Ismael Marinho Falco

Artigo:
Direito e
Reforma Agrria

DIREITO E REFORMA AGRRIA

Ismael Marinho Falco*

1.
2.
3.
4.
5.

Origem
Conceito
Fundamentao
Caractersticas
Reforma Agrria

A terra de Deus
A terra tambm no se vender para sempre:
porque ela minha, e vs sois como uns
estrangeiros, a quem eu a arrendo
Levtico, 25; 23

1. FORMAO HISTRICA DO DIREITO AGRRIO

A histria do Direito Agrrio remonta aos primrdios da humanidade e ningum

tem dvida de que as suas razes iniciais esto fincadas no incio do aparecimento do
homem sobre a face da terra, de sorte que, para se falar sobre este ramo da Cincia do
Direito tem-se, ainda que se despreze o incio propriamente dito do aparecimento do homo
sapiens, inevitavelmente, que recuar aos primrdios do Imprio Romano a fim de que o
encadeamento das idias no se embaralhe, posto no se ignorar tenha sido na Roma
antiga onde, pela primeira vez, as questes agrrias se fizeram sentir e foram resolvidas
como intrinsecamente ligadas ao conceito de propriedade.
Roma antiga, pois, se apresenta como bero do nosso direito, da termos de nos
deslocar no tempo e no espao a fim de l nos situarmos e, mais suavemente,
compreendermos os institutos que foram este novo ramo da Cincia do Direito.
Del Veccio, com a proficincia dos sbios, afirma que:
La agricultura es contempornea, se no al hombre, por cierto a la civilizacin
humana. Pero quien dice agricultura, dice tambin derecho agrario, porque es una
mera ilusin creer que las relaciones econmicas puedan no estar acompaadas por
relaciones jurdicas correspondientes. De donde surge que esta rama del derecho, an
cuando no fue tratada de un modo especial por los tericos, fue, sin duda una parte,
mejor dicho, la mayor parte, del derecho viviente desde las pocas ms remotas.1

A propriedade, pois, assim concebida, nasceu com o homem, desenvolvendo-se

na medida em que as suas necessidades bsicas iam surgindo. Uma questo de
sobrevivncia, certo. Era, assim, rudimentar, emprica, mas era, de qualquer modo,
propriedade, sem dvida, o objeto primeiro da aquisio dos meios de subsistncia e
sobrevivncia alimentar do homem.
Sob a tica do direito, ento, a propriedade no Direito Romano era, em princpio,
atribuda ao cidado sui iuris, representado pelo pater famili, que atraia para sua pessoa
todas as prerrogativas do Direito Privado ius proprium civium romanorum. O exerccio do
direito propriedade recaia sobre a coisa res em sua totalidade. O homem era, desse
modo, senhor e possuidor pleno. Com o passar dos tempos e, conseqentemente, com o
nascimento de outras necessidades vitais, o homem romano foi entendendo que, sozinho,
no teria condies de gerir a propriedade da terra a ponto de satisfazer as necessidades
prprias e as da comuna a que estava vinculado.
Nasce, a, o com-dominium l pelos idos de 454 a.C., poca em que, por obra de
Iclio, tribuno da plebe, a Lei Iclia ordena seja partilhado o monte Aventino entre a plebe
romana, dando origem s centenas de casas plebias, embora essa regio ainda no
interesse definitivamente os domnios de Roma. 2

(1) Agricultura y Derecho Agrario, apud Valdemar P. da Luz in Curso de Direito Agrrio, Sagra-DC Luzzatto
Editores, Porto Alegre, 1993, pg. 7

Os proprietrios detinham, assim, poderes to extensos sobre a coisa que s se

poderia determin-los atravs da excluso. Sem dvida, pelo direito quiritrio, o domnio,
exteriorizao da propriedade tal como reconhecida pelo ius civilis, no encontrava
limitaes pela ordem jurdica. Algumas restries provinham, nica e exclusivamente, das
relaes de vizinhana e do interesse pblico, embora fossem, durante o perodo
republicano e ao alvorecer do perodo clssico, raras e excepcionais.
Verifica-se, desse modo, que o Direito Agrrio tem suas origens vincadas,
profundamente, na origem do prprio homem sobre a face da terra, posto que a partir do
instante em que se teve necessidade de tirar da terra o necessrio sobrevivncia do ser
humano, comearam a se esboar as primeiras e tnues linhas do Direito Agrrio entre os
homens.
bem verdade que as primeiras leis agrrias no possuam o mesmo conceito
que as atuais, pois objetivavam muito mais a simples distribuio de terras a veteranos e
civis, que se organizavam em ncleos agrcolas e militares, formados pela autoridade
romana em diversos pontos dos territrios conquistados, como autnticos marcos do vasto
imprio.

2. CONCEITO DE DIREITO AGRRIO

O Direito Agrrio, entre ns, passou a ter existncia prpria a partir da edio da
Emenda Constitucional n 10 Constituio Federal de 1946, que o previu, atribuindo
competncia Unio para legislar, dentre outros ramos da Cincia do Direito, sobre o Direito
Agrrio. Nascia, assim, no Brasil, com foro constitucional, o Direito Agrrio.
Em 1967, com a outorga da nova Constituio da Repblica, essa competncia
da Unio foi mantida na redao da alnea b, inciso XVII, do art. 8, competncia que a
Emenda n 1, de 17 de outubro de 1969, no modificou e a Constituio Federal de 1988 em
seu art. 22 repetiu, consagrando o princpio. Desse modo, compete privativamente Unio
legislar sobre Direito Agrrio, ficando, em conseqncia, vedado aos Estados-Membros
legislarem sobre essa matria, ainda que supletivamente, obrigados que esto a acatarem,
seguirem e respeitarem as normas agrrias editadas pela Unio, face ao princpio da
supremacia.
Tratando-se de um novo ramo da Cincia do Direito, necessrio que fosse
conceituado e definido, para melhor entendimento, sobretudo no campo da didtica, ainda
que toda definio seja perigosa e, mais das vezes, incompleta.
Vrios autores, dentre estrangeiros e nacionais, j se preocuparam em definir o
campo de atuao do Direito Agrrio. No nos filiamos a nenhum dos ramos aliengenas,
entretanto, para enriquecimento no somente deste trabalho, como, principalmente,
daqueles que a ele tiverem acesso, trataremos de citar, aqui, algumas das definies mais
conhecidas, dadas por autores diversos, em respeito mesmo autoridade de cada um deles.
Vejamo-las, pois:

Malta Cardozo define-o assim:

Direito Rural o conjunto das normas que asseguram a vida e o
desenvolvimento econmico da agricultura e das pessoas que a ela se dedicam
profissionalmente.
R. Malzieux e R. Randier, autores franceses, conceituam-no como:
O Direito Rural o conjunto de regras jurdicas que regem o mundo rural. A
agricultura sem dvida a mais importante das atividades humanas regida pelo
Direito Rural, mas no a nica. O Direito Rural se interessa igualmente pela
proteo da natureza, pelas atividades no rurais no meio rural e a construo de
cidades nos campos. O Direito Agrrio somente um elemento do Direito Rural. A
utilizao do solo forma uma parte importante do domnio do Direito Rural, mas
est longe de esgotar o seu contedo. O Direito Rural rege tambm a atividade
econmica rural e a vida social na campana.
Para Martha Chavez P. Vellazquez o direito agrrio :
. . . o conjunto de normas (tericas e prticas) que se referem ao tipicamente
jurdico, enfocado ao cultivo do campo e ao sistema normativo que regula o que
relativo organizao territorial rstica e s exploraes caracterizadas como
agrcolas, pecurias, florestais.
Joaquim Luiz Osrio possui a seguinte definio:
O Direito Rural ou Direito Agrrio o conjunto de normas reguladoras dos
direitos e obrigaes concernentes s pessoas e aos bens rurais.
Antonino Vivanco, o grande mestre argentino, de saudosa memria, definia-o da
seguinte forma:
O Direito Agrrio a ordem jurdica que rege as relaes sociais e
econmicas que surgem entre os sujeitos intervenientes na atividade agrria. A
expresso Direito Agrrio implica a unio dos conceitos fundamentais: o de Direito
e o de Agrrio. Por direito se entende toda ordem normativa e coativa, tendente a
regular a

conduta humana dentro do grupo social; e agrrio, significa a terra com aptido
produtiva e toda atividade vinculada com a produo agropecuria.
Oswaldo e Slvia Optiz, agraristas gachos, entendem-no como sendo:
. . . o conjunto de normas jurdicas concernentes economia agrria.
Alberto Ballarn Marcial, autor espanhol e notrio de Madrid, afirma:

O direito agrrio o sistema de normas tanto de direito privado como de

direito pblico, especialmente destinadas a regular o Estatuto do empresrio, sua
atividade, o uso e a posse da terra, as unidades de explorao e a produo
agrria em seu conjunto, segundo determinados princpios gerais peculiares a
este ramo jurdico.
Rodolfo R. Carrera diz:
Es la ciencia juridica que continene los principios y normas que reglan las
relaciones emergentes de la actividad agraria a fin de que la tierra sea objeto de
una eficiente exploracin que redunde en una mayor y mejor produccin, asi
como en una mas justa distribucin de la riqueza en beneficio de quien la trabaja
y de la comunidad nacional.
Rafael Augusto de Mendona Lima, lente na Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, por sua vez, define-o como sendo:
. . . o conjunto de princpios e de normas de direito positivo, relativos
proteo aos recursos naturais renovveis, ao aumento da produo
agropecuria, atividade agrria, poltica agrria e estrutura agrria.
Raymundo Laranjeira, agrarista bahiano, assim o entende:
O Direito Agrrio o conjunto de princpios e normas que, visando a imprimir
funo social terra, regulam relaes afeitas sua pertena e uso, e disciplina a
prtica das exploraes agrrias e da conservao dos recursos naturais.
Paulo Torminn Borges, agrarista goiano, de saudosa memria definindo-o,
entendia que:
Direito agrrio o conjunto sistemtico de normas jurdicas que visam
disciplinar as relaes do homem com a terra, tendo em vista o progresso social e
econmico do rurcola e o enriquecimento da comunidade.
Com o respeito que nos merece o mestre goiano, pioneiro no ensino desse novo
ramo da Cincia do Direito no Centro Oeste, entendemos que a melhor definio partiu da
pena do no menos respeitado, lcido e querido mestre paulista Fernando Pereira Sodero,
numa aproximao bem ntida da realidade nacional, quando declarava:
No Brasil, entendemos que pode o mais novo ramo da cincia jurdica ptria
ser definido como o conjunto de princpios e de normas, de Direito Pblico e de
Direito Privado, que visa a disciplinas as relaes emergentes da atividade rural,
com base na funo social da terra. E a expresso atividade rural compreende,
alm da posse e uso da terra, a sua explorao em qualquer das vrias
modalidades, quer agrcola, quer pecuria, agroindustrial ou extrativa.
Evidentemente que todas essas definies vo encontrar amparo nas estruturas
jurdicas agrrias dos pases de origem de cada um dos autores citados. Vale, aqui, no
entanto, enfocar como completamente diferente e distinta das demais, aquela dos autores
franceses, que procuram distinguir entre Direito Rural e Direito Agrrio, dando este como

sendo uma parte daquele. , sem dvida, para ns, um posicionamento novo, entretanto,
no devemos nos espantar, j que tal raciocnio decorre do prprio Direito Francs, onde o
Direito Agrrio, diferentemente do que ocorre com o ordenamento jurdico brasileiro, trata de
modo diverso a matria que enfoca, regrado s peculiaridades locais, diferindo, assim, no
somente do sistema brasileiro, tal como entendemos o Direito Agrrio, como do prprio
Direito Agrrio consagrado pelos sistemas mexicano e argentino.
Num parntesis rpido, conveniente registrar que tanto o Direito Agrrio
mexicano quanto o da Argentina oferecem sensveis diferenas entre si e, especialmente,
quando comparados com o Direito Agrrio brasileiro, tema que poderia ser abordado, com
mais propriedade, numa monografia que cuidasse especificamente do direito comparado.
oportuno dizer-se que no Brasil no temos, ainda, uma tradio de Direito
Agrrio, prevalecendo conceitos e tradio completamente civilistas e isto to-somente
porque o Direito Agrrio, entre ns, no se acha plenamente consolidado, como acontece,
por exemplo, com o tambm novo Direito do Trabalho, que alm de contar com uma Justia
prpria, acha-se consolidado atravs da desatualizada Consolidao das Leis do Trabalho
CLT, que pode ser considerado, apesar de suas imperfeies, como um autntico cdigo de
leis trabalhistas, com o que, infelizmente, no conta o Direito Agrrio, em que pese o
legislador de 1964 haja dispendido hercleo esforo para nos dotar de um Estatuto da Terra
digno de aplausos e perfeitamente exequvel nos dias presentes.
A Constituio Federal brasileira deu abrigo ao Direito Agrrio a partir da Emenda
Constitucional n 10, de outubro de 1964, Constituio Federal de 1946, ento vigente, o
que levou o legislador constituinte das Cartas Federais posteriores a preservar esse novo
ramo da Cincia do Direito entre aqueles de competncia privativa da Unio, tal como
repetido no art. 22, inciso I, da Carta de 1988. Da, ento, temos que, constitucionalmente,
admitir que o Direito Agrrio o conjunto de normas, de direito pblico e de direito privado,
que visa a disciplinar as relaes emergentes da atividade rural, com base na funo social
da terra, enriquecido, sem dvida, pelo conjunto de princpios doutrinrios que indicam o seu
contedo e permitem uma melhor interpretao das leis agrrias.
No Brasil, a lei bsica do Direito Agrrio a Lei Federal n 4.504, de 30 de
novembro de 1964, tambm chamada de Estatuto da Terra, embora essa denominao
no se coadune inteiramente com o seu contedo, visto essa lei no haver se restringido,
to-somente, ao uso e posse da terra. Em outro pases, onde o Direito agrrio conta com
idade mais avanada, o campo de abrangncia desse ramo da Cincia do Direito bem
mais amplo, indo alcanar as relaes entre os sujeitos agrrios, como o uso da terra, o
seguro agrrio, o crdito agrcola, o regime das guas, a caa, a pesca (exceto,
evidentemente, a pesca martima), o regime laboral no campo, e as atividades agrrias em
geral (ou seja, atividades prprias, acessrias, conexas e vinculadas). A nossa legislao
est mais limitada aos aspectos conti9dos no Estatuto da Terra, mesmo depois da edio da
Lei Federal n 8.629, de 1993 que, por sua vez, se ocupa fundamentalmente (no dizemos
exclusivamente) do uso da terra, matria despicienda se se levassem em conta as normas
existentes no Estatuto da Terra, segundo se infere da redao de seu artigo 1:
Esta lei regula os direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis rurais,
para os fins de execuo da reforma agrria e promoo da Poltica Agrcola.

Falta-nos, sem dvida, uma doutrina brasileira consolidada de Direito Agrrio,

porquanto muito pequeno , ainda, o acervo de obras de autores brasileiros sobre a matria,
e muito menor, conseqentemente, o volume jurisprudencial editado pelos nossos Tribunais,
desfalcados de agraristas que lhes dem maior fora nas decises desse jaez, abrangente
de todos os aspectos da atividade agrria, a ponto de podermos dizer que seja ela
realmente abundante e capaz de dissipar as dvidas e controvrsias do setor rural ptrio. As
Faculdades de Direito tm uma imensa responsabilidade, pois a elas incumbe a formao de
uma mentalidade agraristas nos futuros aplicadores do direito, em contraposio
mentalidade civilista que h mais de um sculo vem sendo paulatinamente edificada pelos
lentes de direito civil em nossa escolas. Da poder-se afirmar que no Brasil, at agora, no
se desenvolveu, ainda, plenamente, o Direito Agrrio, exatamente porque no se procurou
desenvolver, com metodologia cientfica, uma mentalidade agrarista nos cultores e
aplicadores do direito, nica forma capaz de dar sustentao ao novo ramo, que permanece
incipiente e caracterizado, apenas, por um tmido e plido conjunto de leis que dizem
respeito, to-somente, de forma direta ou indireta, ao uso da terra e atividade agrria,
compreendendo-se esta como abrangente da estrutura agrria, da poltica agrria e,
conseqentemente, da reforma agrria.
Pode-se dizer, sem medo de erro, que tambm assim, entre ns, comeou o
Direito do Trabalho, hoje oferecendo-nos uma estrutura invejvel, robustamente consolidada
atravs no somente da existncia de considervel nmero de rgos de primeiro e
segundo graus de jurisdio, como de farta doutrina, de uma legislao satisfatria e de uma
jurisprudncia corrente, uniformizada e atualizada, merc da atuao incessante e produtiva
dos rgos especializados juizes e tribunais em todo o Pas.
Poderamos discorrer fartamente a respeito do vasto e amplo campo de atuao
do direito agrrio, entretanto, limitar-nos-emos a dar os princpios bsicos desse novo ramo
da Cincia do Direito a fim de ensejar ao leitor uma viso global da matria, sem, contudo,
nos aprofundarmos tanto.
Por outro lado, bem de ver-se que at promulgao da Emenda Constitucional
n 10, em 1964, ns nos vamos submersos num universo jurdico e legal regido e orientado,
to-somente, por noes tipicamente de Direito Civil, onde o instituto da propriedade era
conceituado como um direito autenticamente intangvel, intocvel, absoluto, partindo do
velho conceito romano do jus utendi, jus fruendi et abutendi, sem dvida por demais
medieval, posto que profundamente conservador e individualista, em muito concorrendo
para o entrave no s do progresso campesino, como, e sobretudo, do desenvolvimento
social le econmico do Pas como um todo e do seu povo, em particular, fazendo com que a
terra de todos ficasse reduzida nas mos de poucos.
O problema agrrio, como a situao fundiria do Pas, era, realmente, grave,
tamanha as distores fundirias que se registravam: at outubro de 1964, cerca de 1% do
total de proprietrios rurais entre ns dominava mais de 50% da rea possuda e agricultvel
do territrio nacional, segundo revelao oficialmente feita no bojo da Mensagem n 33, de
1964, encaminhada pelo eminente Presidente Castello Branco ao Congresso Nacional, em
26 de outubro de 1964, quando da propositura do ante-Projeto de Lei que se converteria, em
30 de novembro daquele ano, no hoje denominado Estatuto da Terra.

O Direito Agrrio Brasileiro surgiu, assim, para ensejar ao Pas uma mudana
estrutural profunda no setor rural, j que no era mais possvel o solo brasileiro permanecer
inexplorado enquanto o homem rural era forado a emigrar em busca das grandes cidades,
a findando-se marginalizado, vitimado ora pela fome, ora pelos atropelamentos de toda
sorte, desafeito que se achava ao rebolio dos grandes centros.
3. FONTES DO DIREITO AGRRIO

Constituem-se fontes do Direito Agrrio, alm da Constituio Federal, as normas

infra-constitucionais constantes da lei, dos decretos, portarias e normas regulamentadoras
da atividade agrria, bem como os costumes, como fonte consuetudiria, e a jurisprudncia
dos tribunais, da poderemos sistematiz-las da seguinte forma:
a)- a Constituio Federal;
b)- o direito legislado federal;
c)- o costume;
d)- a jurisprudncia.
Como fonte constitucional de Direito Agrrio, a Constituio Federal vigente
possui, dentre outros, os seguintes dispositivos regradores:
a)- Garantia do direito de propriedade, cf. inciso XXII, art. 5;
b)- A funo social como princpio basilar inciso XXIII, art. 5;
c)- A desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria inciso
XXIV, art. 5;
d)- Proteo pequena propriedade rural contra dbitos decorrentes de sua
atividade produtiva inciso XXVI, art. 5;
e)- Capacidade da Unio para legislar sobre direito agrrio art. 22, inciso I;
f)- Competncia comum da Unio, Estados e Distrito Federal de proteger o meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (inc. VI, art. 23);
preservar as florestas, a fauna e a flora (inc. VII, art. 23) e fomentar a produo
agropecuria e organizar o abastecimento alimentar (inc. VIII, art. 23, CF);
g)- Competncia da Unio para desapropriar imveis rurais, por interesse social,
para fins de reforma agrria, promovendo a poltica agrcola e fundiria e a reforma
agrria (Captulo III, da Constituio Federal).
Registre-se, por oportuno, que a fonte primria, tambm chamada de fonte de
criao, comum a todos os ramos do direito privado, a vontade das partes, que vamos
encontr-la embutida nos usos e costumes que fizeram nascer, antes mesmo do surgimento
do contrato, o vnculo obrigacional entre os sujeitos da relao jurdica agrria. Digamos que
ainda hoje essa fonte prevalente, porquanto a partir do surgimento da vontade de
contratar que nasce o instrumento regrador do vnculo obrigacional, o contrato. Este, por sua
vez, ter que se ajustar aos ditames da legislao, constitucional e infra-constitucional.
Portanto, o costume, ainda que no se constitua em fonte imperativa guarda relevante
importncia histrica.

A Constituio, pois, a mais importante fonte formal de produo estatal do

Direito Agrrio, trazendo para o mundo do direito os princpios fundamentais, assegurados
superiormente merc dos obstculos ao processo de reviso constitucional, o que lhes
empresta o slo da imodificabilidade
4. PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DE DIREITO AGRRIO
O que devemos entender por princpios fundamentais de Direito Agrrio
ontologicamente? Essa a primeira indagao que se h de impor para delimitao do campo
de nosso estudo. Segundo o sistema, temos que
princpios fundamentais de um
determinado ramo da Cincia do Direito so aqueles sobre os quais o sistema jurdico pode
fazer opo, considerando aspectos polticos e ideolgicos. Partindo dessa premissa,
teremos que considerar que, por isso mesmo, so princpios que admitem oposio frente a
outros, de contedo diverso, tudo dependendo da tolerncia do sistema em que se
encontrem inseridos. Diferem, portanto, dos chamados princpios informativos, que so
verdadeiros postulados irremovveis do sistema, por no admitirem oposio, tais como os
chamados princpios a)- lgico, b)- jurdico, c)- poltico e, d)- econmico, de franca
aplicabilidade no sistema processual, a que o Direito Agrrio ter que se vincular no instante
em que passar a dispor, como os demais ramos do sistema, de um direito processual
agrrio.
Os princpios informativos, pois, so comuns a todos os ramos da Cincia do
Direito. J os princpios fundamentais, diversamente, so aqueles que se podem moldar, ou
seja, podem se ajustar ocasio, da o poderem se opor um a outro que seja mais
adequado ao fato e ao direito em discusso. Eis porque conveniente denominarmos tais
princpios de princpios peculiares ao Direito Agrrio, exatamente porque guardam
caractersticas de princpios prprios, no axiomticos, exatamente porque tm necessidade
de caractersticas ideolgicas e admitem, portanto, antagonismo.
Assim entendido poderemos afirmar que se constituem princpios fundamentais
de Direito Agrrio, porque lhe so peculiares, prprios, dentre outros:
a)- a funo social da propriedade;
b)- o progresso econmico e social do rurcola;
c)- o combate sistemtico ao minifndio e ao latifndio;
d)- o imposto territorial rural.
Para o agrarista Paulo Torminn Borges2, esses princpios fundamentais se
elastecem num rol de quatorze tpicos, apontando ele como tais:
a)- a funo social da propriedade;
b)- o progresso econmico do rurcola;
c)- o progresso social do rurcola;
d)- fortalecimento da economia nacional, pelo aumento da produtividade;
e)- o desenvolvimento do sentimento de liberdade (pela propriedade) e de
igualdade (pela oferta de oportunidades concretas);
f)- implantao da justia distributiva;
g)- eliminao das injustias sociais no campo;
(2) Institutos Bsicos de Direito Agrrio, Ed. Saraiva, So Paulo, 1991, pg. 26

h)- povoamento da zona rural, de maneira ordenada;

i)- combate ao minifndio;
j)- combate ao latifndio;
l)- combate a qualquer tipo de propriedade rural ociosa, sendo aproveitvel e
cultivvel;
m)- combate explorao predatria ou incorreta da terra;
n)- combate aos mercenrios da terra.

Esses princpios, pois, como veremos na seqncia, sero estudados

separadamente, ainda que eles apaream aqui, to-somente, como indicadores de sua
existncia e integrantes de um arcabouo sistemtico. Preferimos, assim, para melhor
disciplinamento didtico, nos atermos ao rol que indicamos, ainda que a classificao do
mestre goiano no merea ser desprezada, prestando-se, sem dvida, para
aprofundamentos futuros de nossos estudantes que pretendam ir alm do simples
bacharelado.
5. REFORMA AGRRIA

Falar sobre a histria da reforma agrria, no Brasil, como bem acentua um

documento da FAO, , verdadeiramente, falar sobre uma histria de oportunidades
perdidas, considerando que o tema sempre mereceu primazia nas rodas polticas, desde o
incio da colonizao, pois, do mesmo modo como ocorreu com a Amrica espanhola, nosso
Pas foi incorporado ao capitalismo europeu no incio do sculo 16, passando a fazer parte
das colnias que forneciam matrias primas s metrpoles europias. O que predominava
nos colonizadores era a avidez do lucro, da a preocupao principal da coroa em concentrar
os seus esforos na plantao da cana-de-acar, deixando para segundo plano a produo
de gneros alimentcios de subsistncia, que eram produzidos por pequenos agricultores,
normalmente em terras arrendadas a grandes proprietrios, sem contar o esforo do brao
escravo nos dias de tempo livre, ou seja, nos feriados, domingos e aps terminar a tarefa
diria exercitada na lavoura canavieira.
Sempre que o produto agrcola de exportao elevava de preo no mercado
mundial, diminua consideravelmente a produo de gneros alimentcios de subsistncia na
colnia, e isso porque todas as terras eram ocupadas com o plantio do produto de
exportao e todos os escravos eram requisitados para o trabalho nas reas cultivadas, sem
permisso para dela se afastar, a no ser nos perodos de descanso. Resta evidente que
nesse perodo de dedicao exclusiva cultura de exportao, a fome tomada conta da
colnia, notadamente no seio da populao escrava, gerando uma crise sem precedentes da
agricultura de subsistncia, a ponto de forar a metrpole intervir, atravs de uma legislao
que tornava obrigatrio ao proprietrio de terras destinar uma parte de seu domnio ao
plantio de gneros alimentcios de subsistncia. Isso fez nascer pequenos produtores
dedicados agricultura, praticada em terras doadas pela Coroa, sem, no entanto, transferir o
domnio da terra ao seu ocupante, que permanecia na condio de posseiro meramente. A
est, pois, o embrio originrio da pequena propriedade no Brasil.
Ainda colnia de Portugal, o Brasil no teve os movimentos sociais que, no sculo

18, democratizaram o acesso propriedade da terra e mudaram a face da Europa. No

sculo 19, o fantasma que rondou a Europa e contribuiu para acelerar os avanos sociais
no cruzou o Oceano Atlntico, para assombrar o Brasil e sua injusta concentrao de
terras. E, ao contrrio dos Estados Unidos que, no perodo da ocupao dos territrios do
nordeste e do centro-oeste, resolveram o problema do acesso terra, a ocupao brasileira
- que ainda est longe de se completar - continuou seguindo o velho modelo do latifndio,
sob o domnio da mesma velha oligarquia rural.
As revolues socialistas do sculo 20 - russa e chinesa, principalmente - embora
tenham chamado a ateno de parcela da elite intelectual brasileira, no tiveram mais do
que influncia terica. O Brasil tambm no passou pelas guerras que impulsionaram a
reforma agrria na Itlia e no Japo, por exemplo. Tampouco fez uma revoluo de bases
fortemente camponesas, como a de Emiliano Zapata, no Mxico do comeo do sculo.
Na Primeira Repblica ou Repblica Velha (1889-1930), grandes reas foram
incorporadas ao processo produtivo e os imigrantes europeus e japoneses passaram a
desempenhar um papel relevante. O nmero de propriedades e de proprietrios aumentou,
em relao s dcadas anteriores, mas, em sua essncia, a estrutura fundiria manteve-se
inalterada.
A revoluo de 1930, que derrubou a oligarquia cafeeira, deu um grande impulso
ao processo de industrializao, reconheceu direitos legais aos trabalhadores urbanos e
atribuiu ao Estado o papel principal no processo econmico, mas no interveio na ordem
agrria. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o Brasil redemocratizou-se e
prosseguiu seu processo de transformao com industrializao e urbanizao aceleradas.
A questo agrria comeou, ento, a ser discutida com nfase e tida como um obstculo ao
desenvolvimento do pas. Dezenas de projetos-de-lei de reforma agrria foram apresentados
ao Congresso Nacional. Nenhum deles, no entanto, foi aprovado.
No final dos anos 50 e incio dos 60, os debates ampliaram-se a nvel nacional
com a ativa participao popular. As chamadas reformas de base (agrria, urbana, bancria
e universitria) eram consideradas essenciais pelo governo, para o desenvolvimento
econmico e social do pas. Entre todas, no entanto, foi a reforma agrria que polarizou as
atenes. Em 1962, foi criada a Superintendncia de Poltica Agrria - SUPRA, como
sucessora do antigo INIC Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao, com a atribuio
de executar a reforma agrria.
Em maro de 1963, foi aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural, regulando as
relaes de trabalho no campo, que at ento estivera margem da legislao trabalhista.
Um ano depois, em 13 de maro de 1964, o Presidente da Repblica assinou decreto
(Decreto-Lei n 1.164) prevendo a desapropriao, para fins de reforma agrria, das terras
localizadas numa faixa de dez quilmetros ao longo das rodovias, ferrovias e audes
construdos, em construo ou planejados pela Unio. No dia 15, em mensagem ao
Congresso Nacional, props uma srie de providncias consideradas "indispensveis e
inadiveis para atender s velhas e justas aspiraes da populao." A primeira delas, a
reforma agrria.
No houve tempo, entretanto, para que quaisquer daquelas providncias
pudessem ser postas em prtica, pois no dia 1 de abril de 1964 (que os militares quiseram

consagrar como 31 de maro para no o associarem ao dia internacional da mentira), caiu

o Presidente da Repblica e teve incio o ciclo dos governos militares, que duraria 21 anos.
6 - RESULTADOS OBJETIVOS DA REFORMA AGRRIA
Nos primeiros 15 anos de vigncia do Estatuto da Terra (1964-1979), o captulo
relativo reforma agrria, na prtica, foi abandonado, enquanto o que tratava da poltica
agrcola foi executado em larga escala.
No total, foram beneficiadas apenas 9.327 famlias em projetos de reforma agrria
e 39.948 em projetos de colonizao. O ndice de Gini, da distribuio da terra, no Brasil,
passou de 0,731 (1960) para 0,858 (1970) e 0,867 (1975). Esse clculo inclui somente a
distribuio da terra entre os proprietrios. Se forem consideradas tambm as famlias sem
terra, o ndice de Gini evidencia maior concentrao ainda: 0,879 (1960), 0,938 (1970) e
0,942 (1975). Na verdade, em 50 anos, as pequenas alteraes que ocorreram, em termos
de concentrao de terra, no Brasil, foram para pior, consoante mostram as estatsticas
oficiais existentes e pouco divulgadas.
No incio da dcada de 80, o agravamento dos conflitos pela posse da terra, na
regio Norte do pas, levou criao do Ministrio Extraordinrio para Assuntos Fundirios e
dos Grupos Executivos de Terras do Araguaia/Tocantins - GETAT, e do Baixo Amazonas
GEBAM, reflexo da mania brasileira de se criar rgos e rgos e pouco ou quase nada
resolver, posto que o Ministrio da Agricultura, jurisdicionando o INCRA at ento, vinha
realizando um trabalho de regularizao fundiria digno de encmios, pois os resultados
auferidos poderiam muito bem se refletir no sucesso dos programas de reforma agrria,
entretanto as terras devolutas apuradas mediante discriminao no recebiam imediata
destinao, ficando merc dos invasores, de grileiros e dos comerciantes da posse,
faltando, isto sim, uma vontade poltica de bem direcionar os programas de reforma agrria
no Pas, autorizando-nos a afirmar que o balano das realizaes desses trs rgos,
pobre, ainda que se possa registrar alguns poucos milhares de ttulos de terra distribudos a
posseiros regularizados.
Nos seis anos do ltimo governo militar (1979-1984), a nfase de toda a ao
fundiria concentrou-se no programa de titulao de terras. Nesse perodo, foram
assentadas 37.884 famlias, todas em projetos de colonizao, numa mdia de apenas
6.314 famlias por ano. A ao fundiria no perodo 1964-1984, revela uma mdia de
assentamento de 6.000 famlias por ano.
Em 1985, o governo do Presidente Jos Sarney elaborou o Plano Nacional de
Reforma Agrria (PNRA), previsto no Estatuto da Terra, com metas extremamente
ambiciosas: assentamento de um milho e 400 mil famlias, ao longo de cinco anos. No final
de cinco anos, porm, foram assentadas cerca de 90.000 apenas.
A dcada de 80 registrou um grande avano nos movimentos sociais organizados
em defesa da reforma agrria e uma significativa ampliao e fortalecimento dos rgos
estaduais encarregados de tratar dos assuntos fundirios. Quase todos os Estados da
federao contavam com este tipo de instituio e, em seu conjunto, aes estaduais

conseguiram beneficiar um nmero de famlias muito prximo daquele atingido pelo governo
federal.
No governo de Fernando Collor (1990-1992), o programa de assentamentos foi
paralisado, cabendo registrar que, nesse perodo, no houve nenhuma desapropriao de
terra por interesse social para fins de reforma agrria. O governo de Itamar Franco (19921994) retomou os projetos de reforma agrria. Foi aprovado um programa emergencial para
o assentamento de 80 mil famlias, mas s foi possvel atender 23 mil com a implantao de
152 projetos, numa rea de um milho 229 mil hectares.
No final de 1994, aps 30 anos da promulgao do Estatuto da Terra, o total de
famlias beneficiadas pelo governo federal e pelos rgos estaduais de terra, em projetos de
reforma agrria e de colonizao, foi da ordem de 300 mil, estimativa sujeita a correes,
dada a diversidade de critrios e a falta de recenseamento no perodo 1964-1994.
Nos pases onde houve Reforma Agrria, os efeitos foram extraordinrios, como
sabido, resultando no aumento das propriedades rurais (exceto no Mxico e na Rssia)
aumento de empregos, aumento de produo, melhoria extraordinria da qualidade de vida
dos trabalhadores rurais (condies de bem-estar e de progresso social e econmico).
Como concluso, bvia, impe-se uma Reforma Agrria no Brasil, de forma
eficaz, democrtica, econmica e social. Sem a extino da condio de misria de milhes
de agrcolas, no teremos condies de desenvolvimento, mesmo porque se eles passarem
a ter condies de progresso social e econmico, no se aumentar produo agrria, como
passaro aumentar o mercado de consumo interno relativamente a alimentos bens
industrializados.
Todos esperamos pelo fim da grande misria e da fome em nosso Pas e isso s
se alcanar com a Reforma Agrria, que meta prioritria. O Brasil chega s portas do
sculo 21 sem ter resolvido um problema com razes no sculo 16.
ismael@elogica.com.br
(*) -

Advogado e professor em Joo Pessoa Estado da

Paraba, no Brasil; autor de diversas obras de direito
processual trabalhista e do Direito Agrrio Brasileiro,
editado pela EDIPRO, Bauru SP, Brasil.