Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
A BSTRACT
Dealing to discover the manifestations of organizational culture in a public organization, the paper
has the intention, having the focus on citizen a main role in the analysis. It is emphasized particularly
the existing relations between culture of organization and bureaucratic rules. By a qualitative
approach, thirty interviews in depth were realized with employees of a public university to
identify the main aspects of this work. The results show that the bureaucratic logic is responsible
for a complex dynamics between the employees and the organization, with perceivable consequences
on its organizational culture, that presents strong influence of the internal norms.
Key words: organizational culture; bureaucracy; citizen; new public administration.
187
C ONSIDERAES I NICIAIS
A cultura organizacional tem sido colocada por diversos estudiosos como importante aspecto da anlise organizacional, capaz de oferecer parmetros teis
para uma compreenso ampliada do comportamento da organizao. A construo de anlises baseadas em tal perspectiva possibilita uma viso diversa do que
normalmente tem sido feito na administrao, pois considera a influncia de elementos no objetivos, que tm sua influncia ofuscada pelo pragmatismo predominante na literatura da rea.
O entendimento de tais pontos reveste-se de importncia singular, associada
necessidade de repensar a esfera organizacional e discutir a respeito de como a
nova realidade impe s organizaes um processo de realinhamento de variveis rumo a uma maior integrao dos ambientes interno e externo. Partindo de
enfoque voltado aos aspectos culturais e suas diversas subdimenses e manifestaes, este trabalho busca traar um parmetro entre o ambiente burocrtico de
uma organizao pblica e a cultura organizacional, tendo a questo do foco no
cidado um papel preponderante na anlise.
Para atender a este propsito, esse artigo se encontra organizado em quatro
grandes blocos. O primeiro, o suporte terico, destaca inicialmente a burocracia
e sua perspectiva no mbito publico, a administrao pblica e o foco no cidado
e a multidimensionalidade da cultura organizacional. Na segunda parte, so destacados os procedimentos metodolgicos utilizados para a confeco do estudo.
A anlise e a discusso dos dados so tratadas na terceira parte. Por fim, so
apresentadas as principais concluses a respeito do tema(1).
S UPORTE T ERICO
As Facetas da Burocracia no Setor Pblico
Inicialmente sistematizada por Weber enquanto forma de dominao, a burocracia se sustenta sobre o conhecimento tcnico, que alm de lhe conferir carter racional, a transforma em instrumento capaz de assegurar alta eficincia administrativa. Isso pressupe certa racionalidade impessoal que, guiada por regras
formais que padronizam e conferem igualdade no tratamento dos casos, define
188
189
190
191
tersticas indesejveis. As tentativas de mudana, porm, podem encontrar obstculos bastante significativos para se consolidarem, sendo assim necessrio agir
diretamente sobre os pressupostos bsicos da organizao e suas relaes de
poder, o que evidentemente provoca resistncias muito fortes (Fleury, 1988; Aktouf,
1993).
A cultura organizacional funciona ainda como sistema de controle social, pois
freqentemente se sente que dispe de grande autonomia, mesmo quando, paradoxalmente, a conformidade muito maior (OReilly, 1989). Em alguns casos,
pode ser entendida como sofisticada tcnica de controle gerencial, que encoraja
a identificao psicolgica e emocional dos empregados com a organizao
(Rodrigues e Collinson, 1995). Nesse sentido, funciona informalmente, aprovando ou proibindo comportamentos, dando significado, direo e mobilizao para
os membros da organizao. O controle se materializa por normas por meio das
quais seus membros seguem um comportamento esperado, aceito ou apoiado
pelo grupo. No obstante sua sutileza, os padres de conduta no escritos permeiam
o estilo das relaes intra-organizacionais, recompensando e incentivando, ou
punindo e colocando no ostracismo aqueles que os violam (Freitas, 1991; Santos,
1994).
Embora seja constituda por uma srie de padres no escritos, a cultura
organizacional na esfera pblica possui peculiaridades promissoras de anlise,
devido ao fato de esta ser organizada mediante um conjunto de regras de carter
impessoal como em toda burocracia que, de certa forma, delimita formalmente o espao organizacional. Assim, sua observao permite a anlise desta
complexa relao entre o aspecto normativo e o elemento cultural, que pode ser
ligado ou antagnico idia de padro ideal de comportamento. A cultura
organizacional burocrtica caracteriza-se por ser um tipo de cultura hierarquizada,
onde existem linhas claras de responsabilidade e autoridade, sendo que o trabalho
organizado e sistemtico. As organizaes que possuem esse tipo de cultura
normalmente so estveis, cuidadosas e maduras (Wallasch apud Santos, 1990).
Dentro do universo de organizaes burocrticas, a universidade em si possui
uma problemtica complexa em termos organizacionais, pois ora tratada como
tipo especial de burocracia, ora como tipo similar s demais organizaes burocrticas. A sua complexidade reflete-se na multiplicidade de parmetros internos, o que confere ao critrio poltico a tarefa de conseguir o consenso para o
alcance dos objetivos da organizao. As dimenses de uma organizao burocrtica so tambm entendidas como expresses de poder e ideologias, medida
que os modos de organizao e de operacionalizao servem de instrumentos
para os grupos obterem o poder e nele se manterem. Se, por um lado, funciona
como centro de pesquisa, dispondo para isso de recursos especficos, instalaes,
192
material, equipamentos e mo-de-obra especializada etc., por outro a universidade possui o papel de ser um centro disseminador de conhecimento, atuando fortemente na rea de ensino em nvel de graduao e de ps-graduao. Ao mesmo tempo, possui uma faceta social, ligada aos projetos desenvolvidos junto
comunidade na qual est inserta, o que pe naturalmente em destaque a observao da burocracia existente em uma organizao com esse tipo de complexidade. Todas essas variveis so permeadas pela questo poltica, provavelmente
com uma intensidade no encontrada em nenhum outro tipo de organizao.
P ROCEDIMENTOS M ETODOLGICOS
193
A coleta de dados foi efetuada mediante um roteiro de entrevista semiestruturado composto de questes abertas, que antes de tentar apenas propor ao
entrevistado padres uniformes de resposta, visam a captar pressupostos, crenas e valores compartilhados pelos membros de uma organizao. Inserido em
uma estratgia qualitativa, o material coletado recebeu um tratamento de forma
tal, que identificasse os traos organizacionais reveladores da cultura vigente na
organizao; portanto a organizao, anlise e interpretao dos dados buscaram
elementos para a compreenso dos principais traos da cultura de uma organizao burocrtica.
Vrios critrios podem ser empregados para o alcance da validade de um estudo, de forma que a seleo da organizao levou em considerao um elenco de
restries consideradas essenciais sua validao cientfica. Sua adoo permitiu o delineamento de um perfil organizacional adequado consecuo dos objetivos desse estudo. Os critrios adotados foram os seguintes:
. a organizao deveria pertencer ao setor pblico, por este estar sendo pressionado a efetuar modificaes na sua forma de atuao e possuir uma slida
tradio na sua rea de atuao, a fim de se observarem padres culturais
consistentes;
. a organizao deveria ser regida por normas de carter burocrtico com o
intuito de se verificar sua inter-relao com a questo da cultura organizacional;
. a organizao deveria responder a demandas especficas por parte de seus
cidados, de maneira a avaliar at que ponto tais demandas so satisfeitas,
levando em considerao as limitaes da prpria burocracia.
Alm dos critrios acima expostos, destaca-se como caracterstica peculiarmente interessante para a anlise o fato de a organizao estudada ser uma das
mais importantes universidades do pas, possuindo um grau de complexidade e
inter-relaes internas e externas considerveis e, por isso, naturalmente interessantes como foco de anlise.
O Caso em Estudo
A organizao pesquisada foi fundada como instituio estadual de ensino superior em 7 de setembro de 1927, sendo resultado da fuso de cinco centros de
ensino (Direito, Odontologia, Farmcia, Medicina e Engenharia). Federalizada
em 1949, quando j abrigava a Escola de Arquitetura e as Faculdades de Filosofia e de Cincias Econmicas, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
194
A NLISE
DAS
E NTREVISTAS
195
Inovao Organizacional
A situao, contudo, tende a adquirir novos contornos. Foram manifestadas
algumas reaes de apoio a inovaes na gesto, destacando-se a importncia
de modernizao das formas de gesto vigentes, a fim de assegurar a sobrevivncia das organizaes pblicas no futuro.
bom sempre inovar, porque tem que haver certa regularidade nos seus
processos, mas no [sem] um pouco de inovao. Inovao sempre
desejvel, necessrio sempre inovar (relato).
Contudo h a percepo de que mudar no um processo fcil. Destaca-se
como obstculo no setor pblico a tradio do sistema, que age enquadrando as
no-conformidades e limitando o potencial de modificao embutido em novas
idias.
A pessoa tem que se enquadrar com essas novas idias. Se no chocou
com o sistema, at aceitam. Agora, se se opor, tem que rever as suas
idias. Infelizmente tem um sistema implantado que no muda de jeito
nenhum. Assim, ou voc se enquadra no sistema atual, ou voc entra
com vrias idias e depois acabam morrendo. As novas idias so, na
196
197
198
199
com ganhos de eficincia para o sistema; mas a flexibilidade, medida que deve
ser aplicada, um critrio de natureza to subjetiva, que melhor ater-se ao
disposto nos manuais de organizao internos.
Se voc acha que uma coisa pode funcionar, se voc acha que melhor
do que a forma que estava sendo feita, ento... melhor confiar em
mtodos j comprovados, mas sem abrir mo do novo (relato).
A nova administrao pblica postula que a nfase no cidado, consumidor
final dos seus servios, deve prevalecer, a fim de que o Estado seja mais bem
direcionado no atendimento de suas demandas especficas.
Na teoria, o Estado deveria direcionar todas as suas atividades para
beneficiar o consumidor final; mas na prtica isso no acontece. As pessoas se concentram demais na papelada. Eu acho que o Estado no est
nem a para o consumidor final (relato).
Em linhas gerais, parece haver consenso a respeito de que a flexibilizao dos
procedimentos administrativos, ao contrrio do que est sendo requerido pela
sociedade, na realidade tem-se constitudo mais uma retrica de modernizao
do que um conjunto de prticas e melhorias efetivas rumo satisfao das demandas dos cidados. Um dos argumentos mais freqentemente utilizados para
sustentar tal ponto de vista a depredao da imagem do funcionrio pblico.
200
Controle Organizacional
A restaurao da imagem dos funcionrios no pode ser um empreendimento
isolado; precisa ser acompanhada de outras iniciativas para modificar efetivamente o quadro que se apresenta. Um dos mais importantes trabalhos a ser
realizado nesse sentido redimensionar o uso de controles no servio pblico. Os
entrevistados tendem a concordar, destacando que em muitos casos a exceo
que se torna a regra, em face de uma realidade na qual pouco se controla.
[Na iniciativa privada] se voc chegar atrasado, voc vai ser descontado; se voc sair mais cedo, vai ser descontado, vai ter penalidade. Aqui
RAC, v. 6, n. 1, Jan./Abr. 2002
201
geralmente isso regra. Esse no vigiar cria essas coisas. Com o passar do tempo voc v que todo mundo faz a mesma coisa, ningum chega
na hora. Voc pensa assim: ah, pra que que eu vou chegar?(relato).
Um dos motivos para tal ineficincia que, fisicamente, o patro (o Estado)
no comparece organizao. Tal ponto de vista pode ser questionado sob inmeros aspectos, que vo desde a nova composio de propriedade das organizaes privadas, at o papel do gerente no processo de trabalho.
No servio pblico, no existe o patro, s o chefe imediato. Tem gente
que tem a postura de chefe, sabe cobrar, tem o esprito de liderana, sabe
liderar; outros no sabem e no cobram e aquilo vira uma bola de neve. O
funcionrio vai-se viciando naquele comportamento de no ser cobrado
(relato).
Embora critiquem a sua ausncia, comparando o trabalho no servio pblico
com o da organizao privada, relativiza-se a importncia do controle no que se
refere aos principais problemas organizacionais, embora no sejam apresentadas
outras alternativas para solucionar tal impasse.
H coisas mais srias do que manter o controle sobre os subordinados.
Voc tem que ter um controle sobre os seus subordinados, mas tem outros problemas mais srios do que isso (relato).
Com relao ao desempenho na execuo do trabalho, o que se discutiu se o
cumprimento de normas, fator altamente valorizado na concepo burocrtica,
deve ser o principal fator a ser levado em considerao na avaliao do desempenho dos funcionrios pblicos. As respostas se assemelharam na percepo
de que nem sempre o cumprimento de normas equivale a bom desempenho:
O desempenho importantssimo, porque voc v muito funcionrio que
cumpre [as normas internas], e no tem bom desempenho, porque cumprir as normas importante, mas no o essencial. O fato de seguir normas no quer dizer que voc seja melhor (relato).
A remunerao tambm foi objeto de discusso, em face do seu relacionamento com a questo do desempenho e com o controle organizacional. Afinal, se no
possvel medir de forma adequada o desempenho organizacional, como pr fim
isonomia salarial? Ao mesmo tempo, outra questo que se coloca o tipo de
trabalho desempenhado. De acordo com alguns entrevistados, no apenas uma
questo de associao de maiores salrios s maiores cargas de trabalho. H
nveis hierrquicos que merecem ser levados em considerao nessa discusso.
Eis algumas opinies.
202
Quem trabalha mais deve ganhar mais. Tem gente aqui que trabalha
muito. O problema que as coisas so muito relativas: s vezes a pessoa
trabalha muito, mas ela no eficiente. Voc medir trabalho cada dia se
torna mais difcil, pois no tem jeito de saber quem trabalha mais e quem
trabalha menos. Aqui se voc trabalhar menos, trabalhar mdio ou trabalhar
mais, voc recebe o mesmo. Discordo que isso deveria existir (relato).
Os pontos tratados nas entrevistas, longe de esgotar o assunto em tela, apenas
tocam superficialmente no complexo carter que possui a cultura organizacional,
em particular em um ambiente regido por normas burocrticas. Assim como
representam modos de encarar a situao atual, as opinies dos entrevistados
do margem a consideraes a respeito das formas de manifestao e percepo dos fenmenos organizacionais para seus diversos componentes. Embora
no tenham sido especificamente tratadas as figuras do imaginrio local, tampouco
foram tais aspectos negligenciados, sendo reconhecida a sua importncia no cotidiano organizacional; contudo levando-se em considerao a complexidade intrnseca do constructo, sem dvida mais instigante analis-lo a partir das percepes dos membros da organizao sobre aspectos diretamente relacionados
ao seu dia-a-dia, como maneira de apreender e inferir a respeito dos efetivos
embates travados no exerccio de suas funes.
C ONSIDERAES F INAIS
Partindo da premissa de que h uma cultura organizacional peculiar aos ambientes regidos por uma lgica burocrtica de organizao, o cerne deste estudo
tecer consideraes sobre como os padres objetivos e subjetivos predominantes
em unidades administrativas de uma universidade pblica se relacionam com a
questo da satisfao do cidado consumidor por excelncia dos servios pblicos. Como so fruto de uma viso especfica, as concluses deste estudo pedem cautela no tocante generalizao, uma vez que restringem a sua
aplicabilidade a um contexto particular.
Os dados apresentados do margem a inferncias diversas a respeito de como
a prpria maneira pela qual a burocracia pblica dispe e aloca seus recursos
influencia tanto seu desempenho quanto a sua peculiar cultura. Por um lado,
observam-se funcionrios conscientes do que se espera deles, enquanto membros da mquina pblica, comprometidos com a qualidade na prestao de servios populao. Por outro, percebe-se uma mo-de-obra politizada e em geral
desmotivada com as sucessivas aes do governo no sentido de desestruturar a imaRAC, v. 6, n. 1, Jan./Abr. 2002
203
204
N OTA
1
R EFERNCIAS B IBLIOGRFICAS
AKTOUF, O.
O simbolismo e a cultura de empresa: dos abusos conceituais s
lies empricas. In: CHANLAT,
J.-F. (Org.). O indivduo na organizao: dimenses esquecidas. So Paulo: Atlas, 1993. v.1.
CARBONE, C.
A universidade e a gesto da
mudana organizacional a partir
da anlise sobre o contedo dos
padres interativos. Revista de
Administrao Pblica, v. 29, n.
1, p. 34-47, jan./mar. 1995.
BARBOSA, L. N. H.
Cultura administrativa: uma nova
perspectiva das relaes entre
antropologia e administrao.
Revista de Administrao de
Empresas, v. 36, n. 4, p. 6-19,
out./dez. 1996.
CASTOR, B. V. J. et al.
Estado e administrao pblica: reflexes. Braslia: FUNCEP,
1987.
BRESSER PEREIRA, L. C.
Da administrao pblica burocrtica gerencial. Revista do
Servio Pblico, v. 120, n. 1, p.
7-41, jan./abr. 1996.
Estratgia e estrutura para um
novo estado. Revista do Servio Pblico, v. 124, n. 1, p. 5-25,
jan./abr. 1997.
CANNIE, J. K.
Mantendo clientes fiis e para
sempre. So Paulo: Makron
Books, 1994.
RAC, v. 6, n. 1, Jan./Abr. 2002
FLEURY, M. T. L.
Cultura organizacional os modismos, as pesquisas, as intervenes uma discusso
metodolgica. In: ENCONTRO
ANUAL DA ANPAD, XII, 1988,
Natal. Anais... Natal: ANPAD,
1988.
O desvendar a cultura de uma
organizao uma discusso
metodolgica. In: FLEURY, M. T.
L.; FISCHER, R. M. Cultura e
poder nas organizaes. So
Paulo: Atlas, 1990.
205
FREEMANTLE, D.
Incrvel atendimento ao cliente.
So Paulo: Makron Books, 1994.
FREITAS, A. B.
Traos brasileiros para uma anlise organizacional. In: PRESTES
MOTTA, F. C.; CALDAS, M. P.
(Org.). Cultura brasileira e cultura organizacional. So Paulo:
Atlas, 1997.
FREITAS, M. E.
Cultura organizacional: formao, tipologias e impacto. So Paulo: Makron Books, 1991.
GRACIOSO, F.
A excelncia em marketing
nos anos noventa. So Paulo:
Atlas, 1995.
HICKSON, D. J.;
PUGH, D. S.
Management worldwide: the
impact of societal culture on
organizations around the world.
Harmonthsworth: Penguin, 1995.
HOFSTEDE, G.
Cultures and organizations:
software of the mind. New York:
McGraw-Hill, 1991.
KLIKSBERG, B.
Como transformar o estado para alm de mitos e dogmas.
Braslia: ENAP, 1992.
Redesenho do estado para o desenvolvimento scio-econmico e
206
SANTOS, A. M.
Cultura organizacional e motivao para o poder: um estudo
comparativo entre o setor bancrio oficial e privado de Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1990. Dissertao (Mestrado em Administrao) Centro de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao,
Universidade Federal de Minas
Gerais.
SANTOS, N. M. B. F.
Diagnosticando a cultura
organizacional atravs da abordagem tipolgica de Quinn: uma pesquisa nas empresas brasileiras do
setor txtil. In: ENCONTRO
ANUAL DA ANPAD, XVIII,
1994, Curitiba. Anais... Curitiba:
ANPAD, 1994.
SILVA, C. E. S.
Autonomia de gesto e concorrncia: em busca de novas formas de
gesto do setor pblico em um
contexto ps-fordista. Revista de
Administrao Pblica, v. 28, n.
3, p. 211-228, out./dez. 1994.
STAKE, R. E.
Case studies. In: DENZIN, N. K.;
LINCOLN, Y. S. (Org.).
Handbook of qualitative
research. London: Sage
Publications, 1994.
207