ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO cap PARECER PFE CADE N° 22.2 _/2014 I PROCESSO ADMINISTRATIVO N° 08012.010075/2005-94 REPRESENTANTE: SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO HCONO- MICO DO MINISTERIO DA FAZENDA. REPRESENTADOS: SINDICATO DO COMERCIO Tae DE COMBUSTIVEIS LUBRIFICANTES/RS E OUTROS RELATOR: CONSELHEIRO GILVANDRO VASCONCELOS ARAUIO EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO. ANALISE DA REGULARIDADE FORMAL. CONVERSKO DO JULGAMENTO EM DILIGENCIA. PREVIA |OITIVA DOS REPRESENTADOS A RESPEITO DA DOGUMEN- TAGAO JUNTADA APOS O ENCERRAMENIO DA INSTRUGAO. OBSERVANCIA DOS ents DA AMPLA DEFESA E CONTRADITORIO. LEGITIMI- DADE PASSIVA DOS REPRESENTADOS. POSSIBLI- DADE DE APURAGAO DA PRATICA DE conputas ANTICONCORENCIAIS POR ORGANIZACOES SINDI- CAIS. REALIZAGAO DE REUNIAO SINDICAL| POSSI- BILIDADE DE PRATICA DE INFRACAO CORRENCIAL. INEXISTENCIA DE ELEM BEIS A DEMONSTRACAO DE QUE O PBJETO \DAADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE REUNIAO ESTIVESSE VOLTADO A PREJUDICAR, AINDA QUE NO PLANO DA POTENCIALIDADE, OU- TROS CONCORRENTES. LOBBY POLITICO DESTI- NADO A APROVAGAO DE LEIS MUNICIPAIS VOL- TADAS A REGULAMENTAR A INSTALAGAO DE POS- TOS DE COMBUSTIVEIS. PREJUIZO A CONCOR- RENCIA, DIREITO DE MANIFESTACAO E DE PETI- CAO. COLISAO DE DIREITOS CONSTITUCIONAIS. ATUAGAO DO APLICADOR DA NORMA COM BASE NOS PRINCIPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. ESTADO DEMOCRATICO DE DI- REITO. DOUTRINA NOERR-PENNINGTON. EXAME DO CASO CONCRETO. PARECER PELO ARQUIVA- MENTO DO FEITO, BEM COMO PELA PROPOSI- TURA DE MEDIDAS VOLTADAS A REFORMA E IN- VALIDAGAO DOS ATOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS EDITADOS. Senhor Procurador-Chefe, 1. RELATORIO 1. Cuida-se de Processo Administrativo instaurad representagdo oriunda da Secretaria de Acompanhamento Econ6miADVOCACIA-GERAL DA UNIAO. PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE (ls, 02) com vistas a apurar a prética, pelo Sindicato Varejista de Combystiveis e Lubrificantes no RS ~ SULPETRO, de conduta concertada e de agdes voltadas pa- ra impedir ou dificultar a entrada e/ou funcionamento de novos concorfentes no mercado de revenda de combustfveis no Estado do Rio Grande do (Sul (fis. 119/130). 2. Apés analisar os documentos encaminbados pela SEAE/MF, 2 Secretaria de Direito Econdmico do Ministério da Justica ~ SDE/MI decidiu pela instauragdo de proceso administrativo (fls. 169/189), com vistas a apurat a possf- vel pratica de infragies contra a ordem econ6mica previstas nos artigos 20, inciso I, cle 21, incisos II, IV e V, todos da Lei n° 8.884/94, em desfavor dos seguintes representados: a) Sindicato do Comércio Varejista de Combustiveis e Labrifican- tes do Rio Grande do Sul; b) Antonio Greg6rio Goidanich; c) José Ronaldo Leite Silva e d) Adao Oliveira da Silva, 3. A instaurago do processo administrative em refergncia foi publicada no DOU (fis. 190). 4. Expedidas as notificagies correspondentes (fls. 191/193 e fls. 195), as representadas apresentaram defesa nos seguintes termos: tADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE b) xerefcio da liberdade de manfestagdo do pensamento, db associ- ago e de petigio, todas garantidas constitucionalmente. Aduziu que, na qualidade de sindicato, postulou aos érgios piiblicos a edigdo de atos normativos voltados para a garantia de adequado de seguranca dos postos de gasolina, assim a preservagio do meio ambiente e para o combate a e\ cal, Pontuou ainda que hé uma colisio de principios co nais, ¢ que a manifestago dos associados no sentido provadas leis municipais reguladoras da atividade econd: im nivel mo para. fsio fis- jstitucio- je ver a- nica nao pode ser tida como anticoncorrencial. Asseverou que eventual in- tervengio pelos érgios integrantes do SBDC acabaria por ensejar violagdo a triparticdo dos poderes fixada no texto consti itucional, € que as leis municipais aprovadas afiguram-se constitucionais. Ao fim, requereu 0 arquivamento do processo adminis promoveu a juntada de diversos documentos (fls. 245/3 trative © Ns Antonio Gregério Goidanich, José Ronaldo Leite sited e Adio Oliveira da Silva: destacaram a inexisténcia de conduta| correncial, na medida em que a atuagdo imputada pel anticon- 6rgios integrantes do SBDC estaria amparada pelos direitos & liberdade de associagiio, 2 manifestagio do pensamento e de petig dotados de envergadura constitucional. Pontuaram que exercicio do lobby nao pode ser considerado repreens| direito antitruste. A semelhanga do SULPETRO/ destacaram que a intervengio do SBDC no presente fa caria em violago ao principio da separagao dosADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE as leis municipais que regulamentam a instalago de esjabeleci- ‘mentos varejistas de combustfveis tem sido reiteradamente tidas como constitucionais pelo Poder Judiciario. Ao fim, sustentaram que no hé comprovaco da posigao dominante dos a dos no mercado, requerendo o arquivamento do feito, Juritaram diversos documentos & peca de defesa, acostados as fls. 400/492. 5. Em seguida, a Secretaria de Direito Econdmico ~ SDE elabo- rou Nota Técnica as fis. 493/496, ocasizio na qual sugeriu o indeferimenta dos pe- didos genéricos de produgo de provas, assim como o encerramento da insirugo processual ¢ a abertura de prazo para a apresentacao de alegagées finais. 6. A Nota Técnica acima referida foi aprovada pelo Sheretéio de Direito Econémico por meio do despacho de fls. 497. 7, Em sede de alegagGes finais, juntadas as fis. 501/525 dos au- tos, o SULPETRO/RS destacou que: a) 0 nus de provar a pritica da infrpcao nao recai sobre 0 representado, nao se podendo falar em inversfo do Onus da prova no plano do direito administrativo punitivo; b) as leis municipais so dotada$ de pre- sungdo de constitucionalidade, de modo que os atos praticados pelo sinfiicato, voltados para a elaboragilo das referidas leis, também gozam da presunc de lici- tudo; c) 08 atos legislativos municipais promulgados nao limitam a cofcbrréncia, na medida em que no impedem o exercicio da atividade; d) nio houv¢ a delimita- ‘¢do do mercado relevante ao tempo da instrugdo; e) a aplicagdo da régra fa razio tem o condo de descoristituir a prética da infraco a ordem econ61ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO cApEe ago da representada encontra-se amparada por diversos dispositivos coristitucio- nais. 8. _Ap6s reiterar os demais pontos destacados ao longo da defesa inicialmente apresentada, o SULPETRO/RS postulou o arquivamento do processo administrativo. 9. Os demais representados também apresentaram aleghgGes fi- najs as fis, 545/562, ocasiio na qual também pontuaram a necessidade de obser- vancia ao principio da presungio de inoc€ncia no presente caso, a inexist@ncia de prejufzos & concorréncia e a falta de delimitagao do mercado relevante péla SDE. Apés sustentarem que hd justificativas razodveis para a edi¢o das le tidas como inconstitucionais, os representados reiteraram os demais arguments desta- cados na pega inicial de defesa e requereram, ao fim, o arquivamento da taco. presen- 10. Ap6s a juntada dos documentos de fis. $71/806, a SDEMI apresentou relat6rio final (fis. 807/852), também aprovado pelo Secretério de Di- reito Econémico (fls. 853), no qual foram examinados tanto o mercado felevante quanto a conduta praticada pelos representados. Argumentou-se que o Igbby en- contra limites no ordenamento jurfdico ¢ que, no caso, os representados, criaram argumentos falaciosos relativos & seguranga ¢ protegao ao meio ambient. dibriar 0 Poder Paiblico ¢ impedir a entrada de novos concorrentes no mé sede de manifestagio conclusiva, entendeu-se devidamente caracterizada das infrag6es contra a ordem econ6mica tipificadas nos artigos 20, i Pagina 6/41ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE ele 21, incisos Il, IV ¢ V, ambos da Lei n° 8.884/94, razAo pela qual foi recomen- dada a condenagao de todos os representados. 11. Encaminaado 0 feito a0 CADE, foram os autos distribuidos 0 Conselheiro Elvino de Carvalho Mendonga, ocasifio na qual foram remetidos a esta Procuradoria Federal para emissao de parecer juridico. 12. Bo relatério. Segue a anélise jurfdica da questo posta. 2, FUNDAMENTAGAO JURIDICA 2.8 Da anélise da regularidade formal do processo administrative 13, A andlise da regularidade formal do processo administrativo aponta para a conclusio de que: a) A instauragiio do processo administrativo restou devidamente fundamentada pela SDE (fls. 169/189), a qual promoven a espe- cificagdo dos fatos a serem apurados, conforme exigido pelo ar- tigo 32 da Lei n° 8,884/94, em vigor ao tempo dos fatos: b) As representadas foram notificadas pelo correio (fs. fils. 195), com aviso de recebimento (fis. 197/200) (ar defesa, nos termos do artigo 33, “caput”, e §¢/1’ da Lei n® 8.884/94,ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE ©) O indeferimento dos pedidos genéricos de produgao de provas © encerramento da instrugdo também se deram medianfe mani- festagao fundamentada da SDE (fls. 493/497); d) A notificagdo das representadas para apresentago de alegagdes finais foi publicada no Diério Oficial da Unido - DOU (fis. 498), em conformidade com o §3° do artigo 32 do referido di- ploma legal. 14, Também nio hé que se falar em ocorréncia de ptesctigdo ad~ ministrativa, na medida em que os fatos imputados aos representados engontram- se tipificados, em tese, como delitos contra a ordem econdmica (artigo 4°,jinciso I, ', da Lei n° 8.137/1990, em vigor ao tempo dos fatos, e artigo 4°, inciso [, da Lei n° 8,137/1990, na redagao dada pela Lei n° 12.529/2011), de modo a atrajr a inci- déncia da norma constante do artigo 1°, §2°, da Lei n° 9.873/1999 c/c 0 artigo 109, inciso III, do CPB. ' 15. ‘Todas essas consideragées conduzem a conclusio dd que, no que se refere aos aspectos procedimentais apontados, 0 processo administrativo observou os dispositivos legais que disciplinam a matéria. 16, Vale destacar, entretanto, que, ap6s a apresentago ‘gGes finais pelos representados, a SDE/MI, de oficio, promoveu a jun versos documentos obtidos junto & internet (fls. 571/806) e, logo em se, sentou o relat6rio final de fls. 807/853. Pagina 8/41ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL | PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 17. Nesse ponto, a andlise dos autos permite concluir os re- presentados nao tiveram vista desses novos documentos juntados, para fins de o- portuna manifestagio antes do encerramento da instrugdo. \ ! 18, Vale destacar, quanto ao ponto, que os princfpios ah ampla defesa © do contraditério asseguram as partes do processo, seja administativo ou judicial, 0 direito a ciéncia de todos os termos e atos instrut6rios praticadbs antes de sen julgamento. | 19, Justamente por isso é que o artigo 39 da Lei n® 8.884/94, em vigor ao tempo dos fatos, assegurava o direito as partes de apresentarem alegagées finais apenas ap6s 0 encerramento da instrugo processual: | Art. 39. Concluida a instrucfio processual, o represenlado seré notificado para apresentar alegagées finais, no prazo He cinco dias, apds 0 que o Secretirio de Direito Econémico, em|relat6rio, circunstanciado, decidiré pela remessa dos autos a0 CADE para julgamento, ou pelo seu arquivamento, recorrendo de pficio a0 CADE nesta titima hipdtese. 20. O artigo 73 da atual Lei n° 12.529/2011 apresenta aibpsigso semelhante ao estatuir que: Art. 73. Em até 5 (cinco) dias tteis da data de. truco processual determinada na forma do art. 72 fiesta Lei, a Superintendéncia-Geral notificaré 0 represent apresen- tar novas alegagGes, no prazo de 5 (cinco) dias.ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 21, No mesmo sentido, o artigo 398 do CPC consagra o cireito de 4X parte ser intimada para se manifestar a respeito dos documentos juntados aos au- tos do proceso: Art. 398. Sempre que uma das partes requerer a juntada de do- ccumento aos autos, o juiz ouvir, a seu respeito, a outra, no pra- 20 de 5 (cinco) dias 22, A juntada de novos documentos, providéncia inegavelmente instrutéria adotada pela SDE, assegura as partes o diteito de manifestagaic sobre 0 seu contetido, de modo a oportunizar-Ihes o direito de influenciar no convenci- mento da autoridade administrativa que promoverd o julgamento. 23, A jurisprudéncia pétria também caminha no sentido de reco- nhecer a necessidade de intimagdo da parte adversa a respeito de documentos jun- tados aos autos, caso estes efetivamente venham a ser utilizados como fundamento da decisao proferida: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. JUNTADA. DE DOCUMENTOS APOS CONTRA-RAZOES DE AGRA- VO DE INSTRUMENTO. AUSENCIA DE It DEFESA CONFIGURADO. VIOLAGAO DO 4 CPC. APLICAGAO DA REGRA EM SEGUNHO GRAU DE JURISDIGAO. RECURSO ESPECIAL PROADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 1. A juntada de documentos, apés as contra-razdes do deravo de instrumento, que influenciam no julgamento do recurso, sem a intimagio da parte contréria para se manifestar, imp0e 0 reco- nnhecimento da nulidade do julgado por cerceamento de Hefesa. 2. A regra prevista no art. 398 do Cédigo de Processo Civil tem aplicagdo em sede recursal, conforme liglo de Pontes de Miran- da sobre 0 tema (Comentérios 20 Cédigo de Procesto Civil, ‘Tomo IV-Arts. 282 a 443, Ed. Forense, 1974, pég. 385): "Se os documentos foram juntados na segunda insténcia, a reef jurii- ca do art. 398 incide: tal regra juridica é relativa as provas, © nfo a primeira instncia; estd no Livro I, que & sobre 0 prdcesso de cognigio, em geral. Se o tribunal ou algum juiz que fut ione na superior instincia e possa admitir documento o admite,|necessa- riamente tem de dar vista & outra parte com prazo de cirfco dias." 3. Provimento do recurso especi (REsp 601.309/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRI- MEIRA TURMA, julgado em 12/12/2006, DJ 01/02(2007, p. 394) PROCESSUAL CIVIL ~ EMBARGOS A EXECUCKO FIs- DEFESA E VIOLAGAO DOS PRINCfPIOs ‘TORIO EDO DEVIDO PROCESSO LEGAL.ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO 1. Impoe-se a intimago da parte, em razio da juntadd de novo documento aos autos, cujo teor faz-se essencial para a formagdo. 4a convicgio do jutzo singular (art. 398 do CPC). 2. No caso, os célculos apresentados pela Fazenda Pijblica de- ‘vem ser submetidos ao contraditério. Em outros termps, indis- pensdvel a abertura de vista a parte contrria, fornecehdo-Ihe a oportunidade de manifestar-se sobre o montante refereite & con- vers3o em renda de valores depositados em jufzo; a mr in Cumpre trdnscrever, quanto ao tema, as observagées tecidas por Lufs Roberto Barroso a respeito do tema: “B, todavia, no modo de aplicagao que reside a principal distingao entre regra ¢ prinefpio, Regras se aplicam na modalidade tudo ou nada: ocorrendo 0 fato descrito em seu relato ela deverd incidir, produzindo o efeito previsto, Exémplos: implementada a idade de 70 anos, o servidor piiblico passa para 2 inatividade; adquirido © bem imévél, o imposto de transmissdo € devido. Se nao for aplicada a sua hipstese de incidéncia, a norma estar sendo|violada. Nio hé maior _margem para elaboragio teérica ou valoragio por parte do intérprete, 20 Ores slo jardin & meme sus NetargucpevlnsaJe um scr ou no pode ser determina- 4a em abstrito; somente & Iuz dos elementos do caso concreto seré possfvel atribuir maior imparéncia a um do que a outro. Ao contrério das regras, portanto, princfpios nio sio aplicados na modalidad: mas de acorfo com a dimensio de peso que assumem na situaciio espectfica, Cabers ao int ponderagio Hos principios e fatos relevantes, © nfo a uma subsungdo do fato a uma regra de Pagina 36/41ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 68. Assim, princfpios constitucionais, dotados de idéntica bierar- quia no sistema juridico, podem se apresentar em uma situagdo de conflito em de- terminado caso concreto, de modo que a eficécia de um deles venha a ceder parci- almente em detrimento da de outro, mediante redugdo dos espagos de tensio exis- tentes, sempre a depender da andlise dos dados féticos presentes concretamente na situaco analisada’. 69. Partindo dessa premissa, cabe analisar a tenso de direitos fundamentais que envolve o presente caso, correspondente ao exerefcio do lobby politico e a edigdo de atos pelo Poder Piblico tidos como lesivos & concorréncia. 70. No caso do exercicio de pressio ao Poder Puiblico em prol da promulgagao de determinado ato legislativo pelo parlamento, a anélise da questo deve levar em considerago nfo apenas o direito de peti¢to ao Poder Publico (arti- 29 5°, inciso XXXIV, da CF/88), mas também a adogdo, pelo texto constitucional, da democracia como elemento qualificador da Repiiblica Federativa do Brasil (ar- tigo 1°, “caput”, da CF/88). 71. Isso porque 0 exercfcio de manifestagio junto ao Poder Legis- lativo em prol da aprovagdo de determinado ato legislativo configura, pmo regra gpral, expressio da legitima participagéo democritica, ¢ resulta, na maidfia das ve- 22s, de um salutar mecanismo de exposigdo de interesses por grupos h¢terogéneos que buscam, no seio de uma sociedade cada vez mais complexa e ph maior representatividade junto ao Poder Legislativo. § STEINMETZ, Wilson Ant6nio. Colisio de direitos fundamentais e principio da Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 56.ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 72. Disso resulta a plena legitimidade constitucional de reivindi- cages expostas 20 Poder Pablico, especialmente por entidades representativas da scciedade civil organizada, em prol da aprovagdo de projetos de lei que disponham sobre matéria de seu interesse, desde que, claro, o encaminhamento das propos: tas a0 Estado ocorra de forma licita, regular ¢ transparente. 73, Nessa mesma linha de raciocfnio, e com base nas considera- g6es acima tecidas, pode-se perfeitamente concluir que a doutrina americana No- exr-Pennington’ encontra aplicagao, de forma geral, no ordenamento constitucional brasileiro, 74. A respeito da referida doutrina, vale registrar a definigao dada por HOVENKAMP: ‘A doutrina Noerr-Pennington criou uma imunidade para agentes privados ou grupos de interesse que formulam pe- tigdes &s autoridades em prol da edigio de atos legislati- ‘vos ou outros atos que thes sejam favordveis, mas que se- Jam desfavordveis 20s consumidores ou mesmo aos con- ‘correntes da peticionéria’ © A Noerr-Pennington Doctrine deriva do reconhecimento da imunidade antistrute da atividade de petigto (petitioning immunity), e decorre de dceisto proferida pela Suprema Corte Americana em 1961, no caso Eas. tern R. Presidents Conference v. Noerr Motor Freight. posterioremente ratificada em 1965 no caso United Mine Workers of America v. Pennington. A teoria adota a premisca segundo a qual esforgos vols influenciar a agfo goveramental no infringiriam a legisagdo antitrust, ainda que dessa agZo fesutassem prejuizos livre concoméncia. Em sum, a atimude de influencier qualquer dos tts Poderes, msm com a Potencial produgio de medidas anticompettvas, estaria amparada pelo direlto constiucional de p 7 HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy: the Law of competition and its practice. 3) Ed /Hombook Series. Thomsom West, 2005, p. 755-756. Tradugo livre de: “The Noerr-Pennington docfring/oceates an immunity for private persons or interest groups who petition the government for legislatiog’Or bther favorable to them, but unfavorable to consumers or competitors of the petitioner”. i)ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 75. Trata-se de reconhecer 0 direito de agentes econdmicos priva- dos postularem a atuagdo estatal com vistas & aprovagdo de determinado ato nor- mativo, ainda que desse ato estatal possam resultar consequéncias anticoncorrenci- ais, Resguarda-se, dessa forma, o direito de o cidadao pedir ao Poder Piblico de- terminada providencia, cabendo ao Estado, em ltima andlise, adotar a decisio po- Iitica no sentido de acolher ou no o pleito formulado®. 76. Nesse ponto, as seguintes consideragSes doutringrias bem des- tacam a problemética existente em torno do conflito entre 0 direito de petigao e a livre concorréncia: “~) posstvel confronto entre o direito de petigéo ¢ a livre y concorréncia no questio recente, j4 que, em algumas circunstincias, as regras antitruste devem se harmonizar com a capacidade dos cidadios de requerer ago do go- ‘vero, mesmo que essa ago resulte em reduco do nivel, competitive (FTC, 2006). A ideia subjacente reside no fa- to de que, se € licito a0 Estado legislar restringindo a competig&io, ndo se pode impedir 0 particular de levar a0 Estado seus argumentos ¢ postulagio nesse sentido, * 4 atuagio privada no sentido de obter do Poder Péblico determinada providéncia ou ato normative visando um deierminado objetivo, por sua vez, nfo apenas éIfcita no Estado Democritico de Direito, comyo também 6 incentivada. O lobby politico, parte fundamental da democracia consubstanciada no direito de peticio, 6 res- guardado peia Constiuigio Federal de 1988 (vide, por exemplo, 0 art. 5*, incisos XXXIV & praticamente todas as normas infraconstitucionais. réncia, tend 6 resguardada nos Estados Unidos pela chamada Noerr-Peanington Doctrine. A partir de 08, consolidou-se ali o entendimento de que, em linhas gerais, uma demanda antitruste no} partir do exercicio do direito de petiglo (..)" - SCHUARTZ, Luiz Femando. Direito da Cont de Curso — FGV Direito Rio. 2010.1. 3*ed. p. 60.ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE ‘A doutrina norte-americana em Noerr teve 0 mérito, nesse contexto, de identificar que injungdes privadas, no sentido de sensibilizar o Estado & tomada de determinadas provi- déncias, estariam fora do Ambito de abrangéncia do anti- truste, ainda que capazes de limitar a concorréncia (FTC, 2006). (..) Assim, no confronto entre @ premrogativa democritica de peticionar e os eventuais impactos concorrenciais adver- 308, decide-se, nos Estados Unidos, em favor do direito de petiglo, garantido pela Primeira Emenda & Constituigdo Americana, reconhecido como um direito democritico de. manifestagio de expressio que garante a eficiéncia do mercado (University of California Law Review, 1273). A OCDE, por sua vez, sustenta que o ‘lobby para o govern para a modificagio de leis que podem reduzir a competi- so no pode ser considerado uma violagdo das leis anti- truste’ (OCDE, 2008: 7-41). () Sendo, portanto, uma pretrogativa democrética (Moraes, 2005), na medida em que viabiliza 0 acesso do cidadao ao pprocesso legislativo, garantido a todos (com excegfo das forgas militares), no se considera ilicito o exereicio do direito de petigio pelas associagdes. Se o pleito dessas en- tidades serd ou nfo acatado pelo Legislativo, outra é a 4questio, pois caberd aos legisladores avaliar a proposta e sopesar o interesse pleiteado com a eventual restrigho da concorréncia.”” 77, Entretanto, a doutrina Noerr-Pennington, embora seguramen- te aplicével no sistema juridico brasileiro, por encontrar inegével protego nos di- teitos assegurados no ordenamento constitucional instaurado a partir db 1988, nao * MARTINS, Amanda Athayde Linhares, Prova indireta de cartel no ambito das associ ‘mento paralelo e plus factor. In: Economic Analysis of Law Review ~ EALR, Brasilia, V. Jan-Jun 2011, p. 48/49,absoluta, legtimando, desse modo, 2 intervengio da avtoridade antitraste nas hipsteses em que ‘nOmicos privades praticam infragées contra a ordem econdmica por meio do exercfcio abusivo ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE pode atuar como garantia de uma imunidade irrestrita a incidéncia da legislagao antitruste. 78. Como afirmado, os direitos constitucionais nfo ostentam caré- ter absoluto, podendo confrontar-se com outros principios em determinadas situa- ges, de modo a reclamar a intervengao do intérprete para a adequada solugao do conflito, sempre mediante a formulago de um jufzo de proporcionalidade. 79. Assim, embora seja consentinea com os ditames democriti- cos do nosso ordenamento constitucional, a doutrina Noerr no pode ser aplicada de forma absoluta no sistema juridico patrio, notadamente quando se afigurar pre- sente 2 hipétese de violagio a outros valores também dotados de envergadura constitucional, como é o caso da defesa da concorréncia e da livre iniciativa, 80. Justamente por isso € que o direito & liberdade de associagao, por exemplo, nao pode ser utilizado para encobrir a prética de condutas anticon- correnciais. No mesmo sentido, 0 abuso do direito de petigdo aos Poderes Pabli- cos, seja pela via administrativa, seja pela via judicial, pode atrair a incidéncia da lei antitruste, a depender da ocorréncia de determinados pressupostos, inerentes & (00 litigancia predatéria, em tradugéo aplicagdo da doutrina da “ livre}!®,ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 81. A titulo de complementagdo, chama a tengo o fato de a le- gislacdo antitruste dispor que as infragdes contra a ordem econdmica possam ser praticadas por meio de atos “sob qualquer forma manifestados” (artigo 20 da Lei n? 8.884/94 ¢ 36 da Lei n? 12.529/2011), de modo a se concluir que o exercfcio de sstrumentalizar a de lobby politico a depender do caso concreto, fracéio contra a ordem econdmica. 82. Dessa forma, cumpre delimitar as situagdes em que o exeref- cio dos direitos de petico e de manifestacHo aos Poderes Pitblicos nfio pode sobrepor-se A incidéncia da legistagio antitruste. Nesse plano de andlise, no se afigura razodvel a garantia de imunidade a legislagdo antitruste quando: a) Restarem presentes mecanismos ilegitimos de presstio gover- namental, como, por exemplo, a formulago de boicotes!”; b) Houver prova de que agentes econdmicos concorrentes troca- ram informagGes sensfveis entre si, encobertas sob a forma de associagfo ou mesmo pelo lobby politico’; votos proferides polo Conselho nos Processos Administratives n® 08012.005610/2000-81 (08012.004484/2005-51. " HOVENKAMP destaca que a doutrina Noerr-Pennington nao se aplicaria nas hipéteses em q Estado for vitima de uma violagdo anttruste, inluindo a hipétese de boicote, Exemplifica que Corte Americana limitou a protegio garantida pela doutrina Nocrr-Pennington no caso em que advogados pagos pelo Estado para a defesa criminal de cidados hipossuficientes suspendeu a seus servigos até que 0 Distrito de Columbia concordassc em aumentar os valores que Ihes era exercicio desse mister. (HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy: the Law of comp practice, 3* Ed. Hombook Series. Thomsom West, 2005, p. 698). £asyADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE ©) Os danos a concorréncia resultarem do préprio exerefcio as- sociativo ou mesmo do lobby politico, e nfo do resultado da ago governamental adotada’?; informagdes sensfveis entre concorrentes tem sido objeto de preocupagio concorrencial. © CA- runidade de tecer consideracées em torno da questo, conforme resulta da anilise do seguin- proferido a respeito do tema: “Ocorre que| paralelamente ao lobby, existe a provével discussBo de variéveis comerciais relevantes ~ especi- almente quando o lobby vise a varigveis concorrencialmente sensiveis, como 2 tarifaglo, Nesse caso, por mmpartilhamento de tabela de custos, estratégias comerciais a paralela redugio da competitivi- dade na qualidade dos servigos e em progos sfo possiveis exteralidades de wma aproximagao entre. concor- rentes que, em sitima instincia, néo conseguc limitar-se ~ até por razdes priticas - de um arrefecimento da relagio concprrencial. GS) (On seja, quinto mais proximo estiver o pleito lobista das variéveis concorrencialmente relevantes (prego, quantidade, fualidade), mais sensivel 6 o sistema concorrencial a joint venture. Naturalmente, pletos conjun- tos para a adequago de padres de qualidade passam, & primeira vista, mais longe do inteesse antitruste que © pleito por }arifas maiores. (Processo Administrativo n® 08012.004989/2003-54, Relator: Conselheiro Cesar Costa Alvesfie Mattos). 2 Trata-se de importante requisito, que distingue 0 prejuizo causado diretamente pela decisio adotada pelo Estado daguble prejuizo ao concorrente originado diretsmente do ato de petiionar. HOVENKAMP esclarece que a lesfio ho concorrente deve resultar nfo da ago governamental, mas do proprio processo de peticiona- ‘mento. A petigao ou manifestagio encaminhada a0 Poder Pablico nada mais € do que um instrumento desti- nado a prejudicar um agente econdmico rival. O autor cita, inclusive, decisdo da Corte Americana (Premier Flectical Cnstraction Co. v. National Electrical Contactos Ass'n, 814 F, 2 358 370) "Sea lest € cansa- da pela peraséo a0 governo, af as leis antitrustes nfo se aplicam. Sea lesto decorre diretamente do ato de petcionar, ipdependentemente da resposta governamental,entfo temos um caso ntitrste. Traduglo livre det ‘is caused by persuading the government, then the antitrust laws do not apply. If the injury flows the ‘petitioning’ — if the injury occurs no matter how the government responds to the request for aid ~ then wp have an antitrust case”. (HOVENKAMP, Herbert, Federal Antitrust Policy: the Law of competi- tion and its ractice,3* Bd. Hombook Series. Thomsom West, 2005, p. 69). litigation” pelo Conselheiro Olavo Zago Chinaglia: “n) Tal objetivo anticompetitive pode ser revelado em diferentes priticas desleais como, por ox imputagio de acusagées falsas aos concorrentes ou a invocagio de direitos absolutamente desamparadg ‘ordenamentd. A marca distintiva das ages anticompetitivas néo ¢, todavia, pela obtencio da pretensio demandada, mas sim 0 objetivo de soncorrenté por meio da prépria instituicio do processo. Nesse sentido, 0 potencial anticomp conduta deve se revelarnos efeitos nfo do eventual provimento jurisdicional final, mas nos que d prdpria insiituicio do processo, Em outras palavras, ume agio ajuizada de forma regular © em observEncie aos prinefpios prog poderd i sser considerada uma infrago & ordem econdmica, ainda que se avalie que a defhADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE d) Restar configurada a prestado de informagdes falsas ao Poder Piblico"*; ©) Houver a prestagdo de informagées objetivamente destitufdas de qualquer fundamento jurfdico, ov sabidamente improce~ dentes*. 83. Firmadas essas premissas, cumpre analisar concretamente a tipificago da conduta praticada pelos representados no caso dos autos & luz das consideragGes tebricas desenvolvidas. tenha trazide impactos negativos aos concorrentes ¢ ao mercado. Como bem expressou o ¢x-Conselheiro Luis Femando Schuartz, no julgamento da Averiguago Preliminar n® 08012.005335/2002-67, nessas situagGes ‘cabe ao CADE dizer quando o exercicio do direito de agdo € apenas um meio para a realizagao do pro- pésito da exclusao de rivais, ou se tal exclusdo é apenas consequéncia do exercicio do direito de acdo por ‘alguém cujo propésito & proteger algum outro dieito de que se perceba titular” que 6 juridicamente inaceitével, © aqui reside o sinal dstintivo da predaglo judicial, € que os esforgos do autor da agio estejam voltados nio para vencer 0 concomrente no mérito do feito, mas para derroté-lo ou pre- judicé-lo na arcna dos negécios por meio dos danos colaterais advindos da prépria existéncia do processo. (Processo Administrative n° 08012.004484/2005-51 ~ grife). 0 usuério ov interessado deve ter conhecimento da falsidade da informagio utilizada, Alem disso, € preciso que a falsidade da informagdo tenhe servido de base para a decisio govemamental. Por fim, faz-se necessério que a inforrsagdo seja realmente falsa, © nBo envolva uma questo de interpretagdo jurfdica ou anélise de razoabilidads. (HOVENKAMP, Herbert, Federal Antitrust Policy: the Law of competition and its practice. 3* E4, Hornbook Series. Thomsom West, 2005, p. 703). Cia internacional, do ordenamento jurfdico pétrio ¢ conform jé indicado na Nota Técnica de San 1727/1744), € possfvel concluir que para se caracterizar 0 ilfcto de ‘exercicio abusivo de direit feito anticoncorrencial’ (sham litigation) € necessério demonstrat: carecedora de embasamento, ‘esperar que sua pretensio fosse deferida; ¢ (ii) que a agdo proposta mascara um ¥o, ou seja, constitui uma tentativa de interferéncia direta na rela¢io comercial com um concd do uso do aparetho judicisrio‘administrativo, (grifei).ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 84, Nesse ponto, a andlise dos autos conduz A conclusio de que nzo existem provas de que a atuagdo sindical, ou mesmo de seus dirigentes, tenha ocorrido mediante exercicio abusivo do direito & provocagdo estatal. Ao contrério, 0 exercicio de lobby politico junto ao Poder Legislativo voltou-se para a obtengio de uma decisfo politica por parte do Poder Piblico em defesa de um posiciona- mento defendido pela organizagao sindical. 85. Prosseguindo na andlise do presente caso, ndo hd qualquer e- vidéncia de que as leis promulgadas pelos Municfpios, potencialmente causadoras de danos & concorréncia, constituam consequéncia I6gica e necesséria da pressfio luéncia politica exercida pelos representados. Na verdade, 2 manifestagio di- rigida ao Poder Pablico com vistas & aprovagio de atos legislativos nfo teve, 20 ‘menos no presente caso, qualquer efeito anticoncorrencial, ainda que potencial, na medida em que submetida a prévia andlise autOnoma e independente da questio pelo Poder Legislativo. 86. Com efeito, nio se pode confundir a decisio politica adotada pelo Estado com o simples exercicio do direito de requerer desse Estado a adogao de determinada providéncia, O alegado dano & concorréncia resulta de forma direta € imediata dos atos legislativos adotados pelo Poder Legislativo dos Municfpios envolvidos, e ndo da pressio exercida pelos representados em prol de sua fica. 87. Também no hé qualquer indicativo de interferéncip ilegitima no processo legislativo pelos representados, de modo a se poder condluir que os danos a concorréncia, caso configurados, resultaram da opedo politica padtada, em‘mento paralelo e plus factor. In: Economic Analysis of Law Review ~ EALR, Brasflia, V. 2/n' Jan-Jun 2011, p.49, ADVOCACIA-GERAL DA UNIO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE {ltima andlise, pelo Poder Legislativo, ¢ nto do lobby politico destinado a sua a- provagio. 88. Ademais, inexistem provas de que os representados tenham se utilizado de mecanismos ilegitimos de presso governamental, tampouco que te- nham sido utilizadas informagies objetivamente falsas nesse processo. Com efeito, no h4 qualquer evidéncia de imegularidade procedimental que pudesse reforgar a conclusio de que os danos & concorréncia resultaram diretamente da manifestagao politica exercida pelos representados no ambiente politico-legislativo municipal, 89, Nao hd qualquer elemento, ainda que indiciério, que aponte para 0 fato de que os agentes econdmicos concorrentes, por ocasiao do exerc{cio do lobby, tenham trocado informagées sensfveis ou relevantes. Para que o lobby seja censurado do ponto de vista concorrencial, faz-se necessério que ele esteja es- truturado e, ao mesmo tempo, seja exercido de modo a revestir de legalidade um agir anticoncorrencial em si mesmo considerado.'® 90. Por fim, 2 anélise do caso também no conduz.& conclusio de que a pretensdo tenha sido exercida de forma completamente destitufda de funda- mento, ou que tenha resultado de conduta objetivamente infundada. Péra tanto, conforme jé destacado ao longo do presente parecer, faz-se necessério qe a mani- festagao ou peticao dirigida ao Poder Publico seja sabidamente imprpcedente, eADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE objetivamente infundada, de modo a no poder influenciar nenhum agente politico, eis que utilizada apenas como instrument para prejudicar a concorréncia, 91. Essa ndo é a situaco espectfica dos autos. 92. Como dito anteriormente, a reivindicago politica exercida pelos representados buscou legitimar-se tanto em questdes tributérias (fls. 17/18; fis. 25/26; fs. 28/29; fls. 48/49; fls. 52/53) quanto ambientais (fl. 52/53; fl. 56/58; fis. 96/97 € fis. 104/105) e de seguranga (fls. 52/53; fs. 54/55; fls. 56/58; fig, 75/77; fis. 96/97). Ainda que seja questiondvel a referida fundamentagdo, afi- guba-se desarrazoado concluir que a manifestago ou influencia dirigida ao Poder Legislative tenha sido completamente destitufda de fundamento"”. | 93. Acrescente-se a isso a observagio de que a pretensio formu- Jaga pelos representados junto ao Poder Legislativo deu-se no plano eminentemen- te politico, Dessa forma, a questo presenta peculiaridades em relago as agées e petigdes dirigidas a0 Poder Judiciério, que se revestem, por sua vez, de manifesta- ‘gps eminentemente técnicas sob o ponto de vista juridico. "Tanto assim que diversas CAmaras Municipals, no exercicio de sua autonomia legisltva, vieram var os referidos projetas de tei. No mesmo sentido, coafira-se a decisio proferida pelo TIDET na 2004.002.001874-3, que aponta para a existéncia de divergéncias de posicionamentosjuridicos em ‘questio. ‘Conforme jé dfirmado, ainda que venham & ser reformadas futuramente, € certo que tai decisbes j/atuam no sentido de dedcaracterizar a completa auséncia de fundamentagao objetiva ou plausiilidade mini politico efetuddo pelos representados, para fins de incidéncia da legisiagéo antitrste. Anda quanto)2o ponto, cumpre registrar que o posterior reconhecimenta da inconstitucionalid dace do ato legisativo nfo tem o condo de alterar esse eatendimento: “O dirito do petigho ei © que o requgrente procura acaba por ser julgado inconstitucional ou ilegal posteriormente”. de: “The right it or unlawful” {HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy: the Law of competition and/its pra Ed. Homboo Series. Thomsom West, 2005, p. 709).ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 94, No caso de pedidos feitos ao Poder Legislativo, encontra-se presente o exercicio de um direito politico, no submetido a requisitos formais de- finidos, de modo que eventual andlise sobre a anticompetitividade de propostas di- rigidas ao Poder Legislativo, notadamente no que se refere ao pedido de edi¢ao de le:s, deve ser vista com maior cautela ainda pela autoridade antitruste. 95. No se quer com isso afirmar que a regulamentacio ad- vinda dos referidos atos legislativos no viole a concorréncia, tampouco que todo e qualquer exercicio de lobby politico esteja imune & atuagio dos érgios do SBDC, mas sim que, especificamente no presente caso, o simples ato de pedir a waco das leis muni tou na ie conduta anticoncorrenci 96. Desa forma, conclui-se que, de acordo com a andlise concre- ta do presente caso, nio hé como se concluir pela potencialidade lesiva do exeref- cio do direito de manifestagio ao Poder Legislativo municipal, o qual, de forma li- vre € auténoma, houve por bem adotar uma decisio politica considerada como an- ticoncorrencial, também de forma legitima, pela autoridade competente. 4 -CONSIDERACOES FINAIS 97. O-CADE, na qualidade de autoridade antitruste, 46m atribu- igdo legal para analisar os impactos de atos, inclusive normativos, nd mefADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE protegio A concorréncia e & livre iniciativa, devendo envidar todos os esforgos, se assim entender devido, no sentido de garantir a higidez. do ambiente concorrencial. 98, Nao obstante a auséncia, no presente caso, de comprovagaio da pritica anticoncorrencial pelos representados, impende registrar que 0 SBDC, no exercicio de suas atribuigGes institucionais, tem plena legitimidade para: a) b) °) 4) Propor a revisio dos atos legislativos editados (artigo 19, inciso VI, da Lei n° 12.529/2011); Encaminhar ao Ministério Péblico requerimento de pro- positura de agGes diretas de inconstitucionalidade contra 08 referidos diplomas legais (artigo 19, inciso VIII, da Lei n? 12.529/2011); Informar os Poderes de cada um dos entes federativos a respeito da potencialidade lesiva dos atos normativos que se encontrem em fase de tramitagao (artigo 19, inci- so, da Lei n° 12.529/2011); Intervir, representado pela Procuradoa Federal, na qualidade de amicus curiae, nas agbes jidiciais voltadas para a declarago de inconstitucionalidagé dos atos normativos editados em prejutzo & cia (artigo 15 da Lei n° 12.529/2011).ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE 99. Para a consecugo desse mister, o substancioso estudo reali- zado pela SDE/MI (fis. 831/850), destinado a demonstrar que a alegada protegao a0 meio ambiente e & seguranga ndo se sustenta em face da restrigtio concorrencial, certamente poder subsidiar as autoridades competentes para se obter a reforma ou mesmo a invalidago das leis municipais promulgadas. 100. Com tais sugestdes, todas de indole exemplificativas, os ér- gfios integrantes do SBDC poder‘ intervir nos processos de edigao, reforma invalidagiio dos atos legislativos municipais editados no presente caso. 5-DA CONCLUSAO 101. Ante 0 exposto, esta Procuradoria Federal manifesta-se: a) Pela prévia conversdo do julgamento em diligéncia, nos termos do artigo 76 da Lei n* 12.529/2011, Ja oportunizado aos representados o direito de que se- manifesta- 40, antes do julgamento, sobre os documdntos juntados pela SDE/MJ (fis. 571/806) apés a apresent Ges finais; b) No mérito, pelo arquivamento do feito;ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE c) Pela adogao das medidas elencadas no item 98 da presente manifestagdo. Eo parecer. A aprecia¢ao superior. Brasflia-DF, 24 de jynho fle 2014. Daniel fEnstavo Santos Coordenado# Geral de Estudos e\Pareceres Procuradoria Federal Etpecializada junto ao CADE. Pagina 41/41ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE DESPACHO De acordo. Aprovo o Parecer n°42.3./2014/PFE-CADE/PGF/AGU, da Javra do Procurador Federal Daniel Gustavo Santos Roque. Adoto-o no Processo Administrativo n° 08012.010075/2005-94. Ao ilustre Conselheiro Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araujo. Brasilia DF, A/Yde pb de 2014. iB ‘ictor Santos Rufino Procurador-Chefe do CADE