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Estado e Economia no Capitalismo

Adam Przeworsky

Livro: PRZEWORSKY, Adam. Estado e Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1995.

Introduo
O capitalismo um sistema em que recursos escassos so
privadamente apropriados. Entretanto, nesse sistema a
propriedade institucionalmente separada da autoridade. Em
decorrncia disso, existem dois mecanismos mediante os quais
os recursos so alocados para usos diversos e distribudos para
os consumidores: o mercado e o Estado. No mercado, recursos
produtivos (capital, terra e capacidade de trabalho) so alocados
por seus proprietrios e a distribuio do consumo resulta de
interaes descentralizadas. O Estado, porm tambm pode
alocar e distribuir, agindo sobre aqueles mesmos recursos que
constituem a propriedade privada. Estados podem no somente
taxar e transferir, mas tambm regular os custos e benefcios
relativos, associados a decises privadas. Portanto, h no
capitalismo uma tenso permanente entre o mercado e o Estado.
A democracia na esfera poltica exacerba essa tenso. O
mercado um mecanismo em que agentes individuais decidem
alocaes com os recursos que possuem, recursos esses que
so sempre desigualmente distribudos. Na democracia as
pessoas, como cidados, podem expressar preferncias quanto
alocao de recursos que elas no possuem, com direitos
distribudos num contexto de maior igualdade. S por mgica os
dois mecanismos podem levar a um mesmo resultado. Com
efeito, distribuies do consumo geradas pelo mercado devem
ser sistematicamente diferentes daquelas coletivamente
preferidas pelos cidados, uma vez que a democracia oferece
uma oportunidade de obter repartio por meio do Estado
queles que so pobres, oprimidos ou miserveis em
consequncia da propriedade privada dos recursos produtivos.
O problema permanente da teoria poltica, e da poltica
prtica, diz respeito competncia desses dois mecanismos um
em relao ao outro. possvel aos governos controlar uma

economia capitalista? Em particular, possvel conduzir a


economia contra interesses e referncias dos que controlam a
riqueza produtiva?
Como essas questes envolvem interesses e valores, os
argumentos lgicos e empricos esto intimamente entrelaados
com questes normativas e polticas. O papel apropriado do
Estado em relao aos vrios aspectos da vida social e
econmica constitui o tema central das controvrsias polticas
contemporneas. Deveriam os governos intervir de algum modo
na economia? Os Estados suprem as falhas de funcionamento
do mercado, tomando a alocao de recursos mais eficiente?
Estariam os mercados operando "mais suavemente" apenas
porque so continuamente organizados e regulados por
Estados? Ou a interveno estatal sempre uma fonte de
incerteza e ineficincia? Em suma, a interveno beneficia ou
prejudica o bem-estar geral? Os Estados so organizaes
universalisticamente orientadas ou apenas mais um dentre uma
multiplicidade de atores particularistas, diferenciado apenas pelo
monoplio da coero?
Essas questes decorrentes da tensa convivncia entre
Estados e mercados so to genricas que se reproduzem em
campos acadmicos que no compartilham de quaisquer
interesses substantivos. Estudos das polticas pblicas proliferam
a tal ponto que atualmente so publicadas revistas
especializadas em reas especficas de polticas de governo
como poltica habitacional, poltica cultural, poltica fiscal, poltica
de defesa ou poltica industrial. E mesmo que cada uma dessas
reas contenha, indubitavelmente, alguns aspectos tcnicos
especializados, os debates tericos apontam para os mesmos
problemas e so organizados em torno das mesmas posies,
independentemente da problemtica substantiva.
So trs as posies tericas bsicas: os Estados respondem
s preferncias dos cidados, os Estados procuram realizar seus

prprios objetivos, e, finalmente, os Estados agem segundo o


interesse dos que possuem riqueza produtiva. Na primeira viso,
o povo manda. "O Povo", no singular do sculo dezoito, exerce
sua soberania por meio do processo democrtico. Os polticos,
lutando por adeses, ofertam aquelas polticas que so
coletivamente preferidas pelos cidados e, uma vez nos cargos,
procuram implantar essas polticas. Assim, os governos so
perfeitos agentes do pblico. Na segunda viso, os Estados so
instituies autnomas em relao sociedade. Os Estados
"governam" em benefcio prprio - os governos traam polticas
que refletem os valores e - os interesses dos administradores
estatais. Na terceira perspectiva, finalmente os Estados so to
constrangidos pela economia, especificamente pelos interesses
dos proprietrios privados dos recursos produtivos, que os
governos no podem empreender quaisquer aes contrrias a
esses interesses. Assim sendo, o "capital" quem governa.
Nenhuma dessas perspectivas tericas, bem como os
programas polticos que inspiram, so novas. As questes
relacionadas com o mtodo democrtico dominaram os debates
polticos poca das Revolues Americana e Francesa. A viso
de que o processo democrtico intrinsecamente imperfeito e
inferior ao mercado como mecanismo de alocao de recursos
remonta a Burke e a de Maistre, ou seja, ao fim do sculo
dezoito. O medo diante de quaisquer instituies polticas
especializadas, mesmo as representativas remonta a Rousseau
e tem uma complicada histria ideolgica: originalmente um tema
da esquerda, o anti-estatismo foi empunhado pela direita apenas
recentemente, e apenas em seu aspecto econmico. Finalmente,
a crena de que a soberania popular drasticamente reduzida,
em qualquer sociedade em que os recursos produtivos so
privadamente possudos, vem sendo a caracterstica tradicional,
quase definidora, dos movimentos socialistas.
No entanto, o fato de que todas as posies correntes tenham
suas razes no perodo em que as instituies polticas e

econmicas modernas foram forjadas no significa que no


tenhamos feito qualquer progresso. As pginas seguintes
atestam que os argumentos tradicionais foram beneficiados pelos
aparatos analticos recentemente desenvolvidos. Premissas
foram esclarecidas, argumentos foram organizados em modelos
dedutivos, hipteses empricas rivais foram desenhadas.
Afirmaes deram lugar a argumentos; padres normativos
passaram a ser explcitos e bastante tcnicos: evidncias
anedticas tornaram-se evidncias sistemticas. possvel ter
posies ideolgicas diferentes e ainda assim argumentar: essa
a transformao possibilitada pela adoo de uma linguagem
tcnica padro. verdade, evidncias empricas continuam
escassas e muitas questes no podem ser decididas pelo
recurso as evidncias. Mas os desacordos ideolgicos foram
racionalizados.
As trs maiores vises da relao entre Estado e economia
constituem o objeto desta monografia.
A Parte 1 dedicada a duas questes: se o processo
democrtico oferece uma nica leitura das preferncias
individuais, e se a democracia leva a resultados econmicos
eficientes. Neste captulo as premissas e a estrutura lgica das
teorias
econmicas
da
democracia
so
brevemente
esquematizadas, com foco na relao entre as teorias da escolha
social e do Estado democrtico. As teorias neoliberais, que
sustentam que os governos inevitavelmente provocam
ineficincia econmica, so reconstrudas e sujeitas a uma crtica
interna. Finalmente, crticas externas a esse enfoque so
sumarizadas, particularmente as que enfatizam a organizao
corporativista de interesses.
Aps algumas preliminares metodolgicas, a Parte 2
desenvolve quatro questes: com que frequncia e em que
extenso os Estados so autnomos? Que condies promovem
a autonomia do Estado? Quais so as consequncias de
diferentes formas de autonomia do Estado para as polticas

governamentais? Como os burocratas e os polticos se tornam


autnomos em condies democrticas? A viso marxista
tradicional da autonomia do Estado como uma contingncia das
relaes de classe contrastada com o enfoque "centrado no
Estado", que toma a autonomia do Estado como um postulado
metodolgico. A anlise das consequncias de formas diferentes
de autonomia baseada no enfoque neoclssico de histria
econmica. Finalmente, modelos de rgos governamentais e
legislativos autnomos em democracias so colocados dentro do
contexto de constrangimentos econmicos e institucionais.
A Parte 3 centrada nas duas questes colocadas pelas
teorias marxistas do Estado: a sobrevivncia do capitalismo
deve-se a intervenes do Estado? Por que os governos agem
para fomentar o capitalismo? A lgica das teorias marxistas
funcionalistas reconstruda primeiramente, seguida de duas
importantes verses dessa teoria. O enfoque como um todo ,
ento, sujeito a uma crtica que enfatiza tanto os problemas
lgicos como empricos por ele enfrentados. Finalmente, modelos
orientados pela teoria dos jogos, que colocam as polticas
governamentais dentro do contexto do conflito de classes, so
examinados como um enfoque alternativo para a problemtica
marxista.
As pginas de concluso (Parte 4) retomam s questes
polticas.

Captulo 1

Ttulo : O Governo do Povo

1. Introduo.
As teorias econmicas da democracia explicam as polticas
governamentais pelos interesses dos cidados. A estrutura geral
dessas teorias a seguinte. Existem indivduos que, atravs de
certos procedimentos, revelam suas preferncias por polticas
governamentais. Existem equipes de polticos reais e rivais que
competem por apoio poltico. Candidatos maximizadores de
apoio ofertam polticas coletivamente preferidas pelos cidados e
procuram implantar essas polticas, uma vez nos cargos. Os
governos so, ento, agentes perfeitos do pblico.
O povo ao qual os governos respondem tipicamente
identificado apenas como os "indivduos", isto , todas as
preferncias so a priori possveis e todas as coalizes entre eles
so igualmente provveis. Os indivduos so racionais, no
sentido de que apoiam as propostas polticas e governos que
mais se aproximam de seu mximo bem-estar. Os indivduos
revelam suas preferncias por uma variedade de mecanismos,
desde o voto nas eleies at o suborno de burocratas. Os
governantes polticos eleitos, burocratas nomeados ou, mais
abstratamente, "o regulador" so por sua vez levados a fazer
aquilo que o povo quer que faam no seu prprio interesse,
porque competem por apoio popular. Essa feliz coincidncia
entre preferncias coletivas e polticas pblicas no se mantm,
se: no houver uma escolha coletiva nica; os mecanismos que
revelam preferncias induzirem os indivduos a antecipar as
aes dos outros de maneira coletivamente sub tima; os
governantes no competirem ou no puderem ser efetivamente

supervisionados. Mas mesmo que os governos sejam


perfeitamente responsivos s escolhas coletivas, emerge a
seguinte questo: as polticas que gozam de maior apoio so
realmente as melhores para os que oferecem esse apoio? Isto ,
o Estado deve intervir na economia de formas que respondam
preferncia coletiva?
A relao entre as polticas governamentais e as preferncias
dos indivduos o objeto da seo 2. Para tornar claras as
premissas, comeamos a seo 2.1 com um exemplo em que os
cidados so homogneos e no h qualquer Estado sobre o
qual falar. Enfocaremos ento, na seo 2.2, o modelo de
situaes em que cidados com preferncias estruturadas de
forma similar votam em uma questo especfica pela regra da
maioria: "o modelo do eleitor mediano". Para concluir essa
anlise, sumarizamos brevemente, na seo 2.3, a principal
razo pela qual os resultados otimistas do modelo do eleitor
mediano no se sustentam. o tema da seo 3 a questo de se
o Estado intervm na economia no melhor interesse dos
indivduos, mesmo quando perfeitamente responsivo no
atendimento das preferncias por eles reveladas. A seo 3.1
apresenta a viso da escola da regulao (de Chicago); seguida,
na 3.2, de uma reviso crtica desse modelo. Uma breve reviso
conclui essa Parte.

2. O governo da maioria.
2.1. Cidados homogneos.
Para entender a lgica dessas teorias e as questes que elas
colocam, considere-se uma democracia ideal. Nesse sistema,
todos os cidados tm igual renda e riqueza e todos votam
simultaneamente, escolhendo a partir de uma nica dimenso o

nvel de uma atividade governamental. Suponhamos que os


mercadores de Veneza enfrentam a questo de quantos navios
de escolta devem construir para proteger a sua frota mercantil
dos piratas. Cada cidado busca maximizar o benefcio lquido
que extrai das atividades governamentais, isto , cada um vota
pelo nvel de atividade que maximiza a diferena entre custos e
benefcios. O nvel de proteo eficiente o nvel para o qual o
benefcio marginal iguala o custo marginal. Portanto, os
mercadores de Veneza votam a favor de financiar um nmero de
navios tal que os custos do ltimo navio acrescentado frota so
equivalentes aos benefcios em proteo adicional que ele
propicia. No faria sentido para eles no adicionar tal navio, j
que o anterior ainda contribua mais para a proteo que para o
custo: e no faria sentido construir mais do que esse ltimo, j
que o prximo custaria mais do que contribuiria para a segurana
da frota.
Assim, cidados homogneos escolheriam um nvel de
atividade que seria eficiente para cada um e para todos. Eles
prprios se responsabilizariam pelo custo per capita dessa
deciso. Uma vez decidido o nmero de navios, os cidados
aceitam uma proposta competitiva para a construo dos navios.
A competio traz o preo dos servios para o nvel que
representa o verdadeiro custo para o ofertante: o custo j
conhecido pelos cidados ao calcularem os custos e benefcios
marginais. O Estado seria um agente perfeito nessas condies:
uma vez que o Estado nada mais que os prprios cidados,
no h Estado sobre o qual falar.
Note-se que uma vez que uma mesma poltica tima para
cada cidado, qualquer regra de votao acabaria levando ao
mesmo resultado. Alm do mais, a transformao dessa
democracia direta em um sistema representativo no mudaria
nada. Suponhamos que exista um rgo governamental pblico
do contratante, que decide sobre o nvel de atividade e a
contrata. Candidatos para esse rgo governamental

competiriam entre si; o candidato mais prximo da poltica


preferida pelos cidados vence os oponentes; para maximizar o
apoio, isto , vencer as eleies, todos os candidatos convergem
para a preferncia coletiva.
Assim, quando os cidados so homogneos, o processo
poltico gera um nico resultado. Se os candidatos para cargos
pblicos competem entre si e os servios governamentais so
providos competitivamente, o Estado funciona eficientemente
como um perfeito agente do pblico.
2.2. Modelos do eleitor mediano.
Surpreendentemente, as caractersticas bsicas dessa
democracia perfeita sobrevivam em um mundo em que os
indivduos diferem em dotaes, rendas e preferncias, e as
decises so tomadas segundo a regra da maioria. Esta a
concluso central dos modelos do eleitor mediano.
Suponhamos agora que os cidados possuem certas
dotaes, como riqueza e trabalho, uma renda derivada de sua
utilizao que a elas adicionada e preferncias relativas a
vrias dimenses, como consumo, lazer, bens pblicos, bemestar e outros. Essas preferncias so tais que apenas um
resultado preferido sobre todos os demais e, como aumenta a
distncia entre o resultado preferido e qualquer alternativa, a
utilidade de cada indivduo no aumenta ("curva de preferncias
unimodal"). Para a maior parte dessa seo, ser proveitoso
pensar os indivduos como ordenados de duas maneiras: do mais
pobre (em dotaes ou em renda) para o mais rico e do mais
opositor ao mais favorvel a algum resultado a ser decidido pelo
processo poltico.
Os indivduos votam para decidir o nvel das atividades
governamentais, que podem incluir a previso de um bem pblico

ou a realizao de uma transferncia pura de renda. A questo a


ser decidida a escolha de um valor ou valores especficos a
partir de uma dimenso. Assim, a questo pode dizer respeito ao
nmero de navios a construir para proteo, ao oramento de um
distrito escolar, a idade permitida para beber, ao nmero de
feriados oficiais, ao montante de indenizaes aos
desempregados. Cada indivduo pode fazer uma proposta para a
quantidade a ser determinada; cada proposta equiparada ao
status quo: a votao simultnea, universal e sem custos.
As decises so tomadas pela regra da maioria. A proposta
vencedora, se existe uma, aquela que nenhuma alternativa
pode derrotar em uma votao que adota a regra da maioria para
a deciso sobre cada par de propostas (este o equilbrio por
regra majoritria).
Quando essas e outras condies adicionais so verificadas,
so verdadeiras as trs seguintes concluses:
1) Uma proposta poltica a vencedora nica e essa a
proposta preferida pelo eleitor com a preferncia mediana.
2) Quando todos os eleitores votam ou quando a distribuio
de preferncias no eleitorado unimodal e simtrica, e se dois e
apenas dois partidos competem para vencer eleies, ambos os
partidos convergem para a posio mais favorecida pelo eleitor
com a preferncia mediana.
3) Quando so satisfeitas algumas condies adicionais
que sero discutidas adiante, o eleitor com a preferncia
mediana aquele com a renda mediana.
Essas trs proposies constituem juntas o "modelo do eleitor
mediano." O primeiro teorema especifica o equilbrio majoritrio:
o resultado do voto direto pela regra majoritria. O segundo
afirma que se existe tal equilbrio e se dois partidos competem, o
equilbrio majoritrio ser a plataforma eleitoral vencedora, o
terceiro teorema restringe o escopo da teoria aos temas em que
a ordenao das preferncias tem algo a ver com a renda (ou
com as dotaes que determinam a renda). Assim, o primeiro

teorema diz respeito ao modelo de votao em uma comisso; as


duas primeiras proposies juntas especificam o resultado da
competio partidrio; por sua vez, o primeiro e o terceiro
teoremas combinados oferecem um modelo de votao em
comisso, sobre questes em que a distribuio de renda
desempenha algum papel. O modelo completo, portanto,
especifica o resultado da competio entre dois partidos em
questes que envolvem renda. Com efeito, os dois primeiros
teoremas so de importncia central para a teoria da escolha
social, enquanto a teoria do papel governamental em colao
economia resulta especificamente da incluso do terceiro
teorema. Deixemos de lado todos os aspectos tcnicos
envolvidos nos dois primeiros teoremas e enfatizemos uma
classe especial de modelos que envolvem taxao e distribuio
de renda ou proviso de bens pblicos.
Estamos tratando agora, portanto, apenas das seguintes
situaes. A votao diz respeito s alquotas de imposto de
renda. Qualquer escala de taxao pode ser proposta, desde que
rendas da mesma magnitude sejam igualmente taxadas e que a
alquota de imposto seja (de maneira fraca) monotonicamente
relacionada a renda. A receita dos impostos gasta em bens
perfeitamente pblicos, que sejam igualmente apreciados por
todos os eleitores, ou distribuda igualmente por todos os
eleitores.? Assim, o custo da proposta para cada indivduo
depende de sua renda antes da incidncia de imposto, enquanto
o benefcio o mesmo, independentemente da renda. O
benefcio ou o custo lquido ento associado a renda original.
Sem impor quaisquer restries adicionais, examinemos a
situao do ponto de vista de um eleitor individual, i, que tem
uma renda pr taxao e pr transferncia, Y(i). A escala fiscal
tima para esse eleitor ser aquela em que todos com rendas
menores ou iguais a Y(i) no paguem qualquer taxa, e todos com
rendas maiores paguem toda sua renda em impostos [Kramer e
Synder, 1983]. Imaginemos um eleitorado com trs eleitores: o

Rico, o Mediano e o Pobre [ou (n+1) eleitores, n/2 o eleitor rico, o


eleitor mediano, e n/2 o eleitor pobre], com as seguintes rendas
antes da votao, Y(R)> Y(M]> Y(P). Nota-se primeiramente, que
o eleitor de renda mediana tem a preferncia mediana no que diz
respeito s taxas de imposto: o Rico gostaria que a taxa fosse
zero para todos, o Pobre gostaria que a taxa saltasse para um a
partir da faixa de renda infinitesimalmente maior que a sua, e o
eleitor Mediano gostaria que a taxa subisse a partir da faixa logo
acima de sua renda, que est no meio. Vemos tambm que o
equilbrio majoritrio a escala de alquotas preferida pelo eleitor
mediano: tal escala ganharia os votos do Pobre e do Mediano
contra a proposta do Rico. Uma escala que impusesse a
elevao da taxao abaixo da renda do eleitor mediano no
obteria seu apoio e, portanto, o apoio da maioria, enquanto que
uma escala que no taxasse qualquer eleitor mais rico que o
mediano acumularia uma receita menor, sendo rejeitado por
todos os eleitores com renda menor ou igual mediana. [A menos
que as deadweight losses (perca de peso morto) fossem
realmente punitivas, ver Romer, 1975, ou que os eleitores
pudessem ser levados a acreditar que fossem.] Finalmente, se
dois partidos competem para vencer as eleies (e as condies
discutidas acima so satisfeitas), eles convergiro para a
preferncia do eleitor mediano.
Uma vez que as decises so tomadas pela regra da maioria,
uma questo que imediatamente surge por que os pobres no
tomam tudo dos ricos. Isso o que todos, Esquerda ou Direita,
esperavam com esperana ou medo que o sufrgio universal
fosse provocar. Como disse Ersnt Wigforss, o principal terico da
Social Democracia Sueca e Ministro das Finanas em 1928, "o
sufrgio universal incompatvel com uma sociedade dividida em
uma pequena classe de proprietrios e uma grande classe de
despossudos. Ou bem os ricos e proprietrios acabam com o
sufrgio universal, ou os pobres, por meio de seu direito de voto,
tomam para eles uma parte das riquezas acumuladas." Se o

eleitorado consiste de n pessoas, os (n/2 + 1) cidados mais


pobres poderiam passar uma proposta que expropriaria os ricos.
Com efeito, vimos tal resultado na situao analisada acima a
taxa de imposto para todas as rendas maiores que a mediana foi
a unidade. Por que a maioria, qualquer maioria, no expropriaria
a minoria?
As razes Concebveis so vrias, mas essa literatura centrase nas deadweight losses (perca de peso morto) que resultam da
taxao. Aumann e Kurz [1977: pp. 1139] oferecem a formulao
mais geral, quando simplesmente assumem que "cada agente
pode, se quiser, destruir parte ou a totalidade de suas dotaes.
Suponhamos que os indivduos ofertem suas dotaes de forma
a auferir rendas Y(i), desde que a taxa dos impostos no seja
maior que algum valor t(max), mas que fujam para um mundo
no taxvel de economia subterrnea de lazer, ou para um
paraso fiscal, quando a taxa de impostos exceder t(max)
[Roruer. 1975]. Agora a escala fiscal tima para o eleitor mediano
e, portanto, para o equilbrio majoritrio, ser aquela em que as
taxas de impostos forem t(max)<1. Uma taxa maior faria com que
qualquer indivduo sujeito a taxao retirasse suas dotaes de
atividades taxveis, sem gerar qualquer receita fiscal. Esta a
razo citada nessa literatura para explicar porque as maiorias
decidem por um ponto anterior a uma redistribuio
completamente igualitria.
As deadweight losses (perca de peso morto) sero ainda
tpico de discusso mais adiante, mas um comentrio preliminar
necessrio aqui. Deadweight losses (perca de peso morto)
podem ocorrer porque o trabalho desestimulado pela taxao
ou por causa de subsdios ao lazer. Mas tambm podem ocorrer
porque os consumidores responderiam taxao poupando
menos ou as firmas investindo menos. Uma interessante
consequncia para os modelos do eleitor mediano a introduo
da interdependncia nas decises privadas de poupana [Bush e
MacKay, 1977]. Os indivduos alocariam sua renda em dois

tempos: primeiro votariam nos programas governamentais (bens


pblicos ou transferncias puras) e depois decidiriam quanto
poupar de sua renda remanescente. A preferncia do eleitor
mediano a respeito dos programas governamentais impe uma
restrio oramentria nas decises de poupana de qualquer
um: todos devem pagar as taxas escolhidas pelo eleitor mediano,
antes de decidir o que fazer com sua renda remanescentes.
Poderamos, ento, esperar que o eleitor mediano anteciparia os
efeitos de suas decises sobre impostos baseado na taxa de
poupana alheia e, portanto, baseado na renda agregada ou na
base de taxao. Mas os modelos do eleitor mediano
invariavelmente se fundam em deadweight losses (perca de peso
morto) na oferta de trabalho e o status emprico dessa premissa
duvidoso [ver Saunders e Klau, 1985: pp. 164-167, para uma
resenha recente da evidncia]. Na realidade, Aumann e Kurz
[1977: pp. 1157] se vem forados a tomar uma via tortuosa: em
seu modelo, deadweight losses (perca de peso morto) na oferta
de trabalho constituem uma ameaa que induz a um
compromisso, nunca sendo, portanto, realizadas; logo, as
deadweight losses (perca de peso morto) no ocorrem. Se isso
verdade, no existe, ento, sequer uma base emprica sobre a
qual estimar a magnitude dessas perdas.
Note-se que qualquer um que no seja o eleitor mediano tem
razes para ficar infeliz com o resultado da regra majoritria: os
eleitores pobres prefeririam que as taxas fossem maiores, os
eleitores ricos gostariam de v-las menores. Alm do mais, se o
eleitor mediano opta por uma taxa positiva, como faz tipicamente.
a renda agregada menor do que seria se as taxas e
transferncias fossem zero. Mas qualquer outra taxa faria algum
perder. Em particular, com uma taxa menor, a renda agregada
aumentaria (assumindo que h deadweighz losses), e os ricos
pagariam menos em taxas lquidas, mas os pobres receberiam
menos em benefcios lquidos. Assim, o equilbrio majoritrio do
eleitor mediano no seria derrotado pela regra de unanimidade:

Pareto eficiente.
Que escalas de taxao prevalecero com as premissas dos
modelos do eleitor mediano? A resposta depende, entre outros
fatores, das restries impostas aos padres admissveis de
taxao e das premissas especficas a respeito da funo das
deadweight losses (perca de peso morto). A maioria dos modelos
baseia-se na premissa de que a escala de taxao linear, as
preferncias so quasi-cncavas e a receita fiscal total e
igualmente distribuda entre os indivduos. No mais simples
modelo desse tipo, os indivduos escolhem a taxa que maximiza
a utilidade derivada de seu consumo e lazer ps-taxao. Se os
impostos no tivessem qualquer efeito na renda agregada o
eleitor mediano escolheria um dos valores extremos admissveis
para a taxa de impostos: zero se sua renda igual ou maior que
a renda mdia e cem por cento se a renda mediana menor que
a mdia. Uma vez que a distribuio de renda tipicamente
distorcida em direo s rendas mais baixas, isto , a mediana
geralmente menor que a mdia, o equilbrio majoritrio consistiria
em uma completa igualdade nas rendas ps asco. Mas se a
taxao provoca deadweight losses o eleitor mediano vai preferir
uma taxa de impostos menor que as unidades a concluso geral
dos modelos baseados em escalas lineares de taxao e que a
escala de taxao vencedora ir (1) transferir renda dos ricos
para os pobres, (2) prover um imposto negativo para os pobres, e
(3) encontrar seu limite antes de atingir uma igualdade perfeita de
rendas ps-taxao.
Uma vez que na regra majoritria a preferncia do eleitor com
renda mediana decisiva, os modelos do eleitor mediano
vinculam proveitosamente, informaes sobre as condies
correntes aos resultados da escolha poltica. Como Romer e
Rosenthal observaram, "a maior vantagem do paradigma do
eleitor mediano que permite a anlise de problemas sociais
atravs das preferncias de um nico indivduo, o crucial eleitor
mediano". Vimos que a preferncia-modal do eleitor mediano

depende da relao entre a sua renda e a renda mdia. Se a


distribuio de renda fosse perfeitamente simtrica, isto , se a
mediana fosse igual i mdia, a maioria votaria por nenhum
imposto e nenhuma transferncia (supondo que nenhum
problema especial apresentado pelos bens pblicos, como
essa literatura tende a assumir). A medida em que a distribuio
de renda pr-fisco se torna mais desigual, isto , a mediana cai
em relao mdia, a taxa de imposto preferida pelo eleitor
mediano aumenta. O resultado foi usado por Meltzer e Richard
[1981] para explicar o crescimento do governo na Europa
Ocidental: extenses do direito de voto e a recente proliferao
de eleitores que recebem sua renda da seguridade social
levaram a renda mediana para baixo em relao mdia,
aumentando assim a taxa fiscal de equilbrio majoritrio. Alm do
mais, Meltzer e Richard notam que o modelo do eleitor mediano
explica o aumento da dvida pblica, j que "o eleitor decisivo tem
incentivo para taxar tanto os futuros ricos quanto os atuais. [pp.
925].
Os modelos do eleitor mediano foram testados em relao a
vrias reas de polticas pblicas? Pommerehne [1978]
descobriu que tal modelo foi bastante bem-sucedido nas
municipalidades suas com democracia direta. Todavia, as
pesquisas empricas geralmente levam a concluses cticas a
respeito de sua validade. Tendo resenhado vrios estudos sobre
gastos de escolas municipais, que fornecem as mais favorveis
bases de teste para esse modelo, Romer e Rosenthal [1979 pp.
144] concluram que eles "falham em mostrar que os gastos reais
correspondem, em geral, queles desejados pelo eleitor
mediano." [Ver tambm Mueller, 1979: pp. 106-109.] Dadas as
severas restries validade desse modelo, essa concluso no
surpreende.
2.3. A instabilidade dos resultados democrticos

O modelo do eleitor mediano intelectual e normativamente


atrativo. As polticas pblicas so explicadas pelas preferncias
dos cidados e a teoria poderosa o suficiente para dar conta de
uma variedade de fenmenos, incluindo os padres histricos de
gastos estatais. Normativamente, o modelo do eleitor mediano
justifica o ideal democrtico: em uma comunidade democrtica,
os governos so sensveis e respondem aos desejos dos
cidados. Mas, infelizmente, toda essa construo intelectual
excessivamente frgil.
As condies nas quais o modelo do eleitor mediano se
aplica, ou seja, as condies em que h um equilbrio da regra
majoritria, so altamente restritivas. Hoje est bem estabelecido
que nenhum procedimento de votao produziria, em geral, uma
ordenao transitiva de preferncias coletivas. So instveis as
escolhas coletivas feitas por indivduos racionais em um
momento especfico, mediante qualquer procedimento de
votao no sentido de que as mesmas preferncias individuais
podem levar a diferentes resultados coletivos.
Vimos acima que um equilbrio majoritrio existe apenas se
h uma proposta que no pode ser derrotada segundo a regra
majoritria. Tal equilbrio estvel se ele resulta do processo de
votao, independentemente da ordem em que as propostas so
comparadas. Quando as preferncias individuais tm um nico
pico e algumas restries adicionais se verificam, o equilbrio da
regra majoritria existe: este o teorema central que fundamenta
os modelos do eleitor mediano.
Mas j com escalas de taxao no-lineares, as preferncias
dos eleitores podem ser tais que podem aparecer ciclos mesmo
em votaes sobre questes unidimensionais [Foley. 1967]. Com
mais dimenses, sempre possvel que mesmo que todos os
eleitores sejam racionais, no sentido de que suas preferncias
sejam transitivas se i prefere X em vez de Y e em vez de Z, i

prefere X em vez de Z. As preferncias coletivas sejam


intransitivas, isto , X derrotaria Y pela regra majoritria, Y
derrotaria Z e Z derrotaria X. Suponha que os indivduos votam
para decidir quanto dinheiro obter com impostos, quanto gastar
em bens pblicos, quanto em transferncias para cidados
comprovadamente carentes, quanto em benefcios universais.
Em geral, no h escolhas que no possam ser derrotadas por
outra(s) proposta(s). O ncleo est vazio: o ncleo sendo o
conjunto de propostas invencveis. Alm do mais, se as questes
so suficientemente multidimensionais qualquer resultado
possvel mesmo resultados que deixem todos pior do que
estavam sob o status quo, sem deixar ningum melhor.
[McKelvey, 1976.].
Esses resultados foram a uma grande reinterpretao do
processo democrtico. Numa democracia em que permitido aos
cidados preferir o que bem desejarem, em que as preferncias
de cada um contam para os resultados e nenhuma preferncia
individual decisiva e em que os resultados so independentes
da sequncia em que as propostas aparecem, no ir se gerar
uma preferncia coletiva que possa ser vista como um mandato
popular nico, expresso confivel da vontade coletiva. Na
realidade, resultados de votao no se relacionam com as
preferncias de eleitores. Assim, pelo menos em uma
interpretao [Ver em particular Riker, 1982], o efeito do teorema
de Arrow e seus desenvolvimentos subsequentes quebrou a
conexo do sculo dezoito entre soberania popular e
racionalidade coletiva entendida como transitividade das
preferncias coletivas.
Riker [1982] argumentou que os teoremas da impossibilidade
invalidaram a interpretao das eleies como uma expresso da
vontade popular, sugerindo que deveramos pensar as eleies
como uma oportunidade negativa de eliminar dirigentes
indesejveis. Uma vez que as eleies no so um mecanismo
significativo para a expresso da vontade popular, no podem ser

vistas como outorgando aos governos um mandato para


perseguir quaisquer polticas particulares. Assim, Riker defendeu
um governo mnimo baseado em direitos negativos, uma
democracia "liberal" em lugar de uma democracia "populista".
Coleman e Ferejohn [1986] argumentaram, entretanto, que os
teoremas da impossibilidade se aplicam com igual fora
escolha de governos e escolha de polticas: nesses termos,
no h razes para preferir a democracia liberal democracia
populista. Eles tambm se uniram a Shepsle [1979a] ao enfatizar
que muito da instabilidade da escolha coletiva pode ser removida
por constrangimentos institucionais consensuais.
As questes normativas se concentraram tradicionalmente na
identificao, feita por Arrow, de racionalidade coletiva e
transitividade ou pelo menos no-ciclicidade das preferncias
coletivas [ver Mueller, 1979]. Algum poderia considerar que
qualquer resultado alcanado com justia deveria ser aceitvel,
mesmo se pudesse ser derrotado por algum outro resultado
justo, pela regra de maioria. Alm disso, pode-se argumentar, no
esprito de Dahl [1956], que maiorias estveis so indesejveis,
j que podem oprimir minorias: Miller [1983] observou com
astcia que o paraso perdido pelo terico da escolha social o
paraso ganho pelo terico pluralista. Finalmente, Schofield
[1982, 1985] atentou para o fato de que o caos da poltica
racional no deve ser contrastado com a racionalidade estvel do
mercado: o edifcio da teoria do equilbrio geral vulnervel
manipulao estratgica por agentes individuais.
Teorias positivas da poltica pblica tambm so
profundamente afetadas pelos resultados da impossibilidade.
Miller [1983] chegou ao extremo de argumentar que a maioria
das flutuaes de votao e mudanas de governo resultam mais
da instabilidade inerente s escolhas coletivas do que de
mudanas nas preferncias subjacentes dos indivduos. Alm
disso, mesmo que os governos tentem manipular a economia de
modo a maximizar seu apoio eleitoral no existe uma poltica

nica capaz de consistentemente ganhar eleies contra todas


as alternativas. Assim, Schofield [1985: pp. 5] argumentou que se
um governo tentasse induzir ciclos econmicos eleitorais "no
existiria nenhum procedimento nico para fazer isso de um modo
que maximizasse votos, ou garantisse votos suficientes para a
reeleio". A fora analtica das teorias econmicas da
democracia assim quase nula, se os teoremas da
impossibilidade se verificam no mundo real.
Os teoremas da impossibilidade se apoiam em vrias
premissas e cada uma delas j tem sido objeto de extensos
debates. A premissa que no sequer explicitamente
mencionada que as preferncias individuais so dadas e
permanecem imutveis durante o processo poltico. Visto da
perspectiva da cincia econmica o processo poltico consistiria
apenas na manifestao e agregao de preferncias individuais
formadas exogenamente. Mas razovel que os indivduos
mudem suas preferncias como resultado de sua mtua
comunicao. Infelizmente, no temos uma descrio razovel
do modo como as preferncias mudam. Riker [1988: pp. 122 e
pp. 123] admitiu a possibilidade de que as interaes polticas
possam modificar as preferncias dos eleitores, mas sem
especificar as bases para tal e relegou essa possibilidade s
questes sem importncia poltica. A questo central se
preferncias coletivas transitivas podem ser induzidas por um
processo poltico no qual os polticos deliberadamente busquem
produzir um mandato no ambguo e consistente. Nesse estgio,
ningum parece saber ao certo.

3. Democracia e eficincia
3.1. A crtica neoliberal

Mesmo se cidados racionais expressassem suas


preferncias de forma estvel e sem ambiguidades e se os
governos respondessem com a satisfao dessa preferncia
coletiva, qualquer interveno poltica na economia seria inimiga
do bem-estar geral. Este o ponto central de um conjunto de
vises que combinam a crtica conservadora tradicional da
democracia com a perspectiva liberal da economia,
especificamente a "teoria da regulao", inspirada por Stigler, e a
um pouco distinta teoria da "rent seeking society" (sociedade em
busca de renda), inspirada por Krueger e Tullock.
A posio central dessa perspectiva vou referir-me a ela como
"neoliberal", que o mercado aloca recursos para todos os usos
mais eficientemente do que as instituies polticas. O processo
democrtico defeituoso e o Estado uma fonte de ineficincia.
o Estado sequer precisa fazer qualquer coisa para que as
ineficincias ocorram: basta a mera possibilidade de que possa
vir a fazer qualquer coisa.
Examinemos o argumento neoliberal na verso da "teoria da
regulao". De acordo com a economia neoclssica, um conjunto
de mercados completos e competitivos alocaria recursos para
usos privados de um modo eficiente, esgotaria todos os ganhos
possveis da troca e no seria alterado por um voto unnime
sendo as trs afirmaes equivalentes. Esses mercados,
entretanto, deixariam de funcionar eficientemente na presena de
vrias restries, tais como externalidades, retornos crescentes
de escala, custos de transao etc. Mais importante ainda, os
mercados ofertam ineficientemente bens que so no rivais para
o consumo, os chamados "bens pblicos. [Samuelson, 1966]. A
teoria de Estado que emerge da economia neoclssica implica
que se deve confiar ao mercado a produo de bens privados
enquanto o Estado deve prover bens pblicos e corrigir
disparidades entre as taxas privadas e sociais de retorno, pela
cobrana de impostos pigovianos. Como afirmou Arrow [1971:

pp. 137], "quando o mercado falha em alcanar uma situao


tima, a sociedade vai, em alguma extenso, reconhecer a falha,
e instituies sociais no mercantis surgiro para tentar superla." [Ver tambm Musgrave, 1971.].
Os neoliberais atacaram essa teoria de vrias maneiras: (1)
demonstrando que, na ausncia de custos de transao, o
prprio mercado, com uma distribuio adequada de direitos de
propriedade, pode lidar com as suas imperfeies [Coase. 1960];
(2) argumentando que a noo de imperfeies de mercado,
incluindo bens pblicos, no clara e que nenhuma teoria as
especifica ex ante [Stigler, 1975: p. 110]; (3) observando que
mesmo que o mercado falhe em funcionar eficientemente, no h
garantias de que o Estado fizesse melhor [Stigler, 1975, cap. 7;
para uma classificao das "falhas pblicas" ver Wolf, 1979]; e
(4) reivindicando que os bens pblicos so produzidos no
porque sejam benficos para o pblico que os demanda, mas por
serem lucrativos para os interesses privados que os fornecem [de
novo Stigler; Shepsle, 1979b; Shepsle e Weingast. 1984]. A razo
pela qual o Estado fornece bens pblicos a mesma razo pela
qual faz qualquer outra coisa: o auto-interesse privado de
algum. Esses argumentos servem aos tericos neoliberais para
justificar a premissa de que os mercados competitivos so
eficientes sem maiores distines e complicaes.
Mercados competitivos seriam eficientes, mas agora temos
um Estado que intervm ou pelo menos capaz de intervir na
economia. O Estado aqui tratado como "o regulador" e no
definido ou descrito mais aprofundadamente. Uma caracterstica
bsica dessa perspectiva que se d pouca ateno s
instituies polticas. A poltica vista como basicamente a
mesma em qualquer lugar. Peltzman proclama que "no h
qualquer razo para confinar a anlise as sociedades
democrticas. Desde que a supresso do dissenso custosa
para um ditador, ele deve ser sensvel ao apoio popular para
suas polticas." [1980: pp. 221; tambm Becker 1983: pp. 375.]. O

regulador age auto interessadamente e, novamente pouco dito


a respeito do que quer o regulador. Stigler menciona
enriquecimento como motivo; Hirschleifer, em seu comentrio
sobre Peltzman [1976] acha estranho assumir que os polticos se
preocupem com votos se admitido que todos os outros se
preocupam com dinheiro: mas em geral a histria comea um
passo lgo adiante, com algo chamado "apoio poltico". O que
quer que os polticos e burocratas queiram para eles prprios,
para alcanar isso eles precisam de apoio poltico; assim sendo,
a premissa comum a essas teorias que os governos
maximizam apoio.
Apoio algo que os polticos compram por meio de
transferncias de renda e algo que os grupos vendem de duas
formas: apoio direto (votos, em uma democracia) e outros
recursos, principalmente dinheiro, que produzem apoio direto. A
transferncia de renda entendida amplamente. Tudo o que os
governos fazem resulta em uma transferncia de renda. Assim,
Stigler [1975: cap. 8] inclui, alm de subsdios monetrios diretos,
o controle de entrada em indstrias e ocupaes, controles sobre
bens substitutos e complementares, regulao de preos e tarifas
etc. Krueger [1974] enfoca a competio estrangeira, incluindo
tarifas, licenas de importao e restries quantitativas e inclui
exemplos tais como salrio mnimo e tetos sobre as taxas de
juros. Becker [1973: pp. 373-374] classifica os instrumentos de
transferncias em taxas, subsdios, regulaes e outros. Em
geral, qualquer ao governamental que faz com que equilbrio
alcanado divirja do equilbrio competitivo constitui uma
transferncia de renda.
Transferncias
de
renda
necessariamente
causam
ineficincias. A questo envolvida nas transferncias no
apenas a de que algum perde enquanto outro ganha, mas a de
que a sociedade como um todo tem prejuzos lquidos. O
conceito central o de "deadweight losses": os ganhos
adicionados aos beneficirios so sempre menores que os

custos sofridos pelos perdedores, pois as transferncias de renda


modificam o comportamento.
Essas perdas so de trs tipos. Primeiro, h as deadweight
losses propriamente ditas. "Qualquer imposto afeta a base de
taxao": esta a mxima [Peltzman, 1976: pp. 216]. Impostos
reduzem a demanda por trabalho porque aumentam os custos do
emprego; reduzem os investimentos porque aumentam os custos
do capital, e assim sucessivamente. Subsdios so tambm
ineficientes: o apoio a uma indstria toma seus bens mais
baratos do que deveriam ser em termos de custos de
oportunidade e provoca uma m alocao de recursos.
Particularmente perniciosas so as transferncias dos ricos para
os pobres: a resposta dos ricos para a taxao dos lucros
poupar menos, a resposta dos pobres para as transferncias
trabalhar menos, compondo, ento, as deadweight losses. As
estimativas "empricas" das deadweight losses so astronmicas.
[Coloco "empricas" entre aspas porque o procedimento , s
vezes assumir certas elasticidades e fazer simulaes, ao invs
de estimar. Ver Browning e Johnson, 1984; Stuart, 1984; Ballard,
Shoven, e Whalley, 1985].
Alm dessas razes padres, duas outras fontes de
ineficincias so enfatizadas pela teoria da "rent seeking society".
So elas as rendas monoplicas gastas pelos governos e os
recursos desperdiados na tentativa de influenciar o governo
para fornecer rendas monoplicas. Retomamos a essas
categorias abaixo.
Desde que a interveno governamental sempre ineficiente
como pode acontecer que os governos realmente existam,
regulem, taxem, subsidiem, imponham barreiras entrada, etc?
Pelo menos em uma democracia, presumivelmente, cidados
racionais, auto interessados, votariam contra qualquer tipo de
interveno governamental. Mas essa no a realidade. A razo
que o processo democrtico necessariamente defeituoso e os
cidados so racionalmente ignorantes e manipulveis. J que

este o centro da teoria vamos nos aproximar dos textos.


O processo democrtico inerentemente bruto ou filtrada ou
barulhento [Stigler, 1975: pp. 126]. As votaes podem acometer
apenas eventualmente; os votos devem decidir todos os tipos de
questes simultaneamente; as alternativas com que se defrontam
podem ser formuladas apenas de forma crua. Alm disso, em
uma democracia qualquer um pode votar, "no simplesmente
aqueles aos quais as decises dizem respeito" diretamente
[ibidem: pp. 124]. Os votos afetam decises sobre questes a
respeito das quais o eleitor particular pode se preocupar pouco,
ou nem isso. E j que os benefcios das intervenes
governamentais tendem a estar concentrados, enquanto seu
custo difuso, os indivduos tm poucos incentivos para
aprender sobre todas as questes sobre as quais votam. [Downs.
1957; Becker, 1958; Stigler, 1975]. Os indivduos so ignorantes
racionais, mas ainda assim ignorantes. "O processo de deciso
poltica" observa Stigler [1975: pp. 124], "no pode excluir o
eleitor desinteressado... Assim sendo, o processo poltico no
garante a participao em proporo ao interesse ou
conhecimento". Alm disso, esse equilbrio entre os custos e os
benefcios da informao implica que os eleitores podem ser
manipulados, por receberem informao e por serem
persuadidos por partidos interessados [Peltzman, 1976; Becker,
1983]. por isso que o apoio oferecido por grupos particulares
em troca de rendas monoplicas inclui no apenas votos, mas
recursos com os quais obter votos (dinheiro, organizao etc.), e
por isso que os eleitores individuais no so, no fundo,
soberanos. Becker [1983: pp. 392] acredita que as preferncias
dos eleitores no so uma fora independente crucial no
comportamento poltico.
Contrastemos o processo democrtico com o mercado. No
mercado, ningum levado a decidir sobre matrias de nenhum
interesse pessoal para si prprio. O exemplo de Stigler merece
ateno: "Em um mercado privado, o no-viajante nunca opta

(vota) entre fazer viagens de trem versus viagens de avio,


enquanto um grande transportador opta (vota) muitas vezes a
cada dia [1975: pp. 124]. No mercado, as decises so tomadas
a todo momento e discriminam: se quero comprar azeitonas,
comparo o preo das azeitonas e compro azeitonas; no sou
forado a comprar qualquer outra coisa. No mercado, a
informao barata e flui constantemente: a qualquer hora que
eu for loja, descubro qual o preo das azeitonas. Assim,
Becker nota [1983: pp. 392] que "o cidado mdio sabe muito
mais sobre o preo dos supermercados ou a performance dos
carros do que sobre cotas de importao ou salrios pblicos.
Em consequncia, Stigler [1975: pp. 126] conclui: "As expresses
de preferncias em votaes sero menos precisas que as
expresses de preferncias no mercado, porque muitas pessoas
no informadas estaro votando e afetando a deciso.".
O mercado simplesmente um mecanismo superior para a
revelao de preferncias soberanas. A razo liberal tradicional
enfatizada por Tollison [1982: pp. 589]: "O mercado uma arena
de proprietrios em que os indivduos sofrem as consequncias
de suas aes sob forma de mudanas em sua riqueza lquida. A
arena poltica uma arena de no proprietrios em que agentes
individuais no percebem sempre o pleno benefcio ou custo de
suas decises. E a concluso segue [1982: pp. 594]: "O ponto
em discusso que a competio poltica em condies de um
homem um voto no leva a resultados eficientes, nos mesmos
termos em que tais resultados so produzidos pela competio
em mercados privados.". Ou como Burke escreveu a respeito da
distribuio de renda por meio da taxao "melhor deixar todos
os negcios em que no haja nem fora nem fraude, coliso ou
combinao, inteiramente para as pessoas s quais a matria
contratada diz respeito; ou colocar o contrato na mo daqueles
que no tm nenhum ou um remotssimo interesse na questo, e
pouco ou nenhum conhecimento da matria [1984: pp. 62]. Com
efeito de Burke, escrito em 1795, pressagia muitos argumentos

acima discutidos, incluindo at mesmo as deadweight losses.


3.2. A democracia ineficiente?
Duas questes tcnicas uma emprica e outra conceitual
so importantes para avaliarmos os argumentos neoliberais. A
questo emprica diz respeito s deadweight losses: se elas
realmente prevalecem e se so inevitveis. Essa questo no
ser discutida aqui; retomamos a um aspecto crucial bsico, na
discusso da propriedade privada. A questo conceitual diz
respeito ao conceito de eficincia entendida como a optimalidade
de Pareto.
Na viso neoliberal a interveno governamental sempre
introduz ineficincias. A suposio de que a sociedade primeiro
encontra algum ponto eficiente, isto , que repousa sobre a
fronteira de Pareto, e ento entra o governo, provocando o
aparecimento de deadweight losses e empurrando a alocao de
recursos para um ponto inferior ao original. Mas a tese geral no
se sustenta.
Primeiro, nem todas as alocaes de recursos podem ser
comparadas com a linguagem tcnica da eficincia. Suponhamos
que o mercado aloca recursos de um modo M, que eficiente.
Suponhamos que o sistema democrtico (em que cada um tem
um voto, mesmo os pobres) aloca recursos de um modo P.
sempre verdadeiro que P menos eficiente que M? A resposta
"no": algumas possveis alocaes M e P no podem ser
comparadas em termos de eficincia. O ponto M pode se
localizar em uma fronteira de possibilidades que superior do
ponto P, mas o movimento de P para M prejudicaria algum:
ento M no Pareto superior a P. A menos que haja uma
alternativa que deixe cada um igual ou melhor que antes, uma
poltica no ineficiente.

Segundo, dizer que uma poltica provoca deadweight losses


afirmar que ela reduz a renda nacional mas no que reduz
necessariamente o bem-estar social. As aes governamentais
tipicamente prejudicam algumas pessoas enquanto beneficiam
outras. Que as perdas agregadas de renda excedam os ganhos
agregados no relevante, a menos que a utilidade seja medida
em termos de dinheiro. Assim, mesmo que seja verdade que as
intervenes governamentais necessariamente diminuem a
renda agregada, as inferncias relativas a perdas de bem-estar, a
partir de perdas de renda, no podem ser sustentadas.
Finalmente, o modelo proposto por Peltzman [1976] e
elaborado por Becker [1976, 1983] implica de fato que a alocao
poltica precisa ser Pareto eficiente. Suponhamos que no seja.
Ento, por definio, existiria alguma alternativa de poltica
(incluindo a no-interveno) que faria pelo menos alguma
pessoa melhor e nenhuma pior. Na figura 1, cada ponto na
fronteira de possibilidades de utilidade entre Mp e Mp Pareto
superior a P produzindo um apoio poltico maior que P. Se
qualquer ponto fosse economicamente possvel, P nunca seria
escolhido por um poltico maximizador de apoio. Logo, qualquer
que seja a escolha do poltico maximizador de apoio, ela deve
repousar sobre a fronteira de possibilidades da utilidade.
Para concluir, a linguagem tcnica no corretamente usada
pelos escritores neoclssicos, que precisam se basear na
premissa apriorstica implcita de que a alocao de recursos
resultante do processo democrtico inferior a do mercado, em
bases outras que no a da eficincia. A proposio de que
qualquer interveno governamental e uma fonte de ineficincia
no pode se sustentar dentro da linguagem da teoria econmica.
Enquanto as vises discutidas acima enfatizam a alegada
ineficincia dos resultados de polticas, outra perspectiva focaliza
os desperdcios envolvidos no processo poltico. A viso
neoliberal do processo poltico se toma mais manifesta na teoria
da rent-seeking society [Krueger, 1974 fornece uma verso

ainda razovel dessa teoria]. Nessa concepo, o governo uma


fonte de rendas monoplicas. Uma vez que essas rendas esto
l para serem extradas, os agentes econmicos competem para
obt-las. Por exemplo, se as rendas monoplicas so originrias
de restries quantitativas s importaes e se as licenas de
importao so distribudas de acordo com o tamanho das
companhias, as companhias aumentam seu tamanho para
competir pelas licenas. A eficincia sofre ento por duas razes:
a razo tradicional, isto , a proteo, e uma razo adicional, o
desperdcio envolvido nas companhias ineficientemente grandes.
Essa histria assume uma forma geral de "teoria da
sociedade" nos escritos de Buchanan, Tollison e Tullock [1980] e
seus colaboradores. A interveno governamental gera rendas
monoplicas: isto um desperdcio de excedentes do
consumidor. Se os prprios governos se apropriarem dessas
rendas monoplicas eles provavelmente as desperdiaro em
atividades improdutivas [ver em particular a resposta de Tullock a
Bhagwati]. Alm de tudo isso, todos desperdiam recursos
tentando influenciar o governo. O ltimo ponto constitui o foco
especfico desse argumento. Suponhamos que duas indstrias
dispendem
recursos
com
gentilezas
a
burocratas
governamentais, uma fazendo lobby a favor e outra contra uma
certa tarifa, e que no final o governo decide no introduzir essa
tarifa [Young, 1982]. A eficincia no sofre pela interveno
governamental: o governo no interveio. Mas recursos foram
desperdiados na tentativa de influenciar o governo: a prpria
possibilidade de interveno uma causa de desperdcio.
Mesmo que o governo eventualmente introduzisse a tarifa,
causando ineficincia dessa maneira, poderiam ser poupados
recursos se a deciso fosse tomada sem qualquer influncia
externa. O que deveriam fazer ento os governos? Resposta:
estaramos melhor se eles simplesmente fizessem sem serem
influenciados o que fariam sendo influenciados. E como poderiam
saber o que fazer? Eles deveriam ouvir os economistas. A

sublime lgica dessa teoria capturada por Dixit e Grossman


[1984], que argumentam que muitos recursos seriam poupados
se os lugares no paraso fossem concedidos deus ex machine,
sem que ningum tivesse que passar por um processo de
seleo.
O processo poltico exatamente o que constitui o
desperdcio nessa perspectiva. Essa teoria leva a teoria
neoclssica sua concluso ltima: as preferncias dos
indivduos so exgenas e fixas, e o equilbrio alcanado
instantaneamente. Sendo assim, no existe necessidade nem
espao para qualquer tipo de processo: as preferncias no
sero alteradas e o resultado conhecido diretamente a partir
das preferncias e dos constrangimentos. Pelo menos na "teoria
da regulao", verso de Chicago do neoliberalismo, o processo
poltico no fundo visto como inferior ao mercado por causa de
suas imperfeies. Na teoria da "rent-seeking society", a "verso
de Virginia", no h espao para a poltica: a poltica
simplesmente um desperdcio.
Assim, as concluses da perspectiva neoliberal so baseadas
em uma preferncia apriorstica pelo mercado e por uma
parcialidade derivada do mtodo de raciocnio. A preferncia
ideolgica pela propriedade privada normalmente expressa com
frases a respeito do "interesse" e da "responsabilidade" leva os
escritores neoliberais no apenas a rejeitarem todas as noes
de que uma alocao de recursos possa ser avaliada segundo
critrios distributivos, mas tambm a fazer uma afirmao que
no pode ser totalmente sustentada pelos supostos da teoria, a
de que todas as alocaes de recursos resultantes das
preferncias dos cidados e reveladas atravs do processo
democrtico so necessariamente menos eficientes que as
solues de mercado. A inclinao metodolgica de que as
preferncias so fixas e que o ajuste ao equilbrio instantneo
leva desconsiderao ou completa rejeio do processo
democrtico.

4. Questes em aberto.
Quatro premissas das teorias econmicas da democracia
parecem particularmente questionveis: (1) a de que as
preferncias individuais so fixas. (2) a de que os polticos
competem por apoio poltico. (3) a de que os indivduos so
diretamente representados no processo poltico, e (4) a de que,
uma vez eleitos, os governos so agentes perfeitos de suas
bases eleitorais.

4.1. Preferncias
A primeira questo em que extenso e como as
preferncias individuais so transformadas ao longo do processo
poltico. A poltica apenas uma arena em que atores com
interesses externamente dados lutam para promov-los ou uma
gora, em que os indivduos descobrem por meio de interaes
discursivas quais so suas identificaes coletivas e, portanto,
seus interesses? A maior parte da sociologia, de Durkheim a
Gramsci at Parsons, insistiu em que a formao das identidades
um processo social contnuo: concepes dos interesses,
assim como imagens da realidade que constrange so
continuamente geradas como resultado das interaes sociais.
[Para uma crtica recente das teorias econmicas da democracia
baseada nessa posio, ver Pizzorno, 1985]. Mas a questo
relevante mais restrita: no se trata apenas de saber se as
preferncias individuais mudam de algum modo como resultado
de processos sociais, mas se elas mudam endogenamente por
meio das interaes polticas. A questo se os eleitores so
persuadidos a no gostar da inflao apenas por causa das

promessas dos polticos de erradic-la; se eles so ensinados


pelos partidos polticos que os dficits pblicos so a causa da
inflao, etc.
A resposta a essas questes indubitavelmente positiva: as
preferncias dos indivduos so alteradas ao longo do processo
poltico. Vimos que a escola de Chicago sustenta que as
preferncias individuais so manipuladas pelos grupos que
gastam dinheiro e recursos organizacionais para informar e
persuadir os eleitores. "As 'preferncias'", Becker coloca a
palavra entre aspas, "podem ser manipuladas pela informao e
a desinformao fornecidas por grupos de presso
interessados... (...) Grupos de presso podem comprar votos
com lobbes e outras atividades polticas..." [1983: pp. 392]. No
preciso dizer que essa concepo a respeito das preferncias
individuais partilhada, com pequenas diferenas de linguagem,
por crticos (de esquerda) das democracias capitalistas. Os
cidados em uma democracia no so soberanos, so
dominados ideologicamente pela burguesia e manipulados por
meios de comunicao privadamente apropriados: este um
tema constante da esquerda [Miliband, 1969; Anderson, 1977].
Se as preferncias individuais so continuamente
reformuladas ao longo do processo poltico, as teorias
econmicas da democracia sofrem duas grandes consequncias.
Modelos de competio partidria no podem se basear na
premissa de que a distribuio de preferncias, "a opinio
pblica" algo dado independentemente dos partidos em
competio. Essa distribuio um efeito, um resultado
contingente, entre outras variveis, da competio entre os
partidos. [Para uma elaborao terica desse processo, ver
Gramsci, 1971. Przeworski e Sprague, 1986, demonstraram que
estratgias eleitorais dos partidos socialistas europeus
determinam se os trabalhadores votam com base em uma
identificao de classe]. Assim os modelos downsianos de
competio partidria so fundamentalmente mal direcionados.

Os partidos polticos no simplesmente ajustam suas propostas a


uma "opinio pblica" pr-existente; eles formam essa opinio.
Se as preferncias dos cidados fossem exogenamente fixadas,
no haveria qualquer razo para os partidos fazerem outra coisa
seno saltar instantaneamente para o equilbrio o paradoxo da
teoria de Downs no apenas que os indivduos votam, mas
tambm que os partidos competem. Invocar Schumpeter como o
pai intelectual da "teoria econmica da democracia"
equivocado. Schumpeter de fato considera a democracia uma
competio entre elites em busca do poder poltico, mas o
processo poltico como um processo de persuaso: "O que
confrontamos na anlise do processo poltico, insiste, " muito
menos uma vontade genuna do que uma vontade
manufaturada.. a vontade do povo o produto e no a fora
propulsora do processo poltico." [1975: pp. 263. tambm 258,
270.]. O modelo downsiano simplifica essa concepo da
competio democrtica e a deixa desprovida de poder
explicativo.
As implicaes da formao endgena de preferncias para a
existncia e estabilidade de um equilbrio da regra majoritria j
foram aqui discutidas. A premissa de preferncias exogenamente
fixadas pode ser ou no uma caracterizao acurada da poltica
contempornea, mas argumentos derivados dessa concepo
certamente no bastam para uma crtica do conceito de
democracia popular, tal como elaborado durante o sculo dezoito
e, posteriormente, usado para fornecer os fundamentos
ideolgicos das instituies representativas modemas. Tanto na
concepo de Rousseau da vontade geral [Keohane, 1980, cap.
15], quanto no pensamento revolucionrio americano entre 1776
e 1787 [Wood, 1969], pensava-se que as preferncias individuais
seriam transformadas na busca do interesse comum. E o
interesse comum no era a soma de quaisquer interesses que os
indivduos tenham perseguido antes da interao poltica, pois a
poltica, como Wood coloca, "era concebida no para conciliar,

mas para transcender os diferentes interesses da sociedade na


busca de um nico bem comum..." [1969: pp. 56-57]. A
intransitividade das preferncias coletivas forneceria uma crtica
devastadora das concepes "populistas" da democracia se
fosse demonstrado que os cidados no so em verdade
"virtuosos", isto , que eles no quereriam modificar suas
preferncias diante do conhecimento das resultantes
irracionalidades
coletivas,
ou
se
as
intransitividades
continuassem a ocorrer mesmo que os cidados fossem plenos
de virtude republicana. Ambas as armaes podem ser
verdadeiras, mas at agora isso no foi demonstrado. Apesar de
Riker ter fechado prematuramente a questo [1982], no foram
ainda exploradas todas as implicaes do teorema de Arrow para
as concepes de democracia.
4.2. Competio poltica.
O tratamento da competio poltica um aspecto
particularmente fraco das teorias econmicas da democracia. A
premissa de que os polticos se preocupam apenas com o apoio
poltico, mais especificamente votos, em uma democracia, e que
esto dispostos a assumir qualquer posio e entrar em qualquer
coalizo para vencer eleies no plausvel. Existe algo
estranho em uma teoria que assume que as pessoas derivam
utilidade do consumo e do lazer a menos, e apenas at o
momento em que se tornam polticos caso em que sua nica
fonte de satisfao so os votos. certo que os polticos
preferem ser populares a no serem, mas a importncia
autnoma do poder nas suas funes de utilidade a grande
questo no resolvida da cincia poltica. A natureza paradoxal
dessa premissa demonstrada pela concluso de que os
polticos no so eleitores nessa teoria: os eleitores se

preocupam com as polticas, mas os polticos no tm essas


preferncias. O que seria uma evidncia da motivao dos
polticos no fcil de definir, pois a questo prvia saber sob
que constrangimentos os partidos maximizam votos. A
distribuio das preferncias dos cidados no o nico
constrangimento que os partidos enfrentam: os lderes partidrios
tambm se preocupam com a mobilizao de ativistas, com a
satisfao das burocracias partidrias e s vezes em no ofender
organizaes como sindicatos, igrejas etc. A evidncia
apresentada por Wittman [1983] de que os lideres partidrios
no so orientados unicamente pelo voto no persuasiva
pois o que os polticos fazem depende do contexto no qual os
partidos maximizam votos. Existe uma questo real a respeito da
extenso em que os partidos de fato competem. Crain [1977]
argumentou que em um sistema de distrito uninominal, os
titulares de mandatos no competem entre si: competem apenas
contra desafiadores [Wittman. 1976. pensava que os partidos que
maximizam votos competem.]. Assim, titulares de mandatos tm
incentivos poderosos para restringir a competio. Afinal de
contas, a indstria mais protegida nos Estados Unidos a
poltica eleitoral: de acordo com Rae [1967], historicamente um
partido tinha que obter cerca de 10% dos votos totais para
ganhar sua primeira cadeira na Cmara dos Deputados.
Finalmente, o modelo de Hotelling-Downs produz, na melhor
das hipteses, um equilbrio majoritrio para dois partidos.
Greenberg e Weber [1985] apenas recentemente conseguiram
confirmar a conjectura de Downs de que, sob as mesmas
condies restritivas a respeito das preferncias dos eleitores a
competio por votos tambm resulta em um equilbrio quando
h mais partidos. Mas j que os vencedores em sistemas
multipartidrios no precisam constituir uma maioria,
necessria adicionalmente uma teoria da coalizo antes de que a
competio eleitoral possa ser relacionada com resultados de
polticas. Mas as teorias de coalizes existentes ainda so

insatisfatrias. A teoria das coalizes mnimas vencedoras de


Riker [1962] encontra objees, por um lado, dos economistas
que argumentam que os ganhos esto continuamente
associados com o tamanho das coalizes eleitorais [Stigler,
1972], e de outro, dos cientistas polticos que insistem em que
fatores ideolgicos impedem os partidos de formar coalizes.
Mas a base emprica das teorias da coalizo, inclusive da
"coalizo vencedora de conexo mnima", de Axelrod [1970],
fraca [Wright e Goldberg, 1985].
Em concluso, no h boas razes para acreditar que, exceto
nas circunstncias excepcionais assumidas pelo teorema de
Hotelling-Downs, a competio entre polticos ir lev-los ao
equilbrio da regra majoritria, mesmo que exista algum. Os
prprios conceitos de competio poltica e de apoio de mercado
so baseadas em uma analogia que no fornece um modelo que
funcione.
4.3. Representao de interesses
A teoria econmica da democracia admite duas classes de
atores: os indivduos e (as equipes de) polticos, uma das quais
se toma governo. A escola de Chicago introduz, novamente,
algum realismo ao teorizar sobre os grupos de presso, que
compram polticas governamentais e vendem apoio poltico.
Mesmo aqui, contudo, os grupos no so mais que coalizes
efmeras de indivduos; qualquer coalizo provvel, e o
mercado de trocas consiste nesses grupos e nos governos.
Como Becker [1983: pp. 388] coloca, em todas as sociedades,
um nmero virtualmente ilimitado de grupos de presso pode
formar um lobby para a ajuda poltica de seus membros,
classificados por ocupao, indstria, renda, sexo, idade,
estatura, consumo, e outras caractersticas. Sem chegar at o
outro extremo de que existem dois e apenas dois atores

polticos, as classes [ver o debate Manley-Dahl-Lindblom, 1983]


parece que as formas de representao de interesse no so
limitadas quelas de efmeros grupos de interesse, e que muitas
decises importantes, em pases normalmente considerados
como democracias, simplesmente no passam pela poltica
eleitoral.
Com efeito, mesmo nas sociedades democrticas, as
chamadas "associaes voluntrias" normalmente envolvem um
elemento de coero. Como Stepan [1978: pp. 15] observou,
"para a maioria das sociedades, na maior parte da histria, os
grupos de interesse no podiam se associar livremente'".
Schmitter [1974, 1977] enfatizou a importncia do sistema "neocorporativista" e representao de interesses. Nesse sistema, um
punhado de
organizaes, principalmente
associaes
empresariais e sindicatos de trabalhadores, desfrutam de um
monoplio virtual, e algumas vezes legal, da representao de
interesses funcionalmente definidos. Esse monoplio dota essas
associaes de poderes coercitivos sobre seus membros e lhes
confere o status daquilo que Schmitter e Streeck [1981]
chamaram de "governo privado". Uma enorme literatura,
fundamentalmente descritiva, cresceu em torno desse tema. [Ver
Cawson e Ballard, 1984, para a bibliografia].
Duas questes centrais permanecem contudo, em aberto. A
primeira diz respeito aos microfundamentos do sistema
corporativista de representao. Em seu artigo original, Schmitter
deu uma explicao funcionalista para as origens do
corporativismo: ele teria sido necessrio para o desenvolvimento
do capitalismo [tambm Strinati, 1979]. Recentemente, sugeriu
que as origens do corporativismo no podem ser buscadas nem
nos requerimentos intencionais do capitalismo, nem nos
interesses dos membros individuais das associaes
corporativas, mas no conluio entre lderes dessas associaes e
burocratas governamentais [1986]. Infelizmente essa teoria
muito esquemtica para ser persuasiva. Wallerstein [1984]

desenvolveu um modelo que explica as variaes nacionais na


centralizao sindical, a caracterstica central dos sistemas
corporativos, mas comea sua anlise com sindicatos j
existentes, e no com trabalhadores individuais. [Para
formulaes alternativas dos problemas estratgicos dos
trabalhadores, ver Schewerin. 1982, Stoek. 1984, Offe, 1985.]
Bowman [1982, 1985] estudou os micro fundamentos de
associaes de trabalhadores, com a concluso geral de que tais
arranjos so altamente instveis. A questo sobre quais so os
interesses servidos pelo sistema corporativo permanece
altamente controversa [Panitch, 1980.].
A segunda questo diz respeito relao entre os sistemas
eleitorais ("parlamentares", na terminologia Europeia) e os
corporativos. Na viso de Schmitter [1983], Schwerin [1982], Offe
[1984] e vrios outros, o sistema corporativo substituiu a
representao por meio dos partidos polticos e parlamentos e,
dado que o acesso ao sistema corporativo limitado s
associaes que exercem um poder monoplico, o
corporativismo se desenvolve s custas da democracia e como
uma ameaa a ela. Lembruch [1982] e Panitch [1981], contudo,
argumentaram que o sistema corporativo complementa, e no
substitui as instituies parlamentares: os pases com arranjos
corporativos fortes so aqueles em que o escopo funcional das
atividades estatais mais extenso. Esta parece ser uma questo
emprica, mas de qualquer maneira no h consenso.
A despeito das questes tericas que permanecem em
aberto, as instituies neocorporativistas so obviamente
importantes na vida de vrios pases europeus ocidentais,
particularmente ustria, Sucia, Noruega e Sua, e em menor
extenso Alemanha, Dinamarca, Holanda, Blgica, e Finlndia.
Um aspecto crucial das instituies corporativas que elas
internalizam uma grande parte do custo social de suas aes.
Assim, uma federao sindical altamente centralizada deve
preocupar-se mais com as consequncias inflacionrias de suas

demandas salariais, enquanto se pode esperar que um


determinado sindicato, dentro de um sistema fragmentado, arque
apenas com uma pequena parte desses custos. Numerosos
estudos empricos demonstraram que o "corporativismo", medido
de formas variadas, um bom preditor do comportamento dos
sindicatos trabalhistas, da dinmica dos salrios, do desempenho
econmico e do gasto governamental [Bruno e Sachs, 1985;
Cameron. 1984; Castles, 1987; Crouch, 1985; Garret e Lange,
1988; Hicks, 1988; Lange, 1984b; Lange e Garret, 1985; Marks,
1986; McCallum, 1987; Schmidt, 1982; Schott, 1984; Wilensky,
1981]. Apesar de nenhum estudo ter confrontado diretamente,
pelo que sei, as predies que resultam do modelo do eleitor
mediano com aquelas postuladas pela teoria do corporativismo, a
fora das instituies neocorporativas parece ser muito mais
bem-sucedida na explicao das polticas governamentais e de
suas consequncias econmicas.
4.4 A autonomia do Estado.
Finalmente, no apenas as teorias econmicas da
democracia, mas todas as teorias que vem as decises
governamentais como respostas a demandas externas, falham
em considerar que os governos podem ter capacidade
institucional e que os dirigentes estatais podem ter vontade de
agir independentemente de influncias externas. Em vez de
responder a demandas, o Estado pode ofertar polticas
autonomamente, seja no auto interesse dos prprios
governantes, seja no interesse pblico, conforme a interpretao
dos governantes. Vrias teorias derivadas de diferentes
premissas tericas e aplicadas a diferentes contextos histricos
sustentam que as polticas de Estado so melhor entendidas
pela considerao dos fatores que determinam sua oferta. Essas
teorias so resenhadas a seguir.

Captulo 2

Ttulo: O governo do Estado


1. Introduo
Uma questo deixada em aberto pelas teorias econmicas da
democracia por que os polticos se preocupariam em buscar
apoio popular. Por que, ao contrrio, no tentariam se liberar da
dependncia do apoio de quem quer que seja? Se os
governantes tm valores e interesses prprios, por que no
procurariam imp-los sociedade'? Um grande corpo de tericos
da cincia poltica sustenta que precisamente isso que polticos
e burocratas tentam sempre fazer, no que frequentemente so
bem sucedidos. Os governantes lutam continuamente para
escapar de controles externos e estabelecer seu prprio governo.
Quando so bem sucedidos, o resultado a autonomia do
Estado. Para usar a imagem de Marx, o Estado se torna o
"senhor" e no o "servo" da sociedade.
Vrias teorias explicam as polticas governamentais pelas
preferncias dos governantes e pelas caractersticas das
instituies estatais. De acordo com essas teorias, os dirigentes
estatais tm objetivos prprios e, em certas condies
institucionais e polticas, so capazes de implantar com sucesso
polticas orientadas para alcanar esses objetivos.
Os objetivos dos governantes podem refletir seu interesse
individual dos interesses institucionais do Estado, ou ento
alguma concepo do bem comum. As teorias dos "direitos de
propriedade" sustentam que os governantes buscam seus
prprios interesses. Teorias "orgnicas", comeando com
Aristteles, veem o Estado como um ator moralmente motivado,
procurando coordenar objetivos e aes individuais em nome de
alguns valores conceituados como o "bem comum", o "interesse

pblico" ou algo parecido. [Ver Stepan. 1978, para um sumrio


dessas teorias.] Em qualquer desses casos. contudo, o Estado
autnomo, uma vez que os governantes coletivamente, "o
Estado" no agem no interesse de qualquer agente externo.
Quatro questes organizam essa perspectiva: (1) Com que
frequncia e em que extenso os Estados so autnomos? (2)
Que condies promovem a autonomia? (3) Quais so as
consequncias de diferentes formas de Estado para as polticas
governamentais? (4) Como burocratas e polticos conseguem se
tomar autnomos em condies democrticas? Uma vez que o
prprio conceito de autonomia permanece confuso, algumas
preliminares terminolgicas devem ser esclarecidas antes que as
questes substantivas possam ser discutidas. Isso feito na
seo 2. O tema da seo 3 so teorias, principalmente de
inspirao marxista, que explicam a origem da autonomia. A
seo 4 oferece uma anlise, baseada na perspectiva dos
direitos de propriedade, das consequncias de diferentes formas
de Estado para as polticas pblicas. A possibilidade de que o
Estado seja autnomo na democracia examinada na seo 5,
primeiro no que diz respeito burocracia e depois de modo mais
geral.
2. Preliminares terminolgicas.
O Estado autnomo quando os governantes tm a
capacidade institucional de escolher seus prprios objetivos e de
realiz-los diante de interesses conflitantes. A definio de
Skocpol representativa: "os Estados, concebidos como
organizaes que reivindicam controle sobre territrios e
pessoas, podem formular e perseguir objetivos que no so
simplesmente reflexos das demandas e interesses dos grupos
sociais, das classes, ou da sociedade. Isto o que usualmente
se entende como autonomia do Estado " [1985: p. 9]

As dificuldades terminolgicas surgem porque as proposies


sobre autonomia respondem a duas perguntas diferentes. Os
governantes so capazes de escolher os objetivos da atividade
estatal? Podem eles realizar seus objetivos, a despeito de como
sejam escolhidos? Por exemplo, Krasner [1984: p. 224] coloca a
questo da autonomia perguntando se o Estado pode "formular e
implementar suas preferncias." Mas a capacidade de formular e
de implementar no precisam vir juntas, pelo menos por duas
razes:
1) Os governantes podem ter a capacidade institucional de
escolher seus prprios objetivos, mas podem ser barrados na
busca de alguns cursos de ao e, assim serem incapazes de
gerar cenos resultados.
Uma limitao advm da estrutura da economia. A liberdade
de ao garantida aos agentes econmicos privados no
capitalismo, pode tomar algumas formas de interveno estatal
estruturalmente impossveis. No capitalismo, a propriedade
privada da capacidade de trabalho e do capital impe limites
definitivos s funes do Estado. A propriedade privada do capital
implica que o Estado no pode comandar o investimento; a
propriedade privada da capacidade de trabalho impede o Estado
de comandar o trabalho. (Note-se que os perodos excepcionais
em que os governos implementaram essas polticas so referidos
como "socialismo de guerra.") .
Dadas essas limitaes estruturais, os governos, nas suas
intervenes econmicas, se baseiam mais em incentivos do que
em ordens. Vrios escritores usaram o conceito de
"complementariedade: s podem ser efetivas as intervenes
estatais compatveis com os objetivos daqueles afetados por uma
poltica especfica. A anlise de Offe particularmente pertinente:
"O sistema poltico pode apenas fazer ofertas a corpos externos
e autnomos, responsveis pelas decises: ou essas ofertas no
so aceitas, tomando assim vs as tentativas de direo, ou para
que sejam aceitas, essas ofertas precisam ser to atrativas que a

direo poltica por sua vez, perde sua autonomia, pois precisa
internalizar as metas do sistema a ser dirigido." [1974: p. 175].
Finalmente, uma importante limitao as aes estatais de
ordem institucional. Os Estados constituem organizaes
complexas [Padgett, 1981]. Sua estrutura organizacional
possibilita certas polticas e impede outras. A coleta de impostos
de renda, por exemplo, exige um enorme sistema de
informaes; os governantes no podem, simplesmente, decidir
instituir o imposto de renda. Como Evans e Rueschemeyer
enfatizam, "uma mquina burocrtica efetiva chave para a
capacidade estatal de interveno. [1985: p. 51.] Alm disso,
fatores institucionais, como a independncia das autoridades
monetrias centrais diante do executivo predispem os Estados a
estilos polticos particulares. Em consequncia como Hall [1984]
demonstrou, as polticas econmicas diferem mais entre pases
do que entre governos em um mesmo pas. [Na literatura
marxista, Hirsch, 1978, enfatizou as limitaes ao
intervencionismo estatal devidas a essa estrutura.] .
2) Uma vez que o Estado adquire a capacidade de intervir na
economia, os atores econmicos tm motivos para buscar
controlar o Estado. Como Rueschemeyer e Evans [1985: p. 69]
observaram, penetrao crescente da sociedade civil pelo
Estado ativa reaes polticas e aumenta a probabilidade de que
interesses Societais procurem invadir e dividir o Estado." O
resultado e que, medida em que a capacidade estatal de
implementar suas preferncias aumenta sua capacidade de
formul-las independentemente declina.
Essa a histria frequentemente contada do keynesianismo.
[Skidelsky, 1977 e 1979.] Com efeito, pode-se fornecer um relato
do papel do Estado em relao economia com o qual Stigler
[1975] e Habermas [1975] concordariam. At a Grande
Depresso, o Estado apenas garantia a operao do mercado,
mas no intervinha. No existia, naquela poca, razo para que
interesses privados buscassem controlar o Estado. Veio ento a

revoluo keynesiana: o Estado adquiriu a capacidade de


administrar a economia. Mas como resultado de seus novos
poderes adquiridos, rapidamente perdeu sua capacidade de
resistir s presses de grupos privados, que agora tinham boas
razes para tentar influir no Estado. Permeado por interesses
privados, o Estado passou a gerar massivas ineficincias
medida em que respondia a presses conflitantes, em particular
para a acumulao e a legitimao. Nesse momento, os
marxistas concluram que possvel um fracasso na reproduo
diagnstico partilhado pelos neoliberais, que responderam
com uma revoluo contra o Estado. Acurado ou no, esse relato
histrico nos conduz a seguinte concluso: os Estados tornaramse vulnerveis a influncias externas precisamente quando se
tornaram eficazes em transformar a economia. Sendo assim,
pode ser que eles sejam autnomos na escolha de objetivos e
impotentes em sua realizao ou efetivos em intervir, mas
vulnerveis a interesse privados. Para concluir, a habilidade dos
governantes para escolher seus objetivos deve ser distinguida da
capacidade das instituies estatais para realizar esses objetivos.
O Estado "autnomo" quando formula suas prprias metas e as
realiza face oposio. Ele "instrumental" quando age
efetivamente como agente de alguns interesses externos. Ele
irrelevante quando no pode fazer muito, seja em busca de seus
prprios objetivos ou de objetivos alheios. por isso que a noo
de "Estado forte" uma fonte de confuso quando justape "o
Estado mais fraco... que completamente permeado por grupos
de interesse" a "outro que capaz de refazer a sociedade e a
cultura em que se insere isto , de mudar as instituies
econmicas, valores e padres de interao entre grupos
privados" [Krasner, 1978: p. 56]. Um Estado altamente permeado
por grupos de presso pode ser altamente efetivo na mudana
das instituies econmicas, valores e padres de interao: na
verdade, o Estado "mais forte" se tal palavra tem algum valor
provavelmente aquele que usa a violncia organizada em nome

de interesses econmicos dominantes e no um Estado que se


aventura contra eles.
3. As origens da autonomia do Estado.
3.1. A abordagem da "autonomia relativa".
Dadas as dificuldades terminolgicas talvez no seja de
surpreender que afirmaes empricas radicalmente conflitantes
sejam feitas a respeito das relaes entre Estados e sociedades.
Para Bentley [1908], Truman [1951], Easton [1965] e seus
seguidores pluralistas, nunca um Estado pode ser independente.
Bentley no temeu enfrentar o caso extremo: "Quando tratamos
de um rgo governamental como um comandante desptico,
no nos possvel avanar no entendimento dele, exceto em
termos das atividades dos grupos de sua sociedade que so
mais diretamente representados pelo rgo governamental.
Sempre e em qualquer lugar, nosso estudo deve ser um estudo
dos interesses que funcionam atravs do governo; de outra
forma, no chegaramos at os fatos." [p. 270-271.] O Estado
sempre e em qualquer lugar uma expresso da sociedade: nada
mais que um canal para o exerccio de influncia. Na verdade,
para sermos fiis terminologia pluralista, deveramos evitar o
termo "Estado". Na viso de Easton, tudo que temos um
sistema que transforma influncias externas em decises
revestidas de autoridade e sem qualquer efeito prprio.
A reivindicao de Bentley recorrente, como muitas vezes
demonstramos na busca intuitiva das bases sociais de ditaduras
aparentemente autnomas. Mesmo que aceitssemos a
premissa de que o Estado normalmente funciona como agente
de alguns grupos a ele externos, podem existir algumas
condies nas quais nenhum grupo social possa ou queira

estabelecer seu controle sobre o Estado. Nessas condies, o


Estado se torna "autnomo" .
O conceito de "autonomia" origina-se de teorias,
principalmente de inspirao marxista, que tm a seguinte
estrutura: se algumas, condies so verificveis na sociedade
civil, especificamente, se 1 classe economicamente dominante
capaz de se organizar politicamente e no encontra oponentes
igualmente poderosos, ento, a classe dominante conquista o
Estado e manda diretamente. Se alguma dessas condies e
violada, o Estado se torna independente da sociedade. Quando o
Estado instrumental, interesses da classe economicamente
dominante ditam o que o Estado faz. Quando o Estado
autnomo, suas polticas no refletem sistematicamente os
interesses da classe dominante. Mas a prpria relao entre o
Estado e a sociedade se em condies histricas particulares
o Estado autnomo ou instrumental - explicada pelas
relaes de classe. Assim sendo, mesmo que as polticas do
Estado no possam ser reduzidas s condies sociais, a
autonomia do Estado pode ser. [Laclau, 1977, cap. 2.] . Como
Elster [1985; pp. 405-6] afirma, a autonomia do Estado "pode ser
explicada pelo fato de ser benfica para a classe
economicamente dominante ou ela pode ocorrer pelo fato de
que no h uma nica classe dominante." A autonomia assim
sempre "relativa", no sentido de que o Estado se torna autnomo
apenas sob certas condies da sociedade.
A substncia dessas teorias sumarizada mais adiante; neste
momento, sua estrutura precisa de elaborao mais
aprofundada. Como Elster [1985: p. 405] nota, "a autonomia
explicada negativamente como a ausncia de explicao de
classe." A linguagem negativa domina verdadeiramente as
definies de autonomia: Trimberger, para citar mais um
exemplo, v o aparato de Estado como autnomo quando os
governantes "(1) no so recrutados das classes dominantes
agrria, comercial ou industrial; (2) no tm estreitos laos

pessoais ou econmicos com aquelas classes quando assumem


altos cargos pblicos" [1978: p. 4]. Mas o conceito de autonomia
no nega simplesmente que o Estado atue em nome de algum
princpio externo. As teorias da autonomia do Estado
necessariamente trazem a afirmao contrafatual de que o
Estado poderia ser um instrumento de algum agente externo
especfico. A afirmao de que o Estado autnomo em relao
a um grupo particular de interesse apenas quando se afirma
tambm, plausivelmente, que esse grupo em condies
especificadas, poderia controlar o Estado. A observao de que
nos Estados Unidos de hoje, as instituies estatais so
autnomas em relao as crianas parece menos interessante
do que as que afirmam que so autnomas em relao ao
eleitorado. O prolongado interesse dos marxistas pela autonomia
do Estado deve-se ao fato de que a teoria marxista toma como
excepcionais perodos em que o Estado autnomo: em
circunstncias capitalistas normais, espera-se que o Estado
funcione segundo o interesse da burguesia. As afirmaes de
que os burocratas e polticos agem segundo seu auto interesse
derivam seu impacto da teoria que espera que funcionem como
agentes perfeitos do eleitorado. Em todos esses casos, ha
observao de que o Estado autnomo constitui uma fonte de
perplexidade em funo de um modelo causal que prediz que o
Estado agiria como um agente perfeito de algum princpio
externo.
Alm disso, o conceito de autonomia especfico a um
referente. O Estado pode ser independente de um grupo e ser
um agente perfeito de outro. Na interpretao de Chandra [1980],
o Estado colonial era livre do controle da burguesia local, mas
permanecia um instrumento do capital externo. O Estado
keynesiano pode ter sido autnomo em relao da burguesia,
mas era sensvel a uma coalizo entre trabalhadores e empresas
[Przeworski e Wallerstein, 1982]. Possibilidades mais complexas
foram ainda levantadas: o Estado pode ser independente diante

dos interesses particularistas das empresas e ainda assim agir


como um agente perfeito do interesse coletivo do capital. [Essa
a essncia da teoria de Poulantzas, 1973.]. Assim, afirmaes de
que o Estado autnomo tout Court so equivalentes a
proposio de que independente de todos os eventuais
controladores externos. Notem que Skocpol, citada acima,
forada a fornecer a lista completa: um Estado autnomo
quando suas metas e polticas "no so simplesmente reflexos
dos (...) grupos sociais, das classes ou da sociedade".
Assim, o conceito de autonomia tem sentido apenas no
contexto de teorias que demonstrem que alguns grupos,
organizaes ou coalizes especficas, em condies
determinveis, poderiam controlar o Estado. "Autonomia" um
instrumento eficiente de anlise quando indica uma entre
diferentes situaes histricas possveis.
3.2. As origens da autonomia.
Segundo Marx, o Estado seria um instrumento da classe
capitalista sempre que essa classe pudesse se organizar
politicamente e sempre que ela no se defrontasse com um
oponente, igualmente poderoso, em outras classes. Marx parece
ter pensado que essas condies iriam prevalecer normalmente
no capitalismo, e ento tratou os momentos em que o Estado
havia se tornado autnomo como excepcionais. A percepo do
Estado autnomo como excepcional foi partilhada por Gramsci
[1971], assim como por vrios intrpretes marxistas do fascismo
[Thalheimer, 1979(1930); ver Adler, 1979]. No entanto, marxistas
recentes, de Poulantzas [1973] a Elster [1985], veem a
autonomia do Estado como a relao prevalecente entre
instituies polticas e economia capitalista. Como o Estado se
toma autnomo? Como foi dito acima, as teorias marxistas
procuram uma resposta para essas questes nas relaes de

classe. A maneira pela qual as relaes de classe promovem a


autonomia do Estado foi objeto de discusso de duas teorias
diferentes:
3.2.1. Teoria da abdicao/absteno.
Nessa teoria, a burguesia capaz de governar diretamente,
mas acha melhor no faz-lo. Na Inglaterra e na Prssia, a
burguesia "se absteve" de tomar o poder e permitiu que a
aristocracia governasse. Na Frana, onde a burguesia governou
diretamente at 1848 e onde continuou a lutar pelo poder at
1850 ela "abdicou" A teoria da "abdicao" foi explicitamente
desenvolvida por Marx em seus escritos sobre a Frana entre
1848 e 1851 [193-1, 1952]. e Stepan [1985: p. 319] refere-se a
ela como a concepo marxista padro da autonomia do Estado.
A estrutura comum das explicaes em termos de "abdicao" e
"absteno" foi recentemente reconstruda por Elster [1985].
A premissa, aqui, que a burguesia tem a importncia
econmica e a capacidade organizacional necessrias para
conquistar e exercer o poder de Estado. Mas, de um lado, o
custo da luta pelo poder poltico e, eventualmente, do seu
exerccio, alto para os capitalistas individuais, que querem
apenas "explorar as outras classes e desfrutar sem perturbao
da propriedade, da famlia, da religio e da ordem..." [Marx, 1931: p. 55.] . A experincia do sufrgio universal mostrou a
burguesia que "a luta para manter seus interesses pblicos, seus
prprios interesses de Classe seu poder poltico, apenas a
preocupava e chateava, e atrapalhava os seus negcios
privados" [p. 89].
Por outro lado, os capitalistas esperam que seja possvel
tratar de seus negcios privados com sucesso sob a proteo de
uma ditadura. Ento a burguesia abdica da luta pelo poder
poltico e o Estado se toma autnomo. Nas palavras de Marx [pp.
91], a "massa extraparlamentar da burguesia (...) convidou

Napoleo a suprimir e aniquilar seus portavozes e escritores,


seus polticos e seus literati, sua plataforma e sua imprensa, de
modo que pudesse, ento, tratar de seus negcios privados com
total confiana na proteo de um governo forte e irrestrito."
Como Elster argumenta [1985: p. 411], existe uma conexo
explicativa: a burguesia abdica do poder (Frana) ou se abstm
de tom-lo (Inglaterra, Alemanha), porque percebe que seus
interesses so melhor servidos se permanecer fora da poltica.
Obviamente, a questo a ser formulada diante dessa teoria se
o burgus individual est realmente fazendo um bom negcio
quando opta pela proteo de um governo forte e autoritrio.
Seus interesses sero realmente melhor atendidos se ele desistir
da luta pelo poder poltico? Marx parece ter tomado como certo
que o regime bonapartista no feriria a burguesia francesa, e os
marxistas, desde ento, estiveram tambm prontos para assumir
que nenhum Estado autnomo poderia ou iria ferir os interesses
da burguesia, que abdicou ou se absteve. A afirmao,
explicitada por Poulantzas [1973] e Block [1977], que mesmo
que o Estado no seja guiado pelos mesmos interesses e
objetivos da classe capitalista, em uma economia capitalista
qualquer Estado ainda to constrangido pelos interesses
burgueses que nenhum Estado pode ameaar o capitalismo. O
Estado depende do capital para a realizao de seus objetivos,
quaisquer que sejam eles; sendo assim, a burguesia est
protegida, a despeito de quem mande. A questo da dependncia
estrutural do Estado ao capital o tem; da seo seguinte. Por
enquanto, basta apontar que h alguns momentos histricos em
que Estados autnomos se voltaram contra a burguesia, seja no
auto-interesse de generais, seja por outras razes. Tomando
somente os ltimos vinte anos na Amrica Latina, temos a
experincia brasileira, em que um setor estatal criado pelos
militares competiu com sucesso com firmas privadas; a do Chile,
em que o Estado, sob Pinochet, "fez-se de surdo para a
burguesia nacional" [Stepan, 1985: p. 324]; a da Argentina sob

Martinez de Hoz, cujas polticas foraram a falncia de quase


metade das empresas; a do Peru e Equador, onde os tecnocratas
decidiram que sabiam mais do que os capitalistas locais sobre o
que era melhor para seus pases [Conaghan, 1985]. Talvez a
destruio de firmas locais ineficientes por esses regimes
burocrtico-autoritrios
tenha
sido
salutar
para
o
desenvolvimento do capitalismo, mas os capitalistas, que
supostamente abdicam do poder poltico em seu prprio autointeresse, no se preocupam com o capitalismo em geral, mas
sim em permanecerem capitalistas eles mesmos. E por que um
Estado autnomo promoveria ou at protegeria os interesses da
burguesia, mais especificamente daquelas empresas cujos
proprietrios ou administradores entregam seus destinos nas
mos de generais? A teoria da abdicao/absteno no
convincente, a menos que os capitalistas tenham boas razes
para confiarem que o Estado autnomo protegeria seus
interesses e, como Elster lembrou, "Marx nunca teve xito em
provar que o Estado em uma sociedade capitalista deve ser um
Estado capitalista" [1985: p. 421].
3.2.2. Teoria da burguesia fraca.
O relato padro da autonomia do Estado em pases menos
desenvolvidos, comea com a observao de que neles a
burguesia no tem as faculdades que possui no "caso clssico"
da Europa Ocidental. A burguesia nos pases menos
desenvolvidos "fraca" porque a produo organizada de forma
capitalista menos importante economicamente; porque
dividida ao longo de ramos setoriais [Przeworski, 1981]; porque
depende de ligaes com o capital estrangeiro [Frank, 1979];
porque no tem os requisitos organizacionais, os recursos
ideolgicos ou outras habilidades [Cardoso, 1971]. A burguesia
fraca incapaz de organizar ou conquistar o Estado. Deixando

assim um espao para a autonomia do Estado. O Estado se toma


autnomo pela ausncia da burguesia.
Argumentar que o Estado autnomo porque a burguesia
fraca implica supor que ele no seria autnomo caso a burguesia
fosse forte: caso contrrio, a teoria no teria poder causal. Para
validar tal premissa, escritores dessa tradio estabelecem
contrastes entre O Terceiro Mundo e "o caso clssico da Europa
Ocidental", argumentando que (1) na Europa, a burguesia
construiu o Estado e o dirigiu diretamente, enquanto na periferia
o Estado foi autnomo em relao s classes locais; e (2) na
Europa, o Estado jogou um papel mais limitado no
desenvolvimento econmico, enquanto no Terceiro Mundo seu
papel central. A dificuldade que nenhuma dessas duas, e
algumas outras dentre as incontveis proposies similares so
ver dadeiras em geral, para quaisquer dos dois grupos de pases.
O primeiro argumento que o Estado na Europa Ocidental foi
criado pela burguesia ascendente. ODonnell [1980: p. 718], por
exemplo v a diferena em relao "periferia": "Ao contrrio do
padro capitalista clssico de desenvolvimento econmico uma
classe dominante emergente no moldou o poder poltico
incorporado no Estado. Alavi [1972, p. 61] pensa que "o problema
essencial no que diz respeito ao Estado nas sociedades pscoloniais provm do fato de que ele no foi estabelecido por uma
burguesia ascendente nativa, mas, em vez disso, por uma
burguesia estrangeira imperialista." Poder-se-ia obviamente
discutir o significado de palavras como "moldar" ou
"estabelecer", mas o fato que na Europa a burguesia nem
construiu o Estado, nem governou. O Estado foi construdo
principalmente pelos burocratas, e as aristocracias ou os
exrcitos governaram a maior parte do tempo. Se a Europa
Ocidental tivesse uma experincia com burguesias fortes e
Estados instrumentais, a contraposio seria bvia. Mas, mesmo
que as burguesias inglesa, francesa ou prussiana tenham sido
fortes, elas jamais governaram diretamente, exceto (talvez) por

vinte anos na Frana. O Estado foi autnomo na maioria dos


"casos clssicos", assim como em alguns pases menos
desenvolvidos. e a nfase na burguesia fraca no tem poder
explicativo. O Estado no capitalismo parece ser mais
frequentemente autnomo, independentemente de a burguesia
ser forte ou fraca.
O segundo argumento que o papel do Estado mais central
e ativo no Terceiro Mundo do que no caso "clssico". De acordo
com Alavi [1972: p. 62] "o aparato de Estado, alm do mais,
assume tambm um novo e relativamente autnomo papel
econmico, no comparvel ao Estado burgus clssico. O
Estado na sociedade ps colonial Se apropria diretamente de
uma grande parte do excedente econmico e o utiliza em
atividades econmicas burocraticamente dirigidas, em nome da
promoo do desenvolvimento econmico. [Tambm Saul, 1979.]
.
Agora o caso "clssico" reduzido Inglaterra. Mesmo
assim. Tal argumento mais difcil de avaliar em parte porque os
historiadores mudaram suas ideias tanto a respeito da Inglaterra
como de outras experincias, e em parte porque o papel
econmico do Estado no foi nem uniforme nem estvel. A viso
corrente do desenvolvimento do capitalismo na Inglaterra enfatiza
o papel do Estado na destruio dos antigos direitos de
propriedade e na garantia dos novos, na criao do mercado e
na regulao da fora de trabalho. De acordo com uma
autoridade em Inglaterra, em Economic History Of Europe de
Cippola, "historicamente, o mais importante modo pelo qual o
Estado estimulou o desenvolvimento industrial em um contexto
capitalista foi por meio de sua habilidade de reestruturao das
instituies sociais isto de criar, em primeiro lugar, um
contexto capitalista" [Supple, 1973: p. 307.] No preciso
lembrar o papel central do Estado nos pases europeus
tardiamente industrializados assim como no Japo. E, por outro
lado, pelo menos a luz da historiografia ortodoxa, o Estado na

Argentina, Mxico ou Peru no desempenhou qualquer papel


econmico durante a maior parte do sculo dezenove. Assumiu
um papel ativo apenas depois da crise de 1929 e se tomou um
grande produtor apenas em alguns pases. e isto s
recentemente. Fora do bloco socialista os pases cujos setores
pblicos produzem a maior parte do produto nacional bruto hoje
incluem Brasil, ndia, ustria e Itlia uma lista que no diz
muito sobre as contraposies entre centro e periferia. Em geral,
contraste algum pode ser sustentado nesse nvel: nem o papel
da burguesia na construo do Estado, nem o papel do Estado
no desenvolvimento econmico foram os mesmos em toda a
Europa. Bem como no foram uniformes em quaisquer outros
lugares, no apenam no "Terceiro Mundo", mas tambm dentro
da Amrica Latina, frica ou sia. Com efeito, a respeito do
Terceiro Mundo. ODonnell [1980: p. 72 1] desenvolveu
categorias bastante aguadas para a diferenciao de padres
de formao do Estado. Diferenas estruturais entre pases
diferenas resultantes dos modos e ritmos de suas particulares
inseres no sistema econmico internacional foram
cruciais para a anlise da dependncia de Cardoso e Falleto
[1979 (1969)]. Bennt e Sharpe [1990] mostraram que o Estado
mexicano desempenhou um papel econmico decisivo quando o
setor privado estava fraco e que reduziu o escopo de suas
atividades quando o setor privado se desenvolveu.
Evans [1985] colocou, recentemente, vrias questes sutis a
respeito dos efeitos da internacionalizao do capital sobre a
autonomia do Estado no centro e na periferia.
A fragilidade das generalizaes que dizem respeito ao "caso
clssico" pe em dvida a explicao da autonomia do Estado
pela fraqueza da burguesia: se na Inglaterra, na Frana e na
Prssia as burguesias fortes no assumiram o governo, a
fraqueza da burguesia no uma condio necessria para a
autonomia do Estado. Mas ela nem uma condio suficiente, j
que tudo que a fraqueza da burguesia pode explicar que existe

um espao de poder a ser preenchido, mas no como ele


preenchido ou mesmo se ser preenchido. A menos que a
burguesia forte crie um Estado autnomo uma possibilidade
que nem mesmo a teoria da abdicao aventou , alguns
elementos "centrados no Estado" devem ser trazidos para
explicar porque o Estado se toma autnomo e porque
organizado de um modo particular. Retornamos a este tema mais
adiante (3.5), mas antes devemos introduzir um fator a mais, at
aqui ignorado.
3.3. Autonomia do Estado e equilbrio de classes.
A fora da burguesia relativa s classes e grupos cujos
interesses conflitam com os dos capitalistas. A luta pelo poder foi
excessivamente custosa para a burguesia francesa da metade do
sculo dezenove porque a classe trabalhadora nascente e outros
grupos estavam tambm politicamente presentes, tanto nas ruas
quanto nas eleies. A habilidade da burguesia para conquistar e
exercer o poder depende da fora de seus oponentes. Assim,
mesmo que a burguesia seja forte em termos de sua posio
econmica e de sua habilidade e recursos polticos, caso seus
oponentes tambm sejam politicamente fortes deixado um
espao para que o Estado se tome autnomo. A autonomia de
classes resulta do equilbrio de classes: esta a explicao
marxista ortodoxa da autonomia do Estado.
O equilbrio de classes uma condio necessria para a
autonomia do Estado: quando a burguesia forte, a fora de
seus oponentes explica porque os custos da luta pelo poder so
to altos; quando a burguesia fraca, a fraqueza de seus
oponentes explica porque no so capazes de conquistar o
poder. Vrias noes de equilbrio foram utilizadas: (1) Marx, em
1871 [1971] referiu-se ao Segundo imprio como a nica forma
possvel de governo quando a burguesia j perdeu, e a classe

operria ainda no adquiriu, a capacidade de dirigir a nao."


Aqui o equilbrio "macro histrico": O capitalismo j se
desenvolveu o suficiente para que o proletariado ameace a
dominao burguesa, mas no ainda o Suficiente para a
conquista do poder. Tendo em vista a concepo marxista linear
da histria, esse tipo de equilbrio ocorre apenas uma vez no
desenvolvimento de uma nao, e nesse sentido constitui uma
situao excepcional. Mas no h nada que impea isso de
acontecer durante um longo perodo. (2) Gramsci [1971] batizou
de "equilbrio catastrfico" a situao em que ambas as classes
destruiriam uma outra caso qualquer uma delas tentasse
estabelecer sua dominao. Aqui a autonomia do Estado o
equilbrio da teoria dos jogos; nenhuma classe quer lutar pelo
poder; dada a esperada retaliao de seu oponente, o resultado
que o Estado domina ambas as classes. Gramsci no
especificou o que provoca tal situao, mas presumivelmente ela
poderia ser uma situao recorrente e, ele mesmo observa,
poderia durar um longo perodo. (3) Engels, em um texto de
1852, atribuiu o equilbrio de classes a exausto causada por
conflitos passados. Presumivelmente. tal situao poderia repetirse. (4) Finalmente Engels no mesmo texto, assim como Marx, em
1871 e em outros textos falou do equilbrio de classes como um
efeito de aes do Estado. Nesse caso o equilbrio de classes
no a causa original da autonomia. mesmo que os Estados
possam perpetuar sua independncia quando dividem para
conquistar.
O equilbrio de classes pode ter assim diferentes origens;
pode constituir um perodo nico na histria de uma nao ou
uma situao recorrente; pode resultar de condies objetivas ou
de clculos estratgicos. Mas qualquer que seja sua origem
explicaes da autonomia do Estado pelo equilbrio de classes
tm uma plausibilidade prma facie.
A teoria completa ento a seguinte: se em algum momento
uma classe (1) economicamente dominante; se (2) pode se

organizar politicamente e se (3) o poder dessa classe no


seriamente contestado. Ento tal classe exerce o poder de
Estado. Se alguma dessas condies violada, um espao
aberto para a autonomia do Estado.
O problema dessa teoria no que ela seja falsa, mas que
trivial, j que as trs condies requeridas, raramente so
satisfeitas pela histria, se que j o foram. Todavia, a teoria
marxista ortodoxa no para por aqui. Hipteses adicionais
aparecem, distinguindo o equilbrio entre uma burguesia forte e
um proletariado forte do equilbrio entre uma burguesia fraca e
dividida confrontada por "setores populares" fracos.
O equilbrio forte - forte leva ao fascismo; o equilbrio fraco fraco leva a formas mais pacficas de autonomia estatal tais
como o "bonapartismo", o "cesarismo", o "imperialismo" ou o
"populismo". Um exemplo tpico dessa teoria, com todas as suas
aluses dogmticas foi fornecido por Rein [1960: p. 1]: "Assim
como o bonapartismo pertence a primeira fase da revoluo
liberal - burguesa, o fascismo associa-se a segunda fase,
revoluo social - proletria." Houve, na Alemanha, uma intensa
discusso a respeito da interpretao do fascismo` em termos de
equilbrio de classes [Dulffer, 1976; Griepenburg e Jaden, 1966;
Mason, 1966 e uma discusso a respeito, 1968; Rein, 1960;
Rubel, 1960].
A luz dessa interpretao, a diferena entre o fascismo e o
populismo que no primeiro o Estado se ergue sobre classes j
formadas e organizadas, enquanto no segundo ele domina e
organiza sociedades em que a estrutura de classes menos
desenvolvida. Para alcanar e manter sua independncia quando
as classes j esto formadas, o Estado precisa destruir sua
organizao, o que explica por que o prprio Estado precisa ser
forte ou pelo menos marcadamente repressor. Quando as
classes so fracas, o Estado pode se tomar autnomo sem muita
resistncia e represso. Esta ento a segunda hiptese sobre a
autonomia do Estado a partir das premissas marxistas. Uma

hiptese que no mais trivial e, se seus termos puderem ser


razoavelmente definidos ela ser empiricamente testvel. Notese que a distino estabelecida por essa teoria no entre a
Europa Ocidental e os pases menos desenvolvidos, mas entre
relaes de classe finamente diferenciadas, caractersticas de
situaes histricas especficas. Aqui, a Frana da metade do
sculo dezenove situa-se do mesmo lado que a Argentina da
metade do sculo vinte. Em ambos os casos, a burguesia e seus
oponentes eram relativamente fracos; a burguesia era dividida
(industrial vs. financeira, urbana vs. rural); a classe operria era
fracamente distinguvel do resto do povo trabalhador (les classes
labaurieuses, sectores populares). Em ambos os casos o Estado
autnomo surgiu de uma relao direta entre um lder
personalista e uma massa de indivduos menos favorecidos,
incapazes de representar a si mesmos por meio de quaisquer
organizaes mediadoras. E ambos os casos so distintos,
digamos, do Chile ps- 1973, onde a primeira tarefa da ditadura
foi destruir poderosas organizaes de classe implicitamente, a
teoria at aqui reconstruda preenche trs clulas de uma tabela
de quatro clulas: (1) uma burguesia forte, confrontando
oponentes fracos, exerce o poder de Estado diretamente; (2) o
equilbrio entre uma burguesia forte enfrentando um proletariado
forte resulta em fascismo; e (3) a situao em que todas as
classes so fracas resulta em formas mais pacficas de
autonomia do Estado. O caso deixado de fora aquele em que a
classe operria forte e a burguesia fraca. A teoria marxista
ortodoxa no nos diz nada a esse respeito. Presumivelmente, em
tal caso uma revoluo seria o esperado. Pode-se, contudo,
trazer para o esquema a teoria de ODonnell [1973] a respeito da
ascenso do autoritarismo burocrtico. Na sua viso, os regimes
burocrtico - autoritrios apareceram no Brasil e na Argentina
quando a burguesia nativa foi incapaz de cumprir a tarefa de
investir na indstria de bens de capital e os setores populares
estavam altamente mobilizados na busca de demandas

econmicas. Pode-se considerar tal situao como um caso em


que a burguesia fraca e seus oponentes fortes, completando,
assim o esquema [As principais discusses da teoria de
ODonnell incluem Collier, org.. 1979; Remmer e Merkx, 1982.] .
3.4. Estado e sociedade.
As relaes de classe fornecem uma explicao da
autonomia do Estado. Se uma burguesia forte no encontra
oponentes srios, o Estado instrumental. Caso contrrio o
Estado autnomo e a forma que essa autonomia assume
depende da fora relativizadas classes. Assim formulada,
contudo, essa explicao se sustenta em um salto funcionalista.
Pois o mximo que o equilbrio de classes pode explicar por
que nenhuma fora social pode sozinha organizar e exercer o
poder de Estado, por si e para si o mximo que pode
especificar que tipo de Estado autnomo possvel, dadas as
relaes de classe. Mas o que garante que quando uma
burguesia forte confrontada por um proletariado revolucionrio
o Estado fascista (ou outro funcionalmente equivalente) vai se
materializar para desempenhar suas funes? E o que impede
que um Estado que se parea muito com o Estado fascista venha
a emergir, mesmo que todas as classes sejam fracas? A prpria
hiptese de que as relaes de classe criam um espao para a
autonomia do Estado implica que esse espao no seja
preenchido de um modo determinado por essas relaes. O
enfoque da autonomia relativa no pode precisar que instituies
de Estado especficas vo emergir e continuar a se desenvolver.
Assim, precisamos retomar ao Estado.
Como ODonnell` [1977a] observou, a burguesia a nica
classe economicamente dominante na histria que no controla
os meios de violncia. A burguesia no pode recorrer fora
organizada para se levantar em defesa de seus interesses,

sempre que haja necessidade; ela pode apenas ter a esperana


de que o Estado siga polticas que protejam o capitalismo.
Governos militares defendem frequentemente o status quo,
reprimindo movimentos camponeses e operrios, mas s vezes
tambm inauguram revolues "modernizantes" que atacam
interesses de proprietrios de terra e de capitalistas, vide o Egito
de Nasser ou o Pem de Velasco. Assim, se a probabilidade e a
formada interveno militar na poltica dependem da dinmica
das relaes de classe, ela tambm moldada pelas
transformaes das instituies militares. Para entender a
relao entre o Estado e a sociedade, deve-se levar em conta a
dinmica de ambos. [ODonnel, 1976; Wiart, 1987.].
No entanto, um retomo ao Estado no fcil.`Note-se que o
desenvolvimento independente do Estado no foi ignorado por
Marx [1934: pp. 104-105]: "Esse poder executivo, com sua
enorme organizao burocrtica e militar, com sua vasta e
engenhosa mquina estatal, com sua multido de funcionrios
chegando a meio milho, alm de um exrcito de outro meio
milho, esse pavoroso corpo parasita que enreda o corpo da
sociedade francesa e sufoca todos os seus poros, brotou nos
dias da monarquia absoluta..." Esse aparato continuou a crescer
"na mesma medida em que a diviso do trabalho na sociedade
burguesa criou novos grupos de interesse e, ento, novo material
para a administrao estatal. Cada interesse comum foi
imediatamente apartado da sociedade, contraposto a ela por um
superior interesse geral, arrebatado da atividade dos prprios
membros da sociedade e tomado um objeto de atividade
governamental; de uma ponte, uma escola ou a propriedade
Comunal de um vilarejo at as ferrovias, o tesouro nacional e a
universidade nacional da Frana." E Marx conclui: "Apenas sob o
segundo Bonaparte o Estado parece ter-se tomado
completamente independente.". Cito esse texto longamente
porque ele resume a dificuldade. Se queremos entender por que
o Estado se tomou autnomo na Frana da metade do sculo

dezenove, esse relato j no suficiente por si prprio? Notem a


linguagem reveladora: "o Estado parece ter se tomado
independente." burocracia estabelecida sob Luis XIV continuou a
se expandir, desenvolvendo novas atividades e absorvendo
velhas, e cresceu o suficiente para fazer a si mesmo
independente. Por que trazer o completo e complexo aparato da
anlise de classe se a independncia do Estado pode ser
explicada apenas pelas transformaes do seu aparato?
A dificuldade se toma ainda mais manifesta na literatura sobre
o Estado colonial e ps-colonial. [Alavi. 1972; Chandra, 1980;
Saul, 1974]. Aqui, o argumento o seguinte: nos pases
metropolitanos, o Estado foi criado pela burguesia nativa e serviu
a seus interesses.
Esse Estado uma desenvolvida mquina administrativa e
coercitiva foi transplantado pelos colonizadores para as
sociedades em que a burguesia era "fraca". Segue-se ento a
hiptese central de Alavi: "Se uma colnia tem uma burguesia
nativa fraca e pouco desenvolvida, ela no ser capaz, no
momento da independncia, de subordinar o relativamente
hiperdesenvolvido aparato de Estado colonial com o qual o poder
metropolitano exerceu seu domnio sobre ela." [1972: p. 13.].
O Estado ps-colonial independente porque a burguesia
fraca ou porque o aparato de Estado forte? Note-se que uma
resposta ecltica no traz muitas vantagens: falar que "por
ambos os motivos" pode exagerar o papel de um deles.
instrutivo comparar a teoria do "Estado hiperdesenvolvido" com a
teoria da dependncia produto de um continente em que a
experincia colonial retrocede mais fundo no passado. Ambas as
teorias concordam em que o Estado tende a ser autnomo em
pases menos desenvolvidos. Mas a teoria da dependncia
explica a autonomia sem reverter para qualquer desenvolvimento
autnomo das instituies estatais. Ela deriva a possibilidade de
autonomia da desarticulao econmica: as atividades
econmicas no territrio de um pas particular no so integradas

por meio dos mercados locais; os proprietrios de terra so


economicamente independentes uns dos outros [Furtado. 1963];
a burguesia local dividida de acordo com ramos setoriais e por
seus laos com o capital estrangeiro. Se a burguesia local
verdadeiramente fraca (e ODonnell [1980: p. 721] argumenta
que ela no o era em toda Amrica Latina) e se outros grupos
no tm presena poltica organizada, o Estado s pode ser
autnomo. Assim, a possibilidade de autonomia do Estado pode
ser deduzida das relaes de classe. Tomando-se, porm, o
"Estado hiperdesenvolvido" como ponto de partida, no h
necessidade de qualquer anlise de classe. Com efeito, a noo
de uma burguesia "fraca" simplesmente redundante quando a
existncia de um aparato administrativo independente e
coercitivo dada, e particularmente quando a prpria burguesia,
assim como as outras classes, vista como uma criatura do
Estado. Assim, o enfoque da autonomia relativa pode, na melhor
das hipteses, explicar porque a autonomia do Estado possvel
e que tipo de autonomia , ao passo que introduzir o Estado
elimina qualquer necessidade de anlise de classe. O enfoque
centrado no Estado sedutor porque parece suficiente por si
mesmo. Mas a promessa explicativa do enfoque centrado no
Estado depende de uma premissa que parece dbia. Precisamos
ento examinar mais sistematicamente o enfoque centrado no
Estado.
3.5. A abordagem centrada no Estado.
As vises da relao entre Estado e sociedade tendem a ser
paradigmticas. A linguagem em que as questes causais so
formuladas, seu significado e sua relevncia, dependem de
postulados tericos bsicos que organizam um entendimento
particular. Em contraste com o enfoque da "autonomia relativa", a
perspectiva "centrada no Estado" assume a primazia da fora na

constituio da sociedade. O Estado organiza e exercita o


monoplio da fora fsica sobre um territrio e a utilizao,
aberta ou escondida, da violncia que garante sua eficcia. A
sociedade uma forma particular de cultura, organizao social
e interao econmica - uma consequncia. O papel da
fora foi considerado central por Weber [1968( 1922), vol. 3.caps.
10-13] e Hintze [1975(1897-1932)]. O papel causal do Estado foi
recentemente posto no centro da sociedade por Birbaum e Badie
[1983], Krasner [1978, 1984], Katzenstein [1978] e Skocpol
[1985]. A teoria "centrada no Estado" com a estrutura dedutiva
mais explcita a de Lane [1942, 1958, reunido em 1979;
tambm Tilly,1985].
Lane comea distinguindo dois tipos de empresas: (1)
aquelas que produzem proteo e so chamadas governo e (2)
aquelas que produzem bens e outros servios e pagam aos
governos por proteo." [1979: p. 2.] J que a violncia uma
fonte de retornos crescentes de escala, "a produo de proteo
um monoplio natural." [p. 23.] Monopolizando a violncia
sobre um territrio os governos estabelecem direitos de
propriedade e tornam possvel o desenvolvimento da sociedade.
A maneira pela qual o Estado extrai recursos da sociedade
determina amplamente a utilizao dos recursos escassos.
Com efeito, Lane conclui: os governos "afetam a extenso em
que o monoplio prevalece em outros ramos de produo e
desse modo afetam as relaes humanas ao longo de toda a
organizao econmica." [1958: p. 416] .
As teorias centradas no Estado afirmam que os Estados
criam, organizam e regulam as sociedades. Os Estados dominam
as outras organizaes dentro de um territrio particular, moldam
a cultura e a economia. Assim, o problema da autonomia do
Estado em relao sociedade no faz sentido dentro dessa
perspectiva. Ele no deveria sequer aparecer. O conceito de
"autonomia" um instrumento de anlise proveitoso apenas se a
dominao do Estado sobre a sociedade for uma situao

contingente, isto , se o Estado deriva sua eficcia da


propriedade privada, de valores Societais ou de outras fontes
localizadas fora dele. Dentro de um enfoque verdadeiramente
"centrado no Estado", esse conceito no tem nada a na
realidade, os autores que tomam como caracterstica central do
Estado o seu monoplio sobre os meios de violncia evitam
qualquer conceito de "autonomia", "Dominao" o termo que
descreve a relao entre o Estado e a sociedade, e no
"autonomia".
O problemtico nessa perspectiva a emancipao da
sociedade em relao ao Estado. As "liberdades", nota Lane,
apareceram originalmente Como privilgios de no interferncia
pelo Estado. A moralidade e a religio se tornaram questes
privadas a medida que a sociedade foi se emancipando do
Estado; a "sociedade civil" emergiu como uma esfera autnoma a
partir do controle absolutista [Poggi, 1978, Cap. 4]. As origens da
democracia so aqui explicadas pelos clculos de governantes
auto-interessados: a questo relevante se os governantes
maximizadores de receitas preferem se basear na taxao com
consentimento e no na extrao pela ameaa da fora.
A resposta de Lane que a democracia aparece "quando
melhorias tecnolgicas inovaes industriais se tomaram
mais importantes que as rendas monoplicas de proteo como
fonte de lucros" [1958: p. 412]. North [1984] e Bates & Lien [1985]
do respostas similares, que se apoiam, respectivamente, nos
custos de transao e nas deadweight losses da extrao. Assim,
no curso do desenvolvimento histrico a sociedade ganha
independncia do Estado: esta a direo de causalidade no
enfoque centrado no Estado.
De onde o Estado extrai o seu poder segundo o enfoque
centrado no Estado? Na verso "militar" alem, assim como para
Lane, a resposta explcita e simples: da capacidade de usar e
ameaar com o uso da fora. o monoplio da violncia que
equipa o Estado de eficcia especifica contra todas as outras

organizaes sociais. Como Mann notou [1984; p. 186], nessa


perspectiva "o Estado no nada em si mesmo: ele apenas a
corporificao da fora fsica na sociedade." O Estado o centro
da sociedade porque a fora fsica o centro do Estado.
Esse reducionismo no em si mesmo motivo de objeo,
particularmente nas verses mais moderadas desse enfoque, em
que alguma forma de consentimento ou legitimidade encobre a
fora fsica, em circunstncias normais. Mas a tese de que o
Estado deriva seu poder exclusiva ou fundamentalmente do
monoplio da fora fsica no convincente, por duas razes.
O problema emprico para esse enfoque reside na prpria
estrutura do Estado, especificamente na incidncia do controle
civil sobre os militares: h vrias sociedades em que pessoas e
instituies outras que no os comandantes militares so
capazes de governar. Pode-se tratar essas circunstncias como
epi fenmenos argumentando que a fora fsica vai
invariavelmente entrar em cena sempre que outros mecanismos
de dominao falharem: Gramsci [1971], por exemplo, sustentou
que a hegemonia sempre protegida pela armadura da coero.
Mesmo ento permaneceria a questo de por que razes
aqueles que detm o monoplio da violncia haveriam de querer
reverter para essa espcie de aparncia. Mas, dado que em
vrias sociedades, por longos perodos de tempo as foras
organizadas de coero desempenham um papel menor dentro
do Estado, a premissa de que o poder do Estado sempre e em
qualquer lugar provm da fora fsica perde credibilidade.
A segunda razo por que essa tese no convincente reside
na estrutura da economia capitalista, na qual as decises sobre
alocao de recursos so feitas de um modo descentralizado e
os proprietrios de dotaes, capital e trabalho, podem retir-las
de usos produtivos.
Um Estado baseado na fora pode talvez. ser capaz de
centralizar a economia, expropriar trabalho e capital, mas no
pode comandar a alocao de recursos, uma vez que as

decises de alocao permanecem como prerrogativas privadas.


Em uma economia descentralizada a fora pode no ser
suficiente para governar efetivamente.
O monoplio da fora fsica no a nica fonte concebvel de
poder do Estado. Os Estados podem derivar seu poder da
necessidade de que certas tarefas, sejam elas quais forem
possam ser desempenhadas em base universalista. Seguindo
Mann [1984], isso pode ser chamado de "poder infra-estrutural",
no sentido de que constitui o custo, para os membros da
sociedade, dos servios estatais definidos amplamente como
infra estruturais, incluindo a proteo. Os Estados podem
tambm derivar poder dos valores que levam as pessoas a
reconhecerem sua autoridade, legitimidade etc., isto , valores
que levam os indivduos a cumprirem as decises estatais na
ausncia de utilidade ou coero fsica [Weber]. Este o "poder
normativo". Finalmente, e talvez paradoxalmente, os Estados
podem derivar seu poder do fato de constituir uma arena de
conflitos entre outras organizaes [Poulantzas, 1978; Mann.
1984]. Vou chamar esse poder de "universalizador" pois se apoia
na "capacidade do Estado de (1) invocar um interesse superior
que transcende o das demais partes envolvidas, e (2) de extrair
as fontes que tornaro possveis suas tentativas de resolver as
questes levantadas" [Oszlak, 1981: p. 13].
Notem que todos esses poderes so provavelmente
caracterizados por retornos crescentes de escala: logo como a
violncia constituem monoplios naturais. Mas apenas a fora
fsica pode garantir que o Estado seja internamente coeso e
externamente efetivo em face de interesses conflitantes. A menos
que o poder do Estado se apoie na fora fsica, sua coeso
interna e eficcia externa so contingentes de condies
Societais, seja da economia, do sistema de valores ou de
conflitos coletivos. Se o poder do Estado no baseado na fora,
os dirigentes estatais devem observar e obedecer
constrangimentos mltiplos que se originam de dentro e de fora

das instituies estatais. Ento, a abordagem centrada no Estado


no coerente, a menos que o poder do Estado seja derivado da
fora fsica. Quero dizer que uma abordagem centrada no
Estado, ou "estatista" [Krasner, 1984], implica mais do que meras
advertncias para levar em conta as instituies estatais nas
anlises polticas e mais do que negaes do tipo "os resultados
polticos no podem ser adequadamente entendidos como um
simples reflexo" disso ou daquilo. Quando est baseada na
premissa da primazia da fora, a abordagem estatista constitui
um verdadeiro paradigma: tem o efeito de tomar outros fatores
irrelevantes ou de deixar redundante o enfoque da autonomia
relativa, se no mesmo desprovido de utilidade. Quando o poder
do Estado se fundamenta na fora, o prprio Estado uma
instituio coesiva, capaz de desempenhar um papel no apenas
contra inimigos externos, mas vis-a-vis a sociedade. Mas, se a
coeso e a eficcia do Estado so, pelo menos em parte,
contingentes de condies localizadas dentro da sociedade, o
enfoque centrado no Estado no pode se sustentar como um
paradigma distinto.
3.6. Autonomia do Estado como resultado contingente de
conflitos.
A alocao e o custo dos servios estatais entre grupos
particulares os valores que levam seus membros a cumprirem ou
contestarem as regulaes estatais, assim como as prprias
instituies estatais so objetos de conflitos permanentes. Esses
conflitos ocorrem em trs dimenses:
1) Uma linha de conflitos se d entre as prprias instituies
estatais. Como organizaes complexas, os Estados sempre
enfrentam problemas de coeso resultantes da natureza
necessariamente fragmentada e sequencial do processo
decisrio. De acordo com Padgett [1981: p. 82], essas

organizaes podem apenas ser sujeitas a um controle


ecolgico", isto , "controle indireto sobre as premissas
subjacentes escolha (...) ao invs do controle direto sobre o
prprio processo de seleo". A coeso do Estado minada
ainda mais por duas circunstncias externas: a necessidade de
lidar, de uma maneira especializada com transformaes
especificas da sociedade e as relaes de rgos
governamentais especializados com grupos externos ao Estado
que possuem interesses especializados.
2) Outra linha de conflitos concerne aos objetivos que devem
guiar as aes do Estado. A questo permanente : a que
interesses particularistas ser conferido status universalista por
terem sido assumidos pelo Estado interesses do Estado como
um todo, de seus rgos, de alguns atores externos especficos
ou de coalizes entre alguns rgos estatais e algumas
organizaes?
3) Essa luta tem vencedores e perdedores e do interesse
dos grupos que acabam tendo pouca influncia sobre o Estado
contra estar, na medida do possvel, as aes do Estado. Assim,
a terceira linha de conflitos coloca os rgos governamentais em
confronto com os atores sociais cujos interesses so
adversamente afetados pela poltica pblica. Quando o Estado
simptico aos interesses de alguns grupos sociais, suas polticas
enfrentam resistncias de outros grupos. No extremo, quando o
Estado coeso e os administradores estatais so auto
interessados, o Estado pode confrontar-se com a sociedade
como um todo.
Esses conflitos opem rgos estatais, conselhos, rgos
governamentais e comisses legislativas, uns contra os outros e
contra vrias categorias e grupos organizados de atores
externos, como consumidores, firmas, associaes voluntrias,
organizaes compulsrias e movimentos de massa. Os
objetivos e estratgias de cada um desses atores dependem das
aes dos demais e de condies variveis. Os governantes

respondem a condies Societais mutveis. Como Silberman


[1982: p. 232] afirmou em relao ao Japo: "Se vemos a
burocracia como uma organizao complexa buscando afirmarse e manter-se atravs do tempo como uma instituio revestida
de autoridade as mudanas aparentemente arbitrrias na
estrutura de autoridade podem ser vistas como consequncias
das tentativas burocrticas de resolver, como todas as
organizaes procuram fazer, as incertezas de seu ambiente.
Como resultado disso, a estrutura estatal muda em resposta a
transformaes econmicas, culturais ou polticas [Oszlak, 1981:
pp. 12 - 13]. Por exemplo, medida que diferentes regimes
tentaram controlar a classe trabalhadora argentina no ps-guerra,
os rgos governamentais responsveis por questes
trabalhistas foram transferidas por Peron, do Ministrio do BemEstar para um especfico Ministrio do Trabalho; depois, foram
transferidas para o Ministrio da Economia sob o governo militar
de Ongana [Ver Buchanan, 1983]. Na feliz frase de O'Donnell
[1977], "o mapa a distribuio e a densidade das
instituies estatais em cada caso histrico o mapa de suturas"
de conflitos sociais anteriores. So suturas, e no cicatrizes: so
produzidas pelas respostas s feridas, no pelas feridas. O
Estado no precisa e, de fato, no "reflete", "expressa",
"manifesta" ou mimetiza quaisquer condies "Subjacentes".
Ainda assim, pode mudar, como resposta a transformaes
externas se, na busca de seus prprios objetivos, os
administradores estatais se comportam como atores intencionais
sob constrangimentos mutveis. Dessa forma, os efeitos de
transformaes econmicas, culturais ou outras transformaes
sociais na coeso do Estado, nas suas funes e na sua eficcia
dependem dos objetivos dos administradores estatais, dos
instrumentos sua disposio e da estrutura dos rgos
governamentais. Aqui, no h qualquer reducionismo. Os
conflitos a respeito da coeso das instituies estatais, de suas
funes e de sua eficcia no apresentam qualquer resultado

pr-determinado. O resultado pode ser "centrado no Estado" em


certas circunstncias histricas e "centrado na sociedade" em
outras circunstncias: no faz sentido rotular perspectivas pelo
que deve ser o resultado de investigaes concretas. No Japo,
onde um Estado ps-revolucionrio defrontou-se com o
constrangimento de um sistema de valores altamente igualitrio,
os burocratas que buscaram adquirir e manter o monoplio sobre
o processo decisrio solucionaram o problema da autoridade
introduzindo uma estrutura formalizada de progresso de
carreiras, associada a um recrutamento universalista e
reivindicao de monoplio do saber sobre questes pblicas. Na
busca de legitimidade, a burocracia foi capaz de cooptar a
liderana dos partidos polticos, de estender seu prprio princpio
de organizao para organizaes privadas em particular para as
grandes firmas, e de excluir os grupos sociais, os trabalhadores e
o setor de pequenas empresas, que ela era incapaz de
burocratizar. O resultado foi um "Estado burocrtico" que
percorreu um longo caminho na produo de uma sociedade
burocrtica. [Esse relato segue Silberman, 1982.]. Em contraste,
como Schmitter [1986: p. 3] observou, em vrios pases da
Europa Ocidental o Estado perdeu a sua coeso interna e sua
especificidade funcional. Com efeito, at a "superioridade relativa
do poder coercitivo dentro de um dado territrio e a autoridade
legtima para usar tal poder (...) so sujeitas a contestaes e
restries sem precedentes. Aqui no h um centro de qualquer
tipo.
A concluso , ento, a seguinte. A perspectiva "centrada no
Estado" representa de fato um paradigma distinto quando
baseada na premissa da primazia da fora sobre outros rgos
governamentais e sobre a sociedade. Se a fora fsica a fonte
ltima de todo poder, tanto a estrutura do Estado como a da
sociedade resultam dos atos de vontade daqueles que a
monopolizam, a utilizam ou ameaam sua utilizao. Mas se o
poder do Estado se fundamenta no apenas no monoplio da

violncia organizada, ento, a estrutura das instituies estatais e


sua relao com a sociedade so formadas atravs da interao
de uma ampla variedade de atores, sob constrangimentos
econmicos, culturais e polticos. A autonomia do Estado ento
um dentre os resultados possveis dessa interao.
4. Consequncias da autonomia do Estado.
Paradoxalmente, se debates intensos cercaram as origens da
autonomia do Estado, seus efeitos foram tomados como dados.
Entretanto, os Estados podem ser autnomos de diversas
maneiras, com consequncias diferentes para as polticas
pblicas e o bem-estar social.
Pode ser demonstrado especificamente que aqueles Estados
que tm direito de propriedade sobre o resduo fiscal deveriam
agir diferentemente daqueles Estados que tm autoridade para
decidir polticas mas no possuem tal direito de propriedade.
Como a autonomia do Estado afeta os resultados de
polticas? Para prover instrumentos analticos, considere-se uma
teoria geral de tipos puros de Estados. A teoria proposta
baseada nos escritos de historiadores econmicos inspirados nas
teorias neoclssicas, em particular Lane [ensaios reunidos em
1979; ver tambm Ames e Rapp, 1977; Davis, 1980; Levi, 1981;
North, 1981; e Tilly, 1985, que formula objees ao esquema
neoclssico] e alguns elementos da teoria da firma de Williamson
[1964; ver tambm Furubotn e Pejovich, 1972].
Os Estados diferem em trs caractersticas: (1) o direito de
propriedade Sobre o resduo fiscal, (2) o locus das decises
concernentes variedade e quantidade de atividades
governamentais e (3) a organizao da produo de servios. O
resduo fiscal a diferena entre os benefcios e os custos das
atividades estatais, quaisquer que sejam elas. Esse resduo pode
ser legalmente considerado propriedade dos administradores

estatais, sejam eles quem forem, ou da coletividade em geral. A


autoridade para decidir sobre o tipo e a quantidade dos bens e
servios a serem fornecidos pelo Estado pode residir no prprio
aparato de Estado, em representantes eleitos, ou diretamente
nos cidados. Finalmente, os bens e servios podem ser
produzidos pelos prprios aparatos estatais, com os governantes
auferindo os lucros da produo, ou contratados de terceiros e,
assim, produzidos com um custo para o Estado.
Combinaes particulares dessas caractersticas definem trs
tipos de Estado que so de interesse aqui. Consideremos que
em uma "Repblica", os cidados tm o direito de propriedade
sobre o resduo fiscal, eles prprios ou seus agentes perfeitos
formulam as decises concernentes variedade e quantidade
das atividades estatais, e a produo dos servios implica custo
para o Estado. Chamaremos de "Principado" um Estado em que
os governantes tm direito sobre o resduo fiscal, decidem sobre
a variedade e a quantidade das atividades estatais e, em troca,
arcam com os custos do desempenho dessas atividades.
Chamaremos de "Burocrtico" um Estado em que o direito de
propriedade sobre o resduo fiscal pertence aos cidados, as
decises sobre as atividades governamentais so tomadas pelos
governantes que no so efetivamente supervisionados, e os
servios so produzidos pelo prprio aparato de Estado cujos
membros auferem os lucros de tal produo. As caractersticas
dos trs tipos de Estado so sumarizadas na Tabela 1.
Os Estados fornecem servios que elevam as receitas da
economia privada acima da taxa ("competitiva") que na ausncia
desses servios, somaria ao estoque de capital disponvel. O
exemplo clssico o da proteo. O Estado fornece navios
armados que acompanham os barcos comerciais. O nmero de
barcos que atravessariam mares infestados por piratas, sem
qualquer proteo, define a taxa competitiva de retorno. A
proteo aumenta o nmero de navios que completariam a
viagem, e medida que Veneza protege melhor seus barcos que

Gnova, os mercadores venezianos se beneficiam de uma renda


monoplica diferencial. Assim o retorno total sobre o capital a
soma da taxa competitiva e da taxa diferencial, calculadas sobre
o estoque de capital. Deve-se considerar que a renda monoplica
diferencial e, portanto, o benefcio total derivado das
atividades governamentais aumenta com a quantidade dessas
atividades.
Os Estados extraem pagamentos. Eles devem fazer isso
porque a produo de servios custosa. Chamaremos de
"impostos" todas as receitas recebidas pelo Estado. Qualquer
excesso de pagamentos extrados sobre os custos constitui um
"tributo", uma renda monoplica extrada pelo Estado. O limite
extremo do tributo quando o Estado retira das pessoas tudo
que tm: isso "pilhagem".
Os Estados desempenham atividades e extraem pagamentos.
As pessoas se beneficiam dessas atividades e as pagam. Com
estas premissas podemos agora responder a seguinte questo:
que nvel de atividade estatal e que quantidade e forma de
pagamento pelas pessoas, so caractersticos de cada tipo de
Estado? Perguntaremos em particular se a quantidade de
servios eficiente e se o pagamento excessivo.
Considere-se primeiro uma "Republica" em que todos os
cidados votam, simultaneamente, para escolher entre as
alternativas
concebveis,
a
quantidade
de
servios
governamentais e o seu pagamento. Os cidados querem
maximizar seu benefcio lquido derivado das atividades
governamentais, isto , escolher o nvel de atividades que
maximiza a diferena entre benefcios e custos. Vimos acima
[Parte 1, Seo 2.1] que eles escolhem o nvel de atividades
estatais mais eficiente de seu ponto de vista, isto , o nvel em
que o benefcio marginal se iguala ao custo marginal. Tendo
escolhido o nvel eficiente de atividades governamentais, os
cidados da Repblica votaro para pagar o custo da produo
de servios, mas no para pagar a renda de monoplio para o

Estado. Esta , ento, a primeira concluso: O governo seria


eficiente e os impostos seriam limitados aos custos em um
Estado no qual o direito de propriedade sobre o resduo fiscal
pertence aos cidados, as decises so tomadas pelos cidados
ou seus agentes perfeitos e a produo de servios custosa
para o Estado.
Para enfatizar os contrastes, considere-se brevemente os
outros tipos de Estado. O principado um Estado que tem o
direito legal sobre o resduo fiscal. Esse Estado busca maximizar
suas receitas lquidas, isto , a diferena entre as receitas de
impostos e os custos das atividades. Se o Principado no
constrangido, seja pelo poder poltico, seja pelas decises
econmicas dos agentes taxados esse Estado escolhe o nvel
eficiente de atividades e ento saqueia. Se, por alguma razo, o
Principado tiver que se deter antes da pilhagem, o Estado oferta
menos que o nvel eficiente de atividades. Assim, sob essa forma
de autonomia do Estado, o tamanho do governo ser
provavelmente, pequeno demais. O Estado Burocrtico no
possui direito legal sobre o resduo fiscal, mas tem autoridade
para tomar decises sobre as atividades governamentais e se
beneficia de tais atividades, independentemente de serem teis a
quem quer que seja. Talvez "nomenklarura" fosse um termo
melhor, j que tal descrio se adequ bem ao modelo sovitico.
A burocracia escolhe um nvel ineficiente de atividades e extrai
atravs de impostos o custo dessas atividades.
Aqui esto as principais hipteses derivadas dessa teoria: (1)
Sempre que o direito de propriedade sobre o resduo fiscal
pertencer ao povo que decide diretamente ou atravs de
agentes perfeitos sobre as atividades governamentais,
produzidas com um custo para o Estado o nvel de atividade
governamental ser eficiente e os pagamentos extrados do povo
sero limitados ao custo real de tais atividades; (2) sempre que o
direito de propriedade sobre o resduo fiscal pertencer ao Estado,
que decide sobre suas atividades e as produz a um certo custo, o

nvel de atividade ser eficiente ou menor, e os pagamentos


extrados vo incluir uma renda de monoplio; (3) sempre que o
direito de propriedade sobre o resduo fiscal residir no povo, mas
a decises sobre as atividades forem tomadas pelos governantes
que se beneficiam das atividades governamentais, o nvel de
atividade ser excessivo e os pagamentos extrados do povo
sero capazes de cobrir tal nvel porm, estaro limitados a
ele. Essas hipteses so deduzidas das premissas sumarizadas
na Tabela da pagina 73.
A questo principal que deve ser colocada a respeito dessas
formas puras de Estado : em que extenso suas polticas
difeririam se os governantes levassem em considerao
constrangimentos
derivados
da
economia?
Esses
constrangimentos tendem a ser ignorados nos escritos que
enfatizam a autonomia do Estado. Isso vale tanto para a literatura
de histria econmica quanto para as anlises sobre burocratas
maximizadores de seus oramentos. No modelo de Lane [1979],
apenas os efeitos positivos da proteo sobre a economia so
considerados, enquanto que na teoria de Nortli [1981], os
constrangimentos so limitados quase que exclusivamente
queles que se originam da dificuldade de coletar impostos. Por
sua vez, modelos de governo autnomo, em democracias,
tendem a ignorar os efeitos da oferta ineficiente de servios
estatais sobre a economia, na suposio de que rgos
governamentais
e
comisses
especficas
internalizam,
presumivelmente, apenas uma parte desses efeitos e, portanto,
no precisam lev-los em conta. Se assumirmos que o Estado
opera em uma economia que inclui agentes, individuais e
coletivos, que possuem direitos de propriedade sobre sua prpria
capacidade de trabalho e sobre recursos produtivos alienveis, e
que se comportam estrategicamente de acordo com seu prprio
auto interesse, parece que qualquer governo , de diversas
maneiras, constrangido por respostas, e at por antecipaes,
desses agentes poltica governamental. Como Schumpeter

argumentou em 1918 [1954: p. 21], qualquer governo autointeressado deve moderar sua tentao de predar a economia. A
questo se os constrangimentos econmicos so to fortes a
ponto de anularem as diferenas entre as formas de Estado
listadas acima, ou suficientemente frouxos a ponto de
possibilitarem diferenas institucionalmente causadas nos
resultados das polticas.
5. A autonomia do Estado em democracias.
5.1. rgos governamentais autnomos.
O Estado autnomo quando os governantes tm objetivos
prprios e a capacidade institucional de tomar decises e de
execut-las. Alguns dos tipos puros de Estado discutidos acima
so autnomos nesse sentido. De acordo com vrias teorias,
entretanto, o Estado de maneira variada, e em variados graus,
autnomo em relao aos eleitores, grupos ou classes
mesmo com instituies democrticas [Krasner, 1978; Nordlinger,
1981; Poulantzas, 1973; Skocpol, 1985]. Mesmo em uma
democracia, os ocupantes de cargos no Estado polticos
eleitos ou burocratas nomeados no so agentes perfeitos do
pblico em nome do qual assumem responsabilidades: eles no
agem de acordo com o melhor interesse dos cidados.
A questo da autonomia do Estado na democracia surge
porque os agentes governamentais tm o direito legal de tomar
certas decises, mas no possuem o direito de propriedade
sobre o resduo fiscal que pode resultar das atividades
governamentais. A histria de um rgo pode ser contada com
simplicidade: (1) Os burocratas querem vrias coisas para si
prprios e se preocupam em alguma extenso (mas no muito)
com sua contribuio ao bem estar pblico. So indiferentes
entre diversas combinaes de compensaes privadas e

benefcios pblicos. (2) Os burocratas podem obter algumas


compensaes se desempenharem eficientemente funes
pblicas: logo, o benefcio pblico aumenta por algum perodo
com a compensao privada dos burocratas. Mas medida que
as compensaes privadas aumentam, elas comeam a tomar
espao dos benefcios do pblico. (3) Os burocratas tomam
decises sem serem perfeitamente supervisionados e dessa
forma podem escolher alternativas que maximizem sua
satisfao. (4) Essa escolha no a escolha tima para o
pblico, que ento sofre com a autonomia estatal. No grfico 2, o
benefcio ao pblico ("resduo fiscal", B) medido sobre o eixo
vertical. O eixo horizontal mede o nvel de atividade
governamental (Q, para "quantidade"), uma vez que se assume
que as compensaes privadas dos burocratas aumentam
medida que o governo exerce mais atividades. Os burocratas
ficam igualmente satisfeitos com todas as combinaes de
compensaes privadas e benefcios pblicos que incidam sobre
a mesma curva de indiferena, mas gostariam de ter o mximo
possvel de ambas. A funo B(Q) ("fronteira de possibilidade")
descreve a relao entre o nvel de atividade governamental e o
benefcio pblico. O benefcio pblico aumenta inicialmente
medida que as compensaes burocrticas (nmero de
empregados, salrios, mordomias, adicionais salariais, etc.)
aumentam. Ele alcana um mximo e a partir de ento declina,
enquanto o nvel de atividade governamental continua a crescer.
No nvel mximo, a sociedade beneficia-se o mais possvel das
atividades governamentais: esse o timo social ou a soluo
eficiente. No entanto, se os burocratas no forem perfeitamente
monitorados, eles escolhem um nvel de atividade que maximiza
sua satisfao prpria e esse nvel excede o nvel socialmente
timo. A sociedade sofre com o resultado disso. O que os
burocratas querem para si prprios no exatamente claro. De
acordo com Niskanen [1971], quase tudo que queiram salrio,
gratificaes, poder, patronagem e regulao, exceto a facilidade

para administrar e fazer mudanas aumenta com o tamanho


do oramento; por isso que Niskanen fala de burocratas
maximizadores de oramentos. De acordo com Williamson
[1964], administradores em geral gostam de vrias gratificaes
que aumentam o tamanho do pessoal, ideia aplicada no estudo
dos rgos governamentais pblicos feitos por Migu e Blanger
[1974]. Parkinson [1957] pensou nos burocratas empregando
mais trabalhadores; De Alessi [1969] tomou-os como defensores
de mais capital. O ponto que, o quer que queiram, eles o
conseguem produzindo demais ou muito custosamente, ou com
um vis dirigido a um fator.
Apesar da literatura ser enorme, esta no uma teoria
complicada. Niskanen [1971] afirmou que os burocratas
maximizavam oramentos at o limite de alocaes feitas pelas
comisses legislativas e descobriu que os rgos
governamentais produziam servios alm do ponto de eficincia.
Migu e Blanger [1974] assumiram que o pessoal a empregar
no includo como um custo quando as decises so tomadas
e concluram que os rgos governamentais vo super empregar
pessoal e ento, produzir demais ou com muitos custos.
Orzechowski [1977] assumiu que os burocratas tm um vis para
empregar e descobriu sabe-se bem o qu. Estudos empricos
comparando a eficincia, o custo e o emprego em organizaes
pblicas e privarias que produzem o mesmo servio tendem a ser
metodologicamente pobre uma vez que a direo da causalidade
difcil de determinar: as companhias privadas so mais
eficientes porque so privadas ou so privadas porque so mais
eficientes? s vezes se tem a impresso de que esto
desesperados para provar a questo como, por exemplo, em um
estudo que mostra que por unidade de capital as universidades
pblica nos Estados Unidos empregam 40% mais trabalhadores
que as instituies privadas sem controlarem pelo nmero de
estudantes [Orzechowski, 1977, p. 257].

5.2. Constrangimentos.
Esses modelos de rgos autnomos no colocam quase
nenhum limite ao dos burocratas. A questo que se coloca
saber
quanto
de
autonomia
subsistiria
se
alguns
constrangimentos realistas fossem incorporados na anlise s
decises burocrticas. Esses constrangimentos tm trs
dimenses: (1) fatores decorrentes da oferta, isto , os custos da
produo de servios governamentais e da coleta de impostos,
(2) superviso por parte de representantes eleitos ou diretamente
por cidados, e (3) consideraes provenientes do sistema
econmico.
5.2.1. Constrangimentos decorrentes da oferto.
Os constrangimentos decorrentes da oferta so numerosos.
Eles receberam ateno sistemtica de North, em particular
[1981]. Esses constrangimentos se expressam como custos da
produo de servios e da coleta de impostos. Esses custos
refletem dificuldades na mensurao da produo, no
monitoramento de transaes, na extrao de rendas etc. O
exemplo histrico clssico refere-se mudana nos custos
militares que resultaram da introduo do canho e da
consequente importncia da infantaria [Poggi, 1978; Schumpeter,
1954; Tilly, 1985]. Ceters parbus, um aumento no custo dos
servios ou na coleta de impostos forar os burocratas a
diminurem seu nvel de atividades. Ward [1982] elaborou uma
teoria do crescimento do governo apoiada exclusivamente em
fatores decorrentes da oferta: os gastos governamentais
cresceram porque, com o tempo, foi se tornando mais barato
coletar impostos.

5.2.2. Constrangimentos institucionais.


Os constrangimentos originrios da superviso de
representantes eleitos receberam uma ampla ateno. Duas
questes devem ser tratadas separadamente: se os burocratas
podem ser efetivamente supervisionados por algum outro corpo,
tipicamente o legislativo, e se os prprios supervisores realmente
tm preferncias por polticas eficientes. No que diz respeito
relao entre a burocracia e o legislativo, a concluso geral de
Miller e Moe [1983: p. 321] convincente: "Modelos formais de
burocracia (...) deram uma nfase injustificada sua
independncia, flexibilidade e controle decisrio e, nesse
processo, ignoraram e subestimaram a capacidade do legislativo,
especificamente de suas comisses, de agir deliberada e
coercitivamente em busca de objetivos que podem ser bem
diferentes daqueles dos rgos governamentais." Sigamos Miller
e Moe em suas anlises e depois generalizemos a questo para
alm do contexto institucional dos Estados Unidos.
A crtica de Miller e Moe dirigida a Niskanen [1971], mas
tambm vlida em relao M teses dos rgos governamentais
autnomas em geral. Pois a questo relevante saber como os
rgos
governamentais
escapam

superviso
dos
representantes eleitos. No modelo de Niskanen, os rgos
desfrutam de autonomia porque (1) eles detm o monoplio
sobre a oferta de um determinado servio, (2) somente eles
sabem os custos de fornecimento de tais servios, e (3) eles se
defrontam com as comisses legislativas que os supervisionam
com uma postura de "tudo-ou-nada". O relato de Niskanen sobre
o processo oramentrio o seguinte: uma comisso legislativa
supervisora revela o quanto est disposta a pagar por cada
quantidade de servios; o rgo executivo observa sua planilha
de custos, encontra o mximo que capaz de produzir, dada a
disposio da comisso para pagar, e comunica tal quantidade
comisso, que ento toma a "deciso" final. Na verdade, a nica

deciso que a comisso legislativa toma diz respeito sua


funo de demanda. Uma vez que a deciso se torna pblica, o
rgo governamental que decide o quanto ser produzido, e j
sabemos que produzira tanto quanto possvel. alm do nvel
socialmente eficiente. Miller e Moe observam que tal modelo
baseado em premissas peculiares e que no corresponde
realidade, especificamente realidade do Congresso norteamericano. Estranhamente, no modelo de Niskanen apenas os
burocratas so atores racionais, enquanto os legisladores no se
comportam estrategicamente. Alm do mais, so de fato as
comisses legislativas, e no os rgos executivos. que tomam
as decises finais e no so forados a escolher entre o nvel
proposto pelos rgos ou nada. Miller e Moe contrastam o
procedimento descrito por Niskanen ("superviso que revela a
demanda") com outra possibilidade ("superviso que esconde a
demanda"): a comisso legislativa ordena que o rgo
governamental a informe sobre os custos de produo de
quantidades particulares de servios e ento escolhe a
quantidade que maximiza a sua prpria satisfao [ver tambm
Breton e Wintrobe, 1975]. Miller e Moe mantm a premissa de
Niskanen de que o rgo pode mentir sobre seus verdadeiros
custos e ainda assim obtm um resultado verdadeiramente
poderoso: se o rgo governamental forado a fornecer uma
escala de custos sem conhecer a escala de demanda da
comisso legislativa, o rgo vai achar de seu melhor interesse a
revelao de seus verdadeiros custos. Intuitivamente, a razo a
seguinte: se o rgo mentisse comisso, fornecendo um custo
marginal acima do nvel verdadeiro, estaria escolhendo um nvel
de atividade mais baixo do que sob a verdadeira escala de
custos: algo que eles gostariam de evitar. Se revelasse um custo
marginal abaixo do nvel verdadeiro, a comisso poderia escolher
um nvel de atividade que o rgo governamental no
conseguiria de fato fornecer. Sendo assim, a estratgia
Stackelberg, por parte do rgo governamental, revelar seus

verdadeiros custos. Assim, se a comisso supervisora for um


agente perfeito do pblico, o resultado ser um nvel socialmente
timo de atividades governamentais. Traduzido para o contexto
geral de nossa discusso, o resultado de grande amplitude:
mesmo que a burocracia possa esconder seus custos reais,
suficiente que seja forada a revelar qualquer escala de oferta ao
pblico ou a seus representantes perfeitos para que o nvel de
atividades governamentais seja eficiente. Note-se que tanto
Schumpeter [1954] quanto Poggi [1978: cap. 3] acreditam que o
Stndestaat uma forma de Estado no qual, entre outros
aspectos, o prncipe tinha que recorrer aos estamentos para
requisitar fundos vinculados a objetivos especficos foi
eficiente. Assim, a autonomia dos rgos governamentais no
inevitvel.
A questo que permanece em aberto se as comisses
legislativas so agentes perfeitos do pblico. Os burocratas
podem ser eficientemente supervisionados, mas os legisladores
que monitoram seu comportamento podem tambm estar
interessados em programas que levem as atividades
governamentais a um nvel ineficientemente excessivo. Uma
srie de anlises do Congresso norte-americano demonstrou
que, na organizao institucional particular do sistema eleitoral
americano e das regras oramentrias do Congresso,
legisladores em busca de reeleio tm bons motivos para
participar de trocas de votos que resultam em gastos
governamentais excessivos. [Ferejohn, 1974; Fiorina, 1977;
Shepslee Weingast. 1981;Weingast, 1979.] Com efeito, muito da
discusso americana se so os burocratas ou os legisladores
que devem ser culpados pela oferta alegadamente excessiva de
servios pelo governo [Weingast e Moran, 1983, uma ilustrao
recente]. Para Miler e Moe importante estabelecer as seguintes
diferenas: se a superviso legislativa revela ou esconde a
demanda; se o servio oferecido por um rgo governamental
ou por uma firma privada; se o ofertante monopolista ou se h

competio entre ofertantes; se a comisso supervisora tem uma


demanda alta pelo servio especfico; e se a legislatura como um
todo tem uma alta demanda por servios governamentais. Suas
concluses mostram que enquanto o resultado de Niskanen
possvel sob certas condies extremas, sob outras condies a
burocracia pode ser forada a fornecer ao menos alguns servios
socialmente benficos e, ainda, em outros arranjos, ofertar
servios exatamente no nvel socialmente timo. Assim, saber se
os burocratas so efetivamente supervisionados e se a
superviso por representantes eleitos toma o resultado final
eficiente, depende de fatores institucionais especficos dos
sistemas eleitorais, da organizao das legislaturas e dos
poderes das comisses legislativas no que diz respeito aos
rgos governamentais estatais.
5.2.3. Constrangimentos econmicos.
At Estados autnomos so constrangidos pela estrutura da
propriedade. O tema dos constrangimentos econmicos
discutido na prxima seo.
5.3. Questes no resolvidas.
Para analisar a possibilidade e os efeitos da autonomia do
Estado em democracias precisamos ento do seguinte modelo:
existem eleitores, partidos, polticos eleitos e burocratas, cada
categoria com objetivos prprios especficos, todos inseridos em
instituies particulares. Todos se comportam estrategicamente
uns em relao aos outros.
As instituies tm um papel crucial uma vez que elas
delimitam e tomam possveis determinados cursos de ao: por
exemplo, se os representantes vo defender seus distritos os

seus partidos, se os representantes sero capazes de decidir


cada item de gasto separadamente, se uma comisso legislativa
ter poder para forar a burocracia a revelar sua funo de
oferta, se e quem ser capaz de controlar a agenda, etc. [Ver
Fiorina e Noll, 1978.]. Eventualmente, arranjos institucionais
especficos determinam o tipo de resultado mais provvel, desde
que tais resultados possam ser distinguidos nos termos gerais da
teoria dos jogos. Em certos arranjos, os rgos governamentais e
as comisses legislativas podem ser capazes de chegar a
solues cooperativas; em outros arranjos o resultado nocooperativo, em que cada ator escolhe seu curso de ao
simultaneamente aos demais (Nash), pode ser mais provvel.
[Na formulao geral de Miller, 1977, tal soluo Socialmente
sub-tima]. Em outras instituies, um partido, legisladores ou
talvez at eleitores podem ser capazes de forar os burocratas a
revelar primeiramente suas eventuais reaes (solues de
Stackelberg). Cada uma dessas solues implica um nvel
diferente de atividade governamental e uma distribuio diferente
de seus custos e benefcios. Infelizmente, so quase inexistentes
comparaes empricas entre casos nacionais de acordo com
essa perspectiva. O tpico da autonomia do Estado sofre de uma
assimetria (particularmente) grande entre teoria e evidncia
emprica. Como foi demonstrado acima, a perspectiva da escolha
pblica gerou um amplo corpo terico, que altamente sensvel
ao contexto institucional e implica predies concernentes a
padres de atividades governamentais. Mas o exame emprico
sistemtico dessas teorias restrito aos Estados Unidos,
enquanto as pesquisas comparativas entre naes continuam a
ser desprovidas de teorias. Seguindo o artigo seminal de Nettl
[1968], existe agora um corpo enorme de literatura concernente a
Estados "fracos" e "fortes" e a "graus de autonomia." [Para
resenhas recentes da literatura, ver Bimbaum, 1985; Skocpol,
1985.]. Mas tal literatura desconhece completamente a teoria da
escolha
pblica.
Fundamenta-se,
ao
contrrio,
em

generalizaes indutivas a partir dos chamados "estudos de


caso" a fim de mostrar a importncia das instituies estatais na
formao de polticas. Mas vrias histrias no formam uma
teoria, e no aprendemos com esses estudos que aspectos
especficos das instituies estatais contam para a sua
autonomia. Ento, tudo o que pode ser dito agora que a
autonomia do Estado no inevitvel em condies
democrticas, mas arranjos institucionais particulares podem
facilitar a autonomia de burocratas ou de legisladores ou de
ambos.
Essa situao lamentvel porque a validade emprica dos
modelos que derivam das premissas da teoria da escolha pblica
est longe de ser evidente. At mesmo o prprio ncleo da teoria
a proposio de que os gastos governamentais sero mais
altos onde os benefcios esto concentrados e os custos difusos
se comporta mal em uma simples confrontao com
evidncias comparativas nacionais. Por exemplo, a teoria da
escolha pblica implica [Fiorina e Noll, 1978: pp. 252 - 253] que,
Ceteris pribus, os governos deveriam crescer mais nos sistemas
pluralistas/majoritrios do que nos sistemas representativos
proporcionais. Um breve clculo mostra que entre
aproximadamente 1960 e 1979 os gastos governamentais totais
aumentaram
em
mdia
8,5%
em
cinco
sistemas
pluralistas/majoritrios e em 18,3% em dez sistemas
representativos proporcionais; entre 1977-79, o nvel mdio de
gastos totais governamentais era de 38,8% do PNB no primeiro
grupo de pases e 49,1% no segundo. [As informaes sobre os
gastos so de Schott. 1984: Tabela 3.6; as informaes sobre
sistemas eleitorais so derivadas de Rae, 1971: Tabela 2.1.] Alm
do mais. o gasto governamental tende a ser superior a sete por
cento em pases que tm um sistema unitrio em vez de federal
[Saunders e Klau, 1985: p. 117]. Quando se l a literatura norteamericana sobre "gasto governamental excessivo", tende-se a
esquecer que durante os anos sessenta e setenta os gastos

governamentais totais cresceram menos nos Estados Unidos que


em qualquer outro pas industrializado e que entre os pases da
OCDE apenas o Japo e a Austrlia apresentam agora gastos
governamentais menores.
6. Concluso.
A impresso fundamental que emerge das analises das
relaes entre as instituies estatais no que o Estado seja
necessariamente autnomo, mas que falta a essas instituies
uma racionalidade universalista nica que tanto as distinga
quanto as separe de atores privados e, logo particularistas. A
herana hegeliana e de maneira diferente, a weberiana, legaram
uma viso de Estado como ator coeso imbudo de uma
racionalidade sui generis, universalista e responsvel por funes
diversas. Em vrias anlises marxistas, particularmente na de
Poulantzas [1973] e na da escola lgica do capital alem
[Holloway e Picciotto. 1978]. o Estado foi tratado como um ator
unificado que assegurava a coeso do sistema social como um
todo. A tradio weberiana foi recentemente redescoberta por
alguns socilogos que decidiram que o Estado o "centro" da
sociedade. Essa viso do Estado foi desafiada por vrias verses
da teoria da captura, observando que o Estado no era coeso por
ser permeado por atores privados em seus interesse
particularistas. As implicaes da perspectiva da escolha pblica
vo ainda mais alm. A coeso do Estado sempre
problematizada por razes puramente institucionais: o Estado
um sistema complexo sem um centro fixo de coeso. O problema
em ver o Estado como centro de qualquer coisa que o Estado
no tem nele prprio um centro. Com efeito, como Schmitter
argumentou [1936: p. 3], o Estado capitalista contemporneo
constitui um complexo amorfo de rgos governamentais com
fronteiras muito mal definidas, desempenhando uma grande

variedade de funes no muito diferenciadas?

Captulo 3

Ttulo : O Governo do capital


1. Introduo.
A reivindicao central da teoria poltica marxista a nica
que a distingue que, no capitalismo, todos os governos
devem respeitar e proteger as demandas essenciais daqueles
que possuem a riqueza produtiva da sociedade. Os capitalistas
so dotados de poder pblico, poder que no pode ser subjugado
por nenhuma instituio formal. [Luxemburg, 1970; Pashukanis,
1951.] O povo pode ter direitos polticos, pode votar, e os
governos podem agir segundo mandatos populares. Os
governantes podem ter interesses e concepes prprias. Mas a
capacidade efetiva de qualquer governo para atingir qualquer
objetivo circunscrita pelo poder pblico do capital. A natureza
das foras polticas que controlam as instituies do Estado no
altera essa situao porque ela estrutural: uma caracterstica
do sistema, e no dos ocupantes das posies governamentais
ou dos vencedores das eleies.
De acordo com as teorias marxistas do Estado que
floresceram durante as dcadas de 1960 e 70, a sobrevivncia
do capitalismo tomou-se possvel apenas em razo do papel
jogado pelo Estado. Dado o crescimento dos oligoplios, a taxa
decrescente de lucros, a escala crescente dos investimentos, as
recorrentes crises de demanda, as crescentes dificuldades de
legitimao e a militncia da classe trabalhadora, o capitalismo
no poderia ter sobrevivido sem que polticas de Estado
promovessem a acumulao e a legitimao. Inversamente, tudo
o que os Estados fazem, as polticas pblicas em qualquer esfera
e de qualquer forma, pode ser compreendido e predito a partir da
premissa de que as instituies do Estado funcionam para
reproduzir o capitalismo. A estrutura bsica dessas teorias e duas

de suas mais importantes verses so o objeto da seo 2.


Para dar conta da interveno do Estado, tais teorias devem
explicar porque todos os governos, em sociedades capitalistas,
devem agir de acordo com o interesse do capital, do capitalismo
ou dos capitalistas. Uma das explicaes sustenta que os
administradores de Estado internalizam os objetivos dos
capitalistas e usam o Estado como instrumento em nome desses
objetivos. Outra explicao enfatiza as limitaes institucionais:
no capitalismo, o Estado no pode organizar a produo, no
pode ordenar o investimento e no pode comandar o consumo
porque tais prerrogativas so reservadas aos proprietrios. Mas a
mais ousada das teorias, por ser a menos contingente,
argumenta que no importa quem so os governantes, o que
querem e quem representam. Tampouco importa como o Estado
organizado e o que ele legalmente capaz ou incapaz de fazer.
Os capitalistas no precisam sequer se organizar e agir
coletivamente: suficiente que busquem cegamente seus
estreitos interesses privados para levar qualquer governo a
respeitar os limites impostos pelas consequncias pblicas de
suas decises privadas. Essa teoria da "dependncia estrutural
do Estado ao capital", discutida na seo 3.
O relato funcionalista da sobrevivncia do capitalismo
mostra-se insatisfatrio de variadas maneiras. A dificuldade
central que tal perspectiva no deixa qualquer papel para
conflitos, para interaes estratgicas entre as foras sociais.
Nesse enfoque, os trabalhadores aparecem apenas como
vitimados pela represso, enganados pela dominao ideolgica
ou trados por lideres. Mas em muitos pases os trabalhadores se
organizaram em sindicatos e partidos, e suas organizaes
perseguiram estratgias consistentes com a manuteno do
capitalismo. Sendo assim, para entender a longevidade do
capitalismo necessrio analis-la como produto de interaes
estratgicas entre foras sociais organizadas coletivamente. A
seo 4 resenha essas anlises.

2. O Estado e a reproduo do capitalismo.


De acordo com a teoria de Marx sobre o capitalismo
desenvolvida em O capital, tal sistema de produo e troca se
reproduz espontaneamente, como efeito automtico de seu
funcionamento. O Estado pode ter sido necessrio para criar o
capitalismo durante o perodo da "acumulao primitiva" mas,
uma vez estabelecido, o capitalismo reproduz as condies de
sua prpria existncia. Em contraste, independentemente do tom
que assumem a respeito de Marx, de ostensivamente exegtico a
abertamente crtico, todas as recentes teorias marxistas do
Estado comeam afirmando que algumas das condies
necessrias reproduo esto ausentes nas sociedades
capitalistas contemporneas. Ou Marx se equivocou, ou o
capitalismo mudou. Uma vez que algumas das condies
necessrias para a reproduo espontnea do capitalismo
sumiram h pelo menos algumas dcadas e, por outro lado, o
capitalismo continua por a, a concluso inevitvel que algumas
instituies externas ao sistema de produo e troca devem estar
fazendo o que quer que seja necessrio para a manuteno do
sistema capitalista. Tais instituies so identificadas como o
Estado. Assim, a explicao para a persistncia do capitalismo
face a vrias ameaas encontrada nas atividades das
instituies do Estado. Alternativamente, todas as polticas
pblicas podem ser compreendidas e previstas em referncia aos
pr-requisitos de preservao da produo capitalista. A funo
do Estado reproduzir o capitalismo e esse o objetivo das
polticas pblicas.
Por que deveria o Estado fazer qualquer coisa para reproduzir
as relaes capitalistas? Por que o capitalismo no poderia
sobreviver sem a interveno estatal? Num nvel geral, os
analistas marxistas do capitalismo convergem para a viso de

que a sobrevivncia, manuteno, viabilidade ou reproduo do


sistema necessitam de continuada acumulao e legitimao. O
capitalismo pode passar por crises peridicas em que a
produo, o emprego ou o consumo declinem temporariamente,
mas ele no pode estagnar permanentemente; como Marx
enfatizou, o capitalismo deve se desenvolver incessantemente,
apenas para sobreviver. Acumulao continuada assim a
primeira condio necessria, o requerimento funcional central
para a reproduo do capitalismo. Legitimidade a segunda
condio necessria, seja porque o apoio popular exigido pelas
regras da democracia ou pelo menos porque o consentimento
necessrio para desarmar a onipresente ameaa revolucionria.
Acumulao e legitimao so assim os pr-requisitos funcionais
para a sobrevivncia do capitalismo e, por vrias razes, a
acumulao e a legitimao no so (ou no so mais) geradas
espontaneamente pelas economias capitalistas.
Seis ameaas principais acumulao e legitimao so
enfatizadas por vrios autores: (l) a competio entre as firmas
incapaz de assegurar que todas as atividades necessrias para a
produo capitalista continuada sejam espontaneamente
realizadas; (2) a taxa de lucro declinou, pelas razes antecipadas
por Marx ou por presses salariais; (3) a economia capitalista
no fornece bens pblicos suficientes e sua escala se elevou
acima das capacidades de proviso privada; (4) a populao
excedente no funciona suficientemente como um exrcito
industrial de reserva; os salrios excedem o nvel de subsistncia
e ameaam a lucratividade; (5) o sistema capitalista ameaado
pela organizao poltica de todos aqueles que explora ou
oprime; (6) as condies no-econmicas necessrias para a
continuada produo e troca capitalista como educao,
padres familiares, motivaes etc, - no so espontaneamente
geradas, pelo simples fato de que o sistema econmico
organizado como um sistema econmico capitalista.
Se o sistema capitalista de produo e troca sobreviveu a

todas essas ameaas, algumas instituies no-econmicas


devem ter gerado as condies necessrias para a acumulao e
a legitimao. Por vrias razes, o Estado a nica instituio
capaz de fornecer as condies ausentes para a preservao da
produo capitalista. Assim, o capitalismo contemporneo de
uma forma ou de outra um "capitalismo de Estado": o papel ativo
do Estado a chave para sua sobrevivncia. Uma afirmao
precoce tpica dessa viso foi feita por Murray [1971: p. 87], que
argumentou que "ao contrrio dos modelos liberais, o capitalismo
no pode ser analisado como sistema sem que se leve em conta
o papel do Estado e, mais especificamente, que no processo de
produo e reproduo capitalistas, o Estado tem certas funes
econmicas que ir sempre desempenhar, mesmo que em
diferentes formas e graus.".
O que o Estado precisa fazer para manter o capitalismo? Num
nvel mais geral, a resposta retirada diretamente dos dois prrequisitos funcionais centrais para a reproduo capitalista: ele
deve fornecer as condies necessrias para a acumulao e a
legitimao. Toda poltica pblica constitui uma tentativa de
implementar esses dois objetivos. O objetivo das instituies
estatais, em todas as sociedades capitalistas, promover a
acumulao e a legitimao ou, medida que tais objetivos so
mutuamente contraditrios, maximizar a acumulao sob o
constrangimento da paz social.
Em condies histricas concretas, esses objetivos so
implementados por um nmero de funes que os Estados
devem desempenhar. De acordo com tal esquema, as polticas
de Estado constituem "funes": atividades de uma parte (o
Estado) que tm um efeito estabilizador sobre o sistema
(capitalista) como um todo. Mesmo que as formulaes
particulares se diferenciem levemente, a lista de funes
oferecida por diferentes autores surpreendentemente uniforme.
As funes em Murray [1971] incluem a garantia dos direitos de
propriedade, a liberalizao econmica, a interveno para o

consenso social e o gerenciamento das relaes externas. Essa


mais ou menos a dieta padro. Outros chegaram a maiores
detalhes, enfatizando a necessidade estatal de treinar a fora de
trabalho, socializar os gastos em pesquisa e desenvolvimento,
facilitar as comunicaes etc. A enumerao de Habermas[1975]
lista mais ou menos 70 funes especficas, tratadas como
ilustraes de uma srie, supostamente maior e ainda em aberto.
Essa ento a estrutura comum de vrias teorias marxistas
do Estado: quando algumas condies para a acumulao e a
legitimao esto ausentes e a reproduo capitalista
ameaada, o Estado desempenha as funes necessrias para
fornecer tais condies. A sobrevivncia do capitalismo deve-se
as atividades do Estado. lnversamente, todas as polticas
pblicas constituem um esforo para criar as condies
necessrias para assegurar tal sobrevivncia.
Dentro dessa estrutura comum, as teorias particulares diferem
a respeito de algumas premissas fundamentais e de algumas
concluses. A discusso marxista a respeito do Estado foi
excepcionalmente prolixa por aproximadamente vinte anos. aps
68, e um bom nmero de posies sobre questes fundamentais
foram apresentadas.
Na verdade, muitos escritos do perodo foram polmicos e
alguns tpicos estiveram sujeitos a debates apaixonados. Entre
as teorias sistemticas, as de Offe e Habermas, de um lado, e a
de Poulantzas, de outro, oferecem o mais forte contraste.
Seguindo um sumrio da viso de Marx sobre a reproduo na
seo 2.2, tais teorias so discutidas separadamente nas sees
2.3 e 2.4. Outras vises so introduzidas quando a teoria
avaliada criticamente na seo 2.5.
2. 1. A teoria de Marx sobre a reproduo do capitalismo.
O Estado no desempenhava qualquer papel na anlise de

Marx sobre a economia capitalista. Apesar de ter planejado


continuar O Capital com um volume dedicado ao Estado, no h
nada que pudesse ter escrito. De acordo com a teoria presente
nos trs volumes realmente publicados, o capitalismo se
reproduz e se desenvolve "por si prprio" Uma vez que todas as
teorias marxistas contemporneas do Estado iniciam com a
rejeio dessa afirmao, precisamos primeiramente examinar a
viso de Marx sobre o capitalismo.
O capitalismo, de acordo com Marx, uma forma de
organizao da produo na qual (1) a riqueza produtiva, os
instrumentos de produo, so privadamente possudos e
alocados para usos por seus proprietrios; (2) o mesmo
verdadeiro para a capacidade de trabalhar, que Marx chamou de
"fora de trabalho"; (3) alguns proprietrios da fora de trabalho
no possuem os instrumentos de produo que lhes
possibilitariam satisfazer suas prprias necessidades. Sendo
assim, no capitalismo h um mercado de capital, onde os donos
da riqueza produtiva alocam seus recursos na procura de lucros,
e um mercado de trabalho, onde os proprietrios de fora de
trabalho so forados a vender seus servios para sobreviver. A
produo ocorre quando os trabalhadores trocam sua
capacidade de trabalhar por um salrio e quando os capitalistas
ou seus delegados, como organizadores do processo de
produo, extraem trabalho concreto da fora de trabalho. O
salrio no um direito sobre o produto especfico na produo
do qual os indivduos particulares participam, mas uma
quantidade de um meio abstrato intercambivel por bens e
servios.
Suponhamos que tal sistema esteja em funcionamento em
uma sociedade particular. H certas pessoas que precisam
vender sua fora de trabalho se quiserem sobreviver. H outros
que possuem os instrumentos de produo e insumos
necessrios. Os trabalhadores aparecem nos portes das
fbricas e se oferecem para executar servios. Competindo por

emprego, eles leiloam seus salrios at o nvel de subsistncia.


Eles so empregados e, sob superviso, executam os servios.
O resultado final dessa atividade algum produto, de
propriedade do capitalista. Os trabalhadores recebem seus
salrios e os consomem. Os capitalistas vendem o produto e
repem os instrumentos de produo. Assim, ao final do ciclo, os
trabalhadores so deixados, como antes, com os salrios que
consomem e com sua capacidade de trabalhar, enquanto os
capitalistas so deixados, como antes, com os instrumentos de
produo. Como os trabalhadores precisam vender sua fora de
trabalho para sobreviver, eles reaparecem nos portes, ofertam
seu trabalho em troca de baixos salrios, executam o trabalho,
consomem os salrios e retomam ao mercado de trabalho. Os
capitalistas, por sua vez, se apropriam do produto, realizam seu
valor, repem os instrumentos de produo e contratam
trabalhadores. Esse processo se repete "por si prprio", como
uma troca de mercado. "A produo capitalista" Marx observou,
"reproduz por si prpria a separao entre a fora de trabalho e
os meios de trabalho. Ela, assim, reproduz e perpetua as
condies para a explorao do trabalhador" [1967, voI. 1: p.
577.].
Assim, as relaes sociais sob as quais a produo capitalista
acontece se renovam sempre que qualquer coisa produzida
sob tais relaes. A organizao econmica produzida
conjuntamente com qualquer que seja o produto dessa
organizao. Nas palavras de Marx, "a produo capitalista,
portanto, sob o aspecto de um processo contnuo e articulado, de
um processo de reproduo, produz no apenas mercadorias,
no apenas mais-valia, mas tambm produz e reproduz a relao
capitalista: de um lado o capitalista, de outro o trabalhador
assalariado" [vol. 1: 578.].
Uma vez que mercadorias especficas so produzidas, o
segundo estgio da reproduo se inicia. No relato de Marx, "as
condies da explorao direta e as condies de sua realizao

[mais-valia] no so idnticas. Elas divergem no apenas no


tempo e no espao, mas tambm logicamente." [vol. 3: p. 244.]
As firmas realizam o valor das mercadorias trocando entre si e
vendendo aos trabalhadores. Elas competem entre si e alocam
recursos para maximizar seus lucros. Como resultado disso, a
taxa de lucro tende a ser a mesma em todos os setores e, mais
importante, todas as atividades que so produtivas (no sentido de
que rendam uma taxa positiva de retorno ao nvel do salrio de
subsistncia; ver Morishima, 1973) so realizadas. Sendo assim,
a competio suficiente para fazer com que a economia se
reproduza como um complexo sistema de diviso do trabalho.
Finalmente, de acordo com Marx, as condies legais,
institucionais e ideolgicas necessrias para o funcionamento
continuado de qualquer sistema econmico tambm se repetem
espontaneamente, de novo "por si prprias". " alm disso claro
que aqui, como sempre, do interesse da parcela dominante da
sociedade que se sancione a ordem existente como lei e que se
fixem legalmente seus limites, dados pelo uso e pela tradio.
parte todo o resto, isso, alis, surge por si mesmo logo que a
reproduo constante da base da ordem existente e de suas
relaes fundamentais assume uma forma regulada e ordenada
com o decorrer do tempo." [vol. 3: p. 793.].
Sintetizando, Marx acreditava que, uma vez estabelecido, o
capitalismo reproduzir-se-ia automaticamente, como efeito
espontneo de decises descentralizadas de trabalhadores e
capitalistas. As relaes capitalistas se reproduzem no nvel
micro, uma vez que as relaes de classe so produzidas
renovadamente junto com as mercadorias. A competio garante
que a economia capitalista se reproduza como um sistema
complexo de diviso do trabalho. As condies ideolgicas e
legais necessrias produo capitalista so criadas, elas
prprias, como efeito das relaes econmicas que elas
institucionalizam. E, novamente, como um subproduto nodeliberado, o sistema capitalista reproduz entre os indivduos o

tipo ("fetichizado") de conhecimento que lhes necessrio para


funcionarem efetivamente dentro desse sistema.
Assim, enquanto Marx e Engels escreveram, em alguns
momentos, que a economia capitalista necessitava de "condies
externas" especficas, na teoria de Marx o capitalismo se
reproduzia endogenamente. O Estado no era necessrio para
nada, nem mesmo para repelir a ameaa revolucionria dos
trabalhadores. Dada a devoo que os marxistas frequentemente
rendem "luta de classes" tal observao pode surpreender
como improvvel. Mas a luta de classes no joga qualquer papel
sistemtico na teoria de Marx sobre o capitalismo. O capitalismo
se reproduz e se desenvolve em virtude de sua prpria
organizao. O papel do conflito de classes no mximo o de
acelerar ou retardar desenvolvimentos que tm fora de lei. O
conflito de classes, em O capital, no mximo uma fonte de
desvios de leis, e as teorias so sobre leis, no sobre desvios.
Na teoria de Marx, os trabalhadores competem entre si como
indivduos. Tal competio suficiente para preservar os salrios
no nvel de subsistncia e repelir qualquer ameaa que possa
resultar de aes coletivas.
Pode-se pensar que tal capacidade de auto reproduo
inerente a qualquer sistema de organizao econmica. Mas na
viso de Marx o capitalismo o nico sistema que apresenta tal
caracterstica. Considere-se o feudalismo, por contraste. A, um
campons comea com trigo crescendo em seu campo; ele pode
colher o trigo, alimentar a si e sua famlia e usar o resto dos
gros como semente; e pode seguir repetindo o ciclo. Se o
campons paga uma renda ao senhor feudal, em razo de
algum fator de natureza extra-econmica: ameaa de fora,
convices religiosas, alguma outra fora normativa ou
costumeira. O sistema econmico feudal reproduzido apenas
porque tal elemento no-econmico aparece em cada ciclo de
produo; sem ele, os camponeses reteriam toda a safra, o
senhor feudal passaria fome e o feudalismo findaria.

Descrevendo a transio do feudalismo para o capitalismo,


Marx notou num certo ponto que o "provrbio medieval nulle terre
sans segneur foi substitudo por aquele outro provrbio, Iargent
n' a pas de maitre. A reproduo do capitalismo no requer
intervenes do Estado nos ciclos particulares de produo. O
capitalismo um sistema que se auto-reproduz.
2.2. Offe e Habermas
Tanto Offe quanto Habermas parecem concordar com a
anlise de Marx sobre o capitalismo competitivo. Eles partem da
suposio de que se as relaes mercantis fossem universais e
competitivas, o capitalismo funcionaria sem percalos, isto , (1)
a acumulao prosseguiria estavelmente, (2) haveria suficiente
legitimidade e (3) no faltariam ao Estado nem recursos materiais
nem apoio popular [Offe e Ronge, 1975]. De acordo com Offe
[1975: pp. 6-7], quando "a forma mercadoria de fato governa as
relaes sociais permanentemente, no h nem um problema de
acumulao (que no mais que um subproduto da troca justa
de equivalentes entre capital e trabalho), nem um problema de
legitimao (a qual seria garantida pela 'justia' do mercado, isto
, a troca de equivalentes)." Tudo isso era verdadeiro para o
"capitalismo liberal" [Habermas, 1975: pp. 20-33]. O Estado
fornecia condies externas de produo e, uma vez que
"operava a lei do valor" tudo o mais vinha automaticamente. A
acumulao se processava suavemente. O mercado
desempenhava sua dupla funo ciberntica: ele alocava
trabalho e reproduzia as classes. Finalmente, o mercado se autolegitimava.
O que aconteceu ao capitalismo liberal no fcil decifrar. Ele
desapareceu: Habermas afirma que sabemos o por qu e como.
De incio, apareceram oligoplios e monoplios: a difuso de
estruturas de mercado oligopolistas certamente significa o fim do

capitalismo competitivo" [1975: p. 33]. Mas o mercado ainda


dirigia os investimentos, at desenvolver hiatos funcionais".
Ento, o Estado foi entrando e, por meio do planejamento global,
substituiu o mercado. A partir desse momento a lei do valor
deixou de operar. O mercado perdeu a capacidade de dirigir a
economia. Os recursos passaram a ser alocados por decises
administrativas. A estrutura salarial tornou-se "quase-poltica": os
salrios passaram a ser determinados pelo conflito entre
organizaes e no pelo valor da fora de trabalho. Finalmente,
assim como perdera sua funo diretiva, o mercado perdeu sua
capacidade de legitimao. Ao final do processo, o capitalismo
"tardio", "organizado" ou "regulado pelo Estado" nada tem em
comum com a era liberal, competitiva. Mesmo que Marx
estivesse certo sobre sua poca - e as referncias "lei do valor"
indicariam que ele estava -, sua teoria no mais relevante para
o capitalismo contemporneo, pois ele no mais organizado
pelo mercado, mas pelo Estado.
O diagnstico de Offe a respeito do que enfraquece o
capitalismo tardio mais aguado. De acordo com ele, o
capitalismo apresenta uma tendncia permanente em direo
"desmercantilizao": a fora de trabalho e os recursos alienveis
tendem a ser retirados do mercado ou ento trocados por meio
de mecanismos no-mercantis. Assim, o escopo das relaes de
mercado foi se reduzindo como consequncia normal do
funcionamento do mercado. Como Habermas, Offe no
apresenta uma resposta clara a respeito da origem dessa
desmercantilizao. Os monoplios so um possvel culpado, os
bens pblicos so outro, mas h outros candidatos. O fato que
essa tendncia desmercantilizao cria problemas para o
capitalismo: quando o capital e o trabalho se retiram das trocas
mercantis, a acumulao no mais automtica, a legitimao
ameaada e o Estado fica desprovido de recursos e apoio
popular. Nasce ento "o problema do Estado capitalista" [Offe e
Ronge, 1975].

Para entender por que e como os governos respondem a


essa inadequao do mercado, precisamos enfatizar quatro
caractersticas do Estado em qualquer sociedade capitalista: (1)
o Estado normalmente no se engaja diretamente na produo
(e, quando o faz, age como os atores privados); (2) o Estado
extrai seus recursos de uma economia cujas decises seguem
uma racionalidade privada; (3) o Estado obrigado a se
preocupar com a acumulao, uma vez que ela a fonte de seus
prprios recursos; (4) no possuindo fontes de poder por si
prprios, os governos devem se preocupar com a garantia da
legitimidade e, num regime democrtico, devem buscar apoio
popular, expresso eleitoralmente. A acumulao e a legitimao
so os problemas funcionais centrais de qualquer Estado em
uma sociedade capitalista. Logo e aqui temos as primeiras
consequncias de tais premissas - todas as polticas pblicas so
entendidas como uma resposta s necessidades da acumulao
e da legitimao. Note-se que tais exigncias no so
necessariamente conciliveis: a legitimao cara e seu custo
se expressa na acumulao [essa foi a contribuio especfica de
OConnor, 1973]. Como disse Habermas, "uma vez que um
compromisso de classes foi constitudo como o fundamento da
reproduo, o Estado precisa desempenhar suas tarefas no
sistema econmico sob as condies restritivas de que a
lealdade de massa seja simultaneamente assegurada no interior
do arcabouo da democracia formal e de acordo com um sistema
de valor universalista." [1975: p. 58.] Eis o objetivo do Estado no
capitalismo tardio: maximizar a acumulao sem prejudicar a
preservao da legitimidade.
O problema espinhoso que todas as teorias com estrutura
similar encontram nesse momento - problema que ser discutido
separadamente mais adiante - o de explicar porque os
indivduos particulares que, em circunstncias concretas, ocupam
cargos no interior das instituies estatais tomam iniciativas
orientadas para resolver as necessidades da reproduo

capitalista. A resposta de Offe apela para dois mecanismos: (1)


os governantes so compelidos a promover a acumulao e a
assegurar a legitimao no seu prprio "interesse institucional" e
(2) no capitalismo, o Estado organizado institucionalmente de
um modo que o impede de tomar iniciativas que transformariam a
natureza da economia. O primeiro argumento repetido com
frequncia, mas a cadeia causal est longe de ser clara, seja na
verso de Offe, seja em qualquer outra, como em Lindblom
[1977] ou Block [1977, 1980]. O segundo ponto foi objeto de um
artigo separado [1974]. Talvez o sumrio mais claro de ambos
seja esta passagem: "O sistema poltico pode apenas fazer
ofertas aos corpos externos e autnomos responsveis pelas
decises privadas: ou tais ofertas no so aceitas, tomando vs
as tentativas de direo, ou, para serem aceitas, tm que ser to
atrativas que a direo poltica, por sua vez, perde sua
autonomia, uma vez que internalizou os objetivos do sistema a
ser dirigido". O Estado dependente da satisfao dos
interesses de decisores privados porque no produz por si
prprio e necessita da produo para realizar todos os seus
objetivos.
O que faz o Estado para promover a acumulao e assegurar
a legitimao? Habermas [1975:p. 51] oferece uma lista completa
das funes do Estado. O Estado comea constituindo e
complementando o mercado. Quando necessrio, ele assume a
responsabilidade de gerenciar a economia e de compensar os
que so adversamente afetados por essa economia. Cada uma
dessas funes se traduz em um grande nmero de tarefas. A
lista de funes longa: quase tudo que os governos fazem
representa uma "funo" do Estado no capitalismo tardio.
A contribuio de Offe novamente mais precisa: os Estados
precisam realizar polticas de "remercantilizao administrativa",
isto , medidas orientadas a fortalecer o mercado e expandir o
reino das relaes de mercado. "A hiptese bsica derivada de
tais consideraes", escreve, " que as polticas do Estado

consistem em uma srie de medidas orientadas para facilitar a


mercantilizao dos fatores de produo... [1975b: p. 9].
Formulada em meados da dcada de setenta, tal hiptese pode
no ter sido muito persuasiva, mas se mostrou proftica: o
principal impulso de mudana poltica na ltima dcada foi o de
comprometer os governos, seja na Europa, seja nos Estados
Unidos, com uma "remercantilizao administrativa" [Ver OCDE,
1983a.] O argumento geral de Offe exemplificado por um
nmero de "funes especficas do Estado" mas elas so menos
interessantes.
Esta ento, a teoria Offe-Habemias do Estado no
capitalismo tardio: como o mercado no uma instituio que se
auto-reproduza perpetuamente, em razo de sua vulnerabilidade
monopolizao e desmercantilizao, o Estado deve
substituir o mercado na funo de alocar recursos para usos
produtivos e de distribuir renda. A funo do Estado promover a
acumulao enquanto mantm a legitimao e toda poltica
pblica deve ser vista como um esforo para implementar tais
objetivos.
A contribuio distintiva de Habermas e Offe est nas
concluses que derivam de suas teorias na busca das limitaes
e contradies das polticas pblicas. A tese fundamental que
compartilham a de que as tentativas de resoluo de
problemas correntes acabam criando novos problemas, s vezes
at mais profundos. O modelo geral se desenvolve como se
segue: (1) uma vez que o mercado gera hiatos funcionais" o
Estado precisa intervir; (2) ao intervir, ele politiza as relaes
econmicas: relaes de poder acabam substituindo as relaes
de troca; (3) a politizao das relaes econmicas leva a novas
crises, podendo resultar em fracassos. Na viso de Habermas, o
capitalismo pode funcionar apenas se dispuser das "quantidades
necessrias" de valores de uso, decises racionais, motivao
generalizada e sentidos motivadores das aes. Enquanto o
gerenciamento estatal da economia se faz necessrio pela

incapacidade do mercado em garantir a acumulao, a


politizao das relaes econmicas cria problemas novos de
racionalidade, legitimidade e motivao. A possibilidade de
fracasso est permanentemente aberta: seja porque o Estado
incompetente ou incapaz de resolver o problema existente, seja
porque ao enfrenta-lo pode vir a criar um novo e insupervel
problema.
Os problemas gerados pela politizao das relaes
econmicas
incluem
a
irracionalidade
das
decises
administrativas devido captura do Estado por interesses
privados, a fragilidade do Estado do bem-estar" e a
deslegitimao. Crises fiscais, falhas de planejamento e a eroso
da motivao dos agentes econmicos completam a lista, mas
suas analises pouco diferem de outros diagnsticos similares.
Quando o Estado assume a tarefa de gerenciamento da
economia, fica permeado por interesses externos. Ao invs de
uma instituio autnoma devotada a valores universalistas, ele
se toma uma arena para os conflitos entre os mais diversos
interesses. Habermas observa que "contradies entre os
interesses de capitalistas individuais, entre os interesses
individuais e o interesse capitalista coletivo e, finalmente, entre
interesses especficos ao sistema e interesses generalizveis,
todas elas so deslocadas para o interior do aparato estatal."
[1975: p. 60.] Alm disso, em condies democrticas o Estado
provavelmente agir na busca de apoio poltico e no no
interesse da acumulao. Na viso de Offe, "h uma
possibilidade real de que na tentativa de reter sua prpria
capacidade de controle (derivada do poder poltico e da
legitimidade), os rgos governamentais se sintam compelidas a
bloquear o prprio propsito de produo de valores de uso
estritamente complementar acumulao capitalista, ao atender
demandas advindas meramente da competio partidria e do
conflito poltico, mas de maneira alguma diretamente resultantes
das necessidades reais da acumulao de capital. Assim, a

consequncia seria no a complementariedade simbitica mas a


auto-suficicia parasita e a autonomia da produo
infraestrutural do Estado. [1973, I: p. 115.] O Estado que substitui
o mercado para organizar a acumulao no ser
necessariamente melhor sucedido nessa tarefa.
A mais original das contribuies de Offe talvez seja a sua
compreenso da fragilidade do "Estado do bem-estar" que resulta
de sua teoria da "desmercantilizao" [a primeira apresentao
1972c.] Offe sustenta que os servios que passara, finalmente, a
ser organizados pelo "Estado do bem-estar" eram, na verdade,
uma pr-condio para o surgimento do mercado de trabalho:
apenas quando certas atividades (domsticas, educativas etc.)
so realizadas fora dos mercados de trabalho, isto , fora do
reino das trocas baseadas no valor, os indivduos podem vender
sua fora de trabalho. A existncia de esferas sociais no
baseadas em trocas mercantis portanto pr-condio para a
existncia dos mercados, em particular do mercado de trabalho.
No curso da histria, a proviso do bem-estar foi politizada e
estendida primeiramente pelos parlamentos e eleies e,
posteriormente, pelas instituies corporativas. Mas, se o
crescimento de sistemas no-mercantis necessrio para a
existncia e o funcionamento dos mercados, esse
desenvolvimento imobiliza recursos e diminui a eficincia: nesse
ltimo ponto, Offe compartilha outra concluso das anlises
conservadoras. O Estado est ento permanentemente preso
entre a necessidade de remercantilizar e a de retirar recursos das
relaes de mercado e tomar decises segundo critrios nomercantis. Tais funes contraditrias do Estado do bem-estar
explicam sua fragilidade poltica [1984].
A anlise de Offe dos problemas de legitimao similar de
Habermas. O mercado uma instituio que se auto-legitima
porque os indivduos se confrontam uns com os outros e com um
mecanismo impessoal: eles podem ver seus sucessos e
fracassos apenas em termos de seu prprio desempenho ou, no

mximo, de sua sorte. Mas uma vez que o Estado comea a


dirigir a economia, as relaes econmicas tornam-se
politizadas. Os resultados econmicos passam a depender das
decises especficas de certas instituies, partidos ou at
indivduos. O povo pode encontrar culpados para sua misria e
agir politicamente contra eles. O mercado no mais capaz de
legitimar, ao passo que as relaes polticas so transparentes.
Toda crise econmica torna-se ao mesmo tempo uma crise
poltica (apesar de, obviamente, existirem outras fontes de crises
polticas). Logo, os Estados que interveem na economia criam
problemas de legitimao. H tenses entre a promoo da
acumulao e a garantia da legitimao, porque os Estados
precisam retirar recursos da acumulao para compensar
aqueles indivduos que perdem no jogo econmico. As crises
fiscais so uma manifestao dessa tarefa contraditria
enfrentada pelo Estado.
Apesar de darem uma grande ateno questo da
legitimao, um aspecto da problemtica da legitimidade
permanece ambguo, tanto em Habermas quanto em Offe: a
relao entre legitimidade e democracia. Habermas argumenta
que a legitimidade no gerada apenas pela legalidade:
presumivelmente, a democracia liberal no suficiente para
garantir a legitimidade. Mas por que os Estados, no capitalismo,
deveriam necessariamente preocupar-se com a legitimidade? De
fato, tanto Habermas quanto Offe parecem limitar suas anlises
ao capitalismo democrtico, e ambos ignoram o papel da
represso como alternativa legitimidade. Mas, mesmo no que
tange s condies democrticas, eles no diferenciam governos
buscando apoio popular para ganhar reeleies, Estados
buscando apoio popular para o sistema poltico, e Estados
buscando legitimidade para o capitalismo. A obra de Habermas
sobre o capitalismo tem o ttulo de Crise de legitimao no
capitalismo tardio, mas no final no fica claro qual seria o
referente dessa crise.

Apesar de sabermos que a interveno estatal necessria


para reproduzir o capitalismo e que tal interveno, por si prpria,
cria problemas, no sabemos, e no podemos saber a priori, se e
quando a interveno estatal vai mesmo fracassar. Sabemos que
o Estado comete erros crassos de tempos em tempos: "Supor
que a infraestrutura estatal se mostrar capaz de discernir e
superar os hiatos funcionais no processo de acumulao, em
termos de quantidade, qualidade e timing," escreve Offe, "seria
superestimar as capacidades de diagnstico e prognstico do
Estado, assim como as margens polticas e financeiras de
manobra de que dispe" [1973, I: p. 115.] Afinal, no sabemos
sequer se a interveno estatal faz mais bem que mal ao
capitalismo: "A questo que permanece sem resposta, deixada
s contingncias, se a interveno de qualquer setor isolado
do Estado para solucionar os hiatos funcionais que emergem no
processo de acumulao capitalista controlado pelo mercado vai
a longo prazo servir para estabilizar ou para pr em perigo o
processo de acumulao" [1973, I: p. 111.] Para uma teoria que
busca explicar a reproduo do capitalismo, essa uma
concluso que diz muito pouco. Esperaramos que tal teoria
especificasse, pelo menos, as condies em que se poderia
esperar que o Estado fracassasse em sua funo de reproduzir o
capitalismo, em vez de deixar tal possibilidade completamente
dependente de contingncias residuais. Tal dificuldade, no
entanto, no exclusiva da teoria do Estado de Habermas e
Offe.
2.3. Poulantzas.
Enquanto Habermas e Offe no fazem qualquer referncia
explcita a Marx, apesar de estarem de fato assumindo que Marx
estava correto em sua anlise da reproduo social no
capitalismo liberal. Poulantzas, ao contrrio, apresenta sua viso

como uma interpretao de Marx, mas na realidade rejeita dois


aspectos centrais da anlise marxista da reproduo. Isto ,
enquanto Habermas e Offe admitem que o capitalismo
competitivo poderia reproduzir-se por si mesmo. Poulantzas
argumenta que o capitalismo jamais poderia reproduzir-se sem o
Estado. A primeira razo que as condies no-econmicas
para a produo e distribuio capitalista no so geradas
espontaneamente pela operao do sistema econmico. Na
linguagem de Poulantzas, "a unidade de uma formao no
jamais garantida pelo econmico apenas" [p. 45.] A segunda
razo que o capitalismo sempre enfrenta a ameaa potencial
da classe trabalhadora. Enquanto para Offe e Habermas a
legitimidade se toma um problema apenas quando o mercado
fracassa em assegurar a acumulao, para Poulantzas o
capitalismo nunca legtimo.
Como vimos, Marx pensava que as instituies jurdicas e
ideolgicas funcionais a cada sistema econmico emergiriam
espontaneamente assim que um dado modo de produo e de
troca se tornasse rotineiro. Essa observao e uma afirmao
programtica ainda muito mais forte do mesmo princpio, feita na
Crtica da economia poltica - de acordo com a qual at mesmo a
linguagem e a conscincia mudariam rapidamente com a
mudana do sistema de produo -, tomaram-se dogmas do
marxismo ortodoxo, na condio de "lei da correspondncia
necessria entre a base e a super-estrutura". Essa "lei" tomou-se
o foco da crtica de Althusser [1970, 1971] ao stalinismo. De
acordo com Althusser e seus seguidores, Poulantzas entre eles,
a maneira como diferentes atividades sociais (isto ,
diferenciadas mas interdependentes) so organizadas no
implica que se reforcem mutuamente, e isso inclui o sistema de
produo. Poulantzas [1964] aplicou essa ideia anlise do
direito. O sistema jurdico, Poulantzas argumenta, constitui um
sistema coerente, que s pode mudar segundo as leis para no
perder sua coerncia. Seguem duas consequncias. Em primeiro

lugar, em oposio teoria stalinista, a burguesia no pode usar


leis especficas como instrumentos seus sem que todo o sistema
legal seja quebrado e, portanto, tornado ineficaz. Em segundo
lugar, o sistema legal se transforma no s em resposta a
condies externas, mas tambm de acordo com sua prpria
lgica. Portanto, o sistema judicirio uma "instncia
relativamente autnoma" e as diferentes instncias se
"desenvolvem desigualmente". Dada a "autonomia relativa entre
as instncias" e o seu "desenvolvimento desigual", no existe
qualquer razo prvia para que "condies externas" da
economia capitalista devam existir apenas porque a economia
capitalista. Famlias extensas, escolas tcnicas e normas morais
que condenam o sexo durante o dia podem ser necessrias para
a produo e troca capitalista, mas uma determinada sociedade
capitalista pode desenvolver famlias nucleares, uma educao
liberal e sexo espontneo.
Uma vez que a produo e a troca capitalistas podem
continuar apenas se as demais atividades sociais so
organizadas de uma certa maneira, depende do Estado
assegurar a funcionalidade das demais atividades em relao
economia capitalista. "Dentro da estrutura de vrios nveis
separados pelo desenvolvimento desigual", escreve Poulantzas,
"o Estado tem a funo particular de ser o fator de coeso..." [p.
43.] Se as diversas atividades socialmente organizadas em uma
sociedade capitalista so coerentes, isso acontece apenas em
razo do Estado. O Estado "o fator de ordenao o princpio
de organizao de uma formao, no apenas no sentido
comum de garantia da ordem poltica, mas no sentido de coeso
de nveis de uma unidade complexa e como fator de regulao
de seu equilbrio global como sistema" [p. 44.] O Estado "a
organizao para a preservao das condies de produo e,
como tal, das condies de existncia e funcionamento da
unidade de um modo de produo e de uma formao" [p. 51.].
O que faz o Estado para regular a coeso das sociedades

capitalistas? Ele "intervm" Alm de algumas trivialidades,


sobretudo referncias ad hoc tendncia de queda da taxa de
lucro, Poulantzas, que tinha uma enorme averso cincia
econmica, no procura sequer especificar o que o Estado
poderia ser chamado a fazer no campo econmico para
preservar o capitalismo. Seus inmeros seguidores se
especializaram em estudos de caso de polticas pblicas, que
mostravam invariavelmente que o Estado fazia o que era
necessrio, e o necessrio era aquilo que o Estado havia feito.
O interessante da teoria de Poulantzas sua anlise das
funes polticas do Estado, em particular em relao
burguesia, e sua tentativa de explicar por que a classe operria
no derruba o capitalismo.
De acordo com Poulantzas, os interesses econmicos
dividem a burguesia. Os capitalistas competem entre si: essa
relao econmica deles. Eles so incapazes de superar
sozinhos essa competio e, portanto, so incapazes de agir
coletivamente. A reproduo do capitalismo e do interesse da
burguesia, mas no dos capitalistas individuais: sem recorrer ao
arcabouo da escolha racional, Poulantzas compreendeu que os
capitalistas se defrontam com o problema do carona na
organizao de suas aes coletivas. Alm disso, a reproduo
do capitalismo, particularmente em face ameaa poltica da
classe trabalhadora, requer sacrifcios econmicos por parte dos
capitalistas e, novamente, no do interesse de capitalistas
individuais fazer esses sacrifcios. Logo, a tarefa de garantir a
reproduo do capitalismo no pode ser assumida pela
burguesia; ela s pode ser realizada pelo Estado que age contra
as objees de firmas individuais. Para manter o capitalismo, o
Estado precisa ser independente da influncia dos capitalistas essa a teoria da autonomia relativa do Estado, de Pottlantzas.
De novo, a questo : porque o Estado, que autnomo em
relao aos capitalistas. agiria invariavelmente para reproduzir o
Capitalismo? Poulantzas est convencido de que o Estado

autnomo deve realmente desempenhar a funo de reproduzir o


capitalismo: por essa razo que a autonomia do Estado
"relativa". Ele se apia em uma srie de explicaes. s vezes,
cita limitaes estruturais s instituies estatais no capitalismo;
outras vezes, argumenta que a reproduo do capitalismo do
prprio interesse do aparato de Estado. Afinal, parece concluir
que o Estado reproduz o capitalismo porque nenhuma fora
poltica capaz de se organizar coletivamente nesse sistema
gostaria que o Estado fizesse outra coisa, ou, ao contrrio,
porque apenas aquelas foras polticas que gostariam que o
Estado reproduzisse o capitalismo so capazes de se organizar
nesse sistema: no estou certo acerca de qual das duas opes
a mais correta.
De acordo com Poulantzas, a maneira como as classes se
organizam politicamente um efeito das aes do Estado. Em
particular, os trabalhadores no aparecem organizados
politicamente como uma classe apenas por compartilharem a
mesma posio no sistema de produo. O tratamento que
Poulantzas dispensa classe trabalhadora realmente
complicado: o potencial de ameaa revolucionria da classe
trabalhadora o que orienta as aes estatais, mas ela nunca
aparece como um ator ameaando o capitalismo. Poulantzas
considera como axioma que os trabalhadores so
revolucionrios, e procura explicar porque no aparecem como
tais na histria. No preciso dizer que no fcil determinar as
consequncias empricas dessa teoria: tudo acontece em funo
do potencial revolucionrio da classe trabalhadora, mas o Estado
a impede de realizar seu potencial. Na realidade, o Estado
impede que a classe trabalhadora se organize coletivamente
como fora revolucionria.
Os trabalhadores so, primeiramente, uma categoria definida
dentro do sistema de produo. Mas o capitalismo individualiza
as relaes de classe. O capitalismo um sistema em que as
relaes entre as pessoas e as coisas ("propriedade") so

diferenciadas das relaes das pessoas entre si ("contrato").


Ambas as relaes so universais e igualitrias. Sob o
capitalismo, o Direito e a ideologia tratam toda propriedade da
mesma maneira, obscurecendo a distino entre recursos
produtivos e artigos de consumo que define as classes sociais.
Sob o capitalismo, o Direito e a ideologia tratam as partes do
contrato da mesma maneira, como "indivduos" omitindo o fato de
que os trabalhadores, que no podem sobreviver sem vender sua
capacidade de trabalho, so obrigados a entrar em contratos de
emprego [Balibar, 1970]. Finalmente, segundo Poulantzas, as
instituies polticas capitalistas tratam a todos como "cidados"
em abstrato - sem identific-los pela posio que ocupam nas
relaes de classe - como capitalistas e trabalhadores. Nesse
sentido, o capitalismo desorganiza os trabalhadores como classe:
enquanto seus interesses comuns de classe os opem, como
trabalhadores, ao capitalismo, no mbito do Direito, da ideologia
e da poltica capitalistas eles aparecem como "cidados
individuais" e no como trabalhadores.
Mas, mesmo que os trabalhadores apaream no campo da
poltica como cidados individuais, no poderiam ainda assim
organizar-se politicamente contra o capitalismo? A resposta de
Poulantzas, que segue muito de perto a de Gramsci [1971], que
no capitalismo contemporneo o Estado garante que os
trabalhadores no tornem dispostos a agir contra o capitalismo.
Aqui, a funo do Estado organizar o compromisso de classe: o
Estado capitalista contemporneo um "Estado popular de
classe". O Estado fora a burguesia a pagar o custo econmico
de seu interesse poltico de preservar o capitalismo. Como
Gramsci, Poulantzas no deixa claro se o mecanismo pelo qual a
classe trabalhadora cooptada para o capitalismo consiste em
concesses ou em competio livre dentro de limites
institucionalmente definidos. Em principio, o "Estado popular de
classe" pode ser uma ditadura, que mede as concesses
necessrias para mobilizar o consentimento da classe

trabalhadora, ou uma democracia, na qual os partidos da classe


trabalhadora competem para melhorar as condies materiais
dos trabalhadores.
Por fim, a questo central permanece sem resposta: por que
o Estado funcionaria para regular o capitalismo, por que
reproduziria o capitalismo contra os capitalistas, por que
desorganizaria a ameaa revolucionaria da classe trabalhadora?
Para Poulantzas, o capitalismo no pode durar a menos que o
Estado assegure que as diferentes atividades socialmente
organizadas sejam funcionais a produo capitalista; a menos
que o Estado obrigue a burguesia particularista defesa de seu
prprio interesse coletivo; e a menos que ele impea a
organizao da classe trabalhadora como ator revolucionrio. E o
Estado invariavelmente realiza tudo isso. Enquanto a verso
Offe-Habermas ao menos abre espao para que o Estado falhe
em suas funes, o capitalismo de Poulantzas invulnervel, a
no ser que algum, de algum modo, destrua totalmente o
Estado.
2.4. Teorias da reproduo: uma crtica.
A estrutura geral das teorias marxistas do Estado a
seguinte: certas condies precisam ser satisfeitas para que o
capitalismo se reproduza. Por uma razo ou outra, essas
condies no so criadas espontaneamente pelo sistema
capitalista de produo e troca. Portanto, se o capitalismo
sobrevive, deve ser porque o Estado prov tais condies ao
desempenhar certas funes.
A acumulao e a paz social so as duas condies gerais
para a reproduo do capitalismo, e cada uma delas, por sua
vez, requer outras condies especficas. A acumulao ocorrer
apenas se o investimento privado for lucrativo; se a competio
for suficientemente vigorosa para assegurar que a taxa de lucro

seja positiva em todos os setores; se os investimentos, que so


muito elevados ou pouco lucrativos para as firmas particulares mas necessrios para o conjunto delas - forem realizados pelo
Estado; e se as mercadorias forem transacionadas pelo mercado
ao invs de distribudas de acordo com outros critrios. Alm
disso, a acumulao depende de algumas condies noeconmicas para realizar-se. A paz social e a legitimao, por
sua vez, requerem condies especficas.
O sistema capitalista de produo e troca pode no gerar
todas as condies necessrias sua reproduo por uma srie
de razes:
(1) A razo mais citada a queda da taxa de lucratividade.
Alguns autores, incluindo Poulantzas [1973], fundamentam-se na
lei da tendncia queda da taxa de lucro, de Marx. Outros,
principalmente Hirsch [1978], vem nas presses salariais a
ameaa aos lucros. Quaisquer que sejam as razes, e a despeito
de problemas de conceito e de medida, parece que as taxas de
lucros prvias taxao vm apresentando uma secular
tendncia queda em todos os pases capitalistas. A insuficiente
lucratividade uma ameaa, logicamente bvia e empiricamente
robusta, reproduo do capitalismo.
(2) A retirada de mercadorias do campo da circulao considerada por Offe como uma pr-condio para a produo
capitalista - e, em particular, o crescimento da educao
compulsria, dos sistemas previdencirios, de exrcitos de
massa, de abonos familiares e outras barreiras entrada nos
mercados de trabalho reduzem a oferta de trabalhadores,
permitindo que os salrios excedam o nvel de subsistncia. A
"populao excedente", mesmo que disponvel em uma
quantidade superior demanda por trabalho, no mais funciona
como um "exrcito industrial de reserva".
(3) A transformao do capitalismo competitivo, ingressando
em uma fase "corporativa", "organizada", "monoplica", "tardia"
ou de algum modo no-competitivo - a pedra de toque de vrias

teorias - teria sido capaz de destruir a capacidade do mercado de


se autoreproduzir. Habermas nos diz que sob o "capitalismo
tardio a lei do valor no mais opera", mas no nos diz por qu,
nem com quais consequncias. E h boas razes para acreditar
que toda a nfase mal colocada: mesmo que seja verdade que
o capital tenha se concentrado, isso no nos permite dizer que o
capitalismo tenha se tomado menos competitivo. Na realidade,
como argumentou Clifton [1978], as gigantescas corporaes
modemas podem mover o capital e contestar posies de
mercado estabelecidas a uma escala impossvel para as firmas
familiares dos tempos de Marx. Finalmente, um estudo emprico
realizado por Semmler [1985] mostrou-se incapaz de apresentar
evidncias da extenso dos processos no-competitivos de
formao de preos. s vezes, a obsesso com a periodizao
serve para mascarar uma certa preguia terica: em vez de
especificar as condies para a reproduo - que desapareceram
ao longo da histria do capitalismo -, tudo o que temos so
rtulos.
(4) Alguns autores at argumentam que nem mesmo algumas
condies econmicas para a reproduo do capitalismo so
recriadas pelo mercado. De acordo com OConnor [1973], em
consequncia da crescente socializao da produo a escala
dos investimentos em infra-estrutura requeridos para a produo
capitalista continuada ultrapassa a capacidade de investimento
de firmas individuais. Altvater [1978: p. 41] observou que o
mercado no capaz de gerar quantidades suficientes de bens
pblicos: "Nem todas as funes sociais podem ser organizadas
de um modo capitalista, seja porque a produo da infraestrutura material no promete lucros, seja porque as condies
requeridas so to gerais e abrangentes que no podem ser
executadas por unidades individuais de capital, (...) O capital no
pode produzir por si prprio, por sua prpria iniciativa, as prcondies de sua existncia.".
(5) A ltima sentena de Altvater vai muito alm das

condies econmicas. Na formulao de Hirsch [1978: p. 66], "o


processo capitalista de reproduo pressupe estruturalmente
certas funes sociais que no podem ser executadas por
capitais individuais." Como vimos, Poulantzas concordava com
isso. A lista de tais funes seria longa.
(6) Finalmente, o capitalismo ameaado pela classe
trabalhadora. Todos os escritores marxistas tomam como axioma
que os interesses dos trabalhadores e dos capitalistas so
irrevogavelmente opostos: na realidade, no falam nada sobre os
interesses dos trabalhadores, tratando-os como nada mais que
um complemento de soma-zero dos interesses dos capitalistas.
Uma vez que os capitalistas querem preservar o capitalismo, os
trabalhadores devem querer aboli-lo.
Tendo que enfrentar esses problemas funcionais, o sistema
capitalista de produo e troca no seria capaz de recriar as
condies de sua prpria existncia. Portanto, se o capitalismo
ainda existe, deve ser porque tais condies so produzidas pelo
Estado. Nesse momento, necessrio refletir sobre a estrutura
dessas teorias. Elas invocam o papel do Estado para explicar
porque o capitalismo conseguiu sobreviver a tantas ameaas
sua existncia. Nessa medida, so "teorias estatais da
reproduo do capitalismo" e no teorias do Estado. Na
realidade, tudo o que essas teorias tm a dizer a respeito do
Estado e de suas aes derivado de inferncias a respeito das
condies que precisavam ser preenchidas e das aes
necessrias para preench-las, dado que o capitalismo
sobreviveu a uma ameaa particular. Os Estados fazem tudo o
que necessrio reproduo capitalista e s o que
necessrio a essa reproduo. Logo, essas teorias implicam
hipteses do seguinte tipo: dado que essas condies
especficas precisam ser preenchidas para que o capitalismo
sobreviva a um distrbio funcional especfico, e dado que
qualquer das polticas que se seguem preenche essas condies
- uma vez que o capitalismo sobreviveu a esse distrbio -, o

Estado deve ter realizado uma dessas polticas. Deve-se esperar,


portanto, uma relao direta entre determinadas ameaas ao
capitalismo e polticas pblicas especficas.
O trabalho estatstico baseado em tais teorias muito
limitado. O mtodo predileto dos acadmicos dessa tradio foi o
de ilustrar as teorias com estudos de caso que esclarecem pouco
sobre sua validade emprica. A evidncia estatstica existente
confirma fortemente a hiptese central. Por exemplo, Griffin et
alli. [1982: p. 354] terminaram uma de suas cuidadosas anlises
economtricas dos Estados Unidos com a seguinte concluso:
"Acreditamos que os resultados apresentados neste artigo
demonstram que os gastos da poltica de bem-estar so um
veculo usado pelos governantes nos Estados Unidos para
assegurar a acumulao de capital, aplacar ou encorajar grupos
de classes competidoras a aceitar ou repelir demandas advindas
da rebeldia popular, tudo dentro do contexto de instituies
eleitorais pouco legitimadas".
Infelizmente, mesmo esse tipo de concluso no seria
suficiente para garantir a validao emprica de tais teorias. As
teorias marxistas do Estado relacionam ameaas especficas s
necessidades da reproduo capitalista - "hiatos funcionais - a
intervenes especficas do Estado. Mas esse programa terico
encontra um obstculo insupervel: como o debate sobre a
derivao lgica do capital mostrou, ningum sabe determinar, ex
ante, o que e necessrio para o capitalismo, em lugares e
tempos especficos. Tome-se a lucratividade: todos concordariam
que os investimentos precisam ser lucrativos para que a
acumulao ocorra. Mas por que os investimentos so
insuficientemente lucrativos, digamos, na Frana atual? Ser
porque os salrios so muito altos? As contribuies sobre a
folha de pagamento so muito elevadas? A fora de trabalho
insuficientemente qualificada? A tecnologia obsoleta? A energia
muito cara? O risco muito elevado, pela competio
estrangeira? H regulaes em demasia? As pessoas no esto

mais dispostas a trabalhar? Outras razes?


lnversamente, qualquer poltica que conseguisse baixar os
salrios, reduzir as contribuies sociais, melhorar a educao
tcnica, ampliar as pesquisas, elevar a proteo contra a
concorrncia estrangeira, diminuir os custos da energia, reduzir
os custos regulatrios e aumentar a jornada de trabalho poderia
fazer o truque de aumentar a lucratividade e, assim, talvez
estimular a acumulao. O simples fato de que toda necessidade
funcional do capitalismo pode, sob qualquer circunstncia
concreta, ser preenchida por uma variedade de aes estatais,
deixa as teorias marxistas do Estado incapazes de fazer
predies. Na realidade, um aspecto intrigante dessas teorias
que, a despeito de se diferenciarem quanto ao diagnstico da
ameaa reproduo, elas acabam tendo listas quase idnticas
das funes que o Estado precisa desempenhar. Essas funes
parecem ser identificadas ex-post: tudo o que os Estados fazem
deve ser sua funo.
por isso que as concluses como as de Griffin et aIIi, no
reabilitam a teoria: mesmo que seja verdade que os gastos em
bem-estar nos Estados Unidos tenham sido usados pelos
dirigentes estatais para reproduzir o capitalismo, por que foram
usados gastos com bem-estar social - e no outras polticas para reproduzir o capitalismo? Seria ilusrio acreditar que no
capitalismo em geral, ou nos Estados Unidos, em particular, os
governantes devam responder s demandas populares, no
cumprimento das funes do Estado, por meio da expanso do
Estado do bem-estar social. A f otimista de que os Estados
capitalistas conseguem a paz social apenas com a legitimao
deixou a esquerda transtornada com a revoluo neoliberal.
No se pode deduzir as polticas estatais das necessidades
da reproduo capitalista.
Finalmente, as teorias marxistas do Estado fracassaram em
sua hiptese Central, a de que o capitalismo ainda existe apenas
porque apoiado pelas aes das instituies estatais

[Gernsteberger, 1978]. Pelo que se sabe, o sistema capitalista


pode ser resistente o suficiente para tolerar todos os hiatos
funcionais. Certamente, no vimos ainda um caso em que o
capitalismo tenha rudo porque o Estado tenha fracassado em
desempenhar suas funes, e a maioria das pessoas concordaria
que j vimos Estados fracassarem. A vitria de Reagan golpeou
fortemente as teorias estatais da reproduo. Os neoliberais se
mobilizaram para reduzir a interveno estatal, para desregular,
reduzir a proteo, suprimir sindicatos, desmantelar o Estado do
bem-estar social; em suma, deixar o mercado funcionar por si. E
os tericos marxistas continuaram assegurando que os
capitalistas no conseguem entender as necessidades funcionais
da reproduo do capitalismo; que o capitalismo no pode existir
sem o planejamento, sem a interveno estatal sistemtica
[Wolfe, 1981]. O capitalismo "no pode voltar atrs": esta a
confortante concluso das teorias marxistas do Estado.
Entretanto, a represso sindical, a reduo do sistema de bemestar, a privatizao do setor pblico e a diminuio das
regulaes aparecem crescentemente como uma alternativa
crvel e ameaadora para o futuro do capitalismo [Przeworski e
Wallerstein, 1982b].
Uma vez que essa fraqueza fatal, seria intil entrar em
crticas mais detalhadas. Entretanto, duas dificuldades adicionais
enfrentadas por essas teorias merecem ateno, pois definem
questes de um interesse mais amplo. Primeira: como o Estado
adquire sua capacidade de funcionar? Segunda: qual o papel da
luta de classes na formao das polticas pblicas?
O primeiro ponto foi objeto de ateno de vrios crticos,
notadamente Skocpol [1980, 1985]. Como obvio, para ser
capaz de executar as tarefas necessrias reproduo do
capitalismo em condies histricas particulares as instituies
estatais devem possuir certas capacidades tcnicas. Os
governantes devem saber o que necessrio para a reproduo
e a legitimidade [Wirth, 1975]: o Estado deve possuir uma

extensa burocracia capaz de coletar informaes; os governantes


devem ter uma teoria tcnica que guie as intervenes estatais.
Para recolher impostos, necessria uma imensa burocracia
com prdios, mesas, mquinas: um governo no pode
simplesmente decidir de um dia para outro recolher impostos ainda que isso seja vital para a reproduo do capitalismo. Na
anlise de Skocpol, as instituies estatais, nos Estados Unidos
de 1929, eram simplesmente incapazes de implementar as
polticas que salvariam o capitalismo. Na realidade, a teoria de
Poulantzas mesmo logicamente inconsistente: se as instncias
so relativamente autnomas e desenvolvem-se de uma maneira
desigual, o que pode garantir que o Estado esteja sempre
desenvolvido para executar apropriadamente suas funes?
De fato, o Estado como instituio nunca est presente nas
anlises funcionalistas. Como o Estado, por definio, responde
invariavelmente s necessidades funcionais da reproduo do
capitalismo e como suas polticas, por definio, tm a funo de
responder a essas necessidades, pode-se partir das
necessidades da reproduo sem se preocupar, sequer, com o
Estado. O prprio conceito de Estado baseado em uma
reificao. O Estado est pronto para o uso: est sempre com
seu uniforme funcional antes que qualquer coisa venha ameaar
as relaes capitalistas.
Finalmente, a dificuldade permanente de qualquer perspectiva
funcionalista explicar por que razo os conflitos entre grupos
especficos, em circunstncias histricas concretas, acabariam
resultando sempre - ou pelo menos "regularmente",
"normalmente" "na maioria das vezes - em Estados
desempenhando suas funes. verdade que, uma vez que a
maneira pela qual uma sociedade responde s variaes das
condies histricas tenha institucionalizado, grande parte dessa
resposta automtica. Ainda assim, as atividades das
instituies, e as prprias instituies, so os resultados
permanentes de conflitos. Em condies concretas, grupos

particulares entram em conflito sobre certas questes e o


resultado desses conflitos uma forma particular de organizao
e um conjunto determinado de polticas. O que no est claro a
razo pela qual tais polticas teriam, previsivelmente, a funo de
reproduzir as relaes capitalistas. Como bvio, a resposta no
pode ser: o Estado reproduz o capitalismo porque esta "" a sua
funo. A resposta pode ter duas faces: ou o sistema capitalista
se organiza de tal modo que se reproduz a despeito dos conflitos
e ento tais conflitos, inclusive os conflitos de classe, adquirem o
status de um ritual suprfluo, ou o resultado dos conflitos
determina, de fato, as polticas que o Estado implementa. Nesse
caso, a explicao passa a ser buscada nesses conflitos e, a,
qualquer conceito de funo torna-se redundante.

poltica e da atividade governamental nas sociedades capitalistas


[Bachrach e Baratz, 1970]. A chave para o carter de classe dos
Estados capitalistas deve ento ser achada nas "no-decises" e
a explicao para essa inao, em relao a certos temas, deve
ser encontrada na estrutura organizacional dos Estados. Os
problemas empricos com os quais essa teoria se defronta so
formidveis [Offe, 1974] e, talvez como consequncia disso, o
progresso foi pequeno nessa direo. Por isso no irei
considerar, essa teoria. A teoria da elite no poder, ao contrrio,
matria da seo 3.1, enquanto a teoria da dependncia
estrutural discutida na seo 3.2.
3.1. A teoria da elite no poder.

3. Conflito de classes e o Estado


Por que, ento, os Estados fazem o que fazem? Por que
agem, especificamente, no interesse do capitalismo ou dos
capitalistas? Trs respostas emergiram nos debates marxistas:
(1) a teoria da "elite no poder" argumenta que os governos agem
em benefcio do capitalismo porque os dirigentes estatais tm os
mesmos interesses e valores dos capitalistas; (2) a teoria da
"seletividade" argumenta que existe algo na estrutura
organizacional de todas as instituies estatais, sob o
capitalismo, que toma os governos incapazes de tomar certos
tipos de decises; (3) a teoria da "dependncia estrutural"
argumenta que a propriedade privada dos recursos produtivos
impe restries que nenhum governo e nenhuma poltica podem
superar.
Dentre essas respostas, a teoria da seletividade a menos
desenvolvida e convincente. Sua principal reivindicao terica
a de que certas questes, em particular as cruciais para os
interesses de classes, no se tornam matria de discusso

Apesar de existirem vrias verses dessa teoria [Mills, 56.


Domhoff, 1970], a verso de Miliband a mais completa e
sistemtica. Miliband argumenta que os governos agem no
interesse do capitalismo porque os capitalistas controlam as
instituies estatais e as utilizam como instrumentos para a
realizao de seus interesses.
Miliband observa, primeiramente, que as sociedades
capitalistas so caracterizadas pela desigualdade. Em todas as
sociedades capitalistas um pequeno grupo controla uma enorme
parcela da riqueza e deriva vrios privilgios dessa propriedade.
Passa ento a demonstrar que essas mesmas pessoas - que so
ricas, estudam nas mesmas escolas de elite e compartilham dos
mesmos valores - fazem parte do aparelho de Estado como
funcionrios nomeados, juzes ou polticos eleitos. Logo, as
sociedades capitalistas so governadas por uma "classe
dirigente": as elites econmicas formam uma "classe dominante"
e a classe dominante a mesma que a "elite estatal" "O que a
evidncia sugere" afirma Miliband, " que em termos de origem
social; educao e posio de classe, os homens que ocupam

todas as posies de mando no sistema estatal vieram, em sua


grande maioria, do mundo dos negcios e da propriedade ou das
classes mdias profissionais" [1969: p. 66.].
Apesar desse argumento ser sustentado por uma srie
impressionante de fatos. Miliband reconhece que suscita vrios
problemas. Se os Estados so quase invariavelmente
controlados pelos capitalistas, qual o papel da competio
poltica e, particularmente, das eleies? Miliband responde com
dois argumentos, de certo modo contraditrios, para mostrar que
a competio poltica sempre desigual no regime capitalista.
O primeiro argumento retorna a Marx e foi utilizado por Lenin
para qualificar a democracia capitalista como uma "ditadura da
burguesia": a "igualdade formal" no capaz de superar a
"desigualdade real" Suponhamos que a competio poltica seja
completamente universalista, igualitria e honesta: as mesmas
regras so vlidas para todos, de igual modo, e so
implementadas com impessoalidade. Mesmo assim, a
desigualdade da riqueza fornece um certo nmero de recursos
aos capitalistas, dando-lhes vantagens nas eleies. O dinheiro
conta, pois as campanhas eleitorais so custosas. As pessoas
ricas dispem de mais tempo para investir na poltica. Pessoas
que controlam a produo esto de posse de amplos recursos
organizacionais que podem aplicar na poltica. Desse modo, os
recursos com que as classes entram na poltica so desiguais, e
quando partidos desiguais se confrontam em uma competio
formalmente igualitria os que entram com maiores recursos
vencem invariavelmente. Pense em um jogo de futebol
americano perfeitamente arbitrado em que os jogadores de um
time pesem, cada um, 20 quilos a mais que os do outro time... As
pessoas abastadas ganham eleies honestas e usam suas
vitrias para perpetuar sua riqueza.
Dado o primeiro argumento, o segundo suprfluo e, uma
vez introduzido, acaba tendo um efeito subversivo. A razo
adicional por que a classe dominante ganha as eleies que as

regras formais de competio so dirigidas a seu favor. Mas


Miliband no nota que, se as instituies no so meros
epifenmenos e se tm um poder causal autnomo, poderiam
ento ser utilizadas para superar a desigualdade econmica e
no apenas para refor-la. As instituies polticas poderiam ser
organizadas de modo a compensar a carncia de recursos: as
campanhas podem ser financiadas publicamente, o acesso
mdia pode ser gratuitamente concedido etc.
De acordo com Miliband, a competio poltica leva
repetidamente a classe dirigente de volta aos cargos. Mas h
algumas excees: s vezes, a esquerda ganha eleies e forma
governos. Para Miliband, o fato de partidos socialistas ocuparem
posies de governo no destri a tese da classe dirigente. Sua
explicao para isso se sustenta em argumentos tradicionais a
respeito da cooptao dos lderes da classe trabalhadora,
presentes j em seu primeiro livro, Parliamentary Socialism [1972
(1961)]. Miliband v tais lderes diante de uma escolha radical: ou
dedicam esforos para abolir o capitalismo, ou sucumbem ao
poder do capital [1969: p. 152]. Diante de tais alternativas, eles
invariavelmente desistem da luta.
Assim, mesmo quando a competio eleitoral no leva os
membros da classe dirigente aos cargos, os governos ainda
continuam a agir no interesse dessa classe, o que, para Miliband.
implica que esto agindo contra os interesses das massas
subordinadas. O problema final saber por que aqueles que
perdem constantemente pelo fato de a classe dirigente controlar
o Estado continuam consentindo com o seu governo? A resposta
de Miliband se sustenta na ideia de "dominao ideolgica" A
propriedade dos meios de produo se estende at os meios de
produo intelectual, que so usados para persuadir as pessoas
a terem crenas contrrias a seus interesses. A classe dirigente
coloca vendas sobre os olhos das massas subordinadas.
O argumento completo to elstico que, a despeito do rico
apoio documental, a tese central de Miliband no convincente.

Alm do mais, o ponto mais fraco da argumentao no foi


antecipado por Miliband, mas por Poulantzas [1972]. O
argumento de Miliband supe que os capitalistas so capazes de
coordenar seus interesses de tal modo que o Estado poderia agir
em benefcio de um nico, coerente e consistente "interesse da
classe capitalista" Como tantos outros, Miliband [1969: p. 5]
endossa a afirmao de Marx no Manifesto comunista de que "o
executivo do Estado moderno no mais que um comit para
dirigir os negcios comuns de toda a burguesia" Mas quais so
os negcios comuns de toda a burguesia? No possvel que
sejam os negcios que colocam os capitalistas em competio
uns com os outros. Poderiam representar aqueles interesses que
agregam a burguesia como uma classe contra outras classes, ou
os interesses relativos a viabilidade do capitalismo como sistema.
Mas, mesmo esses interesses, como interesses coletivos, do
origem a problemas de caronas e de conflitos intra-classe
capitalista. Mais especificamente, a sobrevivncia do capitalismo
pode ter como custo a sobrevivncia de capitalistas particulares,
isso pode no ser do interesse de capitalistas individuais. O
interesse do "Capitalismo" e dos "capitalistas" no o mesmo: a
sobrevivncia do capitalismo no do interesse dos capitalistas
individuais. Logo, para citar Offe [1974: p. 34], "no podemos
tomar uma conscincia de classe coerente e consistente como o
ponto de partida para a reconstruo do carter de classe da
atividade estatal - mesmo se assumssemos que a argumentao
da teoria influncia correta empiricamente".
3.2. A teoria da dependncia estrutural.
Enquanto a teoria das elites supe que os governantes
adotam os mesmos objetivos dos capitalistas, a teoria da
dependncia estrutural argumenta que a propriedade privada dos
recursos produtivos impe restries to fortes que nenhum

governo, independentemente de seus objetivos, pode


implementar polticas adversas aos interesses dos capitalistas.
Um sumrio dessa teoria foi adiantado por Offe: "Em um
processo decisrio em que o Estado soluciona os seus prprios
problemas, (...) alguns grupos esto to estrategicamente
posicionados que so capazes de obstruir as polticas estatais.
Nas relaes capitalistas de produo, essa a classe dos
proprietrios de dinheiro, de capital. O que essa classe faz
basicamente decidir o lugar, o volume, o tempo e o tipo de
processo de troca que vai acontecer. Visto assim, o poder poltico
da classe capitalista no reside naquilo que seus membros fazem
politicamente (exercer 'poder' e influncia' no processo de
deciso poltica etc.), mas naquilo que seus membros podem se
recusar a fazer economicamente (mais precisamente, iniciar
processos de troca pela compra de fora de trabalho e capital
fixo), ou seja, investir. [1975b: p. 9].
Essa teoria comea com a hiptese de que toda a sociedade
depende da alocao de recursos escolhida pelos proprietrios
de capital. As decises de investimento tm consequncias
pblicas e duradouras: elas determinam, para todos, as
possibilidades futuras de produo, emprego e consumo. Ainda
assim, so decises privadas.
Como cada indivduo ou grupo deve considerar seu futuro,
como as possibilidades futuras de consumo dependem dos
investimentos correntes, e como as decises de investimento so
privadas, todos os grupos sociais so constrangidos, na busca de
seus interesses materiais, pelo efeito de suas aes sobre a
vontade de investir dos proprietrios de capital, o que, por sua
vez, depende da lucratividade dos investimentos. Em uma
sociedade capitalista, a disjuntiva entre o consumo presente e o
consumo futuro de todos os grupos da sociedade passa por uma
disjuntiva entre o consumo dos que no possuem capital e os
lucros.
Consideremos essa dependncia do ponto de vista de um

grupo, os assalariados. Em qualquer momento, salrios e lucros


so inversamente relacionados, como Marx argumentou em
Trabalho assalariado e capital [1952a]. Em um mundo sem
futuro, os trabalhadores estariam melhor consumindo todo o
produto - na realidade, confiscando o estoque de capital. Mas os
assalariados se preocupam com o seu futuro, assim como com
sua renda corrente, e os salrios futuros dependem dos
investimentos privados. Se as firmas responderem aos aumentos
de salrios com menores investimentos, os assalariados estariam
melhor se moderassem suas demandas salariais. A renda futura
dos trabalhadores depende da realizao dos interesses
presentes dos capitalistas.
Apesar dessa teoria ser normalmente apresentada em
relao as demandas dos assalariados - na medida em que
meios materiais so necessrios para a melhoria de seu bemestar - a teoria da dependncia estrutural abarca todos os
grupos: minorias que lutam contra a desigualdade econmica,
mulheres que procuram transformar a diviso do trabalho em
suas casas, idosos em busca de segurana material,
trabalhadores que reivindicam condies de trabalho mais
seguras ou militares querendo construir bombas. nesse sentido
que a sociedade capitalista uma sociedade de classes. Isso
no significa que haja sempre duas classes organizadas, mas
que a estrutura da propriedade caracterstica do capitalismo torna
a condio material de qualquer um dependente das decises
privadas dos proprietrios da riqueza.
Uma vez que a sociedade inteira depende dos proprietrios
de capital, a teoria da dependncia estrutural continua com a
inferncia de que o Estado tambm deve depender. Se os
governos tm interesses e objetivos prprios, ou se agem em
benefcio de uma coalizo de grupos ou de uma classe, a
realizao de quaisquer objetivos que necessitem de recursos
materiais coloca os governos em uma situao de dependncia
estrutural. Polticos procurando se reeleger precisam antecipar o

impacto de suas polticas nas decises das firmas, porque tais


decises afetam o emprego, a inflao e a renda pessoal dos
eleitores: polticos em busca de votos so dependentes dos
proprietrios de capital, porque os eleitores o so. Mesmo um
governo que fosse o representante perfeito dos assalariados no
agiria muito diferentemente de um governo que representasse os
capitalistas. Se os trabalhadores vo estar melhor com uma boa
dose de moderao salarial, um governo favorvel aos
trabalhadores tambm vai evitar polticas que alterem
dramaticamente a distribuio da renda e da riqueza. O escopo
das aes que os governos consideram melhores para os
interesses que representam estreitamente circunscrito, sejam
quais forem esses interesses.
A razo pela qual o Estado estruturalmente dependente
que nenhum governo pode simultaneamente reduzir lucros e
elevar o investimento. As firmas investem em funo dos retornos
esperados; polticas que transferem renda dos proprietrios de
capital reduzem a taxa de lucro e portanto a de investimento. Os
governos se defrontam com uma disjuntiva entre distribuio e
crescimento, entre igualdade e eficincia. Podem trocar uma
distribuio de renda mais (ou menos) igualitria por menos (ou
mais) investimento, mas no podem alterar os termos dessa
disjuntiva: esta a tese central da teoria da dependncia
estrutural. Os governos podem e, na realidade, escolhem entre
crescimento e distribuio de renda, mas na medida em que o
bem-estar material de suas bases eleitorais depende do
crescimento econmico, assim como de sua participao na
renda global, e na medida em que a distribuio s pode ser
alcanada as custas do crescimento, todos os governos acabam
buscando polticas com efeitos redistributivos limitados.
A crena de que no capitalismo os governos so
estruturalmente dependentes do capital amplamente difundida.
Miliband [1969: p. 152] retratou essa dependncia do seguinte
modo: "Dado o nvel de poder econmico que reside na

'comunidade de negcios e a importncia decisiva de suas aes


(e inaes) sobre os principais aspectos da poltica econmica,
qualquer governo com pretenses srias reforma radical deve
buscar apropriar-se desse poder, ou ento vai encontrar seu
espao para ao radical estreitamente circunscrito pelos
requerimentos da confiana empresarial' Block [1977: p. 15]
sustentou que "em uma economia capitalista, o nvel da atividade
econmica amplamente determinado pelas decises de
investimento privado dos capitalistas. Isso significa que os
capitalistas em seu papel coletivo de investidores tm poder de
veto sobre as polticas estatais, na medida em que o fato de no
investirem nos nveis adequados pode criar grandes problemas
polticos para os dirigentes estatais." Lindblom [1977: p. 172 e
175] observou que "como as funes pblicas, em um sistema de
mercado, esto nas mos de empresrios, os empregos, os
preos, a produo, o crescimento, o padro de vida e a
segurana econmica de todos os demais est em suas mos.
(...) Desse modo, do ponto de vista dos dirigentes
governamentais, os empresrios no aparecem simplesmente
como representantes de interesses particulares. (...) Eles
aparecem como funcionrios desempenhando funes que os
dirigentes governamentais veem como indispensveis.".
Przeworski e Wallerstein [1988] examinaram a validade dessa
teoria procurando verificar se os governos podem distribuir renda
aos assalariados sem provocar uma reduo dos investimentos.
Para tanto, assumiram uma funo linear de produo em que as
firmas escolhem a taxa de investimento que maximize o valor
presente da utilidade que seus acionistas derivam do consumo,
enquanto os sindicatos, quando podem, fazem o mesmo para
seus membros, escolhendo a participao do trabalho no valor
agregado (ou a taxa de salrios, dado que o emprego
determinado pelo estoque de capital). Mostraram que sem o
governo, os assalariados so estruturalmente dependentes do
capital, no sentido de que todos os aumentos salariais acorrem,

dlar a dlar, s custas do investimento. O mesmo verdadeiro


quando o governo distribui renda aos assalariados, impondo um
imposto sobre as rendas da propriedade. Mas o resultado no se
verifica mais se o governo taxar apenas os lucros no-investidos
e transferir essa receita aos assalariados. Realmente, com uma
taxao sobre os lucros no-investidos e com um sindicato
poderoso disposto a trocar salrios privados por transferncias e
servios governamentais, um governo
favorvel aos
trabalhadores pode fazer qualquer distribuio de renda que
deseje e aumentar os investimentos. Alm do mais, ao contrrio
de crenas amplamente difundidas, na medida em que os
governos so administrativamente capazes da taxar as sadas de
capital, a mobilidade internacional de capitais no afeta esse
resultado, mesmo quando os governos competem por
investimentos [Wallerstein, 1988]. A concluso, ento, que, no
capitalismo, os governos tm opes quanto a polticas
econmicas e essas polticas tm consequncias: a teoria da
dependncia estrutural falsa.
No demais repetir que a dependncia estrutural se refere
aos constrangimentos impostos aos governos por aes
descentralizadas e estritamente econmicas das firmas
particulares. O que esses resultados negam, portanto, apenas
a hiptese, para usar a clara formulao de Block [1977: p. 19]
"de que conspiraes para desestabilizar o regime so
basicamente suprfluas, uma vez que as decises tomadas por
capitalistas individuais segundo sua estrita racionalidade
econmica so suficientes para paralisar o regime, criando uma
situao em que sua queda a nica possibilidade".
Mesmo esse resultado restrito est sujeito a algumas
advertncias. Apesar dessa concluso de falseamento da teoria
da dependncia estrutural no depender de uma funo de
produo linear, ela sensvel funo de utilidade dos
capitalistas. Em particular, se os capitalistas se preocupam com
seus nveis absolutos de consumo, independentemente dos

lucros presentes e futuros, o resultado pode no valer mais. Mais


importante ainda, se o capital for internacionalmente mvel,
antecipaes de que os governos introduziriam tais polticas
redistributivas podem causar uma reduo dos investimentos e,
assim, impor custos aos assalariados. Logo, o Estado pode ser
estruturalmente dependente no sentido dinmico de que, dado o
custo das antecipaes, governos de esquerda podem promover
melhor os interesses de seu eleitorado assegurando aos
capitalistas que no vo implementar tais polticas.
Apesar desses resultados no serem conclusivos, eles
realmente colocam em dvida a validade da teoria da
dependncia estrutural. Sugerem que as disjuntivas econmicas
podem no ser to limitadoras quanto os tericos marxistas e os
polticos esquerdistas parecem acreditar. Ao mesmo tempo, eles
direcionam nossa ateno para os constrangimentos noeconmicos, institucionais e polticos.
4. Concluses.
Alguns fatos bsicos so em geral aceitos. O papel do Estado
na economia cresceu dramaticamente desde a 1 Guerra
Mundial, pelo menos at a dcada de setenta, e pelo menos
entre os pases da OCDE. Um certo nmero de reformas
melhorou as condies de trabalho e de vida dos trabalhadores e
outros assalariados. A burguesia, ou ao menos alguns
importantes grupos de capitalistas, se opuseram s reformas e
assumiram em geral posies antiestatistas. Mas persistem duas
vises conflitantes da relao entre Estados e economias
capitalistas.
Antecipada desde 1910 pela noo de Hifelding de
"capitalismo organizado", o marxismo funcionalista encontrou a
chave da longevidade do capitalismo nas intervenes do
Estado. Convencida de que os mercados so inevitavelmente

caticos, essa perspectiva descobriu no Estado o arquiteto da


ordem econmica. Essas duas crenas profundas - a dvida de
que aes descentralizadas poderiam fornecer o fundamento da
ordem social e a f na capacidade do Estado como o "demiurgo"
da sociedade - delimitaram a problemtica do marxismo
funcionalista.
Tendo experimentado um perodo de intensa produtividade,
esse paradigma saiu de moda por ter fracassado repetidamente
em sustentar sua hiptese central, qual seja, a de que o
capitalismo sobrevive apenas devido interveno estatal.
Fracassou tambm na resoluo de um certo nmero de
problemas lgicos e polticos que afetaram a credibilidade da
teoria. O principal embarao para esse enfoque o conflito de
classes.
A existncia de movimentos sindicais e polticos macios dos
trabalhadores as reformas forjadas por tais movimentos
romperam constantemente a costura lgica dessa teoria. A
soluo, sugerida anteriormente por Poulantzas [1973] e
proposta explicitamente por Muller e Neussus [1975] e por Block
[1977], tortuosa. Block admitiu o conflito de classes entre a
classe capitalista e os dirigentes do aparato de Estado e a classe
trabalhadora. Entretanto, o resultado final desse conflito apenas
racionalizar o capitalismo: "As presses dos trabalhadores
contriburam para a expanso do papel do Estado na regulao
do capitalismo e na proviso de servios. (...) A capacidade do
Estado de impor uma maior racionalidade ao capitalismo foi
estendida novas reas, graas s presses da classe
trabalhadora" [1977: p. 22]. Portanto, no final, a classe
trabalhadora acaba se tornando cmplice da reproduo do
capitalismo, e sempre um cmplice involuntrio. Nesse esquema,
os trabalhadores nunca aparecem como sujeitos: so vtimas da
represso, iludidos pela dominao ideolgica ou lesados pela
traio de seus lderes.
De outro lado, o enfoque funcionalista tambm no consegue

enfrentar com facilidade as repetidas situaes em que a


burguesia, ou pelo menos importantes grupos dela, aparecem
como antiestatistas. Se o Estado sempre fortalece o capitalismo
e se a viabilidade do capitalismo do interesse dos capitalistas,
ento por que qualquer burguesia seria em algum momento antiestatista? Obviamente, uma resposta seria que o capitalismo
um bem pblico; logo, no do interesse dos capitalistas
individuais pagarem o custo de sua reproduo. Uma ttica
frequentemente assumida falar de "fraes" que apresentam
interesses conflitantes. Mas a nica possibilidade que tal enfoque
no pode admitir que os capitalistas individuais ou suas
organizaes se tornem antiestatistas simplesmente porque o
Estado ameaa seus interesses, independentemente do fato
desses interesses terem ou no algo a ver com a reproduo do
capitalismo. Se o Estado dirigido pela classe dominante, a
prpria possibilidade de que os governantes implementem
polticas que tiram os interesses dos capitalistas excluda.
Assim, a despeito de seus vrios problemas - um relato pouco
plausvel sobre o capitalismo, a incapacidade de explicar por que
os governos realizam certas polticas e a reificao do Estado -, a
perspectiva funcionalista torna-se necessria porque parte de um
modelo incorreto do conflito de classes nas sociedades
capitalistas democrticas. O prprio problema da reproduo
aparece como um problema funcional por causa do modelo de
conflito de classes irreconcilivel, que leva concluso de que o
capitalismo no poderia ter sobrevivido como resultado de
interaes estratgicas espontneas entre assalariados, firmas e
governos.
Uma vez que os agentes e suas aes so levados a srio, a
noo de que o Estado desempenha qualquer tipo de "funo"
nas sociedades capitalistas se torna insustentvel. As polticas de
governos particulares, seus diversos efeitos econmicos e
polticos e suas consequncias para a viabilidade do capitalismo
so vistos como resultado contingente de interaes estratgicas

entre mltiplas foras polticas, cujos interesses envolvem


misturas variveis de conflito e cooperao.
Apesar de os conflitos de classe terem sido introduzidos nas
teorias marxistas do Estado por Poulantzas em 1978, os
marxistas resistem adoo de uma linguagem tcnica para a
anlise de interaes estratgicas. Inversamente, os
economistas neoclssicos, particularmente nos Estados Unidos,
at recentemente se recusavam a admitir os governos e os
sindicatos como atores estratgicos que afetam os resultados
econmicos. Por conseguinte, apenas recentemente as anlises
estratgicas do conflito de classes superaram essas resistncias.
De qualquer modo, j h vrios corpos de literatura que analisam
os conflitos de classe em vrios nveis de agregao:
1) Modelos de salrios eficientes [Shapiro e Stiglitz, 1984;
Bowles, 1985] explicam porque os mercados de trabalho no
chegam ao equilbrio, focalizando os conflitos inerentes ao
processo de trabalho.
2) Modelos de barganha coletiva que focam no nvel das
firmas [recentes resenhas em Oswald, 1985; Malcolmson, 1987]
explicam que sindicatos e firmas iro cooperar se os acordos
sobre o emprego (em particular aqueles relativos razo
capital/trabalho) puderam ser implementados.
3) Modelos de sindicalizao com resistncia empresarial e
organizao custosa [Lazear, 1983, Wallerstein, 1988] explicam
porque a densidade de sindicalizao varia de acordo com
indstrias e pases.
4) Modelos que enfatizam a estrutura sindical [Oswald, 1979;
Wallerstein e Przeworski, 1988] levam concluso de que
sindicatos grandes e centralizados so mais capazes de oferecer
moderao salarial se organizarem trabalhadores que sejam
complementares na produo.
5) Finalmente, seguindo o artigo seminal de Lancaster [1973],
vrias anlises de jogo dinmico entre um sindicato centralizado,
escolhendo a taxa de salrios ou a proporo da participao dos

assalariados na renda, e vrias firmas homogneas, escolhendo


o investimento, apontam para vrias fontes de ineficincia
associadas a solues no cooperativas [Basar, Haurie e Ricci,
1985; Hoel, 1978; Mehrling, 1986; van der Ploeg, 1987; Pohjola,
1983, 1984; Przeworski e Wallerstein, 1982; Schott, 1984].
De qualquer modo, modelos que envolvem interaes
estratgicas entre firmas, sindicatos e governos so
relativamente escassos. Um desses modelos, discutido acima,
em que os governos escolhem suas aes antecipando as
reaes estratgicas de sindicatos e firmas, foi utilizado por
Przeworski e Wallerstein [1988] para estudar a dependncia
estrutural do Estado. Outra classe de modelos analisa a
interao entre grandes sindicatos, firmas descentralizadas e
governos no que diz respeito ao emprego [Calmfors e Hron,
1985; Driffil, 1985; Soederstroern, 1985; Scharpf, 1988]. Os
sindicatos, antecipando que as firmas contrataro para maximizar
lucros (na curva de demanda por trabalho) e que os governos
vo tentar impedir o desemprego, puxam os salrios para cima,
para alm do nvel que escolheriam na ausncia de governos
transigentes. Os governos se acham em uma situao em que a
estratgia tima no consistente: a estratgia tima no
transigir, a estratgia consistente expandir a demanda quando
os salrios reivindicados pelos sindicatos ameaam gerar
desemprego no setor privado. Para chegar ao resultado de que
sindicatos fortes causam inflao ou problemas de balana de
pagamentos, esses modelos devem se basear em algumas
premissas menos gerais: que o sindicato no internaliza os
custos da inflao que gera, que o sindicato mope, que ele tem
algumas metas de emprego no setor pblico diferentes das do
governo, ou algum outro estratagema.
A abordagem do conflito de classes sofre ainda uma srie de
limitaes. As firmas aparecem apenas como atores individuais
e, quase sempre, em sua melhor resposta no que tange ao
emprego ou ao investimento. Os objetivos do governo parecem

difceis de modelar. Resultados que conduzam ao equilbrio


geral, onde existem mltiplos sindicatos e capitais
internacionalmente mveis, so muito indeterminados. De
qualquer maneira, o enfoque da teoria dos jogos para o conflito
de classes ainda est em sua infncia.
As questes centrais referentes relao entre Estado e
economia na perspectiva marxista ainda esto em aberto. Ainda
no sabemos a maneira e o grau em que a propriedade privada
da riqueza produtiva constrange os governos. Esta a questo
central, uma vez que tem duas consequncias de importncia
poltica. Primeiro, se a propriedade privada dos meios de
produo to constrangedora que nenhum governo - a despeito
de seu mandato eleitoral - pode realizar polticas contra os
interesses dos capitalistas, ento as instituies democrticas
so impotentes. Segundo, se todos os governos so
estruturalmente constrangidos, inclusive as ditaduras militares,
ento a burguesia nada tem a temer se abdicar da participao
poltica direta e confiar seus interesses s instituies estatais
autnomas. Mas se o poder autnomo das firmas individuais no
suficientemente limitador a ponto de constranger todos os
governos, os resultados do processo democrtico realmente
contam para o bem-estar de grupos particulares e a burguesia
tem razo em desconfiar do Estado e temer sua autonomia.
Se os constrangimentos econmicos no so to limitadores
quanto os tericos marxistas tradicionalmente acreditaram, tornase ainda mais intrigante a razo pela qual governos de esquerda
fazem relativamente pouca diferena quando assumem o poder,
ou falham melancolicamente quando tentam fazer mais que
alguma diferena. Uma explicao para isso retornaria
organizao poltica dos capitalistas: pelo menos quando
ameaados pelos governos de esquerda, os capitalistas so
capazes de se organizar coletivamente para defender seus
interesses, por meio de aes polticas. Outra explicao
retomaria s consideraes institucionais: os governos operam

no apenas sob o constrangimento da economia privada, mas


tambm - algo que tendemos a esquecer - sob o
constrangimento de Estados, entendidos como estruturas
organizacionais. Como resultado disso, Estados, enquanto
instituies, no respondem s expresses das preferncias
populares nas eleies. Na realidade, o dilema da esquerda
que qualquer melhoria do bem-estar dos assalariados requer a
interveno do Estado, mas os Estados so instrumentos
precrios de interveno. Finalmente, mesmo ao discutir a
economia, no podemos negligenciar os fatores ideolgicos.
Governos de esquerda chegam geralmente ao poder
determinados a mostrara seus oponentes que eles tambm
podem administrar responsavelmente as economias capitalistas.
As explicaes econmica, poltica, institucional e ideolgica da
invulnerabilidade do capitalismo constituem hipteses rivais.
Ainda no sabemos o suficiente para eliminar qualquer uma
delas.

Captulo 4

Concluses
Nenhum dos argumentos aqui resenhados conclusivo. As
teorias que sustentam que os governos respondem s
preferncias dos cidados, como so expressas pelas eleies,
so verossmeis apenas sob as mais restritivas condies. A
prova de que as mesmas preferncias individuais podem em
geral ser agregadas em forma de diferentes resultados coletivos
retira dessas teorias qualquer poder preditivo. As teorias que
sustentam que os Estados fazem o que seus dirigentes querem,
seja na verso centrada no Estado, seja nos modelos de
rgos governamentais autnomos, fracassam em sustentar que
a autonomia do Estado inevitvel. No nvel macro-histrico, a
autonomia do Estado parece depender de conflitos de grupos,
enquanto a autonomia dos rgos governamentais em
democracias altamente sensvel a detalhados arranjos
institucionais. Finalmente, as teorias que argumentam que a
propriedade privada da riqueza produtiva restringe todos os
governos, de uma maneira tal que nenhum governo pode agir
contra os interesses do capital, encontra dificuldades em
especificar os mecanismos que tornam efetivos esses
constrangimentos.
Uma vez que cada uma dessas teorias contm um gro de
verdade, tentador assumir uma postura ecltica. Mas o papel
das teorias o de eliminar argumentos que tenham plausibilidade
primeira vista, por meio de anlise emprica e lgica.
Infelizmente, difcil determinar a validade relativa desses
enfoques, especialmente porque poucos estudos testam
explicitamente hipteses rivais. Uma caracterstica intrigante
dessa literatura a escassez de estudos estatsticos que possam
avaliar a contribuio relativa das preferncias individuais, da
autonomia do Estado e dos constrangimentos da propriedade.

A discusso sobre o Estado e a economia, porm, no


apenas acadmica. O papel apropriado do Estado em relao
economia constitui a questo central dos debates polticos
contemporneos. A questo sobre se o Estado ou a
propriedade privada a fonte primordial de irracionalidade e
injustia continua a receber respostas conflitantes.
Vrias teorias aqui discutidas so usadas como argumentos
em debates polticos. Mas nenhuma suficientemente
persuasiva. O processo democrtico certamente sofre muitas
imperfeies, mas a concluso neoliberal - de que o mercado
superior enquanto instituio qual as pessoas expressam sua
soberania - teoricamente deficiente. O medo do Estado
autnomo - o militar ou o burocrtico - bem fundamentado na
experincia contempornea. Mas tanto a abordagem do Estado
autnomo quanto a nfase na burocracia so to programticas
que preferem nos horrorizar com demnios onipresentes do que
nos fornecer um aparato analtico para distinguir situaes
concretas.
Finalmente, h boas bases histricas para a presuno de
que a propriedade privada dos instrumentos de produo limita
severamente a liberdade das sociedades na alocao de
recursos. Mas os marxistas no so capazes de contar uma
histria que deixe pelo menos algum espao para que a
democracia afete os resultados, dentro desses limites.
Os conflitos polticos envolvem interesses e no so
resolvidos por argumentos tericos. No entanto, a resenha aqui
feira aponta algumas armadilhas polticas que devem ser
evitadas.
Talvez uma armadilha bvia seja supor que por ser onerosa
uma limitao democracia, outras devem ser consideradas
mais leves. Mesmo que a propriedade privada seja o
constrangimento mais limitador democracia no capitalismo, as
ameaas que tm origem na autonomia do Estado e nas
limitaes ao processo eleitoral so, de qualquer modo, reais. As

imperfeies do processo poltico, a autonomia das instituies


estatais e a propriedade privada dos recursos produtivos
constituem, todos, ameaas potenciais democracia. Uma
armadilha sair em defesa da interveno estatal na economia a
qualquer custo, isto , mesmo que acabe originando instituies
estatais autnomas e ineficientes.
Outra armadilha desconsiderar as limitaes originrias da
propriedade privada. O argumento padro o seguinte: (1) a
natureza de classe" do Estado capitalista no um dado, (2) a
esquerda tem tradicionalmente subestimado, seno ignorado, a
importncia da democracia, portanto (3) as reais limitaes da
soberania popular esto localizadas nas imperfeies do
processo democrtico. Uma vez que a importncia da
democracia descoberta, retornamos, sem limites, ao sculo
dezoito. A concluso sobre a qual haveria pouca controvrsia
que " improvvel que um Estado no-liberal seja capaz de
assegurar o correto funcionamento da democracia e, de outro
lado, improvvel que um Estado no-democrtico possa
garantir as liberdades fundamentais" [Bobbio, 1984: p. 7]. A
panacia a "participao democrtica".
Mas essa posio demasiadamente fcil, pois uma questo
central que geralmente se ignora se provvel que os
cidados possam ter segurana material bsica no Estado
liberal-democrtico. Nossa experincia cotidiana mostra que a
liberdade e a participao podem conviver, e de fato convivem,
com a pobreza e a opresso. Discutir democracia sem considerar
a economia onde essa democracia vai funcionar uma ao
digna de um avestruz. O dilema tradicional que as esquerdas
enfrentam teve sua origem na eventualidade de que, mesmo uma
democracia processualmente perfeita pode ser insuficiente para
liquidar a pobreza e a opresso em face das ameaas originrias
da propriedade privada. O dilema to agudo hoje quanto foi
anteriormente.
Cada sociedade se defronta com trs diferentes problemas

polticos: como tomar manifestas e agregar as preferncias


individuais, corno manter as instituies polticas especializadas
responsivas s demandas democrticas e como satisfazer os
objetivos democraticamente escolhidos, referentes alocao de
recursos escassos. Esses problemas so irredutveis uns aos
outros: urna democracia processualmente perfeita no campo
poltico no resolve os problemas derivados da desigualdade
econmica. A socializao dos recursos produtivos torna ainda
mais urgente a tarefa de agregar as preferncias e de
supervisionar o aparato estatal. Uma democracia madura exige
instituies eleitorais que sejam representativas, instituies
estatais responsivas democracia e mecanismos de alocao de
recursos que obedeam ao processo democrtico. Nada menos
que isto.