ANALIZA IMPACTULUI DE REGLEMENTARE

la proiectul de Lege cu privire la organizaiile financiare nebancare

I.

DEFINIREA PROBLEMEI
Componenta juridic

Prin proiectul de Lege cu privire la organizaiile financiare nebancare se propune stabilirea

unui cadru comun de reglementare i supraveghere a activitii desfurate de organizaiile
financiare nebancare, care include activitatea desfurat n prezent de organiza iile de
microfinanare, de creditare ipotecar nebancar, de leasing financiar.
Cadrul legal special existent, care reglementeaz activitatea organizaiilor de microfinanare
i determin statutul lor juridic, particularitile de constituire i de activitate, este stabilit prin
Legea nr. 280-XV din 22.07.2004 Cu privire la organizaiile de microfinanare. Potrivit
prevederilor legii menionate, aceasta are drept scop asigurarea condiiilor de aprare a drepturilor
i a intereselor legitime ale creditorilor, donatorilor, beneficiarilor, precum i ale fondatorilor,
asociailor i acionarilor organizaiilor de microfinanare. Totodat, potrivit art. 9 din lege,
activitatea organizaiilor este doar monitorizat i nu supravegheat de ctre autoritatea de
supraveghere.
Cadrul legal special care reglementeaz bazele juridice a raporturilor de leasing, obiectul
leasingului, participanii la operaiunile de leasing, drepturile, obligaiile i rspunderea acestora
este stabilit prin Legea nr. 59-XVI din 28.04.2005 Cu privire la leasing. Totodat, desfurarea
acestui gen de activitate pn n prezent nu este supus supravegherii din partea statului, cu excep ia
leasingului financiar desfurat de ctre instituiile financiare prin prisma Legii instituiilor
financiare nr. 550-XIII din 21.07.1995.
La scar mondial, nu exist uniformitate n materie de reglementare a activitii de
microfinanare i leasing. Extremele sunt lipsa oricror forme de intervenie a statului n aceste
activiti, altele dect reglementarea general a societilor comerciale, pe de o parte, i
reglementarea excesiv prin impunerea cerinelor de liceniere i stabilire a unor indicatori de
pruden financiar pe care societile de microfinanare i leasing sunt obligate s le respecte, iar
respectarea s o raporteze autoritii publice de resort.
Pentru c nu accept depozite ale populaiei, activitatea de microfinan are i leasing nu
prezint riscuri semnificative pentru obiectivul de protejare a drepturilor i intereselor legale ale
publicului. Totui, disfunciile sau colapsul unei sau mai multor societi de leasing sau organiza ii
de microfinanare pot periclita realizarea altor obiective pe piaa financiar nebancar i anume
obiectivele asigurrii stabilitii, transparenei, siguranei i eficienei pieei i a promovrii
ncrederii n piaa financiar nebancar.
n acest context, este justificat intervenia limitat a statului, prin constituirea unui cadru
legal necesar pentru reglementarea i supravegherea, la nivel adecvat, neexcesiv, al activitii de
microfinanare i leasing.
Elementul analitic
Cele mai importante premise care au determinat mbuntirea cadrului legal cu privire la
organizaiile de microfinanare i leasing este lipsa (sau existena minim a) supravegherii publice
a activitii financiare nebancare de microfinanare i leasing, n special a leasingului financiar, din
partea unei autoriti publice de specialitate.
Lipsa reglementrii i supravegherii sectorului de leasing, chiar dac prezint i anumite
beneficii, legate de dezvoltarea nestingherit a relaiilor economice n virtutea libert ii activitii
de ntreprinztor i a libertii contractuale, totui prezint i dezavantaje legate de iminena
concurenei neloiale, a abuzurilor din partea operatorilor de leasing ntmpltori i a inechitii
1

contractuale. Mai mult, convergena componentelor sistemului financiar nebancar

(microfinanarea, creditarea nebancar ipotecar i de consum, creditul nebancar n general) i
creterea ponderii sectorului nebancar n sistemul financiar ridic problema unor reglementri
uniforme aplicabile deopotriv tuturor instituiilor financiare nebancare, cu meniunea c
intensitatea efortului de reglementare i supraveghere trebuie s rezulte din riscul pe care o
anumit activitate o prezint pentru realizarea obiectivelor supravegherii pe piaa financiar
nebancar.
Scopul aciunilor statului
Pornind de la premisele sus-numite, scopul prezentei legi const n asigurarea stabilitii
financiare i dezvoltarea sectorului financiar nebancar, prevenirea riscurilor excesive n sistem,
sporirea accesului la resurse financiare a persoanelor fizice i juridice.
n acelai timp, reglementrile noi trebuie s reflecte principiile de drept care stau la baza
sistemului de drept al Republicii Moldova, aa cum acestea rezult din Constituie, tratatele
internaionale la care Republica Moldova este parte i actele legislative naionale. n particular,
legea nou trebuie s reflecte principiile de baz ale economiei de pia consacrate la art.9 alin.(3)
din Constituie (piaa, libera iniiativ economic, concurena loial sunt factorii de baz a
economiei) i rolul statului stabilit la art.126 alin.(2) din Constituie, inclusiv asigurarea libertii
comerului i activitii de ntreprinztor, protecia concurenei loiale, protejarea intereselor
naionale n activitatea economic i financiar, inviolabilitatea investiiilor private.
n acest context, reglementrile noi reies din premisa exercitrii libere a activitii de
ntreprinztor pe piaa financiar nebancar i limitarea interveniei statului la situaii determinate
de necesitatea realizrii obiectivelor publice stabilite de lege.
Estimarea posibilelor consecine n cazul n care nici o aciune nu este
ntreprins
Deficienele legislaiei existente cu privire la leasing au fost semnalate att de participanii
pieei, ct i de instituiile financiare internaionale (inclusiv Banca Mondial i FMI). Mai mult, n
cadrul analizei comparative efectuate cu ocazia elaborrii proiectului de lege, s-a observat c
statele n care leasingul cunoate o dezvoltare rapid (ex. Romnia, Croaia, Federaia Rus,
Azerbaidjan, Uzbekistan) au parte i de norme juridice mai avansate, n special n materie de
protecie a drepturilor i intereselor prilor.
Cu referire la organizaiile de microfinanare, deficienele legislative se rezum la:
-

lipsa unor prevederi unice comune pentru constituirea provizioanelor - pentru acoperirea
potenialelor pierderi legate de nerambursarea mprumuturilor. Standardizarea regulilor de
constituire a provizioanelor, are drept scop prevenirea eschivrii de la plata impozitelor stabilite
(sau care urmeaz a fi), precum i pentru permiterea unei analize i constatri fidele a
performanelor organizaiilor de microfinanare i sntii financiare a ntregului sector (art. 7
alin. (4) din lege).

lipsa cerinelor de informare i eviden - a organului de supraveghere competent privind

constituirea i desfurarea activitii de microfinanare de ctre organizaia de microfinanare nou
creat.

lipsa cerinelor minime prudeniale - n scopul asigurrii stabilitii financiare a sectorului

de microfinanare (ex. cerina minim de capital, limitarea concentrrilor sectoriale a portofoliului
de mprumut, etc.).
lipsa cerinelor neprudeniale - n scopul evitrii abuzurilor i fraudelor financiare (ex.
exigene fa de administratorii organizaiilor de microfinanare etc.)
Se poate estima c conservarea reglementrilor curente ar avea urmtoarele consecine
negative majore: perpetuarea modelului bazat pe lips a reglementrii i supravegherii va
2

defavoriza concurena loial i utilizarea eficient a factorilor de producere, va reduce accesul

operatorilor de leasing i microfinanare la resurse financiare strine i internaionale, va favoriza
hazardul moral n activitatea societilor de leasing i microfinan are i, nu n ultimul rnd, va
descuraja debitorii importani s apeleze la microfinanare/leasing, ca surs alternativ de
finanare.
II.

IMPACTURILE POTENIALE
Beneficii

Cu un grad nalt de certitudine, se poate aprecia c beneficiile adoptrii reglementrilor noi

vor fi resimite n egal msur de ctre operatorii pieei de leasing i microfinan are i de clienii
acestora. ntr-un final, aceste beneficiile vor fi msurate prin prisma realizrii scopurilor stabilite
de lege.
Beneficii pentru operatorii pieei financiare nebancare de microfinanare i leasing:
a)

Instituirea unor condiii de intrare n pia (capital minim, cerine fa de administratori)

va purga piaa de elemente ntmpltoare i va spori competitivitatea acesteia n faa
pieei (reglementate) bancare.

b)

Publicitatea datelor cu privire la organizaiile de microfinanare/leasing, n mrimea

minim stabilit de lege, va spori transparena activitii societilor de leasing i,
implicit, concurena loial.

c)

Instituirea unor cerine legale fa de sistemele i procesele interne de control intern i

gestiune a riscului, n conformitate cu standardele moderne internaionale, vor ghida
societile de microfinanare/leasing n construirea acestor sisteme i procese interne i,
n ultim instan, vor contribui la prevenirea dezechilibrelor financiare pe piaa
financiar nebancar. Caracterul flexibil al acestor cerine legale (n funcie de natura,
extinderea i complexitatea activitilor) vor permite o alocare adecvat a resurselor
interne, fr a pune presiune excesiv asupra scopului de profit al societii de
microfinanare/leasing.

d)

Reglementarea modului de constituire i utilizate a provizioanelor de risc de credit va

permite clasificarea adecvat a portofoliului de expuneri i optimizarea cheltuitelor,
prin deducerea fiscal a cheltuielilor cu provizioane.

e)

Stabilirea prin lege a cerinelor minime fa de funcia de audit intern i comitetul de

gestiune a riscurilor, dar i a caracterului opional al constituirii acestora, va ncuraja
societile de microfinanare/leasing s realizeze beneficiile asociate existenei acestor
organe i, respectiv, va ncuraja constituirea lor.

f)

Regulile cu privire la secretul nebancar i confidenialitatea informaiei, similare celor

aplicabile secretului bancar, vor clarifica cazurile i condiiile n care societatea de
microfinanare/leasing este obligat s dezvluie informaii privilegiate i o vor proteja
de riscuri juridice n relaiile cu clienii.

g)

Reglementarea explicit a modului de exercitare a supravegherii activitii de

organizaiilor financiare nebancare (microfinanare i leasing), inclusiv a drepturilor i
obligaiilor autoritii de supraveghere i a acestor organizaii, stabilirea prin lege a
limitelor interveniei n activitatea de ntreprinztor asigur o protecie necesar pentru
operatorii pieei i creeaz un scut de protecie pentru eventualele abuzuri din partea
factorului public.
Beneficii pentru clienii organizaiilor financiare nebancare (societ ilor de leasing
i microfinanare):
3

a)

n mare msur, beneficiile sus-numite pentru operatorii de microfinanare/leasing vor

fi resimite i de clienii existeni sau poteniali ai acestora. Astfel, o ofert mbuntit
din partea societilor de microfinanare/leasing va spori accesul la finanarea
nebancar, iar competiia sntoas ntre operatorii viabili va permite clienilor s
aleag cele mai bune oferte de finanare. n egal msur, transparena datelor despre
organizaiile financiare nebancare i despre activitatea acestora va permite debitorilor
importani s selecteze corect partenerii de finanare.

b)

Totodat, supravegherea eficient a activitii de financiare nebancare (microfinanare

i leasing) din partea unei autoriti publice specializate este de natur s previn
abuzurile din partea finanatorilor i s asigure debitorilor mecanisme de protecie
suplimentare.

c)

Cerinele privind transparena condiiilor de finanare i echitatea contractual, inclusiv

cerinele fa de determinarea costul finanrii, vor proteja debitorii mpotriva costurilor
ascunse i vor permite luarea unor decizii de finanare bazate pe analiza comparativ
corect. Mai mult, cerinele speciale fa de protecia consumatorilor vor asigura
prevenirea prejudicierii drepturilor consumatorului i echitatea n raporturile cu
consumatorii.
Beneficii pentru piaa financiar nebancar (de microfinanare i leasing), ca
segment al pieei financiare:

a)

Cu toate c nregistreaz tendine pozitive1, piaa de microfinanare i leasing rmne

sub-dezvoltat n comparaie cu piaa bancar. mbuntirea reglementrilor cu privire
la microfinanare i leasing, inclusiv a reglementrilor fiscale, are menirea s
impulsioneze alocarea resurselor pentru creterea i diversificarea finanrilor
nebancare i, respectiv, s sporeasc competitivitatea sectorului. Recuperarea silit
complicat, riscurile legate de nstrinarea frauduloas a bunurilor, discriminarea fiscal
a operatorilor naionali n raport cu cei strini sunt probleme-cheie abordate de
reglementrile noi, a cror rezolvare va cataliza evoluia pieei financiare nebancare
naionale.

b)

Supravegherea activitii de microfinanare/leasing din partea unei autoriti publice de

specialitate, exercitat n mod adecvat i eficient, tinde s previn dezechilibrele care
pot fi cauzate de viciile inerente ale auto-reglementrii bazate pe forele pieei, inclusiv
evaluarea incorect i acceptarea excesiv a riscurilor. Condiia este cuantificarea
corect a efortului de supraveghere i alocarea corect a resurselor de supraveghere,
obiective care se realizeaz plenar n cadrul supravegherii bazate pe profilul de risc,
care pornete de la estimarea probabilitii survenirii unui eveniment negativ i a
impactului scontat al acestuia asupra pieei i realizrii obiectivelor supravegherii. n
ipoteza tranziiei cu succes la acest model de supraveghere, intervenia autoritii de
supraveghere va asigura valorificarea eficient a factorilor de producere ai societilor
financiare nebancare i, ca efect, va cataliza evoluia unei piee financiare nebancare
puternice i robuste.

c)

Creterea i nuanarea rolului supravegherii segmentelor pieei financiare nebancare,

determinat att de cauze externe (turbulenele sistemului financiar internaional), ct i
de cauze interne (convergena cadrului de supraveghere pe piaa financiar nebancar)
tinde s atrag segmentul de microfinanare i leasing n aria supravegherii consolidate.
Lipsa unei reglementri i supravegheri adecvate poate rezulta n reducerea interesului
investitorilor fa de sectorul de financiar nebancar i, ca efect, stagnarea acestuia.
1 Volumul total al finanrilor n regim de leasing n 2013 s-a cifrat la 1136,8 mil. lei, n cretere
cu 39% fa de 2012, iar ponderea cea mai mare revine mijloacelor de transport (84,6%), urmat de
maini i utilaje (8,8%) i cldiri i alte construcii (6,5%). Portofoliul mprumuturilor organiza iilor
de microfinanare constituie 2427,5 mil. lei, sau 2,18% din PIB la finele anului 2014.
4

d)

Reglementarea i supravegherea bazate pe standarde moderne internaionale, cu

respectarea echitii n relaiile dintre stat i ntreprindere, constituie un factor important
al climatului investiional al rii. Deciziile investiionale n mare msur se raporteaz
la calitatea regimului de supraveghere, iar caracterul adecvat al acestuia contribuie
pozitiv la atragerea investiiilor n instrumentele pieei financiare nebancare.
Costuri
Punerea n aplicare a reglementrilor noi va determina estimativ trei categorii de
costuri:
Costuri n sarcina operatorilor de microfinanare/leasing:

a)

Costuri legate de majorarea capitalului social minim.

Organizaiile de microfinanare
Potrivit indicatorilor financiari la situaia din 31.12.2014 din 77 organizaii de
microfinanare care au prezentat rapoartele financiare 20 organizaii dein un capitalul
social suficient pentru desfurarea activitii de microcreditare, iar capitalul la 17
organizaii corespunde minimului stabilit pentru desfurarea tuturor tipurilor de
creditare, inclusiv activitate de creditare ipotecar i leasing. Totodat, suplimentar nc
41 organizaii pot s se conformeze cerinelor capitalului social minim pentru
desfurarea activitii de microcreditare, n caz dac acesta va fi majorat din contul
profitului net i cel nedistribuit nregistrat.
Societile de leasing
Chiar dac nu sunt n prezent supuse unor cerine minime fa de capital, majoritatea
societilor de leasing dein capital social mult mai mare dect minimumul. Majorarea
capitalului social pn la minimumul cerut de lege n sine nu implic costuri, pentru c
aporturile depuse vor putea fi imediat utilizate n conformitate cu scopurile societii de
leasing (este important c legea nou nu conine cerine fa de meninerea unor fonduri
proprii minime sau constituirea de rezerve de capital obligatorii). Totodat, potrivit
datelor prezentate de ctre Biroul Naional de Statistic, din 22 societi care desfoar
activitatea de leasing, la situaia din 31.12.2010, 16 societi dein un capital suficient
pentru desfurarea acestei activiti n conformitate cu noile prevederi ale proiectului
de lege. Capital nregistrat la societile menionate de leasing variaz ntre 1,9 mil. lei
pn la 141,7 mil. lei.

b)

Costuri poteniale asociate respectrii cerinei de calificare i experien a membrilor

organului executiv a organizaiilor financiare nebancare. Sunt costuri operaionale,
rezultate din selectarea unor persoane calificate. ns i aceste costuri nu sunt nete,
adic aduc dup sine mbuntirea resurselor (n acest caz manageriale) ale societii.

c)

Costuri asociate mbuntirii organizrii interne, inclusiv costuri legate de construirea

sau, dup caz, mbuntirea sistemelor interne de control intern i gestiune a riscurilor.
Respectarea prevederilor respective sunt obligatorii organizaiilor financiare nebancare
ale cror active depesc 50.000.000 lei la finele anului de gestiune. La societile
respective aceste costuri vor fi modice, pentru c ele, de regul, au deja implementate
sisteme i procese moderne, care corespund cerinelor minime stabilite prin legea nou.

d)

Costuri asociate raportrii financiare i specializate i respectrii altor cerine de

supraveghere. S-a urmrit din start ca aceste costuri s fie limitate, reieind din
caracterul limitat al reglementrii i supravegherii sectorului.
Costuri n sarcina autoritii de supraveghere i altor autoriti:

a)

Costuri asociate elaborrii i implementrii cadrului normativ subordonat legii noi.

Aceste costuri sunt n mare parte absorbite de asistena tehnica a proiectului n cauz, o
5

component a cruia este dezvoltarea reglementrilor Comisiei Naionale, necesare

pentru implementarea legii noi.
b)

Costuri asociate supravegherii activitii de microfinanare/leasing. Este anticipat ca

acestea s fie limitate, pornind de la caracterul limitat al supravegherii activitii de
microfinanare/leasing. Totui, aplicarea modelului supravegherii bazate pe gradul de
risc n cazul organizaiilor financiare nebancare comport costuri, care vor fi n sarcina
beneficiarilor nemijlocii ai supravegherii.

c)

Costuri n legtur cu inerea Registrului organizaiilor financiare nebancare. Este vorba

despre resurse informaionale i umane, care sunt disponibile n cadrul CNPF.
Incertitudini
Adoptarea i aplicarea reglementrilor noi comport estimativ urmtoarele riscuri:

a)

Rezistena posibil din partea acelor participani ai pieei, care nu pot sau nu vor s
contientizeze beneficiile reglementrii i supravegherii activitii financiare nebancare.
n principiu, n cadrul ntlnirii cu operatorii de leasing/microfinanare la faza iniial a
proiectului, autorii proiectului de lege au remarcat c, n fond, operatorii realizeaz c
beneficiile reglementrii i supravegherii, n format limitat, prevaleaz clar asupra
costurilor. Mai mult, chiar din partea operatorilor de leasing/microfinanare a venit
mesajul c lipsa total a reglementrii i supravegherii este un factor care descurajeaz
investitorii serioi, n special instituiile financiare internaionale, s finaneze
societile n cauz.

b)

Retragerea din pia a operatorilor care nu sunt gata s fac fa provocrilor unei
supravegheri eficiente. n sectorul pieei financiare nebancare care n prezent au parte
de supraveghere modest sau lips (ex. microfinanri, credit nebancar ipotecar sau de
consum), exist entiti care ezit s accepte i implementeze principiile moderne de
conduit a afacerii (inclusiv gestiune a riscului i control intern), profitnd de
insuficiena reglementrilor normative i carenele procesului de supraveghere.
Cerinele minime fa de organizare i funcionare, asociate cu supravegherea eficient,
vor ridica n faa acestor entiti dilema prsirii pieei sau acceptrii noilor reguli de
joc.

n concluzie, adoptarea i punerea n aplicare a reglementrilor noi n domeniul pie ei

financiare nebancare este pe deplin de justificat, avnd n vedere c impactul pozitiv al legii noi
depete impactul negativ pe care acestea le pot determina, iar riscurile asociate trebuie i pot fi
abordate constructiv, pentru a nu admite compromiterea scopului reformei.
III.

IMPLEMENTAREA

Se poate estima c implementarea reuit a reglementrilor noi este n funcie de o serie de

factori, cei mai importani fiind:
a)

motivaia i capacitatea operatorilor existeni ai pieei financiare nebancare s

ndeplineasc cerinele legii noi;

b)

capacitatea autoritii de supraveghere (CNPF) s-i extind aria de supraveghere,

pentru a include i piaa financiare nebancare; i

c)

factori de natur exogen: situaia macroeconomic naional i internaional,

interferena politicului etc.

Sub aspect de motivaie, comunicarea cu operatorii de leasing/microfinan are, permite cu

un grad nalt de optimism a estima c acetia sunt n cea mai mare parte dispui s accepte
6

provocrile induse de reglementrile noi, att timp ct acestea le ofer i beneficii notabile. Sub
aspect de capacitate, pentru cei mai muli dintre operatori, n special cei cu acionariat bancar sau
strin, cerinele fa de organizarea i funcionarea intern nu ridic vreo problem.
n condiiile de autofinanare a CNPF, este de ateptat c supravegherea s determine
perceperea unor taxe aferente n sarcina entitilor supravegheate. Aceste taxe trebuie prevzute de
bugetul CNPF, aprobat anual de Parlament, ocazie cu care va fi cuantificat i decis nivelul curent al
prestaiilor.
n concluzie, considerm c att piaa financiar nebancar, ct i autoritatea de supraveghere sunt
bine poziionate pentru a accepta i implementa cu succes reformele aduse prin reglementrile noi.
Implementarea reglementrilor noi nu presupune alocarea resurselor din bugetul de stat i nu
necesit participare substanial din partea autoritilor administraiei publice.