Rivas A 2015 America Latina Despues de PISA

Amrica Latina despus de PISA
Lecciones aprendidas de la educacin

en siete pases (2000-2015)
Axel Rivas

Lecciones aprendidas de la educacin
en siete pases (2000-2015)
Axel Rivas
Rivas, Axel
Amrica Latina despus de PISA : lecciones aprendidas de la educacin
en siete pases 2000-2015 . - 1a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires :
Fundacin CIPPEC, 2015.
360 p. ; 23x15 cm.
ISBN 978-987-1479-46-7
1. Ciencias de la Educacin. I. Ttulo
CDD 370.1
Autor: Axel Rivas

Edicin: Liora Gomel
Diseo: Patricia Peralta
2015, CIPPEC, Natura, Instituto Natura
Si desea citar este libro: Rivas, A. (2015). Amrica Latina despus de PISA: Lecciones aprendidas de la
educacin en siete pases (2000-2015). Buenos Aires: CIPPEC-Natura-Instituto Natura.
Se autoriza la reproduccin total o parcial de los textos aqu publicados, siempre y cuando no sean
alterados, se asignen los crditos correspondientes y no se los utilice con fines comerciales.
La opinin del autor no refleja necesariamente la posicin de todos los miembros de CIPPEC,
Natura o Instituto Natura.
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El anlisis incluido en este libro de las polticas comunes, diferentes y

ausentes durante los ltimos 15 aos en siete pases de la regin es una fuente
de evidencias e inspiracin para superar los retos de calidad y equidad que
agobian a Amrica Latina.
Santiago Cueto,
investigador principal del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)
Por fin un trabajo sobre los resultados de las pruebas PISA que no se queda
en el ranking y en lamentaciones poco sustentadas! Lejos de ello, el trabajo
toma los resultados de esas y otras evaluaciones y trata de entender lo que
dicen sobre los sistemas educativos, pero junto con una gran cantidad de
informacin adicional, que permite plantear hiptesis sugerentes y avanzar
reflexiones valiosas. A mi juicio todos los interesados en la educacin de
nuestros pases podramos aprender mucho del trabajo, sobre todo porque
muchos incluyendo a los medios de comunicacin, pero tambin a buena
parte de las autoridades educativas carecen de lo que ha dado en llamarse
una slida cultura de evaluacin. La lectura de esta obra podr ser un paso
importante para consolidarla.
Felipe Martnez Rizo,
exdirector general del Instituto Nacional para
la Evaluacin de la Educacin de Mxico.
MAPEAL logra un raro y valioso equilibrio entre el anlisis cuantitativo y

cualitativo a partir de una gran variedad de fuentes y presenta con xito
las complejidades de la formulacin de polticas y reformas educativas en
Amrica Latina. As, desarrolla lecciones no slo para la regin sino tambin para resto del mundo. Este estudio es un excelente ejemplo de cmo
PISA puede fortalecer el anlisis y diseo de polticas educativas.
Andreas Schleicher,
director del Directorado de Educacin y Competencias y del Programa
para la Evaluacin Internacional de Alumnos (PISA) de la OCDE, Pars.
Esta publicacin es un valioso aporte para subrayar la importancia de las

evaluaciones de aprendizaje como instrumentos fundamentales en la realizacin del Derecho a la Educacin.
Jorge Sequeira,
director de la Oficina Regional de Educacin de
la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.
Axel Rivas es uno de los investigadores ms rigurosos en el campo de las polticas

educativas latinoamericanas. Sus trabajos contribuyen a pensar la necesaria reforma y fortalecimiento de nuestra educacin pblica. Este libro constituye, sin lugar a
dudas, uno de sus principales aportes.
Pablo Gentili,
secretario ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y
profesor de la Universidad del Estado de Rio de Janeiro, Brasil.
Un libro imperdible, que revisa a conciencia el devenir de los sistemas educativos de

Amrica Latina en el siglo XXI y, superando las camisas de fuerza de que imponen algunas metodologas, se atreve a plantear hiptesis informadas, nuevas preguntas, tensiones existentes y, sobre todo, los desafos para el futuro de la educacin en la regin.
Ernesto Trevio,
director del Centro de Polticas Comparadas de Educacin, Universidad Diego Portales de Chile
y asesor senior del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de UNESCO.
Este libro constituye una lectura indispensable para tomadores de decisiones, hacedores de polticas y medios de comunicacin. Se trata de un anlisis riguroso y
sistemtico acerca de los ingredientes que hoy estn presentes en la mejora de los
sistemas educativos latinoamericanos.
Denise Vaillant,
directora acadmica del Instituto de Educacin de la Universidad ORT-Uruguay
y presidente del Observatorio Internacional de la Profesin Docente
con sede en la Universidad de Barcelona (OBIPD).
Indice
Agradecimientos............................................................................................9
Introduccin................................................................................................. 11
1. Cmo se hizo este estudio......................................................................15
Puntos de partida....................................................................................15
Marco terico......................................................................................... 17
Marco metodolgico...............................................................................20
2. El nuevo siglo en Amrica Latina..........................................................23
2.1. Los siete pases en el nuevo siglo.....................................................34
3. Las polticas educativas en Amrica Latina...........................................47
3.1. El concierto de derechos: ms financiamiento,
ms alumnos, ms reconocimiento.........................................................47
3.2. Gobernar los sistemas educativos....................................................56
3.3. Las tensiones y transformaciones curriculares.................................71
3.4. Los libros de texto como atajo y el crecimiento exponencial
de los materiales digitales.......................................................................84
3.5. Los estados evaluadores: la mirada de los otros...............................90
3.6. Pruebas y pasajes de alumnos: el elefante invisible........................ 101
3.7. Distribuir justicia educativa en sociedades desiguales................... 110
3.8. Romper el bloque de hielo de la docencia......................................120
3.9. La gestin escolar: se apaga el impacto de la demanda,
se enciende la luz pedaggica .............................................................. 137
3.10. Escuelas privadas, polticas pblicas?......................................... 147
3.11. El gran salto educativo digital..................................................... 155
3.12. La escuela: ltima frontera.......................................................... 162
4. Una sntesis: las tendencias en la educacin latinoamericana............... 175
4.1. La dcada de 2000: primera constelacin de polticas educativas...... 177
4.2. La dcada 2010: una segunda constelacin en movimiento.......... 181
5. Cules fueron los resultados?.............................................................. 185
5.1. Para qu sirve medir los resultados educativos?............................ 186
5.2. Amrica Latina en el mundo PISA............................................... 189
5.3. El acceso a la educacin y las trayectorias de los alumnos.............204
7
5.4. Los aprendizajes en las pruebas internacionales............................ 218

5.5. La equidad en los resultados..........................................................240
5.6. La voz de los alumnos.................................................................... 252
5.7. Sntesis de resultados por pases..................................................... 257
6. Las hiptesis: cmo se pueden explicar los resultados educativos?...........265

7. El futuro de la educacin en Amrica Latina.......................................291
7.1. Siete tensiones cruciales para el futuro de la educacin
latinoamericana....................................................................................294
7.2. Criterios y fuentes para las sugerencias de poltica educativa........299
7.3. Los cuatro crculos de la mejora y el cambio educativo.................301
7.4. Cmo hacer posibles las polticas?................................................ 316
Reflexin final: Los dispositivos como garanta de derechos...............320
Bibliografa ................................................................................................ 325
Acerca del autor..........................................................................................349
Agradecimientos
Este libro es fruto de un esfuerzo colaborativo y del apoyo de numerosas instituciones. El proyecto que le dio origen se llam MAPEAL, Mapa de la
Educacin en Amrica Latina1 . Fue desarrollado por el Programa de Educacin de CIPPEC en la Argentina gracias al apoyo de Natura Regional, a
travs de su programa Creer para Ver y del Instituto Natura de Brasil.
Agradecemos la colaboracin constante, la confianza y el respeto profesional de todas las personas de ambas instituciones que participaron desde un
primer momento en el proyecto. En especial, agradecemos a Karina Stocovaz,
Pedro Villares, Ba Ferras, Mara Vieites y a todos los referentes de las sedes
de los pases de Natura: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Per y Mxico.
Pocas veces encontramos en un proyecto un ambiente de colaboracin tan
fructfero y de tanta afinidad institucional. Sin dudas, fue invaluable para concretar el proyecto y llegar a este libro.
En segundo lugar, el autor desea agradecer especialmente al equipo del
Programa de Educacin de CIPPEC. A Paula Coto y Beln Snchez, por
su asistencia en todas las instancias del proyecto, en particular por el apoyo
a la escritura del libro. A Martn Scasso, quien proces y sistematiz la informacin con su profunda mirada analtica y rigurosidad metodolgica. En
esta tarea tambin colaboraron Pablo Bezem y Malena Acua, con la misma
paciencia y calidad en el trabajo con las estadsticas. A Florencia Mezzadra y
Cecilia Veleda, por ser parte de un equipo de reflexin conjunta de nuestros
proyectos en CIPPEC desde hace ms de diez aos, los cuales se expresan
tambin en este libro. A Ins Dussel, como especialista externa, que escribi
la base del captulo curricular y aport su experiencia a la mirada de la regin.
Numerosas personas dentro de CIPPEC colaboraron en distintas etapas
del proyecto. Mara Beln Felix y Olivia Achval asistieron en la sistematizacin de los resultados de las evaluaciones de calidad y de la bibliografa. Fernando Straface, Mercedes Mndez Ribas, Marina Menndez, Dolores Arrieta, Ana Soffietto y Liora Gomel participaron en distintas instancias, desde la
gestin hasta la correccin final del libro.
De manera ms personal, el autor agradece a su familia por todo lo que un
proyecto de estas caractersticas implica en trminos de sacrificios y esfuerzos
compartidos, especialmente con Mariana, Micaela y Delfina. Esta iniciativa tuvo una larga etapa de bsqueda de fondos, por la cual se agradecen los
1
Vase la pgina web: http://cippec.org/mapeal/

9
esfuerzos de Marcelo Cabrol para darle vida hasta encontrar el apoyo institucional de Natura.
En tercer lugar, agradecemos a los integrantes del Consejo Asesor del
proyecto, integrado por Santiago Cueto, Pablo Gentili, Andreas Schleicher,
Jorge Sequeira, Jos Francisco Soares, Juan Carlos Tedesco, Denise Vaillant
y Emiliana Vegas. Sus lecturas y comentarios fueron fundamentales para alimentar la versin final de este libro. Tambin agradecemos las lecturas comentadas de dos admirados especialistas educativos: Felipe Martnez Rizo e
Ins Aguerrondo.
En cuarto lugar, el proyecto hubiese sido imposible sin los socios locales
que colaboraron desde cada pas. Ellos tuvieron el rol de completar un largo
cuestionario sobre cada uno de los temas analizados en este libro y de ayudarnos a concertar las entrevistas y darnos una visin de contexto de las polticas.
Agradecemos al Instituto Natura en Brasil, con la colaboracin de Mara
Vieites y Edna Borges; a Educacin 2020 en Chile, con Matas Reeves y
Catalina Estevez; a Empresarios por la Educacin en Colombia, con Mara
Clara Ortz Karam y Sonia Vallejo Rodrguez; a GRADE en Per, con Mara Balarn; a Va Educacin en Mxico, con Mariali Crdenas y Armando
Estrada, y a Antonio Romano y Lucas DAvenia Frvega en Uruguay. Todos
ellos hicieron un aporte invalorable a este proyecto. Estamos agradecidos por
ello y por la amistad generosa que nos brindaron.
En quinto y ltimo lugar, queremos agradecer a las numerosas personas
que nos brindaron su tiempo y conocimientos durante las entrevistas realizadas en los pases. Son muchos ms de los que podemos nombrar aqu, pero
hemos aprendido hasta el cansancio de las distintas experiencias de educadores, funcionarios, sindicalistas, agentes sociales y especialistas educativos. En
cada pas visitado, fuimos testigos del pensamiento vivo de grandes educadores, representantes de fuerzas silenciosas que admiramos y concebimos como
riquezas invaluables de nuestra Amrica Latina.
10
Introduccin

Los sistemas educativos de Amrica Latina ensean mejor y a ms alumnos

luego de los primeros quince aos del siglo XXI. Qu tanto mejor? A qu
alumnos? Qu sistemas? Cmo lo lograron? Qu tanto ms podran haber
conseguido? Qu tanto queda por mejorar y qu tanto por cambiar en el futuro? Cmo aprender las lecciones del pasado para conseguirlo?
Estas preguntas resumen el esquema y el propsito de este libro. El nuevo
siglo es un buen punto de referencia. No solo porque empezar de cero permite
encerrar un perodo nuevo y someterlo a anlisis. Dos motivos mayores explican la periodizacin elegida.
El primero es que el nuevo siglo fue prometedor para Amrica Latina.
Desde 2003 en especial, los pases de la regin tuvieron un perodo de oro
de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza. Esto permiti afrontar
nuevos y poderosos desafos educativos. Fue un tiempo de consolidacin y
renovacin democrtica. Con mayor financiamiento educativo, las polticas se
expandieron, se diversificaron y llegaron a fronteras antes no imaginadas. El
mapa de la regin fue intenso, variado, dilemtico e imprevisible. Gobiernos
de distintos signos polticos experimentaron polticas comunes y divergentes.
Todo esto haba sido poco estudiado. Al menos de forma integrada, sistemtica y comparada entre varios pases. Era un tiempo fascinante para el anlisis
y estaba escasamente sintetizado. Faltaban relatos que lograran entrar en los
problemas y dilemas sin un lenguaje meramente descriptivo y sin los excesos de
identificacin poltica que sesgan las miradas. Esto es lo que se intent realizar:
una sntesis sensata y profunda del mapa de las polticas educativas implementadas en Amrica Latina durante los primeros quince aos del nuevo siglo.
El segundo motivo disparador de la periodizacin fue que en 2000 aparecieron las pruebas PISA de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Este hecho marc a fuego la educacin de la regin,
o al menos los discursos sobre ella. Varios pases participaron con distinta
asiduidad en las ediciones trienales de PISA. Qu suerte les toc en la empresa de ser observados y comparados, con sus aulas a puertas abiertas? Qu
misterios se desataron y cules se anudaron al mismo tiempo?
Luego de cinco ediciones de las pruebas PISA (2000, 2003, 2006, 2009
y 2012) fue posible analizar a los pases en su evolucin en el tiempo. PISA
no solo fue una fuente de informacin valiosa sobre los aprendizajes de los
alumnos, sino tambin sobre los sistemas educativos, su oferta, sus condiciones y, en parte, sus polticas.
11
PISA fue el disparador y la excusa concreta para realizar un recorte administrable del objeto de estudio, para centrar el anlisis en los siete pases que participaron
de forma ms regular en las pruebas: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico,
Per y Uruguay. Era imposible mirar todos los pases de la regin, y poner el foco
en siete de ellos, que renen adems a tres cuartos de la poblacin total de Amrica Latina, permiti un parmetro espacial y poltico para el recorte temporal.
El estudio no pretendi explicar causalmente los resultados de PISA. Al
contrario, como se ver, en buena medida es necesario des-explicarlos para
poder entenderlos. Des-explicarlos en el sentido de quitarles la carga de sentido comn, las acusaciones, las malas intenciones en las lecturas de los datos o
la simple confusin que generan los nmeros sin contexto. Mucho de lo que se
piensa que ocurri en los pases de Amrica Latina en PISA ser desmitificado por el presente libro. Quizs mucho ms de lo esperado antes de comenzar
el proceso de la investigacin.
Pero tambin mucho de lo que cuenta PISA, en sus planos ms conocidos
y en sus pliegues internos de incontables bases de datos, es valioso para el
anlisis. Datos de la calidad y equidad educativa, rasgos de los sistemas, su
evolucin en el tiempo, sus variaciones dentro de los pases y entre regiones,
todo ese material tiene una riqueza notable para estudiar la poltica educativa.
Para esto, tambin fue clave la aparicin de las pruebas SERCE y TERCE de
la UNESCO, que se aplicaron en 2006 y 2013 en el nivel primario, especialmente diseadas para los pases de Amrica Latina.
El esquema del estudio fue ambicioso y simple a la vez. As est plasmado
en el orden de los captulos de este libro. Primero, se presenta el marco terico
y metodolgico; luego, el contexto del perodo estudiado y a continuacin,
el mapa de las polticas. Este fue el foco de la investigacin, plasmado en el
largo captulo 3. Qu hicieron los pases durante los primeros quince aos del
nuevo siglo en materia de poltica educativa? Cules fueron las prioridades?
Qu vari segn gobiernos, ideologas y mapas de poder? Cmo cambiaron
las modalidades de intervencin y regulacin de los sistemas educativos?
Estas preguntas abren un gran mapa de polticas, que se resumen en las
tendencias del captulo 4. A medida que el lector se preste a recorrerlas, reconocer convergencias y divergencias entre los pases. Una pregunta ir creciendo, quizs, en quienes persistan en el texto: qu efecto tuvo todo esto? A qu
pases les fue mejor y a cules peor?
Entonces, el misterio se develar en el captulo 5. All se presentarn los
resultados educativos, utilizando diversas fuentes de informacin. Se analizarn los indicadores de acceso y trayectorias de los alumnos, de calidad de los
aprendizajes medidos por las evaluaciones estandarizadas y de equidad segn
los contextos sociales de los alumnos y pases. Pero los resultados se expondrn con resguardos metodolgicos y analticos.
12
Introduccin
Un primer resguardo que tomamos para escapar de las simplificaciones fue

presentar los resultados a partir de distintas fuentes: estadsticas de los pases,
las pruebas PISA, las pruebas SERCE y TERCE, de reciente publicacin
por parte de la UNESCO, y las evaluaciones nacionales de la calidad de los
siete pases. No siempre los datos darn un panorama convergente y a veces,
ni siquiera explicable. Las contradicciones entre resultados y datos no sern
esquivadas sino abiertas como interrogantes irresueltos.
Justamente por eso el anlisis de los resultados es un captulo en cierto
sentido fugaz. No busca cerrar la historia, contar quines ganaron y quienes
perdieron o decir a partir de los ganadores qu hicieron ellos para que el resto
los imite. No hay caminos fciles y esta lgica reduccionista es peligrosa si se
tiene en cuenta que detrs de las recomendaciones de poltica hay vidas de
millones de alumnos en juego.
El captulo 6 intentar explicar todo esto, quizs con ms preguntas que
respuestas. All se presentarn las hiptesis de la investigacin. Hasta qu
punto son consistentes los resultados entre s? Qu posibles relaciones tienen con las polticas implementadas? Qu otros factores pueden explicarlos? Qu tanto peso tuvieron los cambios sociales, econmicos, culturales y
polticos que rodearon a las escuelas? Qu tanto de los resultados puede ser
explicado por las polticas educativas implementadas?
Por ltimo, el recorrido termina con los desafos del futuro de la educacin en Amrica Latina. All se presentan los principales dilemas irresueltos
a partir del mapa comparado. Qu tensiones se abrieron o se expandieron
durante el nuevo siglo? Cules son las deudas pendientes, las posibilidades y
las encrucijadas de los aos porvenir?
Las respuestas a estas preguntas sintetizarn las lecciones aprendidas. Este
libro no es un mero ejercicio analtico sino que busca transformar la realidad. No
a travs de caminos cortos, ni miradas simplificadas, sino en un registro comparado, reflexivo, con uso de las estadsticas y en relacin con los contextos. Mirando polticas, actores e instituciones con una perspectiva sur-sur (Chisholm y
Steiner-Khamsi, 2008). Contrastando los efectos en planos diferenciados, con
el cuidado de las limitaciones en las interpretaciones y en los mensajes que luego
consumirn los medios de comunicacin y tomadores de decisiones.
El captulo final presenta sugerencias para el futuro basadas en los aprendizajes del estudio y en aos de recorrer escuelas, visitar ministerios de educacin, conversar con especialistas y leer con cuidado el campo de conocimientos
y prcticas de la poltica educativa. No son un cierre en forma de recetas, sino
un mapa, como el propio estudio. Solo que en este caso invita a ser recorrido
no a travs de los ojos del lector sino a travs de los pies de los educadores
latinoamericanos del futuro.
13
1. Cmo se hizo este estudio

Puntos de partida
El objetivo final de este estudio es contribuir con la visin de una Amrica
Latina ms justa y democrtica. La justicia y la democracia tienen diversas vas
de realizacin. La educacin es una de ellas. Es una va decisiva porque acta
de forma preventiva, genera un efecto cascada, abre caminos. Ms y mejor
educacin conducen a una estructura social ms justa y menos determinada
por va intergeneracional, a una democracia ms madura con ciudadanos protagnicos, a una economa basada en el conocimiento, diversificada y menos
sujeta a los vaivenes internacionales.
Sobre la base de una visin ms justa y democrtica de la regin est la
idea de una nueva igualdad. Goran Therborn seala que es necesario ir ms
all de las concepciones reduccionistas centradas en la desigualdad material
de las sociedades. Para ello propone descomponer el anlisis de la desigualdad
en tres tipos diferentes: la desigualdad vital (nutricin, hambre, expectativa
de vida, condiciones de salud, etc.), la desigualdad de recursos e ingresos y la
desigualdad existencial (Therborn, 2013). Este ltimo tipo de desigualdades
se expresa en condiciones de autonoma, dignidad, grados de libertad y derechos de reconocimiento y autodeterminacin de las personas y grupos sociales.
Esta distincin reconoce la marca fundacional de la teora de la justicia de
Amartya Sen (2011). Su concepcin est centrada en la nocin de capacidades. Sen indica que las capacidades fomentan una libertad sustantiva, conformando las habilidades que las personas tienen para hacer diferentes cosas que
ellos mismos pueden valorar. Las capacidades permiten distinguir diversos
caminos de vida, son facultades habilitantes tanto para el bienestar como para
tomar distintos rumbos de accin y asignarles un sentido propio.
La educacin es un eje central del enfoque de capacidades de Amartya
Sen. Es lo que hace girar todas las piezas, alimentando la libertad de conciencia y las herramientas para no quedar subyugados a un destino nico ni a
la repeticin de las vidas de sus padres. Romper la herencia intergeneracional
requiere sistemas educativos poderosos, que generen capacidades existenciales
en todos los sujetos.
Este enfoque est vinculado con la idea de justicia educativa de Francois
Dubet (2005): el objetivo de un sistema educativo, al menos de lo que deja
en quienes que terminan la escuela secundaria, debera ser lograr que todos
15
los alumnos se sientan capaces de actuar y que puedan materializar esa idea a
travs de diversos caminos posteriores. Esto implica una adhesin a la idea de
justicia y un compromiso con los resultados para llegar al final del camino en
el derecho a la educacin (Tedesco, 2010)
Hasta qu punto los sistemas educativos de Amrica Latina logran el
objetivo de generar capacidades para actuar en todos los alumnos? De qu
formas puede la poltica educativa incrementar esas capacidades? Estas dos
preguntas marcan el trasfondo del presente libro.
El enfoque especfico para abordarlas fue a travs del estudio de las prioridades de poltica educativa implementadas en los siete pases seleccionados
durante los primeros quince aos del Siglo XXI. Qu cambi en las agendas
de poltica educativa durante el nuevo siglo en Amrica Latina? Cules fueron
las tendencias convergentes y divergentes en las polticas implementadas en los
siete pases seleccionados? Qu hiptesis pueden extraerse a la luz de los resultados obtenidos por los pases en el acceso, la calidad y la equidad educativa?
Estas preguntas resumen el objeto de la investigacin. Y tambin su finalidad: aportar lecciones para las futuras discusiones sobre el rumbo de la
educacin y sus caminos para potenciar las capacidades de los alumnos en
Amrica Latina.
Varios antecedentes ayudaron a especificar las preguntas de investigacin.
Sobre los noventa se haban elaborado profundos trabajos comparados de las
reformas educativas (Rivero, 2000; Martnez Boom, 2004; Martinic y Pardo,
2001; Grindle, 2004; Gajardo, 1999; Fischman, Ball y Gvirtz, 2003). En el
nuevo siglo tambin hubo documentos que constituyen valiosos antecedentes
(Tedesco, 2012; Cabrol y Szkely, 2012; Poggi, 2014; Vegas y Petrow, 2008;
OREALC-UNESCO, 2008), aunque fue una etapa menos estudiada de manera sistemtica o a travs de la comparacin de pases y reformas.
Para indagar la agenda de polticas educativas de los siete pases, se tomaron criterios que remiten tanto a concepciones tericas como a limitaciones metodolgicas. Comenzando por las limitaciones, el foco del estudio
se centr en las polticas de educacin bsica no universitaria, para abarcar
tangencialmente el nivel inicial y aspectos de la educacin superior. Por una
cuestin de limitacin de la envergadura de los temas involucrados, las agendas analizadas corresponden al nivel primario y secundario, con las distintas
denominaciones y estructuras de los pases.
Este enfoque tambin implic dejar afuera importantes sectores y aspectos de los sistemas educativos, que requieren una mirada ms especializada
y un foco que el presente estudio no poda ofrecer. La educacin especial, la
educacin de adultos, la educacin no formal y otras numerosas cuestiones
fundamentales de la educacin que quedaron afuera, y con ellas sus polticas,
sus instituciones y sus sujetos.
16
Marco terico
El marco terico tuvo como punto de partida concebir las polticas educativas
como prcticas de gobierno (Hunter, 1998; King, 1985; Rose, 1999). Al comprenderlas de esta manera, se les quita la visin unidireccional de arriba hacia
abajo. Las prcticas de gobierno son relaciones de poder que se producen,
reproducen y transforman en el nivel micro de las interacciones pedaggicas,
en el nivel meso de gestin y gobierno, y en el macro nivel de la regulacin
sistmica de las polticas.
De qu maneras la accin de la poltica educativa cambia regulaciones del
sistema y cmo el mismo sistema educativo influye en las polticas? Esta doble
concepcin de los flujos del cambio define al Estado como un agente de poder
no aislado ni unidimensional.
Las acciones que disea o implementa el Estado son mltiples y expresan
distintas capas histricas de cambio. Lo que hace un gobierno, en todo caso,
es darles mayor entidad a algunas de ellas, recortarlas, privilegiarlas y dotarlas de mayor poder y recursos. Pero un gobierno casi nunca acta como una
mentalidad unificada ni como un recorte por fuera de la historia previa de
las prcticas y la cultura de un pas.
Por lo tanto, dotar a un gobierno particular de la entera responsabilidad
por los resultados educativos es un obstculo epistemolgico que se buscar
evitar. El estudio identificar las polticas educativas dentro de entramados
complejos, muchos de ellos globales y convergentes ms all de las fronteras
regionales, otros propios de las condiciones y posibilidades de cada pas y otros
propios de la cultura organizacional que predomine en el sistema educativo.
Esto no implica aislar a todo gobierno de su responsabilidad con los resultados, sino limitar la reflexin a sus mrgenes de accin reales.
Lo mismo se plantear con la nocin de transferibilidad de las polticas.
La investigacin resume numerosas acciones de poltica con el doble objetivo
de entenderlas y usarlas para abrir comparativamente la imaginacin de poltica educativa de la regin. Las polticas analizadas pueden ser inspiradoras y
servir para ver las cosas de otra forma a travs de una va de escape de la mirada endogmica que predomina en muchas discusiones educativas. Pero no
se trata de polticas-receta que se recomienden sin contexto, sin adaptaciones
y sin una perspectiva crtica de las visiones tecnocrticas e instrumentales de
transferencia de las reformas educativas (Beech, 2011; Steiner Khamsi, 2004)
Las polticas analizadas son aquellas que tuvieron el mayor potencial
de impacto sobre las prcticas de los actores del sistema educativo. Esto
implic analizar polticas masivas ms que experiencias piloto, polticas que
efectivamente se hayan implementado versus aquellas que fueron propuestas
o solo alcanzaron un estatus legal sin contraparte efectiva en la prctica. Se
17
priorizaron las polticas que afectaron las motivaciones e incentivos de los

actores e instituciones, sus lgicas internas de funcionamiento, sus dinmicas
de actuacin. En definitiva, polticas cruciales en su impacto regulador de las
prcticas de enseanza y aprendizaje.
Este tipo de anlisis se diferencia del estudio de la poltica educativa centrada en los discursos, los gobiernos y las grandes leyes como ejes de anlisis.
No estarn ausentes estas dimensiones, pero no sern privilegiadas como demarcaciones profundas de los sistemas educativos. Una hiptesis terica que
gua el estudio es que las polticas que cambian las prcticas, muchas veces, no
coinciden con los discursos dominantes de los gobiernos que las implementan.
Esto no quita que los discursos, claro est, tengan efectos en s mismos y que
muchas veces un gobierno logre transformaciones a travs de las grandes leyes,
la trasmisin de un cambio de identidad poltica con el pasado y su materializacin mediante nuevos climas de poca histricos.
Lo que seala el enfoque priorizado es que, a veces, la mirada basada en los
cambios legales est lejos de las prcticas concretas, donde se materializan sistmicamente los procesos de enseanza y aprendizaje. Lo que interesa mirar
aqu son sistemas de regulaciones de las instituciones, de las relaciones entre
los actores y de las prcticas pedaggicas (Bernstein, 1998).
Hecha esta aclaracin, es necesario tambin sealar los lmites del enfoque emprico para materializar sus bases tericas. Llevar al final del camino
la mirada sobre las prcticas de gobierno implica entrar a las aulas, observarlas
en lo posible durante un largo perodo de tiempo, entender sus relaciones con
las culturas y el efecto especfico de las polticas. Eso no se pudo concretar
durante el presente estudio. De all sus enormes limitaciones.
Las escuelas estn situadas en entornos culturales que tienen un efecto
oculto sobre las prcticas. Como seal Alexander (2001), la cultura dirige
lo que sucede en las aulas, ya sea a travs de lo que est escrito en las paredes
como de lo que no se ve pero que est sucediendo dentro de la cabeza de los
alumnos. Este estudio no lleg a ver tan lejos, y all radican todas las ausencias ms sensibles de la investigacin.
Hubiese sido determinante analizar las culturas organizacionales de las
escuelas y de las sociedades estudiadas (Bray, 2010; Hofstede, 1991). Tambin
el enforcement de las polticas, porque la brecha entre sus enunciados, incluso
relatados por informantes conocedores del terreno local, y las prcticas es muy
extensa. Solo por partes y en trminos de hiptesis iniciales sern abordadas
estas dimensiones, para entender sus posibles vnculos con las polticas y los
resultados en cada uno de los pases.
No llegar a ver las aulas, es decir, la materializacin de las innumerables polticas estudiadas en las voces y las prcticas de docentes, alumnos y familias impone
una limitacin a todas las conclusiones que puedan extraerse de la investigacin.
18
Sin poder ahondar en la historia cultural y pedaggica de los sistemas educativos, el anlisis de este estudio se concentr en los canales de comunicacin
sistmica de la poltica educativa. Estos canales se definen como mecanismos
recurrentes con una lgica propia de intervencin, que establecen distintos niveles de coercin sobre los actores e instituciones (Rivas, Veleda, y Mezzadra,
2013). Los canales conectan al Estado con las prcticas pedaggicas de forma
relativamente estable y predecible. Son dinmicas institucionalizadas del sistema educativo, que fluyen entre escuelas y en el tiempo; son gigantescos sistemas
de comunicacin entre el Estado y las instituciones educativas.
Los canales de la poltica educativa no son meros conductores de contenidos, sino que tambin producen sentido y efectos en s mismos. Algunos
funcionan como verdaderas arterias: el diseo curricular; la distribucin de
materiales (en especial los libros de texto); la evaluacin de los alumnos y los
regmenes acadmicos; la supervisin escolar; la formacin docente inicial y
continua; la carrera docente, la normativa educativa (si es que puede considerarse con una cierta organicidad, que en algunos casos no existe). Otros son
ms especficos: concursos de cargos; planes de mejora; polticas compensatorias, programas institucionalizados especficos.
Los canales que funcionan como arterias tienen larga data y cada uno
de ellos expresa la historia de las relaciones entre el Estado y las escuelas en
los siete pases estudiados. Pero los canales tambin pueden ser creados, eliminados o reformulados sustantivamente. Un ejemplo de un canal nuevo de
poltica educativa que surgi y se estableci como un nuevo regulador de las
prcticas en la mayora de los pases lo constituyen los sistemas de evaluacin
de la calidad de los aprendizajes, que actuaron no sobre los alumnos sino sobre
las escuelas y los docentes. Tambin en algunos casos, los recientes sistemas de
evaluacin y nuevos incentivos para la carrera docente fueron canales nuevos
de impacto reciente.
Los canales de la poltica educativa se convierten en dispositivos cuando producen un efecto de encauzamiento de las acciones del sistema educativo, regulan prcticas y generan cierto control de los resultados2 . Los
dispositivos tienen la capacidad de regular grandes contingentes de actores,
prcticas e instituciones. Pueden tener mayor o menor apertura al azar, el
cambio y la fragmentacin de prcticas, pero por su propia lgica generan un
efecto de control sobre aspectos decisivos del sistema educativo.
Uno de los intereses centrales de este estudio es comparar tanto los
canales de la poltica educativa de los pases analizados y su conversin
en dispositivos como la creacin de nuevos canales que actan como
2
La definicin de dispositivo es propia, retoma aspectos tericos desarrollados por Bernstein

(1994 y 1998).
19
dispositivos. La actuacin como dispositivos implica la utilizacin de una

serie de mecanismos para aprovechar grandes sistemas de comunicacin (los
canales, las arterias del sistema educativo) y convertirlos en sistemas de regulacin basados en conquistar ciertos resultados concretos.
Lo contrario de los dispositivos es tener polticas que no evalan resultados,
que envan recursos a las escuelas sin saber si los necesitan, cmo son recibidos
y utilizados, o que realizan concursos de cargos y dejan su ejecucin en manos
de una gran dispersin de agentes y criterios. Lo contrario de los dispositivos es
un modelo de oferta incrementalista, con un Estado poco comprometido con los
usos y visiones de los actores y con los resultados de aprendizaje.
Los dispositivos pueden ser utilizados con diversos fines y pueden ser ms
democrticos o ms autoritarios. Centralizan el ejercicio del poder en el Estado, pero esa centralizacin puede estar basada en consultas sistmicas que
reconozcan y redistribuyan las asimetras sociales. Las nuevas tecnologas favorecen concepciones ms democrticas que los dispositivos, y permiten la
participacin de mltiples voces a travs de nuevas herramientas digitales
como la analtica de grandes cantidades de datos y la participacin instantnea de las redes sociales. Pero tambin tienen nuevos riesgos vinculados con el
manejo de la informacin y la privacidad de las personas.
Los dispositivos pueden asociarse con concepciones bien conocidas de las
polticas pblicas centradas en la gestin por resultados, el anlisis costo-beneficio y la eficiencia tecnocrtica de la nueva gestin pblica (Osborne y Gaebler, 1993; Simon, 1977). Esta asociacin no es la propuesta, dado que estos
enfoques tienen una visin ms centrada en enfoques econmicos, que se alejan de una concepcin ms democrtica y educativa de las polticas pblicas3 .
La concepcin de los dispositivos aqu propuesta se vincula con la posibilidad de re-analizar el rol del Estado en educacin. Cmo recuperar y defender
la educacin pblica? Cmo garantizar los derechos educativos universales?
Los dispositivos son una pieza vital para responder a estas preguntas. En este
libro se explorarn varias respuestas posibles, a travs de la lupa de los pases,
sus contextos, polticas y resultados.
Marco metodolgico
Hechas estas aclaraciones resta describir, al menos brevemente, el marco metodolgico del estudio. La combinacin de una mirada cuali y cuantitativa fue
el camino elegido para abordar las preguntas de la investigacin.
3
20
La visin de una nueva institucionalidad pblica, basada en la participacin como fuente de

recuperacin del espacio pblico inspira la perspectiva aqu propuesta (Grau, 1997)
Por un lado, se sistematizaron los resultados de las pruebas PISA de los

siete pases seleccionados. Esto incluy el anlisis de todas las dimensiones
medidas por estas evaluaciones: calidad, equidad, contexto social y organizacin del sistema educativo. Adems, se consider la evolucin de los siete
pases seleccionados en las distintas pruebas PISA desde 2000 hasta 2012.
En paralelo, se sistematizaron y analizaron las estadsticas comparables
disponibles sobre las dimensiones demogrfica, social, econmica y educativa
de Amrica Latina. Esto permiti el anlisis contextualizado de las polticas
implementadas en los distintos pases y de sus resultados. Justamente, la medicin de resultados se realiz sobre la base de diversos indicadores, entre los
cuales se encuentran las propias pruebas PISA, las pruebas SERCE y TERCE
de la UNESCO para el nivel primario, las evaluaciones de calidad de cada
uno de los pases estudiados y estadsticas sobre los rendimientos internos, la
equidad y la calidad de los aprendizajes.
Se procesaron bases de datos de distintas fuentes de informacin estadstica de los pases (censos, encuestas de hogares) y de las propias pruebas
PISA. Este abordaje permiti producir informacin no conocida previamente, sistematizar datos para analizar la consistencia interna y comparada de la
informacin, y analizar los resultados con diversos recaudos metodolgicos.
Por otra parte, se realiz una profunda revisin de la literatura general sobre las polticas educativas en Amrica Latina durante las ltimas dos dcadas,
en particular sobre cada uno de los pases de la investigacin. Se sistematizaron
ms de 500 documentos sobre diversos aspectos de las polticas educativas implementadas, una base de informacin y conocimiento muy rica que evidencia el
amplio terreno recorrido por la investigacin educativa en la regin.
En cada pas se realiz una preparacin del caso en alianza con un socio
local, que sistematiz las principales polticas educativas implementadas durante
el perodo estudiado a travs de un largo cuestionario con 110 preguntas. Tambin
se sistematizaron la normativa educativa y los principales documentos de poltica
educativa publicados por las distintas gestiones de gobierno analizadas.
Durante el trabajo de campo, coordinado en todos los casos por el autor del
libro junto con los socios locales, se realizaron entre quince y veinte entrevistas
en cada uno de los pases visitados. Los principales entrevistados fueron los ministros de educacin (actuales y anteriores), funcionarios ministeriales (actuales
y anteriores), especialistas educativos, lderes sindicales y otros referentes polticos y sociales de la educacin. En total, se realizaron ms de 100 entrevistas
con actores clave de la poltica educativa del perodo estudiado (2000-2015)
en Argentina4 , Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Uruguay.
4
En Argentina, el trabajo de campo fue distinto, mucho ms centrado en la experiencia del

autor, quien desde hace aos dialoga con diversos actores y accede a estudios sobre las polticas
educativas del perodo estudiado (Rivas, Vera y Bezem, 2010; Rivas, 2004, 2009, 2014).
21
En la etapa de anlisis, la investigacin situ los ejes claves del mapa de

polticas por pases, sistematizando las convergencias y divergencias entre y
dentro de los pases. En paralelo se analiz la evolucin de los resultados referidos al acceso, la equidad y la calidad de la educacin. En base a la informacin sistematizada se formularon hiptesis explicativas de los resultados
para cada uno de los pases, que responden a criterios exploratorios y remiten
a otras investigaciones paralelas.
22
2. El nuevo siglo
en Amrica Latina
La primera dcada del siglo XXI fue especial para ms de 50 millones de
latinoamericanos. Esa es la cantidad de habitantes que abandonaron la pobreza para entrar en las clases medias emergentes. El nuevo siglo, contexto
temporal de la presente investigacin, fue un tiempo de cambio social. La
continuidad democrtica, por primera vez prometedora en la historia del continente, se combin con un marco econmico externo favorable para dar como
resultado un notable progreso social.
Entre 2000 y 2013, el PBI por habitante de Amrica Latina creci un
30,4%, a un ritmo anual del 2,09% 5 . En 2003, la deuda externa agigantada
durante las dictaduras, la dcada nefasta de 1980 y el neoliberalismo de los
noventa representaba el 40% del PBI. Para 2009, la regin haba logrado
disminuirla a la mitad. El desempleo baj del 10% al 7% durante la primera
dcada del nuevo siglo, aunque no se logr reducir la informalidad laboral.
Fue un tiempo de apertura comercial favorable con el de boom de exportaciones y la riqueza de los suelos diversos de la regin.
Tendencias sociales que mostraban una larga evolucin histrica favorable
se aceleraron. La esperanza de vida en la regin pas de 68 aos en 1990 a 74
aos en 2010. La mortalidad infantil baj a menos de la mitad en ese mismo
perodo (de 52 a 23 nios cada 100.000 habitantes).
Se ampliaron derechos fundamentales de la poblacin gracias a cambios econmicos y fiscales. Creci la carga tributaria, aunque no se hizo ms
progresiva en la mayora de los pases. Esto, apoyado en el incremento del
PBI, permiti aumentar el gasto social en toda la regin del 11,7% al 14,5%
del PBI entre 2000 y 2011 (CEPAL, 2014b). Se crearon o se incrementaron
notablemente las transferencias condicionadas para los sectores ms pobres.
Se ampliaron las coberturas previsional y de salud, gracias a la expansin de
las pensiones no contributivas (Bosch, Melguizo y Pages, 2013).
Como algunos autores la caracterizaron, se trat de la dcada de las oportunidades (Moreno, 2011). Como resultado, un amplio conjunto de sujetos
invisibles comenzaron a tener, quizs por primera vez en la larga historia de
5
CIPPEC, sobre la base del PIB anual por habitante a precios constantes en dlares de 2010
de la base de datos CEPALSTAT, CEPAL. Si se considera el PBI total, el crecimiento
acumulado fue del 52,8%, a un ritmo del 3,34% anual.
23
Amrica Latina, vidas mnimamente dignas. Un inmenso umbral de condiciones de vida comenz a elevarse, y asentarse como conquistas para las futuras generaciones.
El grfico 1 permite dimensionar la etapa analizada en perspectiva.
Como se puede observar, el momento de cambio fue el 2003, a la salida de la
crisis econmica de la Argentina. Desde entonces, la disminucin de la pobreza y la indigencia corrieron en paralelo al notable crecimiento econmico
de la regin. 2009 es el nico que marca un retroceso, signado por la crisis
de la bolsa en Estados Unidos. Si bien en la segunda dcada del nuevo siglo
el crecimiento econmico se desaceler, la tendencia sigui siendo positiva
para la regin.
Grfico 1. Pobreza moderada y extrema (porcentajes) y PBI per cpita
(dlares
2005 constantes). Amrica Latina, 1995-2010
Graficointernacionales
1
punto de quiebre
Recuento de la pobreza, porcentajes
45
11.000
10.500
40
10.000
35
9.500
30
9.000
25
8.500
20
8.000
15
10
1995
1996
1997
1998
1999
Extrema pobreza
2000
2001
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pobreza moderada
PBI per cpita PPP

(dlares internacionales 2005 constantes)
50
7.500
2010
PBI per cpita
Nota: PBI: producto interno bruto; PPP: paridad del poder adquisitivo.
Fuente: Banco Mundial (2011).
La recuperacin de la democracia y su estabilizacin fueron otro pilar

de un tiempo renovador. La consolidacin de los poderes pblicos, el trnsito lento y zigzagueante hacia una justicia ms independiente y el fin de los
aparatos represivos estatales que haban encontrado un accionar terrorista y
genocida en algunos pases confirmaron una nueva etapa histrica. Incluso
en pases donde haba estado en pie, como Mxico o Colombia, se logr
consolidad la democracia formal con argumentos institucionales ms slidos.
Esto no cierra la historia, dado que todava siguen vigentes en pie situaciones
24
2. El nuevo siglo en Amrica Latina
de vulneracin de derechos fundamentales y situaciones de violencia extrema,

como lo demuestra la reciente masacre de estudiantes en Mxico.
Pero el camino fue muy duro. Los ochenta, conocidos como la dcada
perdida, fueron devastadores en trminos econmicos. El impacto de esa dcada en el orden econmico de la regin sobresale por la gran cada del PBI.
La crisis de la deuda y los casos de hiperinflacin en varios pases hacia fines
de los ochenta marcaron la difcil transicin en una etapa donde la democracia
recin surga o era todava inestable y cargada de rasgos autoritarios.
Fue entonces cuando avanz un perodo de fuerte convergencia regional,
marcado por el predominio de la economa ortodoxa. En los noventa, primaron las polticas neoliberales de ajuste del gasto pblico, privatizacin de
los servicios pblicos, desregulacin del mercado laboral, apertura indiscriminada de la economa y desproteccin social. Este proceso trajo resultados
dispares segn los pases, aunque en su conjunto gener un aumento del
desempleo, la expansin de las desigualdades y un crecimiento econmico
con exclusin social que se tradujo en muchos pases en una crisis posterior
(Rouqui, 2011).
La expresin mxima de este modelo fueron pases como Per y Argentina, que terminaron con grandes crisis polticas y sociales. La debacle econmica de la Argentina a fines de 2001 trajo repercusiones para toda la regin,
como las que haba generado Mxico en 1995, con la crisis del Tequila.
En el nuevo siglo se abri una nueva etapa poltica. Por un lado, ascendieron al poder varios gobiernos populares de centroizquierda, caracterizados en
algunos casos como populistas o nuevas democracias, segn la cosmovisin
analtica (Reid, 2007; Toer, 2012). Pero tambin, gobiernos con similar orientacin encontraron una sntesis de continuidad de la dcada del noventa, como
es el caso de la Concertacin en Chile.
En pases como Argentina, Venezuela, Bolivia y Ecuador, la posicin
de los gobiernos fue claramente de oposicin y reversin de los noventa.
Nuevo lderes como Lula Da Silva en Brasil, Jos Mujica en Uruguay y Evo
Morales en Bolivia, expresaron las voces de figuras inditas que provenan
de los sectores populares y canalizaban una revisin profunda de la historia
latinoamericana.
La estabilidad y la madurez democrtica tuvieron derivaciones en la
mejora de la ciudadana poltica, ampliando los derechos a elegir y ser elegido bajo nuevas instancias de decisin colectiva (Pinto y Flisfisch, 2011). Sin
una evolucin lineal, con variados escenarios y retrocesos, la regin logr mejorar sus niveles de institucionalidad democrtica y calidad estatal. Las capas
internas del Estado fueron ganando profesionalismo en un terreno minado
histricamente por la lealtad partidaria, el clientelismo y el presidencialismo.
Un estudio reciente muestra importantes avances en el desarrollo del servicio
25
civil de la regin, a travs de un ndice que mide la eficiencia, la promocin

del mrito, la consistencia estructural, la capacidad integradora y funcional del
sector pblico (Cortzar Velaverde, Lafuente, y Sangins, 2014) 6 .
Pero el nuevo siglo no pudo borrar la larga historia de Amrica Latina. Todas las inmensas conquistas, que conjugaron disparmente mejoras
sociales, econmicas y democrticas, no lograron dejar atrs el rasgo ms
conocido de la regin: su desigualdad social. La historia de Amrica Latina estuvo signada por la dominacin poltica y la concentracin econmica
de las tierras y la propiedad. Los grandes latifundios fueron una fuente de
desigualdad que reg a los pases de caciques, caudillos y padrinazgos, y que
se sostuvo en base a la expropiacin de la misma nocin de humanidad de
vastos sectores de la poblacin.
Distintos estudios muestran cmo se aceler y profundiz la desigualdad
social durante el ltimo cuarto del siglo XIX y principios del siglo XX. En ese
perodo, aument el valor de la tierra y disminuy el del trabajo, lo que concentr an ms la economa en pocas manos. Los regmenes tributarios de la
regin consolidaron en el Estado una versin regresiva del cobro de impuestos,
que se mantiene en la comparacin internacional hasta la actualidad (Brtola
y Ocampo, 2010; Frankema, 2009).
Amrica Latina sigue siendo el continente ms desigual de la tierra (Kliksberg, 2011). Como se observa en el grfico 2, la concentracin de los ingresos
es ampliamente superior al resto del mundo. En la regin, el dcimo decil concentra el 48% de los ingresos, mientras que en el resto del mundo concentra
el 34%. Los ocho primeros deciles de ingresos en Amrica Latina son mucho
ms pobres en trminos relativos a la riqueza de la regin que en el resto del
mundo.
26
El estudio del BID muestra una mejora de 30 a 38 puntos en el ndice del desarrollo del
servicio civil entre 2004 y 2013, sobre la base de la experiencia de 16 pases.
Grfico
2. 2
Inequidad en Amrica Latina y el mundo. Participacin de cada
Grafico
decil en la distribucin del ingreso
Porcentaje de la distribucin del ingreso
50
40
30
20
10
0
1
Decil de
menores
ingresos
Deciles de ingreso
Amrica Latina
Resto del Mundo
10
Decil de
mayores
ingresos
Nota: el decil 1 corresponde al 10% ms pobre de la poblacin en trminos de ingresos, mientras que el
decil 10 rene al 10% ms rico.
Fuente: Gasparini y Lustig (2011).
Las personas en situacin de pobreza sufren una degradacin de sus condiciones mnimas de vida. En Amrica Latina, esta vulnerabilidad estuvo presente desde el principio de la historia. Grandes contingentes de la poblacin
fueron y son an atrozmente pobres (Halperin Donghi, 2008). Pero la desigualdad est signada por otras ramificaciones de la vida social, que son claves
para entender las polticas educativas y la vida de las escuelas.
Qu pas con la desigualdad social durante el nuevo siglo? Disminuy, pero lo hizo de forma ms leve que la pobreza y el ritmo del crecimiento econmico. El 74% del aumento de la clase media en la regin
durante el nuevo siglo se debi al crecimiento econmico, y apenas un 26%
por redistribucin y reduccin de la desigualdad (Ferreira, Messina, Rigolini, Lpez-Calva, Lugo y Vakis, 2013). El grfico 3 es una fotografa de los
desafos pendientes: la desigualdad baj mucho menos que la pobreza y que
lo que creci el PBI en el nuevo siglo.
27
28
0,61
25
0,58
0,55
22
0,52
19
0,49
16
Coeficiente de Gini
Porcentaje de la poblacin con ingresos

por debajo de US$ 2,50 al da
Grfico 3. Pobreza y desigualdad en Amrica Latina: porcentaje de la

poblacin
Grafico 3con ingresos debajo de U$S2,5 al da y coeficiente de Gini.
1996- 2010
0,46
13
0,43
0,4
10
1996
1998
2000
2002
Pobreza
2004
2006
2008
2010
Gini
Fuente: SEDLAC, CEPAL, BID y Banco Mundial.
Entre 1995 y 2010, se estima que al menos un 40% de los hogares lograron ubicarse en una clase socioeconmica superior. Pero la mayora de las
personas que abandonaron la pobreza no ingresaron en las filas de las clases
medias, sino que agigantaron un grupo intermedio de sectores emergentes,
denominados por el Banco Mundial como grupos vulnerables, que constitua a comienzos de 2010 un 38% de la poblacin (F. Ferreira y otros, 2013).
28
Grfico 4. Tamao de los grupos sociales en Amrica Latina (porcentaje
de poblacin
Grafico
4 perteneciente a las categoras pobres, vulnerables, clase
media y residual). Circa 2000, 2012
Residual
(13,7 mill.); 2,6%
Residual
(8,9 mill.); 2,0%
Pobres
(189,9 mill.);
41,8%
Clase media
(99,6 mill.);
21,8%
Vulnerables
(156,5 mill.);
34,4%
2000
56,2 millones
menos de
pobres
Pobres
(133,7 mill.);
25,3%
Clase media
(181,9 mill.);
34,4%
Vulnerables
(199,7 mill.);
37,8%
2012
Nota: las cifras entre parntesis indican la cantidad de personas en cada grupo. Los porcentajes corresponden al promedio ponderado de los porcentajes de la poblacin de cada grupo en 18 pases: Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua,
Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de elaboraciones de PNUD a partir de estimaciones por pas para el 2000
provistas por CEDLAS, con base en SEDLAC y a partir de Banco Mundial (2014) para el 2012.
La mayor movilidad social trajo nuevos derechos y mejores condiciones

materiales para millones, pero no se afianz en empleos formales, instituciones de seguridad social regulares y condiciones educativas que consoliden
una menor desigualdad vital y existencial (Therborn, 2013). La desigualdad
persisti en nuevas formas, incluso encontr otras ramificaciones mientras
que su medicin en trminos de los ingresos disminuy levemente. Amrica Latina sigue siendo una regin con muy baja movilidad intergeneracional, donde las personas son altamente dependientes del destino de sus padres
(PNUD, 2010) .
Para algunos autores, el tipo de crecimiento min las posibilidades de desarrollo con mayor integracin social y sustentabilidad a largo plazo. La idea
de maldesarrollo indica que la exportacin de bienes primarios a gran escala
orient a la economa hacia actividades extractivas de escaso valor agregado.
La convivencia de un acelerado incremento del PBI con ciudades caticas,
contaminacin, violencia y segregacin social sera propia de un tipo de modelo econmico que brinda muchas tentaciones de corto plazo y efectos preocupantes para el futuro (Dumont y Mottin, 1983; Svampa y Viale, 2014;
Tortosa, 2011).
29
El trasfondo de esta etapa favorable de crecimiento econmico se teji sobre un manto de urbanizacin, que se expres en anillos cada vez ms densos
alrededor de las grandes ciudades latinoamericanas durante la ltima mitad
del siglo XX. La poblacin en mbitos urbanos pas de un 40% en 1950 a un
70% en 1990 y a un 80% en 2010. Tal es as que Amrica Latina se convirti
en el continente con mayor proporcin de poblacin urbana del mundo. Este
fue un proceso previo al perodo analizado, en el cual ya se haba asentado una
gran migracin del campo a las ciudades (Isaza, 2010).
La vida en las urbes de Amrica Latina no puede reducirse a los indicadores ya reseados. La densidad urbana trae aparejadas nuevas tensiones que
escapan a las mejoras en los ingresos de la poblacin. Algunas tendencias de la
regin durante el nuevo siglo demuestran la complejidad de los procesos sociales. Un ejemplo concreto: mientras mejoraba la situacin social y econmica,
la proporcin de habitantes vctimas del delito pas del 8% en 2001 al 27% en
2010 (Moreno, 2011).
Cada pas vivi ciclos diferentes. En algunos casos como la Argentina, que
haba visto ampliar sus brechas sociales o la pobreza en los ochenta y noventa, la
herencia de la violencia estall en las ciudades, aun en tiempos de crecimiento
econmico. El delito organizado creci fuertemente en Mxico y disminuy en
Colombia, como parte de un cambio en los patrones del narcotrfico. Junto con
esta tendencia, en ambos casos variaron los ndices de homicidios7.
En el nuevo siglo, en paralelo al crecimiento econmico, avanz en varios
pases el narcotrfico y el delito organizado a gran escala. En otros, creci el
consumo de alcohol, en especial en los adolescentes8 . En varios pases, el consumo de drogas fue en aumento y se convirti en un problema con profundas
derivaciones en distintos sectores sociales, en particular en los jvenes.
Los cambios en el delito y en las polticas pblicas para contenerlo se expresaron en un crecimiento notable de la poblacin en prisiones en Amrica
Latina. En los siete pases estudiados, aument la proporcin de personas detenidas en prisiones en relacin con la poblacin total. En Mxico y Argentina, el aumento fue ms notable en los noventa pero en los restantes, el salto se
7
30
Incluso en el interior de los pases hay gran heterogeneidad. Un estudio comparado muestra
que en Brasil, los homicidios son ms frecuentes en municipios con menor pobreza, medida
en trminos de ingresos. Mientras que en Colombia los homicidios son ms probables en
los de mayor pobreza multidimensional, que incluye indicadores ms amplios de la cuestin
social. En cambio, en Mxico se constata una tendencia opuesta a la de Colombia: ms
homicidios en municipios con menor pobreza multidimensional (PNUD, 2010).
Las tendencias son distintas segn pases. En la Argentina, entre 2000 y 2009 el aumento
del consumo de alcohol fue exponencial entre los adolescentes (Ahumada y Cadenas, 2010).
En Chile en cambio, el consumo de alcohol se mantuvo estable entre 2001 y 2011, pero
hubo un claro incremento del consumo de marihuana en la poblacin escolar (Observatorio
Chileno de Drogas, 2012).
dio en el perodo estudiado. Entre 2001 y 2014, Brasil pas de 131 a 289 cada
100.000 habitantes de tasa de poblacin reclusa entre 2001 y 2013; Chile, de
216 a 248; Colombia, de 121 a 237; Per, de 102 a 231 y Uruguay, de 153 a
282 (International Center for Prison Studies, s.f.).
Son traducciones de un aumento del delito, mayor represin estatal o nuevas demandas ciudadanas de seguridad? En cualquiera de las respuestas se
deja ver una situacin social precaria, que se traduce en cadenas de violencia y
deja a muchos de los nuevos alumnos que entraron a la escuela con las marcas
de una mayor proporcin de padres en crceles o viviendo al filo de los mrgenes sociales (Auyero y Berti, 2013).
Las ciudades trajeron nuevos consumos, adicciones, creencias y temores.
Crecieron las iglesias evanglicas y las casas de juego. En muchos casos, reemplazaron viejos cines, como una metfora de las nuevas formas de vida urbana.
Quienes ascendan socialmente, se refugiaban detrs de las rejas de sus casas
o se mudaban a departamentos para protegerse de la delincuencia. El encierro
en los hogares se conjug con la compra de nuevos televisores y pantallas que
los llevaron al mundo virtual refugiados en los densos confines de las ciudades.
Mientras disminua la desigualdad en los ingresos, gracias al crecimiento econmico ms que a la redistribucin, aumentaba la segregacin
residencial en casi toda la regin. En todos los pases analizados se crearon
nuevos condominios o barrios cerrados para los sectores privilegiados y las
nuevas clases altas en ascenso. La contracara de este proceso fue el incremento
del costo de la tierra y la segregacin de los sectores ms pobres, migrantes o
emergentes a zonas circundantes ms alejadas de las grandes ciudades, quienes pasaron a habitar los anillos urbanos de la desigualdad (Sabatini, 2006).
Cada segmento social fue quedando aislado en distintas esferas de la vida
social. La segregacin separa a los sujetos en un degrad de contextos hermticos donde prima la guerra silenciosa y generalizada por el territorio (Maurin,
2004). El proceso de segregacin residencial se tradujo en la educacin con
la separacin de unas escuelas de otras. La distincin social se esparci en
las instituciones de seguridad social, en el acceso a la vivienda, en las vas de
comunicacin con los centros urbanos, en las condiciones de los servicios pblicos y en el trajn cotidiano de la existencia (Rosanvallon, 1995).
Entre 1990 y 2010, el porcentaje de personas que vivan en tugurios en
Amrica Latina decreci del 33% al 24% de la poblacin, con un descenso ms
marcado en la dcada del dos mil en espejo de las mejoras sociales sealadas.
Sin embargo, la cantidad de personas en esta situacin no descendi, sino que
pas de 106 millones en 1990 a 111 millones en 2010, dado el crecimiento
demogrfico (ONU-Habitat, 2012).
Dentro y fuera de los tugurios, la vida urbana se carg de viejas y nuevas
tensiones, muchas de ellas abrumadoras. Las horas de viaje en transportes
31
pblicos para desplazarse a los trabajos se padecen en condiciones, muchas veces, inhumanas. La supervivencia como meta diaria de millones de latinoamericanos se vive rodeada de microinteracciones capilares de tensin y desgaste.
La violencia familiar y el abuso sexual no disminuyeron, incluso aumentaron
en algunos pases en paralelo a la mejora econmica9. Dentro de los hogares
emergieron nuevas formas de violencia, muchas de ellas atadas al crecimiento
de las adicciones.
La familia tambin fue un mbito de grandes mutaciones. Las mujeres
jefas de hogar se duplicaron entre 1970 y el inicio del nuevo siglo, y continuaron aumentando en los aos siguientes. La ausencia de la figura paterna en la
crianza de los hijos y la creciente necesidad de empleo de las madres cre una
nueva configuracin de los hogares (PNUD, 2013). El resultado fue una doble
fragmentacin del poder de la familia y del hombre dentro de la estructura
familiar (Beck-Gernsheim, 2003; Jelin, 2007).
La televisin y otras pantallas reemplazaron en buena medida a los adultos
o las esquinas para los jvenes o la crianza en manos de hermanos mayores
o abuelos pas a ser cada vez ms comn para los infantes. Puertas adentro,
la vida se volvi en muchos casos ms dura, pese a que ciertos bienes bsicos
estaban, por fin, ms al alcance de vastos sectores de la poblacin.
Amrica Latina fue la nica regin del mundo donde aument la tasa de
fecundidad adolescente en las ltimas tres dcadas. Mientras que la tasa de
fertilidad disminuy, al igual que en todo el mundo, la tendencia del incremento del embarazo adolescente es una caracterstica propia de la regin durante los aos estudiados. Esta situacin est estrechamente asociada con el
nivel de pobreza y los aos de escolarizacin: fue en los segmentos sociales
ms pobres y con ms temprano abandono escolar donde el crecimiento de la
fecundidad se acentu ms (Nslund-Hadley y Binstock, 2011).
La vida urbana marginal en Amrica Latina se tradujo en una mayor exposicin a fenmenos de violencia, iniciacin sexual ms temprana y la bsqueda de escapatorias al hogar en la adolescencia se expres en el incremento
del embarazo adolescente. Una visin de corto plazo, donde prima el riesgo y
el futuro es un horizonte borroso y lejano, se tradujo en cadenas de violencia,
temor y decisiones impulsivas de largo alcance.
32
Algunas cifras de distintos estudios sistematizados durante la dcada de dos mil muestran
la magnitud de la problemtica del maltrato infantil en Amrica Latina: en Chile, el 75%
de los ninos admiti haber recibido algn tipo de violencia fsica o psicolgica por parte de
sus apoderados (UNICEF, 2006); en Colombia, el 42% de las mujeres admiti que su pareja
golpeaba a sus hijos (Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2000, citado en Muoz y
otros, 2004 ); en Per, el 41% de los padres y madres recurre al castigo fsico con sus hijos
(ENDES, 2000); en Uruguay, el 82% de los adultos reporta violencia fsica o psicolgica
hacia sus hijos (Ministerio de Desarrollo Social, 2008).
Para los jvenes todas estas transformaciones tuvieron su correlato especfico. Aunque accedieron a ms educacin, no siempre lograron traducir esa
ventaja en ms o mejor empleo. La enorme disposicin de acceso a nuevos
consumos culturales tampoco se convirti en sinnimo de un mejor estatus
simblico. Como seala Hopenhayn (2005), los jvenes de la regin tienen
ms destrezas para la autonoma y menos posibilidades de materializarlas.
Rodeados de tantos estmulos visuales, su ansiedad crece tanto como rpido se mueven sus pulgares para cliquear en las pantallas (Serres, 2014). Con
distintos rasgos segn los contextos sociales, la juventud acrecent su relacin
con el presente, con un ritmo de conexin continua, una lejana con toda consecuencia de largo plazo y una visin del futuro como algo tan incierto como
inmaterial. Quizs su relacin con la educacin, una especie de sinnimo del
futuro, tambin haya quedado atrapada por el registro de un tiempo siempre
presente, sin proyeccin realizable. Para qu estudiar si no se sabe qu pasar
maana? Para qu estudiar si en el futuro todo ser distinto y lo aprendido
poco tiene que ver con lo que all ocurrir?
Este panorama del nuevo siglo en Amrica Latina muestra un retrato
de las contradicciones de la vida urbana en contextos de profunda desigualdad social. Mientras aumentaba la riqueza material, dudosamente avanzaba
la riqueza simblica. Ms empleo, menos hambre y pobreza, ms seguridad
social e incluso mayor acceso a la educacin y la salud no significaron necesariamente mejores lazos sociales, mayores niveles de confianza en la interaccin
entre las personas ni un crecimiento lineal de la experiencia de la felicidad o de
un sentimiento de orgullo personal y disfrute de la vida diaria.
La riqueza simblica no puede ser caracterizada en breves palabras, pero
al menos ser abordada en profundidad desde su dimensin educativa. Basta
decir que el nuevo siglo en Amrica Latina fue tan confuso como exponencial
en materia de accesos y consumos culturales. Al igual que en buena parte del
mundo, se multiplicaron las fuentes y canales de informacin y entretenimiento.
Cinco de los diez pases del mundo que navegan durante ms tiempo en las redes sociales son latinoamericanos, liderados por Argentina (Radwanick, 2011).
Esta forma espectacular de experimentar la sociedad trajo consecuencias
que exceden ampliamente este estudio. Nuevas formas de socializacin virtual
estn cambiando el mapa generacional y las relaciones humanas. La multiplicacin de las pantallas, si bien desigual en sus dispositivos y consumos, hizo
visible la sociedad de nuevas formas. Los pobres vieron la opulencia exhibida
en programas de televisin. Las clases medias vieron la violencia urbana retratada sin tapujos en otras opciones de la programacin. Todos se enfrentaron
con nuevos fantasmas, temores, envidias e injusticias.
El resultado de estas nuevas tendencias de la vida social no puede resumirse ni simplificarse. Es una condensacin que expresa cambios paradjicos,
33
mucho ms complejos que los indicadores conocidos. Viven mejor las poblaciones de Amrica Latina? Sin dudas s. El nuevo siglo fue un avance inmenso
en su historia. Pero dentro de ella habitan numerosas dimensiones que no
pueden ser olvidadas ni dejadas en un segundo plano al momento de entender
la educacin y cualquier otro fenmeno social.
Qu derivaciones educativas tuvieron todas estas transformaciones
aqu brevemente sintetizadas? Qu trajo la mejora social, el tener ms empleo, mejores ingresos, ms agua potable y condiciones de vida ms dignas?
Qu mostraron las pantallas, qu cambi la ansiedad de las imgenes en la
relacin entre las personas atrapadas en ambientes urbanos profundamente
segregados? Qu hicieron la droga, el delito, la ruptura de los hogares, las
horas de viajes al trabajo y de televisin en el refugio diario? Qu hicieron
con la infancia, con la juventud? Qu hicieron con la crianza, con los hbitos,
con las ideas de futuro?
Sin estas preguntas, el presente estudio no podr entenderse. No son preguntas fciles, pero estn detrs de cualquier hiptesis educativa. Analizar
la poltica educativa en s misma, aislada de estas preguntas es como salir a
andar en el ocano con un bote a remo. No se encontrar destino o solo nos
quedaremos en la orilla de los datos duros, que explican una breve secuencia
de apenas unos metros de ese profundo ocano que rodea las escuelas y los
sistemas educativos.
2.1. Los siete pases en el nuevo siglo

Este libro es el resultado de una investigacin comparada sobre las polticas
educativas de siete pases de Amrica Latina durante los primeros quince
aos del siglo XXI: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per
y Uruguay. Los 463 millones de personas que habitan estos siete pases
representan el 76% de la poblacin de la regin y sus economas suman el
86% del PBI.
34
Grfico 5. Poblacin (en porcentajes y cantidad de habitantes) y Producto
Grafico
5 (en miles de millones de dlares). Amrica Latina y pases
Bruto Interno
seleccionados para el estudio, 2013
797,38
14%
144.800.000
24%
463.800.000
76%
Poblacin
latinoamericana
2013
4,911,295
86%
Producto bruto interno 2013

a precios corrientes
(en miles de millones de dlares)
Total 7 pases seleccionados para el estudio

Total resto de Amrica Latina
Nota: se sigui a CEPAL para definir qu pases integran Amrica Latina (no fueron incluidos, por ejemplo,
Puerto Rico, Guayana, Martinica, Guadalupe, San Bartolom y San Martn). Cuba no fue incluida por falta
de datos de PBI.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Divisin de Poblacin de CELADE-CEPAL y WEO-IMF.

Se trata de siete pases profundamente variados en sus historias y en su
contexto poltico reciente. Durante el perodo analizado fueron gobernados
por tendencias de distintos signos polticos y alternancias internas variadas.
El nico rasgo comn fue la solidificacin democrtica, una gran conquista
histrica que se vigoriz como nunca antes en la historia de Amrica Latina.
Brasil, Uruguay y Argentina experimentaron continuidad en las distintas
presidencias de gobiernos de centroizquierda. Brasil y Argentina iniciaron un
ciclo poltico nuevo en 2003. En Brasil, la llegada a la presidencia del Partido
de los Trabajadores, con Lula y Dilma como presidentes, fue una nueva etapa
histrica. En Argentina, el peronismo vivi otro perodo en su largo ciclo
de retornos con diversos rostros. En Uruguay, el Frente Amplio gan tres
elecciones consecutivas desde 2005. Como se ver, muchas de sus concepciones de poltica educativa y concertacin social tuvieron amplias lneas de
continuidad.
Chile tuvo a la Concertacin en el poder durante 20 aos, con presidentes
que expresaron las facetas de un gobierno socialdemcrata a la salida de la prolongada dictadura militar de Augusto Pinochet. Durante la primera dcada
del nuevo siglo, la presidencia de Ricardo Lagos, que haba sido ministro de
Educacin en los noventa, fue continuada la de por Michelle Bachelet. Pero
35
esta larga continuidad se vio interrumpida durante cuatro aos por un gobierno de centroderecha liderado por Sebastin Piera hasta 2014, cuando retorn
a la presidencia Bachelet con la coalicin de centroizquierda Nueva Mayora.
Per tuvo mayor recambio, en tres perodos de gobierno con perfiles diferentes, aunque con cierta continuidad poltica en los que algunos analistas
han denominado el Consenso de Lima. Alejandro Toledo y Andrs Garca
expresaron polticas orientadas a un predominio del mercado y la apertura de
la economa, mientras que Ollanta Humala marc un paso ms hacia la recuperacin del rol del Estado pero sin diferencias sustantivas con las polticas
que le antecedieron.
Colombia tuvo cierta continuidad en sus gobiernos de centroderecha, pero
con rupturas internas entre las presidencias de lvaro Uribe y Juan Manuel
Santos. Por ltimo Mxico, que inici el siglo rompiendo la hegemona histrica del PRI con gobiernos de centroderecha y termin retornando a ella
hacia el final del perodo analizado, con la presidencia de Enrique Pea Nieto.
36
2000
/04
/08
Nota: actualizado al 1 de enero 2015.

Fuente: CIPPEC.
J. Batlle
(marzo 2000)
Uruguay
T. Vzquez
(marzo 2005)
A. Garca Prez
(julio 2006)
V.
Paniagua
(nov.
2000)
A. Toledo Manrique
(julio 2001)
/09
C. Fernndez de Kirchner
(diciembre 2007)
/07
M. Bachelet
(marzo 2006)
/06
Peru
/05
F. Caldern
(diciembre 2006)
A. Uribe
(agosto 2002)
I. da Silva
(enero 2003)
N, Kirchner
(mayo 2003)
/03
V. Fox
(diciembre 2000)
A. Pastrana
(junio 1998)
E. Duhalde
(enero
2002)
/02
Mxico
Colombia
E. Frei RuizTagle (marzo

1994)
Chile
/01
R. Lagos
(marzo 2000)
F. Henrique Cardoso
(enero 1995)
F, De la Ra
(diciembre 1999)
1995-99
Brasil
Argentina
Pas
Cuadro 1. Perodos presidenciales. Pases seleccionados, 2000-2015.

/12
D. Rousseff
(enero 2011)
/11
J. Mujica
(marzo 2010)
O. Humala
(julio 2011)
J. M. Santos
(agosto 2010)
S. Piera
(marzo 2010)
/10
/14
M. Bachelet
(marzo
2014)
E. P. Nieto
(dic. 2012)
/13
37
La poblacin analizada en cada pas tiene, claro est, enormes diferencias.

Solo para demarcar algunas de ellas, el siguiente cuadro muestra la proporcin
de habitantes totales de los pases estudiados. Brasil, el gigante de la regin, se
destaca por encima de todos los dems pases, con 200 millones de habitantes,
de los cuales la mitad es afrodescendiente y el 15% vive en reas rurales. Lo
sigue Mxico, con casi 120 millones de habitantes y un 15% de poblacin
indgena y 23% rural.
Colombia y Argentina siguen en el ranking de poblacin, con 48 y 41
millones de habitantes, respectivamente. En el caso de Argentina, se trata
del pas con menor mezcla de poblacin afro o indgena y, junto con Uruguay,
muy baja proporcin de habitantes en zonas rurales. Luego siguen Per y
Chile, con 30 y 17 millones de habitantes. En el caso de Per, con similar
proporcin de poblacin indgena y rural que Mxico. Finalmente, Uruguay
es el menos poblado de los estudiados, con 3,4 millones de habitantes.
Cuadro 2. Poblacin total y porcentaje de habitantes pertenecientes a
minoras. Pases seleccionados, circa 2013.
Pas
Poblacin
% Afro
% Indgena
% Rural
Argentina
41.424.822
s.d.
2,38%
9,10%
Brasil
199.985.126
50,74%
0,43%
15,64%
Chile
17.602.946
s.d.
11,05%
10%
Colombia
48.373.997
10,16%
3,37%
24,0%
Mxico
119.321.339
0,50%
15,30%
23,48%
Per
30.297.279
s.d.
23,99%
24,08%
Uruguay
3.406.545
7,76%
2,35%
5,34%
Notas: 1 Los datos de poblacin corresponden a 2013. Los datos de % afro, % indgena y % rural corresponden a 2001 para el dato de % afro en Mxico; 2002 para el dato de % rural en Chile; 2005 para los datos de
% afro y % indgena en Colombia; 2007 para Per; 2010 para Argentina, Brasil y los datos de % indgena y
% rural en Mxico; 2011 para Uruguay; 2012 para el dato % indgena en Chile; y 2013 para el dato de % rural
en Colombia. 2 Brasil: para calcular el dato de % afro se sigui la metodologa de J. Antn, . Bello, F. Del
Popolo, M. Paixo, M. Rangel (CEPAL, 2009), quienes sumaron las categoras Pardo y Preto para aproximar
la cantidad de afrodescendientes al Censo Demogrfico 2000. 3 Chile: debido a problemas de calidad,
el gobierno actual no considera oficial el Censo 2012. Cabe sealar que la Encuesta de Caracterizacin
Socioeconmica Nacional (CASEN) arroj un 8,1% de poblacin indgena para 2011. 4 Per: se estim la
poblacin indgena con el siguiente criterio: cuando el jefe del hogar o su cnyuge declararon un idioma
indgena, todos los miembros del hogar fueron asignados como indgenas.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de: Poblacin: Divisin de Poblacin de CELADE-CEPAL. % Afro, % Indgena
y % Rural: Argentina: Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010, INDEC; Brasil: Censo Demogrfico 2010, IBGE; Chile: Censo 2002 y 2012, INE; Colombia: Censo 2005, DANE y Banco Mundial;
Mxico: SISPPI de la Divisin de Poblacin de CELADE-CEPAL, UNICEF y Mundo Afro (2006) y Censo de
Poblacin y Vivienda 2010, INEGI; Per: Censo 2007, INEI; Uruguay: Censo de Poblacin y Vivienda 2011,
INE y SISPPI de la Divisin de Poblacin de CELADE-CEPAL.
38
Una mirada sobre los indicadores sociales y econmicos permite clasificar la situacin y la evolucin de los pases durante los aos estudiados.
De la comparacin surgen posibles tipologas y aclaraciones sobre qu tan
convergentes fueron ciertas tendencias en la regin. En conjunto, marcan
aspectos del contexto que sern claves para situar las polticas y los resultados educativos.
En primer lugar, se constata que el tamao de las economas de los pases
vara ampliamente. Argentina y Chile tienen el mayor PBI per cpita de los
siete estudiados. Luego, los siguen de cerca Uruguay y Mxico. Justamente,
el caso de Mxico se destaca entre los dems por haber sido el que menos
crecimiento econmico experiment en el perodo analizado. Tras liderar a la
regin en PBI per cpita en 2000, 13 aos despus pas a estar en un grupo
ms intermedio, dado el mayor crecimiento que experimentaron los dems
pases estudiados.
A este primer grupo, le siguen Brasil, Colombia y Per, con economas
muy distintas en su composicin pero con similares niveles de PBI per cpita.
En estos casos, se constata el menor crecimiento econmico de Brasil durante
el perodo estudiado. Per, por ejemplo, parti de una situacin mucho ms
baja pero casi duplic a Brasil en el ritmo de crecimiento entre 2000 y 2013.
La evolucin de los indicadores sociales complementa esta primera mirada
con diferencias an mayores entre los pases analizados. Uruguay y Chile se
destacan netamente del resto de los pases, con menos del 10% de su poblacin
viviendo por debajo de la lnea de la pobreza y menos del 3% en condiciones de
indigencia. Sin embargo, sus conquistas tienen un recorrido histrico ms amplio y no fueron los que ms avanzaron en este terreno en el perodo analizado.
Los casos ms salientes en la reduccin de la pobreza fueron Per, Colombia y Brasil, que partieron en el 2000 con porcentajes cercanos o superiores al 50% de la poblacin por debajo de la lnea de la pobreza. Para el 2012,
Colombia tena un 33% de la poblacin en situacin de pobreza; Per, un
22% y Brasil, un 21%. Mxico es un caso distinto: parti de niveles muy altos
de pobreza y es el pas que menos logros relativos tuvo en este indicador, continuando una tendencia similar a la del crecimiento del PBI.
Argentina es una excepcin en cuanto a su sistema nacional de medicin
de la pobreza, que qued desacreditado en los aos recientes y no permite
cuantificar la situacin en trminos comparables. Los datos confiables del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) son de 2007, por eso se
mantuvo esa cifra en el cuadro. Luego de ese ao, los datos oficiales difieren
de los datos elaborados por las unidades de estadsticas de las provincias y
de otras fuentes. Considerando esta salvedad, el pas logr una importante
reduccin de la pobreza, luego de alcanzar picos histricos durante la crisis de
2002 y 2003.
39
Por ltimo, un tercer indicador clave es el ndice de Gini, que mide las
desigualdades en los ingresos de la poblacin. Como se observa en el cuadro 3, todos los pases lograron reducir las desigualdades, aunque Argentina,
Brasil, Per y Colombia lo hicieron a un ritmo levemente superior. En la
comparacin, se observa que los casos de Uruguay y Argentina siguen siendo
los pases menos desiguales entre los analizados. Mientras tanto, Colombia,
Brasil y Chile se encuentran en el otro extremo, con estructuras sociales ms
desiguales.
40
12.220,90
19.067,25
11.188,81
15.562,60
11.123,70
16.722,67
14.947,90
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Promedio
88,5%
104,9%
119,1%
40,9%
90,8%
95,7%
69,3%
98,8%
Variacin %
2000-2013
7,3
0,5
6,0
19,7
10,4
2,8
5,5
5,9
-6,0
-1,0
-9,0
-4,4
-7,3
-2,8
-9,8
-7,7
21,3
12,4
25,8
28,0
32,7
14,4
15,1
20,6
-13,2
-5,4
-22,6
-3,8
-17,0
-5,8
-20,1
-17,7
Variacin circa
2000 - circa
2012
circa 2012
Variacin circa
2000 - circa
2012
circa 2012
Pobreza Moderada *
(% de personas debajo de la lnea
de pobreza moderada)
Pobreza Extrema *
(% de personas debajo de la lnea
de pobreza extrema)
47,90
41,32
45,33
48,07
53,53
50,84
52,67
43,57
2012
-5,12
-3,07
-5,60
-3,80
-5,15
-4,38
-6,32
-7,49
Variacin
2000-2012
ndice de Gini **
Notas: * Los datos circa 2000 corresponden al 2000 para Chile, Mxico y Per; 2001 para Argentina y Brasil; 2002 para Colombia. Los datos circa 2012 corresponden a 2011 para
Chile; 2012 para Colombia, Mxico, Per y Uruguay; 2013 para Brasil. En el caso de Argentina, los datos de pobreza corresponden a 2007 debido a que diversos analistas econmicos
cuestionan la validez de este indicador y afirman que se lo est subestimando sistemticamente desde ese ao. Los datos para Argentina y Uruguay corresponden a las zonas urbanas.
** Para el caso de Argentina y Chile, los datos corresponden a 2011, no 2012. Para el caso de Brasil, corresponde a 1999, no 2000.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de: PBI per cpita ajustado por PPP: WEO-IMF. Pobreza Extrema y Moderada: SEDLAC, tasas de pobreza oficiales; excepto para Brasil y Mxico, donde la
fuente del dato circa 2012 es IPEAdata y CONEVAL, respectivamente. ndice de Gini: WDI-Banco Mundial.
18.749,34
2013
Argentina
Pas
PBI per cpita ajustado por PPP

(dlares internacionales corrientes)
Cuadro 3. Resumen de indicadores econmicos y sociales. Pases seleccionados, circa 2012 y variacin circa 2000 - circa 2012
41
El cuadro 4 muestra datos complementarios de la situacin social en los

pases estudiados. La esperanza de vida al nacer aument en todos los pases,
aunque claramente ms en Per y Colombia. En cuando a las tasas de desempleo, se destaca la situacin especfica de Argentina y Uruguay, que haban
tenido un gran aumento de este indicador en los noventa y lograron una clara
reduccin en el nuevo siglo. Hacia el final del perodo analizado, todos los
pases se encontraban con diferencias no tan notables entre s en estos dos
indicadores.
Los siguientes tres indicadores muestran aspectos de la cobertura social de
la poblacin en los pases. Un dato ya sealado es que aument la informalidad laboral, pese al inmenso crecimiento econmico. Las excepciones a esta
situacin fueron Per y Argentina, dado que los dos pases lograron reducir
la informalidad laboral, junto con Chile que lo hizo ms levemente. La cobertura de salud, en cambio, aument en casi todos los pases, al igual que la
cobertura de las pensiones. Brasil fue el que logr los saltos ms grandes en
estas dos dimensiones, mientras que Mxico fue el nico pas que retrocedi
en ambos indicadores.
El ltimo indicador seleccionado muestra la evolucin de la poblacin que
vive en hogares con servicio de cloacas. El acceso a este bien bsico aument en
todos los pases, aunque en Per lo hizo en mayor proporcin, dado que durante
el perodo analizado igual al promedio de los siete pases seleccionados.
42
74
80
79
76
77
77
77
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Promedio
2,86
Variacin
2000-2012
6,68
6,30
7,52
4,92
9,65
5,93
5,38
7,09
2013
-3,42
-7,09
-0,33
2,72
-3,68
-3,78
-1,72
-10,05
Variacin
2000-2013
Desempleo
(como % de la fuerza
laboral)
46,53
28,26
69,26
63,21
67,78
21,97
41,51
33,71
1,96
5,05
-7,83
8,41
9,05
-0,93
4,76
-4,76
68,84
97
55,5
47
48,1
95,5
65,4
73,4
7,21
0,80
20,00
-1,90
7,00
7,00
12,00
5,60
Variacin
circa 20002011 ***
2011
Variacin
circa 2000 circa 2011
circa 2011
Cobertura Salud
(% poblacin ocupada
urbana con proteccin de
salud)
Informalidad Laboral *
(% de trabajadores
asalariados sin acceso a
una pensin tras su retiro)
54,77
72,9
38,7
42,2
37,9
69,9
68,8
53,0
2011
4,53
7,9
4,9
-2,7
3,6
3,2
10,9
3,9
Variacin
circa 20002011 ***
Cobertura Pensiones **
(% poblacin ocupada
urbana con proteccin de
pensiones)
Notas: * Los datos circa 2011 corresponden a 2010 para Mxico; 2011 para Brasil, Chile, Per, Uruguay, y 2012 para Argentina y Colombia. Los datos circa 2000 corresponden a
1999 para Brasil y Colombia; 2000 para Argentina, Chile, Mxico y Per; y 2001 para Uruguay. ** Para el caso de Mxico, los datos no corresponden a 2011 sino a 2008. Los datos circa
2000 corresponden a 2000 para Chile, Colombia y Mxico; 2001 para Brasil y Uruguay; y 2007 para Argentina y Per (estos datos no fueron coloreados por falta de comparabilidad).
*** Los datos circa 2012 corresponden a 2011 para Chile; 2012 para Brasil, Colombia, Mxico, Per y Uruguay; y 2013 para Argentina. Los datos circa 2000 corresponden a 2000
para Argentina, Chile, Mxico, Per y Uruguay; y 2001 para Brasil y Colombia. No se colore la variacin uruguaya ya que en 2000, los datos eran solo del mbito urbano, mientras que
en 2012 eran del mbito rural y urbano.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de: Esperanza de vida al nacer: Global Health Observatory Data Repository-WHO. Desempleo: WEO-IMF. Informalidad laboral: SEDLAC. Cobertura Salud
y Cobertura Pensiones: OIT (2012).
76
2012
Argentina
Pas
Esperanza de vida al nacer

(aos)
Cuadro 4. Indicadores sociales complementarios. Pases seleccionados, circa 2012 y variacin circa 2000-circa 2012
43
Una forma de sintetizar estos indicadores es a travs de algunos ndices

ms complejos que permiten ensanchar la mirada acerca de la evolucin de
las condiciones de vida de la poblacin. El ndice de Desarrollo Humano
muestra una mejora muy pareja entre los pases analizados durante el perodo
2000-2013, con Chile, Argentina y Uruguay por encima del resto de los
pases. El ndice de Ciudadana Social, que incluye indicadores de igualdad de
gnero, trabajo, salud, educacin, seguridad social y medioambiente, muestra
en cambio un progreso ms destacado en Per y Brasil, con una situacin ms
diversa de los pases.
Por ltimo, el ndice de Progreso Social basado en necesidades humanas
bsicas, bienestar social y oportunidades es una metodologa reciente, no
comparable en el tiempo. All se destaca la situacin de Uruguay y Chile por
encima de los dems pases en la medicin de 2014.
Cuadro 5. ndice de Desarrollo Humano 2013, ndice de Progreso Social
2014 e ndice de Ciudadana Social circa 2010. Pases seleccionados.
ndice de Desarrollo
Humano (IDH)*
Pas
ndice de
Progreso
Social (IPS)**
ndice de Ciudadana
Social (ICS)***
2013
Variacin
2000-2013
2014
circa 2010
Variacin
circa 2000 circa 2010
0,81
0,06
70,59
0,78
0,12
Brasil
0,74
0,06
69,97
0,69
0,21
Chile
0,82
0,07
76,30
0,73
0,06
Colombia
0,71
0,06
67,24
0,54
0,16
Mxico
0,76
0,06
66,41
0,59
0,11
Per
0,74
0,06
66,29
0,58
0,24
Uruguay
0,79
0,05
77,51
0,80
0,12
Promedio
0,77
0,06
70,62
0,67
0,15
Argentina
Notas: * El IDH es un ndice compuesto que mide el rendimiento promedio en tres dimensiones bsicas de
desarrollo humano: vida larga y plena, conocimiento y un estndar de vida decente. ** El IPS es un ndice
compuesto que mide el rendimiento promedio de los pases en tres dimensiones: Necesidades Humanas
Bsicas (incluye nutricin y cuidado mdico bsico; agua y saneamiento; refugio; y seguridad personal),
Cimientos del Bienestar Social (incluye acceso a conocimientos bsicos; acceso a informacin y comunicaciones; salud y bienestar; sustentabilidad del ecosistema) y Oportunidades (incluye derechos personales;
libertad y poder de decisin personal; tolerancia e inclusin; y acceso a educacin avanzada). *** El ICS es
un ndice compuesto que mide el rendimiento promedio de ocho variables provenientes de organismos
internacionales: 1) ndice de Igualdad de Gnero (basado en PNUD), 2) ndice de GINI (CEPAL), 3) acceso
a una vida digna (basado en CEPAL), 4) acceso al trabajo (basado en OIT y CEPAL), 5) derecho a la salud
(IDH), 6) derecho a la educacin (IDH), 7) acceso al sistema de seguridad social (OIT), 8) derecho a un
medioambiente sano (Footprint).
Fuente: CIPPEC, sobre la base de: IDH: PNUD. IPS: Social Progress Imperative. ICS: PNUD (2011) sobre la
base de OIT, CEPAL e informes IDH 2000 y 2010.
44
Si se renen todos estos indicadores, es posible tener un primer mapa de

los contextos de los pases estudiados. Chile y Uruguay son pases con menos
poblacin, tienen bajos niveles de pobreza y a lo largo del tiempo lograron
mantener una situacin social menos vulnerable que los dems pases estudiados.
Chile se destaca por sus indicadores ms favorables en la mayora de los aspectos analizados: es el pas con mayor esperanza de vida, menor informalidad
laboral, mayor cobertura de salud, mayor proporcin de hogares con cloacas,
menor desnutricin y mortalidad infantil y mejores resultados en los ndices
de progreso social, desarrollo humano y ciudadana social. Sin embargo, se
trata de uno de los pases ms desiguales de Amrica Latina y del mundo.
Argentina es un caso excepcional por su evolucin histrica. El pas tuvo
durante buena parte del siglo XX una situacin social superior al promedio de
la regin, junto con Uruguay y, en medida ms reciente, Chile. Sin embargo,
vivi grandes crisis econmicas en los ltimos 40 aos y un profundo deterioro
de su situacin social. Entre 1975, ao previo al inicio de la ltima dictadura
militar, y 2003 fue el pas de la regin que vio aumentar ms sus ndices de
pobreza y desigualdad social.
La recuperacin econmica durante el perodo analizado se mont sobre
esa larga etapa y sobre la crisis especfica de 2001-2002. Por eso, su evolucin reciente debe ser leda a la luz de una historia ms larga de grandes
transformaciones. No es lo mismo el caso de la recuperacin econmica de
la Argentina que, durante el mismo perodo, los casos de Brasil, Colombia o Per, tres pases que tenan una situacin social con mayor pobreza
estructural histrica.
El caso de Mxico tambin es excepcional entre los pases analizados.
No casualmente su pertenencia a Amrica del Norte le dio otras condiciones
de crecimiento durante el perodo analizado. El boom de las exportaciones
de alimentos que vivieron la mayora de los pases de Amrica del Sur no lo
benefici, y su economa sufri desbalances y bajo crecimiento. Por eso, es el
nico pas que no logr mejorar indicadores como el desempleo, la informalidad laboral, la cobertura de salud y pensiones, adems de tener los ms magros
resultados en el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza entre los
siete casos analizados.
El otro gigante de la regin, Brasil, vivi un ciclo distinto. Si bien fue el
segundo pas con menor crecimiento econmico entre los siete analizados, logr un gran impacto social en la reduccin de la pobreza y la mejora de diversos indicadores sociales. Fue un tiempo de gran cambio social en un pas con
profundas desigualdades y situaciones de pobreza. Adems, el pas emergi
como un nuevo lder mundial entre los pases emergentes por el tamao de su
economa y el rol estratgico en la geopoltica internacional.
45
Colombia y Per vivieron ciclos de gran ruptura con el pasado. La salida

parcial de la guerrilla y del dominio del narcotrfico en Colombia, as como
el fin de una semidictadura en Per, marc cambios de rumbo coincidentes
con el inicio del nuevo siglo. Por lo tanto, durante el perodo estudiado no solo
tuvieron una mejora clara de sus indicadores sociales y econmicos sino que
el clima poltico y social en el que se consiguieron estos avances fue superador
del pasado.
La evolucin social de Per fue la ms notable de las estudiadas. Partiendo
de indicadores que colocaban al pas claramente por debajo de los restantes
siete en la mayora de las dimensiones, Per termin el perodo analizado
mucho ms cerca del promedio de la regin, as como Mxico fue en la va
contraria en muchos aspectos. No es casual que Per sea el pas con ms crecimiento econmico tuvo entre los siete analizados, con mayor reduccin de la
pobreza y de la informalidad laboral, con mayor ampliacin de la cobertura de
salud y mayor reduccin de la mortalidad y desnutricin infantil.
Estas comparaciones son solo una aproximacin general a las tendencias
sociales y econmicas. Las desigualdades dentro de los pases se extienden en
mltiples dimensiones. Entre ellas, se destaca la situacin de los pueblos indgenas que, pese a haber tenido mejoras sustantivas en sus derechos durante el
perodo estudiado, siguen estando en una situacin de mayor vulnerabilidad
(CEPAL, 2014a; INEI y UNICEF, 2010). Estas y otras dimensiones ms
complejas de las condiciones de vida de la poblacin en cada pas podran dar
lugar a anlisis ms profundos sobre sus efectos en los cambios educativos
estudiados.
46
3. Las polticas educativas

en Amrica Latina
En este captulo se presentan los principales hallazgos de la investigacin,
como un mapa de las polticas educativas implementadas en los siete pases
analizados durante el perodo 2000-2015. El objetivo es realizar una sntesis
analtica y reflexiva de tendencias comunes y diferenciadas con ejemplos de los
pases y, en algunos casos, de sus estados o provincias.
3.1. El concierto de derechos: ms financiamiento,

ms alumnos, ms reconocimiento
Qu lugar ocup la educacin en la agenda poltica de la regin? Qu tanto
esfuerzo hicieron los Estados por financiar la educacin? Cmo cambi el reconocimiento educativo de los distintos orgenes y contextos de la poblacin?
Estos interrogantes guan el primer apartado comparado de polticas. Y resumen la entrada a una pregunta que recorre todo el libro: cmo se redefinieron
los derechos educativos?
Una primera lectura es sumamente positiva. Durante los primeros 15
aos del Siglo XXI, Amrica Latina vivi un triple proceso conjunto de expansin de los derechos educativos. Se expandi el acceso a todos los niveles
educativos; creci el financiamiento estatal en proporcin y cantidad real por
alumno, y se reconocieron derechos de poblaciones excluidas y marginadas,
lo que ampli las fronteras de la educacin tradicional. No todos los pases
apelaron a las mismas estrategias ni avanzaron al mismo ritmo, pero hubo una
convergencia en la asuncin del reto de una educacin para todos extendida
hasta el final del nivel secundario.
Nuevas leyes, nuevos derechos: el reconocimiento se expande

El reconocimiento del derecho a la educacin fue la primera gran compuerta. Ya
en los noventa las leyes de educacin haban avanzado en la expansin de los derechos, aunque encerradas todava en visiones parciales y en algunos casos contradictorias. La dcada de dos mil fue ms firme: las leyes de educacin se cargaron
de declaraciones, garantas y, en algunos casos, dispositivos concretos para ampliar los derechos de las poblaciones excluidas o silenciadas (Lpez, 2007).
47
Cuadro 6. Leyes nacionales de educacin vigentes por pas

Nombre de Ley
Ao de
Sancin
ltima
Modificacin
Ley de Educacin Nacional (N 26.206)
2006
s.d.
Brasil
Ley de Directrices y bases de la

educacin nacional (N 9394 )
1996
2009
Chile
Ley General de Educacin (N 20.370 )
2009
s.d.
Ley General de Educacin (N 1151)
1994
2013
Ley General de Educacin

(DOF 13-7-1993)
1993
2014
Per
Ley General de Educacin (N 28044)
2003
s.d.
Uruguay
Ley General de Educacin (N 18.437)
2009
s.d.
Pas
Argentina
Colombia
Mxico
Fuente: CIPPEC.
En las escuelas siguieron entrando los olvidados de la sociedad. El extenso

camino de la expansin del acceso a la educacin formal viene de largo arrastre
en la regin y tiene sus etapas especficas (Martnez Boom, 2004). En distintas etapas, las leyes de educacin avalaron este proceso con la expansin del
perodo de obligatoriedad escolar.
Como se observa en el grfico 6, en todos los pases hubo sucesivos aumentos de los ciclos y niveles cubiertos por la obligatoriedad, con excepcin de Per
que realiz este mismo proceso durante la dcada del noventa. Chile hizo obligatoria la educacin media en 2003 y el knder en 2013; Argentina estableci
la obligatoriedad del tramo final de la escuela secundaria en 2006 y en 2014 la
extendi hasta la sala de 4 aos del nivel inicial; Brasil hizo lo propio en 2009
y en 2013, respectivamente; Uruguay sigui el mismo camino en ambos niveles
en 2008 y 2009. Mxico realiz una progresiva extensin de la obligatoriedad
para su nivel inicial, sumando tres aos de preescolar desde 2004 a 2008, y los
tres aos de la media superior en 2013. Por su parte, Colombia solo extendi su
escolarizacin en la educacin media, incorporando dos aos en 2006.
En 2000, los siete pases analizados en su conjunto tenan un promedio
de 10 aos de obligatoriedad escolar; en2015, haban elevado ese piso de derechos a 13 aos. Esta conquista legal requerira de polticas concretas para
ser verificada en la prctica, como se analizar en diversos apartados. Pero los
cambios convergentes muestran un clima de poca donde la conquista de ms
educacin para todos tuvo un espacio prioritario constante en la agenda poltica.
48
Grafico 6
3. Las polticas educativas en Amrica Latina
Nivel Inicial
Grfico 6. Aos de expansin de la obligatoriedad escolar por pas. 2000-2015
2 aos
1 ao
1 ao
1 ao
Nivel Secundario
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
4 aos
1 ao
3 aos
1 ao
2011
1 ao
2012 2013 2014
3 aos 3 aos
3 aos
2 aos
Fuente: CIPPEC.
Cuadro 7. Cantidad de aos de escolaridad obligatoria por pas. 2000 y 2015

Pas
Ao 2000
Ao 2015
Argentina
10
14
Brasil
10
14
Chile
13
Colombia
10
12
Mxico
15
Per
12
12
Uruguay
10
14
Promedio
10
13
Fuente: CIPPEC.
Algunos pases fueron ms all y buscaron cambiar las races educativas de

la discriminacin, para atender la diversidad cultural (OREALC-UNESCO,
2005). Brasil fue un ejemplo en este sentido, con la incorporacin de la enseanza obligatoria de la historia y la cultura afrobrasilera e indgena en 200810.
Este paso constituy una marca, entre otras, de los cambios en las concepciones
10
En la regin, hay otros pases no estudiados que tuvieron avances paradigmticos en la ruptura de una cosmovisin cultural excluyente de la educacin. El caso de Bolivia es, quizs,
el ms destacado por el reconocimiento de la poblacin indgena.
49
poltico-culturales durante el perodo analizado, en un pas extremadamente

desigual donde recin en 1988 se elimin el voto calificado.
Otros pases respondieron educativamente a su historia poltica y social.
Argentina plante un eje en la memoria y los derechos humanos, en un pas
signado por un genocidio estatal en manos de la ltima dictadura militar. Colombia enfatiz el proceso de paz con cambios curriculares en la enseanza
de la formacin ciudadana.
Las leyes fueron continuadas con una inmensa variedad de medidas para
la inclusin. Estas sern objeto de anlisis en el apartado 3.7, para vincularlas
con el eje de la justicia distributiva, la integracin y la equidad dentro de los
sistemas educativos. Tambin cambi el currculum y, en parte, las concepciones pedaggicas que permearon lentamente en olas de nuevas teoras y prcticas para la enseanza en favor de la diversidad cultural.
Fue una etapa de transformaciones en Amrica Latina. Los discursos
internacionales se centraron en reconocer el derecho a la educacin desde
una visin renovada e integral. Trabajos pioneros como los de Tomasesvky
(2004) abrieron nuevos senderos. El documento principal de la Segunda Reunin Intergubernamental del PRELAC se titul Educacin de calidad para
todos: un asunto de derechos (OREALC-UNESCO, 2007). En documentos
recientes, el Banco Mundial comenz a hablar explcitamente de derechos
(Banco Mundial, 2011).
Esto no suspendi el debate sobre las concepciones o las polticas, pero
llev a acuerdos superadores entre y dentro de los pases. Un nuevo clima de
poca predomin en la regin el avance de nuevas capas de derechos en democracias jvenes y rodeadas de deudas sociales.
Cunto de esta concepcin de derechos estaba basada en un fin en s
mismo y cunto se vinculaba con el desarrollo econmico? Cunto y cmo
se poda exigir el derecho a la educacin? Hasta dnde llegaba y con qu
colisionaba ampliar los derechos, la inclusin y la idea de justicia educativa?
Amenazaba a la meritocracia, la calidad y los derechos individuales? Estaban preparadas las escuelas y las pedagogas? Estas preguntas volvern a
aparecer en el recorrido del libro.
La triple expansin del presupuesto educativo: una etapa de oro

La gran expansin del acceso y de nuevos derechos implic crear escuelas,
cargos docentes y nuevas ofertas educativas. Nada de esto fue gratuito. Cmo
cambi el financiamiento educativo en Amrica Latina desde el inicio del
siglo XXI? Creci el esfuerzo pblico, el gasto privado? Cunto se logr
avanzar en la eficiencia y la transparencia del gasto pblico?
50
La experiencia de los ochenta dej una estela ambigua. La expansin del

acceso educativo, impulsada especialmente durante los retornos democrticos,
coincidi con la nefasta dcada de la crisis econmica y la hiperinflacin en
varios pases. En algunos pases se redujo dramticamente el salario docente o
se ampli el nmero de alumnos por sala para financiar la expansin del acceso
a la escuela (Braslavsky, 1999; Carnoy y De Moura Castro, 1997).
En los noventa hubo distintos rumbos. En la mayora de los pases aument el financiamiento educativo, aunque tuvo distintos destinos. Chile, por
ejemplo, destin gran parte de su inversin al aumento de los salarios docentes
y la expansin de la jornada escolar; en cambio, Argentina prioriz la implementacin de una reforma de su estructura de niveles y la ampliacin del
acceso al nivel secundario.
La llegada del nuevo siglo trajo una etapa de renovacin en la mayora de
los gobiernos y un gran crecimiento econmico, especialmente desde 2003,
luego de la dura crisis argentina de 2001. Entonces, se combinaron tres tendencias auspiciosas para la educacin (grficos 7 y 8):
1. El crecimiento de los recursos de la economa para aportar a la educacin desde fuentes pblicas y privadas. El PBI de los siete pases
analizados se triplic entre 2002 y 2011.
2. El incremento de la participacin del Estado en el PBI, con mayor o
ms eficiente cobro de impuestos gracias a economas ms ordenadas y
pujantes. Entre 2000 y 2013, el gasto pblico total en relacin con el
PBI creci del 26% al 32% en los pases analizados.
3. El incremento del financiamiento educativo en relacin con el resto del
gasto pblico y el PBI. El gasto educativo en relacin con el gasto pblico total aument levemente, del 15% al 16% en el perodo analizado,
mientras que el gasto educativo frente al PBI aument de un 4% a un
5,44% entre 2000 y 2011.
51
Grafico7. 7PBI y gasto pblico total como porcentaje del PBI.

Grfico
Pases seleccionados para el estudio, 2000-2013
6000
32,54%
30%
4911,3
5000
4000
35%
26,12%
25%
20%
3000
15%
2000
1866,7
10%
1000
5%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
PBI, en miles de millones de US$ corrientes
Fuente: CIPPEC, sobre la base de WEO-IMF.
52
2012 2013
Gasto pblico total, como % del PBI
Grafico
8 Gasto en educacin como porcentaje del PBI y como porcentaje
Grfico 8.
del gasto pblico total. Pases seleccionados para el estudio, 2000-2011
18%
16%
14%
16,28%
15,50%
12%
10%
8%
6%
5,44%
4%
4,04%
2%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Gasto en educacin como % del Gasto pblico total
2007
2008
2009
2010
2011
Gasto en educacin, como % del PBI
Fuente: CIPPEC, sobre la base de: Gasto Pblico Total: WEO-IMF. Gasto en Educacin como porcentaje
del PBI: UIS-UNESCO; excepto en el caso de Brasil, donde el dato de 2011 se obtuvo de OCDE (2014) y
en Argentina, donde de 2005 en adelante se utilizaron estimaciones propias basadas en CGECSE-MCyE
y INDEC-MECON.
La conjuncin de estas tres tendencias fue extraordinaria. Los presupuestos educativos de la regin aumentaron como nunca antes gracias al crecimiento de la economa, de los recursos estatales y del esfuerzo financiero por
la educacin. Si en 2002 se invertan 1.261 PPP$ constantes por alumno de
nivel secundario en promedio en los pases analizados, en 2011 se haba
llegado a 2.084 11 .
Ese gran aumento de la inversin por alumno se logr mientras los sistemas sumaron un total de 1,3 millones de alumnos nuevos en las escuelas
11
Fuente: CIPPEC, sobre la base de UIS-UNESCO. Datos expresados en dlares estadounidenses constantes. Incluye todos los pases estudiados salvo Uruguay, por falta de informacin. Los datos de Per para 2000 corresponden a 2001. Los datos de Brasil y Mxico para
2012 corresponden a 2010 y 2011, respectivamente.
53
secundarias12 . Para el nivel primario, el aumento de la inversin por alumno

fue similar, aunque sin esa incorporacin de nuevos estudiantes, dado que ya
se haban logrado garantizar altos niveles de cobertura en 2000; incluso hubo
una reduccin de la cantidad de alumnos en escuelas primarias, dado que baj
mucho la repitencia, especialmente en Brasil.
Estas tendencias no fueron iguales en todos los pases. En 2005, Argentina sancion la Ley de Financiamiento Educativo, que estableci mecanismos concretos para aumentar la inversin educativa hasta llegar al 6% del PBI
en 2010, desde un punto de partida del 4%. Efectivamente, el aumento del
presupuesto educativo fue muy alto, aunque no se logr llegar a la meta por un
cambio en la medicin del PBI, lo que tambin disminuye el punto de partida:
se pas del 3,4% destinado a educacin en 2004 al 5,2% en 2012 (Bezem,
Mezzadra y Rivas, 2014).
Brasil logr un gran incremento del presupuesto educativo, pasando de
destinar el 4,7% al 6,1% del PBI entre 2000 y 2012. En reales constantes, la
inversin creci de 34 billones en 2000 a 86 billones en 2012 (Gentili, 2013).
Pero el paso ms ambicioso del pas fue la sancin en 2014 de la Ley 8.035, que
estableci la meta de alcanzar el 10% del PBI destinado a educacin en 2024,
a partir del uso de una parte sustantiva de las regalas petroleras.
Uruguay tambin realiz un gran incremento del presupuesto educativo,
que pas de representar apenas el 2,44% del PBI en 2000 al 4,5% en 2011.
Partiendo de un piso bajo en la comparacin regional, el pas inici la segunda
dcada del nuevo siglo con indicadores mucho ms altos. De los siete pases
estudiados, es el que ms increment su esfuerzo financiero por la educacin,
pasando de destinar el 7,6% del gasto pblico total a educacin en 2000 al
13,7% en 2011. Todo el peso de este incremento se dio luego de 2005, con el
inicio de un nuevo perodo de gobierno.
Los casos de aumento de la inversin educativa de Argentina, Brasil y
Uruguay fueron los ms destacados, aunque no los nicos en lograr avances.
Chile pas de destinar el 3,7% del PBI a educacin en 2000 al 4,5% en 2011.
Su inversin pblica en educacin, en relacin con el gasto pblico, fue muy
alta pero tambin lo fue su inversin privada, dado que las familias invierten
muchos recursos propios en el financiamiento de la educacin. La suma de
ambos factores hace que la inversin total por alumno en Chile sea la ms alta
de la regin; adems, la alta dependencia del gasto privado es un factor que
genera grandes inequidades debido a la desigualdad social preexistente en las
familias.
Colombia tuvo un incremento similar al de Chile, pasando de invertir el
3,5% del PBI en educacin en 2000 al 4,4% en 2012. Mxico tambin tuvo
12
54
Fuente: CIPPEC, sobre la base de UIS-UNESCO.
una trayectoria ascendente parecida, pasando del 4% al 5,2% del PBI destinado a educacin entre 2000 y 2011, con oscilaciones intermedias.
Por ltimo, Per es el caso con mayor retraso en materia de financiamiento educativo. Fue el nico pas de los estudiados que redujo su gasto educativo
frente al PBI: pas del 3,1% en 2000 al 2,7% en 2012. Mientras que los pases
analizados destinaban en 2011 unos 2.000 dlares por alumno en el nivel primario y secundario, en Per la inversin rondaba los 800 dlares en el nivel
primario y 900 en el secundario.
Grfico 9. Evolucin del gasto en educacin frente al PBI. Pases
Grafico
9
seleccionados,
2000-2012
6,50
6,00
5,50
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
2000
2001
Argentina
2002
Brasil
2003
2004
Chile
2005
2006
Colombia
2007
2008
Mxico
2009
Per
2010
2011
2012
Uruguay
Fuente: CIPPEC, sobre la base de UIS-UNESCO, excepto para Brasil, cuyo dato de 2011 se obtuvo de OCDE
(2014) y Argentina, donde desde 2005 en adelante se utilizaron estimaciones propias basadas en CGECSE-MCyE y INDEC-MECON.
En suma, los primeros quince aos del nuevo siglo fueron auspiciosos para
los grandes ejes globales del derecho a la educacin. Crecieron los recursos
educativos estatales de manera notable. Se diversificaron los derechos con
reconocimiento de la diversidad social y cultural de la regin. Emergieron
sujetos sociales antes invisibles y se transformaron en nuevos protagonistas
educativos. Accedieron al jardn de infantes unos 3,5 millones de alumnos
55
nuevos; a la escuela secundaria, 1,3 millones y a la educacin superior, 8,7

millones (vase captulo 5).
Las deudas pendientes siguen siendo inmensas y, en ciertos casos, se ramificaron mientras se saldaban derechos pendientes. Los procesos sociales y educativos no son lineales. Son hbridos, mezclas de tendencias que en muchos
casos adquieren formas contradictorias y pueden vivirse como un incremento
del malestar educativo a la vez que se expanden derechos fundamentales.
En las aulas, se mezcl la inclusin con una desigualdad latente y con
la fragmentacin social, que incluso en muchos contextos se increment.
En contextos crecientemente urbanos, convivir entre pares se hizo en ciertos
sentidos cada vez ms problemtico. La desigualdad en la regin baj mucho
menos que la pobreza y el crecimiento econmico. La visin comparada de
la diversidad de territorios sociales muestra que esta dimensin sigue siendo
clave para entender los desafos pendientes que repercuten en el sistema educativo (Fachelli, Lpez, Sourrouille y Lpez-Roldn, 2012)
El aumento del financiamiento y de los derechos educativos fueron tendencias paralelas al sostenimiento estructural de sociedades desiguales.
En todo caso, las polticas educativas intentaron paliar injusticias con acciones
compensatorias, a veces de enorme magnitud (apartado 3.7). Fueron menos
intensas las polticas fiscales que buscaron la redistribucin por va de impuestos ms progresivos o las acciones integrales para enfrentar la segregacin
urbana que tantos efectos desintegradores produce en los sistemas educativos.
Paradjicamente fue Chile, uno de los pases ms desiguales y con mayor
segregacin educativa en un modelo de financiamiento a la demanda (Bellei,
Contreras y Valenzuela, 2010), el pas que intent poner en el centro del debate
poltico la cuestin de la integracin social en escuelas pblicas y particulares.
En 2014, el mayor debate educativo desde el retorno a la democracia encontraba al pas en una apuesta por generar nuevas condiciones de justicia educativa,
combinando reformas fiscales ms progresivas con restricciones al lucro, la seleccin y el cobro a los estudiantes por parte de las escuelas privadas. La idea
de un sistema pblico ampliado, ms igualitario, se converta al cierre de esta
investigacin en el debate ms importante de poltica pblica de ese pas.
3.2. Gobernar los sistemas educativos

Qu tan gobernables son los sistemas educativos en Amrica Latina? Cmo
controla el Estado la educacin? Cules fueron los cambios en los mapas de
poder de los actores? Cmo modificaron sus instituciones y capacidades de
gobierno de la educacin cada uno de los siete pases en estos 15 aos? Estas
preguntas indican el rumbo del presente apartado.
56
El gobierno de la educacin fue uno de los grandes ejes de transformaciones que marc una nueva etapa de la poltica educativa en la regin. Aqu se
comparan los cambios en tres dimensiones: los niveles de gobierno de la educacin, las capacidades estatales creadas en los ministerios de educacin y
el peso poltico del mapa de actores.
Los niveles de gobierno: de la descentralizacin a la nueva regulacin

centralizada
La primera dimensin del gobierno de los sistemas educativos refiere a los niveles de gobierno del Estado. Los pases de la regin tienen diversas historias
polticas que se tradujeron en modelos divergentes de gestin educativa, como
se resumen en el cuadro 8.
Cuadro 8. Modelos de gestin de los sistemas educativos por pas
Modelo de gestin
Nombre y cantidad de
entidades subnacionales
Ao de ltima gran
descentralizacin
Federal, descentralizado a
nivel provincial
23 provincias, 1 ciudad
autnoma
1993
Brasil
Federal, descentralizado
a nivel municipal
(educacin bsica) y
estadual (educacin
media)
26 estados, 1 distrito
federal, 5564 municipios
1995
Chile
Descentralizado
(municipalizado)
15 regiones, 54
provincias, 346 comunas
1986
Colombia
Descentralizado
(municipalizado)
32 departamentos, 1
distrito capital
1993
Descentralizado
(federalismo educativo)
32 entidades federativas,
1 distrito federal
1992
Descentralizado
24 departamentos + 1
Provincia Constitucional
del Callao (todos con
gobierno regional
propio); 195 provincias
(gobiernos locales)
2002
Centralizado
19 departamentos, 89
municipios
s.d.
Pas
Argentina
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: CIPPEC.
Durante los noventa, una tendencia surc la regin: la descentralizacin

educativa (Gropello, 1999; Winkler y Gershberg, 2000). Mxico y Argentina transfirieron sus escuelas nacionales a los Estados y provincias. Al mismo
tiempo, Colombia descentraliz atribuciones importantes en las entidades
57
territoriales. Ya en 1981, bajo la dictadura de Pinochet, Chile haba municipalizado la educacin. Brasil tambin traslad la responsabilidad por las
escuelas bsicas a los municipios desde mediados de la dcada.
En la prctica, los modelos analizados son muy distintos entre s. Los tres
pases federales, Argentina, Brasil y Mxico, tienen la enorme complejidad
del principio de doble soberana que establecen sus constituciones13. Muchas
atribuciones estn en manos de los Estados o provincias, aunque en la prctica
el gobierno central intervenga de mltiples formas y los lmites entre ambos niveles se vuelvan difusos. Mxico, por ejemplo, tiene concentrados muchos ms
rasgos de gobierno de la educacin en su nivel central que Argentina y Brasil.
Justamente, Brasil constituye un caso nico para la regin, por el tamao de su
poblacin y la complejidad que implica mantener 5.564 municipios con autoridad
directa sobre las escuelas de educacin bsica, adems de los 26 Estados y el distrito federal, que tienen el control de las escuelas medias. La tradicin histrica de un
modelo descentralizado se expres en la tarda formacin de un sistema educativo
unificado, que an hoy se debate por el establecimiento de contenidos bsicos
curriculares comunes para todo el pas. Esta dinmica se acentu en los noventa, cuando se produjo el proceso de municipalizacin de la educacin primaria.
En el otro extremo de los siete pases analizados se encuentra Uruguay,
cuya poblacin apenas representa un 1,7% en comparacin con Brasil. All, el
sistema se mantiene centralizado y con una fuerte base histrica de un Estado
presente en todas las escuelas. Tambin Per es una excepcin, porque mantuvo
la centralizacin (aunque existe una experiencia previa de nuclearizacin en los
setenta) mientras a toda la regin llegaba la ola descentralizadora en los noventa.
En cambio, s traspas las responsabilidades por la gestin de las escuelas a sus
24 departamentos a partir de 2002. All, la municipalizacin fue una opcin
que, luego de resistencias de varios sectores, se termin desechando.
Qu pas en el nuevo siglo? Quizs como consecuencia de la ola de descentralizacin de los noventa, se vivi una convergencia hacia nuevas formas de recentralizacin de la poltica educativa. La delegacin hacia autoridades locales trajo
problemas: muchas de ellas no tenan las capacidades adecuadas para hacer frente a
tantas atribuciones tcnicas complejas; en algunos casos, se ampli la fragmentacin
del sistema, creci el riesgo de la desigualdad educativa en espejo con la desigualdad de los territorios y se perdi el control sobre la totalidad del sistema educativo.
Los pases no volvieron atrs en los esquemas de gestin de las escuelas,
que quedaron en manos de las entidades locales o estaduales14 . Los gobiernos centrales utilizaron otras herramientas. La principal fue la creacin de
13
14
58
Para ampliar la mirada sobre el federalismo educativo de los tres pases, vase Rivas (CEPAL-UNICEF, 2009), Ornelas (2004) y UNESCO (2008).
La excepcin es la discusin reciente en Chile sobre el fin del modelo de municipalizacin
de la gestin de las escuelas pblicas, incipiente al momento de la escritura de este libro.
sistemas de evaluacin de la calidad para recentralizar el currculum. Algunos pases combinaron estas estrategias, como se ver, con masivas polticas
de libros de texto o reformas curriculares centralizadas.
Los pases tambin acomodaron sus esquemas de gobierno a la descentralizacin de la gestin que haban definido en aos previos. Crecieron en cantidad y magnitud las agencias de coordinacin y mecanismos de regulacin
central. Por ejemplo, Argentina hizo obligatorias las resoluciones de su Consejo Federal de Educacin, que agrupa a los ministros de las 24 jurisdicciones
(23 provincias y la Capital Federal) a partir de 2006, para ganar control sobre
el sistema federal. Brasil, por su parte, cre en 2011 la Secretara de Articulacin con los Sistemas de Enseanza, responsable de apoyar la cooperacin entre las jurisdicciones subnacionales y de brindarles asistencia en la elaboracin
de sus planes educativos. Per avanz en el mismo sentido, creando la Oficina
de Coordinacin Regional, con funciones similares.
Sin embargo, la coordinacin y la recentralizacin por va de la normativa o
la evaluacin no logr reemplazar la gestin propia de los niveles intermedios de
gobierno a cargo de las escuelas. La mayora de los sistemas educativos de la regin dej los problemas cotidianos en manos de las autoridades locales, encargadas de la dura tarea de gestionar demandas, negociar con sindicatos y salvar como
bomberos las urgencias. Esta tarea dej poco margen de tiempo para la planificacin y el desarrollo de respuestas integrales para las escuelas que administran.
La formacin de capacidades y el profesionalismo de las plantas de las
agencias locales de gobierno de la educacin fue una tarea poco abordada
por los pases. Salvo excepciones, los diversos entrevistados para este proyecto
sealaron las deficiencias de base en la calidad institucional de las entidades de
gobierno local de la educacin y la falta de polticas centrales para su formacin. En la regin, no hay verdaderas escuelas de formacin de funcionarios
educativos que cumplan esta crucial funcin15 .
Las generalizaciones son dainas, pero inevitables ante la falta de espacio
para contar cada caso interesante o destacado de gestin educativa local. La
afirmacin de la falta de capacidades en la mayora de las instancias locales
de gobierno deja afuera a numerosos ejemplos de Estados, provincias, municipios o departamentos que lograron una destacada calidad institucional y se
convirtieron en portadores de una voz propia para la planificacin de polticas
educativas16 . Varios de estos casos ejemplares de buenas prcticas locales se
resaltan en diversos apartados de este libro.
15
16
Una de las excepciones es el Curso Regional sobre Formulacin y Planificacin de Polticas

Educativas del IIPE-UNESCO.
Vase un estudio sobre los municipios de Brasil con mejores resultados educativos (2010b),
la sntesis de las provincias argentinas con polticas destacadas (Veleda, Rivas y Mezzadra,
2012) o la plataforma Conviva, que rene casos de buenas prcticas en Brasil.
59
El nuevo siglo fue una etapa de laboratorio, llena de experiencias locales de poltica educativa como correlato inevitable de la descentralizacin
previa. Pero tambin fue una etapa donde predomin la recentralizacin
del gobierno de la educacin. Varios pases tuvieron gobiernos centrales
fuertes que buscaron controlar los mrgenes de autonoma de los territorios,
marcar la agenda, definir normas curriculares, lanzar grandes polticas de entrada directa en las escuelas, utilizar estratgicamente el financiamiento, alinear polticas a travs de acuerdos comunes o establecer planes de metas con
medicin de resultados.
Las evaluaciones de la calidad marcaron, quizs, el ms novedoso impulso
centralizado de controlar el currculum y lo que se ensea en las escuelas.
Comenzaron a surgir en los noventa, pero explotaron en los dos mil. Desde
entonces, su viraje tendi a marcar cada vez ms la agenda local mediante el
seguimiento de metas concretas de resultados de aprendizaje.
Este es el cambio ms pronunciado de las relaciones entre el gobierno
central y las entidades locales en algunos pases. Chile, por su modelo de
mercado, fue un primer caso que hizo competir a los municipios y escuelas
particulares por los mismos recursos pblicos segn la cantidad de alumnos
que lograsen atraer y con esquemas de incentivos por resultados. Colombia
sigui sus pasos con un esquema de financiamiento por cpita que estableci
nuevos incentivos para los departamentos.
El caso ms notable de cambio durante el perodo analizado fue el de Brasil, con la aparicin del IDEB (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica)
en 2007. El IDEB mide la actuacin de cada escuela de educacin bsica,
municipio y Estado. Su aparicin desencaden numerosos cambios. Como
ejemplo de ello, un informe sobre 26 municipios estudiados por su mejora en
los resultados sealaba que el primer factor desencadenador del cambio fue la
publicacin del IDEB (UNICEF, 2010a). Detrs del IDEB surgieron nuevas
modalidades de gobierno federal y estadual.
Quizs, el correlato ms directo de esta transformacin todava est en una
etapa de maduracin. El nuevo Plan Nacional de Educacin, sancionado en
2014 para la siguiente dcada, es explcito: se utilizar al IDEB para medir
resultados y enviar ms recursos a los municipios que cumplan las metas y
logren mejorar en las mediciones (Ley N 13.005 de 2014).
Dispositivos similares de regulacin centralizada basada en resultados tuvieron un desarrollo temprano en Chile. Colombia, tomando lecciones de
Chile y Brasil, sigui un modelo similar al generar incentivos por resultados
para sus departamentos. Luego del caso de Brasil, en una escala mucho ms
amplia y compleja, fueron varios los pases de la regin que comenzaron a
cotejar alternativas similares.
60
Esta es una nueva versin del gobierno de la educacin con la descentralizacin por resultados (Dale, 1997). Se trata de una incipiente novedad,
que hubiese sido imposible sin la creacin de instancias rigurosas de medicin
de la calidad educativa. Las evaluaciones trajeron nuevos incentivos y nuevos
riesgos. Poseen los departamentos, municipios y Estados la suficiente capacidad para mejorar los resultados de aprendizaje de los alumnos? En qu tiempos, con qu recursos? Estas preguntas volvern a aparecer cuando se aborde
la cuestin de la evaluacin en el apartado 3.5 y se analicen los resultados de
calidad en el captulo 5.
Nuevas capacidades e instituciones estatales para planificar y regular

la educacin
Los procesos polticos de la gestin educativa abarcan la creacin, cambio o
consolidacin de instancias de gobierno claves para disear e implementar
polticas educativas efectivas. Qu tanto mejoraron las capacidades de diagnstico, planificacin, coordinacin, liderazgo, continuidad, comunicacin y
evaluacin de las polticas educativas en Amrica Latina? Qu tanto cambiaron los ministerios de Educacin en el nuevo siglo?
La construccin de nuevas capacidades de gestin en los Estados fue decisiva
durante la etapa estudiada (BID, 2014b). En varios pases, existe una marcada
continuidad con lo iniciado en los noventa en trminos de profesionalizacin de
los ministerios de educacin y la creacin de sistemas de informacin y evaluacin de los sistemas educativos. Incluso, an tras fuertes recambios de gobiernos, se denotan continuidades en el mayor peso que tienen las reas tcnicas de
los ministerios de Educacin. Ejemplo de ello son muchas de las reformas curriculares de los pases, diseadas por reconocidos especialistas de las didcticas.
Pero tambin hubo nuevas modalidades de intervencin que cambiaron
reas enteras de los ministerios de Educacin. Como consecuencia del proceso
de recentralizacin y las nuevas lgicas de gobierno por resultados, en algunos
pases las capacidades de planificacin educativa y de sistematizacin de la
informacin sobre los sistemas educativos se incrementaron de forma notable.
La expresin ms concreta fue la creacin o renovacin de los institutos
de evaluacin de la calidad con mayores cuotas de autonoma en su gestin.
Esta fue una aparicin estelar del nuevo siglo: el INEP en Brasil (Ferreira,
2008), el INEE en Mxico (creado en 2002 y con rango autrquico desde
2013), la renovacin del ICFES en Colombia (Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educacin Superior, 2003) y la UMC en Per, as como las
sucesivas renovaciones en Chile hasta la creacin de la Agencia de Calidad de
la Educacin en 2011 y el ms reciente INEEd en Uruguay, creado en 2009,
cuya Comisin Directiva se cre en 2013.
61
La mayora de ellos gan una amplia autonoma y grandes capacidades tcnicas con prestigiosos funcionarios a cargo, aunque sus desarrollos muestran
que es necesario ms tiempo para que se consoliden los equipos y se alcance
una estabilidad metodolgica en las mediciones. Estas reas se convirtieron
en nuevos reguladores de las polticas, dado que su autonoma cobra distintos rasgos. En algunos casos, se las utiliza para legitimar las evaluaciones y
sacarlas de la rbita de la manipulacin poltica. En otros, se trata de espacios
que refuerzan la centralizacin, al duplicar el poder de los ministerios sobre las
entidades locales y sobre las mismas escuelas.
Cuadro 9. Institutos nacionales de evaluacin por pas
Pas
Institutos de evaluacin
Ao de
creacin
Relacin con
el Ministerio
Argentina
Direccin Nacional de Informacin

y Evaluacin de la Calidad Educativa
(DiNIECE)
1993
Dependiente
Brasil
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Educacionais Ansio Teixeira (INEP)
1937
Autrquico
Chile
Agencia de Calidad de la Educacin
2011
Autrquico
Colombia
Instituto Colombiano para la Evaluacin

de la Educacin (ICFES)
1968
Autrquico
Mxico
Instituto Nacional para la Evaluacin de

la Educacin (INEE)
2007
Autnomo
Per
Unidad de Medicin de la Calidad

Educativa (UMC)
1995
Dependiente
Uruguay
Instituto Nacional de Evaluacin

Educativa (INEEd)*
2013
Independiente
Nota: * Independiente del Ministerio de Educacin, pero depende de los entes autnomos de gobierno.
Fuente: CIPPEC.
En algunos pases, medir el sistema educativo se convirti en un desafo

poltico de primer orden. Literalmente, se trataba de medir el tamao del sistema: cuntas escuelas, docentes y alumnos existan. Mxico, Per y Colombia son tres casos donde la maraa de la informacin generaba ineficiencia,
falta de transparencia y problemas de corrupcin a escala micro. En cambio,
Chile, Argentina y Uruguay ya haban consolidado la informacin sobre todas sus escuelas en los noventa.
62
Algunos casos de entidades locales fueron ejemplares en mostrar el rumbo

de los sistemas de gestin de la informacin y su uso para mejorar la vida y
los resultados de las escuelas. En la Argentina, las provincias de La Pampa,
Mendoza y Santa Fe desarrollaron sistemas de carga de datos digitales por
escuela que permiten un monitoreo fino de lo que ocurre en cada una de ellas
cada da. En Colombia, se destac el departamento de Risaralda, con un sistema de identificacin de los nios que desertan de la escuela.
En Brasil, el Estado de Paran cre boletines de informacin educativa
por escuela. En San Pablo, una poltica integral abarc desde 2007 a 12.000
asistentes pedaggicos de los directivos, para centrarse en el anlisis de los
datos sobre rendimiento y estrategias de mejora, a travs de la elaboracin de
reportes de progreso por escuela cada dos meses. A las escuelas con buenos
resultados se les dio ms autonoma y a las mil escuelas con los resultados ms
bajos se les brind apoyo y cuadernillos con secuencias didcticas.
A veces, los sistemas ms eficaces se afianzan en las entidades locales, con
mayor control en su uso. Justamente, ese es uno de los mayores desafos de la
regin luego de dos dcadas de crecimiento de la informacin educativa: la
brecha entre la disponibilidad y el uso para la gestin de las escuelas. En
varios pases es enorme el flujo diario de datos del sistema, pero su aprovechamiento para cambiar prcticas, planificar y evaluar acciones y resultados es
an bajo (Cueto, 2005).
La creacin de capacidades en los ministerios de educacin de la regin
sigui distintos ritmos y estilos, adems de converger en los nuevos institutos
de evaluacin de la calidad y en renovados sistemas de informacin y gestin
de la educacin. Algunos casos particulares sealan los diferentes rumbos de
la institucionalidad del gobierno de la educacin en la regin.
Entre 1990 y 2010, Chile mantuvo una continuidad de 20 aos de duracin de la Concertacin en el poder con alternancias lgicas En el Ministerio
de Educacin fue mayor la coherencia durante los noventa que en los dos mil,
cuando se alternaron varios ministros en el poder. Pese a este recambio, Chile
logr cierta continuidad de equipos y prcticas de gestin. Esto se conjug con
una lgica de gobierno del sistema que demandaba una enorme cantidad de
informacin sofisticada.
La creacin de un sistema de subvencin a escuelas pblicas y particulares
basado en la asistencia de los alumnos en 1981 deriv en una creciente capacidad de manejo de la informacin referida a los alumnos dentro del sistema.
Junto con esta dinmica, en los noventa surgieron programas compensatorios
y durante todo el perodo estudiado, una batera de acciones para brindar ms
recursos, apoyo o incentivos a los distintos tipos de escuela.
El nivel socioeconmico de los alumnos por escuela y sus resultados de
calidad fueron dos vertientes de un conocimiento profundo por parte de las
63
autoridades del ministerio acerca de la vida interna del sistema educativo. Este
conocimiento es hoy, quizs, el ms sofisticado que existe en la regin sobre
el flujo de los recursos y alumnos del sistema. Como en ningn otro pas, se
conoce el costo de cada escuela, los recursos que tienen segn el nivel socioeconmico de los alumnos y sus resultados medidos por evaluaciones de
aprendizaje. Este nivel de informacin tiene el potencial para distribuir justicia con criterios transparentes y tambin puede ser utilizado para incentivar
a los actores segn sus resultados. Ambas dinmicas coexistieron en Chile.
Pero Chile tambin vio acrecentar sus problemas de gobierno del sistema
en paralelo a la creacin de estas instancias e instrumentos. La causa fue el
progresivo pasaje de alumnos al sector particular, escasamente regulado pese
a ser financiado por el Estado en amplia medida. Como consecuencia de este
desfasaje, la Ley de Aseguramiento de la Calidad de 2009 cre dos instituciones nuevas: la Superintendencia de la Educacin, con el objetivo de controlar
el uso de las subvenciones en las escuelas, y la ya mencionada Agencia de
Calidad de la Educacin.
Otro caso saliente en la regin es el de Colombia. Con la gestin de gobierno iniciada en 2002 se puso un nfasis especial en la construccin de capacidades de gobernabilidad. La creacin de una carrera profesional para los
agentes pblicos se combin con una batera de acciones para medir el sistema
educativo y tomar mayor control de su presupuesto. Esto se conjug con la
evaluacin de las escuelas y un gran nfasis en la medicin de resultados.
Los pases estudiados tambin modernizaron sus sistemas de informacin
y gestin educativa, para aceitar la coordinacin entre el nivel nacional, los
niveles intermedios y las escuelas. Brasil cre el Sistema Integrado de Monitoramento Execuo e Controle (SIMEC), un portal en lnea que permite
gestionar la solicitud de presupuestos y de asistencia tcnico-financiera al nivel
central. En 2013, Mxico realiz el Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos
de Educacin Bsica y Especial, con el fin de crear el Sistema Nacional de
Informacin y Gestin Educativa, como plataforma para facilitar la comunicacin directa entre las escuelas y las autoridades educativas.
Per cre el SIAGIE (Sistema de Apoyo a la Gestin de la Institucin
Educativa), un sistema digital para la carga de informacin de matrcula, progreso educativo y ausentismo, entre otros datos que permiten a las autoridades educativas obtener informacin desagregada, necesaria para mejorar la
gestin de las polticas y los programas educativos, aunque sin informacin
sobre las caractersticas sociales de los alumnos. Uruguay cre el Plan GURI,
que realiza un seguimiento individualizado de la trayectoria de los alumnos
y permite, por ejemplo, la toma de asistencia on line, lo que repercute en una
menor carga administrativa y la posibilidad de generar informes automticos
para la gestin institucional.
64
Saliendo del plano especfico de la gestin de la informacin, justamente

Uruguay, el ms pequeo y poco poblado de los pases estudiados, es un caso
destacado por la historia excepcional de sus instituciones de gobierno de la
educacin. Su tradicin republicana se expresa en la Administracin Nacional
de la Educacin Pblica (ANEP), el organismo que gestiona la educacin,
mientras que el Ministerio de Educacin exhibe un tono ms consultivo, con
escasas funciones ejecutivas a cargo. La ANEP tiene una amplia autonoma
frente a los gobiernos de turno (en comparacin con los otros pases estudiados) y garantiza una fuerte pertenencia educativa de sus integrantes17. Esta
misma institucionalidad se replica en cada uno de los consejos de educacin
que administran distintos tramos del sistema educativo.
El resultado del modelo de gobierno uruguayo es paradjico: pese a ser un
pas tan pequeo, tiene marcados recortes en sus agencias de gobierno, dotadas de tanta autonoma que constituyen distintos sistemas educativos en paralelo: la educacin inicial y primaria (CEIP), la educacin secundaria (CES)
y la educacin tcnica (UTU) parecen mundos aparte, tal como ocurre con
las agencias que coordinan las universidades en los dems pases. El rasgo de
estos organismos es la endogamia, que impide intromisiones polticas de corto
plazo y clausura el sistema hacia adentro, como culturas cerradas de difcil
intervencin externa y recambio.
El caso uruguayo se refleja en su normativa: la vigente Ley General de
Educacin es ms que nada una norma que regula el gobierno del sistema (o
de los subsistemas). Contiene poco contenido propiamente educativo, ya que
la tradicin indica que ese contenido surge de las normas internas que cada
instancia de gobierno genera. Incluso, con la creacin del reciente Instituto
Nacional de Evaluacin de la Educacin no se logr coordinar all la evaluacin centralizada de los alumnos ni las estadsticas educativas, que siguen a
cargo de cada Consejo.
En el conjunto de los pases, la profesionalizacin de los ministerios de
Educacin tuvo distintos correlatos. Uno de ellos es el retorno de una visin
de la planificacin a largo plazo que haba perdido protagonismo en las dos
ltimas dcadas del siglo XX. La lgica de los programas basados en financiamiento a plazo determinado haba generado una mayor fragmentacin de
las intervenciones estatales en los noventa. Esa misma lgica continu funcionando en varios de los pases analizados. Brind ms especificidad, capacidad
estratgica de maniobrabilidad y flexibilidad en su ejecucin, muchas veces
atada a prstamos internacionales, pero tuvo limitaciones de articulacin, coherencia y visin de largo plazo.
17
El Consejo Directivo Central (CODICEN) es el organismo rector de la ANEP y est integrado cinco autoridades, de las cuales dos representan al gobierno (con la venia del Senado)
y dos al cuerpo docente.
65
En el nuevo siglo, casi todos los pases analizados desarrollaron visiones

de futuro, planes consistentes con metas y nuevos instrumentos de planeamiento. El cuadro 10 lista los planes oficiales de los pases durante el perodo
estudiado. Entre ellos, se destacan los casos de Colombia y Brasil, donde estas
herramientas tuvieron un mayor peso en la organizacin de la agenda educativa.
Cuadro 10. Principales planes de educacin por pas. 2000-2015
Pas
Argentina
Nombre del plan
Aos de vigencia
Plan Nacional de Educacin Obligatoria
2009-2011
Plan Nacional de Educacin Obligatoria y Formacin

Docente
2012-2016
Plano Nacional de Educao
2001-2011
Plano Nacional de Educao
2014-2024
Plan Sectorial de Educacin
2002-2006
Plan Decenal de Educacin
2006-2016
Programa Nacional de Educacin
2001-2006
Programa Sectorial de Educacin
2007-2012
Programa Sectorial de Educacin
2013-2018
Plan Nacional de Educacin para Todos
2005-2015
Proyecto Educativo Nacional
2007-2021
Orientaciones de polticas educativas del Consejo

de Educacin Inicial y Primaria
2010-2014
Brasil
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: CIPPEC.
Los actores polticos de la educacin en el nuevo siglo

La dimensin de los actores es clave para entender el gobierno de la educacin.
En el perodo analizado, se destaca la aparicin de los liderazgos polticos
que ciertos presidentes ejercieron para marcar cambios de rumbo profundos en sus polticas educativas. Los casos de Lula en Brasil, Pea Nieto en
Mxico y Lagos y Bachelet en Chile son quizs los ms salientes, ms all
de sus diversos contextos y orientaciones. Correa en Ecuador, pas fuera del
estudio, es otro caso similar, donde el liderazgo de los cambios se encarn en
la figura del presidente del pas.
66
Los ministros de educacin (o cargos equivalentes) fueron desde ya figuras

relevantes de la regin. El cuadro 11 muestra su duracin promedio en la dcada del noventa y en los quince aos analizados del nuevo siglo.
Cuadro 11. Ministros de Educacin (o cargo equivalente) por pas. 2000-2014
1990-1999
Pas
2000-2014
Duracin
Promedio
(Meses)
Cantidad de
ministros
Duracin
Promedio
(Meses)
Cantidad de
ministros
Argentina
31,5
25,71
Brasil
27,8
26,6
Chile
23,6
16,18
11
Colombia
15
42
Mxico
22
33
11,36
11
15,9
10
Per
Uruguay
30
60*
2*
42
44*
4*
Nota: Los asteriscos en Uruguay refieren a los presidentes de la ANEP, mientras que el primer nmero en
cada columna refiere al cargo de ministro de educacin.
Fuente: CIPPEC.
No es sorpresivo que Chile lidere el recambio en la segunda etapa, con

once ministros en 15 aos. Salvo el caso de Sergio Bitar, con mayor continuidad al inicio del siglo, el resto de los ministros dur poco tiempo en su
cargo. La educacin fue un tema central de la agenda poltica: hubo grandes
manifestaciones de estudiantes y reclamos sociales que hicieron de la cartera
educativa un espacio poltico de alto riesgo.
En Per, el recambio fue de la mano de poca continuidad y claridad del
rumbo de las polticas, que se expresaron durante el perodo analizado. La
excepcin fue la presidencia de Alan Garca, en la que se dio continuidad al
ministro Jos Chang, quien estuvo casi cuatro aos en el cargo. Ms recientemente, durante el gobierno de Humala, hubo relativa continuidad con dos
ministros y una agenda ms integrada de polticas educativas. Si se toma el
perodo ms amplio de los ltimos 25 aos, Per se destaca claramente frente
al resto de los pases por su discontinuidad poltica en la cartera educativa, con
21 ministros y una duracin promedio de apenas poco ms de un ao.
En Argentina, los promedios engaan: abarcan el perodo de crisis poltica que incluy cinco ministros en apenas tres aos (2000-2003). En cambio,
67
desde el gobierno sucesivo de Nstor y Cristina Kirchner (2003-2015) hubo

tres ministros con alta continuidad en sus cargos: Daniel Filmus, Juan Carlos
Tedesco y Alberto Sileoni. Los tres mostraron, adems, convergencia en sus
orgenes educativos y en cargos previos dentro del propio ministerio.
Brasil tuvo dos ministros muy destacados, que marcaron su agenda durante el perodo analizado. El primero fue Paulo Renato de Souza (1995-2002),
que encarn la poltica educativa del gobierno de Henrique Cardoso. Luego
de los recambios iniciales del gobierno de Lula, iniciado en 2003, Fernando
Haddad (2006-2012) lider las mayores transformaciones de poltica educativa analizadas en este libro.
En Mxico, las tres presidencias abarcadas fueron ms largas que en el
resto de los pases analizados, por tratarse de perodos de seis aos, lo cual
tiene su correlato en una menor cantidad de ministros. Durante el gobierno
de Vicente Fox (2000-2006) hubo continuidad con el Secretario de Educacin Pblica, Reyes Tames. En el gobierno de Felipe Caldern (2007-2012)
hubo dos secretarios principales, cuya gestin se dividi en dos etapas de tres
aos, con una relacin muy directa al Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin y un recambio en la Secretara de Educacin Pblica de los cuerpos
profesionales que se haban formado durante un perodo de relativa continuidad desde los noventa hasta 2006.
Colombia fue el pas con mayor continuidad y claros perfiles diferenciados
de liderazgo durante el perodo analizado. La gestin como ministra de Cecilia Mara Vlez acompa las sucesivas presidencias de Uribe (2002-2010)
durante ocho aos, un verdadero record entre los pases analizados. Mucho de
lo ocurrido en Colombia se explica por su liderazgo y ascendencia en la conduccin de una etapa autodenominada de Revolucin educativa. La siguiente ministra fue Mara Fernanda Campo (2010-2014), que tambin acompa
toda la primera presidencia de Santos y dio su propia impronta a la gestin.
En Uruguay es menos sencillo asimilar la figura de liderazgo en una persona, si bien el actor de referencia central es el presidente de la ANEP (que figura
en el cuadro 11). El poder est ms distribuido entre los distintos organismos y
dentro de cada uno de ellos por los modelos de cogobierno de los consejos. Los
presidentes de la ANEP y los directores de los consejos tuvieron continuidad en
el tiempo y coinciden, en general, con los perodos de gobierno.
El peso de los sindicatos docentes fue divergente en los pases analizados. En Mxico, el histrico Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin el sindicato docente ms poderoso de la regin en escala y peso
poltico tuvo una alianza de poder durante los aos de las presidencias de Fox
y Caldern que se rompi con la llegada al gobierno de Pea Nieto. El SNTE
fue histricamente una institucin que cogobern la educacin del pas durante dcadas y su principal dirigente sindical Esther Gordillo fue encarcelada
68
en 2013 por delito organizado. En paralelo a la deslegitimidad creciente del

SNTE, creci en magnitud la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la
Educacin (CNTE), central disidente que tuvo gran peso en la resistencia a
las reformas de la carrera docente impulsadas durante el perodo analizado.
En Argentina perdur una gran fragmentacin de sindicatos docentes en
las provincias que realizan negociaciones autnomas con los gobiernos. La
Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina
(CTERA) fue la principal agrupacin a nivel nacional que nucle varios sindicatos provinciales y tuvo una relacin cercana al gobierno durante los perodos sucesivos de Nstor y Cristina Kirchner. En Brasil se dio una situacin
similar, de gran fragmentacin federal y alianza tcita con las gestiones de
Lula y Dilma, aunque el sindicato nacional, Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE), no tuvo tanto poder de veto y movilizacin como en la Argentina.
En Uruguay se dio una dinmica similar a la de Argentina y Brasil, al
menos desde la llegada del gobierno del Frente Amplio en 2005. All no existe
una fragmentacin tan grande, aunque s una distancia mayor entre niveles
educativos, que se corresponden con los tres sindicatos nacionales: FENAPES
(Federacin Nacional de Profesores de Enseanza Secundaria), FUM (Federacin Uruguaya de Magisterio) y AFUTU (Asociacin de Funcionarios de
la UTU).
En Chile, el Colegio de Profesores tuvo una postura conciliatoria con los
gobiernos de la primera dcada del siglo XX y un enfrentamiento explcito
con el gobierno de Piera. La postura del Colegio de Profesores sobresali en
la regin por su mayor participacin tcnica en la definicin de reformas de la
carrera docente.
En Colombia, la Federacin Colombiana de Trabajadores de la Educacin (FECODE) mantuvo una posicin crtica de las reformas implementadas
durante el perodo analizado y una alianza con el Movimiento Pedaggico
Colombiano, un espacio original para la regin surgido en 1982, que reuni a
acadmicos y educadores de todo el pas (Bruckner, 2009; Valencia, 2006a).
En Per, el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per
(SUTEP) opuso una gran resistencia a la reforma de la carrera docente, que
ocup buena parte del perodo analizado.
Un nuevo actor, que hizo una aparicin rutilante en la arena educativa,
est conformado por las organizaciones de la sociedad civil apoyadas por
empresarios. Los casos de Mexicanos Primero y Todos Pela Educacin en
Brasil fueron los ms relevantes en trminos de incidencia en las agendas de
sus pases. Pero tambin pueden destacarse los ejemplos de Educacin 2020
en Chile, Empresarios por la Educacin en Colombia, la Asociacin Empresarios por la Educacin en Per y Educar 2050 en Argentina. En conjunto,
69
tambin articularon sus acciones y lgicas de trabajo en la Red Latinoamericana de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Educacin (REDUCA).
Tambin surgieron en algunos pases procesos originales de participacin
social en la poltica educativa. Un ejemplo fue la Conferencia Nacional de
Educacin en Brasil, realizada en 2010 con amplia participacin democrtica, aunque discontinuada luego. Uruguay cuenta con mltiples instancias
participativas, entre las cuales se destacan las Asambleas Tcnico Docentes
(ATD). En Per, tuvo un importante rol el Consejo Nacional de Educacin,
incorporado a la estructura orgnica de gobierno desde 2002, con la participacin de reconocidos especialistas educativos.
Los organismos internacionales fueron variando sus perfiles en los
aos estudiados (vase diagrama del captulo 4). En los noventa haba predominado el peso del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo
en el financiamiento de reformas estratgicas, pero en el nuevo siglo su peso
poltico disminuy. Fue ms relevante su rol como asistentes del crdito solicitado por los pases que su lugar en los asientos decisores de las polticas.
En cambio, aparecieron nuevas instituciones internacionales en el debate
de las agendas. En especial, la OCDE pas a tener un rol clave en pases como
Mxico y Chile, y ms recientemente en Brasil. Las pruebas PISA dispararon
innumerables debates y justificaron polticas. Pero en un nivel ms tcnico y
estratgico, los reportes especficos de la OCDE sobre estos pases fueron altamente influyentes de las agendas posteriores (OCDE, 2012b; OCDE, 2014).
La UNESCO tambin mantuvo un rol ascendente en la regin, posicionado
desde la aparicin de las evaluaciones de la calidad en el nivel primario. El Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE) tom la prueba PERCE en 1997, SERCE en 2006 y TERCE en 2013. Su
impacto no fue tan rutilante como PISA, pero supo hacerse un espacio en la
agenda de mirar los resultados con ms foco en las dimensiones pedaggicas.
Tambin elev su peso la OEI, en particular como el articulador central de las
Metas 2021, basadas en amplios informes tcnicos de especialistas y aprobadas
por las autoridades de todos los pases de la regin (SITEAL, 2010).
Otros actores menos previsibles entraron en la arena poltica de la educacin durante estos aos. Por ejemplo, la consultora McKinsey difundi influyentes documentos sobre los pases exitosos en educacin y protagoniz algunos procesos de planificacin y cambio educativo, en especial en Colombia y
ms recientemente en Brasil.
Las arenas de poltica educativa no son interminables. Cuando entran algunos actores, otros salen. As ocurri con el Banco Mundial, que perdi
vuelo en esta etapa. Tambin fue el caso en varios pases de las universidades
y la academia en general, que fueron vistas con cierto recelo por muchas de
las autoridades educativas. La brecha entre la teora y la prctica fue sealada
70
en varias de las entrevistas que justificaron ese declive desde la visin de las
autoridades de varios gobiernos.
3.3. Las tensiones y transformaciones curriculares18

En los siete pases incluidos en este estudio, el siglo XXI fue prdigo en reformas curriculares. Basta un breve listado para dimensionar el esfuerzo de
cambio curricular que muchos gobiernos hicieron19.
En Brasil, se establecieron entre 2009 y 2012 las nuevas Directrices Curriculares Generales y entre 2013 y 2014, los Derechos de Aprendizaje y Desempeo. En Chile, se realizaron Ajustes Curriculares entre 2002 y 2009, pero
la transformacin ms importante lleg con las nuevas Bases Curriculares en
2013. En Argentina, se definieron los Ncleos de Aprendizaje Prioritarios
para los distintos niveles educativos entre 2005 y 2011.
En Uruguay, se promulgaron nuevos Planes para la Educacin Inicial y
Primaria (2008) y para el Ciclo Medio Bsico y Bachillerato (2006 y 2007).
En Mxico, dentro de la Reforma Integral a la Educacin Bsica (RIEB,
2009 y 2011) y la Reforma a la Educacin Secundaria (2006), se produjeron
reformas curriculares significativas. En Colombia, se elaboraron los Estndares Bsicos de Competencias (2003-2006). En Per, estos 15 aos vieron una
sucesin de diseos curriculares, siendo el ms relevante y reciente el Diseo
Curricular Nacional de 2009.
18
19
Este apartado est basado en un documento elaborado para esta investigacin por Ins
Dussel, quien sistematiz los procesos de cambio curricular en los siete pases estudiados.
Puede encontrarse un anlisis ms detallado de las normas y marcos curriculares del nivel
primario de todos los pases estudiados en Unicef (2010a).
71
Cuadro 12. Grandes cambios curriculares por pas. 2000-2014

Pas
Argentina
Ao
Nombre
2005-2011
Ncleos de Aprendizaje Prioritarios
2009-2012
Diretrizes Curriculares Gerais da Educao

Infantil, do Ensino Fundamental de Nove Anos e
do Ensino Mdio
2013-2014 (en curso)
Direitos e objetivos de aprendizagem e

desenvolvimento
2002-2009
Ajustes Curriculares
2009-2013
Bases Curriculares
2003-2006
Estndares Bsicos de Competencias
2006
Reforma a la Educacin Secundaria
2008
Reforma Integral a la Educacin Media Superior

(RIEMS)
2009-2011
Reforma Integral a la Educacin Bsica (RIEB)
2001
Diseo Curricular Bsico de Educacin

Secundaria 2001
2002
Propuesta de Diseo Curricular Bsico de

Educacin Secundaria 2002: Nueva secundaria
en construccin
2003

Secundaria 2003 Nueva Secundaria Mejorada
2005

Secundaria 2004
2006
Diseo Curricular Nacional (DCN) 2005
2009
Diseo Curricular Nacional (DCN) reajustado
2006 y 2007
Programa para el Ciclo Medio Bsico y

Bachillerato
2008
Programa de Nivel Inicial y Primario
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: CIPPEC.
Como puede observarse, la reforma curricular fue una estrategia de intervencin importante de las polticas educativas en todos los pases. Por qu
fue esta, otra vez, una era de cambios curriculares? El currculum constituye una norma pblica sobre qu y cmo ensear, y expresa un acuerdo acerca
de lo que el sistema educativo debe ensear a las nuevas generaciones. Como
seala Cristian Cox, el currculum est () en el ncleo de las relaciones
72
entre continuidad y cambio de una sociedad; tensado entre lo que un orden

es y lo que quiere ser (Cox, 2006). No es casual que en una poca con marcados cambios polticos, econmicos y culturales se busque reflejarlos en la
renovacin de las referencias culturales comunes y de las formas de trabajo
pedaggico.
Otro dato ayuda a entender este perodo reciente de las polticas curriculares en estos siete pases latinoamericanos. A contrapelo de una historia de
marcada inestabilidad poltica y violentos cambios de timn, en muchos de los
pases considerados lo que va del siglo XXI signific una mayoritaria estabilidad de los partidos en el gobierno. Solo el caso de Per, con distintas gestiones y aun reemplazos continuos de ministros dentro de la misma presidencia,
muestra una cierta inestabilidad en las propuestas curriculares, por ejemplo
en la sucesin de siete versiones de diseos curriculares para la enseanza secundaria entre 1997 y 2006. Esto permite ver algunas tendencias de mediano
plazo que en otras pocas se volvan invisibles por la abrupta renovacin de
elencos gobernantes.
Por otro lado, el currculum tambin habla de las dinmicas internas del
sistema educativo, que muchas veces tienen un ritmo de cambio ms lento.
El diseo curricular, al traducir conocimientos y objetivos en espacios curriculares, tiene que incluir necesariamente alguna referencia a la organizacin
existente y a las tradiciones curriculares anteriores (Feldman y Palamidessi,
1994), as como a los modos de gobierno del sistema (Goodson, 2000).
Los rumbos de las reformas curriculares

Cules son los rasgos de esta nueva oleada de diseos curriculares en la
regin? Mientras que en las reformas de dcadas anteriores haba primado
una reduccin de la poltica curricular a los diseos y documentos curriculares (Dussel, 2004; Terigi, 2005; Ziegler, 2001) y una gran confianza en su
capacidad regulativa, esta nueva poca de cambios curriculares est fundada, en mayor o menor medida, en lecturas crticas respecto a esa estrategia.
Principalmente, porque el estilo de cambio curricular va documentos mostr
limitaciones para conectarse con la vida real de las escuelas y su traduccin a
las prcticas.
Esa lectura crtica se evidencia en los cambios de nfasis respecto a algunas
decisiones anteriores, por ejemplo las tendencias, contundentes en los noventa,
hacia currculos ms contextualizados, ms integracin disciplinar y mayor
nfasis en contenidos procedimentales y actitudinales. La ltima generacin
de reformas curriculares (mayoritariamente producidas despus de 2005)
comparte como rasgo general una cierta vuelta a los contenidos disciplinarios
y a las asignaturas escolares, si bien persiste la fundamentacin constructivista
73
del sujeto de aprendizaje y los nuevos contenidos como las competencias para
la vida, los saberes tecnolgicos y los espacios curriculares contextualizados.
Esa vuelta a las asignaturas puede ser explcita (como en el caso de Uruguay y hasta cierto punto Argentina) o implcita, a travs de los nfasis de
las polticas curriculares que terminan centrndose en los saberes acadmicos
a pesar del lenguaje de las competencias y los objetivos de aprendizaje. Una
fuerza sostenida en esta direccin es la presin de los sistemas de evaluacin
como PISA o los de los propios sistemas educativos nacionales, pero tampoco
habra que descartar el peso de los puestos de trabajo y la formacin docente
definidos disciplinariamente as como las demandas sociales sobre qu saberes
son prioritarios. En Uruguay, por ejemplo, fue clave el rol de los sindicatos
docentes para reclamar y lograr el retorno a las asignaturas, luego de la reforma de los noventa que las haba unificado en reas.
Lo que surge de la lectura de los nuevos documentos curriculares no es,
sin embargo, una restauracin de los viejos currculos de principios del siglo
XX, sino la emergencia de una lgica curricular hbrida que puede incluir
tradiciones y cdigos contradictorios. En buena parte de los casos, se ve que
los nuevos diseos curriculares buscan responder a la par a una mayor presin
acadmica (sobre todo a partir de las evaluaciones estandarizadas) y a una mayor demanda de nuevos contenidos por parte de la ciudadana, las necesidades
formativas del trabajo y la cultura digital.
Algunas veces, como en Uruguay en el nivel primario, esto se intenta resolver a travs del incremento de las horas totales de escolaridad, que permiten
ampliar el currculum sin renunciar a los contenidos ya presentes. Esta tendencia tambin se ve en otros casos nacionales, y coincide con la ampliacin de
la jornada escolar para mejorar los resultados de aprendizaje. En otros casos,
como en Chile, Mxico y Colombia, la presin evaluativa lleva a concentrar
los esfuerzos en las disciplinas acadmicas tradicionales, y si bien prevalecen
como lenguaje curricular las competencias, los objetivos y logros de aprendizaje, el nfasis es fuertemente contenidista.
Por ltimo, un tercer grupo en el que se incluyen Argentina, Per y Brasil muestra una disparidad de situaciones, con discursos hbridos y una alta
heterogeneidad en la oferta educativa por sus rasgos diversos en el espacio (los
regmenes federales de Argentina y Brasil) y tiempo (los diversos cambios
curriculares del Per).
Los casos nacionales permiten conjeturar algunas hiptesis sobre el rumbo
y caractersticas de los cambios curriculares de la ltima dcada.
En Uruguay, en 2008 se estableci un nuevo Programa para la Educacin
Inicial y Primaria que incluy las modalidades rural y urbana as como los
primeros aos de escolaridad. Un elemento importante de este nuevo currculum fue la integracin entre niveles: se busc promover una articulacin entre
74
el nivel inicial y el primario, tendiente a la universalizacin de la escolaridad

temprana, y su alineacin con los objetivos de la alfabetizacin bsica.
El nuevo diseo plante un cambio importante en la regulacin al dejar
abierta la concrecin curricular a los docentes en las escuelas, lo que signific un cambio trascendente en un sistema de tradicin centralizada a nivel
curricular. El programa no asign horas por materias ni establece jerarquas
u orden de materias, sino que estableci objetivos generales de enseanza y
seala que los maestros son quienes realizan la contextualizacin necesaria en
la escuela (ANEP, 2008).
Sin embargo, algunas otras tendencias del currculum parecen menos innovadoras. Los saberes se organizan en 19 ramos de conocimiento que parecen
continuar con la divisin tradicional en asignaturas, y expertos consultados
manifiestan que el plan es asignaturista y que sobreabunda en conocimientos.
Por otro lado, llama la atencin que la dbil presencia de las nuevas tecnologas
en el pas del Plan Ceibal.
Desde 2006, por su parte, se promulg un Plan de Ciclo Bsico para Liceos y Tecnolgicos, que tambin trajo cambios importantes aunque en un
sentido diferente: ms asignaturas, ms horas de estudio y un Espacio de Estrategias Pedaggicas Inclusoras para apoyar la progresin en los estudios. En
este caso, la prescripcin curricular fue mayor y asign horarios y, por lo tanto,
jerarquas entre las disciplinas.
En Brasil, entre 2009 y 2012 se establecieron nuevas Directrices Curriculares Generales para todos los niveles. Estas directrices proponen algunos
cambios en relacin con los Parmetros Curriculares Nacionales de 19951998: mayores orientaciones para definir proyectos curriculares en los establecimientos, una secuenciacin ms clara de contenidos, y la reorganizacin del
currculum en 5 reas: Lenguaje, Matemtica, Ciencias Humanas, Ciencias
de la Naturaleza y Enseanza Religiosa.
Una iniciativa importante a nivel curricular, que tiene impacto en las prioridades de enseanza de los establecimientos escolares, es el Pacto Nacional
por la Alfabetizacin en la Edad Correcta (2012). Se trata de un acuerdo
interpartidario que promueve parmetros para la alfabetizacin durante el
primer ciclo, a travs de estrategias de formacin y materiales especficos para
mejorar los indicadores de logro del nivel primario, sobre todo en lo que hace
a las competencias lingsticas de los estudiantes.
Sin embargo, el cambio parece ser ms de grado que de contenido. Tanto
en los PNC como en las DCG, la regulacin es descentralizada: el MEC
establece parmetros o directrices, pero el currculum se concreta en el nivel
estadual y municipal, donde se definen jerarquas, estructura horaria y secuencia de los contenidos.
75
El desplazamiento hacia un discurso curricular de derechos es an ms marcado en los desarrollos curriculares recientes. Entre 2013 y 2014, el Ministerio
de Educacin convoc a una comisin especial para establecer los Derechos y
Objetivos de Aprendizaje y al Desempeo, lo que constituye un cambio en el
discurso curricular importante: ya no se trata de establecer niveles de aprendizaje sino de garantizar derechos. En qu medida esto implica un cambio de
retrica o un cdigo curricular nuevo es algo que todava no puede saberse.
Brasil busca combinar una renovada impronta central con la diversidad
propia del voluminoso pas. El eje en la diversidad se manifiesta en los Derechos al Aprendizaje, por ejemplo en la variedad y pluralidad de textos a leer
y producir. Un documento del MEC sobre las directrices destaca que hay
que abandonar el modelo de currculum prescrito y estandarizado, porque la
escuela no es un espacio uniforme u homogneo; pero tambin seala que hay
que preocuparse por brindar apoyo tcnico y financiero a las escuelas para
que esta libertad no se convierta en reproduccin de las desigualdades. Estas
nuevas tensiones son las que los diseos curriculares de la ltima generacin
quieren atender.
En el caso de Chile, la reforma curricular ms reciente la constituyen las
Bases Curriculares del 2013, que tambin se basan en una lectura crtica de
los diseos curriculares anteriores y en el cambio en la estructura de niveles
que supuso la Ley General de Educacin del 2009. All se propone pasar de
contenidos mnimos a un nuevo lenguaje curricular, como el de los objetivos
de aprendizaje.
Las ventajas de esta modificacin, segn los documentos curriculares, es
que permiten una mejor gestin pedaggica del currculum, al explicitar los
estndares esperados de aprendizaje por parte de los alumnos. Los objetivos se
definen en trminos de competencias o acciones que pueden realizar los alumnos, y la fundamentacin apela a supuestos constructivistas (que el aprendizaje
sea significativo para el alumno), demandas contemporneas (que tenga relevancia social y constituya un aprendizaje para la vida) y de eficacia del sistema
educativo (que su gestin pueda ser evaluada y monitoreada convenientemente).
Los objetivos se organizan por reas o ncleos temticos. A los tradicionales (lenguaje, matemtica, historia, geografa y ciencias sociales y ciencias
naturales) se suman otros seis: educacin fsica y salud, artes visuales, msica,
tecnologa, orientacin e ingls. El espacio de orientacin incluye contenidos
vinculados con el desarrollo personal, afectivo y social de los alumnos: aparecen los saberes vinculados con competencias para la vida (softskills), una
temtica cada vez ms importante en la agenda internacional de poltica educativa (OCDE, 2015)
Las Bases curriculares se definieron conjuntamente con los programas de
estudio de las materias, y ayudaron a producir una alineacin curricular mucho
76
ms precisa y un paquete completo para el profesor, sin desfase temporal, algo

sin precedentes (Unidad de Currculum y Evaluacin- Ministerio de Educacin, 2013). Es clara la percepcin de que la definicin de objetivos y contenidos
por un lado y la redaccin de programas para las materias por el otro no fueron
suficientes para orientar las prcticas, situacin que busca ser reparada a travs
de varias estrategias simultneas que lleguen a la enseanza en el aula.
Los nuevos diseos curriculares suponen un avance hacia una prescripcin ms consistente e integrada, que permita seguir y evaluar los resultados
de aprendizaje. Este nuevo diseo se asocia tambin con otras estrategias y
materiales desarrollados por el Ministerio de Educacin en los ltimos aos,
como las matrices de progresin de los aprendizajes y el Plan de Apoyo Compartido, que abarc a 1.000 escuelas y proporciona un paquete predefinido de
programas, materiales, estrategias didcticas, instrumentos de evaluacin y
asesora sistemtica.
Esta tendencia a una mayor regulacin central del currculum puede verse
tambin en otro cambio importante entre el diseo anterior y el actual de la
educacin primaria: la nueva distribucin horaria disminuye el tiempo de libre
a disposicin de la institucin (cercano al 20% del tiempo total de instruccin)
y de tecnologa, y reasigna ese tiempo a disciplinas escolares como ciencias
naturales y sociales, a la educacin fsica y de la salud, msica, artes visuales
y orientacin. Esto intenta responder a la presin que ejerce el SIMCE sobre
los contenidos obligatorios de lengua, matemtica y ciencias, al costo de una
mayor centralizacin curricular.
La otra tendencia que tambin se hizo visible en Chile, y en general en
todos los pases donde se disearon currculos por competencias, fue la convivencia entre una lgica de estndares y las disciplinas escolares. Los objetivos
de aprendizaje se definieron en trminos de las materias curriculares. Aunque
permanecieron los objetivos transversales, la prescripcin se increment con
programas centralizados que establecieron horarios y secuencias de contenidos
organizados por materias.
A esto se sum la presin de las pruebas del SIMCE, que mantuvo una
estructura bsicamente disciplinar. As, es probable que la organizacin disciplinar haya tenido ms peso regulador que los propsitos de la formacin en
competencias para la vida que tambin se mencionan como fundamentos de la
seleccin de conocimientos.
En Mxico, dentro de la Reforma Integral a la Educacin Bsica (RIEB,
2009 y 2011) y la Reforma a la Educacin Secundaria (RES, 2006) y a la
Educacin Media Superior (RIEMS, 2008), se produjeron reformas curriculares significativas, que fueron implementadas en forma gradual, aunque al
momento de esta investigacin estaban siendo reevaluadas y, probablemente,
modificadas en los prximos aos.
77
Estas reformas educativas implicaron que el currculum pas a definirse

por competencias, que a su vez determinan estndares para la evaluacin. Las
competencias se organizan en cuatro grandes ejes: lenguaje y comunicacin,
pensamiento matemtico, exploracin y comprensin del mundo natural y social, y desarrollo personal para la convivencia. La tendencia general fue de
mayor integracin curricular, menos asignaturas por grado, promocin del
uso de las nuevas tecnologas y creacin, en el caso de la secundaria, de un
nuevo espacio curricular dedicado a orientacin y tutora para cuestiones de
desarrollo personal y convivencia escolar.
El nivel de prescripcin curricular en estos nuevos textos curriculares es
abundante, aunque al combinar competencias, estndares, aprendizajes esperados, campos formativos y otros elementos, y lograr una dbil articulacin de
ese conjunto, resulta poco orientador de las prcticas. El supuesto, ya presente
en la reforma anterior de 1993, es que hay que darle autonoma didctica a los
docentes, no solo a nivel de la secundaria sino tambin de la primaria.
Sin embargo, hubo otros canales por los que se busc intervenir en la prctica docente. Por un lado, las estrategias de capacitacin acompaaron la implementacin de la RIEB, con un fuerte apoyo de guas y materiales para la
enseanza. Tambin hubo cambios importantes en la supervisin para que se
centre ms en la orientacin y seguimiento pedaggico. Pero la va fundamental para llegar al aula en Mxico fue y es el libro de texto gratuito, que funciona en estrecha alineacin con el currculum o, incluso, por encima de este.
Colombia es, quizs, el pas de la regin donde se brinda la mayor autonoma curricular a los establecimientos educativos. No hay norma curricular
como tal, sino que la regulacin de contenidos a ensear toma la forma de
competencias y estndares de aprendizaje, que a su vez determinan la evaluacin estandarizada de las pruebas SABER.
En lneas generales, puede decirse que Colombia es un caso claro donde el
peso del currculum evaluado condiciona los pasos anteriores, y donde se promueve el gobierno por objetivos (Popkewitz y Lindblad, 2000). Impulsadas
por una crtica democrtica al currculum debido a su segmentacin, su desconexin de la sociedad y su carcter conservador y centralizado, el currculum
por competencias vigente desde 1994 busc quebrar la lgica disciplinaria de
asignaturas y promover un cdigo curricular integrado y contextualizado.
Sin embargo, hay poderosas tendencias contrarias, como el eje en las asignaturas bsicas de las pruebas estandarizadas y los programas y materiales
de apoyo, que siguen organizndose a travs de las disciplinas y tienen un
carcter recentralizador y menos proclive a la autonoma que lo que promueve
la regulacin curricular.
Desde 2011, atento a las dificultades que esta forma de regulacin curricular tiene, el Ministerio de Educacin lanz un programa que se transform
78
en el eje de la gestin 2010-2014: Todos a Aprender. Este programa (similar

al PAC chileno) consisti en la entrega de materiales didcticos a las escuelas
con peores resultados en las pruebas estandarizadas. La iniciativa busc tener una incidencia directa en la enseanza de las competencias bsicas, para
modelar las estrategias didcticas de los profesores. Este es un ejemplo de
programas que promueven una recentralizacin curricular.
En Per, la dcada reciente signific varios cambios curriculares. El Diseo Curricular Nacional de 2009 plante una visin integral y articulada de los
niveles inicial, primario y secundario. En este diseo se abandon el eje en las
competencias y se adopt el de las habilidades, con una mayor explicitacin de
la secuencia y la progresin en los logros de aprendizaje.
Llama la atencin la presencia de la educacin religiosa desde el primer
ao de la escolaridad primaria, y la integracin de un rea Personal Social,
en la cual se combinaron la formacin ciudadana, la enseanza de la historia,
la geografa y la economa, y una materia vinculada con Persona, Familia y
Relaciones Humanas. Las formulaciones fueron de nivel general y se espera
que las escuelas y los docentes desarrollen el programa de estudios desde su
autonoma profesional.
En los ltimos aos y conforme ha sucedido en otros pases, esta apertura
llev a sumar otras estrategias de intervencin sobre las prcticas de enseanza, para tener ms impacto en los logros de aprendizaje. Con este fin, se
elaboraron mapas de progreso (o estndares) para las distintas reas de aprendizaje, y rutas del aprendizaje que presentan propuestas didcticas para temas
especficos, que adems se espera vayan cubriendo todo el currculum. Analistas peruanos sealaron que hubo un cierto desfase -tanto temporal como en
tradiciones curriculares y didcticas- entre estas rutas de aprendizaje definidas centralmente y los lineamientos curriculares regionales y locales que ya se
estaban desarrollando.
Por ltimo, en Argentina la regulacin curricular nacional fue tambin de
nivel general y desde los noventa se sostuvo la descentralizacin de la especificacin curricular (Terigi, 1999). El discurso curricular, como en los casos
de Brasil y Uruguay, fue crtico respecto a la sociedad y la educacin: se vio a
la norma curricular como una forma de darle unidad al sistema educativo sin
uniformizarlo, pero atendiendo a la inclusin y la igualdad educativas.
Los cambios curriculares recientes se basaron en la definicin de los Ncleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP). Los NAP, que suplantan a los
Contenidos Bsicos Comunes de 1995, se promulgaron entre 2004 y 2011,
despus de largos procesos de negociacin entre los gobiernos provinciales y
el gobierno nacional.
Simultneamente, el Ministerio de Educacin produjo una serie de Cuadernos para el Aula destinados a la escuela primaria y a la transicin a la
79
escuela secundaria, que contienen secuencias con una progresin de actividades para lograr orientar mejor las prcticas. Aun sin acercarse al nivel de prescripcin curricular de los libros de texto mexicanos, constituyen referencias
claras para las decisiones didcticas de los docentes.
En las provincias ms grandes de Argentina, en los ltimos aos se produjeron nuevas leyes y diseos curriculares que se adecan a la nueva estructura
del sistema y a la definicin de los NAP (por ejemplo, Buenos Aires en 2009,
Mendoza en 2014, Crdoba en 2012 y Entre Ros en 2010). Estos diseos
curriculares contienen, en general, un alto nivel de especificacin: horarios
asignados a las materias, orden y secuencia de los contenidos en cada materia,
e incluso, como en el caso de la Provincia de Buenos Aires, actividades y estrategias didcticas.
Un tiempo de antagonismos: Un currculum ms prescriptivo o ms

inalcanzable?
Qu sealan estos nuevos desarrollos curriculares? La hiptesis de que se
trata de un movimiento pendular que retrotrae a una mayor regulacin curricular y a una reafirmacin de las disciplinas tradicionales no alcanza a dar
cuenta de la diversidad de desarrollos que estn teniendo lugar en los pases
considerados.
Por un lado, parece haberse aprendido una leccin sobre los efectos de la
flexibilizacin curricular en el gobierno y la equidad en el sistema. La tendencia mayoritaria actual es combinar grados de autonoma para las escuelas y
los docentes con otros mecanismos (libros de texto, programas especficos
para la enseanza de los contenidos evaluados) que apoyan una cierta recentralizacin de las definiciones. Aun as, no es habitual encontrar en los
diseos nacionales, aunque s en los Estados o provincias, normas curriculares
que prescriban secuencias didcticas, actividades y ejercicios de evaluacin
para el nivel del aula.
Los Estados nacionales se orientaron hacia formas de regulacin ms definidas, por objetivos, derechos o ncleos de aprendizaje, que pusieron de relieve los resultados buscados. Hubo un peso creciente de la presin por hacer
visibles los logros de aprendizaje, ya sea como medida de la eficiencia o bien
de la equidad del sistema. Este peso puede estar definido, como en los casos
de Chile, Colombia y Mxico, por los sistemas de evaluacin estandarizados.
El caso de Brasil fue mixto: aunque las pruebas juegan un rol preponderante
en la definicin de trayectorias educativas, el lenguaje curricular, sobre todo
en los ltimos aos, incluye otros sentidos como los derechos al aprendizaje.
Al mismo tiempo, se afirm un movimiento en las polticas curriculares
que dej en claro que los diseos son importantes pero no determinantes. En
80
todos los pases, las polticas acompaaron las nuevas normas curriculares
nacionales con materiales didcticos que ayudaron a traducir a los tiempos y espacios del aula los estndares o contenidos requeridos.
Podra decirse que hay mayor conciencia de que los docentes son lectores
de los textos curriculares y que necesitan de apoyos y prtesis o guas para
orientarse en la implementacin. Esta es una diferencia significativa con la
dcada de los noventa: si, en muchos casos, esos diseos suponan un docente altamente competente y versado en saberes pedaggicos y disciplinares
que pudiera traducir una competencia a una secuencia didctica concreta, la
tendencia reciente fue elaborar estrategias de acompaamiento, a travs de
materiales y formacin, que dieran ms indicios sobre la prctica.
Un elemento que tambin se destac en estos nuevos diseos curriculares fue que muchos se apoyaron en discursos crticos sobre sus sociedades.
Buena parte de los lenguajes curriculares se desplaz desde los viejos relatos
nacionales y morales hacia propuestas de contenidos procedimentales crticos,
centrados en la diversidad y la pluriperspectividad. En ese contexto, asociado
con el clima poltico de la regin, difieren los casos de Chile, donde se enfatiza el consenso y no se propone una caracterizacin de la sociedad actual, y de
Mxico, que aunque enfatiza la diversidad, celebra la identidad nacional como
superacin de las diferencias.
Por otro lado, los documentos curriculares emergieron despus de largas rondas de consultas, y es probable que esto se haya expresado en la lgica de agregacin del currculum, atentando contra la visin ms estratgica del diseo. Fue marcada la diferencia entre los diseos curriculares para
el nivel primario (tendencialmente ms integrados) y los de secundaria, que
pese a muchos intentos todava no consiguieron superar consistentemente la
fragmentacin curricular en disciplinas.
Esta lgica de agregacin fue propia de los procesos participativos de consulta que estuvieron en la base de los nuevos diseos y el costo poltico que
implicara excluir ciertas disciplinas e incluir otras, como se intent con frustrantes resultados en los noventa en varios pases, sobre todo en Argentina y
Uruguay. Es indudable que los diseos curriculares dialogan con las polticas
hacia la docencia y encuentran muchas veces lmites claros en ellas. Esto contribuye a que muchos diseos terminen resultando ms conservadores, y a
que se busque resolver la introduccin de lo nuevo por la va de la expansin del horario escolar.
Cules fueron esos nuevos espacios curriculares? En los pases incluidos en este estudio, apareci un nuevo nfasis en la ciudadana y la diversidad,
con una fuerza que haca dos dcadas no estaba presente. Esto se hace particularmente visible en el rea de ciencias sociales, que se vio ensanchado con la
inclusin de contenidos cvicos (Vaillant, 2009), y donde se puede observar la
81
tensin entre los conocimientos disciplinares, las competencias para la vida

cvica y los aprendizajes morales.
Otras reas curriculares nuevas fueron las tecnologas y la enseanza de un
idioma extranjero como contenidos obligatorios. Respecto a la lengua extranjera, Chile, Mxico, Colombia y Per establecieron la enseanza del ingls
como idioma extranjero; en Brasil, Uruguay y Argentina, la referencia fue a
Lenguas Extranjeras, lo que posibilit incluir el portugus, espaol o francs.
En Per y Mxico, la pluralidad lingstica tambin constituy un desafo al
currculum, que tendi a resolverse por una modalidad diferenciada de educacin indgena intercultural.
Junto con sealar lo nuevo, vale la pena destacar que hubo otras disciplinas curriculares como las ciencias, las matemticas y el lenguaje que pudieron
sostener tradiciones disciplinarias ms fuertes, y consiguieron convertirse en
ejes de la prescripcin curricular, ya sea a travs de las competencias, ncleos
o logros de aprendizaje o de los materiales de apoyo que brindan secuencias
didcticas. La persistencia se basa en la presin evaluativa que se sigue ejerciendo sobre las reas bsicas tradicionales del currculum. Esto orienta,
cuando no obliga a las escuelas a poner todo el nfasis en su enseanza, con
una preocupacin central por el desempeo y no tanto por su apropiacin
significativa.
En segundo lugar, hubo desarrollos institucionales de las didcticas
especficas en los ltimos 20 aos que fueron centrales en la formacin
docente y en los libros de texto, y contribuyeron a la profesionalizacin
del campo pedaggico-didctico. Creci la formacin universitaria y terciaria de docentes, con ms especializacin en las didcticas especficas.
Tambin se destaca el crecimiento de los ministerios y unidades de currculum, y el fortalecimiento de comunidades profesionales de docentes de las
disciplinas, muy cercanos a los discursos acadmicos. Esto apoya la persistencia en el currculum de lgicas disciplinarias ms fragmentarias, ya que
cada cuerpo profesoral pugna por el sostenimiento y la legitimidad de su
propio espacio (Goodson, 2000).
En tercer lugar, el hincapi en las disciplinas tradicionales encontr un
aliado fuerte en los discursos pblicos sobre el declive y el vaciamiento de
contenidos de la escuela, que en muchos casos tuvieron un tono restaurador y
nostlgico. Este aspecto no debe ser subestimado, ya que surge como una voz
poderosa en los medios de comunicacin masivos que condicionan las agendas
de cambio, y tambin encarna en los discursos docentes, que tienen sus propias
razones para defender el estatus quo de la fragmentacin disciplinar.
Como contrapartida, el constructivismo tambin cobr fuerza en
los ltimos 30 aos, y convivi de manera no siempre armnica con los
desarrollos antes mencionados. El auge del constructivismo fundament
82
nuevas didcticas y proyectos curriculares vinculados con los intereses y acciones de los alumnos. Tambin fue un aliado para el discurso de los derechos y la ciudadana.
Como novedades, y sobre la base de este nuevo eje infancias-derechos, se
promovieron mbitos curriculares nuevos como las tutoras, orientacin, desarrollo personal y social, espacio adolescente, espacios de libre definicin institucional y hasta religin, sostenida tanto por posturas conservadoras como
las que consideran a esta experiencia como un eje valioso para la pluralidad,
como en el caso de Brasil.
Sobre la religin como renovada rea curricular faltan todava estudios
en profundidad. Lo que surgi en este relevamiento es que, si bien apareci
en los diseos curriculares de Brasil, Colombia, Per y un par de provincias
argentinas, no tuvo el mismo grado de obligatoriedad de otros espacios. En
muchos casos, la religin ocup el espacio de la convivencia y la pacificacin
que otras disciplinas no siempre lograron.
Por otro lado, tambin llama la atencin el refuerzo de la enseanza de las
artes y la educacin fsica, sobre todo en el currculum secundario, que puede
leerse como parte de este mismo movimiento para aumentar el peso de las
reas expresivas y las de trabajo sobre s mismo en el currculum. Su aporte
tiene ms que ver con las competencias para la vida que con lenguajes o disciplinas especficas del arte o del cuerpo.
El panorama curricular que emergi fue de una fuerte hibridacin curricular de tradiciones contrapuestas, y probablemente de una menor consistencia interna. Esta hibridacin se resolvera con el aumento del horario
y la jornada escolar, pero eso tiene lmites evidentes en la disponibilidad de
recursos, tanto materiales como simblicos.
El currculum siempre muestra la tensin entre un orden social es y lo
que quiere ser. Las demandas sociales a la escuela latinoamericana combinan
hoy la educacin ciudadana y el desarrollo personal como forma de resolver
problemas de convivencia e integracin social, y la exigencia acadmica como
modo de responder a la mayor competitividad social y econmica. Se pide
democracia y autonoma en la lgica de la sociedad de derechos, a la par que
satisfaccin inmediata y rendicin de resultados en la lgica del consumo. Se
trata de tensiones fuertes, probablemente sin otra resolucin que el antagonismo. En los prximos aos es probable que sigamos observando cmo impulsan al currculum en una y otra direccin.
83
3.4. Los libros de texto como atajo y el crecimiento

exponencial de los materiales digitales
Amrica Latina vivi una transformacin subterrnea profunda en sus sistemas educativos. Una transformacin de la cual se habla poco e incide mucho
en qu, cmo y qu tanto se aprende en las aulas y hogares. Lo que ocurri en
los ltimos 15 aos es una multiplicacin exponencial de los materiales y
fuentes para ensear y aprender.
El crecimiento econmico de la regin, sumado al aumento del esfuerzo
presupuestario por la educacin, entre otras cosas, sirvi para regar las escuelas con libros de texto. Polticas en espejo hicieron esfuerzos por desplegar
bibliotecas en cada escuela. La era de la digitalizacin exponencial del conocimiento gener, en paralelo, un nuevo entramado de recursos educativos
gratuitos o pagos, estatales y privados.
Fue el inicio de un tiempo educativo nuevo. Cmo actuaron las polticas? Qu tanto se recentr el currculum o ser que abri en mil pedazos con
estas tendencias exponenciales? Cmo se regul el mercado editorial de los
libros de textos? El Estado compr, produjo, encarg o evalu a los privados?
Estas preguntas son cada vez ms importantes para entender qu pas en el
nuevo siglo y qu ocurrir en los prximos aos, donde se jugar una batalla
decisiva por el formato y el control de los contenidos educativos.
El libro de texto: la va subterrnea de los sistemas educativos

La importancia de los libros de texto es bien conocida en las entraas de los
sistemas educativos. Los textos son, incluso en su raz etimolgica, los tejidos
de hilos que construyen una unidad subterrnea de distribucin y regulacin
del conocimiento. Un pedagogo seala que los libros de texto son instrumentos culturales de primer orden para la integracin de la comunidad, que persiguen lograr la armona social al proporcionar una visin del mundo parecida
para todos (Gimeno Sacristn, 1996).
En Amrica Latina, como ocurri con muchas de las transformaciones
profundas de las polticas educativas, la expansin de los libros de texto tambin comenz en los aos noventa. Un estudio sobre esa dcada indica que
si la dcada del 70 fue la poca de la infraestructura, los 90 sern recordados
como la dcada del texto escolar (Coraggio y Torres, 1997). En el nuevo siglo,
esta certeza creci. Los gobiernos vieron en el libro de texto un regulador
sistmico y estratgico de la enseanza: un gigantesco atajo.
Esta historia no es nueva. Hay tres pases que tienen grandes tradiciones
de libros de texto distribuidos por el Estado: Mxico, Chile y Brasil.
84
Mxico es el pas por excelencia de los libros de texto estatales en Amrica

Latina. La creacin de la Comisin Nacional de Libros de Texto Gratuitos
(CONALITEG) en 1959 marc un hito para la regin. Desde entonces, la
intervencin estatal centralizada se bas en el libro de texto como principal
regulador de la enseanza. Mxico es el nico pas de los estudiados que produce un libro de texto estatal obligatorio para todos los alumnos del nivel preescolar y primario. En cambio, en el nivel secundario el Estado acta de forma
similar a otros pases: compra al mercado editorial los libros y abre opciones
para que los docentes elijan.
Las cifras de la produccin de libros de texto gratuitos son impactantes: en
el perodo analizado, rondaron los 180 millones de libros por ao. Un alumno
de primaria recibi unos siete libros por ao. Esta modalidad de regulacin
centralizada fue de la mano de un sistema educativo con fuerte impronta nacional y jerrquica, caractersticas indisociables de una bsqueda de igualdad
a travs de la educacin20.
La tradicin mexicana del libro de texto abri un camino para la multiplicacin de materiales educativos, incluso de los destinados a los docentes. Por
ejemplo, la modalidad de telesecundaria en escuelas rurales se estructur a
partir de guas didcticas por grado para direccionar y apoyar el trabajo pedaggico docente. La regulacin de la enseanza a travs de libros estatales para
docentes es una tradicin presente en el sistema educativo mexicano, quizs
ms que en ningn otro pas de los estudiados.
En los noventa comenz un giro modernizador del estilo y contenido de
los libros de texto (Villa Lever, 2009). En el perodo estudiado, tambin fue
importante la conformacin del Programa de Bibliotecas Escolares, con concepciones y materiales renovadores. En 2013, un nuevo giro marc el impulso
de una poltica de renovacin del concepto de libro de texto, basado no tanto
en contenidos sino en actividades y desafos para los alumnos. Esta apertura se
complement con el envo de un libro para el maestro, que incluye recomendaciones prcticas para adaptar las nuevas actividades a su trabajo pedaggico.
La renovacin fue especialmente marcada en el rea de matemtica, basada en
la teora de las situaciones didcticas (Brousseau, 1986).
Chile tiene una larga historia en la temtica, incluso ms antigua que la
de Mxico, con la creacin en 1940 del Programa de Textos Escolares. La
Unidad de Currculum y Evaluacin del Ministerio de Educacin es la encargada de distribuir textos a todos los alumnos, luego de una seleccin basada
en licitaciones abiertas a las editoriales. En un paso posterior, los directores
20
Aun as, investigaciones como la de (LLECE-UNESCO, 2013e) ponen en evidencia que

los maestros tienen algunos mrgenes de accin frente al libro de texto, y que usan en simultneo varias ediciones de los libros (correspondientes a distintas etapas de la regulacin
curricular) y otros materiales que ellos mismos aportan.
85
de escuela son quienes definen su predileccin entre dos opciones que ofrece
el Ministerio.
Durante el perodo estudiado, Chile multiplic y diversific los materiales
que envi a las escuelas. El Plan de Apoyo Compartido (PAC) focaliz en
1.000 escuelas con bajos resultados la entrega de guas didcticas para ser
aplicadas en ocho semanas, con planes de clase diarios, evaluaciones y rbricas
prediseadas. En paralelo, entreg cuadernos de trabajo a todos los docentes,
con secuencias didcticas diarias.
Esta poltica altamente prescriptiva se complement a nivel global con el
Currculum en lnea, un portal reciente del Ministerio de Educacin fuertemente vinculado con el currculum oficial, que funciona como repositorio de
recursos digitales. Adems, existen otros portales estatales que abren rutas
paralelas de definicin para-curricular; Enlaces es el principal de ellos.
Brasil es el otro gigante de los libros de texto, con una historia que se
remonta hasta el hito del Programa Nacional do Livro Didtico, creado en
1985, con el antecedente de una comisin que databa de 1966 y el antecedente
del Instituto Nacional do Livro de 1929. Desde los noventa, se institucionaliz la entrega masiva de libros de texto. El Estado defini un proceso en el cual
evala los materiales presentados por las editoriales, hace una resea de cada
obra y deja que las escuelas los elijan. Desde 2004, se expandi el programa
al nivel medio y se diversific la oferta estatal gratuita de libros de texto. Ms
reciente fue el lanzamiento de Edital, una poltica de compra a las editoriales
de material multimedia para apoyar el currculum.
El cambio en Brasil fue impactante. Todas las escuelas cuentan con stocks
de libros de texto y las editoriales crecieron como nunca antes en su alianza
con el Estado. Entre 2005 y 2013 se distribuyeron ms de mil millones libros
para primaria y secundaria, con un presupuesto del Programa Nacional Do
Livro Didtico que en 2013 ascenda a 1.100 millones de reales21 .
Per tambin avanz en la masificacin de las compras estatales de libros
de texto desde mediados de los dos mil. Hasta los noventa solo exista una
oferta dispar, ligada al azar de la lgica poltica. En el perodo estudiado,
Per se convirti en otro de los pases con entrega universal de libros de texto
gratuitos. El Estado pas a licitar un libro nico por grado en el nivel primario, de bajo costo y reutilizable durante tres o cuatro aos. Alineado con esta
poltica se destac tambin el Plan de Lectura: el impulso que se le dio a la
lectura desde una concepcin integral fue una de las polticas ms importantes
del perodo estudiado.
21
86
Para ms informacin, vase http://www.fnde.gov.br/programas/livro-didatico/livro-didatico-dados-estatisticos.
Argentina y Uruguay son dos casos particulares. En ambos pases exista

una baja tradicin de compra y distribucin de libros de texto gratuitos. A
diferencia de otros pases de la regin, los docentes usaban materiales ms
diversos y las familias compraban el libro de texto mayoritariamente en el
mercado privado. En el nuevo siglo, esto cambi claramente. En Uruguay,
desde 2005 el Estado comenz a producir libros de texto propios para el nivel
primario, siguiendo la tradicin mexicana.
En la Argentina, el Estado pas a comprar libros de texto en el mercado
privado, luego de una seleccin realizada por una comisin de expertos, y los
distribuy gratuitamente de manera masiva. En vez de apelar al libro nico,
Argentina prioriz la complementariedad de al menos tres libros por asignatura en el nivel secundario, para que docentes y alumnos utilicen fuentes
variadas. Dado que la poltica fue conducida por el gobierno nacional, se consult a cada provincia por los libros preferidos para su contexto (Llins, 2005).
Por ltimo, queda el caso excepcional de Colombia. Como reflejo de su
poltica curricular, Colombia tuvo una poltica explcita de rechazo al libro
de texto desde 1994 hasta 2010. Pese a las disidencias en distintos planos del
perodo denominado Revolucin educativa, los sindicatos, buena parte de los
especialistas educativos muchos de ellos agrupados en el Movimiento Pedaggico y las autoridades educativas coincidan en este rechazo a la regulacin
curricular.
La propia exministra de Educacin, Cecilia Mara Vlez, seal al ser
entrevistada: nosotros les dijimos a las escuelas que hagan lo que quieran
para tener resultados. Fuimos muy reacios a la prescripcin, nos negamos a
dar libros de texto, s libros de cultura general, queramos que las escuelas
experimenten y busquen sus propios caminos, aprender de ellas y llevar las
experiencias para entusiasmar a los dems.
El cambio de rumbo lleg en 2010. Las nuevas autoridades lanzaron
el Programa Todos a Aprender, apoyado en la creacin de libros de texto
propios, con la compra a travs de licitacin de los contenidos a especialistas
y editoriales. Los libros fueron destinados a los alumnos de 3.000 escuelas
vulnerables del primer ciclo de la educacin primaria (grados 1, 2 y 3) y se
focalizaron en lengua y matemtica. La exministra de Educacin, Mara
Fernanda Campo, tambin fue explcita durante la entrevista: las escuelas
necesitaban materiales concretos para ensear. No podamos hacer un currculum, porque est prohibido por la Constitucin, pero podamos darles
libros de apoyo optativos. Obviamente: cuando llegaron todos los docentes
los empezaron a usar.
87
Cuadro 13. Polticas de compra, creacin y distribucin libros de texto por pas
Pas
Argentina
Modalidad
Compra y distribucin
Principales polticas de textos escolares

Distribucin de libros para escuelas primarias y
secundarias
Plan Nacional de Lectura
Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD)
Brasil
Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE)
Chile
Colombia
Poltica de Textos Escolares
Predominio del
mercado privado
(hasta 2010)
descentralizada (a
cargo de unidades
subnacionales)
Catlogo de Textos Escolares
Elaboracin propia
Programa de edicin de libros de texto de

educacin preescolar, primaria y Telesecundaria
Programa de Distribucin de Libros de Texto de

Secundaria
Elaboracin propia;
compra y distribucin
Mejoramiento de la Calidad de la Educacin

Secundaria
Elaboracin propia
(nivel primario)
Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la

Educacin Primaria
(nivel secundario)
Programa de Modernizacin de la Educacin

Media y de la Formacin Docente
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: CIPPEC.
El nacimiento de los materiales exponenciales

Los pases no solo ampliaron sus polticas de libros de texto. En casi todos los
casos nacieron o se agigantaron las polticas de creacin de bibliotecas escolares. Varios programas nacionales se destacaron como polticas de promocin de la lectura con renovados materiales. Los Centros de Recursos para
el Aprendizaje de Chile, el Programa Nacional de Lectura de Mxico, el Plan
Lector de Per, el Programa Nacional Biblioteca da Escola de Brasil, el Plan
Nacional de Lectura en Argentina y en Colombia o el Plan Prolee de Uruguay. En todos estos casos, se enlazaron polticas de compra y distribucin
con una nueva concepcin del uso didctico de los materiales, ms atractiva
para los alumnos y docentes. Los planes de lectura fueron claves en esta
articulacin, que mostr logros y herencias para el futuro.
88
El nuevo siglo estuvo marcado por una sugestiva paradoja de los materiales educativos para ensear y aprender. Al mismo tiempo que creci exponencialmente la compra o produccin de libros de texto por parte del Estado, se multiplicaron las fuentes gratuitas y pagas de materiales educativos
privados.
Internet, la cuna de todo movimiento exponencial, tambin se impuso en
este terreno. Alumnos y docentes pasaron a tener ms recursos que nunca
antes para preparar sus clases, estudiar, ensear y aprender. Esta tendencia se
convirti en una poderosa fuerza democratizadora, pero trajo enormes dosis
de dispersin y hasta confusin. Se trata de un universo casi infinito y sin
centro. Los portales se multiplicaron, se comenz a navegar sin ver nunca el
horizonte, sin saber qu es adecuado, cules son las fuentes, cul es la validez,
originalidad y sentido de esa masa de objetos para-curriculares girando en la
rbita digital.
Al mismo tiempo, el Estado pas a intervenir cada vez ms. Compr,
produjo, regul, evalu, distribuy. Lleg a cada alumno en Brasil, Mxico,
Per y Chile, masivamente en Argentina y Uruguay y ms recientemente
en Colombia, el pas ms ajeno a los libros de texto entre los analizados. Fue
una enorme fuerza centralizada, pese a que existieron diversos modelos de
seleccin de contenidos y libros por parte del Estado.
Los docentes pasaron a tener en sus manos al mismo tiempo ms ejes
centralizados comunes y ms ejes dispersos y fragmentarios. Ambos ejercieron traccin en forma simultnea. La carrera fue dispar. En algunos casos
gan el mercado privado, porque el Estado llega tarde o parcialmente o con
materiales no tan adecuados al gusto o la necesidad de los docentes. En otros
casos, el libro de texto enviado por el Estado es casi el nico material disponible o constituye un material ya afianzado, casi imbricado en el modo de
ensear de los docentes, como parte de su ADN pedaggico invisible.
Los pases tienen tradiciones diversas. Pero el nuevo siglo tendi a la
convergencia. Incluso Colombia, que lleg ms tarde, se sum a la fiesta
masiva de los libros de texto, aunque dentro de una poltica focalizada en las
escuelas ms vulnerables. La respuesta fue cada vez ms contundente en la
regin: debe haber un regulador de la enseanza y el aprendizaje. Muchas
veces, los docentes no tienen tiempo o capacidades suficientes para preparar sus propios recursos didcticos. En muchos casos, los alumnos no pueden
comprar los recursos por s mismos y dejar esta definicin en manos de las
familias tiende a aumentar las desigualdades. En un contexto de aumento del
financiamiento educativo estatal, el libro de texto (y otros materiales) pas a
ser una prioridad estratgica.
En toda la regin, la pregunta fue cada vez menos el clsico debate acerca del libro de texto s o no y se abri de formas fascinantes: qu tipo de
89
materiales debe crear o comprar el Estado? Este es uno de los nudos ms

profundos del debate educativo y, a la vez, uno de los menos protagnicos en
las discusiones de poltica educativa.
Un estudio reciente seala con agudo criterio las preguntas clave detrs de
los libros de texto: deben tener mayor pertinencia curricular o ser prcticos
para el aula? Deben establecerse pisos mnimos y dar libertad de eleccin a
las escuelas o establecer niveles de excelencia y direccionalidad estatal en la
seleccin de los materiales? Debe favorecerse la direccionalidad, la secuencia
didctica o la complejidad a travs del modelo de portafolios? Los contenidos
deben motivar con diversidad de recursos o concentrar el foco de los estudiantes? (Iaies y Cappelletti, 2011).
La circulacin de conocimientos para ensear y aprender comenz a
entrar en una nueva era. Otros actores emergieron en condiciones de competir el predominio de la regulacin del currculum con el Estado, hasta redefinir por completo la idea de contenidos oficiales. Ya no se trata solo de las
grandes editoriales centradas en la produccin de libros de texto. Lleg una
era de nuevos dispositivos digitales de irradiacin educativa en diversos formatos. Apple, Google, Pearson y Amazon estn conquistando este mercado
al mismo tiempo que crean las herramientas para participar de l. Empresas
como Knewton estn transformando el concepto de los libros de texto a travs
del aprendizaje adaptativo por medio de la inteligencia artificial.
Estos nuevos tiempos sern retomados en el apartado 3.11. Pero su fusin
con las polticas de materiales y libros de texto ya es irremediable. Algunos
pases como Uruguay y Mxico ya estn explorando seriamente la digitalizacin de los libros de texto. No ser esa la nica va: la misma nocin de libro
y de lectura est cambiando radicalmente. Es regulable? Podr el Estado
encontrar una nueva trama, nuevos hilos que armen un texto con sentido para
los diversos alumnos del sistema sin perder la idea de lo comn? Estn llegando las mayores discusiones de la historia moderna sobre la regulacin y la
libertad de eleccin, uso y creacin de materiales educativos. Sern tiempos
de cambios.
3.5. Los estados evaluadores: la mirada de los otros

Los primeros 15 aos del nuevo siglo fueron un gran laboratorio de mediciones educativas. Una exfuncionaria del ministerio de Educacin de Colombia
lo resumi as: pasamos de no saber nada a simplificar todo. El gran atajo
fueron las evaluaciones estandarizadas de los aprendizajes de los alumnos:
una forma de mirar y reducir la calidad educativa a nmeros concretos, que
transform el orden tradicional de los sistemas educativos latinoamericanos.
90
Ninguna otra transformacin fue tan radical como esta en varios de los
pases estudiados. Marc un antes y un despus en la vida de las escuelas. Las
observ, las evalu y las design. Las sac de las tinieblas, las clasific y les
impuso nuevos incentivos. Cada pas fue por senderos distintos. El resultado
de este laboratorio comparado es iluminador: todo parece indicar que, luego
de experimentos y negaciones, la regin va camino a una mayor convergencia
de la evaluacin educativa, ms sensata y sensible a la vez.
La era de la evaluacin educativa

El auge de las evaluaciones de la calidad educativa comenz en los aos noventa pero explot en los dos mil. Fue parte de un gran proceso de reingeniera de los sistemas educativos. Las polticas de descentralizacin y autonoma
escolar llevaban en su vientre a las polticas de evaluacin (Weiler, 1996). Fue
el inicio de la era educativa de devolucin de responsabilidades: el Estado
central les deca a los niveles intermedios de gobierno y a las escuelas que se
alejaba de la gestin para evaluar los resultados.
Si la descentralizacin fue la gran fuerza de cambio en los noventa, la
evaluacin tuvo impacto real en los dos mil. En todos los pases analizados,
los sistemas de evaluacin de la calidad comenzaron en los noventa pero se
afianzaron y, en varios pases, comenzaron a tocar la vida de las escuelas en el
nuevo siglo, con la excepcin de Chile, un antecesor en este y otros terrenos.
En la prctica, varios pases pasaron de evaluaciones con bajo impacto (low
stakes) a impacto medio o alto (high stakes).
No de forma homognea, al contrario, por vas muy distintas, propias de
un gran terreno de experimentacin. Una forma de ver la variedad de sentidos que tuvieron las pruebas en los pases es preguntarse: cuntas personas
y cuntos docentes en sus pases conocen qu significan las siglas ENLACE,
SABER, IDEB, ONE o SIMCE? La respuesta dice mucho acerca de las polticas educativas implementadas en el nuevo siglo.
Chile es el primer pas a mencionar, tanto por orden cronolgico como
por impacto de las pruebas. Su Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin es una sigla ampliamente conocida en la sociedad: el SIMCE. Se cre
en 1988, durante la dictadura militar de Augusto Pinochet, cuando se municipaliz la educacin pblica. Pero creci en los noventa, cuando los resultados por escuela comenzaron a hacerse pblicos. Uno de sus primeros efectos
fue seleccionar escuelas con bajos rendimientos para la entrada en programas
compensatorios, as como premiar con pequeos incentivos econmicos a las
de altos resultados.
En los dos mil, el SIMCE tuvo grandes cambios y mejoras tcnicas.
Las pruebas se hicieron comparables en el tiempo y ganaron mayor difusin
91
pblica. Cada ao, el pas informa los resultados de cada escuela en un sitio
web22 y los diarios publican suplementos con el ranking de todas las escuelas
del pas y la regin. El mayor efecto del SIMCE fue la visibilizacin pblica
de los resultados, un efecto quizs ms poderoso que los sistemas de incentivos
vinculados con ellos.
Cada escuela del pas pas a saber ntidamente sus resultados. Esta fue una
fuente poderosa de presin sobre cada una de ellas. Durante el gobierno de
Piera (2010-2014) se incrementaron estos incentivos, con la ampliacin de
los grados/aos evaluados y una mayor exposicin pblica de los resultados.
La enseanza basada en el SIMCE comenz a ser parte de un nuevo debate
nacional sobre el destino de la educacin.
Mxico es el siguiente caso a analizar, por el profundo efecto de las pruebas durante el perodo analizado. El pas cre dos sistemas de evaluacin, uno
de bajos y otro de altos efectos. Los Exmenes de la Calidad y el Logro Educativos (EXCALE) nacieron en 2005 con el objetivo de medir los aprendizajes
a nivel sistmico y por Estados. Tomaron muestras de escuelas y solo se conocieron los resultados globales para evaluar e informar el rumbo de las polticas.
En cambio, la Evaluacin Nacional del logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE), creada en 2006, fue censal y brind informacin pblica
sobre el resultado de cada escuela. El crecimiento de ENLACE fue exponencial y marc un antes y un despus en la educacin mexicana. En poco tiempo
se expandi hasta evaluar a todos los alumnos del pas, desde el tercer grado
de primaria hasta el fin de la secundaria. Se llegaron a administrar 15 millones
de pruebas por ao.
Al hacer pblicos los resultados, ENLACE tuvo efectos profundos en la
imagen, la autoestima y la presin por mejorar de cada escuela. Incluso, en
numerosas escuelas se colg un cartel pblico con el resultado comparado de
las pruebas. Tambin sobre la base de las pruebas, Mxico se convirti en el
mayor laboratorio de la regin en pagar a los docentes segn los resultados de
sus alumnos. En el apartado 3.8 se detalla el caso, que lleg a definir un 50%
de la escala de aumento salarial.
Luego de un reguero de plvora con efectos diversos, en 2014 la poltica fue suspendida por el nuevo gobierno de Pea Nieto. El fortalecimiento
del Instituto de Evaluacin de la Educacin (INEE) dar como resultado un
nuevo sistema de evaluacin de la calidad, en plena elaboracin durante la
escritura de este libro.
Brasil es el tercer gigante de los sistemas de evaluacin de la calidad. En
1990 se cre el Sistema de Avaliacao de Educacao Bsica (SAEB), muestral y
sin consecuencias directas sobre las escuelas. Luego se dise la Prova Brasil,
22
92
www.agenciaeducacion.cl
para alumnos de 5 y 9 de la educacin bsica. Fue con esta prueba que en

2007 se lanz uno de los ms innovadores y renombrados modelos de evaluacin educativa del mundo: el ndice de Desenvolvimiento da Educacao Bsica,
conocido como IDEB.
El IDEB es un ndice que combina los resultados de la Prova Brasil con la
trayectoria interna de los alumnos: aprendizajes y flujo escolar. De esta manera, las escuelas con alta retencin y logros de aprendizaje obtienen el mejor
puntaje. El sistema permiti identificar a las escuelas que tienen buenos resultados de calidad pero excluyen a los alumnos con bajo rendimiento o contexto
social, y les baj la calificacin en el ndice por este factor.
El IDEB fue transformador 23 . Cada Estado, municipio y escuela de Brasil
pas a conocer sus resultados. Se establecieron metas concretas, se evaluaron polticas, se observ quin avanz y quin retrocedi. Fue un gigantesco
sistema de incentivos con mltiples usos. Su escala de 1 a 10 hizo ms fcil
y comunicable la posicin de cada escuela, aunque tard un tiempo en comprenderse, dado que un ndice tiene siempre dificultades de comunicacin y
adaptacin cultural.
La tendencia hacia la expansin de las pruebas sigui su curso. En 2007,
se cre la Provinha Brasil, de aplicacin voluntaria para el tercer grado. Ms
recientemente, en 2013, se estableci la Avaliacao Nacional da Alfabetizacao (ANA), que mide censalmente los logros en lengua y matemtica de los
alumnos de tercer grado. Esto evidencia un foco de poltica que haba quedado
poco iluminado en las polticas anteriores24 .
Colombia es el cuarto caso de gran expansin de las pruebas estandarizadas. En 1991 se cre la evaluacin SABER y desde 2001, con la Ley 715, se
estableci su carcter censal y obligatorio. SABER se aplicaba a alumnos de
5 y 9. Desde 2012 se increment su aplicacin, para realizarla cada ao y no
cada tres aos, como antes. Tambin se sum el 3 grado y el SABER 11, un
examen de Estado de educacin media.
La especializacin reciente de Colombia en el diseo de evaluaciones fue
reconocida por varios actores entrevistados. Incluso, el pas dise una prueba de competencias ciudadanas que se toma a nivel censal y que result una
innovacin para la regin. Se trata de una muestra de la adaptacin del pas a
utilizar las evaluaciones como dispositivo de regulacin curricular, dado que
23
24
La Prova Brasil centr las miradas en la enseanza fundamental, pero dej afuera del IDEB
a las escuelas medias, donde la prueba es solo muestral. En cambio, all cobr ms efecto la
visibilidad de los resultados de los alumnos en la ENEM (vase siguiente apartado), que no
estaba diseada para comparar escuelas, sino para el acceso a la educacin superior (Rockwell, 2007).
Un antecedente valioso para el primer ciclo del nivel primario es la Prueba ABC, aplicada
por la organizacin Todos Pela Educao, en una muestra de su influencia sobre las polticas
educativas de Brasil.
93
la construccin de ciudadana y del proceso de paz fueron prioridad curricular

durante los aos estudiados.
Sin embargo, en Colombia los rankings de escuelas no fueron favorecidos
por el Estado y las evaluaciones no tienen efectos concretos en los incentivos
de las escuelas, como en Chile o Mxico. Colombia fue un caso intermedio,
ms cercano a un uso de alto impacto de las evaluaciones por su crecimiento
reciente.
Per, Argentina y Uruguay entran en otra categora. En el caso del Per,
sus evaluaciones de la calidad nacieron en 1996, con los exmenes CRECER,
y se expandieron en 2006, cuando se realizaron las primeras pruebas censales
para segundo grado del nivel primario. Lo excepcional de Per es que solo
tom pruebas en esos cursos y no en los aos superiores de la primaria ni en
la educacin secundaria. All permanecen las sombras de lo que ocurre en las
aulas y la ausencia de toda intervencin externa basada en resultados.
Argentina y Uruguay comparten en este y otros rubros una identidad,
filosofa y polticas comunes. Ambos crearon sistemas de evaluacin de la calidad en los aos noventa y pasaron por varios cambios metodolgicos hasta
hacerlos comparables en el tiempo durante el nuevo siglo. Desde 2007, Argentina midi censalmente a todos los alumnos que cursan el ltimo ao de
educacin secundaria y Uruguay toma pruebas muestrales en el nivel primario
y secundario. Se trata de casos con baja exposicin pblica de los resultados y
escaso impacto en la vida de las escuelas y docentes.
Todos los sistemas de evaluacin de los pases se resumen en el cuadro 14.
La sntesis deja afuera numerosos operativos de evaluacin desarrollados por
los Estados o provincias en el nivel subnacional, donde tambin crecieron los
diversos laboratorios de medicin de resultados de las escuelas25 .
25
94
Por ejemplo, Minas Gerais cre el Programa de Avaliao do Aprendizagem Escolar en

2008, un sistema de evaluacin en lnea con un banco 25.000 preguntas. En Argentina, la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires lanz una batera de evaluaciones para los alumnos desde 2013. Varios Estados de Mxico, Brasil y la propia Ciudad Autnoma de Buenos Aires
participaron tambin de forma individual en las pruebas PISA, especialmente en la edicin
2012.
Cuadro 14. Sistemas de evaluacin de la calidad educativa por pas

Pas
Argentina
Evaluacin
Dimensin
Cursos evaluados
ONE
Muestral/censal
CINE 1 :3 y 6 ao (muestral);
CINE 2: 2/3 y 6 ao (censal)
ANEB
Muestral
CINE 1: 5 ao; CINE 2: 3 ao;

CINE 3: 3 ao
ANRESC
Censal
CINE 1: 5 ao; CINE 2: 3 ao
ANA
Censal
CINE 1: 3 ao
ENEM
Censal
CINE 3: 3 ao
SIMCE
Censal
CINE 1: 4 y 8 ao; CINE 2: 2

y 3 ao
SABER 3, 5 y 9
Censal
CINE 1: 5 ao; CINE 2: 3 ao
SABER 11
Censal
CINE 3: 2 ao
SABER PRO
Censal
CINE 4
ENLACE
Censal
CINE 1: 3, 4, 5 y 6 ao; CINE

2: 1, 2 y 3 ao
EXCALE
Muestral

ao
ECE
Censal
CINE 1: 2 ao (EIB: 4 ao )
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Evaluacin
Nacional
Muestral
Programa de
Evaluacin de
Aprendizajes
Muestral

ao (2001)
CINE 1: 2 y 6 ao; CINE 2: 4 y
5 ao (2004)
CINE 1: 6 ao
Fuente: CIPPEC.
Referencias: CINE 0: Educacin pre-primaria. CINE 1: Educacin primaria. CINE 2: Primer ciclo de educacin secundaria. CINE 3: Segundo ciclo de educacin secundaria.
Modelos distintos, tendencias convergentes

Las diferencias entre los pases no deben opacar ciertas tendencias comunes
que casi sin excepcin atravesaron todos los casos estudiados. En primer lugar,
la mejora de las capacidades tcnicas de las agencias a cargo de la medicin
de la calidad educativa. En algunos pases, como Brasil, Colombia y Chile
95
se desarrollaron competencias de vanguardia en este terreno, y su crecimiento

profesional fue tan exponencial como las pruebas que tomaron. En estos y casi
todos los pases analizados fue clara la prioridad dada a los institutos autnomos de evaluacin de la calidad educativa.
En todos los pases, con excepcin quizs de la Argentina, crecieron en
complejidad, claridad explicativa y cantidad las publicaciones de las reas de
evaluacin. Varios pases generaron novedosos sistemas de devolucin de los
resultados a las escuelas, con modalidades ms sofisticadas de identificacin
de variables tiles para mejorar la planificacin local.
La influencia de las evaluaciones internacionales tambin aceler este
proceso de aprendizaje cruzado. El trabajo conjunto de los especialistas de
las pruebas PISA u otras evaluaciones se integr en las agencias locales. Se
extendi el uso de la teora de respuesta al tem, la definicin de niveles de
desempeo sobre base emprica, el establecimiento de lneas de corte y los
procedimientos para optimizar la confiabilidad de la correccin de preguntas
abiertas (Ferrer, 2009).
En los aos recientes se dieron grandes pasos para vencer la mala o incompleta comunicacin de las evaluaciones. Uruguay fue un pionero al incluir en
las devoluciones de resultados a las escuelas su comparacin con otras escuelas
de igual nivel socioeconmico. Chile, despus de largos aos de ignorar esta
dimensin clave, recientemente comenz a sofisticar sus informes para que no
se difunda qu escuela es mejor si no se sabe qu efecto tuvo ms all de las
variables externas y, durante la escritura de este libro, se planteaba la posibilidad concreta de eliminar la publicacin de los rankings de escuelas basados
en el SIMCE.
Brasil dio un gran paso con el IDEB, al integrar retencin y calidad en
un solo ndice, para desincentivar la expulsin de alumnos con la intencin
de mejorar en los rankings. Argentina sigui este ejemplo y recientemente
elabor el IMESA (ndice de Mejora de las Secundarias Argentinas), que
integra latasa de egreso del colegio, eltiempo que tardan sus estudiantes en
recibirsey losresultados de las pruebas del Operativo Nacional de Evaluacin
(ONE) en las reas de Matemtica y Lengua.
Estas tendencias compartidas no pueden dejar de lado las grandes disidencias. Una de las ms renombradas es el uso pblico de los resultados de
las pruebas por escuela. Chile y Mxico hicieron pblicos sus resultados por
escuela con amplia difusin. Colombia y Brasil estuvieron en una posicin
intermedia: intentaron que no se construyeran rankings, pero los medios comunicacin u organismos privados los generaron a partir de la informacin
disponible en forma pblica.
En cambio, los ministerios de Educacin de Per, Uruguay y Argentina
estuvieron en contra de los rankings de escuelas. Argentina (en la Ley de
96
Educacin Nacional de 2006) y Uruguay (en la Ley General de Educacin de

2008) incluyeron en sus leyes de educacin la prohibicin de brindar esa informacin desagregada por escuela. Sin embargo, Uruguay debi ceder en 2013
a un reclamo amparado en la Ley de Derecho a la Informacin y entregar los
resultados por escuela ante un pedido privado.
Qu tanto daa el resultado la autoestima de las escuelas, cunto las estigmatiza y les impide mejorar por la asuncin de una nota como destino? Qu
tanto las ayuda, las presiona para ponerse a trabajar, las identifica socialmente
para que sean fuente de reclamo y se hagan responsables por sus resultados?
Qu tanto es la nota un derecho de informacin de las familias, que no puede
quedar supeditado a decisiones educativas?
Estas preguntas no tienen respuestas unvocas. Se trata de un debate complejo, donde juegan criterios ideolgicos, ticos y derechos en pugna. Los
laboratorios de Amrica Latina constituyen un caso interesante para comprender sus efectos y los sentidos polticos de las decisiones que cada pas fue
asumiendo26 . Quizs, sea el trabajo de futuras investigaciones.
Entre las similitudes y diferencias de los pases, quedaron al menos tres
grandes conclusiones sobre las nuevas evaluaciones de la calidad implementadas durante el nuevo siglo en los pases analizados. Para sintetizarlas pueden
ser designadas de la siguiente forma: 1) La visibilizacin de la educacin, 2)
El atajo simplificador y 3) La convergencia sensata.
Primera conclusin: la visibilizacin de la educacin. La era de las evaluaciones estandarizadas marc, antes que nada, una transformacin de las relaciones entre el adentro y el afuera del sistema educativo. Lo obvio hay que
decirlo: se evala la educacin. Se la mira, se la juzga, se la pone en cuestin.
Un reflejo puede verse en los sistemas de estadsticas educativas. Durante
dcadas existi informacin sobre la calidad educativa: la producan las escuelas, eran las tasas de aprobacin y promocin de los alumnos. Hoy, luego
de dos dcadas de evaluaciones centralizadas, esa informacin es entendida
apenas como informacin sobre la trayectoria interna de los alumnos, como
si fuese una medicin acerca de qu hace el sistema con los alumnos, los deja
pasar, los retiene, los expulsa?
En el nuevo siglo se abri la caja negra. Un cono de desconfianza se pos
sobre las escuelas al quitarles la manta que cubra sus resultados de aprendizaje, la manta que dejaba internamente resolver quin aprenda y quin no. Se
invadi la intimidad de las escuelas, se les quit su aura.
26
Vase el clarificador trabajo de Ravela (2011) sobre los significados de las evaluaciones de la
calidad.
97
Esto tuvo varios caminos segn contextos y pases. Algunos lo hicieron

con fuertes reparos y cuidados, como Argentina, Uruguay y Per. Otros
avanzaron abiertamente, con intenciones explcitas de rendicin de cuentas de
las escuelas, como Chile, Mxico y, en menor medida, Brasil y Colombia.
Abrir la caja negra trajo nuevas paradojas al campo educativo. Una de ellas
fue que la regin se llen de expertos e inexpertos educativos. Los expertos
se formaron durante aos para disear y entender las evaluaciones, y sumaron
profesionalismo a los ministerios de educacin. Los inexpertos son la legin de
incontables voces que empezaron a opinar sobre la calidad educativa, juzgando lo que poco conocen y generando una ola de desgaste sobre la legitimidad
docente. Los medios de comunicacin, en la mayora de los casos, extremaron
esa simplificacin del uso de las evaluaciones (Ormaza, 2010).
Los rankings de escuelas exacerbaron esa opinin sin fundamentos rigurosos en el nivel local y comunitario. Al no aislar el resultado de cada escuela de
su contexto social, esta informacin dice poco sobre las escuelas, pese a que las
designa como fuente de un resultado27. La expansin de la banalizacin de la
educacin corri en paralelo a su puesta en primera plana con la simplificacin
de los resultados.
La visibilizacin puso a la educacin en el tapete. Cada anuncio de los
resultados se convirti en un fatalismo. Nadie se salva, incluso de los que
mejoran se dice que siguen muy mal. Cada gobierno jug su partido. Para algunos, la evaluacin serva para hacer pblico el crtico estado de la educacin
e intervenir sobre el sistema. Legitim grandes reformas. Para otros, fue un
instrumento de regulacin curricular, un potente alineador de polticas, para
que las escuelas vayan en la direccin esperada. Para una tercera lnea de opiniones, fue una espada de Damocles, que se us para castigarlos a ellos como
responsables directos de los resultados.
Este enorme proceso de transformacin de la educacin, operado por fuentes de difusin de sus resultados (por escuela o por sistema) abri nuevas preguntas. Quin gobierna la educacin? La sociedad a travs de sus demandas
traducidas mediante la representacin poltica o los medios de comunicacin?
Los economistas, que pueden juzgar el costo de los resultados e influir en las
polticas? Los tcnicos especialistas en datos, por encima de los pedagogos
de larga tradicin cualitativa? Estas preguntas y muchas otras son parte del
nuevo debate educativo en Amrica Latina.
27
98
Como seal un especialista: cualquier anlisis de resultados e indicadores educativos que

no tenga en cuenta las caractersticas del alumnado, resulta de escaso valor para la toma de
decisiones o para extraer algn tipo de conclusin vlida que pretenda ir ms all de la mera
descripcin de que las diferencias existen (Ravela, 2006).
Segunda conclusin: el atajo simplificador. La banalizacin de la calidad

educativa tuvo efectos concretos. En Mxico, donde se asoci el salario de los
profesores con el resultado de los alumnos en las pruebas, nacieron mltiples
prcticas oscuras. Se corrompieron los resultados, el da de la prueba se dej
a los alumnos con ms bajo rendimiento en sus casas o se vendieron pruebas
enlatadas con garanta de resultados, entre otras situaciones comentadas por
distintos referentes entrevistados para este libro.
En Chile, el gobierno de Sebastin Piera comenz su gestin con la semaforizacin de las escuelas. Se le envo a cada familia una carta con un mapa
de su comuna que identificaba a las escuelas en tres categoras: rojo, amarillo
y verde, segn sus resultados en el SIMCE. Dado que la correlacin entre resultados y nivel socioeconmico era un mapa de pobreza ms que de calidad,
fue tan criticado que pronto el gobierno debi dar marcha atrs en la medida.
Ms profundo an fue el efecto de simplificacin curricular. Varios estudios (Herman y Golan, 1991) muestran cmo las evaluaciones estandarizadas
de alto impacto reducen el currculum y generan el efecto de ensear para la
prueba. En Colombia se vivi un dilema durante toda la dcada del dos mil:
un currculum por competencias y una evaluacin masiva con respuestas de
opcin mltiple, que hacen casi imposible medir competencias.
Un reduccionismo peligroso invadi las aulas donde predominaron
las pruebas externas. El Estado tom un gigantesco atajo: presionar con los
resultados y acelerar el proceso educativo. No es la primera vez que ocurre
en Amrica Latina. En el siglo XIX, la escasez de recursos atrajo soluciones
pedaggicas radicales como el mtodo mutuo, de enseanza basada en los
alumnos como tutores. La conocida escuela lancasteriana era ms veloz, ms
eficiente y menos costosa.
El efecto que produca tambin se puede reconocer, aunque con grandes
diferencias, en el uso de las evaluaciones externas como reguladores del sistema: el pasaje de la educacin a la instruccin. Quizs por casualidad o por
razones histricas ocultas, Mxico fue el pas en el que la escuela lancasteriana
tuvo mayor alcance durante el siglo XIX (Weinberg, 1984). Tambin fue el
pas que ms lejos llev las pruebas estandarizadas en ese mismo perodo, lo
que redujo la educacin a sus lmites evaluables.
Tercera conclusin: la convergencia sensata. Este gran laboratorio de experiencias dej un camino convergente. Una nueva madurez se fue apoderando
de los pases en los aos recientes, en el borde de la escritura de este libro. Es,
quizs, el camino de una cierta sensatez basada en las experiencias atravesadas, los errores, las resistencias y los aprendizajes mutuos.
Durante la escritura de este libro, Mxico y Chile estaban en pleno proceso de revisin de los usos y efectos de ENLACE y el SIMCE. Mxico hizo un
99
gran apagn en 2014, fren el uso de las pruebas para pagar salarios docentes
y comenz a definir un proceso ms sensato de uso de las evaluaciones sobre la
base de la creciente institucionalidad de su INEE. Chile cre una comisin de
revisin del SIMCE, para disminuir sus efectos nocivos en la estandarizacin
de la enseanza.
Mientras tanto, la regin tambin comenz a alejarse del oscurantismo.
En los noventa, Mxico28 y Per negaron la publicidad de los datos del pas
en las pruebas PERCE de la UNESCO (con informacin general sobre el
sistema, no sobre cada escuela). Durante algunos aos, Argentina neg la
publicidad de los resultados de su Operativo Nacional de Evaluacin de la
Calidad (ONE) por provincias, luego de una votacin en el Consejo Federal
que las representa.
Estos casos van quedando atrs. Tambin los pases ms reluctantes parecen moverse en la direccin de un uso ms activo y estratgico de las evaluaciones estandarizadas. Desde 2007, Per produce completos informes de
resultados para las escuelas. En 2013, Argentina cre el IMESA y comenz a
difundir ms activamente sus resultados entre las escuelas. En 2012, Uruguay
cre el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa y ampli la cantidad y
calidad de sus informes sobre los resultados de calidad.
Una gran leccin del laboratorio de las evaluaciones es que todos aprendieron de todos y de s mismos. Nada es lineal en la poltica y lejos est este
trabajo de una concepcin evolucionista. Pero ciertas etapas logran sntesis
internas superadoras. Eso parece estar ocurriendo en la regin, sobre la base
de las capacidades tcnicas construidas. El control de calidad interno, el alto
perfil de los institutos de evaluacin de la calidad y su rigurosidad fueron
ganando una batalla de influencias sobre los polticos cortoplacistas, la bsqueda de atajos peligrosos y el discurso apocalptico de algunos medios de
comunicacin.
Pero nada est dicho. Quin gobierna los sistemas educativos? Los ministerios de educacin, las escuelas, las familias, la economa? Qu visibilidad
tienen que tener las escuelas, lo que hacen, lo que logran? Detrs de la convergencia sensata existe todava una confusin irresuelta que late en las miradas
cruzadas que abrieron los sistemas de evaluacin. Esa confusin continuar
siendo estelar en el debate de la educacin de la prxima dcada.
28
100
El caso de Mxico fue an ms extremo en los noventa, cuando las autoridades de gobierno
se negaron a dar a conocer los resultados en la prueba TIMMS de 1995. El futuro presidente, Vicente Fox, dijo repetidamente en la campaa electoral que iba a hacer pblicos los
resultados, como efectivamente ocurri en una nueva etapa de iluminacin de las escuelas,
coincidente con el perodo estudiado en este libro.
3.6. Pruebas y pasajes de alumnos: el elefante invisible

Un pedagogo deca que los exmenes y las calificaciones son el esqueleto
de los sistemas educativos. Todo poda faltar menos ellos29. Este apartado
se centra en ese esqueleto. Si en el anterior se analizaron las evaluaciones
en sus consecuencias sobre la enseanza, los docentes y las escuelas, aqu se
estudiarn las polticas de evaluacin que tienen consecuencias directas
sobre los alumnos. Cules son los sistemas de promocin de los alumnos?
las pruebas y requisitos para pasar de ao, se flexibilizaron o crecieron?
Cules son los modelos histricos y qu hizo cada pas con ellos durante el
nuevo siglo?
El esqueleto del sistema educativo es un elefante invisible. Pocos estudios
de poltica educativa hablan de los regmenes acadmicos de la educacin primaria y secundaria. Es un tema escasamente investigado en relacin con su
peso en la vida de los sistemas y, sobre todo, de los alumnos. Basta ver qu
preguntan la mayora de ellos cuando comienza un curso en cualquier tipo de
institucin educativa del mundo: cmo seremos evaluados?
Los regmenes acadmicos: mayor flexibilidad a la espera de la

pedagoga
Los exmenes son reguladores profundos de los sistemas educativos. Pero no
son los nicos componentes de los regmenes acadmicos que constituyen un
conjunto de normas de regulacin del pasaje o promocin de los alumnos y
organizacin de los grupos de alumnos para la enseanza.
Los regmenes acadmicos son las reglas de juego para el aprendizaje de
los alumnos. Son polticas claves. Definen qu tan segmentado a nivel vertical
est un sistema. Qu tipos de flujos permite o propone, cunto demarca o no el
accionar de los docentes. Los regmenes acadmicos estn estrechamente vinculados con la evaluacin de los alumnos y, evidentemente, con la enseanza.
Sus continuidades pueden verse en los cambios en el acceso a la educacin y en las polticas distributivas, que buscan generar condiciones para que
todos entren, sigan una trayectoria acorde y egresen en tiempo y forma. Los
regmenes acadmicos son el primer paso para entender si esas polticas sern
compensatorias, crearn regmenes paralelos a la educacin comn o implicarn cambios en la organizacin de las escuelas y las pedagogas. En definitiva,
los regmenes acadmicos tratan acerca de la distribucin de los alumnos en el
sistema, su integracin, lo que se les exige y lo que se les permite en relacin
29
Todo puede faltar en una escuela (inclusive la clase): jams la nota (...) De retirarle al profesor el privilegio de otorgar notas a los alumnos, el sistema escolar se desmoronara como
un castillo de naipes (...) Todo gira en torno a las pruebas y a las notas (Ravela, 2006).
101
con el estudio y la acreditacin de los aprendizajes. Por eso, son un componente central de los modelos de justicia de los sistemas educativos.
Cmo son y qu tanto cambiaron los regmenes acadmicos de la educacin primaria y secundaria en Amrica Latina? Cules son los sistemas de
acceso a los estudios superiores y cmo afectan las trayectorias de los alumnos?
Cules fueron las polticas para lograr que los alumnos sigan una trayectoria
comn o diferenciada en su edad terica? Qu hacen los regmenes acadmicos con el fracaso escolar (si es que as lo denominan)?
Durante el nuevo siglo, los regmenes acadmicos tuvieron una tendencia convergente hacia la flexibilizacin de los ambientes de aprendizaje. Con variaciones segn pases, existi un amplio consenso que llev en su
vientre la idea de adaptar la educacin a las condiciones reales de los alumnos.
Fue parte de una larga batalla por la democratizacin del conocimiento, que
incluy la apertura de nuevas escuelas, la ampliacin de la obligatoriedad escolar y la concepcin del derecho igualitario a la educacin.
Esto se tradujo en regmenes acadmicos basados en tres supuestos afianzados en la investigacin educativa: (1) la repeticin de cursos no funciona
como respuesta pedaggica; (2) el formato acadmico tradicional de pedagoga homognea tiende a ser excluyente, lo que ampla las desigualdades sociales; (3) la separacin de alumnos en aulas homogneas por nivel educativo,
social o conducta lesiona la integracin social y no es beneficiosa para la calidad educativa del conjunto (Brophy, 2006; IVEI, 2009; Martinez Rizo, 2004;
Terigi, 2009; Torres, 1995).
Estas tres fuertes convicciones generan grandes dilemas en las aulas y en
las polticas. Cmo mantener el grupo de pares y a la vez diversificar la pedagoga? Cmo salir de los formatos tradicionales sin perder un rumbo compartido y sin caer en la fragmentacin que rompe la educacin comn? Cmo
trabajar con las diferencias de aprendizajes y contextos sin usar la repeticin
de curso como mtodo?
Los regmenes acadmicos se situaron en el medio de un conjunto de polticas para lograr estos complejos y ambiciosos objetivos. Por momentos fueron parte de grandes polticas contra el fracaso escolar, algunas de las cuales
sern analizadas en el apartado 3.7. Pero otras veces funcionaron como normas aisladas que trasladaron el problema a las escuelas, sin mayores respaldos
polticos articulados. En algunos casos, las soluciones fueron vividas como
una normativa que oblig a la promocin automtica de los alumnos y gener
tensiones nuevas en la docencia.
Un cambio de rumbo claro en la regin se constata en el primer grado del
nivel primario. All, los consensos de la investigacin permearon las polticas,
aunque todava tengan un trabajo complejo por realizar en las prcticas pedaggicas. En toda la regin se instal la concepcin del bloque pedaggico
102
integrado del primero y segundo grado. Esto forma parte de un avance en el

campo de conocimiento de la lectoescritura, que muestra el dao que produce
la repeticin de grado a una edad tan temprana y la importancia de mantener,
en lo posible, al mismo grupo de alumnos junto con el mismo docente durante
los dos primeros aos de escolarizacin primaria o el trabajo en parejas pedaggicas para articular una atencin temprana (Braslavsky, 2003).
Durante los noventa e inicios del nuevo siglo, esto fue resistido por muchos docentes e incluso, por varios sindicatos de la regin. Se acusaba a los
gobiernos de obligar a promocionar a los alumnos para que las estadsticas les
cierren. En los aos recientes, los consensos se tornaron mucho ms claros: ya
pocos especialistas y sindicatos estn en contra de la medida, y la gran mayora la avala como parte de una renovada concepcin cada vez ms abierta a la
enseanza en la diversidad y no en la norma de una vara nica.
En Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Per, el primer grado tiene promocin automtica y forma un bloque pedaggico con el segundo. En la prctica, esto no se logra cumplir del todo, ya que la repeticin persiste por la
resistencia de algunos docentes y equipos directivos. En Colombia hubo variaciones polmicas: se estableci en 2002 que solo un 5% de los alumnos poda repetir el curso.; luego se aclar que ese porcentaje era por escuela, lo que
dej ms flexibilidad interna. Por ltimo, en 2009 se elimin esta restriccin
(tras lo cual aument la repeticin del 2% al 4%).
Sera interesante analizar en cada pas las propuestas de poltica pedaggica que respaldaron estos cambios, pero eso supera ampliamente las posibilidades de esta investigacin. En el nivel primario, los regmenes acadmicos
de los pases tuvieron distintos sistemas de promocin y polticas variadas que
intentaron garantizar una trayectoria en tiempo y forma, como se ver en el
siguiente apartado.
Chile estableci la promocin automtica en los grados 1 y 3, como parte
de una poltica que acentu los ciclos escolares de dos aos. Tambin permiti
el pasaje de alumnos de todos los aos de la educacin bsica (hasta 8 ao) que
adeudan una asignatura o rea de aprendizaje. Esta mayor flexibilidad se torn
ms exigente en la asistencia, porque a diferencia de la mayora de los pases de
la regin que exigen un 75% de presentismo como piso, Chile exige un 85%.
En Uruguay, se busc disminuir la repeticin en primer grado con una
normativa en 1999 mediante la supresin de la causal de inasistencias e instando a los maestros a definir la repeticin slo en casos extremos (ANEP-CODICEN, 2003). Esta medida tuvo un efecto acotado, ya que aunque redujo
la repitencia entre 1998 y 1999 del 21% al 17%, la misma aument en 2000
y 2001 volviendo a sus medias histricas y tambin aument levemente la de
segundo grado en 2000. En la actualidad, la medida no parece aplicarse pero
igualmente se ha evidenciado una reduccin de la tasa de repitencia en primer
103
grado: de 2002 a 2003 baj de 20,1% a 17,9%, de 2004 a 2007 oscil entre
16,1%y 16,9% y de 2008 a 2013 se mantuvo entre 13,4% y 14,1%.
En todos los pases analizados se ampliaron las opciones de cursada para
tratar de evitar el camino simple de la repeticin como nica va para los que
no logran seguir el ritmo de la norma pedaggica en los cursos. En el nivel secundario bsico y superior esto es ms notable, ya que all se concentraron
las mayores transformaciones del rgimen acadmico.
Tradicionalmente, los sistemas de promocin permitan no aprobar dos
materias como mximo para pasar de ao. En casi todos los pases se flexibilizaron, reconociendo que esta rigidez no favoreca ni el aprendizaje ni la permanencia de los alumnos en la escuela. Per, Argentina, Mxico y Uruguay
permiten el pasaje con tres materias no aprobadas. En Chile, el lmite son tres
materias, pero si una las asignaturas no aprobadas es Lengua o Matemtica,
los alumnos de 3 y 4 ao solo son promovidos si su nivel de logro corresponde a un promedio 5,5 o superior. En Brasil, el requisito de aprobacin
establecido a nivel nacional es de asistencia (se requiere un 75%), y luego cada
sistema educativo estadual/municipal define los criterios para la aprobacin.
Muchas otras adaptaciones particulares en los sistemas de calificacin,
asistencia y opciones de cursadas alternativas comenzaron a ramificarse de la
mano de una nueva concepcin de la inclusin educativa. Ya no se trataba
de poner toda la responsabilidad en los alumnos, sujetos de diversas circunstancias y condicionamientos, sino en las capacidades del Estado, el sistema,
las escuelas y los docentes para adecuarse y lograr ensear en la diversidad.
Una poltica piloto que intent asimilar estos criterios para disear un
nuevo rgimen acadmico para la escuela secundaria es el programa Transformacin de la Educacin Media Superior (TEMS) en Uruguay. All se
establecieron nuevos espacios de equivalencias entre materias, se agruparon
las asignaturas en trayectos para facilitar la continuidad en los estudios, se
flexibilizaron los criterios de evaluacin y acreditacin, se cre un sistema de
orientacin y tutoras, se extendi la permanencia de los alumnos en la escuela
y se incorpor la metodologa del trabajo por proyectos. Esta sntesis refleja
mucho de lo que se busc, con mayor o menor suerte en su aplicacin y en su
impacto, en distintos casos de la regin.
Un cambio convergente en los pases fue instalndose en torno de las pautas de evaluacin de los alumnos, que integran los regmenes acadmicos de
nivel primario y secundario. Se fue pasando, no sin sobresaltos y discusiones,
de un modelo de evaluacin formalista, basado en exmenes finales, resultados, notas y consecuencias inapelables, a una nueva concepcin de la evaluacin educativa. De a poco, se instal la idea de una evaluacin procesual,
ligada con la enseanza y lo enseado (en contraposicin a los contenidos
del programa no vistos en la cursada), lo que abri distintas instancias y tipos
104
de evaluacin, no tan rgidas sino integradas a otras estrategias pedaggicas.

Tambin se favoreci que las decisiones de promocin de los alumnos no recaigan en una nica instancia o un nico docente, sino en equipos colegiados.
Quizs, el mayor cambio fue la emergencia de nuevas instancias de evaluacin y aprendizaje, conocidas como perodos de compensacin o recuperacin. Se instalaron las recuperaciones pedaggicas, como perodos breves
antes del inicio del ciclo escolar, donde los alumnos tienen clases antes de ser
evaluados, o las evaluaciones preventivas durante el curso escolar, para detectar situaciones problemticas y atenderlas dentro de la cursada con adecuaciones de pedagoga diferenciada.
Todo esto trajo diversas respuestas docentes, polticas y sociales. Muchos
consideraron que las nuevas posibilidades empujaban a los docentes a aprobar
a los alumnos a cualquier costo. Eran los que tenan menos vocacin de revisar
las pedagogas o educar en la diversidad. La creencia en la meritocracia como
criterio llevaba a la repeticin y a la expulsin como medidas necesarias para
mantener el orden en las aulas. Sin ellas, todo el reino escolar se perverta en
el caos del facilismo.
Fue arduo el trabajo de muchos pedagogos, funcionarios y colectivos docentes, incluidos la mayora de los sindicatos docentes de la regin para evitar
una confusin decisiva: que todo lo que implica dar nuevas posibilidades a los
alumnos fuese visto como sinnimo de facilismo. En realidad, la propuesta
era exactamente lo contrario: un trabajo arduo para ensear ms, revisar las
pedagogas, personalizar la enseanza y generar inters en los alumnos por su
propia escolarizacin.
Pero, muchas veces, ese mensaje llegaba de manos de gobiernos lejanos a
las vivencias diarias de las aulas. Fras normativas que poco podan hacer con
dcadas de naturalizacin pedaggica de la exclusin. En muchas escuelas, la
falta de recursos o de nuevas prcticas de formacin docente para asumir estos
desafos pedaggicos se manifestaban de lleno en los intentos de hacer poltica por va de la normativa (Perrenoud, 1998). En muchos casos, esto gener
frustracin y resistencia, en uno de los captulos claves de las brechas entre las
polticas y las prcticas pedaggicas.
Los exmenes: el secreto mejor guardado de los sistemas educativos

El segundo gran captulo de este apartado son los sistemas de ingreso en los
niveles educativos superiores. Los pases de la regin tienen tradiciones muy
distintas. No comprenderlas puede llevar a ideas erradas sobre muchas otras
dimensiones educativas condicionadas por los exmenes de ingreso a la universidad. Despus de todo, el esqueleto es el elefante invisible de los sistemas
educativos, porque es lo que ms afecta la vida de los alumnos.
105
Cmo se accede a las instituciones de educacin superior? Existen cupos, hay que pasar exmenes, son gratuitas? En caso de ser pblicas, cmo se
financian? Y para acceder a las distintas escuelas secundarias, existen exmenes de ingreso? Cmo condicionan al sistema educativo bsico los exmenes
de ingreso o la falta de ellos?
Llegamos a un mojn pesado de la comparacin educativa, debido a las
diferencias estructurales de los sistemas educativos en el mundo (Eckstein y
Noah, 1992). En Amrica Latina, el tema fue estudiado en especial a la luz de
la gran apertura del acceso al nivel universitario en los aos recientes (CEPP,
2010; IESALC, 2006). El cuadro 15 muestra una tipologa de sistemas de
acceso a la educacin superior en los siete pases analizados.
Cuadro 15. Exmenes y modalidades de admisin a la educacin superior
Pas
Argentina
Examen
Ao de creacin
Impacto en
admisin
Costo
universidad
pblica
s.d.
s.d.
Libre admisin
Gratuita
ENEM
1998*
Optativos, pero
demandado por
universidades
Costo medio
con becas
Brasil
Vestibular
1915
PSU (Prueba
de Seleccin
Universitaria)
2003
Obligatorio**
Costo alto
Colombia
SABER 11
1968
Obligatorio
Costo medio
Mxico
EXANI-II
s.d.
Obligatorio
Costo bajo y
variable
Per
s.d.
s.d.
Admisin por
universidad
Gratuita
Uruguay
s.d.
s.d.
Libre admisin
Gratuita
Chile
Notas: * Desde 2009 funciona como mecanismo de seleccin para el ingreso a la educacin superior.
** La prueba es solo obligatoria para las instituciones (universitarias) adscritas al sistema nico de admisin
(son 33 en total). Los centros de formacin tcnica e institutos Profesionales, entidades que por lo general
entregan carreras tcnica-profesionales, no exigen rendir la PSU.
Fuente: CIPPEC.

106
En esta dimensin ms que en otras, las aguas se separan entre los pases.
Argentina y Uruguay son dos casos nicos en el mundo, porque no existen
ni exmenes de ingreso ni cupos ni costos para acceder a las universidades
pblicas. Basta con tener un ttulo de nivel secundario para acceder a cualquier
carrera universitaria pblica de forma gratuita 30.
Per es un caso intermedio. No existe un nico examen de finalizacin de
nivel secundario para el acceso a estudios superiores, sino que cada universidad
toma sus propias pruebas de ingreso, tan heterogneas como la propia calidad
de las instituciones de educacin superior. En cuanto al costo, las universidades pblicas son financiadas por el Estado y no cobran cuotas a los alumnos,
aunque la mayor parte de la oferta es privada, con variados regmenes de pago.
En una situacin muy diferente se encuentran Brasil, Chile, Colombia
y Mxico. En esos pases, estas siglas son muy poderosas en las vidas de los
alumnos: Vestibular, PSU, SABER 11, EXANI II. Son los exmenes que
definen un puntaje para acceder a las distintas universidades y carreras. Se
trata de sistemas meritocrticos que implican un fuerte peso de los hogares en
el destino de los alumnos. All, acceder a la universidad cuesta mucha preparacin, tiempo de apoyo, recursos para pagar academias o profesores particulares, especialmente en las carreras ms buscadas y prestigiosas.
En 1967, en Chile se comenz a aplicar la Prueba de Aptitud Acadmica
para seleccionar a los alumnos que accederan a la educacin superior. En
2003 fue reemplazada por la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU). El
cambio fortaleci la medicin de conocimientos por sobre la medicin de habilidades y actitudes, que eran mucho ms difciles de preparar y generaban
mayor exclusin.
Adems de la PSU, Chile tiene un sistema universitario pago, con prstamos para los alumnos que implican deudas muy costosas y difciles de solventar si no se cuenta con un gran sostn econmico en el hogar. Es el sistema con
menor inversin pblica y mayor aporte privado de la regin. Esto gener una
ola de protestas estudiantiles, en especial durante 2011. Uno de los grandes
ejes de la campaa de Michelle Bachelet antes de asumir la Presidencia en
2014 fue la promesa de cambiar el costoso sistema universitario, para garantizar en mayor medida la gratuidad para los alumnos.
En Brasil exista un examen de admisin universitaria por ley desde 1911.
En 1915 pas a llamarse Vestibular. El Vestibular sigue siendo el examen tradicional por excelencia, pero en los aos recientes hubo grandes cambios en el
acceso a la educacin superior brasilera. En 1998 se cre el Examen Nacional
de Enseanza Media (ENEM), un poderoso nuevo regulador del sistema.
30
Solo algunas carreras excepcionales tienen examen de ingreso, como medicina en la Universidad de Buenos Aires.
107
En 2009, el ENEM fue reformulado y se convirti en un examen unificado que se toma simultneamente en todo el pas. En 2014, ms 8,7 millones de
alumnos rindieron la prueba, con un crecimiento constante desde su relanzamiento. Su resultado define el acceso a las carreras ms buscadas en un sistema
universitario estatal pago por los alumnos. Pero tambin define las plazas para
acceder a una bolsa de becas llamada ProUni, que creci enormemente durante el nuevo siglo y ampla la oferta privada con financiamiento pblico que se
recibe segn el mrito y el contexto social.
En Colombia existe una fuerte tradicin de pruebas de acceso a la universidad. En 1968 se cre el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin, conocido como el ICFES. All comenz la institucionalizacin de las
pruebas de ingreso a la universidad. En 1980, la prueba se hizo obligatoria. En
2000, comenz a transformarse en un examen ms asociado con competencias
que conocimientos, como parte de una gran transformacin curricular en esa
direccin. El examen se conoce como SABER 11 y define el puntaje de corte
para acceder a las distintas carreras universitarias.
En Mxico, el EXANI II cumple el papel de definir la entrada a las universidades. Se trata de un examen predictivo del potencial de cada alumno
para lograr mayores aprendizajes a travs de la va universitaria.
El EXANI I es un examen similar, pero regula el acceso a las escuelas de
educacin media superior. En la prctica, su uso disminuy en los aos recientes,
dado que en 2012este nivel se defini como obligatorio. Pero su persistencia en
el tiempo muestra que antes de 2012 tena un peso significativo para seleccionar
a los alumnos y ubicarlos en escuelas estratificadas por niveles de conocimiento.
Esta caracterstica es excepcional en la regin y quizs tenga un correlato en las
bajas tasas de matriculacin de ese nivel, como se ver en el captulo 531.
La breve comparacin de los pases muestra que la vida de los alumnos
hacia el tramo final de la educacin secundaria o media superior es muy diferente segn los pases. En Argentina y Uruguay no ocurre mucho ms que lo
establecido por los programas y evaluaciones internas de las escuelas secundarias. En el resto de los pases, una parte de los alumnos que buscan acceder a la
educacin superior viven a estas evaluaciones intensamente, porque implican
un arduo proceso de estudio que definir sus posibilidades futuras en el mundo universitario.
31
108
Otros pases que tenan tradicin de exmenes de ingreso a la escuela secundaria ya los haba eliminado. Por ejemplo, cuando regres la democracia a la Argentina en 1983, estos exmenes son removidos de las escuelas pblicas. En distintos pases quedan algunas escuelas
pblicas de elite que an utilizan estas pruebas como criterio de seleccin de alumnos. Esto
genera un circuito segmentado, de alto nivel acadmico y con predominio en los puestos de
conduccin de la sociedad, expandindolo que reproduce y expande las desigualdades de
origen.
No es casual que los pases con exmenes de admisin universitaria tengan un nivel ms alto de gasto privado en la educacin y mayores tasas de
graduacin en la universidad. En cambio, Argentina y Uruguay abren ms
ampliamente la puerta del acceso al costo de un mayor abandono temprano en
la educacin universitaria.
Los dos mayores efectos de los sistemas de examen de admisin universitaria son la ampliacin de la meritocracia y de las desigualdades sociales.
Es un dilema profundo: los alumnos se esfuerzan ms y aprenden ms (al
menos en los trminos de las pruebas), pero al costo de ampliar sus desventajas
sociales. Preparar un examen implica altos recursos privados: pagar por academias o profesores particulares, o por escuelas privadas de elite, tener tiempo
y capital cultural en el hogar para apoyar el estudio, etc. Siempre existen casos
de xito en los sectores populares, pero en trminos globales, la privatizacin
de la preparacin para acceder a la universidad conlleva la expansin de las
brechas sociales a travs de la educacin.
No es casual que en torno a los pases con exmenes surjan innumerables
emprendimientos privados de preparacin para el examen. Desde los profesores particulares locales (con calidad y costos estratificados socialmente) hasta
las grandes academias privadas, pasando por los nuevos portales de videos
educativos que aprovecharon las ventajas de la conectividad para responder
con masivos emprendimientos de preparacin a distancia (BID, 2014). Este
movimiento educativo en las sombras es virtualmente desconocido para quienes viven en la Argentina y Uruguay.
Los exmenes de admisin son un elefante invisible de los sistemas. En los
pases que los tienen histricamente, es muy difcil encontrar defensores de su
eliminacin y en los que no los tienen, tambin es extrao encontrar propuestas para su creacin32 . Se convierten en un instrumento naturalizado, pero no
por ello sus lgicas y efectos deben dejar de ser analizados.
Su peso en los sistemas no abarca solo a la educacin superior, que no fue
el foco de este estudio sino tambin a la educacin secundaria. Los exmenes
imponen el criterio de la disciplina para el estudio, fomentan la formacin
general para nivelar a los alumnos y generan una seleccin social en el acceso
a la educacin superior. Los riesgos pasan por su impacto en el aumento de las
desigualdades sociales y el ensear para la prueba, dado que entrenan a los
alumnos para un formato y no en competencias ms amplias u otras asignaturas colaterales para las pruebas (como las artes o los deportes).
Sin embargo, tambin existen polticas capaces de mitigar sus efectos peligrosos. Algunos pases desarrollaron cursos de apoyo y plataformas en lnea
32
Quizs, la excepcin en estos aos haya sido Ecuador, que en 2011 cre el Sistema Nacional de Nivelacin y Admisin, con un examen de ingreso obligatorio para los aspirantes a
universidades pblicas.
109
gratuitas, como la de Educar Chile para la PSU. Tambin se busc relacionar ms estrictamente con el currculum enseado a las minoras e incluso,
propiciar oportunidades para los estudios superiores, como en Brasil, o a los
alumnos con mejores resultados de las escuelas ms pobres, como en Chile.
En cualquier caso, imponen un rgimen acadmico diferenciado para las
vidas de millones de alumnos que miran su futuro desde la escuela secundaria.
Segn el pas donde les toque estudiar a los alumnos, su trnsito por la escuela
secundaria o media superior ser muy distinto. Una forma de desnaturalizar
su presencia en cada pas es preguntarse por su reverso: qu pasara si en
donde existen los exmenes de acceso al nivel superior estos desapareciesen
o si donde no existen, se impusiesen? Pocas definiciones de poltica son tan
cruciales y tan poco discutidas como esta.
3.7. Distribuir justicia educativa en sociedades desiguales

En las sociedades latinoamericanas conviven injusticias de diversos rdenes.
En ningn otro continente es tan amplia la desigualdad social, ramificada en
diferencias tnicas y de gnero. Los pobres viven en las sombras de la violencia
marginal urbana o en el aislamiento rural. Los ricos se refugian en barrios
cerrados o en grandes torres vigiladas. La segregacin residencial se tradujo
en segregacin educativa y las discusiones sobre la justicia educativa tomaron
nuevas dimensiones y sentidos.
Este apartado contina lo que el captulo 2 mostr como marco del nuevo
siglo en la regin y lo que el apartado 4.1 seal como una gran avalancha
creciente de derechos educativos. Cmo trat el sistema educativo las diversas desigualdades? Cules fueron las polticas compensatorias, distributivas o afirmativas para combatirlas? Se logr reducir la desigualdad dentro
de los sistemas educativos? Las escuelas son ms justas que la sociedad? Ms
an, logran revertir de alguna forma las injusticias sociales?
Las polticas educativas contra las desigualdades: una nueva era

Durante la dcada del noventa del siglo pasado, uno de los grandes movimientos de reforma educativa fue la aparicin de las polticas compensatorias.
Frente a una tradicin homognea que trataba a los diversos sujetos sociales
con una oferta similar, los Estados comenzaron a disear distintas estrategias
de focalizacin, redistribucin y asistencia a los sectores ms vulnerables.
Fue la era de los grandes programas de apoyo a las escuelas ms pobres.
Aparecieron el Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) en Mxico, el P900 en Chile y el Plan Social Educativo en la Argentina (vase
110
Reimers, 2001). Destinaban recursos a las escuelas y a los alumnos, brindaban

libros de texto y materiales gratuitos, capacitaban a los docentes, asistan necesidades bsicas. No fueron las nicas polticas educativas contra la pobreza,
pero s los faros ms potentes, que marcaron una nueva etapa en la regin.
En el nuevo siglo la oferta se ampli, se diversific y resignific. La cuestin social, tnica y cultural irrig las agendas de poltica educativa como
parte de una ola de expansin de los derechos y los recursos para garantizarlos. Cules fueron las estrategias? Qu cambi en las tendencias?
Un gran eje de apoyo al acceso a la educacin provino de los programas
sociales implementados en algunos pases de la regin. Se trat de la era de
los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC): el Bolsa Familia
en Brasil desde 2003 (como continuidad y expansin del Bolsa Escola), el
Oportunidades (ex Progresa) en Mxico desde 1997, Familias en Accin en
Colombia desde 2001, Chile Solidario desde 2002, Juntos en Per desde
2005, Asignaciones Familiares en Uruguay desde 2008 y la Asignacin Universal por Hijo (AUH) en Argentina desde 2009.
Las polticas de transferencias condicionadas fueron un boom que se inici
a mediados de los noventa y creci ampliamente durante el nuevo siglo en
Amrica Latina (CEPAL, 2011; Fiszbein y Schady, 2009; Maldonado, Moreno, Giraldo Perez y Barrera Orjuela, 2011). Se calcula que en 2011 los PTC
cubran a 120 millones de personas de la regin, un 20% del total de la poblacin, con un costo que rondaba el 0,4% del PBI regional (Cecchini, 2014).
Los PTC lograron sortear diferencias ideolgicas clsicas y fueron abrazados por gobiernos de distinto signo poltico. Pero sus estrategias en relacin
con las condicionalidades educativas fueron diferentes (Cecchini, 2014). Los
casos de Bolsa Familia en Brasil y la Asignacin Universal por Hijo en la
Argentina se definieron con condicionalidades blandas (tambin puede incluirse en esta tipologa a las Asignaciones Familiares en Uruguay). Se trat
de programas en los cuales tuvo mayor importancia su efecto como derecho de
ciudadana y las exigencias de escolarizacin tendieron a no ser controladas de
forma rigurosa, para no quitar el beneficio a las familias por el incumplimiento de esa condicionalidad.
En cambio, los programas Oportunidades de Mxico, Ms Familias en
Accin de Colombia y Juntos de Per tuvieron condicionalidades fuertes. Se
trat de intervenciones que definieron incentivos concretos para que las personas que los reciben efectivamente cumplan con las condicionalidades educativas. Tuvieron complejos mecanismos de verificacin, premios y castigos,
y colocaron mayor responsabilidad en los beneficiarios, buscando cambiar sus
conductas y evitar el abandono escolar.
Una tercera categora la que ocupan los programas que operaron sobre la
base de redes de coordinacin programtica de las condicionalidades. Entre
111
ellos se encuentran Chile Solidario (sustituido por el Ingreso tico Familiar

en 2014) y Red Unidos de Colombia. Se trat de intervenciones que brindaron
un acompaamiento ms directo a los beneficiaros, con instancias de insercin
laboral, apoyo psicosocial y la accin de gestores sociales como mediadores
entre la oferta estatal y las familias.
Una modalidad paralela de intervencin fueron los programas de becas,
que algunos pases crearon para garantizar la asistencia al nivel secundario y
que se extendieron especialmente en el nivel superior. Los programas de becas
tuvieron, en algunos casos, criterios estrictamente sociales; en otros, incluyeron componentes meritocrticos.
En Argentina se lanz un programa de becas estudiantiles para los alumnos de escuelas secundarias cuyas familias vivan debajo de la lnea de pobreza, sin necesidad de acreditar mritos acadmicos. Ms reciente es el programa Progresar, un apoyo financiero masivo para que los jvenes de 18 a 24 aos
continen sus estudios.
En Mxico cumplieron un rol similar las becas contra el abandono escolar
en el nivel secundario, entregadas a alumnos con dificultades econmicas que
no reciban otro beneficio por parte del Estado. Los programas principales
enmarcados en estas becas fueron el Programa de Becas de Educacin Media
Superior (PROBEMS) y Oportunidades. En Uruguay se ampli la Beca de
Educacin Media, a travs de la cual se ofreci apoyo econmico a los estudiantes cuyo su ncleo familiar no superaba un ingreso equivalente a una base
de prestaciones y contribuciones per cpita.
Chile desarroll diversas becas asociadas con una combinacin de factores
socioeconmicos y meritocrticos. La Beca de Excelencia Acadmica premi
al 10% de los mejores egresados de la enseanza media en su escuela dentro
de los deciles 1 al 8. Para el nivel superior, la Beca Juan Gmez Millas financi los costos universitarios de los alumnos con un puntaje superior a los 500
puntos de la PSU y bajo nivel socioeconmico. Otras becas solo incluyeron el
componente de mrito a travs del puntaje en la prueba PSU para acceder a la
universidad.
Per tambin implement ambas modalidades para acceder a la educacin
superior: la Beca 18 premi a los alumnos de bajo nivel socioeconmico y altas
notas en el nivel secundario. La Beca de Excelencia Acadmica estableci
como requisito una nota mnima o haber obtenido el primer o segundo lugar
en su escuela secundaria.
Entre ambas modalidades se lanzaron programas de becas que tuvieron
condicionalidades educativas. Por ejemplo, el PRONABES, programa de becas para la educacin superior en Mxico, se entreg desde 2001 a alumnos
de bajo nivel socioeconmico, pero su permanencia dependa de aprobar todas
las materias correspondientes a cada ao de cursada.
112
Uno de los casos ms destacados en sus polticas de becas para el ingreso

a la educacin superior es Brasil, con el programa Universidad para Todos
(ProUNi). Este programa otorg becas econmicas completas y parciales para
continuar con los estudios superiores. Podan aplicar los estudiantes cuyo hogar tena un ingreso bruto mensual inferior a tres salarios mnimos por persona y un puntaje mnimo de 450 puntos en las pruebas ENEM de la edicin
anterior a la solicitud de la beca. Para el segundo semestre de 2014, ProUni
ofreci un total de 115.101 becas en todo el pas.
Durante la dcada, tambin crecieron los programas alimentarios basados en la escuela. En Chile, el Programa de Alimentacin Escolar es una
verdadera institucin histrica, con una cobertura de tres millones de estudiantes. Colombia y Uruguay tambin implementaron un programa similar,
que complement la alimentacin brindada en el hogar. En Brasil, el Programa Nacional de Alimentacin Escolar (PNAE) fue el caso ms caracterstico
en la regin porque alcanz a la totalidad de los estudiantes de la educacin
bsica pblica.
En 2012, Per implement el Programa Nacional de Alimentacin Escolar Qali Warma, para asistir a nios de nivel inicial y primario. Argentina
dise el Programa Plan Nacional de Seguridad Alimentaria que contempl,
entre otros beneficiarios, a los nios de nivel inicial y primario en situacin
de riesgo socioeducativo. Cada provincia gestion su propia poltica de comedores escolares a travs fondos de este plan nacional y, principalmente, de
los fondos de cada jurisdiccin. En Mxico, muchas escuelas desfavorecidas
ofrecen desayuno para sus alumnos pero no existe un programa nico a nivel
federal. La extensin de la jornada, creciente en ese pas, tambin ampli la
oferta de almuerzos.
Sealadas estas polticas ms tradicionales, tambin hubo algunos casos
originales de acciones masivas contra las desigualdades. En Chile, en 2009
hizo su aparicin una de las polticas distributivas ms novedosas de la regin: la
Ley Subvencin Escolar Preferencial (SEP). Esta poltica destin ms recursos a
las escuelas que incluan alumnos de mayor vulnerabilidad social, para cambiar
los incentivos de un sistema basado en el financiamiento a la demanda.
La poltica brind ms recursos a las escuelas que no seleccionaban alumnos por nivel social o cultural y las comprometi a mejorar sus resultados
con proyectos concretos. Para ello se destinaron recursos a la contratacin de
Asistencias Tcnicas Pedaggicas (ATE). Sus efectos fueron analizados en
distintos trabajos que evidenciaron las mejoras de los aprendizajes de las escuelas que recibieron la SEP (Irarrzaval y otros, 2012; Raczynski, Wieinstein
y Pascual, 2013).
El caso de Mxico se destaca por la aparicin, desde 2001, del Programa
Escuelas de Calidad (PEC), destinado a escuelas pblicas de todos los niveles
113
y modalidades ubicadas en zonas de alta vulnerabilidad y con resultados insuficientes en las pruebas ENLACE. Las escuelas recibieron capacitacin y
asesoramiento para construir un Plan Estratgico de Transformacin Escolar
(PETE) y un Programa Anual de Trabajo (PAT). Para 2010, el PEC haba
alcanzado a la mitad de las escuelas del pas.
El programa brinda apoyo y autonoma al mismo tiempo, dado que brinda
recursos econmicos a las escuelas para implementar el PAT, que permite la
compra de materiales educativos, mejora de espacios y capacitacin. La Secretara de Educacin Pblica cofinanci el PEC con los Estados: por cada
peso que aporta el gobierno del Estado, la SEP aporta tres, lo que resulta un
incentivo al financiamiento en espiral.
El PEC fue evaluado y mostr logros en la disminucin de la repeticin y
el abandono (C230 Consultores, 2012), aunque en sus aspectos institucionales
se advirti la baja innovacin en el planeamiento, la rutinizacin formal de los
PETE y la baja participacin democrtica en las escuelas (FLACSO Mxico,
2008). Entre estos estudios, se destaca la realizacin del mayor estudio de
prcticas pedaggicas videograbadas que se conozca en la regin para evaluar
el impacto de una poltica educativa, una lectura recomendada e imposible
de sintetizar aqu (Loera, Czares, Hernndez y Garca, 2005; Loera, 2006;
Lorea, Hernndez, Ruiz de la Pea y Sanchez, 2007).
El PEC se articul con mltiples programas de mejora de la situacin
educativa de las poblaciones vulnerables33 . En particular, cobr fuerza desde
2010 el Programa Emergente para Mejorar el Logro Educativo (PEMLE),
centrado en las escuelas con bajos resultados en ENLACE y utilizando Paquetes de Atencin Especfica (PAE) flexibles y adaptables segn situaciones
de las escuelas (Secretaria de Educacin Pblica, 2010).
Otro programa innovador fue el denominado Todos a Aprender, lanzado
por el Ministerio de Educacin de Colombia en 2012. En este caso, la poltica
se centr en las escuelas con bajos resultados medidos por las pruebas SABER
en el nivel primario y por indicadores de pobreza, repitencia y desercin. Las
escuelas recibieron materiales educativos especialmente diseados para orientar las prcticas de enseanza con foco en lengua y matemtica, para romper
una tradicin de amplia libertad curricular y pedaggica.
Esta intervencin se combin con la designacin de tres mil docentes
tutores, elegidos especialmente por sus prcticas destacadas de enseanza.
Temporariamente, los tutores dejaron sus puestos de trabajo como docentes
para trabajar en las escuelas ms dbiles como acompaantes de aula de los
docentes en ejercicio. Cada escuela fue evaluada en su lnea de base y se
33
114
Adems del PEC y el PEMLE (los ms masivos), se pueden sealar experiencias como la
Escuela Segura, las escuelas de Tiempo Completo o la Escuela Siempre Abierta. Muchos de
estos programas coincidieron en focalizar su atencin a las mismas escuelas al mismo tiempo.
realizaron seguimientos peridicos de su evolucin a partir de la entrada en

el programa.
En Argentina, en 2003 el Programa Integral para la Igualdad Educativa
(PIIE) reemplaz al Plan Social Educativo, con una visin ms integral de
apoyo a las escuelas vulnerables en el nivel primario. Incluy el trabajo de
acompaamiento externo, el equipamiento de las escuelas y la entrega de recursos para su uso con autonoma (Cohen, 2010).
Con grandes variaciones en sus modalidades de intervencin, estos ejemplos de programas centrados en atacar las desigualdades sociales pusieron su
foco en la escuela como unidad de cambio.
En paralelo, todos los pases tuvieron estrategias especficas de apoyo a la
educacin rural, varias de ellas apoyadas con financiamiento por el Banco Mundial. Entre estas experiencias se destacan grandes programas como el Proyecto
de Mejoramiento de la Educacin Rural (PROMER) en Argentina, el Programa Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE) Rural en
Chile, el Proyecto de Educacin Rural en Colombia y el Proyecto de Educacin
Rural en Per. Por su parte, en 2013 Brasil desarroll el Programa Nacional de
Educacin Rural, dirigido al acceso, permanencia y aprendizaje. Con un objetivo
especfico, el Programa Educativo Rural de Mxico proporcion recursos a las
escuelas que brindan educacin tecnolgica agropecuaria, forestal y del mar.
Algunas polticas destinadas a la educacin rural tienen una larga historia,
como el caso particular de la Telesecundaria en Mxico (Torres y Tenti Fanfani, 2000) y las acciones del Consejo Nacional de Fomento Educativo. Brasil
logr avanzar en una amplia capacidad de traslado de los alumnos con autobuses pagos para lograr su integracin en escuelas rurales, a travs del Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE), instaurado en 2004
(Monteiro de Moura y Evangelista da Cruz, 2013).
Durante el perodo estudiado, tambin fue muy importante la extensin
de los programas de educacin intercultural bilinge (Herniaz, 2004; UNICEF, 2008). Cada pas lanz estrategias de reconocimiento cultural y oferta
educativa ms adecuada a las caractersticas de los pueblos originarios. En la
mayora de los casos, se revitalizaron las lenguas locales, con intervenciones
no exentas de contradicciones por su impulso centralizado.
Ya desde los noventa, en la mayora de los pases se haba establecido un
programa nacional de educacin intercultural bilinge, que creci o se redefini durante el perodo estudiado. Entre los programas principales, se destaca
el caso de Mxico, con acciones en todos los niveles educativos desde una
coordinacin nacional de educacin intercultural, que incluy el Bachillerato Intercultural desde 2005 y el Proyecto Uantakua desde 2006, una plataforma virtual de escritura y actividades en lenguas aborgenes, as como la
creacin de 10 universidades indgenas.
115
Otra modalidad de intervencin que creci y se diversific durante el

nuevo siglo fue la estrategia de mejora de las trayectorias educativas de los
alumnos (UNICEF y Universidad Nacional de General Sarmiento, 2012).
Aqu pueden agruparse polticas diversas, desde las transformaciones en los
regmenes acadmicos mencionadas en el apartado anterior hasta los programas especficos de bsqueda de alumnos que haban abandonado para que
retornen a la escuela.
Casos como La escuela busca al nio en Colombia (Calvo, Ortz y Seplveda, 2009) constituyen estrategias originales que combinaron el trabajo
territorial en los hogares con adaptaciones para el reingreso al sistema educativo. En varios pases, entre ellos Brasil, Argentina y Uruguay, se implementaron programas de aceleracin de las trayectorias, para contrarrestar los
dainos efectos de la repeticin de curso.
Uruguay desarroll el programa de maestros comunitarios, que trabaj
al mismo tiempo en los hogares con las familias y en las escuelas. Se nombr
entre uno y cuatro docentes por escuela para que brinden apoyo pedaggico
adicional a los alumnos con problemas de aprendizaje; adems, se trabaj directamente con su familia y en su comunidad. Se implement en escuelas con
altos niveles de repitencia e inasistencias (ANEP, 2013).
Una modalidad especfica de atencin a la diversidad fue la creacin de
ofertas alternativas o complementarias a las escuelas comunes para albergar a alumnos con sobreedad o que haban abandonado la escuela. La
regin comenz a abrir nuevas puertas educativas, discutiendo los formatos
estandarizados tradicionales. Las escuelas de reingreso en Argentina fueron
ejemplo de ello (Krichesky, Migliavacca, Saguier, y Medela, 2007), mientras numerosas instituciones fundadas por organizaciones de la sociedad civil
continuaron las ricas tradiciones de la educacin popular en Amrica Latina.
Casos como la Escuela Nueva en Colombia (McEwan, 1998) o las escuelas Fe
y Alegra fueron documentadas como experiencias de alto impacto en sectores
de extrema pobreza (Lavado, Cueto, Yamada y Wensjoe, 2014).
La creacin de espacios puente fue una constante de la ltima dcada.
Escuelas abiertas los das sbados o a contraturno, actividades artsticas, orquestas estudiantiles, competencias deportivas o la interesante modalidad del
futbol callejero, entre muchas iniciativas que consideraron la complejidad del
barrio y se lanzaron a hacer traducciones educativas que tengan sentido para
sus habitantes. La tensin entre la escuela tradicional y estos formatos alternativos no dej de estar presente, aunque en muchos casos se lograron nuevas
sntesis renovadoras.
Otra poltica que en la mayora de los pases se defini como prioritaria y
que marc un cambio de eje en la agenda de las acciones contra las desigualdades sociales la constituyen los programas de extensin de la jornada escolar
116
(vase apartado 3.12). En este caso, se busc cambiar la oferta escolar con
ms horas de clase para variar las esferas de justicia curricular y generar acciones integrales, con alimentacin escolar, apoyo escolar y docentes de tiempo
completo.
En su abordaje de la desigualdad, tambin fueron originales las polticas
de dotacin de computadoras para los alumnos, en especial los casos masivos de Argentina, Uruguay y Per. Estos pases atacaron la brecha digital y
lograron reducirla notablemente, en un contexto donde el acceso a la tecnologa se transform en un derecho bsico.
Por ltimo, una tendencia creciente en los aos recientes fue abordar el
problema de la pobreza con estrategias preventivas desde la ms temprana
infancia. La evidencia cientfica es crucial para volcar con nuevas estrategias
integrales nuevos recursos a la atencin educativa de las poblaciones vulnerables. La temtica recibi una impactante atencin de los organismos internacionales de cooperacin y se transform en un nuevo eje de las reformas educativas del futuro, que excede el centro de anlisis de este libro (BID, 2013c;
Mexicanos Primeros, 2014; OEI, 2009; UNESCO, 2007, 2010a; UNICEF,
2012; Vegas y Santibaez, 2010).
Las tendencias y las contradicciones

Este recorrido sinttico es un muestrario de un nuevo mundo educativo, poblado de iniciativas que disparan sus balas de diverso calibre contra la desigualdad social y los sistemas de dominacin de poblaciones histricamente
oprimidas. Qu tendencias, hiptesis y dilemas se desprenden de esta diversa gama de polticas que buscan mayor equidad y justicia educativa?
Una primera tendencia fue la ampliacin, diversificacin y complejizacin
de las intervenciones. El nuevo siglo marc una profundizacin del combate
educativo de la pobreza y la injusta situacin de los grupos desfavorecidos
en Amrica Latina. Los caminos elegidos tuvieron distintas marcas ideolgicas y contextos polticos, pero sintetizaron una bsqueda constante para atacar
las desigualdades sociales con polticas educativas.
En ese contexto, algunos debates ideolgicos clsicos comenzaron a redefinirse y emergieron numerosas preguntas (Azevedo y otros, 2009; Lpez,
2005). Las polticas educativas deben ser universales o particulares? Se garantizan derechos con polticas compensatorias, focalizadas o redistributivas?
Cmo designar las intervenciones: polticas de equidad, de igualdad, de justicia? Hasta qu punto pueden las polticas educativas torcer desigualdades
sociales?
La discusin poltica mostr la aparicin de un renovado debate sobre los
criterios distributivos: debe apoyarse a los ms necesitados por su situacin
117
social o su esfuerzo tambin debe ser considerado? Este debate cruz polticamente la regin. Entre los pases con tradicin estatal de ms larga data,
como Argentina y Uruguay, prim la visin de las polticas de equidad como
garantes del cumplimiento de los derechos. En este caso, las becas son un
ejemplo de asignacin porque restituyen un derecho vulnerado ante la falta
de condiciones sociales para acceder a la educacin. No requieren acreditar
mrito, porque eso invalidara un derecho humano inalienable.
En cambio, los pases con gobiernos ms liberales optaron por una versin pragmtica, que considera el contexto social pero no desaprovecha las
intervenciones como incentivos al esfuerzo. Esto se expres en los criterios de
seleccin de las escuelas o alumnos beneficiarios de las intervenciones y en las
condicionalidades de los grandes PTC o de polticas de becas ms especficas.
Otro debate que se abri en la regin fue el referido al currculum y los
materiales. Deben existir adaptaciones curriculares o mayores prescripciones
con libros de texto en las escuelas ms vulnerables? Son estas estrategias pedaggicas adaptables segn contextos sociales?
Planteadas as, estas preguntas parecen remitir a una cierta debilidad innata de los pobres, que requieren una instruccin ms prctica y no dedicar
tanto trabajo a las habilidades enciclopdicas, en aras de la eficiencia y el realismo. Pero tambin podran invertirse la pregunta: debe haber un currculum contra la dominacin social, que no puede ser igual para ricos y pobres?
Las escuelas deben ensear a responder a las injusticias y a desmontar los
mecanismos que generan la dominacin de ciertos sectores sociales? Estas
preguntas remiten a versiones de la educacin popular que tuvieron una larga
trayectoria en Amrica Latina y siguen presentes en los debates que proponen
una posicin emancipatoria frente a la desigualdad social (Imen, 2010; Streck
y Esteban, 2013).
Un debate paralelo que atraves a la regin es el referido a la estigmatizacin de la pobreza. Entre las principales crticas a las intervenciones focalizadas se encuentran las que indican su efecto estigmatizante y demarcatorio de
la pobreza. Entrar en un programa es ser sealado como pobre y puede tener
como efecto generar an ms discriminacin (Tenti Fanfani, 2007).
Estas discusiones no son casuales. Una tendencia clara en el nuevo siglo
indica que las polticas compensatorias fueron cada vez ms de lo asistencial hacia lo educativo. Se logr pasar de una etapa donde la focalizacin de
los programas actuaba en el margen de los ministerios de la educacin con los
mrgenes del sistema educativo a una etapa donde las polticas compensatorias fueron cada vez ms centrales, incluso hasta convertirse en el centro de la
agenda educativa.
Las acciones basadas en la asistencia para suplir carencias bsicas asumieron una mayor complejidad, propia del objetivo de equidad que se proponan.
118
Entraron en las escuelas y en las aulas, y visibilizaron a las nuevas poblaciones

que entraban junto con ellas y a las que quedaban atrs. Entonces, cobraron
mayor peso la mirada educativa y los programas integrales con varios componentes: alimentacin y condiciones bsicas, materiales educativos, formacin
docente, apoyo externo y evaluacin institucional.
Para algunos pases, como Chile con la subvencin preferencial, el camino
fue provocar los incentivos correctos, evaluar resultados y dar recursos para
gestionar con autonoma desde las escuelas. Esa fue una va de reconocimiento: asumir que cada escuela sabe mejor que nadie cmo atacar sus propios
problemas.
Para otros pases, como en el caso de Colombia con el Programa Todos a
Aprender, el sendero fue a travs de mayor direccionamiento curricular, libros
de texto, capacitacin docente y acompaamiento directo, con un aumento de
las presiones por la rendicin de cuentas, a partir de planes de mejora y evaluaciones de la calidad. En la gestin iniciada en 2014, este foco estaba pasando
cada vez ms hacia la jornada nica como poltica central de equidad.
Un camino reciente, ms sofisticado y preventivo mostr tambin la tendencia hacia la mayor centralidad de las polticas educativas contra las desigualdades. Se trat de las intervenciones educativas basadas en el desarrollo
de la primera infancia, con programas que formaron en capacidades cognitivas
y no cognitivas a los nios desde su nacimiento, y que tuvieron mayor protagonismo en el trabajo con las familias y en nuevas estrategias basadas en los
desarrollos cientficos ms recientes. Este camino parece promisorio, aunque
todava est despegando y requiera cambios sustantivos en la asignacin de los
presupuestos educativos.
Sealadas estas diversas rutas, cabe indicar que todos estos avances fueron
significativos pero no estuvieron exentos de problemas de gestin, planificacin y coordinacin. Muchas veces, el apuro de los tiempos polticos desconcentr esfuerzos, busc rendimientos de corto plazo y gener fragmentacin
de las acciones. En algunos casos, tambin hubo falta de transparencia o eficiencia, y en la gran mayora de las polticas no hubo procesos adecuados de
evaluacin integral del impacto.
Cules fueron los resultados? Pudo este conglomerado diverso de polticas reducir o incluso revertir la desigualdad educativa? Una parte de esta
pregunta, referida a los aprendizajes de los alumnos, ser contestada en el
captulo 5. Pero aqu cabe al menos abordar los efectos en la oferta educativa.
Distintos estudios buscaron respuestas a travs del anlisis de la correlacin
entre nivel socioeconmico de los alumnos y los recursos, infraestructura y
calificaciones de los docentes. En pases como Colombia, Argentina y Brasil, la oferta que reciben los alumnos ms pobres es inferior al promedio de la
educacin pblica (Bezem, 2012; Duarte, Bos, y Moreno, 2012).
119
Estas medidas son parciales pero sugestivas. En Amrica Latina hubo

notables avances en la redistribucin de la educacin, para combatir las desigualdades sociales persistentes. En la misma etapa histrica en la que baj la
pobreza y la desigualdad social, se logr reducir la desigualdad educativa en
los aprendizajes, como se ver en el captulo 5.
Pero las fuerzas inequitativas siguen siendo poderosas tanto dentro
como fuera del sistema educativo. Estudiar sus diversos orgenes es una tarea indisociable de las nuevas formas de justicia educativa. Por ejemplo, las
cuotas que las escuelas cobran de forma optativa o cuasi obligatoria a las familias refuerzan desigualdades porque se apoyan en los recursos privados. O la
posibilidad implcita de seleccionar a los alumnos potencia, muchas veces, la
exclusin y la segregacin por nivel social. O las nuevas formas de desigualdad
a travs del acceso y el uso de las nuevas tecnologas.
Quizs, uno de los ejemplos ms regresivos de las polticas educativas vigentes en la mayora de los pases es la distribucin de los docentes, que generalmente favorece a las escuelas ms aventajadas. Por ejemplo, en Brasil los docentes con mayores calificaciones no solo pueden elegir la escuela sino tambin el
turno y el curso. En Uruguay, el sistema suma enorme inestabilidad: todos los
aos se lotean las plazas docentes, lo cual hace que los docentes con mayor puntaje (basado en la antigedad) puedan cambiar su cargo a otra escuela o curso.
Esto tiende a generar mayor discontinuidad en las escuelas ms desfavorecidas.
Las polticas educativas contra las desigualdades dieron grandes pasos en
un territorio de arenas movedizas. De los mrgenes migraron al centro de la
escena en muchos pases. Pero las sociedades latinoamericanas siguen siendo
extremadamente injustas y los aspectos sistmicos sumados a prcticas pedaggicas que se mantienen ajenas a las realidades dispares de los alumnos, incrementan las desigualdades. Ambas batallas, la de garantizar mayores niveles
de justicia social y pedaggica, siguen abiertas en la regin.
3.8. Romper el bloque de hielo de la docencia

En los noventa la docencia fue el bloque de hielo de las reformas educativas. La mayora de los pases de la regin busc transformar el currculum, la
gestin y la evaluacin de los sistemas. La descentralizacin y la autonoma
escolar parecan la tierra prometida para muchos autores de las reformas. La
docencia era vista como algo secundario o inalterable en la relacin de fuerzas
con los sindicatos. Apenas Mxico haba reformado su carrera magisterial y
Chile haba creado una primera evaluacin docente.
Algo se rompi en el cambio de siglo. La hiptesis de que haba que privatizar la gestin de las escuelas o descentralizar al nivel local mostr sus
120
limitaciones y riesgos. Una nueva era se iniciaba de la mano de las evaluaciones internacionales de la calidad educativa, en especial desde el lanzamiento
de PISA en 2000. Los resultados de los pases exitosos trajeron una ola de
estudios sobre las causas y explicaciones.
Los enfoques sobre la poltica educativa pudieron finalmente evaluar sistemas completos en perodos de cambio con mejoras constatables en la calidad
de los aprendizajes (OCDE, 2010; Steward, 2012; Tucker, 2011). Entre estos
estudios, los informes de la consultora McKinsey fueron la gran estrella del
inicio de la dcada de 2010 (Barber y Mourshed, 2007; Mourshed, Chijioke, y
Barber, 2010). Sus conclusiones fueron ampliamente difundidas: la seleccin,
formacin y carrera profesional de los docentes eran el principal eje de mejora
de la calidad. Finlandia, el pas con mejores resultados en PISA durante toda
la dcada, tambin se convirti en un horizonte obligado: sus docentes eran
prestigiosos, con gran formacin y autonoma (Sahlberg, 2013).
Una seal regional del cambio en las agendas de poltica educativa pudo
advertirse en un documento del Banco Interamericano de Desarrollo del
ao 2010 (Duarte, Bos y Moreno, 2010). All se analizaban los resultados
de las escuelas pblicas y privadas en las evaluaciones de la calidad y se
comprobaba que, una vez igualadas las condiciones externas socioeconmicas, las escuelas tenan resultados muy similares en toda Amrica Latina.
El documento recomendaba no seguir propiciando propuestas centradas en
privatizar la gestin de las escuelas no avaladas por la evidencia emprica de
las evaluaciones.
Fueron seales de un nuevo tiempo. Todo comenz a girar en torno a
la docencia. Se hizo popular una frase de poca: la calidad educativa tiene
como techo la calidad de los docentes. Una vieja-nueva hiptesis despeg en
las agendas del nuevo siglo. En ese nuevo horizonte, algunas investigaciones
marcaron el pulso del futuro. En particular, dos estudios claves para la regin: un libro de la UNESCO, con sugerencias y lecciones aprendidas de las
polticas docentes, y otro del Banco Mundial sobre el mismo eje, basado en el
mayor relevamiento de observacin de clases que se tenga registro (Bruns y
Luque, 2014; UNESCO, 2013). A su vez, otros trabajos fueron mostrando la
importancia creciente del tema en las agendas de poltica educativa (Mezzadra
y Veleda, 2014; OEI, 2013; Poggi, 2013).
La docencia pas a estar en el centro, pero los caminos de reforma no
fueron convergentes. En muchos casos, se increment la presin por los resultados, a la vez que aumentaba la complejidad social y cultural de las aulas. La
docencia se vivi como un trabajo cada vez ms demandante.
Sobre estos ejes gira el presente apartado. Qu significa ser docente hoy
en cada pas? Quines buscaron la docencia? Qu piensan los jvenes de la
docencia, cuando miran su futuro de opciones de carreras laborales? Qu
121
hicieron las polticas educativas con estas preguntas? Cmo abordaron la

identidad y el trabajo docente?
Estas preguntas sern analizadas a partir de cuatro dimensiones de las
polticas dirigidas a la docencia, que pueden concebirse como parte de un
abordaje integral 34: (a) la formacin docente inicial, (b) las condiciones laborales y el reclutamiento, (c) las carreras profesionales y (d) la formacin docente continua.
La formacin docente: vas demasiado lentas y vas demasiado rpidas

La formacin docente tiene tradiciones diversas en la regin. El cuadro 16
muestra los mbitos fundamentales de formacin en cada nivel del sistema
educativo. Brasil (del cual no se encontraron datos de la cantidad de instituciones formadoras de docentes) y Chile tienen su formacin centrada en las
universidades para todos los niveles. Mxico y Colombia combinan su oferta
entre institutos superiores o escuelas normales y universidades. Argentina,
Per y Uruguay tienen una oferta centrada en instituciones pedaggicas de
educacin superior, con cierta participacin de las universidades en la formacin de profesores para el nivel secundario.
34
122
Vase un marco integral de abordaje de las polticas docentes en Vegas (Lima Oliveira, 1993).
Cuadro 16. Instituciones de formacin docente por pas
Instituciones
Universitarias
Instituciones
Superiores no
Universitarias
Escuelas
Normales
Total
Cantidad de
habitantes
por cada
Institucin
Formadora
de Docentes
Argentina
61
1260
1321
31.359
Brasil
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
Chile
54
16
70
251.471
Colombia
110
137
247
195.846
Mxico
s.d.
s.d.
489
489
s.d.
Per
s.d.
361
361
s.d.
33*
36
94.626
Pas
Uruguay
Nota: Se trata de 33 centros descentralizados que pertenecen al Consejo de Formacin en Educacin.

Fuente: CIPPEC, sobre la base de OEI (2013), con excepcin de Argentina (DiNIECE; Mezzadra y Veleda,
2014) y Mxico (Sistema Interactivo de Consulta de Estadstica Educativa, SEP).
En el nuevo siglo, la formacin docente fue objeto de cambios en algunos pases, aunque no fue el eje central de las nuevas polticas para la
docencia. La acreditacin de la calidad de las instituciones formadoras se convirti en la va de intervencin estatal en Brasil, Mxico, Per, Argentina y
Colombia. Chile estableci la acreditacin de carreras de formacin docente
por incentivos. Para recibir fondos pblicos, se hizo obligatoria la acreditacin, lo cual hizo que algunas universidades privadas escaparan a ella por
no contar con los recursos, brindando una formacin de baja calidad en un
modelo mixto de mercado liberado y Estado interviniente.
La acreditacin basada en criterios de calidad acompa otras polticas de
revisin de la oferta existente, lo que llev a la redefinicin o cierre de instituciones y carreras en Per, Chile y Colombia. El caso ms marcado fue el
de Per, que en 2006 impuls una medida drstica: establecer un alto piso
de acceso para los alumnos aspirantes en los centros de formacin docente
123
no universitarios (se estableci como piso la llamada nota 14 en exmenes

con una escala de 0 a 20). Este alto piso de entrada hizo bajar la matrcula de
22.000 alumnos en formacin docente en 2006 a 305 en 2008. Sin embargo,
la medida no alter la formacin en las universidades, dada la existencia de
una Ley de Autonoma Universitaria.
Brasil no pudo conciliar la enorme dispersin de la calidad y tipo de instituciones de formacin docente en el pas. Pese a los intentos de articulacin
a nivel nacional, la fragmentacin del sistema se mantuvo como un problema
irresuelto, con una gran distancia entre la teora y la prctica, ofertas de variada calidad y la falta de una estrategia de reforma curricular que produzca
efectos reales de cambio (Gatti, Barretto y Andr, 2011).
Uruguay hizo un doble movimiento de descentralizacin y recentralizacin durante el perodo analizado: primero descentraliz la oferta a travs de
la creacin de los Centros Regionales de Profesores (CERP) en los aos noventa y luego, ms recientemente, unific el sistema de formacin docente con
bases curriculares comunes. Tambin se propuso crear una universidad nacional de educacin, pero el intento no prosper an por resistencias polticas.
Argentina mantuvo una oferta inmensa en cantidad y dispersin, con
1.260 institutos formadores, adems de 61 universidades con profesorados.
Se trata de una oferta muy dispar en su calidad y muchos de los IFD tienen
pequeas dimensiones y estn ubicados en pueblos o pequeas ciudades. Esta
desproporcin de cantidad de instituciones formadoras no fue abordada como
un eje de poltica.
El pas cre un Instituto Nacional de Formacin Docente en 2006 para
apoyar la mejora organizacional y curricular de los institutos provinciales. En
paralelo, se increment un ao la formacin obligatoria de los docentes, que
pas de 3 a 4 aos de cursada en los institutos de formacin para nivel inicial
y primario.
El currculum de la formacin docente fue otro eje de cambios, aunque
quizs no profundos. Mxico elabor un nuevo diseo curricular, mientras
que Argentina, Brasil, Colombia y Per establecieron nuevos lineamientos
curriculares. Chile defini en 2012 estndares basados en un trabajo conjunto
de dos universidades prestigiosas del pas.
Otras tendencias comienzan a despertar ambivalencia. Brasil y Colombia avanzaron en programas de formacin docente a distancia, mientras que
Chile retrocedi despus de haber caminado en esa direccin a fines de los
noventa (UNESCO, 2013).
Las polticas destinadas a la formacin docente dejaron en la regin diversos caminos iniciales sin grandes reformas. Segn muchos funcionarios
y referentes de los ministerios de educacin, este eje fue frustrante. La formacin docente fue referida mayoritariamente como muy terica, lejana a las
124
prcticas35 , desconectada del currculum oficial, desactualizada frente a nuevas tendencias en las ciencias de la educacin y muy endogmica en su cultura
de reproduccin de las lgicas institucionales escolares.
Novedades en el reclutamiento: cmo atraer y qu condiciones

salariales y laborales brindar a los docentes?
La segunda dimensin de anlisis de las polticas docentes son las condiciones
salariales, laborales y los sistemas de reclutamiento. Cmo variaron los salarios y las condiciones de trabajo? Cmo atraen y seleccionan a los candidatos
a la docencia los distintos pases? Qu tipo de polticas especficas de reclutamiento se implementaron y qu efectos tuvieron sobre esta dimensin las
restantes polticas para la docencia?
Una tendencia que avanz en el nuevo siglo fue el establecimiento de nuevos filtros para acceder a la formacin docente. Este proceso puede verse como
el resultado de una nueva etapa de avances en las exigencias para convertirse
en docente. Ya en distintas instancias de la ltima mitad del siglo XX, los
pases realizaron un progresivo pasaje de la formacin docente de escuelas
normales o secundarias a instituciones de educacin superior o universidades.
En el nuevo siglo lleg una segunda larga y compleja etapa de la profesionalizacin de la docencia. En los pases donde existan exmenes de ingreso
para las universidades, la docencia comenz a elevar sus criterios de seleccin,
asemejndose ms a otras profesiones de alto estatus social.
Per estableci su nota 14, un piso muy alto de entrada en los institutos
formadores, en un contexto de exceso de oferta de docentes. En Mxico, todas
las escuelas normales pblicas y privadas comenzaron a exigir que los aspirantes tomen el EXANI II del Ceneval, con un piso de entrada de 950 puntos y
un promedio de 8.0 en la educacin media superior 36 . Colombia y Brasil no
establecieron polticas nacionales sino que dejaron a sus universidades la potestad de establecer el piso de entrada basado en los exmenes de ingreso. En
cambio, Uruguay y Argentina mantuvieron en este eje una poltica de acceso
irrestricto, no mediado por exmenes ni cupos.
35
36
Un estudio comparado de los programas de formacin docente mostr la enorme distancia

entre Cuba, donde el 72% del tiempo de formacin docente se realiza desde la prctica,
acumulando 7.100 horas en 5 aos de formacin, mientras que en Uruguay y Per apenas se
destinaban entre 40 y 50 horas en toda la formacin a la prctica pedaggica ( Vegas, 2005).
Al menos desde 2001, Mxico emprendi esfuerzos por mejorar las escuelas normales con
diversos programas, incluyendo evaluaciones (hechas por el CENEVAL) y programas especiales de apoyo. Un punto de inflexin en estos esfuerzos tuvo lugar en 2005, con una
reestructuracin importante de la SEP, que incluy entre otras cosas el que las escuelas
normales pasaran a depender de la Subsecretara de Educacin Superior y ya no de la Subsecretara de Educacin Bsica.
125
En Chile se eligi una estrategia ms integral. En 2010 se cre la Beca Vocacin de Profesor, asociada con el puntaje obtenido en la PSU. Se estableci un
piso de 600 puntos para acceder a la beca y se cre una escala ascendente, en la
cual los aspirantes de mayor puntaje acceden no solo a la gratuidad de la carrera
(en un pas donde todas las universidades son pagas) sino tambin a una retribucin mensual. Las evaluaciones del programa mostraron efectos positivos en la
seleccin de los aspirantes (Paredes, Claro, Wilson y Bennett, 2013).
La beca se complement con otras medidas, en especial el lanzamiento de
la prueba INICIA en 200837, un examen de finalizacin de la formacin docente, optativo para los aspirantes y para las universidades formadoras. Otros
pases no siguieron este camino de aumento de las exigencias para el ingreso
a la formacin docente sino que incluso se opusieron a esta va por indicar que
vulneraba el derecho a la educacin de los estudiantes, como ocurri en la
Argentina. En Uruguay, el Plan 2008 de formacin docente elimin la prueba de ingreso en lengua y flexibiliz los requisitos de entrada con el objetivo
expreso de igualar oportunidades (ANEP, 2010).
Hasta el cierre de este libro, ningn pas de la regin tena un examen de
finalizacin de la docencia obligatorio (Bruns y Luque, 2014). Los que ms
se acercaron a este gran cambio en el patrn de reclutamiento fueron Chile,
con el lanzamiento de la prueba INICIA, y Brasil, con el Examen Nacional
de Desempeo de Estudiantes (ENADE), que tambin fue optativo para las
instituciones formadoras y no tuvo consecuencias sobre los docentes que lo
tomaron. En los prximos aos, seguramente este terreno tendr grandes debates y novedades en Amrica Latina si se sigue apostando a elevar el prestigio
y la rigurosidad profesional de la formacin docente.
Varios pases definieron otra estrategia de bajo alcance, pero innovadora
en sus efectos simblicos: los premios a la docencia. Educador Nota 10 de
Brasil y Compartir al Maestro de Colombia se destacan por ser transmitidos por TV y atraer a todo el pas. El reciente caso de Palmas Magisteriales
tiene mucha difusin en Per. Tambin Mxico (Premio ABC) y Argentina
(Premio Maestro Ilustre) cuentan con iniciativas similares, diversas en alcance y visibilidad, algunas provenientes del Estado y otras de la sociedad civil
(Vaillant y Rossel, 2010).
El reclutamiento de los docentes no termina en los sistemas de seleccin
e incentivos materiales y simblicos mencionados. El reclutamiento tiene una
conexin intrnseca con todas las dimensiones de las polticas para la docencia.
En particular, se vincula con el prestigio social, los salarios y las condiciones
laborales: qu significa ser docente hoy, cul es el trabajo que hay que hacer
y qu reconocimiento material y simblico implica?
37
126
La prueba INICIA pas en 2012 a llamarse Examen Inicial de Excelencia Pedaggica.
Ser docente hoy se convirti en la mayor parte de la regin en un trabajo

rodeado de incertidumbre y tensin. El malestar docente se transform en
un tema recurrente de la literatura educativa. Una encuesta de principios del
siglo XXI indica que un 68% de los docentes peruanos, un 47,5% de Argentina, un 40% de Brasil y un 36% de Uruguay queran dejar la profesin
(Tenti Fanfani, 2005).
No es extrao descubrir que en la regin faltan docentes. Quizs, la excepcin sea Per, pese a sus bajos salarios docentes, pero acorde con un mercado laboral ms limitado en posibilidades. En Argentina, Uruguay, Brasil
y Colombia faltan docentes en muchas reas de enseanza, especialmente en
los contextos de pobreza.
Cmo se paga a los docentes en la regin? Qu cambi en los salarios
durante el nuevo siglo? Estudios previos indican que en la regin, el salario
docente tiende a ser bajo en comparacin con otras profesiones similares (Mizala y opo, 2011). Pero las diferencias entre pases son importantes, aunque
las fuentes estadsticas disponibles son difciles de comparar, adems de variar
segn tipos de cargos docentes y antigedad.
En el cuadro 17 se observa que en 2010, Chile era el pas con mejores remuneraciones para los maestros de nivel primario con 15 aos de antigedad.
Lo seguan Mxico y Argentina. Con salarios mucho ms bajos se ubicaban
Per y Uruguay 38 . La evolucin en todos los pases del salario en dlares corrientes es muy importante, como se ver a continuacin.
38
Cabe destacar que en Uruguay, los salarios docentes tuvieron un incremento muy importante
desde esta medicin, que no pudo ser relevado comparativamente con el resto de los pases.
127
Cuadro 17. Salarios docentes anuales en instituciones pblicas, en dlares

estadounidenses ajustados por PPP corriente. Pases seleccionados, 1998 y
2010.
Ao
2010
1998
Pas
Escuela Primaria (CINE 1)

Salario con 15 aos de antigedad
Argentina
17.041
Brasil
s.d.
Chile
23.411
Mxico
18.621
Per
7.146
Uruguay*
8.198
Argentina
12.377
Brasil
7.191
Chile
10.476
Mxico**
13.294
Per
4.282
Uruguay
6.281
Notas: * Los datos corresponden a 2008, no 2010. ** Los datos corresponden a 2000, no 1998.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de UNESCO (2012) y OCDE/UNESCO WEI (2001).
El caso ms impactante de cambio en las condiciones laborales docentes

fue el de Chile: entre 1990 y 2009, el salario docente aument un 200% en trminos reales, frente al aumento del 70% del resto de los trabajadores (Mizala
y Ross Schneider, 2014). La conjuncin de este largo esfuerzo y las numerosas
polticas mencionadas, no solo en este apartado sino en otras secciones del estudio, tuvieron sus frutos. Chile es, quizs, el nico pas de la regin donde la
docencia se volvi ms prestigiosa en la actualidad que hace 15 o 20 aos. Esto
se desprende, al menos, de la consulta realizada en decenas de entrevistas de
la presente investigacin 39, aunque no quita que Chile todava tenga deudas
pendientes de mejora de las condiciones laborales de los docentes.
Este logro destacado no indica ni la proporcin ni la dispersin interna de
los sentimientos sociales sobre la docencia. Quizs pese a los esfuerzos realizados, los logros todava estn lejos de llegar al crculo virtuoso de generar un
39
128
La pregunta acerca de la evolucin del prestigio docente se realiz en al menos cinco ocasiones en cada pas y a interlocutores variados y calificados (especialistas acadmicos, funcionarios o referentes educativos de diversas organizaciones y filiaciones polticas).
deseo social por buscar la docencia. Pero el caso de Chile es una excepcin
dentro de un contexto en el que la respuesta predominante de los interlocutores en los restantes pases indic una cada del prestigio social de la docencia.
Esta tendencia no se revirti, pese al aumento de los salarios docentes en la
mayora de los pases. Como se analiz en el apartado 4.1, el nuevo siglo fue
auspicioso en trminos econmicos, por el incremento del esfuerzo presupuestario a favor de la educacin que se pudo generar. El resultado se materializ
en los salarios docentes de formas dispares.
En Uruguay el aumento fue ms notable entre 2005 y 2012. Frente a una
base del 100% en el ao 2000, los salarios se haban depreciado un 18% en
2004 y desde entonces, comenzaron a aumentar en trminos reales hasta valer
en 2012 un 28% ms que en el ao 2000 (Ministerio de Educacin y Cultura
de Uruguay, 2013).
En la Argentina hubo un gran incremento del 45% en trminos reales
entre 1998 y 2008 (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012), que permiti recuperar el poder adquisitivo luego de una profunda crisis en 2002 y sobrepasar la
situacin previa. Desde entonces, los salarios se mantuvieron estables y las
desigualdades entre las provincias siguieron siendo muy amplias.
En Brasil, el Fondo para el Desarrollo de la Educacin Bsica y de Valorizacin de Profesionales de la Educacin (FUNDEB), instalado en 2006 (para
ampliar el FUNDEF, que haba sido iniciado en 1998), destin un mnimo
del 60% del fondo a salarios y perfeccionamiento docente (OCDE, 2010).
Esto se tradujo en un gran aumento salarial y una reduccin de la desigualdad
entre estados y municipios.
En los tres pases, Argentina, Brasil y Uruguay, las relaciones entre gobiernos y sindicatos tuvieron lazos de concordancia poltica durante la mayor
parte del perodo analizado. Esto se evidenci en el establecimiento de una
Paritaria Docente en la Argentina y en la negociacin de un piso salarial docente mnimo para todo el pas, all y en Brasil. En ambos casos, estos pasos
fueron reconocidos como avances histricos por los sindicatos docentes.
El aumento de los salarios no siempre se tradujo en una mayor atraccin
a los aspirantes a la docencia. En momentos de crecimiento econmico y
baja del desempleo, es comn que la docencia tienda a perder candidatos que
emigran a otras profesiones. Esta situacin parece haberse combinado con la
creciente complejidad del trabajo docente, en contextos donde las cuestiones
sociales desbordaron su funcin pedaggica y la tensin de las tramas urbanas
hizo ms difcil la docencia (Garca y Vaillant, 2009).
En la mayora de los pases de la regin, la docencia atraves una mejora
importante en lo salarial y en otras dimensiones laborales. En casi todos
los pases estudiados disminuy el nmero de alumnos por docente, se nombraron numerosos cargos de docentes auxiliares, de nuevas reas curriculares,
129
profesionales psico-sociales; mejoraron las condiciones edilicias y el equipamiento de las escuelas al tiempo que llegaban numerosos programas de apoyo
y contencin social. Pero las demandas de las nuevas cuestiones sociales parecen haber sido ms desbordantes, hasta el punto de alejar a muchos de su
aspiracin de ser docentes o de mantenerse satisfechos en su cargo.
El nudo crtico de los cambios: la evaluacin y las carreras docentes

La tercera dimensin es, quizs, la ms intensa en reformas e implicancias:
las carreras profesionales de los docentes. Este fue el eje central de la ruptura
del bloque de hielo de la docencia. Mxico fue el predecesor, cuando inici la
reforma de la carrera magisterial en los aos noventa e instal un sistema de
evaluacin docente todava muy laxo.
En el nuevo siglo, Mxico de nuevo fue ms lejos. Su nueva reforma de la
carrera magisterial en 2005 incorpor el uso de la prueba ENLACE para el
pago diferencial a los docentes. Para los docentes que ingresaron en la carrera
magisterial (un 45% en 2011), parte del salario qued definida por el resultado
de los alumnos en las pruebas, lo cual gener una transformacin profunda de
los incentivos. En 2011 se increment el valor de la prueba ENLACE, pasando de representar el 20% al 50% del puntaje en la carrera docente que define
los incrementos salariales por desempeo.
Mxico innov a nivel regional con su pago por resultados, pero tambin
rompi con su propia pesada herencia histrica, al establecer el concurso de
otorgamiento de plazas en 2008. Durante dcadas, el SNTE form parte de
un cogobierno con la Secretara de Educacin Pblica y el nombramiento de
los docentes se defina en negociaciones de ambas partes que incluan casos de
herencia de sangre de los cargos, que se pasaban de padres/madres a hijos/as.
Paradjicamente, ambos movimientos de reforma fueron parte de una negociacin entre el gobierno y el sindicato. Ms recientemente, esta alianza se
quebr, cuando el nuevo gobierno de Pea Nieto lanz en 2013 una tercera
ola de grandes reformas: la Ley General del Servicio Profesional Docente. La
principal innovacin fue la incorporacin de la evaluacin docente obligatoria
y la posibilidad de despedir a los docentes que la reprueben en tres ocasiones
consecutivas. La batalla en este caso fue abierta y enfrent al gobierno con dos
grandes movimientos sindicales diferenciados: el histrico SNTE y el ms
radicalizado CNTE.
Per y Colombia tambin rompieron el bloque de hielo. En ambos casos,
los gobiernos de turno enfrentaron a los sindicatos docentes y definieron una
estrategia de confrontacin directa. Los resultados fueron similares en una
primera etapa. Colombia en 2002 y Per en 2006 definieron nuevos modelos de carrera magisterial que incluyeron la evaluacin docente y sistemas de
130
pagos diferenciados por performance. En ambos casos, las resistencias obligaron a bifurcar el sistema: los nuevos marcos legales tuvieron validez solo para
los nuevos docentes ingresantes y para los que voluntariamente adhirieran.
Los incentivos econmicos no fueron suficiente atractivos y la mayora de los
docentes se qued en el viejo sistema.
En Colombia, el doble sistema se mantuvo. Segn algunos testimonios,
existen diferencias en los perfiles de los nuevos docentes que son evaluados y
participan de una carrera con ms definicin de mrito y mejora horizontal.
Se tratara de docentes con mayor voluntad de trabajo en equipo, con miradas
interdisciplinarias, mayor uso de las nuevas tecnologas, mayor enfoque de
reconocimiento de la comunidad y de la inclusin social. Es, quizs, la seal
de un cambio generacional apoyado en un cambio de la carrera profesional.
En Per, la carrera docente fue el eje central de la poltica educativa desde
2006 en adelante. Un estudio que relat el proceso sealaba que el resultado
haba sido frustrante. La reforma se aprob en medio de una huelga magisterial, con grandes resistencias y confusin en la comunidad docente (Cuenca,
2012; Ugarte Pareja y Martinez, 2011). Luego, el nuevo gobierno de Ollanta
Humala dio otra vuelta a la reforma y consigui pasar una ley que cre una
nueva carrera unificada para todos los docentes. All se incluy la evaluacin
obligatoria, aunque en la prctica con amplia elasticidad en su aplicacin y
consecuencias. En la etapa ms reciente, se cre una nueva escala salarial con
incentivos a la formacin permanente que resulta innovadora para la regin40.
Chile fue el cuarto pas que cambi la carrera docente. A diferencia de
Mxico, Colombia y Per, lo hizo con mayores consensos y en varias etapas
acopladas y apoyadas en las capacidades construidas. En 1996 se dise una
evaluacin docente pionera en la regin basada en la participacin y acuerdo
del Colegio de Profesores. El SNED (Sistema de Medicin de la Calidad de la
Educacin) defini bonos diferenciales para los docentes por escuela, segn su
propia mejora en las pruebas SIMCE y otros criterios de calidad institucional.
En 2002 se cre la Asignacin de Excelencia Pedaggica (AEP), una
modalidad de evaluacin opcional basada en la observacin de clases y conocimiento pedaggico experto. Los docentes que aprobaban la evaluacin
reciban un bono salarial durante 10 aos. Se trat de una evaluacin muy
rigurosa y pocos docentes la afrontaron y aprobaron: en 2009, apenas un 2%
de los docentes.
Luego, se estableci una evaluacin obligatoria para todos los docentes
municipales, que modific la SNED e increment los montos de los bonos
salariales por desempeo. En este caso, se agregaron incentivos individuales adems de los colectivos por escuela. Luego de varias negociaciones, el
40
Vase: http://www.reformamagisterial.pe/
131
Ministerio de Educacin acept la propuesta del Colegio de Profesores de no

despedir a los docentes con bajas calificaciones en las evaluaciones y crear una
instancia de formacin y apoyo para su mejora. Se estableci que recin con
tres evaluaciones negativas consecutivas los docentes pueden ser expulsados
del sistema.
Los docentes que obtienen una calificacin excelente en la evaluacin y
pasan una prueba escrita complementaria reciben un bono graduado que se
basa en su desempeo, el cual aumenta en promedio un 11% su salario. A diferencia de la AEP, este resultado proviene de la evaluacin obligatoria llamada
Asignacin Variable por Desempeo Individual (AVDI). Desde que se inici
la evaluacin en 2003 hasta 2009, un 30% de los docentes obtuvieron una calificacin bsica, un 6% fue declarado sobresaliente; un 50%, competente;
y al principio, un 3,8% fue calificado como insatisfactorio pero este porcentaje
descendi al 1% hacia el final de la dcada.
Un estudio analiz el caso e identific los tres factores de xito de la
evaluacin docente en Chile: (1) implementarla en un contexto de aumento
notable del presupuesto educativo; (2) crear incentivos econmicos colectivos primero y luego, individuales; (3) avanzar de forma moderada en los
objetivos de la reforma, con repetidas negociaciones y acuerdos (Mizala y
Ross Schneider, 2014).
Brasil es un caso distinto por su esquema descentralizado y su oferta mayormente privada de formacin docente. All no hubo transformaciones importantes a nivel nacional, pero s en alguno de sus Estados. En especial,
fueron salientes los casos de San Pablo y Ro de Janeiro.
En Ro de Janeiro, en 2011 se dise un fondo por escuela basado en sus
resultados en las evaluaciones de la calidad y en una segunda fase, una evaluacin individual de los docentes que paga un salario mayor durante cuatro aos
a los docentes certificados que obtengan una nota alta. El sistema comenz
a regir en 2013 y se bas en la adhesin voluntaria por parte de los docentes
(Bruns y Luque, 2014).
El Estado de San Pablo estableci exmenes rigurosos para candidatos docentes, obligatorios para quienes aspirarn a un cargo permanente. En 2009,
el Estado implement la Prova de Promocao para crear una carrera especfica
con un salario superior.
Argentina y Uruguay, como en otras dimensiones, mantuvieron el statu
quo. Apostaron a lograr acuerdos macropolticos con los sindicatos y no hicieron cambios en las carreras docentes. Incluso, en el caso de Argentina se
destaca que la dispersin de escenarios polticos de sus provincias no generara
algunos escenarios de reforma, como s ocurri en Brasil a nivel estadual.
132
Cuadro 18. Relaciones entre gobiernos y sindicatos en polticas docentes

por pas. 2000-2014
Pas
Acuerdos/Rupturas
Reformas/Sin reformas
Argentina
Acuerdos sin reformas
Brasil
Chile
Reformas con acuerdos
Colombia
Reformas con rupturas
Mxico
Reformas + Negociacin (2000-2013)

Reformas + Rupturas (2013-2014)
Per
Reformas con rupturas
Uruguay
Fuente: CIPPEC
La discontinuidad de la formacin docente continua

La cuarta dimensin es la Formacin Docente Continua. Los estudios comparados sobre la FDC convergen en un diagnstico sobre los cursos de capacitacin cortos como un problema endmico de la regin (valos, 2007;
Terigi, 2010). En varios pases, los cursos cortos constituan una oferta fragmentaria, de dispar calidad, muchas veces desconectada de las necesidades
del sistema o de un diagnstico ms integral. Su lgica estaba basada en los
incentivos que generan las carreras docentes para acumular puntajes y ascender en la carrera docente tradicional. A esta dinmica se le suman los diversos
oferentes pblicos y privados, que cubren la oferta escasamente regulada de
capacitacin docente.
Algunos de los pases estudiados intentaron modificar estas estructuras,
que estn enraizadas en instituciones, incentivos e intereses. Cmo? Los consensos regionales indican dos definiciones: propiciar la formacin en servicio
en equipo dentro de la misma escuela a partir de los problemas reales y ampliar
la oferta de titulaciones ms largas como las especializaciones y posttulos por
sobre los cursos cortos. No se espera que un nico modelo de FDC sirva para
todos los docentes, contextos y reas de capacitacin. Se trata de combinar
variadas estrategias e intentar disminuir los incentivos para realizar cursos
cortos, desconectados y fragmentarios.
Algunas experiencias innovadoras en la regin marcaron el cambio de ritmo
y sentido de la formacin docente continua. En 2007, Brasil cre la Coordinacin de Formacin de Personal de Nivel Superior (CAPES) y redise el
133
sistema nacional de capacitacin. El Plan Nacional de Profesores de Educacin

Bsica se centr en formar con licenciaturas a los docentes que ejercan sin ttulo. Chile hizo lo propio con el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP), Per con el Programa Nacional
de Formacin y Capacitacin Permanente (PRONAFCAP), Argentina con el
Instituto Nacional de Formacin Docente (INFOD). Grandes instituciones
se crearon o fortalecieron a nivel nacional para tratar de domar un mercado
disperso de cursos de capacitacin docente escasamente articulado.
Entre las experiencias ms originales de formacin continua, algunos autores destacan las Redes de maestros de maestros y los talleres comunales de
Chile (Denise Vaillant, 2007), y los Microcentros y los Centros de Maestros
en Colombia (UNESCO, 2013). El movimiento pedaggico y la expedicin
pedaggica de Colombia fueron tambin ejemplos innovadores, con un fuerte
compromiso del sindicato docente y la comunidad acadmica (Valencia, 2006b).
Varios Estados de Brasil desarrollaron polticas innovadoras (BCG - Instituto Ayrton Senna, 2014). Goias implement un proceso de tutora pedaggica a cargo de docentes experimentados. Minas Gerais cre una red de
buenas prcticas de las escuelas y materiales basados en ellas, con buenos resultados en las mediciones de la calidad. Sobral puso su foco en la alfabetizacin, con formacin y seleccin de los directivos, material pedaggico y un
nfasis en la formacin de la cultura general y en las artes.
Pese a los intentos de transformacin, tanto el campo de la formacin
inicial como la formacin continua no fueron ejes de cambio profundos.
La oferta mantuvo su fragmentacin, sin acoplar un diagnstico integral de
necesidades y respuestas sistmicas, y sin alinear claramente las motivaciones
del aprendizaje continuo con la creacin de equipos de trabajo o con especializaciones que se traduzcan en puestos de trabajo ms calificados, entre otros
problemas compartidos por la mayora de los pases.
Ms recientemente, la FDC comenz a ser discutida en la regin como
parte de las nuevas polticas de formacin y reclutamiento de los directivos
escolares. Con el renovado foco del liderazgo centrado en lo pedaggico, el
nuevo modelo de director de escuela emerge en la regin como un referente
de la capacitacin docente en servicio. Dentro de la escuela, con un horizonte colectivo y con un proyecto unificado en un contexto concreto, la capacitacin comenz a pasar a las esferas internas de la escuela y, en muchos casos,
sin intervencin externa. Esta podra ser una de las dos mayores tendencias de
cambio en la FDC de la regin en los prximos aos.
La segunda tendencia de cambio se conecta con la creciente digitalizacin del conocimiento. La formacin a distancia fue prolfica en los aos
recientes, aunque no dej de tener un sabor amargo en sus resultados. Los
docentes continan siendo afectos a lo presencial y muchos de ellos tienen
134
todava una distancia cultural con el uso activo de la tecnologa. Pero esta
brecha est disminuyendo a grandes velocidades.
Un ejemplo en esta direccin fue la creacin de la Universidad Aberta do
Brasil en 2006, una iniciativa nacional articulada con los Estados. La UAB
cuenta con un amplio portal de acceso gratuito para la apoyar la formacin
inicial y continua de los docentes, con programas prolongados que buscan
escapar a la lgica de corto plazo de los cursos (Gatti, Barretto y Andr, 2011).
Los prximos aos sern un gran laboratorio de experiencias de formacin
docente continua digital. Tambin sern tiempos de replanteo de los sistemas
de acreditacin, dadas las mltiples posibilidades de capacitacin en un entorno globalizado.
Los formatos mixtos ya comenzaron a predominar en las grandes polticas
de FDC. En la Argentina, en 2013 se lanz el Programa Nuestra Escuela,
quizs la mayor iniciativa de la regin en cuanto a su escala. Se trat de un
programa universal que abarc a todas las escuelas del pas en un trayecto de
tres aos de duracin. Cont con capacitadores definidos por cada provincia y
fue gratuito y en servicio, con siete jornadas institucionales anuales de trabajo
sin la presencia de alumnos. Su plataforma virtual complement todas las acciones de formacin y anticip las temticas que trabajan las escuelas con una
especializacin destinada a los directivos escolares.
La idea de consolidar un campus virtual con todos los docentes de un pas,
unidos por grupos (ramas, disciplinas, regiones, estados, niveles educativos,
intereses compartidos), empieza a verse en el horizonte como un cambio de
paradigma en la capacitacin docente. Alinear esta posibilidad con nuevos
contenidos y una nueva carrera docente podra ser un cambio ms integral, en
el cual algunos pases se embarquen en los prximos aos.
Los caminos de la docencia

Las tendencias en cada una de las dimensiones indican la llegada de un descongelamiento de la cuestin docente en Amrica Latina. Incluso, en otros
pases no analizados por este estudio, como Ecuador bajo la presidencia de
Rafael Correa, se avanz en grandes cambios de la carrera docente. El mapa
de la regin est atravesando una mutacin sin precedentes.
Los caminos elegidos para las polticas docentes dejan una gran certeza y
un ocano de preguntas. La certeza se fue afianzando en discursos polticos
localizados en diversos orgenes: existe un crculo virtuoso de la docencia
que se convirti en el mayor desafo de las polticas. El crculo virtuoso de
las polticas docentes consiste en mejorar el prestigio de la docencia con mejores condiciones laborales y salarios, hacer ms rigurosa y de mayor calidad
la formacin, crear carreras profesionales basadas en el mrito, ascensos por
135
concursos y lograr que muchos jvenes quieran aspirar a la docencia para seleccionar a los mejores.
Esto llevar aos, es extremadamente complejo de conseguir y no tiene atajos. Quienes quieran elevar la seleccin sin mejorar los salarios, se encontrarn
con la falta de candidatos a la docencia. Quienes solo mejoren los salarios y esperen a una segunda etapa, vern que perdieron una oportunidad para mejorar
la formacin y las carreras. La evidencia de los pases analizados muestra que se
trata de un proceso integral y secuenciado, que lleva tiempo, implica capacidades tcnicas y negociaciones muy afinadas con los sindicatos.
En casi todos los pases se tiene la conviccin de que la docencia es un eje
decisivo de los sistemas educativos; entonces, ahora emergen las preguntas.
Cunto hay que enfrentar a los sindicatos si se oponen a este crculo virtuoso? Se oponen realmente porque solo defienden intereses corporativos o es
que no se logr afianzar un dilogo transformador previo? Se puede generar
este crculo si se parte de un gran enfrentamiento con los sindicatos o queda
herida de muerte una pieza vital: la motivacin subjetiva de los docentes para
participar del cambio? Qu gobiernos pueden impulsar esa motivacin, esa
identificacin bsica con la defensa de la docencia, de la educacin pblica y
de un movimiento transformador al mismo tiempo?
Estas preguntas podran derivarse en numerosos captulos y escenarios segn los pases. La etapa de desbloqueo iniciada a comienzos del nuevo siglo no
parece detenerse. Nuevas tendencias estn marchando. El desbloqueo traer
tambin otra ola de debates en la regin vinculados con la autonoma profesional de los docentes y la forma de guiar, acompaar o prescribir las prcticas
pedaggicas por parte del Estado.
Ro de Janeiro, en Brasil, es quizs un laboratorio del futuro. All se utilizaron las mediciones del uso del tiempo en las aulas basadas en el mtodo
Stallings (Stallings, 1980) y se intensificaron las prescripciones didcticas a
travs de materiales prcticos concretos como el libro Aula Nota 10 de Lemov
(Lemov, 2012). El Distrito Federal de Mxico tambin implement masivamente la medicin del tiempo de uso pedaggico del mtodo Stallings, a
travs de una versin digitalizada y sumando a los supervisores de escuela.
Una muestra de esta tendencia es el reciente estudio del Banco Mundial sobre
14.000 aulas de la regin fue la mayor aplicacin comparada de este formato
de medicin estandarizada de la enseanza (Bruns y Luque, 2014)41 .
41
136
La filmacin de clases es una tendencia en auge en Amrica Latina y el mundo. El ya clsico

estudio TIMSS (Roth y otros, 2006) fue el gran antecedente a nivel mundial. En la regin,
los trabajos de Heurstica Educativa en Mxico fueron ejemplares en calidad y profundidad
(Lorea Varela, Hernndez Collazo, Ruiz de la Pea y Sanchez Hernndez, 2007). Recientemente fueron retomados por el Banco Interamericano de Desarrollo para estudiar la
enseanza de ciencias y matemticas (BID, 2012).
No es casual que luego de poner el foco en la docencia, la pedagoga est

pasando al centro de la escena educativa. Las evaluaciones docentes parecen
estar entrando en una fase de sofisticacin que buscar medir la calidad desde
la enseanza, y ya no solo desde los aprendizajes. Mxico y Chile ya estn
diseando modelos ms especficos de observacin de clases que se podran
incorporar en sus sistemas de evaluacin de la carrera docente. Nuevos debates
y polticas se aproximan en la regin.
3.9. La gestin escolar: se apaga el impacto de la demanda, se

enciende la luz pedaggica
La fe en el cambio de gestin de las escuelas como gran va hacia la calidad
educativa se dispers hasta reconvertirse en los ltimos 15 aos. Ya no se trata,
como en los noventa, de una promesa de mayor control directo de las familias
y de una gestin gerencial al estilo privado, que contrata y despide docentes,
con autonoma presupuestaria. Quienes emergieron en su reemplazo fueron
los directivos escolares, visualizados como lderes pedaggicos ms que como
gerentes de las escuelas.
Qu pas con la autonoma escolar, la gestin institucional y el rol
del Estado en la responsabilidad por los procesos y resultados educativos?
Cmo cambiaron las concepciones y las polticas? Quines son los directores
y supervisores de escuelas, qu pas con ellos en los siete pases analizados
desde el inicio del nuevo siglo?
En los noventa, las polticas de descentralizacin fueron la estrella de la
regin, llevando a la gestin escolar a niveles inferiores de gobierno. Muchos
pretendan saltear directamente ese paso y traspasar responsabilidades a las
escuelas, en manos de consejos directivos con participacin de las familias.
Quines mejor que los padres para controlar las escuelas de sus hijos?
Se propona crear consejos escolares, integrados por directivos, padres y
docentes, para gestionar las escuelas. El Estado entregara el presupuesto y la
libertad para contratar y despedir al personal, igual que en las escuelas privadas. Este proceso creara incentivos concretos para la mejora, que responderan de forma directa a los clientes y primeros interesados en la educacin. En
varios pases se avanz en esta direccin, especialmente en Amrica Central
(Rivas, 2001).
En el nuevo siglo, esta visin choc contra el realismo de algunos intentos frustrados, las resistencias de los sindicatos docentes y el extremadamente
variado e incierto panorama del rol de las familias en la educacin. Ms que
en salvadores, durante el nuevo siglo se vio a los padres como obstculos que
no miran los resultados de calidad, piden la promocin facilitada de sus hijos,
137
reclaman pero no aportan o tienen visiones ms represivas que contemplativas

de la disciplina escolar. Todo esto, claro est, es una versin reduccionista y
simplificada de un tema complejo, pero refleja la frustracin que encontraron
muchos de los que haban depositado su fe en la demanda.
Sin embargo, an sin la participacin directa de las familias, la autonoma se afianz en diversas polticas, como una va aliada con la responsabilidad por los resultados en manos de las escuelas. El caso de Chile es
paradigmtico en esta direccin porque su sistema se autonomiz progresivamente, dado que fue quedando en manos de las escuelas privadas. Las escuelas municipales tambin recibieron mayor autonoma, especialmente con los
recursos de la SEP que les permitieron manejar su propio presupuesto para
contratar asesoras y apoyar su proceso de mejora.
En Colombia se realiz una nueva distribucin de los recursos para las
escuelas basada en el nivel socioeconmico de los alumnos y los resultados en
las pruebas SABER. Se defini un concepto de semforo, similar al de Chile
con la SEP. Las escuelas en rojo recibieron apoyo directo, las que estaban
en verde recibieron recursos con autonoma y los rectores tuvieron un sueldo
extra como mximos responsables del proceso de mejora.
Todos los pases estudiados implementaron polticas centradas en planes
de mejora y otorgaron recursos y autonoma a las escuelas, especialmente en
el nivel secundario. La tendencia que gan terreno en el nuevo siglo fue hacia
un modelo de autonoma escolar basada en el liderazgo de los directivos, con
distinciones entre pases segn el uso (o no) de la medicin de resultados, pero
con el foco puesto en la escuela como eje de cambio, ms que en las familias
como agentes de control y gestin. En cambio, los procesos de democratizacin de la gestin institucional tuvieron avances ms tmidos y todava inciertos, como se observa a continuacin.
Una nueva estrella en el horizonte: los directivos escolares

El gran reemplazo de la gestin delegada en las familias fue revisar quines eran y qu hacan los directivos escolares. Sorprendentemente, tanto ellos
como los supervisores de escuelas haban quedado al margen de la agenda de
reformas educativas de los aos noventa y buena parte de los aos dos mil en
la regin. Pese a la evidencia internacional acerca de su impacto en la vida y
los resultados escolares, los directores de escuela eran un enigma. En algunos
pases no tenan ni una identidad en la normativa, ni en las polticas ni siquiera
en los portales educativos de los ministerios.
En los aos recientes, los directivos escolares pasaron a ser uno de los
ejes concntricos de las reformas educativas. No as los supervisores e inspectores, que en la mayora de los pases quedaron ignorados o subsumidos
138
en montaas de expedientes. En ambos casos, tanto por tomar el tema de la

direccin escolar antes como por la originalidad del abordaje de la supervisin,
la mayor excepcin de la regin fue Chile.
Una mirada comparada sobre los sistemas de definicin de tareas, formacin, seleccin y carrera profesional de los directivos muestra un mapa en plena ebullicin en Amrica Latina (Avalos, 2011; OREALC-UNESCO, 2014;
Denise Vaillant, 2011). Colombia y Chile son antecesores en la temtica. A
principios de 2000, elaboraron estndares y marcos de actuacin para los directores escolares, algo que se expandi a Mxico y Per en 2013.
La seleccin de los directivos vivi grandes cambios. Una tendencia generalizada en la regin fue el pasaje hacia sistemas ms meritocrticos que los
demarcados por los tradicionales escalafones donde dominaba el peso de la
antigedad docente. La generalizacin de nuevos concursos para el ascenso a
cargos directivos fue un avance en esta direccin en varios pases de la regin.
En Mxico, el cambio se inici en 2009 para el nivel medio superior y
recin con la reforma de la carrera magisterial en 2013 para el resto del sistema. Histricamente, la definicin estaba en manos de comisiones mixtas de la
SEP y el SNTE (Santizo, 2009).
En Brasil, varios Estados avanzaron en la construccin de modelos de seleccin de directivos con participacin de la comunidad, en experimentos democrticos que no se encontraron en los dems pases estudiados. Esto fue propiciado por la Ley de Directrices y Bases de la Educacin en 1996, como modelo
democrtico para reemplazar criterios polticos clientelares en la designacin
de los directivos. El caso de Minas Gerais fue documentado ya desde los aos
noventa en su estrategia de eleccin de directivos por parte de la comunidad
(Marinho de Mattos, 2000; Namo de Mello, s.f.). En Cear, luego de una serie
de pruebas previas, los candidatos preseleccionados pasaron a ser definidos por
una votacin de padres y docentes (OREALC-UNESCO, 2014).
En la Argentina, varias provincias argentinas lanzaron concursos, luego
de dcadas de nombramiento por titulacin automtica de cargos interinos
(Mezzadra y Bilbao, 2011). Per tambin revitaliz recientemente la figura
de los directivos, a travs de la creacin de un marco de buen desempeo y
una formacin de tres aos para asumir el cargo. En este contexto, en 2013 se
anunci un ambicioso concurso de plazas directivas, que tuvo varios problemas de implementacin.
La experiencia de la regin indica que organizar concursos requiere preparar procesos, jurados, consolidar criterios de evaluacin y tener instancias claras de apelacin y procedimientos que, muchas veces, implican mucho tiempo
y recursos. El riesgo de los concursos sin la suficiente planificacin es que se
conviertan en una instancia formal basada en los dispersos criterios de juicio
de evaluadores no calificados.
139
Otra de las marcas del cambio de rumbo es la creacin o expansin de nuevos modelos de formacin de los directores de escuela. En la segunda dcada
del nuevo siglo, esta tendencia tuvo un gran efecto expansivo en la regin.
Chile es un caso especial en este rea. La salida de la ltima dictadura militar
en 1990 dej la herencia de los directores vitalicios, dueos de su cargo hasta
su fallecimiento. Esta situacin recin pudo ser revertida desde 2005, con una
ley que hizo obligatoria la seleccin por concurso de los directivos y, en paralelo, instal el Marco para la Buena Direccin (Donoso y otros, 2012).
Posteriormente, la mayor reforma del sistema de seleccin de los cargos
directivos en Chile fue a travs del Sistema de Alta Direccin Pblica (ADP).
Quienes atravesaron este proceso tienen una formacin exigente y debe pasar un concurso final para acceder al nombramiento a trmino, que dura tres
aos en el cargo y puede ser renovado en funcin del mrito y los resultados
obtenidos en la gestin institucional. Los cargos son muy buscados, dado que
implican un gran incremento salarial.
En Colombia, la Fundacin Empresarios por la Educacin lanz en 2011
un exitoso programa llamado Rectores Lderes Transformadores, en alianza
con organizaciones pblicas y privadas. En 2014, Argentina inici una formacin masiva para todos los directivos del pas a travs del Programa Nuestra
Escuela, que dura tres aos . Algunas provincias, como Crdoba, anticiparon
estos cambios con sistemas propios de formacin y concursos de los cargos
directivos. Brasil desarroll varias experiencias, entre ellas la Escola de Gestores de Educacao Bsica (Scholze, De Almeida y Bianconcini, 2007).
En muchos pases, los concursos mostraron sus limitaciones: no bastaba
con elegir mejor a los directivos, haba que formarlos, definir ms claramente
el cargo, crear una carrera profesional, pagarles ms, atraer a muchos candidatos y seleccionar a los mejores. Ese crculo comenz a activarse en algunos
pases, en especial en Chile, donde los salarios de los directivos pueden ser
hasta un 200% superior a los de un docente con igual dedicacin. Per, Mxico, la mayora de los Estados en Brasil y Colombia tienen salarios diferenciales para los directivos mientras que en la Argentina y Uruguay, el salto en
el escalafn no necesariamente implica una mejora salarial constatable frente
al cargo docente (OREALC-UNESCO, 2014).
La diferencia salarial, sumada a nuevas condiciones de la carrera y el
creciente prestigio del cargo, transformaron al director de escuela en un
puesto muy buscado por aspirantes en Chile, Per, Mxico y varios Estados
de Brasil. En Chile, el nuevo proceso de seleccin basado en el Servicio
Civil y la Alta Direccin Pblica indic en 2014 que haba 12 candidatos
por plaza y que en la regin metropolitana, el nmero ascenda a 21 (OREALC-UNESCO, 2014).
140
Esta tendencia fue auspiciosa en la regin. Por un lado, se materializ

una estructura de reformas claves: mejores procesos de formacin, seleccin y
carrera profesional de los directivos escolares. Por otra parte, tan importante
como la estructura fueron los sentidos y contenidos de la formacin, los marcos de actuacin y los concursos directivos. En lugar de poner el acento en
directores que actan como gestores de empresas, la regin est tomando
el rumbo del liderazgo pedaggico.
Los directores son vistos como potenciales articuladores de la mejora educativa. Lideran proyectos de mejora, ya no solo centrados en su diseo sino
en resultados concretos de aprendizaje de los alumnos. Comienzan a utilizar
recursos y pequeos fondos, no para contratar y despedir docentes sino para
tomar decisiones estratgicas que no cambien todo el entorno de gestin de la
escuela. Se busca un foco pedaggico, se enfatiza que el director observe clases, motive a los docentes y sea un lder positivo, que distribuye sin concentrar
poder, que hace hablar y reconoce a la comunidad. En definitiva, directores
que generan un buen clima de aprendizaje, una variable que se prob central
para lograr mejoras en la calidad (LLECE-UNESCO, 2010b).
Sus atribuciones no crecieron en lo formal, pero s en dimensiones menos
visibles y quizs igual de importantes. Como se puede observar en el grfico
10, en las escuelas primarias los pases de la regin otorgan muy poca autonoma a los directivos para elegir a sus docentes o definir sus salarios42 . En
cambio, tienen amplias facultades para definir aspectos pedaggicos, sanciones disciplinarias de los alumnos, elegir los libros de texto o las polticas de
evaluacin de los alumnos.
42
Siempre se refiere nicamente a escuelas estatales, dado que las escuelas privadas tienen estas facultades. La nica excepcin entre los pases estudiados es Chile, donde desde 2011 los
directores de escuelas municipales pueden despedir hasta el 5% de los docentes que tengan
malos resultados en las evaluaciones.
141
Grafico 10
Grfico 10. Porcentaje de escuelas con atribuciones para tomar decisiones

especficas. Argentina, Brasil, Chile, Per, Uruguay y Amrica Latina
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Argentina
Brasil
Chile
Seleccionar maestros para contratar

Establecer los salarios iniciales de los maestros
Establecer las polticas disciplinarias de los alumnos
Establecer las polticas de evaluacin de los alumnos
Per
Uruguay
Promedio
Amrica
Latina
Aprobar estudiantes para la admisin a la escuela

Elegir libros de texto a utilizar
Decidir qu cursos son ofrecidos
Fuente: CIPPEC, sobre la base de UNESCO (2008).
El creciente nfasis en la direccin escolar tiene, pese a sus avances, varios

cuellos de botella. Cabe sealar las grandes diferencias que existen entre los
pases en la composicin de los equipos directivos. Qu tanto se sabe de los
perfiles, la divisin del trabajo y las calificaciones y carreras de los equipos de
conduccin de las escuelas en Amrica Latina?
En Chile, la normativa no define el perfil de los cargos directivos ni su
composicin, aunque en la prctica el equipo est formado por un subdirector,
el jefe de la unidad tcnico pedaggica y un inspector general. En Argentina,
en las escuelas medianas y grandes existe una figura de vicedirector y de secretario, as como jefes de departamento en el nivel secundario. En Uruguay
existen maestros secretarios en primaria y subdirectores en secundaria. En
Brasil, los equipos de conduccin estn compuestos por un director y uno
o ms vicedirectores, segn la cantidad de secciones y alumnos. Se trata de
pases con equipos directivos que permiten dividir funciones y ocupar tiempo
en lo pedaggico.
En Mxico, solo en las escuelas secundarias est formalizado el rol del
subdirector, que tiene la labor de supervisar el trabajo de los docentes. En
Colombia, la normativa define la existencia de un coordinador como parte
142
de los cargos directivos. Estos pases tienen menos margen para ampliar las
atribuciones pedaggicas de los directivos. Pero el caso ms extremo de los estudiados es Per, donde apenas existen otros cargos que no sean el de director
y docente. Incrementar las responsabilidades de los directivos choca, en este
caso, contra la realidad de las mltiples tareas inevitables de administracin y
gestin que tienen a cargo.
La supervisin escolar es todava una gran pregunta

En el proceso de agigantamiento de la figura del director, qu pas con los
dems actores? Qu cambi en la supervisin del Estado? Se volvi ms
relevante a la par de los directivos? La primera respuesta es que la dimensin
de la supervisin escolar no vivi tanto protagonismo como los directivos.
En la regin, las tradiciones tienen distintas historias y en el nuevo siglo hubo
caminos diferentes para este rol que funciona como una bisagra entre el Estado y las escuelas (Corts Arrs y Lorente Lorente, 2011).
Chile fue la excepcin, con una transformacin completa de la institucionalidad educativa 43 . La Ley General de Educacin, sancionada en 2009,
y la Ley de Aseguramiento de la Calidad en 2011 crearon nuevas figuras de
control del sistema. La Agencia de Calidad de la Educacin concentr a los
supervisores, hasta entonces en manos del Ministerio de Educacin, y cre un
cuerpo de evaluadores interdisciplinario que comenz a realizar visitas de evaluacin integral a las escuelas. Los informes de diagnstico y recomendaciones
de mejora por escuela se hicieron de acceso pblico.
La segunda institucin nueva fue la Superintendencia de Educacin, que
comenz a fiscalizar la normativa y controlar el uso de los recursos pblicos,
especialmente en las escuelas particulares que crecieron con escaso control
estatal. En ambas instituciones, los nombramientos dejaron de depender de la
carrera docente y pasaron a ser funcionarios regidos por el estatuto administrativo del Estado.
Esta doble institucionalidad nueva se sum a una previa, que tambin alter la relacin entre las escuelas y su exterior. En 2008 se sancion la Ley de
Subvencin Escolar Preferencial, que prioriz el financiamiento a las escuelas
con alumnos ms vulnerables. Estos fondos permitieron la contratacin directa de equipos de apoyo escolar. El proceso fue excepcional en la regin, ya que
permiti a las escuelas buscar ayuda externa en universidades e instituciones
privadas para mejorar sus resultados de calidad.
43
Cabe mencionar el caso de Ecuador, innovador en sus reformas recientes del sistema de
supervisin escolar, aunque no haya sido uno de los pases analizados en este estudio. All se
dividi claramente el rol de los supervisores como asesores y como auditores, como dos roles
netamente diferenciados.
143
En el anlisis comparado de los modelos de supervisin educativa, es imposible dejar de mencionar el caso de Mxico. La figura de los supervisores
tuvo histricamente un gran peso, y en el nuevo siglo comenz a experimentar ciertas transformaciones. Quizs la ms saliente fue la encabezada por el
Estado de Aguascalientes desde 2009. All se establecieron los Centros de
Desarrollo Educativo, para articular la mirada territorial de las escuelas, con
edificios creados para el trabajo de la supervisin, equipados con tecnologa, y
asumir un mandato renovado de liderazgo pedaggico local (Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa, 2011; INEE, 2008).
Esta poltica fue luego introducida a nivel federal en varios estados (Del Castillo Alemn y Hiruma, 2010).
En los dems pases se vivi un proceso discursivo de pasaje de funciones
de inspeccin y control a una supervisin ms centrada en el asesoramiento y el
apoyo a las escuelas. Esta nueva visin se verti levemente en las prcticas, dado
que prim un rol de la supervisin como bomberos, que solucionan problemas
de las escuelas y maniobran el entramado normativo y administrativo de los sistemas. En algunos pases o Estados/provincias, incluso, los supervisores fueron
vistos como una capa conservadora a la cual no podan confirsele los cambios,
relegando su rol en la retaguardia de las reformas educativas.
Tambin hubo concursos para supervisores y cierta renovacin de cuadros
en varios pases, tal como ocurri con los directivos de escuelas. Muchas de
las instancias de formacin y seleccin fueron conjuntas para ambos cargos. El
tema merece ms estudios, es un verdadero vaco en la investigacin educativa,
con escasas excepciones (Gvirtz, 2008). El nico pas donde la supervisin
parece tener mayor envergadura en la investigacin es Mxico, donde existe
una fuerte tradicin de su peso en el sistema vertical de poder estatal.
Las familias: el fin de una ilusin?

Si los directores pasaron a ser la nueva estrella pedaggica y los supervisores
vivieron transiciones dispares en los pases, qu pas con los dems actores?
Creci la participacin en las escuelas o se encamin hacia un verticalismo
pedaggico? Cmo se combin este cambio paulatino con las grandes intervenciones del Estado, muchas de ellas centralizadas y direccionadas?
El paso de las promesas de la gestin familiar centradas en propuestas de
mercado, donde la demanda deba reemplazar a la oferta, tanto a travs de la
eleccin y la competencia como mediante la gestin escolar, vivi una etapa de
declive con el nuevo siglo. En varios pases se crearon, por va legal, consejos
escolares con funciones ms consultivas que decisoras. Incluso, en algunos
casos la distancia entre la normativa y su aplicacin concreta fue ms amplia
que lo esperado, y se vieron pocos frutos reales de estas instancias de gestin
144
colegiadas. Pese a ello, las diferencias entre los pases marcan distintas tradiciones y polticas recientes.
En Colombia se defini en cada escuela un Consejo Directivo, integrado
por el rector, dos docentes, dos padres, dos alumnos, un exalumno y un representante del medio local. Es, quizs, el modelo ms institucionalizado de consejos escolares entre los siete pases de la regin. En esta direccin, tambin
algunos Estados de Brasil tienen una fuerte historia reciente de participacin
local en la gestin escolar.
En Mxico se defini a fines de los noventa la figura de los Consejos de
Participacin Social, que est ampliamente vigente en las escuelas, aunque
ms en un plano formal que en instancias ms profundas de participacin democrtica en la gestin institucional. A su vez, las escuelas secundarias tienen
un Consejo Tcnico Escolar, formado por directivos, jefes de reas, el presidente de la sociedad de alumnos y de la cooperativa de padres. Este consejo
participa de la planificacin institucional, mientras que la figura del Consejo
Consultivo representa las voces de los distintos actores y tiene un carcter
electivo por va del voto.
En Chile, los Consejos Escolares tambin tienen alumnos y docentes
electos y funcionan de manera consultiva. Similar es el caso de Per, con el
Consejo Educativo Institucional. Se trata de organismos con poco peso en las
decisiones institucionales, pero que generan un espacio representativo y donde
el ejercicio del proceso electoral activa dinmicas democrticas en las escuelas.
En Uruguay se vivi una apertura importante a la participacin estudiantil en el nivel secundario a partir de 2005. Se sancion un Estatuto del Estudiante de Educacin Media, para fomentar su participacin. Tambin se cre
la figura del Consejo Asesor Pedaggico, con una modalidad original de representacin, ya que est integrado por un docente designado por el director,
otro electo por sus pares y un tercero electo por los alumnos. Uruguay tambin
es un pas donde se promovi especialmente la participacin de los docentes,
en las Asambleas Tcnico Docentes (ATE), como modalidad democrtica de
participacin de abajo hacia arriba. A su vez, la Ley General de Educacin de
2008 promovi la creacin de los Consejos de Participacin en las escuelas,
en una convergencia de iniciativas democrticas dentro del sistema educativo.
El nico caso de los relevados donde esta figura es virtualmente inexistente es la Argentina, que -salvo con los consejos de convivencia- no tiene organismos de representacin de docentes, padres o alumnos en la gestin escolar.
Varias leyes de educacin provinciales los establecieron pero casi ninguna de
ellas se hizo efectiva, lo que muestra las dificultades de cambiar una lgica
poco participativa de la gestin escolar (Rivas, 2004). Ms recientemente se
impuls la figura de los centros de estudiantes, que crecieron en nmero y
participacin en varias provincias.
145
Paralelo a los modelos de consejos escolares, existen en los pases diversas

tradiciones de asociaciones de padres, que recaudan fondos y colaboran con
las escuelas. No est claro si estas instancias crecieron o si se dispersaron en la
regin, es una temtica poco estudiada en los aos recientes.
Tampoco hubo en la regin polticas prioritarias de inclusin de las familias en dimensiones pedaggicas, ms all de su rol en instancias de gobierno institucional o en polticas especficas como Maestros Comunitarios de
Uruguay. Los proyectos de comunidades de aprendizaje (Elboj, Puigdellivol,
Gallart y Valls, 2002), por ejemplo, constituyen experiencias en pequea escala que muestran un gran potencial todava no recuperado por las agendas de
poltica educativa.
En el balance de estos primeros quince aos del siglo XXI, la autonoma
escolar muestra tendencias ambiguas. Dej de ser la solucin mgica, pero
fue reemplazada por sus representantes ms directos: los directivos escolares.
All se deposit una nueva confianza del cambio, con mayor nfasis pedaggico que gerencial. Tambin hubo varias polticas de entrega de recursos para
el manejo directo de los directivos y la aparicin de proyectos de mejora con
autonoma para su gestin y rendicin de cuentas basadas en las evaluaciones
de la calidad.
Pero, en paralelo, crecieron las intervenciones directas del Estado, como
se analiz previamente. En varios pases, los libros de texto y las evaluaciones
de la calidad son las polticas estelares del nuevo siglo. En algunos casos, los
grandes programas nacionales o compensatorios tuvieron un rol fuerte de intervencin directa sobre las escuelas, al quitar o ampliar su autonoma segn
las reas de conduccin.
Quizs se trate de una nueva divisin del trabajo en la educacin. Las
escuelas recibieron autonoma por medio de sus directivos y responsabilidad
por va de las evaluaciones. Tuvieron mayor intervencin central por va del
control de los resultados en las evaluaciones y recibieron libros de texto y planes estatales de apoyo. En algunos casos, el Estado diferenci claramente su
rol segn los resultados, brindando premios, recursos y libertades a las mejores
escuelas y apoyo con compromisos de cambio a las ms complicadas.
En distinta medida, todos los pases estudiados tuvieron experiencias en
las cuales se confi el manejo de ciertos recursos a los directivos, especialmente en el nivel secundario, apostando a la autonoma como fuente de cambios
pedaggicos. De una forma ms limitada, los pases de la regin avanzaron
hacia una autonoma intermedia, en la que una nueva generacin de directivos
de escuela parece encaminarse a definir el destino de una porcin menor del
presupuesto escolar, sin que esto implique cambios profundos de un da para
el otro. Quizs, esta etapa sea un camino en las escalas hacia la formacin de
capacidades para otorgar mayores cuotas de autonoma en el futuro.
146
3.10. Escuelas privadas, polticas pblicas?

El lugar de la educacin privada en la regin tiene una larga historia. Las
escuelas religiosas fueron, en la mayora de los pases, el anticipo de los sistemas educativos modernos. Las tradiciones se reescribieron segn los lazos y
batallas entre los distintos gobiernos y las iglesias en cada pas. En el nuevo
siglo, el tema no ocup un lugar central de la agenda de poltica educativa.
No hubo grandes cambios en los pases ni discusiones sobre los modelos de
regulacin y financiamiento estatal de la educacin privada, salvo en el caso
de Chile, una verdadera excepcin en este terreno.
Pese a la relativa lejana del centro de la escena poltica, la etapa de crecimiento econmico y de mayor acceso a la educacin por parte de los sectores
ms vulnerables tuvo enormes efectos en la composicin de la matrcula de las
escuelas pblicas y privadas, al ampliar la segregacin socioeducativa y abrir
nuevas preguntas. En este apartado se analizan estas tendencias a la luz de los
cambios sociolgicos en las elecciones de las familias y las polticas pblicas
destinadas a las escuelas privadas.
El pasaje al sector privado: razones de la huida social

Durante el perodo analizado, la regin atraves un progresivo pasaje de
alumnos de escuelas pblicas a privadas. En conjunto, los siete pases vieron
aumentar la proporcin de alumnos en escuelas privadas del 15% en 2000 al
18% en 2010: en total, unos dos millones de alumnos dejaron la educacin estatal y unos tres millones llegaron a la privada en la primera dcada del nuevo
siglo. Si se observa a la regin en su conjunto, ms all de los siete pases del
estudio, el promedio de alumnos que asistan al sector privado pas del 16%
en 2000 al 18% en 2010.
El pasaje a escuelas privadas no se dio en todos los pases ni en todos los
niveles educativos de la misma forma. Las tendencias variaron tambin segn
contextos y puntos de partida. Una mirada a los datos comparados permite
ilustrar el mapa y tender algunas hiptesis explicativas.
Como se observa en el grfico 10, los pases que tuvieron el mayor pasaje
proporcional de alumnos de escuelas pblicas a privadas fueron Per, Chile,
Brasil, Uruguay y Argentina, en ese orden. En cambio, Mxico mantuvo sus
proporciones originales de la matrcula en ambos sectores y Colombia vivi
un crecimiento mayor de la educacin pblica.
147
Grfico 11. Evolucin del porcentaje de alumnos en escuelas particulares o

privadas. Niveles inicial, primario y secundario. Pases seleccionados,
Grafico
11
1999-2012
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1999
2000
Argentina
2001
2002
Brasil
2003
2004 2005
Chile
2006
Colombia
2007
2008 2009
Mxico
2010
Per
2011
2012
Uruguay
Grfico 12.
Grafico
12Porcentaje de alumnos en escuelas de gestin privada. Niveles
inicial, primario y secundario. Pases seleccionados, circa 2011
61,3%
27,1%
17,5%
Argentina
Brasil
20,5%
Chile
Colombia
11,1%
Mxico
25,0%
19,3%
Per
Uruguay
Nota: el dato de Uruguay pertenece a 2010; el de Argentina, Colombia y Per, a 2011 y el de Brasil, Chile y
Mxico, a 2012.

148
Este promedio general esconde las grandes diferencias entre niveles y segn puntos de partida. Cada pas tuvo tendencias distintas. Per pas de
tener un 14% de alumnos en escuelas privadas en todos los niveles en 2000 a
un 25% en 2011. Fue una gran transformacin: de un piso bajo pas a ubicarse
por encima del promedio de la regin. El pasaje se dio en especial en nivel
inicial y primario, donde la proporcin de alumnos en escuelas privadas se
duplic en apenas una dcada.
Chile tambin tuvo un fuerte pasaje de alumnos, pero en su caso la tendencia mostr una continuidad desde los aos ochenta, cuando se estableci
el sistema de subvencin a la demanda. Si Chile tena en 1980 apenas un 20%
de sus alumnos en escuelas privadas, para 2013 esa proporcin haba llegado
al 61%. No es casual que uno de los grandes desafos de la segunda presidencia
de Michelle Bachelet haya sido encarar la segregacin del sistema educativo.
Se trata del pas de la regin con mayor proporcin de alumnos en escuelas
privadas, es decir que conforma uno de los sistemas educativos ms excepcionales del mundo en esta dimensin.
Brasil tuvo un fuerte pasaje en el nivel primario, dado que se duplic la
proporcin de alumnos que asista a escuelas privadas, pasando del 8% al 16%
entre 2000 y 2012. Tambin hubo un marcado pasaje en la educacin secundaria, pero no en el nivel inicial, seguramente por la creacin de numerosas
nuevas plazas en el sector estatal. A diferencia de Chile, Brasil vio aumentar
de la matrcula de escuelas privadas debido a que parti de un piso muy bajo
al inicio de siglo.
En Argentina, la tendencia de pasaje a la educacin privada estuvo concentrada en los niveles inicial y primario, mientras que la educacin secundaria
se mantuvo ms estable. Lo mismo ocurri en Uruguay, aunque all el pasaje
fue ms fuerte en el nivel inicial y tambin se dio en la secundaria superior.
El caso de Mxico evidencia grandes disparidades por niveles educativos,
si bien en conjunto sigui teniendo la proporcin de alumnos en escuelas privadas ms baja de los pases analizados. Fue fuerte el pasaje en nivel inicial,
se not tambin en primaria, no hubo incremento en la secundaria bsica y,
en cambio, creci la proporcin de alumnos en escuelas estatales en la media
superior. Esto muestra la mayor disparidad en el comportamiento interno de
los niveles en ese pas.
Finalmente, Colombia fue la gran excepcin, dado que no solo no hubo
pasaje a escuelas privadas sino todo lo contrario: un aumento de la proporcin
de la matrcula en escuelas pblicas en el nivel inicial y secundario bsico y
superior. Esto puede haber expresado el aumento de la cobertura que logr
garantizar el Estado en estos niveles, algo que tambin se dio en otros pases, pero que al menos en Colombia no parece haber tenido el contrapeso de
alumnos migrando a la educacin privada.
149
La disparidad de tendencias debe analizarse a la luz de algunos datos complementarios: qu tanto aument la matrcula absoluta en cada sector en cada
nivel? Cmo varo la situacin demogrfica, en trminos de alumnos en edad
escolar en cada nivel? Cunto cambi la composicin de la matrcula en cada
nivel por la baja de la repitencia y la reduccin de la cantidad de alumnos que
esto implic en algunos pases como Brasil? Qu diferencias existen entre
escuelas pblicas y privadas en cada pas?
En cuanto a las hiptesis explicativas, lo primero que hay que recordar es
que la regin experiment un gran crecimiento econmico. Ms de 50 millones de personas dejaron la pobreza durante la primera dcada del nuevo siglo
en toda la regin. Muchos de ellos tuvieron por primera vez ingresos que les
permitieron pagar una escuela privada. En algunos pases como Argentina y
Chile, esta opcin puede ser de bajo costo porque existen numerosas escuelas
subsidiadas por el Estado.
En otros pases tambin existen escuelas con subsidios estatales y de congregaciones, pero en proporcin son muchas menos que en los pases mencionados. Quizs, Per constituye una excepcin en este punto, porque tuvo una
poltica muy laxa de apertura de escuelas privadas, que en muchos casos tienen
bajos costos porque la calidad de su infraestructura y servicios es tambin baja.
En cambio, en Mxico y Colombia pasar a una escuela privada es mucho
ms costoso y adems, Mxico no vivi un perodo tan destacado de crecimiento econmico en el nuevo siglo. Esta es una posible explicacin de la excepcin en el pasaje al sector privado en estos pases, sobre todo en Colombia.
Frente a la imposibilidad de pagar cuotas en escuelas privadas se generaron
en estos pases circuitos segmentados socialmente dentro de la educacin pblica? Esta es una pregunta que excede a la presente investigacin, pero es una
hiptesis plausible si se compara lo que ocurri en otros pases en trminos
sociolgicos.
Con excepcin de Colombia y Mxico, el pasaje al sector privado fue una
constante en el nuevo siglo. La hiptesis del crecimiento econmico expresa la
ruta de los nuevos ingresos que permitieron financiar el pasaje de las familias.
Pero no contesta la pregunta de fondo: por qu pasaron?
Dos posibles hiptesis pueden contestar esta compleja pregunta. Por un
lado, la hiptesis del dficit de la escuela pblica. La mayor cantidad de problemas que deben atender las escuelas pblicas y su menor control interno pudieron haber derivado en mayores niveles de ausentismo docente. Los conflictos con los sindicatos quitaron das de clase y sumaron motivos para el pasaje.
Por ejemplo, en Per hubo un fuerte pasaje de alumnos a escuelas privadas
luego de una huelga docentes que dur dos meses en 2012.
Por otra parte, la hiptesis de la segregacin social. Las familias eligieron escuelas privadas para resguardarse y estar entre iguales. Es la hiptesis de
150
la huida sociolgica, una motivacin no centrada en lo educativo sino en escoger escuelas que tengan mayor distincin social, al costo de pagar por ellas. En
un contexto donde crecieron los ingresos de la poblacin en mayor medida que
disminuyeron las desigualdades, esto indicara que muchas familias buscaron
separarse socialmente.
Al mismo tiempo que entraron numerosos nuevos alumnos de los estratos
ms pobres a las escuelas pblicas (en el nivel inicial y secundario en especial),
muchos sectores de clase media y hasta de clase media-baja pasaron a escuelas
privadas como una forma de resguardo. Buscaron contencin y seguridad
a partir de alejarse de los ms pobres. Esto gener una creciente ruptura del
orden social de los sistemas educativos en la mayora de los pases estudiados.
Ir a la escuela pblica o trabajar en ella como docente signific crecientemente estar entre los ms desaventajados de la sociedad, estar entre pares
sociales y tener menor contacto con diversos estratos sociales.
Estas dos hiptesis pueden haber tenido diversas combinaciones en los
pases. No es el objetivo de este estudio analizarlas, lo cual requerira realizar
otro tipo de indagaciones sociolgicas que tienen ya antecedentes (Pereyra,
2008). En cambio, estas transformaciones generan preguntas de poltica educativa: qu hicieron los pases frente a este cambiante escenario? Apoyaron
el pasaje, buscaron reforzar la educacin pblica, intentaron crear nuevos circuitos de escuelas privadas financiadas por el Estado? Cmo cambiaron sus
polticas de financiamiento y regulacin del sector privado?
Caminos divergentes entre el Estado y las escuelas privadas

Uno de los ejes ms divergentes de la regin es la evolucin de la oferta y las
regulaciones estatales sobre la educacin privada. En Amrica Latina hay tradiciones histricas distintas. Mxico y Uruguay no tienen escuelas privadas
financiadas por el Estado. Per y Brasil tampoco, salvo unas pocas excepciones. Colombia tiene una proporcin baja de escuelas concesionadas, mediante
una experiencia reciente. En cambio, especialmente Chile y Argentina tienen
una amplia proporcin de escuelas particulares subsidiadas por el Estado (Perazza y otros, 2011).
151
Cuadro 19. Modelos de financiamiento estatal de escuelas privadas e

indicadores relativos a la educacin privada. Pases seleccionados
Pas
Modelos de
financiamiento
estatal de escuelas
privadas
% Escuelas
Privadas
(circa 2012)
% Escuelas
Privadas
que Reciben
Subsidios
% Escuelas
Privadas
Confesionales
Argentina
Subsidios Masivos
23,3%
72,2%
43,9%
Brasil
Subsidios
Excepcionales
20,4%
s.d.
s.d.
Chile
Subsidios Masivos
55,2%
91,0%
76,4%
Colombia
Subsidios
Excepcionales
32,5%
s.d.
s.d.
Mxico
Sin subsidios
Estatales
14,3%
s.d.
Per
Subsidios
Excepcionales
23,7%
s.d.
s.d.
Uruguay
Sin Subsidios
Estatales
24,1%
s.d.
Nota: los datos de Mxico corresponden a 2013-2014; los de Argentina, Brasil y Chile corresponden a 2013;
los de Uruguay a 2012; los de Per, a 2010 y los de Colombia, a 2003.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Argentina: Relevamientos Anual 2013, DiNIECE, Ministerio de Educacin;
Brasil: Diretoria de Estatsticas Educacionais, Inep, Ministrio da Educao; Chile: Directorios Oficiales de
Establecimientos, Ministerio de Educacin; Colombia: formulario C-600, MEN en UNICEF (2006); Mxico: Secretara de Educacin Pblica (2014); Per: Padrn de Instituciones Educativas, Ministerio de Educacin; Uruguay: Anuario Estadstico de Educacin 2012, Departamentos de Estadstica del CEIP, CES y CETP,
Ministerio de Educacin y Cultura (2013).
El caso de Chile es el ms excepcional de la regin. Su modelo de financiamiento por demanda o vouchers, creado en los ochenta, durante la dictadura
militar, abri la libre competencia entre escuelas pblicas y privadas. El Estado defini un pago por igual en ambos sectores por total de alumnos y por
su presentismo (se paga una unidad de subvencin escolar por da de clase
asistido). Como consecuencia de este modelo de financiamiento, Chile tuvo
el mayor pasaje de alumnos de escuelas pblicas a privadas que se conozca en
la regin.
Durante la democracia, esta poltica tuvo ampliaciones en los beneficios
para las escuelas privadas, con la Ley de Financiamiento Compartido de 1993,
que les permiti el cobro a las familias. En paralelo, el Estado intent compensar desigualdades. Se crearon polticas para las escuelas pobres y se generaron beneficios econmicos indirectos para las escuelas pblicas con la Ley
152
de Subvencin Preferencial, que brind ms recursos para las escuelas que

atendan a los alumnos ms pobres.
En el momento en que esta investigacin se desarrollaba, el nuevo gobierno de Michelle Bachellet estaba impulsando profundos cambios en el sector
particular de la educacin. En 2014 se presentaron proyectos de ley para terminar con la seleccin de alumnos, el lucro con recursos pblicos y el copago
en las escuelas particulares. Esto gener un inmenso debate en la sociedad.
El proceso de cambio es paradigmtico, aunque quizs haya llegado tarde
para salvar a la escuela pblica. En 2013, solo el 39% de los alumnos asista a
escuelas pblicas municipales. De aprobarse la nueva reforma, en la prctica
las escuelas particulares se volvern pblicas: no se podr restringir el acceso,
cobrar a los alumnos ni tener fines de lucro. Pasaran a ser escuelas privadas
solo en su gestin. Quizs, esa sea la forma en que Chile intente recuperar la
educacin pblica, con un sistema de doble gestin pero con iguales derechos
para los alumnos.
La Argentina, el segundo pas con mayor proporcin de alumnos en escuelas privadas, tiene una larga y oscilante tradicin de su financiamiento pblico.
El otorgamiento de los subsidios por el pago de salarios docentes es opaco: cada
provincia decide con amplia discrecionalidad qu escuelas lo reciben y cules
no. Adems, los subsidios son permanentes, no tienen fecha de caducidad ni
evaluaciones peridicas, en la prctica se transforman en derechos adquiridos.
Esta discrecionalidad poltica se expresa en la gran disparidad de criterios
por los cuales se subsidia a las escuelas, como demostraron estudios recientes
(ACIJ, 2011). La mayora de las escuelas religiosas reciben subsidios y la correlacin con el nivel socioeconmico muestra una gran dispersin: muchas
escuelas pobres no tienen subsidios y muchas escuelas con altas cuotas, s. Ni
el gobierno nacional ni las provincias han modificado este sistema en los aos
recientes.
Entre los pases estudiados, Brasil y Per otorgan muy pocos subsidios a
escuelas privadas comunitarias en poblaciones con bajos recursos. El caso de las
escuelas Fe y Alegra en Per (tambin presente en otros pases de la regin)
es especialmente interesante, dado que distintos estudios demostraron su alto
impacto en calidad e inclusin educativa (Lavado y otros, 2014). Se trata de
escuelas con una fuerte mstica y compromiso en el trabajo educativo con los
sectores ms vulnerables. Por su parte, en Brasil se otorgan subsidios a unas
pocas escuelas, con una regulacin que prohbe el fin de lucro en estos casos.
Colombia tena financiamiento pblico de escuelas privadas hasta la reforma constitucional de 1991, cuando el pas estableci una distancia mayor
entre el Estado y la Iglesia. Esta ruptura limit los sistemas de financiamiento
estatal a unas pocas experiencias aisladas. Uno de ellos fue el modelo alternativo de subsidios con los colegios de concesin.
153
La experiencia naci en Bogot en 1998 y se extendi a 25 escuelas en zonas marginales. El Estado otorg el financiamiento a partir de una licitacin
pblica con una duracin de 15 aos en su adjudicacin, en un modelo que
tiene caractersticas similares a las escuelas charter en Estados Unidos. Luego
se extendi, entre 2006 y 2010, a 47 escuelas en zonas receptoras de poblaciones desplazadas. Algunas evaluaciones mostraron efectos positivos en la
calidad, pero su continuidad no se mantuvo luego de los recambios polticos
(Barrera-Osorio, 2009).
Ms all de esta experiencia, el caso de Colombia se destaca por su reciente transformacin del esquema de tarifas de las escuelas privadas, que se
vincul con los resultados educativos. En 2011 se estableci un incentivo para
las escuelas, que les permiti aumentar las cuotas que cobran a las familias
si mejoran sus resultados en las pruebas SABER de la calidad educativa que
realizan los alumnos.
Las escuelas fueron clasificadas en tres categoras: Libertad Regulada, Libertad Vigilada y Rgimen Controlado. Estas denominaciones indican una especie de semforo de la calidad educativa que define la regulacin estatal atada
a incentivos econmicos, pero no para recibir fondos estatales sino para poder
cobrar ms a las familias. Este rgimen de incentivos, nico en la regin, tiene
un efecto peligroso de aumento de las desigualdades, dado que quienes pueden
pagar ms cuotas tienen mejores condiciones sociales para el aprendizaje.
Uruguay y Mxico, dos pases de frrea separacin entre el sector pblico y privado de la educacin, no financian a ninguna escuela particular. Sin
embargo, en ambos pases las escuelas tienen exenciones impositivas para las
familias que pagan su cuota.
En cuanto a los controles, los pases varan en sus modalidades y utilizan,
en muchos casos, los mismos sistemas de supervisin e inspeccin que reciben
las escuelas pblicas. El caso de Per es, entre los pases estudiados, el de
mayor libertad para la apertura de escuelas particulares, con una legislacin,
sancionada en 1998, muy permisiva tanto en los fines de lucro como en las
condiciones mnimas operativas. Esto hace que exista una amplia oferta muy
heterognea de servicios de baja calidad, intermedios y de elite.
En suma, durante el perodo estudiado las polticas pblicas destinadas
a la regulacin y financiamiento de la educacin privada no estuvieron en el
centro de la escena, con la excepcin de Chile, el pas con mayor proporcin
de escuelas particulares de la regin. Las herencias histricas de los pases
fueron ms poderosas que las reformas recientes. El pasaje a escuelas privadas en la mayora de los pases no fue tampoco un motivo de importante
discusin pblica ni de respuesta poltica clara, ya sea para ampliar o reducir
el financiamiento estatal a escuelas privadas o incidir en alterar la ecuacin
vigente de oferta y regulaciones.
154
3.11. El gran salto educativo digital

Uno de los ms impactantes cambios en la agenda de la regin fue la aparicin
de polticas masivas de nuevas tecnologas para la educacin. Los ltimos diez
aos fueron una carrera contra el tiempo: varios pases avanzaron con grandes
saltos adelante. Qu hicieron? Qu sentidos educativos cobraron las grandes
polticas con tecnologa? Le ganaron al tiempo o la aceleracin tecnolgica
dejar todo atrs prontamente? Cmo cambi el mapa de intervenciones
del Estado en el entorno digital? Lleg otra era para la poltica educativa?
El laboratorio mundial del modelo 1 a 1

Este captulo de las polticas fue frtil, variado y experimental. La regin se
convirti en un gigantesco laboratorio de incorporacin de tecnologa educativa observado por el resto del mundo. Los casos ms salientes fueron Uruguay,
Argentina y Per, con sus polticas masivas de una computadora por alumno.
Uruguay, el ms pequeo pas de los estudiados, fue el que ms estela
dej en este campo. En 2007 lanz el Plan Ceibal, para adherir a la propuesta
OLPC de una computadora por alumno44 . Fue una iniciativa universal para
el nivel primario, que luego se expandi a las escuelas secundarias. Detrs de
ella vinieron grandes pasos en la conectividad, la digitalizacin de contenidos
educativos y la capacitacin docente. Ceibal fue un motor de nuevos formatos,
sentidos y dilemas para las escuelas.
El pas tuvo las ventajas de su clara visin y su pequea escala. Logr
vencer muchas resistencias y se instal en las prcticas docentes. En 2012, un
estudio indic que los docentes dedicaban entre 3,5 y 4 horas por semana al
uso de las netbooks (en una semana de 20 horas de clases) y que la amplia mayora de los alumnos las utilizaba para distintos fines educativos (BID, 2013b).
Per tambin sigui el camino del programa OLPC, comenzando por
sus escuelas primarias rurales. El Programa Huascarn se lanz en 2001, se
fusion luego con el Ministerio de Educacin en 2007 y alcanz a distribuir
ms de 800.000 computadoras. Si bien no logr la saturacin de llegar a todos los alumnos, se convirti en la entrega ms masiva del mundo de OLPC.
Sus altos costos iniciales y de mantenimiento, sumados a ciertas resistencias y
crticas, hicieron frenar el impulso hacia la universalizacin de la propuesta.
En este caso, las evaluaciones fueron ms crticas con respecto a los desarrollos y usos del programa. Un estudio reciente indic que en Per el tiempo
44
El proyecto One Laptop Per Child (OLPC) surgi con el propsito de desarrollar laptops de
bajo costo y entregarlas a nios en edad escolar de los pases de menores recursos. Se trataba
de una estrategia sistmica que solo funcionaba si todo un sistema educativo se incorporaba
(BID, 2012b).
155
de uso de las computadoras es menor en escuelas incorporadas al programa

que en escuelas que no participaron (Bruns y Luque, 2014). En cambio, una
evaluacin del BID, basada en un estudio experimental, indic un sustancial
aumento del uso de las computadoras en escuelas y hogares luego de 15 meses de iniciado el programa, pero no encontr mejoras en los resultados de
aprendizaje de los alumnos. La evaluacin encontr ciertos efectos positivos
en competencias cognitivas generales y en la capacidad de programacin de
los alumnos que recibieron las netbooks (Cristia, Ibarrarn, Cueto, Santiago y
Severin, 2012).
Argentina fue el tercer gran caso de la poltica de una computadora por
alumno. El Programa Conectar Igualdad, lanzado en 2010, no se integr a
OLPC y defini un modelo ms robusto de netbook, que incorpor programas
especficos y recursos pedaggicos para abordar las distintas reas curriculares. La decisin estuvo basada en un mayor avance de la tecnologa al momento de decidir la poltica y en poder establecer un rol ms autnomo para definir
sus especificaciones.
Lo excepcional del caso argentino fue su escala: en 2014 haban llegado a
distribuir 4.7 millones de netbooks, en el mayor programa del mundo de una
computadora por alumno hasta el momento45. La poltica defini como universo a todos los alumnos de escuelas secundarias pblicas, y luego sum a escuelas de educacin especial e institutos de formacin docente. En cambio, en
el nivel primario fueron algunas provincias las que decidieron la distribucin
gratuita de computadoras, como La Rioja, San Luis o Ciudad de Buenos Aires.
Uruguay, Per y Argentina no fueron los nicos que implementaron polticas uno a uno, pero s los de mayor escala. En otros pases se implementaron
experiencias variadas de equipamiento. En Mxico, el gobierno de Pea Nieto
comenz a distribuir computadoras a los alumnos de 5 grado, mientras una
iniciativa privada a cargo de Telmex y la Fundacin Carlos Slim lanz un
programa de unas 100.000 laptops para los alumnos.
Brasil tambin tuvo su propia iniciativa de una computadora por alumno
con apoyo financiero nacional a los Estados y municipios, y algunos Estados
como Goias recientemente lanzaron programas propios. Colombia inici un
programa piloto llamado Pies Descalzos (Choque Larrauri 2011). En Chile, el Programa Yo elijo mi PC busc reducir la brecha digital, entregando
computadoras a los nios de condiciones vulnerables que presentan un rendimiento acadmico destacado.
En los tres casos ms masivos, Uruguay, Per y Argentina, se destac
el impacto que tuvo la distribucin de las computadoras en la disminucin
45
156
No existen estudios sobre el impacto en los aprendizajes de esta poltica, pero un estudio
cualitativo del propio programa recoge testimonios y experiencias de su uso con fines pedaggicos (One Laptop per Child Foundation, 2010).
de la brecha digital. El paisaje de los barrios y pueblos cambi: se ven nios

y jvenes con sus netbook, en las casas, en las plazas, en las escuelas. Medir el
impacto en los aprendizajes es el desafo final, pero quizs haya pasado poco
tiempo para verificarlo o estn recin en fase inicial las convergencias entre
el hardware, el software y las pedagogas. Mientras tanto, la transformacin
sociolgica gener condiciones de igualdad en bienes que pasaron a ser fundamentales, como el acceso a una computadora e internet.
Cuadro 20. Resumen de las polticas de una computadora por alumno.
Argentina, Per y Uruguay.
Pas
Argentina
Per
Uruguay
Poltica
Ao de inicio
Computadoras
entregadas
Nivel
Conectar
Igualdad
2010
4,7 millones
Secundaria
Pblica
Programa
Huascarn
2008
902.000
Inicial, primaria y
secundaria
CEIBAL
2006
1.084,606
Primaria y
secundaria
Nota: el dato de la cantidad de computadoras entregadas en Per corresponde al ao 2009; en Uruguay,

a 2013 y en Argentina, a 2014.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de ANSES, Plan Ceibal y Cristia, Ibarrarn, Cueto, Santiago y Severn (2012)
Una regin en movimiento digital

Detrs de estos tres programas masivos se lanzaron diversas polticas educativas. Cuestiones que tambin aparecieron en otros pases analizados se vieron
potenciadas por la fuerza expansiva de los programas de una computadora por
alumno: creacin de contenidos en formatos digitales; nuevos portales educativos; software, aplicaciones y videojuegos; capacitacin docente en nuevos formatos y a grandes escalas. La regin fue un reguero de plvora digital para
renovar la enseanza, que trajo aparejadas varias preguntas incmodas e
inciertas para la docencia.
Argentina gest un potente equipo de creacin de contenidos digitales
y una reciente convergencia con sus nuevos canales de televisin educativa
(Steinberg, 2013). Tambin lanz una masiva especializacin en nuevas tecnologas para docentes como una estrategia novedosa de formacin acreditada
en reemplazo de los cursos cortos instrumentales. Incluso, cre un sistema
operativo libre propio, llamado Huayra, para las netbooks del programa Conectar Igualdad.
157
Uruguay experiment con diversas iniciativas. La ms fecunda, quizs,

fue el Sistema de Evaluacin en Lnea, con pruebas anuales sobre los contenidos principales de las reas de matemtica, lengua y ciencias, que realizan los
alumnos a travs de la infraestructura tecnolgica y conectividad instalada en
las escuelas por el Plan Ceibal.
La modalidad en lnea permiti obtener una amplia cobertura de resultados de forma inmediata, que posibilit a los docentes focalizar en los
contenidos de mayor dificultad para los alumnos y trabajar sobre sus errores
persistentes. La desagregacin de los resultados por alumno y el tema curricular permiti potenciar la mejora de los aprendizajes a travs de un enfoque
personalizado de las dificultades. Los resultados de estas pruebas no se utilizaron para acreditar aprendizajes sino que este proceso se complement con
los exmenes peridicos que miden el desempeo de los alumnos.
Tambin Uruguay se lanz de forma decidida a formar a los alumnos en
lenguajes de programacin, una apuesta que discute las prioridades curriculares del futuro. En 2008 se cre CEibalJAM!, una red de programadores de
software libre con aportes voluntarios para crear aplicaciones para las netbook
y la iniciativa Flor de Ceibo, con alumnos y docentes de la Universidad de la
Repblica (Vaillant, 2013).
Los dems pases estudiados no se quedaron atrs. Pese a no elegir como
estrategia central la poltica de una computadora por alumno, algunos fueron
tambin estelares en el mundo de las tecnologas educativas.
Chile fue un pionero, como en otros ejes de poltica educativa analizados en
este libro. A comienzos de los aos noventa naci Enlaces, el programa de ms
larga duracin de la regin y de constante evolucin en el uso de las tecnologas
para la educacin. El programa surgi en una alianza del Ministerio de Educacin con la Universidad de la Frontera y la Universidad Catlica. En 2001 se
sum otra alianza, con la Fundacin Chile, para crear el portal Educar Chile.
Enlances evolucion a travs de distintas estrategias, desde la entrega de
equipamiento a las escuelas al desarrollo de software educativo. A partir de
2005 se lanz el Plan de Tecnologas para una Educacin de Calidad (TEC),
que busc mayor conexin con el currculum. Se desarrollaron materiales digitales directamente ligados con el currculum y cursos para docentes con esa
misma orientacin prctica. En paralelo, avanz la conectividad de las escuelas, convirtiendo a Chile en uno de los lderes regionales en esta materia.
Chile, a diferencia de los casos anteriores, concentr su esfuerzo en promover
la adaptacin educativa de las TIC ms que en proveer de equipamiento masivo a
escuelas y alumnos (Jara, 2013). Esta estrategia le dio un rdito convergente con
otras reas del Ministerio de Educacin y permiti darle sentido pedaggico a la
innovacin. Sin embargo, el logro de la reduccin de la brecha digital fue mayor en
los pases que hicieron grandes inversiones en el reparto de computadoras.
158
El impacto de Enlaces es complejo de medir, pero el pas particip de

diversas pruebas de evaluacin de habilidades digitales, como los estudios SITES de 2000 y 2006, el PISA ERA de 2009 y la reciente prueba ICILS de
2013. Incluso, el sistema de medicin de la calidad del pas cre un SIMCE
TIC, aplicado por primera vez en 2011. Estas evaluaciones mostraron una
significativa reduccin de la brecha digital en el acceso pero no en el uso, con
buenos resultados promedio en el uso de las TIC pero an sin efectos visibles
en los aprendizajes de los alumnos en las reas curriculares (Bellei, Contreras,
y Valenzuela, 2008; UNICEF, 2013b).
Colombia tuvo una estrategia menos consistente pero variada y llena de
experiencias. Desde los aos noventa surgieron programas innovadores con
alianzas pblico-privadas: Ludomtica, Conexiones, Matemtica y TIC, Pequeos Cientficos. El nico que perdur en el tiempo fue Escuela Virtual,
destinado al mbito rural como un formato hbrido de formacin presencial
y a distancia. El portal Colombia Aprende naci en 2004 y se convirti luego
en un referente en la regin. En 2006 se cre una instancia innovadora de
formacin de los directivos escolares para el liderazgo institucional con uso de
TIC, llamado Programa TemTICas (UNICEF, 2014).
El proyecto Centros de Innovacin Educativa fue una apuesta ms reciente. All se conjug el lanzamiento de cinco centros regionales de innovacin,
la renovacin del portal Colombia Aprende; la formacin de 16.000 docentes
referentes y la creacin y estandarizacin de miles de contenidos digitales para
apoyar el currculum. Una alianza con Corea del Sur fue resaltada como punta
de lanza para esta iniciativa.
Esta variedad de experiencias se conjug con un sector privado dinmico
y en rol de permanente entrada y salida de proyectos con el Estado. Tal es as,
que un informe de las polticas TIC en educacin en Colombia indica el progresivo pasaje de proyectos basados en universidades durante los aos noventa
y principios del nuevo siglo a alianzas pblico-privadas con empresas grandes
y pequeas del mundo tecnolgico (UNICEF, 2014).
Relatados estos casos, es hora de hablar de los dos gigantes de la regin:
Mxico y Brasil. No es casual que ambos tengan una larga tradicin en el uso
de tecnologas, dadas las distancias, la cantidad de poblacin y la escasez de
recursos. Apelar a estrategias originales y pragmticas de uso de las tecnologas
para acortar brechas educativas fueron recursos histricos en ambos pases.
Mxico fue un caso excepcional con la Telesecundaria, el modelo de educacin rural con uso de televisin que todava tiene amplia llegada en el nivel
secundario. Sin embargo, durante el perodo investigado Mxico se hizo conocido por el monumental proyecto Enciclomedia, nacido en 2004. El proyecto inclua equipamiento tecnolgico para cada aula, con nfasis en el uso de
pizarras electrnicas y el intento progresivo de digitalizar los libros de texto.
159
Enciclomedia fue considerado por muchos actores como un smbolo del

fracaso de las grandes promesas de las tecnologas educativas. Se le atribuy
su falta de transparencia e ineficiencia en el uso de los recursos, adems de
falencias en sus criterios pedaggicos de adecuacin. Fue reemplazado durante el gobierno de Felipe Caldern por las Aulas Telemticas y finalmente
desestimado por el gobierno de Enrique Pea Nieto.
La pesada herencia de Enciclomedia dej un gran vaco en cualquier ambicin de transformacin educativa con TIC en Mxico. Pese a ello, recientemente se lanz un masivo programa de dotacin de computadoras para los
alumnos de quinto y sexto grado, llamado MiCompu.Mx. La visita del presidente mexicano a Uruguay y el conocimiento in situ de Ceibal parecen haber
sido decisivo en esta nueva iniciativa.
Brasil tuvo un enfoque menos centrado en las TIC en su agenda educativa. Grandes proyectos de tecnologa surgieron en el pas de mano de actores
privados, entre los cuales los sistemas de ensino46 comenzaron a adecuarse a la
digitalizacin. La llegada de portales masivos de videos tambin respondi a
la preparacin para las pruebas ENEM de acceso a la universidad. El Ministerio de Educacin y algunos Estados gestaron varias iniciativas, muchas de
ellas basadas en la educacin a distancia, un rea donde Brasil mantiene una
fuerte tradicin de escala e innovacin (UNICEF, 2010b).
Una innovacin reciente es la distribucin masiva de tabletas para los docentes. En 2012, el Ministerio de Educacin y Cultura de Brasil puso en
marcha el proyecto Educacin Digital de entrega de tabletas a docentes de
escuelas pblicas. El proyecto entrega tabletas de entre 7 y 10 pulgadas con
acceso a Internet y a contenidos preinstalados que incluyen revistas pedaggicas, libros de reconocidos pedagogos, los principales peridicos nacionales y
videos de clases de fsica, qumica y biologa realizados por la Academia Khan.
Tambin contienen herramientas para la planificacin de clases y programas
de reproduccin de archivos multimedia.
En conjunto, los pases se movieron mucho, con distintos ritmos y estrategias y con ciertas convergencias y caminos comunes. Casi todos crearon portales educativos de alta calidad47, renovadores de los contenidos y generadores de profundos cambios en lo que se entiende por Estado, currculum
46
47
160
Los Sistemas de Enseanza (Sistemas de Ensino) son un invento brasilero que no se conoce
en otros pases. Se trata de iniciativas privadas que ofrecen a las escuelas libros de texto,
acceso a portales, asesoramiento pedaggico, evaluaciones de calidad y otras ofertas que
abordan integralmente el apoyo institucional. Estn asociadas, en general, con editoriales
de libros de texto tuvieron un gran suceso y cuentan con millones de alumnos.
Los portales educativos fueron desarrollados por los Ministerios de Educacin Nacional y
aportan contenidos en distintos formatos para abordar los temas del currculo oficial: Educ.
ar (Argentina), TVEscola (Brasil), Enlaces (Chile), Colombia Aprende (Colombia), Per
Educa (Per) y Plan Ceibal (Uruguay).
y materiales educativos. Con diferentes estrategias, se comenz a notar la

conciencia de una nueva etapa, en la que no bastaba con los canales de poltica
educativa tradicionales.
Incluso, a nivel regional se cre una nueva institucionalidad, que reuni a
los portales en el espritu de compartir contenidos y conocimientos de frontera. Esta red, llamada RELPE, fue un paso hacia una nueva generacin de
polticas en Amrica Latina. El idioma espaol comn, con la diferencia del
caso de Brasil, permiti la utilizacin de contenidos producidos en distintos
pases. Esta iniciativa se present como una oportunidad de revitalizar las
alianzas sur-sur y generar nuevas convergencias de materiales y herramientas
educativas48 .
Otra de las apariciones ms novedosas fue la llegada de nuevas versiones de televisin educativa en la regin. Entre ellas, se destaca el canal Encuentro del Ministerio de Educacin de la Argentina, con contenidos de alta
calidad visual y cultural. Tambin el caso de TV Escola de Brasil, como parte
de un proyecto de fortalecimiento docente a distancia. Novasur en Chile y
Red Edusat en Mxico completan este panorama, que muestra un entramado
educativo cada vez ms denso y no basado nicamente en el sistema escolar
(Steinberg, 2013).
En el balance general, se destaca el rol que jug Uruguay para la regin,
con el Plan Ceibal como un nuevo faro que gener un efecto cascada en las
polticas 1 a 1. Este paso sistmico hacia una experiencia de cambios tuvo al
menos dos rasgos notables para indagar en la agenda educativa del nuevo siglo.
En primer lugar, modific el debate ideolgico. Diversos colores polticos
defendieron (y rechazaron) el modelo. Frente a las demarcaciones ideolgicas
fijas que predominaron en los aos noventa, esta es una seal de una nueva
etapa, mucho ms compleja y rica para el anlisis.
Un segundo rasgo fue el intento de disrupcin educativa desde arriba,
con el hardware como Caballo de Troya. Casualmente, fueron dos pases
muy quietos en su agenda de reformas, Argentina y Uruguay, los que apelaron a las computadoras como mayor intento de transformacin educativa,
irrumpiendo directamente en las aulas y las pedagogas. Fue el intento frustrado de sus presidentes, Cristina Fernndez de Kirchner y Tabar Vzquez de
hacer un bypass educativo sin chocar con los sindicatos y las banderas polticas?
La regin se encamin hacia lo desconocido y lo hizo rpidamente. Entr en zonas nuevas y encontr las amenazas. Muchas computadoras quedaron guardadas en cajas, dada la falta de adaptaciones polticas y tcnicas, la
48
Una iniciativa paralela fue el Banco Internacional de Objetos Educativos, una plataforma
del Ministerio de Educacin de Brasil con diversos materiales gratuitos. El proyecto naci
de la Red Internacional Virtual en Educacin, un proyecto multinacional entre Argentina,
Brasil, Colombia y Venezuela.
161
resistencia o la pasividad docente para su uso. Muchas se rompieron y no hubo

capacidad de arreglarlas o de dimensionar las nuevas tensiones que esto desatara. Los nuevos contenidos fueron elaborados, en varios casos, al margen
de las reas curriculares clsicas y quedaron desarticulados, casi como objetos
sueltos fascinantes y de poca escala.
Tambin quedaron abiertas las problemticas de llegar con la conectividad a todas las escuelas. Esta dimensin aparece como una necesidad bsica
que permitir nuevas polticas y prcticas pedaggicas. La situacin de la conectividad es variada en los pases analizados y no se encontraron estadsticas
comparables para aos recientes. En datos de la CEPAL de 2010 (que no
incluan a Brasil), Uruguay era el pas con mayor conectividad en sus escuelas
(78% de conectividad), seguido por Mxico (67%), Chile (53%), Colombia
(44%), Argentina (37%) y Per (14%). (Hinostroza y Labb, 2011). Pero desde ese ao, hubo polticas importantes de equipamiento y conectividad, con lo
cual el mapa seguramente ha cambiado.
Las preguntas acerca del futuro de estas nuevas intervenciones se multiplicaron. Fue una etapa de cambios o prim el modelo de regar y rezar, a
travs del envo de computadoras a las escuelas pero sin empalme educativo?
Los grandes saltos adelante son sostenibles? No terminar la aceleracin
tecnolgica rebasando todo? Cmo har el Estado para sostener la inversin
estratgicamente y no llegar tarde ante el recambio tecnolgico?
Dos instancias claves se destacan como posibles termmetros del cambio
educativo que logr generarse detrs de tanta inversin y tan variadas polticas. Una es la formacin docente: qu tanto se comenz a formar integralmente a los docentes en entornos y con dispositivos tecnolgicos para que en
el futuro sean ellos los protagonistas y no los aplicadores del cambio? En esta
dimensin no hay grandes polticas destacadas en la regin, tal como sealan
estudios previos (Brun, 2011).
La segunda instancia son los ministerios de Educacin. Qu tanto cambi su lgica de intervencin a partir de las nuevas posibilidades del mundo
digital? En muchos casos las polticas con tecnologas crearon una institucionalidad nueva que funcion en paralelo a las instancias tradicionales. El
desafo de las sinergias, especialmente en el plano curricular y pedaggico,
ser uno de los ms relevantes en los aos porvenir.
3.12. La escuela: ltima frontera

El largo camino recorrido deja muchas preguntas abiertas y cuestiones educativas apenas abordadas. Entre ellas, queda la vida interna de las escuelas:
sus tiempos, agrupamientos, su organizacin institucional, sus sentidos. Para
162
abordarla se analizarn dos ejes centrales de las polticas educativas del nuevo
siglo: la extensin del tiempo escolar, especialmente localizada en el nivel primario, y la reforma de la educacin secundaria.
All se centraron las miradas de los mayores desafos de cambio en los
sistemas educativos de la regin. Qu modificaciones trajeron y traern las
polticas de extensin del tiempo escolar? Qu tanto avanzaron los pases en
repensar la lgica de la escuela secundaria? Se modificaron los formatos y las
lgicas organizaciones de las escuelas?
Extender el tiempo: cambiar las escuelas o ms de lo mismo?

Una poltica estelar del nuevo siglo fue la extensin del tiempo escolar. En la
regin, histricamente, las escuelas crendose crearon con recursos escasos.
Por eso, la inmensa mayora tiene un nico edificio compartido por dos grupos de alumnos diferentes por cada turno, y a veces incluso en tres turnos.
Con el crecimiento de los presupuestos educativos, esta limitacin comenz a
ser definida como un objetivo de poltica. Poda, finalmente, abordarse la idea
de una escuela de jornada completa unificada para los alumnos.
En el nuevo siglo, varios pases implementaron diversos modelos de extensin del tiempo escolar en escala, contenidos y formatos (Tenti Fanfani,
Meo y Gunturiz, 2010). Qu objetivos tenan? Quines fueron los beneficiarios? Qu efectos generaron? Las respuestas a estas preguntas son claves para
el futuro, ya que varios de los pases analizados implementaron polticas piloto
y estn programando ampliar la jornada escolar para ms alumnos. Este objetivo es propio de un contexto donde se espera que los presupuestos educativos
continen aumentando gracias al crecimiento econmico y al decrecimiento
demogrfico, con una universalizacin de la cobertura en el nivel primario que
permitir aumentar la inversin por alumno.
En este terreno, Chile fue la excepcin de la regin. Con una poltica que
se inici en 1997, logr progresivamente llegar a una oferta casi universal (incluyendo escuelas pblicas y particulares) de jornada completa desde el tercer
grado de primario hasta el fin de la escuela secundaria. El modelo chileno
reforz las reas curriculares principales, con ms horas para lengua y matemtica 49. Este proceso de foco curricular fue alineado con los incentivos que
generaba el SIMCE, y ampli el tiempo dedicado a los contenidos evaluados
por las pruebas.
Pese a que las escuelas tienen un tiempo de ocho a doce horas semanales
de libre disposicin, la mayora us ese tiempo para las reas bsicas ante el
49
Esto se verifica en datos de las pruebas PISA: en 2012, Chile era el pas que ms horas
semanales dedicaba a la enseanza de lengua y matemtica entre los 65 pases participantes
de la prueba (Ministerio de Educacin de la Nacin, 2011).
163
incentivo de los resultados en el SIMCE. Esto gener un efecto de estrechamiento curricular, como fue documentado por investigaciones previas (Bellei, 2009; Observatorio Chileno de Polticas Educativas, 2006). La consecuencia fue, en muchos casos, una saturacin de los alumnos y docentes, al no
variar los contextos y formatos de aprendizaje. El caso chileno fue un modelo
de adicin de tiempo escasamente innovador.
Uruguay implement dos modelos distintos, aunque a una escala mucho
menor. Uno fue el de las escuelas de tiempo extendido y el otro fue el Programa Escuelas de Tiempo Completo, que se inici en 1999. Este ltimo se
trat de una poltica focalizada en los sectores ms vulnerables de la poblacin.
Lleg a alcanzar a un 10% de la matrcula y se centr en escuelas primarias
chicas de menos de 250 alumnos, con tres horas diarias nuevas de clase. Se
fortaleci la enseanza de la lengua extranjera, la educacin fsica, actividades
culturales y talleres definidos por las propias escuelas.
La poltica tuvo una clara orientacin, r que gener un efecto de cambio
en la organizacin escolar sin adicionar horas que repetan los formatos previos. Se modificaron agrupamientos, tiempos y espacios, para aprovechar la
innovacin para generar una mirada renovadora de la escuela primaria. Este
proceso incluy, incluso, una nueva concepcin de la arquitectura escolar en
los edificios construidos para este fin.
En la Argentina existan varias experiencias provinciales de extensin de
la jornada escolar, y recientemente se lanz una poltica nacional. Las experiencias de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires, Mendoza, Ro Negro o Crdoba fueron casos muy diferentes en materia
de horarios, contenidos curriculares, modelos organizacin y contratacin de
los docentes (Veleda, 2013). Esto evidencia la variedad de modelos que conviven dentro de un mismo pas y hacen imposible la tarea de unificarlos como
una misma poltica.
Desde 2011, el gobierno nacional busc consolidar las experiencias provinciales y favorecer el desarrollo de ms escuelas de jornada extendida, con
al menos seis horas diarias de clases. Esta poltica fue posterior a la meta
establecida por la Ley de Financiamiento Educativo de alcanzar al 30% de
los alumnos con una oferta de jornada extendida o completa para el ao 2010.
Para 2013 se haba logrado llegar al 10% de los alumnos, con el apoyo del
financiamiento nacional y una propuesta de innovacin en la organizacin de
los espacios y agrupamientos para repensar la escuela primaria.
En 2007, Mxico tambin se propuso una meta ambiciosa con su Programa
de Escuelas de Tiempo Completo, aspirando a la universalizacin de este modelo desde los 4 aos de edad hasta el final de la escuela secundaria, sin incluir
la escuela media superior (Secretaria de Educacin Pblica, 2009). En 2012,
la cobertura todava era baja: el 5% de las escuelas. El programa fortaleci la
164
enseanza del ingls, educacin fsica, artes y cultura y nuevas tecnologas, brindando cierta autonoma a las escuelas para definir sus prioridades.
En Brasil, Colombia y Per, la extensin de la jornada tambin apareci recientemente como una meta prioritaria de poltica. Con experiencias
diversas en sus Estados y departamentos, ambos pases estn diseando sus
estrategias para los prximos aos. Brasil ampli el tiempo escolar, principalmente en la enseanza fundamental, a travs del Programa Nacional Ms
Educacin. Tambin varios Estados haban desarrollado iniciativas propias,
en especial San Pablo. En Colombia, la extensin de la jornada tena algunas
experiencias piloto que estaban dando lugar a una iniciativa nacional en el
momento en que se escriba este libro. Por su parte, Per realiz en 2010 un
Plan Piloto de extensin de jornada escolar completa y present la extensin
de la jornada en los lineamientos de Gobierno para el ao 2015.
Todas estas acciones muestran el camino de otra de las estrellas de la poltica educativa en el nuevo siglo. Los diversos modelos implementados tuvieron diferentes efectos. Las evaluaciones de impacto indican que, en todos
los casos, mejoran los aprendizajes de los alumnos que reciben la oferta de
jornada extendida pero en el caso de Chile, el efecto positivo fue leve y se concentr ms en los sectores de ms bajos recursos (Bellei, 2009). En Uruguay,
la poltica implementada tuvo un impacto mayor, especialmente en el rea de
matemtica y en los contextos sociales ms vulnerables (Cerdan, Infantes y
Vermeersch 2009).
La extensin del tiempo escolar se transform en algunos pases en su
principal estrategia de reforma de la educacin primaria. Se trata de una
intervencin integral, que abarca el currculum, la organizacin de tiempos,
agrupamientos y espacios, los cargos docentes y el propio formato escolar.
Pero es una poltica factible para implementar en todas las escuelas o en gran
parte del sistema en los prximos aos? Es la mejor estrategia si se consideran
los altos costos presupuestarios implicados? Estas preguntas se contestan con
una afirmacin que surge de la evidencia comparada de los casos ya existentes:
depende de cmo se disee e implemente.
Las oportunidades que brinda la jornada extendida o completa a los
alumnos son inmensas. Permiten ampliar el tiempo de aprendizaje, variarlo,
enriquecerlo; abrir nuevas esferas de expresin y justicia curricular; transformar el trabajo docente con una carga horaria ms acorde y concentrada en una
sola escuela, con reuniones de trabajo institucional; generar una redistribucin
de los recursos en favor de los sectores sociales desaventajados; transformar la
concepcin del fracaso escolar, para eliminar la repeticin de grado con apoyo
escolar personalizado y nuevos formatos de enseanza.
La extensin del tiempo escolar es una gran oportunidad para el cambio educativo, pero solo si es bien planificada e implementada. Numerosos
165
casos de polticas de jornada extendida solo se ocuparon de crear ms horas

de clase, repitiendo formatos y contenidos, desperdiciando una oportunidad
de replanteo del proyecto escolar, no apelando a elegir escuelas con directivos
capaces de conducir el cambio y utilizando cuantiosos recursos sin un impacto
considerable en los aprendizajes de los alumnos. Las lecciones aprendidas de
los pases indican que la tentacin de esta poltica es dar ms horas cuando
en realidad es una oportunidad de cambio, no de mero refuerzo de la oferta
existente.
La gran montaa de las reformas educativas: la escuela secundaria

La escuela secundaria es la mayor frontera de las reformas educativas. El mojn ms pesado, quizs. En la mayora de los pases, atraves una contradiccin fundamental: bajo la herencia histrica de un modelo selectivo, debi
aprender a ensear a todos. En los ltimos 20 aos, la extensin de la obligatoriedad expres un profundo cambio democrtico. Pero el alto abandono
escolar persistente mostr el tamao de la gigantesca montaa a sortear. Los
pases, luego de intentar treparla durante aos, comienzan a ver si no se trata
de excavar y pasar por dentro, donde se encuentran las pedagogas y los sentidos que tiene la escuela para los jvenes.
Un tema tan amplio como la educacin secundaria merecera mltiples
abordajes. Muchos de ellos anticipan este captulo. En especial, las transformaciones en la expansin del acceso y la apertura de las compuertas de los
derechos educativos para universalizar el nivel secundario (DAlessandre,
2014). Las polticas curriculares, los regmenes acadmicos y las polticas distributivas tambin indicaron varias vas concretas para acelerar estos cambios,
con especial nfasis en tender nuevos puentes hacia y dentro de las escuelas
secundarias.
Las reformas curriculares mostraron los intentos por va de la renovacin
de contenidos, los enfoques por competencias y nuevas asignaturas ms cercanas a la vida de los jvenes. Pero fueron polticas que no modificaron la base
enciclopdica cargada de asignaturas. Los regmenes acadmicos tambin recorrieron los senderos de la flexibilidad para comprender los contextos de vida
de los jvenes y las adecuaciones de los exmenes de ingreso al nivel superior
para democratizar las universidades.
Las reformas curriculares y los regmenes acadmicos tuvieron una conexin directa con otro plano de las reformas en la educacin secundaria: su
estructura vertical y horizontal. Esta dimensin se define a partir de la estructura de niveles, la edad de corte de la educacin primaria o bsica, el tipo de
diferenciacin con el nivel secundario, sus circuitos segn tipos de escuelas y
las formas de trnsito de uno a otro. Los niveles definen la progresin de los
166
alumnos en los distintos subsistemas educativos. Qu tipo de cortes existen

en los pases entre el nivel primario y secundario, entre la secundaria bsica y superior? Hubo reformas de estas estructuras de niveles?
Los pases de la regin tienen tradiciones distintas de lo que se creera a
juzgar por la escasa investigacin comparada sobre las estructuras de niveles
educativos (vase Palamidessi, 2009). El cuadro 21 muestra las edades tericas, duracin y obligatoriedad de los ciclos y niveles50. Lo primero que puede
observarse es que dos de los siete pases tienen un ao menos de escolarizacin: Colombia y Per, cuyos alumnos terminan la secundaria en la edad
terica de 16/17 aos.
50
Cabe destacar el caso de Brasil, que entre 2006 y 2010 ampli un ao su escolaridad en el nivel
primario. Hasta ese momento, los nios en Brasil empezaban la escuela primaria a los 7 aos
de edad, un ao ms tarde que en el resto de los pases analizados. Desde entonces, progresivamente se fue equiparando la situacin con el resto de la regin, que ahora comienza a los 6
aos de edad y lo que implica una ampliacin de un ao el tiempo de escolarizacin formal.
167
Cuadro 21. Estructura de niveles de los sistemas educativos.

Pases seleccionados
Edad
terica
Argentina
Brasil
Chile
Colombia Mxico
Per
Uruguay
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Fuente: CIPPEC.
Educacin inicial
Educacin primaria
Educacin media bsica
Educacin media/media superior
Los cortes entre niveles educativos son muy distintos entre los pases
analizados. Mxico tiene un doble corte: la primaria dura seis aos, la secundaria otros tres y la media superior otros tres. Se trata de un triple sistema. Algo similar ocurre en Uruguay, con un modelo de 6 aos de educacin
primaria, 3 de educacin media bsica y 3 de educacin media superior51 y, en
menor medida en Colombia, con 6 aos de educacin bsica primaria, 4 de
educacin bsica secundaria y 2 de educacin media.
Brasil tiene un modelo mixto: la enseanza fundamental, equivalente al
nivel primario dura 9 aos, pero en muchos casos est dividida en 5 aos
51
168
El nivel medio superior de Uruguay estuvo tradicionalmente vinculado con la formacin

para la universidad; de hecho, hasta 1935 tuvo dependencia universitaria directa.
iniciales y 4 aos finales; la enseanza media dura tres aos52 . En cambio,

Argentina y Chile tienen una divisin ms estricta en dos niveles: 6 aos de
primaria y 6 de secundaria en la mayora de las provincias argentinas (en unas
pocas la estructura es 7-5) y 8 aos de educacin bsica y 4 de media en Chile.
De igual forma ocurre en Per, con un modelo de seis aos en primaria y
cinco en secundaria.
Las estructuras de niveles no fueron objeto de reformas en los aos analizados. Los cambios vinieron ms por dentro que por fuera: desde la mayor
cobertura en el acceso hasta la expansin de los exmenes de ingreso a la universidad como reguladores de salida.
La nica excepcin fue la Argentina, que en los aos noventa haba modificado su estructura de niveles, que pas de siete aos de primaria y cinco
de secundaria a nueve de educacin bsica y tres de polimodal. La definicin
del modelo la tom cada provincia por separado, lo cual cre estructuras de
niveles dismiles. Incluso, la fragmentacin del sistema educativo se haba ampliado hasta llegar a numerosos modelos entre y dentro de las provincias. Ese
proceso de cambio fue revertido desde la Ley de Educacin Nacional sancionada en 2006, que estableci la opcin de retornar al modelo original 7-5 o el
6-6, que termin siendo el predominante.
Con respecto a otras dimensiones de la educacin secundaria, un eje de
cambios pas por la revitalizacin de la educacin tcnica 53 . Algunos pases
impulsaron sus institutos nacionales de capacitacin, como modalidades que
diversificaron la oferta acadmica y la vincularon con el mundo del trabajo.
En particular, se destaca el caso de Colombia, con el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) que data de 1957, cuenta con una gran tradicin propia y
fue reforzado durante el perodo analizado. Tambin el caso del SENAI54 en
Brasil, que cobr una vitalidad protagnica durante los aos estudiados en el
marco de una poltica de integracin con la educacin tcnica formal.
En la Argentina se sancion la Ley de Educacin Tcnico Profesional en
2005, que estableci un fondo fijo permanente para revitalizar las escuelas tcnicas. Los recursos se canalizaron a travs del prestigioso Instituto Nacional de
52
53
54
La enseanza fundamental debera estar enteramente a cargo de los municipios, pero en la

prctica los ltimos tres aos de muchas escuelas estn a cargo de los estados, al igual que la
educacin media.
En la investigacin, no se abord en profundidad el cambio de la Educacin Tcnica y la
Formacin Profesional (ETPF). Solo se estudiaron las lneas principales de poltica, dado
que se trata de un sector amplio, con sus propias lgicas, actores e instituciones. Esta investigacin solo permite sintetizar aspectos globales, que pueden ser continuados por otros
estudios (Vera, 2009; Jacinto, 2010).
El Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) forma parte del Sistema S, integrado adems por el Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (ENAC), el Servio
Nacional de Aprendizagem do Transporte(SENAT) y el Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR).
169
Educacin Tecnolgica (INET), una institucin con relativa independencia y

conocimiento especfico de la rama. El proceso incluy una renovacin completa
del equipamiento de las escuelas y el financiamiento de proyectos de mejora.
En 2004, Brasil defini por ley la figura de la educacin secundaria integrada, para romper con la polaridad entre la formacin propedutica y la
formacin profesional. Los Estados comenzaron a expandir los Centros Federales de Educacin Tecnolgica con apoyo del gobierno central.
En Uruguay, la rama de educacin tcnica tiene tradicin histrica propia
y est en manos de la Universidad del Trabajo del Uruguay. La renovacin de
los aos recientes pas por un equipamiento ms adecuado, la incorporacin
de nuevas orientaciones ms cercanas al sistema productivo y el uso de la tecnologa. Estas acciones, sumadas a la visin de una propuesta ms cercana a
la insercin laboral por parte de los jvenes, tuvieron un impacto en la mayor
atraccin de alumnos a la educacin tcnica, cuya matrcula creci ampliamente en los aos recientes.
Ms all de las diferencias entre los pases, la idea de una escuela secundaria separada del resto del sistema por mecanismos histricos de seleccin y
distincin social fue comn en los pases de la regin. Uno de los objetivos
tambin compartidos por todos los pases estudiados, aunque con estrategias diferentes, fue romper esa idea selectiva de la escuela secundaria.
Este fue un proceso de cambio cultural en el que confluyeron normas,
publicaciones, influencias del campo intelectual de la educacin y polticas
especficas. Una de ellas fue la expansin de la cantidad de aos de educacin
secundaria comn o comprehensiva. Reformas de larga tradicin en los pases
europeos se aplicaron en la regin desde el retorno democrtico en los aos
ochenta y noventa. La tendencia curricular favoreci la desespecializacin de
los primeros aos de la escuela secundaria para favorecer conocimientos comunes y grupos de alumnos integrados (Terigi y Jacinto 2007).
La idea de una escuela secundaria para todos fue mucho ms difcil de
traducir a otras polticas. De alguna manera, la regin vivi el gran dilema
de tratar de entender cmo cambiar la matriz de una mquina mientras est
funcionando sin apagarla. An si no funcionase para todos, las tradiciones o
ideas de orden se haban convertido en un obstculo para el cambio.
Qu hicieron los pases para cambiar la matriz de la escuela secundaria? Qu polticas e instrumentos especficos utilizaron? Cules fueron los
obstculos, qu tan lejos llegaron?
En el nuevo siglo, se pueden identificar dos generaciones de reformas
educativas para cambiar la matriz selectiva de la educacin secundaria en
Amrica Latina. Se trata de etapas de un recorrido que fue cambiando su
foco a lo largo del perodo estudiado. La primera, ya fue analizada: fueron los
variados intentos por abrir ms opciones a los alumnos de los contextos ms
170
vulnerables. Espacios puente, regmenes ms flexibles, programas de aceleracin y apoyo, becas y tutoras: las polticas de flexibilizacin y compensacin
para enfrentar las desigualdades (vase apartado 3.7).
Estas acciones lograron muchos avances pero encontraron tambin sus
lmites y, no pocas veces, sus problemas internos de coordinacin e implementacin. Se trat de polticas de apoyo de afuera hacia adentro, basadas en
programas de los ministerios. Su lgica era auxiliar, implicaba dar ms oportunidades, contener, abrigar la llegada de los nuevos alumnos. Fueron parte (y
todava lo son) de una etapa de desbloqueo de la escuela secundaria.
La segunda generacin de reformas la constituyen las polticas que buscaron crear un proyecto educativo de mejora por escuela. El cambio por dentro, la creacin de la idea de una escuela secundaria que ya no es parte funcional
de un sistema, sino una pieza que tiene vida propia y que debe pensarse a s
misma. Fue la etapa de crear una conciencia institucional para el cambio.
Con ese objetivo, varios pases y Estados/provincias intentaron armar
equipos de docentes que tuviesen ms pertenencia a cada escuela. Se busc
pasar de las horas ctedra a los cargos: del profesor taxi al profesor de cargo
completo en una sola escuela. El objetivo fue ordenar las escuelas como unidades centrales del cambio.
Algunos pases intentaron estrategias ms integrales que cumpliesen varios objetivos de cambio al mismo tiempo. En 2000, Chile lanz el Programa
Liceo para Todos, con becas, nivelacin restitutiva para los alumnos y planes
de accin por escuela. Distintos estudios destacaron el carcter innovador del
programa, que se convirti en un predecesor de polticas similares en otros
pases (Gonzlez y Donoso Daz, 2008; Marshall Infante, 2004; Ruiz y Vergara, 2005). Entre sus estrategias, se incluy un componente de revisin de la
organizacin institucional y de las prcticas pedaggicas.
Uruguay ya haba iniciado una poltica en direccin similar con los Proyectos Educativos Liceales desde 1998. Los proyectos eran evaluados por un
jurado y, de ser aprobados, reciban un fondo para su ejecucin con autonoma
desde cada escuela. El foco central de los proyectos fue la disminucin del
fracaso escolar (Aristimuo y Lasida 2003, Jacinto y Freytes, 2004).
En 2009, Brasil inici el Programa de Ensino Medio Innovador (ProEMI), que incluy una reforma curricular y el apoyo tcnico y financiero a las
escuelas. A travs del Programa Dinheiro Direto na Escola, se busc dar autonoma a los directivos para que desarrollen proyectos de mejora. El Pacto Nacional pelo Fortalecimiento do Ensino Mdio, lanzado en 2013, complement
el proceso con bolsas de recursos para la formacin continua de los docentes.
En 2012, Argentina comenz una poltica nacional centrada en los planes
de mejora. El Ministerio de Educacin envi recursos a todas las escuelas secundarias del pas para que los directivos los utilizaran con autonoma. Tena
171
un triple objetivo combinado: generar proyectos innovadores que se conecten

con la cultura de los jvenes y den renovado sentido a la escuela secundaria;
pagar ms a los docentes que concentran horas en la misma escuela para romper con la fragmentacin del trabajo, y promover la concepcin de un ciclo de
mejora con autoevaluacin y responsabilidad institucional (UNICEF, 2013a).
Ms tempranamente, Mxico desarroll el Programa Escuelas de Calidad
(PEC), que brind recursos a las escuelas con autonoma para la creacin de
planes de mejora y cuya rendicin de cuentas estaba basada en los resultados.
Por una va complementaria, en 2006 se impuls la Reforma de la Educacin
Secundaria (RES), con el objetivo de disminuir la fragmentacin curricular,
aumentar el tiempo que cada docente dedica a sus alumnos, disminuir la cantidad de cursos atendidos por un maestro y mejorar la articulacin con el nivel
primario. Se renov el mapa curricular y se gener un nuevo espacio curricular
de orientacin y tutora, para orientar a los jvenes en su decisin vocacional
y acompaar sus procesos de aprendizaje (Candela, Snchez y Alvarado, 2012).
La segunda generacin de reformas educativas, estrechamente combinada
con la primera, tendi a dar recursos con autonoma y responsabilidad por
el armado de proyectos de mejora en las escuelas secundarias. Tambin se
apoy en cargos nuevos como los tutores, la unificacin de cargos docentes
por escuela y la sistematizacin de planes de estudio. Fue un proceso de ordenamiento con centro en la escuela para orientar el cambio desde adentro, a
travs de apoyos y evaluaciones externas.
La tercera generacin de reformas en la educacin secundaria todava
no entr realmente en escena en los siete pases analizados. Se trata de las
reformas profundas: la organizacin del tiempo y los agrupamientos, el cambio curricular combinado con transformaciones pedaggicas y del rgimen
acadmico. Son las polticas que continan el camino por dentro de la montaa en lugar de tratar de eludirla por arriba o por los costados.
Algunos experimentos de poca escala indican nuevos caminos. Entre ellos,
Cear -el Estado de Brasil ya mencionado por otras iniciativas- se propuso
cambiar el paradigma dominante de la escuela secundaria con un rediseo
integral. Se crearon 100 escuelas de tiempo integral, que funcionan de 7 a
17 horas. Se abrieron numerosas actividades para que los alumnos sean protagonistas, trabajen por proyectos y resignifiquen su presencia en la escuela
alrededor de los Proyectos de Vida, como se los denomin. Se form un nuevo
contrato de convivencia en cada escuela y se incorpor la relacin con la comunidad. En las mediciones del IDEB, los resultados fueron muy superiores
a los de las restantes escuelas secundarias.
Estas experiencias son ejemplos aislados. La educacin secundaria fue
vivida como el agujero negro de las reformas educativas durante el perodo
analizado. Todo lo que entr, qued atrapado en algn lugar invisible del
172
sistema. Cules son los agujeros negros del sistema educativo? Son culturas, modos de trabajo, estructuras organizativas, sistemas de creencias, habitus
pedaggicos con resiliencia y escapan a los cortos, livianos o fragmentarios
intentos de reforma.
La propia estructura de la escuela tradicional permaneci relativamente
inalterada luego de dcadas de reformas. Un modelo basado en el programa
curricular, en la repeticin (de enseanza, de contenidos, de cursos), en procesos de enseanza en serie, sin adaptaciones, en formatos de agrupamiento
por edades y bloques de horas que separan artificialmente a las personas y a
los aprendizajes.
Despus de todo, la experiencia latinoamericana del nuevo siglo es reveladora. Se trata de un lugar del mundo donde ver los efectos concretos de la
expansin masiva del acceso a la escuela secundaria sin cambiar realmente
su formato. Permite ver qu ocurre cuando se ensancha un sistema con una
diversidad cultural y una desigualdad social que no sabe cmo procesarse pedaggicamente.
Para los alumnos que finalmente entraron, muchas veces la escuela secundaria les ofrece el abrazo del oso. Con su estructura diseada para seleccionar
y excluir, abre sus puertas y luego estruja al que entra. Lo procesa con cdigos
de clase media, de sectores que contaban con apoyo o presin del hogar, con
habitus preparados para hacer una tarea bastante insufrible: estudiar sin saber
para qu, con la obligacin de aprobar los exmenes de incontables materias
enciclopdicas para tener un ttulo con cada vez menor valor el da de maana.
La inmediatez de estos tiempos multiplica el abrazo del oso a diversos
sectores sociales. No son solo los pobres los que abandonan. La mayora de
los alumnos se pregunta por el sentido de pasar horas y horas sentados escuchando clases expositivas, recitando contenidos olvidados en los programas
oficiales que chocan contra la riqueza dispersa e incontenible del mundo que
los rodea. Que las escuelas logren hacer de ese mundo una nueva pedagoga es
la frontera ms ambiciosa de las reformas educativas del futuro.
173
4. Una sntesis: las

tendencias en la educacin
latinoamericana
El camino recorrido por los siete pases analizados muestra una agenda de poltica educativa intensa y variada. Los pases tomaron distintos rumbos, sealados por prioridades, races y contextos de sus sistemas educativos que activan
y condicionan las polticas. En cada territorio poltico, y al interior de ellos
multiplicados por municipios, departamentos, provincias y Estados, confluyeron mezclas, azares, negociaciones y reelaboraciones inciertas (Ball, 2002).
De todas formas, esas agendas tuvieron algunos ejes convergentes. En este
captulo se sintetizan las fuerzas afines de la poltica educativa en el nuevo
siglo, aun con las marcadas diferencias entre pases y gestiones de gobierno.
Se trata de un resumen de las polticas sistematizadas analticamente a lo largo
del captulo anterior. Es un mapa del pasado, el presente y los posibles futuros
de la educacin en Amrica Latina.
Las tendencias: un mapa de tres dcadas de poltica educativa

El siguiente diagrama muestra tres dcadas de tendencias dominantes en las
agendas de poltica educativa de Amrica Latina. Es una forma de ilustrar
prioridades, continuidades y rupturas. En la parte superior, Indica los conceptos estelares, los trminos ms utilizados o que sirven para demarcar un cierto
horizonte discursivo. En el centro se ubican las polticas, entrelazadas segn
su nivel de importancia (cuanto ms arriba y ms destacadas) y tendencia creciente (con las flechas que as lo indican). Al costado derecho se sealan los
organismos internacionales ms influyentes (vase apartado 3.2) y el tipo de
modalidad de intervenciones priorizadas.
175
Diagrama 1. Tres dcadas, tres constelaciones de poltica educativa

1990-2000
2000-2010
2010-2020
A continuacin se describen las tendencias dominantes en el pasaje de los

aos noventa al nuevo siglo, en una primera etapa que va desde el ao 2000 al
2010, como medida aproximada y no estricta de tiempo. Luego se analiza una
tendencia de transicin entre este perodo y el siguiente y las convergencias
que empezaron a crecer en la dcada de 2010, con seales predictivas de mayor
expansin durante los prximos 5 aos.
176
4. Una sntesis: las tendencias en la educacin latinoamericana
4.1. La dcada de 2000: primera constelacin de polticas

educativas
Tendencia (1) Los nuevos alumnos: la justicia educativa pasa de los
mrgenes al centro de la escena
Una primera tendencia convergente fue la consolidacin de nuevas polticas
para abrir espacios para los nuevos alumnos que fueron ingresando al sistema
educativo. Se trataba de alumnos excluidos del sistema educativo tradicional,
en especial en las escuelas secundarias. Pero no solo eran los pobres, los invisibles, los alejados de los ncleos urbanos. Eran tambin quienes ya estaban y
eran condenados a la repeticin y el abandono o al mero contemplar aburridos
y ajenos el mundo escolar.
La batera de polticas para revertir la exclusin educativa fue extensa y
cada vez ms diversa. Parti de la creacin de nuevas escuelas y cargos docentes para garantizar el acceso, pero fue mucho ms all para enfrentar las desigualdades sociales desde la educacin. Nuevas leyes y garantas de derechos
que reconocieron a diversos sectores sociales y culturales. Nuevos regmenes
acadmicos ms flexibles que contemplaron distintas realidades y abrieron las
escuelas a ms oportunidades y trayectos. Polticas compensatorias ms profundas, que incluyeron recursos, alimentacin, capacitacin y materiales, pero
tambin planes de mejora y compromiso con los resultados.
El impactante aumento del presupuesto educativo encamin muchas de
estas acciones. Algunas de ellas se vincularon con los poderosos programas
de transferencias condicionadas que fueron las estrellas de la poltica social en
la regin. Quizs como nunca antes se invirti prioritariamente en los sectores populares, rompiendo herencias intergeneracionales y redistribuyendo los
recursos educativos. Incluso, la aparicin ms reciente de escuelas de jornada
completa destinadas a los ms desfavorecidos puede llevar esta tendencia ms
lejos todava.
Eso no es todo. Detrs de estas polticas hubo un convergente discurso a
favor la inclusin educativa y una renovada concepcin del derecho a la educacin. Discursos del campo pedaggico, sindical y poltico coincidieron en
gran medida en avalar y dar sentido a la idea de una escuela secundaria para
todos y en universalizar el acceso al nivel inicial. Fue una batalla dura contra
las fuerzas sociales excluyentes, los prejuicios y la desgarradora desigualdad
que persiste en la regin, y mut sus formas hacia modalidades incluso ms
violentas en las grandes urbes donde convive la mayor parte de la poblacin.
No fue una batalla ganada, claro est. Como se ver en las tensiones, lejos
est de haber concluido. Pero todos los pases, aun con matices y estrategias
distintas, abrazaron la misma causa. En este eje hubo una fuerte continuidad
177
con las polticas y leyes de los noventa. Fue all que comenz un gran quiebre
en la visin de la cuestin social y de los excluidos del sistema educativo. Pero
en el nuevo siglo, la causa se magnific y pas de los mrgenes de las agendas
de poltica al centro. Aun cuando el verdadero centro sean las pedagogas y
eso est lejos de haber cambiado, s ganaron lugar primordial en las agendas
las acciones educativas contra la desigualdad social.
Tendencia (2) De la descentralizacin a la renovada gobernabilidad

centralizada
Uno de los cambios ms significativos de la agenda educativa en el nuevo
siglo fue la renovada centralidad del gobierno de la educacin. El mayor control central se expres en distintos formatos que evidenciaron continuidades y
cambios frente a los aos noventa. La recuperacin de una rectora del Estado
haba comenzado a develarse en los noventa con el crecimiento profesional
de los ministerios de educacin, pero en el nuevo siglo los pasos fueron ms
firmes y cobraron la forma renovada de los dispositivos.
Uno de los grandes cambios fue el pasaje de la descentralizacin, como
poltica estelar de los aos noventa, a la recentralizacin estratgica de los
ministerios de educacin en la dcada del dos mil (con excepcin de Per,
que fue camino a la descentralizacin en el perodo analizado). Este proceso
no se concret por va de la gestin de las escuelas, sino a travs de nuevos y
viejos dispositivos. Las reformas curriculares, ms prescriptivas o centradas en
estndares; los libros de texto, como grandes planes nacionales de regulacin
del currculum real, y las evaluaciones de la calidad como nueva modalidad de
gestin por resultados.
Estos dispositivos se combinaron con una reunificacin de los sistemas
de informacin, la creacin de nuevas reas en los ministerios y el liderazgo
de presidentes o ministros de educacin que marcaron un rumbo vigoroso en
pases como Brasil, Chile, Mxico y Colombia. La agenda educativa pas a
un primer plano en la arena poltica. Se recuper o se cre en algunos pases,
una rectora estatal centralizada con nuevas herramientas de gobierno de los
sistemas educativos ampliados en nmero y desbordados de demandas.
Tendencia (3) Guiones para ensear y aprender: un canal de entrada

en las aulas
Una tendencia derivada de la mayor gobernabilidad centralizada fue el acento
puesto en la entrega de materiales gratuitos para la enseanza y el aprendizaje.
Los libros de texto fueron un eje estelar en casi todos los pases analizados,
como polticas estatales, ya sea por va de la produccin propia o de la compra
178
al mercado privado. Las escuelas se llenaron de libros de texto, continuando

polticas pasadas pero con mayor potencia en cantidad y despliegue.
Junto con los libros de texto, llegaron todo tipo de materiales a las escuelas
y se afianzaron en algunos pases polticas curriculares de mayor prescripcin
de la enseanza. Ya no se apel tanto a documentos curriculares largos y enciclopdicos como en los noventa, sino cada vez ms a apoyos para la enseanza:
rutas de aprendizaje, estndares y contenidos prioritarios bajados a cuadernillos, actividades y secuencias didcticas.
Esta tendencia marc un rumbo de poca con foco en los resultados que
pas por las manos de los docentes a travs de contenidos ms empaquetados,
prcticos y orientativos de la enseanza. No fue una va lineal ni universal en
los pases estudiados. Colombia fue incluso la excepcin, con una historia de
menor intervencin curricular estatal. Estuvo rodeada de polticas paralelas,
competencias irresueltas y tensiones en el campo de influencias del currculum, mezclas estatales y privadas, y la aparicin paralela de un cuasi infinito
caudal de material a travs de formatos digitales.
Tendencia (4) Iluminados desde afuera: los nuevos dispositivos de

evaluacin de la calidad
Paralelas a la tendencia anterior, las polticas de evaluacin de la calidad fueron la gran estrella de la constelacin del nuevo siglo educativo para Amrica
Latina. Pases como Chile, Brasil, Mxico y Colombia pasaron de evaluaciones diagnsticas generales, instaladas en los aos noventa, a evaluaciones
con alto nivel de impacto en la regulacin de los sistemas educativos.
De las evaluaciones se derivaron nuevos sistemas de metas por escuela, de
presin pblica por la rendicin de cuentas o de pago por resultados a los docentes. El sistema educativo se abri al escrutinio exterior. Una de las consecuencias fue la separacin interna de las escuelas segn sus resultados. Nuevas
tipologas de escuelas semaforizadas, con distintos tipos de ayuda y autonoma estatal segn resultados, mayor nfasis en el mrito, la competencia o la
distincin fueron apareciendo en distinta medida segn los pases.
Como consecuencia de estas tres ltimas tendencias combinadas, los pases que las enfatizaron hicieron mayor foco en los aprendizajes de los alumnos.
Fue un modelo de gobernabilidad pedaggica por tenazas (especialmente en
Chile, Brasil y Mxico): el libro de texto direccion los contenidos, la secuencia y el ritmo de la enseanza, mientras las evaluaciones controlaron los
resultados y regularon las conductas para focalizarse en ellos.
La evaluacin fue un dispositivo privilegiado por varios pases para distintos fines. No solo se evaluaron escuelas para establecer metas, premios y
castigos, tambin crecieron los exmenes de pasaje a la educacin superior y
179
nacieron las evaluaciones docentes. El Estado utiliz estos dispositivos como

atajos de poder. En sistemas educativos cada vez ms masivos y en contextos
sociales y culturales cada vez ms inciertos, la regulacin fue corrindose hacia la sntesis o el esqueleto de la enseanza: los exmenes. Amrica Latina se
pobl de ellos como nunca antes.
La sntesis de los atajos devel un movimiento de adentro hacia afuera de
la educacin. Las escuelas, los docentes y el currculum pasaron a ser crecientemente regulados por resultados pblicos, presiones del mundo de la economa, nuevos estndares o incentivos. Con diversos rumbos segn los pases, la
regin fue un verdadero laboratorio de la exteriorizacin educativa.
Tendencia (5) De la gestin a la docencia: el nuevo crculo virtuoso del

cambio educativo
Otra gran tendencia decisiva de la dcada del dos mil fue el pasaje del eje puesto en el nivel y tipo de gestin de las escuelas al foco renovado en las polticas
para la docencia. Esta fue una gran transformacin de los discursos globales
sobre las reformas educativas, que se expres en varios de pases con la ruptura
del bloque de hielo de las carreras docentes. Ya no se trat de descentralizar la
gestin, generar autonoma escolar, gerenciar las escuelas como si fuesen empresas privadas. En cambio, fue un nuevo tiempo para repensar la docencia.
La aparicin de nuevos sistemas de evaluacin de los docentes, carreras
atadas al mrito, designaciones por concursos e incluso pagos diferenciales basados en los resultados de aprendizaje de los alumnos fueron grandes novedades. La resistencia sindical no se hizo esperar y la regin se convirti tambin
en un laboratorio de distintos estilos de reformas con negociaciones diversas,
desde los consensos logrados en Chile hasta las rupturas con los sindicatos en
Per, Mxico y Colombia.
Detrs de esta nueva etapa emergi una conviccin predominante que se
erigi como el crculo virtuoso de la docencia. Ya no se trataba tanto de dar
autonoma a las escuelas o descentralizar a nivel local para que una gestin
ms responsable cambie los resultados. Era necesario formar mejor a los docentes, elevar las expectativas sociales de la profesin, atraer a los mejores candidatos, incrementar las remuneraciones para que esto sea posible y cambiar
las carreras docentes para que el mrito, la formacin continua y la evaluacin
profesional sean premiados. Ms all de las diferencias en los pasos y estilos
de los pases, este crculo virtuoso del cambio qued instalado en los nuevos
discursos sobre las reformas educativas.
180
4.2. La dcada 2010: una segunda constelacin en

movimiento
Tendencia (6) Una tendencia bisagra: el salto digital de las polticas 1 a 1
Amrica Latina fue, durante el nuevo siglo, una regin de expansin y laboratorio de polticas educativas con uso intensivo de nuevas tecnologas. Los casos
salientes fueron Uruguay, Argentina y Per, con la introduccin masiva o
universal del modelo de una computadora por alumno. El Plan Ceibal de Uruguay fue el primero en masificarse y gener una ola de atencin en la regin.
El efecto de estas polticas es todava incipiente en trminos educativos,
pero fue poderoso en la reduccin de la brecha digital. Bajo la impronta del
equipamiento masivo o universal a todos los alumnos, la etapa intensa de implementacin marc un antes y un despus en estos pases. En paralelo, se
gestaron instancias novedosas de formacin docente, aplicaciones y nuevos
contenidos digitales. Tambin se torn clave el desafo del mantenimiento del
equipamiento. La poltica educativa entr en una fase nueva, donde la aceleracin de los tiempos se convirti en una oportunidad mltiple pero llena de
obstculos.
Tendencia (7) El nuevo foco en la escuela: los directivos y los planes de

mejora
Una tendencia de largo arrastre termin de definirse ms claramente en la segunda dcada del nuevo siglo: se trat de una renovada visin de la autonoma
escolar donde los directivos juegan un rol central. En lugar de la autonoma
entendida como privatizacin de la gestin, donde los directivos o consejos
escolares controlan el presupuesto y la contratacin de los docentes, en esta
nueva etapa gan terreno una concepcin de primaca pedaggica en la conduccin institucional.
El refuerzo de la formacin y seleccin de los directivos escolares como
lderes pedaggicos fue la expresin ms clara de esta tendencia, que creci
en casi todos los pases analizados. En especial, Chile avanz con esta transformacin de manera ms sistmica, que cre una carrera especial para los
directivos, con altas remuneraciones, concursos por tiempos fijos y formacin
especfica.
En paralelo, otras lgicas convergentes apuntaron en la misma direccin.
Los planes de mejora, en sus distintas acepciones, mostraron el pasaje de la
mera formalidad de un plan a una ejecucin con recursos, autonoma y rendicin de cuentas. En todos los pases estudiados aparecieron formatos similares, con entrega de recursos para manejar con cierta autonoma por parte de
181
los directivos y, en algunos de ellos, con las evaluaciones de la calidad como

parte de un contrato de mejora que tiene condicionalidades de resultados (especialmente en Chile, Colombia y Mxico). En varios pases, esto se complement con polticas de apoyo y capacitacin en las escuelas ms vulnerables o
de bajos resultados, como ocurri con la SEP en Chile, el PIIE en Argentina,
Todos a Aprender en Colombia o el PEC y el PEMLE en Mxico.
Directivos ms focalizados en lo pedaggico, planes de mejora, autonoma
intermedia con ciertos recursos, capacitacin docente en servicio, institucional
y en la escuela, medicin de resultados, autoevaluacin institucional, boletines
de rendimiento por institucin, fueron algunas de las iniciativas que marcan
una tendencia comn. En algunos pases, como Chile y Mxico (ms parcialmente Brasil y Colombia), la publicacin de resultados de calidad de las escuelas sum el efecto de la competencia y la presin pblica con los rankings,
algo que no ocurri en Argentina, Per y Uruguay.
Tendencia (8) El nacimiento educativo de la primera infancia

Una tendencia de gran crecimiento entre 1990 y 2015 fue la expansin de la
oferta en el nivel inicial. En todos los pases analizados hubo una creacin
masiva de escuelas y cargos docentes. Este proceso estuvo basado en la ampliacin de la esfera de derechos sociales y en ideas convergentes acerca de la
importancia de la asistencia al nivel inicial, para comenzar la escuela primaria
con mayor preparacin previa. El nivel inicial, gracias a estas polticas, se consolid y tom tambin ms sentido pedaggico y organicidad interna.
En los aos recientes hubo un giro en la concepcin de estas polticas. El
desarrollo de nuevas polticas educativas para la primera infancia comenz a
convertirse no solo en una demanda social sino en una prioridad de la agenda
de largo plazo. Un nuevo tipo de acciones centradas planes nacionales, con el
desarrollo de capacidades cognitivas y no cognitivas de los nios desde su nacimiento hasta los tres aos de edad, comenz a expandirse en la regin. Todava
es una tendencia incipiente, pero marca un nuevo rumbo en las polticas y, probablemente, cambie las prioridades presupuestarias en los prximos aos.
Tendencia (9) Extender el tiempo escolar: nuevo pasaje al cambio?

La extensin del tiempo escolar fue una aspiracin repetida en los ltimos
veinte aos de poltica educativa. Con excepcin de Chile, que gest este
proceso de forma masiva a fines de los noventa, el resto de la regin comenz a
avanzar ms decididamente en la dcada de dos mil diez. Los pasos dados por
varios pases marcan un rumbo de crecimiento futuro de esta lnea de intervencin, que se plasma en los planes y leyes de educacin recientes.
182
Las polticas de extensin del tiempo escolar fueron muy diversas en sus fines,
modalidades y contenidos. Pero es claro que hoy se convirtieron en una meta compartida de poltica. Quizs la etapa de gran crecimiento de los recursos educativos
de los aos dos mil permiti saldar viejas deudas, garantizar el acceso, mejorar
salarios docentes depreciados, atender urgencias de todo tipo. La confianza en una
segunda dcada de crecimiento econmico, sumada la amplia cobertura escolar ya
conquistada, augura una prioridad en la expansin del tiempo escolar.
Esta oportunidad puede tener dos rumbos. Uno es el del incrementalismo, como camino hacia una mayor cantidad de tiempo escolar sin grandes
cambios de formato y contenidos. El otro es el de transformacin basada en
la oportunidad que ofrece la jornada extendida, nica o completa. La idea
de tiempo integral o de jornada nica, que ronda en Brasil y Colombia, es
justamente no pretender denominar la poltica bajo la impronta del ms de lo
mismo, sino como posible pasaje al cambio institucional, e incluso pedaggico y comunitario.
Tendencia (10) La escuela secundaria como centro de las nuevas

polticas
La reforma de la escuela secundaria es un objetivo de cambio constante en las
ltimas dos dcadas, pero tambin fue motivo de las mayores frustraciones
de la poltica educativa. Los avances son lentos o meramente incipientes. La
organizacin de cargos docentes en reemplazo de las horas fragmentarias en
varias escuelas fue un escollo inicial que en varios pases todava no pudo ser
sorteado. Mltiples polticas de cambio en los regmenes acadmicos, espacios
puente, tutores, becas y apoyos para garantizar la expansin del nivel constituyen esfuerzos que no cambiaron la matriz selectiva de la estructura acadmica,
organizacional y pedaggica que prim en la mayora de los pases.
En la segunda dcada del Siglo XXI, el eje de cambio de la educacin
secundaria pas a estar ms claramente en el centro de la escena. Es probable
que lo est an ms en los aos por venir. Los planes de mejora con uso autnomo de recursos y rendicin de cuentas son una tendencia en alza (vase tendencia 7). Las reformas curriculares impulsaron nuevos saberes y asignaturas,
aunque todava un enorme campo de cambios puede esperarse de esta esfera.
La aparicin de prcticas renovadoras como el trabajo por proyectos, interdisciplinario, con uso de tecnologas; la organizacin de agrupamientos originales o regmenes no graduados; la creacin de trayectos optativos y la revisin
de la educacin tcnica a la luz de los avances tecnolgicos son algunas de
las exploraciones en marcha. Recientemente, algunos Estados o provincias
promovieron algunas experiencias y es probable que los pases se muevan en
direccin de polticas ms ambiciosas de cambio en los prximos aos.
183
5. Cules fueron los

resultados?
Luego de analizar los contextos y las polticas, llega el turno de observar los
resultados. Aqu se presentar un repaso descriptivo, y en el captulo 6 se explorarn algunas hiptesis explicativas. El objetivo es mirar en profundidad
qu pas en los pases a lo largo del perodo estudiado. Qu tanto variaron
el acceso, las trayectorias, los aprendizajes y la equidad en Amrica Latina
durante el nuevo siglo? Cules fueron las diferencias con otras regiones del
mundo? Hasta qu punto hubo convergencias y divergencias en los siete pases analizados?
Estas preguntas sern abordadas en partir de seis apartados diferentes.
Dado que las pruebas PISA son uno de los grandes disparadores de este libro,
primero se sintetiza una mirada introductoria acerca de los beneficios y perjuicios que representan para el anlisis comparado de los pases. El segundo
apartado presenta la comparacin en PISA de los pases de Amrica Latina
como un conjunto frente a otros pases participantes. Luego, se comparan los
siete pases estudiados en cuatro ejes: la cobertura, las trayectorias y la graduacin educativa de los alumnos; los resultados de aprendizaje en las pruebas
TERCE y PISA; la equidad en los aprendizajes y otras dimensiones; y la voz
de los alumnos en algunas preguntas de la prueba PISA.
La lectura de este captulo se puede complementar con sistematizaciones realizadas en torno a las pruebas PISA 55 (Gamboa y Waltenberg, 2011;
GIP, 2010; Tiramonti, 2014). Pases como Mxico (INEE, 2013; INEE,
s.f.; Martnez Rizo, 2006; OCDE, s.f.), Per (Ministerio de Educacin de
Per, 2013), Uruguay (ANEP, 2007, 2013, 2010; INEEd, 2014), Colombia
(ICFES, 2013), Chile (OCDE, 2014; SIMCE, 2010) y Brasil (OCDE, Fundacin Santillana e INEP, s.f.; OCDE, 2013b) elaboraron valiosos informes
en profundidad sobre sus resultados, tanto por parte de las unidades o institutos de evaluacin y estadsticas como por investigadores particulares o la
propia OCDE.
55
Vase, en particular, la serie de briefs sobre los resultados en PISA 2012 de Amrica Latina
realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo: http://www.iadb.org/en/topics/education/latin-america-in-pisa-2012,9080.html
185
5.1. Para qu sirve medir los resultados educativos?

Las pruebas PISA dispararon todo tipo de debates educativos en los pases.
Iluminaron de formas particulares a la educacin, creando nuevos conocimientos y nuevos sesgos analticos. Qu tanto se puede hacer con las pruebas PISA? Son tiles para disear polticas o son un diagnstico que requiere
inevitablemente de otras fuentes complementarias? Para responder a estas preguntas, conviene comenzar por repasar brevemente sus ventajas y desventajas.
Las pruebas PISA tienen algunas ventajas notables que permiten cierto
tipo de anlisis comparado de los sistemas educativos:
Se trata de pruebas rigurosamente diseadas y aplicadas, con la garanta de mltiples controles y cuidados metodolgicos.
Las pruebas estn centradas en el anlisis de competencias, no en contenidos curriculares ni en capacidades de memorizacin. Se trata de
evaluaciones muy difciles de preparar, ya que evalan la adaptabilidad
para la resolucin de problemas y no rutinas entrenables en el corto
plazo.
Por esta misma razn, se trata de pruebas muy valiosas, dado que miden capacidades y no conocimientos empaquetados. Si bien una evaluacin estandarizada debe producir siempre efectos reduccionistas del
aprendizaje para permitir una escala comparativa de los logros, PISA
es un ejemplo internacional del tipo de pruebas que se ubican ms cercanas al enfoque de justicia educativa propuesto en este libro, centrado
en las capacidades para actuar de las personas.
La amplia base de informacin de los contextos, oferta y funcionamiento de los sistemas educativos y diversas variables analizadas es clave para comparar los pases ms all de los resultados en las evaluaciones. Esta informacin tiene la garanta de basarse en la misma fuente
y ajustarse a rigurosos controles metodolgicos (aunque, en algunos
casos, los datos de PISA pueden tener inconsistencias, como se seala
en este libro). Esto es clave en un contexto donde buena parte de las
estadsticas educativas sufren un efecto de incomparabilidad porque se
producen con distintos criterios en cada uno de los pases.
La gran riqueza de la informacin comparada y su evolucin en el tiempo estn disponibles en bases abiertas que permiten su administracin,
tal como se realiz en el anlisis de diversas dimensiones de este libro.
Sin embargo, las pruebas PISA fueron tan espectaculares que sus efectos desbordaron las elogiosas cualidades descritas (Ravela, 2011). Distintos
especialistas en educacin comparada researon sus objeciones a los efectos
perjudiciales o simplificadores (Meyer y Benavot, 2013; Pereyra, Kotthoff,
186
5. Cules fueron los resultados?
y Cowen, 2011) 56 . Tambin se generaron objeciones desde los gobiernos de

varios pases de Amrica Latina. Algunas de esas crticas se sintetizan aqu:
Las pruebas tienen un diseo adaptado a los sistemas educativos de los
pases de la OCDE, lo que tiene limitaciones y problemas cuando son
aplicadas en pases con contextos distintos. Tambin tienen el sesgo de
estar orientadas hacia el desarrollo econmico de los pases ms que
hacia otros fines complementarios que tienen los sistemas educativos.
Muchas preguntas de los cuestionarios complementarios a las pruebas PISA tienen problemas de adaptacin cultural. Las respuestas de
alumnos y docentes de diversos pases del mundo son difcilmente
equiparables en temas de opinin y esta es una limitacin a muchas
de las conclusiones que pueden extraerse en forma simplificada de esos
cuestionarios.
Al tener tanto impacto meditico y poltico, las pruebas PISA comenzaron a tener efectos en las prioridades curriculares de los pases. Esto
es un riesgo, porque puede implicar una reduccin de los contenidos no
evaluados por PISA como las ciencias sociales, tica, ciudadana, las
artes, la educacin fsica, entre otros. Se produce un efecto de colonizacin curricular que reduce las particularidades de los pases.
PISA genera un efecto titular de diario que es difcil de remover
cuando se busca profundizar en las discusiones educativas. Instala la
idea de un diagnstico simplificado y muchas veces equivocado. Esto
es responsabilidad de los medios de comunicacin y actores que buscan
el efecto sensacionalista, no de la propia prueba PISA, que comunica
sus resultados con informes profundos.
Una preocupacin an mayor es que las pruebas PISA producen un falso efecto de verdad absoluta sobre lo que ocurre dentro de las escuelas.
Este reduccionismo debe ser parte de una constante vigilancia epistemolgica sobre el tipo de inferencias que pueden realizarse a partir de
los datos de resultados y de los factores asociados con ellos (Martn,
2011).
Detrs de PISA surgieron nuevos debates sobre la medicin de los resultados y las posibilidades de recomendar polticas a partir de ellos. Se trata de una
redicin de la vieja disputa entre los mecanicistas de la poltica y los culturalistas del aula (Fuller y Clarke, 1994). Los mecanicistas tienden a buscar
56
Vase la carta que escribieron varios especialistas en educacin comparada criticando a

PISA: http://OCDEpisaletter.org/. En Amrica Latina tambin se defendi la negativa
a participar en PISA desde una Declaracin del Grupo de Trabajo de CLACSO: http://
www.clacso.org.ar/difusion/Declaracion_GT_politicas_educativas/declaracion_gt_politicas_educativas.htm
187
recetas universales para aplicar desde agencias internacionales en cualquier

pas. Los culturalistas sostienen que las prcticas educativas estn embebidas
de un entorno social y cultural, y tienden a rechazar toda idea de comparacin
de los efectos educativos.
Cmo escapar a estas dos versiones esquemticas? Cmo combinar el
anlisis de las polticas y las culturas, los resultados y las tradiciones, la comparacin y la historia? Este es el verdadero desafo del anlisis de PISA. No
caer en la tentacin de recomendaciones empaquetadas, reduccionistas, causa-efecto es una primera responsabilidad de los investigadores. No hay nada
ms peligroso que convertir esos mensajes fciles de comunicar en mantras
polticos que tienen consecuencias sobre la vida de las personas y no pasaron
por mnimas pruebas de comparabilidad cultural o de contextos polticos.
En general, la evidencia utilizada en esta forma es extremadamente limitada y selectiva en sus fuentes. Pocas veces analiza la literatura pedaggica y la
mirada especializada de la educacin comparada o de la historia de los sistemas educativos (Alexander, 2012 Carnoy, 2007). Complementar el anlisis
de PISA con los datos de las evaluaciones de LLECE-UNESCO para el
nivel primario es una forma de darle mayor contexto, dado que estn especialmente diseadas para los pases de Amrica Latina, con la participacin
de tcnicos de todos los Estados participantes y una mayor adecuacin a los
contenidos curriculares vigentes.
Los informes elaborados para las pruebas SERCE (al momento de escribir
este libro todava no se haban publicado los informes de TERCE) tenan una
profunda visin curricular y didctica de las reas de enseanza evaluadas, lo
cual brinda una informacin vital para salir de las macro explicaciones (LLECE-UNESCO, 2008, 2009a, 2009b, 2009c, 2010a, 2013b, 2013c, 2013d).
Tomar estos informes, sumados a estudios que abordaron PISA desde el contexto de Iberoamrica (GIP, 2010) y otros anlisis comparados que toman en
cuenta la cultura de los pases de la regin son complementos fundamentales
para el anlisis de las pruebas PISA.
El campo de la recomendacin de polticas es un terreno peligroso porque
busca respuestas demasiado rpidas y, muchas veces, con una carga ideolgica
que se oculta hasta en los ms o menos sofisticadas metodologas. Pero tambin es riesgoso recomendar salir de PISA, no medir, asumir que la educacin
es intangible y dejar a los alumnos al azar de sus escuelas y docentes. Esta
postura toma el enemigo equivocado: en busca de frenar las polticas amenazantes de la propiedad educativa, atacan las mediciones e intentan matar al
mensajero.
Las mediciones deben ayudar a comprender la realidad y los investigadores pueden aprovechar para testear con diversas herramientas qu tanto contribuye cada una de ellas con esta funcin. Pueden combinar metodologas,
188
instrumentos, fuentes estadsticas y estudios culturales. Est en la habilidad

de los investigadores darle sentido riguroso y profundo al marco emprico
disponible.
Como deca Cowen, el experimentado comparativista de la educacin,
PISA es una brillante forma de gran-ciencia-social para mapear resultados,
pero de ninguna manera antropolgica, histrica o cultural es trabajo comparado. Sin embargo, es una contribucin a la educacin comparada porque
establece nuevos laberintos antropolgicos, histricos y culturales acerca de
qu significan esos resultados (Cowen, 2011). Es exactamente con ese espritu que se escribi este libro.
5.2. Amrica Latina en el mundo PISA

En este apartado se propone situar a Amrica Latina en el mundo PISA.
Cul es la situacin de los pases participantes de la regin en comparacin
con otras regiones del mundo? Qu niveles de aprendizaje lograron los alumnos de 15 aos de edad en lectura, matemtica y ciencias? Qu niveles de
equidad tuvieron los alumnos en sus aprendizajes segn su contexto socioeconmico? Cmo evolucionaron esos resultados entre 2000 y 2012?
Una primera aclaracin es que en este ejercicio no se utilizarn los rankings
de pases, dado que la muestra de pases que participan en PISA tiene varios
sesgos. La mayora de los pases participantes tienen economas y niveles sociales de la poblacin claramente superiores a los de Amrica Latina. El puesto en
el ranking dice poco acerca de la situacin de los pases de la regin. El ranking
tendra sentido solo si la cantidad de pases evaluados fuese relativamente similar o representativa de la cantidad y variedad de pases del mundo.
Evitar el ranking es una posicin estrictamente metodolgica, no ideolgica. Hay mejores formas de aproximarse a la situacin educativa de los pases
en las propias mediciones de PISA. La primera aproximacin se realizar a
travs de la comparacin de los ocho pases participantes en las pruebas de
2012 57 de Amrica Latina con otras regiones representadas en la prueba.
Las regiones se seleccionaron porque muestran cierta homogeneidad entre sus
culturas, ubicacin geopoltica y rasgos educativos. Se trata de Europa Occidental, Europa Oriental, pases anglosajones, pases de Asia Pacfico, pases
nrdicos y pases pertenecientes a la OCDE.
Tambin se agreg la provincia china de Shanghi, para dar una muestra
de un caso excepcional que participa de la prueba PISA sin ser un pas, pero
57
Costa Rica es el octavo pas que se suma a los siete analizados en este libro. No se lo contempl para todo el estudio porque solo particip de las pruebas PISA en 2009 y 2012.
189
que obtuvo los resultados ms altos entre todos los participantes y puede servir
para mostrar las comparaciones ms extremas. Shanghi puede ser un distractor, pero conviene sacarlo del camino a travs del anlisis y no simplemente
borrarlo del mapa.
El primer grfico muestra los resultados en PISA 2012 de los pases de
Amrica Latina y el recorte de las regiones sealado. All se observa que la
distancia en matemtica es muy amplia. En Amrica Latina, el 63% de los
alumnos evaluados no alcanz el nivel II, que es considerado el mnimo para
dominar conocimientos matemticos fundamentales. En la OCDE, ese porcentaje se reduce a un 23% de los alumnos y en Asia Pacfico, a un 9%.
Los puntajes en la prueba de comprensin lectora de PISA en 2012
muestran diferencias muy amplias, pero menores a las de matemtica. En
este caso, el 45% de los alumnos no alcanz el nivel II de la prueba. En los dos
niveles superiores hubo tan pocos alumnos como en las pruebas de matemtica, pero en lectura ms estudiantes de Amrica Latina lograron el nivel II (un
31% en lectura frente un 22% en matemtica) y el nivel III (un 17% en lectura
y un 10% en matemtica). Las diferencias con las otras regiones fueron muy
amplias, por ejemplo en la OCDE, solo el 18% no alcanz el nivel II frente al
45% de Amrica Latina.
El grfico seala la misma comparacin para la prueba de ciencias de
2012. All, los resultados para Amrica Latina fueron intermedios entre los
de lectura y matemtica. Uno de cada dos alumnos (el 49,6%) no alcanz
los conocimientos fundamentales de ciencias naturales que correspondan al
nivel II, y solo 4 de cada mil estudiantes logr alcanzar los niveles V y VI de
la prueba. En este caso, la brecha con los pases de la OCDE fue similar a la
que existe en lectura.
190
Nivel 1
Nivel 1a (slo para Lectura)
L C
Asia
Pacfico
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
96,2
97,1
97,3
2,9
2,7
82,2
17,8
L C
OCDE
3,8
82,0
18,0
82,0
18,0
L C
Pases
Nrdicos
77,0
82,8
23,0
80,0
17,2
91,4
92,6
7,4
20,0
90,8
8,6
85,3
L C
Pases
Anglosajones
9,2
85,2
14,7
20,8
79,2
74,7
31,7
L C
Europa
Occidental
14,9
72,0
83,6
25,3
83,1
16,4
L C
Europa
Oriental
68,3
79,3
16,9
Debajo de nivel 1
28,0
M
L C
Amrica
Latina
20,7
54,0
50,4
49,6
63,0
37,0
46,0
Grfico 13. Porcentaje promedio de estudiantes en cada nivel de

Grafico 13en PISA por regin. Matemtica (M), Lectura (L) y Ciencias
desempeo
(C), por regin. 2012
M
L C
Shanghi
Nivel 5
Nivel 6
Referencias: M: matemtica; L: lectura; C: ciencias.

Notas: el grfico fue construido alineando los pases en la frontera entre los niveles 2 y 1. Las regiones presentadas estn compuestas de la siguiente manera: Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Mxico, Per y Uruguay. Europa Occidental: Austria, Blgica, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Liechtenstein, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal, Espaa y Suiza. Europa
Oriental: Albania, Bulgaria, Croacia, Rep. Checa, Estonia, Hungra, Latvia, Lituania, Montenegro, Polonia, Rumania, Fed. Rusa, Serbia, Rep. Eslovaca y Eslovenia. Pases Anglosajones: Australia, Canad,
Nueva Zelanda, Reino Unido y EE.UU. Asia Pacfico: Taipei-China, Hong-Kong China, Japn, Corea,
Macao-China, Shanghi-China y Singapur. Pases Nrdicos: Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega
y Suecia.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE, PISA 2012.
El grfico comparado muestra en la franja verde oscuro, el porcentaje de

alumnos que logra alcanzar el nivel VI. En matemtica, apenas representa
al 0,1% de los alumnos en Amrica Latina. Shanghi muestra el otro lado
de la pirmide: el 30,8% de sus alumnos alcanz el nivel VI. Es decir que
uno de cada mil alumnos en Amrica Latina logr el nivel de dominio de la
matemtica que permite conceptualizar, relacionar, pensar, hacer y utilizar
el lenguaje matemtico. En Shanghi, casi uno de cada tres alumnos alcanz
esas capacidades.
191
Por qu es tan importante mirar estos datos? Porque sealan cmo estn
distribuidas geopolticamente las capacidades de crear el mundo del maana,
de escribir los cdigos con los cuales el resto de las personas moldearn sus
vidas y sus mentes. Es probable que muchos de los adolescentes de 15 aos que
en 2012 alcanzaron el nivel VI de matemtica trabajen en lugares que diseen
el futuro, los cdigos de internet, las formas en que se busca informacin, la
manera en que se relacionan las personas por vas virtuales, los nuevos sistemas de flujos de la economa mundial. De esos diseos, quizs el resto del
mundo participar como consumidor u observador.
Mirar los datos de PISA hoy es una forma de anticipar la distribucin
futura del poder mundial. Ser mucho ms difcil cambiar esa distribucin
del poder si se cierran los ojos y se niega el valor de la informacin comparada
que brinda PISA.
Los siguientes recuadros muestran cules son las competencias que define
cada uno de los niveles de la prueba PISA para lectura, matemtica y ciencias.
Para resumirlo, se mantuvo la definicin de los niveles 1, 2 y 6. Las definiciones completas pueden hallarse en los informes originales de PISA.
Cuadro 22. Niveles de desempeo en Lectura en PISA
192
Nivel
Qu pueden hacer los estudiantes de cada nivel?
En el nivel 6, los estudiantes pueden inferir, comparar y hacer contrastes

con precisin y detalle. Asimismo, pueden comprender completa y
detalladamente uno o ms textos, e incluso integrar informacin de ms de
un texto. Estarn capacitados para comprender ideas nuevas- aun cuando
hay mucha informacin que compite con estas ideas- y generar categoras
abstractas para posteriores interpretaciones. Tambin, pueden evaluar
crticamente textos complejos sobre temas poco familiares o elaborar
hiptesis a partir de estos textos. Para ellos, se considera diversos criterios
y perspectivas posibles, y se aplica saberes previos complejos. En este nivel,
los alumnos pueden hacer anlisis precisos y atender a detalles del texto
que suelen pasar desapercibidos.
En el nivel 2, los estudiantes pueden ubicar uno o ms datos, que podran

tener que ser inferidos y cumplir con varias condiciones. Asimismo, son
capaces de realizar comparaciones o contrastes basados en un solo criterio.
Adems, pueden reconocer la idea principal de un texto, comprender
relaciones y construir significado a partir de una parte del texto, cuando la
informacin no es notoria y las inferencias a realizar son de baja demanda.
Por ltimo, estn capacitados para comparar o conectar al texto con saberes
previos ajenos al teto, recurriendo a su experiencia personal.
1a
En el nivel 1a, los estudiantes pueden ubicar uno o ms datos

independientes expresados explcitamente, reconocer el tema central
o el propsito del autor en textos sobre temas conocidos, y establecer
las relaciones sencillas entre informacin del texto y saberes de la vida
cotidiana. De igual modo, localizan datos notorios en el texto cuando
hay poca o ninguna informacin que compite con estos. En este nivel, las
preguntas orientan de manera explcita a los estudiantes para que tomen en
cuenta los factores relevantes de la tarea y del texto
1b
En el nivel 1b, los estudiantes pueden ubicar un solo dato especfico y

notorio de un texto breve y sintcticamente sencillo, cuando el contexto y el
tipo de textos son familiares (por ejemplo, narraciones o listados simples).
Adems, establecen relaciones sencillas entre informacin contigua. Cabe
anotar que los textos propios de este nivel tienen muy poca informacin en
competencia: adems, presentan diversas ayudas al lector, como repeticin
de informacin o empleo de imgenes o smbolos conocidos.
Fuente: OCDE (2013b).
Cuadro 23. Niveles de desempeo en Matemtica en PISA

Nivel
En el nivel 6, los estudiantes pueden conceptualizar, generalizar y

utilizar la informacin sobre la base de sus investigaciones y modelos
de situaciones de problemas complejos. Asimismo, pueden relacionar
diferentes fuentes de informacin y tipos de representaciones, y pasar
de una a otra con flexibilidad. Los alumnos de este nivel, sern capaces
de pensar y razonar con matemtica avanzada. Pueden aplicar su
conocimiento, comprensin e intuicin, as como su dominio de las
operaciones y relaciones matemticas simblicas y formales, para
desarrollar nuevos planteamientos y estrategias frente a situaciones
nuevas. Del mismo modo, podrn formular y comunicar con precisin
sus acciones y reflexiones referidas a sus resultados, interpretaciones y
argumentos, y su pertinencia a situaciones originales.
En el nivel 2, los estudiantes pueden interpretar y reconocer situaciones

en contextos que requieren de una inferencia directa. De igual modo,
pueden extraer informacin relevante a partir de una nica fuente y
hacer uso de un nico modo de representacin. A su vez, podrn utilizar
algoritmos, frmulas, procedimientos o convenciones bsicos. Tambin,
son capaces de realizar razonamientos directos e interpretaciones
literales de sus resultados.
En el nivel 1, los estudiantes pueden responder a las preguntas que

involucran contextos conocidos en los que se encuentra toda la
informacin necesaria y las preguntas estn claramente definidas.
Fuente: OCDE (2013b)
193
Cuadro 24. Niveles de desempeo en Ciencia en PISA

Nivel
En el nivel 6, los estudiantes, de forma consistente, pueden identificar,

explicar y aplicar su conocimiento cientfico y su conocimiento acerca de
la ciencia en variadas y complejas situaciones de la vida real. Asimismo,
pueden relacionar diferentes fuentes de informacin y explicaciones y
usan evidencia de esas fuentes para justificar sus decisiones. Clara y
consistentemente pueden demostrar un pensamiento y razonamiento
crtico avanzado y estn dispuestos a servirse de esa comprensin
cientfica para sustentar las soluciones planteadas en situaciones
desconocidas en los mbitos cientficos y tecnolgicos. Los estudiantes
en este nivel pueden usar su conocimiento cientfico y desarrollar
argumentos que apoyen recomendaciones y decisiones centradas en
situaciones personales, sociales y globales.
En el nivel 2, los estudiantes tienen el conocimiento cientfico adecuado

para proporcionar posibles explicaciones en contextos familiares o para
extraer conclusiones basadas en investigaciones simples. Adems,
pueden razonar directamente y hacer interpretaciones literales de los
resultados de la indagacin cientfica o de la solucin de problemas
tecnolgicos.
En el nivel 1, los estudiantes tienen un conocimiento cientfico tan

limitado que solo pueden aplicarlo a escasas situaciones familiares.
Pueden ofrecer explicaciones cientficas que son obvias y deducibles
explcitamente de las evidencias dadas.
Fuente: OCDE (2013b)
Los resultados de aprendizaje de Amrica Latina en PISA fueron ms

bajos que en el resto de las regiones participantes. Pero hasta qu punto esos
resultados son efecto de la educacin o estn condicionados por factores externos a los sistemas educativos? Cmo se corresponden los resultados educativos con las estructuras sociales y las economas de los pases?
Una primera forma de aproximarse a estas preguntas complejas es analizar
los datos de calidad de PISA en relacin con el PBI por habitante de los pases
participantes. El siguiente grfico muestra esa relacin. Los pases de Amrica Latina tienen resultados mucho ms bajos que las dems regiones, pero
su PBI por habitante tambin es mucho ms bajo, con excepcin de los pases de Europa Oriental, que logran resultados superiores en PISA sin tanta
diferencia en su PBI.
Algo muy similar se observa al comparar la inversin por alumno, que est
altamente correlacionada con el peso del PBI. En Amrica Latina el promedio
de inversin anual por alumno del nivel secundario rondaba los 2.000 dlares
mientras que en los pases de Europa Occidental casi alcanzaba los 12.000
dlares con paridad cambiaria. Es indudable que esa diferencia de inversin
por alumno tiene efectos diferenciales en la calidad educativa.
194
En los estudios de la propia prueba PISA se destaca que la correlacin entre inversin y calidad educativa es alta en los pases con menor inversin (un
conjunto que incluye a todos los de Amrica Latina) mientras que desaparece
en los pases que alcanzan una base de inversin ms alta. Como sealaron
estudios previos, la inversin educativa no puede ser entendida como un factor
causal lineal de la calidad educativa medida por las pruebas internacionales,
pero s parece tener mucho peso la cantidad de necesidades insatisfechas que
tenga un sistema educativo (OCDE, 2012a, 2013a).
Una tercera correlacin inevitable se vincula con el nivel socioeconmico de los
alumnos basado en las propias mediciones de las pruebas PISA en cuestionarios
complementarios58. La diferencia en este caso es an mayor: Amrica Latina tiene
una gran distancia frente a los pases de las dems regiones participantes en PISA.
El efecto del nivel socioeconmico en los logros de aprendizaje tiene una larga fila
de estudios, desde el clsico estudio Coleman (1966) hasta las diversas medidas
Grafico 14
tomadas incluso por las propias pruebas PISA, que muestran el alto efecto que
tiene el capital social y cultural en los aprendizajes de los alumnos (OCDE, 2012c).
Grfico 14. PBI per cpita y resultados PISA (promedio de las 3 reas), por
regin. 2012
600
Resultados PISA (Promedio 3 reas) 2012
Asia Pacfico
550
Pases
Anglosajones
500
Europa
Occidental
Europa
Oriental
Pases
Nrdicos
450
Amrica Latina
400
350
-
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000 40,000 45,000 50,000
PBI per cpita 2012 ($ PPP)
Nota: el PBI per cpita est expresado en dlares internacionales corrientes, calculados sobre la base de
la paridad del poder adquisitivo (PPA). Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE-PISA 2012 y WEO-IMF.
58
Cabe destacar que el ndice de status econmico, social y cultural que elabora PISA tiene
un diseo ms preparado para comparar pases y escuelas de la OCDE, y presenta muchas
dificultades para la comparacin entre pases con diversos contextos sociales y econmicos
(Carnoy, Khavenson, Costa, Fonseca y Marotta, 2014; Hauser, 2013).
195
Grafico 15
Grfico 15. Gasto educativo por alumno de nivel secundario y resultados

PISA (promedio de las 3 reas evaluadas), por regin. Circa 2012
600
Asia Pacfico
550
Pases
Anglosajones
500
Pases
Nrdicos
Europa
Occidental
Europa
Oriental
450
Amrica Latina
400
350
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
Gasto educativo por alumno nivel secundario

circa 2011 ($ PPP)
Nota: el gasto educativo por alumno de nivel secundario refiere al promedio del gasto pblico general (corriente, de capital y transferencias) en el nivel secundario, por alumno, expresado en valor nominal de dlares
calculados en paridad de poder adquisitivo (PPA). Los aos de referencia de los datos de gasto pblico por
alumno son los ltimos disponibles: 2012 para Chile, Colombia, Hong Kong-China, Indonesia, Japn, Pases
Bajos, Nueva Zelandia, Per y Tailandia; 2011 para Australia, Austria, Blgica, Canad, Repblica Checa, Estonia, Finlandia, Francia, Hungra, Irlanda, Israel, Italia, Jordania, Corea, Letonia, Lituania, Malasia, Mxico,
Rumania, Serbia, Repblica Eslovaca, Eslovenia y Suiza; y 2010 para Brasil, Bulgaria, Chipre, Alemania, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Polonia, Portugal, Singapur, Espaa, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos. Al no
disponer de informacin actualizada, en Argentina y Uruguay se utiliz el dato de gasto por alumno de 2006.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE-PISA 2012 y UIS-UNESCO.
196
Grafico 16
Grfico 16. ndice del status econmico, social y cultural y resultados PISA
(promedio de las 3 reas evaluadas), por regin. 2012
600
550
Asia Pacfico
Pases
Anglosajones
500
Europa
Occidental
Europa
Oriental
450
Pases
Nrdicos
Amrica Latina
400
350
-1,20
-1,00
-,80
-,60
-,40
-,20
,00
,20
,40
,60
ndice del status econmico, social y cultural de la poblacin (ESCS) medido por PISA
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OECD-PISA 2012.
Otra forma de analizar las relaciones entre los resultados de PISA y los
contextos de los pases es comparar las desigualdades educativas y sociales.
El grfico 17 muestra en un eje el coeficiente de Gini, una medida de desigualdad de los ingresos de la poblacin, y en el eje vertical la equidad en los
resultados del estrato socioeconmico ms bajo y ms alto en el promedio de
las tres materias evaluadas por PISA en 2012.
Amrica Latina aparece como la regin con mayores desigualdades de
ingresos de la poblacin, pero proporcionalmente su desigualdad en los resultados de aprendizaje no es tan alta. Incluso se ubica en un lugar similar
al de los pases de Europa Occidental y Oriental y levemente por debajo de
los pases anglosajones, que tambin muestran una gran desigualdad social
pero menor desigualdad educativa. En cambio, los pases Nrdicos europeos
se destacan por su mayor igualdad social y especialmente educativa (vase
Dubet, Duru-Bellat y Vrtout, 2010).
197
Grafico
17
Grfico 17. Coeficiente de Gini y brecha de resultados PISA entre cuartil I y IV
(promedio de las 3 reas evaluadas), por regin. Circa 2012
60
Brecha de resultados PISA

entre cuartil I y IV (promedio 3 reas 2012)
Desigualdad en PISA
65
70
Pases Nrdicos
75
Pases
Anglosajones
80
Europa Occidental
Amrica Latina
85
Europa Oriental
90
60
50
40
30
Coeficiente de Gini
circa 2011 ($ PPP)
Desigualdad en el ingreso
20
10
Notas: 1 Los aos de referencia de los datos de coeficiente de Gini son los ltimos disponibles: 2008:
Croacia; 2009: Malasia y Rusia; 2010: Alemania, Canad, Dinamarca, EE.UU., Espaa, Finlandia, Grecia,
Indonesia, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Jordania, Kazajistn, Noruega, Pases Bajos, Reino Unido, Serbia,
Tailandia y Tnez; 2011: Argentina, Bulgaria, Chile, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Montenegro, Polonia, Repblica Checa, Repblica Eslovaca y Turqua; y 2012: Albania, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Mxico, Per, Rumania, Uruguay y Vietnam. 2 Los cuartiles se calcularon en funcin del ndice del status
econmico, social y cultural de la poblacin, construido por OCDE, a travs de la informacin recolectada
en los cuestionarios de PISA.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE-PISA 2012 y Banco Mundial.
Una forma ms directa de analizar el contexto comparado de PISA es a travs de la medicin de nivel socioeconmico y cultural de los pases participantes.
El siguiente grfico muestra el porcentaje de alumnos que pertenecen al estrato
social ms pobre en los aos 2000 y 2012. Como se puede observar, para los
pases ms desarrollados el porcentaje fue muy bajo: por debajo del 2% en los
pases nrdicos y por debajo del 10% en todas las regiones analizadas (2012).
En cambio, para Amrica Latina esta proporcin fue totalmente distinta: en
2000, el 38% de los alumnos se ubicaba en el estrato ms pobre y en 2012, luego
de un perodo de gran crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, se
ubicaba en el 29%. Esto constata lo que otros estudios sealaron en relacin con
las dificultades de comparacin de una prueba diseada para pases con niveles
econmicos ms altos que los de Amrica Latina, en especial el trabajo desarrollado por el Grupo Interamericano de PISA para el ao 2006 (GIP, 2010).
198
Grafico 18
Grfico 18. Porcentaje de poblacin en el estrato ms pobre segn

indicador PISA (*). Pases y regiones seleccionadas. 2000 y 2012
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Ao 2000
Colombia
Per
Brasil
Mxico
uruguay
Argentina
Chile
Amrica Latina
Asia Pacfico
Europa Oriental
Europa Occidental
Pases Anglosajones
Pases Nrdicos
0%
Ao 2012
(*) La identificacin de la poblacin escolar en el estrato ms pobre se realiza a partir del ndice del status
econmico, social y cultural de la poblacin, construido por la OCDE a travs de la informacin recolectada
en los cuestionarios de PISA, se basa en la combinacin de tres dimensiones: el status ocupacional de los
padres, el nivel educativo alcanzado por los padres y la presencia de ciertos bienes en el hogar. Se presentan los datos ajustados por la OCDE para realizar comparaciones a travs del tiempo.
Nota: debido a que Uruguay y Colombia no fueron evaluados en 2000, se utiliza la informacin de los aos
2003 y 2006, respectivamente.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de datos de OCDE, PISA 2000 y 2012.
Estos datos permiten dimensionar los resultados de PISA en relacin

con los contextos sociales y econmicos de los pases59. Es evidente que
en sociedades ms pobres y desiguales existe una mayor tendencia a que los
59
PISA tiene una forma de controlar el peso de los factores asociados con el nivel socioeconmico y cultural de los pases. En el informe de PISA 2012, en matemtica se muestran los
resultados controlando el peso de esos factores. All se constata que los pases de Amrica
Latina lograran mejores resultados en PISA si se igualase la situacin socioeconmica de
su poblacin con la de los dems pases participantes. Pero esa diferencia no alcanza para
explicar la distancia con los resultados educativos de la mayora de los pases participantes,
que sigue siendo amplia (OCDE PISA 2012, Tabla II.2.1).
199
resultados educativos sean ms dispares entre los distintos estratos socioeconmicos, as como tambin es esperable que los resultados educativos sean
superiores en pases con economas ms desarrolladas.
Los pases de Amrica Latina tienen grandes niveles de pobreza y situaciones sociales complejas que condicionan el rol educativo de las escuelas. En
economas menos desarrolladas existen condiciones de aprendizaje desfavorables: trabajos menos vinculados con el dominio de conocimientos, menos
tiempo y recursos para realizar consumos culturales, informalidad e inestabilidad laboral que hacen precarias las ideas de futuro, entre otros factores que
estn detrs de los aprendizajes de los alumnos.
En suma, el panorama de los pases de la regin muestra las grandes distancias con los pases ms desarrollados. Sin embargo, existen avances promisorios en el perodo estudiado. El grfico 19 da una primera muestra de
ello. All se compara la evolucin de los resultados promedio en lectura y
matemtica en PISA entre 2000 y 2012, el ao de inicio y el ao de la ltima
prueba a la fecha de realizacin del presente trabajo.
Como se puede observar, los pases de Amrica Latina lograron mayores
avances en la cobertura y la calidad educativa que todas las dems regiones de
pases que participan en PISA. Su punto de partida es mucho ms bajo y eso
permiti un mayor margen de crecimiento, pero es destacable que ambas metas se hayan logrado al mismo tiempo: mejoraron los aprendizajes mientras
ingresaban nuevos alumnos, generalmente de los estratos ms pobres, al
sistema educativo.
200
Grafico 19
Grfico 19. Variacin de la tasa neta de cobertura en el nivel secundario y

del resultado de las evaluaciones PISA, por regin. 2000-2012
Mejora en PISA
Variacin resultados PISA en Lengua y Matemrica (puntos)
40
30
20
Amrica Latina
Europa Oriental
10
Asia Pacfico
Europa Occidental
0
-10
Pases Nrdicos
-20
Pases Anglosajones
Incremento del acceso al secundario
-30
-2,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
Variacin Tasa Neta Educacin Secundaria (puntos porcentuales)
Nota: las tasas netas de educacin secundaria circa 2000 y 2012 se tomaron de SEDLAC para pases de
Amrica Latina y de UIS para otras regiones.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE - PISA 2000, 2006 y 2012, UIS-UNESCO y SEDLAC.
Un dato todava ms auspicioso es que los pases de Amrica Latina tuvieron un logro notable durante el perodo estudiado: incorporaron numerosos
nuevos alumnos y lograron que el estrato de ms bajo nivel socioeconmico
mejore ms sus aprendizajes que el resto de la poblacin al mismo tiempo.
Esto es lo que puede observarse en el grfico 20, que compara la evolucin de
los resultados promedio en las tres materias (lectura, matemtica y ciencias) de
PISA 2012 frente a los resultados de PISA 2000.
Los alumnos del cuartil ms pobre de Amrica Latina lograron la mayor alza de logros en PISA de todas las regiones comparadas en todos los
cuartiles de nivel socioeconmico. Aumentaron 24 puntos en el promedio
de lectura y matemtica 2012 frente a 2000, mientras que el cuartil con mayores ingresos de los pases de Amrica Latina mejor 13 puntos. Otras regiones
tambin lograron disminuir la brecha en PISA por nivel socioeconmico, en
especial los pases de Asia Pacfico y los anglosajones.
201
Grafico 20
Grfico 20. Variacin del puntaje entre PISA 2000 y 2012 (promedio
lectura y matemtica). Cuartil I, cuartil IV y total de evaluados, por regin
Evolucin Total
Evolucin Cuartil I
Evolucin Cuartil IV
30
24
20
10
19
13
10
5
-10
-14
-18
-16
-20
-17
-20
-21
-25
-30
Amrica
Latina
Asia
Pacfico
Europa
Occidental
Europa
Oriental
Pases
Nrdicos
Pases
Anglosajones
Nota: los cuartiles se calcularon en funcin del ndice del status econmico, social y cultural de la poblacin,
construido por OCDE a travs de la informacin recolectada en los cuestionarios de PISA. Las regiones presentadas estn compuestas por los pases para los cuales haba datos por cuartil socioeconmico para 2000
y 2012 (con excepcin de Uruguay y Colombia, que para el ao 2000 se utilizaron 2003 y 2006, respectivamente): - Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Uruguay. - Europa Occidental:
Alemania, Austria, Blgica, Espaa, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Liechtenstein, Luxemburgo, Pases Bajos,
Portugal y Suiza. - Europa Oriental: Bulgaria, Hungra, Latvia, Polonia, Fed. Rusa y Rep. Checa. - Pases Anglosajones: Australia, Canad, EE.UU. Nueva Zelanda y Reino Unido. - Asia Pacfico: Corea y Hong-Kong. - Pases
Nrdicos: Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de datos de OCDE, PISA 2000 y 2012.
All se constata que los avances en Amrica Latina fueron mayores en el estrato de alumnos ms pobres que en el promedio. A lo largo del nuevo siglo, muchos
de esos alumnos, seguramente, ingresaron por primera vez a la educacin secundaria, dado que el crecimiento de la cobertura abarc mayormente a los estratos
ms pobres. Muchos de ellos fueron tambin la primera generacin de estudiantes
de escuelas secundarias en sus familias. Llegaron a conocer un nivel educativo que
histricamente estuvo reservado para las clases medias y altas de Amrica Latina.
Pese a esas condiciones adversas, en algunos pases y en el promedio regional,
lograron mejorar ms sus aprendizajes que el resto de los alumnos.
Este es un mrito que lograron los sistemas educativos de la regin, aunque con
dispares resultados entre pases, como se ver ms adelante. El grfico 21 es otra
forma de mostrar esos avances, y destaca que Amrica Latina fue la regin que
ms avanz en calidad y equidad educativa en comparacin con los dems pases que participaron de PISA. Entre 2000 y 2012, los pases de la regin lograron
reducir la desigualdad de los aprendizajes del estrato ms pobre y el ms rico, al
mismo tiempo que tuvieron mejoras en la calidad educativa medidas por PISA.
202
Grafico 21
Grfico 21. Variacin del puntaje entre PISA 2000 y 2012 (promedio lectura
y matemtica) y de la brecha entre resultados del cuartil I y IV (*), por regin
Mejora en PISA
600
550
Asia Pacfico
Pases
Anglosajones
Pases Nrdicos
Puntaje PISA
500
Europa
Occidental
Europa Oriental
450
Amrica Latina
400
Mayor equidad
350
110
100
90
80
70
60
50
Brecha de resultados entre cuartil I y IV
(*) Para el puntaje de los cuartiles 1 y 4, se consideran los resultados de los estudiantes del cuartil ms
bajo y ms alto (respectivamente) segn el ndice del status econmico, social y cultural de la poblacin.
Amrica Latina y de UIS para otras regiones. Debido a que Uruguay y Colombia no fueron evaluados en
2000, se utiliza la informacin de los aos 2003 y 2006 respectivamente.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de datos OCDE, PISA 2000 2012; UIS-UNESCO y SEDLAC.
Una mirada complementaria a los resultados en las pruebas PISA la brindan las recientes pruebas TERCE de la UNESCO para alumnos del nivel
primario, que sern analizadas en el apartado 5.3. En el cuadro 25 se observan los resultados promedio de los 15 pases de Amrica Latina participantes
en las pruebas SERCE de 2006 y TERCE de 2013. En todas las pruebas, la
evolucin fue positiva: en conjunto, los pases de la regin lograron mejorar los
aprendizajes de los alumnos.
Los avances ms destacados se dieron en las pruebas de matemtica por
sobre las de lengua y ciencias, y en las de tercer grado por sobre el sexto grado.
En matemtica de tercer grado, el conjunto de los pases logr en promedio
una mejora de 31 puntos y en sexto grado, de 19 puntos sobre una escala con
promedio 500 y desvo estndar 100. En lengua, la mejora en tercer grado fue
de 18 puntos y en sexto grado, de 12 puntos. En ciencias, solo participaron
siete pases y la mejora fue ms leve y estadsticamente insignificante en trminos estadsticos.
203
Cuadro 25. Promedio de los resultados de todos los pases participantes en

las pruebas SERCE y TERCE (UNESCO)
PROMEDIO SERCE
2006
PROMEDIO TERCE
2013
Variacin
Lengua 3
491,21
509,73
18,52
Matemtica 3
490,67
521,7
31,03
Lengua 6
494,28
506,64
12,36
Matemtica 6
492,19
511,22
19,03
Ciencias 6
479,88
488,42
8,54
Promedio Total
(sin ciencias)
492,09
512,32
20,24
Nota: los datos incluyen el promedio de los resultados para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Rep. Dominicana; con excepcin del caso de Ciencias, donde los promedios solo incluyen a los ltimos cinco pases y a Colombia.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de LLECE-UNESCO (2014).
Las mediciones de PISA y TERCE muestran una foto preocupante,

pero una pelcula esperanzadora. Amrica Latina tuvo un perodo de mejora educativa notable en sus niveles de cobertura, calidad y equidad. Pero sus
resultados en 2012 estaban lejos de los pases desarrollados. El ritmo de la mejora fue importante, pero todava muy lento para lograr generar capacidades
de actuar en la mayora de los alumnos.
Para entender mejor cmo incrementar ese ritmo, es necesario salir de la
mirada global de la mejora de Amrica Latina en PISA. La capacidad que tuvo
cada sistema de abrir las puertas a nuevos alumnos y garantizar iguales o mejores resultados es una pregunta que recorrer los prximos apartados, cuando se
comparen los pases y el captulo 6 centrado en las hiptesis explicativas.
5.3. El acceso a la educacin y las trayectorias de los alumnos

El anlisis de los resultados educativos de los siete pases seleccionados no se
centrar nicamente en PISA, sino que recurrir a diversas fuentes estadstica
para intentar captar las variaciones comparadas de la educacin entre 2000 y
2015. Se trata de una perspectiva reduccionista, dado que los fenmenos educativos son mucho ms complejos y amplios que lo que los datos dicen de ellos.
Pero es una perspectiva indispensable para comprender algunas magnitudes y
establecer las posteriores hiptesis explicativas.
204
El primer gran captulo de los resultados comparados de los pases estudiados

es el referido al acceso a la educacin y las trayectorias de los alumnos dentro del
sistema. Qu tanto aument la cobertura? En qu niveles educativos? Cmo
fueron las trayectorias de los alumnos: en qu medida repiten de curso, cuntos y cundo abandonan la escuela? Cul fue el nivel de finalizacin de la educacin secundaria? Qu niveles educativos alcanz la poblacin adulta?
En el cuadro 26 se analiza la ltima pregunta, referida a la evolucin de
las ltimas cinco dcadas de aos de escolaridad completados por la poblacin
adulta. Es una primera medida general de la cobertura educativa en los siete
pases analizados. Los casos de Argentina, Chile y Uruguay se destacan por
su mayor cobertura histrica, con 4,6 o ms aos de escolaridad completos
en 1960. En ese ao, los pases del cono sur duplicaron en promedio los aos
de escolarizacin de su poblacin adulta frente a los dems pases estudiados.
Para 2010, esa diferencia se haba reducido enormemente.
En suma, el acceso a la educacin se fue masificando en toda la regin. Partiendo de grandes diferencias entre los pases, durante el nuevo siglo se logra
una gran convergencia, similar a la de otros indicadores mundiales. El crecimiento de la cantidad de aos de escolarizacin en Brasil, Colombia, Mxico y Per
se multiplic por tres o ms entre 1960 y 2010: un gran crecimiento desde puntos
de partida muy bajos. Entre 2000 y 2010 se mantuvo una tasa alta de crecimiento
de la escolarizacin para todos los pases analizados, si bien cuanto mayor era la
cobertura menor tendi a ser ese incremento. En 2010, Chile y Argentina eran
los pases con mayor cantidad de aos de escolarizacin de la poblacin adulta,
seguidos por Per, Colombia y Mxico, Uruguay y Brasil en ese orden.
Cuadro 26. Aos promedio de escolaridad primaria, secundaria y/o
terciaria completados por la poblacin adulta (25+), por pas. 1960-2010
1960
1980
1990
2000
2010
Ratio
2010/1960
Ratio
2010/2000
Argentina
5,3
6,7
7,9
8,6
9,5
1,8
1,1
Brasil
2,5
2,9
4,0
5,8
7,7
3,1
1,3
Chile
5,0
6,4
8,0
8,8
9,7
1,9
1,1
Colombia
2,8
4,3
5,5
6,5
8,5
3,0
1,3
Mxico
2,3
3,9
5,6
7,1
8,3
3,6
1,2
Per
2,9
5,3
6,5
8,3
8,7
3,0
1,0
Uruguay
4,6
6,3
7,1
7,9
8,1
1,8
1,0
Pas
Fuente: CIPPEC, sobre la base de datos Educational Attainment for Population Aged 25 and Over, disponible en
www.barrolee.com (consultado por ltima vez el da 29/03/2015).
205
El grfico 22 muestra la evolucin del analfabetismo en la poblacin

adulta de los pases estudiados. Aqu pueden destacarse al menos dos situaciones. En primer lugar, el parecido en la conformacin histrica de un alto
nivel de cobertura educativa en los pases del cono sur, Argentina, Chile y
Uruguay, con bajos niveles de analfabetismo ya en 1980 y que evolucionaron
desde entonces hasta 2012. En segundo lugar, se destaca el caso de Brasil,
que tuvo una fuerte aceleracin educativa entre 1980 y 2012, y logr pasar de
un 25,4% a un 8,7% de analfabetismo, la cifra todava ms alta de los pases
estudiados.
Grafico 22
Grfico 22. Tasa de analfabetismo en la poblacin de 15 aos o ms. Pases

seleccionados, 1980, 1990, 2000 y 2012
25,4
30
25
Brasil
Chile
Mxico
Per
2,8
2012
2000
1990
1980
2012
2000
1990
1980
2012
2000
1990
1,6
Colombia
1980
2012
2000
1990
1980
2012
2000
1990
2000
1990
1,4
5,4
4,0
5,8
6,2
9,5
8,0
6,4
8,9
1980
5,7
Argentina
1980
2,8
2,1
2012
2000
1990
1980
4,3
8,7
6,1
3,9
2012
10
12,5
12,4
13,6
15
12,8
17,0
18,1
18,6
20
Uruguay
Tasa de analfabetismo en la poblacin de 15 y ms aos
Notas: los datos de 1980 corresponden a 1980 para Argentina, Brasil y Mxico; 1981 para Per; 1982 para
Chile,; y una estimacin basada en los valores de 1975 y 1985 para Uruguay. Los datos de 1990 corresponden a 1990 para Mxico; 1991 para Argentina; 1992 para Chile; 1993 para Colombia y Per, y una estimacin basada en valores de 1985 y 1996 para Uruguay. Los datos de 2000 corresponden a 2000 para Brasil y
Mxico; 2001 para Argentina; 2002 para Chile; una estimacin basada en los valores de 1996 y 2004 para
Colombia; de 1993 y 2004 para Per, y de 1996 y 2006 para Uruguay. Los datos de 2012 corresponden a
2009 para Chile, 2011 para Colombia y Per, y 2012 para Argentina, Mxico y Uruguay
206
En la comparacin de dimensiones, durante el perodo analizado fue notable la expansin de la cobertura en el nivel inicial. El grfico 23 muestra
la evolucin para el promedio de la poblacin y para los quintiles ms pobre y
ms rico en cada uno de los pases.
En todos los pases, la expansin de la cobertura fue muy alta (de 3 a 5
aos) y se logr llegar al 81% en Mxico, 75% en Uruguay y Per, 72% en
Argentina y Chile y 66% en Brasil. En estos pases, las brechas por nivel
socioeconmico se achicaron notablemente, aunque con menor avance relativo
en Per. El caso de Colombia es el que muestra todava una mayor deuda en
esta dimensin: desde muy abajo al iniciar el nuevo siglo hasta 2011 al menos,
el pas haba quedado lejos del resto de los casos analizados, con una tasa bruta
del 44% en los nios de 3 a 5 aos de edad.
Grafico 23
Grfico 23. Tasa bruta de escolarizacin (*) de la poblacin de 3 a 5 aos

de edad. Pases seleccionados, circa 2000, 2006 y 2012
100
91
90
92 92
86
87
81
80
82
80
84
78
72
62
60
66
66
65
63
58
44
30
33
45
47
69
44
38
35
75
73
65
62
50
46
36
75
66
63
56
53
40
71
73
72
66
57
50
81
73
73
70
69
63
51
52
42
38
20
10
Argentina
Brasil
Chile
Total
Colombia
Quintil I
Mxico
Per
2010
2005
2000
2011
2006
2000
2010
2005
2000
2011
2006
2000
2011
2006
2000
2011
2001
2006
2012
2006
2000
Uruguay
Quintil V
(*) Los datos de Argentina, Brasil, Chile, Per y Uruguay surgen de las encuestas de hogares de cada pas.
Los datos de Argentina 2000-2012 y Uruguay 2000-2005 corresponden a zonas urbanas.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de SEDLAC y UIS-UNESCO.
207
La tasa neta de escolarizacin en el nivel primario muestra la evolucin

histrica de la cobertura en los sistemas educativos analizados. Argentina
expone su temprana llegada a casi universalizar el acceso ya en 1970, con un
94% de cobertura y su mximo de 99,5% en 2012. Mxico, Uruguay, Chile
y Per lograron una cobertura superior al 90% en 1990. En cambio, Brasil y
Colombia expresan sus deudas histricas, con una cobertura de apenas el 69%
en 1990 para Colombia y de 84% en Brasil. Desde entonces, su evolucin fue
acelerada hasta llegar a una cobertura casi universal en 2012.
Grafico 24
86,3
99,8
77,7
82,8
91,0
100,0
98,1
96,5
98,3
97,2
71,7
69,8
70
2012
86,1
77,9
84,4
75,2
80
2000
96,3
99,3
92,9
98,6
2012
96,7
2000
98,6
99,5
96,1
99,4
2012
96,1
2000
95,2
1990
94,8
90
1980
100
95,1
Grfico 24. Tasa neta ajustada de escolarizacin en el nivel primario. Pases

seleccionados, 1970, 1980, 1990, 2000 y 2012
60
50
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
2012
1990
2000
1970
1980
2012
2000
1990
1980
1970
1990
1980
1970
2012
2000
1990
1980
1970
1990
1980
1970
2012
2000
1990
1980
1970
1970
40
Uruguay
Tasa Neta ajustada de Escolarizacin
Notas: los datos de 1970 corresponden a 1970, con excepcin de Mxico que corresponde a 1971. Los
datos de 1980 corresponden a 1977 para Mxico; 1980 para Argentina y Per; 1981 para Brasil, y 1982
para Colombia. Los datos de 1990 corresponden a 1990 Brasil y Mxico; 1991 para Argentina y Chile; una
estimacin basada en los valores de 1989 y 1991 para Colombia; de 1988 y 1993 para Per, y de 1987 y
1991 para Uruguay. Los datos de 2000 corresponden a 2000 para Argentina, Chile, Colombia, Mxico y
Per; y una estimacin basada en valores de 1999 y 2001 para Brasil, y de 1997 y 2005 para Uruguay. Los
datos de 2012 corresponden a 2010 para Uruguay; 2011 para Argentina, Brasil, Chile y Per, y 2012 para
Colombia y Mxico.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de UIS-UNESCO para Argentina, Mxico, Per y Uruguay y sobre la base de
SEDLAC para Brasil, Colombia y Chile.
La cobertura en el nivel secundario tuvo un crecimiento sostenido en

todos los pases, aunque algunos de ellos ya haban alcanzado un nivel alto
de acceso y no lograron dar un salto mayor. Los avances fueron moderados en
208
Argentina y Uruguay, y un poco mayores en Brasil, Colombia y Chile. Esta

situacin de tope a la cobertura del nivel secundario fue estudiada por otros
trabajos, que indican el problema de un ncleo duro de jvenes que estaban
fuera de la escuela al inicio del nuevo siglo y permanecieron fuera pese a los
intentos de ampliacin de la cobertura (Tedesco y Lpez, 2004).
Grafico 25
Grfico 25. Tasa neta de escolarizacin en el nivel secundario. Pases

seleccionados, 2000 y 2012
100
90
83,9
80
82,3
81,4
79,8
79,2
77,6
76,6
76,6
74,6
74,0
70
70,2
67,7
63,7
60
58,9
50
40
30
20
10
0
Argentina
Chile
Per
Colombia
Uruguay
Brasil
Mxico
Nota: los datos 2000 corresponden a 2000, excepto para Brasil y Uruguay que corresponden a 2001. Los
datos 2012 corresponden a 2012, excepto para Brasil y Chile que corresponden a 2011.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de SITEAL, IIPE-UNESCO y OEI (sobre la base de las Encuestas Permanentes
de Hogares), excepto Colombia (SEDLAC).
Observar las tasas netas de escolarizacin secundaria por quintiles de ingreso permite dar otra magnitud a los avances de cobertura durante el perodo
analizado. En Per, el salto fue enorme en el quintil ms pobre, que duplic
la cobertura desde el 35% al 72%. Argentina y Chile lograron tambin avances importantes: en 2011, el 80% y el 78%, respectivamente de los jvenes del
quintil ms pobre asista a la escuela secundaria.
209
Grafico 26
Grfico 26. Tasa neta de escolarizacin en el nivel secundario por quintiles

de ingreso. Pases seleccionados, circa 2000 y 2011
95
97
84
85
90
88
69
65
72
72
70
66
55
55
60
70
77
81
82
78
77
80
63
70
69
80
92
90
90
93
93
93
94
87
92
90
95
97
100
49
50
35
40
30
20
10
Argentina
Chile
Colombia
Circa 2000
Mxico
Per
Quintil V
Quintil III
Quintil I
Quintil V
Quintil III
Quintil I
Quintil V
Quintil III
Quintil I
Quintil V
Quintil III
Quintil I
Quintil V
Quintil III
Quintil I
Quintil V
Quintil III
Quintil I
Uruguay
Circa 2011
Nota: los datos circa 2000 corresponden al ao 2000, excepto para Colombia que corresponden a 2001.
Los datos circa 2011 corresponden a 2010 para Mxico; 2011 para Chile, Colombia, Per y Uruguay, y 2012
para Argentina. Los datos de Brasil no se muestran debido a inconsistencias en el valor del indicador.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de SEDLAC.
El acceso a la educacin no fue ni es igual para todos, ya que depende en gran

medida de las posibilidades de continuidad en el ciclo de escolarizacin. La trayectoria de los alumnos es el siguiente captulo a analizar, para comprender cmo
los sistemas educativos generaron condiciones de aprendizaje en tiempo y forma.
El flujo o progresin dentro del sistema fue un eje central de las polticas analizadas, y en los siguientes grficos pueden observarse algunos de los resultados.
En primer lugar, se constata la repeticin de curso a lo largo del perodo
estudiado para el nivel primario: todos los pases lograron bajar las tasas de
repeticin a ritmos similares desde puntos de partida distintos. Chile fue el
pas con menor repeticin, seguido por Colombia, Mxico y Argentina. Un
escaln ms arriba se ubicaron Per y Uruguay, con tasas de repeticin superiores al 5%. Brasil, que tena tasas de repitencia muy altas histricamente,
no aparece en el grfico 27, dado que elimin sus mediciones de repeticin a
comienzos del nuevo siglo.
210
Grafico 27
Grfico 27. Evolucin del porcentaje de alumnos repitentes, nivel primario

(CINE 1). Pases seleccionados, 2002 y 2011
12%
10%
9,9%
8,5%
8%
6%
4%
6,6%
6,1%
5,7%
5,5%
5,6%
4,2%
2%
2,5%
2,3%
3,1%
0,8%
0%
Argentina
Chile
Colombia
Ao 2002
Mxico
Per
Uruguay
Ao 2011
Nota: en el caso de Chile, el dato corresponde a 2009 en vez de 2011.

En el nivel secundario inferior y superior, la situacin de los pases es diferente. Argentina y Uruguay aparecen como los pases con mayor repeticin.
Uruguay evidencia una situacin especialmente crtica en la secundaria bsica, donde la repeticin pas del 16,5% en 2002 al 20,4% en 2011. Argentina
tambin tuvo un aumento de sus niveles de repeticin en ambos tramos de la
educacin secundaria, pasando de un 7,7% en 2002 a un 11,7% en la secundaria bsica y de un 4,7% a un 6,5% en la secundaria superior.
Per es un caso intermedio, por la repeticin constante del 6% en secundaria bsica y del 3% en secundaria superior. Mxico, Chile y Colombia se
destacan por sus bajos niveles de repeticin, si bien en Mxico aumenta en la
secundaria superior. Los tres pases tuvieron tasas de repeticin constantes por
debajo del 5% en el nivel secundario.
211
Grafico 28
Grfico 28. Evolucin del porcentaje de alumnos repitentes, nivel

secundario bsico (CINE 2). Pases seleccionados, 2002 y 2011
25%
20%
20,4%
16,5%
15%
11,7%
10%
7,7%
6,5%
5%
5,2%
5,8%
4,5%
2,6%
1,6%
0%
Argentina
Chile
1,4%
Colombia
Ao 2002
0,9%
Mxico
Per
Uruguay
Ao 2011
Grafico 29

Grfico 29. Evolucin del porcentaje de alumnos repitentes, nivel

secundario superior (CINE 3). Pases seleccionados, 2002 y 2011
8%
7%
6,5%
6%
6,1%
5%
5,2%
4,7%
4%
3,8%
3,5%
3%
3,1%
3,0%
2,6% 2,7%
2%
1,8%
1%
0,7%
0%
Argentina
Chile
Colombia
Ao 2002
Mxico
Ao 2011

212
Per
Uruguay
Otra forma de abordar la compleja cuestin de las trayectorias escolares es

observar la distribucin de los alumnos que estn en el ltimo ao terico
del nivel secundario. Esa edad es diferente segn los pases: para Argentina,
Brasil, Chile, Mxico y Uruguay es a los 17 aos. Para Colombia y Per,
que tienen un ao menos de escolarizacin formal, es a los 16 aos. El grfico
muestra el perfil comparado de cada uno de los pases en tres categoras para
2010 o 2011: alumnos que asistan con la edad terica, alumnos que asistan
con sobreedad y jvenes que no asistan a la escuela.
El caso de Chile sobresale frente a los dems pases: es el pas que tena
mayor porcentaje de alumnos de 17 aos que asistan con la edad terica al
ltimo ao del nivel secundario. Adems, es el pas que menor proporcin de
alumnos fuera del sistema tena en ese ltimo ao de la escolarizacin: apenas
un 13,7%. En Chile, es sorprendente el bajo nivel de abandono, que apenas
alcanzaba al 1,3% de los alumnos de 12 a 16 aos de edad.
El segundo pas con mejor flujo de asistencia al ltimo ao del nivel secundario es Per, que tena un 41,9% de asistencia en edad terica y poco ms
de un cuarto de los jvenes fuera del sistema. Colombia tena una cobertura
levemente ms baja (un 28% de los jvenes no asista a la escuela) y mayor
porcentaje de poblacin con sobreedad. Cabe destacar que la situacin relativa
de ambos pases es considerada con un ao menos de escolarizacin que los
dems analizados.
Brasil es un caso de alta cobertura con alta sobreedad. Era el segundo pas
detrs de Chile, que tena menos porcentaje de jvenes que no asistan a los
17 aos a la escuela (un 22,2%), pero la proporcin de alumnos con sobreedad
era muy alta: uno de cada dos jvenes tena sobreedad. Se trata, por lo tanto,
de un pas con altos niveles de repeticin de los alumnos (aunque no haya
estadsticas recientes para analizar su magnitud) y bajo abandono. Tanto los
alumnos como las escuelas persisten sin salir del sistema.
Argentina tena tres tercios: un 33,1% de los jvenes de 17 aos de edad
estaba en el ltimo ao de la secundaria, un 29,6% cursaba con sobreedad y un
37,3% haba abandonado la escuela. Se trata de un pas con problemas importantes de repeticin y abandono. Un 11% de los jvenes de 14 aos y un 13,8%
de los de 15 aos estaban fuera del sistema.
Los casos de Uruguay y Mxico son los ms crticos. En Uruguay, apenas
un 14,4% de los jvenes de 17 aos de edad estaban en el ltimo ao del secundario con la edad terica. Un 47,3% estaba en la escuela pero con sobreedad,
una tasa tan alta como la de Brasil, y un 38,2% estaba fuera de la escuela. Esto
indica que Uruguay tena un doble problema: baja promocin de los alumnos
y alta expulsin. La mayora de los que estaban en el sistema al final de la secundaria haba repetido previamente y ms de un tercio haba quedado afuera
213
de la escuela. Un 14% abandonaba a los 15 aos y un 17% dejaba la escuela a

los 16 aos60.
En Mxico se destaca el problema del abandono escolar temprano. Sus
niveles de repeticin son bajos en la comparacin regional, pero a los 17 aos
de edad la mayora de los jvenes (un 54%) estaba fuera de la escuela. Estos
niveles muy altos de exclusin son congruentes con otros datos aqu analizados
en relacin con el fuerte corte que existe en el pas entre la secundaria bsica
y la media superior. Luego de tener bajos niveles de repeticin y exclusin, en
Mxico se generaba un gran corte a los 14 aos de edad: el abandono escolar
Graficode30
saltaba
un 3,9% a los 13 aos a un 26,4% a los 14 aos. All se quedaba
fuera del sistema un cuarto de los alumnos.
Grfico 30. Poblacin segn condicin de asistencia y sobreedad. Edad
terica de finalizacin del nivel secundario. Pases seleccionados, circa 2011
ARGENTINA
17 aos
37,3%
33,1%
BRASIL
17 aos
22,2% 27,8%
CHILE
17 aos
13,7%
33,2%
29,6%
49,9%
Ao 2011
Ao 2011
53,0%
COLOMBIA
16 aos
28,0% 31,2%
MXICO
17 aos
Asiste con edad terica
Ao 2011
26,8% 41,9%
20,6%
Ao 2011
Asiste con sobreedad
URUGUAY
17 aos
14,4%
25,4%
54,0%
40,8%
Ao 2011
PER
16 aos
31,3%
Ao 2011
38,2%
47,3%
Ao 2010
No asiste
Fuente: CIPPEC, sobre la base: - Datos de matrcula: UIS-UNESCO. - Datos de poblacin en el ltimo ao
del secundario para Argentina: INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010; Brasil:
IBGE, Censo Demogrfico 2010; Chile y Per: Divisin de Poblacin de Naciones Unidas, proyecciones de
poblacin 2011, revisin 2012; Colombia: DANE, ENCV 2011; Mxico: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda
2010, y Uruguay: INE, Censo de Poblacin y Vivienda. - Datos de poblacin que finaliz el secundario para
Argentina: INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010; Brasil: IBGE, Censo Demogrfico 2010; Chile: Encuesta CASEN 2009; Colombia: DANE, ENCV 2011, y Mxico y Uruguay: estimaciones
del Censo de Poblacin y Vivienda 2010/2011, sobre la base de Minnesota Population Center, IPUMS; Per:
INEI, ENAHO 2011.
El grfico 31 muestra la evolucin de dos indicadores clave durante el

perodo analizado: la variacin entre 2000 y 2012 de la tasa neta de escolarizacin y de la sobreedad en el nivel secundario. As puede realizarse una tipologa tentativa de la variacin de los flujos de trayectorias de los alumnos en
la educacin secundaria en los pases analizados.
60
214
El tema de la desafiliacin educativa en el nivel secundario ha sido ampliamente estudiado

en Uruguay (Fernndez Aguerre, 2010)
Per se destaca como el caso de mayor salto de cobertura en el nivel secundario, con un incremento de 20,9% en la tasa de escolarizacin, y reduccin
paralela de la sobreedad en esa misma dimensin. Luego se encuentran los
casos de Brasil, Mxico y Colombia, con importantes crecimientos paralelos
del acceso al nivel secundario y de reduccin de la sobreedad.
Por ltimo, los casos de Argentina y Uruguay se encuentran en el polo
opuesto. Lograron mejoras menos destacadas en el acceso a la educacin secundaria, aunque partieron de niveles altos de escolarizacin. Pero no lograron mejoras en la trayectoria escolar de los alumnos del nivel secundario, manteniendo en 2012 el mismo nivel de sobreedad de 2000.
Ambos casos son comparables con el de Chile, dado que compartieron
indicadores histricos ms similares de acceso a la educacin secundaria.
El despegue de Chile durante el perodo analizado lo termina diferenciando de Argentina y Uruguay, logrando mayores niveles de cobertura y de
flujo interno de los alumnos manteniendo su progresin en la edad terica
esperada.
215
Grafico 31
Grfico 31. Evolucin del porcentaje de alumnos de 12 a 17 con dos o ms

aos de retraso escolar, y de la tasa neta de escolarizacin en el nivel
secundario. Pases seleccionados, 2000 y 2012
Incremento de la tasa neta de escolarizacin

secundaria (puntos porcentuales)
25
20
15
10
0
5.0
-5.0
-10.0
-15.0
-20.0
-25.0
Evolucin de la sobreedad (puntos porcentuales)
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: Cobertura: SEDLAC. Sobreedad: SITEAL, IIPE-UNESCO y OEI, sobre la base de EPH del INDEC
(Argentina), PNAD del IBGE (Brasil), ECH del DANE (Colombia), CASEN de MIDEPLAN (Chile), ENIGH del
INEGI (Mxico), ENH del INEI (Per) y ECH del INE (Uruguay).
Esta perspectiva de las trayectorias de los alumnos se complementa con

los datos de terminalidad del nivel secundario, obligatorio en casi todos
los pases estudiados. El grfico 32 muestra un dato ya sealado: el porcentaje de jvenes de 17 aos (16 aos para Colombia y Per) que asiste a la
escuela en edad terica y el porcentaje de la poblacin de 20 a 24 aos que
termin la educacin secundaria. Se trata de dos indicadores claves para
entender los resultados educativos de los pases en relacin con su capacidad
de garantizar que los alumnos concluyan la educacin secundaria y que lo
hagan en tiempo y forma.
Lo primero que se destaca es la alta correlacin entre ambas variables.
Los pases que logran trayectorias escolares en tiempo y forma parecen ser
tambin los que tienen altas tasas de graduacin del nivel secundario. Las
correlaciones no implican causalidad, pero se trata de un dato sugerente que
indica la posible asociacin entre repitencia y abandono posterior. Los pases que tienen altos niveles de repeticin (como Brasil) parecen ser igual de
216
limitados en lograr que sus jvenes se graden de la escuela secundaria que los
que tienen una mayor expulsin temprana del sistema (como Mxico).
El grfico pone en evidencia el caso ya destacado de Chile, como el pas
de los siete estudiados que tiene los mayores logros de progresin y egreso de
los alumnos del nivel secundario. Ms de la mitad de los jvenes de 17 aos
estaba en la edad terica de cursada y el 81% de los jvenes de 20 a 24 aos
haba concluido el nivel secundario.
Per es el segundo caso que se destaca por sus logros de trayectoria y egreso, aunque con un ao menos de escolarizacin formal que los dems pases
(al igual que Colombia). Un 42% de los jvenes de 16 aos estaba en su edad
terica de escolarizacin y el 80% de los jvenes de 20 a 24 aos haba completado el secundario.
Un escaln ms abajo se encontraba Colombia, con un 65% de jvenes
de 20 a 24 aos que haba concluido la escuela secundaria, altos niveles de
sobreedad y relativamente bajo nivel de abandono escolar en ese nivel. Argentina y Brasil tenan cifras similares en cuanto a la proporcin de jvenes
que termin la secundaria y de excluidos de ese nivel, pese a que Brasil tiene
peores niveles de flujo escolar, con mayor porcentaje de alumnos repitentes.
Mxico y Uruguay se ubicaban en este cuadrante de forma negativa, tal
como se analiz previamente. Mxico tena el mayor nivel de exclusin en la
educacin secundaria y Uruguay tena grandes problemas de trayectoria escolar, con altos niveles de sobreedad a los 17 aos de edad. Como corolario, la
proporcin de jvenes de 20 a 24 aos que haba terminado la secundaria era
baja en Mxico (45%) y ms an en Uruguay (34%).
217
Grafico 32
Grfico 32. Poblacin de 20 a 24 aos que finaliz el nivel secundario y

porcentaje de poblacin que asiste con edad terica al ltimo ao de este
nivel. Pases seleccionados, circa 2011
60%
% poblacin que asiste con edad terica en el

ltimo ao de la secundaria
55%
50%
R2 = 0,88
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
25%
35%
45%
55%
65%
75%
85%
Poblacin de 20 a 24 que finaliz la secundaria
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: CIPPEC, sobre la base de: Datos de matrcula: UIS-UNESCO.

Datos de poblacin al ltimo ao del secundario: Argentina: INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010; Brasil: IBGE, Censo Demogrfico 2010; Chile y Per: Divisin de Poblacin de
Naciones Unidas, proyecciones de poblacin 2011, revisin 2012; Colombia: DANE, ENCV 2011; Mxico: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 201, y Uruguay: INE, Censo de Poblacin y Vivienda 2011.
Datos de poblacin que finaliz el nivel secundario: Argentina: INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares
y Viviendas 2010; Brasil: IBGE, Censo Demogrfico 2010; Chile: Encuesta CASEN 2009; Colombia: DANE,
ENCV 2011; Mxico y Uruguay: estimaciones del Censo de Poblacin y Vivienda 2010/2011 en base a Minnesota Population Center, IPUMS, y Per: INEI, ENAHO 2011.
5.4. Los aprendizajes en las pruebas internacionales

La calidad de los aprendizajes comienza por el acceso a la educacin y por los
niveles de promocin y trayectorias de los alumnos. Estos indicadores, analizados en el apartado anterior, muestran procesos de enseanza y juicios de
evaluacin de los aprendizajes de millones de docentes en Amrica Latina. Se
trata de una medicin de los aprendizajes de los alumnos que debe ser considerada como parte del anlisis de la calidad educativa y no de forma separada,
como si se tratase de variables independientes.
218
En este apartado se continuar con ese anlisis a travs de las evaluaciones

internacionales de la calidad educativa. En particular, se tomarn dos fuentes
que representan miradas complementarias, aunque distintas, sobre el nivel
primario y secundario de los pases estudiados. En primer lugar, se analizarn los resultados de las pruebas de LLECE de la UNESCO a travs de la
comparacin de los aprendizajes en lengua, matemtica y ciencias de tercer y
sexto grado del nivel primario que corresponde a 2006 y 2013. En segundo
lugar, se utilizarn los resultados de las pruebas PISA de la OCDE, para
comparar los resultados de los pases de Amrica Latina que participaron en
las ediciones 2000, 2003, 2006, 2009 y 2012 en lectura, matemtica y ciencias
para alumnos de 15 aos de edad.
Acerca de las evaluaciones SERCE y TERCE
SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo) y TERCE (Tercer
Estudio Regional Comparativo y Explicativo) son las dos ltimas ediciones de la
evaluacin que el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa (LLECE) de la UNESCO toma para producir informacin sobre los logros
de aprendizaje de los pases de Amrica Latina y sus factores asociados que sean
relevantes para las polticas educativas y las prcticas de enseanza.
Su antecedente es el PERCE (Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo), implementado en 1997. No se lo incluye en el recuadro por haber sido
aplicado antes del comienzo del perodo estudiado en este libro, y porque existen
diferencias significativas entre PERCE y los estudios posteriores que no permiten
realizar comparaciones intertemporales concluyentes.
Tanto SERCE, implementado en 2006, como TERCE, implementado en 2013,
evaluaron los aprendizajes de los estudiantes de 3 y 6 grado de la educacin
primaria de los 15 pases61 participantes en las reas de lectura, escritura, matemtica y ciencias. Son evaluaciones alineadas al currculum: sus contenidos se
definen sobre la base de un anlisis de los currculos nacionales de los pases
participantes (LLECE-UNESCO, 2013e). En ambos casos, adems de las pruebas que incluyen tems de respuesta abierta y de opcin mltiple, se aplicaron
cuestionarios de contexto a estudiantes, familias, maestros y directores, para obtener informacin que permitiera analizar los factores asociados al desempeo.
Ambas pruebas se construyeron a partir de un diseo matricial, desde el enfoque de la Teora de Respuesta al tem, que tiene en cuenta la dificultad de los
tems al momento de otorgar puntaje y facilita la comparacin intertemporal de
61
En ambas ediciones de la prueba participaron en total 15 pases (no fueron los mismos) y un
Estado: Nuevo Len, Mxico.
219
los resultados. As, los resultados de SERCE y de TERCE son comparables entre s,
aunque no pueden ser comparados con los resultados del PERCE (Primer Estudio
Regional Comparativo y Explicativo), la evaluacin que los antecede.
La escala de puntuacin tiene un promedio de 500 puntos y una desviacin
de 100, con puntajes de corte que definen 5 niveles de desempeo para cada
asignatura. As, los informes presentan tanto los puntajes promedio de cada pas
en cada asignatura como los porcentajes de estudiantes que se ubican en cada
nivel de desempeo.
Acerca de PISA
PISA (Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes) es una prueba
de aplicacin trienal llevada a cabo por la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos) para evaluar sistemas educativos a partir de los
conocimientos y habilidades de los alumnos de 15 aos, edad que coincide con el
fin de la educacin obligatoria en muchos pases. Desde 2000 hasta hoy fueron
evaluados ms de 70 sistemas educativos.
Las pruebas PISA no estn directamente asociadas con el currculum: evalan
la medida en la que los estudiantes pueden aplicar sus conocimientos a la resolucin de problemas y estn equipados con las herramientas necesarias para la
participacin social plena. Para ello, se los evala a travs de preguntas de opcin
mltiple y de respuesta abierta referidas a textos o grficos propios de situaciones de la vida real. A su vez, tanto estudiantes como directivos deben responder
cuestionarios de contexto que brindan informacin sobre variables escolares y
extraescolares, necesarias para la interpretacin de los resultados.
La evaluacin se aplica cada tres aos en lectura, matemtica y ciencias. En
cada aplicacin se evala con mayor profundidad una de las reas: en 2000 y
2009, fue lectura; en 2003 y 2012, matemtica y en 2006, ciencias. Los estudiantes tienen dos horas para contestar la prueba, que se construye segn un
diseo matricial. En conjunto, se cubren unos 390 minutos de tems de evaluacin, aunque cada estudiante responde solo una seleccin del total de tems que
suma 120 minutos.
Los resultados de las distintas aplicaciones de PISA (2000, 2003, 2006,
2009 y 2012) pueden compararse solo a partir de que se realiza la evaluacin en
profundidad de cada una de las reas. As, los resultados de lectura son comparables a partir de 2000, los de matemtica son comparables a partir de 2003 y
los de ciencias solo pueden compararse desde 2006.
220
Los resultados de PISA son expresados en una escala con promedio 500 y
desviacin estndar 100, construida sobre la base de metodologas alineadas con
la Teora de Respuesta al tem (TRI). Para cada rea se definen 7 niveles de desempeo, asociados con determinados intervalos de puntaje.
Para comenzar, se analizarn los resultados en las pruebas SERCE y TERCE de la UNESCO en el nivel primario. Los siguientes grficos presentan los
resultados de los quince pases participantes, y subrayan los siete analizados
en este estudio. La comparacin con otros pases de la regin permite ampliar
la mirada y situar a los pases analizados en un escenario regional ms rico y
complejo. En la exposicin se presenta un grfico con la variacin de los siete
pases y un cuadro con la variacin de los 15 pases participantes, ordenados
por su resultado en las pruebas TERCE de 2013.
La mejora fue importante en el conjunto de la regin, especialmente en
matemtica y tercer grado, como se seal en el apartado 5.2. Pero a nivel de
la comparacin entre pases, qu pas en la educacin primaria? Qu pases
mejoraron sus aprendizajes? Qu variaciones hubo entre materias y aos
evaluados?
En lectura de tercer grado, las mejoras fueron leves entre 2006 y 2013, con
el caso de Per que se destaca por el mayor salto adelante, con una variacin
de 47 puntos, y Brasil, con una mejora estadsticamente significativa de 15
puntos. En la comparacin de ambos aos, Mxico, en cambio, tuvo una cada
leve en los aprendizajes. En lengua de sexto grado se presenta una situacin
similar de leve mejora, con el caso de Per nuevamente como el ms destacado, con un crecimiento de 29 puntos, seguido por Chile con una mejora de
11 puntos.
En matemtica de tercer grado es donde se concentraron los mayores
avances. Casi todos los pases analizados tuvieron una mejora estadsticamente significativa. Es ms, 13 de los 15 pases de la regin evaluados mejoraron
en esta prueba (Uruguay y Paraguay fueron los nicos sin mejoras estadsticamente significativas). Los saltos ms pronunciados fueron los de Per y Chile,
con un aumento de 59 y 53 puntos respectivamente. Brasil, Argentina, Colombia y Mxico, en ese orden, tambin tuvieron mejoras.
En matemtica de sexto grado se observaron grandes avances, aunque no
tan notables como en tercero. Los siete pases analizados mejoraron sus resultados de aprendizaje en la comparacin entre 2006 y 2013, con la excepcin
de Uruguay que se mantuvo con un leve descenso no significativo estadsticamente. Los pases con mayores aumentos en sus puntajes fueron Chile, el
ms destacado por lejos con un incremento de 63 puntos, seguido por Per,
Mxico, Colombia, Brasil y Argentina, en ese orden.
221
En la prueba de ciencias de sexto grado participaron solo siete pases, entre

ellos cuatro de los estudiados en este libro. Tres de ellos tuvieron una mejora
estadsticamente significativa y Uruguay tuvo una cada en sus aprendizajes
de 16 puntos. Per, Colombia y Argentina mostraron mejoras de 35, 22 y 12
puntos, respectivamente.
Este relato de las variaciones no puede dejar de considerar los puntos de
partida y llegada de todos los pases participantes, para dar una idea de conjunto. Los cambios fueron considerables. En 2006, en lengua de tercer grado
Chile y Costa Rica eran los pases lderes de la regin62 , en un segundo bloque se encontraban Mxico, Uruguay, Colombia y Argentina. En 2013, el
mapa haba cambiado. Chile se mantuvo como el pas con ms altos resultados. Costa Rica baj al segundo bloque de pases y Per, Brasil y Ecuador se
sumaron a ese mismo bloque.
En lectura de sexto grado, Costa Rica lideraba la tabla en 2006 y en 2013,
pas a estar por debajo de Chile. El descenso de Uruguay lo llev a compartir
un segundo bloque de pases con Mxico, Colombia, Brasil y un poco ms
abajo, Argentina y Per, que se integraron a este bloque en 2013 luego de su
gran salto en esta prueba.
En matemtica de tercer grado, en 2006 Chile estaba en el primer bloque
pero por debajo de Uruguay, Costa Rica y Mxico. En 2013, los haba superado netamente, mientras que Brasil, Argentina, Per y Ecuador se les haban
acercado, achicando las brechas. Finalmente, en matemtica de sexto grado
hubo un cambio de liderazgo ms claro. Uruguay haba ocupado el primer lugar en la regin en 2006 y fue sobrepasado por Chile y alcanzado por Mxico
en 2013. Las mejoras de Argentina, Per, Brasil, Colombia y Ecuador los
acercaron a Costa Rica, que en el mismo perodo descendi en esta prueba.
En el ltimo cuadro de esta serie, se observa el resultado global de los
pases participantes. All se realiz un promedio de las pruebas de lengua y
matemtica en tercer y sexto grado, para comparar el rendimiento. Se trata de
una sntesis de los resultados en SERCE y TERCE.
Lo primero que se destaca es que el liderazgo de la regin fue pasando
de Costa Rica y Uruguay a Chile. Sus diferencias no eran amplias en 2006,
pero en promedio Chile aument 34 puntos en sus pruebas mientras que Costa Rica baj 8 puntos y Uruguay 2. Detrs de Chile, el segundo bloque de
pases pas a estar integrado por Mxico, que tuvo una mejora de 7 puntos y
alcanz la lnea de Costa Rica y Uruguay.
Un tercer bloque de pases mostr un movimiento importante. En 2006
se encontraban all Brasil, Argentina y Colombia. En 2013 pasaron a ser
62
222
En la prueba SERCE, el lder de la regin fue Cuba, que mostr un puntaje claramente
superior al de los dems pases participantes, como haba ocurrido en la prueba PERCE de
1997. Pero en 2013, Cuba no particip de la prueba TERCE.
acompaados por Per, que aument 43 puntos promedio y dio el mayor salto
global en sus resultados de aprendizajes entre los siete pases estudiados y segundo de la regin detrs de Ecuador (que aument 51 puntos).
Cuadro 27. Promedio y variacin de los resultados SERCE 2006 y TERCE
2013 en lectura 3 grado, nivel primario. Pases participantes en TERCE
Promedio
SERCE
2006
Promedio
TERCE
2013
Diferencia
TERCE - SERCE
2006-2013
Chile
562,0
571,3
9,25
Costa Rica*
562,7
542,8
-19,86*
Uruguay
522,7
524,2
1,52
Per*
474,0
521,4
47,41*
Mxico*
530,4
519,4
-11,05*
Brasil*
503,6
519,3
15,76*
Colombia
510,6
519,1
8,52
Argentina
510,0
512,5
2,44
Ecuador*
452,4
508,4
56,02*
Pas
Honduras
496,8
Guatemala*
447,0
494,9
47,91*
Panam*
467,2
489,9
22,72*
Paraguay*
469,1
480,9
11,85*
Nicaragua*
469,8
478,0
8,21*
Rep. Dom.*
395,4
454,0
58,59*
Promedio*
491,2
509,7
18,52*
Nota: *Diferencia estadsticamente significativa a un nivel de confianza del 95%.

223
Grafico 33
Grfico 33. Promedio y variacin de los resultados SERCE 2006 y TERCE

2013 en lectura 3 grado, nivel primario. Pases seleccionados
+9,25
+1,52
+47,41
-11,05
+15,76
+8,25
+2,44
+10,55
Chile
Uruguay
Per
Mxico
Brasil
Colombia
Argentina
Promedio
580
560
540
520
500
480
460
440
SERCE 2006
TERCE 2013
Promedio TERCE similar a SERCE

Promedio TERCE significativamente ms alto que SERCE
Promedio TERCE significativamente ms bajo que SERCE

2013 en matemtica 3 grado, nivel primario. Pases participantes en TERCE
Promedio
SERCE
2006
Promedio
TERCE
2013
Diferencia
TERCE - SERCE
2006-2013
Chile*
529,5
582,4
52,98*
Costa Rica*
538,3
557,5
19,20*
Uruguay
538,5
550,6
12,02
Mxico*
532,1
549,3
17,16*
Brasil*
505,0
539,5
34,51*
Argentina*
505,4
533,3
27,90*
Per*
473,9
532,7
58,80*
Ecuador*
473,1
524,2
51,10*
Pas
224
Colombia*
499,4
518,9
Honduras
19,53*
507,5
Guatemala*
457,1
500,7
43,59*
Panam*
463,0
494,2
31,11*
Paraguay
485,6
487,8
2,24
Nicaragua*
472,8
484,7
11,92*
Rep. Dom.*
395,7
448,0
52,38*
Promedio *
490,7
521,7
31,03*

Grafico
Grfico
34.34
Promedio y variacin de los resultados SERCE 2006 y TERCE
2013 en matemtica 3 grado, nivel primario. Pases seleccionados
600
+52,98
+12,02
+17,16
Chile
Uruguay
Mxico
+34,51
+27,90
+58,80
+19,53
+31,84
580
560
540
520
500
480
460
440
SERCE 2006
TERCE 2013
Brasil
Argentina
Per
Colombia
Promedio

225

2013 en lectura 6 grado, nivel primario. Pases participantes en TERCE
Promedio
SERCE
2006
Promedio
TERCE
2013
Diferencia
TERCE - SERCE
2006-2013
Chile*
546,1
557,0
10,94*
Costa Rica*
563,2
545,5
-17,69*
Uruguay
542,2
531,8
-10,36
Mxico
529,9
528,8
-1,15
Colombia
514,9
525,6
10,63
Brasil
520,3
523,9
3,61
Argentina
506,5
508,6
2,13
Per*
476,3
505,4
29,15*
Ecuador*
447,4
490,7
43,26*
Guatemala*
451,5
489,0
37,57*
Panam*
472,1
482,6
10,58*
Pas
Honduras
479,2
Nicaragua
472,9
479,0
6,04
Paraguay*
455,2
469,1
13,90*
Rep. Dom.*
421,5
455,9
34,47*
Promedio*
494,3
506,6
12,36*

226
Grafico 35

2013 en lectura 6 grado, nivel primario. Pases seleccionados
580
+10,94
-10,36
-1,15
Uruguay
Mxico
-10,63
+3,61
+2,13
+29,15
+6,42
560
540
520
500
480
460
440
Chile
SERCE 2006
TERCE 2013
Colombia
Brasil
Argentina
Per
Promedio


2013 en matemtica 6 grado, nivel primario. Pases participantes en TERCE
Promedio
SERCE
2006
Promedio
TERCE
2013
Diferencia
TERCE - SERCE
2006-2013
Chile*
517,3
580,5
63,20*
Uruguay
578,4
566,6
-11,85
Mxico*
541,6
565,8
24,16*
Costa Rica*
549,3
535,2
-14,14*
Argentina*
513,0
530,2
17,20*
Per*
490,0
527,3
37,27*
Brasil*
499,4
519,6
20,21*
Colombia*
492,7
514,7
21,98*
Pas
227
Ecuador*
459,5
513,1
53,62*
Guatemala*
455,8
488,0
32,17*
Honduras
479,8
Nicaragua
457,9
462,3
4,38
Panam*
451,6
461,5
9,88*
Paraguay*
468,3
455,6
-12,76*
Rep. Dom.*
415,6
436,9
21,21*
Promedio*
492,2
511,2
19,04*

Grafico 36

2013 en matemtica 6 grado, nivel primario. Pases seleccionados
600
+63,20
-11,85
+24,16
+17,20
+37,27
+20,21
Chile
Uruguay
Mxico
Argentina
Per
Brasil
+21,98
+24,60
580
560
540
520
500
480
460
440
SERCE 2006
TERCE 2013
Colombia

228
Promedio

2013 en ciencias 6 grado, nivel primario. Pases participantes en TERCE
Promedio
SERCE
2006
Promedio
TERCE
2013
Diferencia
TERCE - SERCE
2006-2013
Colombia*
504,3
526,5
22,18*
Uruguay*
533,1
516,9
-16,27*
Argentina*
488,7
501,3
12,59*
Per*
464,9
500,7
35,78*
Panam
472,5
475,1
2,59
Paraguay*
469,3
454,8
-14,50*
Rep. Dom.*
426,3
443,7
17,43*
Promedio*
479,9
488,4
8,54*
Pas

Grafico 37

2013 en ciencias 6 grado, nivel primario. Pases seleccionados
540
+12,59
+22,18
+35,78
-16,27
+13,57
Uruguay
Promedio
530
520
510
500
490
480
470
460
450
440
Argentina
SERCE 2006
Colombia
TERCE 2013
Per

Promedio TERCE significativamente ms bajo que SERCE
229

2013 (promedio lectura 3 y 6 grado, matemtica 3 y 6 grado y ciencias
6 grado). Pases participantes en TERCE
Promedio
SERCE
2006
Promedio
TERCE
2013
Diferencia
TERCE - SERCE
2006-2013
Chile
538,7
572,8
34,09
Costa Rica
553,4
545,3
-8,12
Uruguay
545,4
543,3
-2,17
Mxico
533,5
540,8
7,28
Brasil
507,1
525,6
18,52
Per
478,5
521,7
43,16
Argentina
508,7
521,1
12,42
Colombia
504,4
519,6
15,17
Ecuador
458,1
509,1
51,00
Guatemala
452,8
493,1
40,31
Pas
Honduras
490,8
Panam
463,5
482,0
18,57
Nicaragua
468,4
476,0
7,64
Paraguay
469,6
473,4
3,81
Rep. Dom.
407,1
448,7
41,66
Promedio
492,1
512,3
20,24
230

Grafico 38
2013 (promedio lectura 3 y 6 grado, matemtica 3 y 6 grado y ciencias
6 grado). Pases seleccionados
580
+34,09
-2,17
+7,28
+18,52
+43,16
+12,42
+15,17
+18,35
Mxico
Brasil
Per
Argentina
Colombia
Promedio
560
540
520
500
480
460
440
420
Chile
Uruguay
SERCE 2006
TERCE 2013
La segunda fuente para el anlisis de los resultados de aprendizaje de

los alumnos es la prueba PISA. En primer lugar, se exponen los resultados
por niveles de aprendizaje alcanzados de los ocho pases participantes de las
pruebas 2012 (incluyendo a Costa Rica) en lectura, matemtica y ciencias.
Tambin se analizan los resultados considerando a los jvenes no evaluados,
para analizar la cobertura en relacin con aprendizajes. En segundo lugar, se
presentan las variaciones en el puntaje global de los pases y se comparan su
evolucin en el tiempo.
En la comparacin por reas de aprendizaje en las pruebas PISA 2012,
Chile, Mxico y Uruguay se ubicaron un paso por delante del resto en matemtica. En Chile, un 48% de los alumnos estaba por encima del nivel II; en
Mxico, un 46% y en Uruguay, un 44%. Argentina y Brasil se encontraban
un escaln ms abajo con 33% de alumnos por encima del nivel II. En Colombia y Per, un poco ms de un cuarto de los alumnos sobrepasaba el nivel II.
En las pruebas de lectura, los rendimientos globales de la regin fueron superiores a los de matemtica. Chile y Costa Rica encabezaban las posiciones,
231
con un 66% de sus alumnos por encima del nivel II. Mxico y Uruguay les
seguan con el 56% y 53% respectivamente, luego se ubicaban Brasil con 51%,
Colombia con 48% y Argentina, con el 46% de alumnos que superaron el
nivel II, mientras que Per se encontraba un escaln ms abajo, con 40%.
En ciencias, Chile se encontraba por encima del resto de los pases de la
regin participantes, con un 65% de alumnos por encima del nivel II, seguido
en un segundo bloque por Costa Rica con 55%, Mxico y Uruguay con 53%,
Argentina con 49%, Brasil con 46% y Colombia con 44%. Ms lejos en este
caso apareca Per, con un 31% de alumnos por encima del nivel II.
Nivel 1
Chile
Nivel 1a (slo para Lectura)
Nivel 2
Nivel 3
44,2
40,1
L
Mxico
55,8
C
Per
Nivel 4
53,1
53,0
Costa Rica
31,5
25,4
59,9
47,0
41,1
39,3
54,7
74,6
L
Colombia
46,9
47,0
L
Brasil
68,5
58,9
45,3
53,0
60,7
67,6
59,9
73,8
56,2
32,4
26,2
51,4
49,2
Debajo de nivel 1
40,1
48,6
L
67,1
M
Argentina
43,8
67,0
65,5
34,5
48,5
M
33,0
51,5
50,8
32,9
46,3
49,1
C
66,5
M
53,7
46,4
50,9
33,5
53,6
Grfico 39. Porcentaje promedio de estudiantes en cada nivel de

Grafico 39en Matemtica (M), Lectura (L)y Ciencias (C) de la prueba
desempeo
PISA 2012. Pases seleccionados
Uruguay
Nivel 5
Nivel 6
Referencias: M: matemtica; L: lectura; C: ciencias.

Nota: el grfico fue construido alineando los pases en la frontera entre los niveles 2 y 1.
Fuente: OCDE, PISA 2012.
Una mirada distinta sobre PISA se realiz a partir del anlisis de todos
los jvenes de 15 aos de edad de cada pas. As, se pudo comparar el rendimiento de los pases en su totalidad, considerando los alumnos no evaluados
porque fueron excluidos de la muestra (el marco muestral de PISA excluye a
232
los estudiantes a partir de una serie de criterios como, por ejemplo, alumnos
de mucha sobreedad que asisten a grado 6 o menos o que asisten a escuelas de
difcil acceso, entre otros) y los jvenes fuera del sistema educativo.
El mapa de resultados se convierte de esta manera en una visin ms global de los sistemas educativos, considerando qu porcentaje de los jvenes
est excluido en cada pas. Esta informacin no es tenida en cuenta por PISA
en sus informes centrales, probablemente porque los pases de la OCDE tienen baja proporcin de jvenes de 15 aos fuera de la escuela63 , pero resulta vital para entender los resultados de los sistemas educativos de Amrica Latina.
En el grfico 40 se observan los resultados del 100% de los jvenes de 15
aos en cada pas en el promedio de lectura y matemtica de PISA 2012. All
se constata que Chile no solo logra los mejores resultados de aprendizaje entre
quienes asisten a la escuela, sino que adems tiene una baja proporcin de
jvenes con mucha sobreedad (que no son tomados por la muestra de PISA)
y de excluidos de la escuela. De esta visin global, se destacan an ms los
logros de Chile en sus resultados educativos comparados con los dems pases
estudiados.
Los casos de Per y Brasil son similares en esta visin ms global de los
resultados de PISA. Ambos pases tienen una baja proporcin de jvenes de
15 aos fuera del sistema educativo, pero una amplia proporcin de alumnos
con sobreedad o que por otras caractersticas como difcil acceso no entraron
en el marco muestral de PISA. En Colombia, la poblacin no evaluada es
similar a la de Argentina y levemente menor que en Per y Brasil, pero los
niveles de exclusin educativa son mucho ms altos, y alcanzan al 23% de los
jvenes de 15 aos. Uruguay tiene una alta proporcin de alumnos excluidos,
un 15%, y su poblacin fuera del marco muestral es intermedia entre los pases
analizados.
Argentina muestra los niveles ms bajos entre los pases analizados de
exclusin educativa, con un 6% de los jvenes de 15 aos fuera de la escuela,
y una proporcin de alumnos que no entraron en el marco muestral similar al
de Colombia y Uruguay. Mxico es el pas que sobresale por la proporcin
de jvenes excluidos de la escuela: un 29% del total de jvenes de 15 aos de
edad. A su vez, su proporcin de alumnos con sobreedad muy alta excluidos
de la muestra PISA es la ms baja, lo cual es congruente con los rasgos de su
sistema educativo: baja repitencia y alta exclusin temprana.
Al analizar el grfico, se destaca la baja proporcin de jvenes de 15
aos de edad cubiertos en la muestra de PISA en varios pases. Solo Chile
y Argentina tienen a ms del 80% de la poblacin de esa edad incluida en la
63
El 89% de la poblacin de 15 aos de edad de la OCDE est representado en PISA, mientras que en los pases participantes de Amrica Latina esa cifra desciende a un 71%.
233
muestra, mientras que el porcentaje desciende al 73% en Uruguay, 72% en

Per, 69% en Brasil y 63% en Colombia y Per. Esto refuerza la evidencia
de la distancia que existe entre el marco metodolgico de la prueba PISA y sus
adaptaciones a los pases con mayor desigualdad y pobreza64 .
Grafico 40
Grfico 40. Estimacin de cobertura del marco muestral de PISA y

resultados promedio en lectura y matemtica segn nivel de desempeo
para la poblacin de 15 aos. Pases seleccionados, 2012
100%
6%
90%
80%
2%
5%
25%
3%
26%
22%
20%
20%
19%
26%
25%
34%
40%
28%
24%
14%
21%
14%
8%
18%
12%
20%
10%
1%
15%
20%
25%
60%
30%
2%
20%
27%
34%
70%
50%
2%
16%
9%
15%
18%
19%
23%
15%
29%
13%
7%
6%
Chile
Argentina
Uruguay
Per
Brasil
Colombia
Mxico
90%
83%
85%
80%
86%
73%
79%
72%
80%
69%
82%
63%
89%
63%
0%
9%
% de cobertura del marco

muestral de PISA
Sobre la matrcula de 15 aos
Sobre la poblacin de 15 aos
Poblacin representada en el marco muestral de PISA

Poblacin excluida del marco muestral de PISA
Notas: (*) La matrcula excluida representa a estudiantes de 15 aos que asisten al sistema educativo pero
no forman parte de la cobertura del marco muestral de PISA, ya sea por asistir a grado 6 o menos, o por
razones vinculadas con el diseo de la muestra. Se estima a partir de la diferencia entre la matrcula que
asiste a grado 7 o ms y el nmero ponderado de estudiantes evaluados (ambos datos surgen del reporte
tcnico del PISA), a lo que se agrega la matrcula que asiste a grado 6 o menos, estimada sobre la base de
datos del UIS.
(**) La poblacin fuera de la escuela representa a adolescentes que 15 aos que no asisten al sistema
educativo, y por lo tanto no forman parte de la cobertura del marco muestral de PISA. Se estima a partir de
la diferencia entre la poblacin de 15 aos y la matrcula que asiste a grado 7 o ms (ambos datos surgen
del reporte tcnico del PISA), a lo que se adiciona la matrcula que asiste a grado 6 o menos, estimada en
base a datos del UIS
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE-PISA 2012, UIS-UNESCO.
64
234
Este es tambin uno de los argumentos que fundament el lanzamiento de una nueva versin de la prueba, llamada PISA for Development (PISA para pases en desarrollo).
Esta mirada global de los resultados en 2012 es la antesala para la descripcin

de la evolucin en el tiempo. Dos aclaraciones son importantes. En primer lugar, los pases no participaron por igual en todas las ediciones de PISA: Argentina y Chile no participaron en 2003, Uruguay en 2000, Colombia en 2000 y
2003, y Per en 2003 y 2006. En segundo lugar, PISA cambi sus parmetros de
comparabilidad de las evaluaciones. En la edicin 2012 estableci que los resultados eran estrictamente comparables en lectura desde 2000 a 2012, en matemtica
desde 2003 a 2012 y en ciencias desde 2006 a 2012. Esto responde a que en cada
una de las tres primeras ediciones se realiz un nfasis en cada materia, lo que
permiti construir una base de tems suficiente para la comparacin temporal.
Sin embargo, aqu se sealarn los resultados de todos los pases en todos
los aos evaluados. En sus primeros informes hasta 2006, PISA compar los
resultados entre pases por materias, y al hacerlo registr una gran consistencia
(OCDE, 2007). La mayor robustez posterior debe ser tomada como un parmetro de cuidado metodolgico, que se asumir al realizar los comentarios en
el texto. Pero seguir las trayectorias de todos los pases desde el ao 2000 (salvo
Uruguay, desde 2003 y Colombia desde 2006, cuando participaron por primera vez) para las tres materias, es una forma de tomar todo el perodo estudiado
y no realizar cortes que son ms artificiales por aos de base diferentes segn
materias. Lo que ocurri entre 2000 y 2006 parece ser relevante para varios
pases, como se observar, aun tomando en cuenta los recaudos metodolgicos
de la comparacin que recientemente estableci la propia prueba PISA.
Hechas estas aclaraciones, cabe sealar que algunos especialistas cuestionaron la comparabilidad intertemporal de las pruebas PISA y TIMSS
en los pases con ms bajos resultados (Valverde y Nslund-Handley, 2010;
Xu, 2009). Esto ocurrira porque hay pocas preguntas que miden los niveles
ms bajos de rendimiento, lo cual generara errores de calibracin de las pruebas de un ao a otro. Esta hiptesis merece mayor debate entre los especialistas metodolgicos. Aqu se asume la confiabilidad de las pruebas PISA en
su comparacin en el tiempo de los pases, pero tambin se sealan posibles
incongruencias. Para cotejar la validez de la variacin de los resultados en el
tiempo se apel al anlisis de otras pruebas internacionales y de todas las evaluaciones nacionales de los pases estudiados (vase captulo 6).
Pasando al anlisis de la evolucin de los resultados en las pruebas PISA,
en matemtica se observa una mejora notable en Per, especialmente entre
200165 y 2009, con un aumento de 73 puntos66 . A lo largo de todo el perodo,
65
66
Per particip de la prueba PISA 2000 en el ao 2001.

Cabe resaltar aqu que la prueba de matemtica es estrictamente comparable entre 2003 y
2012, dado que Per solo particip en 2009 y 2012, el informe de PISA no muestra mejoras
para ese perodo. Sin embargo, si se parte de 2001 las mejoras fueron notables, pero con el
cuidado metodolgico de que su comparacin no es estrictamente vlida.
235
Brasil y Chile lograron mejoras consistentes, con una curva de permanente

mejora. Sin embargo, el caso de Brasil presenta serias discusiones metodolgicas acerca de la validez de la comparacin intertemporal de los resultados de
PISA.67 Mxico tambin logr mejoras consistentes entre 2003 y 2009, y una
leve cada en 2012. Argentina y Colombia muestran una tendencia con leves
cambios y mayor estabilidad, mientras que Uruguay baj sus resultados entre
2009 y 2012.
Grafico 41
Grfico 41. Evolucin del puntaje PISA en matemtica. Pases

seleccionados, 2000-2012

450
430
410
390
370
350
330
310
290
2000
Argentina
2003
Brasil
Chile
2006
Colombia
2009
Mxico
2012
Per
Uruguay
Fuente: CIPPEC, sobre la base de PISA 2000-2012 (OCDE).
67
236
Algunos analistas especializados criticaron la modalidad de aplicacin de las pruebas PISA

en las ediciones de 2000 a 2009, dado que al cambiar las fechas de aplicacin la muestra de
alumnos en Brasil vari considerablemente, aumentando en este perodo su grado de escolarizacin. Si se corrigiese ese problema muestral generado por la aplicacin de la prueba en
distintos momentos del ao, las mejoras desapareceran en comprensin lectora y ciencias y
seran muy leves en matemtica, concentradas en los alumnos de ms bajo nivel socioeconmico (Carnoy, Khavenson, Costa, Fonseca y Marotta, 2014; Klein, 2011)
En las pruebas de lectura se repite el gran avance de Per. Partiendo

desde un resultado inicial muy bajo y lejano al resto de los pases, logr el
mayor avance de todos los pases evaluados en PISA entre 2000 y 2012:
creci 57 puntos en total. La mejora es notable, dado que PISA calcula
que una mejora de 39 puntos en lectura equivale a un ao de escolaridad
de la OCDE.
Chile logr una mejora ms importante entre 2000 y 2009 y un leve
descenso posterior. En total entre 2000 y 2012 Chile aument 32 puntos sus
resultados en lectura. Entre 2000 y 2012, Brasil tuvo una mejora muy leve
en lectura de 14 puntos en total, mientras que Mxico se mantuvo estable.
Colombia tambin tuvo un ritmo similar de aumento entre 2006 y 2009,
y un descenso posterior entre 2009 y 2012, con un aumento global de 18
puntos.
Argentina tuvo una trayectoria cambiante: primero tuvo un marcado
descenso en sus resultados de lectura entre 2000 y 2006 y luego una mejora
similar entre 2006 y 2009, para mantenerse estable en 2012. En conjunto,
desde 2000 a 2012 los resultados disminuyeron 22 puntos en todo el perodo. Finalmente, Uruguay sigui una tendencia similar a la de Argentina,
con un marcado descenso entre 2003 y 2006, aunque no tuvo una recuperacin tan clara posterior. En conjunto, desde 2003 a 2012 disminuy sus
resultados 23 puntos.
237
Grafico 42
Grfico 42. Evolucin del puntaje PISA en lectura. Pases seleccionados,

2000-2012
470
450
430
410
390
370
350
330
310
2000
Argentina
2003
Brasil
Chile
2006
Colombia
2009
Mxico
2012
Per
Uruguay
En las pruebas de ciencias se destaca nuevamente el caso de Per, con

grandes avances entre 2001 y 2012 que suman en total 40 puntos de mejora (el
equivalente a un ao completo ms de escolaridad de la OCDE), ms marcada
entre 2001 y 2009. Chile y Brasil tambin mostraron mejoras escalonadas
entre 2000 y 2009, con estancamiento posterior68 . Mxico tuvo un descenso
inicial entre 2000 y 2003, luego una mejora leve en 2006 y desde ese ao una
estabilidad hasta 2012. Colombia y Argentina tambin manifestaron una estabilidad en los resultados de ciencias durante el perodo analizado, mientras
que Uruguay fue el nico caso de una cada continua entre 2003 y 2012.
68
238
Esta comparacin entre Per, Brasil y Chile debe ser considerada con resguardos metodolgicos, dado que PISA hace estrictamente comparables sus resultados de ciencias desde
2006.
Grafico 43
Grfico 43. Evolucin del puntaje PISA en ciencias. Pases seleccionados,

2000-2012
470
450
430
410
390
370
350
330
310
2000
Argentina
2003
Brasil
Chile
2006
Colombia
2009
Mxico
2012
Per
Uruguay
El grfico 44 muestra la evolucin en conjunto de las pruebas, realizando un promedio simple de los resultados por pas en las tres asignaturas.
All se constata la mejora notable de Per, que parti de un punto muy bajo.
Tambin se observa que en 2000 Chile, Argentina y Mxico compartan un
puntaje muy similar y en 2012, Chile qued por encima del resto de los pases
de la regin, sobrepasando incluso a Uruguay que particip por primera vez
en 2003 y sac ese ao mejores resultados que Chile en 2000, pero luego tuvo
una cada, especialmente entre 2009 y 2012.
Por su parte, Brasil muestra una evolucin tambin marcada entre 2000
y 2009, aunque un estancamiento posterior en la medicin de 2012, similar
al caso de Chile que tuvo un leve declive entre 2009 y 2012. Colombia (que
apenas particip entre 2006 y 2012) mostr una evolucin positiva entre 2006
y 2009, y tambin un estancamiento posterior. Argentina vivi un vaivn, con
cada entre 2000 y 2006, mejoras hacia 2009 y estancamiento posterior.
239
Grafico 44
Grfico 44. Evolucin del puntaje PISA en matemtica, lectura y ciencias

(promedio de las 3 reas). Pases seleccionados, 2000-2012
460
440
420
400
380
360
340
320
300
2000
Argentina
2003
Brasil
Chile
2006
Colombia
2009
Mxico
2012
Per
Uruguay
5.5. La equidad en los resultados

Analizar la equidad de los sistemas educativos es tan complejo como intentar
medir la calidad de los resultados, solo que en este caso la variedad de medidas posibles es ms amplia69. Esto brinda un anlisis ms rico en variedad de
dimensiones observadas, pero ms disperso en la posibilidad de interpretar las
situaciones y los cambios relativos de los pases. Como decisin metodolgica
se asumi en este apartado mostrar distintas dimensiones, aun si no pueden
establecerse hiptesis claras explicativas, para ofrecer al lector una muestra
de la multiplicidad de datos que permiten analizar la equidad de los sistemas
educativos.
69
240
El recorte de la mirada comparada se puede complementar con otros estudios sobre la temtica (Fernndez Aguerre, 2010).
La primera dimensin ya fue analizada en el apartado 5.2 se vincula con la

equidad en el acceso a la educacin, dado que muestra las brechas de cobertura
segn estratos socioeconmicos. Una segunda dimensin abarca a las distintas poblaciones desfavorecidas en sus trayectorias educativas. El grfico 45
muestra el porcentaje de la poblacin que alcanz al menos 13 aos de escolarizacin diferenciando hombres, mujeres, poblacin indgena y no indgena70,
rural y urbana para cinco de los siete pases estudiados entre 2005 y 2010.
All se observa que Per haba logrado mayores niveles de equidad entre
hombres y mujeres y entre la poblacin indgena y no indgena. En cambio,
Brasil tena una escalera descendente muy marcada, donde los hombres indgenas se encontraban en la situacin ms desfavorable. Lo ms notable del
grfico 45 es comn a todos los pases observados: la distancia educativa entre
la poblacin urbana y rural era muy amplia, lo que evidencia el desafo penGrafico 45
diente de expansin de la escolarizacin que tiene la regin.
Grfico 45. Proporcin de jvenes de 20 a 29 aos con 13 o ms aos de
estudios, segn condicin tnica y sexo. Pases seleccionados, 2005 a 2011
Jvenes urbanos
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
Hombre indgena
Mujer indgena
Hombre no indgena
Mujer no indgena
5%
0%
Brasil
(2010)
Colombia
(2005)
Mxico
(2010)
Per
(2007)
Uruguay
(2011)
Jvenes rurales
40%
35%
30%
25%
20%
15%
70
Vase un estudio especfico sobre la situacin educativa de los pueblos indgenas en Amrica
10%
Hombre indgena
Latina
(SITEAL, 2012)
Mujer indgena
Hombre no indgena
Mujer no indgena
5%
0%
Brasil
(2010)
Colombia
(2005)
Mxico
(2010)
Per
(2007)
Uruguay
(2011)
241
Mujer indgena
Hombre no indgena
Mujer no indgena
5%
0%

Brasil
(2010)
Colombia
(2005)
Mxico
(2010)
Per
(2007)
Uruguay
(2011)
Jvenes rurales
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
Hombre indgena
Mujer indgena
Hombre no indgena
Mujer no indgena
5%
0%
Brasil
(2010)
Colombia
(2005)
Mxico
(2010)
Per
(2007)
Uruguay
(2011)
Fuente: CEPAL (2014).
Otra forma de abordar la equidad educativa se presenta a partir de los

resultados de aprendizaje de las pruebas PISA71 . Antes de mirar estrictamente
las desigualdades, se analiza la situacin de los alumnos ms desfavorecidos.
El grfico 46 compara la evolucin de dos dimensiones claves: los logros de
aprendizaje en lengua y matemtica del cuartil de nivel socioeconmico y cultural ms pobre y las tasas de escolarizacin de nivel secundario. Es una forma
de ver qu pas en el nuevo siglo con los sectores ms vulnerables en cada pas.
Per muestra un gran avance en la situacin educativa de los ms pobres:
tuvo el mayor incremento en los puntajes de los alumnos ms pobres, ms
de 54,4 puntos entre 2000 y 2012, mientras que tambin avanz 21 puntos
porcentuales en la tasa neta de escolarizacin secundaria. Brasil y Chile lograron importantes mejoras en los resultados del cuartil de ms bajo nivel
socioeconmico en PISA, con crecimientos simultneos moderados en la tasa
de escolarizacin secundaria.
En segundo plano se encuentran Mxico y Colombia, que lograron importantes mejoras en la tasa de escolarizacin y menos significativas en los
resultados de aprendizaje de los alumnos ms pobres. Luego, Argentina y
Uruguay tuvieron avances ms modestos en las tasas de escolarizacin, desde
puntos de partida ms altos, y los alumnos del cuartil de ms bajo nivel socioeconmico tuvieron una leve mejora en sus resultados en PISA en Argentina y
un leve empeoramiento en Uruguay.
71
242
Al momento de la escritura de este libro no se haban publicado an los informes de anlisis

de las pruebas TERCE, con lo cual solo se cont con informacin agregada general de los
resultados, y no desagregada por nivel socioeconmico.
Grafico 46
70
Mejora en PISA Cuartil I
Variacin resultados PISA del cuartil 1 en Lectura y Matemrica

(puntos)
Grfico 46. Variacin de la tasa neta de cobertura en el nivel secundario, y

del resultado en las evaluaciones PISA del cuartil I. Pases seleccionados,
2000-2012
50
30
Per
Chile
Brasil
Mxico
Amrica Latina
Colombia
10
Argentina
-10
Uruguay
Incremento del acceso al secundario
-30
-
10
12
14
16
18
20
22
Variacin tasa neta escolarizacin secundaria (puntos porcentuales)
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Notas: 1 Para el puntaje del cuartil I se considera a los resultados de los estudiantes del cuartil ms bajo
segn el ndice del status econmico, social y cultural de la poblacin. 2 Debido a que Uruguay y Colombia
no fueron evaluados en las pruebas PISA en el ao 2000, se utiliza la informacin de los aos 2003 y 2006,
respectivamente. 3 Las tasas netas de escolarizacin del ao 2000 corresponden a 2000, excepto para
Brasil, Colombia y Uruguay que corresponden a 2001. Los datos 2012 corresponden a 2012, excepto para
Brasil, Chile y Colombia que corresponden a 2011. 4 Amrica Latina incluye a los 7 pases seleccionados
para el estudio y Bolivia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela. Los datos 2000 corresponden a 2000 menos para Ecuador,
Guatemala y Nicaragua que son de 2001. Los datos 2012 corresponden a 2012, excepto para Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay y Venezuela que corresponden a 2011; El Salvador que corresponde a 2010; y Nicaragua que corresponde a 2009.
Fuente:
CIPPEC,
sobre
la
base
de
OCDE-PISA
y SITEAL, IIPE-UNESCO y OEI (excepto para Colombia, SEDLAC).
2000,
2003,2006
2012
El grfico 47 analiza de forma ms concreta la equidad educativa, ya que

compara los resultados de aprendizaje de los quintiles de mayor y menor
nivel socioeconmico en las pruebas PISA. El grfico muestra la evolucin
de los resultados promedio del pas en PISA (en lectura y matemtica) y de la
brecha entre el cuartil I y IV. As se puede comparar en un mismo mapa visual
la evolucin de la calidad y la equidad de los aprendizajes72 .
72
Los resultados de matemtica son estrictamente comparables desde 2003, pero al tomar
como base el ao 2000 se observa que la consistencia con la medicin siguiente y con la
prueba de lectura es muy alta, por eso se mantuvo ese ao base para la comparacin. De
presentar nicamente los resultados en lectura,el grfico sera muy similar al expuesto.
243
El resultado muestra que el pas que ms redujo sus desigualdades en los

aprendizajes entre 2000 y 2012 fue Argentina, no tanto porque hayan crecido
los logros de los alumnos ms pobres sino por una reduccin significativa de
los logros del cuartil ms rico, que se compens con aumentos leves de los
dems estratos socioeconmicos.
Chile, Mxico y Brasil lograron mejoras en la calidad y en la equidad al
mismo tiempo. La diferencia entre este grupo de pases fue que Mxico avanz ms en la equidad que en la calidad, mientras que Chile y Brasil lograron
mejoras convergentes en ambas direcciones.
Entre 2000 y 2012, Colombia y Uruguay no tuvieron cambios significativos en la dimensin de la equidad en los resultados de aprendizaje. El caso
que se destaca por su retroceso en los resultados de equidad educativa es Per,
que aument notablemente los resultados de calidad (se ubic en 2012 donde
estaba Chile en 2000), pero ms en los estratos de mayor nivel socioeconmico que en el ms pobre. Todos los estratos sociales mejoraron sus resultados
Grafico
47 fue el nico pas donde se ampliaron las desigualdades en los
en Per, pero
aprendizajes de los alumnos medidas por PISA en el perodo estudiado73 .
Grfico 47. Evolucin del puntaje PISA (promedio lectura y matemtica)
y de la brecha entre resultados entre los cuartiles I y IV (*). Pases
seleccionados, 2000-2012
Mayor rendimiento en PISA
Puntaje PISA (promerio en lectura y matemtica)
500
450
400
2003
2012
2012
2000
2012 2000
2012
2012
2012
2000
2012
2006
2000
350
2000
300
Mayor equidad
250
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
Brecha de resultados entre cuartil I y IV
Argentina
73
244
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Vase el estudio de Martn Benavides, Juan Len y Manuel Etesse sobre la desigualdad y la
segregacin educativa de Per en PISA (Benavides, Len y Etesse, 2014).
(*) Para el puntaje del cuartil 1 y del 4, se considera a los resultados de los estudiantes del cuartil ms bajo y
ms alto (respectivamente) segn el ndice del status econmico, social y cultural de la poblacin.
Amrica Latina. Debido a que Uruguay y Colombia no fueron evaluados en el ao 2000, se utiliza la informacin de los aos 2003 y 2006, respectivamente.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE-PISA 2000-2012, UIS-UNESCO y SEDLAC.
Los siguientes grficos muestran dos dimensiones estrechamente vinculadas: la equidad entre el primer y cuarto cuartil de nivel socioeconmico en los
resultados de PISA (el promedio de lectura y matemtica) y el coeficiente de
Gini en los siete pases estudiados. As se puede relacionar la equidad social
y educativa. El grfico 46 es la foto del ao 2012 y el grfico 47 muestra la
evolucin de ambos indicadores entre 2000 y 2012.
En la foto de 2012 se observa que Argentina fue el pas con resultados ms
equitativos en PISA y menor nivel de desigualdad social medida por el coeficiente de Gini. Uruguay tena una estructura social levemente ms equitativa,
pero sus resultados en PISA fueron ms desiguales que los de Argentina.
Mxico fue el pas con menor desigualdad entre el cuartil ms pobre y el ms
rico en los resultados de aprendizaje en PISA en 2012, aunque su coeficiente
de Gini sea el ms cercano al promedio de los pases estudiados. Sin embargo,
cabe destacar que Mxico es el pas con mayor exclusin educativa de los estudiados en la poblacin de 15 aos de edad, con lo cual esa mayor equidad es
relativa, ya que oculta el mayor abandono previo.
Brasil y Colombia presentaban situaciones muy similares: tenan estructuras sociales ms desiguales que el promedio y resultados educativos menos
desiguales. Esto indica que sus sistemas educativos parecen ser ms equitativos que sus estructuras sociales medidas por la distribucin del ingreso.
Chile se encontraba en el otro extremo que la Argentina: en 2012, tuvo
mayores niveles de desigualdad educativa en los resultados PISA y ms desigual distribucin del ingreso medido por el coeficiente de Gini. Per, finalmente, es un caso singular, ya que tena una estructura social levemente
menos desigual que el promedio de los pases y la mayor desigualdad educativa
medida por los resultados de aprendizaje del primer y cuarto cuartil de nivel
socioeconmico en PISA 2012. Esto indicara que su sistema educativo es ms
desigual que su estructura social en la comparacin con el resto de los pases.
245
Grafico 48
120
Brecha de resultados PISA entre cuartil I y IV
(promedio Lengua y Matemtica) 2012
Desigualdad en PISA
Grfico 48. Coeficiente de Gini y brecha de resultados entre los cuartiles I y

IV. Pases seleccionados, 2012
110
Per
Uruguay
100
Chile
90
Argentina
Colombia
80
Brasil
40
Mxico
60
0,54
0,52
0,50
0,48
0,46
0,44
0,42
0,40
Coeficiente de Gini
Igualdad en el ingreso
Nota: los cuartiles se calcularon en funcin del ndice del status econmico, social y cultural de la poblacin, construido por OCDE a travs de la informacin recolectada en los cuestionarios de PISA. Los valores
de Uruguay corresponden al ao 2003 y los de Colombia, al 2006.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de SEDLAC y OCDE, PISA 2012.
La evolucin de la equidad educativa en comparacin con la equidad social

muestra un primer grupo de pases con leves cambios entre 2000 y 2012. Chile y Brasil lograron leves mejoras en la distribucin del ingreso medido por
el coeficiente de Gini y una leve disminucin de la brecha de aprendizajes en
PISA. Uruguay baj levemente su desigualdad y mantuvo la brecha educativa
en PISA. Mxico logr bajar la desigualdad educativa y levemente la brecha
social.
Los casos de Per, Colombia y Argentina se encuentran ms lejos del
centro y muestran variaciones considerables. Argentina fue el pas con mayores logros paralelos de disminucin de la brecha educativa y social: fue el pas
donde ms disminuy el coeficiente de Gini y la distancia en los resultados del
primer y cuarto cuartil en las pruebas PISA. Colombia no logr disminuir ni
la brecha social ni la brecha educativa, ambas se mantuvieron en niveles similares a lo largo del perodo estudiado. Per mejor levemente su distribucin
del ingreso, pero al mismo tiempo vio aumentar la brecha educativa en sus
resultados en PISA.
246
Grafico 49
20
Evolucin de la brecha de resultados entre
cuartil I y IV (promedio Lectura y Matemtica)
Se reduce la brecha
entre cuartiles
Se incrementa la brecha
entre cuartiles
Grfico 49. Evolucin del coeficiente de Gini y brecha de resultados entre

los cuartiles I y IV. Pases seleccionados, 2000-2012
Per
10
Colombia
Uruguay
-10
-20
-11,6
Brasil
-11,6
Chile
-30
Mxico
-40
Argentina
-50
-60
-
-0,01
-0,02
-0,03
-0,04
-0,05
-0,06
-0,07
-0,08
-0,09
-0,10
Evolucin del Coeficiente de Gini

Se mantiene la distribucin
de la riqueza
Mejora la distribucin
de la riqueza
Notas: los cuartiles se calcularon en funcin del ndice del status econmico, social y cultural de la poblacin, construido por OCDE a travs de la informacin recolectada en los cuestionarios de PISA. Los valores
de Uruguay corresponden al ao 2003 y los de Colombia, al 2006.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de SEDLAC y PISA 2000-2012 (OCDE).
Otra forma de observar las desigualdades entre las escuelas es a partir de

sus diferencias en los resultados en las pruebas PISA explicadas por el nivel socioeconmico de los alumnos que asisten a ellas. El grfico 50 incluye a todos los pases participantes en las pruebas PISA 2012 para ubicar a los
pases de Amrica Latina en el continuum global. All se observa que Per,
Chile y Uruguay tenan sistemas educativos en los cuales las desigualdades
sociales de los alumnos de las distintas escuelas ms determinaban los logros
de aprendizaje, con niveles superiores a los del promedio de la OCDE. Por
debajo de ese promedio se encontraban Argentina, Brasil y especialmente
Mxico, el pas con menor determinacin social de los aprendizajes entre
los estudiados.
247
Grfico 50. Variacin en el rendimiento en matemtica segn estatus socioeconmico de los estudiantes y las escuelas o por el estatus socioeconmico
de los estudiantes dentro de la escuela. Pases seleccionados, 2012
Grafico 50
Porcentaje de la variacin total en el desempeo en matemtica explicado

por el ndice de status econmico, social y cultural de
los estudiantes (intra-escuela)
los estudiantes y las escuelas (inter-escuelas)
Mxico
46,1
-0,9
Colombia
-3,0
Brasil
-2,0
60,3
61,5
Costa Rica
-3,5
61,7
Argentina
-2,4
62,1
Promedio OCDE
-5,2
Uruguay
-4,3
Chile
-1,4
Per
-1,9
-10
62,8
74,1
75,4
78,4
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Fuente: OCDE, PISA 2012. Figura II.5.1b
Una manera complementaria de analizar la equidad es a travs de las mediciones disponibles de los niveles de integracin social dentro del sistema
educativo. La dimensin de la integracin de distintos estratos sociales en
escuelas comunes indica hasta qu punto los sistemas educativos estn ms o
menos segregados internamente. La posibilidad de reproducir la desigualdad
crece en sistemas educativos donde la separacin social por escuelas es mayor
(Fernndez Aguerre, 2004; Merle, 2012)
El grfico 51 muestra la situacin de la segregacin educativa en 2009 en
los siete pases estudiados74 . All se observa que los pases de Amrica Latina
tienen los niveles ms altos de segregacin educativa, lo cual es congruente
con sus altos niveles de desigualdad social y expresa la distancia que existe en
el nivel socioeconmico de los alumnos entre escuelas.
74
248
Los datos fueron tomados de un estudio previo (Vazquez, 2012), dado que no fue posible
procesar las bases PISA del ao 2012 para esta informacin.
En la comparacin, Per fue el pas con mayor segregacin educativa de

los estudiados y de todos los participantes de la prueba PISA 2009. Chile y
Mxico le seguan en un segundo grupo de alta segregacin educativa de la
regin. Un poco ms abajo aparecen Argentina y Colombia, en un tercer
grupo de pases con segregacin educativa alta para el mundo pero intermedia
para la regin. Finalmente, Brasil y Uruguay eran los dos pases de menor
segregacin educativa entre los siete analizados, aunque tambin sigue siendo
alto su nivel para la comparacin internacional.
En la comparacin intertemporal entre 2000 y 2009, Brasil se destaca
por haber logrado una importante disminucin de su segregacin educativa.
Argentina y Mxico tambin lograron una disminucin de la segregacin,
Grafico
51menor medida. En cambio, Per fue el que ms haba aumentado
aunque en
la segregacin educativa entre escuelas entre 2000 y 2009 de todos los que
participaron en ambas pruebas de PISA y Chile tuvo un leve incremento entre
esos mismos aos. Uruguay y Colombia no participaron de la prueba en 2000
y por lo tanto no aparecen en la comparacin.
Grfico 51. Niveles de segregacin escolar por nivel socioeconmico. ndice
de Brecha por centiles (CGI). Pases seleccionados, ao 2009
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
Per
Chile
Mxico
Argentina
Colombia
Brasil
Uruguay
Fuente: Vzquez (2012), sobre la base de OCDE, 2010.
249
Grafico 52
Grfico 52. Variacin en los niveles de segregacin escolar por nivel socioeconmico. ndice de Brecha por centiles (CGI).
Pases seleccionados, 2000-2009
0,10
0,08
0,06
0,04
0,02
0,00
-0,02
-0,04
-0,06
-0,08
Per
Chile
Mxico
Argentina
Brasil
Fuente: Vzquez (2012), sobre la base de OCDE, 2010.
Una dimensin complementaria es la referida a la distribucin de los alumnos en escuelas pblicas y privadas (Arcidicono y otros, 2014). Como se analiz en el apartado 3.10, los pases estudiados tienen proporciones muy diversas
de alumnos en escuelas privadas, sistemas de regulacin y financiamiento estatal, y la mayora de ellos vivieron un pasaje importante de alumnos de escuelas
pblicas a privadas en el perodo analizado. Qu niveles de desigualdad en los
resultados de aprendizaje tienen las escuelas pblicas y privadas de la regin?
Cmo variaron esas desigualdades durante el perodo estudiado?
El grfico 53 muestra los resultados PISA de las escuelas pblicas y privadas en ciencias en 2006 y en matemticas en 2012. Dado que se trata de
materias distintas (eran las que tenan datos disponibles para procesar la informacin de manera comparable), es necesario tener reparos en la comparacin,
pero al menos permiten ver tendencias de la evolucin en el tiempo.
En la gran mayora de los pases analizados, los resultados de las escuelas
privadas tanto en ciencia en 2006 como en matemtica en 2012 eran superiores a los de las escuelas pblicas. Pero esta diferencia se debe en gran medida al
250
nivel socioeconmico de los alumnos. Al controlar esa variable, PISA permite

analizar los resultados puros de ambos tipos de escuelas.
All se observan tres grupos de pases. En Chile y Colombia, las escuelas
pblicas y privadas tuvieron similares logros educativos controlando el nivel
socioeconmico, tanto en 2006 como en 2012. En Mxico y Uruguay, las
escuelas pblicas obtuvieron resultados superiores a las privadas al controlar
por nivel socioeconmico, mientras que en Brasil y Argentina se dio la situacin inversa. El caso de Argentina es el nico que muestra un cambio en el
tiempo:
Graficoen53ciencias de 2006, sus escuelas pblicas y privadas tenan resultados
similares al controlar el nivel socioeconmico de los alumnos, mientras que en
matemtica de 2012 las escuelas privadas pasaron a tener mejores resultados.
Grfico 53. Diferencia de resultados entre escuelas pblicas y privadas.
Total y controlada por nivel socioeconmico del alumno y la escuela. Pases
seleccionados, 2006 y 2012
40
20
0
-20
-40
-60
-80
-100
Uruguay
Promedio
OCDE
Per
Mxico
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Argentina
-120
40
20
0
-20
-40
-60
-80
-100
-120
Diferencia pblico-privado
Diferencia luego de controlar el contexto socioeconmico del

alumno y la escuela. El marcador sin relleno indica diferencias no
estadsticamente significativas
Nota: Costa Rica y Per no participaron de PISA 2006.

Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE, PISA 2006 y 2012 (Tabla IV.4.7).
251
Otras dimensiones de la equidad educativa pueden ser analizadas a travs

de las pruebas PISA y otras fuentes estadsticas. Entre ellas, la brecha en
los resultados segn gnero. Las pruebas de 2012 muestran una diferencia
constante en todos los pases analizados en favor de los varones en matemtica. Chile y Colombia fueron los pases con mayor brecha en favor de los
varones y Uruguay, Argentina y Mxico, los de menor brecha de gnero en
matemtica.
Las diferencias fueron mucho mayores en lectura en favor de las mujeres,
especialmente en Argentina, Uruguay y Brasil. En Argentina, la brecha fue
de 38 puntos en favor de las mujeres, lo cual equivale a un ao de escolaridad
ms (BID, 2013a). Finalmente, en la prueba de ciencia la diferencia fue mucho ms leve en favor de los varones, con el caso destacado de Colombia con
la mayor brecha y con los casos de Argentina, Brasil, Per y Uruguay, donde
no hay diferencias estadsticamente significativas segn gnero.
En la comparacin internacional por regiones, cabe destacar que Amrica Latina tiene las brechas ms amplias a favor de los varones de todas las
regiones participantes de las pruebas PISA en matemtica. En cambio, su
brecha en favor de las mujeres en lectura es ms baja que la de los dems pases
participantes en las pruebas, aun destacando que logran resultados claramente
mejores que los varones. Esto indica que, en conjunto, los varones en Amrica Latina tienen mejor posicin relativa en PISA que en el resto del mundo,
lo cual constituye un motivo de atencin para lograr equiparar las brechas de
gnero en la regin.
Muchas otras dimensiones no pudieron ser analizadas para hacer visibles
diversas situaciones de desigualdad dentro y entre los pases. Una de ellas
es la brecha de aprendizajes medidos por PISA entre alumnos de contextos
urbanos y rurales. Dado que la muestra de PISA no es representativa de las
poblaciones rurales, esta comparacin no fue posible de realizar.
5.6. La voz de los alumnos

Los resultados de los sistemas educativos no pueden ignorar la voz de los
alumnos. Sus opiniones acerca de la escuela, sus vivencias, su compromiso y
participacin en la vida escolar deberan formar parte de una evaluacin ms
integral de lo que ofrece un sistema educativo, ms all de los aprendizajes
medibles en ciertas reas de conocimiento. En este breve apartado se realizan
algunas aproximaciones a esta esfera. Si bien de forma meramente introductoria, permiten abrir la mirada sobre los resultados a otras dimensiones que
pueden estar detrs de ellos condicionando lo que ocurre en las aulas.
252
Las pruebas PISA brindan informacin sobre la visin de los estudiantes acerca de distintos aspectos de la vida escolar. Una pregunta que aporta
un parmetro general es la que se vincula con el nivel de satisfaccin con la escuela. Frente a la pregunta ests de acuerdo con la afirmacin me siento feliz
en la escuela?, los alumnos contestaron lo que se observa en el grfico 54.
La variacin entre los pases de Amrica Latina es muy amplia. Por
un lado, se encuentran pases como Per, Colombia y Mxico, entre los de
mayor satisfaccin de los alumnos con la escuela entre los 65 pases participantes de la prueba PISA en 2012. Con un nivel tambin alto de felicidad
en la escuela, superior al promedio de los pases de la OCDE, se encuentran
Uruguay, Chile y Brasil. El nico caso que escapa a esta visin positiva de la
escuela es Argentina, que se encuentra por debajo del promedio de la OCDE.
Estas respuestas tienen varias interpretaciones posibles. Una de ellas, que
se repite en numerosos estudios similares, indica que los alumnos de los contextos ms pobres tienden a valorar ms a su escuela porque expresa el acceso a derechos fundamentales no siempre garantizados en el hogar (Reimers,
2000). En contextos vulnerables, la escuela es un espacio de proteccin y pese
a tener peores condiciones y resultados que en los pases ms desarrollados, es
ms valorada.
Tambin puede haber un sesgo cultural en la respuesta, en pases o contextos donde los alumnos tienen mayor propensin al respeto por la autoridad
escolar. En otros pases, una respuesta ms negativa puede expresar seales
de rebelda o una cultura ms contestara y crtica, y no necesariamente ser la
condensacin de una peor escuela. La cultura de quienes responden puede
ser clave para entender diferencias entre los pases, aunque no sea posible evaluarla sino es a travs de meras conjeturas. Argentina tiene escuelas menos
disfrutables o alumnos ms crticos que el resto de la regin? Es una pregunta
que requiere otros estudios.
253
Grafico 54
Grfico 54. Porcentaje de estudiantes que dicen sentirse felices en la

escuela. Pases seleccionados, 2012
Per
94
Colombia
92
Mxico
91
Costa Rica
91
88
Uruguay
Chile
85
Brasil
85
80
Promedio OCDE
77
Argentina
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE, PISA 2012. Tabla III.2.3a.
La siguiente dimensin que puede ser analizada a travs de los cuestionarios a los alumnos es la de la pertenencia a la escuela y el compromiso con
las rutinas diarias a partir de la medicin de la puntualidad y el presentismo de los alumnos. Los pases de Amrica Latina muestran altos niveles de
impuntualidad de los alumnos, especialmente Uruguay, Costa Rica, Chile,
Per y Argentina. Menos grave parece la situacin, al menos como la expresan los propios estudiantes, en Mxico, Colombia y Brasil.
254
Grafico 55
Grfico 55. Porcentaje de estudiantes que reportaron haber llegado tarde

a la escuela en las dos semanas previas a la evaluacin PISA. Pases
seleccionados, 2012
Brasil
66,3
33,7
Promedio OCDE
64,7
35,3
Colombia
64,1
35,9
Mxico
39,9
60,1
47,0
53,0
Argentina
52,8
47,2
Per
Chile
53,0
47,0
Costa Rica
Uruguay
-100
-80
Ninguna
-60
42,5
57,5
40,7
59,3
-40
Una o dos veces
-20
20
Tres veces o ms
40
60
80
100
Cinco veces
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE, PISA 2012. Tabla IV.5.1.
En cuanto al ausentismo de los alumnos, los pases de la regin se ubican

en posiciones muy variadas en la comparacin con los restantes participantes
de las pruebas PISA. Argentina aparece en la situacin ms crtica, con las
tasas ms altas de ausentismo de los alumnos: el 58% de los alumnos dice haberse ausentado en las dos semanas previas a la pregunta. Con niveles altos de
ausentismo tambin aparecen Costa Rica, Uruguay, Mxico y Brasil. Per
est en una situacin intermedia y Chile y Colombia se ubican en el otro
extremo de la escala, con muy bajos niveles de ausentismo de los alumnos.
255
Grafico 56
Grfico 56. Estudiantes que se saltearon entre 1 y 5 clases en las dos

semanas previas. Pases seleccionados, 2012
Argentina
58,1
Costa Rica
31,5
Uruguay
23,6
20,9
Mxico
20,3
Brasil
Promedio OCDE
14,5
Per
14,2
7,1
Chile
4,2
Colombia
0
10
20
30
40
50
60
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE, PISA 2012. Tabla III.2.2b
Por ltimo, una aproximacin del clima de las aulas lo brinda un ndice
integrado por cinco preguntas realizadas en los cuestionarios de PISA a los
alumnos. All se consult si los estudiantes escuchan al profesor, si hay ruido
y desorden, si los profesores deben esperar mucho a que los alumnos hagan
silencio y si pueden trabajar adecuadamente. Tambin en este punto, los
pases analizados se ubican en posiciones muy distintas en la comparacin
internacional.
Nuevamente, el caso de Argentina aparece como el ms problemtico,
con el ndice ms bajo de clima de trabajo en el aula entre los 65 pases
participantes de la prueba PISA. En este caso es seguido por Brasil, Chile
y Uruguay. Con una situacin ms favorable, se presentan los casos de Colombia, Per y ms an, Costa Rica y Mxico, con un ndice muy alto en la
escala comparada global.
256
Grfico 57. ndice del ambiente de aprendizaje. Pases seleccionados, 2012
0,1
0
0,06
0,00
0,04
-0,04
-0,05
-0,1
-0,16
-0,2
-0,25
-0,3
-0,34
-0,4
-0,51
-0,5
-0,6
Mxico
Costa Rica
Per
Colombia
Uruguay
Chile
Brasil
Argentina
Promedio
OCDE
Nota: el ndice toma como valor de referencia el promedio de la OCDE, que equivale a 0. Los componentes del ndice Ambiente de Aprendizaje son: estudiantes no escuchan al profesor; hay ruido y desorden;
profesores tienen que esperar mucho tiempo a que haya silencio; estudiantes no pueden trabajar bien;
estudiantes tardan mucho en empezar a trabajar luego de comenzada la clase.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de OCDE (2013).
En sntesis, las aulas y escuelas de Amrica Latina son diversamente

valoradas por los alumnos. No existen correlaciones altas que agrupen a los
pases de la regin en una misma situacin, con excepcin de su mayor satisfaccin con la escuela frente al promedio de los pases desarrollados. En otras
variables, los alumnos expresan representaciones y comportamientos muy diversos en la escala global de los pases que participan de PISA, evidenciando
un mapa de la regin poco lineal y convergente.
El caso de Argentina se destaca especialmente por sus bajos valores en
varias de estas preguntas, lo cual abre especiales interrogantes acerca de las
vivencias de los alumnos en el sistema. Otras investigaciones podrn profundizar estos apuntes estadsticos acotados que surgen de las pruebas PISA.
5.7. Sntesis de resultados por pases

El siguiente apartado se centra en resumir lo analizado hasta aqu. Se utiliza
la informacin sobre acceso, trayectorias de los alumnos, terminalidad del
nivel secundario, logros de aprendizaje en primaria y secundaria y equidad
educativa. La informacin sobre los resultados de aprendizajes medidos por
las pruebas internacionales TERCE y PISA se compara con los resultados
257
de las evaluaciones nacionales de cada pas, que pueden encontrarse en la

pgina web complementaria de este libro con varias aclaraciones metodolgicas75 .
Argentina
Sus altas tasas de escolarizacin en el nivel primario y bajas tasas de analfabetismo lo destacan como un pas con una historia de acceso educativo ya
consolidada desde al menos cuatro dcadas. El crecimiento en la cobertura
educativa en el nivel secundario durante el perodo analizado fue intermedio, partiendo de un nivel ya alto para la regin. El pas se mantuvo en el
bloque de mayor acceso a la educacin entre los pases analizados.
Las trayectorias de los alumnos se ubican en un punto intermedio entre los
pases estudiados, con relativamente altos niveles de repitencia y sobreedad. Estos indicadores variaron de forma contradictoria segn niveles en
el perodo estudiado: la repitencia baj en primaria, pero aument en el
nivel secundario.
En las evaluaciones de la calidad para el nivel primario se observa una
mejora en matemtica y un estancamiento en lengua. Las mediciones en
este nivel de las pruebas TERCE son consistentes con las evaluaciones
nacionales en el mismo perodo de tiempo.
En el nivel secundario, las pruebas PISA muestran una estabilidad en los
resultados de las tres materias evaluadas en el perodo 2000-12, con una
cada en lectura en 2006 y una recuperacin en 2009. En las evaluaciones
nacionales (ONE), los resultados son consistentes, aunque el ONE seala
una mejora en lengua durante el perodo 2005-10 ms acentuada que la
observada en PISA.
Los niveles de equidad en los resultados de PISA son de los menos desiguales entre los pases estudiados. Este logro se destaca porque Argentina
fue, entre los siete pases estudiados, el que ms disminuy la desigualdad
en los resultados de las pruebas PISA entre 2000 y 2012. La explicacin
fue la baja de los resultados del cuartil de mayor nivel socioeconmico y la
leve mejora de los otros tres cuartiles.
El pas muestra preocupantes visiones de los alumnos en las representaciones de la satisfaccin con las escuelas y en relacin con el clima pedaggico
de trabajo en las aulas, adems de tener el mayor nivel de ausentismo de los
alumnos entre los pases participantes de PISA.
75
258
Los cuadros y grficos anexos con datos sobre la evolucin de los resultados de las evaluaciones nacionales de los siete pases estudiados pueden encontrarse en la siguiente pgina web:
http://cippec.org/mapeal/
Brasil
Los niveles histricos de cobertura de Brasil eran los ms bajos entre los
pases estudiados. Durante el perodo 1960-2010, la mejora en el acceso
fue notable, y lleg a igualar los estndares de la regin. En muchos sentidos, el sistema educativo brasilero es bastante joven en su aspiracin a la
universalizacin de la cobertura.
La trayectoria de los alumnos atraves una situacin similar a la de la cobertura. Histricamente hubo grandes niveles de repeticin desde el primer grado y en el perodo estudiado se logr disminuir sensiblemente los
problemas de sobreedad escolar. Pero esa mejora no alcanz a igualar a
Brasil con el resto de los pases analizados, dado que sigue teniendo niveles
muy altos de sobreedad en la educacin secundaria.
Los alumnos persisten en el sistema educativo pese a haber repetido, aunque sus tasas de graduacin secundaria no son tan altas como su proporcin de jvenes de 17 aos que estn escolarizados.
En la calidad de los aprendizajes medidos por pruebas estandarizadas,
Brasil muestra mejoras en el nivel primario en lengua (en 3 hubo una
leve mejora pero en 6, no) y matemtica en SERCE-TERCE entre 2006
y 2013, consistentes con las pruebas nacionales. Si bien las pruebas nacionales corresponden al 5 grado de primaria, se observa una clara tendencia
de mejora desde 2001 a 2011.
En el nivel secundario, las tendencias muestran algunas divergencias segn las fuentes. En las pruebas PISA, Brasil logra mejoras constantes entre
2000 y 2012 en matemtica, y entre 2000 y 2009 en lectura y ciencias, con
estancamiento en 2012, aunque estos resultados son discutibles en trminos metodolgicos, segn sealan estudios previos (Carnoy, Khavenson,
Costa, Fonseca y Marotta, 2014; Klein, 2011). En las pruebas nacionales,
la mejora en lengua fue muy leve, lo que coincide en mayor medida con la
de PISA, pero en matemtica se observa un estancamiento (mientras que
la prueba PISA muestra una mejora constante en el perodo analizado).
Brasil tambin muestra un estancamiento en los resultados de calidad de
las pruebas nacionales en el ltimo ao del nivel secundario, tanto en lengua como en matemtica durante el perodo 1999-2011.
En cuanto a la equidad en los resultados de PISA, Brasil logr disminuir
levemente la brecha entre los alumnos de mayor y menor nivel socioeconmico, as como tambin disminuy la segregacin educativa, pero
ambos indicadores partieron de situaciones muy desiguales y persisten
en ese nivel.
259
Chile
Chile, al igual que Argentina, muestra un logro histrico de cobertura
que se mantuvo en alza durante el perodo analizado, si bien ya desde ese
punto ms alto las mejoras fueron moderadas, por ejemplo, en la tasa de
escolarizacin del nivel secundario.
El caso de Chile se destaca especialmente por los logros en las trayectorias educativas de los alumnos: es el pas que tiene menor repitencia y
mayor retencin y terminalidad en el nivel secundario de todos los pases
estudiados. Adems, durante el perodo estudiado logr mejorar estos indicadores.
En los aprendizajes, las distintas pruebas brindan evidencias contradictorias en algunos casos. El SIMCE (evaluacin nacional) mostr una mejora
leve, consistente con SERCE-TERCE en lengua, pero en matemtica la
mejora en TERCE fue muy superior a la del SIMCE (que incluso muestra
un declive en 2013, luego de una mejora leve en los aos anteriores). Cabe
aclarar que se tom en cuenta la medicin del SIMCE de 4 Bsico (mientras TERCE mide tercer y sexto grado).
En PISA, los resultados fueron de mejora superior a los del SIMCE para
aos similares. En lectura, Chile mejor en PISA entre 2000 y 2009, pero
no en el SIMCE de 8 Bsico y 2 Medio. En matemtica, Chile mejor
tanto en PISA entre 2000 y 2012 como en TIMMS entre 2003 y 2011,
pero en el SIMCE la mejora fue ms leve solo en 2 Media, y no en 8
Bsico. En ciencia, los resultados fueron de mejora consistente en PISA,
TIMMS y SIMCE.
Las distintas evaluaciones mencionadas tienen metodologas distintas,
pero resulta llamativo observar las diferencias en los resultados. En especial, se podra esperar que las escuelas tengan ms incentivos a ensear en
sintona con la prueba SIMCE, que es la que define ciertos incentivos para
los actores. Paradjicamente, las mejoras en TERCE, PISA y TIMMS
fueron superiores a las observadas en el SIMCE. Esto deja abiertas numerosas preguntas que otras investigaciones podrn retomar.
En cuanto a los resultados de equidad, la brecha entre niveles socioeconmicos en PISA baj levemente pero contina siendo una de las ms altas
entre los pases estudiados, adems de tener un nivel de segregacin educativa muy elevado que no disminuy entre 2000 y 2009.
Colombia
Partiendo de grandes dficit histricos de escolarizacin, Colombia aceler la cobertura desde los ltimos aos del siglo XX, especialmente durante
el perodo estudiado, pero todava es el pas con ms baja tasa de escolarizacin en el nivel inicial de todos los analizados.
260
Colombia logr disminuir el nivel de repeticin en la educacin primaria,

pero se mantuvo similar en el nivel secundario durante el perodo estudiado. La poblacin con sobreedad en la educacin secundaria se mantuvo en
niveles muy altos y la terminalidad de los estudios en ese nivel es intermedia en la comparacin con los dems pases.
El abandono escolar ms notorio se observa en el trnsito y al final del
ciclo bsico: menos de la mitad de la poblacin escolar empieza el ciclo
orientado.
En las evaluaciones de la calidad educativa, los resultados fueron mixtos.
En las pruebas TERCE, el pas logr mejoras en los logros de aprendizaje,
aunque ms bajas que el promedio de la regin. En lengua no hubo mejoras
significativas, aunque s en matemtica y en ciencias. Esto es en parte congruente con los resultados en las pruebas nacionales, SABER, que en sus
mediciones comparables mostraron un estancamiento en todas las reas
evaluadas en el nivel primario hasta 2012.
En las pruebas PISA, Colombia solo particip en los aos 2006-09-12,
con lo cual su evolucin es ms difcil de juzgar porque es ms corta. En
ese perodo logr leves mejoras en lectura entre 2006 y 2009 as como
estabilidad en matemtica y ciencias. Las pruebas SABER muestran una
tendencia relativamente similar de estancamiento y leves avances y retrocesos en todas las materias evaluadas.
En los resultados de equidad en las pruebas PISA, la brecha entre el cuartil
de mayor y menor nivel socioeconmico no mostr cambios significativos.
Sin embargo, Colombia se destaca como el nico el pas que aument su
proporcin de alumnos en escuelas pblicas de todos los estudiados, lo cual
pudo haber generado una reduccin de la segregacin educativa, aunque
esto no haya podido ser medido por las estadsticas disponibles.
Mxico
Mxico logr incrementos importantes en la cobertura en todos los niveles
educativos, pero en especial en el nivel inicial, con la mayor cobertura
entre los pases estudiados.
La trayectoria de los alumnos tiene dos rasgos salientes: baja repitencia y alta
exclusin en la educacin media superior. Esto hace que se trate de un sistema educativo excepcional entre los pases analizados por la alta proporcin
de alumnos fuera del sistema educativo a los 15 aos, que es la referencia de
la poblacin evaluada en las pruebas PISA. A los 17 aos, la poblacin est
mayoritariamente fuera de la escuela y los que permanecen tienen menores
niveles de sobreedad que el promedio de los pases estudiados.
En las pruebas de calidad educativa de nivel primario, los resultados de
SERCE-TERCE expresan continuidades y divergencias con las pruebas
261
nacionales. En SERCE-TERCE se observa una cada leve entre 2006 y

2013 en lengua de tercer grado, estancamiento en sexto grado y mejoras
leves en matemtica en ambos grados. En conjunto, los resultados muestran
una mejora muy leve y por debajo del resto de la regin. La prueba EXCALE tiene mayor cercana con los resultados en SERCE-TERCE (se trata de
una prueba muestral con el mismo propsito que TERCE, medir resultados
sistmicos). En cambio, las pruebas ENLACE (diseadas para medir resultados de cada escuela) muestran resultados divergentes: sus mejoras notables
en lengua contradicen los resultados de SERCE-TERCE en esa rea.
En las pruebas PISA se observan ciertas coincidencias con las pruebas
nacionales. Lo ms notable en el caso de Mxico es la divergencia en PISA
vinculada con la evolucin de los resultados de lectura, que permanecieron
relativamente estancados durante todo el perodo analizado, y matemtica,
que tuvieron una mejora importante. Esto se corrobora en las pruebas ENLACE (donde incluso se constata una cada en 3 ao en lengua), aunque
en estas pruebas la mejora en matemtica sigue en alza hasta 2013, mientras que en PISA se estanca entre 2009 y 2012.
En cuanto a la equidad en los resultados segn contextos sociales, Mxico
se destaca por ser el pas de la regin con ms baja brecha en los resultados
PISA entre el cuartil de ms alto y ms bajo nivel socioeconmico, con una
tendencia a la baja en el perodo estudiado. Sin embargo, cabe remarcar
que es el pas con mayor proporcin de alumnos que no estn representados en la evaluacin de PISA por estar fuera de la escuela, con la cual esta
mayor equidad puede estar ocultando el abandono previo de los alumnos
de menor nivel socioeconmico.
Per
Per es un caso destacado por sus avances en la cobertura escolar, dado
que parte de puntos ms bajos que otros pases estudiados y logr llegar a
niveles altos, pero con grandes brechas sociales, especialmente en el nivel
inicial.
El pas logr disminuir sus tasas de repitencia en primaria (aunque no en
secundaria) y tiene una situacin de relativa menor sobreedad que el resto
de los pases analizados. Detrs de Chile, es el pas con ms alta tasa de
graduacin del nivel secundario, aunque es importante destacar que Per
tiene un ao menos de escolarizacin (los alumnos terminan la secundaria
a los 16 aos, al igual que en Colombia, mientras en el resto de los pases
analizados terminan a los 17 aos).
Los avances en los resultados de aprendizaje de los alumnos de Per fueron notables. En las pruebas SERCE-TERCE del nivel primario, fue
el segundo pas entre los 15 participantes (detrs de Ecuador) que ms
262
incrementaron sus puntajes promedio entre 2006 y 2013. Las mejoras se

dieron en todas las reas evaluadas, aunque a diferencia de otros pases que
tuvieron avances ms notables en matemtica, Per logr mejoras tambin
muy altas en lengua.
Estos resultados son consistentes con las pruebas nacionales de 2 grado,
aunque la evolucin mayor en lengua que en matemtica en estas pruebas
no se constata en TERCE, donde los avances son similares en ambas materias (e incluso levemente superiores en matemtica).
En las pruebas PISA, tambin la mejora de Per fue notable, que inici
este proceso desde un punto muy bajo y fue el pas que ms avanz en las
pruebas de lectura. Las pruebas de matemtica y ciencias no son estrictamente comparables entre 2000 (Per particip en 2001) y 2012, pero
si se observa el puntaje se constata un crecimiento similar al de la prueba
de lectura. No existen evaluaciones nacionales en el nivel secundario para
comparar estos resultados.
En cuanto a la equidad en los resultados, se observan indicadores preocupantes. Per era en 2009 el pas con mayor segregacin social entre escuelas de todos los participantes ese ao en la prueba PISA y fue el nico pas
de los siete analizados que tuvo un incremento de la brecha de resultados
entre los cuartiles de menor y mayor nivel socioeconmico. Esto indica que
el pas logr mejorar los resultados de calidad pero a costa de aumentar su
desigualdad.
Uruguay
El pas tiene altas tasas histricas de escolarizacin, en comparacin con
el resto de la regin, y logr avanzar especialmente en el nivel inicial a lo
largo del perodo estudiado, pero tuvo muy leves avances en el acceso al
nivel secundario.
Sus tasas de repitencia son las ms altas entre los pases estudiados en
ambos niveles educativos, aunque disminuyeron en primaria. Durante el
perodo estudiado, se increment la repitencia en el nivel secundario bsico, mientras que en la media superior se mantuvo.
Estas altas tasas de repitencia se traducen en los niveles ms altos de sobreedad a los 17 aos de los pases estudiados, junto con Brasil. Adems,
Uruguay tiene altos niveles de abandono escolar antes de comenzar y durante la educacin secundaria (casi el 20% de la poblacin no ingresa en
ese nivel), lo que lo convierte en el pas con ms baja graduacin de todos
los estudiados.
En las pruebas SERCE-TERCE, los resultados de aprendizaje de nivel
primario mostraron un estancamiento general, con leves bajas en lengua,
matemtica y ciencias de sexto grado. Uruguay fue, detrs de Costa Rica,
263
el pas que menos avanz en las pruebas entre los 15 participantes. Sin
embargo, su posicin relativa sigue siendo mejor que la de la gran mayora
de los pases.
En las pruebas PISA, Uruguay tuvo un leve descenso estadsticamente
significativo en las tres materias evaluadas partiendo de una situacin con
mejores resultados en 2003 que todos los dems pases de la regin participantes, qued en 2012 por debajo de Chile en todas las materias, pero por
encima de la mayora de los restantes pases.
En los resultados de equidad, las brechas en los resultados en PISA entre
los cuartiles de mayor y menor nivel socioeconmico se mantuvieron a lo
largo del perodo analizado y fueron las segundas ms altas de la regin,
detrs de Per.
264
6. Las hiptesis: cmo

se pueden explicar los
resultados educativos?
Lleg la hora decisiva del libro. Es el momento de explicar los resultados.
Este es el captulo del ensamblaje: primero, se presentaron los contextos y
las polticas y luego los resultados de inclusin, calidad y equidad educativa.
Ahora llega la hora de combinar ambas dimensiones de la investigacin. Por
qu algunos pases mejoraron el acceso, la calidad o la equidad educativa?
Cules son los secretos, qu polticas hicieron efecto, qu puede aprenderse de ellos?
Estas preguntas estn fuera de foco. No hay explicaciones lineales. Quienes las esperen se vern decepcionados. La primera gran hiptesis de este
libro fue confirmada por la investigacin realizada: explicar los resultados
educativos es mucho ms complejo de lo que se piensa. No hay atajos ni en las
polticas ni en las causas. Este captulo intentar probar esta hiptesis. En el
diseo de la investigacin que dio fruto a este libro, buscar explicaciones fue
un objetivo parcial, ya que era ms importante mapear qu haban hecho los
pases y qu resultados haban obtenido.
Pero este no es un captulo oscurantista, que solo dejar dudas educativas existenciales. No promueve eliminar el conocimiento que producen las
pruebas TERCE o PISA ni dejarlo intacto como una pieza de museo para
admirar, sin saber qu cosa es ni de dnde sali lo que all se exhibe. Este es
un captulo exploratorio. Es posible establecer algunas hiptesis siguiendo reglas de cuidado cientfico y dialogando con investigaciones previas.
La investigacin que conduce este libro se propuso como objetivo aprender
lecciones de poltica de los pases de la regin, contrastar resultados, analizar
lneas de continuidad, convergencias y divergencias entre los pases. El trazo
final aparece en forma de hiptesis tentativas, con muchas preguntas abiertas.
Antes que resultados firmemente establecidos que muestran mejores y
peores pases, el estudio encontr ciertas incongruencias entre resultados
de distintas evaluaciones, lgicas internas de los sistemas y numerosos resultados que no tienen una clara explicacin la visita a los siete pases y el
anlisis de centenares de documentos de poltica sobre cada uno de ellos.
Varios de los pases de la regin que vieron mejoras en las pruebas PISA
265
no tuvieron mejoras sostenidas en el tiempo, entre las materias evaluadas o

consistentes con sus propias evaluaciones de la calidad. Muchos misterios
quedan sin respuesta.
Sin embargo, fue posible identificar procesos congruentes, especialmente en
las mejoras experimentadas por Per, Chile y Brasil, desde puntos de partida y
contextos distintos. Qu puede decirse de los resultados de estos pases?
Una aclaracin metodolgica introduce este captulo. Las hiptesis no fueron el centro de la investigacin, pero s una va necesaria para canalizar todo
lo sistematizado. Por las limitaciones del propio marco metodolgico, estas
hiptesis son exploratorias. Se trata de hiptesis del nivel uno, que repasan grandes tendencias macrosociolgicas, polticas y educativas de los pases
estudiados.
El diagrama 2 permite visualizar el esquema analtico que organiz las
hiptesis. All se ponen en relacin tres grandes conjuntos de dimensiones:
los contextos, los sistemas educativos y las polticas educativas. El objetivo
de este apartado es situar cmo confluyeron estas grandes dimensiones en la
posible explicacin de las variaciones en los resultados educativos del perodo
estudiado, en especial de los logros de aprendizaje de los alumnos medidos por
las pruebas SERCE-TERCE y PISA.
Los contextos son clave para comprender las dinmicas extraeducativas,
en particular los cambios en la estructura social y econmica de los pases,
sobre los cuales se centra el anlisis de la primera hiptesis. Se analizaron
datos comparados de la evolucin social y econmica de los pases y estudios
histricos sobre los cambios previos al perodo estudiado. Sin embargo, esta
mirada sociolgica es limitada, dado que no se utilizaron mtodos estadsticos
para observar las diferencias entre los resultados de los pases76 .
Los sistemas educativos renen dimensiones analticas que tienen una solidificacin institucional, tradiciones que cargan herencias histricas y definiciones que no fueron (y quizs no podran serlo) alteradas por las gestiones de
gobierno analizadas. Dado que la mirada es cualitativa y se enfoca en rasgos
institucionales histricos, no se centr en el estudio de factores asociados con
el aprendizaje, como otros estudios previos que pueden ser una fuente complementaria de anlisis y fueron mencionados a lo largo del texto77.
76
77
266
En Amrica Latina existen valiosos antecedentes de modelos estadsticos de naturaleza jerrquica o multinivel para estudiar las explicaciones de los resultados de calidad educativa
(Blanco Bosco, 2011) y trabajos comparados profundos sobre las estructuras sociales y los
regmenes de bienestar en relacin con los logros de aprendizaje (Fernndez Aguerre, 2004).
Entre numerosas referencias generales, resulta clave el estudio sobre distintas metodologas
de aproximacin al anlisis de la eficacia escolar de la Investigacin Iberoamericana sobre
eficacia escolar (Murillo Torrecilla y otros, 2007)
6. Las hiptesis: cmo se pueden explicar los resultados educativos?
Las polticas educativas son definidas como acciones de gobierno que

tienen una capacidad normativa de alteracin o fortalecimiento de aspectos
sustantivos de los sistemas educativos, en este caso llevadas adelante durante
el perodo estudiado. Estas polticas abarcan, especialmente, el nivel nacional
de los pases, lo cual deja inmensos espacios vacos en la comparacin subnacional, sobre todo en los pases federales.
Los sistemas y las polticas educativas estn en constante relacin, tal
como se vio en el largo captulo 3. Una forma de ver estas relaciones es a travs
de los la conversin de ciertos canales de poltica educativa en verdaderos
dispositivos de regulacin, que funcionan como bisagras entre las acciones
de gobierno y las continuidades internas del sistema educativo. Algunos pases pudieron canalizar ah grandes procesos de cambio, utilizando estructuras
orgnicas de los sistemas educativos, como el currculum o los libros de texto,
o creando nuevas, como las evaluaciones de la calidad.
Las tres grandes dimensiones se vinculan mutuamente. Pero un punto de
partida analtico, que se ver prontamente al entrar en la primera hiptesis,
es que los resultados educativos raramente son afectados por polticas de
corto plazo. La mirada ms profunda de los cambios sociales, econmicos y
culturales, es una forma de entrar en los contextos de vida de los alumnos y
docentes, en la cultura de las instituciones, en las relaciones sociales que van
cambiando las modalidades educativas tradicionales. Entre las polticas educativas, las que funcionan de manera sistmica, como dispositivos (creando,
aprovechando o reformando dispositivos histricos ya existentes) son las que
parecen tener mayor efecto en los aprendizajes al adentrarse en las aulas. Son
estos complejos procesos los que habra que estudiar para comprender realmente qu pas en la educacin latinoamericana.
A falta de esas herramientas de investigacin, este trabajo se centr en
relatar las polticas y los resultados, como se hizo hasta aqu. Las hiptesis
son solo un agregado tentativo que intenta iluminar algunas intervenciones
de poltica educativa cuya importancia sistmica en los pases que lograron
mejoras educativas puede ser de utilidad para explicar, en parte, esos avances.
En cada hiptesis se intentar sealar qu aspectos las hacen sustentables, qu
cuestiones las ponen en duda, qu polticas emblemticas o pases analizados
pueden servir de ejemplo y qu fundamentos tiene en la bibliografa revisada.
267
Diagrama 2. Esquema analtico para elaborar las hiptesis

Polticas Educativas
Contexto
Estructura social
/ Cultural /
Econmica / Poltica
/ Cohesin social
/ Gobernabilidad /
Mapa de actores /
Federalismo / Escala
/ etc.
Legislacin /
Financiamiento
/ Currculum /
Materiales / Regmenes
acadmicos / Exmenes
/ Evaluaciones / Gestin
escolar / Docencia /
Programas / etc.
Canales y
Dispositivos
Resultados
Sistemas
educativos
Provisin pblico/
privada / Estructura
de niveles / Tracking
/ Tradiciones
pedaggicas / Rol
del Estado / Historia
dispositivos /
Identidad docente
/ etc.
Cobertura / Trayectorias
/ Graduacin /
Aprendizajes medidos x
pruebas / Equidad / Voz
alumnos
Hiptesis 1. La mejora en el acceso y en la calidad educativa estuvo

asociada con las mejoras notables en las condiciones de vida de la
poblacin en Amrica Latina.
En conjunto, los pases analizados mejoraron los indicadores de cobertura,
trayectorias escolares, aprendizajes y equidad educativa durante el perodo
analizado. Amrica Latina logr mayores incrementos en cobertura y calidad
educativa que todas las dems regiones que participaron de las pruebas PISA
entre 2000 y 2012. Los alumnos del cuartil ms pobre de la regin fueron los
que ms incrementaron sus resultados de aprendizaje en PISA frente al resto
de los pases evaluados. Ms an, en las pruebas TERCE de 2013, que comparan logros de aprendizaje en lengua y matemtica del nivel primario con las
pruebas SERCE de 2006, 13 de los 15 pases de Amrica Latina participantes
lograron mejoras significativas, mientras que los 7 pases que participaron tuvieron mejoras ms modestas en ciencias.
268
Una primera hiptesis vincula estos logros con las mejoras en las condiciones sociales y econmicas de la poblacin durante el perodo analizado.
Retomando el captulo 2, la salida de la pobreza de al menos 50 millones de
habitantes de la regin entre 2000 y 2010, el crecimiento de los ingresos, la
disminucin del desempleo y el mayor acceso a alimentacin, vivienda, servicios pblicos y bienes bsicos que tuvo la poblacin fueron notables.
Numerosas investigaciones han sealado los vnculos estrechos entre las
condiciones sociales y econmicas de la poblacin y los resultados educativos
desde diversas perspectivas (Checchi, 2006; Van Haecht, 1999). Ahondar en
qu vnculos especficos pudieron haber tenido diversas variables es una tarea
que excede este libro, pero que tendr algunas consideraciones generales en los
siguientes puntos y en la revisin de cada pas.
Tambin los cambios educativos generacionales parecen haber sido
centrales en la mejora de la poblacin estudiada, es decir los alumnos que
cursaron durante el perodo 2000-2013. El acceso a la educacin de sus padres
super enormemente al acceso que haban tenido los padres de los alumnos
de dcadas anteriores. El siguiente cuadro pone en evidencia esa situacin
especfica en una medicin comparada de la desigualdad educativa que tiene
en cuenta la brecha de nivel educativo de los padres de los alumnos en 2005 y
su desigualdad como alumnos de ese ao.
Haber asistido a la escuela permiti a los padres acompaar mejor a sus
hijos en su propia educacin, ayudarlos con las tareas, leer con ellos y prepararlos para la cultura especfica del trabajo escolar, entre otros factores clave
de los efectos educativos diferenciales segn el contexto de los hogares. Ms
educacin de los padres trajo una mejor educacin de los hijos.
Cuadro 33. Cambios generacionales en la distribucin de la educacin: coeficiente de Gini de grados de educacin completados por generacin, por pas
Pas
Generacin de Padres
Generacin Actual
Argentina
0,47
0,22
Brasil
0,56
0,40
Colombia
0,55
0,34
Chile
0,44
0,21
Mxico
0,60
0,34
Per
0,67
0,37
Uruguay
0,41
0,25
Promedio
0,53
0,30
Fuente: Crouch y otros. (2007) a partir de Latinobarmetro 2005
269
El aumento notable del acceso al nivel inicial tambin se asume como

un eje central de la mejora educativa en el perodo analizado y augura todava mejores resultados en el futuro, dado que continu creciendo en los aos
recientes. Diversos estudios demostraron los poderosos efectos que tiene la
educacin en jardines de infantes para preparar a los alumnos en la cultura escolar, crear hbitos de socializacin y desarrollar actividades cognitivas
centrales para el aprendizaje (Vegas y Santibaez, 2010). Las propias pruebas
PISA (OCDE, 2011b) y TERCE constituyen una evidencia contundente de
la mejora en los aprendizajes de los alumnos de nivel primario y secundario
que produce haber asistido ms aos al nivel inicial, con independencia del
nivel socioeconmico de la poblacin78 .
Tan o ms importante que el acceso al nivel inicial pueden considerarse
las derivaciones de la mejora social y econmica en las condiciones de vida
de la primera infancia. Los estudios de Heckman (2008) fueron reveladores
en cuanto al efecto que tiene a largo plazo el desarrollo infantil temprano. La
mejora de las condiciones de vida de la primera infancia en varios pases de
la regin es, quizs, decisiva en la calidad de los aprendizajes medidos por las
pruebas nacionales, SERCE-TERCE y PISA.
Esta podra ser, en conjunto con todas las condiciones de mejora social y
econmica, una de las explicaciones del avance de Per en las trayectorias y
los logros de aprendizaje durante el perodo estudiado. Los adolescentes de
15 aos que rindieron la prueba PISA en 2001 haban nacido en 1986. Para
muchos de ellos, sus primeros aos de vida carecieron de nutrientes bsicos y
condiciones mnimas de salud, vivienda y sanidad. En cambio, los alumnos
que rindieron la prueba en 2012 haban nacido en 1997, su infancia y su ciclo
de vida posterior tuvieron mejores condiciones, en un pas que logr un gran
crecimiento econmico durante el perodo estudiado. Un estudio reciente indica que la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos en Per baj del
25% al 18% entre 2000 y 2009 (INEI y UNICEF, 2010).
Esta mirada de largo plazo es clave para entender los resultados de
las evaluaciones, que dependen de un ciclo completo de vida e incluso de
ciclos intergeneracionales de los padres de los alumnos evaluados, ms que
de un ciclo poltico de corto plazo o coincidente con dos ediciones de una
evaluacin.
Pero la gran pregunta que surge de estas primeras consideraciones generales es la siguiente: por qu algunos pases mejoraron ms que otros e
78
270
En los informes de factores asociados con los logros iniciales de TERCE se observa que para
todos los pases estudiados, haber asistido ms tiempo a nivel inicial tiene efectos significativos en los aprendizajes de los alumnos en todas las pruebas, con independencia del nivel
socioeconmico. Vase: http://www.unesco.org/new/es/santiago/education/education-assessment-llece/third-regional-comparative-and-explanatory-study-terce/
incluso, algunos no tuvieron mejoras en los resultados de las evaluaciones

pese a tener mejoras sociales y econmicas?
Los siguientes grficos ayudan a confrontar la evolucin de los resultados
de calidad en la comparacin de PISA 2000-2012 y dos indicadores centrales
de la situacin social y econmica de los pases estudiados: la proporcin de la
poblacin debajo de la lnea de la pobreza y el crecimiento del PBI por habitante.
La correlacin entre calidad educativa, mayor PBI y menor pobreza en
todos los casos es alta, pero las variaciones por pases tambin. Los grandes
saltos de Per se hacen evidentes, especialmente en la distancia recorrida de la
reduccin de la pobreza y mejoras en TERCE y PISA. Brasil y Chile muestran trayectorias tambin claras en la misma direccin: al mismo tiempo que
se reduce la pobreza (especialmente en Brasil) y crece el PBI (ms en Chile),
mejoran los resultados de calidad educativa.
El caso de Colombia es ms difcil de juzgar porque la medicin comienza en
2006 y muestra cierta ambivalencia en PISA, aunque tambin se observan mejoras paralelas en la situacin social, econmica y educativa. Mxico es distinto,
atraviesa trayectorias cambiantes, su mejora en la calidad es ms leve y los cambios
sociales y econmicos menos notables que en el resto de los pases analizados.
Los casos de Argentina y Uruguay rompen el molde. Atraviesan claras
mejoras econmicas y sociales pero no en sus resultados educativos en PISA,
aunque Argentina s se observa una leve mejora en TERCE. Incluso, Uruguay tuvo un retroceso en los logros de aprendizaje en PISA y fue uno de los
dos pases entre 15 que no mejor en TERCE.
Un aspecto metodolgico que deja dudas en la pruebas PISA de Uruguay
se expone en los cuadros anexos79. All se observa que la evolucin del nivel
socioeconmico y cultural de los alumnos participantes en la prueba PISA
en 2003 y 2012 en Uruguay es casi idntica. En cambio, las mediciones de
pobreza del pas muestran una sensible disminucin de un 35% de pobreza en
2006 a un 12% en 2012. Para todos los dems pases estudiados, la evolucin
de las mediciones de nivel socioeconmico coincide en gran medida con las
medidas de pobreza locales, con excepcin de Mxico.
Fue correcta la muestra de escuelas por nivel socioeconmico en Uruguay
en las pruebas 2003 y 2012? Puede ser un error muestral80 lo que explique la
cada en los resultados de Uruguay en PISA en 2012? Es imposible comprobarlo en este estudio, pero corresponde mencionarlo para futuros trabajos de
investigacin.
79
80
En la pgina web del proyecto se presentan los cuadros anexos referidos a la evolucin del
nivel socioeconmico de los alumnos segn medidas nacionales y las mediciones de PISA.
Vase: http://cippec.org/mapeal/
El error muestral podra estar indicando que en la muestra se subestim a las escuelas de
mayor nivel socioeconmico, dado que la mejora social del pas no se refleja en la muestra.
271
De cualquier forma, Argentina y Uruguay tuvieron un recorrido social y

econmico distinto al del resto de los pases analizados. Ambos vivieron un
ciclo histrico de fuerte consolidacin de sus clases medias sobre la base de la
escuela pblica, que atraves una prolongada etapa de deterioro. En Argentina, la cada fue ms abrupta, desde la dictadura militar iniciada en 1976 hasta
la crisis de 2003 el pas tuvo el mayor crecimiento de la pobreza y la desigualdad de toda Amrica Latina. El crecimiento econmico posterior, analizado
en el presente estudio, no puede ser pensado sin tener en cuenta esa herencia
de la crisis, que parece haber dejado un pesado efecto de fragmentacin social
en las escuelas (Rivas, 2014).
Esta es una posible lectura de distintos procesos de mejora econmica. En
Argentina y Uruguay, el crecimiento econmico durante el perodo analizado se mont sobre la base de una ruptura previa de los lazos sociales, lo cual
Grafico
58una posible hiptesis a indagar sobre el menor efecto que parece
constituye
haber tenido esa recuperacin en los aprendizajes de los alumnos.
Grfico 58. Resultado PISA (promedio 3 reas evaluadas) y porcentaje de
poblacin en situacin de pobreza. Pases seleccionados, 2000-2012
2012
440
2003
2012
420
2012
Resultado PISA (promedio)
2000
400
2000
2012
2012
2012
380
2006
2000
2012
2000
360
340
320
2000
300
50
45
40
30
35
25
20
15
10
% pobreza
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Nota: para los valores de Argentina 2009 y 2012 se utiliza el porcentaje de poblacin bajo la lnea de pobreza de 2007 (segundo semestre). Para los valores de Brasil 2012 se utilizan datos del Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA).
Fuente: CIPPEC, sobre la base de: Pobreza (ingresos): Tasas de pobreza oficiales basadas en SEDLAC, excepto
Mxico donde se utilizaron estimaciones del CONEVAL. Resultados evaluaciones: OCDE - PISA 2000 2012.
272
Grafico 59
Grfico 59. Resultado PISA (promedio 3 reas evaluadas) y PBI per cpita.
Pases seleccionados, 2000-2012
2012
440
2003
Resultado evaluaciones (promedio)
420
2012
2000
2000
2012
2000
2012
400
2012
2012
380
2012
2006
2000
360
340
320
2000
300
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
PBI per cpita
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Fuente: CIPPEC, sobre la base de estimaciones de CEPAL para el caso del PBI per cpita en U$S
constantes y PISA 2000-2012 (OCDE) para el caso de los resultados de las evaluaciones.

Hiptesis 2. Los dispositivos que se centraron en los aprendizajes y en
los resultados tuvieron ms impacto que las polticas incrementales
signadas bajo la impronta del regar y rezar
Los contextos sociales y econmicos de la poblacin tuvieron, seguramente,
un gran peso en la mejora de los resultados de aprendizaje medidos por las
evaluaciones internacionales. Pero las diferencias entre los pases dejan abiertas otras hiptesis, quizs menos determinantes pero ms al alcance de los
tomadores de decisiones educativas que lean este libro. Se trata de las hiptesis
del impacto diferencial de las polticas educativas implementadas por los pases durante el perodo estudiado (2000-2015).
La primera gran hiptesis es que una parte de la mejora de ciertos pases
se debi a polticas de mayor gobernabilidad de sus sistemas educativos.
Las polticas centradas en lograr que ciertos dispositivos de poltica educativa
273
se focalicen en los resultados de aprendizaje de los alumnos fueron claves en

esta direccin. Este parece haber sido un rasgo compartido por Chile, Brasil, Mxico y Colombia, que en ese orden lograron mejoras constatables en
TERCE y PISA durante el promedio de todas las materias y aos evaluados.
La aparicin de los sistemas de evaluacin de las escuelas medidas con
pruebas a los alumnos fue el nuevo dispositivo estelar en estos pases. Impuso presin por los resultados, hizo visibles los logros de cada escuela, gener
incentivos concretos a la mejora e impuls una nueva modalidad de gobernabilidad estatal a distancia. En pases inmensos y descentralizados como Brasil
y Mxico, parece haber sido un mecanismo eficaz para lograr establecer nuevos incentivos de focalizacin escolar en los aprendizajes.
En Chile, su efecto se combin con numerosos incentivos en un sistema
educativo regulado como un mercado, dada la cantidad de escuelas privadas
y el mecanismo de financiamiento estatal basado en la eleccin de la escuela
por parte de las familias. En Colombia, la evaluacin y la gobernabilidad del
sistema fueron sinnimos que recorrieron el perodo estudiado conocido como
la Revolucin educativa, con eje en el mrito y los incentivos externos.
Todos estos pases cambiaron el pacto educativo entre el Estado y las
escuelas. El foco en los resultados fue de la mano de polticas diversas segn
pases: presin basada en la demanda y los resultados, apoyo a escuelas con
bajos resultados, premios a municipios y entidades de gobierno intermedio que
ayuden a mejorar los resultados, entre otras (vase el captulo 3). Los instrumentos utilizados podrn ser discutibles ticamente e incluso en su eficiencia
a corto y largo plazo, pero tuvieron una coincidencia de fondo: buscar llegar al
final del camino, hasta modificar los aprendizajes de los alumnos.
En muchos casos, se combinaron con una revalorizacin del rol pedaggico de los directores de escuela, que se tradujo en la creacin de planes de
mejora con autonoma para el uso de los recursos y contratos basados en
resultados. El foco pas de la oferta estatal homognea a la responsabilidad
compartida por los resultados.
Uruguay y Argentina se mantuvieron en un camino distinto. No centraron sus polticas en la presin ni en la evaluacin ni en la gobernabilidad del
sistema. Fueron ms laxos, no comulgaron polticamente con utilizar incentivos econmicos para regular el comportamiento de los docentes y escuelas.
Sus gobiernos mantuvieron alianzas estratgicas con los sindicatos docentes y
un mayor conservadurismo estatal.
Esto no implic que ambos pases tengan una agenda educativa paralizada.
Al contrario, fueron los dos pases, junto con Brasil, que ms incrementaron
la inversin educativa durante el perodo analizado. Implementaron mltiples
polticas, entre ellas una de las ms disruptivas: el modelo universal de una
computadora por alumno.
274
Pero estas polticas no lograron convertir los canales tradicionales de poltica educativa en dispositivos porque no volcaron la fuerza de su intervencin
sobre los resultados. Fueron polticas incrementales, dieron muchos nuevos
recursos a las escuelas, pero se aplicaron sobre el modelo de regar y rezar,
esperando que por s solas tuviesen efectos. Seguramente, los tuvieron y en
algunos casos, pueden ser constatados en los limitados datos de resultados que
se analizaron en el captulo anterior.
Argentina redujo la desigualdad educativa en PISA como ningn otro
pas analizado y mejor sus resultados en matemtica en TERCE. Polticas
como la jornada completa y el Plan Ceibal en Uruguay demostraron un impacto positivo en los aprendizajes. Cada poltica tuvo sus efectos, incluso ms
all de lo que puede ser medido en el corto plazo. Pero esos efectos parecen
haber sido ms dbiles por su propio modelo de implementacin, que esquiv
la mirada centrada en los resultados y no gener cambios concretos en los incentivos o en los modos de actuacin de los actores involucrados.
La hiptesis de la gobernabilidad por evaluaciones, de todas formas, no
alcanza para explicar el caso de Per, que queda como un gran interrogante
abierto. Per no desarroll un dispositivo de evaluacin de la calidad con
presin sobre las escuelas y sin embargo, fue el pas que ms incrementos
tuvo en las pruebas TERCE y PISA a lo largo del perodo estudiado. Alcanza la hiptesis 1, referida a la mejora social y econmica para explicar
a Per? En los siguientes apartados se sealarn algunas hiptesis complementarias para intentar comprender el caso de Per en el mapa de los
cambios educativos del nuevo siglo.
Hiptesis 3. Los libros de texto y el direccionamiento curricular bsico

parecen haber creado un efecto de tenazas junto con las evaluaciones
que impuls mejoras en los aprendizajes
Otra hiptesis central del peso de las intervenciones de la poltica educativa en
la mejora de los resultados de aprendizaje es la multiplicacin de materiales
curriculares para la enseanza y el aprendizaje. En particular, la distribucin gratuita de libros de texto se increment notablemente en pases como
Brasil, Per, Chile, Mxico y Argentina, en ese orden de magnitud. Los
puntos de partida y las polticas fueron muy diversos, pero lo concreto es que
las aulas de Amrica Latina se llenaron de guiones para la enseanza y el
aprendizaje, lo cual gener un mayor foco y un piso bsico curricular.
Frente a la tendencia de las reformas curriculares basadas en documentos
generales de los aos noventa, muchos de ellos abstractos y enciclopdicos, en
el nuevo siglo se incrementaron polticas que dieron mayores pautas concretas para los docentes. Numerosas polticas reseadas fueron en esta direccin,
275
reconociendo tanto las demandas docentes (su falta de tiempo para preparar clases, su pedido de apoyo pedaggico realista) como sus falencias de formacin.
Los efectos de los libros de texto no son menores. Un estudio ya clsico
realizado por el Banco Mundial (Heyneman y otros, 1979) en 11 pases (3
de frica, 4 de Asia y 4 de Amrica Latina) seal que la disponibilidad de
libros de texto en las aulas de primaria era el factor ms determinante para
predecir los logros escolares (Pearce, 1982). Otro estudio comparado sobre el
currculum en 37 pases mostr que los libros de texto eran el factor con mayor correlacin de coherencia y consistencia del currculo, porque ejercen un
mayor control centralizado (Schmidt, Wang y McKnight, 2005).
La mayor regulacin curricular tambin fue estudiada por el trabajo comparado sobre la enseanza en tres pases, realizado por Carnoy (2007). All se seala
la mayor convergencia curricular entre formacin y prctica pedaggica de los
docentes en Cuba, el pas con mejores resultados educativos de la regin por lejos
en las pruebas PERCE y SERCE de la UNESCO81. Quizs, sin lograr alterar esa
amplia brecha entre teora de la formacin y prctica de la docencia en ejercicio,
varios pases de la regin la suplieron con mayor intervencin curricular.
Esta hiptesis tambin fue central en el informe de la consultora McKinsey sobre las claves de los pases que mejoraron la calidad educativa pasando
de niveles bajos a medios (Mourshed, Chijioke y Barber, 2012). La mayor
regulacin pedaggica y curricular apareca asociada con un mayor control
estatal de ciertos pisos bsicos comunes de enseanza.
Las mejoras muy leves de Colombia en las pruebas TERCE pueden haber
estado limitadas por este factor, ya que all no hubo polticas de direccionamiento curricular ni libros de texto distribuidos masivamente por el Estado,
al menos hasta 2012. Mxico ya contaba con libros de texto de distribucin
universal antes de comenzar el perodo analizado, y aunque increment la
cantidad y calidad de los libros, quizs no haya visto tanto impacto diferencial
en el perodo estudiado.
En cambio, los dems pases analizados tuvieron polticas activas de distribucin de libros de texto que crecieron de manera notable en el nuevo siglo.
Puede esta ser una de las explicaciones de las mejoras de Per, un pas donde
se logr llegar masivamente a los alumnos con recursos que histricamente el
sistema educativo no tena como los libros de texto?
En algunos pases, los libros de texto y otros materiales paralelos hicieron el efecto de tenazas sobre la calidad educativa. Junto con las evaluaciones de los aprendizajes que midieron resultados por escuela y pusieron presin
por la rendicin de cuentas, los libros de texto generaron una base curricular
81
276
Cuba no particip de las pruebas TERCE, pero haba obtenido los mejores resultados en
las pruebas PERCE y SERCE, con una gran distancia por sobre los dems pases (Carnoy,
2007; LLECE-UNESCO, 2013d)
confiable y prctica. Esto parece haber sido parte del secreto de las reformas
educativas en Chile, Mxico y Brasil, donde los libros de texto y las evaluaciones cobraron mayor volumen y convergencia.
Pueden ser estas tenazas las mayores fuerzas explicativas de las mejoras en la calidad educativa, si bien dispares, en estos pases? Pueden haber
contribuido tambin los libros de texto y otros materiales a dar una segunda
capa de gobernabilidad (la primera fueron las evaluaciones) a travs del uso
activo de una arteria central de poltica educativa, que tiene su historia propia
y genera un canal de llegada directo a las prcticas pedaggicas? Nuevas investigaciones podrn retomar esta pista, y analizar en concreto qu materiales
se distribuyeron, qu diferencias hubo segn niveles educativos, cmo fueron
utilizados, qu calidad tenan en sus contenidos y cmo regularon o abrieron
nuevas posibilidades de trabajo pedaggico en los docentes.
La hiptesis que aqu se presenta define a los dispositivos como procesos
institucionalizados sistmicos que generan flujos estables de relacin entre el
Estado y las escuelas con la intencin de lograr ciertos resultados. Los dispositivos parecen tener mayores efectos a mayor convergencia entre ellos.
Un ejemplo lo representa el caso de San Pablo en Brasil, que en 2007
implement una poltica combinada de cuadernillos con secuencias didcticas
para los docentes, evaluacin de la calidad por escuela, con la asistencia de
doce mil asistentes pedaggicos de los directivos para centrarse en el anlisis
de los datos de rendimiento escolar y estrategias de mejora, con informes de
progreso por escuela cada dos meses. Los resultados inmediatos fueron auspiciosos: el 95% de las escuelas con apoyo mejor al ao siguiente (Negri, da
Gama Torres, y Guimares Castro, 2014).
Hiptesis 4. Los sectores desfavorecidos pasaron de los mrgenes

al centro del sistema y sus derechos fueron traducidos en logros de
acceso y aprendizajes.
Los resultados de aprendizaje de los alumnos ms pobres mejoraron ms que
los del promedio de la poblacin y que los del cuartil de mayor nivel socioeconmico en las pruebas PISA entre 2000 y 2012. Al momento de cerrar este
libro no se dispona an de los resultados de las pruebas TERCE desagregadas
por nivel socioeconmico . Los pases que lograron reducir la brecha en PISA
fueron Argentina, Mxico y Chile, en ese orden, y ms levemente Brasil. Al
mismo tiempo, los pases lograron grandes avances en la cobertura educativa,
un logro que al integrarse con esa mejora en la equidad la hace ms notable:
alumnos que quizs entraban por primera vez a la educacin secundaria en su
familia, al mismo tiempo que daban pasos en lo desconocido lograban mejorar ms los aprendizajes que quienes ya estaban dentro del sistema.
277
La combinacin de las tres primeras hiptesis fue decisiva para mejorar no

solo la calidad sino tambin la equidad. La primera hiptesis ya fue relatada en
relacin con su efecto socioeducativo. La segunda y tercera parecen haber tenido un mayor impacto en los sectores ms pobres, dado que los dispositivos
de evaluacin de la calidad y entrega masiva de guiones curriculares generan
un efecto de equilibrio sistmico. Este equilibrio brinda una base de obligaciones y apoyos, se focaliza en las escuelas ms vulnerables en sus resultados,
opera con ms fuerza sobre las que estaban a la deriva o en las salas de clase
donde los docentes tenan menos recursos o capacidades. Generalmente, esas
escuelas y aulas se correlacionan ms con la pobreza, dado que los docentes
con mayor puntaje tienen la posibilidad de elegir en qu escuela trabajar y las
escuelas ms pobres son un destino poco elegido.
Potenciar los dispositivos y garantizar gobernabilidad sistmica seguramente tuvo efectos en la equidad y mejor ms a los ms desfavorecidos. Pero
hubo otro conjunto de polticas sociales y educativas que pueden haber tenido
un gran efecto en el logro de reducir las brechas de aprendizaje, al menos en
los pases sealados. Se trata de la batera de polticas contra las desigualdades sociales que recorrieron los pases con distintas agendas y modelos de
intervencin. Fueron posibles por el aumento notable de la inversin educativa
en toda la regin, que tuvo impacto en los programas sociales y educativos,
en la mejora notoria de la infraestructura escolar y de la alimentacin de los
alumnos, entre otros componentes clave 82 .
La aparicin de grandes programas compensatorios con miles de escuelas involucradas puede haber tenido un efecto particular en esta direccin.
Las polticas de apoyo a escuelas desfavorables con capacitacin, materiales
y asistencia tcnica externa, sumadas a una dosis nueva de autonoma para
manejar recursos, con medicin de resultados en algunos casos, y creacin
de proyectos de planificacin y mejora fue una frmula repetida con diversos
acentos en Chile con la SEP, Colombia con Todos a Aprender, Mxico con
el PEC y el PEMLE, Brasil con el ProEMI y Argentina con el PIIE y los
planes de mejora.
Es muy difcil establecer hiptesis por pases, son demasiados factores los
que estn en juego. Entre ellos, entender las dinmicas educativas de clases
medias y altas que, por ejemplo en Argentina, bajaron sus rendimientos mientras que el resto de la poblacin se mantena o mejoraba levemente en las pruebas PISA. Brasil tambin tuvo un gran acorden de polticas educativas de
ataque a las inmensas desigualdades sociales del pas. La mejora en la equidad
no fue tan alta como en Argentina porque el sistema mejor en su conjunto,
82
278
Vase el efecto positivo que tiene la mejora de la infraestructura escolar en los aprendizajes
en Duarte, Moreno y Gargiulo (2011).
pero en los aprendizajes del cuartil ms pobre la mejora fue superior a la de

Argentina en PISA. Quizs, dinmicas paralelas hicieron el doble efecto en
Brasil (mejoras sistmicas y mejoras de los ms desfavorecidos), mientras que
en Argentina las polticas tuvieron un menor impacto sistmico.
Es muy tentativo hacer cualquier afirmacin en este terreno. Las futuras
exploraciones tendrn mucho camino para recorrer. Pero el cambio de eje de
las polticas compensatorias, que pasaron de los mrgenes al centro de la agenda educativa, parece haber tenido un correlato en la reduccin de las brechas
de aprendizaje de algunos de los pases estudiados.
Hiptesis 5. La regin mejor ms en primaria que en secundaria,

donde los canales de poltica educativa regulan menos la enseanza
Las pruebas TERCE y PISA no son comparables en trminos estrictos, dado
que tienen metodologas diferentes. Pero la mejora en TERCE parece haber
sido ms generalizada que en PISA y ms homognea entre los pases participantes. Esto puede deberse a que el nivel primario tiene una estructura
ms estable, en la cual canales como la evaluacin y la distribucin masiva de
materiales, as como otras polticas, parecen afectar sus prcticas de forma ms
pronunciada que en el nivel secundario.
En este caso, la hiptesis indica que el nivel primario parece ser ms
gobernable por la poltica educativa. Sus docentes estn integrados a una
misma escuela, con un directivo a cargo, y eso presenta mayores condiciones
de solidez institucional para interiorizar las polticas. Muchas de las acciones
implementadas por los pases tendieron a fortalecer la unidad escuela, con planes de mejora, incentivos basados en resultados, programas compensatorios,
foco pedaggico en los directivos y formacin docente en servicio por equipos,
entre otros. Estas acciones tienen una pista de aterrizaje ms consolidada en
las escuelas primarias que en las secundarias, donde buena parte del recorrido
previo es justamente crear esa base institucional.
Adems de estos rasgos organizacionales que distinguen ambos niveles,
la educacin secundaria, en sus distintas modalidades segn pases, vivi un
proceso de transformacin de su misin original selectiva para universalizarse.
Es muy probable que este proceso haya generado resistencias y confusiones
que hicieron ms compleja la intervencin de las polticas educativas. Esto,
combinado con la compleja cuestin social de los jvenes en la regin, referida
en el captulo 2, parece haber sido fronteras de difcil permeabilidad por parte
de las polticas educativas.
279
Hiptesis 6. Asegurar trayectorias educativas superando la repeticin

parece estar asociado con mejoras en la calidad y terminalidad de los
estudios
Una hiptesis que conecta las trayectorias de los alumnos con sus logros de
aprendizaje es el efecto positivo que muestran los pases que logran reducir
la repeticin de curso sin generar exclusin ni separacin educativa de los
alumnos. La correlacin entre los pases que tienen alto nivel de graduacin
de la educacin secundaria y baja repitencia es muy alta (vase Grfico 32), lo
cual parece indicar que es clave garantizar una trayectoria en tiempo con el
grupo de pares para lograr que los alumnos obtengan su ttulo. La repeticin,
tarde o temprano, anuncia un fracaso y predice la expulsin de los alumnos sin
llegar al final del camino esperado.
Esta hiptesis se constata en la primera versin de los estudios de factores
asociados con los logros de las pruebas SERCE. En todos los pases, en todos los grados y en todas las materias, la repeticin de curso tiene un efecto
negativo en los resultados de aprendizaje de los alumnos. Junto con la mayor
asistencia al nivel inicial como variable asociada con mejoras, se trata de la
nica variable que se aparece en todas las observaciones, controlando el efecto
del nivel socioeconmico de los alumnos.
La evidencia no es nueva, varios estudios sealaron el efecto nocivo de
la repeticin de curso en la autoestima de los alumnos y en su motivacin
de continuar en la escuela (Brophy, 2006; Martinez Rizo, 2004; Torres, s.f.;
UIS-UNESCO, 2012). La idea de repetir todo de nuevo es costosa en trminos de la inversin pblica, reduccionista en trminos pedaggicos y poco
efectiva en sus resultados.
Hiptesis 7. Las hiptesis del cambio a travs de la docencia y de las

nuevas tecnologas son demasiado recientes para ser tomadas en
cuenta como ejes explicativos de la mejora en los aprendizajes
El desbloqueo de las polticas docentes no parece haber tenido impacto en
los resultados medibles de calidad y equidad educativa durante el perodo
estudiado. Al menos, esa es una visin general que surge de la comparacin
de los pases. Las reformas de las carreras docentes en Mxico, Colombia y
Per fueron conflictivas, parciales, tuvieron contramarchas y efectos todava
poco claros en la mejora de las capacidades del profesorado. Sera precoz asumir que esos procesos explican la mejora en los resultados de estos pases 83 . Lo
83
280
Aunque es probable que mejoras bsicas en el nombramiento de los docentes a tiempo hayan
tenido impacto, como sugiere un reciente estudio en Per (Ministerio de Educacin de
Per, 2014), y que el hecho de tener ms docentes titulados tambin haya sido importante
mismo puede decirse de ciertos Estados de Brasil, donde las reformas de las
carreras docentes fueron un eje central del cambio.
Chile, en cambio, es un caso distinto, donde las polticas docentes tuvieron
un enfoque ms integral, gradual y consensuado, especialmente hasta 2010. Fue
el nico de los pases estudiados donde pareci haberse logrado que la docencia
sea una profesin ms buscada por su mejor paga y ms atractiva carrera. Asumir
que estos procesos explican los resultados de mejora de Chile es tan apresurado
como decir lo contrario, si bien algunos estudios indican ya un impacto positivo
de la evaluacin docente en la calidad educativa (Ministerio de Educacin de
Ecuador, 2012). Seguramente comenzaron a permear el trabajo en las aulas y su
continuidad podra augurar mejoras sostenibles en el tiempo.
Algo similar puede decirse de los pases que tomaron otro rumbo de
ruptura a travs de la distribucin masiva de computadoras a los alumnos.
Uruguay, Argentina y Per implementaron polticas con uso intensivo de
tecnologa y su impacto en los aprendizajes todava parece estar lejos en el horizonte. Pero esa brecha puede estar acortndose, como lo demostr una evaluacin reciente, que expone los efectos positivos de Ceibal en el aprendizaje
de matemticas (Cristia, Ibarrarn, Cueto, Santiago y Severn, 2012) y abre
una luz en el futuro que todos los pases debern explorar con una multiplicidad de herramientas y nuevas cosmovisiones de poltica.
Hiptesis 8. Chile muestra que un avance continuo y secuenciado en

varios ejes centrales de poltica educativa pudo de generar mejoras
incluso desde una situacin inicial por encima del promedio de la
regin
Chile se destaca por haber logrado mejoras desde su punto de partida ms
alto que el promedio de la regin. Chile logr consolidar la mejora en el
tiempo, a diferencia de pases del cono sur, como Argentina y Uruguay -a los
cuales podra sumarse Costa Rica-, que tienen sistemas educativos de desarrollo ms temprano y slido, con mejores resultados que el promedio en las
pruebas PERCE en 1997. Chile no sufri lo que en estos tres pases podra
llamarse el mal de las alturas: una etapa en la cual desde una herencia histrica fuerte los sistemas entran en una fase de estancamiento derivado de
grandes cambios sociales y falta de polticas estratgicas para reimpulsar a la
docencia y las escuelas a nuevos desafos.
La mejora de Chile fue consecuencia de sus polticas de expansin de
un mercado educativo a partir de la creciente privatizacin del sistema? Esta
en algunos pases como Brasil, donde se pas del 11% de los docentes sin ttulo de nivel
secundario en 1997 a un 1% en 2007 (Souza & Barbosa Gouveia, 2011).
281
hiptesis requiere estudios ms profundos (vase Bellei, 2007), pero puede ser
cuestionada desde el punto de vista de los resultados. En las pruebas PISA,
las escuelas pblicas y privadas de Chile logran similares resultados cuando
se controla el efecto diferencial del nivel socioeconmico de los alumnos, tanto en 2006 como en 2012 (grfico 44). En el SIMCE, las escuelas pblicas
lograron mejorar ms entre 1999 y 2011 que las privadas en las pruebas de 4
bsico, aunque las particulares mejoraron ms en 2medio. En cualquier caso,
no parecen ser diferencias significativas que expliquen un resultado superior
de las escuelas particulares sobre las pblicas.
En cambio, Chile parece haber encontrado una secuencia para generar un proceso de mejora basada en mltiples explicaciones. Las reformas
curriculares, los libros de texto, los marcos para la docencia y la direccin
escolar, entre otras acciones, tuvieron un foco permanente en la mejora de la
enseanza. El SIMCE fue un factor de presin por demanda y por oferta, con
numerosos incentivos para mejorar los aprendizajes.
La extensin del tiempo escolar hizo de Chile el pas con la mayor oferta
de horas de clase semanales de lengua y matemtica de los 65 participantes
en las pruebas PISA, con efectos constatados en la mejora de los aprendizajes.
Polticas clave como la SEP, focalizada en las poblaciones ms vulnerables
con recursos y planes de mejora atados a resultados y esquemas similares en el
nombramiento de directivos, con plazo a trmino y medido por resultados. La
lista es larga y se encuentra en los diversos apartados del captulo 3.
Que todas estas polticas hayan sido convergentes es altamente dudoso.
Las intervenciones son siempre mezclas con contradicciones y contramarchas.
Que todas hayan sido ticas en cmo trataron a los docentes y escuelas, minndolos de incentivos externos, es un tema muy debatido en el pas (UNICEF, 2010c). Incluso, el mismo SIMCE es motivo de numerosas crticas por
sus rankings y su presin por ensear para la prueba 84 .
Pero en la confluencia de polticas, Chile se destaca en la regin por haber logrado mayor solidez en convertir sus canales de poltica educativa
en dispositivos orientados a lograr resultados: la evaluacin, el currculum,
los materiales, la carrera docente. Por este cruce de apoyos e incentivos, las
escuelas hicieron ms foco en los aprendizajes. Por eso, el pas parece haber
encontrado la forma de avanzar desde un punto de partida ms alto y sacar
una distancia considerable al resto de la regin que participa de las pruebas
internacionales.
Todo esto no cierra la historia, son apenas interpretaciones posibles desde
la mirada comparada regional. Chile tambin se mantuvo en todo el perodo estudiado como uno de los pases con mayores desigualdades sociales
84
282
Una reciente campaa propona reformas en los usos del SIMCE: http://www.alto-al-simce.org/
y educativas, expandidas por un mercado educativo crecientemente privado,

segregado por nivel socioeconmico y capacidad de pago diferencial de las
cuotas que tienen las escuelas particulares subvencionadas o no por el Estado
(Puga, 2011)
Tal es as, que el modelo que naci con la dictadura de Pinochet y vivi
todo tipo de adaptaciones, recambios e incluso refuerzos durante la democracia, estaba al finalizar este estudio al borde de su propio abismo. Luego de ms
de dos dcadas de crecimiento econmico sostenido y de mejoras educativas,
el pas mantena muy altos niveles de desigualdad social y educativa, dos trabas para su desarrollo con equidad en el futuro.
Estos desafos estaban siendo enfrentados mientras se escriba este libro85 .
La posibilidad de seleccionar a los alumnos, cobrarles cuotas y tener fines
de lucro por parte de las escuelas particulares era uno de los ejes de cambio
para lograr generar un sistema pblico amplio, con gestin privada y estatal.
Tambin el cometido de recuperar la educacin municipal apareca como un
desafo primordial (Bachelet, 2013).
Los resultados de calidad de Chile, de cualquier forma, no fueron lineales.
Sus mejoras fueron mucho ms claras en el nivel primario, medidas por TERCE, que en el secundario, con PISA. Incluso, la comparacin de evaluaciones
muestra una notable paradoja: Chile mejor en PISA entre 2000 y 2009, pero
no en sus propias pruebas nacionales. Pese a que el SIMCE est ms centrado
en el currculum y alinea incentivos concretos para las escuelas, el pas se mantuvo estancado en lengua y matemtica entre 2001 y 2013. Paradjicamente,
Chile mejor en la prueba ms difcil (PISA) que mide competencias, y no lo
hizo en la que atraa todos los focos de las escuelas (el SIMCE) ms centrada
en el currculum. Se trata de un misterio que investigaciones ms profundas
podrn develar.
Hiptesis 9. Brasil seala que es posible lograr al mismo tiempo

mejorar cobertura, flujo y calidad educativa con polticas de expansin
de derechos, impulso a la iniciativa local y control de resultados de
forma centralizada
Quizs, uno de los mayores logros de Brasil es haber encontrado una frmula
para coordinar la mejora educativa en un pas inmenso y descentralizado en
5.564 municipios y 27 Estados. Este proceso se inici en los noventa y tuvo
ejes centrales de cambio en el perodo estudiado, con los sucesivos gobiernos
de Lula y Dilma.
85
Vase, por ejemplo, el documento de propuestas de Educacin 2020 (Educacin 2020,

2014).
283
La mezcla de polticas fue una seal de poca. Se trat de un gobierno

ambidiestro. Por un lado, bajo su propia impronta histrica logr garantizar
derechos, potenciar las transferencias a los ms pobres y redistribuir el poder en una sociedad clasista (Gentili 2013). Por el otro, impuls evaluaciones
centralizadas, con el IDEB, que pone una nota de 1 a 10 a cada escuela y
municipio del pas, con incentivos econmicos para la mejora (Burns, Evans,
y Luque, 2012).
Pero, cunto mejor realmente la calidad de la educacin brasilera? Es
difcil saberlo. Las pruebas nacionales y las pruebas PISA no coinciden en
varios de sus ciclos de resultados. Pese a tratarse de pruebas con metodologas
distintas, llama la atencin la diferencia en matemtica. Incluso, algunos estudios cuestionaron las muestras de alumnos de las pruebas PISA y su comparabilidad entre 2000 y 2009, resaltando que la mejora de Brasil fue mucho
ms leve y solamente significativa en matemtica (Carnoy, Khavenson, Costa,
Fonseca y Marotta, 2014; Klein, 2011).
En el IDEB, las mejoras fueron mucho ms notables en el flujo que en la
calidad, aunque con grandes diferencias entre Estados y municipios. Lo que
s qued claro es que el pas gener un cambio educativo profundo. El foco
en los aprendizajes fue una constante que parti de los dispositivos: evaluaciones, planes de mejora y libros de texto. Cada escuela conoce sus resultados;
adems, se articularon nuevos incentivos para potenciar la mejora.
Las polticas para la docencia, salvo en algunos Estados, fueron un captulo de ms dbil avance. Tambin los cambios en la educacin secundaria, el
mojn ms pesado de las reformas. Cierto estancamiento en PISA entre 2009
y 2012 y en las evaluaciones nacionales da la tambin idea de que un ciclo de
mejora qued, quizs, atrapado en una meseta.
Las perspectivas futuras, de cualquier forma, son auspiciosas. Los grandes efectos de las mejoras sociales y educativas intergeneracionales (vase hiptesis 1) todava tienen un margen de efectos an mayores, dado que los
avances en la educacin infantil y en la educacin secundaria de los padres
de los alumnos actuales todava siguen en pleno crecimiento. Tambin baj
la poblacin en edad escolar, y con las mejoras de flujo se ahorraron enormes
costos fiscales de la repitencia. Todo esto, sumado a las posibilidades econmicas de una nueva potencia mundial, augura ms recursos para la educacin.
Las preguntas acerca de sus destinos en esta nueva etapa pueden continuarse
con el captulo siguiente, que retoma las lecciones aprendidas y sugerencias
para los tiempos porvenir.
284
Hiptesis 10. Pese a todo lo sealado, no hubo tantos cambios en la

organizacin pedaggica y en el sentido de la educacin de los pases,
lo cual se refleja en la lentitud del ritmo de mejora y abre desafos para
el futuro
Qu tanto mejor y cambi la educacin en Amrica Latina? Los logros del
perodo estudiado deben ser valorados cabalmente: fue un inmenso esfuerzo colectivo de miles de escuelas y millones de docentes, alumnos y familias.
Las polticas educativas y el financiamiento pblico tambin jugaron un rol
central. El Estado logr dar ms oportunidades educativas que nunca antes en
la historia de Amrica Latina. Gracias al incremento de la inversin educativa, se materializaron las numerosas acciones hasta aqu descriptas, con gran
diversidad de efectos.
Pero detrs de esos avances estn las deudas pendientes. La educacin
no cambi realmente. En la mayora de los pases, los sistemas educativos siguen siendo desiguales y de bajo impacto en la creacin de capacidades en los
alumnos para actuar y definir su futuro. Las prcticas pedaggicas se mantuvieron sobre un manto de gran dispersin y enormes falencias para fomentar
el estudio, el entusiasmo y una relacin fructfera con el conocimiento de los
alumnos.
Estudios previos sobre las prcticas pedaggicas en la regin indican que
los docentes tpicamente ensean para la media del grupo de clase, y dejan
atrs a los que tienen ms dificultades. Sus prcticas de enseanza logran
mantener comprometidos muy poco tiempo a los alumnos, lo cual tiene un
impacto clave en los bajos logros de aprendizaje. Adems, las prcticas pedaggicas evidencian una gran variacin entre y dentro de las escuelas, lo que
deja el aprendizaje de los alumnos al azar, segn los docentes que les toquen
(Burns y Luque, 2014).
Una sistematizacin de estudios sobre la enseanza de ciencias y matemticas en Amrica Latina lleg a conclusiones igualmente crticas (Valverde y
Nslund-Handley, 2010). Un anlisis comparado de los usos de las evaluaciones y las calificaciones en la enseanza de varios pases de la regin en el
nivel primario indic las falencias de los mtodos de evaluacin y la notable
ambigedad de las calificaciones (Ravela, 2009).
En este contexto, resulta clave sealar que el clima de las escuelas
aparece como un factor clave en la explicacin de los resultados educativos
diferenciales dentro de los pases, tal como lo seal un estudio sobre los
factores asociados con los logros en las pruebas SERCE de la UNESCO
(LLECE-UNESCO 2010b). Todava ms revelador resulta un estudio
posterior que mostr la incidencia decisiva de la organizacin del aula
285
en las variables que componen el clima escolar 86 (LLECE-UNESCO,

2013a).
La organizacin del trabajo en el aula es una amplia y parece ser un problema en la mayora de los pases de la regin. As lo indica el estudio de Carnoy (2007), que compara las polticas educativas y las prcticas pedaggicas a
partir de la filmacin de clases en Chile, Brasil y Cuba. El estudio de Carnoy
se propuso analizar las razones detrs de los notables resultados educativos
de Cuba en las pruebas SERCE de la UNESCO. Al observar las clases, uno
de los tantos puntos destacados de Cuba era el mayor orden de las aulas87 en
comparacin con las escuelas de Chile y Brasil.
Cinco factores hallados en esa investigacin pueden ser iluminadores de
lo que est detrs del clima de las escuelas y la organizacin de las aulas. El
primero es externo a la poltica educativa, aunque la rodea y la hace posible en
estrecha relacin con la cultura de las escuelas y de la sociedad. Se trata de lo
que Carnoy llam capital social estatal, es decir las relaciones y redes sociales
que generan confianza en el otro, empata y bienestar compartido por medio
de puntos de apoyo estatales.
Los siguientes cuatro factores propiamente educativos destacados en
Cuba son: 1) un currculum no tan extenso como en los dems pases de la
regin, ms abarcable y al alcance de todos los alumnos; 2) un mayor nivel
de dominio del contenido de las materias que ensean los docentes, en especial de matemtica (gracias a una mejor enseanza de las matemticas en la
educacin secundaria, es decir, un crculo virtuoso); 3) la formacin docente
organizada sobre la base del currculum a ensear, a diferencia de la inmensa
autonoma y dispersin terica de otros pases, y 4) una constante supervisin
pedaggica en las escuelas por parte de directivos y colegas docentes, que genera un foco pedaggico y la responsabilidad sistmica de que cada alumno
alcance los objetivos acadmicos (Carnoy, 2007).
En sntesis, Cuba parece haber logrado alinear varios dispositivos de poltica educativa, que generan un efecto sistmico y pujan por los logros de
aprendizaje sin dejar a nadie atrs 88 . Las pedagogas actan en nombre de este
86
87
88
286
El estudio refiere que la organizacin de aula incluye el manejo de conducta del profesor, la
manera de que los estudiantes responden a las reglas y normas de la clase y la productividad
dentro de la sala de clase (LLECE-UNESCO, 2013a).
El orden de las aulas no refiere a una dimensin de control negativo, basado en el cumplimiento de la norma, sino tambin a una adhesin manifiesta la colaboracin y a la construccin colaborativa del espacio comn. En la comparacin de Cuba frente a Chile y Brasil de
Carnoy (2007), hay mltiples aproximaciones a ambas dimensiones: por ejemplo, el menor
ausentismo de docentes y alumnos (cumplimiento de la norma) y relaciones humanas y
espacios fsicos mejor cuidados por va de la solidaridad de los alumnos.
Merecera otra discusin el rgimen poltico de Cuba y la falta de garantas democrticas
que existen detrs de estas polticas educativas.
objetivo, aun a costa de ser poco innovadoras. As, la enseanza se traduce en

redes sistmicas predecibles, escalables, penetrantes y controladas. La regulacin sistmica estatal produce resultados de aprendizaje masivos, como en
ningn otro pas de Amrica Latina.
Retomando los siete pases analizados, la investigacin no permite determinar qu tanto impacto tuvieron las polticas educativas durante el perodo
estudiado. Las hiptesis hasta aqu sealadas tienen fuertes asideros, pero requieren otras investigaciones para ser comprobadas. Quizs, mucho ms de lo
que se asume corrientemente fue definido por la mejora social y econmica de
la poblacin, lo que dejara en un segundo plano el impacto concreto de las
polticas estudiadas.
Los cambios fueron alentadores en muchos sentidos, pero hay dos grandes
caminos que parecen lejanos todava en el horizonte de lo esperable. Uno, el
que muestra Cuba: orden en las salas de clase derivadas de cohesin social
estatal, alineacin de los dispositivos de formacin docente y el currculum,
supervisin pedaggica y docentes slidos en los contenidos a ensear.
El segundo puede ser complementario, pero en un punto representa un
paradigma diferenciado al que muestra Cuba: se trata de la renovacin pedaggica y el sentido mismo de la educacin. Durante el perodo estudiado,
en Amrica Latina las prcticas de enseanza, pese a todas las reformas, no
tuvieron grandes mutaciones. Se mantuvieron firmes los mtodos homogneos, basados en la norma del grupo; los sistemas de evaluacin tradicionales;
la compartimentada escuela secundaria repleta de materias enciclopdicas. La
introduccin de la experiencia de las familias y el trabajo integrado con la
comunidad siguieron siendo eludidas, tanto como lo haban sido desde los
orgenes de los sistemas educativos de la regin.
Ese escenario oscuro no debe ser esquivado: ni por va de un orden escolar
ms centrado en el aprendizaje ni por va de la innovacin pedaggica, Amrica Latina dio grandes saltos en el perodo estudiado. Quizs, las polticas tuvieron un impacto ms leve que el deseado. Quizs, todava falte repensar
a fondo el rol del Estado en la educacin de la regin. El ritmo de la mejora
es lento y los sistemas educativos tienen una escasa permeabilidad al cambio.
El replanteo del trabajo docente, la revisin de las pedagogas y el sentido
mismo de la escuela es un trabajo que todava est largamente por hacerse.
Ese trabajo ya comenz. Los aprendizajes del nuevo siglo no son menores.
Hay grandes lecciones comparadas para retomar y una regin que comienza
a caminar un sendero de mayores convergencias. Sin dejar atrs su historia,
Amrica Latina mira al futuro preparada para nuevas etapas educativas.
287
Por dnde continuar?

Las hiptesis son tentativas. Muchas preguntas quedan abiertas y muchas
otras se abrieron mientras se realizaba este estudio.
Por qu algunos sistemas educativos tienen avances tan diferentes en el
nivel primario y secundario o en lengua, matemtica y ciencias? Cmo se
pueden explicar las diferencias, a veces muy marcadas, entre los resultados de
las evaluaciones internacionales y nacionales? An con diferencias metodolgicas, las evoluciones de algunos pases (vase apartado 5.6 y anexos en la
pgina web del proyecto89) son sorprendentes y sealan un terreno todava ignorado en cuanto a los procesos de cambio en los aprendizajes de los alumnos
observables por va de las evaluaciones.
Qu tanto cambiaron los sistemas educativos de los pases en las dimensiones no resaltadas por la informacin estadstica y las evaluaciones disponibles? Cules son los lados ciegos de los sistemas? Qu errores se cometen
por mirar demasiado donde nos muestran las evaluaciones y sesgar el anlisis
hacia respuestas que el sistema educativo procesa de otras formas?
Qu pas realmente en Uruguay, un pas pequeo en sus dimensiones,
con una mejor situacin social y econmica que el promedio del resto de la
regin? Su cada en ciertos indicadores educativos y, especialmente, sus problemas en la educacin secundaria son explicables?
Y las mejoras de Per? En un pas que tuvo 21 ministros de educacin
entre 1990 y 2015 y gran discontinuidad en sus polticas educativas, puede
pensarse que all se lograron avances tan notables basados principalmente en
las mejoras sociales? Qu dinmicas internas de la cultura del sistema educativo de ambos pases, Uruguay y Per, no se terminan de entender con este
enfoque tan basado en las pruebas estandarizadas?
Qu proporcin de los logros de aprendizaje medidos por las pruebas estandarizadas tienen relacin con la cultura de los alumnos? Haber participado de pruebas estandarizadas previamente da una preparacin extra? Los
pases pueden entrenar a las escuelas de las muestras que participan en PISA y
lograr que los alumnos tengan mejor disposicin para responder, y as mejorar
sus resultados? En qu medida esto puede hacer variar, aunque sea levemente,
los resultados y sesgar el anlisis?
Numerosas investigaciones pueden seguir la estela de estas preguntas. Estudios cuantitativos con las bases de datos o evaluaciones de polticas. Anlisis
comparados de las prcticas pedaggicas y la vida en las aulas. Indagaciones
sobre los marcos curriculares y contenidos de los materiales para la enseanza en relacin con las tradiciones didcticas de los docentes. Investigaciones
89
288
http://cippec.org/mapeal/
sobre los cambios sociales complejos que se describieron apenas brevemente en

el captulo 2, para entender sus vnculos con los aprendizajes de los alumnos
y las condiciones educativas.
An resta estudiar en profundidad los sistemas educativos subnacionales, que tambin tienen sus propias evaluaciones de la calidad, sumadas a las
nacionales y en algunos casos a PISA. Muchas claves explicativas se pueden
encontrar en escalas ms concretas, especialmente en los casos de Brasil, Mxico y Argentina, como pases federales con grandes cuotas de autonoma en
manos de sus Estados y provincias.
Tambin habr que mirar ms todo lo no evaluado, lo no sobreiluminado.
Entender la educacin rural en su contexto, las cuestiones y diferencias territoriales, las reas y los aos de enseanza no evaluados por PISA y TERCE,
y tantas otras cuestiones que esta investigacin apenas lleg a observar a vuelo
de pjaro. O analizar casos locales de xito en pequea escala, procesos de
reversin de desigualdades educativas, velocidades y secuencias del cambio,
entre tantas otras cuestiones.
Estas investigaciones podrn entrar en las hiptesis de nivel dos, a las
cuales el presente estudio no alcanz a registrar de forma sistemtica. Esas
hiptesis podrn explicar los resultados o entender si el problema es la medida
utilizada para intentar comprender algo tan complejo como los fenmenos
educativos a gran escala.
289
7. El futuro de la educacin
en Amrica Latina
Amrica Latina enfrenta una etapa histrica. Las jvenes democracias estn
llegando a una era de madurez generalizada por primera vez en la historia del
continente. En los pases estudiados, los egresados de la secundaria vivieron
toda su vida en democracia, una conquista que les permitir pensar con libertades insospechadas en medio de una sociedad de redes y construir nuevas
ideas de participacin ciudadana que los adultos desconocen.
El crecimiento econmico de la primera dcada del nuevo siglo y las polticas sociales permitieron consolidar derechos bsicos para gran parte de la
poblacin. La regin baj notablemente sus ndices de pobreza y millones de
personas atravesaron el umbral mnimo de dignidad para ellos y sus hijos. Aun
as, la desigualdad que azota histricamente al continente baj solo levemente
y sigue siendo un profundo desafo para discutir los poderes establecidos y
el rol de la educacin en la reduccin de las injusticias que padecen todava
millones de habitantes. La vida en los mrgenes urbanos vivi turbulencias
irreductibles a la mejora del PBI, que condicionaron el mundo educativo de
formas todava poco estudiadas.
La mirada sobre el futuro est llena de interrogantes. Distintos estudios que anticipan el futuro muestran las grandes oportunidades que tiene la
regin (Bitar, 2014; CAF, 2010; Caputo, 2014; Cordero, 2012). Las posibilidades tecnolgicas abren numerosas puertas para nuevas relaciones sociales,
formas de expresin y conocimiento, relaciones con el mundo globalizado y
cambios en las economas. Los modos de existencia estn siendo alterados a
velocidades nunca antes vistas. Las nuevas generaciones crecen en entornos
culturales abismalmente distintos a los de sus padres. En este nuevo mundo,
la educacin tendr oportunidades fabulosas de expandirse.
No solo por estos motivos sern aos decisivos para la educacin. La mayora de los pases atraviesa un perodo conocido como el bono demogrfico
(Saad, Miller, Martnez, y Holz, 2008; Salinas Ulloa y Potter, 2008). Se trata
de una etapa en la cual la proporcin de la poblacin activa (en edad de trabajar)
crece en relacin con la de personas potencialmente dependientes (edad escolar o
jubilatoria). Se conoce tambin como ventana demogrfica de oportunidades.
En Amrica Latina, la poblacin en edad escolar est disminuyendo en la
mayora de los pases, y todava las cajas jubilatorias no son tan grandes como
291
Grafico 60
lo sern en el futuro, dado que afortunadamente las personas vivirn muchos

ms aos. El grfico 60 muestra las fases del bono demogrfico para los pases
estudiados.
Grfico 60. Bono demogrfico. Pases seleccionados, 1980-2060
Amrica Latina
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
1980s
1990s
2000s
2010s
2020s
2030s
2040s
2050s
2060s
Relacin de Dependencia: proporcin de personas en edad potencialmente dependiente (<15 y >64) en relacin con las personas en edad de trabajar (15-64)90
Definicin de Bono Demogrfico utilizada: perodo en que la relacin de
dependencia se mantiene por debajo del 60%, es decir, seis personas en edades
inactivas (dependientes) por cada 10 en edades activas.
Nota: la parte ms oscura de la barra indica el perodo en que la relacin de dependencia decrece y la ms
clara el que crece. El bono demogrfico dura toda la barra coloreada (ambas partes), ya que la relacin de
dependencia se mantiene por debajo del 60%.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de CELADE, CEPAL, revisin 2013.
En esta etapa ser crucial el rol que juegue la educacin y el proyecto de

desarrollo de los pases. Pasado el perodo del bono demogrfico, los pases
tendrn un margen ms estrecho para cambiar sus destinos. Sern ms proclives a ser dominados, pobres, productores de materias primas y alimentos para
los pases ricos; a vivir en el corto plazo de la explotacin de sus recursos naturales, mantener enormes desequilibrios de poder, democracias de baja calidad, en
suma, continuar en el crculo que gobern gran parte de su historia. Sern pases
donde cada uno trate de salvarse como sea, en sociedades inorgnicas e injustas.
90
292
Equivale a la suma de la cantidad poblacin de 0 a 14 y la poblacin de 65 y ms, dividida la

cantidad de poblacin de 15 a 64 aos, por 100.
7. El futuro de la educacin en Amrica Latina
Pasado el bono demogrfico los Estados debern dedicar gran parte de sus
recursos a las cajas jubilatorias. La nica forma de sostener ese nuevo destino
de las prioridades presupuestarias ser a travs de la creacin de riqueza y
justicia social durante el bono demogrfico. Estos son los aos que definen
el futuro de Amrica Latina. Se necesitar una inmensa voluntad poltica de
largo plazo y una discusin democrtica madura para lograr aprovecharlos.
Definir el perfil de las economas de la regin tendr mayores consecuencias sobre las futuras generaciones. La educacin ser vital para lograr instalar
capacidades de accin en los jvenes. Esas capacidades podrn hacerlos protagonistas del futuro. De eso depender que sean sujetos autnomos, capaces
de definir su destino, que tengan las cualidades productivas para sostener las
jubilaciones de sus padres y abuelos, y crear nuevos ecosistemas ambientales
sustentables para sus hijos y nietos.
La visin del futuro indica que el mundo del trabajo cambiar profundamente en los prximos aos. La mayora de los trabajos que tendrn los alumnos todava no fueron inventados. Incluso, algunos autores avizoran un nuevo
paradigma, que eclipsar al capitalismo, basado en colaboracin masiva por
va tecnolgica de los prosumidores (consumidores y productores a la vez), con
un coste marginal cercano a cero que llevar la economa a una era de bienes y
servicios casi gratuitos, incluida a la educacin (Rifkin, 2014).
Otros autores sealan que la aceleracin tecnolgica producir un quiebre
generacional en el trabajo, reemplazando una multifactica cantidad de tareas
humanas por medio de las tecnologas digitales (Brynjolfsson y McAfee,
2014). Esto abrir una mayor necesidad de trabajos calificados basados en la
reflexin crtica, el pensamiento creativo y competencias emocionales que no
podrn ser reemplazadas por las mquinas. Adems, presentar el desafo de
sujetos educados de forma tal que puedan dar respuestas a los nuevos dilemas
ticos que traern estas mutaciones econmicas y culturales.
Estas grandes transformaciones y oportunidades indican que la educacin jugar un rol determinante en el futuro de las sociedades latinoamericanas, pero su futuro estar condicionado por el tipo de economas que se
planifiquen. No bastar con tener los mejores sistemas educativos del mundo,
aunque este camino est lejos en el horizonte y sea el eje central en este libro.
Sin economas basadas en el conocimiento, productivas, diversificadas,
abiertas a un intercambio inteligente, planificado y articulado entre los pases,
todos los esfuerzos de la educacin sern limitados y frustrantes. Basta ver
el caso de Cuba, con el sistema educativo de mejores resultados de la regin
y una economa muy pobre que no logra sacar provecho de esas capacidades
instaladas en las personas.
El bono demogrfico, gracias a la alta cobertura escolar alcanzada y la baja
de la repeticin de curso, permitir aumentar los recursos por alumno, ya que
293
en los prximos aos no crecer tanto la matrcula. Las perspectivas de crecimiento econmico, si bien no tan optimistas como las de la primera dcada del
siglo, son tambin positivas y permitirn un margen mayor de incremento de
los presupuestos educativos (OCDE, CEPAL y CAF, 2014). Adems, varios
pases estn debatiendo aumentar el esfuerzo presupuestario por la educacin,
siguiendo el ejemplo de Brasil, que estableci la meta del llegar al 10% del
PBI en 2024.
Cmo invertir esos recursos? Cmo lograr cambiar los destinos de los
alumnos desde su ms temprana infancia? Cmo construir masivas capacidades
de accin, vidas ms dignas, condiciones de existencia ms justas? Esas preguntas
abren la agenda del futuro educativo de la regin, objetivo final de este captulo.
Para abordarlas, se presentarn las grandes tensiones que deber enfrentar la educacin de la regin y las sugerencias para lograr mejorar y cambiar la educacin al
mismo tiempo, basados en las lecciones aprendidas en este estudio.
7.1. Siete tensiones cruciales para el futuro de la educacin

latinoamericana
Los sistemas educativos de la regin pasaron por grandes y diversas transformaciones. Algunas estn an en curso y otras todava no empezaron. El
mundo educativo est en movimiento y lleno de preguntas. Las siguientes
tensiones resumen los interrogantes centrales que surgieron del estudio comparado de los pases. Hablan de un tiempo de incertidumbres, propio de los
grandes cambios atravesados y de los que se avecinan.
Primera tensin. La escuela como olla a presin

En una misma etapa histrica, que se inicia a mediados de los noventa y sigue
hasta el cierre de este estudio, la regin impuso una doble demanda a sus escuelas: atender a ms/nuevos alumnos y mostrar sus resultados. Mientras que
se les peda a las escuelas que contengan la desbordante cuestin social puertas
adentro, tambin se les hacan reversibles las ventanas de sus aulas para mirar
los resultados mediante las evaluaciones de la calidad.
La escuela se transform en una olla a presin: demandas sociales de
contencin y demandas polticas de eficacia. El doble movimiento sacudi
a docentes y directivos. El dilema se tradujo en preguntas abiertas: qu tanto
puede integrarse adentro lo que se desintegra socialmente afuera de las aulas?
Qu tanto se puede pedir de las escuelas? De qu son responsables?
La nueva etapa histrica se experimenta entre mezclas inciertas. Las escuelas viven las derivaciones de la compensacin, la contencin, la compasin
294
y las nuevas ideas de justicia. En esas mezclas quedaron especialmente atrapadas las escuelas pblicas, que perdieron alumnos en la mayora de los
pases y que debieron abrir sus puertas cuando otros las cerraban. All dentro estn las preguntas sobre la justicia educativa del futuro.
Segunda tensin. Los docentes culpables-salvadores

Para algunos, los docentes estn fuera de tiempo: pertenecen a un siglo XX
que ya concluy y es desconocido para la vida de sus alumnos. Fuera de tiempo, actan disociados. No tienen formacin para adaptarse a los cambios, apenas son agentes trasmisores de un conocimiento caduco que ni siquiera ellos
mismos dominan realmente. Cuando se publican los resultados de las pruebas
PISA o cualquier otra evaluacin, ellos estn en la mira: los docentes aparecen
como los responsables de todos los males educativos.
Para otros, los docentes son la nica va de mejora. Son ellos quienes tienen a cargo las aulas, no hay forma de saltearlos para aumentar la calidad.
Entonces, son los salvadores. Hay que apostar a ellos, aumentar sus salarios,
crear nuevas carreras y hacer de su trabajo un smbolo de prestigio social.
Muchas veces, una misma persona o un gobernante puede tener las dos visiones a la vez. La tensin se transforma en ambigedad Es posible realmente concebir a los docentes como culpables y salvadores al mismo tiempo, sin
implicar cambios abismales y, por definicin, imposibles?
Quizs, otras preguntas puedan revertir esa visin esquemtica de la docencia: Qu tanto potencial instalado hay en la docencia actual de cualquiera
de los pases analizados? Cmo aprovecharla, cmo partir de all para la mejora? Cmo salir del irrealizable sueo finlands y de las peyorativas pesadillas cinematogrficas a la De panzazo o La educacin prohibida, donde
todos los males se depositan en la escuela pblica? Cmo partir de las realidades como puntos de apoyo, no de hundimiento? Cmo construir puentes
en la docencia, no abismos infranqueables?
Tercera tensin. La nueva batalla entre la evaluacin y las capacidades

de actuar
Al mismo tiempo histrico que Amrica Latina vio el triunfo de las evaluaciones censales de la calidad por escuela, se agigant la idea del aprendizaje
por competencias, que implica construir saberes potentes para diversos usos y
fines. El problema es que las competencias, una concepcin mucho ms amplia del aprendizaje, difcil de entrenar desde las pedagogas tradicionales y
no aptas para la memorizacin, son muy difciles de evaluar. Requieren retroalimentacin, evaluaciones abiertas, correctores calificados, mucho tiempo y
295
recursos. Nada de eso est presente en la mayora de los pases, donde triunfaron las pruebas con cuestionarios de opciones mltiples cerradas.
Evaluar a millones de alumnos se hace incompatible con la enseanza
de la creatividad, las habilidades blandas y ensear para la comprensin.
Los pases que eligieron el camino de las evaluaciones con alto impacto en las
escuelas y docentes, quedaron atrapados en una ruta de mano nica. Puede
servir para una etapa del viaje, pero no lo har completo. La visibilidad traslcida de la evaluacin de la calidad oscureci numerosas cuestiones que tendrn
un costo caro en las pedaggicas y en las polticas futuras.
Qu pasa si lo medible, que se puede visualizar a corto plazo, en realidad
anula el aprendizaje en profundidad? Qu ocurrira si las pedagogas que
entrenan para el examen se tornan una crcel para todo lo que no puede ser
medido? La solucin es medir ms cosas: la ciudadana, las artes, los deportes, la informtica, hasta llegar a los mrgenes del currculum? O es hora de
un nuevo balance pedaggico, que no lleve por todas las vas a la presin de la
evaluacin y encuentre nuevos caminos capaces de activar el placer por aprender y el razonamiento cientfico, crtico y creativo de las disciplinas?
Cuarta tensin. La errtica convivencia de derechos y mritos

Una pregunta clsica se revitaliz en el nuevo siglo de la educacin latinoamericana: qu tanto exigir a los alumnos? El dilema se manifiesta con distintos rostros. Aparece en las becas condicionadas por esfuerzo y resultados
o garantizadas como derechos por condicin social, en los nuevos programas
compensatorios que requieren resultados a las escuelas o en los regmenes acadmicos que dan ms flexibilidad o exigen ms a los alumnos.
Por dnde se viaje, aparecen las preguntas sobre el grado de compatibilidad entre derechos y responsabilidades, inclusin y calidad, esfuerzo y equidad. Incluso, los pases analizados muestran trayectos polticos con surcos
bien diferenciados, desde los modelos de explcito apoyo al mrito, como en el
caso de Colombia y Chile, hasta los de apoyo a una concepcin de derechos e
igualdad, como en Argentina y Uruguay.
Dar todo a los alumnos sin exigir casi nada a cambio es justo? Exigir
resultados en condiciones desiguales a costa de quitar beneficios es justo? Quizs estas mismas preguntas incompletas y mal redactadas lleven a discusiones fallidas. Una pregunta que quizs pueda orientar criterios de accin es
la siguiente: qu tanto de los derechos se satisfacen con el propio esfuerzo
de sus portadores? Esa proporcin es indefinida, pero puede promover una
inclusin desafiante. Una escuela que integre a todos los alumnos y los
desafe al mximo es uno de los mayores proyectos del pensamiento educativo
latinoamericano del futuro. Una escuela de la inclusin con una revolucin
296
pedaggica de por medio, que necesitar incontables puentes desde el presente

hasta esa meta lejana en el futuro.
Quinta tensin. La tecnocracia y la resistencia como concepciones

educativas limitadas
El debate ideolgico sigue siempre presente. Las tensiones expresan distintas versiones de racionalidades polticas encontradas. Su forma ms extrema
se expresa en la imposibilidad de dilogo y acuerdo. En la imposicin y la
resistencia. Hoy, esas visiones en pugna estn atravesando una nueva etapa del
debate educativo.
En muchos sentidos, la izquierda tradicional se convirti en una mquina
de oposicin a las polticas que supongan cambios de cualquier tipo. Salvo
aquello que implique aumentar el financiamiento y los derechos, poco ms
queda en su agenda. Esta posicin se convierte muchas veces en una teologa
de la educacin (Dubet, 2006; Hunter, 1998), en el sentido de asumir una versin de defensa unilateral de las escuelas, sin importar si se ensea o aprende,
ni qu ni cmo. Todo lo que venga de afuera es una invasin, hay que proteger
a las escuelas y darles recursos, no darles autonoma pero no obligarlas, no
pedirles nada porque todos estn en deuda con ellas.
La derecha tradicional se fusion en un campo nuevo. Ya no est tan
centrada en la defensa de los intereses directos de clase social: difcilmente
pida al sistema la segregacin, la escuela de oficios para los pobres o el acceso
por mrito al nivel secundario. Pero sus ideas renovadoras quedaron atrapadas
en un mito tecnocrtico: hay que medirlo todo, poner incentivos, pagar por
resultados, terminar con la burocracia pastoral docente de efectos intangibles.
Esta visin tecnocrtica quiere cambiar la educacin sin importar qu pasiones, ideas e historias haya en ella.
Estos dos campos de influencias sobre las polticas educativas llevan a
terrenos peligrosos. Uno es el inmovilismo: qu hacer con los que no quieren
el cambio bajo ninguna condicin? Cmo generar los consensos? Cunto y
cmo consultar sin licuar toda accin en el tiempo y en sus contenidos? El otro
es el pragmatismo: qu hacer con los gobiernos que juegan mal las cartas
de las reformas, que extreman posiciones y buscan el cambio por la va de la
acusacin al colectivo docente? Qu desvo estndar permite cada estrategia
de reforma? Cul es el nivel de subjetividad de cada poltica? Se arruina una
poltica por estar mal comunicada o por ser liderada por quienes no tienen
identidad con la educacin pblica?
Las polticas analizadas y propuestas no son cajas de hierro. Jornada extendida, carrera docente horizontal, concursos de directivos, por ejemplo, no son marcas registradas que se aplican en cada pas y tienen resultados
297
trasladables. No hay una naturaleza de las polticas. Hay contextos, estilos

de implementacin, marcas de identidad y adhesiones que estn estrechamente vinculadas con cada poltica. Por eso son tan limitados los estudios
de evaluacin de impacto. Por eso es tan importante generar en la educacin
acuerdos potentes, renovadores, originales, que escapen a las cajas de hierro
del pragmatismo y puedan avanzar en grandes cambios frente a las posiciones
conservadoras de la resistencia educativa.
Sexta tensin. Gobernabilidad educativa en tiempos ingobernables

Varios pases ganaron gobernabilidad sobre sus sistemas educativos. Midieron
escuelas, pusieron metas, ordenaron sus ministerios, establecieron nuevas leyes o currculos. Pero, realmente, controlan los sistemas educativos? Hasta qu punto los resultados educativos dependen de las polticas educativas?
Son los ministerios realmente capaces de cambiar la educacin? En muchos casos, a duras penas y con esfuerzos inmensos de sus funcionarios y docentes, la educacin no parece ser gobernada sino soportada o apenas sostenida. No es casual que la brecha entre las polticas educativas y las prcticas de
los actores sea tan inmensa que, a veces al visitar las escuelas, los docentes se
miran entre ellos cuando se les pregunta por el impacto de un cierto programa
que escuchan nombrar por primera vez.
El facilismo del corto plazo, combinado con las nuevas mediciones de la
calidad educativa, asign una excesiva causalidad a la poltica educativa. Para
atacar o defender gobiernos o por simple miopa analtica se dice que el pasaje
a escuelas privadas es culpa de un gobierno o que los resultados PISA son
fruto de una gestin de apenas cuatro o cinco aos.
Se trata de tiempos donde la cuestin social se agit de formas ambiguas
y complejas, donde la cultura de los nios jvenes vive rodeada de nuevos
estmulos visuales y el rol de las escuelas tiende a disminuir en un mar de
influencias no controladas. Asignar tanta responsabilidad a las acciones meramente educativas conlleva un riesgo: no saber cules son sus verdaderas
fuerzas de intervencin. No para renunciar a ellas y entregarse a la suave
marea de la autonoma escolar, el mercado editorial o los grandes dueos de
los contenidos digitales. No para renunciar a la poltica educativa sino para
concebir el realismo de su accin.
Sptima tensin. Mejorar o cambiar las escuelas?

La educacin en Amrica Latina se debate entre tres fases: completar la escolarizacin, mejorarla y cambiarla. La primera es un desafo pendiente de
poltica pblica: todava una parte de la poblacin est excluida y otra parte
298
est en escuelas con escasos recursos y con condiciones bsicas an faltantes.

En medio de esas deudas y lagunas, surgi una segunda fase dominada por
la calidad educativa. La pregunta por el aprendizaje de los alumnos surc la
regin. Algunos pases lograron mejoras y los caminos parecen ms a la vista,
pero la mayora est lejos de caminarlos firmemente.
Si la mejora es un desafo inmensamente complejo, qu queda para la
expectativa de cambio? Escuelas diseadas para educar en otras pocas, con
modelos rgidos, rutinarios y poco afectos al disfrute por el aprendizaje son el
objetivo final de la poltica educativa? Aun cuando sean exitosas en garantizar
que todos aprendan saberes fundamentales, aun cuando mejoren la calidad
medida en las pruebas, son las escuelas actuales viables y deseables en el
futuro?
Habr que esperar a garantizar primero la mejora y las condiciones bsicas para ocuparse del cambio? Pueden combinarse estas fases en un mismo
tiempo? O todo lo contrario: sin el cambio no habr mejora sustentable? Estas
preguntas son decisivas para la educacin del futuro. Cunto saben los pases,
sus ministerios de educacin, acerca de la combinacin entre condiciones bsicas, mejora y cambio educativo?
7.2. Criterios y fuentes para las sugerencias de poltica

educativa
Hasta aqu, este libro intent mapear las agendas de poltica educativa del
nuevo siglo, mirar resultados, establecer hiptesis exploratorias, sintetizar lecciones aprendidas, rumbos y tensiones. Ahora llega el breve momento de pensar hacia adelante propositivamente. El compromiso con la mejora y el cambio
educativo impulsa estas reflexiones finales. No se puede desaprovechar el saber
acumulado, an con todas las limitaciones que este tenga. Hacer sugerencias
es parte del objetivo del proyecto detrs de este libro.
Pero hacer recomendaciones de poltica conlleva una serie de responsabilidades, porque esas recomendaciones pueden convertirse en realidad y afectar
las vidas de millones de alumnos. Cules son los puntos de partida para
las sugerencias? Qu rol tienen las evidencias cientficas, las ideologas, las
culturas? Qu tanto se puede recomendar en funcin de qu tanto se haya
aprendido de diversas fuentes de conocimiento comparado?
Las sugerencias en este libro parten de la lectura sistemtica y crtica de
numerosos estudios previos sobre los efectos de las polticas, los sistemas y
los factores asociados con la calidad educativa. Pero tambin se alimentan
de teoras pedaggicas, polticas, de anlisis comparados profundos sobre la
historia de los sistemas educativos, de visitas a escuelas en los distintos pases,
299
de intentar entender las lgicas complejas de la toma de decisiones en los ministerios de Educacin, los ciclos de vida de los gobiernos, las relaciones de
poder entre los actores y otras numerosas variables.
En estas sugerencias, los resultados medidos por las evaluaciones son un
punto ms en el engranaje. Como se constat en este estudio, los mismos
resultados son a veces inconsistentes y estn llenos de interrogantes. Negar su
anlisis profundo es tan riesgoso como tomarlo sin precauciones para imitar
los casos exitosos.
Adems, los resultados en PISA son solo un recorte de lo que un sistema
educativo se debe proponer. Si las pruebas PISA generaron una confusin,
es la idea de una escalera lineal hacia la calidad educativa. Basta con ver dos
conocidos casos de xito de los rankings de PISA: Finlandia y Corea del Sur.
El primero, con un sistema educativo que enfatiza la creatividad, las pedagogas personalizadas, la construccin de la igualdad, el valor de aprender por
placer, entre otros rasgos (Sahlberg, 2013). El segundo, basado en la presin
que tienen los alumnos porque sus resultados en los exmenes definen su vida
posterior, lo cual les obliga a dedicar unas doce horas promedio por da al
estudio y vivir una infancia sin tiempo, sin juego, sin disfrute (Seth, 2007).
Estos dos pases son igual de exitosos segn PISA, pero si se miran sus
sistemas, la vida de sus alumnos, la lgica de relacin con el conocimiento,
las pedagogas, las identidades, se constatar que poco tienen de similares.
Compartir el primer puesto o el ltimo de PISA solo es una parte de la
mirada sobre lo que un sistema educativo hace con las personas. Los pases
deben proponerse antes sus propias prioridades en trminos de reas y tipos de
conocimiento, modelos de enseanza y aprendizaje. En definitiva, un sistema
educativo se define antes que nada por la identidad que busca formar en los
sujetos a los cuales educa (Cummings, 2003).
Por lo tanto, para realizar sugerencias de poltica es necesario considerar
fuentes variadas y una direccin ms precisa que la simple definicin de los
resultados medibles en una prueba como PISA. No solo hay que preguntarse
cmo se mejora la calidad educativa sino qu es la calidad educativa en el contexto de cada pas de Amrica Latina.
Cunto debe cada pas enfatizar la integracin democrtica, la convivencia, la formacin ciudadana, la educacin sexual, la literatura, las artes, las
matemticas, las ciencias? Qu concepciones de cada uno de esas y otras reas
de enseanza? Con cuntas libertades o con qu principios pedaggicos y
didcticos fundamentales? Con qu tipo de adaptaciones culturales para la
diversidad de territorios y contextos locales?
Todas estas preguntas no pueden ser respondidas por TERCE ni por PISA,
que son apenas aproximaciones globales a sistemas educativos que deben tener
sus propias prioridades y destinos. En este libro, esa definicin de la direccin
300
orientativa de los resultados se basa en un criterio general de construccin

de capacidades para actuar por parte de todos los alumnos. Las capacidades
deben abrir varias opciones de vida y permitir valorar esos caminos de forma
autnoma, para romper la predestinacin de los sujetos sociales.
Esta base es una direccin muy general. Indica que el sistema educativo
debe ocuparse de todos y no solo de los que ms esfuerzo, mrito y resultados
logren. Es una concepcin de la educacin como un derecho que no puede
quedar supeditada a las ventajas que los alumnos tengan en la esfera social o
funcionar como un mercado. Esta definicin supone la aspiracin de una combinacin: lograr que los alumnos aprendan en libertad, que cada uno haga su
mximo esfuerzo y que el sistema beneficie ms a los ms desfavorecidos, para
generar integracin y fraternidad entre personas y grupos sociales. La teora
de la justicia de John Rawls (2006) puede servir de inspiracin para el arduo
trabajo de articular estas aspiraciones.
7.3. Los cuatro crculos de la mejora y el cambio educativo

Las sugerencias finales intentan abordar los desafos planteados por las tensiones abiertas en los sistemas educativos de la regin, las lecciones aprendidas en
el nuevo siglo y las incipientes posibilidades que abren los cambios culturales
y tecnolgicos. La mejora educativa de los pases estudiados fue importante,
pero tambin dispar segn pases, con una tendencia al amesetamiento y con
un ritmo demasiado lento para las inmensas necesidades de la poblacin. Incluso, si se lograse mantener el rimo de mejora de los primeros 15 aos del
nuevo siglo, los pases tardaran demasiado tiempo en lograr sistemas educativos que generen capacidades potentes de accin en todos sus alumnos.
Estas sugerencias intentan salir de esas limitaciones con enfoques superadores y sin saltos al abismo. El objetivo es unir tres tiempos: el de las
grandes deudas educativas histricas an pendientes, especialmente con los
sujetos ms vulnerables, el de la mejora de los aprendizajes y el del cambio de
concepcin de los sistemas educativos, para que ir a la escuela sea visto como
un desafo disfrutable y no como una mera obligacin en serie.
Para facilitar la visualizacin de las sugerencias, se presenta el Diagrama
3, que sintetiza los cuatro crculos de la mejora y el cambio educativo para
Amrica Latina: el crculo de la justicia educativa para los alumnos, la docencia como desafo profesional, la redefinicin de los contenidos y pedagogas, y
las escuelas como redes de aprendizaje continuo. Estos caminos, como se ver
en el siguiente apartado, requieren condiciones y una visin renovadora del
Estado educador.
301
Diagrama 3. Cuatro crculos de la mejora y el cambio educativo
Condiciones socioeducativas
Integracin social
Primera infancia
Extensin tiempo escolar
Trayectorias sin repeticin
Medicin justicia
distributiva
Conectividad
Redefinir el currculum
Puentes curriculares
y pedaggicos
Campus pedaggico
sistmico
Alumnos:
Justicia
educativa
Contenidos:
Renovacin con
puentes
Docencia:
Desafo
profesional
Carrera + salario +
reclutamiento
Especializaciones
Formacin de excelencia
Diagnstico de la
enseanza
Evaluaciones
Escuelas:
integrales
Un sistema que Directivos
aprende
Redes de escuelas
Redefinicin escuela
secundaria
Comunidades de aprendizaje
Primer Crculo de Mejora y Cambio. Justicia educativa para

todos los alumnos
El primer crculo est dirigido a los alumnos, el centro del sistema educativo.
Es el crculo de la justicia educativa, que parte del criterio de la definicin
de la educacin como un derecho universal que debe ser garantizado por el
Estado. Es un crculo vital en sociedades extremadamente desiguales como
las de la regin: requiere acciones de integracin que fortalezcan la educacin
pblica, para que sus escuelas sean el lugar de encuentro social y convivencia,
a la vez que implica acciones educativas diferenciadas, para revertir injusticias
sociales.
Este crculo tuvo grandes avances durante el nuevo siglo. Los pases estudiados lograron poner a los sectores excluidos, invisibilizados y discriminados
en el centro de las polticas. Los resultados fueron aqu ms claros que en otras
dimensiones: se logr que nuevos nios y jvenes accedan a la escuela y que
los sectores ms pobres mejoren sus aprendizajes por encima del resto de la
poblacin. Este crculo se propone potenciar esos resultados incipientes.
(1) Garantizar condiciones que posibiliten la vida digna de los alumnos

en su trnsito educativo
Una primera base fundamental para garantizar la mejora de los aprendizajes
es la referida a las condiciones de vida de los alumnos y de todos los nios,
nias y jvenes que no asisten a la escuela. Esto implica la coordinacin de
302
polticas sociales para la atencin de problemas de salud, alimentacin, vivienda y condiciones generales de vida articuladas con el sistema educativo.
Hay que retomar los aprendizajes de las mejores lecciones de las polticas
compensatorias que incluyeron asistencia de salud y alimentacin en las escuelas para corregir falencias y aprender de los logros conseguidos. Las polticas
de apoyo a las escuelas ms vulnerables pueden tomar esas lecciones a la luz de
una profunda poltica constante de redistribucin de las condiciones materiales de apoyo social al aprendizaje, con reconocimiento de la diversidad.
Por ejemplo, garantizar universalmente vacantes en salas maternales a
los hijos de todas las alumnas adolescentes madres es una piedra basal para
que puedan continuar su escolarizacin y romper el ciclo de la pobreza. Otro
ejemplo: resulta vital atender de forma inmediata la situacin de los alumnos
con problemas de visin para que puedan leer y trabajar en la escuela. Estas
situaciones deberan ser parte de una perspectiva sistmica de distribucin de
los recursos necesarios para garantizar el trnsito educativo en sociedades extremadamente desiguales y de grandes proporciones de alumnos en situacin
de vulneracin de sus derechos bsicos.
(2) Los sistemas educativos funcionan mejor bajo la base de la

integracin social
Garantizar el acceso de las poblaciones excluidas de la escuela y bridar condiciones de infraestructura y recursos educativos de calidad son avances consolidados en la mayora de los pases, pero estn lejos de haber concluido y
expresan grandes desigualdades entre escuelas y regiones. Estas condiciones
fundamentales fueron relevadas como pisos de financiamiento, para garantizar la calidad, y constituyen un marco de referencia de la oferta necesaria y
todava no satisfecha.
Pero no ser suficiente con este piso fundamental. Varios pases de la regin, si no todos, necesitan reescribir la historia de la educacin pblica.
El pasaje al sector privado predomin en la mayora de los pases estudiados
y muestra las fuerzas sociales de la segregacin educativa. Recuperar la idea
de una escuela pblica de todos, buscada por todos los sectores sociales, que
sea tambin un espacio de integracin es una de las mayores y ms difciles
aspiraciones de la poltica educativa.
La integracin de alumnos en clases comunes no solo es una respuesta tica sino que puede tener mejores resultados que la separacin en aulas o escuelas diferenciadas (OCDE, 2013a). Todas las polticas sugeridas aqu suman al
desafo de hacer de la escuela pblica un espacio de inclusin y calidad. Un
camino concreto para la mejora es identificar las escuelas crticas por medio
de distintos indicadores sociales y educativos y asistirlas de forma integral, con
303
la designacin de directivos escolares por concurso, a trmino y con un alto

salario, como realiz el estado de Cear en Brasil.
(3) Una estrategia integral para la educacin de la primera infancia

ser decisiva en la revolucin de los derechos educativos
Los pases comenzaron a desarrollar estrategias renovadoras de educacin desde un abordaje integral para la primera infancia como el Programa De Cero
a Siempre en Colombia, pero la mayora se encuentra en una etapa todava
temprana. El mayor paso en esta direccin implicar una gran transformacin en el diseo de los presupuestos pblicos para invertir ms recursos en
la educacin desde los 0 a los 5 aos de edad.
La atencin con alimentacin saludable y digna, los programas de desarrollo y estimulacin temprana con fortalecimiento de las capacidades cognitivas
y no cognitivas, y con involucramiento de las familias, son algunos de los
ejes en esta direccin. El foco en las poblaciones rurales, que son las menos
beneficiadas por las iniciativas existentes en la regin es tambin una deuda
pendiente (BID, 2013c). Todos estos pasos requieren una lectura de las evidencias que muestran los mayores impactos para priorizar estratgicamente la
inversin.
(4) La extensin del tiempo escolar es una pieza vital para generar
redistribucin y reconocimiento, no alcanza si es ms de lo mismo
Las polticas de extensin del tiempo escolar dejaron grandes aprendizajes.
Son muy costosas y mejoran la calidad de los aprendizajes de forma leve. Para
lograr aprovecharlas, es clave disear polticas integrales, como lo hicieron
Uruguay y la provincia argentina de Ro Negro. Garantizar que la propuesta
est destinada a la poblacin ms vulnerable, que tengan jornada completa
para todos los alumnos y que las escuelas accedan por voluntad con un proyecto liderado por directivos muy capaces.
Estos pasos son la antesala de las definiciones clave para aprovechar el
nuevo tiempo escolar. El eje central es una revisin curricular que tenga sentido para los alumnos y que genere nuevas versiones ms flexibles de los agrupamientos y espacios curriculares. La jornada extendida, nica o completa
es una oportunidad para generar un antes y un despus en cada escuela,
a travs de la redistribucin de recursos hacia los sectores desfavorables y la
apertura de nuevas esferas de expresin y justicia curricular para reconocer y
potenciar sus capacidades.
304
(5) El acceso es el primer paso, cuidar las trayectorias de los alumnos

es un segundo paso de oro para evitar el abandono en la escuela
secundaria
Generar las condiciones para el acceso a la educacin es una batalla conquistada, en gran medida, por los pases de la regin, pero todava requiere llegar
a los sectores ms vulnerables en el nivel inicial y secundario. La creacin de
escuelas y cargos seguir siendo necesaria, pero debe ser coordinada con estrictos criterios de planificacin demogrfica y urbana, considerando que en el
nivel primario habr menos alumnos en los prximos aos.
El cuidado de las trayectorias es el siguiente paso para lograr que los
alumnos no abandonen la escuela (en especial en secundaria), un gran flagelo que azota a la mayora de los pases estudiados. Los regmenes flexibles
de cursada, programas de aceleracin, escuelas de reingreso en Argentina,
maestros comunitarios en Uruguay, escuela busca al nio en Colombia,
entre otros, muestran caminos para generar puentes, evitar la repeticin de
curso y aproximar la escuela a la realidad de los jvenes en sectores crticos
desde una visin superadora.
(6) Tener un sistema de medicin de la distribucin de la justicia

educativa es una piedra basal en sociedades tan desiguales
Los pases analizados avanzaron sustantivamente en el desarrollo de mecanismos de informacin y gestin educativa para ganar en gobernabilidad sobre
los sistemas. El seguimiento de las trayectorias de los alumnos, tal como se
adopt en Chile y Brasil, es una herramienta fundamental para identificar
escuelas expulsoras y receptoras de alumnos con problemas de aprendizaje y
generar acciones educativas.
Tambin se sugiere crear un sistema de medicin de los recursos por escuela segn nivel socioeconmico de los alumnos: infraestructura, planes
y programas, extensin de la jornada, alumnos por docente, calificaciones y
experiencia de los docentes, etc. Todas estas variables deberan ser, idealmente, de conocimiento pblico, para generar incentivos concretos a los gobiernos
que orienten los recursos con criterios de justicia distributiva, para lograr que
las escuelas a las que asisten los alumnos ms pobres tengan mejores, o al
menos iguales, condiciones que las que reciben a los ms favorecidos (Rivas,
Vera y Veleda, 2009).
305
(7) Conectividad universal y equipamiento para eliminar la brecha

digital
Asegurar la conectividad por banda ancha es una de las inversiones pblicas
que ms retorno tiene para las economas: se calcula que un incremento del
un 10% de la cobertura de banda ancha supone el crecimiento del 1,38% en
el PBI por habitante (CAF, 2013). En el sistema educativo, debera ser una
meta inmediata lograr la conectividad de todas las escuelas, con equipamiento de vanguardia para docentes y alumnos.
El camino iniciado por las grandes polticas de una computadora por
alumno en Uruguay, Argentina y Per, as como otras iniciativas de equipamiento y conectividad de la regin son grandes antecedentes en la reduccin
de la brecha digital. Continuar en esta direccin, con los aprendizajes de la
experiencia y mirada internacional de las innovaciones en curso, es un paso
fundamental para los aos porvenir.
Segundo Crculo de Mejora y Cambio. La docencia como

desafo profesional determinar el futuro
Un eje decisivo para el futuro de la educacin ser la concepcin que los hacedores de poltica tengan de la docencia. Un punto de partida sugerido es que
hay que entender, respetar, acompaar y apasionar a la docencia tanto como
hundido est su corazn en la experiencia frustrada de su trabajo. En muchos
pases, la docencia se convirti en un trabajo de tensin permanente y no habr
salidas por vas de la presin externa y el pago por resultados si no se logra
entender qu sienten hoy los docentes en sus trabajos.
Es necesario disear estrategias de poltica que contemplen posibilidades
de cambio, no que arrojen ms responsabilidades sobre un cuerpo docente
exhausto. Deben pensarse esquemas que generen presin positiva y logren
desafiar y apasionar profesionalmente de manera masiva a los docentes con su
tarea (Hargreaves y Shirley, 2009). Esto implica hacer una autocrtica desde
los gobiernos y pedir tanto como se reconoce a la docencia, cuidar los tiempos
de trabajo, no exceder las demandas administrativas y entender las culturas de
las escuelas para actuar dentro y no fuera de ellas.
De all surgir la posibilidad de generar el segundo crculo, el ms determinante de todos, el crculo de la docencia. A continuacin se exploran las
polticas que podran llenar de contenido y sentido ese crculo para hacerlo
rodar en las escuelas de la regin.
306
(8) El crculo integral de la docencia definir el futuro de la educacin:

lograr que los mejores aspiren a la docencia porque encontrarn una
carrera desafiante, digna y bien remunerada
Una leccin aprendida en el recorrido de los pases estudiados es que la docencia requiere polticas integrales. Es necesario aumentar el salario, segn
el punto de partida de cada pas, para hacer ms atractiva la profesin, y al
mismo tiempo elevar el prestigio social con una formacin ms rigurosa y
de calidad y con una carrera profesional desafiante con muchas opciones de
mejora salarial y recompensas simblicas.
El crculo de las polticas docentes implica lograr que en los prximos
aos, los alumnos de escuelas secundarias aspiren a la docencia como un trabajo deseado, competitivo, digno y apasionante. Que la docencia sea prestigiosa har posible seleccionar a los mejores candidatos y generar etapas
escalonadas de mejora profesional.
Chile es el pas que ms claramente camin en esta direccin entre los
casos estudiados, con una estrategia de consensos con el sindicato docente y
con pasos compaginados para lograr una progresividad viable y sensata. No
casualmente es el nico pas de los estudiados donde la docencia parece haberse vuelto ms prestigiosa que quince aos atrs.
(9) Una carrera docente horizontal con especializaciones y

remuneraciones diferenciadas
La creacin de una carrera docente horizontal, con especializaciones y salarios
diferenciados, es un horizonte que varios pases comenzaron a recorrer y de los
cuales se pueden tomar valiosas lecciones. Sin apelar al uso de los resultados
de los alumnos para definir el salario, una experiencia que prob sus limitaciones en Mxico, es clave reconocer el trabajo de los docentes e incentivarlos
a la mejora profesional.
El sistema educativo requerir numerosas especializaciones, que podrn
generar cargos complementarios al rol en las aulas, con un salario diferencial
a partir de rendir pruebas de conocimiento con una funcin a trmino en el
tiempo, que pueda ser renovable sobre la base la especializacin y los logros
demostrados. Tomando experiencias ya existentes en la regin como los casos
de Chile, Per, Colombia y varios Estados de Brasil, los docentes podran ser
maestros de maestros, receptores de docentes nveles, referentes de lectoescritura, matemticas o ciencias en un nivel primario especializado, maestros comunitarios, directores de departamentos en el nivel medio, entre otras variantes.
Esta nueva visin de las carreras docentes permitir construir nuevos saberes, referentes, agentes de cambio, y priorizar temticas o ejes del sistema
307
educativo, como por ejemplo la posibilidad de atraer a los mejores docentes

al primer grado para la enseanza de la lectoescritura. Tambin favorecer la
motivacin por el esfuerzo de mantener una formacin permanente vinculada
con cargos especializados, para escapar de tres riesgos: el mercado de la capacitacin cortoplacista, las carreras sin diferencias por mrito y los extremos del
pago por resultados.
(10) La formacin docente requiere nuevos diseos y concepciones

pedaggicas: los exmenes finales pueden ser una oportunidad
estratgica de reforma
Uno de los grandes desafos del futuro es el replanteo de la formacin docente.
Lograr certificar la calidad de la formacin, evaluar los resultados y lograr mejoras sistmicas ser un proceso clave en esta direccin. Para ello, un camino
que varios pases comenzaron a explorar es la posibilidad de establecer un
examen de finalizacin de la formacin docente que permita sintetizar el
perfil esperado de los docentes. Ese examen debe ser muy cuidadosamente
diseado y retroalimentar una renovacin pedaggica de la formacin docente. Los aprendizajes de pases como Chile y Brasil, que avanzaron en este
terreno, , sern importantes para el resto de la regin.
Sin embargo, tambin ser importante crear nuevas institucionalidades:
aprender de las mejores instituciones formadoras de la regin para ampliar el
nmero y la conjuncin de los formadores de excelencia, utilizar las nuevas tecnologas de forma transversal en la formacin y crear ambientes de aprendizaje
desafiantes para atraer a los jvenes ms motivados al cambio y la pasin por la
enseanza a la educacin. Las evaluaciones podrn dar resultados concretos, de
cules son las mejores instituciones formadoras para localizar all posibles becas
para los futuros docentes, aspirando a un crculo pedaggico renovado.
(11) Mirar la enseanza con respeto y con conocimiento pedaggico

pero mirarla en profundidad para entender cmo construir los puentes
de cambio
No alcanza con mirar los aprendizajes de los alumnos, tambin resultar vital
para la mejora y el cambio analizar la enseanza. Estn brotando en la regin
y en el mundo proyectos de filmacin de clases y anlisis con protocolos de
prcticas docentes. Es una oportunidad para avanzar sosteniendo el respeto
por la docencia, para apoyar procesos de mejora y no para penalizar o incomodar. Conocer en detalle dnde estn los problemas didcticos, identificar
experiencias destacadas y crear un movimiento de permanente reflexin sobre
las prcticas ser otro desafo clave del futuro.
308
Para esto, es importante incorporar a los supervisores y directivos en

nuevas prcticas de formacin en servicio, con observacin de clases, foco
en lo pedaggico y aprendizajes de frontera de las ciencias de la educacin.
Identificar los cambios en las concepciones pedaggicas ser tan importante
como tender los puentes para transitarlos. As, los equipos pedaggicos de los
ministerios de Educacin tendrn una oportunidad de repensar la enseanza
para lograr cambios que tengan sentido y sean practicables para los docentes.
Filmar clases de docentes expertos y distribuirlas entre sus colegas es una
estrategia entre otras en esta direccin.
Tercer Crculo de Mejora y Cambio. La renovacin del sentido

de la educacin vendr tambin de lo que se conciba como
contenidos y capacidades a lograr en los alumnos
El tercer crculo de cambios envuelve al pasado, el presente y el futuro a travs de los contenidos curriculares y las capacidades en las cuales formar a los
alumnos. Este eje requiere transformaciones tan profundas como respetuosas
de la historia y los saberes instalados en el sistema educativo. El secreto de las
reformas curriculares futuras ser la doble capacidad de articular una concepcin renovadora de lo que los alumnos deben aprender y construir puentes que
no hagan inviables los cambios.
La mirada sobre el mundo del trabajo del futuro, las habilidades no cognitivas, los saberes vinculados con los lenguajes de programacin y la alfabetizacin digital sern marcos en los cuales redefinir qu se ensea en las escuelas.
Pero junto con estos saberes, tambin tendrn que ser rediscutidos los conocimientos educativos fundamentales en un contexto de concepciones renovadoras de las prcticas del lenguaje, las matemticas vistas como capacidades para
relacionar y resolver problemas, las ciencias concebidas como un ecosistema de
razonamiento e indagacin crtica y la tica enmarcada en un mundo donde
los valores y las reglas cambian velozmente. Estos desafos inmensos pueden
sintetizarse en las siguientes sugerencias.
(12) Es necesario repensar todos los saberes y competencias que

ensean los sistemas educativos de cara al futuro para desarrollar
capacidades de actuar en los alumnos
La renovacin del currculum ser otro gran tema para los prximos aos
de la poltica educativa. La mayora de los trabajos que ocuparn los alumnos de hoy todava no fueron creado. Por eso habr que definir un mapa de
competencias laborales para establecer rutas de aprendizaje que generen
309
capacidades de actuar en diversos escenarios futuros, tomando en cuenta

la diversidad de territorios y puntos de partida. El diseo del currculum
requerir conocimientos especializados sobre las habilidades blandas, saberes
no cognitivos y las nuevas formas de decodificar y recodificar el mundo del futuro (Bellanca, 2014), y una revalorizacin del saber disciplinar y de las formas
cientficas, matemticas, histricas y artsticas de desarrollar el pensamiento
(Gardner, 1991).
Este proceso de revisin curricular deber aprender de las limitaciones que
tienen los diseos curriculares enciclopdicos, documentales y excesivamente
extendidos, que predominaron en varios pases de la regin. El paso a un
currculum por competencias es fundamental, pero requiere antes saber profundizar, para lograr centrarse en los saberes fundamentales y no abrumar a
los docentes con nuevas prcticas de enseanza paralelas a un exceso de contenidos. Esto conduce a un currculum con saberes fundamentales definidos
como derechos y competencias, entendidas como capacidades de aplicacin,
relacin, interpretacin y reflexin crtica de los conocimientos.
(13) Los puentes curriculares y pedaggicos sern la clave para lograr

la mejora y el cambio sin desconcertar a los docentes
Para lograr cambios viables en el sistema educativo, los ministerios de Educacin debern apelar a la construccin de puentes entre las prcticas actuales y
las visiones del futuro de la educacin. La construccin de esos puentes puede
apoyarse en dispositivos clsicos como los libros de texto en Mxico, que atravesaron una profunda renovacin desde 2013, pasando de una visin contenidista al planteo de problemas y desafos para los alumnos con guas muy
claras para los docentes, las cuales cumplen la funcin de puentes viables y
cercanos. Ser clave lograr un currculum apoyado por guas prcticas optativas y reflexivas en todo tipo de formatos, que hagan ms sencillo el trabajo
de preparacin de clases para los docentes, pero que a su vez sean desafiantes
profesionalmente y no infantilicen el oficio pedaggico.
Muchos puentes vendrn del aprovechamiento de las nuevas tecnologas
ya instaladas en las escuelas, cuya llegada a los alumnos parece ms directa.
El uso de videojuegos educativos de calidad, nuevos portales como Educopedia en Ro de Janeiro o canales de televisin renovados como Encuentro en
Argentina, son solo algunas de las vas que podrn funcionar como puentes
entre los saberes a aprender y las numerosas formas de institucionalizarlos y
llevarlos masivamente al proceso de aprendizaje de los alumnos.
310
(14) Crear un campus pedaggico universal y utilizar la analtica para

potenciar los procesos de mejora con puentes pedaggicos: la nueva
voz pedaggica
Una propuesta ms ambiciosa puede ser parte de un nuevo entorno tecnolgico para redefinir el rol del Estado en la construccin de capacidades sistmicas
de mejora. Se trata de crear un campus pedaggico, donde estn inscriptos
todos los docentes de un sistema educativo (a nivel nacional o subnacional).
El campus sera un espacio de comunicacin, colaboracin y aprendizaje continuo. All podran realizarse actividades de formacin en diversos formatos,
desde una jornada hasta una especializacin. Tambin podran crearse foros
de trabajo por temas y mbitos territoriales, comunicacin de experiencias y
proyectos destacados. Podra crearse una gran nube de clases y proyectos desarrollados por los docentes del sistema educativo.
El campus pedaggico podra vincularse con una nueva visin de las carreras docentes, ser un espacio para crear conocimiento pedaggico prctico
y validado por los colegas, que sea parte de la puntuacin para los ascensos
a cargos especializados, como incentivos a la mejora constante. Sistemas de
acreditacin de la produccin digital de conocimiento pedaggico estn en
marcha en pases como Singapur o en pequeos experimentos como las escuelas Innova en Per.
El campus podra expandirse masivamente a travs de la entrega de tabletas para los docentes, como gesto estatal de una poltica de renovacin pedaggica con una red virtual y un hardware que genere adhesin y participacin
en el colectivo docente. La experiencia reciente de Brasil con tabletas para
docentes es un antecedente en esta direccin.
El uso de la analtica de grandes cantidades de datos (Macfadyen, Dawson, Pardo y Gaevi, 2014), es decir de la informacin producida por los usos
del campus por parte de todos los docentes del sistema, podra redireccionar
sentidos y esfuerzos estatales para lograr mayor capacidad de comunicacin
pedaggica con el sistema educativo. La analtica permitira entender qu funciona y qu no en formatos y contenidos vinculados con la formacin docente
continua, para explorar nuevos modelos de poltica educativa que tengan la
capacidad de reconocer las prcticas de los actores y generar puentes viables
con la mejora y el cambio pedaggico.
311
Cuarto Crculo de Mejora y Cambio. Las escuelas en un

sistema educativo que aprende
Frente a las amenazas del fin de la escuela, que comenzaron a resurgir en los
aos recientes, aqu se asume una definicin fundamental: las escuelas son
pisos de derechos que tienen la capacidad de generar mayor justicia social
a travs de la educacin. Reemplazarlas por un aprendizaje individualizado
online pondra en riesgo el potencial de integracin social, saberes comunes
compartidos y socializacin entre pares. Esto no significa que las escuelas deban ser concebidas como guardianas del pasado, sino todo lo contrario: deben
encontrar puentes culturales con los alumnos para redefinir su rol histrico.
Este difcil camino no podr ser conquistado en soledad. El Estado tendr
el trabajo de aprovechar el poder instalado de miles de escuelas y millones de
docentes para generar una respuesta pedaggica de renovacin constante ante
los desafos del mundo en el futuro. Por eso, aqu se propone la idea de pasar
de un sistema que ensea a un sistema que aprende, de un sistema vertical que
cumple normas y aplica un currculum a un sistema vivo de experiencias, que
funciona en red y genera aprendizajes horizontales constantes.
(15) Aprender de la experiencia y utilizar evaluaciones integrales,

sensatas y con foco en la mejora pedaggica
Las experiencias de evaluacin educativa de los pases dejaron valiosas lecciones y avances en las capacidades tcnicas de los ministerios de Educacin. En
algunos pases todava es necesario construir un proceso ms claro de evaluacin integral y censal por escuela91 , que devuelva los resultados para su uso pedaggico y para comprender qu efectos tienen las polticas. En otros pases,
la deformacin pedaggica y la presin negativa de las evaluaciones deben ser
revisadas para lograr dotarlas de un direccionamiento ms sensato. Construir
un modelo de evaluacin que genere una presin positiva por la mejora,
con caminos pedaggicos transitables, apoyo estatal y aprendizajes horizontales es uno de los grandes desafos en Amrica Latina.
Las lecciones de la prctica tambin indican que se pueden disear evaluaciones que potencien una concepcin curricular y se adapten a ciertas reas
tradicionalmente excluidas, como la formacin ciudadana, evaluada de forma
rigurosa y original en Colombia. Tambin se presenta una oportunidad de
utilizar la tecnologa disponible para realizar evaluaciones por va digital, con
91
312
El enfoque de evaluacin integral debera incluir aspectos cuantificables de los aprendizajes

y la trayectoria de los alumnos, as como cuestiones cualitativas del entorno de las escuelas y
la participacin democrtica en procesos de autoevaluacin de docentes, alumnos y padres.
Un modelo con estas caractersticas puede hallarse en Duro y Nirenberg (2008).
correccin automtica, como comenz a experimentar Uruguay. Esto podra

favorecer un mejor uso del tiempo de trabajo docente, dedicando menos horas
a la correccin y ms al trabajo personalizado con los alumnos.
(16) Potenciar a los directivos escolares como referentes de proyectos

pedaggicos de inclusin
Una clara tendencia en los pases analizados es el avance en formar y seleccionar a los directivos de escuela como agentes de mejora centrados en el rol
pedaggico. Existe abundante evidencia acerca de la importancia que tienen
los climas escolares positivos y del rol de los directivos en esta dimensin.
Crear nuevas capacidades para que los directivos sean capaces de conducir
con criterios de justicia e inclusin las escuelas es un eje central de la mejora.
Para ello, existen dos grandes campos de accin. El primero es la formacin, de la cual habr que tomar lecciones de las numerosas experiencias en
marcha, entre ellas de programas aplicados como el de Empresarios por la
Educacin en Colombia. El segundo es la seleccin, a travs de concursos
rigurosos, por escuela, a trmino y quizs, con participacin de la comunidad educativa. Experiencias como las de Chile o Cear en Brasil muestran
caminos en esta direccin, las cuales aumentan el salario de los directores que
pasan por estas pruebas y logran atraer a numerosos candidatos a estos cargos.
(17) Aprender de las escuelas y experiencias destacadas para crear

redes basadas en las prcticas
La regin se reg de conocimientos sobre la mejora educativa. Las experiencias
de Fe y Alegra, Guanajuato, Sobral, Escuela Nueva, Innova Schools, Escolas
de Referencia en Pernambuco, son solo algunas de las numerosas prcticas
que fueron evaluadas con resultados positivos. Un estudio reciente analiz escuelas de Chile que mejoraron sus resultados durante diez aos consecutivos,
para recolectar saberes originales sobre la institucionalizacin de la mejora
escolar (Bellei, Valenzuela, Vanni y Contreras, 2014). Estas experiencias son
solo la punta del iceberg de un sistema educativo ciego, que no identifica proyectos, docentes y escuelas destacadas, que no utiliza sistmicamente el saber
pedaggico de sus actores92 .
La creacin de redes de aprendizaje continuo es un desafo para los
pases de la regin. El caso de Minas Gerais en Brasil, donde se utilizan
materiales basados en las buenas prcticas de las escuelas, es un camino que
92
Vase una sistematizacin de estas y otras experiencias en http://cippec.org/aprenderdelasescuelas/. Para Mxico, puede consultarse: Loera, Hernndez, Grajeda, Gonzlez, Czares y Garca (2006).
313
seguramente muchos explorarn en los prximos aos. La experiencia del

Movimiento Pedaggico en Colombia es un ejemplo de construccin de
abajo hacia arriba. Las Redes Educativas Rurales de Per son otro ejemplo
destacado. La tecnologa permite acercar a las escuelas. Las nuevas carreras
docentes podrn valorar estos esfuerzos de forma simblica y material. El sistema educativo tiene en sus entraas un potencial poco aprovechado para la
mejora constante y el aprendizaje basado en el colectivo docente.
(18) Cambiar la experiencia de los jvenes en la escuela secundaria:

integrar las polticas con las pedagogas
Las sugerencias realizadas hasta aqu no alcanzan para abarcar la complejidad
del cambio en el nivel secundario. Los caminos iniciados por varios pases fueron en direccin de intentar armar equipos docentes de tiempo completo por
escuela, planes de mejora con recursos para utilizar con autonoma y rendicin
de cuentas segn resultados.
Estas vas son todava un desafo para otros pases, pero aparecen como
caminos incompletos. Es necesario disear una escuela secundaria renovada
que desafe a los alumnos, que salga del falso dilema entre el facilismo y el
rigor. Los altos niveles de abandono estn vinculados en gran medida con la
falta de sentido que tiene para los jvenes mantenerse dentro de las escuelas.
La revisin de las pedagogas, las representaciones docentes y los modelos organizacionales son el paso ms difcil de las reformas. La experiencia de una escuela de tiempo integral, con proyectos de futuro en Cear es
un camino costoso pero que muestra sus primeros resultados. Un currculum
lleno de puentes hacia la actividad de los alumnos, con problemas disparadores, desafos colectivos, trabajo por proyectos, materias optativas y quizs un
formato no graduado en el horizonte y el uso de nuevas tecnologas y profundidad curricular sin un exceso de contenidos parecen ser componentes centrales de una educacin secundaria que tenga mayor sentido para los alumnos y
no propicie el abandono.
(19) Redefinir los vnculos entre la escuela y el mundo del trabajo: la

formacin en capacidades para multiplicar los posibles destinos
Amrica Latina es la regin con mayor desajuste entre la oferta y demanda de
competencias laborales (BID, 2012a): un 36% empresas no encontraban personas calificadas, frente al 21% mundial y el 15% de la OCDE (BOCDE, CEPAL y CAF, 2014). Redefinir la educacin secundaria con especializaciones
vinculadas con habilidades para el mundo del trabajo es uno de los mayores
desafos que tienen los diseos curriculares y organizacionales de las escuelas.
314
Analizar modelos innovadores de escuelas secundarias que fusionan las

modalidades tcnicas y acadmicas, buscar nuevos procesos de articulacin
con el mundo laboral, definir nuevos modelos de acreditacin de saberes y
crear redes de orientacin vocacional para potenciar a los jvenes, son algunas
de las cuestiones de una agenda que excede los lmites del presente estudio.
Encontrar un equilibrio entre la formacin prctica y las capacidades de actuar
con conciencia crtica, creatividad y flexibilidad para orientar el futuro personal ser un eje clave que las escuelas secundarias debern ofrecer a los jvenes.
(20) Crear comunidades de aprendizaje, redefinir el rol de las familias

en el sistema educativo
El rol de las familias en el sistema educativo fue un aspecto poco abordado por
las polticas analizadas en el nuevo siglo. Este es un tema que debera ingresar de
nuevas formas en las agendas de la regin. Involucrar a las familias en el aprendizaje de sus hijos es un factor clave en la mejora de la calidad, especialmente en
las edades tempranas. Experiencias como las comunidades de aprendizaje constituyen un camino concreto para traducir en polticas masivas que logren integrar
a los padres en actividades pedaggicas de las escuelas. El clima de las aulas y escuelas es un problema severo en varios pases de la regin (UNICEF, 2011). Esto
se ve condicionado por grandes cambios en la vida urbana, la ruptura de los lazos
sociales y nuevas formas de segregacin residencial. Las polticas educativas debern integrarse con otras acciones sociales, de vivienda, de salud, para encontrar
respuestas territoriales, que realcen el valor de cada actor en el proceso educativo.
(21) Ms all de las escuelas: aprendizaje a lo largo de la vida

Un ltimo punto escapa a los cuatro crculos pero est vinculado con todos
ellos: se trata de todas las polticas capaces de fortalecer el aprendizaje ms
all de la escuela, a lo largo de toda la vida. Los ministerios de Educacin debern expandir sus fronteras, especialmente en relacin con las posibilidades
tecnolgicas (Rivas, 2012). Sern tiempos de establecer nuevas modalidades
de acreditacin de aprendizajes virtuales globalizados y crear ecosistemas educativos nuevos a partir de las posibilidades tecnolgicas.
Se est abriendo un terreno nuevo, que deber ser cada vez ms importante
en las agendas educativas de la regin. Se trata de la educacin en las sombras,
desinstitucionalizada, invisible, de crecimiento exponencial en los aos recientes, que podr fusionarse de originales maneras con la vida de las escuelas
para beneficio mutuo. Esto requerir nuevas interacciones con el sector privado y una renovacin de las estructuras de gobierno, quizs con un rea especfica de planificacin con conocimiento de frontera del mundo tecnolgico.
315
7.4. Cmo hacer posibles las polticas?

Los caminos sugeridos no flotan en el aire. Las condiciones y los contextos son
tan importantes como las propuestas de poltica educativa. En este apartado
final se definen esas condiciones brevemente, para clarificar los horizontes y
no apurar reformas sin capacidades instaladas. Las condiciones ponen reservas
a las propuestas, les ofrecen una cuota de realismo, contexto e historia. Provienen de aprendizajes vistos en los pases y en el anlisis de la literatura sobre la
gestin de las reformas educativas.
(1) Gran parte depender de la economa: los recursos y las fuentes de

trabajo moldean la educacin
Las polticas requieren condiciones materiales. El crecimiento econmico de
los prximos aos ser una primera pieza vital para poder traducir las posibilidades de mejora educativa con recursos para financiarlas. Pero no solo depende la educacin del crecimiento del PBI sino del tipo de crecimiento y del modelo econmico de desarrollo. Esto supone lograr una mayor diversificacin de
la economa, la creacin de fuentes de trabajo vinculadas con el conocimiento
y al valor agregado, la revitalizacin de las economas regionales, la inversin
pblica estratgica y otros pilares de un modelo de desarrollo no dependiente
nicamente de materias primas y recursos naturales.
Parte de esta visin de desarrollo sustentable requiere una mayor redistribucin de la riqueza en la regin ms desigual de la tierra. Esto plantea
desafos a las polticas fiscales y a los modelos econmicos para generar condiciones de vida ms dignas y justas para los alumnos y los nios, nias y jvenes
que estn fuera de las escuelas. Todas estas condiciones sern determinantes
de la educacin del futuro: una sociedad ms igualitaria, generar mayor integracin social en las escuelas; as como puestos de trabajo ms calificados,
demandarn ms habilidades complejas. La educacin por s sola potenciar
a la economa: el proceso de mejora y cambio debe ser mutuo y combinado.
(2) Crear capacidades constantes en el Estado

Fortalecer las capacidades estatales es un requisito determinante del futuro
de la educacin en la regin. Esto supone prestigiar la funcin pblica con
condiciones materiales y salariales; disear nuevos modelos institucionales
que superen las trabas burocrticas; inspirarse en los procesos de cambio institucional que fueron exitosos en otros mbitos estatales y no estatales, como
la generacin y el uso de informacin; la superacin de modelos verticales;
la valorizacin del saber profesional; la creacin de escuelas de formacin
316
de funcionarios, especializaciones tcnicas para competencias especficas, y

transparentar procesos y datos, entre otros caminos.
(3) Partir del contexto, la historia, los territorios y la mirada

comparada
La poltica educativa no puede ser ajena a las identidades culturales ni olvidar la diversidad de contextos territoriales en las cuales opera. Todas las
propuestas de poltica del apartado anterior son apenas esbozos de discusiones
que deben tener su correlato local, con la participacin de los que conocen su
contexto y participan de una historia viva de la educacin en cada pas. Pero
al mismo tiempo, es necesario tomar distancia y comparar constantemente
polticas y sistemas de otros contextos y pases, para abrir la imaginacin de la
poltica educativa, tomar lecciones comparadas y salir de la endogamia de las
respuestas educativas ajenas a experiencias que afrontaron previamente problemas similares.

(4) Construir liderazgos educativos y continuidad democrtica en las

gestiones
Los grandes desafos de poltica educativa requieren dos condiciones fundamentales: el liderazgo educativo de los actores polticos y la continuidad
institucional en el tiempo. Esta es una leccin bsica aprendida de los casos
estudiados. Los presidentes o gobernadores que se involucran seriamente con
la educacin son claves, as como los ministros con gran experiencia y conocimiento del sector que sean capaces de articular grandes procesos de cambio.
El tiempo es otro factor crtico: las reformas educativas llevan muchos aos de
articulacin y continuidad.
(5) Crear consensos democrticos y participacin en las grandes

definiciones de poltica
Torsten Husen deca que cuanto ms grandes los cambios educativos impulsados ms consensos requeran (Husen y Kogan, 1984). Esta frase puede tener
distintas adecuaciones segn los contextos. En algunos casos habr actores
corporativos que tengan intereses ajenos a la mejora educativa y su participacin no podr contar de la misma manera que la de aquellos que defienden
convicciones legtimas. En cualquier caso, la voz de los invisibles, de los olvidados, de los que menos poder tienen, debera ser la ms importante. Un
trabajo complejo y necesario es lograr articular esas voces, tender puentes para
su participacin en las reformas educativas.
317
(6) Una visin educativa que inspire y genere adhesin

Un factor que puede ser decisivo en algunos contextos es la comunicacin de
una visin clara del camino educativo a seguir. Los procesos de cambio educativo requieren grandes adhesiones sociales, polticas y educativas, o se ahogan
en el camino. Esto depende tanto del liderazgo legtimo de los gobiernos como
del proceso participativo, pero tiene una definicin propia en los mecanismos
de comunicacin, en la generacin de expectativas viables y en la comprensin
de las dinmicas regionales, sociales y culturales de los actores para no invadir
a la escuela ni dejarla intocada. La movilizacin de las voluntades es una parte
fundamental de las reformas educativas. Para ello, previamente cada gobierno
deber tener clara cul es su hiptesis de mejora y cambio educativo, de otra
forma el riesgo es la comunicacin retrica.
(7) Invertir ms e invertir mejor en educacin

Los pases estudiados aumentaron sus presupuestos educativos. Algunos todava tienen un largo camino por recorrer en materia de esfuerzo financiero
por la educacin. Considerando estos distintos puntos de partida, la cantidad
de recursos todava no alcanza para las propuestas ambiciosas del apartado
anterior. Ser clave que las economas crezcan y seguir aumentando el esfuerzo por la inversin educativa, tanto como mejorar la calidad de esa inversin,
con criterios de eficiencia y transparencia, evaluacin de resultados y sistemas
rigurosos de informacin y control de los recursos distribuidos.
(8) Construir una agenda clara con mirada de largo plazo

El planeamiento educativo es clave para articular las demandas, las posibilidades y la agenda de polticas del futuro. Es fundamental construir agencias
de planeamiento que miren el largo plazo, que comprendan las tendencias tecnolgicas, laborales, ambientales y econmicas para asegurar una proyeccin
contextualizada de la educacin en un mundo cambiante. En esta direccin,
se recomienda fortalecer los planes educativos de corto y largo alcance, atados
a las leyes y al financiamiento, con amplias consultas y rigurosas capacidades
tcnicas en su diseo.
(9) Un nuevo mundo, una nueva concepcin del Estado educador

Concebir al Estado como garante de resultados implica una transformacin
de muchos de los supuestos y lgicas que estn fijadas a su lgica de funcionamiento. Algunos pasos se dieron, pero en el futuro los desafos implicarn
318
una transformacin ms profunda, un cambio cultural del rol del Estado en

la educacin.
Las propuestas de creacin de puentes y uso de la analtica requieren una
concepcin del Estado como articulador de una voz pedaggica, para que el
sistema educativo aprenda de forma constante. No debera tratarse de una voz
vertical que dice a los actores qu hacer. Esa voz pedaggica debe aprovechar
las nuevas tecnologas para construir modelos colaborativos de mejora, con
aprendizajes de abajo hacia arriba, evitando su dispersin o captura por parte
de los sectores ms privilegiados.
El Estado educador del nuevo siglo engloba todas las propuestas y condiciones. No podr ser construido de un da para el otro, aunque varios pases
dieron pasos en esta direccin. Se trata de una visin del Estado como generador de flujos de conocimiento, como caja de resonancia de un sistema vivo,
con mecanismos de comunicacin de innovaciones educativas con resultados
probados, con incentivos sistmicos a la mejora, con el cuidado por cada escuela y cada alumno.
Un Estado educador es aquel que logra conocer qu pasa en las escuelas,
cmo aprenden los alumnos, qu contenidos tienen sentido, qu se masifica y
con qu resultados. Requerir nuevas visiones, una tica de la privacidad de
los actores, una visin innovadora del uso de las tecnologas y un espritu de
adaptacin para que el sistema educativo aprenda de forma constante. De esta
forma, se podr ganar una nueva gobernabilidad en un mundo cultural cada
vez ms ingobernable.
(10) Potenciar una renovadora camada de educadores y pedagogos

para lograr dar sentido y contenidos a las reformas
Todas las propuestas requieren contenidos de calidad, adecuados y desafiantes
para alumnos y docentes. Quines crearn o seleccionarn esos contenidos?
Este rol debe ser potenciado en los ministerios de educacin, en las instituciones formadoras de docentes, en cada una de las bases que tienen un efecto
cascada sobre el sistema educativo. La regin est lejos de haber formado y
seleccionado esa masa crtica de agentes de cambio pedaggico con formacin
rigurosa, mirada abierta e innovadora del futuro de la educacin.
Por eso, la tarea de formacin y reclutamiento de una camada renovada
de educadores y pedagogos parece una tarea clave en la mayora de los pases
estudiados. Quizs, algunas instituciones modelo sean bisagras para mostrar
el camino: universidades, institutos, reas de un ministerio de educacin, entidades intermedias. Entender los procesos de cambio sistmico requiere la
capacidad de formar y seleccionar agentes transformadores y colocarlos en posiciones estratgicas para dar sentido y norte pedaggico a las polticas.
319
No solo es necesario reclutar personas muy capaces para lograr que los
engranajes de las reformas tengan calidad y direccionamiento educativo adecuado, sino potenciar la convergencia pedaggica de los ministerios de educacin. Las reas de currculum, libros de texto, evaluacin, nuevas tecnologas,
capacitacin y planificacin generalmente estn aisladas y operan con lgicas
dispares. El liderazgo poltico con visiones renovadas de justicia debe combinarse con una visin pedaggica convergente que articule el rol del Estado en
su faz de desarrollo de nuevos contenidos y sentidos educativos.
(11) Mejoras sistmicas una vez que estn instaladas las capacidades
y condiciones
Nada es ms difcil que institucionalizar la mejora y el cambio. El objetivo
de mxima de un ministerio de Educacin es crear condiciones para que los
actores del sistema, desde las escuelas hasta los niveles intermedios de gobierno, se sientan capaces de actuar, hablen de pedagoga entre ellos, generen
conocimiento desde adentro del sistema, aprendan de forma constante. Este
desafo tiene varias escalas previas, como se vio hasta aqu. Transitarlas mediante procesos sistmicos de mejora es un horizonte que no debe ser desviado
por los constantes atascamientos y dilemas que viven las gestiones educativas
en la regin y en el mundo.
Reflexin final: Los dispositivos como garanta de derechos

El proyecto que dio vida a este libro se propuso aportar una mirada sensata
y profunda sobre los cambios en la educacin de siete pases de Amrica
Latina durante el Siglo XXI. Se busc combinar la rigurosidad metodolgica
con una conviccin de dilogo abierto y sincero con los distintos posicionamientos ideolgicos de la poltica educativa. Un dilogo basado en el anlisis
cuidadoso de cada contexto, acciones de gobierno y resultados, ms all de
cualquier simpata poltica.
Esto no implica negar la propia ideologa del proyecto ni asignar un falso carcter neutro a la investigacin social. Tampoco promueve una visin
ecumnica blanda, donde todo puede ponerse de acuerdo con todo y no hay
conflictos. La defensa de un paradigma de justicia educativa que promueva
la integracin social a travs de la educacin pblica es un punto de partida
explcito, que define a la educacin como un derecho social.
El anlisis honesto, respetuoso y sin tapujos de las polticas educativas,
sus contextos, historias y resultados apunta hacia una direccin bien definida:
encontrar nuevas respuestas a las preguntas educativas ms acuciantes. Cmo
320
garantizar de forma masiva los derechos educativos? Cmo formar en cada

nio, nia y joven de Amrica Latina el poder de ser un ciudadano pleno,
lleno de capacidades para protagonizar y defender su destino?
En estas preguntas, una respuesta aparece en el horizonte final de esta
investigacin. Se trata de los dispositivos de poltica educativa como fuente
para garantizar derechos.
En el captulo 2 se present la distincin analtica entre canales y dispositivos de poltica educativa. Los canales son grandes vas de entrada masiva e
institucionalizada al sistema educativo. Algunos funcionan como arterias: el
diseo curricular, los libros de texto, los sistemas de supervisin, la formacin
inicial y continua de los docentes, la evaluacin de los alumnos, los nuevos sistemas de evaluacin de las escuelas. Los dispositivos son la conversin de esos
canales en motores de regulacin de las prcticas con una orientacin definida
hacia resultados concretos.
Los dispositivos son fuerzas poderosas: pueden crear ciudadanos adeptos a
la nacin, convertir nios a una religin o fascinarlos por las ciencias; pueden
manipular las conciencias o generar en ellas capacidades de reflexin crtica y
compromiso por la justicia social. Los dispositivos de poltica educativa pueden cambiar vidas de forma masiva y sistmica. La direccin de esos cambios
debe ser discutida democrticamente en cada pas.
Aqu solo se estableci un marco general de justicia educativa basado en
el objetivo de generar capacidades de actuar en cada alumno. Esto implica dispositivos sofisticados: no basta con aprender de memoria el currculum
completo. Las pruebas PISA ayudan a dar direccin a este marco de justicia,
dado que se apoyan en evaluar competencias aplicables a nuevos e inciertos
problemas. Pero ese norte (en ambos sentidos de la palabra) es limitado, es
preciso ampliar a otras reas de aprendizaje y especificar en cada contexto la
definicin de los resultados esperados. Definidos los objetivos, los dispositivos
parecen ser una va directa para garantizarlos.
Esta reflexin final busca sintetizar las lecciones aprendidas de los pases
estudiados: los dispositivos son las palancas para motorizar mejoras sistmicas en educacin. No es suficiente con ms financiamiento y polticas
incrementales (ms cargos, ms horas de clase, ms materiales, ms oferta,
ms computadoras). El modelo regar y rezar, aun con sus mejores intenciones, no alcanza para cambiar la educacin.
Los dispositivos son un concepto que resumen una visin de la poltica
educativa basada en dos dimensiones: 1) la capacidad de los canales de
institucionalizacin sistmica aprovechando f lujos e incentivos poderosos para instalar prcticas en las escuelas de forma masiva y 2) la orientacin hacia resultados y efectos concretos en las prcticas, a travs del
uso de mecanismos de evaluacin y recoleccin sistmica de las visiones
321
de los actores (en este punto, la analtica digital permitir grandes transformaciones).
El estudio realizado propone adicionar a estas dos dimensiones otras tres,
para reforzar una visin de la poltica educativa con capacidad de impacto
sistmico: 3) poner en el centro a los contenidos curriculares, las pedagogas y
el sentido de la educacin: los dispositivos deben tener una clara convergencia
y visin pedaggica renovadora, 4) generar adhesin tica por parte de los
docentes, con motivaciones basadas en la presin positiva, porque los incentivos econmicos no bastan para lograr el efecto necesario de identificacin
pedaggica con los cambios y 5) buscar la justicia social como norte, propiciando la redistribucin en favor de los ms desfavorecidos y el reconocimiento
de la diversidad cultural.
Algunos ejemplos pueden clarificar el punto. La compra estatal de libros de texto de forma masiva al sector privado y su distribucin gratuita a
los alumnos es un canal de poltica educativa. Si es suficientemente masivo,
probablemente se convierta en una arteria, se torne universal, sea reclamado
cuando falta y se convierta en parte de las prcticas de enseanza o se imbrique en el sistema.
Pero esto no alcanza para ser un dispositivo. Hace falta algo ms: el control
de calidad de la produccin, agentes tcnicos que evalan los libros de texto
en su convergencia con el canal curricular oficial, sistemas de evaluacin que
controlan los resultados de aprendizaje y brindan feedback a los evaluadores
de los libros de texto para readecuar sus criterios y generar nuevos incentivos
a las editoriales, para adecuarse a la consecucin de los efectos esperados en
el sistema.
Este breve ejemplo indica que los dispositivos generan un fuerte proceso de articulacin entre ellos, dado que la bsqueda de resultados requiere
conjugar grandes estrategias con el mismo fin. A veces, un dispositivo puede
traccionar sistmicamente por s mismo, pero su accin se fortalece cuando se
asocia con otros.
Ejemplos de dispositivos se pueden encontrar en todos los canales de la
poltica educativa. Un concurso de cargos directivos es un dispositivo cuando
elige criteriosamente al jurado, se lo prepara, se seleccionan materiales de lectura convergentes, se sabe con claridad qu perfil de directivo se busca, se lo
comunica, se los forma y se los evala bajo esa impronta. Puede buscarse algo
similar en el diseo de materiales curriculares: si se prueban diferentes alternativas con grupos focales docentes, para evaluar cules tienen ms aceptacin
antes de hacer las entregas masivas.
En suma, los dispositivos son grandes vas de entrada al sistema educativo
que buscan llegar al final del camino y lograr cumplir el ciclo completo de
las polticas con foco en sus resultados.
322
La literatura internacional sobre poltica educativa destac recientemente

la nocin de reformas sistmicas (whole system reform) (Fullan, 2010). Quizs, el concepto est atravesado por la idiosincrasia de los pases desarrollados,
con culturas estatales ms institucionalizadas y condiciones educativas mucho
ms favorables como punto de partida. Es necesario recontextualizar el concepto para Amrica Latina. Esto requiere un doble movimiento, conceptual
e institucional.
En trminos conceptuales, los dispositivos, tal como se definen aqu, se
proponen combatir al mismo tiempo a la retrica de los derechos que solo
parecen requerir ms y ms recursos y a la tentacin privatizadora que llevara a aumentar las desigualdades sociales. Los dispositivos como garantas
de derechos que buscan resultados sistmicos son un paso para esquivar esa
discusin fallida.
En trminos institucionales, los dispositivos se materializan cuando se
fortalecen las capacidades estatales de diseo, regulacin, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. Todas las sugerencias de poltica educativa
contenidas en el apartado 7.3 se definen como dispositivos. Para ello, requieren pasos acelerados de reforma institucional como los sealados en el apartado anterior, el ltimo del libro. Un Estado ms fuerte ser un Estado ms
eficiente, ms democrtico, con alineacin y coordinacin de canales visin
pedaggica y metas de largo plazo y largo alcance.
Gracias a las nuevas posibilidades tecnolgicas, crear movimientos de
cambio educativo sistmico ser ms factible que nunca antes desde los orgenes de los sistemas educativos modernos. Requerir inmensas transformaciones en las culturas estatales de gestin de las polticas educativas. Este libro
espera ser un paso en esa direccin.
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Argentina.
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Acerca del autor

Axel Rivas
Doctor en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires UBA, Argentina).
Magster en Ciencias Sociales y Educacin (FLACSO, Argentina). Licenciado
en Ciencias de la Comunicacin (UBA, Argentina). Realiz estudios doctorales en el Instituto de Educacin de la Universidad de Londres. Es investigador
principal del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad
y el Crecimiento (CIPPEC), donde fue el director del Programa de Educacin
durante 10 aos (2002-2012). Es director del portal de educacin audiovisual
Las 400 clases, desarrollado por CIPPEC y la Fundacin Navarro Viola. Fue profesor en escuelas secundarias y durante doce aos fue profesor de Sociologa
de la Educacin en la UBA. Es profesor adjunto a cargo de Poltica Educativa
en la Universidad Pedaggica de Buenos Aires y profesor invitado a cargo de
materias de grado y posgrado de Poltica Educativa en la Universidad de San
Andrs (UdeSA) y Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Dicta cursos sobre
Federalismo y Economa de la Educacin en FLACSO-Argentina. Fue consultor de distintos organismos internacionales: UNICEF Argentina, IIPE-UNESCO,
Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y el PNUD. Desarroll proyectos de asesoramiento y cambio educativo en colaboracin con el Ministerio
de Educacin de la Nacin y con varios Ministerios de Educacin de Amrica
Latina y de distintas provincias de la Argentina. Es autor de nueve libros y ms
de 30 artculos sobre perspectivas comparadas y polticas de la educacin. Entre ellos, el reciente Revivir las aulas (Debate).
Es autor del blog futuroeducativo.com
Twitter: @arivas7
349
Equipo de trabajo del

proyecto MAPEAL*
Director del proyecto
Axel Rivas.
Coordinador de las estadsticas

Martn Guillermo Scasso. Licenciado y profesor en Sociologa (UBA), especializado en la generacin y anlisis de informacin estadstica educativa, con orientacin en investigacin y en apoyo a la gestin pblica. Consultor de organismos
nacionales e internacionales. Realiz actividades de asistencia tcnica a ministerios de educacin tanto en la Argentina como en diferentes pases de Amrica
Latina y el Caribe, especialmente en la regin centroamericana. Docente titular
en la Universidad de Concepcin del Uruguay.
Especialistas en la sistematizacin de estadsticas

Malena Acua: Consultora del Programa de Educacin y del Programa de Proteccin Social de CIPPEC. Licenciada en Economa (Universidad de San Andrs). Se
desempea como ayudante en una investigacin sobre empleo pblico (UMET).
Trabajo como asistente de docencia en cursos relacionados con la gestin en el
sector pblico, el enfoque econmico de las polticas sociales y la gestin presupuestaria (UdeSA, UCES y UTDT).
Pablo Bezem: Excoordinador de proyectos del Programa de Educacin de CIPPEC.
Licenciado en Economa (Universidad de Buenos Aires UBA-). Estudios de posgrado en Planificacin y Formulacin de Polticas Educativas en el IIPE-UNESCO.
Candidato a magister en Relaciones Econmicas Internacionales (UBA). Doctorando en Poltica Educativa, Universidad de Michigan State. Se desempe como
docente de Macroeconoma y Poltica Econmica (UBA). Trabajo en la Subsecretara de Finanzas del Ministerio de Economa de la Nacin y fue investigador en el
Instituto de Investigaciones Econmicas de la UBA.
*
350
Vase la pgina web http://cippec.org/mapeal/
Equipo de trabajo del proyecto MAPEAL
Asistentes de investigacin
Paula Coto. Asistente del Programa de Educacin de CIPPEC. Coordinadora del
portal de educacin audiovisual Las 400 clases. Estudiante avanzada de Sociologa
orientada en Educacin (Universidad de Buenos Aires). Organizadora de TEDxRiodelaPlata. Se desempe como ayudante de investigacin en el CEIL-CONICET.
Beln Snchez. Analista del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciada y profesora en Ciencias de la Educacin (Universidad de San Andrs). Se desempea
como docente en el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martin. Form parte del equipo docente de la Residencia Pedaggica
de la Universidad de San Andrs y del rea de Capacitacin de la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa.
Investigadora especializada en el captulo curricular

Ins Dussel.Profesora investigadora del Departamento de Investigaciones Educativas del CINVESTAV-IPN, Mxico. Es doctora en Educacin (Ph.D.) egresada
de la Universidad de Wisconsin-Madison. Licenciada en Ciencias de la Educacin
(Universidad de Buenos Aires) y magster en Ciencias Sociales (Flacso, Argentina). Fue becaria de la Fundacin Spencer (USA), DAAD (Alemania), el CNPq
(Brasil), la Universidad de Buenos Aires (Argentina) y el Georg-Eckert-Institut
de Alemania (Alemania). Trabaj en investigacin educativa y formacin docente por ms de 20 aos. Dirigi el rea Educacin de Flacso, Argentina desde el
2001 al 2008. Escribi siete libros, compil tres, y public ms de 120 artculos
y captulos de libros en medios reconocidos internacionalmente, en seis idiomas.
351
Acerca de CIPPEC
CIPPEC(Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organizacin independiente, apartidaria y sin fines de lucro que
trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas
que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafo es traducir
en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo
Social,Desarrollo EconmicoyEstado y Gobierno, a travs de los programas de
Educacin; Proteccin Social y Salud; Poltica Fiscal; Integracin Global; Justicia
y Transparencia; Instituciones Polticas; Gestin Pblica; Incidencia, Monitoreo y
Evaluacin, y Desarrollo Local.
Acerca de Natura
Fundada en 1969, Natura es la ms grande multinacional brasilea de productos de higiene y belleza. Lder en la industria de venta directa en Brasil y en
Chile, registr US$ 7.4 mil millones de ingresos netos en el ao 2013, cuenta
con 30 lneas de productos, siete mil empleados, 1.7 millones de consultores y
operaciones en Argentina, Bolivia, Chile, Mxico, Per, Colombia y Francia. Es la
empresa B Corp ms grande del mundo, siendo tambin la primera empresa de
capital abierto en recibir esta certificacin en diciembre de 2014, lo que refuerza su actuacin transparente y sostenible en lo social, ambiental y econmico.
La estructura de la empresa est compuesta por sus plantas en Cajamar (SP),
Benevides (PA) y ocho centros de distribucin en Brasil, adems de los centros
de investigacin y tecnologa en So Paulo (SP), Manaus (AM) y Nueva York
(EE.UU). Actualmente posee el 65% del fabricante australiano de cosmticos
Aesop, que opera en los pases de Oceana, Asia, Europa y Amrica del Norte.
Para obtener ms informacin sobre la compaa, visite www.natura.com.ar y
sus perfiles en las redes sociales.
352
Acerca del Instituto Natura

El Instituto Natura fue fundado en 2010, con la intencin de expandir y fortalecer las iniciativas sociales da Natura ya existentes desde la dcada de 1990
dirigidas a la mejora de la calidad de la educacin en Brasil y Amrica Latina.
A partir de la visin de Crear condiciones para que los ciudadanos formen una
Comunidad de Aprendizaje y, por medio de su Red de Apoyo a la Educacin
que involucra diversos aliados y actores del rea de la educacin, el Instituto
contribuye en la superacin de los actuales desafos educacionales a travs del
desarrollo, implementacin y diseminacin de mejores prcticas de gestin en
los sistemas pblicos. Adems del apoyo a proyectos innovadores que utilizan
herramientas tecnolgicas y nuevos modelos de escuela, favorece la equidad en
los resultados de aprendizaje sumados a proyectos que fomenten la transformacin social a partir de la educacin, incorporando los principios de Comunidades
de Aprendizaje. Mayor informacion sobre el Instituto Natura y sus proyectos:
www.institutonatura.org.br.
353
Qu pas en la educacin de Amrica Latina durante el siglo XXI? Qu polticas educativas

implementaron los pases entre 2000 y 2015? Cules fueron sus resultados educativos?
Qu hiptesis explican esos resultados? Qu lecciones podemos aprender para el futuro de
la educacin?
Este libro presenta el primer anlisis sistemtico comparado de los siete pases que participaron
regularmente de las pruebas PISA entre 2000 y 2012: Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Mxico, Per y Uruguay. Quince aos despus, podemos analizar cmo evolucionaron los
pases y qu hay detrs de los resultados.
Para evitar los mitos asociados con las pruebas, que no son ni una verdad revelada ni pueden
ser ignoradas para entender los cambios educativos. Para evitar las explicaciones simplificadas
y de las lecturas acusatorias. Para comprender qu pas en los pases con una mirada profunda
y sensata.
Ms de 100 entrevistas con especialistas y actores polticos de la educacin de los siete
pases. Ms de 500 documentos revisados. Una sistematizacin rigurosa de mltiples fuentes
estadsticas, entre ellas las evaluaciones de calidad de todos los pases, las pruebas TERCE de
la UNESCO y las PISA de la OCDE. Amrica Latina despus de PISA es uno de los mayores
estudios comparados de corte cualitativo y cuantitativo sobre la poltica educativa en la regin
de los ltimos aos.
El proyecto original, titulado MAPEAL (Mapa de la Poltica Educativa en Amrica Latina)
fue desarrollado por CIPPEC con el apoyo de Natura Regional e Instituto Natura. Cont con
la colaboracin de Educacin 2020 (Chile), Empresarios por la Educacin (Colombia), Va
Educacin (Mxico) y GRADE (Per).
http://cippec.org/mapeal

Rivas A 2015 America Latina Despues de PISA

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Amrica Latina despus de PISA

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