,28
0,60
0,66
0,71
1,45
-0,84
-0,78
-0,66
AL
1,09
2,23
1,18
0,39
0,94
2,52
-0,19
0,03
AM
1,34
0,05
0,45
0,64
1,79
0,26
0,19
0,21
AP
-0,59
0,19
0,27
0,37
1,15
-0,12
-1,10
-0,99
BA
-2,40
-4,65
-3,47
-3,48
-4,08
-3,90
2,86
-0,70
CE
-1,35
-1,74
-0,67
-0,81
-2,48
-1,20
2,06
2,14
DF
0,51
0,18
0,37
0,33
0,54
0,48
-0,05
-0,02
ES
0,06
0,47
-0,18
-0,18
-0,07
0,79
-0,90
-0,61
GO
0,98
0,25
0,47
0,60
0,32
0,46
0,43
0,87
MA
-0,84
-0,70
0,27
-1,57
-1,64
0,65
-0,07
0,29
MG
-1,42
-1,66
-1,28
0,48
-1,69
-1,18
0,12
-0,94
(Continua)
182
(Continuao)
UF
PLP no 50
PLP no 565
MS
1,51
1,47
MT
0,71
-0,09
PA
0,18
-1,13
PB
0,21
1,01
PE
-1,34
PI
1,83
PR
PLS no 192
Anexo
CTN+
DL1.881(R)
PLS no 192
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
1,85
2,01
1,72
1,07
0,81
0,90
-0,80
-0,79
1,17
0,13
-0,26
-0,23
0,17
0,09
-0,71
-0,36
1,23
1,35
0,29
0,15
-0,40
0,03
-0,79
-0,58
-1,97
-0,78
-0,80
-2,33
-2,08
0,60
1,50
3,08
1,90
0,82
0,97
0,67
-0,19
0,01
-0,72
-0,53
-1,45
-1,44
-0,99
-0,14
-1,01
-0,35
RJ
0,33
0,31
-0,19
-0,19
0,59
1,04
0,66
0,40
RN
0,01
0,67
0,18
1,55
-0,20
0,06
-0,98
-0,81
RO
0,09
0,51
0,86
0,96
1,43
0,22
-0,44
-0,33
RR
0,19
0,88
1,18
1,31
1,62
0,21
-0,11
0,00
RS
-0,26
-0,19
-1,01
-1,00
-0,48
0,45
-0,29
0,21
SC
0,39
0,67
0,01
0,02
0,19
0,96
-0,23
0,28
SE
-0,79
-0,09
-0,14
-0,09
-0,25
-0,37
-1,61
-1,47
SP
1,62
0,63
0,23
0,22
1,21
1,43
1,64
1,01
TO
-1,04
-0,45
-0,35
-0,29
0,23
-1,21
-1,62
-1,50
Total
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,03
0,00
0,00
Elaborao do autor.
TABELA 5
Matriz de correlaes
PLP no 50
PLS no 192
PLS no 192 PLS no 289
Anexo
PLP no 565
1,00
0,87
0,93
0,87
0,85
0,90
0,87
0,89
0,89
1,00
0,93
0,85
0,85
0,88
0,61
0,69
0,75
1,00
0,95
0,90
0,89
0,78
0,85
0,87
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
PLS n 192
o
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+DL
1.881(R)
LC no 62
1,00
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
PLP no 50
LC no 62
0,85
0,79
0,78
0,82
0,86
1,00
0,75
0,65
0,68
0,75
1,00
0,77
0,83
0,83
1,00
0,96
0,93
1,00
0,93
1,00
Elaborao do autor.
183
muito forte11 em mais da metade dos casos estudados. Isso permite inferir que no
parece haver diferenas muito expressivas entre as vrias sistemticas em termos do
seu impacto final sobre as finanas pblicas estaduais. Com algumas discrepncias,
os mais e os menos aquinhoados tendem a se repetir nos vrios cenrios.12
Se as sistemticas tratadas no parecem apresentar diferenas substantivas
significativas, ganha ainda mais destaque a questo da viabilidade de aprovao de cada proposta. Supondo-se que deputados e senadores tendero a votar
em bloco na defesa dos seus estados, a votao potencialmente favorvel
dada pela soma de todos os parlamentares, em cada Casa do Poder Legislativo,
oriundos dos entes ganhadores, como mostra a tabela 6. Note-se que so necessrios 257 votos para que um projeto de lei complementar seja aprovado na
Cmara e 42 votos para igual desfecho no Senado.
TABELA 6
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
Bancada
39
39
CE
22
22
22
DF
ES
10
10
10
10
GO
17
17
17
17
17
17
17
17
17
MA
18
18
18
18
MG
53
53
53
MS
MT
PA
16
16
16
16
16
16
PB
12
12
12
12
12
12
PE
25
25
25
PI
10
10
10
10
10
10
10
10
PR
31
RJ
46
46
46
46
46
46
46
RN
RO
RR
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
UF
PLP no 50
AC
AL
AM
AP
BA
PLS no 192
8
(Continua)
184
(Continuao)
UF
PLP no 50
PLP no 565
PLS no 192
Anexo
PLS no 192
PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+
DL1.881(R)
Bancada
RS
31
31
31
SC
16
16
16
16
16
16
16
16
SE
SP
70
70
70
70
70
70
70
70
70
TO
CD
262
254
232
267
240
295
304
296
513
48
48
48
48
45
51
30
39
81
SF
Elaborao do autor.
Mendes (2011) e Credit Suisse (2011) destacam, com propriedade, que a reformulao do rateio do FPE deveria fazer parte de um debate amplo sobre o
sistema tributrio brasileiro. Efetivamente, o prprio modelo de federalismo fiscal
adotado pelo pas precisar passar um ajuste profundo, como demonstrado pelas
discusses sobre as alquotas interestaduais praticadas pelo ICMS15 e sobre o rateio dos royalties do petrleo, entre outras. Nesse contexto, ser inevitvel que se
busquem compensaes para os entes potencialmente prejudicados pelas novas
regras de rateio do FPE. No entanto, para que este debate prospere, ser preciso
definir quais sero os perdedores e quanto ser a perda a ser absorvida. De outra
maneira, as disputas acerca das eventuais compensaes permanecero desprovidas de objetividade, sempre retornando s mesmas demandas e preocupaes
enquanto o tempo passa e o prazo limite fixado pelo STF se aproxima.
Com este trabalho, pretendeu-se dar uma contribuio para romper o crculo vicioso apontado. No momento, h trs cenrios em condies de serem
aprovados pelo Congresso Nacional. Entre estes, aquele que parece conter menos
13. Idntico ao PLP no 582/2010, bom lembrar.
14. Neste caso, Roraima passaria de perdedor para ganhador.
15. Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e prestao de servios de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicao.
185
problemas em sua concepo, alm de usar variveis amplamente conhecidas pelos gestores pblicos, o que representaria um ganho inequvoco em termos de
confiabilidade nos resultados alcanados, o PLP no 50/1999. Tratando-se, porm, de um projeto to antigo, com parecer contrrio no mbito da Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) e de autoria de um ex-deputado,
no parece que suas chances reais e potenciais de aprovao estejam sintonizadas.
O PLS no 192/2011 Complementar e o PLP no 582/2010, tomando como
base o que consta no corpo dos dois projetos e no o que determinam os respectivos anexos I, embora viveis, requerem inmeros aprimoramentos antes de uma
avaliao definitiva acerca da sua viabilidade legislativa, quais sejam:
a) a reviso poderia ser anual;
b) os dados empregados poderiam ser os mais recentes;
c) as reas protegidas poderiam se limitar quelas com dados cadastrais
completos e sem superposio;
d) a estruturao da varivel ambiental e indgena em classes poderia ser abolida;
e) essa mesma varivel poderia ser definida em termos de reas absolutas
em vez de relativas; e
f ) o IDH poderia ser substitudo por um indicador concebido e
apurado localmente.
Por ltimo, h a simulao proposta por Mendes (2011), a qual possui mritos inegveis ao atacar frontalmente as diferenas existentes entre as capacidades
fiscais dos estados e preparar o terreno para as mudanas que adviro da explorao das novas reservas petrolferas as cotas-parte do FPE adaptar-se-iam aos
novos fluxos financeiros, protegendo, ao menos em parte, os entes menos beneficiados. No entanto, h trs aspectos que deveriam ser levados em considerao:
a) a exemplo do PLP no 565/2010, a varivel inverso da RCL per capita,
descontada a cota-parte do FPE no considera a escala do estado, de tal
modo que entes com os mesmos indicadores recebero a mesma quantia, ainda que sejam em tudo diferentes em termos de rea e populao;
b) diferentemente de todos os outros cenrios, a presente simulao introduz o problema da natureza descentralizada das informaes empregadas
nos clculos, pois so os prprios estados, em vez de um rgo central
como o IBGE, que informam, por meio dos seus relatrios fiscais, as
respectivas RCLs, sendo comuns as diferenas metodolgicas, inclusive
por influncia dos respectivos rgos controladores, o que limita a comparabilidade entre entes e pode provocar disputas perniciosas entre os
envolvidos, em prejuzo da gesto financeira responsvel; e
186
c) alm do mais, a RCL uma medida sujeita a mudanas metodolgicas drsticas, como exemplificado pela proposta16 de excluir do seu
clculo as receitas advindas do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB), sinalizando um alto risco potencial para as
contas pblicas estaduais.
Finalizando, um aspecto que poderia receber mais ateno a especificao tcnica dos projetos examinados. Em todos, h alguma margem
para livre interpretao, uma vez que as variveis e as etapas dos clculos
requeridos no esto detalhadas de maneira exaustiva. O presente trabalho
foi muito beneficiado por anos dedicados ao estudo do FPM e do FPE.
essa familiaridade que d alguma segurana s simulaes efetuadas, mas
ela no absoluta, o que pode implicar certa imprevisibilidade jurdica. Ou
seja, os resultados que sairo dos rgos encarregados dos clculos enfim
convertidos em norma legal podero no coincidir com os aqui apresentados
e, mais importante, com aqueles perseguidos pelos legisladores. Assim, seria
conveniente que membros do corpo tcnico do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), entre outros, instrussem os debates parlamentares acerca da preciso e completitude dos comandos propostos.
REFERNCIAS
187
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel: Brasil 2008. Rio de Janeiro: IBGE,
2008. (Informao Geogrfica, n. 5). Disponvel em: <ftp://geoftp.ibge.gov.
br/documentos/recursos_naturais/indicadores_desenvolvimento_sustentavel/
ids2008.pdf>.
______. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008-2009. Rio de
Janeiro: IBGE, 2009. Disponvel em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Trabalho_e_Rendimento/Pesquisa_Nacional_por_Amostra_de_Domicilios_anual/2009/Sintese_
Indicadores/Indicadores/sintese_ind_domicilio.zip>.
______. Contas Regionais do Brasil 2004-2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
Disponvel em: <http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/DownloadFile.ashx?u=ftp.
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ROCHA, C. A. A. Rateio do FPE: anlise e simulaes. Braslia: Senado Federal,
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______.Rateio do FPE: Problemas Passados e Riscos Futuros. In: MENEGUIN,
F. B. (Org.). Agenda legislativa para o desenvolvimento nacional. Braslia :
Senado Federal, 2010b. p. 345-369. Disponvelem:<http://www.senado.gov.br/
senado/conleg/Agenda_legislativa/Capitulo_14_C.Alexandre_Rocha.pdf>.
44
PA
PB
PE
PI
GO
11
ES
DF
MT
CE
MS
21
BA
AP
12
29
AM
MG
MA
10
AL
10
10
46
11
16
11
10
12
12
25
33
11
Inteiramente
Com parte
Quantidade
na UF
da rea na UF
AC
UF
Federais
Unidades de conservao
TABELA A.1
APNDICE A
27.934
4.130
208
203.232
18.820
8.062
11.961
12.146
6.111
841
5.448
9.719
8.735
57.487
226.570
332
40.247
rea
continental
(em km)
21
26
10
56
11
19
14
21
19
43
41
71
202.088
20.412
2.185
17.263
53.182
12.221
287
1.061
1.001
54.302
32.659
186.945
1.619
12.988
rea
Quantidade continental
(em km)
Estaduais
85
17.546
72
38
6.854
rea
marinha
(em km2)
Quantidade
1,68
0,04
3.869,96
9,39
23,57
1,07
rea
continental
(em km)
Municipais
12
15
16
85
11
48
10
16
91
14
Quantidade
62,6
34,68
66,53
28,38
1.729,81
867,66
330,7
37,38
318,8
6,46
1,42
109,31
460,52
101,14
8,8
6,11
0,38
rea
continental
(em km)
RPPNs federais
6.510
33
27.997
25
16
(Continua)
281
4.236
17
40.962
405.348
74
14.985
34
52
65.366
29.564
33
159
1.158
10.829
47
18.651
63.498
159
77
90.248
18
37
1.957
413.524
88
53.235
20
18
rea
continental
(em km)
Quantidade
Total
188
12
16
11
14
15
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
310
18
16
11
13
19
14
16.772
733.050
13.512
6.726
201
1.826
4.847
16.203
34.086
15
4.447
9.204
rea
continental
(em km)
545
13
93
16
27
26
45
706.445
23.541
33.491
920
1.094
2.435
15.647
15.414
677
3.725
11.212
rea
Quantidade continental
(em km)
Estaduais
37.341
11.212
1.396
131
rea
marinha
(em km2)
84
61
Quantidade
5.552,05
569,13
21,59
4,72
3,91
1.046,98
rea
continental
(em km)
Municipais
574
39
47
29
62
14
Quantidade
4.728,01
27,21
41,34
12,72
240
15,94
10,48
32
34,72
56,81
86,12
rea
continental
(em km)
RPPNs federais
37.080
54.113
1.449.775
27
1.513
1.134
3.182
76
40.827
7.303
156
31.860
12
58
13
727
49.536
9.276
47
20.502
73
168
16
rea
continental
(em km)
Quantidade
Total
rea Marinha
(em km2)
Total
Federais
Inteiramente
Com parte
Quantidade
na UF
da rea na UF
PR
UF
(Continuao)
190
TABELA A.2
rea
(A)
Terras indgenas
2006 (B)
Unidades de
conservao
2011 (C)
Total (D = B + C)
Participao
(E = D/A) (%)
AC
152.581
20.252
53.235
73.487
48,16
AL
27.768
35
1.957
1.992
7,17
AM
1.570.746
447.632
413.524
861.157
54,82
AP
142.815
11.255
90.248
101.503
71,07
BA
564.693
849
63.498
64.347
11,40
CE
148.826
32
10.829
10.860
7,30
DF
5.802
5.411
5.411
93,26
ES
46.078
76
1.158
1.234
2,68
GO
340.087
25
18.651
18.676
5,49
MA
331.983
19.057
65.366
84.423
25,43
MG
586.528
626
29.564
30.189
5,15
MS
357.125
6.217
14.985
21.202
5,94
MT
903.358
122.445
40.962
163.407
18,09
PA
1.247.690
194.865
405.348
600.214
48,11
PB
56.440
263
281
544
0,96
PE
98.312
1.092
4.236
5.328
5,42
PI
251.529
27.997
27.997
11,13
PR
199.315
646
20.502
21.147
10,61
RJ
43.696
24
9.276
9.300
21,28
RN
52.797
727
727
1,38
RO
237.576
43.725
49.536
93.260
39,25
RR
224.299
33.230
31.860
65.090
29,02
RS
281.749
636
7.303
7.939
2,82
SC
95.346
324
3.182
3.506
3,68
SE
21.910
43
1.134
1.177
5,37
SP
248.209
138
40.827
40.965
16,50
TO
277.621
23.666
37.080
60.746
21,88
8.514.877
927.151
1.448.676
2.375.827
10,89
Total
191
TABELA A.3
Participao
de TIs e UCs
AC
0,4816
7,0
AL
0,0717
2,0
AM
0,5482
7,0
AP
0,7107
7,0
BA
0,1140
3,0
CE
0,0730
2,0
DF
0,7107
7,0
ES
0,0268
1,0
GO
0,0549
2,0
MA
0,2543
6,0
MG
0,0515
2,0
MS
0,0594
2,0
MT
0,1809
4,0
PA
0,4811
7,0
PB
0,0096
1,0
PE
0,0542
2,0
PI
0,1113
3,0
PR
0,1061
3,0
RJ
0,2128
5,0
RN
0,0138
1,0
RO
0,3925
7,0
RR
0,2902
6,0
RS
0,0282
1,0
SC
0,0368
1,0
SE
0,0537
2,0
SP
0,1650
4,0
TO
0,2188
5,0
100,00
Total
Fator
Fonte:Fatores fixados no anexo I do PLS no 192/2011 Complementar e nos dados contidos na tabela A.2.
Elaborao do autor.
192
TABELA A.4
Rede geral de
abastecimento de gua
Rede coletora
de esgoto
AC
56,4
23,5
AL
67,1
8,0
AM
71,9
18,6
AP
67,8
1,0
BA
79,6
42,9
CE
81,8
30,6
DF
95,4
87,0
ES
83,9
60,3
GO
81,9
36,3
MA
67,5
11,5
MG
87,9
78,3
MS
84,4
18,4
MT
74,0
11,1
PA
51,0
2,5
PB
79,2
39,3
PE
77,5
39,6
PI
74,0
4,1
PR
88,1
56,4
RJ
88,1
72,7
RN
88,4
15,0
RO
39,8
4,5
RR
84,7
12,8
RS
85,7
18,1
SC
79,5
24,8
SE
87,0
43,4
SP
96,9
88,9
TO
79,7
12,9
Nacional
84,4
52,5
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008-2009 (IBGE, 2009, tabela 6.3b: Domiclios Particulares Permanentes,
Atendidos por Alguns Servios Segundo as Unidades da Federao 2009).
193
TABELA A.5
Fator
AC
733.559
2,0
9.896,16
1,6
AL
3.120.494
2,0
6.227,50
2,5
AM
3.483.985
2,0
14.014,13
1,2
AP
669.526
2,0
11.032,67
1,4
BA
14.016.906
7,5
8.378,41
2,0
CE
8.452.381
4,7
7.111,85
2,5
DF
2.570.160
2,0
45.977,59
0,4
ES
3.514.952
2,0
20.230,85
0,8
GO
6.003.788
3,2
12.878,52
1,2
MA
6.574.789
3,5
6.103,66
2,5
MG
19.597.330
10,0
14.232,81
1,2
MS
2.449.024
2,0
14.188,41
1,2
MT
3.035.122
2,0
17.927,00
0,9
PA
7.581.051
4,1
7.992,71
2,0
PB
3.766.528
2,0
6.865,98
2,5
PE
8.796.448
4,7
8.064,95
2,0
PI
3.118.360
2,0
5.372,56
2,5
PR
10.444.526
5,5
16.927,98
0,9
RJ
15.989.929
8,5
21.621,36
0,7
RN
3.168.027
2,0
8.202,81
2,0
RO
1.562.409
2,0
11.976,71
1,4
RR
450.479
2,0
11.844,73
1,4
RS
10.693.929
6,0
18.378,17
0,9
SC
6.248.436
3,5
20.368,64
0,8
SE
2.068.017
2,0
9.778,96
1,6
SP
41.262.199
10,0
24.456,86
0,7
TO
1.383.445
2,0
10.223,15
1,6
190.755.799
101,2
15.989,75
40,4
UF
Total
Fator
Fonte: Fatores fixados no CTN e nos dados das Contas Regionais do Brasil 2004-2008 (IBGE, 2010, tabela 5: Produto Interno Bruto, Populao Residente e Produto Interno Bruto per capita, segundo as grandes regies e as Unidades da
Federao 2008).
Elaborao do autor.
98.311,62
251.529,19
52.796,79
237.576,17
224.298,98
21.910,35
277.620,91
PI
RN
RO
RR
SE
TO
357.124,96
MS
56.439,84
331.983,29
MA
PE
340.086,70
GO
PB
5.801,94
DF
903.357,91
148.825,60
CE
1.247.689,52
564.692,67
BA
PA
142.814,59
AP
MT
27.767,66
1.570.745,68
AM
152.581,39
AC
AL
rea
(km2)
UF
3,96
0,31
3,20
3,39
0,75
3,59
1,40
0,80
17,79
12,88
5,09
4,73
4,85
0,08
2,12
8,05
2,04
22,39
0,40
2,18
Participao
(%)
TABELA A.6
0,2355
0,0186
0,1903
0,2015
0,0448
0,2134
0,0834
0,0479
1,0584
0,7663
0,3030
0,2816
0,2885
0,0049
0,1263
0,4790
0,1212
1,3325
0,0236
0,1294
Ajuste
(A)
1.383.445
2.068.017
450.479
1.562.409
3.168.027
3.118.360
8.796.448
3.766.528
7.581.051
3.035.122
2.449.024
6.574.789
6.003.788
2.570.160
8.452.381
14.016.906
669.526
3.483.985
3.120.494
733.559
Populao
2010
1,67
2,49
0,54
1,88
3,82
3,76
10,60
4,54
9,13
3,66
2,95
7,92
7,23
3,10
10,18
16,89
0,81
4,20
3,76
0,88
Participao
(%)
0,3117
0,4659
0,1015
0,3520
0,7137
0,7025
1,9817
0,8486
1,7079
0,6838
0,5517
1,4812
1,3526
0,5790
1,9042
3,1579
0,1508
0,7849
0,7030
0,1653
Ajuste
(B)
10.223,15
9.778,96
11.844,73
11.976,71
8.202,81
5.372,56
8.064,95
6.865,98
7.992,71
17.927,00
14.188,41
6.103,66
12.878,52
45.977,59
7.111,85
8.378,41
11.032,67
14.014,13
6.227,50
9.896,16
Renda
per capita
2008 (R$)
0,00009782
0,00010226
0,00008443
0,00008350
0,00012191
0,00018613
0,00012399
0,00014565
0,00012511
0,00005578
0,00007048
0,00016384
0,00007765
0,00002175
0,00014061
0,00011935
0,00009064
0,00007136
0,00016058
0,00010105
Inverso
4,56
4,77
3,94
3,89
5,69
8,68
5,78
6,79
5,84
2,60
3,29
7,64
3,62
1,01
6,56
5,57
4,23
3,33
7,49
4,71
Participao
(%)
2,7535
2,8786
2,3766
2,3504
3,4317
5,2396
3,4904
4,0999
3,5220
1,5703
1,9840
4,6120
2,1858
0,6123
3,9582
3,3598
2,5515
2,0087
4,5203
2,8445
Ajuste
(C)
(Continua)
3,3007
3,3631
2,6683
2,9039
4,1903
6,1555
5,5555
4,9964
6,2883
3,0204
2,8387
6,3748
3,8269
1,1962
5,9887
6,9967
2,8235
4,1261
5,2468
3,1392
Total
(A+B+C)
194
248.209,43
1.500.921
8.514.876,60
SP
S, SE
Total
100,00
16,54
6,35
18,77
2,91
13,28
39,08
3,07
100,00
Participao
(%)
7,0000
1,0500
0,1736
0,0667
0,1971
0,0306
0,1394
0,4103
0,0322
5,9500
Ajuste
(A)
190.755.799
107.751.301
41.262.199
6.248.436
10.693.929
15.989.929
10.444.526
19.597.330
3.514.952
83.004.498
Populao
2010
100,00
38,29
5,80
9,92
14,84
9,69
18,19
3,26
100,00
Participao
(%)
22,0000
3,3000
1,2637
0,1914
0,3275
0,4897
0,3199
0,6002
0,1076
18,7000
Ajuste
(B)
15.989,75
24.456,86
20.368,64
18.378,17
21.621,36
16.927,98
14.232,81
20.230,85
Renda
per capita
2008 (R$)
Fonte:Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel: Brasil 2008 (IBGE, 2008) e Contas Regionais do Brasil 2004-2008 (IBGE, 2010).
Elaborao do autor.
95.346,18
SC
199.314,85
PR
43.696,05
586.528,29
MG
281.748,54
46.077,52
ES
RS
7.013.956
CO, N, NE
RJ
rea
(km2)
UF
(Continuao)
0,00251329
0,00036941
0,00004089
0,00004910
0,00005441
0,00004625
0,00005907
0,00007026
0,00004943
0,00214388
Inverso
100,00
11,07
13,29
14,73
12,52
15,99
19,02
13,38
100,00
Participao
(%)
71,0000
10,6500
1,1788
1,4154
1,5687
1,3334
1,7031
2,0256
1,4250
60,3500
Ajuste
(C)
100,0000
15,0000
2,6161
1,6735
2,0933
1,8537
2,1624
3,0361
1,5649
85,0000
Total
(A+B+C)
196
TABELA A.7
Inverso
AC
9.896,16
0,00010105
4,0206
AL
6.227,50
0,00016058
6,3892
AM
14.014,13
0,00007136
2,8392
AP
11.032,67
0,00009064
3,6064
BA
8.378,41
0,00011935
4,7489
CE
7.111,85
0,00014061
5,5947
DF
45.977,59
0,00002175
0,8654
ES
20.230,85
0,00004943
1,9667
GO
12.878,52
0,00007765
3,0895
MA
6.103,66
0,00016384
6,5188
MG
14.232,81
0,00007026
2,7956
MS
14.188,41
0,00007048
2,8043
MT
17.927,00
0,00005578
2,2195
PA
7.992,71
0,00012511
4,9781
PB
6.865,98
0,00014565
5,7950
PE
8.064,95
0,00012399
4,9335
PI
5.372,56
0,00018613
7,4059
PR
16.927,98
0,00005907
2,3505
RJ
21.621,36
0,00004625
1,8402
RN
8.202,81
0,00012191
4,8506
RO
11.976,71
0,00008350
3,3222
RR
11.844,73
0,00008443
3,3592
RS
18.378,17
0,00005441
2,1650
SC
20.368,64
0,00004910
1,9534
SE
9.778,96
0,00010226
4,0688
SP
24.456,86
0,00004089
1,6269
TO
10.223,15
0,00009782
3,8920
15.989,75
0,00251329
100,0000
Total
Participao
197
TABELA A.8
Anexo II
(A)
Fator TI + UC
Participao (%)
Ajuste
(B)
Total
(C = A+B)
AC
AL
3,937
0,14
4,077
5,302
0,04
5,342
AM
3,100
0,14
3,240
AP
3,538
0,14
3,678
BA
5,864
0,06
5,924
CE
6,624
0,04
6,664
DF
0,918
0,14
1,058
ES
1,301
0,02
1,321
GO
3,272
0,04
3,312
MA
7,368
0,12
7,488
MG
3,130
0,04
3,170
MS
3,141
0,04
3,181
MT
1,425
0,08
1,505
PA
6,137
0,14
6,277
PB
5,064
0,02
5,084
PE
6,082
0,04
6,122
PI
6,159
0,06
6,219
PR
1,370
0,06
1,430
RJ
1,238
0,10
1,338
RN
4,336
0,02
4,356
RO
3,533
0,14
3,673
RR
3,543
0,12
3,663
RS
1,321
0,02
1,341
SC
1,274
0,02
1,294
SE
3,977
0,04
4,017
SP
1,155
0,08
1,235
TO
3,892
0,10
3,992
98,000
100
100
2,00
100,000
Total
198
TABELA A.9
Participao
(%)
Ajuste
(B)
(%)
IDH
2005
(C)
Inverso (C)*
Nacional (C)
Participao
(%)
Ajuste
(D)
(%)
(E = B + D)
(%)
MG
12.519,00
1,155
2,83
1,33
0,800
0,993
3,56
1,96
3,29
BA
7.787,00
1,858
4,55
2,14
0,742
1,070
3,83
2,11
4,26
4,46
PE
7.337,00
1,972
4,83
2,27
0,718
1,106
3,96
2,19
CE
6.149,00
2,352
5,77
2,71
0,723
1,098
3,93
2,17
4,88
PA
7.007,00
2,064
5,06
2,38
0,755
1,052
3,77
2,08
4,46
MA
5.165,00
2,801
6,86
3,23
0,683
1,163
4,16
2,30
5,53
GO
11.548,00
1,253
3,07
1,44
0,800
0,993
3,56
1,96
3,41
PB
6.097,00
2,372
5,81
2,74
0,718
1,106
3,96
2,19
4,92
AM
13.043,00
1,109
2,72
1,28
0,780
1,018
3,65
2,01
3,29
4,51
RN
7.607,00
1,902
4,66
2,19
0,677
1,173
4,20
2,32
AL
5.858,00
2,469
6,05
2,85
0,703
1,129
4,05
2,23
5,08
PI
4.662,00
3,103
7,60
3,58
0,738
1,076
3,85
2,13
5,70
MS
12.411,00
1,165
2,86
1,34
0,802
0,990
3,55
1,96
3,30
SE
8.712,00
1,660
4,07
1,91
0,742
1,070
3,83
2,11
4,03
RO
10.320,00
1,402
3,44
1,62
0,776
1,023
3,67
2,02
3,64
TO
8.921,00
1,621
3,97
1,87
0,756
1,050
3,76
2,08
3,95
AC
8.789,00
1,646
4,03
1,90
0,751
1,057
3,79
2,09
3,99
AP
10.254,00
1,411
3,46
1,63
0,780
1,018
3,65
2,01
3,64
RR
10.534,00
1,373
3,37
1,58
0,750
1,059
3,79
2,09
3,68
85,01
40,00
72,52
40,00
80,00
< RpC
Nacional
SP
22.667,00
0,638
1,56
0,52
0,833
0,953
3,41
0,62
1,14
RJ
19.245,00
0,752
1,84
0,61
0,832
0,954
3,42
0,62
1,24
RS
16.689,00
0,867
2,12
0,71
0,832
0,954
3,42
0,62
1,33
PR
15.711,00
0,921
2,26
0,75
0,820
0,968
3,47
0,63
1,38
SC
17.834,00
0,811
1,99
0,66
0,840
0,945
3,39
0,62
1,28
ES
18.003,00
0,803
1,97
0,66
0,802
0,990
3,55
0,65
1,30
MT
14.954,00
0,967
2,37
0,79
0,796
0,997
3,57
0,65
1,44
DF
40.696,00
0,355
0,87
0,29
0,874
0,908
3,25
0,59
0,88
>= RpC
Nacional
14,99
5,00
27,48
5,00
10,00
Nacional
14.465,00
40,803
100,00
45,00
0,794
27,914
100,00
45,00
90,00
(Continua)
199
(Continuao)
UF
Populao
2007
Subtotal (G = E + F)
(%)
Ajuste (H)
(%)
Total (I = G + H)
(%)
MG
19.656.323
1,60
4,89
2,0
0,04
4,93
BA
14.360.329
1,60
PE
8.653.925
1,60
5,86
3,0
0,06
5,92
6,06
2,0
0,04
6,10
CE
8.347.866
PA
7.205.914
1,60
6,48
2,0
0,04
6,52
1,60
6,06
7,0
0,14
MA
6,20
6.240.533
5,53
6,0
0,12
5,65
GO
5.759.200
3,41
2,0
0,04
3,45
PB
3.713.721
4,92
1,0
0,02
4,94
AM
3.285.935
3,29
7,0
0,14
3,43
RN
3.097.427
4,51
2,0
0,04
4,55
AL
3.092.652
5,08
3,0
0,06
5,14
PI
3.073.600
5,70
1,0
0,02
5,72
MS
2.310.268
3,30
2,0
0,04
3,34
SE
1.977.948
4,03
2,0
0,04
4,07
RO
1.482.631
3,64
7,0
0,14
3,78
TO
1.268.328
3,95
5,0
0,10
4,05
AC
668.403
3,99
7,0
0,14
4,13
AP
598.977
3,64
7,0
0,14
3,78
RR
403.585
3,68
6,0
0,12
3,80
88,00
89,48
SP
40.618.637
1,14
4,0
0,08
1,22
RJ
15.726.659
1,24
5,0
0,10
1,34
RS
10.793.038
1,33
1,0
0,02
1,35
PR
10.488.777
1,38
3,0
0,06
1,44
SC
5.982.770
1,28
1,0
0,02
1,30
ES
3.418.241
1,30
1,0
0,02
1,32
MT
2.911.343
1,44
4,0
0,08
1,52
DF
2.504.684
0,88
7,0
0,14
1,02
>= RpC
Nacional
10,00
10,52
Nacional
187.641.714
8,00
98,00
100,0
2,00
100,00
< RpC
Nacional
Fator TI+UC
Fonte:Tabela A.3, Rocha (2010a, tabelas A.2.2 e A.3.1) e Cepal, PNUD e OIT (2008, anexo estatstico, tabela 1).
Elaborao do autor.
rea
(em km2)
152.581,39
27.767,66
1.570.745,68
142.814,59
564.692,67
148.825,60
5.801,94
46.077,52
340.086,70
331.983,29
586.528,29
357.124,96
903.357,91
1.247.689,52
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
14,65
10,61
4,19
6,89
3,90
3,99
0,54
0,07
1,75
6,63
1,68
18,45
0,33
1,79
Participao
(%)
0,733
0,530
0,210
0,344
0,195
0,200
0,027
0,003
0,087
0,332
0,084
0,922
0,016
0,090
Ajuste
(A)
4,1
2,0
2,0
10,0
3,5
3,2
2,0
2,0
4,7
7,5
2,0
2,0
2,0
2,0
4,05
1,98
1,98
9,88
3,46
3,16
1,98
1,98
4,64
7,41
1,98
1,98
1,98
1,98
Fator
Participao
Populao
(%)
TABELA A.10
0,891
0,435
0,435
2,174
0,761
0,696
0,435
0,435
1,022
1,630
0,435
0,435
0,435
0,435
Ajuste
(B)
2,0
0,9
1,2
1,2
2,5
1,2
0,8
0,4
2,5
2,0
1,4
1,2
2,5
1,6
4,95
2,23
2,97
2,97
6,19
2,97
1,98
0,99
6,19
4,95
3,47
2,97
6,19
3,96
Fator
Participao
Inverso da
(%)
RpC
0,644
0,290
0,386
0,386
0,804
0,386
0,257
0,129
0,804
0,644
0,450
0,386
0,804
0,515
Ajuste
(C)
58.519
53.023
33.145
282.522
38.487
75.275
69.870
117.572
60.099
121.508
6.765
46.823
19.477
6.730
PIB 2008
(R$ milhes)
51,81
57,18
91,47
10,73
78,78
40,28
43,39
25,79
50,45
24,95
448,17
64,75
155,66
450,50
1/PIB*
Total
1,57
1,73
2,77
0,33
2,39
1,22
1,32
0,78
1,53
0,76
13,58
1,96
4,72
13,65
Participao
(%)
2,04
2,25
3,60
0,42
3,10
1,58
1,71
1,01
1,98
0,98
10,00
2,55
6,12
10,00
Teto
(%)
(Continua)
0,204
0,225
0,360
0,042
0,310
0,158
0,171
0,101
0,198
0,098
1,000
0,255
0,612
1,000
Ajuste
(D)
200
251.529,19
199.314,85
43.696,05
52.796,79
237.576,17
224.298,98
281.748,54
95.346,18
21.910,35
248.209,43
277.620,91
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
8.514.876,60
98.311,62
PE
Total
56.439,84
rea
(em km2)
PB
UF
(Continuao)
100,00
3,26
2,92
0,26
1,12
3,31
2,63
2,79
0,62
0,51
2,34
2,95
1,15
0,66
Participao
(%)
5,000
0,163
0,146
0,013
0,056
0,165
0,132
0,140
0,031
0,026
0,117
0,148
0,058
0,033
Ajuste
(A)
101,2
2,0
10,0
2,0
3,5
6,0
2,0
2,0
2,0
8,5
5,5
2,0
4,7
2,0
100,00
1,98
9,88
1,98
3,46
5,93
1,98
1,98
1,98
8,40
5,43
1,98
4,64
1,98
Fator
Participao
Populao
(%)
22,000
0,435
2,174
0,435
0,761
1,304
0,435
0,435
0,435
1,848
1,196
0,435
1,022
0,435
Ajuste
(B)
40,4
1,6
0,7
1,6
0,8
0,9
1,4
1,4
2,0
0,7
0,9
2,5
2,0
2,5
100,00
3,96
1,73
3,96
1,98
2,23
3,47
3,47
4,95
1,73
2,23
6,19
4,95
6,19
Fator
Participao
Inverso da
(%)
RpC
13,000
0,515
0,225
0,515
0,257
0,290
0,450
0,450
0,644
0,225
0,290
0,804
0,644
0,804
Ajuste
(C)
3.031.864
13.091
1.003.016
19.552
123.283
199.499
4.889
17.888
25.481
343.182
179.270
16.761
70.441
25.697
PIB 2008
(R$ milhes)
3.299,67
231,60
3,02
155,07
24,59
15,20
620,14
169,49
118,99
8,83
16,91
180,89
43,04
117,99
1/PIB*
Total
100,00
7,02
0,09
4,70
0,75
0,46
18,79
5,14
3,61
0,27
0,51
5,48
1,30
3,58
Participao
(%)
100,00
9,10
0,12
6,10
0,97
0,60
10,00
6,66
4,68
0,35
0,66
7,11
1,69
4,64
Teto
(%)
(Continua)
10,000
0,910
0,012
0,610
0,097
0,060
1,000
0,666
0,468
0,035
0,066
0,711
0,169
0,464
Ajuste
(D)
IDH 1995
(I)
0,707
0,624
0,721
0,751
0,670
0,650
0,829
0,755
0,740
0,613
0,756
0,751
0,740
0,712
0,651
0,656
0,626
0,767
0,789
0,672
0,746
0,753
0,798
0,793
0,675
0,807
0,689
0,746
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
(Continuao)
0,794
0,756
0,833
0,742
0,840
0,832
0,750
0,776
0,738
0,832
0,820
0,703
0,718
0,718
0,755
0,796
0,802
0,800
0,683
0,800
0,802
0,874
0,723
0,742
0,780
0,780
0,677
0,751
IDH 2005
(II)
1,970
0,097
0,032
0,099
0,059
0,043
-0,004
0,040
0,098
0,054
0,069
0,123
0,095
0,103
0,060
0,076
0,068
0,058
0,114
0,081
0,062
0,054
0,112
0,107
0,039
0,082
0,085
0,062
Diferena
[III = (II I)/I]
1,974
0,097
0,032
0,099
0,059
0,043
0,000
0,040
0,098
0,054
0,069
0,123
0,095
0,103
0,060
0,076
0,068
0,058
0,114
0,081
0,062
0,054
0,112
0,107
0,039
0,082
0,085
0,062
Piso
100,00
4,93
1,63
5,03
3,00
2,16
0,00
2,04
4,97
2,76
3,50
6,23
4,79
5,21
3,06
3,83
3,44
2,95
5,78
4,11
3,15
2,75
5,69
5,44
1,96
4,14
4,30
3,15
Participao
(%)
10,000
0,493
0,163
0,503
0,300
0,216
0,204
0,497
0,276
0,350
0,623
0,479
0,521
0,306
0,383
0,344
0,295
0,578
0,411
0,315
0,275
0,569
0,544
0,196
0,414
0,430
0,315
Ajuste
(E)
0,874
0,756
0,833
0,742
0,840
0,832
0,750
0,776
0,738
0,832
0,820
0,703
0,718
0,718
0,755
0,796
0,802
0,800
0,683
0,800
0,802
0,874
0,723
0,742
0,780
0,780
0,677
0,751
IDH 2005
(IV)
3,175
0,135
0,047
0,151
0,039
0,048
0,142
0,112
0,156
0,048
0,062
0,196
0,178
0,178
0,136
0,089
0,082
0,085
0,219
0,085
0,082
0,173
0,151
0,108
0,108
0,225
0,141
Distncia
[V = (Mx. IV)/
Mx.]
100,00
4,25
1,48
4,76
1,23
1,51
4,47
3,53
4,90
1,51
1,95
6,16
5,62
5,62
4,29
2,81
2,59
2,67
6,88
2,67
2,59
0,00
5,44
4,76
3,39
3,39
7,10
4,43
Participao
(%)
(Continua)
25,000
1,063
0,369
1,189
0,306
0,378
1,117
0,883
1,225
0,378
0,486
1,541
1,405
1,405
1,072
0,703
0,649
0,667
1,721
0,667
0,649
1,360
1,189
0,847
0,847
1,775
1,108
Ajuste
(F)
202
0,44
0,33
0,28
0,32
0,20
0,18
0,05
0,16
0,18
0,32
0,12
0,16
0,26
0,49
0,21
0,23
0,26
0,12
0,12
0,12
0,60
0,15
0,14
0,20
0,13
0,03
0,20
6,01
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
100,00
3,37
0,52
2,16
3,41
2,38
2,54
10,01
1,92
1,98
1,98
4,33
3,75
3,46
8,16
4,33
2,59
2,02
5,41
3,02
2,67
0,77
3,04
3,40
5,36
4,68
5,48
7,26
Participao
(%)
5,000
0,169
0,026
0,108
0,170
0,119
0,127
0,501
0,096
0,099
0,099
0,216
0,187
0,173
0,408
0,217
0,130
0,101
0,270
0,151
0,134
0,038
0,152
0,170
0,268
0,234
0,274
0,363
Ajuste
(G)
18,38
0,87
0,11
0,57
0,75
0,82
0,87
0,96
0,85
0,27
0,44
0,96
0,60
0,61
0,98
0,89
0,82
0,22
0,89
0,64
0,40
0,13
0,69
0,57
0,99
0,81
0,92
0,77
Sem esgoto
100,00
4,74
0,60
3,08
4,09
4,46
4,75
5,20
4,62
1,48
2,37
5,22
3,29
3,31
5,31
4,84
4,44
1,18
4,82
3,46
2,16
0,71
3,78
3,11
5,39
4,43
5,00
4,16
Participao
5,000
0,237
0,030
0,154
0,205
0,223
0,237
0,260
0,231
0,074
0,119
0,261
0,164
0,165
0,265
0,242
0,222
0,059
0,241
0,173
0,108
0,035
0,189
0,155
0,269
0,222
0,250
0,208
Ajuste
(H)
5,734
0,219
0,165
0,054
0,037
0,028
0,290
0,393
0,014
0,213
0,106
0,111
0,054
0,010
0,481
0,181
0,059
0,051
0,254
0,055
0,027
0,933
0,073
0,114
0,711
0,548
0,072
0,482
TI + UC
100,00
3,82
2,88
0,94
0,64
0,49
5,06
6,85
0,24
3,71
1,85
1,94
0,95
0,17
8,39
3,15
1,04
0,90
4,44
0,96
0,47
16,27
1,27
1,99
12,40
9,56
1,25
8,40
Participao
(%)
5,000
0,191
0,144
0,047
0,032
0,025
0,253
0,342
0,012
0,186
0,093
0,097
0,047
0,008
0,419
0,158
0,052
0,045
0,222
0,048
0,023
0,813
0,064
0,099
0,620
0,478
0,063
0,420
Ajuste
(I)
100,000
4,175
3,289
3,573
2,185
2,779
3,752
3,881
3,639
3,147
2,815
4,836
4,175
4,010
4,942
3,182
2,786
4,113
5,102
2,889
2,119
1,830
4,445
4,862
4,169
4,193
4,659
4,454
Total
(J = A + ...+ I)
100,000
4,566
2,215
3,907
1,471
1,871
4,103
4,244
3,980
2,119
1,895
5,289
4,566
4,385
5,405
3,480
3,047
2,769
5,580
3,160
1,427
1,232
4,862
5,317
4,559
4,585
5,095
4,871
Regionalizao
Fonte:Tabelas A.2, A.4 e A.5, Cepal, PNUD e OIT (anexo estatstico, tabela 1), Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel: Brasil 2008 (IBGE, 2008) e Contas Regionais do Brasil 2004-2008 (IBGE, 2010).
Elaborao do autor.
Sem gua
UF
(Continuao)
CAPTULO 9
1 INTRODUO
O lema utilitarista de Bentham est geralmente implcito na elaborao e avaliao de polticas pblicas: a mxima felicidade para o maior nmero.1 Enganosamente simples e passvel de toda a sorte de crticas morais e tcnicas, a sua
operacionalizao exige aproximaes e hipteses por vezes heroicas. Contudo,
conforme ser visto adiante, o arcabouo utilitarista permite que algumas questes sobre desigualdade e eficincia sejam analisadas com maior clareza.
Este captulo calcula pesos regionais na funo de bem-estar do Brasil a partir dos microdados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (PNAD) de
2009, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Esta estimativa
permite avaliar as polticas pblicas considerando-se o nvel e a distribuio de
bem-estar. Os pesos na funo de bem-estar poderiam ser calculados para diversos
recortes sociais, mas optou-se aqui por consider-los no mbito das Unidades da
Federao (UFs). Isto se justifica por se tratar da anlise de um pas federativo, em
que diversos recursos e escolhas governamentais so feitos nesta esfera.2
Apesar da notvel quantidade e qualidade de estudos sobre a desigualdade
regional brasileira, nota-se uma lacuna que este trabalho visa preencher. Faltam
trabalhos que, baseados na teoria econmica, possam guiar as avaliaes sobre as
mudanas no bem-estar social e as polticas e finanas pblicas. Dadas as restries
e os parmetros escolhidos, este estudo pode servir de insumo em anlises de custobenefcio e na repartio de fundos pblicos entre entes federados. Vale notar que
o trabalho um avano em relao literatura internacional sobre pesos regionais,
* Agradecem-se os comentrios de Carlos Alexandre Amorim Rocha, Dulio vila Berni, Cludio Shikida, Bernardo
Furtado e a reviso de Marly Matias Silva. Todos os erros remanescentes so de responsabilidade dos autores.
** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
do Ipea.
*** Coordenador da Dirur do Ipea.
1. Ver Burns (2005) para a origem da mxima utilitarista. Veenhoven (2006) discute e defende sua validade moral
e emprica para a elaborao e a avaliao de polticas pblicas.
2. Alm disso, a questo da migrao entre grupos fica menos grave para este tipo de anlise quando o foco est nos
estados e no, por exemplo, nos municpios.
206
(1)
207
208
(5)
(6)
O conceito de averso ao risco oferece uma opo alternativa para a hiptese
de utilidade marginal decrescente. As equaes (2) e (4) revelam certa conexo
entre o bem-estar social, em termos de utilidade social, e a estrutura da preferncia de consumo em um ambiente de incerteza. Pode-se reescrever estas duas
equaes de forma equivalente:
(7)
A intuio de uma funo de bem-estar remonta a Bentham e refere-se mensurao da utilidade da sociedade a partir das utilidades dos indivduos (JUST,
HUETH e SCHMITZ, 2004, p. 40-45). Apesar de ser um conceito terico conveniente na teoria econmica, a sua utilizao emprica marcada por uma extensa discusso.
As medidas de bem-estar so comumente utilizadas para se avaliar a eficincia e equidade de determinadas escolhas polticas. Tais medidas fornecem um
ordenamento completo dos indivduos ao reduzirem a distribuio de renda a um
nico nmero. Por este tipo de anlise fornecer uma medida cardinal de bemestar necessrio especificar uma forma funcional exata para a SWF.
2.2.1 Hipteses bsicas
Suponha-se que exista uma medida de bem-estar que seja observada, mensurvel,
comparvel entre indivduos, a qual ser expressa por . A lista de valores para
pessoas de uma comunidade dada por:
.
209
210
Note-se que nenhum dos pesos de bem-estar pode ser negativo pela primeira propriedade. A SWF estritamente cncava, ou seja, o peso do bemestar sempre diminui conforme aumenta. A necessidade de ser uma funo
cncava se d pelo fato de a funo de bem-estar incorporar a questo da
desigualdade. Se uma unidade monetria transferida da pessoa pobre para a
pessoa rica, sem que a renda de qualquer outra pessoa se altere, ento o bemestar social deve diminuir.
Para os objetivos do estudo, mais uma restrio deve ser imposta SWF: a
elasticidade deve ser constante, ou seja, a averso relativa desigualdade deve ser
constante. Portanto,
deve ser escrita como:
(10)
Em (10), o parmetro de averso desigualdade, no negativo. De que
forma a averso desigualdade pode ser interpretada? Pela propriedade da concavidade estrita, se a renda de um indivduo aumenta, ento o peso do bem-estar deste mesmo indivduo cai e o parmetro indica a intensidade da reduo.
A hiptese de elasticidade constante estabelece que a proporo da queda no peso
ou na utilidade marginal de um aumento na renda o mesmo para qualquer nvel de renda. Se uma pessoa aumenta sua renda em 1%, ento o peso desta pessoa
no bem-estar diminui em
do seu valor inicial. Quanto maior o , mais rpida a taxa de declnio no peso do bem-estar proporcional ao aumento da renda.
O parmetro descreve o desejo da sociedade por igualdade versus uma renda
uniforme mais alta para todos.
Se o parmetro
, ento no h averso desigualdade. Ou seja, a aprovao para a redistribuio de uma unidade monetria do rico para o pobre equivaleria a uma unidade monetria, sem perda lquida de renda. Porm se
,
isto implica que uma unidade a mais de renda para o pobre teria uma utilidade
maior que esta mesma unidade teria para o rico. Se
, isto significa que a
sociedade d total prioridade igualdade.
211
A racionalidade econmica para dar pesos maiores a regies mais pobres decorre
das funes de utilidade e de bem-estar social apresentadas nas subsees anteriores. Considere, por exemplo, duas regies, denominadas e , com a mesma
distribuio de renda, mas possui um nvel de renda mais alto que a regio .
A transferncia de renda a favor de , mantendo-se o gasto total do governo constante, aumentaria o bem-estar social do pas. Quando existem n regies em um
pas, a funo de bem-estar social pode ser escrita como:
(11)
Em que a funo de utilidade da regio . Se assumir-se que todas as
funes de utilidades so similares e a elasticidade da utilidade marginal da renda
constante, tem-se que:
(12)
em que
a renda per capita na regio ,
A utilidade3 marginal da renda dada por:
a averso desigualdade.
(13)
, sendo
(15)
Conforme Sezer (2006a), os pesos regionais na equao (15) ignoram a distribuio intrarregional da renda e focam apenas na desigualdade inter-regional.
Ou seja, supe-se que a distribuio da disperso relativa da renda dentro de cada
212
regio similar das demais regies. Caso a distribuio intrarregional da renda seja
diferente entre as regies, necessrio incorpor-la no clculo dos pesos regionais.
A aplicao do conceito de renda equivalente igualmente distribuda (Edei)
permite incorporar a questo da desigualdade intrarregional na anlise. Tal conceito de renda est associado s contribuies de Atkinson (1970), Kolm (1969) e
Sen (1973), e representa o nvel de renda que, caso fosse igualmente distribuda,
forneceria sociedade o mesmo nvel de bem-estar de um nvel de renda mdia
real em uma distribuio desigual.3
De forma analtica, pode-se escrever a expresso da renda igualmente distribuda com os seguintes passos. Primeiro, considere-se a utilidade da renda igualmente distribuda:
(16)
Considere-se que o indicador de Atkinson4 seja dado por:
(17)
Substituindo-se a expresso (16) em (17), tem-se que:
(18)
Para a construo dos pesos regionais, assim como feito por Kula (2002) e
exposto na equao (14), Sezer (2006a) apresenta trs mtodos distintos. O primeiro deles considera apenas o conceito da utilidade marginal decrescente e compara a utilidade de uma renda mdia das regies. O segundo mtodo compara as
rendas equivalentes igualmente distribudas (Edei) entre duas regies distintas.
Conforme exposto na equao (18), o mtodo considera a renda de todos os indivduos da regio no clculo da Edei. Por fim, o terceiro mtodo envolve o clculo
da utilidade marginal mdia (AMU), considerando-se o peso da populao de
cada regio. As frmulas dos trs mtodos so dadas a seguir.
3. Dutta (2002) apresenta o conceito de Edei e as medidas de desigualdade que dele decorrem.
4. uma medida de bem-estar que considera a desigualdade e est diretamente relacionada com as funes de bemestar aditivas.
213
(19)
Segundo mtodo de clculo de RWW, com uso da Edei:
(20)
Terceiro mtodo de clculo de RWW, via utilidade marginal mdia (average
marginal utility AMU):
Para cada regio calculada a
des marginais mdias so comparadas:
(21)
Neste trabalho, utiliza-se apenas o segundo e o terceiro mtodo, uma vez
que faltam estudos que considerem as diferenas entre os estados no tocante ao
grau de desigualdade em cada UF. O primeiro mtodo, por no considerar esta
distribuio interna, ser excludo da parte emprica deste trabalho.
3 PROCEDIMENTOS E RESULTADOS DE ESTIMAO DO COEFICIENTE DE
AVERSO DESIGUALDADE ( )
214
5. Vale lembrar que Frisch foi o ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1969.
6. Evans (2006) utiliza dados de multas que variam de acordo com a renda dos contribuintes como fonte para a estimao das preferncias sociais reveladas no Reino Unido.
215
7. Para o leitor interessado nas estimativas de , Atkison e Brandolini (2010) apresentam ainda outros valores utilizados
na bibliografia.
216
8. Apesar de a literatura sobre pesos regionais no registrar = 3, o uso de tal valor defensvel. O perfil das alquotas
do IRPF bastante transparente e seria uma proxy da averso desigualdade do eleitor ou policy maker.
217
Considerando-se todas as hipteses e as restries do trabalho sobre a funo de bem-estar social, a tabela 1 mostra o mximo que se poderia transferir
do indivduo rico para que o pobre tenha R$ 1 adicional sem que haja perda de
bem-estar, para cada nvel de averso desigualdade. Quando no h averso
desigualdade ( = 0), obviamente tal valor igual a R$ 1. No mesmo sentido,
com um valor de = 1,45, R$ 1 a mais para o indivduo pobre valeria, em termos
de bem-estar, 41 vezes mais que representaria para o rico. Apesar de os valores
obtidos com = 3,00 parecerem exagerados, ser visto adiante que o efeito da sua
incluso nos pesos regionais no assim to extremo.
TABELA 1
0,9
1,3
1,45
3,00
10
13
28
41
2197
9. Isto explicado porque o entrevistado perguntado sobre a renda auferida no ltimo ms.
218
Seguindo a forma de clculo da renda equivalente na tabela em questo, chegou-se s estimativas da Edei (anexo 1). O grfico 1 representa uma comparao
entre a renda per capita observada e a Edei. Pode-se ver que o principal outlier
o Distrito Federal. Quando se aplica o valor de = 1,45, os R$ 1.332 de renda
per capita da unidade equivalem a R$ 448 em termos de Edei. Com isso, o
Distrito Federal fica em termos de Edei atrs de Santa Catarina, que tem uma
renda per capita observada de R$ 865, porm um a Edei de quase R$ 500, a
maior do Brasil. Esta mudana no ordenamento justificada pela distribuio
mais igualitria de renda no estado do Sul em relao ao Distrito Federal.
GRFICO 1
SC
450
DF
SP
400
Renda Edei
PR
RS
RJ
350
MS
GO
MG
MTES
300
RO
250
BR
RR TO
AP
AM
RN
PABA SE
CE PI PB
PE
MA
200
150
300
500
AC
700
900
1.100
1.300
219
TABELA 2
= 1,0
= 1,3
= 1,45
= 3,00
Rondnia
1,07
1,08
1,08
1,08
1,09
Acre
1,22
1,26
1,39
1,45
1,77
Amazonas
1,35
1,38
1,48
1,52
1,61
Roraima
1,18
1,20
1,23
1,24
1,01
Par
1,48
1,53
1,68
1,74
1,79
Amap
1,28
1,32
1,41
1,44
1,50
Tocantins
1,17
1,18
1,22
1,24
1,30
Maranho
1,73
1,84
2,17
2,35
3,44
Piau
1,56
1,63
1,85
1,96
2,18
Cear
1,57
1,64
1,87
1,98
2,37
1,38
1,43
1,57
1,64
1,86
Paraba
1,55
1,63
1,86
1,97
2,29
Pernambuco
1,57
1,65
1,89
2,01
2,65
Alagoas
1,81
1,94
2,34
2,55
3,72
Sergipe
1,40
1,46
1,63
1,71
1,92
Bahia
1,49
1,56
1,75
1,84
2,13
Minas Gerais
0,95
0,93
0,88
0,85
0,62
Esprito Santo
0,97
0,96
0,92
0,90
0,73
Rio de Janeiro
0,77
0,74
0,67
0,63
0,43
So Paulo
0,73
0,69
0,60
0,55
0,33
Paran
0,80
0,77
0,69
0,65
0,44
Santa Catarina
0,65
0,61
0,50
0,44
0,21
0,77
0,74
0,66
0,62
0,38
0,91
0,89
0,83
0,80
0,52
Mato Grosso
0,96
0,95
0,91
0,89
0,83
Gois
0,94
0,92
0,86
0,83
0,61
Distrito Federal
0,61
0,59
0,54
0,51
0,43
UF
Fonte: Clculo dos autores com base na PNAD 2009 (IBGE, 2010).
220
TABELA 3
= 0,9
= 1,0
= 1,3
1,04
1,26
1,25
1,10
1,34
1,22
1,12
1,64
1,45
1,47
1,32
1,46
1,49
1,72
1,35
1,41
0,88
0,92
0,74
0,67
0,75
0,58
0,72
0,84
0,92
0,86
0,70
1,04
1,29
1,27
1,10
1,37
1,24
1,13
1,72
1,49
1,51
1,35
1,50
1,55
1,80
1,39
1,45
0,86
0,91
0,71
0,64
0,73
0,54
0,70
0,82
0,91
0,84
0,68
1,04
1,36
1,32
1,08
1,43
1,28
1,15
1,93
1,59
1,63
1,42
1,61
1,69
2,03
1,47
1,55
0,81
0,87
0,65
0,57
0,66
0,45
0,63
0,75
0,89
0,79
0,63
= 1,45
= 3,00
1,05
1,39
1,34
1,07
1,45
1,29
1,16
2,02
1,63
1,68
1,45
1,65
1,75
2,13
1,50
1,58
0,79
0,85
0,62
0,54
0,64
0,42
0,60
0,72
0,89
0,77
0,61
1,06
1,47
1,37
1,01
1,47
1,31
1,19
2,28
1,68
1,78
1,51
1,74
1,91
2,40
1,55
1,66
0,72
0,81
0,57
0,48
0,58
0,35
0,53
0,64
0,88
0,72
0,57
GRFICO 2
2,5
1,5
0,5
SC DF SP RS RJ PR MS GO MGMT ES RO RR TO AP AC AM RN SE PA BA PI PB CE PE MA AL
Pesos (Edei)
Pesos (AMU)
Fonte: Clculos dos autores com base na PNAD 2009 (IBGE, 2010).
221
DF
SC
SP
0,85
RS
RJ
PR
MS MG ES
GOMT
AM
AP
BR
IDH1
RO
RR TO
0,8
PA
AC
BA
SE
RN
CE
PBPE
0,75
PI
MA
AL
0,7
0,4
0,9
1,4
1,9
Peso (mtodo Edei, =1,45)
2,4
2,9
222
alcanar um resultado mais equitativo na distribuio do FPE uma das motivaes deste trabalho.
A proposta de preservar o status quo no sustentvel. Conforme demonstraram Mendes, Miranda e Cosio (2008), os valores do FPE lquido10 guardam
uma relao no formato de U com o IDH: os estados com menor desenvolvimento humano tm valores intermedirios de FPE. Ou seja, o fundo no possui
carter redistributivo. Rocha (2010) examinou com ainda maior ateno o FPE
e destacou outras inconsistncias dos critrios do FPE, concluindo que ele no
cumpre as funes que lhe seriam constitucionalmente atribudas.
Dados os critrios atuais, um dos fatos de maior destaque a dependncia
que alguns estados possuem em relao ao FPE. O grfico 4 mostra que existem
estados, como Roraima e Amap, nos quais mais da metade das receitas advm
do FPE. Mesmo que se admitam maiores necessidades que a mdia nacional,
deve-se admitir que tamanha dependncia do FPE , por si s, um desestmulo
ao incremento do esforo fiscal destas UFs. Sem dvida, h que se reconhecer que
face tamanha dependncia deve haver uma regra de transio que amenize
o impacto para os estados com as maiores perdas relativas.
GRFICO 4
223
5.000,00
4.000,00
3.000,00
2.000,00
1.000,00
0,00
MA PB AL PI PA CE BA RN SE PE AP PR GO SC RO MG TO AM RR RS MT RJ MS ES AC SP DF
Na aplicao dos pesos regionais para a distribuio do FPE, decidiu-se utilizar o valor mais alto de apresentado nas tabelas 2 e 3. Tambm se optou por um coeficiente
de averso desigualdade () igual a trs por ser um valor prximo ao que PintoPayeras e Hoffmann (2009, p. 773) estimaram, considerando as alquotas do IRPF.
Uma vez que o propsito explcito do FPE seria redistributivo, parece apropriado
uma maior averso desigualdade. Mais uma vez, vale reforar que nada impede que
no debate poltico seja decidido um valor maior ou menor para o parmetro.
O grfico 6 apresenta o uso de pesos regionais para a distribuio do FPE segundo as grandes regies brasileiras. Na parte superior, tem-se uma repartio considerando apenas a populao de cada macrorregio brasileira ou, de forma equivalente,
se no houvesse qualquer averso desigualdade, cada estado receberia uma mesma
quantia fixa por indivduo, independentemente da sua renda. Para fins de ilustrao,
o grfico tambm apresenta a distribuio no caso de se utilizarem os pesos regionais
224
com = 1,45 (mtodo Edei). Como se v, com tal valor, o fundo j teria um carter
distributivo, beneficiando as regies mais pobres e desiguais. A progressividade da
repartio ampliada com = 3,00. Em relao ponderao que considera apenas o
critrio populacional, a participao do Nordeste aumentaria em 34 pontos percentuais (p.p.), enquanto o Sul e o Sudeste perderiam 10 e 25 p.p., respectivamente.
GRFICO 6
Participao na
populao
Pesos regionais
Ponderao
(=1,45)
29
Pesos regionais
Ponderao
(=3,00)
11
41
51
63
25
16
52
20
Norte
40
Nordeste
24
12
Participao
atual FPE
15
60
Sudeste
80
Sul
100
Centro-Oeste
225
solues podem ser adotadas caso seja considerado politicamente invivel o aumento da participao de estados na mdia mais ricos que a mdia nacional
no FPE. Alternativamente, o aumento do coeficiente de averso desigualdade
tambm poderia gerar reparties mais aceitveis, em termos polticos.
TABELA 4
FPE proposta 1
(B)
0,8
B-A
(C)
-2,0
FPE proposta 2
(D)
0,8
Acre
3,4
0,6
-2,8
0,6
Amazonas
2,8
2,6
-0,2
2,8
0,0
Roraima
2,5
0,2
-2,3
0,2
-2,3
Par
6,1
6,2
0,0
6,6
0,5
Amap
3,4
0,5
-3,0
0,5
-2,9
Tocantins
4,2
0,8
-3,3
0,9
-3,3
Maranho
7,2
10,6
3,3
11,4
4,2
Piau
4,3
3,3
-1,1
3,5
-0,8
Cear
7,4
9,6
2,2
10,3
2,9
4,2
2,8
-1,3
3,0
-1,2
Paraba
4,8
4,2
-0,6
4,5
-0,3
Pernambuco
6,9
10,8
3,9
11,6
4,7
Alagoas
4,2
5,7
1,5
6,1
1,9
Sergipe
4,2
1,9
-2,3
2,0
-2,2
Bahia
9,4
14,7
5,3
15,8
6,4
Minas Gerais
4,5
5,8
1,3
4,1
-0,4
Esprito Santo
1,5
1,2
-0,3
0,9
-0,6
Rio de Janeiro
1,5
3,0
1,5
2,2
0,7
So Paulo
1,0
6,2
5,2
4,4
3,4
Paran
2,9
2,2
-0,7
1,6
-1,3
Santa Catarina
1,3
0,6
-0,7
0,4
-0,9
2,4
2,0
-0,4
1,4
-1,0
1,3
0,6
-0,7
0,6
-0,7
Mato Grosso
2,3
1,2
-1,1
1,3
-1,0
Gois
2,8
1,7
-1,2
1,8
-1,0
Distrito Federal
0,7
0,5
-0,2
0,5
-0,2
UF
Rondnia
(D-A)
-2,0
-2,8
Pode parecer estranho que estados com renda bem acima da mdia nacional,
como So Paulo, tenham acesso proposta de rateio do FPE. Isto comea a ser
esclarecido quando se leva em conta que cerca de 8% do total dos pobres do Brasil
residem em tal estado.11 Isto corroborado pelo fato de que mais de 1 milho e
100 mil famlias paulistas recebem a Bolsa Famlia, o que equivale a 9,1% das
11. Foram considerados pobres aqueles com renda per capita familiar menor que R$ 66 por ms.
226
Simulao da receita per capita atual e a receita per capita com o FPE proposto
(Em R$)
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
MA PA BA PB CE AL PI PR PE SC GO MG RN SE AM RS RJ RO MT MS ES SP TO AP DF RR AC
Receita per capita
227
6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo estimou os pesos dos estados brasileiros em uma funo de bemestar. Apesar das aproximaes e das hipteses fortes na estimao, o mtodo
apresentado transparente e fornece bases claras para a discusso das questes
de desigualdade regional no Brasil. Ao invs de discutir o grau de desigualdade
de forma vaga, tem-se um arcabouo que permite identificar as discordncias sobre
graus desejveis de desigualdade inter-regional e intrarregional de forma precisa.
A teoria da escolha pblica sustenta que as decises polticas muitas vezes
esto baseadas na funo de utilidade dos polticos e no coincidem com as preferncias da sociedade. As anlises baseadas em dados individuais e na economia do
bem-estar, como este trabalho, tornam mais transparentes os critrios e parmetros que deveriam orientar as polticas pblicas. Alm disso, em termos de anlise
econmica aplicada, a utilizao de mais de um grau de averso desigualdade
oferece aos polticos vrias opes de pesos de bem-estar, isentando a anlise de
julgamentos de valores apriorsticos.
Cabe destacar alguns pontos de vantagem da aplicao da tcnica dos pesos
regionais na repartio de um fundo pblico. Primeiramente, a tcnica usa como
medida de desigualdade a distribuio de renda dos indivduos entre os estados
e dentro dos estados. Critrios que utilizam apenas a renda per capita estadual
podem ser enganosos quando existem diferenas nos perfis das distribuies de
renda em cada estado. Um segundo aspecto positivo a possibilidade de se determinar um maior ou menor grau de averso desigualdade, atendendo s escolhas
polticas. Uma terceira vantagem a possibilidade das parcelas serem revistas anualmente, quer com base nas PNADs, quer com base nos Censos Demogrficos.
Para demonstrar uma utilizao dos pesos regionais, simulou-se uma mudana nos critrios do FPE. Quando comparada com a distribuio atual, a chamada proposta 1 geraria um aumento significativo da parcela destinada aos
estados da regio Nordeste (de 52,5% para 63%) e uma reduo das parcelas
que cabem regio Norte (de 25,5% para 13%). J a proposta 2 manteria a
repartio do FPE em dois grupos de estados: 15% para as regies Sul e Sudeste
e 85% para as demais. Mesmo neste caso, a parcela referente aos estados do Nordeste cresceria para 68%, enquanto a regio Norte teria uma queda semelhante
ocorrida na proposta anterior.
Obviamente, os resultados devem ser apreciados com cautela. Alm das restries conhecidas na literatura sobre economia do bem-estar, a anlise no considera,
por exemplo, os incentivos distorcidos que os pesos podem gerar. Uma utilizao direta das ponderaes obtidas poderia fazer com que os interessados dos estados mais
pobres e desiguais nada fizessem para reverter a situao de seu local. Mas h solues
para a correo destes desvios, como uma premiao aos estados que conseguissem
reduzir a porcentagem de pobres acima do valor mdio nacional.
228
229
230
231
ANEXO 1
TABELA A.1
= 1,0
= 1,3
= 1,45
= 3,00
Rondnia
354
337
290
268
124
Acre
307
288
239
219
105
Amazonas
274
262
227
212
109
Roraima
317
303
262
245
127
Par
247
236
206
193
105
Amap
290
275
237
220
111
Tocantins
322
306
263
244
117
Maranho
207
197
169
157
84
Piau
234
222
191
178
98
Cear
232
220
190
177
95
267
253
217
201
103
Paraba
234
222
191
178
96
Pernambuco
231
220
189
175
92
Alagoas
197
187
160
149
82
Sergipe
262
248
211
196
102
Bahia
245
232
200
186
99
Minas Gerais
407
388
339
316
150
Esprito Santo
397
378
327
304
141
Rio de Janeiro
511
487
420
390
169
So Paulo
545
522
458
428
183
Paran
489
467
408
380
167
Santa Catarina
613
590
527
496
215
510
487
425
396
175
424
405
354
331
159
Mato Grosso
401
383
332
308
135
Gois
410
393
345
322
150
Distrito Federal
664
617
497
448
169
Brasil
382
362
308
283
127
UF
CAPTULO 10
1 INTRODUO
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
234
235
A teoria bsica do federalismo fiscal surgiu no mbito da economia do setor pblico tradicional. Esta primeira gerao da teoria do federalismo fiscal como Oates
(2005) a denominou, ou teoria econmica de primeira gerao sobre federalismo,
como foi chamada por Qian e Weingast (1997), primariamente preocupada com a forma tima de atribuio de funes s diversas esferas de governo
e, tambm, com as implicaes destas escolhas sobre o bem-estar econmico.
O objetivo seria a prescrio de como o governo deveria intervir na atividade econmica em virtude da existncia de externalidades ou do problema de proviso
de bens pblicos e da definio de qual esfera de governo interviria de forma mais
eficiente em termos de bem-estar.
Vrios so os elementos que caracterizam essa primeira gerao. Uma das
suposies bsicas que os governos locais conhecem melhor os seus cidados.
Desta forma, quanto mais baixa a esfera de governo, mais bem ajustada s necessidades da populao a proviso dos bens pblicos locais. O que no fica claro
nesta perspectiva a origem da incapacidade do governo central de delegar poder
a agentes locais, que em princpio deveriam ter a mesma sensibilidade dos mandatrios locais s necessidades da populao, para que estes pudessem represent-lo.
Tais representantes poderiam coletar e utilizar as informaes relevantes proviso dos bens pblicos locais em quantidade e qualidade timas.
Os argumentos de que tal arranjo centralizador no seria possvel, devido a
dificuldades polticas associadas proviso diferenciada de bens pblicos regionalmente, so sempre vlidos na esfera prtica. Na verdade, muitas federaes dispem
de dispositivos legais que probem distribuies assimtricas de recursos pblicos.
Nesse arcabouo, a maior capacidade dos governos locais na proviso tima
de bens pblicos se defronta com dois efeitos contrrios: economias de escala e
externalidades. Naturalmente, seria de se esperar que certos programas governamentais fossem mais eficientes em termos de custo caso sua abrangncia fosse estabelecida nacionalmente, e no localmente. Desta forma, as economias de escala
favoreceriam a proviso mais centralizada de bens pblicos com esta caracterstica.
236
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238
239
Quando a aplicao dos modelos de agente e principal no contexto do federalismo fiscal considerada, deve ser notado que, em relao s outras utilizaes
destes modelos no campo das finanas pblicas, tal aplicao representa um passo
adiante. Tradicionalmente, a utilizao dos modelos de agente e principal em
finanas pblicas realizada por meio da suposio de que o Estado (no caso, o
agente) responsvel, por delegao, pela gesto dos negcios pblicos. A sociedade (o principal) delega a este tal poder, mas no capaz de observar com exatido
se o seu agente toma decises estritamente em prol de seus interesses. No caso
federativo, no entanto, pode ocorrer que certo nvel de governo delegue responsabilidades a outros nveis de governo. Nesta situao, a relao de agente e principal ocorre tambm entre governos, e no mais exclusivamente entre o governo e a
populao. Como exemplos deste novo tipo de aplicao do problema de agente e
principal, podem ser citados os trabalhos de Goodspeed (2002), Levaggi (2002),
Keen (1997) e Miranda (2006). Em todos estes trabalhos, o problema de agente
e principal caracterizado da seguinte forma: os governos locais (principais) delegam algum nvel de poder decisrio ao governo central (agente), com a esperana
de que este ltimo agir em seu benefcio.
A partir de uma perspectiva diferente, Qian e Weingast (1997) sugerem que
a descentralizao seria uma forma eficiente de resolver o problema de agncia
que pode surgir em certos tipos de situaes nas quais as delegaes intergovernamentais ocorrem. Se o governo totalmente centralizado, seus cidados no tm
nem parmetros de comparao internos que permitam o julgamento da qualidade dos servios pblicos prestados, nem a opo de votar com os prprios
240
ps (isto , se mudar de jurisdio em caso de insatisfao com as polticas adotadas), conforme Tibeout (1956). Portanto, no h competio entre governos e,
na ausncia de mecanismos de controle efetivos dos cidados sobre o governo, este
ltimo teria liberdade para extrair via impostos recursos da sociedade de forma
ineficiente (demasiada). Se o governo descentralizado, a existncia de diferentes
jurisdies limitar o poder de taxao dos diversos governos locais. Como visto
anteriormente, esta ideia apareceu originalmente em Brennan e Buchanan (1980),
mas na ocasio no foi explorada no contexto do modelo de agente e principal.
Outro exemplo de aplicao da teoria de agente e principal no federalismo
fiscal pode ser encontrado em Levaggi (2002). O artigo tenta verificar se, em um
contexto de informao assimtrica, o governo central (o principal, neste modelo)
obtm maior sucesso na compleio de seus objetivos utilizando transferncias condicionadas ou livres aos governos locais (que, neste caso, desempenham o papel de
agentes). Quando o governo central transfere recursos condicionados, o setor pblico local opera com a restrio oramentria dupla. Segundo este sistema, o governo
central define no s o tamanho das transferncias, mas tambm a sua distribuio
entre os diversos tipos de gastos. O resultado deste artigo mostra que, mesmo contrariando a sabedoria oramentria estabelecida, a restrio oramentria dupla pode
atenuar o problema de agente e principal que surge quando existem diferenas, ainda que parciais, nos objetivos de duas esferas de governo em uma federao.
3.3 Contratos incompletos
241
O trabalho tambm aponta para as vantagens da descentralizao na presena de contratos incompletos. Se o governo deve tomar uma deciso sobre
determinado assunto no especificado por nenhuma lei vigente que seria o
contrato relevante neste caso , a maior responsabilizao dos nveis mais baixos
de governo favoreceria uma soluo mais adequada aos cidados da jurisdio na
qual a medida ser implementada, caso o decisor seja o governo local vis--vis o
governo central.
A renegociao de contratos outra fonte de problemas no contexto de
uma federao. Suponha-se que, na execuo de um determinado contrato, uma
renegociao no mbito deste pudesse gerar um aumento de utilidade s duas
partes envolvidas. Neste caso, haveria um forte incentivo para que os termos do
contrato fossem modificados a posteriori. O problema que surge ento que, se
as partes esperam a ocorrncia de renegociao em determinadas situaes, elas
podero modificar suas aes de forma a obter vantagens quando o processo de
renegociao se iniciar. Desta forma, o problema de risco moral associado possibilidade de renegociao pode levar a execuo do contrato, ou mesmo a sua
confeco inicial, a ser subtima. Este efeito est presente na situao de restrio
oramentria malevel, que ser discutida adiante.
4 COMPROMISSOS NO CRVEIS
Sob o ponto de vista da teoria dos jogos, compromissos, sejam eles uma ameaa ou uma
promessa, so declaraes estratgicas nas quais um agente se compromete a executar
certa ao que em princpio ele no teria incentivo para adotar. Esta declarao seria
postulada com o intuito de induzir outros agentes a adotar estratgias especficas.
A distino entre promessas e ameaas, neste contexto, que na ameaa existe uma
perspectiva de punio, enquanto na promessa, uma perspectiva de recompensa.9
Tanto ameaas quanto promessas podem sofrer com problemas de credibilidade, pois o compromisso de um agente de adotar uma estratgia que no seria
tima diante de determinada circunstncia pode ser sempre questionado pelas
outras partes envolvidas. Esta falta de credibilidade de uma ameaa ou de uma
promessa ir minar a sua eficcia, uma vez que, se no for crido, o compromisso
no ter o poder de mudar as expectativas dos outros agentes e no conseguir,
portanto, induzi-los ao desejada.
Existem, no entanto, vrios meios para se imputar credibilidade a um compromisso; entre eles, o desenvolvimento de reputao ou a adoo de contratos.
O desenvolvimento de reputao adiciona credibilidade a um compromisso,
pois as outras partes envolvidas tomam cincia de que o agente comprometido j
9. Ver Dixit e Nalebuff (1991) para mais detalhes.
242
assumiu aquela posio em outras ocasies e sempre cumpriu o combinado. Contudo, como sugerem Bulow e Rogoff (1989), a construo de uma reputao pode
ser um artifcio para adquirir a confiana dos outros agentes e tornar a quebra do
compromisso mais rentvel parte compromissada.
Outra forma de se tentar garantir credibilidade a um compromisso o estabelecimento de contratos. Mas, a menos que estes contratos possam ser legalmente sustentados, que todas as contingncias futuras estejam contempladas e que
no haja possibilidade de renegociao, sempre haver casos nos quais a quebra
do contrato ser uma opo tentadora.
Kidland e Prescott (1977) incorporaram literatura macroeconmica o problema dos compromissos no crveis. Neste trabalho seminal, os autores desenvolvem o conceito de inconsistncia intertemporal, o qual pode ser considerado
uma promessa no crvel. Eles se utilizam de um modelo de poltica monetria
para desenvolver o conceito. Neste modelo, a autoridade monetria pode gerar
inflao com vistas a estimular o produto da economia, uma vez que o modelo
supe a existncia de uma curva de Phillips que associa inflao inesperada a
crescimento. Desta forma, somente a inflao no prevista tem o poder de estimular o produto. Os agentes privados, sabendo que a autoridade monetria tem
incentivo para gerar inflao mais alta que a esperada, tendero a aumentar suas
expectativas inflacionrias e assim diminuir suas demandas por moeda abaixo do
que seria o timo em circunstncias normais. Tem-se, ento, uma situao claramente ineficiente: por um lado, a inflao ser maior que o desejado e, por outro
no haver aumento do produto, uma vez que os agentes privados anteciparam
o aumento de inflao, esterilizando o efeito da curva de Phillips expectacional.
Esse equilbrio perverso ocorrer se os agentes no acreditarem no compromisso da autoridade monetria de no produzir inflao de surpresa. Uma vez que os
agentes formularam suas expectativas de inflao zero, o compromisso de no gerar
inflao inesperada contrrio aos interesses imediatos da autoridade monetria.
A anlise da credibilidade de ameaas tem sido extensivamente estudada
em vrios contextos. Dixit (1979) utiliza-se desta ideia para analisar os efeitos da competio potencial sobre um monopolista. Descreve uma situao
na qual uma firma j estabelecida ameaa uma entrante em potencial com
competio predatria caso a outra empresa decida efetivamente entrar no seu
mercado. Neste exemplo, que j clssico nos livros-texto de teoria dos jogos
aplicada, o autor associa a credibilidade desta ameaa a um excesso de capacidade ociosa do monopolista.
Lindbeck e Weibull (1988) aplicam a noo de ameaas no crveis no contexto das transferncias intergeracionais e derivam uma justificativa para a adoo
243
244
Uma srie de artigos seguiu a linha proposta por Kornai; entre eles,
Qian (1994), Pun (1995), Prell (1996), Li e Liang (1998), Qian e Roland
(1998) e Maskin (1999). Qian e Roland (1998) estendem o princpio da
ROM para comparar diferentes arranjos federativos e diferentes graus de
centralizao. A inovao conceitual deste artigo se d pela aplicao da
ROM a oramentos pblicos. Desta forma, governos provinciais tambm
poderiam ter incentivos a agir de forma fiscalmente irresponsvel se julgarem
que sero socorridos pelo governo central.
Essa generalizao da ROM para incorporar as relaes federativas tem
sido bastante explorada pela teoria de segunda gerao do federalismo fiscal.
Inman (2004) desenvolve uma explicao intuitiva para esta aplicao no
contexto do federalismo fiscal. Trata-se de um jogo sequencial, no qual os governos locais escolhem sua ao no primeiro perodo. O conjunto de estratgias disponveis para eles so duas: agir com responsabilidade fiscal ou poder
gerar dficits fiscais no sustentveis. Na sequncia, o governo central, aps
ter observado as aes adotadas pelos governos locais, escolhe a sua prpria
estratgia. As estratgias disponveis para o governo central so resgatar financeiramente os governos locais ou deix-los sem ajuda. Este jogo, denominado
pelo autor de default bailout game (jogo de inadimplncia e resgate), pode
ser representado em sua forma extensiva como na figura 1. Nesta figura, os Ls
representam os resultados do governo local e os Cs, os resultados do governo
central ou federal.
FIGURA 1
Resgate
Sem resgate
Responsabilidade fiscal
Resgate
Governo local
Fonte: Inman (2004).
Governo federal
245
Uma das principais questes que surge desse jogo diz respeito s condies de
credibilidade de uma possvel ameaa do governo federal de no ajudar governos
locais com dficits insustentveis. Tal problema ocorre se C2 maior do que C1 ou
seja, se o resultado do governo central for maior quando ele resgata as localidades
sobre-endividadas que quando as deixa prpria sorte. Neste caso, se os governos
locais conhecerem a situao, tero incentivo a se colocar em uma situao que
demande resgate do governo central ou seja, tero incentivos a adotar polticas fiscais
irresponsveis, mesmo que L3 > L1, dado que L2 > L3. Estas condies a respeito dos
resultados dos governos locais so provveis de acontecer na prtica, uma vez que
quando o governo de uma localidade adota uma poltica fiscalmente irresponsvel,
ele aumenta, primariamente, o bem-estar imediato de seus cidados, pois coloca
disposio destes mais bens e servios pblicos do que seria possvel em uma situao
de estabilidade fiscal. O custo destas polticas vem depois, quando o governo local
tem que ajustar seu balano para pagar a conta do expansionismo inicial. Como em
muitas situaes, este custo suplanta os benefcios iniciais, e no raro ocorrer que
L3 > L1 ou seja, no caso de no ser resgatada financeiramente por outra instncia de
governo, a localidade ganha mais mantendo a responsabilidade fiscal.
Contudo, se o governo central prov de ajuda financeira aqueles governos
locais que praticaram polticas expansionistas no sustentveis, estes usufruiro os
benefcios iniciais deste tipo de poltica, sem, contudo, arcar totalmente com
os seus custos. Desta forma, provavelmente ocorrer que L2 > L3.
Os resultados do governo federal so um tanto menos claros. Por um lado,
mais ou menos evidente que C3 maior que C2 isto , sob o ponto de vista do
governo federal, a situao na qual os governos locais adotam polticas responsveis e no necessitam de ajuda mais favorvel que aquela na qual os ltimos
incorrem em dficit e so resgatados.
Por outro lado, fatores diversos determinaro se C1 maior que C2. Em uma
federao na qual o governo federal compartilha boa parte dos interesses de cada
unidade federativa, as possibilidades so de que seja C1 < C2, porque fatores que afetam negativamente as populaes das localidades, como o custo de reestruturao
financeira associado a uma poltica fiscal irresponsvel, tambm possuem efeitos
negativos sobre o governo central. Assim, presses polticas, a imprensa, reclamaes dos eleitores etc. podem exercer impacto sobre o resultado do governo central.
No entanto, se a situao for recorrente, o governo central pode considerar
os efeitos reputacionais da estratgia de no resgate para aqueles governos que
adotem polticas fiscalmente irresponsveis. Neste caso, a reputao de no ajudar
nestes casos pode inclusive evitar que os governos locais se coloquem em posies
de dificuldade fiscal.
246
Outros autores tambm tm explorado o conceito da ROM no relacionamento entre as diversas esferas de governo. Wildasin (1997) desenvolve um modelo no
qual a probabilidade de que o governo central v socorrer um determinado governo
local influenciada pela importncia econmica deste ltimo. Assim, localidades
com economias maiores e com maiores externalidades sobre o sistema econmico
nacional teriam maior chance de serem socorridas. Desta forma, o governo federal
ficaria mais tentado em ajudar tais distritos, no s em virtude da preocupao
com o bem-estar dos habitantes de l, mas tambm por conta dos impactos negativos gerados para as outras regies. Estas unidades da federao seriam consideradas
grandes demais para falir, ou sistemicamente importantes.
O mesmo princpio utilizado por Goodspeed (2002); Para assim neste modelo, o governo central no se importa diretamente com o bem-estar das localidades, mas, sim, com seus prprios interesses. Aqui, os governos regionais decidem
primeira e simultaneamente quanto gastaro e quanto tomaro emprestado dos
investidores privados. Ento, o governo central distribuir transferncias com o
objetivo de maximizar a probabilidade se ser reeleito. Os governos locais, que
agem primeiro, utilizam-se do processo de induo inversa para maximizar seu
prprio bem-estar. Como os governos locais escolhem suas respectivas estratgias
simultaneamente, o resultado um equilbrio de Nash subtimo, no qual os gastos
e o endividamento estaro acima do nvel socialmente eficiente. Esta situao, por
sua vez, levar a uma cobrana demasiada de impostos federais e a uma distoro
na proviso de bens pblicos e privados.
6 PERSPECTIVAS PARA DESENVOLVIMENTO DA TEORIA
Todos esses estudos nos quais a ROM o foco tm, pelo menos, mais um ponto
em comum: a ROM leva a resultados ineficientes. Assim a agenda de pesquisa
neste campo parece convergir para duas linhas de ao.
Em primeiro lugar, o aprimoramento de tcnicas empricas que permitam
detectar a existncia e a efetividade da ROM em diferentes relaes federativas e
institucionais fundamental. Esta estratgia de pesquisa necessria, visto que
a mera existncia de uma aparente lgica terica para a existncia da ROM no
implica automaticamente sua presena concreta. Acontece que a econometria
associada aos testes para detectar a ROM padece de uma srie de dificuldades
tcnicas,10 e muito trabalho ainda est por vir nesta rea.
Em segundo lugar, federaes so elas prprias instituies, e seu funcionamento guiado por regras institucionais. Assim, faz-se necessria a identificao dos mecanismos institucionais que so capazes de favorecer e de dificultar o
10. Ver Brueckner (2003) para mais detalhes.
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248
249
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Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Este volume da srie Dilogos para o desenvolvimento, sob o ttulo Federalismo brasileira: questes
para discusso, compreende estudos cobrindo diferentes aspectos, mtodos, resultados de anlise e proposies sobre a questo federativa brasileira.
A primeira seo, Federalismo e polticas pblicas, traa a trajetria do federalismo brasileiro,
enfatizando o contraste entre, de um lado, as competncias conferidas aos municpios, advindas do modelo institucional inaugurado pela Constituio promulgada em 1988, e, de outro, as
atribuies crescentes assumidas pelos entes locais em funo do aprofundamento da descentralizao da maior parte das polticas nacionais. Um quadro geral do arranjo federativo brasileiro
apresentado, identificando-se alguns pontos de estrangulamento e as possveis alternativas de
aprimoramento da gesto de polticas pblicas.
A segunda seo, Federalismo e territrio, compreende uma anlise sobre a relao
entre a organizao federativa brasileira e as questes regional e metropolitana. Evidencia-se uma paulatina perda de nexo entre objetivos regionais e da gesto metropolitana e os
seus correspondentes meios e instrumentos de ao. Arranjos federativos so considerados
mecanismos fundamentais para aes pblicas cooperativas ou coordenadas capazes de
reduzir a grande desigualdade e heterogeneidade estrutural do pas.
A terceira e ltima seo, Federalismo fiscal: os critrios para a repartio do fundo de
participao dos estados (FPE), traz um panorama da teoria econmica do federalismo fiscal.
As tenses do federalismo brasileiro so discutidas no debate sobre os critrios de repartio
do FPE, analisando-se aspectos tericos e empricos que deveriam ser considerados para uma
adequada partilha dos seus recursos.
Este livro , portanto, parte do esforo coletivo do Ipea para apresentar sociedade
brasileira uma base analtica e algumas propostas para a discusso sobre os variados problemas e desafios a serem trabalhados e enfrentados na temtica sobre federalismo.
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
O federalismo uma ideologia que prope a diviso territorial do poder poltico constitucionalmente estabelecido. A peculiar repartio de competncias entre seus entes faz com
que o modelo federativo adotado em cada pas apresente caractersticas especficas, gerando
potencialidades e riscos para o exerccio das funes pelo setor pblico. No caso do Brasil,
o equilbrio federativo tencionado pela necessidade de enfrentamento das desigualdades
sociais e regionais, historicamente profundas e persistentes.
A temtica do federalismo considerada uma prioridade na agenda de trabalho do Ipea: a criao do Grupo de Trabalho de Estudos sobre Federalismo, composto por membros de suas diretorias, e as mais de 27 pesquisas sobre o tema em andamento no instituto demonstram tal relevncia.
A preocupao do Ipea em refletir e oferecer subsdios sobre o sistema federativo e o seu papel
para o desenvolvimento nacional est em sintonia com o interesse de diversas instituies, nacionais e internacionais, que se debruam sobre o assunto. Este livro o primeiro resultado deste
trabalho coletivo, dentro da programao de atividades estabelecidas para os prximos dois anos
no Plano de Trabalho 2012-2013. Ele traz uma base analtica inicial e algumas propostas para a discusso sobre vrios problemas e desafios a serem trabalhados e enfrentados na rea do federalismo.
O Ipea oferece, assim, por meio deste livro, das diversas linhas de pesquisas internas, dos vrios
acordos de cooperao tcnica e das vrias redes interinstitucionais em consolidao, uma promissora fonte de debate sobre o tema federativo, em perspectiva nacional e internacional. Esta agenda
de trabalho pode servir como referncia importante para o conhecimento, o acompanhamento e
o aprimoramento das polticas pblicas no contexto do modelo federativo brasileiro, em prol do
desenvolvimento nacional.