O Brasil e A ONU

O Brasil e a ONU
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim

Secretrio-Geral
Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio
das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade
internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao
da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa
brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847
Fax: (61) 3411 9125
Site: www.funag.gov.br
O Brasil e a ONU
Braslia, 2008
Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo
1 Capa - Cndido Portinari - Estudo para o painel "GUERRA", 1952

leo sobre tela 165 x 125 cm
Projeto para o painel na sede das Naes Unidas, Nova Iorque.
Contra Capa - Cndido Portinari - Estudo para o painel "PAZ", 1954
leo sobre tela 165 x 125 cm
Projeto para o painel na sede das Naes Unidas, Nova Iorque.
Equipe tcnica:
Maria Marta Cezar Lopes e Llian Silva Rodrigues
Projeto grfico e diagramao:
Cludia Capella e Paulo Pedersolli
Impresso no Brasil 2008
O Brasil e a ONU/Fundao Alexandre de Gusmo. Braslia :

FUNAG, 2008
252p.
ISBN: 978-85-7631-129-4
1. Brasil Organizao das Naes Unidas. I. Ttulo.
CDU: 908(81):061.1ONU
Direitos de publicao reservados

Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028
Fax: (61) 3411 9125
Site: www.funag.gov.br
E-mail: funag@mre.gov.br
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
SUMRIO
PREFCIO .............................................................................................. 7
EMBAIXADOR CELSO AMORIM - MINISTRO DAS RELAES EXTERIORES
I.
A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL ............ 15

MARCELO VIEGAS
II. DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS

OPERAES DE PAZ ........................................................................ 39
RICARDO SEITENFUS
III. POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA:
DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO ................................................. 59
CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE
IV. O BRASIL E A CRIAO DA COMISSO PARA CONSOLIDAO DA PAZ ........ 83
GILDA SANTOS NEVES
V. O BRASIL E O DESAFIO DO DESENVOLVIMENTO NAS NAES UNIDAS ....... 109
SRGIO ABREU E LIMA FLORNCIO
VI. A AO CONTRA A FOME E A POBREZA ............................................. 145
ALEXANDRE NINA
VII. O BRASIL E O COMBATE INTERNACIONAL CONTRA A AIDS ..................... 161
PEDRO CHEQUER & MARINGELA SIMO
VIII.DIREITOS HUMANOS E O PAPEL DO BRASIL .......................................... 183
JOS AUGUSTO LINDGREN ALVES
IX. A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA:

UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA COMISSO DE DIREITOS HUMANOS ........... 205
ALEXANDRE GHISLENI
X. DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE: DA RIO 92 AT CURITIBA ............ 217
LUIZ ALBERTO DE FIGUEIREDO
X.I OS TRS PAINIS SOBRE O IRAQUE NAS NAES UNIDAS ..................... 231
EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA & CONSELHEIRA GISELA MARIA
FIGUEIREDO PADOVAN & CONSELHEIRO LEONARDO GORGULHO N. FERNANDES
PREFCIO
PREFCIO
Celso Amorim
Ministro das Relaes Exteriores
m seu primeiro discurso na Assemblia Geral da ONU, em

2003, o Presidente Lula reafirmou a confiana que o Brasil deposita nas
Naes Unidas e no seu papel insubstituvel de promover a paz e a
justia. O fortalecimento do multilateralismo o caminho que
escolhemos, o nico que nos parece justo e apropriado.
Acreditamos que a convivncia entre os Estados ser to mais
harmoniosa quanto maior for o respeito s normas acordadas
multilateralmente. somente por meio da negociao e do dilogo
que podemos avanar na soluo dos conflitos. Tambm por meio
deles que devemos tratar as questes de interesse global, como o
desenvolvimento e o meio ambiente. No h instituio internacional
melhor aparelhada para executar essas tarefas do que a ONU, o foro
universal por excelncia.
Este livro oferece ao leitor um panorama diversificado da
contribuio do Brasil nas diferentes reas de atuao das Naes
Unidas.
Podemos dividir a agenda da ONU em duas grandes
vertentes, conforme estabelecido na Carta de So Francisco: os assuntos
relativos manuteno da paz e da segurana internacionais e os temas
econmicos e sociais.
No primeiro caso, a responsabilidade primria de preservar
a paz cabe ao Conselho de Segurana, que tem poderes para agir em
9
O BRASIL E A ONU
nome dos Estados-membros. Eleito membro no permanente pela

primeira vez em 1946, o Brasil um dos pases que mais esteve presente
no Conselho nove mandatos, nmero igualado apenas pelo Japo.
Temos, portanto, autoridade para apontar os problemas e os
desequilbrios que afetam o trabalho do Conselho e impem a
necessidade de mudanas.
Nenhuma organizao resiste ao tempo se no souber se
adaptar s novas realidades. O processo de reforma da ONU,
atualmente em curso, precisa avanar. O aperfeioamento do sistema
multilateral a contraparte necessria do convvio democrtico no
interior das naes.
Da o imperativo de tornar as instncias decisrias
internacionais mais representativas, legtimas e transparentes. Isso vale
em especial para o Conselho de Segurana, que mantm congelada
desde 1945 a composio de seu quadro permanente, apesar do notvel
crescimento no nmero de Estados-membros de 51 para 191.
Temas estratgicos e fundamentais, como desarmamento,
no-proliferao, sade, crises humanitrias e at mudana do clima
tendem cada vez mais a passar pela agenda do Conselho de
Segurana. Isso torna ainda mais necessria sua expanso nas duas
categorias de membros permanentes e no permanentes, objetivo
da ao diplomtica do G-4, integrado por Brasil, Alemanha, ndia
e Japo.
Sempre que esteve no Conselho, o Brasil se destacou pela
coerncia, iseno e bom trnsito entre as delegaes. A propsito,
recordo-me de um momento significativo poca em que
ocupvamos a presidncia de turno do Conselho no incio de
1999.
10
PREFCIO
A questo do Iraque havia chegado a um impasse aps os

bombardeios da chamada operao Raposa do Deserto. Os P-5
estavam divididos e a tenso era grande. Foram ento constitudos
trs painis para tratar de desarmamento (inspees), questes
humanitrias e prisioneiros de guerra kuwaitianos, incluindo
propriedades tomadas pelo Iraque na primeira Guerra do Golfo.
O Conselho decidiu oferecer a presidncia desses trs painis
ao Brasil. Foi um reconhecimento da nossa capacidade de colaborar
para entendimentos que, se no puderam resolver plenamente todas
as pendncias, ofereceram uma via multilateral para encaminhar
problema to grave e sensvel. Infelizmente, essa via no foi perseguida
nos anos subseqentes, com as conseqncias conhecidas.
Compete ao Conselho de Segurana decidir e aprovar o envio
de operaes de paz das Naes Unidas. O Brasil tem tradio nessa
rea e j participou de mais de 30 misses, incluindo a primeira grande
operao de paz da Organizao, em Suez, entre 1957 e 1967.
Desde 2004, o Brasil detm o comando militar da Misso
das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH).
Contribumos com um contingente superior a 1.200 militares, alm
de muitas outras iniciativas de apoio ao desenvolvimento poltico,
econmico e social do Haiti. Entendemos que no basta melhorar a
situao de segurana do pas. preciso dar condies reais ao povo
haitiano para que, com o auxlio da comunidade internacional, possa
seguir de forma autnoma a trajetria de seu prprio desenvolvimento.
A criao da Comisso de Consolidao da Paz, em 2006,
abriu um novo captulo nesse esforo por fortalecer a capacidade
nacional nos pases recm-sados de conflitos internos. Para que haja
uma paz duradoura essencial investir no combate misria e em
11
O BRASIL E A ONU
alternativas para gerar empregos e renda em benefcio da populao

local.
Estivemos empenhados em fazer valer o esprito do artigo
65 da Carta das Naes Unidas, segundo o qual o Conselho
Econmico e Social (ECOSOC) deve apoiar o trabalho do Conselho
de Segurana. Era preciso estabelecer uma ponte entre os dois rgos.
Ao defender essa idia, o Brasil apontou a lacuna sistmica que a
Comisso de Consolidao da Paz viria preencher. Esperamos agora
que a Comisso possa dar assistncia efetiva a pases em fase de
recuperao ps-conflito.
O tema do desenvolvimento tem sido historicamente um
elemento central para a poltica externa brasileira, sobretudo no mbito
multilateral. Desde nossa contribuio pioneira UNCTAD,
estivemos presentes nos principais debates que se travaram sobre o
assunto.
A Ao contra a Fome e a Pobreza, lanada por iniciativa
do Presidente Lula em 2004, um exemplo do empenho brasileiro
em colocar o desenvolvimento no topo da agenda internacional. Um
dos resultados concretos da iniciativa foi a criao da Central
Internacional para a Compra de Medicamentos contra AIDS, malria
e tuberculose (UNITAID).
Na rea de direitos humanos, nossa adeso aos instrumentos
internacionais hoje completa. No ano passado, o Brasil foi eleito para o
Conselho de Direitos Humanos, que substituiu a antiga Comisso de
Direitos Humanos (CDH). Na sesso inaugural do Conselho em Genebra,
em junho de 2006, manifestei o ponto de vista brasileiro de que atitudes
puramente confrontacionistas so contraproducentes. Quando alguns
pases so singularizados por razes polticas, enquanto outros so deixados
12
PREFCIO
de lado sem razo plausvel, o resultado o isolamento e a radicalizao.

Isso no contribui para a eqidade nem traz benefcios para as vtimas de
abusos.
Continuaremos ativos na defesa dos direitos humanos, interna
e externamente. A interligao dessas duas dimenses se reflete em
nossa atuao diplomtica.
Exemplo disso foi a iniciativa brasileira, no ano 2000, de que
a CDH reconhecesse a incompatibilidade entre racismo e democracia.
Rompemos um tabu: em geral, pases em desenvolvimento no
costumavam apresentar iniciativas sobre direitos civis e polticos.
Embora tenha enfrentado dificuldades e resistncias, a resoluo
proposta pelo Brasil foi aprovada e as idias que a inspiraram continuam
a enriquecer o tratamento que se tem dado matria.
Na rea ambiental, a comear pelo marco representando pela
Rio-1992, o Brasil tem tomado a liderana em debates sobre o
desenvolvimento sustentvel. Em 2006, sediamos em Curitiba duas
importantes conferncias internacionais: a Conferncia das Partes da
Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP-8) e a Reunio do
Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (MOP-3). Acaba de
realizar-se, no Rio de Janeiro, importante reunio sobre Governana
e Meio Ambiente, quando mais uma vez o Brasil procurou lanar as
bases de um dilogo construtivo em tema que parecia intratvel.
Os tpicos cobertos por este livro no esgotam a ao do
Brasil na ONU nem o papel da nossa diplomacia multilateral.
Poderamos mencionar os trabalhos da Assemblia Geral, rgo de
representao igualitria e universal que gostaramos de ver fortalecido.
Fazemos propostas que a valorizam, como a resoluo a favor de um
Hemisfrio Sul Livre de Armas Nucleares.
13
O BRASIL E A ONU
Desejamos um mundo mais solidrio, onde o direito

internacional seja respeitado e os Estados procurem resolver seus
diferendos pela via pacfica. Desejamos tambm um mundo menos
desigual, onde o esforo coletivo seja direcionado ao desenvolvimento
integral de todos os povos. A ONU, apesar de todas as suas limitaes,
pode ajudar para que esse sonho se torne realidade um dia.
Ao concluir este Prefcio, quero prestar uma homenagem
ao brasileiro Srgio Vieira de Mello, meu amigo, vtima de um
ignominioso atentado contra a Misso da ONU em Badg o maior
j sofrido pela Organizao em toda sua histria. Seu exemplo de
dedicao, idealismo e competncia continuar servindo de inspirao
a todos ns que acreditamos nas Naes Unidas.
Braslia, 8 de setembro de 2007
14
I.
A ATUAO RECENTE DO
CONSELHO DE SEGURANA E O
BRASIL
A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

Marcelo Viegas
CONSELHO DE SEGURANA: O QUE

O Conselho de Segurana um dos seis rgos principais
estabelecidos pela Carta das Naes Unidas (sendo os outros a
Assemblia Geral, O Conselho Econmico e Social (ECOSOC), o
Conselho de Tutela, a Corte Internacional de Justia e o Secretariado).
Nos termos da Carta da ONU, o Conselho de Segurana detm
responsabilidade primria pela manuteno da paz e segurana
internacionais, agindo em nome dos Membros da Organizao (Artigo
24). O Artigo 25 do mesmo documento estabelece, ainda, o
compromisso de todos em acatar e implementar (suas) decises. O
rgo tem a prerrogativa de autorizar o uso da fora, tornado ilegal
pela Carta em todos os outros casos exceo da legtima defesa,
prevista no Artigo 51, e a adoo de medidas coercitivas - como sanes
- contra aqueles que representem ameaa paz e segurana
internacionais.
Apesar das amplas prerrogativas de que dispe, e da
inegvel relevncia de seus trabalhos para a Organizao e para o
conjunto de seus membros, o Conselho de Segurana um rgo
de composio consideravelmente restrita. Aps a reforma de
1963, que expandiu o nmero de integrantes de 11 para 15, o
Conselho passou a ser composto por cinco membros permanentes
(China, EUA, Frana, Reino Unido e Rssia) e dez membros
no-permanentes eleitos para mandatos no consecutivos de dois
anos.
17
MARCELO VIEGAS
TRANSFORMAO DE FATO NOS TRABALHOS

Desde o fim da guerra fria, os trabalhos do Conselho de
Segurana passam por profunda transformao. Durante aquele
perodo, o poder de veto dos EUA e da Unio Sovitica tendia a
inviabilizar a tomada de deciso no rgo sobre questes de alguma
relevncia estratgica para qualquer um dos dois pases. Superado o
antagonismo atvico entre as superpotncias da era bipolar, a
comunidade internacional redescobriu o Conselho como instncia
efetiva para lidar com crises internacionais.
Boa ilustrao dessa nova realidade o nmero de resolues
aprovadas nas dcadas imediatamente anterior e subseqente queda
do Muro de Berlim. De 1980 a 1989, o Conselho de Segurana adotou
184 Resolues, enquanto que de 1990 a 1999 o nmero foi de 637.
Mensurado por apenas este referencial, o trabalho no rgo teria mais
do que triplicado entre um perodo e outro. A evoluo at os dias
de hoje atesta a manuteno deste novo patamar. Outros parmetros
para avaliar quantitativamente o trabalho do rgo, como o nmero
de sesses realizadas a cada ms ou a quantidade de declaraes
presidenciais, comunicados ou outras manifestaes pblicas do
Presidente revelam tendncia ainda mais pronunciada de aumento de
atividades.
A ttulo de exemplo, vale lembrar que quando o
Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas,
Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, exerceu a presidncia do
rgo, em maro de 2005, a agenda do rgo registrou 26 sesses
formais e 19 reunies de consulta (em 23 dias teis), com a aprovao
de 9 resolues e 5 declaraes presidenciais. Em termos prticos, o
Conselho de Segurana, originalmente concebido como rgo de
convocao extraordinria para lidar de maneira pontual com crises
18
que representassem ameaa paz e segurana internacionais, tornouse rgo de atuao praticamente permanente.
O aspecto quantitativo, contudo, ainda que expressivo,
apenas a dimenso mais evidente da transformao ocorrida no rgo.
Como no poderia deixar de ser, a nova dinmica trouxe tambm
profunda alterao na prpria natureza dos trabalhos. Ainda que
decorrncia do desbloqueio da pauta do rgo, esta alterao talvez
seja o fator mais importante na explicao do incremento na atividade
do Conselho de Segurana. Com a nova realidade, multiplicaram-se
as intervenes aprovadas no rgo, entre as quais as Misses (de paz
e outras) mandatadas pelo Conselho, as quais passam a exigir
acompanhamento de seus membros.
A soluo das questes includas na Agenda do Conselho
depende de fatores polticos. Influem de maneira decisiva o
comprometimento dos membros das Naes Unidas, em particular
dos membros permanentes do Conselho detentores de poder de veto
(Artigo 27.3), em chegar a acordo quanto a uma soluo, assim como
a capacidade e disposio das partes envolvidas no diferendo em acatar
e adequar-se s decises do Conselho.
Anlise mesmo que superficial da agenda recente do
Conselho de Segurana evidencia a preponderncia de temas recorrentes
com relao aos quais a ausncia de um ou mais dos fatores acima
mencionados impede encaminhamento satisfatrio. Esta realidade tem
feito com que se tornem cada vez mais freqentes as Resolues de
technical rollover, as quais, na ausncia de acordo no Conselho de
Segurana mesmo quanto a eventuais ajustes que possam aproximar a
questo de seu equacionamento, limitam-se a, geralmente em bases
consensuais, prorrogar, em prazos reduzidos, os mandatos
anteriormente aprovados pelo rgo. guisa de exemplo, vale notar
19
MARCELO VIEGAS
que, em 2006, das 41 Resolues adotadas pelo Conselho de Segurana,

todas por consenso, 25 referiam-se a renovaes de mandato, e destas,
17 praticamente limitavam-se a prorrogar mandatos nas bases acordadas
anteriormente.
O esforo pela adoo de Resolues por consenso, que
caracteriza a atuao presente do rgo, muitas vezes mascara a
incapacidade de se chegar a (novos) acordos substantivos e faz com
que as decises sejam o estrito mnimo denominador comum possvel
entre os cinco membros permanentes.
A articulao prvia entre os membros permanentes outra
das caractersticas da evoluo recente do trabalho do Conselho de
Segurana que contribui para o aumento de suas atividades.
Especialmente a partir dos atentados terroristas perpetrados contra
os EUA em 11 de setembro de 2001, o Conselho de Segurana passou
a ser acionado, nos casos em que h convergncia de viso entre os P5, para fazer aprovar medidas de alcance global, com base nas
prerrogativas estendidas pelo Artigo 25 da Carta, e com crescente
freqncia a partir do Captulo VII (relativo autorizao do uso da
fora), de forma a contornar processo negociador mais amplamente
multilateral. Ademais, a agenda do Conselho foi expandida e passou
a incluir decises sobre questes temticas, como o combate ao
terrorismo ou o risco da obteno de armas de destruio em massa
por agentes no-estatais.
A agenda temtica de que se dotou o Conselho no se
restringe s questes em que o rgo serve de veculo para a adoo de
medidas genricas de carter compulsrio. Tambm se verifica a
proliferao de itens temticos marginais s ameaas paz e segurana
internacionais em si, como, entre outros, os das crianas ou mulheres
em conflitos armados. Com a reduzida capacidade de influncia dos
20
membros no-permanentes nas decises substantivas, tornou-se praxe

que os membros eleitos, ao ocuparem a presidncia de turno, busquem
ilustrar sua passagem pelo Conselho com proposta de questo temtica
a ser considerada em debate aberto.
Um ponto adicional a ser tido em considerao na
caracterizao dos trabalhos atuais do Conselho de Segurana o da
flexibilizao no que se refere aos parmetros de atuao do rgo.
Exemplos podem ser encontrados na adoo, a partir de meados dos
anos 90, de sanes direcionadas e na aplicao de sanes a faces
no interior de um determinado pas em conflito.
O BRASIL NO CONSELHO DE SEGURANA

O Brasil , junto com o Japo que igualou o feito ao
ingressar no Conselho em 2005 -, o pas que por mais vezes ocupou
um assento no permanente do Conselho de Segurana, tendo sido
eleito para o rgo nove vezes. No perodo ps guerra-fria, o Brasil
participou da composio do Conselho nos binios 1993-94, 1998-99
e 2004-05.
A atuao do Brasil no rgo norteou-se, sempre, pela defesa
do multilateralismo e do respeito ao direito internacional. Por meio
de sua presena, o Brasil bateu-se pela preservao e fortalecimento
das Naes Unidas como instncia de encaminhamento das questes
de alcance internacional e trouxe para o rgo uma perspectiva coerente
com os interesses dos pases em desenvolvimento e da regio latinoamericana e caribenha. Nesta ltima passagem pelo Conselho de
Segurana, empenhou-se particularmente pelo fortalecimento da
capacidade das Naes Unidas para a preveno de conflitos, pelo
recurso diplomacia, mediao, construo da paz e enfrentamento
das causas econmicas e sociais dos conflitos, dentro do respeito
21
MARCELO VIEGAS
soberania dos pases afetados, tendo sido, tambm no Conselho de

Segurana, o mais vocal dos defensores do estabelecimento da
Comisso de Construo da Paz (objeto de captulo prprio) em
termos que no resultassem prejudiciais representao dos pases em
desenvolvimento.
A presena regular do Brasil no Conselho de Segurana, assim
como seus esforos pela ampliao e correo nos desequilbrios de
sua composio so eloqentes demonstraes do comprometimento
brasileiro com o papel do multilateralismo na esfera da promoo da
paz e segurana. Sinalizam, ainda, a percepo, seja interna, seja no
exterior, de que o pas tem contribuio relevante a prestar aos
trabalhos do rgo. As ltimas passagens do Brasil pelo rgo,
especialmente as duas mais recentes, por sua atualidade e pela
importncia, regional ou global, de que se revestem algumas das
questes em pauta, permitem ilustrar esta nova realidade dos trabalhos
do rgo, sob a perspectiva da participao brasileira. No se trata de
realizar anlise pormenorizada, mas to somente de identificar
tendncias novas na atuao do Conselho e resumir o posicionamento
brasileiro perante tais desenvolvimentos:
HAITI
No ps guerra-fria, o Haiti j havia ocupado espao na
agenda do Conselho de Segurana quando da passagem do Brasil pelo
rgo em 1993-94. Naquela ocasio, o Conselho, por primeira vez,
estendeu autorizao para que fora externa fosse utilizada para
restaurar a democracia e reconduzir ao cargo o Presidente JeanBertrand Aristide. Tambm por primeira vez, os EUA buscaram a
autorizao do Conselho previamente a uma interveno nas Amricas.
O Brasil no acompanhou a deciso do Conselho (Resoluo 940,
aprovada com 12 votos a favor e duas abstenes Brasil e China) por
22
considerar que a autorizao do uso da fora nas bases solicitadas era

precipitada, no estava em conformidade com os interesses de grande
parte dos pases da regio e constitua preocupante afastamento das
prticas e princpios das Naes Unidas no que se refere s aes de
manuteno da paz.
O tema ressurgiu em 2004, quando o mesmo Presidente JeanBertrand Aristide deixou o poder no Haiti enviando carta ao Conselho
de Segurana. A renncia do Presidente Aristide ocorreu em
circunstncias de forte contestao da legitimidade das eleies
sucesso do Presidente Ren Prval (1995-2001), ocorridas em
novembro de 2000, e da qual Aristide saiu vencedor com somente
10% dos votos do colgio eleitoral; e, posteriormente, de protesto
contra a no-realizao de eleies legislativas em 2003, como previsto.
Em meados desse ano, movimento unindo partidos polticos
oposicionistas, organizaes civis e o setor privado iniciou campanha
pela renncia do Presidente da Repblica.
A despeito de vrias iniciativas diplomticas da CARICOM
e da Organizao dos Estados Americanos, uma rebelio armada
eclodiu em fevereiro de 2004 em Gonaves, espalhando-se rapidamente
para outras cidades. Na iminncia de um banho de sangue, anunciado
pelos Governos dos EUA e da Frana, que previam a tomada da capital
do pas pelas foras rebeldes, na manh de 29/2/2004, o Presidente
Aristide partiu para o exlio, em aeronave norte-americana, para a
Repblica Centro-Africana.
O ento Primeiro-Ministro Yvon Neptune tomou a
iniciativa de implementar variante de plano proposto pela Caricom
para a instalao de um Governo Transitrio. Assumiu o cargo de
Presidente o ento Presidente da Corte Suprema de Justia, Boniface
Alexandre. Na noite de 29/2, o Representante Permanente do Haiti
23
MARCELO VIEGAS
junto s Naes Unidas submeteu ao Conselho de Segurana cpia da

carta de renncia de Aristide e pedido de assistncia. Na mesma noite,
foi aprovada, pelo CSNU, a Resoluo 1529 (2004), que autorizou
tropas estrangeiras a entrarem em territrio haitiano.
O Brasil, aps consultas com os pases da regio, votou a
favor da citada resoluo consensual que, para evitar que a instabilidade
no pas pudesse vir a desencadear onda de violncia, aprovou, num
primeiro momento, o envio imediato de fora internacional para a
manuteno da ordem. Ao contrrio do ocorrido em 1994, porm, e
em ateno a preocupaes externadas em particular pelo Brasil, a
Resoluo que aprovou o envio da fora multinacional estabelecia
prazo especfico para sua retirada e previa o estabelecimento de
Operao de manuteno da paz das Naes Unidas, que a sucederia.
Tendo em conta a dimenso regional da crise haitiana, o Brasil
prontificou-se a participar da Misso das Naes Unidas de
Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), da qual veio a assumir o
comando militar. A presena da MINUSTAH possibilitou a realizao
de eleies presidenciais e parlamentares no Haiti e permitiu estabelecer
grau de estabilidade institucional propcio conduo democrtica
dos planos de reconstruo do pas com base na ajuda internacional.
A atuao da diplomacia brasileira tem contribudo para o
reconhecimento da necessidade de se aliar aos esforos de estabilizao
iniciativas paralelas destinadas promoo do desenvolvimento
econmico, social e institucional do Haiti.
TERRORISMO
O terrorismo ganhou espao na agenda do Conselho de
Segurana como ameaa corrente paz e segurana internacionais
aps os atentados de 11 de setembro de 2001 nos EUA. A reao do
24
Conselho ao ocorrido, consubstanciada na Resoluo 1373 (2001),

estabeleceu novos parmetros de atuao. Pelo documento, o
Conselho de Segurana determinou que todos os Estados membros
das Naes Unidas deveriam adotar medidas de carter genrico no
combate ao terrorismo, entre as quais a de aderirem a 12 convenes
internacionais relacionadas ao combate ao terrorismo. Na viso de
alguns, por primeira vez o Conselho assumia papel legislador, no s
pela imposio da adoo de textos legais, como tambm por
estabelecer mecanismo de acompanhamento do cumprimento da
resoluo (o Comit Anti-Terrorismo - CAT) e cobrar dos Estados
membros relatrios a serem processados naquela instncia.
bem verdade que a solicitao da submisso de relatrios
pelos Estados membros no comeou com o Comit 1373, mas o carter
de cobrana associado aos trabalhos do CAT e a natureza genrica
das obrigaes impostas pela Resoluo monitorada pelo Comit
estabeleceram novo patamar no relacionamento entre o Conselho de
Segurana e os Estados membros. A partir de ento, a requisio de
relatrios difundiu-se como novo padro de atuao do rgo. O comit
de sanes contra o regime Talib e a Organizao Al-Qaeda, no
Afeganisto, conhecido como Comit 1267, criado em 1999,
prontamente adequou-se nova realidade, que tambm serviu de base
para os trabalhos iniciais do Comit 1540, criado para combater o risco
de acesso a armas de destruio em massa por agentes no-estatais.
O combate ao terrorismo trouxe, ainda, outras alteraes
s prticas do Conselho. A principal destas foi a adoo, em janeiro
de 2002, da Resoluo 1390, impondo sanes contra o Talib e,
principalmente, a Al Qaeda, independentemente da evoluo da
situao no Afeganisto, no qual o regime Talib j havia sido afastado
do poder por interveno militar autorizada pelo Conselho de
Segurana.
25
MARCELO VIEGAS
O Brasil no era membro do Conselho em 2001-02,

quando da introduo das alteraes na dinmica dos trabalhos
do rgo acima descritas, mas participou das negociaes que
levaram ao estabelecimento do Comit 1540, bem como dos
exerccios de avaliao e ajuste do CAT e do Comit 1267. Em
todos esses processos a delegao brasileira atuou com o objetivo
de preservar o carter institucional das decises do Conselho de
Segurana, sempre em conformidade com o direito internacional
e dentro dos limites estabelecidos na Carta para a atuao do
rgo.
No caso do Comit 1540, estas preocupaes estiveram
complementadas pela necessidade de preservar-se a integridade
dos Tratados de desarmamento e no-proliferao, bem como o
equilbrio entre direitos e obrigaes dos Estados membros neles
refletido. No Comit 1267, a delegao brasileira contribuiu
ativamente para o esforo de fortalecimento institucional do
Comit, conforme refletido na Resoluo 1526 (2004),
particularmente na preservao de data especifica para a reviso
das sanes pelo Conselho. Nas negociaes relativas ao CAT,
que resultaram no estabelecimento do Diretrio Executivo do
Comit Anti-Terrorismo (CTED) por meio da Resoluo 1535
(2004), o Brasil engajou-se em esforos para evitar a adoo pelo
Conselho de enfoque excessivamente centrado nos meios de
represso. Sustentou tambm a importncia de assistir os pases
em desenvolvimento no cumprimento das obrigaes no campo
do contra-terrorismo e de associar a proteo dos direitos
humanos luta contra o terrorismo. Apoiou, ainda, a preservao
das prerrogativas de independncia na atuao do Secretariado;
das da Assemblia Geral na superviso oramentria; e das do
prprio Conselho de Segurana na avaliao dos resultados
alcanados pelo CTED.
26
ORIENTE MDIO
No se pode falar do histrico recente de atuao do
Conselho de Segurana sem referncia questo do Oriente Mdio,
item voltil de quase perene considerao pelo rgo. A situao no
Oriente Mdio passou a ser item obrigatrio da agenda mensal do
Conselho de Segurana a partir de 2002. Foram diversos e de profunda
significao os desenvolvimentos na regio desde ento. O rgo,
contudo, na maior parte das vezes, manteve postura secundria no
que se refere conduo do tema, apesar de sua inegvel relevncia
para a paz e segurana internacionais, em funo de atitudes contrrias
multilateralizao do tratamento do assunto por parte de alguns
Estados membros.
Permanece inalterada a postura dos EUA de fazerem uso de
veto sempre que sejam consideradas propostas condenatrias da ao
de Israel. Mais do que o prprio emprego do veto pelos EUA, que se
verificou em oito ocasies de 2001 a junho de 2006 (quatro no perodo
2004-05, em que o Brasil fazia parte do Conselho), a ameaa de seu
uso impede a ao do rgo. O papel secundrio para o Conselho de
Segurana no que se refere ao tema ficou consolidado a partir da criao
do Quarteto, integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores dos
EUA e da Rssia, pelas mais altas autoridades em termos de poltica
externa da Unio Europia e pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas,
que auto-erigiu-se em garante do mapa do caminho para a resoluo
do conflito israelo-palestino de 2002.
Todavia, uma anlise nos padres de votao dos projetos
de resoluo sobre o tema vetados pelos EUA significativa, por revelar
alterao de comportamentos no Conselho. At 2001, era comum
em projetos dessa natureza o voto favorvel por todos os membros
do Conselho, exceo do veto norte-americano. Foi este o padro
27
MARCELO VIEGAS
de votao para seis dos sete projetos considerados pelo Conselho de

Segurana entre 1989 e setembro de 2001. Entretanto, a partir de
ento no h uma nica votao que repita essa distribuio de votos.
O Reino Unido absteve-se na votao de cinco dos seis projetos vetados
pelos EUA, em geral na companhia de pases eleitos como
representantes no-permanentes dos grupos da Europa Ocidental e
outros (abstenes registradas nas seis votaes), do Leste europeu
(cinco abstenes) e, em alguns casos, da frica (duas abstenes).
Ainda no que se refere ao item Oriente Mdio, o Conselho
de Segurana, para alm das semestrais renovaes de mandato da Fora
Interina das Naes Unidas no Lbano (UNIFIL), considera com
alguma regularidade a situao naquele pas. Em setembro de 2004,
foi adotada a Resoluo 1559, pela qual o rgo, em referncia oblqua
presena de foras srias presentes no Lbano, conclamava todas as
foras estrangeiras restantes a se retirarem. A Resoluo contou apenas
com a margem mnima de nove votos necessrios para sua aprovao.
O Brasil, juntamente com outros cinco membros do Conselho, entre
os quais China e Rssia, absteve-se na votao, no entendimento de
que a questo extrapolava a alada de atuao do Conselho por imiscuirse em questo que no constitua ameaa paz e se inscrevia na alada
jurisdicional interna do Lbano. A situao naquele pas suscitou,
ainda, a criao de Comisso de Investigao Independente para auxiliar
na elucidao do atentado que vitimou fatalmente o antigo Primeiro
Ministro libans Hafiq Hariri. No que se refere s incurses e ataques
israelenses contra o pas, em 2006, contudo, o Conselho de Segurana
permaneceu inerte durante 34 dias, propiciando crticas quanto a sua
inoperncia. Cabe notar que sete civis brasileiros morreram naquele
conflito e cerca de 3000 tiveram que ser evacuados. Alm disso, o
Ministro Celso Amorim visitou o Lbano, onde manteve contatos
com autoridades e percorreu reas afetadas. O Brasil tambm fez
doaes de medicamentos ao Governo libans.
28
IRAQUE
A resposta da comunidade internacional invaso do Kuwait
pelo Iraque em 1990 foi, poca, considerada por muitos o fato
iniciador de uma nova ordem internacional possibilitada pelo fim
da guerra fria. A ofensiva desencadeou reao internacional autorizada
por meio de Resoluo do Conselho de Segurana (Resoluo 678
(1990)), que em breve espao de tempo restabeleceu a soberania
kuwaitiana. Ao final daquele conflito, porm, diversas questes no
resolvidas, como, por exemplo, as do retorno de propriedades e
nacionais kuwaitianos e de terceiros pases capturados durante a guerra
e do destino dado aos programas de desenvolvimento de armas de
destruio em massa mantiveram o Iraque na agenda do Conselho e
sob sanes (Resoluo 687 (1991)).
Confluncia de fatores, entre os quais a readquirida
capacidade de ao do Conselho de Segurana, a ineficcia das sanes
em obter os resultados almejados e a crise humanitria que afetou
grande parte da populao iraquiana em decorrncia das sanes,
fomentou a introduo de inovaes nos trabalho do Conselho, como
a criao do programa petrleo por alimentos, maior programa de
assistncia humanitria da histria das Naes Unidas, e os esforos
de inspeo da UNSCOM, e posteriormente da UNMOVIC.
O Brasil prestou contribuio de relevo ao esforo para fazer
prevalecer a via da diplomacia e da negociao na conduo do tema.
Em fins de 1998, a conduo da questo iraquiana passou por profunda
crise, alimentada pela expulso pelo Iraque dos inspetores
internacionais da UNSCOM e pelas campanhas de bombardeio do
pas levadas a cabo por EUA e Reino Unido, sob o pretexto de que
Bagd continuava a violar condies estabelecidas em Resolues
aprovadas com base no Captulo VII da Carta. O Conselho
29
MARCELO VIEGAS
encontrava-se dividido entre os que desejavam aumentar a presso

sobre o Iraque, e aqueles que consideravam ser insustentvel a situao
a que o pas vinha sendo submetido e propunham o levantamento das
sanes. No exerccio da presidncia do rgo, em janeiro de 1999, o
Embaixador Celso Amorim, ento Representante Permanente do
Brasil junto s Naes Unidas, lanou esforo para a construo de
novo consenso em torno da situao iraquiana. Para tal, contribuiu
para a criao de trs painis dedicados a analisar, respectivamente, a
situao humanitria no Iraque, a questo do desarmamento do pas e
o tema das pessoas e propriedades desaparecidas. Os painis Amorim,
como ficaram conhecidos, serviram de base para a elaborao da
Resoluo 1284 (1999), que estabeleceu os critrios para a conduo
do programa petrleo por alimentos em condies mais efetivas em
termos de assistncia humanitria, e tambm determinou com maior
clareza os parmetros para a atestao do desarmamento do Iraque,
condio necessria para a suspenso das sanes. Os referenciais
estabelecidos pelos painis orientavam a atuao da UNMOVIC at a
vspera da interveno militar conduzida margem das Naes Unidas
por coalizo liderada pelos EUA.
A nova guerra, conduzida sem autorizao do Conselho de
Segurana, teve o efeito de suspender as atividades das Naes Unidas
no Iraque. Aps a destituio de Saddam Hussein do poder, o esforo
no Conselho de Segurana passou a ser o de permitir a volta das Naes
Unidas ao Iraque para auxiliar na reconstruo do pas, inclusive no
seu aspecto institucional, prestar assistncia humanitria e encerrar as
lacunas deixadas em aberto com a retirada abrupta do pessoal da
Organizao antes do incio da confrontao.
A tarefa, desde o incio, provou-se mais onerosa, no s em
termos financeiros, e dramtica do que antecipado. O brasileiro Sergio
Vieira de Mello, que se havia notabilizado para alm das Naes Unidas
30
por sua capacidade de conduzir processos de reconstruo nacional

no Kossovo e em Timor-Leste, foi uma das vtimas de brutal atentado
contra a sede estabelecida pelas Naes Unidas, em Bagd, no incio
do esforo de reconstruo, em agosto de 2003. O atentado produziu
nova retirada das Naes Unidas do pas, e exigiu fosse repensada a
estratgia de insero da Organizao no Iraque, a qual passou a ser
subordinada s condies de segurana e exigiu maior vinculao com
as foras de ocupao.
Passados cerca de trs anos do atentado, feitos foram
alcanados que no teriam sido possveis sem a retomada da presena
das Naes Unidas no Iraque. Entre estes, meno especial cabe s
tarefas para as quais foi estendido papel vital s Naes Unidas no
processo de reconstruo, como a conduo do restabelecimento
formal da soberania iraquiana; a realizao de duas eleies em
mbito nacional para o estabelecimento do atual Governo e do
Governo de transio que o precedeu; e a elaborao de novo texto
Constitucional e sua posterior aprovao em referendo popular.
Como membro do Conselho de Segurana no binio 200405, o Brasil participou das negociaes relativas ao esforo de
reinsero das Naes Unidas e de reconstruo do pas. Em
consonncia com as expectativas do Secretariado, lutou para que
fosse reservado papel central para a Organizao no processo de
reconstruo poltica, sempre resguardadas as condies de
segurana para a presena de pessoal no terreno. Sustentou a
necessidade de preservao da integridade territorial iraquiana e
do restabelecimento pleno da soberania, inclusive sobre seus ativos.
Salientou a necessidade de que fossem observadas as normas de
direito internacional, dos direitos humanos e do direito
internacional humanitrio na atuao das foras internacionais
presentes no pas.
31
MARCELO VIEGAS
Apesar dos resultados acima relatados, e dos esforos de boa

parte dos membros do Conselho no que se refere ao encaminhamento
diplomtico do dossi iraquiano no rgo, o pas permanece
mergulhado em profunda crise, notadamente no que se refere situao
de segurana. Com atentados dirios cujas vtimas fatais so contadas
s dezenas, o pas encontra-se envolto em verdadeira guerra civil, sem
perspectivas de melhora no curto prazo. As principais deficincias no
processo de reconstruo do pas verificam-se essencialmente nas tarefas
e atividades com relao s quais a responsabilidade ficou a cargo das
foras que participaram da ocupao do Iraque, como a manuteno
da segurana, a atestao do desarmamento do Iraque, e o
restabelecimento da infra-estrutura, inclusive de exportao petroleira.
TIMOR LESTE
O item Timor-Leste na agenda do Conselho de Segurana
tem sido reiteradas vezes apresentado como uma histria de sucesso,
em que a interveno da ONU permitiu a transio de um regime de
ocupao pela Indonsia para um quadro jurdico-institucional e poltico
de crescente estabilidade. O Brasil, em seu mais recente mandato no
Conselho de Segurana, assumiu a liderana do tema, antes sob a
responsabilidade do Reino Unido, e buscou, sempre que possvel,
coordenar-se com a Misso de Timor-Leste junto ONU para advogar
o interesse do Governo timorense nas reunies do CSNU.
A delegao do Brasil no Conselho de Segurana teve papel
de realce nas negociaes relativas s Resolues 1543 e 1573 (2004),
que autorizaram as ltimas extenses do mandato da UNMISET
(United Nations Mission in East Timor), e 1599 (2005), que estabeleceu
o UNOTIL (United Nations Office in Timor-Leste). Com o status de
misso poltica especial, a sucessora da UNMISET foi instituda com
a funo de coordenar a assistncia internacional e identificar doadores
32
bilaterais para substituir as Naes Unidas nas reas em que o TimorLeste continuaria a necessitar de apoio internacional aps o
encerramento do mandato da misso.
FRICA
A participao do Brasil no Conselho de Segurana no binio
2004-05 voltou-se aos temas africanos com destacado interesse.
Atendendo s novas diretrizes da poltica externa nacional, dedicada,
entre outros aspectos, ampliao de suas j tradicionais relaes com
as naes africanas, a delegao brasileira no Conselho pautou sua
atuao pela busca de resolues satisfatrias para as questes do
continente. Dedicou-se o Brasil a incentivar o desenvolvimento social
e econmico das naes africanas, trabalhando sempre em consonncia
com os membros africanos do Conselho e buscando examinar as causas
subjacentes dos problemas regionais, ademais da preocupao com a
paz e segurana. Ressalte-se que a atuao brasileira baseou-se,
sobretudo, no respeito soberania das naes africanas e no estmulo
a resolues regionais para as questes do continente, diretriz
consubstanciada no apoio do Brasil ento recm-criada Unio
Africana.
O mandato brasileiro no Conselho de Segurana coincidiu
com importantes desdobramentos nas questes de paz e segurana do
continente africano. A delegao do Brasil trabalhou ativamente pela
concluso e manuteno dos acordos de paz entre o Governo de
Cartum e o Governo do Sul do Sudo, processo que culminou na
assinatura do Acordo Amplo de Paz, em janeiro de 2005, na cidade
de Nairbi. Manifestamos ainda nosso apoio criao da UNMIS
(United Nations Mission in Sudan), cujo mandato estabeleceu a funo
essencial de garantir o cumprimento do tratado firmado na capital do
Qunia.
33
MARCELO VIEGAS
A questo de Darfur foi tambm objeto das atenes

brasileiras, dado o carter urgente de tragdia humanitria assumido
pelo conflito na regio. Trabalhou o Brasil por uma atuao efetiva
das Naes Unidas em prol da cessao da violncia em Darfur, sem
se descurar, contudo, do respeito absoluto pela soberania do Sudo,
evitando fazer do conflito pretexto para interveno nesse pas africano.
No que concerne regio dos Grandes Lagos, o Brasil
trabalhou ativamente para fortalecer o mandato das Misses das Naes
Unidas atuantes na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) e
no Burundi (ONUB), procurando estender sua atuao temtica do
desenvolvimento local. A delegao brasileira no Conselho de
Segurana defendeu o tratamento regional dos conflitos nos pases
vizinhos, de modo a envolver as naes afetadas em todas as etapas do
processo de resoluo de suas questes internas. Nesse sentido,
trabalhou com afinco pela realizao da Conferncia dos Grandes
Lagos, objetivando facilitar a consecuo da paz, segurana e
estabilidade locais.
A delegao teve, ademais, papel ativo nos trabalhos do
Comit de Sanes da RDC, sobretudo no sentido de singularizar a
explorao ilegal dos recursos minerais como causa da manuteno de
conflitos. O Brasil advogou, nesse contexto, a adoo de medidas
destinadas a coibir prticas ilegais no campo da minerao.
A participao do Brasil no Conselho de Segurana no binio
2004-05 deu-se, ainda, no sentido de obter a devida ateno da
comunidade internacional situao na Guin-Bissau, cuja estabilidade
foi profundamente afetada por rebelio contra o Governo
institucional. Ciente da urgncia da questo guineense e dos fortes
laos que o unem a este pas membro da CPLP, o Brasil atuou no
CSNU de modo a conseguir que o tema voltasse a ser objeto de uma
resoluo, e no apenas de trocas de cartas entre o presidente do
34
Conselho e o Secretrio Geral da ONU. Obteve-se, desse modo, a

renovao do mandato da UNOGBIS por meio de resoluo do
Conselho de Segurana, garantindo questo guineense a visibilidade
apropriada.
Durante seu mais recente mandato no Conselho de
Segurana, o Brasil no se omitiu perante as complexas questes
africanas, que compreendem a maior parte da agenda de paz e segurana.
Pelo contrrio, a delegao brasileira esforou-se por ser voz de
conciliao e resoluo pacfica de contenciosos, defendendo,
resolutamente, a autodeterminao das naes africanas e seu direito
de decidir soberanamente sobre seus assuntos internos.
Seria impossvel cobrir todos os ngulos de atuao do
Conselho de Segurana em reflexo que no se quer exaustiva.
Deixaram de ser retratadas neste curto relato questes importantes na
agenda do rgo no perodo, como as do Kossovo e do Tribunal
Penal Internacional. Todas estas, no entanto, ressalvadas as
especificidades inerentes a cada caso, serviriam para ilustrar a nova
realidade de trabalho do rgo que aqui se tentou demonstrar e
refletiriam o posicionamento de defesa do multilateralismo e de respeito
ao direito internacional que orientam a atuao da delegao brasileira.
Retrato abrangente da relao do Brasil com o Conselho de
Segurana transcende, no entanto, o mero posicionamento adotado
pelo Pas quanto a questes pontuais na agenda do rgo. O Brasil
foi co-responsvel por uma frmula inovadora introduzida no
Conselho no perodo em questo: em sua ltima passagem pelo rgo,
e em cumprimento a deciso do Presidente da Repblica, a delegao
brasileira junto ao Conselho de Segurana incorporou diplomata
argentino durante o ano de 2004. Em reciprocidade, diplomata
brasileiro participou em 2006 da delegao argentina no Conselho.
35
MARCELO VIEGAS
Tambm forosa meno ao carter de promoo da

transparncia, da qual no est dissociada a iniciativa acima referida
de intercambio de diplomatas nas delegaes ao Conselho, que sempre
orientou a participao brasileira. Durante sua presidncia, em maro
de 2005, o Brasil retomou prtica, que contribura para estabelecer na
passagem anterior, de realizar sesso aberta ao final do ms para que
os demais membros da Organizao possam passar em revista a atuao
do rgo. Na ocasio, em vista da quantidade de questes relacionadas
frica na agenda do rgo, a sesso foi dedicada discusso dos
conflitos africanos.
Necessrio mencionar tambm o compromisso do Brasil com
a reforma do Conselho de Segurana. Conjuntamente com Japo,
Alemanha e ndia, e com o apoio de boa parte dos membros da
organizao, inclusive membros permanentes do Conselho de
Segurana, o Brasil engajou-se em esforo pela reforma do rgo com
a expanso de sua composio nas categorias de membros permanentes
e no-permanentes.
O Conselho assume papel cada vez mais preponderante nos
trabalhos das Naes Unidas e, na ausncia de ajustes em sua
composio, tender a aumentar o questionamento de sua legitimidade.
A excluso de inteiras regies, como a frica e a Amrica Latina, da
composio do ncleo decisrio poder sacrificar a eficcia do sistema
como um todo, com conseqncias imprevisveis para o ordenamento
internacional.
Se o desempenho do Conselho de Segurana e da
Organizao como um todo no confirmou as expectativas mais
otimistas de quando da criao das Naes Unidas, a atual situao
iraquiana serve de alerta para o fato de que so pronunciados os limites
para a atuao margem do amparo do direito internacional propiciado
36
pelo arcabouo onusiano. O Brasil, conforme revelam suas passagens

pelo rgo, tem contribuio relevante a prestar para os trabalhos do
Conselho e dispe-se a assumir responsabilidades adicionais no
contexto de uma reforma que incorpore membros permanentes do
mundo em desenvolvimento ao Conselho de Segurana.
37
I I.
DE SUEZ AO HAITI:
A PARTICIPAO BRASILEIRA
NAS OPERAES DE PAZ
DE SUEZ AO HAITI:
A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ
Ricardo Seitenfus1
INTRODUO
A ativa participao na busca de solues pacficas e negociadas
dos litgios internacionais constitui caracterstica marcante da poltica externa
brasileira.
O Brasil contribuiu com os esforos das organizaes de alcance
regional, caso da Unio Pan-americana, no passado, e da Organizao dos
Estados Americanos (OEA), no presente. Houve igualmente participao
em esquemas de concertao poltica (casos do Pacto ABC integrado por
Argentina, Brasil e Chile e do Grupo do Rio) e em iniciativas informais ad
hoc segundo o modelo do Grupo de Pases Amigos. O Brasil tambm
integra, no mbito do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), o sistema
de preveno formalizado pelo Protocolo de Ushuaia.
No plano internacional, o Brasil integrou a Sociedade (ou Liga)
das Naes (SDN), no passado, e membro da Organizao das Naes
Unidas (ONU), na atualidade.
A etapa decisiva dos processos de soluo de litgios por
vezes longos, dramticos e com elevado custo humano e material
Ricardo Seitenfus Doutor em Relaes Internacionais pelo Instituto Universitrio
de Altos Estudos Internacionais da Universidade de Genebra, Professor Titular na
Universidade Federal de Santa Maria (UFSM, RS), Diretor da Faculdade de Direito
de Santa Maria (FADISMA) e autor de vrias obras sobre relaes internacionais,
poltica externa brasileira, organizaes internacionais e Direito Internacional Pblico.
Foi Enviado Especial do Governo brasileiro ao Haiti. Seu stio www.seitenfus.com.br.
41
RICARDO SEITENFUS
consiste na operacionalizao das decises adotadas. Trata-se da

transferncia de uma vontade coletiva formal, embora objetiva, do plano
das intenes para a realidade a concretizar-se no teatro de operaes.
Segundo o Departamento de Operaes de Manuteno da Paz
da ONU (DPKO), 107 Estados participavam como contribuintes, no
final de 2005, nas operaes de paz das Naes Unidas. Mais de 70 mil
homens em misso estavam envolvidos nestas operaes. A grande maioria
(94%) do pessoal civil, militar e policial oriunda dos pases em
desenvolvimento, sendo que o Brasil ocupava a 14a posio entre os Estados
contribuintes s misses de paz.
A presena fsica de terceiros, dotados de mandato legtimo e
legal, no prprio campo onde se enfrentam os litigantes, tem sido
imprescindvel para fazer com que a palavra transforme-se em ao e a
vontade em atos concretos. Neste contexto, desempenham papel
primordial as operaes de paz. Consciente de sua obrigao frente aos
dramas que penalizam a sociedade internacional, especialmente seus
integrantes mais frgeis os Estados desestruturados e a populao civil
o Brasil estipulou como princpio constitucional2 o que j havia adotado
como prtica de sua atuao externa: a efetiva contribuio para a soluo
pacfica dos conflitos internacionais.
O PRELDIO
Apesar de ter deixado a Liga das Naes em 1926, o Brasil
participou ativamente, na primeira metade da dcada de 1930, dos
esforos de mediao feitos pela SDN e pelo Pacto ABC no conflito
que ops Colmbia e Peru na regio do trapzio de Letcia. A disputa
Entre os princpios que regem a atuao brasileira no sistema internacional, segundo
a Constituio Federal de 1988, esto a defesa da paz, a soluo pacfica de conflitos
e a cooperao entre os povos para o progresso da Humanidade (artigo 4).
2
42
DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ
sobre o territrio, situado no corao da Amaznia e contguo ao Brasil,

foi objeto de mediaes nos mbitos regional e universal
complementares embora por vezes concorrentes que concederam
ganho de causa Colmbia. Para implementar a deciso foi criada, sob
os auspcios da SDN, uma Comisso Administrativa que encarregouse, entre junho de 1933 e maio de 1934, da administrao do territrio.
Alm de inaugurar o que posteriormente transformou-se numa
tradio da diplomacia brasileira, ou seja, a participao em misses de
paz promovidas por organizao de alcance universal, o conflito de
Letcia permitiu que o Brasil anunciasse o princpio basilar a orientar
sua atuao. Assim, o Brasil determinou ao seu representante na
Comisso Administrativa, que ele deveria observar a necessidade
absoluta em que se encontra o nosso pas de no se desviar um s
momento da sua atitude de perfeita imparcialidade no litgio.3
No alvorecer da Organizao das Naes Unidas, o Brasil
participou com diplomatas e militares, da Comisso Especial das Naes
Unidas para os Blcs (UNSCOB) criada pela Resoluo 109(II) da
Assemblia Geral das Naes Unidas. Preocupados com a interveno da
Albnia, Bulgria e Iugoslvia na guerra civil grega, a UNSCOB encarregouse do monitoramento fronteirio e da assistncia aos refugiados.
Contudo, foi durante dois perodos mais recentes que a
participao brasileira adquiriu grande relevo. Assim, entre os anos
Instrues do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil ao Capito-de-Fragata Alberto
de Lemos Bastos, da Marinha, indicado pelo Brasil para integrar a Comisso Administrativa
de Letcia. Cf. MELLO FRANCO, A A de, Um Estadista da Repblica, Rio de Janeiro,
Jos Olympio, p. 1463. Durante longo perodo o princpio da neutralidade constituiu
elemento incontornvel da mediao. O interveniente externo somente poderia
desempenhar seu papel caso demonstrasse iseno e ausncia de parti-pris. Os Estados
ainda possuam o direito guerra. A evoluo recente do sistema multilateral de manuteno
da paz e da segurana internacionais acena com a possibilidade da proibio da guerra como
atributo do Estado e o fortalecimento de mecanismos de imposio da paz.
43
RICARDO SEITENFUS
de 1957 e 1967, o Brasil aumentou sua participao nas Operaes de

Paz contribuindo de maneira decisiva em seis misses das Naes
Unidas, especialmente no Sinai e na Faixa de Gaza. Aps 1989, o pas
diversificou e incrementou sua participao contribuindo em vinte
misses de paz das Naes Unidas, com especial importncia na que
se desenrola presentemente no Haiti.4
O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ DO ORIENTE MDIO (1957-1967)

A contribuio brasileira mais significativa durante esta fase
ocorreu com o envio de importante contingente militar para o Sinai e
Faixa de Gaza no mbito da Fora de Emergncia das Naes Unidas
(UNEF I). Havendo contribudo com outras misses de paz (conforme
Quadro I), nossa participao na UNEF I sobressaiu entre as demais,
com o Batalho de Suez, composto por cerca de 6.300 integrantes.
Ademais, o Brasil exerceu o comando das operaes da UNEF I, com
os Generais de Diviso Carlos Paiva Chaves (janeiro a agosto de 1964)
e Syseno Sarmento (de janeiro de 1965 a janeiro de 1966).
Quadro I - O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1957-1967)5
4
Alm do Haiti, atualmente o Brasil contribui com as misses de paz das Naes Unidas no
Chipre, na Pennsula de Prevlaka, no Timor Leste e na Misso de Assistncia para a
Remoo de Minas na Amrica Central (MARMINCA) com a interveno de 11 militares.
5
Fonte: MRE e FONTOURA, P. R. C. T. da, O Brasil e as Operaes de Manuteno da
Paz das Naes Unidas, Braslia, Editora Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG),
1999, p. 201.
6
A partir de 1995 dois militares brasileiros integram o Estado-Maior do batalho argentino
que compe a UNFICYP no Chipre.
44
O Brasil foi o nico pas sul-americano que manteve sua

contribuio ao longo de toda a misso. Esta constituia, num primeiro
momento, no controle da Linha de Demarcao do Armistcio
resultante do cessar fogo aps o desfecho da crise do Canal de Suez e
a consequente retirada das tropas britnicas, francesas e israelenses.
Alm da superviso da regio do Canal de Suez, os militares
brasileiros foram encarregados de manter a paz e a segurana na Faixa
de Gaza e na fronteira internacional da Pennsula do Sinai em sua face
ocidental. A retirada das foras das Naes Unidas, em maio de 1967,
por exigncia do Egito, colocou um termo misso, episdio que
precedeu o desencadeamento da Guerra dos Seis Dias.
Entre as participaes militares pontuais brasileiras referidas
no Quadro anterior, relevante nossa contribuio s operaes de
paz no Congo, pois ela anunciou uma importante novidade. Com
efeito, alm de participar das operaes de natureza militar
propriamente dita, o Brasil colaborou com o transporte e a distribuio
de gneros alimentcios, suprimentos e medicamentos para a populao
civil congolesa. Portanto a contribuio brasileira adquiriu um carter
marcadamente humanitrio.
Aps uma interrupo de alguns anos em razo das reticncias
do regime militar, o retorno dos civis ao poder levou o Brasil a retomar sua
participao nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Abrese ento uma nova fase de cooperao que se estende at os dias atuais.
UM SERVIO PRESTADO HUMANIDADE: O PERODO DE 1989 A 2006

O Brasil contribuiu em vinte operaes de paz das Naes
Unidas durante este perodo. H grande diversificao destas aes
no somente no que tange aos variados destinos, a implicar todos os
45
RICARDO SEITENFUS
continentes, mas igualmente no tocante ao escopo de nossa atuao,

mais abrangente e de carter multifacetado. Adicionamos s operaes
militares clssicas de separao de combatentes e de controle
securitrio, outros ingredientes tais como o apoio populao civil, o
dilogo poltico, medidas para aumentar o nvel de confiana entre as
Partes envolvidas no conflito, a reconstruo da infraestrutura de
comunicaes e a distribuio de vveres e de medicamentos.
O quadro a seguir resume a contribuio brasileira,
merecendo destaque nossa participao nas misses de paz no Timor
Leste, em Moambique e, sobretudo, em Angola.
Quadro II - O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas
(1989-2006)
Em junho de 1994, o Brasil enviou uma Companhia de

Infantaria Para-quedista a Moambique, no mbito da ONUMOZ, como
46
contribuio ao processo de paz, segurana interna e organizao

das eleies. Moambique tentava extrair-se das dificuldades de uma
longa guerra de libertao nacional que havia se transformado em guerra
civil. A manifestao da vontade do povo moambicano ocorreu no
final de 1994, com a realizao de eleies gerais, conduzidas sob controle
das Naes Unidas. A assuno das novas autoridades colocou um termo
a este drama e demonstrou o acerto da contribuio brasileira. Contudo,
restava ainda a luta contra as doenas tropicais, a desativao de mais de
dois milhes de minas e a reconstruo de sua economia.
Quando tem incio a Misso das Naes Unidas no Timor
Leste (UNAMET, junho de 1999), o Brasil decidiu enviar 5 Oficiais
de Ligao Militar, 6 observadores policiais e 22 observadores eleitorais
para acompanhar o referendo sobre a independncia. A violncia que
assolou o pas a partir de 10 de setembro daquele ano obrigou as
Naes Unidas a criar a Fora Internacional no Timor Leste
(INTERFET). O Brasil participou desta com um Peloto de Polcia
do Exrcito, alm de especialistas em sade e comunicaes.
Com o fim da violncia e a retirada das tropas indonsias,
criada, em fevereiro de 2000, a Administrao Transitria das Naes
Unidas para o Timor Leste (UNTAET), sob a chefia de Srgio Vieira
de Mello, com a qual o Brasil decide colaborar para o nascimento e a
consolidao deste novo pas. As eleies de abril de 2002 conduziram
Xanana Gusmo Presidncia timorense e permitiram que o Brasil
agregasse sua colaborao de carter militar, outra de natureza civil
nas reas da sade, educao, agricultura, administrao da justia e
com especialistas em eleies (juizes eleitorais, tcnicos em informtica,
escrutinadores, consultores do Tribunal Superior Eleitoral).
A participao brasileira na UNAVEM I (Angola, 1989-1991)
limitou-se a fornecer 16 militares (observadores militares e equipe mdica
47
RICARDO SEITENFUS
do Exrcito) bem como o comandante dos observadores militares. Na

UNAVEM II (1991-1995) nossa contribuio foi materializada com o envio
de 120 pessoas (observadores militares, oficiais mdicos, enfermeiros, oficiais
militares e civis observadores eleitorais).
A grande participao brasileira ocorreu com a UNAVEM III
(1995-1997) quando o pas manteve em Angola de maneira permanente
1.115 homens assim distribudos: 36 observadores (19 militares e 17 policiais),
39 integrantes do Estado-Maior e 1.040 integrantes da tropa (800 no Batalho
de Infantaria, 200 na Companhia de Engenharia e 40 nos Hospitais de
Campanha).7 A composio demonstra o carter multidisciplinar da
participao brasileira. Com efeito, alm de uma atuao estritamente militar,
muitas aes comunitrias foram realizadas nas reas de sade, de educao
e desporto e na recuperao da malha rodoviria.
A dramtica situao provocada pela guerra de independncia
que desembocou, tal como ocorrera em Moambique, em um sangrento
conflito civil, penalizou pesadamente Angola. O Brasil foi o primeiro a
reconhecer Angola independente e sentiu-se solidrio, moral e politicamente,
a prestar seu concurso para pr fim crise. Contudo, localiza-se no
continente americano a mais importante contribuio brasileira s misses
de paz: trata-se de nossa participao na Misso de Estabilizao das Naes
Unidas no Haiti (MINUSTAH).
UMA PARTICIPAO ESPECIAL: A PRESENA BRASILEIRA NO HAITI

(2004-2006)
No final do primeiro semestre de 2004 o Brasil aceitou
participar - comandando as tropas e contribuindo com 1.200
Cf. MARTINS FILHO, E. R., O processo de paz em Angola e a participao
brasileira, in AGUILAR, Srgio Luiz Cruz (Org.), Brasil em Misses de Paz, So
Paulo, Ed. Usina do Livro, 2005, p. 120.
7
48
militares - de operao de paz das Naes Unidas no Haiti. Criada

pela Resoluo 1.542 (2004) do Conselho de Segurana (CS), a
MINUSTAH substituiu a fora multinacional de emergncia
(Resoluo 1.529/2004 do CS) que havia sido reunida s pressas
em razo da vacncia do poder no Haiti decorrente da partida, em
29 de fevereiro de 2004, do Presidente Jean-Bertrand Aristide.
A atual crise haitiana arrasta-se por duas dcadas e embora
suas motivaes tenham origem essencialmente interna luta pelo
poder, desrespeito aos principios bsicos da democracia
representativa e do Estado de Direito,8 violncia poltica e mafiosa,
recorrente crise econmica suas repercusses so transversais
provocando um aumento da fragilidade do tecido social que poderia
desembocar em guerra civil e desestabilizar o conjunto da Bacia do
Caribe.
O Brasil compartilhou das concluses do CS e decidiu
que havia chegado o momento de prestar solidariedade nao
haitiana e ajudar a reintegrar o Haiti na comunidade dos Estados
democrticos das Amricas.9
No existe tradio democrtica no Haiti. No entanto, a sua primeira Constituio,

promulgada pelo Presidente Alexandre Ption em 1816, estipulava que os dirigentes
do pas seriam escolhidos atravs do voto de todos os cidados exceto as mulheres, os
criminosos, os idiotas e as pessoas de condio servil. O rol de exigncias implicava no
descarte de 97% da populao fazendo com que a escolha dos dirigentes fosse
monopolizada pela elite e pelos militares.A primeira eleio presidencial foi realizada
somente em 1957. Portanto a crise recorrente que afeta o pas desde 1986 deve ser
considerada como uma norma pois o contrrio dela, ou seja, a estabilidade poltica
somente alcanada com a ditadura. Frente ao emaranhado confuso que caracteriza a
vida poltica haitiana resultante de uma ruptura e no de um pacto o poder sempre
foi concebido como total e absoluto.
9
Apesar de escassas relaes, so numerosos os laos que unem o Brasil ao Haiti : o
terrvel trfico de escravos que assolou as duas sociedades durante sculos ; similitudes
das estruturas de produo econmica durante o periodo colonial ; muitas crenas e
valores compartilhados nas artes, na religio, no desporto e na cultura.
8
49
RICARDO SEITENFUS
O objetivo central da MINUSTAH durante o perodo

de transio foi o de tornar possvel a livre expresso da vontade
do povo haitiano na escolha de seus novos dirigentes. 10 Foram
confeccionados e distribudos novos ttulos eleitorais, definidas
as regras da campanha eleitoral, os locais de votao e a
infraestrutura necessria para operacionalizar o exerccio da
democracia.
A maioria dos observadores estrangeiros e a imprensa
internacional mostravam-se cticos com o pleito e previam que
este seria desorganizado e violento j que havia sido adiado em
vrias oportunidades. Efetivamente ocorreram dificuldades : nem
todos os potenciais eleitores dispuseram de ttulos ; houve
problemas de comunicaes, de infraestrutura e para o acesso aos
locais de votao nas regies remotas do pas.
O voto no sendo obrigatrio, esperava-se uma elevada
absteno tal como ocorrera nas votaes anteriores. O quadro abaixo
reproduz este fenmeno.
Participao eleitoral (1987-2000)11
Ora, a participao no 1 turno das eleies presidenciais e

legislativas de 7 de fevereiro de 2006 alcanou o patamar histrico
11
Estes dados foram compilados pelos servios da MINUSTAH e extrados de vrias
fontes oficiais haitianas.
50
de 63% do total dos inscritos. Jamais houve votao no Haiti que

alcanasse tal percentual de participao, j que esta dobrou se
considerada a mdia histrica.
A realizao do pleito de 7 de fevereiro de 2006 propiciou
a substituio do Governo Provisrio por outro resultante da
vontade dos eleitores. Houve uma dupla reconquista da soberania:
a do povo que manifestou sua vontade de maneira livre e ordeira
e a do Estado que poder auto-administrar-se.
O novo Presidente haitiano, Ren Prval, eleito no
primeiro turno, reconheceu a importncia da contribuio
brasileira para a construo da democracia em seu pas. Sua
segunda viagem internacional, aps visitar a Repblica
Dominicana, foi feita ao Brasil. O simbolismo do gesto revelador
e demonstra o apreo pelo que foi realizado.
OS FUTUROS DESAFIOS DA COMUNIDADE INTERNACIONAL NO HAITI

Na triste condio de pas mais pobre do Novo Mundo
nico a integrar a lista dos pases menos avanados (PMA),
segundo critrios das agncias das Naes Unidas o Haiti
apresenta dilemas de imensa complexidade.
Com a assuno dos novos dirigentes, inaugura-se uma
etapa que abriga muitas incgnitas. Por um lado, h consenso
sobre a necessidade da continuidade do apoio da comunidade
internacional. Por outro, imprescindvel que esta cooperao
possa ir alm das legtimas preocupaes securitrias e comporte
uma dimenso scio-econmica, de reconstruo da infraestrutura
e das instituies pblicas. A cooperao internacional deveria
operar em quatro planos no Haiti.
51
RICARDO SEITENFUS
1) A segurana o Haiti conta com somente 4 mil

policiais para uma populao superior a 8 milhes de indivduos.
Como as Foras Armadas foram extintas pelo ex-Presidente Aristide,
no h Polcia Militar (Guardas Estadual ou Departamental) e
Municipal. Esta situao exige um ateno especial da MINUSTAH
e deve permanecer como um dos objetivos permanentes da
cooperao internacional. Alm disso imprescindivel mudar a
cultura da ao policial renitente ao respeito dos Direitos Humanos,
pois inspirada na experincia truculenta da era Duvalier.
2) A reconstruo da infraestrutura H muitos anos, a
rede de comunicaes, a gerao e distribuio de energia, o
saneamento bsico e as rodovias encontram-se em completo
abandono. A gerao energtica catica, pois o pas no dispe
de recursos naturais e sofre estrutural dependncia nesta rea, a
provocar graves e irreparveis danos ao meio ambiente.
necessrio e urgente uma recuperao do sistema de saneamento
bsico e um mutiro para sua ampliao. A higiene e sade pblicas
so pesadamente afetadas e os ndices elevados de enfermidades e
a reduzida esperana de vida demonstram que o enfrentamento
do problema sanitrio constitui desafio inadivel.
3) A refundao do Estado O Haiti o nico exemplo
na atualidade a demonstrar a possibilidade de convvio social ante
uma virtual ausncia de Estado. O Estado haitiano sofreu um
processo de desgaste ao longo dos ltimos vinte anos, com impacto
negativo sobre o sistema judicial e o conjunto das instituies
publicas.
4) O Pacto de garantias e liberdades democrticas As
transies polticas latino-americanas tornaram possivel a
transferncia do poder dos militares aos civis graas a concluso de
52
pactos de governabilidade estipulando o respeito das regras do

jogo democrtico e propiciando o convvio poltico. A transio
haitiana no conheceu at o momento semelhante evoluo. Os
derrotados tendem tradicionalmente a contestar a legitimidade do
pleito e o vencedor tenta subjugar a oposio. Trata-se de um
verdadeiro canibalismo das foras polticas. Portanto torna-se
indispensvel a assinatura e o respeito a um pacto de garantias e
liberdades democrticas, proposto e incentivado pelo Presidente
da Repblica eleito.
CONCLUSO: O QUE MOVE O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ

H conscincia de que o sistema de soluo de conflitos das
Naes Unidas que continua sendo uma construo polticodiplomtica e, portanto, ajurdica deva adquirir maior eficcia. Esta
exigncia tanto mais importante para os Estados do Sul do planeta
na medida em que os litgios blicos que marcaram o mundo no ps1945 penalizaram essencialmente os pases em desenvolvimento, ao
passo que os Estados do Norte conquistavam relativa estabilidade.
At 1945, a guerra justa ou injusta. Desde ento, ela lcita
ou ilcita. H uma importante mudana de perspectiva. consolidado
o princpio de cooperao que se torna fundamento do
multilateralismo das Naes Unidas.
Os freqentemente malogrados esforos de mediao para
solucionar esses conflitos se explicam pela prpria estrutura do poder
internacional: os pases desenvolvidos que logicamente dispem de
meios de dissuaso e de interveno, o fazem seguindo as percepes
de seus supostos interesses nacionais. Disso decorrem solues
casusticas aplicadas de maneira ad hoc e que percorrem os caminhos
de maneira errtica.
53
RICARDO SEITENFUS
Para tentar romper o ciclo marcado pela indiferena e/ou

pela ineficcia das solues sugeridas frente aos conflitos que afligem
os pases em desenvolvimento indispensvel um repensar sobre os
prprios mecanismos de soluo e mediao de conflitos. Em outras
palavras, para dot-los de um nvel de capacidade de interveno nos
conflitos que os afetam necessrio que eles demonstrem capacidade
de elaborao de uma nova matriz ideolgica e operacional capaz de
fornecer uma alternativa ao atual sistema de soluo de litgios. A
presena brasileira no Haiti corresponde ao exerccio de uma diplomacia
solidria e insere-se nesta perspectiva.
A diplomacia solidria pode ser definida como sendo a
concepo de uma ao coletiva internacional e sua aplicao, sob os
auspcios do CS, num conflito interno ou internacional, feita por
terceiros Estados desprovidos de motivaes decorrentes de seu
interesse nacional e movidos unicamente por um dever de conscincia
ou por interesses difusos.12
Alm da hiptese suscitada, h um outro questionamento,
fundamental para uma possvel teorizao da diplomacia solidria. A
justificao para a ingerncia solidria moral ou tambm jurdica?
Uma possibilidade de enfrentamento dessa questo pode estar no
pensamento de Kant, que diferencia a moral do direito. A moral
espontnea e incoercvel, ao passo que o direito coercvel. A
espontaneidade do ato de natureza moral decorrente da motivao
do indivduo que o pratica; ele est convencido, intimamente, de que
sua ao boa. O ato jurdico depende, por sua vez, de um dever, de
algo externo ao indivduo. Este pode ser um caminho para se perguntar
se a ingerncia solidria (que pode ser assimilada aplicao prtica
No h ganho real na interveno. H somente a idia de que esta fortalece o sistema
multilateral, moldando-o segundo percepes dos Estados intervenientes na medida
em que da prpria interveno decorre uma maior autoridade moral e poltica.
12
54
dos princpios da diplomacia solidria) realizada pelos Estados por

um convencimento prprio, ou se h alguma norma, ainda que muito
geral, na qual ela encontra suas razes.
Quando um Estado ente desprovido de sentimentos
toma a deciso pela interveno em outro Estado ? H dois conjuntos
de fatores principais: por um lado a suposta existncia de interesses
objetivos (financeiros, militares, estratgicos, polticos, diplomticos
ou de prestgio) que fazem presso para que os Estados intervenham.
Por outro, h a sua opinio pblica a exigir uma resposta do Estadosujeito com vistas a colocar um ponto final ao sofrimento de outrem,
especialmente da populao civil indefesa.
O que ocorreu no caso da atual crise haitiana? Nenhum
desses dois grupos de interesses pressionou o Estado-sujeito para
agir. Ele o fez por motu proprio, ausentes a presso da opinio
pblica e os interesses materiais a serem defendidos. Portanto no
houve nem ao moral (da opinio pblica) nem material (dos
interesses) que impelissem o Estado-sujeito a intervir. Neste caso,
ele o fez contrariando os fundamentos da teoria realista das relaes
internacionais.
O chanceler brasileiro, embaixador Celso Amorim, fornece
uma valiosa e original contribuio teoria da diplomacia solidria
ao declarar que o Brasil est profundamente comprometido no
Haiti, poltica e emocionalmente,13 e isso no longo prazo. Ao fazlo, indica que os parmetros sobre os quais o Brasil tomou a deciso
de intervir devem ser compreendidos luz de critrios outros que
os decorrentes da fria razo (ou interesse) de Estado.
13
Sublinhado por mim.
55
RICARDO SEITENFUS
Porm, no fica excluda a hiptese de se fundamentar a

diplomacia solidria no direito kantiano. As idias clssicas de
Emmanuel Kant podem indicar um caminho para a compreenso
filosfica da diplomacia solidria, a qual existe de fato e exige uma
explicao cientfica. As afirmaes sobre a aplicao da diferena
entre moral e direito em Kant so preliminares e, muito antes de
ser uma resposta, constituem uma indagao que os pesquisadores
das relaes internacionais e do direito internacional devem
considerar.
Um grupo de Estados muitos dos quais latino-americanos
a desempenhar um papel secundrio no sistema internacional esto
frente da MINUSTAH. No h participao de nenhuma
Potncia14 excetuando a presena de 125 policiais da China
continental.15
A indita composio do grupo de Estados participantes
coloca a indagao sobre o fato de nos encontrarmos no limiar de
uma nova etapa da mediao e da soluo dos conflitos, atravs de
um instrumento coletivo e desinteressado. A grande incgnita
colocada pela diplomacia solidria saber se essa nova forma de
interveno possui a capacidade de ser reestruturante e aportar
benefcios duradouros populao do pas e organizao de um
Estado que responda aos desafios do presente. Ou se, ao contrrio,
ela simplesmente uma nova roupagem para uma velha prtica
que provocou, entre outras conseqncias, uma dependncia crnica
e uma desresponsabilizao social nas sociedades e Estados objetos
de interveno.
H somente um pequeno grupo de oficiais dos Estados Unidos e Frana posicionados

no comando das vertentes policial e militar da MINUSTAH.
15
Inclusive esta participa, pela primeira vez, em misso de paz da ONU.
14
56
BIBLIOGRAFIA
AGUILAR, Srgio Luiz Cruz (Org.), Brasil em Misses de Paz, So
Paulo, Ed. Usina do Livro, 2005, 241 p.
BRASIL, MRE, A palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995),
Brasilia, FUNAG, 1995, 596 p.
CARDOSO, Afonso Jos Sena, O Brasil nas Operaes de Paz das
Naes Unidas, Brasilia, Ed. FUNAG, 1998, 168 p.
MELO, Ovidio de Andrade, O reconhecimento de Angola pelo
Brasil em 1975, in Sessenta Anos de Poltica Externa, So Paulo, Ed.
Annablume, v. 3, pp. 345-391.
OLIVEIRA, Lairton Ribeiro de, As Operaes de Paz das Naes
Unidas e seu regramento jurdico, Santa Maria, Monografia de
Graduao, Faculdade de Direito da Universidade Federal de Santa
Maria, 2005, 77 p., mimeografada.
PATRIOTA, Antonio de Aguiar, O Conselho de Segurana aps a
Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana
coletiva, Brasilia, FUNAG, 1998, 226 p.
SEITENFUS, Ricardo, Relaes Internacionais, So Paulo, Ed.
Manole, 2004, 267 p.
_______________ (Org.), Legislao Internacional, So Paulo, Ed.
Manole, 2004, 1954 p.
_______________, Haiti: a soberania dos ditadores, Porto Alegre, Ed.
Slivros, 1994, 137 p.
57
FONTOURA, Paulo Roberto Campos Tarisse da, O Brasil e as

Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas, Brasilia, Ed.
FUNAG, 1999, 409 p.
UZIEL, Eduardo, Trs questes empricas, uma terica e a
participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas, in
Poltica Externa, Vol. 14, n 4, maro/abril/maio de 2006, pp.91105.
58
III.
POR
UM MUNDO LIVRE DE
ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA:

DESARMAMENTO E
NO-PROLIFERAO
POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA:

DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO
Carlos Srgio Sobral Duarte*
I ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

A designao armas de destruio em massa geralmente
aplicada s armas biolgicas, qumicas e nucleares em razo do seu
grau de letalidade, potncia destrutiva e efeitos de carter
indiscriminado. Essas mesmas caractersticas constituem tambm uma
das grandes motivaes dos esforos para control-las ou proib-las.
Na histria recente, tais esforos tm origem no sculo XIX,
com a proibio internacional do uso de armas venenosas, num
primeiro momento apenas em nvel regional europeu, por meio da
Conveno de Bruxelas sobre Leis e Usos da Guerra, de 1874.
Posteriormente, essa proibio foi includa em instrumentos de
aspirao universal, como aqueles decorrentes das Conferncias de
Paz da Haia de 1899 e 1907. Aps a primeira guerra mundial e o uso
de armas qumicas no conflito, foi adotado, em 1925, o Protocolo de
Genebra de proibio de gases venenosos ou asfixiantes e de mtodos
de guerra bacteriolgica.
Embora de escopo mais amplo que os instrumentos
anteriores, o Protocolo de Genebra institua uma proibio limitada
ao uso dessas armas - e no ao seu desenvolvimento, produo,
aquisio e estocagem -, e no continha mecanismos de verificao.
Alm disso, por meio da aposio de reservas, diversos signatrios
resguardavam o direito de retaliao com o mesmo tipo de arma.
Os ataques qumicos da Itlia contra a Abissnia, em 1935, e do
61
Iraque contra o Ir, em 1984, foram as mais notrias violaes do

Protocolo. O Brasil assinou o Protocolo em 1925, porm s veio
a ratific-lo em 1970.
Em 1972, as armas biolgicas foram objeto de instrumento
especfico, a Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas
(CPAB), mais precisa em suas proibies (desenvolvimento,
estocagem, produo, transferncia, alm de obrigaes de
destruio dos arsenais), porm tambm desprovida de mecanismo
de verificao. No caso das armas qumicas, somente aps o fim da
guerra fria, em 1993, foi possvel adotar tratado multilateral
abrangente, a Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas
(CPAQ), instrumento-modelo que tambm prev a destruio dos
estoques existentes dessas armas e institui mecanismo completo de
verificao. O Brasil assinou e ratificou ambos tratados.
Apesar de as armas nucleares serem as mais potentes e
devastadoras das armas de destruio em massa em existncia, estas
no foram at hoje objeto de um tratado de proibio geral, como
nos casos das armas biolgicas e qumicas.
II NAES UNIDAS, DESARMAMENTO E ARMAS DE DESTRUIO EM

MASSA
A Carta das Naes Unidas geralmente considerada menos

ambiciosa em relao a medidas de desarmamento do que seu antecessor
histrico, o Pacto da Liga das Naes, que considerava, em seu Artigo
8, a reduo de armamentos um dos elementos especficos necessrios
manuteno da paz. Os Artigos 11 e 26 da Carta da ONU,
respectivamente, atribuem Assemblia-Geral a responsabilidade de
fazer recomendaes a respeito dos princpios que disponham sobre
o desarmamento e a regulamentao de armamentos, e ao Conselho
62
POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO
de Segurana a formulao de planos para o estabelecimento de um

sistema de regulamentao de armamentos, a fim de desviar para as
armas o menos possvel dos recursos humanos e econmicos do
mundo.
Observe-se que a Carta no faz referncia explcita s armas
de destruio em massa, embora o mundo j conhecesse a natureza e
os efeitos das armas qumicas e biolgicas data de sua assinatura,
26 de junho de 1945. Poucas semanas depois, teria incio a era nuclear,
com a realizao, no deserto do Novo Mxico, nos Estados Unidos,
do primeiro teste explosivo, em 16 de julho, e com o lanamento,
no incio de agosto, das bombas atmicas nas cidades japonesas de
Hiroshima e Nagasaki.
O impacto do advento da era nuclear e de suas graves
implicaes para a segurana internacional se fez sentir desde o incio
das deliberaes da Organizao recm-criada. No deixa de ser notvel
que a primeira resoluo adotada na primeira sesso da AssembliaGeral, - a resoluo 1(I) - j procurava tratar do problema gerado pela
nova arma. Tal resoluo, aprovada no dia 24 de janeiro de 1946, em
Londres, estabelecia, como rgo especial do Conselho de Segurana,
a Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas (UNAEC) para,
entre outros objetivos, fazer propostas especficas (...) para a
eliminao dos arsenais nacionais de armas atmicas e de todas as outras
armas de maior porte adaptveis para destruio em massa.
Apesar desse mandato e das atribuies gerais das Naes
Unidas no campo do desarmamento, desde o incio do funcionamento
da Organizao evidenciaram-se grandes obstculos a que se
entabulassem negociaes multilaterais sobre a matria. Nos primeiros
anos do ps-guerra, tal situao foi exacerbada pela rivalidade poltica
e pela competio militar entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica,
63
sobretudo aps o primeiro teste nuclear sovitico, em 1949, dando

incio ao perodo da Guerra Fria.
III A COMISSO DE ENERGIA ATMICA

O Brasil fez parte da Comisso de Energia Atmica desde
sua origem, em 1946. Nesse foro, assim como nos outros dos quais
viria a participar no campo do desarmamento e da no-proliferao,
o Brasil sempre atuou em favor da proibio e eliminao das armas
de destruio em massa.
Vale ter presente que o representante brasileiro na Comisso,
o Almirante lvaro Alberto, exerceria papel fundamental no
estabelecimento da poltica nuclear brasileira e na criao, em 1951,
do Conselho Nacional de Pesquisas (atual Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico). At o estabelecimento,
em 1956, da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), o CNPq
teve, alm da funo de promover o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, responsabilidades especficas na proteo das matriasprimas nucleares nacionais e na pesquisa, industrializao e aplicao
da energia nuclear no Brasil.
O incio da dcada de 50 viu a extino da Comisso de
Energia Atmica, aps longo impasse em torno da principal proposta
substantiva a ela submetida em 1946 pelos Estados Unidos: o
estabelecimento de uma agncia internacional para controlar todas as
atividades relacionadas energia nuclear. Tal proposta (conhecida como
Plano Baruch, em nome do ento representante dos EUA na
Comisso, Bernard Baruch) foi rejeitada pela Unio Sovitica, que
no desejava cercear seu prprio desenvolvimento nuclear sujeitandoo ao escrutnio e a controles internacionais. A URSS tampouco aceitava
certas medidas previstas na proposta, tais como a ausncia de
64
obrigaes quanto destruio, no incio da implementao do Plano,

das armas nucleares ento existentes (na poca, apenas nos EUA), assim
como a proibio de os membros permanentes do Conselho de
Segurana recorrerem ao veto em caso de violaes.
O esgotamento da Comisso de Energia Atmica deu lugar
criao, em 1952, da Comisso de Desarmamento das Naes Unidas,
rgo de composio universal com responsabilidade tanto sobre armas
nucleares quanto convencionais. O antagonismo entre EUA e URSS
fez, no entanto, com que, por muitos anos, os avanos registrados no
mbito da Comisso fossem poucos, seno nulos.
A Comisso de Desarmamento das Naes Unidas, foro de
carter deliberativo/no negociador, tem, no entanto, papel
importante na orientao das atividades das Naes Unidas na rea
do desarmamento e permanece ativa at hoje (o Brasil preside
atualmente um de seus dois Grupos de Trabalho), embora enfrente,
tal como os demais rgos multilaterais nesta rea, srias dificuldades
para fazer propostas substantivas que renam o consenso de seus
integrantes.
IV NEGOCIAES EM GENEBRA
Paralelamente aos esforos no mbito das Naes Unidas,
EUA e URSS decidiram estabelecer, em Genebra, um foro com a
finalidade precpua de negociar medidas de desarmamento, inicialmente
composto de dez naes, cinco da Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (OTAN) e cinco do Pacto de Varsvia. Criado em 1959, dois
anos mais tarde esse rgo foi ampliado em oito novos membros, pases
neutros e no-alinhados, entre os quais o Brasil, e passou a denominarse Comit das Dezoito Naes para o Desarmamento (Eighteen Nation
Disarmament Commission - ENDC).
65
DESARMAMENTO
NUCLEAR
Nesse mesmo ano, EUA e URSS apresentaram AGNU e

ao ENDC propostas de desarmamento geral e completo, o que deu
novo mpeto s negociaes internacionais na matria. Nos primeiros
anos de funcionamento do ENDC, o Brasil desenvolveu importante
atuao no mbito daquele foro na busca de frmulas de
implementao para tais propostas que fossem aceitveis para ambas
superpotncias.
Tornou-se, no entanto, novamente evidente a extrema
dificuldade de EUA e URSS acordarem medidas de desarmamento
nuclear. Essa situao tendia a desviar as discusses para outras medidas,
chamadas colaterais, entre as quais figuravam a proibio de testes
nucleares - proposta pela primeira vez por Jawaharlal Nehru, em 1954
-, a interrupo da produo de materiais fsseis para fins explosivos e
a ento denominada preveno da disseminao de armas nucleares,
idia ainda embrionria da no-proliferao. A sucesso de impasses
em torno do desarmamento nuclear, combinada com a crescente
convergncia de interesse das potncias nucleares em evitar que outros
pases desenvolvessem armas nucleares, levaram a que o foco da ao
multilateral gradualmente se concentrasse, a partir desse perodo, nas
medidas colaterais.
PROIBIO DE TESTES NUCLEARES

Na seqncia da crise dos msseis de Cuba (1962) e da
conseqente renovada sensao de urgncia de adoo de medidas de
grande visibilidade e repercusso poltica no campo da segurana
internacional, foi assinado em Moscou, em 1963, tratado de proibio
de testes nucleares atmosfricos e sub-aquticos. Essa limitao no escopo
do tratado permitia que seus articuladores - EUA, URSS e Reino Unido
66
- continuassem a aperfeioar seus arsenais mediante testes nucleares

subterrneos, que no foram proibidos. A Frana, que se tornara
potncia nuclear em 1960, assim como a China, que faria o mesmo em
1964, no assinaram o tratado e continuaram, por vrios anos, a realizar
testes atmosfricos.
Um tratado de proibio completa dos testes nucleares
somente viria a ser adotado pela Assemblia-Geral mais de trinta anos
mais tarde, em 1996, aps trs anos de negociaes no mbito da
Conferncia do Desarmamento, um dos rgos sucessores do ENDC.
Apesar das tentativas de diversos pases, entre os quais o Brasil, de
incluir compromissos relativos ao desarmamento nuclear no novo
tratado - o Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares, ou
CTBT - a questo foi apenas objeto de referncias em sua parte
preambular.
NO-PROLIFERAO NUCLEAR
O prognstico, predominante no final dos anos 50 e incio
dos 60, de que o nmero de Estados possuidores de armas nucleares
tenderia a aumentar rapidamente, o que agravaria o risco nuclear, levou
ao crescimento do interesse por outra medida colateral ao
desarmamento nuclear: a no-disseminao, objeto de resolues
especficas da Assemblia-Geral de 1959 a 1961, por iniciativa da Irlanda.
A expresso no-disseminao, identificada com a idia de
transferncia horizontal para terceiros, foi substituda, por uma
proposta da ndia feita em 1964, pelo conceito de no-proliferao.
O objetivo era abarcar tambm a noo do crescimento numrico e
qualitativo - ou vertical - dos arsenais nucleares j existentes. A
aceitao geral da nova expresso no resultou, contudo, em obrigaes
jurdicas que fizessem valer plenamente essa acepo.
67
A no-proliferao nuclear veio a ter sua maior expresso

no Tratado sobre a No-Proliferao de Armas Nucleares - TNP.
Projeto do tratado foi apresentado ao ENDC na forma de propostas
idnticas de EUA e URSS, o que indicava j haver sido alcanado
acordo prvio entre esses prprios pases e com seus aliados sobre boa
parte da substncia do texto. Mesmo assim, o Brasil atuou no mbito
do ENDC com vistas a procurar reduzir desequilbrios do projeto.
Props emendas pelas quais, entre outros efeitos, o tratado tambm
coibiria a proliferao vertical; estabeleceria obrigaes mais
especficas de desarmamento nuclear e garantiria o direito ao acesso
desimpedido s tecnologias nucleares para fins pacficos. O Brasil
baseou-se, em parte, na resoluo 2028 (XX), aprovada pela AssembliaGeral em 1965, a qual estabelecia princpios que deveriam pautar as
negociaes do TNP.
Ao final, o TNP manteve as caractersticas bsicas do projeto
inicial. EUA, Rssia, Reino Unido, Frana e China - os nicos cujas
exploses nucleares anteriores a 1967 os definia como possuidores de
armas nucleares (embora os dois ltimos somente viessem a aderir ao
tratado no incio dos anos 90) - no viriam a sofrer limitaes ao
crescimento e aperfeioamento de seus arsenais nucleares. Alm disso,
o tratado no estabelecia obrigaes quanto a garantias aos Estados nonucleares de que estes no seriam atacados ou ameaados de ataque com
armas nucleares (as chamadas garantias negativas de segurana). O
direito dos Estados no possuidores de armas nucleares ao acesso
tecnologia nuclear para fins pacficos e cooperao foi reconhecido,
porm no o de realizar exploses nucleares para fins pacficos. As
obrigaes impostas aos Estados possuidores de armas nucleares de
tomarem medidas efetivas relativas ao desarmamento nuclear foram
formuladas em termos genricos, sem estabelecer prazos ou modalidades
especficas, em contraste com o grau de detalhamento, controle e
verificao dedicados s obrigaes de no-proliferao.
68
V - A AGNCIA INTERNACIONAL DE ENERGIA ATMICA AIEA

Estabelecida em 1956, a Agncia Internacional de Energia
Atmica originou-se da iniciativa tomos para a Paz, proposta pelo
Presidente Dwight Eisenhower s Naes Unidas em 1953. A idia
consistia em oferecer aos Estados assistncia para programas nucleares
para fins pacficos em troca da aceitao de salvaguardas, na forma de
inspees de suas atividades nucleares. Seria, dessa forma, possvel
verificar a natureza de tais programas de maneira a assegurar seu carter
pacfico.
Aps a entrada em vigor do TNP, em 1970, a verificao do
cumprimento das obrigaes do tratado no campo da no-proliferao
ficou essencialmente a cargo da AIEA e seus acordos de salvaguardas.
Nos termos do Estatuto da Agncia, tais salvaguardas so aplicadas
aos programas nucleares dos pases recipiendrios de assistncia. No
caso dos Estados possuidores de armas nucleares, salvaguardas tambm
so aplicadas, porm apenas a instalaes por eles designadas, o que
resulta, na prtica, na iseno daquelas de maior sensibilidade ou com
finalidades militares. Refletem-se, assim, no regime de inspees da
AIEA, as obrigaes diferenciadas dos Estados possuidores e nopossuidores de armas nucleares.
VI - ZONAS LIVRES DE ARMAS NUCLEARES

A partir do final dos anos 50, o repdio internacional s
armas nucleares tambm encontrou uma forma de se manifestar por
meio da elaborao de tratados para tornar certas zonas livres de armas
nucleares. Essa tendncia teve incio, no que diz respeito a reas
habitadas do planeta, com o Tratado de Proscrio de Armas Nucleares
na Amrica Latina, ou Tratado de Tlatelolco, cuja idia inicial fora
proposta pelo Brasil na Assemblia-Geral de 1962, em discurso
pronunciado pelo ento Ministro das Relaes Exteriores, Afonso
69
Arinos. Aberto para assinaturas em 1967, Tlatelolco tornou-se uma

das grandes referncias para os esforos de desarmamento e noproliferao nuclear, ao estabelecer a Amrica Latina e Caribe como
zona livre de armas nucleares; reconhecer o direito ao acesso, para
fins pacficos, a todos os aspectos da tecnologia nuclear; e prever
compromissos juridicamente vinculantes, por parte das potncias
nucleares, de no usar ou ameaar usar armas nucleares contra os
signatrios do tratado.
Instrumentos semelhantes seriam mais tarde elaborados para
outras reas do planeta: Pacfico Sul (Tratado de Rarotonga, 1985);
Sudeste asitico (Tratado de Bangkok, 1995); frica (Tratado de
Pelindaba, 1996). Em 1998, a Monglia declarou-se zona livre de
armas nucleares, status reconhecido pela Assemblia-Geral. No que
se refere a reas desabitadas, os Tratados da Antrtida (1959), do
Espao Exterior (1967) e dos Fundos Marinhos (1972) tambm
tornaram esses espaos livres de armas nucleares.
Como forma de valorizar a contribuio do conceito das
zonas livres de armas nucleares para o desarmamento e a noproliferao nuclear, o Brasil, em conjunto com a Nova Zelndia,
tomou a iniciativa, em 1996, de propor Assemblia-Geral o
reconhecimento de que tais zonas estariam gradualmente livrando todo
o Hemisfrio Sul de armas nucleares. Apesar de contar com a oposio
de potncias nucleares, as resolues sobre o assunto tm sido
aprovadas por ampla maioria e mostram a identidade de propsitos
dos signatrios dos vrios tratados sobre a matria.
VII - NO-PROLIFERAO NUCLEAR

Diversos Estados, entre os quais o Brasil, mantiveram-se,
por muitos anos, margem do TNP, denunciado por seu carter
70
discriminatrio. Essa ausncia foi muitas vezes alegada, sobretudo

pelos membros do tratado detentores de tecnologia nuclear avanada,
para a interposio de dificuldades de acesso a essa tecnologia. Mesmo
assim, no caso brasileiro, foi possvel a assinatura de acordo de
cooperao nuclear com a Alemanha, em 1974. As transferncias de
material e tecnologia foram se tornando mais difceis medida em
que os pases supridores passaram a se organizar em grupos informais
para coordenar a aplicao de controles de exportao. Apesar disso,
na dcada de oitenta, tanto o Brasil quanto a Argentina anunciaram
o domnio completo do ciclo nuclear. Nenhum dos dois, no entanto,
desenvolveu tecnologia nuclear explosiva.
No perodo que vai do incio da vigncia do TNP (1970)
at o final dos anos 80, certos pases margem do tratado adquiriram
capacidade nuclear explosiva. Em 1974, a ndia realizou uma
exploso para fins pacficos; em 1979, foi detectado por satlite
americano um duplo claro (double flash) no Oceano ndico ao
sul da costa africana, evento at hoje pouco esclarecido, mas que se
especula poderia ter correspondido a um teste nuclear,
possivelmente conduzido pela frica do Sul; nos anos 80, surgiram
indcios de que Israel e Paquisto tambm disporiam de material
nuclear explosivo.
A partir do incio da dcada de 90, vrios fatores, entre os
quais o fim da guerra fria, estimularam certos Estados a fazer ou
confirmar sua opo nuclear para fins exclusivamente pacficos. Em
1990, a frica do Sul destruiu, sob superviso internacional, as armas
nucleares que haviam sido construdas pelo regime do apartheid.
Poucos anos mais tarde, aps a dissoluo da URSS, algumas das exrepblicas soviticas, como Bielorrsia, Casaquisto e Ucrnia,
remeteram de volta Rssia as armas nucleares at ento estacionadas
em seus territrios.
71
Tambm nesse perodo, Brasil e Argentina instituram rgo

especfico de verificao - a Agncia Brasileiro-Argentina de
Contabilidade e Controle de materiais nucleares (ABACC) -,
submeteram suas instalaes nucleares s salvaguardas da AIEA,
abriram mo da possibilidade de realizao de exploses nucleares
para fins pacficos (Acordo de Guadalajara), e promoveram a entrada
em vigor do Tratado de Tlatelolco para os dois pases. Com esse
arcabouo de medidas, j na primeira metade da dcada de 90, Brasil e
Argentina haviam contrado o mesmo nvel de compromissos dos
Estados no possuidores de armas nucleares membros do TNP no
que diz respeito no-proliferao e ao uso exclusivamente pacfico
da tecnologia nuclear.
Em 1995, a Conferncia de Exame e Extenso do TNP tomou
duas decises com profundas implicaes para o tratado e seu
funcionamento: a primeira foi a prorrogao de sua validade inicialmente limitada a 25 anos - por tempo indeterminado; a segunda
foi o estabelecimento de processo reforado de reviso peridica do
tratado, que permitiria, em suas Conferncias de Exame qinqenais,
tratamento mais aprofundado para outros temas substantivos alm
da no-proliferao, tais como garantias negativas de segurana e
desarmamento nuclear.
Os anos 90 tambm viram uma expanso significativa nas
adeses ao TNP, permanecendo fora do tratado, no fim da dcada,
apenas trs Estados com capacidade nuclear explosiva (ndia, Paquisto
e Israel), demonstrada, nos casos da ndia e do Paquisto, pela realizao
em 1998 de testes nucleares. No caso de Israel, tal capacidade continua
a no ser oficialmente negada ou confirmada, conforme sua poltica
de deliberada ambigidade. H ainda o caso, at agora nico, da Coria
do Norte, que em 2003 anunciou sua retirada do tratado, o que tem
o efeito de evitar inspees a suas atividades nucleares. Em 2006,
72
confirmou-se, enfim, a suspeita de que o pas desenvolvia capacidade

nuclear explosiva, com a realizao de um teste nuclear.
Em 1997, o Brasil anunciou sua deciso de aderir ao TNP,
formalizada no ano seguinte. Por fora das obrigaes
anteriormente contradas pelo Brasil no campo da no-proliferao
nuclear, a adeso brasileira no acarretou novos compromissos para
o pas nessa rea. A deciso foi justificada, em parte, com base na
inteno brasileira de atuar dentro dos mecanismos do tratado em
prol do desarmamento nuclear. Esse vnculo foi reforado pelo
Congresso Nacional, que incluiu disposio especfica sobre
desarmamento nuclear no Decreto Legislativo que aprovou a adeso
do Brasil.
A Conferncia de Exame de 2000 do TNP - a primeira de
que o Brasil participou como Estado-parte no tratado - aprovou
documento final que prev, entre outros pontos, medidas prticas
na rea do desarmamento nuclear (abaixo comentadas). Desde ento,
verificou-se um progressivo afastamento de posies nessa e em
outras principais questes atinentes ao tratado.
Tal situao levou a que a Conferncia de 2005, presidida
pelo Brasil, na pessoa do Embaixador Srgio Duarte, apresentasse
quadro parlamentar fragmentado e polarizado em torno de diversos
temas, entre os quais o desarmamento nuclear, a adeso ao
Protocolo Adicional aos acordos de salvaguardas da AIEA, que
permite inspees mais intrusivas, a aplicao do tratado regio
do Oriente Mdio e o tratamento do caso do Ir. Esse ltimo ponto
decorre da tese de certos pases de que o programa de
enriquecimento de urnio iraniano deveria ser suspenso, pois
representaria risco de proliferao, sobretudo aps a descoberta
naquele pas, em 2002, de programa nuclear no declarado AIEA.
73
A gravidade dessas divergncias levaram a Conferncia de 2005 a

ser encerrada sem o acordo necessrio para que fosse adotado
documento final.
VIII - DESARMAMENTO NUCLEAR

Apesar de todas as dificuldades que o cercam, o
desarmamento nuclear permanece um dos grandes objetivos da
comunidade internacional. Medidas como a proibio de testes
nucleares, a no-proliferao nuclear e as zonas livres de armas
nucleares, no obstante seu valor intrnseco, no substituem a
eliminao das armas nucleares como a verdadeira soluo da questo.
Na qualidade de Estado que tomou a deciso soberana,
objeto de disposio constitucional, de desenvolver atividades nucleares
exclusivamente para fins pacficos, que nunca possuiu armas nucleares,
que no faz parte de qualquer aliana de segurana detentora de armas
nucleares e que membro de uma zona livre de armas nucleares, o
Brasil um aliado natural da causa do desarmamento nuclear e tem,
de longa data, perseguido esse objetivo, dentro e fora das Naes
Unidas.
Em 1978, por ocasio da I Sesso Especial da AssembliaGeral das Naes Unidas dedicada ao desarmamento (SSOD-I), o Brasil
teve participao ativa na aprovao de programa de ao que conferia
a mais alta prioridade ao desarmamento nuclear. Nas sesses regulares
da Assemblia-Geral, o Brasil tradicionalmente apia propostas de
outros pases no-nucleares relativas ao tema, tais como o incio
imediato de negociaes para o desarmamento nuclear por etapas,
dentro de um prazo definido de tempo, ou ainda a implementao da
obrigao jurdica de serem concludas negociaes relativas a medidas
de desarmamento nuclear, conforme Opinio Consultiva da Corte
74
Internacional de Justia de 8 de julho de 1996, sobre a legalidade do

uso ou ameaa de uso de armas nucleares.
O Brasil tambm um dos membros fundadores da
Coalizo da Nova Agenda, iniciativa para a promoo do
desarmamento nuclear lanada em 1998 por meio de Declarao dos
Chanceleres de Brasil, frica do Sul, Egito, Irlanda, Mxico, Nova
Zelndia, Sucia e Eslovnia (que posteriormente desligou-se da
iniciativa). Desde seu lanamento, a Nova Agenda ocupou espao
poltico importante ao reafirmar a vinculao entre desarmamento e
no-proliferao e ao oferecer uma alternativa a propostas maximalistas
de desarmamento nuclear, insistindo na adoo de medidas realistas e
prticas nesse campo, muitas das quais haviam sido sugeridas alguns
anos antes por Comisso de autoridades no assunto convocada pelo
Governo australiano (a Comisso de Camberra, da qual participou o
ento Representante do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York,
Celso Amorim).
As propostas da Nova Agenda tm recebido amplo apoio
na Assemblia-Geral e vrias delas foram incorporadas ao
documento final da Conferncia de Exame de 2000 do TNP,
resultado para o qual a atuao da delegao do Brasil Conferncia
e de seus parceiros muito contribuiu. As potncias nucleares pela
primeira vez assumiram compromisso inequvoco com a
eliminao de seus arsenais nucleares e aceitaram treze medidas
especficas (os chamados treze passos) relativas ao desarmamento
nuclear. Embora desde ento a implementao de tais medidas muito
tenha deixado a desejar, havendo certas potncias nucleares mesmo
adotado polticas e prticas incompatveis com algumas delas, o
documento final da Conferncia de 2000 permanece vlido e o
cumprimento, pelas potncias nucleares, das medidas ali estipuladas
continua a ser exigido.
75
Cabe tambm registrar que o Brasil sempre foi favorvel a

que a Conferncia do Desarmamento estabelecesse mecanismo para
tratar do tema do desarmamento nuclear, primeiro item de sua agenda.
A adoo de tal medida, que segue contando com a oposio de certas
potncias nucleares, seguramente ajudaria a superar a situao atual
de paralisia do rgo e abriria caminho para negociaes em outras
reas, como a proibio de materiais fsseis. Como Presidente de turno
da Conferncia em 1999, o Brasil fez proposta especfica (proposta
Celso Amorim) para destravar seus trabalhos, que envolvia o
estabelecimento de instncias negociadoras ou de discusso de vrios
temas urgentes, entre os quais o desarmamento nuclear.
IX USO PACFICO DE TECNOLOGIAS SENSVEIS OU DE USO DUPLO

A questo da no-proliferao de armas de destruio em massa
est inextricavelmente ligada ao problema do controle das tecnologias
necessrias a sua fabricao, que geralmente tambm tm usos pacficos.
Ao considerar de primordial importncia poder dispor das tecnologias
essenciais a seu desenvolvimento, o Brasil sempre defendeu o acesso
desimpedido a tais tecnologias para fins pacficos e valoriza o
reconhecimento desse direito nos principais instrumentos internacionais
de desarmamento e no-proliferao de armas de destruio em massa.
Tais disposies constam do TNP (Art. IV); da Conveno sobre
Proibio de Armas Biolgicas - CPAB (Art. X) e da Conveno sobre
Proibio de Armas Qumicas - CPAQ (Art. XI).
No que diz respeito CPAQ, o Brasil contribuiu
diretamente para a elaborao do texto do Art. XI, ao atuar como
amigo, ou seja, coadjuvante do Presidente do Comit negociador
da CPAQ para esse tema, no incio da dcada de 90, durante as
negociaes na Conferncia do Desarmamento. Quanto CPAB, o
Brasil desempenhou a mesma funo, por vrios anos a partir de 1997,
76
junto ao Presidente do Grupo Ad Hoc criado pela Conferncia das

Partes para negociar um Protocolo de verificao da Conveno, neste
caso para a incorporao, no Protocolo, de medidas relacionadas ao
Artigo X. A concluso do Protocolo como um todo foi, contudo,
frustrada pela oposio dos Estados Unidos, em 2002.
Apesar do reconhecimento do direito ao acesso a tecnologias
de uso duplo para fins pacficos contido em disposies como essas,
tais tecnologias so freqentemente sujeitas a controles de exportao,
cujos critrios e modalidades podem ser acordados entre os pases
supridores por meio de mecanismos informais de coordenao, tais
como o Grupo de Supridores Nucleares (NSG), o Grupo da
Austrlia para controle de material qumico, e o Regime de Controle
de Tecnologia de Msseis (MTCR).
Embora o Brasil hoje participe da maior parte desses regimes
(em 2006, Braslia foi sede da reunio anual plenria do NSG), muitas
vezes alvo de restries para a aquisio de tecnologias de uso duplo
e sempre favoreceu a negociao multilateral de diretrizes e critrios
para o intercmbio internacional dessas tecnologias. Em 1991, o Brasil
tomou a iniciativa de propor Comisso do Desarmamento das Naes
Unidas a discusso da idia de ser elaborado um conjunto de tais
diretrizes, com vistas a um equilbrio entre legtimas consideraes de
segurana e o acesso a tecnologias para o progresso cientfico. Ao
longo do processo, o Canad juntou-se ao Brasil na submisso de
documento de trabalho sobre o papel da cincia e tecnologia no
contexto da segurana internacional, desarmamento e outros campos
relacionados, com propostas de diretrizes a respeito da transferncia
de tecnologia com aplicaes militares.
O exame do assunto pela Assemblia-Geral nesse perodo
levou aprovao de resolues, que contaram com o apoio de pases
77
desenvolvidos ocidentais mais abertos idia da negociao multilateral

de diretrizes nessa rea, como Alemanha e Canad. A questo
provocou, no entanto, divergncias importantes tanto no mbito do
Grupo Ocidental quanto no quadro parlamentar mais amplo, o que
prejudicou a sua continuidade.
No campo nuclear, importante ter presente que, apesar
dessas restries, o Brasil possui hoje tecnologia autctone e
competitiva de enriquecimento de urnio, cuja utilizao encontra-se
plenamente coberta por salvaguardas internacionais.
X DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO DE ARMAS DE DESTRUIO

EM MASSA NA AGENDA DO CONSELHO DE SEGURANA
Algumas das caractersticas mais marcantes do cenrio
internacional ps-guerra fria tm sido uma maior articulao de posies
entre os membros permanentes do Conselho de Segurana, a atuao
mais assertiva do rgo e a expanso de sua agenda para abarcar temas
da alada da Assemblia-Geral ou regulados por instrumentos
internacionais especficos. Esse fenmeno, que em muitos casos leva a
uma invaso de competncias de outros rgos (o chamado
encroachment) pelo CSNU, estende-se tambm s reas do desarmamento
e da no-proliferao, nas quais medidas relativas a situaes especficas ou
normas de carter mais genrico tm sido objeto de resolues de aplicao
obrigatria.
No que tange ao desarmamento, a ao do Conselho de
Segurana tem-se limitado a casos especficos, entre os quais sobressai o do
Iraque. Desde o final do primeiro conflito do Golfo, em 1991, at a invaso
liderada pelos Estados Unidos, em 2003, o Iraque foi submetido a regime
indito de verificao de obrigaes de desarmamento e no-proliferao.
O Brasil, como membro no-permanente do Conselho de Segurana, teve
78
participao direta na superao de graves dificuldades na implementao

desse processo, ao presidir, em 1999, na pessoa do Embaixador Celso
Amorim, painis sobre desarmamento, auxlio humanitrio e prisioneiros
de guerra no Iraque. Tais painis ajudaram a restabelecer medidas de
verificao no Iraque e definir suas modalidades, aps crise gerada pela
expulso de inspetores da Comisso Especial das Naes Unidas
(UNSCOM) e a realizao de ataques areos norte-americanos e britnicos
contra aquele pas.
Observe-se que, no incio dos anos 90, como decorrncia do regime
de inspees aplicado pelo CSNU ao Iraque aps o primeiro conflito do
Golfo, foram descobertas atividades nucleares que no haviam sido
declaradas AIEA e tampouco detectadas pelas salvaguardas anteriormente
aplicadas ao Iraque. Uma das conseqncias de tais ocorrncias, que geraram
dvidas quanto eficcia das salvaguardas na forma em que vinham sendo
aplicadas, foi a negociao do protocolo adicional aos acordos de salvaguardas
da AIEA, concludo em 1997. O Protocolo Adicional, de carter voluntrio,
refora as prerrogativas de inspeo da Agncia e as torna mais intrusivas, o
que resulta numa maior capacidade de monitoramento internacional das
atividades nucleares dos Estados signatrios do novo instrumento.
No campo da no-proliferao, o Conselho de Segurana
manifestou-se claramente sobre a matria, no perodo ps-guerra fria, na
declarao Presidencial de 31 de janeiro de 1992, pela qual considerou, no
nvel de Chefes de Estado ou Governo presentes sesso, que a proliferao
de armas de destruio em massa constitui uma ameaa paz e segurana
internacionais.
Essa mesma referncia proliferao como uma ameaa paz e
segurana internacionais consta da resoluo 1172 (1998) do CSNU,
condenatria dos testes nucleares ento realizados pela ndia e pelo Paquisto.
Consta tambm, de maneira mais reforada e explcita, da resoluo 1540
79
(2004), pela qual o CSNU decide que os Estados devem abster-se de dar
qualquer apoio a atores no-estatais que procurem obter armas nucleares,
qumicas ou biolgicas e seus meios de lanamento e, entre outras
determinaes, estabelece uma srie de medidas de controle interno a serem
adotadas pelos Estados.
A resoluo 1540, cujos pontos centrais foram reafirmados e cujo
mecanismo de implementao foi renovado pela resoluo 1673 (2006),
insere-se na tendncia recente do CSNU de invadir competncias de outros
rgos e tratados e de determinar a adoo de medidas da alada interna
dos Estados. A ao diplomtica desenvolvida pelo Brasil, poca um dos
membros no-permanentes do CSNU, por ocasio da discusso do projeto
contribuiu para mitigar possveis sobreposies e conflitos com obrigaes
decorrentes dos principais tratados internacionais sobre a matria: o TNP,
a CPAB e a CPAQ. Preocupou-se o Brasil em que o foco principal da
resoluo fosse o de preencher uma possvel lacuna jurdica quanto ao
problema especfico da ameaa representada por atores no-estatais que
procurassem obter armas de destruio em massa.
XI O
CONTEXTO ATUAL DO TRATAMENTO INTERNACIONAL DO
DESARMAMENTO E DA NO-PROLIFERAO
A forte polarizao imposta agenda internacional em favor

do fortalecimento da vertente de segurana e defesa, sobretudo aps
os incidentes de 11 de setembro de 2001, tem sido acompanhada por
uma situao de impasse quase permanente e de falta de capacidade
operativa nas estruturas e mecanismos internacionais existentes para o
tratamento das questes do desarmamento e da no-proliferao. O
desarmamento tem sido mais prejudicado pelo deslocamento do eixo
de discusso da AGNU e de outros foros para o CSNU, assim como
pela adoo de enfoque praticamente exclusivo em medidas de noproliferao.
80
Esse emperramento essencialmente gerado pela resistncia

da parte de pases nuclearmente armados e alguns de seus aliados em
sequer discutir multilateralmente temas centrais e de interesse geral, tais
como o desarmamento nuclear ou os mecanismos internacionais de
verificao de um tratado como a CPAB. Nos rgos que prevem
decises apenas por consenso, o resultado dessas atitudes a falta de
resultados substantivos ou a paralisia. A excluso dos temas do
desarmamento e da no-proliferao do Documento Final da Cpula
da Assemblia-Geral de 2005 ilustra claramente essa situao, que afeta
tanto rgos institucionais (Conferncia do Desarmamento, Comisso
do Desarmamento da Assemblia-Geral), quanto foros criados por
tratados ou seus mecanismos de reviso (Conferncia de exame do TNP,
Grupo ad hoc negociador de Protocolo de Verificao da CPAB).
Em certos casos, essa paralisia tem sido agravada por
elementos de incerteza, como a falta de perspectiva de entrada em
vigor do Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares CTBT,
ou por aes que significam um verdadeiro retrocesso, tais como a
divulgao de novas racionalizaes e situaes para o uso de armas
nucleares, o desenvolvimento de novos tipos de armas nucleares e a
no-destruio de armas nucleares desmobilizadas, permanecendo estas
em status no-operacional.
Outros desenvolvimentos recentes no so conducentes a
facilitar o tratamento multilateral do tema da no-proliferao, como o
recente acordo de cooperao nuclear entre os EUA e a ndia. Este prev
um intercmbio de difcil conciliao com os compromissos de noproliferao assumidos no mbito do TNP, alm de estender ndia, de
forma tcita, um reconhecimento como pas nuclearmente armado.
Embora este quadro se mostre pouco auspicioso, o Brasil
dever seguir atuando na promoo de um tratamento multilateral
81
equilibrado dos temas do desarmamento e da no-proliferao de

armas de destruio em massa. Conta para tanto com credenciais
ilibadas e com histrico de contribuies coerentes e construtivas em
favor de um mundo livre da ameaa dessas armas.
82
IV.
O BRASIL E A CRIAO DA
COMISSO PARA CONSOLIDAO
DA PAZ
O BRASIL E A CRIAO DA COMISSO PARA CONSOLIDAO DA PAZ
Gilda Santos Neves
O conceito de peacebuilding, traduzido literalmente como

construo da paz, tem conotaes especficas no mbito das Naes
Unidas. O termo seria mais bem traduzido para o portugus como
consolidao da paz, porque assim consta nos dois idiomas neolatinos
oficiais da Organizao (espanhol e francs), mais prximos ao nosso,
e porque construo pressupe formar alguma coisa onde nada havia
ao passo que a idia contida em peacebuilding de dar continuidade
a algo que teve incio em etapa anterior.
No jargo da ONU, a paz se estabelece, com ou sem sua
interferncia, mediante acordo que imponha o cessar-fogo entre as
partes em conflito. Podem ento se iniciar as atividades de
peacekeeping (manuteno da paz), que garantiro, mediante o
emprego de tropas, que a paz seja respeitada e se cristalize. O momento
exato em que os capacetes-azuis podem ser retirados do pas emergente
de conflito sempre constituiu grande dilema para a Organizao.
Dilema que se transforma inelutavelmente, a cada operao de paz,
em polmica no Conselho de Segurana onde os pases desenvolvidos,
que arcam com a maior parte dos recursos para sustent-la, buscam
encerr-la no menor prazo possvel.
Em que momento pode o pas afetado prescindir das tropas
internacionais e garantir, sozinho, a manuteno da paz? Diga-se que
essa paz nem sempre estabelecida sobre bases muito slidas: muitas
vezes, acordada por exausto das partes e por presso internacional,
sem que as razes originais do conflito as chamadas causas
85
GILDA SANTOS NEVES
fundamentais tenham sido equacionadas. O mais comum que

permaneam latentes as deficincias sociais, as estruturas econmicas
injustas, os irritantes polticos, as intolerncias tnicas e religiosas que
determinaram o conflito ou o alimentaram ou, ainda, que foram
deliberadamente utilizados por lderes inescrupulosos para seus
objetivos pessoais, como foi o caso emblemtico de Charles Taylor,
que tomou o poder na Libria, apoiou a rebelio em Serra Leoa e
mergulhou a frica Ocidental em um banho de sangue de mais de
dez anos.
O conceito de peacebuilding surgiu, portanto, de uma
necessidade: a de eliminar a lacuna existente entre o exerccio da
manuteno da paz, stricto sensu (esforo majoritariamente militar), e
a auto-suficincia de governos nacionais em manter a estabilidade
interna. No surpreende que a Carta das Naes Unidas tenha deixado
de prever atuao especfica nessa rea o rgo foi criado nos
estertores de conflito mundial clssico, em que pases se opunham a
pases. Nos anos quarenta, o mundo estava ainda perplexo com a
ascenso do nazismo e com a dimenso planetria do conflito em que
se enredara, e no era previsvel a incidncia de conflitos internos em
estados frgeis ou o fenmeno dos chamados estados falidos.
De acordo com a Carta das Naes Unidas, o Conselho de
Segurana tem a responsabilidade de zelar pela paz e segurana, ao
passo que o Conselho Econmico e Social (Ecosoc) busca coordenar
esforos das agncias de desenvolvimento, mas no h ou no havia,
at a criao da Comisso para Consolidao da Paz, rgo capaz de
fazer a ponte entre os dois no obstante estar previsto na Carta da
ONU que o ECOSOC deve apoiar o trabalho do CSNU (art. 65).
Havia um vcuo de responsabilidade, que beneficiava a inrcia. Muitas
crises se prolongam ou ressurgem em razo da pequena ateno dada
a essa fase de reconstruo do tecido social e econmico dos pases
86
em fase de estabilizao, como foi o caso em Angola, Serra Leoa,

Ruanda ou Somlia. Outro fator, no menos importante, que sempre
contribuiu para a inrcia da Organizao nessa seara, a questo
oramentria. As operaes de manuteno da paz so tipicamente
financiadas pela totalidade dos pases membros da ONU, mas com
participao superior dos cinco membros permanentes do Conselho
de Segurana. Aos P-5 (Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Rssia
e China) interessa sempre encerrar rapidamente o captulo
manuteno da paz e transferir a conta para o sistema de
contribuies voluntrias que sustenta as agncias de desenvolvimento
(a ONU gasta anualmente quase 5 bilhes de dlares com suas 18
operaes de paz, que ocupam 90.000 militares e civis). Resistem,
assim, a ampliar no tempo as operaes de paz e a incluir em seu
escopo atividades relacionadas a desenvolvimento, como a
reintegrao social de ex-combatentes, por meio de programas de
capacitao profissional e ocupao econmica.
Tendo em vista esse pano de fundo e com base na constatao
de que quase a metade dos pases que emergem de conflitos internos
recai em novos conflitos em menos de cinco anos, surge a idia de
criar novo rgo na ONU. O Secretrio-Geral Kofi Annan havia
encomendado, em fins de 2003, a um grupo de personalidades de
vrias reas de conhecimento, a proposta de um novo curso de ao
para a Organizao, de forma que melhor pudesse lidar com os desafios
do mundo atual. O Painel de Alto Nvel, como ficou conhecido,
publicou seu relatrio em fins de 2004 e, entre numerosas propostas,
lanou a idia de uma Comisso para Consolidao da Paz. Tratava-se
de buscar atuao mais eficaz do sistema das Naes Unidas, tornando
viveis alerta tempestivo (early-warning) e ao preventiva e, ante a
impossibilidade de se impedir a beligerncia, o restabelecimento da
paz, sua manuteno e consolidao ps-conflito, seguida da
reconstruo do pas.
87
GILDA SANTOS NEVES
A noo de early-warning, embora cara ao Brasil, ensejaria

debate sobre soberania e terminaria posta de lado, em razo da rejeio
(historicamente explicvel) da quase totalidade dos pases africanos
hiptese de que a ONU (ou, mais precisamente, as potncias
dominantes) viesse a decidir, revelia das autoridades nacionais, se
determinado pas necessita ou no de assistncia. A nica referncia
que sobreviveu foi a possibilidade de um Estado membro acionar a
Comisso, caso se encontre na iminncia de cair ou recair em conflito.
A palavra cair (lapsing), por si s, foi mantida por esforo quase
solitrio do Brasil e Paquisto. Mesmo assim, a hiptese vlida apenas
se a situao naquele pas j estiver na agenda do Conselho de
Segurana.
As funes essenciais da PBC seriam, segundo o Painel,
identificar pases em situao de crise e sob risco de colapso; organizar,
em parceria com os governos, assistncia proativa para evitar que a
situao degenere; assistir no planejamento da transio entre conflito
e consolidao da paz e, em especial, liderar e sustentar esforos da
comunidade internacional na consolidao da paz ps-conflito durante
tanto tempo quanto necessrio (sustentar esforos equivale, no jargo
da ONU, a manter ininterrupto o fluxo de recursos). O Painel no
determinou a composio, as modalidades de atuao ou a estrutura
funcional do novo rgo, nem seu relacionamento com os demais
rgos principais da ONU, mas indicou que deveria ser compacto,
incluir representao do Conselho de Segurana, do ECOSOC, do
pas objeto de exame, do Fundo Monetrio Internacional, Banco
Mundial, principais pases doadores, maiores contribuintes de tropas
e organizaes regionais (esta categorizao viria, posteriormente, a
causar polmica na Assemblia Geral).
A questo fundamental era, pois, a sustentabilidade da paz.
O Painel tambm previa a criao de um Escritrio de Apoio, na
88
Secretaria da ONU, e de um Fundo, sobretudo para compensar a

insuficincia de recursos oramentrios dedicados a programas de
desmobilizao de combatentes, sua reabilitao e reintegrao social.
O Brasil teve papel pioneiro em apontar a lacuna sistmica
que a PBC viria a preencher, e, assim, encampou desde o incio a idia
de criao da Comisso. Ademais, a idia justificava-se politicamente,
em funo da importncia que o Pas atribui interdependncia entre
desenvolvimento social e paz. Alm disso, a Comisso tambm poderia
servir de elemento catalizador de reformas mais profundas.
As atividades tpicas de consolidao da paz, o investimento
nos alicerces e na sustentabilidade da paz como combate pobreza,
criao de empregos, educao j faziam parte da posio brasileira
no mbito das negociaes sobre operaes de paz. Em seu mais recente
mandato no Conselho de Segurana (2004-2005), o Brasil reafirmou
essa posio e conseguiu que, com maior ou menor nfase, as questes
relacionadas a desenvolvimento passassem a ser includas nos mandatos
das operaes de paz. O Brasil advogava, paralelamente, a revitalizao
do ECOSOC, bem como sua participao mais ativa no desenho das
operaes de paz.
A presso por grandes reformas vinha-se acumulando desde
os anos 90 e ganhou um impulso indireto com a crise institucional
provocada pela invaso do Iraque em 2003 ao que os Estados
Unidos no lograram ver legitimada pelo Conselho de Segurana e
terminaram por implementar unilateralmente. O Secretrio-Geral
soube aproveitar o momento e nomeou um Painel de Alto Nvel, em
2004, sobre cujo estudo baseou suas prprias propostas,
consubstanciadas no documento Liberdade Mais Ampla, de maro
de 2005 (o ttulo In Larger Freedom remete ao prembulo da Carta
da ONU: entre os esforos que os povos do mundo declaravam-se
89
GILDA SANTOS NEVES
determinados a empreender, estava promover o progresso social e

melhores condies de vida dentro de uma liberdade mais ampla). O
documento retomava, ampliava e corrigia o rumo de certas propostas
feitas pelo Painel e propunha decises a serem tomadas em setembro
de 2005 pelos lderes mundiais em uma Reunio de Cpula da
Assemblia Geral.
No caso da PBC, Kofi Annan admitiu que nosso histrico
de mediao e implementao de acordos de paz est tristemente
manchado por insucessos monumentais. De fato, muitos dos mais
violentos e trgicos episdios dos anos 90 ocorreram aps a negociao
de acordos de paz (....). Se queremos prevenir conflitos, precisamos
assegurar que os acordos de paz sero implementados de maneira
sustentada e sustentvel. O Secretrio-Geral aderia, assim, proposta
do Painel e instava os lderes mundiais a criarem uma Comisso para
Consolidao da Paz.
A novidade introduzida na proposta bem-vinda, do ponto
de vista do Brasil, mas que daria ensejo a controvrsia nas negociaes
que se seguiram foi a subordinao da nova comisso no s ao
Conselho de Segurana, mas tambm ao Ecosoc. Estados Unidos,
Reino Unido, Frana, China e Rssia (os P-5) defenderiam at o fim
a exclusiva subordinao da Comisso ao Conselho de Segurana, a
ttulo de rgo subsidirio a ser criado ao abrigo do artigo 29 da
Carta das Naes Unidas. Nessa batalha, que vinha desde a redao
do relatrio do citado Painel, enfrentavam-se diretamente os peritos
ocidentais (o conceito abarca Estados Unidos, pases da Europa
Ocidental e Japo, alm de Canad, Austrlia e Nova Zelndia) e os
seus colegas oriundos de pases em desenvolvimento, preocupados em
fortalecer a Assemblia Geral e o Ecosoc. J naquele relatrio, o perito
brasileiro, Embaixador Joo Clemente Baena Soares, s conseguira
com muita insistncia a manuteno da linguagem alusiva ao Ecosoc.
90
Subseqentemente, o relatrio do Secretrio-Geral proporia

constituir a Comisso com nmero semelhante de membros do
Conselho de Segurana e do Ecosoc, de grandes contribuintes de tropas
e de contribuintes para um fundo permanente de consolidao da
paz. A participao de instituies financeiras internacionais seria
tambm recomendada, devidamente levados em conta seus mandatos
e mecanismos decisrios especficos.
O Brasil teve papel proeminente nessa acidentada fase do
processo de reforma da ONU, que culminou no documento
conhecido como Documento Final da Cpula de Setembro
(Outcome Document). O objetivo original da cpula da AGNU
seria dar seguimento s questes de desenvolvimento levantadas
durante a Cpula do Milnio, em 2000, e a atuao dos pases no
esforo de alcanar as Metas de Desenvolvimento do Milnio nas
reas de sade, fome e pobreza, educao, meio ambiente, igualdade
de gnero, mortalidade infantil, desenvolvimento. Mas entre um e
outro evento, sobrepusera-se o ataque terrorista de 11 de setembro
de 2001. Os ataques ao World Trade Center e ao Pentgono no s
vitimaram milhares de pessoas, mas determinariam dramtica
mudana na agenda internacional, com nfase crescente em questes
de segurana e combate ao terrorismo. A agenda para o
desenvolvimento foi relegada a segundo plano e acabou
transformando-se em vtima de atitudes reducionistas por parte da
administrao norte-americana. Assim sendo, as referncias ao
desenvolvimento ficaram muito aqum do que desejavam os pases
do G-77 e China no Documento Final.
Mas trata-se aqui de analisar especificamente o processo de
criao da PBC. Lanada, portanto, pelo Painel de Alto Nvel em
dezembro de 2004, a proposta ganhou relevo com o relatrio do
Secretrio-Geral e passou a ser discutida pelas delegaes dos 191 pases
91
GILDA SANTOS NEVES
membros da ONU, com sentido de urgncia e na perspectiva de uma

tomada de deciso em setembro de 2005.
Nas primeiras fases, as negociaes para criao da PBC no
chegaram a mobilizar os pases latino-americanos. Talvez no fosse o
assunto suficientemente importante para seu pblico interno e o Grupo
do Rio estava virtualmente desarticulado: havia pouco, o governo da
Venezuela substitura toda a equipe diplomtica em Nova York e
adotara postura de completa rejeio ao processo de reforma. Nesse
contexto e diante da sistemtica inflexibilidade dos pases ocidentais,
o Brasil viu-se muitas vezes compelido, por falta de espao negociador
e para aumentar seu impacto diplomtico, a juntar-se a pases de outras
tradies multilaterais, como Ir, Egito, Paquisto, Arglia, Cuba.
O impasse em que permaneceu a negociao da PBC durante
sete meses envolvia duas questes centrais: (a) a linha de subordinao
(deveria a Comisso subordinar-se apenas ao Conselho de Segurana,
ou ao Ecosoc? ou Assemblia Geral? ou aos trs? ou somente aos
dois primeiros? e, nesse caso, em paralelo ou de forma sucessiva?); e
(b) a composio (quantos membros deveria ter a Comisso? quantos
provenientes do Conselho de Segurana? quantos do Ecosoc? que
outras categorias e quantos membros viriam de cada uma?). Nesses
dois pontos sustentou-se desde o incio da negociao do Documento
da Cpula, em junho de 2005, at a adoo simultnea, em 20 de
dezembro, das trs resolues de nascimento da PBC (duas no Conselho
de Segurana e uma na Assemblia Geral) o atrito entre a posio
brasileira e de muitos pases em desenvolvimento e a ocidental,
liderada pelos Estados Unidos.
O primeiro round na batalha por uma PBC equilibrada deuse na negociao do Documento Final da Cpula de Setembro. Com
seus 178 pargrafos, o Documento foi negociado, minuciosamente,
92
de junho a setembro de 2005, pelos Estados membros da ONU, sob

a coordenao do ganense Jean Ping, Presidente da 59 Assemblia
Geral. Seria depois endossado por 150 Chefes de Estado que
compareceram ao evento e conformaria a primeira resoluo do
sexagsimo perodo de sesses da Assemblia Geral da ONU, agora
sob a presidncia do sueco Jan Eliasson na simbologia da ONU,
documento A/RES/60/1, adotado por consenso. O artigo 105 dessa
resoluo determinava que a PBC comeasse a operar no mximo at
31 de dezembro de 2005.
Como os relatrios do Painel e do Secretrio-Geral tratavam
de amplo leque de assuntos, o Documento Final deveria retomar cada
um deles, detalh-los e alinhar decises que se tornariam legalmente
obrigatrias para todos os pases membros. As negociaes, como se
pode imaginar, tomaram semanas, muitas vezes at altas horas da
madrugada nos subterrneos da ONU primeiro em formato de
debates abertos, com participao de todos os membros; depois em
grupos de trabalho, por tema, abertos a qualquer pas; em seguida,
em formato restrito de pases, mas ainda aberto a ouvintes de outros
pases e, finalmente, quando a presso do tempo inviabilizou o debate
aberto e transparente, passou-se a grupo fechado de pases, escolhidos
pelo presidente da Assemblia Geral, com a responsabilidade de
alcanar linguagem de consenso que seria depois endossada pela
totalidade dos Estados membros. Na ltima fase, os pases excludos
da negociao poderiam, teoricamente, rever as decises tomadas
coisa que, entretanto, dificilmente acontece nesse tipo de meganegociao pluri-temtica: os negociadores invariavelmente esgotam
o tempo de que dispem e quando o resultado apresentado aos
demais Estados, fica difcil reabrir as discusses. O grupo fechado
inclua os atores mais ativos na negociao e/ou com maior poder de
facilitar ou de dificultar o processo, como Estados Unidos, Ir, Japo,
Mxico, Brasil, Jamaica (que presidia o Grupo dos 77 e China),
93
GILDA SANTOS NEVES
Malsia (presidia o Movimento No Alinhado), Cuba, Chile, Egito

e Reino Unido (presidncia da Unio Europia).
O Brasil concentrou seus esforos em dois pontos. O
primeiro, evitar que prevalecesse a posio de se criar uma PBC
exclusivamente subsidiria ao Conselho de Segurana. E o segundo,
lutar por uma composio equilibrada no que se refere aos pases em
desenvolvimento e, em particular, Amrica Latina e Caribe.
Quanto localizao funcional da Comisso (linha de
subordinao), acreditvamos que o Ecosoc, em que pese suas
deficincias, deveria ter papel igualmente relevante no trabalho da
PBC. Alm disso, cabia antepor resistncia ao avano do Conselho de
Segurana sobre temas tradicionalmente da alada dos outros rgos
principais da ONU. flagrante, atualmente, a concentrao de poder
no Conselho de Segurana e notrio, seu avano sobre temas
tipicamente de responsabilidade da Assemblia Geral.
Sobre a composio, era necessrio garantir que o
Documento Final no limitasse excessivamente o tamanho da
Comisso. Cumpria garantir participao ao maior nmero possvel
de pases em desenvolvimento e buscar equilbrio na distribuio
geogrfica dos membros, como praxe em qualquer rgo da ONU.
Por sua vez, a posio defendida pelos ocidentais era manter o rgo
restrito a 20 pases membros, cinco de cada uma das quatro categorias
originadas no documento do Secretrio-Geral (Conselho de Segurana,
Ecosoc, maiores contribuintes financeiros e maiores contribuintes de
tropas) e garantir que os cinco do Conselho de Segurana fossem os
P-5. O Brasil, como vrios outros pases em desenvolvimento, defendia
composio mais ampla e eleies em todas as categorias (inclusive
Conselho de Segurana) apenas uma composio mais ampla
permitiria representao regional adequada e o princpio eletivo no
94
s seria ideal, mas coerente com nosso discurso sobre democratizao

das instncias decisrias internacionais. Entretanto, constata-se que
entre os membros permanentes do Conselho de Segurana existem
fortes resistncias democratizao da ONU.
Para tornar curta uma histria longa e tortuosa, que se
repetiria em duas fases subseqentes da negociao, no havia acordo
possvel e aproximvamo-nos perigosamente do 16 de setembro, data
final daquela sesso da Assemblia Geral. Na undcima hora, sob o
argumento do ou isso ou nada, o Reino Unido surgiu com o
mximo denominador comum. Sob o curioso ttulo de harvest
text, o texto britnico o que aparece hoje, com ajustes menores, no
Documento Final da Cpula (resoluo 60/1, pargrafos 97 a 105).
Esperava-se que esse Documento fosse suficiente para implementar a
deciso de criar a PBC, mas o resultado foi to vago que exigiria uma
resoluo onde, estava claro, aflorariam novamente os mesmos pontos
de atrito.
Essencialmente, o Documento Final ignorou a polmica
sobre a linha de comando da Comisso, determinando que o resultado
de suas discusses e recomendaes fosse tornado pblico em
documentos oficiais das Naes Unidas (o que, de resto, prtica
corrente), e evitando indicar a que rgo deveria reportar-se
diretamente a Comisso. Consagraram-se, por outro lado, as quatro
categorias de membros definidas pelo Secretrio-Geral.
A linguagem do harvest text britnico, cristalizada no
Documento Final, nunca chegou a determinar como se formaria o
rgo. Dizia, de sada, que deveria reunir-se em vrias configuraes,
dentre as quais o formato especfico por pas, a convite do Comit
Organizacional comit esse que s seria definido no pargrafo
subseqente. Os country-specific meetings incluiriam, alm de
95
GILDA SANTOS NEVES
membros do Comit Organizacional, representantes daquele pas,

dos pases envolvidos direta ou indiretamente no esforo de
reconstruo, dos maiores contribuintes financeiros e contribuintes
de contingentes militares e policiais para aquele pas, e altos
representantes da ONU, alm de instituies financeiras regionais ou
internacionais pertinentes.
Por sua vez, o comit organizacional da Comisso estaria
composto de quatro categorias de participantes: (a) membros do
Conselho de Segurana, incluindo membros permanentes; (b) membros
do Ecosoc, eleitos por grupos regionais, levados em considerao pases
que experimentaram reconstruo ps-conflito; (c) grandes contribuintes
para os oramentos obrigatrios da ONU e para os fundos, programas
e agncias (contribuies voluntrias), inclusive para o fundo de
consolidao da paz (que a resoluo tambm criava) e que no tivessem
sido escolhidos nas duas categorias anteriores; e (d) grandes contribuintes
de pessoal militar e civil para as misses da ONU, tambm excludos os
escolhidos nas categorias anteriores.
O comit organizacional da Comisso para Consolidao
da Paz seria permanente e responsvel por desenvolver seus
procedimentos e questes organizacionais linguagem que serviria
mais tarde para fundamentar o frgil argumento ocidental de que o
comit no tinha a importncia a ele atribuda pelos negociadores do
mundo em desenvolvimento. Mas se o comit organizacional no era
a Comisso, mas um rgo meramente burocrtico, e se os countryspecific meetings seriam feitos caso a caso e a convite daquele comit,
em que consistiria a Comisso para Consolidao da Paz propriamente
dita? No havia resposta. Na prtica, quando nos referimos Comisso
para Consolidao da Paz, estamos falando desse comit
organizacional. O paradoxo, diga-se, perdura at hoje e assombra as
negociaes sobre regras de procedimento.
96
Para o Brasil, um xito efmero nessa fase se resume a uma

nica palavra: the. Com o apoio de alguns outros pases, evitamos
que o artigo fosse includo no texto que estabelecia a categoria de
membros do Conselho de Segurana, incluindo permanentes (e no
incluindo os permanentes). A presena do artigo teria garantido a
presena automtica e permanente, na PBC, dos cinco membros
permanentes do Conselho de Segurana. Manobra de ltima hora
dos cinco reverteria, contudo, nos momentos finais da ltima fase da
negociao, uma conquista de relevo.
A negociao que se seguiu ao Documento Final foi uma
desgastante repetio do processo anterior. O novo presidente da
Assemblia Geral, Jan Eliasson, nomeou co-facilitadores os
Embaixadores da Dinamarca e da Tanznia, que organizavam sesses
informais de debates em que os pases voltavam a declarar suas
conhecidas posies e fundament-las com conhecidos argumentos.
O objetivo era uma resoluo que, fundamentalmente baseada no texto
do Documento Final, fosse especfica o suficiente para permitir o
estabelecimento e o funcionamento imediato da PBC. A negociao
da PBC parecia ser a nica rea com alguma chance de produzir
resultado concreto e visvel antes do fim de 2005 e, assim, manter o
impulso de reforma da ONU.
O confronto de idias mantinha-se inalterado. A negociao
tomou o mesmo rumo do Documento Final, quando os Estados
Unidos apresentaram, tardiamente, mais de 500 emendas ao texto
original, tendo quase paralisado o processo negociador. Alm disso,
o relacionamento entre os Estados membros e o Secretariado desgastavase pela reteno de informaes fundamentais, como a lista consolidada
das contribuies financeiras de todos os pases membros aos vrios
oramentos e fundos, agncias e programas da ONU, ordenada por
volume de contribuio lista em que se deveria basear a negociao
97
GILDA SANTOS NEVES
desse critrio de seleo. O Brasil buscou vrias formas de concertao

poltica. Convocou os membros mais ativos do Grupo do Rio e
articulou-se com Argentina, Bolvia, Chile, Guatemala, Mxico e
Uruguai, para pressionar por maior espao na PBC para os pases
latino-americanos. Participou de reunies de coordenao com pases
que tinham preocupaes de princpio semelhantes, ditos likeminded: Ir, Egito, Malsia, ndia, Paquisto, e mobilizou os pases
da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Buscvamos
representatividade, legitimidade (eleies em todas as categorias) e
equilbrio geogrfico.
O Representante Permanente do Brasil junto ONU,
Embaixador Ronaldo Sardenberg, compareceu a vrias sesses de
consultas diretas com os co-facilitadores e com o presidente da
Assemblia, sozinho ou com representantes de outros pases latinoamericanos ou da CPLP, s vezes por solicitao do prprio Eliasson,
que se mostrava cada vez mais impaciente com a lentido das
negociaes. Ao tempo em que declarava sua preocupao com as
questes de fundo levantadas pelos latino-americanos, o presidente
mantinha sintonia com os pases desenvolvidos, para obter flexibilidade
de nossa parte tolerando a inamovibilidade de posio dos
ocidentais. Por escrito, igualmente, foram numerosas as gestes do
Brasil e dos latino-americanos: emendas e propostas de linguagem que
buscavam o meio-termo entre as vrias posies; mas a cada nova
publicao do projeto de resoluo, a maior parte dessas propostas
era deixada de lado ou distorcida.
Conseguiu-se, afinal, ampliar a composio das duas primeiras
categorias, de forma que sete, e no cinco pases do Conselho de
Segurana fizessem parte da Comisso, assim como sete tambm do
Ecosoc. No foi possvel, entretanto, aumentar o nmero de pases
maiores contribuintes financeiros e de tropas (as listas so praticamente
98
estveis ao longo dos anos, sobretudo no topo): mantiveram-se cinco

de cada lista, como sempre quiseram os ocidentais (nossa posio
era pela eleio de 10 dentre os 30 maiores contribuintes). A referncia
explcita ao equilbrio regional, por sua vez, foi mantida apenas na
categoria referente ao Ecosoc, mediante procedimentos a serem
definidos pelo prprio Ecosoc o que daria margem, aps a adoo
da resoluo, a nova rodada de longas e tensas negociaes nesse rgo.
O ideal, como defendiam os pases latino-americanos, teria sido que
toda a composio obedecesse ao equilbrio regional, mas no foi
possvel superar a resistncia dos pases ocidentais, em particular os
integrantes do P-5 e os grandes doadores (com nfase nos pases
escandinavos).
Foi exclusivamente em funo da articulao de uns poucos
pases em desenvolvimento e sobretudo dos latino-americanos, com o
Brasil frente (a regio estaria virtualmente excluda da Comisso,
salvo um ou outro membro que conseguisse eleger-se no Ecosoc), que
a resoluo afinal incorporou uma quinta categoria de membros, a
serem eleitos pela Assemblia Geral, dando-se devida considerao
representao de todos os grupos regionais na composio geral do
Comit (grifo meu). Esta ltima categoria, item e do pargrafo
quarto da resoluo 60/180, deveria servir, portanto, para corrigir
desequilbrios gerados nas categorias anteriores.
A Comisso ou, mais precisamente, seu comit
organizacional, ficou ento com 31 membros menos que os 35 que
desejvamos, mas certamente bem mais que os 20 defendidos pelos
ocidentais.
A controvrsia entre mtodos de seleo versus eleio
(outro quesito democrtico) tambm dominou a negociao. O
resultado final ter sido mais favorvel aos desenvolvidos: seleo no
99
GILDA SANTOS NEVES
Conselho de Segurana (cinco membros permanentes e dois indicados)

e seleo tambm nas categorias de contribuintes financeiros e de
contingentes militares e policiais (os cinco maiores de cada lista). O
processo eletivo se imps apenas no Ecosoc (mesmo assim com
dificuldades decorrentes da distribuio insatisfatria de assentos entre
os grupos regionais) e na Assemblia-Geral, onde, entretanto, no se
conseguiria contrabalanar inteiramente o desequilbrio resultante do
processo seletivo, pouco democrtico, aplicado a outras categorias.
A outra questo crtica, de subordinao funcional, diluiuse em provises sobre como determinar o que entraria na agenda da
Comisso. A resoluo manteve a primazia do Conselho de Segurana
ao dispor que enquanto o Conselho estivesse ativamente envolvido
no tratamento de determinado tema, o objetivo principal da
Comisso seria aconselhar o Conselho, mediante sua solicitao.
Desnecessrio dizer que praticamente todos os assuntos que poderiam
ser analisados pela Comisso so temas da agenda do Conselho. Ou
seja, a PBC no ter autonomia para formular uma recomendao, se
no for consultada antes pelo Conselho. Sobre o Ecosoc, a resoluo
concedeu-lhe uma modesta compensao: quando os pases emergentes
de conflito estiverem migrando da fase de recuperao transitria,
para [a fase de] desenvolvimento, as recomendaes da Comisso
sero de particular interesse para o Conselho Econmico e Social.
O projeto de resoluo submetido aprovao da
Assemblia-Geral continha cinco categorias e o artigo the na frase
including [the] permanent members ficou de fora da categoria
dedicada a membros do Conselho de Segurana. O projeto de resoluo
a ser aprovado no Conselho, denominado resoluo-espelho, tinha
teor idntico at o momento em que, a menos de 18 horas da votao,
a Frana apresentou novo projeto de resoluo com um nico objetivo:
o Conselho decidia que todos os membros permanentes seriam
100
membros da PBC. Abalava-se, assim, entendimento negociado durante

sete meses. Como apenas os cinco permanentes tm poder de veto e
favoreciam a proposta (a China ter sido o pas menos ativo na defesa
desse privilgio), ao Brasil, membro eleito e sem poder de veto, cabia
comparar os custos polticos e os benefcios de princpio de abster-se
na votao dessa resoluo (de acordo com a praxe atual do Conselho
e salvo em questes de vital interesse nacional, o Pas no vota contra
resolues da ONU, preferindo abster-se quando diverge do texto).
O Brasil votou, portanto, a favor da resoluo 1645 do
Conselho, que espelha o teor da resoluo da Assemblia (60/180), e
votou absteno na resoluo imediatamente subseqente, a 1646
(aprovada por 13 votos a favor e duas abstenes, Brasil e Argentina).
Em sua explicao de voto para a primeira resoluo, o Pas registrou,
pela voz do Embaixador Sardenberg, seu protesto contra o papel
reduzido do Ecosoc na PBC e seu entendimento de que o famoso
item e do pargrafo quarto (categoria Assemblia Geral) representava
mecanismo de compensao para desequilbrios regionais originados
nas categorias anteriores. Esclarecemos tambm que votvamos a favor
da resoluo com o fim de apoiar as aspiraes de pases em situao
de ps-conflito, que se beneficiariam da maior coordenao no sistema
e maior disponibilidade de recursos para consolidao da paz que a
PBC geraria.
A explicao de voto para a resoluo 1646 foi curta:
abstivemo-nos porque se distancia dos princpios acordados
simultaneamente pela Assemblia Geral e pelo Conselho de Segurana
na resoluo 1645. Alm do Brasil, Argentina, Arglia, Estados
Unidos e Benin, que no entrou no mrito da questo, apresentaram
explicao de voto. A da Argentina foi semelhante nossa; a Arglia
votou a favor, mas sua explicao foi quase um pedido de desculpas:
votamos a favor depois de muito hesitar, pois simplesmente, o texto
101
GILDA SANTOS NEVES
diante de ns dificilmente pode ser considerado compatvel com o da

primeira resoluo; e a dos Estados Unidos foi surpreendente: seu
representante, optou por procedimento indito ao afirmar que vamos
circular uma explicao de voto como documento [oficial] do
Conselho. Esse documento, ao que tudo indica, no existe.
Nossa explicao de voto na Assemblia Geral, minutos
depois de apresentarmos o voto do Brasil no Conselho de Segurana,
expandiu-se sobre os mesmos argumentos. Ressaltamos que no
haver paz enquanto no forem cuidadas as causas fundamentais
dos conflitos e que dois pontos no haviam sido resolvidos
adequadamente: a interao entre a PBC e os rgos principais da
ONU e os mtodos previstos para composio do comit
organizacional: nesses dois aspectos, a verso final [da resoluo]
ficou longe da expectativa de nmero muito significativo de Estados
membros, inclusive o Brasil. O texto levanta srios
questionamentos. Afirmamos tambm que dois princpios que
governam a participao em rgos da ONU no foram observados:
participao por meio de eleies e representao geogrfica
eqitativa (...) realmente preocupante que, ao criar um novo
rgo, os membros tenham sido deixados sem outra opo a no
ser aceitar para certas categorias, sistema de seleo, por poucos,
dentre poucos.
Estariam por vir mais manobras sobre o mesmo terreno: a
distribuio geogrfica da composio. Aprovadas as resolues, o
Brasil lanou-se candidato pelo Ecosoc, onde viria a eleger-se quatro
meses depois. Antes disso, cabia ao rgo definir como seriam eleitos
seus membros quantos de cada grupo regional e Assemblia,
fazer o mesmo, alm de indicar os contribuintes de tropas e financeiros
que participariam da Comisso (automaticamente os cinco maiores
de cada lista). No Conselho, incorporados os P-5, acordou-se que os
102
outros dois membros seriam Dinamarca e Tanznia, por sua atuao

como facilitadores da resoluo.
A briga pela definio da metodologia de eleio no Ecosoc
duraria mais quatro meses. Os pases do Grupo latino-americano e
Caribe (Grulac) no conseguiram concorrer na categoria Conselho
de Segurana e no apareciam entre os cinco maiores contribuintes
financeiros e nem entre os cinco maiores contribuintes de tropas (o
Uruguai ficava em oitavo, o Brasil no figura na lista de dez maiores).
O grupo ocidental queria garantir, no Ecosoc, que, se das sete vagas
disponveis, uma fosse destinada a cada um dos cinco grupos regionais
(Amrica Latina e Caribe; frica; sia; Pases da Europa Ocidental e
outros; e Europa do Leste), ento as duas restantes seriam rotativas
uma, entre os pases africanos e o Grulac, e outra, entre o grupo
ocidental, o do leste europeu e a sia. Ou seja, os ocidentais, que j
detinham, entre membros do Conselho de Segurana e contribuintes
financeiros, oito membros, queriam disputar mais duas vagas no
Ecosoc. A resoluo terminou acatando a frmula de uma vaga por
grupo regional mais duas rotativas, mas manteve o grupo ocidental
temporariamente distncia da segunda vaga (o texto determina que,
no primeiro mandato, as duas vagas excedentes vo para frica e sia).
Na Assemblia Geral, ao final de tumultuada negociao, o
grupo da Amrica Latina e Caribe conseguiu assegurar trs das sete
vagas mas apenas para o primeiro mandato. Brasil, Colmbia e
Mxico procuraram manter, na resoluo, a garantia de equilbrio
regional permanente na composio da Comisso. Mas forte
movimentao dos pases desenvolvidos juntava-se o papel do
presidente da Assemblia (agora nomeado chanceler da Sucia), que,
preocupado em concluir rapidamente a negociao, lanava-nos
incmoda posio de criadores de caso (spoilers) do processo
negociador. Eliasson procurou, inclusive, o apoio ativo do prprio
103
GILDA SANTOS NEVES
Secretrio-Geral, para que os pases latino-americanos abrissem mo

de seu pleito. A resoluo afinal acatou aquele princpio de equilbrio
regional para este ano e relegou parte preambular a referncia ao
assunto (...a Assemblia Geral dever dar considerao adequada
representatividade de todos os grupos regionais na composio geral
do comit (...) (grifo meu).
Resultou, dessa resoluo 60/261, composio ainda
desequilibrada em favor dos ocidentais (sete vagas para a frica,
oito para a sia, trs para a Europa oriental, quatro para a Amrica
Latina e Caribe e nove para os pases ocidentais), mas muito mais
legtima do que teria sido o caso se as posies iniciais desse grupo
tivessem prevalecido. Aps as eleies de 12 e 16 de maio de 2006,
respectivamente no Ecosoc e na Assemblia Geral, a Comisso para
Consolidao da Paz (ou, mais precisamente, seu comit
organizacional) ficou ento formado por Estados Unidos, Reino
Unido, Frana, China, Rssia, Tanznia e Dinamarca na categoria
Conselho de Segurana; Angola, Guin-Bissau, Indonsia, Sri Lanka,
Polnia, Brasil e Blgica na categoria Ecosoc; Alemanha, Itlia, Japo,
Pases Baixos e Noruega na categoria contribuintes financeiros;
Bangladesh, Gana, ndia, Nigria, e Paquisto na categoria
contribuintes de tropas e polcia; e Chile, El Salvador, Jamaica, Egito,
Burundi, Fiji e Crocia na categoria Assemblia Geral: 31 membros,
dos quais quase um tero proveniente do grupo Europeus Ocidentais
e Outros.
Registro que o Escritrio de Apoio e o Fundo para
Consolidao da Paz tambm foram objeto de divergncias. O grupo
ocidental queria evitar qualquer relao funcional entre a Comisso
e essas duas instituies, tendo defendido a supresso de referncias
ao assunto na resoluo 180. Os pases em desenvolvimento
favoreciam maior participao da Comisso na determinao de
104
prioridades para uso dos recursos do Fundo a que se opunham os

pases doadores, que no aceitam submeter a aplicao de recursos
considerao dos Estados membros por desejarem manter controle
rgido e discricionrio sobre o emprego dos recursos, inclusive porque
muitas vezes podem aplic-los em projetos que beneficiem empresas
de seus prprios pases. O fato que por meio de artifcios legais
(interpretao de documentos aprovados antes) e de manobras
polticas, a conformao do Fundo e do Escritrio deu-se
praticamente margem do processo parlamentar, entre pases
desenvolvidos e o Secretariado, e com pouqussima participao de
outros pases, em que pesem os protestos constantes e inmeras
propostas dos ltimos.
Dois momentos do processo negociador foram
especialmente marcantes. Um, por pitoresco e outro, por crucial.
O primeiro aconteceu durante os debates sobre o projeto de
resoluo, quando o artigo the voltou a rondar as negociaes.
Numa daquelas incontveis consultas informais entre todos os
pases da ONU, o delegado russo resolve aproveitar-se da sonolncia
generalizada e lana o argumento de que no nos perdssemos em
debates semnticos e mantivssemos a linguagem acordada na fase
anterior da negociao. Sugeriu, com pretensa candura, que
inserssemos o artigo os diante de membros permanentes, na frase
sete membros do Conselho de Segurana, inclusive [os] membros
permanentes (...). Levantamos de um salto a plaqueta do Brasil
para pedir a palavra e asseguramos ao russo o mais amplo apoio
brasileiro: de fato, deveramos evitar debates semnticos
desnecessrios e manter, nesse item, a linguagem acordada no
Documento Final. Ou seja, NO incluir o artigo os, que
alteraria completamente o sentido da frase e significaria dar
participao automtica aos P-5 na PBC. Risadinhas abafadas
injetaram algum nimo no montono debate.
105
GILDA SANTOS NEVES
O outro momento, este sim, crucial, foi o 20 de dezembro.

Pode-se falar de um ambiente semelhante ao da conferncia de So
Francisco, em 1945, quando se negociava a Carta constitutiva da ONU.
Naquele dia 20, a Assemblia Geral estava reunida, mas ainda no em
sesso. O Conselho de Segurana estava em sesso sobre a situao em
Serra Leoa. Os delegados estavam tensos, na expectativa de votao
concomitante, nos dois rgos, das trs resolues sobre a PBC. Mas
o Brasil era membro eleito do Conselho de Segurana. E ainda estava
decidindo se votava a favor, contra, ou absteno. Se fazia explicao
de voto antes ou depois da votao. Se pedia recurso a voto na
Assemblia ou associava-se ao consenso. Se apresentava emenda oral.
Eram muitas as variveis. O Embaixador Ronaldo Sardenberg, na
ante-sala do Conselho, consultava-se por telefone com o Ministro Celso
Amorim e assessores de seu Gabinete em Braslia, e buscava, com o
Embaixador argentino, formas criativas de atuao conjunta. Enquanto
isso, dois andares abaixo, um diplomata brasileiro levantava debates
estreis na Quinta Comisso, com o exclusivo propsito de esticar a
sesso, j que a plenria da Assemblia Geral s se iniciaria uma vez
encerrados os trabalhos da comisso subsidiria; outro diplomata
brasileiro retinha o presidente da Assemblia e tentava convenc-lo de
que o atraso beneficiaria o consenso; ainda outro diplomata brasileiro,
sentado mesa do Conselho de Segurana, era alvo dos olhares
inquisitivos de Sir Emyr Jones Parry, Embaixador britnico que
presidia a sesso sobre Serra Leoa, pronto para suspend-la e adotar as
polmicas resolues do Conselho. E sofria, imperturbvel, o assdio
do Embaixador norte-americano John Bolton, irritado e ansioso por
proceder votao. Naquele dia, o Brasil conseguiu coreografar o
processo decisrio na ONU.
A Comisso para Consolidao da Paz que se criou ao fim
de todo esse processo est longe do ideal democrtico e representativo
pelo qual lutamos; como rgo independente e propositivo, de
106
assessoria tanto ao Conselho de Segurana quanto ao Ecosoc, e com

liberdade de estudar os assuntos que lhe paream relevantes e de fazer
recomendaes a quem considere importante acionar. O que se
produziu foi um rgo estritamente consultivo, sem verdadeira
autonomia para determinar sua agenda ou gerir recursos prprios.
Esperemos que, ainda assim, a Comisso possa ser til aos
pases em fase de recuperao ps-conflito. certo que poder canalizar
mais recursos para esse fim e ampliar a conscincia internacional para
os desperdcios em vidas humanas, como em recursos financeiros
decorrentes do ressurgimento de conflitos. Alm de estimular o
interesse dos pases de nossa regio por maior espao na Comisso e
coordenar esforos nesse sentido, o Brasil enfrentou at o limite do
razovel, considerado o necessrio realismo poltico pases
extremamente influentes, cuja atuao diplomtica decepcionou pela
falta de compromisso com um multilateralismo menos oligrquico.
Em ltima anlise, o resultado foi bem mais equilibrado do que se
podia esperar diante dos constrangimentos polticos prevalecentes.
107
V.
O BRASIL E O DESAFIO DO
DESENVOLVIMENTO NAS
NAES UNIDAS
O BRASIL E O DESAFIO DO DESENVOLVIMENTO NAS NAES UNIDAS
Srgio Abreu e Lima Florncio
INTRODUO
Com pouco mais de 60 anos de existncia, as Naes Unidas
exibem uma importante trajetria na promoo do desenvolvimento.
De certa forma, nascem juntos a ONU e o conceito de
desenvolvimento, ambos criaes do imediato ps-guerra. O mundo
se encontrava ento diante de trs desafios: a reconstruo europia; a
construo dos pases socialistas diante da Guerra Fria; e a superao
do subdesenvolvimento nos pases do Sul.
O argumento central deste artigo reside na percepo de que
a ONU, ao longo da maior parte de sua histria, teve a virtude de
formular ou divulgar conceitos e iniciativas que exerceram visvel
influncia na evoluo das concepes de desenvolvimento e na defesa
dos interesses dos pases em desenvolvimento.
Assim, portadora nos seus primeiros anos de uma slida viso
econmica, baseada nas idias de grandes economistas agraciados com
o Prmio Nobel, como Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Jan Tinbergen,
a ONU evoluiu, nos anos 50 e 60 , para a defesa de teses, como a
deteriorao dos termos de troca no comrcio internacional
(UNCTAD) e as relaes de dependncia entre centro e periferia
(CEPAL), que incorporaram elementos de outras disciplinas viso
econmica. Em contraste com essas duas fases to criativas, na dcada
de 70, a ONU protagonizou a iluso de criar um atalho para alcanar
o desenvolvimento nos pases subdesenvolvidos. Essa utopia se
111
cristalizou em torno da chamada Nova Ordem Econmica

Internacional, que terminou por gerar mais desequilbrios nos pases
do Sul.
Tambm constitui argumento central deste artigo a idia
de que, nos anos 80, as Naes Unidas, visivelmente marginalizadas
em sua capacidade de influenciar idias e polticas de
desenvolvimento, em funo da hegemonia das instituies de Bretton
Woods, tiveram o importante papel de conscincia crtica diante
dos exageros de programas de ajuste estrutural nas economias em
desenvolvimento. Esse valor da ONU - essencialmente da UNCTAD
- s foi reconhecido mais tarde, quando at mesmo membros do
Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial, como Joseph
Stiglitz, despertaram para as distores do modelo de ajuste
estrutural, que se traduziu em programas de estabilizao,
liberalizao e privatizao consolidados no chamado Consenso de
Washington.
O artigo argumenta igualmente que, alm daquela conscincia
crtica, a ONU soube apresentar alternativas ao modelo de ajuste
estrutural, como o novo conceito de desenvolvimento humano e o
ndice de desenvolvimento humano, elaborados pelo PNUD. Dentro
dessa linha, nos anos 90 a ONU teve importante papel na ampliao
do conceito de desenvolvimento, com a incorporao da dimenso
ambiental e de direitos humanos. Foi a fase do lanamento de idias
novas como desenvolvimento sustentvel, na Conferncia Rio 92
, do aprofundamento, da ampliao e da operacionalizao de antigos
conceitos como direitos humanos, na Conferncia de Viena de 1993
e da promoo, em outras conferncias internacionais, de diversos
temas relevantes ligados a populao, polticas sociais, financiamento
do desenvolvimento, situao da mulher e das crianas, e discriminao
racial.
112
A ERA DOS GRANDES ECONOMISTAS A ONU

As duas primeiras contribuies das Naes Unidas teoria
do desenvolvimento datam de 1950 e 1951 e foram de autoria de Raul
Prebisch The Economic Development of Latin America and its
Principal Problems - e de um grupo de economistas contratado pela
ONU, que inclua dois futuros Prmio Nobel, Theodore Schultz e
Arthur Lewis Measures for the Economic Development of
Underdeveloped Countries. Duas questes centrais, que ento
marcavam os debates na ONU sobre o conceito de desenvolvimento,
permanecero presentes por muitas dcadas: a participao do Estado
e do mercado no processo de desenvolvimento; e o papel dos fatores
externos e internos na promoo do desenvolvimento.
Esse perodo pioneiro de construo do conceito de
desenvolvimento estava marcado pelo debate econmico entre uma
viso clssica ortodoxa, em que o desemprego era visto como um caso
especial de economias onde o pleno emprego era considerado como a
regra ; e uma viso keynesiana, segundo a qual o desemprego exigia o
recurso a um conjunto de instrumentos de anlise e de poltica
econmica distinto da viso clssica convencional. Embora os
instrumentos de poltica keynesiana se dirigissem a situaes de curto
prazo e a um contexto de pases desenvolvidos, eles tiveram marcante
influncia na construo da teoria do desenvolvimento. Certamente
isso se explica pelo fato de Keynes ter recomendado polticas prativas do Estado, que foram igualmente a marca dos trabalhos iniciais
sobre teoria do desenvolvimento.
Um dos fatos mais notveis quando se estuda o papel da
ONU no desenvolvimento a capacidade da nova instituio de
arregimentar um grupo de economistas de extraodinrio talento e de
mobiliz-los para trabalhos de anlise econmica que resultaram em
113
documentos criativos e pioneiros sobre comrcio internacional, pobreza

e desenvolvimento econmico. Os exemplos desse papel inovador da
ONU foram to abundantes, que os responsveis pela elaborao de
uma histria intelectual das Naes Unidas foram levados a repensar as
categorias de Max Weber na anlise do fenmeno da burocracia. Assim,
Louis Emerrij e Richard Jolly procuram indicar que, em alguns casos,
as instituies podem gerar uma tenso entre autoridade e poder cujo
resultado tende a ser a aceitao de uma convivncia ampla com a
criatividade, certamente um trao pouco usual das burocracias.
Dentre os renomados economistas contratados pelo
Departamento de Assuntos Econmicos da ONU esto, alm de Raul
Prebisch, Theodore Schultz, Arthur Lewis, Gunnar Myrdal e Jan
Tinbergen, j citados, nomes como Simon Kuznets, Barbara Ward,
David Owen, Anthony Gilpin, Hans Singer, Nicholas Kaldor, Lionel
Robbins e o polons Michal Kalecki, visto por alguns como o
precursor da idia central da revoluo keynesiana.
Os trabalhos iniciais da ONU tendem a definir o processo
de desenvolvimento econmico como elevao do padro de vida
atravs de aumento sustentado na eficincia dos fatores de produo.
Esse fenmeno se daria por meio da transferncia de recursos de
atividades menos produtivas para atividades mais produtivas, o que
consistiria, nos modelos dualsticos ento utilizados, na migrao de
mo-de-obra da agricultura- marcada por excedente de trabalho para
a indstria. O modelo de desenvolvimento previsto, inspirado em
Ragnar Nurkse, recomendava aumento na formao de capital, de
molde a expandir as dimenses do mercado. Dentro dessa linha, Arthur
Lewis, por exemplo, sustentava que o problema central da teoria
econmica do desenvolvimento consistia em compreender como uma
comunidade que poupava e investia cerca de 3% a 4% do PIB passava
para nveis de 12 % a 15%.
114
Apesar dessa nfase na formao de capital, o time de

economistas da ONU, liderado por Schultz e Lewis, defendia, em
relatrio submetido ao ECOSOC em 1951, uma ampla agenda de
reformas, que incluam reforma agrria, abolio de privilgios
baseados em raa, casta ou credo, criao de um sistema de tributao
progressiva e um programa de educao em massa.
Esse grupo de economistas e Prebisch identificavam a
existncia do seguinte crculo vicioso. A produtividade baixa pela
escassez de capital. A falta deste conseqncia do baixo nvel de
poupana, que por sua vez resulta da baixa produtividade. A concluso
de Prebisch de que a ajuda externa poderia quebrar esse crculo vicioso,
ao permitir investimento sem reduo no nvel de consumo, teria
importante influncia nos esforos dos PEDs de buscar elevar os nveis
de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento por parte dos pases
desenvolvidos.
As dificuldades dos chamados pases subdesenvolvidos de
financiamento do desenvolvimento levou o Banco Mundial a criar a
International Finance Corporation (IFC), destinada a canalizar
financiamentos a empresas privadas sem garantia governamental. Mas
o papel da IFC foi muito limitado, em funo da reduzida capacidade
desses pases de contrarem emprstimos externos e das elevadas taxas
de juros praticadas pela instituio.
A alternativa proposta pelos pases subdesenvolvidos foi a
criao do Special United Nations Fund for Economic Development
(SUNFED). O representante dos EUA no ECOSOC demonstrou,
na sesso de 1951, ceticismo e divergncia em relao ao SUNFED,
no que foi seguido pelo representante do Reino Unido, que
considerava equvoca e artificial a viso do mundo dividida entre pases
desenvolvidos e subdesenvolvidos.
115
No final dos anos 50, o Banco Mundial criava a International

Development Agency (IDA) que, juntamente com a IFC, eram os
dois instrumentos do BM para investimentos em infraestrutura nos
pases subdesenvolvidos. Era a derrota dos defensores da criao de
um amplo mecanismo canalizador de soft-loans no mbito da ONU,
como o SUNFED. A sugesto do Secretrio Geral Dag Hammarskjold
para um vnculo institucional especialentre a ONU e a IDA/ BM
foi rejeitada pelo ento Presidente do Banco Mundial. Anos mais tarde,
o SUNFED, com a nova designao de Fundo Especial, iria
transformar-se no Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD).
A TESE PREBISCH-SINGER SOBRE DETERIORAO DAS RELAES

DE TROCA E SEUS CRTICOS
Se na esfera do financiamento para o desenvolvimento os
anos 50 terminaram em melancolia, eles foram particularmente
frteis na gerao de uma nova e criativa viso do comrcio
internacional. A inspirao vinha de Prebisch e de Singer, cujos
trabalhos sobre desenvolvimento econmico e comrcio
internacional constituram a base da chamada tese Prebisch-Singer.
Essa viso ganhou maior escopo na Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL), que comeou a interpretar os
desequilbrios no plano internacional como uma manifestao
inerente s relaes entre centro e periferia. Estas passaram a
constituir o modelo explicativo das desigualdades entre pases. No
plano da anlise sociolgica e poltica, a viso centro/periferia vai
dar lugar chamada teoria da dependncia, desenvolvida sobretudo
por Fernando Henrique Cardoso e Faletto na CEPAL.
As origens mais remotas da chamada tese Prebisch-Singer
residem nos estudos deste ltimo sobre o chamado fenmeno da
116
deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios. A teoria

clssica do comrcio internacional indicava que os produtos
industrializados tendem a beneficiar-se mais dos avanos tecnolgicos
em seus processos produtivos do que os produtos primrios. Em
conseqncia, sua oferta seria mais elstica e, por conseguinte, a
tendncia seria uma deteriorao dos termos de troca destes produtos
industrializados em relao aos primrios.
Em contraste com a teoria clssica, as pesquisas de Singer,
contidas em documento da ONU de 1949 intitulado Post War Price
Relations in Trade between Under-developed and Industrialized
Countries, seguiram rumo inverso. Demonstraram que, do final do
sculo XIX at s vsperas da II Guerra Mundial, ou seja, por mais de
meio sculo, se evidenciava um declnio nas cotaes dos produtos
primrios em relao aos industrializados.
Singer utiliza essa constatao emprica para concluir que
existe uma injustia distributiva associada ao comrcio internacional.
Tal concluso se inspira na verdade em sua dissertao de doutorado,
onde os termos de troca so estudados no com os olhos neoclssicos
dos ciclos econmicos, mas sob a tica do renomado Gunnar Myrdal,
Secretrio Executivo da Comisso das Naes Unidas para a Europa
(UNECE) e futuro Prmio Nobel de economia.
Myrdal se dedicou anlise das diferenas estruturais entre
pases industrializados e no industrializados, partindo da hiptese
de que diferenciais de poder entre esses grupos de pases ( em termos
de influenciar o mercado e de diferenciar o ritmo tecnolgico) geravam
um comrcio desigual e taxas de crescimento econmico maiores para
os industrializados. A questo que intrigava Myrdal (e que influenciou
Singer) estava ligada ao processo de descolonizao. Indagava ele se as
potncias coloniais, que impunham uma diviso internacional do
117
trabalho com a fora das armas e da tutela poltica, poderiam abrir

mo dessa diviso porque o mercado a garantiria por outros meios.
A justificativa terica encontrada por Singer para a
deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios baseava-se
em dois argumentos: os produtos industrializados beneficiam-se de
maiores ganhos derivados do avano tecnolgico nos produtos
industrializados do que os produtos primrios; e, no caso dos bens
industrializados, esses ganhos so distribudos aos produtores, sob a
forma de renda mais elevada, enquanto que no caso dos produtos
primrios so repassados aos consumidores sob a forma de preos
mais baixos. Singer extrai da a concluso de que a situao dos pases
industrializados - consumidores de bens primrios e exportadores de
produtos industrializados - revela o melhor dos mundos (compram
barato e vendem caro), em contraste com a experincia oposta dos
pases subdesenvolvidos. Se coube a Singer a antecedncia na elaborao
da tese, Prebisch, ao incorporar o conceito de centro-periferia, foi
sem dvida o arquiteto de seu refinamento e mais ampla repercusso,
o que justifica a referncia usual tese Prebisch-Singer.
Os trabalhos de Singer e Prebisch foram objeto de fortes
crticas por parte de economistas reconhecidos, como Jacob Viner, que
negava a existncia de um declnio secular nos termos de troca dos
produtos primrios originrios dos pases em desenvolvimento. Para
refutar a tese, indicou que a tendncia no era sempre na mesma direo
e que os dados utilizados eram irrelevantes. Irrelevantes por duas razes:
os ganhos de qualidade dos produtos industrializados, fenmeno ausente
no caso dos produtos primrios; e a incorporao de novos produtos
industrializados na relao pesquisada (resultantes de invenes). Os
aumentos de preos dos primeiros refletiriam esse visvel ganho de
qualidade e essa incorporao de novos produtos, e no uma tendncia
histrica deteriorao dos termos de troca nem um padro de diferenas
118
estruturais, como alegado por Singer e Prebisch. Estes, na verdade,

examinaram a questo da qualidade dos produtos industrializados, mas
para eles no teria um sentido nico de avano nem capacidade
explicativa, pois podiam tambm produzir retrocessos.
Dois destacados tericos do comrcio internacional, P.T.
Ellsworth e Gottfried Haberler, reiteravam a crtica baseada na
mudana de qualidade e agregavam o argumento da queda substancial
nos custos de transporte sobretudo no perodo 1876-1905 resultante
do progresso notvel nas ferrovias e no transporte martimo. Essa
queda explicaria, no perodo citado, o declnio dos preos das
commodities.
Em meio a crticas generalizadas, a tese de Prebisch-Singer
recebe o importante apoio do renomado Charles Kindleberger .
Sustenta que a industrializao o caminho do futuro, em funo das
diferentes elasticidades de demanda dos produtos primrios (baixa) e
dos industrializados (alta), o que explica a direo dos termos de troca
contra os pases agrcolas ou produtores de bens primrios e em favor
dos pases industrializados. Vale frisar tambm que mais tarde, em
suas memrias, Kindleberger vai referir-se a essa defesa exaltada da
industrializao como uma indiscrio de juventude.
Uma apreciao geral parece revelar que a tese da queda
secular dos termos de troca dos produtos primrios exibe evidentes
fragilidades tericas e que o argumento de Singer de que os pases
subdesenvolvidos estariam ajudando a elevar o padro de vida dos
pases desenvolvidos (em funo da deteriorao dos termos de
intercmbio) tem uma boa dose de ideologia.
Apesar dessa deficincia terica, no h dvida de que os
resultados polticos e institucionais da controvrsia em torno da tese
119
foram altamente positivos. Positivos no sentido de estimular polticas

mais comprometidas com a necessidade de reduzir as disparidades
entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Positivos
tambm no sentido de promover, pelo menos em alguns momentos
da histria, maior aproximao entre os pases ento chamados de
subdesenvolvidos. Positivos igualmente no estmulo que representaram
ao amplo debate terico sobre o desenvolvimento e s contribuies
da CEPAL para o processo de industrializao substitutiva de
importaes, que guarda um nexo importante com a tese de Singer e
Prebisch.
A contribuio da CEPAL para o desenvolvimento latinoamericano imensa. Contribuies para polticas econmicas e para
uma reflexo mais rica em diferentes campos: desenvolvimento
econmico; comrcio internacional; industrializao substitutiva de
importaes (ISI); e inflao.
A CEPAL vtima de freqentes crticas, a maioria delas
resultantes de incompreenses quanto s suas vises do papel da ISI e
da inflao no processo de crescimento. Sobre o primeiro tema,
Prebisch fez abundantes referncias aos limites da substituio de
importaes, advertiu para a circunstncia de que as reduzidas
dimenses do mercado interno tendem a criar um ambiente de custos
industriais elevados, criticou o desperdcio de capital associado a esse
quadro e condenou o excessivo protecionismo.
Os primeiros anos da CEPAL exibem uma viso da inflao
muito prxima da ortodoxa, visvel por exemplo na Economic Survey
de 1953. A partir da, sob a inspirao distante de Michael Kalecki e
mais prxima de Nicholas Kaldor e Juan Noyola Vasquez, comea a
desenvolver-se a teoria estruturalista da inflao, que fazia distino
entre as fontes inflacionrias bsicas e seus mecanismos de propagao.
120
Dentre as primeiras estariam os gargalos (bottlenecks) do lado da

oferta, que seriam essencialmente em trs setores: agricultura ( restrio
na oferta de alimentos); importaes; e tributao. Conflitos
distributivos poderiam agravar gargalos, mas no cri-los,
diferentemente do previsto na teoria distributiva da inflao.
Ao contrrio do que advogam seus crticos, a CEPAL no
defende a tese de que as medidas de estabilizao monetrias e fiscais
tradicionais no funcionam quando ocorrem gargalos estruturais.
Sustenta que funcionam, mas que os custos sociais de programas antiinflacionrios tendem a ser elevadssimos nos casos de existncia de
gargalos estruturais.
O PAPEL INOVADOR DA UNCTAD NO PASSADO E A BUSCA DE UMA

NOVA VOCAO NO PRESENTE
Parcela expressiva da contribuio da ONU ao
desenvolvimento tributria da UNCTAD Conferncia das Naes
Unidas para Comrcio e Desenvolvimento. Nascida em 1964, em Nova
Delhi, na maior conferncia at ento realizada, que congregou mais
de 2 mil pessoas de 121 pases (a ONU tinha ento 123 Estados
membros), a UNCTAD passou em seguida a ser um rgo da
Assemblia Geral da ONU, com competncia para assuntos de
desenvolvimento e comrcio internacional.
Os primeiros anos da UNCTAD foram portadores de vises
inovadoras sobre comrcio internacional e constituram importante
instrumento para a construo de identidades entre os pases em
desenvolvimento nas principais questes econmicas internacionais.
A criao da UNCTAD foi considerada pelos EUA uma iniciativa
utpica, destituda de bases minimamente realistas. Tanto os anos
formadores como sua trajetria posterior revelam um rgo
121
identificado e comprometido com os ideais dos pases em

desenvolvimento.
Prebisch, seu idealizador e mais destacado arquiteto, com
freqncia recebia crticas pelo alegado excesso de militncia e
partidarismo, e pela suposta falta de imparcialidade e neutralidade em
favor dos pases ento chamados de subdesenvolvidos. Em resposta a
uma dessas crticas afirmou: Eu devo ser imparcial. Mas, quanto
neutralidade, ns (UNCTAD) no somos mais neutros em relao ao
desenvolvimento do que a Organizao Mundial de Sade (OMS)
neutra em relao malria.
Para tentar compreender as origens e os desafios enfrentados
pela CEPAL, rgo que sempre atuou em defesa dos pases em
desenvolvimento, e, assim, contrrio ao princpio da neutralidade que
deve pautar qualquer rgo das Naes Unidas, valeria perguntar :
por que os EUA e outros desenvolvidos no impediram sua criao?
A resposta reside em ampla medida no quadro poltico e
econmico do final dos anos 50 e comeo dos 60. No contexto da
Guerra Fria, a Unio Sovitica procurava defender posies prximas
s dos pases em desenvolvimento, com o objetivo aumentar sua
influncia e fragilizar as alianas dos EUA. Alm desse pano de fundo,
a criao da Comunidade Econmica Europia em 1958, com o
Tratado de Roma, alimentou as preocupaes norte-americanas de
que uma reduo das barreiras ao comrcio intra-europeu correspondia
a barreiras tarifrias ao intercmbio extra-zona. Tal preocupao
transformou-se em uma das motivaes importantes do lanamento
da Rodada Kennedy de Negociaes Comerciais. A Amrica Latina
tambm percebia a integrao europia como potencial perda de
mercados para seus produtos de exportao, em favor do comrcio
intra-europeu.
122
Paralelamente a esse divisionismo de percepes entre os

prprios pases desenvolvidos ( EUA e Comunidade Europia), os
ento pases subdesenvolvidos davam as primeiras demonstraes
de unio e de convergncia de vises: o grupo afro-asitico passou
a demonstrar maior solidariedade a partir da Conferncia de
Bandung em 1958, responsvel pela criao do Movimento NoAlinhado; no ECOSOC cinco pases tiveram papel chave na
conformao de uma solidariedade tricontinental ( ndia, Iugoslvia,
Brasil, Etipia e Senegal); a Conferncia do Cairo de 1962 fortaleceu
a unio.
Essa conjuntura internacional que prevalecia em 1964 e
que explica em grande medida a concordncia dos pases
desenvolvidos com a criao da UNCTAD, foi antes a exceo do
que a regra nos seus mais de 60 anos de existncia. A
excepcionalidade daquele perodo tambm explica em parte sua
trajetria posterior .
A primeira UNCTAD concentrou-se no exame de um
amplo conjunto de temas: os problemas do comrcio de
commodities; o intercmbio de produtos manufaturados e semimanufaturados; o comrcio de invisveis (inclusive financiamento
compensatrio internacional); acordos internacionais para expanso
do comrcio internacional; e expanso do comrcio internacional,
impacto sobre o desenvolvimento econmico e implementao de
agrupamentos regionais de integrao.
Esse amplo temrio poderia ser sintetizado em trs grandes
questes que mobilizaram os esforos da UNCTAD ao longo de
muitos anos: poltica para commodities; financiamento
suplementar; e preferncias comerciais para produtos
industrializados dos pases em desenvolvimento.
123
O exame das questes ligadas ao comrcio de produtos de base

tomou como referncia a regulao existente no passado. Nos anos 30,
das cinco principais commodities de ento acar, trigo, borracha, zinco
e ch - as trs ltimas tinham regulao que funcionava satisfatoriamente
porque produo e consumo estavam concentrados em grande medida
nos limites das colnias de Reino Unido, Holanda e Frana. Foram intensas
as discusses sobre formas de regulao. Era generalizado o pessimismo
em torno de mecanismos para manter cotaes das commodities (price
support), uma vez que estes poderiam estimular a produo por parte
de novos pases ou a introduo de produtos substitutos mais baratos,
provocando declnio posterior de preos.
O nico acordo internacional sobre produtos de base exitoso
envolveu o caf, e seus resultados foram muito influenciados pela
deciso norte-americana de melhorar suas relaes com pases da
Amrica Latina, particularmente Colmbia, Brasil e as naes centroamericanas e de utilizar os benefcios do acordo como parte da Aliana
para o Progresso.
A sustentao de preos exigia a manuteno de estoques
reguladores que, por sua vez requeriam financiamento elevado, para
os quais no havia disponibilidade. Isto conduziu alguns economistas
a proporem reformas ambiciosas do sistema monetrio internacional.
As mais radicais, que evidentemente pouco prosperaram, chegavam a
propor que o padro ouro fosse substitudo por alguma forma de
reserva monetria internacional baseada em commodities. Outro
esquema mais realista examinado pela UNCTAD e perseguido durante
muito tempo foi a alocao de liquidez internacional adicional, sob a
forma de um SDR link, ou seja aumento dos Direitos Especiais de
Saque (Special Drawing Rights), de molde a gerar recursos para
assistncia financeira adicional aos pases em desenvolvimento. Essas
propostas no prosperaram.
124
Das trs grandes reas mencionadas acima, a nica que

produziu resultados tangveis foi a criao de um Sistema Geral de
Preferncias para produtos industrializados originrios dos pases em
desenvolvimento. A incorporao da Parte IV aos artigos constitutivos
do GATT em 1965 representou um avano em favor de um sistema
generalizado de preferncias, no recprocas e no discriminatrias.
Entretanto, a Parte IV ainda no era reconhecida como obrigao
contratual. Apenas em 1979, com a Clusula de Habilitao, o citado
sistema de preferncias foi incorporado ao GATT, o que permitiu
que pases no aplicassem tratamento de nao mais favorecida s
exportaes dos pases em desenvolvimento.
AS ILUSES DE UMA NOVA ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL

NOS ANOS 70, AS CRTICAS AO AJUSTE ESTRUTURAL NOS ANOS 80 E A
INTRODUO DO NOVO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
Em meados dos anos 70, uma iniciativa dos pases em
desenvolvimento, destinada a estabelecer uma Nova Ordem Econmica
Internacional (NOEI), teve ampla repercusso na Assemblia Geral
da ONU de 1974, na IV UNCTAD, em Nairobi em 1976, e em Paris
em 1976, na Conferncia sobre Cooperao Econmica Internacional.
As demandas includas na NOEI eram marcadamente
ambiciosas : crescente controle dos PEDs sobre os investimentos
estrangeiros; manuteno ou aumento do poder de compra das matrias
primas ou commodities; crescente acesso aos mercados dos pases
desenvolvidos; e reduo dos custos de transferncia de tecnologia
aos PEDs.
Evidentemente esse iderio passou a contar com veemente
oposio dos pases desenvolvidos, tendo frente Alemanha Ocidental,
EUA, Reino Unido, ustria, Blgica, Itlia e Japo. Os resultados
125
foram to modestos quanto ambiciosas foram as metas. Alguns pases

industrializados introduziram aprimoramentos no Sistema Geral de
Preferncias Comerciais, avanou-se na negociao de alguns acordos
sobre produtos de base, a OCDE adotou um cdigo voluntrio de
conduta para empresas transnacionais e os pases da OPEC aumentaram
sua parcela nas votaes no FMI e no Banco Mundial.
Esse elenco de medidas ilustra a timidez dos resultados da
NOEI. Os PEDs saram mais fragilizados e, por ironia, foi a riqueza
crescente dos pases da OPEP, responsvel pelo prprio lanamento
da nova ordem, que gerou o enfraquecimento do mundo em
desenvolvimento. De fato, a quadruplicao dos preos do petrleo
de 1973/74 gerou elevados superavits nos pases produtores que foram
reciclados, sob a forma de financiamentos, aos pases em
desenvolvimento, fenmeno que lanou as sementes da crise da dvida
da dcada de 1980.
Os anos 80 tiveram a funo de um verdadeiro divisor de
guas no tratamento do tema do desenvolvimento e no papel da ONU,
que sofreu visvel desgaste, em contraste com a influncia crescente
das instituies de Bretton Woods, que transformaram a questo do
ajuste estrutural no grande foco dos debates sobre reformas
econmicas nos pases em desenvolvimento. O perodo de 1960 a 1973,
anterior ao primeiro choque do petrleo, revelou crescimento anual
expressivo nas economias dos pases da OCDE, de 4,9%, e taxas anuais
de inflao moderadas, de 4,1%. O perodo posterior ao choque, exibiu
taxas muito reduzidas de crescimento anual do PIB, de 2,7%, entre
1974 e 1979, e elevao substancial nas taxas anuais de inflao, de
9,6%, no perodo 1974-1982.
Isso se refletiu em dramtica queda nas relaes de troca dos
pases em desenvolvimento exportadores de commodities no
126
petrolferas, acompanhada de virtual estancamento nos fluxos de

financiamento. Como os pases em desenvolvimento estavam altamente
endividados, em funo da reciclagem dos petrodlares nos anos 70, a
conseqncia inevitvel foi a crise da dvida, inaugurada com a
moratria mexicana de 1982, seguida pela suspenso de pagamentos
da Argentina logo aps a Guerra das Malvinas, e por diversos outros
pases, inclusive o Brasil, que declarou moratria em 1986.
Durante a chamada dcada perdida dos anos 80, as polticas
econmicas eram tributrias de esquemas de pagamento das dvidas,
inicialmente prevendo reescalonamentos plurianuais da dvida, que
no produziram resultados. Em 1985, era adotado o Plano Baker.
Em troca de reformas econmicas de amplo alcance nos pases
devedores, os bancos comerciais abriam crditos de US$ 20 bilhes,
num perodo de trs anos, e as organizaes financeiras internacionais
concordavam em aumentar seus desembolsos em US$ 3 bilhes por
ano. Apesar de alguns resultados pontuais, a crise permanecia grave.
Em 1988, a Cpula do G7 aprovou o Plano Brady. A nfase
passou a ser reduo da dvida, trocas voluntrias de dvida antiga por
ttulos novos e emprstimos das agncias financeiras multilaterais
destinados a capacitar os pases a comprarem de volta dvidas aos preos
vigentes no mercado secundrio. Por primeira vez, os bancos
comerciais aceitaram perdo de dvidas e o Plano Brady, associado a
outros esquemas, logrou restaurar a credibilidade financeira de um
nmero de pases de renda mdia . Isso permitiu que, na dcada de 90,
se estabilizassem os fluxos privados de capitais em ampla medida.
O ajuste estrutural, baseado nos preceitos ditados das
instituies de Bretton Woods, traduziu-se em programas de
estabilizao, liberalizao e privatizao, sendo consolidados no
chamado Consenso de Washington, de John Williamson. A expectativa
127
era a de que, uma vez implantado o conjunto de medidas de ajuste

estrutural, os pases sairiam da crise de endividamento e seriam capazes
de resgatar o crescimento. Mas isso no ocorreu. Os economistas do
Banco Mundial e do FMI foram retardatrios, em relao aos tcnicos
de outros rgo, como a UNCTAD, a o PNUD e o UNICEF, em
reconhecer a ocorrncia de dois fenmenos: os pases no retomavam
o crescimento; e as taxas de pobreza aumentavam aps os ajustes
estruturais.
As instituies de Bretton Woods tentaram, sem xito,
utilizar as success stories dos Newly Industrialized Countries
(NICs) asiticos para provar que o ajuste produzia crescimento. Mas
ficou evidente que o crescimento desses pases se dava em grande
medida por no terem eles seguido o modelo de ajustamento ortodoxo
preconizado pelo Fundo e pelo BM.
A primeira alternativa ao modelo do ajuste estrutural,
embora tmida, estava contida no trabalho do UNICEF Adjustment
with a Human Face, que demonstrava a deteriorao das condies
de vida de adultos e crianas aps a adoo de programas de ajuste
estrutural. Sustentavam que o ajuste era necessrio, mas deveria dar-se
de forma gradual e complementado por uma espcie de Fundo
Financeiro Compensatrio, algo semelhante antiga idia da
UNCTAD de uma ajuda associada a aportes originrios de uma
expanso dos Direitos Especiais de Saque do FMI.
O tema da erradicao da pobreza e de melhores condies
de vida passou a ganhar prevalncia sobre as discusses relativas a ajuste
estrutural. Nessa mesma linha de reviso e com um alcance conceitual
mais amplo, o PNUD iniciou a srie anual de Relatrios sobre
Desenvolvimento Humano, baseados na construo de um ndice de
desenvolvimento humano por pas, composto por indicadores tais
128
como expectativa de vida, alfabetizao, mortalidade infantil e sade,

entre outros.
Os trabalhos da UNCTAD foram importantes pela
militncia terica em favor de uma viso do desenvolvimento que no
ficava refm da ortodoxia dos ajustes estruturais. Seus trabalhos crticos
a esse respeito foram slidos, assim como sua capacidade de antever
algumas crises em pases em desenvolvimento em funo da
liberalizao dos fluxos internacionais de capitais. Em boa medida se
antecipou s crises financeiras dos anos 90, como a mexicana e a asitica.
Os caminhos da UNCTAD foram pautados por marcantes
oscilaes. Do lado das dificuldades e das deficincias, ela enfrentou
uma srie de obstculos: ameaas de extino; perda de rumos; busca
de novos destinos; impossibilidade real de concorrer com o GATT
como rgo de negociao comercial; incapacidade, por insuficincia
de recursos e por deficincias de gesto de preservar o papel de think
tank sobre comrcio internacional que desempenhou em seus
primeiros anos de vida.
Do lado das conquistas esto iniciativas importantes e alguns
momentos de afirmao: um papel catalisador inicial, responsvel pela
aglutinao dos pases em desenvolvimento em torno de posies
comuns sobre comrcio internacional; uma produo intelectual
expressiva sobre comrcio e desenvolvimento ; anlises inovadoras
sobre um conjunto de temas ligados a: intercmbio de produtos
primrios, acordos internacionais de produtos de base, e a criao de
um Sistema Geral de Preferncias no recproco e no discriminatrio
em favor das exportaes dos pases em desenvolvimento.
Oportunidades perdidas, aspiraes no concretizadas
marcaram a trajetria da UNCTAD. Entretanto, mesmo nos
129
momentos em que esteve ameaada na sua prpria sobrevivncia, como

durante os anos 80 de florescimento e apogeu de uma viso econmica
ultra-liberal promovida pelas instituies de Bretton Woods, a
UNCTAD foi importante referncia crtica.
Aps a criao da OMC em 1995, quando os crticos
contumazes uma vez mais antecipavam seu fim, a UNCTAD soube
sobreviver. Nessa segunda metade dos anos 90, sob a inspirao de
Rubens Ricupero, a UNCTAD foi capaz de elaborar estudos slidos
sobre a vulnerabilidade dos pases em desenvolvimento diante das novas
crises financeiras derivadas da volatilidade dos fluxos internacionais
de capitais. Produziu trabalhos inovadores nessa rea e soube combinar
qualidade tcnica com diretrizes polticas corretas. Correo que as
instituies de Bretton Woods levaram vrios anos para alcanar, aps
uma tardia auto-crtica sobre o ajuste estrutural.
visvel sua atual fragilidade e marcante a perda de
especialistas reconhecidos. Apesar das enormes deficincias, a instituio
soube renovar-se. Consolidou-se como fonte bsica para a anlise das
economias dos pases mais pobres e altamente endividados, ao mesmo
tempo em que se transformou em prestadora de cooperao sobre
tcnicas de negociao comercial no mbito da OMC para pases de
menor desenvolvimento relativo.
A ONU E A M OBILIZAO DA S OCIEDADE C IVIL PARA

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E PARA OS DIREITOS HUMANOS
Nos anos 90, a ONU contribuiu de forma marcante para a

ampliao do conceito de desenvolvimento, ao incorporar as
dimenses ambiental e de direitos humanos. A Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92)
representou um verdadeiro divisor de guas na percepo
130
internacional das questes ambientais e foi a fonte de convenes,

como as de diversidade biolgica e de mudanas climticas, que
abriram caminho mais tarde para importantes compromissos
internacionais, como o Protocolo de Kyoto. lcito falar-se hoje de
uma conscincia global para a importncia decisiva de problemas
ligados desertificao, s ameaas biodiversidade de vastas regies
do globo, e ao aquecimento global. A ONU foi, sem sombra de
dvida, um ator decisivo nesse processo.
Na rea de direitos humanos, a contribuio das Naes
Unidas foi importante desde os primeiros anos da Organizao, com
a adoo, em 1948, da Declarao Universal dos Direitos Humanos.
A estavam as sementes geradoras de diversos tratados, pactos e
convenes adotados ao longo de seis dcadas, que constituem hoje
um importante legado para a humanidade.
Inicialmente restrita aos chamados direitos civis e polticos,
ligados s liberdades individuais, ao pluralismo e democracia, o
edifcio de compromissos internacionais em direitos humanos evoluiu
para a incluso de uma nova gerao de direitos, os econmicos, sociais
e culturais, muitos dos quais ainda no reconhecidos por diversos
pases. Talvez por tocar mais a fundo no delicado temrio das
identidades culturais e nas questes de soberania, os direitos humanos
cristalizam um ncleo de resistncias a mudanas mais impenetrvel
que vrios outros domnios. O reconhecimento dessas limitaes, mais
visveis nos dias de hoje, em nada diminui a sua relevncia e o decisivo
papel da ONU.
O BRASIL E O DEBATE SOBRE DESENVOLVIMENTO NA ONU

O Brasil foi portador de importante contribuio ao processo
de reflexo sobre a temtica do desenvolvimento na ONU.
131
Jaime de Azevedo Rodrigues, que, em 1964, chefiava a

Delegao brasileira I UNCTAD, mereceu amplo reconhecimento
pela contribuio ao processo de formao do novo rgo e pelo papel
corajoso na defesa de posies identificadas com o desenvolvimentismo
e com a Poltica Externa Independente do incio dos anos 60. Com a
ascenso dos militares ao poder, foi injustamente aposentado e
dedicou-se ao magistrio.
Anos mais tarde, outro brasileiro Rubens Ricupero
promovia transformaes inovadoras na UNCTAD, com o resgate
de seu papel histrico de reflexo sobre a temtica do desenvolvimento.
Durante sua inspirada gesto como Diretor da UNCTAD, de 1994 a
2000, produziram-se pesquisas com diagnsticos slidos e importantes
recomendaes sobre os desequilbrios causados pela volatilidade dos
fluxos financeiros de capitais nas economias em desenvolvimento.
Algumas edies do Trade and Development Report dessa poca
continham advertncias sobre os equvocos inerentes aos processos de
ajuste estrutural defendidos pelas instituies de Bretton Woods e
foram capazes de visualizar, com alguma antecipao, uma trajetria
de graves crises financeiras internacionais.
As contribuies brasileiras marcantes aos debates na ONU
sobre o desenvolvimento tiveram expresso mais visvel no mbito da
CEPAL.
Desde o nascimento contou este rgo da ONU em seus
quadros com pesquisadores brasileiros de grande talento. No campo
da sociologia, entre muitos outros, figuram Fernando Henrique
Cardoso e Anbal Pinto como principais referncias. Em 1967, quando
prevaleciam as correntes que sustentavam a tendncia estagnao
crnica das economias subdesenvolvidas, surgia a chamada Teoria da
Dependncia. Seus formuladores no atribuam temticada
132
dependncia o status de uma teoria sociolgica nem carter de

originalidade acadmica. Apesar dessas qualificaes temtica da
dependncia, Fernando Henrique Cardoso e o argentino Enzo
Faletto, tiveram papel inovador ao mostrar que o desenvolvimento
capitalista na periferia era possvel e que os capitais estrangeiros exibiam
tendncia reinverso. Tais diagnsticos constituam avanos
significativos superada teoria do imperialismo, que vislumbrava um
universo restrito apenas a pases exportadores de commoditiese de
produtos industrializados com elevado valor agregado. A nova temtica
identificava, nas relaes entre Estados e no interior de pases
perifricos, dois conjuntos de conceitos marcados por dicotomias. O
primeiro conjunto, pela dicotomia entre pases desenvolvidos e pases
subdesenvolvidos, relacionado ao estgio de desenvolvimento
econmico e de avano tecnolgico. O segundo, pela dicotomia entre
dependncia e autonomia, relativo ao nvel de desenvolvimento poltico
e capacidade/habilidade de as foras polticas em contextos
subdesenvolvidos chamarem para si a conduo do processo de deciso
sobre polticas de desenvolvimento.
Se Fernando Henrique Cardoso est entre os intelectuais
brasileiros mais destacados da CEPAL no campo da sociologia do
desenvolvimento, Celso Furtado, juntamente com o argentino Raul
Prebisch, foi o nome que mais contribuiu para o conjunto do
pensamento econmico da CEPAL. O livro Desenvolvimento e
Subdesenvolvimento constitui refinada elaborao do chamado
pensamento estruturalista.
Sua obra magistral, Formao Econmica do Brasil
reconhecida como o mais influente e essencial livro para a compreenso
da trajetria da nossa economia por economistas de diferentes
formaes acadmicas e de distintas orientaes polticas e ideolgicas.
Sua anlise dos efeitos da crise de 29 sobre o que chamou de
133
deslocamento do centro dinmico da economia do setor agrrioexportador para o segmento industrial constitui um clssico na anlise
da industrializao baseada na substituio de importaes. Igualmente
reconhecida sua interpretao neo-keynesiana da poltica de
valorizao do caf como instrumento de preservao da demanda e
como condio essencial industrializao . Identifica com preciso
as duas variveis que permitiram o citado deslocamento do centro
dinmico da economia do setor exportador para o mercado interno:
a queda do coeficiente de importao das classes de rendas altas e mdias;
e a impossibilidade de novas inverses na agricultura tradicional de
exportao em crise.
Na construo do chamado estruturalismo, Celso Furtado
parte do conceito de dualidade das economias perifricas, resultante
de uma insero no comrcio internacional geradora de um setor
moderno agrrio-exportador ao lado de um amplo segmento
tradicional de culturas de subsistncia. Essa dualidade no superada
porque os efeitos dinamizadores do setor moderno se esgotam no
interior do prprio setor. Assim, o multiplicador keynesiano sobre o
conjunto da economia insignificante. O desenvolvimento, definido
como homogeneizao da economia, tem outros freios graves. O
impulso dinmico das economias desenvolvidas endgeno e reside
no avano da tecnologia. Nos pases subdesenvolvidos ele exgeno e
associado a aumentos de demanda que oscilam com as flutuaes do
comrcio internacional de commodities. Homogeneizao no Norte
produz mobilidade de fatores de produo e funcionamento dos
mecanismos de mercado. Dualidade no Sul gera graves falhas de
mercado e rigidez estrutural na alocao do recursos.
Como todo terico, Celso Furtado no estava isento de
equvocos. Residiram sobretudo em sua teoria estruturalista da inflao
e na tese da tendncia estagnao crnica das economias perifricas.
134
Esta ltima objeto de uma reviso slida no artigo de Maria da

Conceio Tavares e Jos Serra, de 1971, Alm da estagnao: Uma
Discusso sobre o Desenvolvimento Brasileiro Recente, que se inicia
justamente com uma crtica da interpretao de Celso Furtado da
estagnao da economia brasileira. Abria-se caminho para uma nova
viso da CEPAL, dos anos 90, com a Transformao Produtiva com
Equidade. Uma vez mais outro brasileiro, Fernando Fajnzylber,
lanava, j em 1983, as sementes do rejuvenescimento, com o artigo
La Industrializacin Trunca de Amrica Latina.
Intelectuais brasileiros com diversas formaes acadmicas e
distintas inclinaes ideolgicas contriburam para os momentos mais
decisivos do processo de reflexo da ONU sobre o desenvolvimento.
Jaime de Azevedo Rodrigues lutou com sacrifcio profissional e pessoal
para transformar uma conferncia em uma instituio UNCTAD que durante tantos anos inspirou um rico debate intelectual. Quando
este rgo visivelmente se burocratizava e perdia a hybris que
inspirara seus primeiros anos, Rubens Ricupero resgatava parte da
nteligentzia inicial e lhe dava novo flego como Diretor Geral. No
mbito da CEPAL, seria injusto limitar o elenco de ilustres
economistas e socilogos brasileiros que integraram seus quadros.
Emprestaram talento, criatividade e rigor acadmico instituio que
tanto influenciou, intelectual e empiricamente, a trajetria do
desenvolvimento da Amrica Latina e que teve talvez como seu mais
destacado pensador outro brasileiro, o pernambucano Celso Furtado.
OBSERVAES FINAIS
Um diplomata que participe nos dias de hoje dos longos
debates procedimentais do Conselho Econmico e Social (ECOSOC)
e que conhea a histria dos primeiros anos das Naes Unidas poder
ter a sensao de que teria sido melhor ter nascido algumas geraes
135
atrs. Neste caso, ele poderia no s debater temas econmicos de

muito maior densidade e substncia, como estaria dialogando com
grandes economistas: Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Hans Singer
ou Raul Prebisch.
A pergunta natural seria por que, ao longo de seus mais de
60 anos de existncia, a ONU perdeu tanto espao no debate
internacional de temas econmicos e reduziu de forma to visvel sua
capacidade de influenciar polticas de desenvolvimento de vrios pases.
Uma linha de resposta residiria no argumento de que a ONU
de 1945 era uma instituio jovem, em que o mundo e sobretudo as
potncias da poca - depositavam amplas expectativas. A ONU do
sculo XXI, se no o reverso dessa medalha, certamente dela est
muito distante. A trajetria do imediato ps-guerra aos dias de hoje
no teria sido favorvel preservao do papel da ONU no tema do
desenvolvimento. Alm disso, o prprio tema que nascia junto com
a ONU perdeu flego no debate internacional.
O artigo procurou explicitar um conjunto de transformaes
de peso na macro-estrutura internacional que contriburam para
fragilizar as economias dos pases em desenvolvimento, para reduzir
sua importncia na economia global ou para desmembrar a dbil
identidade que seus membros exibiram em momentos anteriores.
Assim, os dois choques do petrleo terminaram por vulnerabilizar
ainda mais os pases em desenvolvimento e por arquivar definitivamente
os sonhos de uma Nova Ordem Econmica Internacional e as
expectativas do prolongado Dilogo Norte-Sul. O fim da Guerra Fria,
ao eliminar a potncia rival, reduziu a prioridade do desenvolvimento
na agenda internacional e o desmembramento da Unio Sovitica
deslocou o eixo geogrfico dos programas de assistncia internacional
para as jovens naes.
136
Embora essas circunstncias expliquem em boa medida a

perda de influncia da ONU nos temas econmicos, o artigo procurou
demonstrar que o fator mais decisivo no seu enfraquecimento foi a
ascenso das instituies de Bretton Woods o Fundo Monetrio
Internacional e o Banco Mundial cuja crescente importncia significou
perda de espao e de influncia das Naes Unidas. Ao longo deste
artigo, so mencionados momentos em que se frustraram os projetos
de dotar a ONU de recursos vultosos e, atravs do SUNFED, capacitla a promover amplos projetos de desenvolvimento. Ficou evidente
que os pases doadores dos recursos no aceitariam que esses fundos
fossem administrados por uma instituio que no fosse por eles
controlada.
A histria da perda de capacidade da ONU de influenciar
polticas de desenvolvimento se agrava nos anos 80. O Fundo
Monetrio Internacional estava debilitado em sua vocao original de
superar crises nos balanos de pagamento, em virtude da ruptura dos
EUA com o padro ouro, em 1971, e da posterior adoo de taxas de
cmbio flutuantes pelos pases desenvolvidos. O FMI passa ento a
ter o papel de administrar desequilbrios nas economias em
desenvolvimento, profundamente endividadas em funo dos elevados
emprstimos da dcada anterior que no conseguiam pagar.
O Fundo estabeleceu modelos de ajuste estrutural,
destinados a recuperar essas economias e assim assegurar o pagamento
das dvidas aos bancos internacionais. A generalizao desse modelo
vai eclipsar a temtica do desenvolvimento, que passa a ser substituda
por polticas de ajuste a curto prazo. Vivamos uma inverso da era
keynesiana dos anos 30. A idia de desenvolvimento, nascida num
momento de afirmao de Estados nacionais, coincidia com a
prevalncia do modelo keynesiano e evoluiu nas dcadas seguintes
juntamente com a afirmao crescente da idia de planejamento. Em
137
contraste com esse cenrio do passado, os anos 80 e 90 vo priorizar

as polticas de ajuste, de privatizaes e de abertura comercial, como
parte do processo de globalizao.
Apesar dessa visvel perda de capacidade de influenciar
polticas de desenvolvimento ao longo da maior parte de sua histria,
necessrio reconhecer que as Naes Unidas demonstraram, no seu
nascimento e em diversos outros momentos, o importante papel de
conscincia crtica em relao a determinadas formas de pensamento
que se revelaram portadoras de distores e de dogmatismos. De certa
forma, aquilo que a ONU perdeu em relao ao poder de influenciar
polticas concretas de desenvolvimento, ela ganhou em seu papel de
indicar distores nos modelos adotados pelas principais instituies
financeiras internacionais e em sua capacidade de apresentar alternativas
concretas.
Em meados dos anos 60, com a primeira UNCTAD, ficou
demonstrada a capacidade da ONU de lanar idias novas sobre
comrcio internacional e de construir identidades entre os pases em
desenvolvimento nos principais temas da agenda econmica
internacional. bem verdade que muitos dos ideais da UNCTAD se
frustraram. Dos trs grandes projetos lanados na primeira conferncia
poltica para commodities; financiamento suplementar; e
preferncias comerciais para produtos industrializados dos pases em
desenvolvimento apenas este ltimo se concretizou, com a criao
do Sistema Geral de Preferncias .
Os resultados concretos nas negociaes comerciais foram
muito modestos, mas a UNCTAD revelou-se importante fonte de
reflexo sobre temas econmicos. Especificamente a partir dos anos
80, desenvolveu importantes trabalhos de crtica s distores dos
modelos de ajuste estrutural defendidos pelo Fundo e pelo Banco
138
Mundial. Apesar de inicialmente acusadas de terem vis ideolgico, as

crticas formuladas pela UNCTAD foram posteriormente
reconhecidas pelo mainstream do pensamento econmico. Nessa
mesma linha, em meados dos anos 90, a principal publicao anual da
UNCTAD, o Trade and Development Report, foi capaz de sinalizar
com antecipao os graves desequilbrios de balano de pagamentos
inerentes ao fenmeno da volatilidade dos fluxos internacionais de
capitais, que esteve na raiz da Crise Asitica de 1997.
Finalmente, se a ONU do sculo XXI no pode reeditar a
pliade de grandes economistas que povoaram seu nascimento, ela
continua a gerar idias novas. Do seu seio surgiram o conceito de
desenvolvimento humano, o esforo para ampliar a noo de
desenvolvimento - com a incorporao das dimenses ambiental e de
direitos humanos - e uma crescente mobilizao da comunidade
internacional para aspiraes legtimas, como as refletidas nas Metas
do Milnio, aspiraes que, sem as Naes Unidas, ficariam esquecidas.
Para aqueles que anunciam sua irrelevncia, restaria apenas lembrar
que sem ela estaramos mais pobres de idias.
BIBLIOGRAFIA
Aspectos Estratgicos do Debate Econmico nos Foros Multilaterais Sergio Abreu e Lima Florncio e Eduardo Paes Sabia (junho de 1994)
BALASSA, Bela Economic Growth, Trade and Balance Payments in
Developing Countries, 1960-1965 Washington, D.C.: World Bank,
1968;
Beyond Conventional Wisdom in Development Policy, an intellectual
History of UNCTAD 1964-2004. United Nations, New York and
Geneva (2004);
139
BOUGHTON, James M. and LATEEF, K. Sarwar Editors - Fifty

Years After Bretton Woods - The Future of the IMF and the World
Bank International Monetary Fund World Bank Group (1995);
Brandt Commission North-South: A Programme for Survival
London: Pan Books, 1980;
CARDOSO, Fernando Henrique and FALETTO, Enzo
Dependency and Development in Latin America Berkeley: University
of California Press, 1979;
Declaration on the Right to Development General Assembly
resolution A/RES/41/128, 4 December 1986;
EMMERIJ, Louis; JOLLY, Richard and WEISS, Thomas G. Ahead
of the Curve? UN Ideas and Global Challenges Bloomington: Indiana
University Press, 2001), xi;
Enhancing the Development Role and Impact of UNCTAD Report
of the Panel of Eminent Persons (2006), Geneva;
FURTADO, Celso Formao Econmica da Amrica Latina Lia,
Editor S.A./Rio de Janeiro/GB (1969).
GILPIN, Robert The Political Economy of International Relations
Princeton University Press, Princeton, New Jersey (1987);
HAQ, Mahbub ul Reflections on Human Development New York:
Oxford University Press, 1995;
HEILBRONER, Robert L. The Worldly Philosophers The Lives, Times, and
Ideas of the Great Economic Thinkers Published by Simon and Schuster (1970);
140
HEILBRONER, Robert Visions of the Future The Distant Past,

Yesterday, Today, Tomorrow The New York Public Library
Oxford University Press (1995);
HEINBECKER, Paul and GOFF Patricia, - Irrelevant or
Indispensable, Ontario: Wilfrid Laurier University Press (2005);
HIRSCHMAN, Albert O. The Strategy of Economic Development
Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1958;
International Covenant on Civil and Political Rights UN Assembly

resolution A/RES/2200A (XXI), 16 December 1966;
International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights UN
General Assembly resolution A/RES/2200A (XXI), 16 December 1966;
JOLLY, Richard; EMMERIJ Louis; GHAI, Dharam; and
LAPEYRE, Frdric UN Contributions to Development Thinking and
Practice, Indiana: Indiana University Press ((2004);
JOLLY, Richard; EMMERIJ, Louis; WEISS, Thomas G. - The Power
of UN Ideas Lessons from the First 60 Years United Nations
Intellectual History Project Series- The Cuny Graduate Center New
York (May 2005);
LEWIS, William Arthur Economic Development with Unlimited
Supplies of Labour The Manchester School of Economic and Social
Studies XXII, no. 2 (May 1954):155;
NURSKE, Ragnar Problems of Capital Formation in Underdeveloped
Countries Oxford: Basil Blackwell, 1953;
141
PREBISCH, Ral Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano

Editora Fundo de Cultura, Brasil (1968);
SCHECHTER, Michael G. - United Nations Global Conferences
Global Institutions 1st published 2005, by Routledge USA &
Canada;
SCHUMPETER, Joseph A. The Theory of Economic Development
New York: Oxford University Press, 1961;
SEN, Amartya K. - Development as Freedom New York: Knopf, 1999;
STIGLITZ, Joseph E. A Globalizao e seus Malefcios a promessa
no cumprida de benefcios globais Editora Futura (2002);
STIGLITZ, Joseph E. Os Exuberantes Anos 90 Uma nova
Interpretao da Dcada mais Prspera da Histria - Companhia das
Letras (2003);
SUNKEL, Osvaldo, con la colaboracin de PAZ, Pedro El
Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria del Desarollo Siglo
Veintiuno Editores S.A. (1970);
TOYE, John and TOYE, Richard - The UN and Global Political
Economy, Indiana: Indiana University Press (2004);
Uma viso brasileira da Agenda para o Desenvolvimento: contribuio
ao atual debate nas Naes Unidas Misso do Brasil junto s Naes
Unidas ( junho de 1954);
United Nations Millennium Declarations General Assembly
resolution A/RES/55/2, 18 September 2000;
142
Unity and Diversity in Development Ideas Perspectives from the UN

Regional Commissions United Nations Intellectual History Project
Series Edited by Yves Berthelot;
WERNER, Baer The Brazilian Economy: Growth and Development
New York: Praeger, 1989;
WILLIAMSON, John The Washington Consensus Revisited in
Economic and Social Development into the Twenty-first Century
ed. Louis Emmerij Baltimore: John Hopkins University Press, 1997.
BIBLIOGRAFIA ADICIONAL
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro: o
Ciclo Ideolgico do Desenvolvimento. Rio de Janeiro, IPEA/INPES.
L988.
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Evolucin de las ideas de la CEPAL.
Revista de la CEPAL nmero extraordinrio. Oficina de la CEPAL,
Braslia.
BOURGUIGNON, Franois and PLESKOVIC, Boris. Lessons of
Experience. Annual World Bank Conference on Development
Economics 2005. A copublication of the World Bank and Oxforf
University Press.
CARDOSO, Fernando Henrique y FALETTO, Enzo. Dependncia
y Desarrollo en la Amrica Latina. Siglo Veintiuno Editores. 18
edicin. 1983.
MACHADO, Luiz Toledo. A Teoria da Dependncia da Amrica
Latina. Estudos Avanados 13 (33), 1999.
143
GOLDENSTEIN, Ldia. Repensando a dependncia aps o Plano Real.

Estudos Avanados 12 (33), 1998.
SANTOS, Theotnio dos. Por uma bibliografia sobre a teoria da
dependncia. Estudos Avanados 12 (33), 1998.
SINGER, Paul. De dependncia em dependncia: consentida, tolerada
e desejada. Estudos Avanados 12 (33), 1998.
TAVARES, Maria da Conceio (organizadora); OLIVEIRA,
Francisco de; FIORI, jos Lus; NABUCO, Maria regina; BACELAR,
Tnia e CANO, Wilson. Celso Furtado e o Brasil. Editora Perseu
Abramo, 1996.
VERNENGO, Matias. Technology, Finance and Dependency: Latin
American Radical Political Economy in Retrospect. Department of
economics Working Paper Series. University of Utah, 2004.
O Presidente Segundo o Socilogo. Entrevista de Fernando Henrique
Cardoso a Roberto Pompeu de Toledo. Compania das Letras, 1998.
144
VI.
A AO CONTRA A FOME
E A POBREZA
A AO CONTRA A FOME E A POBREZA
Alexandre Nina
Ao tomar posse, em janeiro de 2003, o Presidente Lula reiterava

aquele que teria sido um dos principais pontos de sua campanha eleitoral,
qual seja, a prioridade que deveria atribuir ao combate fome no Pas.
Em discurso na sesso solene de posse do Congresso Nacional, o Presidente
convocava a populao para um grande mutiro nacional contra a fome,
consubstanciado, conforme anunciava, no programa de segurana
alimentar Fome Zero1.
Elevado condio de prioridade de governo, o combate fome
e pobreza no tardou a manifestar-se nas linhas de poltica externa que
ento se definiam. Ainda em janeiro de 2003, durante o Frum Social
Mundial de Porto Alegre, o Presidente Lula comeava a buscar formas
de aproximar as necessidades dos pases em desenvolvimento das
prioridades dos pases ricos, ao anunciar que necessrio uma nova ordem
econmica mundial, em que o resultado da riqueza seja distribudo de
forma mais justa, para que os pases pobres tenham a oportunidade de ser
menos pobres2. O argumento que nortearia a tentativa de colocar a
questo do desenvolvimento econmico e social em posio de destaque
em uma agenda internacional ento marcada por assuntos de segurana e
combate ao terrorismo seria retomado em seu discurso durante a Reunio
Anual do Frum Econmico e Social de Davos: a fome e a misria so o
caldo de cultura onde se desenvolvem o fanatismo e a intolerncia3. O
Discurso do Presidente da Repblica na sesso solene de posse no Congresso Nacional,
01/01/03.
2
Discurso do Presidente da Repblica no III Frum Social Mundial, 24/01/2003.
3
Discurso do Presidente da Repblica no XXXIII Frum Econmico Mundial.
1
147
ALEXANDRE NINA
combate fome e a pobreza e no o recurso s guerras seria a

chave para um mundo economicamente mais prspero e politicamente
mais seguro e estvel.
Ao discursar em Davos e Porto Alegre, o Presidente Lula era
visto como elo de ligao entre os pases em desenvolvimento e o mundo
industrializado. Calado em amplo capital poltico e reconhecimento
internacional, esboava o incio de grande mobilizao mundial para o
combate fome e pobreza. Foi assim que, durante o Dilogo Ampliado
no contexto da Cpula do G-8 em Evian, em junho de 2003, anunciou
uma idia que vinha sendo articulada em Braslia: a criao de um fundo
internacional capaz de dar comida a quem tem fome e, ao mesmo tempo,
criar condies para acabar com as causas estruturais da fome4.
A idia de estabelecer um fundo foi bem recebida, sobretudo
no mbito do Foro IBAS (Brasil-India-frica do Sul) que acabava de
ser constitudo. A criao do Fundo Fiducirio IBAS para o Alvio
da Pobreza e da Fome, ao abrigo do PNUD, foi a primeira medida
destinada a colocar em prtica as diretrizes de cooperao internacional
para o desenvolvimento que se procurava configurar, com o intuito
de reproduzir projetos sociais bem sucedidos em pases de menor
desenvolvimento relativo. Ainda que dotado de recursos limitados, o
fato de ter sido concebido por trs pases em desenvolvimento com
vises semelhantes em termos de cooperao internacional tornava o
instrumento extremamente importante do ponto de vista do efeito
demonstrao que se pretendia estabelecer, ao superar a clivagem
tradicional entre recipiendrios e doadores tradicionais e configurar
exemplo a ser seguido pelos pases mais ricos5.
Discurso do Presidente da Repblica no Dilogo Ampliado no Contexto da Cpula
do G-8.
5
O Fundo IBAS acabaria recebendo o Prmio Coop Sul-Sul 2006 pelo projeto de
coleta de lixo que financiou no Haiti.
4
148
Longe de limitar-se ao estabelecimento do Fundo IBAS,

contudo, a estratgia de poltica externa baseada na luta contra a fome
e a pobreza encontraria ainda contornos inovadores na Declarao de
Genebra, de janeiro de 2004, assinada pelos Presidentes Lula, Jacques
Chirac e Ricardo Lagos, juntamente com o Secretrio-Geral da ONU,
Kofi Annan6. Mais do que estabelecer um fundo para o combate
pobreza, os signatrios da Declarao de Genebra percebiam ser
necessrio esforo diplomtico e tcnico para identificar fontes de
recursos estveis e previsveis. Decidiram, nessas circustncias,
estabelecer grupo tcnico para apresentar, at setembro de 2004, estudo
sobre as chamadas fontes inovadoras de financiamento tais como
taxas sobre o comrcio de armas e os fluxos financeiros globais, o
International Financial Facility proposto pelo governo britnico,
dentre outras. Resgatavam, assim, os debates sobre o tema mantidos
nas negociaes que culminaram no Consenso de Monterrey de
2002, cujo pargrafo 44 indicava a disposio, ainda em bases
preliminares, de dar seguimento ao assunto nos foros apropriados7.
Em vista do mandato definido pela Declarao de Genebra,
foi estabelecido no Brasil Grupo de Trabalho interministerial,
coordenado pelo Ministrio das Relaes Exteriores e com a
participao de representantes da Presidncia da Repblica, do
Ministrio da Fazenda, do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, assim como do IPEA, para analisar internamente
Declarao dos Presidentes Luiz Incio Lula da Silva, Jacques Chirac, Ricardo Lagos
e do Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan. Genebra, 30/01/04.
7
O pargrafo 44 do Consenso de Monterrey tem o seguinte texto: We recognize the
value of exploring innovative sources of finance provided that those sources do not
unduly burden developing countries. In this regard, we agree to study, in the appropriate
forums, the results of the analysis requested from the Secretary General on possible
innovative sources of finance, noting the proposal to use special drawing rights allocations
for development purposes. Report of the International Conference on Financing for
Development. Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002. Note-se que o assunto j
constava da resoluo aprovada por ocasio da 24a AGNU Especial, de 2000.
6
149
ALEXANDRE NINA
as propostas encaminhadas no mbito do ento chamado Grupo

Tcnico Quadripartite que passou a incluir a Espanha, aps a vitria
de Rodrguez Zapatero nas urnas.
Foram estudadas diversas propostas relativas a fontes
inovadoras de financiamento, classificadas em trs categorias: 1)
Mecanismos Vinculantes, como taxas sobre operaes financeiras e
sobre o comrcio de armas, a emisso de Direitos Especiais de Saque
(DES) para o desenvolvimento e o International Financial Facility;
2) Medidas de Coordenao Poltica, tais como o combate aos
parasos fiscais e a facilitao das remessas dos emigrantes; e 3)
Mecanismos Voluntrios, tais como contribuies voluntrias via
carto de crdito e investimentos socialmente responsveis8.
Apesar de seus diferentes graus de complexidade tcnica e
maturao poltica, os mecanismos analisados compartilhavam alguns
fundamentos. Primeiro, todos estavam baseados na premissa da
racionalidade econmica e j teriam sido analisados, em diferentes
graus de detalhamento, por economistas que comprovaram sua perfeita
viabilidade tcnica. Segundo, todos os mecanismos eram concebidos
como formas de se buscar recursos adicionais aos compromissos j
assumidos pelos pases doadores em matria de Assistncia Oficial ao
Desenvolvimento (AOD).
Ao mesmo tempo em que salientava a necessidade de que
tais pases atingissem a meta de destinar 0.7% de seu PIB para AOD,
o Grupo Quadripartite chamava a ateno para o fato de que, sem
recursos estveis e previsveis no longo prazo, as Metas de
Desenvolvimento do Milnio no seriam atingidas no prazo previsto,
Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos Financeiros Inovadores. Setembro
de 2004.
8
150
em 2015. Ao chamar a ateno para a existncia de um dficit de

financiamento da ordem de, pelo menos, US$ 50 bilhes ao ano,
buscava favorecer o acrscimo de recursos disponveis, no
entendimento de que, a despeito dos esforos empreendidos para
promover maior eficincia das fontes tradicionais de recursos tais
como melhor harmonizao entre prticas dos doadores e alinhamento
s prioridades e estratgias nacionais9 os fluxos disponibilizados sob
a forma de AOD eram estruturalmente limitados em face das
freqentes restries e oscilaes de natureza oramentria e poltica.
Por fim, o relatrio quadripartite ressaltava a necessidade
de que os recursos a serem angariados fossem utilizados de forma
transparente e com adequada prestao de contas, por meio de canais
bilaterais ou multilaterais j existentes, preferencialmente por meio
de doaes. Pretendia-se, com isso, evitar a criao de novas estruturas
administrativas pesadas e financeiramente onerosas, assim como a
imposio de nus adicionais a pases que j vinham enfrentando
elevados ndices de endividamento.
A anlise do Grupo Tcnico Quadripartite concebia a
erradicao da fome e da pobreza como uma espcie de bem pblico
em escala internacional, fomentado a partir de estratgia de cooperao
em bases inovadoras, cujos benefcios seriam estendidos a todos os
pases. O argumento era o de que, medida que passassem a ter taxas
de crescimento econmico satisfatrias, os pases pobres participariam
de forma mais ativa na economia global, ao mesmo tempo em que os
pases desenvolvidos poderiam beneficiar-se de mercados mais amplos,
novas oportunidades de investimentos e novos parceiros comerciais.
Tais medidas, em discusso h muitos anos entre a comunidade doadora, seriam

consagradas posteriormente na Declarao de Paris sobre a Harmonia da Ajuda,
assinada em maro de 2005.
151
ALEXANDRE NINA
Tratava-se, em sntese, de assegurar que os ganhos da globalizao

fossem melhor distribudos entre pases ricos e pobres.
Em termos concretos, tal estratgia deveria materializar-se
no aporte de investimentos macios e contnuos em diversos domnios
sade, educao, moradia, saneamento, etc de forma a criar
condies propcias para que os recipiendrios pudessem, ao superar
a armadilha da pobreza e o crculo vicioso da fome, ingressar em
estgio de crescimento econmico auto-sustentvel10. Afinal, segundo
o Grupo Tcnico Quadripartite, a experincia mostra que todos os
pases que obtiveram xito em polticas de reduo da pobreza foram
beneficiados, em maior ou menor escala, por taxas crescentes de
desenvolvimento econmico.
Buscava-se reiterar aqueles elementos que formavam o cerne
do Consenso de Monterrey: por um lado, os pases em
desenvolvimento detm a responsabilidade primria por seu prprio
desenvolvimento econmico; por outro lado, caberia comunidade
internacional o papel de fornecer as condies adequadas para tal
desenvolvimento, mediante o incremento dos nveis de AOD, o
perdo das dvidas, e um sistema de comrcio e finanas mais justo e
adequado s necessidades dos pases pobres.
O relatrio final do Grupo Tcnico Quadripartite foi
apresentado comunidade internacional durante o Encontro de Lderes
para uma Ao contra a Fome e a Pobreza, no dia 20 de setembro de
2004, na vspera da abertura dos debates da 59a Assemblia Geral da
ONU (AGNU). Mais do que uma solenidade para divulgao do
documento, o Encontro de Lderes representou o marco de
. Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos Financeiros Inovadores. Setembro
de 2004.
10
152
lanamento da iniciativa quadripartite no sistema das Naes Unidas

e conferiu expressiva visibilidade ao tema. Mais de 50 Chefes de Estado
e de Governo compareceram ao evento sendo que mais de 100
delegaes aderiram Declarao de Nova York, por meio da qual
mostravam-se simpticos causa em questo, ainda que no se
comprometessem necessariamente com a adoo de qualquer dos
mecanismos propostos11.
Aps o Encontro de Lderes, a diplomacia brasileira
empreendeu esforos, em coordenao com os pases parceiros na
iniciativa, com vistas a reinserir o tema dos mecanismos financeiros
inovadores na agenda de desenvolvimento das Naes Unidas, no
contexto do seguimento do Consenso de Monterrey. Logrou-se, ao
cabo de amplo processo negociador, incorporar meno adequada
Ao contra a Fome e a Pobreza no texto da resoluo de seguimento
e implementao de Monterrey texto que passou a nortear o
tratamento multilateral do assunto, servindo de base para inseres
em documentos futuros e viabilizando a considerao do tema por
parte do prprio Secretariado das Naes Unidas12.
A partir de ento, as fontes inovadoras de financiamento,
antes consideradas tabu e relegadas a tratamento secundrio nas
discusses sobre financiamento do desenvolvimento, passaram a ser
amplamente discutidas em diversos foros nas Naes Unidas. A questo
dos mecanismos financeiros inovadores foi tema de destaque nos
Encontros de Alto Nvel do ECOSOC com as Instituies de Bretton
Declarao de Nova York. Setembro de 2004.
O pargrafo 7 da resoluo mencionava que a AGNU decides to give further
consideration to the subject of possible innovative and additional sources of financing
for development from all sources, public and private, domestic and external, taking
into account international efforts, contributions and discussions, within the overall
inclusive framework of the follow-up to the International Conference on Financing for
Development.
11
12
153
ALEXANDRE NINA
Woods, a OMC e a UNCTAD em abril de 2005 e 2006. O assunto

esteve presente no Dilogo de Alto Nvel sobre Financiamento do
Desenvolvimento, em julho de 2005, alm de ter sido includo no
relatrio do Secretrio Geral sobre a reforma da ONU (In Larger
Freedom13) e reintroduzido na resoluo de seguimento de Monterrey
adotada durante a 60a AGNU.
Ainda durante a 60 a AGNU, o tema das remessas dos
emigrantes a seus pases de origem um dos mecanismos sugeridos no
mbito da iniciativa foi objeto de resoluo especfica, co-patrocinada
por 26 pases, dando origem, pela primeira vez, ao tratamento da
questo em foro multilateral. O texto aprovado conclama os governos
a adotar polticas para simplificar e reduzir os custos associados s
transferncias e incentivar o uso de instrumentos financeiros adequados
para essa finalidade, no entendimento de que, dada a natureza privada
dos fluxos, caberia s autoridades to-somente o papel de definir o
marco regulatrio que pudesse facilitar e incentivar a sua transferncia.
O tema voltaria a ser discutido por ocasio do Dilogo de Alto Nvel
sobre Migrao Internacional e Desenvolvimento, em setembro de
200614.
Ao mesmo tempo em que a discusso sobre mecanismos
financeiros inovadores sedimentava-se nas Naes Unidas, o tema
despertava interesse de outros organismos multilaterais com
competncia na matria, tendo sido analisado, em suas diferentes
modalidades, pelo Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional
(FMI), Organizao para Cooperao e Desenvolvimento (OCDE) e
O pargrafo 51 do documento faz referncia direta busca de mecanismos inovadores
e Ao contra a Fome e a Pobreza. In Larger Freedom: towards security, development
and human rights for all. Report of the SGNU for decision by Heads of State and
Government in September 2005.
14
Resoluo 60/206. Facilitation and reduction of the cost of transfer of migrant
remittances.
13
154
pela Comisso Europia. Todos os estudos reconheciam a relevncia

dos instrumentos e assinalavam as possibilidades tcnicas para sua
implementao, em que pese a inexistncia de consenso poltico
necessrio para a implementao de determinados mecanismos, como
o caso da taxao sobre fluxos financeiros globais. Levava-se em
conta, de toda forma, a abordagem inovadora proposta pelo Grupo
Quadripartite: contrariamente s anlises empreendidas em tempos
passados por diversos estudiosos do tema, tratava-se agora de buscar
mecanismos que tivessem como objetivo to-somente a mobilizao
de recursos adicionais para o financiamento do desenvolvimento. No
se buscava, em outras palavras, implementar mecanismos capazes de
gerenciar ou disciplinar o funcionamento dos mercados.
O Brasil procurava, ademais, incutir o tema em outros foros
de discusso, tais como o Grupo do Rio e, sobretudo, os encontros
ampliados do G-8. Pouco a pouco, os mecanismos inovadores
chamavam a ateno de um crescente nmero de pases interessados,
como o caso da Alemanha e da Arglia, que se somaram ao ncleo
de pases da Ao contra a Fome e a Pobreza ao longo de 2005.
Ainda em 2005, em visita oficial a Londres, o Presidente Lula
anunciou a deciso brasileira de participar do International Financial
Facility IFF proposto pelo governo britnico, mediante aporte de
recursos oramentrios da ordem de US$ 20 milhes, ao longo de 20
anos, ao projeto-piloto voltado para a rea de imunizao (IFFIm). Com
isso, o Brasil traduzia em anncio concreto ainda que em montantes
considerados simblicos o apoio prestado iniciativa britnica,
destinada a promover a antecipao dos recursos disponveis em AOD
por meio do lanamento de ttulos no mercado financeiro.
Em setembro de 2005, um ano aps o lanamento da Ao
contra a Fome e a Pobreza, os pases promotores da iniciativa
155
ALEXANDRE NINA
promoveram conferncia de imprensa na sede das Naes Unidas para

divulgar os avanos do processo e, em especial, apresentar a proposta
que mais avanava no plano tcnico: a instituio de projeto-piloto
baseado em uma pequena contribuio solidria sobre passagens areas
internacionais, sugerida pelo Presidente Jacques Chirac. A contribuio
foi objeto de nova Declarao poltica do Grupo, que recebeu o endosso
de 79 pases reunidos em Nova York15.
A contribuio solidria sobre bilhetes de avio foi
igualmente o tpico dominante da Conferncia Ministerial de Paris
sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, convocada pelo Presidente
francs em 28 de fevereiro e 1o de maro de 2006. Na ocasio, foi
criado o Grupo Piloto sobre Mecanismos Financeiros Inovadores,
composto por 44 pases, com o mandato de dar seguimento a propostas
de projetos-piloto relativas a mecanismos financeiros inovadores
como a prpria contribuio solidria16. Em consonncia com o papel
de liderana exercido pelo Brasil nesse domnio, o Pas assumiu a
primeira presidncia pro tempore do Grupo Piloto, at setembro
de 2006, quando foi substitudo pela Noruega.
At julho de 2006, 18 pases haviam se manifestado em favor
da implementao do instrumento no curto e mdio prazos17, sendo
que a Frana foi o primeiro pas a efetivamente implementar a
Declarao de Nova York. Setembro de 2005.
Compunham o Grupo Piloto, at julho de 2006, os seguintes pases: frica do Sul,
Alemanha, Arglia, ustria, Bangladesh, Blgica, Benin, Burundi, Brasil, Camboja,
Cameroun, Cabo Verde, Chile, Congo, Cte d Ivoire, Coria do Sul, Djibouti,
Espanha, Etipia, Frana, Gabo, Guatemala, Guin, Guin-Bissau, Haiti, ndia,
Jordnia, Lbano, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Marrocos, Maurcio, Mauritnia,
Mxico, Moambique, Nambia, Nicargua, Niger, Nigria, Noruega, Reino Unido e
Uruguai.
17
Brasil, Camboja, Chile, Chipre, Congo, Coria do Sul, Cte dIvoire, Gabo, Guin,
Jordnia, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Maurcio, Nicargua, Noruega e Reino
Unido.
15
16
156
contribuio, a partir de 1o de julho de 2006. No Brasil, foi submetido

apreciao do Congresso Nacional Projeto de Lei que assegurar o
aporte de recursos oramentrios em montante idntico ao que se espera
arrecadar com a implementao do mecanismo, aps serem concludos
os estudos tcnicos que identificaro a melhor forma de inclu-lo no
ordenamento jurdico nacional. Do ponto de vista do Grupo Piloto, a
contribuio solidria ter o mrito de comprovar a eficcia de esquemas
de taxas aplicadas nacionalmente e coordenadas em nvel internacional
tal como sugerido no Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos
Financeiros Inovadores em setembro de 2004 e eventualmente ensejar
a considerao de instrumentos de tributao semelhantes, ainda que
mais complexos. A estratgia a ser seguida consiste em trabalhar na
implementao das propostas que se mostram viveis a curto e mdio
prazos, ao mesmo tempo em que se procura estimular o debate em
torno daqueles mecanismos de mais difcil implementao do ponto de
vista tcnico e poltico. O mecanismo baseado nas passagens areas
servir, nesse sentido, para demonstrar a viabilidade tcnica do conceito
de fontes inovadoras, ao mesmo tempo em que propiciar a arrecadao
de recursos significativos para aes de combate pobreza no mundo
em desenvolvimento.
Estima-se que, em seu primeiro ano de funcionamento, a
contribuio possibilitar a arrecadao de cerca de US$ 300 milhes.
A maior parte dos rendimentos a serem obtidos ser canalizada, tal
como sugerido pelo governo francs, para a criao de uma Central
Internacional para a Compra de Medicamentos (CICOM) contra as
trs doenas que mais afetam os pases em desenvolvimento e
prejudicam seus esforos para superao da fome e da pobreza, a saber,
a AIDS, a malria e a tuberculose. No mbito do Grupo Piloto, os
debates sobre a criao da CICOM so liderados pelo Brasil, Frana,
Chile, Noruega e Reino Unido que passaram a compor o chamado
core group da iniciativa da CICOM.
157
ALEXANDRE NINA
Uma vez baseada em fonte de recursos considerada estvel e

previsvel, a Central influir no mercado de medicamentos, viabilizando
a aquisio de produtos em larga escala e de forma contnua, por meio
de negociaes diretas junto a fabricantes e processos de licitao
agrupados, alm de contribuir para a reduo dos preos e a diversificao
dos mercados. Em conformidade com as premissas bsicas estabelecidas
desde o lanamento da Ao contra a Fome e a Pobreza, a criao da
Central no implicar o estabelecimento de novas e custosas estruturas
administrativas. Prev-se, ao contrrio, que a CICOM funcionar ao
abrigo de instituio j existente, ser dotada de secretariado enxuto e
contar com o apoio de agncias parceiras (OMS, Unicef, UNAIDS,
Fundo Global, Fundao Clinton e Fundao Gates) para desempenhar
suas atividades principais, tais como licitaes, compra de medicamentos,
controle de qualidade, distribuio e monitoramento18.
A CICOM ter como foco inicial nichos de atuao em que
poder obter resultados concretos em curto espao de tempo como
o caso da interrupo da transmisso vertical (de me para filho) do
HIV/AIDS, da aquisio de medicamentos de uso peditrico contra
o HIV/AIDS, do fornecimento de anti-retrovirais de segunda linha e
do financiamento de novos medicamentos contra a malria. A Central
tambm atuar no fortalecimento do sistema de pr-qualificao de
remdios da Organizao Mundial da Sade (OMS), com o que se
espera favorecer a entrada de novos fabricantes de medicamentos
sobretudo produtores de genricos em um mercado mais dinmico,
inclusive mediante estmulo ao uso das flexibilidades em matria de
propriedade intelectual previstas no acordo TRIPS.
A idia da CICOM foi apresentada comunidade
internacional em eventos margem da Reunio de Seguimento da
18
The International Drug Purchase Facility IDPF/UNITAID. 7 de Julho de 2006.
158
Declarao de Compromisso sobre HIV/AIDS, em junho de 2006,

nas Naes Unidas ocasio em que se consolidou amplo processo de
consultas junto a representantes de organismos internacionais e da
sociedade civil sobre a estrutura e o funcionamento da Central. A
CICOM tambm foi tema de destaque na Primeira Reunio Plenria
do Grupo Piloto sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, realizado
em Braslia no comeo de julho do mesmo ano. O lanamento da
CICOM foi anunciado pelo Presidente Lula durante a abertura da
61a AGNU, como primeiro resultado concreto da Ao contra a Fome
e a Pobreza, na presena, entre outros lderes, do Presidente da Frana,
Jacques Chirac, do Primeiro-Ministro da Noruega, Jens Stoltenberg,
do Presidente do Congo, na qualidade de Presidente da Unio Africana,
Sassou-Nguesso, dos Presidentes de Comoros, Chipre, Crocia e
Finlndia, do ento Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, e do exPresidente dos EUA, Bill Clinton.
Em suma, pode-se afirmar que, para alm da CICOM, o
xito alcanado pela iniciativa manifesta-se no elevado grau de
articulao poltica que os pases promotores da Ao contra a Fome
e a Pobreza vm obtendo no contexto multilateral especialmente
nas Naes Unidas e, em particular, no processo de seguimento e
implementao do Consenso de Monterrey. A aprovao de resoluo
indita sobre as remessas de emigrantes, o aprofundamento das
discusses relativas a diversas formas de mecanismos inovadores de
financiamento em vrios foros e a adeso de um crescente nmero de
pases do prova do interesse que a iniciativa desperta. A reafirmao
da temtica do desenvolvimento econmico e do combate fome e
pobreza mediante fontes inovadoras ter contribudo, inclusive, para
se gerar ambiente favorvel tomada de decises tambm no campo
das fontes tradicionais de recursos como o anncio por parte de
pases europeus, ao longo de 2005, de cronogramas especiais para
elevao dos nveis de AOD ao patamar de 0.7% de seu PIB. A
159
ALEXANDRE NINA
liderana e a capacidade de mobilizao do Brasil e de seus parceiros

ensejam a continuidade da Ao contra Fome e a Pobreza nos
prximos anos e o delineamento de novos projetos-piloto no campo
dos mecanismos financeiros inovadores, com vistas ao efetivo
cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio no prazo
previsto.
160
VII.
O BRASIL E O COMBATE
INTERNACIONAL CONTRA A AIDS
O BRASIL E O COMBATE INTERNACIONAL CONTRA A AIDS
Pedro Chequer1
Maringela Simo2
INTRODUO
As aes de cooperao externa do governo brasileiro na
rea de AIDS respeitam os princpios que norteiam a cooperao SulSul, isto , as atividades de cooperao entre o Brasil e outros pases
em desenvolvimento. A interlocuo e o intercmbio com outros pases
tm contribudo, tambm, para o fortalecimento da resposta nacional.
Alm disso, tm ampliado as oportunidades de cooperao com pases
desenvolvidos, seja atravs de agncias oficiais de cooperao ou de
organizaes da sociedade civil envolvidas com a resposta global de
combate epidemia. Neste texto procuramos, de modo sumarizado,
destacar alguns aspectos relevantes da resposta brasileira ao HIV/AIDS,
bem como do esforo nacional de combate epidemia, com vistas ao
compartilhamento de experincias com outros pases.
A RESPOSTA NACIONAL
No incio da dcada de 80, o aparecimento de uma nova
doena a sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS) - gerou
uma srie de mudanas nas estruturas de sade pblica em todo o
mundo, como a reviso de prticas mdicas; a atualizao de normas
universais de precauo no ambiente sanitrio; a busca continuada de
novas linhas de investigao e pesquisa; e a concepo e
1
2
Consultor Regional do UNAIDS para a Amrica Latina.

Diretora do Programa Nacional de AIDS do Brasil.
163
desenvolvimento de novas formas e estratgias globais de financiamento

do setor pblico, entre outras. Essas mudanas foram inseridas no
cotidiano de pesquisadores, de profissionais de sade, de formuladores
de polticas pblicas, de legisladores e de lderes polticos mundiais.
Nenhum agravo sade apresentou avanos de modo to
rpido quanto a AIDS, no que concerne identificao etiolgica,
modo de transmisso, mtodos de preveno, diagnstico e
compreenso de sua patognese.
A adequada e imediata implementao do mtodo
epidemiolgico como instrumento e ferramenta essencial
compreenso do novo fenmeno nosolgico justifica, em parte, a
rapidez e a segurana com que foram formuladas respostas estratgicas,
a partir das quais foram construdos os fundamentos de controle da
doena no campo da sade pblica. Entretanto, apesar do carter mpar
e singular que essas mudanas trouxeram prtica da sade pblica,
que significou um reviver de boas prticas ao resgatar a essncia de sua
abordagem, o marco referencial mais slido resultante de todo esse
processo foi a participao comunitria.
Ainda que de modo diverso e em diferentes nveis, a
sociedade civil em todo o mundo mobilizou-se e envolveu-se no
processo de resposta epidemia de AIDS. Nesse aspecto, a experincia
brasileira impar, de uma riqueza imensurvel. Em nenhum outro
pas h registro semelhante experincia do Brasil nessa rea.
A partir de 1985, aps momentos iniciais de relutncia e dvida
quanto caracterizao da nova doena como um problema de sade
pblica, de acordo com a concepo clssica de magnitude,
transcendncia e vulnerabilidade - parmetros de relevncia para tomada
de deciso de carter poltico, o Governo Federal iniciou a normatizao
164
tcnica, assim como a criao de estruturas e de um corpo funcional

para responder nova demanda. Essa tomada de deciso foi decorrncia,
em grande parte, da movimentao de setores da sociedade que
demandavam o estabelecimento de aes imediatas e enrgicas.
A concertao entre governo e sociedade, num processo
muitas vezes conflituoso, mas sempre em comunho quanto aos
objetivos finalsticos, gerou em nosso pas uma prtica na qual o
exerccio dos direitos de cidadania e os compromissos do Estado
convergem, visando ao alcance do bem comum. Esse processo encontrase em consonncia com os princpios estabelecidos na Constituio
Brasileira e reflete normas e princpios que regem o Sistema nico de
Sade (SUS), no entendimento de que o controle e a participao
social so aspectos indispensveis e inalienveis do modus operandi do
sistema pblico.
O princpio constitucional que estabelece que a sade direito
do cidado e dever do Estado tem sido, no campo da AIDS, o exemplo
mais concreto de implementao de normas constitucionais na rea
da sade. Esse processo transcorre respeitando, ao mesmo tempo,
princpios cientficos, que so aplicados na formulao de normas
programticas e na implementao de prticas baseadas na evidncia.
Conforma-se, assim, o trip participao popular, controle social e
prticas sanitrias cientificamente respaldadas.
De modo distinto daquele eventualmente observado em
outros pases, a participao social ocorre no apenas na execuo de
atividades e na implementao de aes especificas, mas tambm no
processo de formulao de polticas pblicas. A sociedade constitui
ator privilegiado nas diversas instncias e fruns de tomada de deciso,
de formulao de diretrizes, de estabelecimento de prioridades e de
definio de normas tcnicas.
165
O aporte de recursos pblicos ao movimento social mediante

processo competitivo, por sua vez, tem gerado o desenvolvimento de
alternativas operacionais eficazes, baseadas na realidade de campo e
em consonncia com os princpios fundamentais dos direitos humanos.
Essa mais uma caracterstica da Resposta Brasileira ao HIV/AIDS o respeito aos direitos humanos sob os mais diversos ngulos, como
diversidade cultural, orientao sexual e outros. O permanente e
profcuo engajamento na defesa dos direitos, como a luta contra a
homofobia e o racismo, e a busca de estratgias visando eqidade no
acesso aos bens e servios, por exemplo, tm caracterizado a resposta
nacional, sob a perspectiva de enfoque multidisciplinar e multisetorial.
Vale ressaltar que o respeito diversidade cultural tem seu limite
estabelecido na fronteira entre a prtica decorrente da tradio cultural
e o mtodo cientfico de preveno, assistncia e tratamento. A
superao de barreiras, longe de gerar posies conflitantes ou
antagnicas, tem procedido de modo parceiro e respeitoso, medida
que so implementadas as mudanas necessrias para atingir o objetivo
comum de controle da epidemia. A educao de pares tem sido um
dos responsveis por esse sucesso na reconstruo de prticas e em sua
adaptao nova realidade sanitria.
Uma das grandes contribuies do movimento social tem
sido a gerao de experincias apropriadas para o meio ao qual se
dirige a interveno, a partir de sua realidade, contexto socioeconmico
e cultural. Longe de representar aes de grande envergadura, pelas
caractersticas e misso do prprio movimento social, essas aes
constituem, acima de tudo, projeto-piloto para o desenvolvimento de
tecnologias apropriadas. Com base nessas experincias de pesquisa e
de ao, numerosas iniciativas, aps validadas, tm sido incorporadas
ao vasto elenco de atividades, projetos e programas desenvolvidos em
todos os nveis de governo, pelo terceiro setor e pela iniciativa privada
empresarial, alm de serem utilizadas para compartilhamento e
166
adaptao a outras realidades nas quais as referncias em comum so a

presena do vrus e a adversidade do meio.
Ao lado da parceria e construo de objetivos comuns, o
movimento social tem exercido outra funo mpar no enfrentamento
da AIDS o controle social das aes e do uso dos recursos pblicos,
sua funo vocacional e primeira. Com o objetivo de aperfeioar esse
processo, estabeleceu-se um sistema oficial de monitoramento e
avaliao, acessvel a toda a comunidade, de modo a assegurar a
transparncia no uso dos recursos pblicos e a instrumentalizar
cidados e cidads em seu exerccio de fiscalizao e controle.
Nesse longo processo de construo da resposta nacional,
de carter multidisciplinar, multisetorial e, acima de tudo, inclusivo,
diversos fatores contriburam para o sucesso das aes, o que resultou
no reconhecimento internacional do Brasil como um dos pases que
mais avanaram no cenrio mundial de combate epidemia do HIV.
Alm do processo participativo na construo da resposta,
fundamentada nos princpios de direitos humanos e controle social,
vrios aspectos contriburam para a consolidao da imagem positiva
do pas no cenrio internacional e, principalmente, para alavancar
resultados satisfatrios e construir perspectivas sustentveis em direo
ao futuro.
A partir dos parmetros estabelecidos pelo trip - direitos
humanos, participao e controle social, e normas tcnicas referendadas
a partir de evidncias -, a Resposta Nacional estabeleceu entre seus
princpios a indissociabilidade entre preveno e assistncia, muito
antes de sua adoo pela Assemblia Geral das Naes Unidas, em sua
sesso especial sobre AIDS, em 2001. A observao desse princpio
pelo Brasil iniciou antes mesmo do lanamento de medicao especfica
em 1996 - os antiretrovirais. J na dcada de 1980, o fortalecimento
167
das estruturas e capacidades tcnicas dos servios assistenciais ocorriam

pari passu com o investimento e proposio de estratgias de
preveno. Aes de assistncia e tratamento j eram entendidas,
ento, como componente essencial do fortalecimento e da ampliao
das aes preventivas. Buscava-se ressaltar o papel da equipe de sade
como ferramenta fundamental no processo educativo,
particularmente por sua ascendncia junto a uma sociedade
medicocntrica. Sob esse ngulo, estabelece-se outro conflito para a
implementao do novo paradigma, o da participao social, que
chegou a ser visto como intromisso indevida no apenas nas questes
prprias e exclusivas dos servios de sade, mas, acima de tudo, como
impropriedade tcnica em funo do background da maioria da
militncia e dos ativistas.
A comunicao de massa foi desde os primeiros momentos
um dos sustentculos da disseminao da informao e gerao de
debate em torno do tema HIV/AIDS no Brasil. Cumpre ressaltar o
importante papel desempenhado pela mdia como poderosa vertente
no processo de educao continuada, papel esse que perdura ainda
hoje.
A objetividade das mensagens governamentais e sua nfase
em questes consideradas polmicas - ou at mesmo tabu - na grande
maioria dos pases, tais como sexualidade, prticas sexuais e uso de
preservativo, constitui caracterstica marcante da resposta brasileira
ao HIV/AIDS, em que pesem as dificuldades iniciais devidas a
presses por parte de setores religiosos conservadores. Tambm nesse
caso prevaleceram a evidncia cientfica e a necessidade de ao
imediata. Os frutos desse enfoque so sobejamente conhecidos; o
Brasil no aguardou que importantes segmentos sociais conservadores
se convencessem da importncia dessa abordagem direta e clara, mas
fez da poltica de Estado um instrumento dessa mudana.
168
Longe de esgotar os aspectos essenciais que fizeram da

Resposta Brasileira referncia mundial e exemplo de poltica de Estado,
finalizamos esse captulo introdutrio abordando alguns cenrios da
poltica de acesso universal ao tratamento antiretroviral.
Cada vez mais, o acesso universal, eqnime e gratuito
terapia antiretroviral consolida-se como poltica de Estado. No apenas
o acesso universal, mas o conjunto de aes, normas e alocao adequada
de recursos da poltica nacional na rea de AIDS se transformaram,
ao longo do tempo, em poltica referenciada tecnicamente, controlada
pela sociedade e integralmente assumida como uma poltica do Estado
Brasileiro. Mudanas de gesto nos mais diversos nveis no geraram
alteraes na linha originalmente traada. Geraram, sim, ampliao
progressiva da abrangncia das aes, aperfeioamento do processo e
introduo de avanos tecnolgicos e adoo de novas estratgias,
decorrentes da inovao disponvel e de novas realidades do mosaico
que representa a epidemia.
Alm do compromisso tcnico daqueles que tm gerenciado
o processo, podemos afirmar que o controle social e os resultados
alcanados so fatores preponderantes desse evento, singular na
implementao de polticas pblicas em nosso pas e na maioria dos
pases em desenvolvimento.
A deciso legal adotada em novembro de 1996 foi precedida
de um processo de avaliao tcnica ao longo dos meses que a
antecederam, aps longa mobilizao social. errneo creditar a apenas
um fator causal essa deciso. Houve uma concertao de esforos;
compromisso e compreenso do problema por parte da equipe tcnica;
demanda social; sensibilidade poltica em avaliar e prover a forma
legal e os recursos necessrios que se somaram ao ambiente apropriado
para implementao de novas tecnologias e insumos na rede do Sistema
169
nico de Sade, fruto de um longo processo de desenvolvimento de

capacidade instalada. Entretanto, a deciso poltica por si s,
independentemente das circunstncias de seu entorno, foi magnnima,
pelas implicaes econmicas e pelos riscos de fracasso que poderiam
advir de sua implementao. Por outro lado, representou a
incorporao clara e explcita do princpio constitucional vigente, mas
nem sempre observado - sade direito do cidado e dever do Estado.
No mbito externo, enfrentaram-se crticas de renomados
cientistas e pesquisadores, de organizaes e de organismos
internacionais. Considerava-se que, pelo menos naquele momento, o
Brasil no teria capacidade suficiente para administrar tcnica e
operacionalmente deciso de tal envergadura, em particular devido
ao carter inovador e relativamente desconhecido da terapia
antiretroviral, com exigncias de sofisticao tcnica e tecnolgica.
Alm disso, a deciso implicava o gerenciamento de dezenas de milhares
de tratamentos, bem como o acompanhamento clnico, laboratorial e
psicossocial dos pacientes arrolados. Desconhecia-se ou duvidava-se
que o pas se havia preparado ao longo dos anos que se antecederam
para esse momento. Contudo, a educao continuada de profissionais
de sade e a implantao dos avanos tecnolgicos, to logo disponveis,
eram caractersticas da Resposta Brasileira. Diante dos desafios de
magnitudes e origens diversas a enfrentar, a mquina pblica foi
mobilizada. Estado, usurios do SUS e organizaes de pessoas vivendo
com HIV somaram-se num esforo gigantesco.
A constatao do xito da poltica nacional de HIV/AIDS
sobreveio to logo avaliou-se o primeiro ano de implantao. Os
resultados foram: queda substancial da mortalidade por AIDS, reduo
expressiva das internaes e decrscimo significativo da ocorrncia de
enfermidades oportunistas. Logo se constatou uma alta relao custobenefcio - o investimento passou a representar reduo de gastos e
170
seu conseqente redirecionamento para outras atividades igualmente

prioritrias.
Do desafio ao reconhecimento internacional, que perdura
at os nossos dias; e os desafios se avolumam, a medida que novos
problemas advindos da prpria terapia surgem, fato este inerente a
qualquer interveno mdica, principalmente quando envolve o aporte
de medicamentos. O aumento constante dos gastos decorrentes da
poltica estabelecida, em funo da necessidade crescente de importao
de produtos sob patente, fator adicional de preocupao. A utilizao
das flexibilidades previstas pelo Acordo de TRIPS pode representar
alternativa para garantir a sustentabilidade da poltica de acesso
universal e gratuito, j que o pas se encontra tecnologicamente
praparado para ampliar seu elenco de produo nacional de
antiretrovirais.
A partir desse cenrio multifacetado, multidisciplinar e
multisetorial, por vezes conflitivo e desafiador nas esferas poltica,
social e tecnolgica, o Brasil iniciou o estabelecimento de polticas
pblicas visando ao compartilhamento de experincias com outros
pases, na perspectiva de fomentar enriquecimento mtuo, a partir de
intercmbio respeitoso, mutuamente soberano, no mbito da
cooperao Sul-Sul, bilateral ou trilateral/triangular.
O BRASIL NO CENRIO DA COOPERAO INTERNACIONAL EM AIDS

Sem dvida alguma, a maior contribuio que o Brasil oferece
na rea de cooperao internacional no est necessariamente regida
por acordos, convnios ou memorandos de entendimento. Como
anteriormente descrito, a implantao do acesso universal ao
tratamento anti-retroviral, desde seu primeiro momento, passou a ser
acompanhada e monitorada internacionalmente por agncias
171
internacionais, pelos governos de pases desenvolvidos e em

desenvolvimento e pela sociedade civil. O primeiro sinal positivo foi
a mensagem de que sim, era possvel para um pas em desenvolvimento,
com caractersticas mistas de renda mdia e de baixa renda, adotar a
terapia combinada para o tratamento da AIDS e ser bem sucedido. A
progressiva consolidao do processo e seu continuado sucesso do
ponto de vista de resultados - a adeso ao tratamento e o no
aparecimento de altos nveis de resistncia viral - estabeleceu de modo
definitivo o parmetro de referncia.
xxx
A no adeso ao tratamento, a descontinuidade da poltica
adotada e, conseqentemente, o aparecimento de altas taxas de
resistncia viral, o que poderia resultar em alta incidncia de novas
infeces com vrus resistentes terapia, foram alguns dos aspectos
tcnicos discutidos internacionalmente, com relao aos riscos que o
Brasil enfretaria na implantao da poltica nacional de HIV/AIDS.
Essa preocupao no se confirmou - estudos demonstram elevada
taxa de adeso ao tratamento, similar dos pases desenvolvidos, e
excelente resposta teraputica, com gerao de taxas de resistncia
dentro do esperado para a terapia anti-retroviral. Apesar das
dificuldades enfrentadas, o pas tem honrado seu compromisso
oramentrio, em nvel adequado para o atendimento das necessidades
das pessoas vivendo com HIV/AIDS.
A cooperao tcnica do Brasil na rea de AIDS tem-se dado
por intermdio de diversos mecanismos, tais como: (i) celebrao de
acordos formais entre governos, em geral precedidos por processos
de rpida implementao entre as reas tcnicas dos Programas
Nacionais de AIDS; (ii) por meio do Centro Internacional de
Cooperao Tcnica, iniciativa conjunta do Governo Brasileiro e do
172
UNAIDS, estabelecida em 2005; e (iii) mecanismos de cooperao

trilateral. Deve-se ressaltar que, independente da modalidade ou
estratgia utilizada, os princpios que regem a cooperao externa
brasileira so o respeito autonomia nacional; a observncia dos
princpios de direitos humanos; e a perspectiva de intercmbio de
experincias, longe do tradicional enfoque de cooperao na
perspectiva de assistncia tcnica. Intercmbio pressupe
oportunidade de aprendizagem para ambas as partes, conforme
estabelecido no princpio fundamental da cooperao horizontal:
nenhum pas to rico que no necessite receber e nenhum to pobre
que nada tenha a oferecer.
As aes de cooperao externa foram iniciadas em 1996.
Em maio daquele ano, realizou-se, no Rio de Janeiro, a Oficina de
Planejamento Estratgico de Cooperao Horizontal para a Preveno
do HIV/AIDS entre os Pases da Amrica Latina e do Caribe. Como
atividade ltima dessa Oficina, conformou-se o Grupo de Cooperao
Tcnica Horizontal da Amrica Latina e do Caribe em HIV/AIDS
(GCTH), que desencadeou uma ampla articulao entre os pases da
regio, promovendo e incrementando aes de cooperao bi e
multilateral entre esses pases. Atualmente, o GCTH rene 21
Programas Nacionais de DST e AIDS da regio, que buscam respostas
concertadas e otimizadas para o enfrentamento da epidemia. O
estabelecimento dessa instncia de cooperao foi uma iniciativa
brasileira, em atividade integrada com o Chile e a Argentina, e constitui
referncia do processo implementado pelo Brasil para a cooperao
com os pases da Amrica Latina.
Antes mesmo da criao do GCTH, contudo, foram
desenvolvidas algumas atividades de carter internacional, em geral
com reduzido grau de institucionalizao. Desde 1989, por exemplo,
so realizados, anualmente, os Seminrios Brasil-Frana (a Frana foi
173
o primeiro pas com o qual o Brasil firmou acordo de cooperao na

rea). Essa iniciativa conjunta tem possibilitado o intercmbio de
experincias entre os dois pases, o aperfeioamento de tcnicos
brasileiros naquele pas e tem gerado oportunidades de exposio da
experincia brasileira a pesquisadores e cientistas franceses. Trata-se,
portanto, da mais longa cooperao tcnica na rea de AIDS, que
perdura at os nossos dias.
Em novembro de 1997, realizou-se em Salvador, Bahia,
o I Curso Internacional de Planejamento, Administrao e
Avaliao de Programas de Doenas Sexualmente Transmissveis
- DST/HIV para Pases de Lngua Portuguesa (PALOPs).
Posteriormente, foi organizada misso tcnica de delegaes de
Angola, Moambique, Guin-Bissau e So Tom e Prncipe a
Braslia, na qual comearam a se definir os termos dos projetos
de cooperao tcnica com aqueles quatro pases. Esse curso
marcou o incio da cooperao com pases do continente africano.
Foi tambm por volta desse perodo que tiveram incio
tratativas com os governos de El Salvador e do Peru, que
resultaram nos primeiros projetos de cooperao tcnica
formalmente firmados com pases da Amrica Latina e do Caribe.
A cooperao com Cuba, igualmente iniciada em 1997, de modo
informal, com doao de equipamentos e capacitao de pessoal,
foi formalizada nos primeiros meses do ano 2000, tendo sido
posteriormente renovada at 2003, em funo do seu xito inicial.
Ainda naquela poca, foi implementada uma srie de
atividades pontuais de cooperao, negociadas em carter
informal e a partir de contatos diretos entre os distintos
Programas Nacionais de DST/AIDS, principalmente no mbito
do GCTH.
174
A cooperao com os pases africanos de lngua inglesa teve

sua semente lanada em meados de 1999. Essa aproximao surgiu por
iniciativa do Ministrio das Relaes Exteriores, em resposta a
demandas de aes efetivas de cooperao encaminhadas s embaixadas
brasileiras na frica do Sul, Nambia, Qunia e Zimbbue. Nesse
sentido, realizaram-se duas misses, em agosto e novembro de 1999,
com o intuito de elaborar um diagnstico situacional, bem como de
levantar reas de interesse mtuo para futuros projetos de cooperao
tcnica. Por solicitao do UNODC, essas misses incluram uma
reunio com a SADC (South African Developing Countries), visando
a articular a cooperao por intermdio desse organismo multilateral.
A partir dessas misses, foram definidos como pases com maiores
possibilidades de desenvolver projetos e atividades de cooperao
tcnica com o Brasil a frica do Sul e a Nambia - o primeiro, em
funo da sua importncia regional e da gravidade da epidemia, e o
segundo, alm desses fatores, em funo do comprometimento e
interesse demonstrados. Naquela oportunidade, o Brasil ofereceu
frica do Sul transferncia de tecnologia para a produo do AZT,
com o apoio tcnico da Fundao Oswaldo Cruz.
Ainda assim, fora do continente americano, com os pases
lusfonos da frica que o processo de cooperao marcha com mais
celeridade. Os projetos com esses pases, intermediados pela Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC), buscam fortalecer as respostas
nacionais s DST, HIV e AIDS, o que produz impacto em diversas
reas consideradas prioritrias pelos Planos Nacionais de Luta contra
a SIDA (PNLS) dos PALOPs, como preveno, aconselhamento,
assistncia, vigilncia epidemiolgica, capacitao da sociedade civil,
apoio legislativo e gesto de programas. Cabe ressaltar o grau de
flexibilidade desses projetos, o que tem permitido sua adequao s
diferentes necessidades de cada pas, com vistas implementao de
uma resposta eficaz. A partir dessa perspectiva de prioridade, foi
175
lanada, em 2005, iniciativa envolvendo pases lusfonos da frica

(Guin Bissau, Cabo Verde, So Tom e Prncipe) e Timor Leste, em
parceria com o UNICEF, cuja linha de cooperao estabelece o
compromisso do Brasil em prover todos os medicamentos antiretrovirais nacionalmente produzidos a todos os pacientes que se
inserem nos critrios de elegibilidade. Isso significa o compromisso
brasileiro na proviso de insumos, com vistas ao acesso universal
terapia, ressalvada a condio da origem nacional do medicamento.
Estima-se que aproximadamente 10 mil pacientes necessitem de
tratamento nesses pases. Foram includos nessa estratgia de
cooperao, ademais, dois pases latino americanos - Bolvia e Paraguai.
Um dos obstculos para a implementao imediata da
cobertura universal a dificuldade que enfrentam os pases na
identificao dos pacientes, uma vez que o diagnstico laboratorial da
infeco pelo HIV condio indispensvel para elegibilidade. A
parceria com o UNICEF tem o compromisso de fornecer testes
rpidos para o diagnstico sorolgico, o que representa importante
passo para o alcance de um dos objetivos da iniciativa. Deve-se ressaltar,
contudo, que o mbito dessa cooperao no se restringe ao suprimento
de anti-retrovirais, mas envolve um amplo elenco de atividades que,
em ltima instncia, visam auto-suficincia dos pases no manejo
clnico dos pacientes, na implementao de aes de preveno e no
fortalecimento da sociedade civil. A promoo e o respeito aos direitos
humanos fundamentais, a reduo do estigma e da discriminao,
como nos demais acordos estabelecidos, tm sido o eixo de referncia
do projeto.
REAS TEMTICAS OBJETO DE COOPERAO

Um princpio inalienvel da cooperao brasileira no mbito
Sul-Sul o de atender ao interesse do pas com o qual se estabelece o
176
acordo de cooperao, a partir de suas necessidades e interesse, e segundo

os limites da capacidade nacional em explorar determinada rea
temtica. Respeitados esses parmetros, as reas que tm sido objeto
de cooperao mais freqentemente so:
Vigilncia Epidemiolgica em HIV/AIDS; assistncia e

tratamento, gesto de programas de AIDS; legislao;
capacitao e fortalecimento da sociedade civil;
informao, educao e comunicao; aconselhamento;
implementao de ensino a distncia em escolas de segundo
grau;
Capacitao de professores em aspectos de preveno s
DST/AIDS; abordagem sindrmica das infeces
transmitidas sexualmente; estratgias de preveno da
infeco pelo HIV; diagnstico laboratorial e
aconselhamento; organizao da sociedade civil e direitos
humanos; assistncia e manejo clnico de pacientes;
preveno e fortalecimento de lideranas e do trabalho
com organizaes no-governamentais;
Realizao de pesquisas conjuntas e intercmbio de
conhecimentos em diagnstico, assistncia, vigilncia
epidemiolgica, tratamento e tecnologia da informao;
Desenvolvimento Institucional e Capacitao de Recursos
Humanos (Governance Capacity Building);
Ateno Pessoas Vivendo com HIV e AIDS manejo
clnico;
Logstica de medicamentos ARV;
Promoo de Prticas Sexuais Seguras;
Promoo de Direitos Humanos;
Advocacy e Controle Social;
Ateno gestante HIV-positiva e s crianas expostas ao
HIV;
177
O CENTRO INTERNACIONAL DE COOPERAO TCNICA EM HIV E AIDS

O Centro Internacional de Cooperao Tcnica em HIV
e AIDS (CICT) uma iniciativa do Governo Brasileiro e do
Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/AIDS
(UNAIDS). A iniciativa baseia-se na necessidade de ampliar e criar
capacidades tcnicas locais e sustentveis para a implantao de
programas nacionais de resposta epidemia de AIDS, com a
perspectiva de propiciar cooperao horizontal e intercmbio de
conhecimento e de capacidades entre pases em desenvolvimento,
com nfase na perspectiva Sul-Sul. Criado em 2005, o CICT tem
como objetivos gerais:
Fortalecer capacidades locais de respostas ao

HIVAIDS, por meio da elaborao, implementao,
monitoramento e avaliao de programas de
cooperao tcnica horizontal entre pases em
desenvolvimento;
Promover o cumprimento dos compromissos
assumidos na Sesso Especial da Assemblia Geral das
Naes Unidas sobre HIV e AIDS (UNGASS); e
Fomentar atividades de cooperao tcnica horizontal
entre pases em desenvolvimento.
E como objetivos especficos:
Identificar, definir e promover reas de excelncia nas

respostas locais, que podem vir a beneficiar os pases
que demandam colaborao tcnica;
Desenvolver uma rede internacional de organizaes
governamentais e no governamentais que possam
colaborar tecnicamente de forma qualificada;
178
Desenvolver programas de estudo e de treinamento

baseados nas reas de excelncia;
Desenvolver e disseminar materiais de boas prticas e
outros recursos tcnicos baseados na experincia e no
conhecimento acumulado de pases em desenvolvimento;
Facilitar o reconhecimento de necessidades e o desenho
de programas de colaborao em pases parceiros;
Promover o engajamento coordenado e integrado dos
co-participantes do UNAIDS, doadores bilaterais e
outros parceiros internacionais em programas de
cooperao horizontal; e
Promover polticas e programas de resposta AIDS
equilibrados, efetivos e abrangentes, baseados nas diretrizes
dos Trs Princpios (Three Ones) e nas experincias de
xito identificadas nos pases em desenvolvimento.
Apesar de sua criao recente, o CICT tem desempenhado

papel de extrema relevncia, na qualidade de instncia tcnica de
implementao e operacionalizao dos acordos de cooperao
celebrados pelo governo brasileiro, bem como de demandas diversas
do Sistema das Naes Unidas e de agncias bilaterais de cooperao.
As reas temticas focalizadas encontram-se em consonncia com a
capacidade de resposta brasileira e, numa segunda fase, envolvero a
capacidade instalada de outros pases. O CICT deve ser entendido
como uma rede de servios e experincias exitosas, que extrapola as
fronteiras nacionais.
Registramos, a seguir, as reas temticas de atuao mais
relevantes:
Promoo, preveno e proteo especifica na rea de

HIV/ITS;
179
Diagnstico, tratamento e assistncia;

Desenvolvimento institucional e gesto;
Epidemiologia e vigilncia epidemiolgica;
Fortalecimento da sociedade civil;
Promoo e defesa dos direitos humanos;
Monitoramento e Avaliao;
Propriedade intelectual.
Com vistas ampliao da capacidade operativa do CICT,

foi elaborado edital de convocao para pr-qualificao de instituies
latino-americanas, abrangendo as diversas reas relacionadas ao HIV e
AIDS, para ampliao da rede de colaboradores.
Entre as atividades desenvolvidas, destacamos:
Desenvolvimento e Implementao de projetos de cooperao

com pases latino-americanos que recebem recursos do Fundo
Global de Luta contra a AIDS, Malria e Tuberculose
(Honduras, Nicargua, Bolvia, Equador, Peru e Colmbia);
Promoo, em parceria com a Pastoral da AIDS da
Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), de
Oficina de Trabalho com representantes de instituies
catlicas latino-americanas voltadas para o atendimento de
pessoas vivendo com HIV, com o objetivo de fortalecer a
formao da Rede latino-americana de pastorais da AIDS;
Apoio tcnico ao projeto de cooperao entre Brasil e
Moambique, com vistas a capacitar educadores de ensino
mdio e superior para trabalhos de preveno em ambiente
escolar;
Apoio tcnico elaborao de projeto de cooperao entre
Brasil e Angola, com vistas a fortalecer o programa angolano
de combate AIDS;
180
Organizao, em parceria com o UNAIDS, de oficina de

trabalho para apoiar os processos de implementao dos Trs
Princpios (Three Ones) em pases em desenvolvimento, como
ndia, Tailndia, Arglia, Mali, Nigria, Qunia, Senegal,
Zmbia, Rssia, Ucrnia, Guatemala, Guiana, Honduras e
Brasil;
Participao em reunio dos pontos focais do Grupo de
Cooperao Tcnica Horizontal (GCTH) para divulgar o
Centro e discutir processo de elaborao de Edital de
Convocao de organizaes latino-americanas para participar
do Banco de Consultores do CICT;
Apoio tcnico Assessoria de Cooperao Externa do PNDST/AIDS na conduo de processos de colaborao tcnica
com pases membros do PCI, CPLP, GCTH, Rede de
Cooperao Tecnolgica, entre outras atividades;
Articulao com redes latino-americanas de organizaes da
sociedade civil, com vistas a promover atividades de capacitao
em temas como: propriedade intelectual, acesso a
medicamentos, negociao e legislao na rea de
medicamentos, dentre outros;
Promoo e ampliao das aes de preveno e assistncia
nas regies de fronteiras, por meio de projetos com Uruguai
e seminrio sobre o tema com pases que fazem fronteira na
regio amaznica.
COOPERAO EXTERNA BRASILEIRA E O PAPEL DE OUTRAS AGNCIAS

DE COOPERAO
medida que se amplia a demanda e aumenta o leque de
reas temticas, expandem-se, tambm, as oportunidades de
envolvimento de outras agncias de cooperao, multilaterais ou
bilaterais. Nesse contexto, destacam-se a GTZ (agncia do governo
181
alemo), o DFID (Department for International Development, agncia

do governo ingls), a Fundao Ford, os Centros de Controle de
Doenas norte-americanos (Centers for Diseases Control - CDC), o
UNICEF, a Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS), e o
UNAIDS (na qualidade de instncia integrante do Centro).
O processo de cooperao triangular vem sendo cada vez
mais empregado como estratgia de envolvimento de pases
desenvolvidos e agncias multilaterais, sem que se perca o carter de
cooperao horizontal e sem assumir o enfoque de assistncia tcnica.
Essa estratgia tem gerado dividendos e vantagens do ponto de vista
poltico, operacional e financeiro, uma vez que o aporte de recursos a
partir de diversas fontes, incluindo o aporte nacional, tem gerado
otimizao e aumento da eficincia, reduzindo de modo substantivo
o paralelismo de aes, muitas vezes concorrentes e dspares.
CONCLUSO
As novas e recentes iniciativas internacionais que vieram
somar-se ao esforo continuado das agncias multilaterais e bilaterais,
dos governos e das organizaes da sociedade civil na rea de AIDS,
longe de minimizar o relevante papel que o Brasil tem exercido e
ainda tem a desempenhar no cenrio mundial, demanda uma
permanente ampliao de sua capacidade na rea de cooperao
internacional e contribui para fortalecer seu modus operandi, segundo
princpios norteadores estabelecidos. O respeito autonomia dos
povos e o intercmbio de experincias mutuamente enriquecedoras
no mbito da cooperao horizontal tm sido - e continuaro sendo nossa referncia permanente.
182
VIII.
DIREITOS HUMANOS E O
PAPEL DO BRASIL
DIREITOS HUMANOS E O PAPEL DO BRASIL
Jos Augusto Lindgren Alves
In human rights, there are neither masters, with nothing

to learn, nor pupils, with nothing to teach. We can all
learn from each other.
Celso Amorim
Tendo sido eleito para a Comisso dos Direitos Humanos

(CDH) das Naes Unidas pela primeira vez em 1977 e nela se mantido
por quase todo o perodo subseqente, o Brasil, ao mesmo tempo
que dela recebeu importantes contribuies para o processo de
redemocratizao, pde participar diretamente das iniciativas nela
definidas desde ento para promover e proteger os direitos
fundamentais de todos os seres humanos. Ainda que originalmente
provocada por motivaes defensivas, essa participao, alm de
propiciar diplomacia brasileira papel de relevo em rea at ento
inexplorada, estimulou e orientou mudanas de leis e atitudes internas
que se faziam necessrias. Mais ainda, na medida em que o Brasil lutara
contra o nazismo na Segunda Guerra Mundial, fora Estado fundador
das Naes Unidas e partidrio convicto dos direitos humanos,
possvel dizer que a atividade brasileira como membro da CDH acabou
por representar, pouco a pouco, a retomada de uma linha progressista
e liberal de nossa poltica, nacional e exterior, que havia sido longamente
interrompida. Pois quando da adoo da Declarao Universal dos
Direitos Humanos, em 10 de dezembro de 1948, o Brasil era no
somente um Estado constitucional democrtico, mas tambm um dos
pases com discurso mais avanado na matria. Austregsilo de Athayde,
185
nosso delegado Terceira Comisso da Assemblia Geral naquela

histrica sesso, quando registrou o apoio brasileiro ao anteprojeto
de Declarao oriundo da chamada Comisso nuclear de Direitos
Humanos ento composta por peritos, de que no participaram
brasileiros , manifestou igualmente nossa decepo com o fato de
esse documento no vir logo acompanhado de instrumento jurdico
que lhe conferisse fora de lei.1 Expresses favorveis obrigatoriedade
internacional do respeito pelos direitos humanos foram tambm
utilizadas inter alia no discurso em Plenrio do Embaixador Cyro de
Freitas Valle, em 1949.2
verdade que, depois desses arroubos juridicamente
maximalistas, alguns dos quais j direcionados contra alvos distintos
daqueles que inspiraram a criao da ONU, mas ainda justificados
pela ao dos pracinhas na Itlia e pelo interregno democrtico
que substituiu o Estado Novo, os direitos humanos foram
verbalizados pelo Brasil apenas episodicamente, com semntica anticomunista. Refletindo, porm, desde 1964, a realidade de sua
supresso no mbito interno, eles desapareceram de nossa sintaxe
diplomtica e permaneceram no ostracismo por quase quinze anos.
Foi a Comisso dos Direitos Humanos das Naes Unidas que veio
dar voz autorizada muito abafada, verdade, porque era assim
que funcionava o sistema multilateral naquela poca3 aos anseios
de liberdade, justia e democracia de nosso povo. E foi ela, a CDH,
Em suas palavras: A Delegao do Brasil teria preferido que, ademais da Declarao,

o Pacto e as medidas para sua execuo fossem discutidas e aprovadas o mais cedo
possvel (Relatrio da Delegao Assemblia Geral, Parte VIII b/1948/ Anexo 20
Paris, texto datilografado). At ento se esperava que a Declarao fosse
regulamentada num nico Pacto, o que, em princpio, sacralizaria a igualdade de
importncia dos direitos econmicos e sociais com os direitos civis e polticos.
2
A Palavra do Brasil na ONU 1946-1995, Braslia, FUNAG, MRE, 1995, p. 54.
3
At ento somente funcionava regularmente, para o tratamento das violaes de
direitos humanos, o chamado procedimento confidencial.
1
186
juntamente com a Comisso Interamericana dos Direitos Humanos

(CIDH, de natureza e funcionamento muito diferentes da CDH),
que levou o regime a abandonar externamente a posio de avestruz
autoritrio, ou, pior, a rejeio soberanista arrogante com que o
governo reagia s acusaes de violaes a ele dirigidas por
organizaes no-governamentais (ONGs) e alguns aliados do
Ocidente. A deciso de enfrentar as crticas na ONU, alm de
funcionar, desde o incio, como adjutrio orientador
redemocratizao do Pas, teve uma repercusso de longo prazo que
ainda perdura na atuao brasileira, agora no somente nas Naes
Unidas e na OEA, mas em todos os foros diversos onde a questo
pode e deve ser levantada.
Para a melhor apreenso do tema, tendo sempre em conta a
natural e desejvel interao entre a situao interna e a conjuntura
externa na matria, possvel dividir a participao brasileira na CDH
em quatro ou cinco perodos relativamente distintos, sem esquecer o
papel de divisor de guas representado pela Conferncia de Viena
sobre Direitos Humanos de 1993.4 O primeiro perodo, conservador,
corresponde aos anos de 1978 a 1984, quando o pas se encontrava sob
os Governos Geisel e Figueiredo. O segundo, do Presidente Sarney,
nos anos de 1985 a 1989, representaria uma fase de transio. O terceiro
perodo, de adeso aos instrumentos internacionais, cobre os anos de
1990 a 1994, envolvendo as Presidncias de Fernando Collor e Itamar
Franco. Em 1995, com o Governo Fernando Henrique Cardoso tem
incio um perodo de valorizao do sistema internacional de
promoo e proteo aos direitos humanos, que perdura no Governo
Lula da Silva e, pela tica brasileira, continua at agora.
Retomo e estendo aqui a periodizao esboada at 1993 no captulo 6 de meu livro

Os Direitos Humanos como Tema Global, S.Paulo, Perspectiva, 1994 e 2003 (2a
edio).
4
187
Nos ltimos anos, porm, as presses sobre o sistema

internacional de direitos humanos tm sido tantas que ele entrou numa
fase de mutao, a respeito da qual ainda impossvel opinar com
base slida. As mudanas so to incipientes e seus resultados, incertos
que nenhum Estado consciente pode simplesmente continuar a
valorizar o sistema como tal. E j que ningum pode prever o que
advir dos rgos, instrumentos e mecanismos de direitos humanos
construdos desde 1946 at h pouco, este talvez quinto perodo de
participao em que nos encontramos s pode ser para o Brasil, na
melhor das hipteses, em meados de 2006, uma fase de valorizao
apreensiva.
1. O PERODO CONSERVADOR (1978-84)

No mais segredo para ningum que a candidatura do Brasil
Comisso dos Direitos Humanos das Naes Unidas, no final dos
anos de 1970, foi motivada pelos problemas de imagem que o pas
vinha enfrentando na esfera internacional. Iniciadas por ONGs
importantes, como a Anistia Internacional, e encampadas pelo
Governo Jimmy Carter nos Estados Unidos, as denncias de violaes
de direitos humanos no Brasil sob regime militar levaram o pas a
exame dentro do chamado procedimento confidencial (criado pela
Resoluo 1503 do ECOSOC) de 1974 a 1976. Havendo escapado de
condenao formal (com auxlio da Iugoslvia comunista) dentro desse
procedimento todo desenvolvido in camera, mas ainda correndo o
risco de ser trazido a exame em sesses pblicas, da CDH e da
Assemblia Geral (como vinha ocorrendo com o Chile de Pinochet
desde 1974), na poca a mais grave expresso de condenao moral a
que um Estado podia ser submetido, entendeu o Governo do Presidente
Ernesto Geisel que melhor seria estar apto a agir no foro pertinente
do que ignorar as crticas e outras iniciativas internacionais. Estas,
ainda que em geral positivas nos objetivos, ameaavam revelar-se
188
paradoxalmente prejudiciais ao projeto presidencial de distenso

interna um projeto que, como sabido, no detinha consenso entre
os militares do pas, por mais controlada e gradual que fosse sua
realizao.
Eleito em tais circunstncias para a CDH, o Brasil, cuja
diplomacia procurou ser coerente, somente podia atuar de maneira
cautelosa, portanto, conservadora, oposta aos mecanismos de
monitoramento seletivamente intrusivos, como os relatores
especiais para pases, votando contra resolues sobre Estados
especficos e balizando o trabalho de fixao de normas internacionais
pelo respeito s soberanias nacionais. Cientes de que tnhamos
telhados de vidro, as delegaes oficiais evitavam at mesmo intervir
no debate do item da agenda concernente a violaes de direitos
humanos em qualquer parte do mundo. Na adoo desse
conservadorismo, que, pelo menos, trazia a virtude de no ser
obstrucionista, h que se levar em conta no somente o regime
militar, mas tambm as idias westfalianas ento predominantes
no direito internacional: a soberania como um atributo intocvel
das naes independentes; a no-ingerncia em assuntos internos
como um princpio no-relativizado da Carta das Naes Unidas;
os direitos humanos como domnio reservado dos Estados. Alm
disso, era considerada vlida em sua integralidade a Proclamao de
Teer, adotada pela primeira grande Conferncia Internacional sobre
Direitos Humanos, sob a gide das Naes Unidas, em 1968, cujo
artigo 13 subordinava a vigncia dos direitos civis e polticos
existncia de condies para a realizao dos direitos econmicos e
sociais. Tais condies, no entender do chamado Grupo dos 77 (em
que o Brasil se inseria) e do Movimento dos No-Alinhados (de que
o Brasil era observador), com apoio do bloco socialista, somente
seriam alcanadas pela construo de uma ento muito alardeada
Nova Ordem Econmica Internacional.
189
No obstante seu conservadorismo, a participao do Brasil

na CDH foi importante interna e externamente. Internamente porque
os foros internacionais em geral, e a Comisso dos Direitos Humanos
em particular, so vias de mo dupla. Tendo os delegados em geral a
obrigao de informar os respectivos governos de tudo o que se discute,
a maneira pela qual eles comunicam o ocorrido pode influenciar a
percepo e a atuao do prprio governo - e, assim, indiretamente, a
situao domstica. Essa possibilidade foi, por sinal, registrada por
nosso representante, Embaixador Carlos Calero Rodrigues, no
discurso que fez ao assumir a Presidncia da CDH em 1981.5 Assim
sendo, apesar de cauteloso, o Brasil no se limitou a adotar posturas
negativas diante de propostas concretas. Delegados brasileiros
trabalharam ativa e construtivamente na negociao de instrumentos
importantes como a Conveno contra a Tortura, inovadora na matria
e juridicamente pioneira ao estabelecer uma jurisdio universal para
punir o crime da tortura. E o Brasil no objetou criao dos primeiros
mecanismos de monitoramento temtico pelas Naes Unidas: o
Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forados ou
Involuntrios, o Relator Especial para Execues Sumrias e Arbitrrias
e o Relator Especial sobre a Tortura. Paralelamente, o Governo
brasileiro assinou um dos instrumentos jurdicos fundamentais que
compem as bases normativas do sistema de direitos humanos, a
Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao Contra a Mulher, de 1979. Ratificou-a em 1984 com
Porque sutilmente explcitas de como ser construtivo dentro do conservadorismo
oficial, reproduzo aqui as palavras do Embaixador Calero tal como enunciadas, em
ingls: We all sit here as representatives of our Governments and we have to reflect
their positions and viewpoints. Yet, I believe that the members of this Commission
have always been aware that their duty is not limited to follow their instructions. As
members of a collective body, they must be attentive to other ideas and concepts, and
they can, in certain cases, accomodate them into the framework of their own positions
or, passing them along to their national authorities, contribute to changes of positions
that may permit the achievement of consensus (utilizei-me do texto datilografado
original, mas ele pode ser consultado nos registros documentais das Naes Unidas).
5
190
reservas decorrentes de nossa ento antiquada legislao sobre os

direitos dos cnjuges no casamento, hoje j retiradas, porque revogados
os dispositivos normativos inigualitrios entre os sexos.
2. O PERODO DE TRANSIO (1985-89)

Primeiro Chefe de Estado e de Governo civil aps vinte anos
de regime militar, o Presidente Jos Sarney, ao comparecer ONU
em 1985, fez discurso em que se referia com nfase aos direitos
humanos. Afirmando que o Brasil estava emergindo de uma longa
noite, saudava a Declarao Universal dos Direitos Humanos como
o documento mais importante da histria contempornea e anunciava
a inteno brasileira de aderir a todos os tratados de direitos humanos,
a comear pelos dois Pactos Internacionais, sobre Direitos Civis e
Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Fez ainda
o gesto eloqente de assinar pessoalmente a Conveno contra a
Tortura e Outros Tratamentos e Penas Cruis, Desumanos e
Degradantes, adotada pela Assemblia Geral no ano anterior.
Nas funes de Chefe do Executivo, o Presidente Sarney,
conforme anunciara, encaminhou ao Congresso Nacional, para a
necessria aprovao, a proposta de ratificao ou adeso do Brasil a
quase todos os grandes instrumentos jurdicos de direitos humanos.
Enquanto essa vertente de nossa aceitao do sistema internacional
avanava no seu caminho (a Conveno contra a Tortura foi ratificada
em 1989, os demais instrumentos ficaram para o Governo seguinte), a
evoluo interna do processo de redemocratizao do Brasil se refletia
no exterior em posturas mais atuantes. Passamos a intervir nos debates
sobre violaes, comentando os informes elaborados por relatores
para Estados individualizados e deixamos de votar sistematicamente
contra resolues sobre a situao de pases. No fazamos nem
devamos - crticas incisivas a outrem, a no ser no caso, aberrante
191
porque constitucional, do racismo na frica do Sul apartesta. E

invariavelmente defendamos os direitos humanos dos palestinos em
territrios ocupados. Na CDH ramos ainda refratrios a qualquer
iniciativa nova que pudesse representar maior monitoramento das
situaes internas, como a idia de criao de um Alto Comissrio
para os Direitos Humanos idia que se consubstanciaria tempos
depois graas atuao do Brasil.
Para todas essas mudanas, que se iriam fortalecer no perodo
seguinte, o elemento historicamente mais importante dessa fase de
transio foi, sem dvida, o processo de redao da Constituio de
1988. Marcada pela interao entre o governo, os deputados
constituintes e as entidades organizadas da renascente sociedade civil,
na forma de movimentos sociais, como o Movimento de Mulheres,
de ONGs e entidades acadmicas, a elaborao e o texto da nova Carta
foram profundamente inspirados pelas normas e critrios das Naes
Unidas, sobretudo nas chamadas clusulas ptreas, relativas aos
direitos humanos, cujo respeito foi erigido em guia para nossas relaes
internacionais.
3. O PERODO DE ADESO AO SISTEMA (1990-94)

Encaminhada ao Congresso Nacional em mensagens
singularizadas para cada instrumento no Governo Sarney, a adeso
do Brasil maioria dos grandes pactos e convenes, com a devida
aprovao parlamentar, ocorreu no Governo Collor de Mello.
Primeiro presidente eleito em voto popular direto, aps vinte
anos de regime militar e vinte-e-cinco de eleies indiretas, pelo
Congresso Nacional, o Presidente Fernando Collor iniciou seu
governo, de curta durao, em 1990, com gestos simbolicamente
importantes na rea dos direitos humanos: recebeu em audincia
192
representantes da Anistia Internacional como sinal de transparncia e

disposio para o dilogo e compareceu Cpula Mundial sobre a
Criana, em Nova York, onde ratificou a Conveno Sobre os Direitos
da Criana, de 1989 (assinada logo que aberta assinatura, em janeiro
de 1990). Os Pactos Internacionais sobre Direitos Civis e Polticos e
sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, no mbito
da ONU, assim como a Conveno Americana sobre Direitos
Humanos (Pacto de San Jos), de 1969, no mbito da OEA, foram
ratificados, aps a aprovao legislativa, em 1992. Com a subscrio
desses Pactos e Convenes, tendo em conta que o pas j era parte da
Conveno contra a Discriminao Racial desde 1968,6 da Conveno
contra a Discriminao contra a Mulher desde 1984 e da Conveno
contra a Tortura desde 1989, o Brasil tornou-se Estado-parte de todos
os instrumentos jurdicos de direitos humanos reputados importantes.
Apenas no retirou as reservas que ainda mantinha a alguns dispositivos,
nem reconheceu clusulas e protocolos facultativos, omisses que
somente seriam reparadas mais tarde. Ainda assim, o progresso no
sentido da plena aderncia do Brasil ao sistema internacional de
promoo e proteo aos direitos humanos foi inegavelmente enorme.
Na mesma poca, o Brasil iniciou um novo tipo de cooperao com a
ONU, utilizando seus servios de assessoria para a montagem de curso
e comeando a convidar relatores especiais temticos e outros
monitores a virem ao Brasil. O Relator Especial sobre Venda de
Crianas e Prostituio Infantil esteve em diversas cidades brasileiras,
mantendo as entrevistas que quis com autoridades e ONGs que
escolheu. Tambm esteve no Brasil, a convite, e visitou a Amaznia a
A assinatura e a ratificao da Conveno Internacional sobre a Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao Racial (1966 e 1968, respectivamente), em
pleno regime militar, realizaram-se num perodo em que a doutrina oficial e a
maioria das elites nacionais afirmavam no haver discriminao racial no pas. A
ratificao no inclua a declarao facultativa do Artigo 14, que permite ao comit
supervisor desse instrumento o CERD acolher e examinar queixas individuais
de violaes sofridas.
193
Presidente do Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas da

Subcomisso da ONU para a Preveno da Discriminao e Proteo
de Minorias.
Historicamente importante para os direitos humanos, o
Governo Collor foi relevante na matria tambm, involuntariamente,
pela maneira em que se encerrou. Seu processo de impeachment nos
anos 1992-1993, realizado de maneira constitucional sem deslizes,
constituiu prova cabal de que a jovem democracia brasileira j era
forte, podendo enfrentar sem temor outros desafios.
Foi assim no Governo Itamar Franco, sucessor constitucional
de Collor, que ocorreu o grande divisor de guas para a atuao do
Brasil em matria de direitos humanos: a Conferncia de Viena de
1993. Impulsora da total abertura de nossas posies oficiais por diversas
razes, ela foi significativa desde o processo preparatrio nacional,
quando, em maio de 1993, o Itamaraty organizou seminrio de consulta
com a sociedade civil brasileira sobre as linhas de ao que o pas
adotaria naquele certame mundial; durante sua realizao, em junho,
quando delegados governamentais dos trs Poderes e representantes
da Academia e das ONGs trocavam impresses e informaes,
mutuamente esclarecedoras; aps seu encerramento, at o final do
Governo Itamar Franco, pela manuteno e estreitamento do dilogo
entre o governo e a sociedade sobre a matria em reunies regulares
no Ministrio da Justia.
Pela tica de nossa poltica externa, porm, o acontecimento
mais marcante desse encontro mundial foi a escolha do Brasil - sem
apresentao de candidatura, atendendo a pedido da comunidade
internacional feito pessoa do Embaixador Gilberto Sabia - para
presidir o Comit de Redao da Conferncia, tarefa dificil de ser
exercida em todos os sentidos. luz dos problemas que circundavam
194
as negociaes em quase todos os pontos, no exagero afirmar que

foi graas atuao do Brasil, e em particular ao Embaixador Gilberto
Sabia, que a Conferncia Mundial de 1993 teve aprovado por consenso
o mais abrangente documento internacional de direitos humanos at
agora existente: a Declarao e Programa de Ao de Viena. Foi tambm
graas ao Brasil, no mesmo ano e igualmente na pessoa do Embaixador
Gilberto Sabia, delegado na Terceira Comisso, que presidiu as
negociaes pertinentes recomendadas pelo documento de Viena
Assemblia Geral, que as Naes Unidas conseguiram aprovar
consensualmente e passaram a contar com um Alto Comissrio para
os Direitos Humanos.
Assinale-se, por fim, que foi ainda no Governo Itamar
Franco, que o Brasil comeou a cumprir, de forma satisfatria e to
regular quanto possvel,7 a obrigao convencional (decorrente de
clusula das convenes) de apresentar relatrios peridicos aos comits
que supervisionam a execuo de cada um dos grandes tratados de
direitos humanos. A retomada do cumprimento dessa obrigao,8
extremamente expandida pela adeso a todos os pactos e convenes,
somente pde fazer-se graas cooperao desenvolvida entre o
Governo e a Academia em geral, e em particular entre o Itamaraty e o
Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de S. Paulo (NEVUSP). A pedido do Ministrio das Relaes Exteriores, o NEV redigiu,
a ttulo experimental, com franqueza absoluta, o relatrio inicial do
Brasil sobre o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, que
foi endossado pelo Governo e enviado ao Comit dos Direitos
A tarefa, difcil para qualquer pas, particularmente complexa para as Federaes, j
que o Governo Federal deve fornecer informaes pormenorizadas sobre situaes
muitas vezes fora de sua jurisdio constitucional, nos diferentes estados.
8
Tal obrigao fora atendida de maneira perfunctria durante o regime militar, perante
o CERD, comit de controle da Conveno contra a Discriminao Racial, por meio
da submisso de informes superficiais, meramente legalsticos, cujas poucas pginas
afirmavam que no Brasil no havia discriminaes.
7
195
Humanos tempestivamente, em 1994 (em decorrncia de nossa adeso

quele instrumento em 1992). Embora o envio tenha ocorrido no
Governo Itamar Franco, o exame e a defesa desse relatrio, de acordo
com cronograma do prprio Comit, somente ocorreram em 1996,
na fase seguinte da periodizao aqui adotada.
4. O PERODO DE VALORIZAO DO SISTEMA (A PARTIR DE 1995)

Tendo em conta que a adeso aos instrumentos normativos
e a aceitao dos mecanismos de controle das Naes Unidas e da
Organizao dos Estados Americanos j se haviam praticamente
completado, o perodo iniciado em 1995, com o Governo Fernando
Henrique Cardoso, e prosseguido em 2003, desde a posse do
Presidente Lus Incio Lula da Silva at agora, poderia, do ponto de
vista do Brasil, ser definido como uma fase nica, de valorizao
contnua do sistema internacional de promoo e proteo dos
direitos humanos. Encarado como adjutrio valioso para o
fortalecimento dos mecanismos e normas nacionais, que necessitam
e se deseja aprimorar, as dvidas para fazer tal afirmao de
continuidade valorativa no decorrem de mudanas em nossas
posies e sim de problemas no sistema e nas prticas internacionais
desde o incio do Sculo XXI.
Do ponto de vista brasileiro, seja na rbita interna, seja no
campo das relaes internacionais, nossas iniciativas foram tantas que
se torna impraticvel descrev-las em pormenor no presente texto. As
mais importantes ocorreram dentro do pas, como conseqncia ou
por inspirao de documentos e instrumentos das Naes Unidas,
sempre em dilogo com as ONGs, brasileiras e sediadas no exterior,
elas prprias influentes no desenvolvimento das normas e mecanismos
da ONU, com fora extraordinariamente acrescida nos primeiros anos
do ps-Guerra Fria.
196
Entre as muitas iniciativas adotadas no Governo Fernando

Henrique Cardoso, a de maior impacto, at por seu simbolismo, foi
a chamada Lei dos Desaparecidos. Reiteradamente levantada pelas
Naes Unidas e outras instncias, a exigirem soluo para os casos
pendentes anotados sobre o Brasil pelo Grupo de Trabalho temtico
para Desaparecimentos Forados ou Involuntrios em qualquer parte
do mundo, a questo dos desaparecidos polticos nos anos de regime
militar foi apresentada pessoalmente ao Presidente da Repblica pelo
ento Secretrio Geral da Anistia Internacional, Pierre San, em visita
que fazia ao Brasil, a convite do prprio Chefe de Estado brasileiro,
no comeo de 1995. Na mesma ocasio, Pierre San sugeriu ao
Presidente Cardoso a adoo de um plano ou programa nacional de
direitos humanos, conforme recomendado pelo Programa de Ao
da Conferncia de Viena de 1993. Ambas as sugestes foram
encampadas pelo Governo, negociadas com os setores interessados,
encaminhadas ao Congresso Nacional e gradativamente transformadas
em leis. A Lei dos Desaparecidos, n. 9140/95, reconhecia como
mortas as pessoas desaparecidas devido a sua participao, ou acusao
de participao, em atividades polticas no perodo por ela delimitado,
habilitando as respectivas famlias a pleitearem indenizaes financeiras
ou outros tipos de compensao. Posta em execuo por meio de um
grupo de trabalho que examina cada caso e determina as aes
reparatrias adequadas, tal lei, alm de oferecer uma satisfao
legitimamente exigida pelas famlias das vtimas e pela sociedade
brasileira, desonerou na medida em que isso possvel - o Brasil de
uma das questes mais difceis perante as Naes Unidas. O Programa
Nacional de Direitos Humanos, por sua vez, foi anunciado como
inteno em 13 de maio de 1995, preparado ao longo de um ano e
divulgado pela Presidncia da Repblica em 13 de maio de 1996.
Contemplando mais de duas centenas de aes multifacticas, o
Programa procurava dar tratamento abrangente aos direitos humanos
no pas. Grande parte das medidas, sobretudo na esfera legislativa,
197
foram aos poucos adotadas, entre as quais a Lei n. 9299/96, que

transferia para a justia comum os crimes dolosos contra a vida
praticados por policiais militares, e a Lei n. 9455/97, que tipificou o
crime de tortura. Algumas, que requerem alteraes significativas no
ordenamento constitucional, no chegaram a ser consubstanciadas.
Outras, bem mais complexas, ficaram e permanecem na dependncia
de reformas e melhoramentos da situao scio-econmica brasileira.
No mbito externo, deu-se prosseguimento apresentao
dos relatrios nacionais aos rgos de superviso de tratados,
comeando pela retomada dos informes peridicos ao Comit para a
Eliminao da Discriminao Racial - CERD, agora realistas e redigidos
em cooperao com a sociedade civil. O ltimo relatrio ao CERD,
extremamente franco e informativo, foi elaborado no Governo
Cardoso e defendido j no Governo Lula, em 2004. Hoje, pode-se
afirmar que o Brasil se encontra em dia com esse tipo de obrigao
internacional, j havendo apresentado pelo menos os primeiros
relatrios a todos os rgos de tratados, entre os quais o Comit dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, do Pacto correspondente,
o Comit sobre o Avano da Mulher (CEDAW) e o Comit para os
Direitos da Criana, das convenes respectivas. A posio de abertura
e dilogo com os mecanismos de controle temtico dos direitos
humanos aprofundou-se com a extenso de convites a todos eles para
viagens de inspeo ao Brasil. J estiveram no pas, inter alia, os
Relatores para a Violncia contra a Mulher, para as Formas
Contemporneas de Racismo, sobre Execues Extrajudiciais,
Sumrias e Arbitrrias e sobre a Tortura, sempre com total liberdade
de circulao e de agenda. Alm disso, o Brasil manteve posturas ativas
e inovadoras na CDH, propondo, por exemplo, resolues que
afirmavam como fundamental e acima da regulamentao
internacional de patentes na matria - o direito de acesso a medicamentos
no contexto de pandemias como a AIDS, assim como resolues que
198
definem a incompatibilidade entre a democracia e o racismo. Deu-se

continuidade adeso a instrumentos e mecanismos internacionais,
concretizando alguns atos excepcionalmente importantes: reconheceu,
em 1998, a competncia judicial da Corte Interamericana de Direitos
Humanos; ajudou a negociar (novamente na pessoa do Embaixador
Sabia) e aprovou, na Conferncia de Roma de 1998, os Estatutos do
Tribunal Penal Internacional, que ratificou oportunamente; fez, em
2004, a declarao opcional do artigo 14 da Conveno para a
Eliminao da Discriminao Racial (que confere ao CERD capacidade
para examinar comunicaes individuais de violaes pelas vtimas);
aderiu ao Protocolo Facultativo da Conveno para a Eliminao da
Discriminao contra a Mulher, longamente negociado no mbito da
ONU, que atribui a seu comit, o CEDAW, a mesma capacidade do
CERD para acolher e deliberar sobre queixas individuais de violaes,
nesse caso dos direitos da mulher.
Havendo acolhido no Rio de Janeiro, em 1992, a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, e tendo tido participao vital, conforme j
mencionado, na Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos
em Viena, em 1993, o Brasil, sempre representado por delegaes
que incluam tambm entidades dos setores sociais afetos aos
respectivos temas, manteve postura destacada em todas as demais
grandes conferncias da ONU, como a Conferncia do Cairo sobre
Populao e Desenvolvimento, de 1994, a Cpula Social Mundial
de Copenhaque, de 1995, a Conferncia de Beijing sobre a Mulher,
tambm de 1995 e a Habitat-II, em Istambul, em 1996 (sobre
assentamentos humanos), sempre procurando evitar que o
fundamentalismo religioso e a obsesso neoliberal crescentes
provocassem retrocessos na rea dos direitos humanos,
especialmente dos direitos da mulher, nos documentos em
negociao.
199
Em 2001, na Conferncia de Durban sobre o Racismo, a

Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, o Brasil
desempenhou novamente papel de relevo. Participou com uma das
delegaes mais numerosas, integrando representantes dos trs Poderes
e trs nveis da Federao, e da sociedade civil. O Embaixador Gilberto
Sabia, ento Secretrio de Estado para os Direitos Humanos, mais
uma vez, atuou como mediador de algumas das negociaes mais difceis,
referentes s chamadas questes histricas, do colonialismo e da
escravido. Polmica por vrios motivos, mas sobretudo porque, em
funo dos profundos desentendimentos rabe-israelenses a propsito
da Palestina, os Estados Unidos e Israel dela se retiraram, a Conferncia
de Durban teve para o Brasil importncia particular pela ateno dada
situao dos afro-descendentes e dos indgenas, com indicao de
medidas positivas a serem concretamente adotadas pelos Estados para a
promoo da elevao dos nveis sociais desses segmentos populacionais.
Nesta fase de valorizao do sistema, o Brasil passou a atuar
ainda mais diretamente de vrios dos rgos de implementao e controle
das recomendaes e normas internacionais, contando com brasileiros
entre personalidades escolhidas pela ONU em grupos que se renem
para discutir o seguimento de Durban e como membros eleitos na
Subcomisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, no
CERD, no Comit dos Direitos da Criana, no CEDAW, na Corte
Interamericana de Direitos Humanos, na Comisso Interamericana de
Direitos Humanos e no Tribunal Penal Internacional.
A atividade desenvolvida pelo Brasil na rea dos direitos
humanos das Naes Unidas e da OEA tem sido, portanto, intensa,
positiva e contnua, com momentos extraordinariamente marcantes. Os
desafios que o Pas enfrenta na ordem interna so ainda grandes. Mas
poucos deles, se que alguns existem nessa linha, podem ser atribudos a
leis ou polticas deliberadamente atentatrias aos direitos humanos.
200
5. PERODO DE VALORIZAO APREENSIVA

A atual crise do sistema internacional construdo pela ONU
desde 1946 tem vrias formas de manifestao. A que envolvia a
Comisso dos Direitos Humanos no era nova, nem era exatamente
uma crise. Seletividade em suas aes dirigidas a certos pases, sem ateno
para outros com situao igualmente grave, sempre houve. O fato de a
CDH ser parcialmente integrada por Estados com registro negativo
em matria de direitos humanos tampouco constituiu novidade. Como
qualquer rgo internacional, a Comisso sofria os efeitos do jogo de
poder entre atores de pesos especficos muito dspares. Durante a Guerra
Fria, os Estados comunistas sempre foram verbalmente acusados pelo
Ocidente de violaes e nunca se cogitou de impedir sua participao.
Tampouco foi circulado qualquer anteprojeto condenatrio Unio
Sovitica em resolues sobre pases especficos.
As acusaes de que a CDH abrigava entre seus membros
violadores notrios de direitos fundamentais somente se tornaram mais
graves a partir de meados de 2001, quando os Estados Unidos, pela
primeira vez, deixaram de ser eleitos para aquele rgo. Perderam para
seus concorrentes dentro do Grupo Ocidental, a Frana e a Sucia, e
no porque, conforme se alegou, o ECOSOC teria preferido o Sudo,
o Zimbbue etc. Estes dois pases, eleitos dentro do Grupo Africano,
assim como outros, dentro do Grupo Asitico, podem ter sido
efetivamente preferidos apenas entre candidatos do mesmo
agrupamento.
Condenaes dessa espcie CDH ganharam fora em
decorrncia de outros fatores, como os atentados do 11 de Setembro
e a justa solidariedade internacional com os Estados Unidos.
Indiretamente, funcionaram tambm nesse sentido a mobilizao
internacional na chamada guerra contra o terrorismo, as aes blicas
201
decididas sem autorizao do Conselho de Segurana da ONU, a

falta de implementao de recomendaes essenciais ao combate
pobreza e s doenas, a reteno de fundos devidos Organizao e
suas Agncias. Relacionados ou no com a CDH, todos esses
elementos, associados a outras atitudes desafiadoras, reforaram a
sensao de que a ONU e o multilateralismo em geral se debilitavam.
Consolidou-se, assim, o entendimento, antigo e generalizado, de que
as Naes Unidas como um todo precisavam ser reformadas, e se
fortaleceu a percepo de que o incio das reformas se havia tornado
inadivel. Da o Secretrio Geral haver, em 2005, endossado as crticas
CDH e proposto sua substituio por um Conselho de Direitos
Humanos, de nvel institucional mais elevado. Mas a criao desse
Conselho era e - apenas uma de muitas propostas de modificaes
numa srie de reformas mais profundas da Organizao das Naes
Unidas, que envolve necessariamente a reforma do Conselho de
Segurana.
O Conselho de Direitos Humanos foi afinal aprovado, e a
CDH, dissolvida.9 Na primeira sesso do novo Conselho, do qual os
Estados Unidos no so membros (no se apresentaram como
candidatos ao rgo), alguns passos importantes foram dados, como a
deciso de envio considerao da Assemblia Geral de um projeto
de Conveno sobre os Desaparecimentos e um projeto de Declarao
de Direitos dos Povos Indgenas (o primeiro anteprojeto dessa
Declarao havia sido elaborado nos anos 90 pela Subcomisso, mas
nunca ultrapassara a instncia da CDH). Falta ainda decidir como se
realizar o crucial exame universal peridico (negociado antes como
considerao pelos pares, peer review) dos direitos humanos em todos
Pela Resoluo 60/251, da Assemblia Geral, adotada em 15 de maro de 2006. O
Conselho, com 47 membros, passveis de reeleio uma nica vez, subordinado
Assemblia Geral, enquanto a CDH, que tinha 53 membros, reelegveis
indefinidamente, era subordinada ao ECOSOC.
9
202
os pases, aprovado como conceito para se tentar superar a seletividade

no Conselho. Se ela se basear em relatrio sobre a situao dos direitos
humanos em todo o mundo, sem excluso de pases ricos e fortes, ela
estar muito prxima de proposta que o Brasil vinha defendendo desde
a dcada de 1990: de elaborao de um relatrio mundial, com base
no qual se adotariam ou no resolues sobre pases.
Eleito para o novo Conselho de Direitos Humanos das
Naes Unidas, o Brasil participou de sua primeira sesso, em junho
de 2006, e votou a favor dos projetos mais importantes. de prever,
assim, que o Brasil e os pases latino-americanos em geral continuem a
apoiar o sistema internacional. Mas importante que, em sua nova
conformao, o sistema no se apresente ainda mais deturpado do
que antes. Pois as ameaas ao sistema no se resumem atualmente s
caractersticas de seus rgos e mecanismos. O terrorismo e a forma
em que se tem desevolvido a luta contra ele constituem ameaas
prpria conceituao dos direitos humanos. A tortura voltou a ser
praticada por pases que sempre se apresentaram como paladinos desses
direitos. O mesmo vem ocorrendo, em diferentes continentes, com a
deteno arbitrria e extrajudicial de indivduos considerados suspeitos
de terrorismo, quase sempre estrangeiros.
Sem precisarmos tocar na questo bem mais complexa da
misria, da fome, dos desequilbrios scio-econmicos e da
impossibilidade de realizao dos direitos econmicos e sociais na maior
parte do planeta, parece evidente que, conquanto limitado a atuar
somente de acordo com a doutrina liberal dos direitos civis e
polticos, pois os demais direitos escapam a suas possibilidades, o
Conselho de Direitos Humanos ou qualquer outra novidade do sistema
somente ganhar credibilidade se no deixar de atuar contra as torturas,
contra as detenes arbitrrias em territrio domstico ou exterior,
contra a hipocrisia do envio de suspeitos para serem interrogados sob
203
tratamentos cruis ou degradantes em territrio alheio, j que na

jurisdio domstica a Lei precisa ser respeitada.
Antes de pronunciar as palavras usadas como epgrafe deste
texto em seu discurso na sesso inaugural do novo Conselho, o
Chanceler Celso Amorim, atuante veterano da matria, inclusive como
Representante Permanente em Genebra (duas vezes) e em Nova York,
assinalou fato importante que no pode ser esquecido por quem
valoriza o trabalho internacional em favor dos direitos humanos: A
escolha de alguns pases, deixando outros de lado por motivos polticos,
leva ao isolamento e radicalizao, assim como ao sentimento de
falta de eqidade, sem qualquer benefcio para as vtimas de abuso.10
Somente daqui a algum tempo, portanto, ser possvel dizer se a
valorizao do sistema internacional dos direitos humanos pelo Brasil
continuar inabalada.
Alocuo no Segmento de Alto Nvel da I Sesso do Conselho de Direitos Humanos

das Naes Unidas, em Genebra, em 19 de junho de 2006 (minha traduo do original
em ingls, que li em circular telegrfica de 21 de janeiro de 2006).
10
204
IX.
A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O
RACISMO E A DEMOCRACIA:
UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA
COMISSO DE DIREITOS HUMANOS
A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA:

UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA COMISSO DE DIREITOS HUMANOS
Alexandre Ghisleni
A histria da atuao internacional do Brasil em matria de

direitos humanos marcada por momentos de inflexo e progresso.
Alguns sero mais facilmente recordveis, como quando o pas
ingressou pela primeira vez na Comisso de Direitos Humanos, em
1978, ou quando o Presidente Jos Sarney anunciou, na abertura da
Assemblia-Geral das Naes Unidas, que o Brasil aderiria aos Pactos
Internacionais de direitos humanos, em 1985. H outros, no de menor
significado. A 56a Sesso da Comisso de Direitos Humanos (CDH)
da ONU pode ser considerada um deles. O Pas j dispunha poca
de slidas credenciais na rea de promoo e proteo dos Direitos
Humanos; j detinha um histrico de cooperao com os Relatores
Especiais e Peritos Independentes da CDH, era parte dos principais
instrumentos internacionais na matria e sua atuao moderada e
construtiva em prol da formao de consensos em foros internacionais
era objeto de amplo reconhecimento externo e fonte no desprezvel
de capital diplomtico para o pas, como exemplificado por ocasio
do convite recebido, em 1993, na pessoa do Emb. Gilberto Saboia,
para presidir o Comit de Redao da II Conferncia Mundial dos
Direitos Humanos, em Viena e no papel decisivo desempenhado
pela Delegao para o xito do evento. Na 56a Sesso, no entanto,
operou-se uma mudana qualitativa.
Na primavera genebrina do ano 2000, o Brasil assumiu uma
postura marcadamente propositiva. No que a diplomacia brasileira
no tivesse prestado contribuies relevantes s deliberaes da
Comisso em anos anteriores; era ento responsvel pela negociao
207
ALEXANDRE GHISLENI
dos termos de uma resoluo bienal da Comisso sobre o papel da

assistncia tcnica do Escritrio do Alto Comissariado de Direitos
Humanos para o fortalecimento do Estado de Direito em pases
membros da ONU. A atitude propositiva do Brasil ganhou, contudo,
em intensidade.
No incio daquele ano, boa parte da comunidade internacional
presenciava com crescente preocupao a ascenso lenta mas constante
de partidos polticos de plataforma racista ou xenfoba em diversos
pases. Reapareciam com desenvoltura grupos neo-nazistas e nacionalistas
extremados. Eles retornavam cena poltica com pretenses pblicas
de disputa do poder e chances de xito. A reao das Naes Unidas era
tbia. Os debates na Comisso de Direitos Humanos passavam em grande
medida ao largo da questo, ao enfocar o racismo como uma enfermidade
prpria da sociedade civil, a qual caberia s autoridades governamentais
combater. A nfase da maioria das intervenes recaa em medidas
necessrias, alis - voltadas ao combate propagao de idias racistas
por meio das novas tecnologias de comunicao e ao incentivo educao
em matria de direitos humanos.
Coube ao Brasil recompor os termos do debate e destacar a
sua dimenso poltica. Por iniciativa do ento Representante
Permanente do Brasil em Genebra, Embaixador Celso Amorim, o
Brasil props que fosse reconhecido o princpio de que a democracia
incompatvel com o racismo. No dia 5 de abril, em discurso sob o
item da agenda relativo a Direitos civis e polticos, o Emb. Celso
Amorim afirmou em plenrio que:
medida que a democracia prevalece em uma escala
crescentemente global, a comunidade internacional precisa
comear a desenvolver uma conscincia maior e mais completa
dos diferentes tipos de ameaa que podem colocar as democracias
208
A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA: UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA COMISSO DE DIREITOS HUMANOS
em risco. com esse esprito que minha Delegao considera til

chamar a ateno da Comisso a certas tendncias que deveriam
ser causa de sria preocupao por parte de todos aqueles que
esto comprometidos com a promoo e proteo dos direitos
humanos e com o fortalecimento da democracia. (...) O fato de que
o dio esteja sendo usado como uma base para alcanar o poder
poltico ainda mais perturbador e no pode ser considerado
levianamente. Cremos firmemente que aqueles que advogam idias
racistas ou xenfobas no podem invocar a respeitabilidade
associada s regras democrticas para legitimar valores que so
intrinsecamente antidemocrticos. A democracia incompatvel
com o racismo. O racismo mina a democracia. (traduo do
original em ingls)
Essa interveno informa o contedo do projeto de resoluo

que seria apresentado Comisso dias aps. O cerne do projeto
encontrava-se na parte preambular do texto e dizia, em sua verso
final, tal como aprovada:
convictos de que as plataformas polticas baseadas em racismo,
xenofobia ou doutrinas de superioridade racial e na discriminao
que lhes correlata devem ser condenadas como incompatveis
com a democracia e o governo transparente e responsvel (PP7).
Por meio do projeto, a Comisso apelava aos Estados para

reforar seu compromisso de luta contra o racismo e solicitava que a
Alta Comissria para os Direitos Humanos, os rgos de
monitoramento de tratados, os Relatores Especiais e os Peritos
Independentes da Comisso ampliassem a ateno dada ao tema.
A proposta espelhava em grande medida as linhas mestras da
tradio diplomtica brasileira em matria de direitos humanos:
209
ALEXANDRE GHISLENI
propunha-se a considerao de um princpio geral fortemente

embasado nas regras vigentes do direito internacional e aplicvel tanto
a pases desenvolvidos como em desenvolvimento, sem nomear Estados
ou fazer julgamento sobre situaes nacionais especficas. O prprio
Embaixador Amorim ressalvava poca que nenhum pas poderia
arrogar-se a condio de mestre nesse tema, nem poderia ser visto
exclusivamente como aluno na matria. Mas sua interveno mudaria
o tom da voz do Brasil na CDH de maneira consistente.
O Brasil assumia a liderana em tema novo, de grande
relevncia para sua poca, e angariava o apoio de amplos setores da
comunidade internacional, incluindo a maioria do mundo em
desenvolvimento e partes significativas do desenvolvido, para uma
causa que se confundia com a do avano dos direitos humanos de
maneira geral. Essa postura se repetiria nos anos seguintes, com a
apresentao pelo Brasil de projetos de resoluo que pautaram em
grande medida a agenda da Comisso, como os relativos ao acesso a
medicamentos no contexto de pandemias como HIV/AIDS (em 2001),
realizao do direito de todos ao gozo do padro mais alto atingvel
de sade fsica e mental (em 2002) e a questo da discriminao no
gozo dos direitos humanos com base na orientao sexual (em 2003).
Essa postura propositiva do Brasil se mantm at 2006 com a defesa
firme da proposta de criao de um Relatrio Global, a ser elaborado
regularmente pelas Naes Unidas, que permita universalizar a
considerao da situao dos direitos humanos em pases especficos,
de modo a evitar a singularizao indevida de estados membros por
razes polticas alheias causa da promoo dos direitos humanos.
A proposta apresentada em 2000 era curta na extenso, mas
carregada de significado em cada um de seus detalhes. A escolha do
item da agenda para a realizao dessa interveno nada teve de
arbitrrio: ao trazer o debate para o campo dos direitos civis e polticos,
210
o Brasil operava uma inovao conceitual ao propor a qualificao do

conceito de democracia, deslocando a nfase da questo de suas
dimenses sociais para suas implicaes de natureza poltica. A batalha
que o Brasil se dispunha a travar era romper os alicerces das novas
formas de legitimidade internacional de que procuravam lanar mo
grupos racistas e xenfobos em sua disputa pelo poder. Na medida
em que esses grupos no poderiam gozar de respaldo multilateral
quanto ao contedo de suas propostas pelo simples fato de elas
constiturem em muitos casos violaes do direito internacional - mais
particularmente da Conveno Internacional para a Eliminao de
todas as Formas de Discriminao Racial (ICERD) se lhes era retirada
a credibilidade inerente a todos os representantes legitimamente eleitos
que procuram cumprir seus compromissos de campanha.
Ao longo das negociaes levadas a cabo em consultas
informais com as representaes de outros pases membros para a
concluso do projeto de resoluo, procedeu-se ao desmonte do
seguinte duplo argumento: a) o de que tais grupos estariam habilitados
a divulgar suas idias sem restries em virtude das liberdades de
pensamento e expresso, em si mesmas dois direitos humanos
amplamente reconhecidos, e b) o de que suas candidaturas cumpririam
rigorosamente os procedimentos eleitorais estabelecidos em Estados
de Direito.
Em primeiro lugar, assinalou-se que a resposta invocao
da liberdade de expresso passa pela compreenso da extenso que
concedida a essa liberdade nos termos em que foi reconhecida
internacionalmente. O exerccio do direito no irrestrito. O prprio
Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos estabelece em seu
art. 19, par. 3, que o exerccio do direito ( liberdade de expresso)
implica deveres e responsabilidades especiais. Por conseguinte, pode
estar sujeito a certas restries, que devero (...) ser necessrias para: a)
211
ALEXANDRE GHISLENI
assegurar o respeito aos direitos ou reputao dos demais. A ICERD

ainda mais eloqente em seus termos: estipula nos incisos a e b
de seu artigo 4 que os Estados Partes declararo como ato punvel
conforme lei toda difuso de idias baseadas na superioridade ou no
dio racial e declararo ilegais e proibiro as organizaes, bem como
as atividades organizadas de propaganda e toda outra atividade de
propaganda, que promoverem a discriminao racial. Ambos os textos
so convergentes e complementares. A meno aos limites da liberdade
de expresso terminou sendo incorporada ao projeto de resoluo
brasileiro por pargrafo preambular que afirma que atos de violncia
e discriminao no constituem expresses legtimas de opinio, mas
sim ofensas (PP4).
A resposta segunda parte do argumento representa uma
contribuio de relevo para a consolidao de um conceito substantivo
de democracia. O Brasil compartilhava o entendimento geral da
Comisso, refletido em outras resolues aprovadas anualmente, de
que a promoo e o fortalecimento dos regimes democrticos
representam condies importantes para assegurar o respeito aos
direitos humanos. A proposta de declarar a incompatibilidade com o
racismo ia alm dos consensos j sedimentados, ao fundar-se em uma
concepo de democracia indissocivel de um conjunto especfico de
valores. A idia de democracia subjacente proposta brasileira possui
uma dimenso tica inequvoca e aponta a uma forma de governo
inclusiva, baseada no reconhecimento dos direitos das minorias, no
respeito diversidade e na proteo da participao de todos os setores
da sociedade. Essa concepo de democracia se contrape de um
governo de maioria que, ainda que tendo ascendido ao poder com
base no cumprimento das regras democrticas, procede excluso ou
marginalizao de setores especficos da populao. Situaes em que
uma maioria exclui de maneira permanente minorias definidas em
termos raciais ou tnicos tendem a conformar regimes opressivos e
212
podem desembocar em conflitos armados. A idia-fora do texto

brasileiro era a de que a consolidao da democracia dependeria da
promoo do respeito dos direitos humanos de todos os setores da
populao. O princpio da incompatibilidade com o racismo
representava, portanto, um qualificativo central para a promoo de
uma democracia aberta e progressista.
O exerccio de convencimento teve xito. Durante as consultas
informais realizadas para a negociao do texto, a Delegao brasileira
enfrentou de incio resistncias de parte dos membros da Unio
Europia e dos Estados Unidos, ligadas sobretudo s dificuldades que
alegavam ter com suas legislaes nacionais relativas liberdade de
expresso. As resistncias foram em grande medida superadas por um
esforo de esclarecimento do contedo e dos propsitos da proposta;
ao final, no dia 20 de abril, o projeto foi adotado por consenso pela
Comisso de Direitos Humanos, tornando-se a Resoluo 2000/40.
Nenhuma delegao fez reservas ao seu texto durante o debate em
plenrio prvio votao.
O grau de apoio alcanado foi expressivo. 53 delegaes
apresentaram-se como co-patrocinadoras do projeto brasileiro,
incluindo todos os pases das Amricas que eram membros da
Comisso, da Argentina ao Canad. Os apoios recebidos advieram de
pases de todos os continentes e que defendiam vises das mais
diferentes em outros temas de direitos humanos, como Cuba e Estados
Unidos, ou Egito, Paquisto e Israel. Mesmo entre os pases da Unio
Europia o projeto angariou apoio. Copatrocinaram-no Blgica, Itlia
e Portugal.
Desde ento, o projeto foi reapresentado anualmente na
CDH at 2005 e viu seu texto ser ampliado e enriquecido. Em todas
as ocasies, foi aprovado por consenso. A atitude de reticncia por
213
ALEXANDRE GHISLENI
parte de certos pases europeus foi superada e substituda por uma

postura de cooperao nos anos seguintes. O compromisso com as
idias contidas no projeto original, alm disso, comprovou-se
duradouro da parte das autoridades brasileiras: o projeto foi
reafirmado na interveno do Brasil no segmento de alto nvel da
CDH tanto pelo Secretrio de Estado dos Direitos Humanos, Paulo
Srgio Pinheiro, em 2002, como pelo ento recm empossado
Secretrio Especial de Direitos Humanos, Nilmrio Miranda, em 2003.
O contedo da resoluo com o tempo ultrapassou
amplamente os limites da Comisso de Direitos Humanos. No final
do ano 2000, a sua idia central foi incorporada por consenso aos
resultados da Conferncia Regional das Amricas realizada em Santiago
do Chile em preparao da Conferncia Mundial contra o Racismo.
No houve tampouco resistncias sua incluso na Declarao final
da Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a
Xenofobia e as Formas Correlatas de Intolerncia que teve lugar em
Durban, na frica do Sul, em setembro de 2001. Dois anos mais tarde,
o Brasil apresentou o projeto considerao de todos os Estados
membros das Naes Unidas, por ocasio da reunio da III Comisso
da Assemblia Geral em Nova York, e mais uma vez viu-o ser adotado
por consenso. Mais recentemente, a idia foi reproduzida com
fidelidade no pargrafo 6 da Declarao de Viena, aprovada em maio
de 2006 pelos Chefes de Estados e de Governo da Unio Europia, da
Amrica Latina e do Caribe quando da realizao da sua IV Cpula.
Dois conjuntos de razes parecem determinar a permanncia
da atualidade da iniciativa do ano 2000. De um lado, inegvel a
recorrncia nos ltimos anos de episdios de ascenso de grupos de
plataforma racista ou xenfoba, pelo que a reafirmao dos princpios
do projeto original preserva a sua pertinncia poltica em nveis
similares aos originais. De outro, no entanto, o mbito de aplicao
214
da idia original provou transcender o do debate eleitoral; o texto da

resoluo foi sendo ampliado com o passar dos anos de modo a que a
denncia da incompatibilidade insupervel com os valores intrnsecos
da democracia se estendesse igualmente s legislaes ou atos
administrativos adotados por autoridades pblicas e que estejam
baseados em pressupostos racistas ou xenfobos. Polticas pblicas de
contedo racista ou xenfobo, independentemente de sua origem
partidria ou ideolgica, passam dessa maneira a ser objeto de escrutnio
quanto sua consistncia com os ideais democrticos.
A comunidade internacional ganhou com a iniciativa
brasileira um instrumento conceitual para aferir de forma substantiva
o grau de legitimidade democrtica tanto das plataformas defendidas
por aqueles que pleiteiam o poder quanto dos atos que eles praticarem
uma vez investidos em seus cargos. Para a comunidade de direitos
humanos, trata-se de uma conquista a ser preservada e ampliada. Para
o Brasil, a permanente atualidade dessa iniciativa constitui a reafirmao
de um xito diplomtico que tem os traos todos de um estilo de
atuao renovado, que deve ser mantido no recm criado Conselho
de Direitos Humanos: cooperao construtiva em prol da causa da
promoo e proteo dos direitos humanos.
215
X.
DESENVOLVIMENTO E
MEIO AMBIENTE:
DA RIO 92 AT CURITIBA
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE: DA RIO 92 AT CURITIBA
Luiz Alberto de Figueiredo
Um dos setores da vida internacional, e das Naes Unidas

em particular, em que o Brasil tem historicamente prestado
significativa contribuio o de meio ambiente e desenvolvimento
sustentvel. A par dos importantes aportes conceituais que trouxe
ao debate ambiental ao longo dos anos, o Brasil organizou com
extraordinrio xito dois eventos maiores na histria dos esforos
multilaterais em defesa do meio ambiente: a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como
Rio-92, e, mais recentemente, a Oitava Conferncia das Partes na
Conveno sobre Diversidade Biolgica, realizada em Curitiba, em
maro de 2006.
A RIO-92
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel, tambm conhecida com a Conferncia
do Rio, ou Rio-92, foi um evento de significado singular na
diplomacia multilateral. Constituiu-se no primeiro grande esforo
de ordenamento da convivncia internacional aps o trmino da
Guerra Fria e a desagregao do bloco socialista. Seus resultados
foram muito alm dos textos seminais por ela aprovados. Significaram
um marco de referncia para todo o debate subseqente no campo
do desenvolvimento sustentvel e, ao mesmo tempo, a revigorao
do multilateralismo como via privilegiada na busca de solues
partilhadas para problemas que afetam ao conjunto da comunidade
internacional.
219
A Conferncia de Estocolmo de 1972 foi a primeira a levar a

questo ambiental linha de frente das preocupaes internacionais.
Realizada numa poca em que as grandes questes do desenvolvimento
econmico dominavam a cena internacional, o temrio de Estocolmo
ainda era comparativamente modesto e marcado por tica
exclusivamente ambientalista. Como exerccio desbravador, a
Conferncia de Estocolmo teve o mrito de explicitar os problemas
ligados ao uso insustentvel dos recursos naturais e seu impacto para
o futuro da humanidade.
Paulatinamente, a questo ambiental ganhou relevo,
especialmente sob a forma da conscincia de que o verdadeiro
desenvolvimento econmico no poderia ocorrer na ausncia da
conservao do meio ambiente e das preocupaes ligadas ao progresso
social e humano. Dessa percepo nasce o conceito de desenvolvimento
sustentvel, oriundo do chamado Relatrio Bruntland, elaborado em
1987 por uma comisso de 21 participantes escolhidos a ttulo pessoal,
da qual tomou parte o Professor Paulo Nogueira Neto. Esse conceito
que depois viria a ser aperfeioado e cristalizado na Conferncia do
Rio buscava o uso racional dos recursos naturais, de modo a evitar
comprometer o patrimnio natural do planeta. O desenvolvimento
sustentvel era visto, em seus primrdios, como aquele que atende s
necessidades do presente sem comprometer a capacidades de as geraes
futuras atenderem s suas prprias necessidades.
No ano seguinte como resultado do impacto do Relatrio
Bruntland e ao se completarem dez anos da Conferncia de Estocolmo
a Assemblia Geral das Naes Unidas decidiu realizar, at 1992,
uma conferncia internacional sobre a temtica ambiental. Num
momento de notvel inspirao e anteviso, o ento Representante
Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, Embaixador Paulo
Nogueira Batista, sugeriu ao Governo que o Brasil se oferecesse como
220
sede da Conferncia. Tal idia ousada, em virtude da crescente ateno

da opinio pblica internacional sobre a Amaznia foi aceita e
implementada com entusiasmo pelo Governo e a sociedade brasileira.
A tarefa de organizar uma conferncia do porte da Rio-92
constituiu-se num desafio extraordinrio para a capacidade articuladora
da diplomacia brasileira, e veio a tornar-se um de seus grandes
momentos.
A Conferncia do Rio foi um acontecimento nico na
histria das Conferncias Internacionais por muitos aspectos, inclusive
pelo comparecimento de 103 Chefes de Estado ou de Governo a seu
segmento de cpula. A mesa redonda do segmento constituiu-se na
maior reunio de lderes mundiais em torno de uma mesma mesa.
Se a participao governamental ocorreu em nvel nunca
visto, o mesmo tambm se pode dizer da participao da sociedade
civil, representada por cerca de 1800 organizaes acreditadas junto
Conferncia. Alm disso, o Frum Brasileiro de ONGs teve papel
fundamental na organizao de numerosos eventos simultneos, que
constituram o Frum Global 92. Esse Frum Global que incluiu
exposies, debates e eventos culturais foi aberto participao da
populao como um todo, levando o temrio da Conferncia
diretamente aos cidados.
No total, a Rio-92 reuniu, entre delegaes, secretariado,
imprensa e observadores, mais de 12.000 participantes. Constituiu-se,
assim, em evento de dimenses sem precedentes na histria das Naes
Unidas e do multilateralismo. Deve-se registrar que a logstica da
Conferncia funcionou de maneira impecvel, graas ao engajamento
do Governo e da sociedade carioca e brasileira como um todo, alm
de um trabalho minucioso de organizao, sob o comando de equipe
221
do Ministrio das Relaes Exteriores, at hoje citado como exemplo

para outros eventos internacionais.
RESULTADOS DA RIO-92
O maior xito da Conferncia do Rio mais do que seu
porte indito e seu funcionamento exemplar foi o escopo, a qualidade
e a variedade de seus resultados. A par das duas Convenes abertas
assinatura no Rio de Janeiro a Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana do Clima e a Conveno sobre Diversidade Biolgica,
negociadas na fase preparatria da Conferncia - a Rio-92 produziu
trs textos seminais: a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento; a Declarao de Princpios Juridicamente NoObrigatrios sobre o Manejo, a Conservao e o Uso Sustentvel de
Todos os Tipos de Florestas; e a Agenda 21.
A DECLARAO
DO
RIO
A Declarao do Rio est estruturada em 27 princpios, que

tm informado desde ento todas as negociaes na rea de meio
ambiente e desenvolvimento sustentvel. Os Princpios do Rio, como
so tambm conhecidos, representam conceitos de largo alcance,
consensualmente negociados. Deles claramente transpira a viso
coerente do desenvolvimento sustentvel apoiado em trs pilares: o
desenvolvimento econmico, o desenvolvimento social e a proteo
ambiental.
Sua vocao era, desde a elaborao, a de fixar parmetros
de comportamento interno e internacional, com o objetivo da
construo paulatina de um novo modelo de desenvolvimento,
marcado pela sustentabilidade. Alguns dos princpios so mais
conhecidos, mesmo porque se cristalizaram em Convenes e
222
Acordos internacionais. o caso do princpio das responsabilidades

comuns, porm diferenciadas, dos Estados, pela degradao
ambiental e pelo esforo de mitigao de seus efeitos que aponta
responsabilidade primordial dos pases desenvolvidos - consagrado
como base da Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima.
tambm o caso do chamado princpio da precauo, segundo o
qual a ausncia de certeza cientfica no pode ser alegada para
protelar a adoo de medidas acautelatrias, fundamento, por
exemplo, do Protocolo de Cartagena sobre biossegurana. Outro
princpio basilar para o tratamento da questo ambiental o da
soberania dos Estados sobre seus recursos naturais, o qual veio a
ser desenvolvido em diversos textos e informa diretamente, por
exemplo, o tratamento de questes ligadas biodiversidade e
florestas.
Na vertente mais desenvolvimentista, a Declarao ressalta
a necessidade de eliminao de padres insustentveis de produo
e consumo, historicamente responsveis pela degradao do meio
ambiente e por modelos pouco eqitativos e equilibrados de
desenvolvimento econmico e social. Reitera, tambm, a
necessidade de estabelecer-se um sistema econmico internacional
mais aberto e justo, propcio ao crescimento e ao tratamento
adequado das questes ambientais.
A Declarao do Rio tambm mantm profundo cunho
social, ao assinalar a necessidade de cooperao internacional na
tarefa essencial de erradicao da pobreza como requisito
indispensvel para o desenvolvimento sustentvel. Ao tratar do
cenrio interno dos pases, sublinha a necessidade de participao
da sociedade civil no debate dos temas ambientais e nos processos
decisrios correspondentes, bem como o papel das mulheres, dos
jovens e das populaes indgenas e comunidades tradicionais.
223
A D ECLARAO DE P RINCPIOS COM A UTORIDADE N O

JURIDICAMENTE OBRIGATRIA PARA UM CONSENSO GLOBAL SOBRE
MANEJO, CONSERVAO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE
TODOS OS TIPOS DE FLORESTAS
A Declarao de Princpios sobre Florestas e o captulo sobre
Combate ao Desflorestamento da Agenda 21 constituram
conjuntamente a primeira manifestao internacional, de cunho
multilateral e consensual, sobre o desenvolvimento sustentvel de
todos os tipos de florestas. Como no caso da Declarao do Rio, o
aporte conceitual brasileiro sua elaborao foi notvel, especialmente
para atingir-se o necessrio equilbrio de vises sobre o tema, at hoje
de difcil tratamento no plano internacional.
Ambos representam um marco de referncia para o
tratamento equilibrado e ordenado da questo da conservao e uso
sustentvel de todos os tipos de florestas. Por seu intermdio, ficou
claramente consolidada a viso de que o problema da preservao das
florestas em muito ultrapassa a questo das florestas tropicais. Estas, a
propsito, encontram-se hoje comparativamente mais conservadas do
que outros biomas, como as florestas temperadas, por exemplo, as
quais foram objeto de devastao indiscriminada ao longo dos ltimos
sculos.
A AGENDA 21
O principal produto da Conferncia do Rio, no plano das
aplicaes prticas, ter sido a Agenda 21, verdadeiro plano de ao
para orientar os esforos da comunidade internacional com vistas ao
pleno desenvolvimento sustentvel. Como diz em seu prembulo, est
voltada para os problemas prementes de hoje e tem o objetivo, ainda,
de preparar o mundo para os desafios do prximo sculo. Trata-se,
224
assim, de um conjunto de aes concretas, resultantes de um

compromisso poltico assumido por todos os pases, de cooperao
internacional em prol do desenvolvimento sustentvel.
A Agenda 21 obra de flego, contando com 40 captulos
em mais de 500 pginas. Sua estrutura notavelmente prtica, cada
captulo seguindo um ordenamento constante: uma introduo, que
descreve o assunto; uma seo de reas de programas, na qual se
descrevem as bases para as diversas aes identificadas; e, por ltimo,
os meios de implementao, em que se estimam os montantes
necessrios e as atividades de cooperao tcnica e transferncia de
tecnologia. Nunca, na histria dos esforos multilaterais no campo
do desenvolvimento sustentvel, nem antes nem depois, adotou-se
consensualmente um mapa de atuao internacional to claro e
pormenorizado.
O LEGADO DO RIO
Possivelmente nunca antes e seguramente nunca desde ento
os pontos de vista do mundo em desenvolvimento foram to ouvidos
e a viso multilateral do desenvolvimento sustentvel to aceita quanto
na Conferncia do Rio. O que se viu, porm, nos anos que se seguiram
Rio-92, foi um grande deficit de implementao que perdura at
hoje. A vontade poltica daqueles maiores responsveis pela degradao
ambiental e detentores dos meios mais abundantes e tecnicamente
mais capazes para operarem as correes necessrias infelizmente
continua ausente. No mais das vezes, a falta de vontade poltica de
agir se acompanha da busca de atribuir a outrem os problemas. Assim
tem sido em vrios casos, como na questo da mudana do clima, o
que se v um constante reclamar pelos pases desenvolvidos
responsveis diretos da situao atual da falta de compromissos
especficos dos pases em desenvolvimento em reduzirem suas emisses.
225
Essas queixas diversionistas que violam toda a arquitetura

consensualmente acordada no Rio ajudam a obstar o progresso em
prol da soluo definitiva dos problemas ambientais do mundo de
hoje.
A exemplo do que ocorre freqentemente em outras reas,
no campo do desenvolvimento sustentvel tambm se experimenta,
no trato dirio dos temas, a necessidade de buscar ao menos manter
os avanos conceituais do Rio, contra o solapar constante daqueles
avessos ao multilateralismo, proponentes de revisionismo permanente
de conceitos que consagram a viso do coletivo internacional sobre o
unilateralismo, e da eqidade e da justia distributiva sobre conceitos
de first come, first served. O legado do Rio que o Brasil defende
incansavelmente um legado de equilbrio e cooperao
internacional, mas principalmente de reforo do multilateralismo como
instrumento nico para a soluo compartilhada de problemas que a
todos afetam.
O Governo e a sociedade brasileira tm assumido claramente
a responsabilidade da defesa da integridade do legado da Conferncia
do Rio de Janeiro. Mais do que isso, tm-se engajado na busca de uma
ordem internacional mais justa e transparente, de melhores padres
de proteo e de bem estar social, de uma defesa ativa do meio ambiente
e de um modelo de progresso econmico que a todos beneficie.
DO RIO A CURITIBA
Em maro de 2006 o Brasil teve a oportunidade de novamente
organizar uma grande Conferncia internacional sobre o tema do
desenvolvimento sustentvel. A Conveno de Diversidade Biolgica
uma das filhas da Rio-92 retornava a seu bero com a organizao,
em Curitiba, da VIII Conferncia das Partes na Conveno sobre
226
Diversidade Biolgica (COP-8) e da III Reunio das Partes de seu

Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (MOP-3).
Embora de porte naturalmente menor do que a Rio-92, tendo
em conta o carter mais especfico de seu temrio, a COP-8/MOP-3
mobilizou extraordinria participao de representantes de Governos,
em diversos nveis, e da sociedade civil. Foram cerca de 4.000
participantes, dos quais 1.223 delegados de 163 Governos, e mais de
2.800 observadores de 608 entidades. Isto representou um nmero indito
em reunies da Conveno, sinalizando o interesse internacional em
torno do temrio da reunio, mas tambm a confiana na capacidade
brasileira de bem receber e sediar um evento dessa magnitude.
A presena do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na
cerimnia de abertura do Segmento de Alto Nvel da COP-8 - ao
qual compareceram 45 Ministros e 85 Vice-Ministros e Chefes de
Delegao demonstrou cabalmente o compromisso do Governo
brasileiro, em seu nvel mais alto, com o temrio da Conferncia.
Mais uma vez, como na Rio-92, uma equipe do Ministrio
das Relaes Exteriores encarregou-se da preparao logstica do
evento, em estreita coordenao com o Ministrio do Meio Ambiente,
o Governo do Estado do Paran e a Prefeitura de Curitiba. Assim
como ocorrera no Rio, o engajamento entusistico das autoridades
locais e da populao inclusive com uma legio de incansveis e
competentes voluntrios significou um diferencial importante e
decisivo com relao a eventos semelhantes em outros pases.
A MOP-3
Imediatamente antes da COP-8 realizou-se a Terceira
Reunio das Partes no Protocolo de Cartagena (MOP-3), sob a
227
Presidncia da Malsia. O temrio teve como item mais importante a

questo pendente da identificao de cargas para o movimento
transfronteirio de organismos geneticamente modificados (OGMs).
O processo preparatrio das posies brasileiras foi coordenado pela
Casa Civil da Presidncia da Repblica e o Itamaraty, e a delegao
foi chefiada pelo Embaixador Antonio de Aguiar Patriota,
Subsecretrio-Geral de Assuntos Polticos do Ministrio das Relaes
Exteriores.
O Brasil se engajou desde um primeiro momento em sua
qualidade mltipla de anfitrio do evento, produtor de OGMs e
defensor de altos padres de proteo ambiental em buscar uma
soluo equilibrada para a questo central da reunio. Assim, copresidiu juntamente com a Sua o grupo negociador que, aps
longas e difceis deliberaes, pde chegar ao arcabouo de um sistema
de identificao de carregamentos de OGMs que significou um claro
avano no sentido do fortalecimento da biossegurana. A soluo final
se baseou diretamente em proposta brasileira, elaborada mediante
esforo conjunto do Governo e estabelecida, em seus contornos
definitivos, no nvel mais alto.
A soluo dessa pendncia, que se arrastava nas duas MOPs
anteriores, fez que a MOP-3 se constitusse num inegvel xito. Como
tal, significou a revigorao do Protocolo de Cartagena.
A COP-8
A Delegao brasileira COP-8 foi chefiada pela Ministra
Marina Silva, do Meio Ambiente, que foi eleita Presidente da
Conferncia. Durante o processo preparatrio, na diviso de tarefas
entre os vrios rgos, coube ao Ministrio das Relaes Exteriores
coordenar a elaborao das posies negociadoras brasileiras e os
228
aspectos logsticos da organizao. O Ministrio do Meio Ambiente,

por seu turno, teve a tarefa de coordenar a mobilizao da sociedade
e a divulgao da Conferncia. Alm disso, a participao direta da
Casa Civil da Presidncia da Repblica, o apoio tcnico de outros
rgos de Governo e a atuao engajada dos representantes da
sociedade civil contriburam notavelmente para a qualidade da
participao brasileira.
RESULTADOS DA COP-8
A COP-8 da Conveno de Diversidade Biolgica foi uma
reunio marcada pelo signo da necessidade de dar maior impulso
implementao. Diferentemente do Rio, que foi uma Conferncia de
grandes elaboraes conceituais, na COP-8 o Brasil buscou alternativas
eficazes de promover a plena aplicao dos dispositivos e objetivos da
Conveno, de maneira a incorpor-los na elaborao das polticas
pblicas de seus Estados-Partes.
Nesse particular, o Brasil levou a Curitiba uma agenda de
prioridades, na qual se destacaram: a) o tema do acesso a recursos
genticos e repartio justa e eqitativa de seus benefcios (ABS); b) a
implementao mais efetiva e harmnica dos trs objetivos da
Conveno (conservao, uso sustentvel e repartio justa dos
benefcios); c) a transversalidade do tema, com engajamento do setor
privado, da academia, dos povos indgenas e comunidades tradicionais,
bem como das organizaes no-governamentais; e d) o fortalecimento
dos processos de regionais de cooperao e capacitao.
Em Curitiba a COP-8 adotou 34 decises, referentes aos
diversos itens de sua agenda. Como resultado especfico mais
importante para o Brasil e para todos os pases em desenvolvimento
detentores de importante patrimnio de biodiversidade foi a deciso
229
do estabelecimento de um calendrio firme para avanar na construo

de um regime internacional sobre acesso a recursos genticos e
repartio dos benefcios resultantes de sua utilizao.
Por todos os ttulos a Conferncia de Curitiba significou
um grande xito para o Brasil, como pas anfitrio, e sem dvida para
a Cidade de Curitiba e o Estado do Paran.
Seu bom desenrolar e a qualidade das decises adotadas,
porm, tiveram um alcance ainda mais importante: significou mais
uma contribuio fundamental do Brasil ao processo de fortalecimento
do multilateralismo e do sistema das Naes Unidas.
Os esforos internacionais de regulao do convvio entre
os Estados no campo do meio ambiente e do desenvolvimento
sustentvel um dos setores mais importantes e dinmicos da agenda
internacional atual tem encontrado no Brasil, nas ltimas dcadas,
um grande impulsionador. Nesse campo, como em tantos outros, a
criatividade e a capacidade formuladora de nossos negociadores, aliada
ao engajamento do Governo e do povo brasileiro, em muito
promoveram o progresso e o fortalecimento das Naes Unidas e do
sistema multilateral como via necessria e insubstituvel de soluo
dos problemas que afetam a comunidade internacional.
230
XI.
OS TRS PAINIS SOBRE O IRAQUE
NAS NAES UNIDAS
OS TRS PAINIS SOBRE O IRAQUE NAS NAES UNIDAS
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

Conselheira Gisela Maria Figueiredo Padovan
Conselheiro Leonardo Gorgulho N. Fernandes
No momento em que escrevemos este artigo, cumprem-se

cinco anos da interveno armada norte-americana no Iraque. A
avaliao que se pode fazer do cenrio atual iraquiano pouco
promissora. Os objetivos polticos de reconciliao e unidade nacional
no foram alcanados; a economia iraquiana apresenta graves
vulnerabilidades inclusive o desemprego de cerca de 40%; e h indcios
de agravamento da situao de segurana, que conhecera alguma
melhora ao longo de 2007. Somem-se a isso os custos humanos
decorrentes da ocupao norte-americana: pelo menos 100 mil civis
iraquianos1 j morreram desde maro de 2003.
No final de 2007, algumas vozes se levantaram para sugerir
que as Naes Unidas deveriam exercer papel mais relevante no
tabuleiro iraquiano. Em artigo no New York Times, o Representante
Permanente dos Estados Unidos junto ONU, Zalmay Khalilzad,
argumentou que a Organizao possuiria certas vantagens
comparativas para executar complexos esforos de mediao regional
e interna.2 Para Khalilzad, a ONU seria o melhor instrumento para
lidar com dois temas fundamentais para o futuro do Iraque: um acordo
sobre a distribuio do poder poltico e dos recursos econmicos, e
uma moldura regional para a estabilizao do Iraque. O prprio
As estatsticas variam desde os 85 mil calculados pela ONG Iraqi Body Count at os
600.000 estimados pelo jornal mdico britnico the Lancet.
2
Why the United Nations Belong in Iraq, publicado em 20 de julho de 2007.
1
233
ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA & GISELA MARIA FIGUEIREDO PADOVAN & LEONARDO GORGULHO N. FERNANDES
Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon, tambm defendeu uma

moldura multilateral para o tratamento da questo iraquiana, ao
declarar ter chegado a hora para uma ao coletiva determinada no
Iraque. A mesma linha de pensamento parece ter orientado as
discusses que resultaram na adoo da Resoluo 1770 (2007), que
expandiu o mandato da UNAMI, e atribuiu novas responsabilidades
ao Representante Especial do SGONU.
No final da dcada passada, as Naes Unidas estiveram
diante de real oportunidade para encaminhar a questo iraquiana pela
via diplomtica. Nos primeiros meses de 1999, o Brasil esteve frente
do esforo que desbloqueou o dilogo poltico no Conselho de
Segurana aps os bombardeios norte-americanos ao Iraque, em
dezembro de 1998, e culminou com a aprovao da Resoluo 1284
(1999), que modificava as bases do relacionamento das Naes Unidas
com o pas.
O papel brasileiro na coordenao dos painis sobre o
Iraque marca um ponto significativo da trajetria do Brasil como
membro no-permanente do Conselho de Segurana. Reflete tambm
a capacidade brasileira de forjar consensos e de contribuir para que as
ameaas paz e segurana internacionais sejam resolvidas pela via
diplomtica, no marco multilateral.
***
A ONU teve papel determinante no Iraque durante quase
oito anos, a partir de 1991, aps a Primeira Guerra do Golfo. O
cessar-fogo estabelecido pelas Resolues 686 (1991) e 687 (1991)
vinculava o levantamento do embargo econmico mais abrangente da
histria das Naes Unidas3 completa eliminao das armas de
Segundo a resoluo 661, todas as exportaes e importaes do e para o Iraque

estavam proibidas.
3
234
destruio em massa iraquianas. Uma comisso vinculada diretamente

ao Conselho de Segurana a UNSCOM foi encarregada de verificar
o cumprimento dessas condies.
A partir de 1996, a ONU tambm passou a controlar as
exportaes de petrleo iraquiano permitidas pela Resoluo 986
(1995).4 Segundo o mecanismo petrleo-por-alimentos, o Iraque
estava autorizado a vender um volume pr-determinado de petrleo5
para comprar mercadorias de carter humanitrio, autorizadas pelo
Comit de Sanes criado com essa finalidade.
A ONU encontrava-se, portanto, nas duas pontas da
barganha estabelecida pela Resoluo 687 (1991): de um lado, era
responsvel por assegurar o cumprimento das disposies relativas ao
desarmamento iraquiano; de outro, controlava virtualmente todo o
comrcio exterior do Iraque, enquanto as sanes no eram levantadas.
Entre 1991 e 1998, o Iraque manteve com a ONU relao
complexa, na qual se combinaram avanos no dossi de desarmamento
(embora no sua concluso); efeitos dramticos das sanes sobre as
condies de vida de 20 milhes de civis iraquianos; e conflito quase
permanente entre a UNSCOM e o regime de Saddam Hussein.
A partir de 1996, esse quadro de tenso agravou-se, pois o
Governo iraquiano, ciente da crescente dissenso entre os membros
permanentes do Conselho de Segurana, passou a assumir atitudes
cada vez mais confrontacionistas, questionando a legitimidade do
regime de sanes. A substituio, em julho de 1997, do sueco Rolf
Ekeus pelo australiano Richard Butler na espinhosa funo de DiretorExecutivo da UNSCOM tornou as relaes ONU-Iraque ainda mais
politizadas. Repetidos episdios de bloqueio de inspetores da
UNSCOM por Bagd tornavam o processo de inspees cada vez
fato conhecido que o regime de Saddam Hussein sempre logrou obter um volume
no avaliado de recursos por meio de contrabando de petrleo.
5
Inicialmente US$ 2 bilhes a cada seis meses; esse valor foi posteriormente aumentado
para US$ 5,2 bilhes.
4
235
mais conflitivo e seus resultados, decrescentes. Diversos membros do

Conselho de Segurana passaram a defender o levantamento das
sanes.
De fato, o modelo proposto pela Resoluo 687 (1991)
mostrava sinais de esgotamento. De um lado, tornava-se cada vez mais
evidente para o Governo iraquiano que as condies estipuladas pelo
Conselho de Segurana ao final da Primeira Guerra do Golfo no
seriam jamais consideradas suficientes pelos Estados Unidos e seus
aliados (em particular os britnicos) para o levantamento das sanes
no havia, portanto, aos olhos iraquianos, incentivos para a
cooperao com as Naes Unidas.
As constantes manobras de ocultamento e a falta de
transparncia com que as autoridades iraquianas administravam o
processo de inspeo, por outro lado, tampouco contribuam para a
criao de condies que levassem ao final do processo de inspees.
Ao mesmo tempo, o mecanismo petrleo-por-alimentos no se mostrava
suficiente para amenizar a situao de emergncia humanitria no Iraque.
Sucessivas crises marcaram o perodo que coincidiu com o
comeo do oitavo mandato brasileiro no Conselho de Segurana (19981999). Entre as mais graves, a que culminou com a assinatura do
Memorando de Entendimento de fevereiro de 1998 levou o ento
Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, a fazer viagem politicamente
arriscada a Bagd, para extrair do Governo iraquiano a autorizao
para inspees nos chamados locais presidenciais.6
Apesar de resolver mais uma crise pontual, a atuao decidida
do Secretrio-Geral da ONU no logrou modificar o padro das relaes
ONU-Iraque. O ano de 1998 foi marcado por uma sucesso quase
previsvel de episdios de confrontao e por ambiente crescentemente
Palcios de Saddam Hussein, que o Governo iraquiano considerava fora dos limites
das inspees.
6
236
politizado no Conselho de Segurana. A tenso culminaria com a deciso

norte-americana de bombardear o Iraque, em dezembro de 1998.
A histria do processo desencadeado pelo bombardeio angloamericano de dezembro de 1998, que terminou com a adoo da
Resoluo 1284 (1999) reserva para o Brasil um papel diplomtico de
destaque. Primeiro na Presidncia do Conselho de Segurana, em
janeiro de 1999; depois, na coordenao dos painis encarregados de
examinar a situao do Iraque em trs reas fundamentais: o
desarmamento, as condies humanitrias e os prisioneiros de guerra
e propriedades kuaitianas.
A PRESIDNCIA DO CONSELHO DE SEGURANA

Os ataques anglo-norte-americanos contra o Iraque, em
dezembro de 1998, foram curtos trs dias mas tiveram
conseqncias de longo prazo. A principal delas foi o fim das atividades
de inspeo da UNSCOM em territrio iraquiano. O programa
humanitrio tambm foi atingido, com drstica reduo do nmero
de funcionrios internacionais encarregados de sua implementao.
Ao comentar o bombardeio, o Secretrio-Geral Kofi Annan
resumiu o sentimento prevalecente entre os membros da ONU em
uma nica e contundente afirmao: Este um dia triste para as Naes
Unidas. De fato, o rgo responsvel pela manuteno da paz e da
segurana internacionais havia sido marginalizado do processo de
deciso que conduzira ao armada anglo-americana.7
O Brasil assumiria a presidncia rotativa do Conselho em
primeiro de janeiro de 1999. O Representante Permanente do Brasil,
Embaixador Celso Amorim, estava determinado a contribuir para o
Os membros do CSNU foram informados do ataque pela televiso, enquanto

deliberavam, em consultas informais, a respeito de relatrios da UNSCOM e da
AIEA sobre o nvel de cooperao prestado pelo governo do Iraque.
237
restabelecimento da presena da ONU no Iraque. A autoridade do

Conselho de Segurana havia sido desrespeitada e, na sua viso, o
equacionamento multilateral da questo iraquiana era necessrio no
apenas para lidar com o foco de instabilidade representado pelo Iraque
de Saddam Hussein, como tambm para preservar o papel das Naes
Unidas no tratamento de ameaas paz e segurana internacionais.
A tarefa no se mostraria fcil. Nas consultas bilaterais com
os membros do Conselho de Segurana tradicionalmente realizadas
por seu Presidente ao assumir suas funes no incio do ms, o
Embaixador Amorim abordou o tema com os outros 14 representantes
permanentes. Apesar de manifestarem preocupao com o quadro
iraquiano, os membros do Conselho mostravam-se divididos entre os
que apoiavam a ao militar (EUA e Reino Unido) e os que defendiam
um relaxamento das sanes (Rssia, Frana e China). A maioria dos
membros no-permanentes adotava posturas evasivas e cautelosas diante
de tema que, possivelmente, avaliavam como intratvel e acima do
alcance de suas diplomacias.
Depois de algumas sesses informais em que as discusses
sobre o Iraque seguiam marcadas por posies antagnicas, sem
perspectivas claras de avano, o Embaixador Amorim assumiu postura
inusitada: dirigiu-se ao rgo na condio de Presidente do Conselho,
e no na de Representante do Brasil, como era a prtica no escrita
entre os membros do Conselho que ocupavam a presidncia rotativa
mensal.8
Em interveno no dia 22 de janeiro, Amorim defendeu a
realizao de encontro tcnico sobre o dossi iraquiano, que oferecesse
aos membros do Conselho uma viso atualizada dos progressos nas
inspees de desarmamento. A partir desse quadro, o Conselho poderia
considerar a possibilidade de um sistema de monitoramento contnuo9
Alternam-se na presidncia mensal do CSNU todos os membros do Conselho, por

ordem alfabtica, a partir dos nomes em ingls.
8
238
aperfeioado sob a gide da ONU - capaz de lidar com as questes

remanescentes nas rea de desarmamento, ao mesmo tempo impedir
que o Iraque adquirisse armas de destruio em massa ou qualquer
material que permitisse sua produo. Esperava Amorim que a
realizao de encontro dessa natureza ajudasse a superar a polarizao
que bloqueava qualquer discusso poltica substantiva sobre a situao
no Iraque no Conselho de Segurana.
A iniciativa do Brasil na presidncia do Conselho contribuiu
para o avano de proposta que havia sido apresentada pelo Canad de
se constiturem trs grupos tcnicos, ou, como ficariam conhecidos
painis encarregados de examinar em profundidade trs aspectos
centrais da questo iraquiana: desarmamento, situao humanitria e
prisioneiros de guerra/propriedades apreendidas pelo Iraque. A
proposta, com modificaes sugeridas pela Argentina e pelo Barein,
passou a ser discutida pelos membros do Conselho como alternativa
vivel para possibilitar o retorno dos inspetores da ONU ao Iraque.
Uma primeira dificuldade a superar seria a quem atribuir a
coordenao dos painis. A delegao russa, que sempre suspeitara da
idoneidade da UNSCOM, j declarara considerar a Comisso extinta
e no aceitava sequer a presena de seus integrantes na sala do Conselho
de Segurana. Vrias hipteses foram descartadas pela oposio de
um ou outro dos membros permanentes, at chegar-se a um consenso
em torno de idia original 10: os painis seriam chefiados pelo
Representante do Brasil, na condio de presidente do Conselho de
Segurana.
Superado esse obstculo, faltava determinar os termos de
referncia e os objetivos dos painis. Mais uma vez, as deliberaes
O plano de um sistema de monitoramento contnuo foi apresentado pelo SecretrioGeral da ONU no documento S/22871/Rev. l e pelo Diretor-Geral da AIEA, no
documento S/22872/Rev.1.
10
Inicialmente sugerida pelo ento Secretrio Leonardo Gorgulho.
9
239
debates emaranharam-se na dinmica do Conselho nos debates relativos

ao Iraque, caracterizada por desconfiana e acusaes recprocas. Os
Estados Unidos e o Reino Unido permaneciam entrincheirados em
uma posio de fora ante um desafiador Saddam Hussein; a Frana,
a Rssia e a China continuavam a promover alternativas que
conduzissem ao relaxamento das sanes; e os membros nopermanentes, com poucas excees, resignavam-se ao papel de
observadores das diferenas entre os membros permanentes do
Conselho de Segurana (P-5).
Ciente de que sem um acordo entre os membros permanentes
do Conselho seria impossvel avanar no tratamento da questo, o
Embaixador Amorim decidiu realizar consultas primeiro com o grupo
dos P-5, sempre tomando o cuidado de manter os demais membros
do Conselho bem informados. Durante a ltima semana de janeiro,
ainda como Presidente do Conselho, o Embaixador Amorim deu incio
a um esforo de mediao entre os EUA e o Reino Unido, de um
lado, e a Frana, a China e a Rssia, de outro.
O impasse s seria superado na undcima hora da presidncia
brasileira, na manh do dia 31/1/1999, quando foi alcanado
entendimento relativo participao da UNSCOM no painel sobre
desarmamento. A nota do Presidente do Conselho que estabelecia os
trs painis11 foi recebida como um avano por todas as delegaes. O
representante do Reino Unido, Embaixador Jeremy Greenstock,
afirmou que o acordo restaurava a credibilidade do Conselho de
Segurana e ressaltou a importncia de uma presidncia pro-ativa
do Conselho.
Segundo o acordo logrado, o painel sobre desarmamento
avaliaria todas as informaes relevantes no que tange ao estado do
desarmamento iraquiano, e faria recomendaes ao Conselho de
11
S/1999/100.
240
Segurana sobre como restabelecer um regime de desarmamento/

verificao e monitoramento contnuo no Iraque. O painel sobre
assuntos humanitrios estaria incumbido de apresentar sugestes para
melhorar a situao da populao iraquiana. Finalmente, o painel sobre
prisioneiros de guerra/propriedades kuaiteanas examinaria os
progressos nessa rea e sugeriria medidas adicionais ao Conselho de
Segurana. Fixou-se a data de 15 de abril de 1999 para o
encaminhamento das concluses dos trs painis ao Conselho de
Segurana.
OS PAINIS SOBRE O IRAQUE

Algumas decises importantes foram tomadas nos
primeiros dias de fevereiro. Em primeiro lugar, o Embaixador
Amorim, j investido nas funes de coordenador dos painis e sem
o encargo de presidir o Conselho de Segurana, decidiu no aceitar
o oferecimento do ento Subsecretrio para Desarmamento da
ONU, Jayantha Dhanapala, que colocara membros de seu
departamento disposio dos painis. Tendo presente a
permeabilidade do Secretariado da ONU a interferncias externas,
o Embaixador Amorim optou pela assessoria de trs de seus
colaboradores, diplomatas da delegao brasileira no Conselho de
Segurana o ento Conselheiro Antonio Patriota e os ento
secretrios Gisela Padovan e Leonardo Gorgulho. Em nenhum
momento o contedo das discusses dos painis foi vazado para a
imprensa como era comum ocorrer com os relatrios da
UNSCOM.
Outra questo fundamental era a composio dos painis,
em particular o painel sobre desarmamento, tema de maior
sensibilidade. Os integrantes do painel que atuariam a ttulo
individual, a partir de suas credenciais na rea do desarmamento
deveriam incluir representantes dos P-5, especialistas indicados pelas
241
organizaes internacionais de desarmamento, alm de indivduos

provenientes do mundo em desenvolvimento, de forma a assegurar o
necessrio grau de equilbrio geogrfico e poltico.
Ao longo das duas primeiras semanas de fevereiro, Amorim
conduziu rduo processo de consultas com governos, chefes de
organizaes como a AIEA e a OPAQ, alm de personalidades com
reconhecida experincia no assunto, entre as quais Rolf Ekeus, exSecretrio Executivo da UNSCOM. A lista de nomes foi finalmente
submetida ao Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, e s ento
liberada para a imprensa.
Os painis reuniram-se em duas sesses de quinze dias cada,
entre fevereiro e maro de 1999. Durante a primeira sesso, foram
apresentados relatrios das agncias encarregadas da implementao
do mandato da Resoluo 687 (1991); na segunda sesso, os membros
dos painis deveriam chegar a um consenso em torno dos relatrios a
serem encaminhados ao Conselho de Segurana.
O PAINEL SOBRE DESARMAMENTO

A agenda do painel sobre desarmamento previa informes de
inspetores da UNSCOM e da AIEA, encarregadas de verificar o
desarmamento iraquiano em quatro reas: armas nucleares, armas
qumicas, armas biolgicas e msseis. Os debates subseqentes deveriam
concentrar-se em dois aspectos: a avaliao dos resultados dos oito
anos de inspees no Iraque; e a identificao de aspectos remanescentes,
no resolvidos ou por esclarecer dos programas de produo de
armamentos proscritos iraquianos.
Desde os primeiros depoimentos, ficou evidente o que j se
podia entrever nos informes da Comisso e visualizar com maior
clareza nas concluses apresentadas nos relatrios semestrais da AIEA:
a maior parte das armas de destruio em massa iraquianas havia sido
destruda e o grosso de seus programas de fabricao de armamentos
242
no convencionais, desmantelado. Em testemunho aps testemunho,

os membros do painel foram confrontados com uma realidade que
colocava o Iraque mais prximo do cumprimento dos dispositivos da
Resoluo 687 (1991) do que o antecipado.
A redao do relatrio final foi um complexo exerccio
de acomodao de posies de difcil reconciliao, sem sacrifcio
da substncia. A concluso afirmava ter havido enormes progressos
no desarmamento iraquiano, ao mesmo tempo em que reconhecia
haver alguns assuntos no resolvidos. O relatrio tambm fazia
referncia a um possvel ponto de impasse (em que os resultados
das inspees seriam crescentemente negativos), e sugeria, de um
ponto de vista exclusivamente tcnico de acordo com o mandato
dos painis - que os temas no resolvidos poderiam ser incorporados
a um mecanismo de monitoramento contnuo, com base nos
dispositivos da Resoluo 715 (1991).12 A passagem do dossi de
desarmamento para o estgio de monitoramento contnuo tinha
forte componente simblico, pois sinalizava que o Iraque estava
prximo do cumprimento das condies impostas pela Resoluo
687 (1991) e, portanto, do relaxamento ou mesmo do levantamento
das sanes.
O PAINEL SOBRE A SITUAO HUMANITRIA

O painel sobre a situao humanitria foi formado
exclusivamente por integrantes do Secretariado da ONU: o diretor
do Programa Iraque, Benon Sevan; o Chefe do Escritrio de
Coordenao de Aes Humanitrias da ONU, Srgio Vieira de Mello;
o representante do Comit de Sanes do Iraque, Joseph Stephanides;
e o ex-Coordenador de Aes Humanitrias no Iraque, Staffan de
12
Conforme previsto na Resoluo 715 (1991).
243
Mistura.13 O painel concentrou-se no exame das condies de vida da

populao iraquiana aps quase nove anos de sanes.
Com base em informaes obtidas de agncias do sistema da
ONU (FAO, PNUD, UNICEF, OMS, entre outras), ONGs e outras
organizaes como a Cruz Vermelha, o painel pode concluir que o
Iraque havia passado de um estado de relativa afluncia a uma situao
de pobreza macia.
O painel tambm observou que os esforos humanitrios ao
abrigo da Resoluo 986 (1995) haviam logrado apenas estabilizar a
situao, reduzindo alguns indicadores como o nvel de desnutrio
entre as crianas, mas eram insuficientes para reverter o quadro de
pobreza do pas como um todo.
Sem isentar o governo do Iraque de suas responsabilidades,
o painel sugeriu uma srie de medidas destinadas a diminuir o impacto
das sanes na populao iraquiana. O pargrafo final do relatrio,
no entanto, alertava para o fato de que o grave quadro humanitrio
no Iraque no poderia ser revertido sem a retomada da economia
iraquiana o que, por seu turno, s poderia ocorrer aps o
levantamento das sanes.
O PAINEL SOBRE PRISIONEIROS DE GUERRA/ PROPRIEDADES DESAPARECIDAS
O terceiro painel, estabelecido por insistncia do Kuaite

(vocalizada pelo representante do Barein, nico pas rabe entre os
membros do Conselho), logrou produzir pela primeira vez uma
compilao abrangente sobre a situao dos prisioneiros de guerra e
13
Dos quatro, apenas Steffan de Mistura continua na ONU, hoje como representante
do SGONU para o Iraque. Srgio Vieira de Mello morreu em atentado em Bagd, em
agosto de 2003; Benon Sevan e Joseph Stephanides foram afastados do Secretariado,
por suspeita de envolvimento em fraudes no programa petrleo-por-alimentos.
244
desaparecidos, e das propriedades kuaiteanas apreendidas pelo Iraque.

O assunto havia ficado em segundo plano desde o fim da ocupao do
Kuaite pelas foras de Saddam Hussein, mas dizia respeito a matria
de forte contedo poltico e emocional para os kuaiteanos. A principal
preocupao de seus integrantes foi a de no politizar indevidamente
os temas e de dar impulso favorvel ao processo de construo de
confiana entre o Iraque e o Kuaite.
Em relao s propriedades apreendidas, o painel concluiu
que o Iraque ainda no apresentara explicaes convincentes sobre
os bens no devolvidos, o que significava a manuteno da obrigaes
previstas no pargrafo 2 da Resoluo 686 (1991), que determinava a
devoluo de todas as propriedades kuaiteanas apreendidas durante
a ocupao iraquiana. No que se refere a prisioneiros de guerra, o
painel, sempre tomando o cuidado de ressalvar a natureza
humanitria da questo e a necessidade de sigilo para preservar o
papel da Cruz Vermelha, sugeriu um mecanismo pelo qual o
Conselho de Segurana seria informado periodicamente sobre a
evoluo do assunto.
***
Ao apresentar os relatrios dos painis ao Conselho de
Segurana, em de abril de 1999, o Embaixador Celso Amorim recordou
que a constituio dos mesmos respondera ao desejo dos membros do
Conselho de desbloquear as discusses sobre o Iraque. Afirmou que a
situao de ausncia de inspees e de monitoramento no oferecia
qualquer garantia de paz regio, e reiterou que os objetivos das
resolues do Conselho de Segurana no estavam sendo cumpridos.
Amorim destacou a concluso do painel sobre desarmamento
de que o status quo no uma alternativa prtica, e a recomendao
de que esforos fossem feitos para restaurar um regime de inspees
efetivo, rigoroso e crvel no Iraque. A ausncia de inspees relativas
245
a armas de destruio em massa no Iraque, segundo a viso do painel,

provocaria srios danos credibilidade da ONU.
O painel sobre desarmamento sugeria uma mudana de
enfoque, no sentido de que as inspees passassem a ser realizadas no
mbito de um mecanismo de monitoramento contnuo reforado,
que poderia conduzir a uma rpida confirmao do status do
desarmamento iraquiano, desejvel de um ponto de vista tcnico.
Essa mudana, por sua vez, aumentaria o escopo de opes polticas
disposio do Conselho de Segurana.
As propostas apresentadas pelos painis s foram
aproveitadas em dezembro de 1999, depois de longo processo de
negociao (oito meses) no Conselho de Segurana. No dia 17 de
dezembro de 1999, a Resoluo 1284 (1999), de inspirao
britnica, criou a Comisso de Monitoramento, Verificao e
Inspeo - a UNMOVIC - encarregada de operar sistema
reforado de monitoramento e verificao. Ao mesmo tempo, a
Resoluo acenava com a possibilidade de suspenso temporria
das sanes.
Seja no que se refere ao desarmamento do Iraque, seja no
que tange ao programa humanitrio - que a Resoluo 1284
aperfeioava - os caminhos sugeridos pelos painis poderiam ter levado
conteno do regime de Saddam Hussein e ao retorno dos inspetores
da ONU ao territrio iraquiano, com flexibilizao do regime de
sanes e o aperfeioamento do programa humanitrio, sob atento
escrutnio do Conselho de Segurana.
O mecanismo sugerido pelos painis e consolidado na
Resoluo 1284 (1999), no entanto, nunca seria plenamente
implementado. Contriburam para isso, de um lado, a
intransigncia de Saddam Hussein, incapaz de perceber que a
alternativa continuao da presena das Naes Unidas em
territrio iraquiano seria, em ltima instncia, o uso unilateral
da fora. De outro, o vis ideolgico neo-conservador da primeira
246
administrao de George W. Bush, que vivia um momento

unipolar, e o interesse estratgico norte-americano na regio do
Golfo.
Entre as razes que tero levado Saddam a no cooperar
com o Conselho de Segurana poder estar a suspeita de que a
verdadeira agenda norte-americana em relao ao Iraque inclua
sua deposio. O objetivo de obter uma mudana de regime no
Iraque, j claramente enunciado pelo Presidente George H. W.
Bush desde abril de 1991, no fora abandonado durante os oito
anos da presidncia democrata de Bill Clinton. Alimentado pelos
eventos de 11 de setembro de 2001, George W. Bush levaria essa
estratgia s ltimas conseqncias.
***
As duas crises envolvendo o Iraque em 1990 e em 2003
- constituem exemplos paradigmticos de diferentes atitudes da
comunidade internacional em relao ao Conselho de Segurana.
No primeiro caso, em 1990, a condenao unnime da agresso
iraquiana ao Kuaite pelo Conselho de Segurana levou a uma ao
militar com mandato coercitivo e legitimidade internacional,
justificando a percepo dos que viam nas Naes Unidas o
garante de uma nova ordem internacional.
No segundo, em 2003, a incapacidade do Conselho de
chegar a um acordo (sobre uma segunda resoluo autorizando
o uso da fora) e a resultante deciso unilateral dos EUA de
recorrer via militar demonstraram os limites da diplomacia
multilateral, quando esta no atende ao que as principais
potncias no caso, a nica superpotncia consideram como
seus interesses vitais.
***
247
Os painis do Iraque constituem episdio em que o papel

do Brasil foi de importncia superior ao geralmente reservado a
membros no permanentes do Conselho de Segurana das Naes
Unidas. A oportunidade prestava-se a um esforo mediador do
Brasil em funo de algumas circunstncias particulares: em
primeiro lugar, a exacerbao da diviso entre os membros
permanentes do Conselho dispostos a um entendimento com o
regime de Saddam Hussein (Frana, Rssia e China) e aqueles que
consideravam indispensveis mudanas substanciais no quadro
poltico interno iraquiano (EUA e Reino Unido).
Em segundo lugar, a emergncia do Brasil na cena
internacional: grande democracia do mundo em desenvolvimento,
com peso regional e interesses globais. Ter pesado tambm o fato
de o Brasil ser percebido como pas imparcial, com credibilidade e
trnsito suficientes para costurar um entendimento que acomodasse
as preocupaes divergentes que imperavam no Conselho naquele
momento. Contou tambm para isso a disposio brasileira de atuar
com protagonismo em questo que no afetava diretamente os
interesses nacionais.
Para um pas em desenvolvimento como o Brasil, com
interesses e atuao diplomtica globais, mas sem excedentes de
poder militar, interessa que uma estrutura internacional como as
Naes Unidas tenha participao decisiva na manuteno da paz
e segurana internacionais. Apesar de suas limitaes e de alguns
fracassos notrios, a ao da ONU ao longo dos ltimos 61 anos
foi de grande relevncia para a manuteno da estabilidade global,
principalmente em rea perifricas.
No caso do Iraque, a ONU, enquanto pde atuar,
cumpriu seu papel, tanto no que se refere ao desarmamento
iraquiano, quanto na conteno de Saddam Hussein. Ter tido
menos sucesso no campo humanitrio. O encerramento dos 24 anos
de Saddam Hussein frente do Iraque, no entanto, no ter tornado
248
o mundo, a regio, ou mesmo o prprio Iraque mais seguros. Ficar

em aberto a pergunta sobre o que teria acontecido caso a
comunidade internacional como um todo, por intermdio das
Naes Unidas, tivesse continuado a supervisionar o desarmamento
iraquiano.
249

O Brasil e A ONU

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

O Brasil e A ONU

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

O Brasil e a ONU

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim

Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo

1 Capa - Cndido Portinari - Estudo para o painel "GUERRA", 1952

Impresso no Brasil 2008

O Brasil e a ONU/Fundao Alexandre de Gusmo. Braslia :

Direitos de publicao reservados

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL ............ 15

II. DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS

IX. A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA:

Ministro das Relaes Exteriores

m seu primeiro discurso na Assemblia Geral da ONU, em

nome dos Estados-membros. Eleito membro no permanente pela

A questo do Iraque havia chegado a um impasse aps os

alternativas para gerar empregos e renda em benefcio da populao

de lado sem razo plausvel, o resultado o isolamento e a radicalizao.

Desejamos um mundo mais solidrio, onde o direito

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

CONSELHO DE SEGURANA: O QUE

TRANSFORMAO DE FATO NOS TRABALHOS

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

que, em 2006, das 41 Resolues adotadas pelo Conselho de Segurana,

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

membros no-permanentes nas decises substantivas, tornou-se praxe

O BRASIL NO CONSELHO DE SEGURANA

soberania dos pases afetados, tendo sido, tambm no Conselho de

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

considerar que a autorizao do uso da fora nas bases solicitadas era

junto s Naes Unidas submeteu ao Conselho de Segurana cpia da

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

Conselho ao ocorrido, consubstanciada na Resoluo 1373 (2001),

O Brasil no era membro do Conselho em 2001-02,

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

de votao para seis dos sete projetos considerados pelo Conselho de

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

encontrava-se dividido entre os que desejavam aumentar a presso

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

por sua capacidade de conduzir processos de reconstruo nacional

Apesar dos resultados acima relatados, e dos esforos de boa

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A questo de Darfur foi tambm objeto das atenes

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

Conselho e o Secretrio Geral da ONU. Obteve-se, desse modo, a

Tambm forosa meno ao carter de promoo da

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

pelo arcabouo onusiano. O Brasil, conforme revelam suas passagens

consiste na operacionalizao das decises adotadas. Trata-se da

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

sobre o territrio, situado no corao da Amaznia e contguo ao Brasil,

de 1957 e 1967, o Brasil aumentou sua participao nas Operaes de

O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ DO ORIENTE MDIO (1957-1967)

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

O Brasil foi o nico pas sul-americano que manteve sua

UM SERVIO PRESTADO HUMANIDADE: O PERODO DE 1989 A 2006

continentes, mas igualmente no tocante ao escopo de nossa atuao,

Em junho de 1994, o Brasil enviou uma Companhia de

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

contribuio ao processo de paz, segurana interna e organizao