Fidelidade Partidária BPV BURKE PDF

Fidelidade partidria:
julgamento de caso histrico com base nos parmetros atuais
Marcos Antnio Cardoso de Souza1
Sumrio: 1. Introduo - 2. Bernardo Pereira de Vasconcelos - 2.1. Imprio Brasileiro - 2.1.1.

Bases Constitucionais - 2.1.2. Partidos Polticos no Imprio Brasileiro - 2.2. Julgamento Poltico
como Trnsfuga - 3. Da Institucionalizao dos Partidos Polticos e do Mandato - 3.1. Partidos
Polticos no Sculo XX - 3.2. Crise da Representao Poltica - 3.3. Mandato Poltico - 4. O
Supremo Tribunal Federal e a Fidelidade Partidria - 5. Concluses - Referncias
1. Introduo
As experincias registradas na Histria representam conhecimento imprescindvel para o
conhecimento da realidade. O arranjo racional deste contedo permite a compreenso do nexo
causal entre a gnese e transformao das estruturas sociais com base em eventos polticos,
econmicos e culturais. Da mesma forma que para se conhecer o presente, deve-se voltar ao
passado, necessria tambm a reavaliao de incidentes histricos, com base em parmetros
hodiernos, para se obter concluses acerca da manuteno ou ruptura dos parmetros de
avaliao para determinada matria.
Nesta perspectiva, com base em recente manifestao do Supremo Tribunal Federal acerca
da fidelidade partidria, prope-se a nova apreciao de um caso histrico: a caracterizao de
Bernardo Pereira de Vasconcelos como trnsfuga poltico.
Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

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Ciente das dificuldades de tal esforo, principalmente em razo das diferenas nas
estruturas poltico-partidrias entre a atualidade e o sculo XIX, no qual se insere a atividade
parlamentar de Bernardo Pereira de Vasconcelos, pretende-se colaborar com o debate acerca
do estabelecimento de parmetros para a caracterizao da infidelidade partidria.
Em um primeiro momento, promover-se- relato das idias e propostas de Bernardo Pereira
de Vasconcelos, o qual fora classificado como desertor, por grande parcela dos polticos, a qual,
com base neste juzo, perseguiu e atacou o mesmo de forma reiterada. Imprescindvel para tal
desiderato, prvias explanaes elementares acerca das bases constitucionais do Imprio, bem
como a reproduo ilustrativa do debate acerca da existncia de partidos polticos, neste
perodo histrico.
Em seqncia, para se formulem concluses acerca da fidelidade partidria, torna-se
necessrio estudo acerca do tratamento jurdico conferido aos partidos polticos e das
consideraes doutrinrias acerca do sistema representativo.
Na terceira parte do estudo, o objeto concentra-se na alternncia de orientao do Supremo
Tribunal Federal acerca da fidelidade partidria e as novas bases, fixadas por normativo do
Tribunal Superior Eleitoral para a matria.
Na seo final, sero apresentadas concluses obtidas com a aplicao das atuais regras
para imputao da pecha de infiel poltico ao caso de Bernardo Pereira de Vasconcelos.
Promover-se-, ainda, a anlise da idoneidade da recepo da abordagem jurisprudencial
conferida ao fenmeno da fidelidade partidria, como instrumento de superao ou atenuao
da crise do sistema representativo.
2. Bernardo Pereira de Vasconcelos

2.1. Imprio Brasileiro
2. 1. 2. Bases Constitucionais
Ao tratar da opo pela monarquia, quando da independncia do Brasil, MOTTA, ressaltou a
sua viabilidade em face da presena da famlia real no pas e sua importncia na sedimentao
de um sentimento de nacionalidade, em momento seminal da identidade ptria.
(...) As elites do pas preferiram a monarquia, atemorizadas pela possibilidade
de diviso do pas se a Repblica fosse implantada, tal como estava
acontecendo com a Amrica Espanhola. Esperava-se que um rei e um governo
central poderoso garantissem melhor a fidelidade e obedincia do povo e das
diversas regies do novo pas, principalmente tendo em vista a inexistncia de

forte sentimento de nacional unindo os brasileiros ao Brasil. Antes de ser uma
nao o Brasil foi Estado e este teve o papel decisivo na construo da
nacionalidade. (1999, p. 25)
Assim, a monarquia sempre fora defendida sob os auspcios de favorecer a unidade

territorial. A autoridade do Imperador como forma de impedir o esfacelamento da antiga colnia
em vrios estados soberanos.
No entanto, j na primeira metade do sculo XIX, prevalecia na Europa a ideologia liberal,
que exerceu influncia em toda a produo jurdica da poca. Os reflexos na elite brasileira
foram inevitveis, tendo em vista que, neste perodo, os aristocratas nacionais eram educados
em escolas e universidades europias. Neste momento histrico, no mais se toleravam
Estados absolutos, governados por monarcas despticos, os quais se serviam de bases divinas
a justificar seus poderes.
Dessa forma, com a declarao da independncia e a aclamao de D. Pedro I, como
imperador constitucional do Brasil, este tratou de viabilizar as eleies, para formao de uma
assemblia constituinte. Uma vez iniciados os trabalhos legislativos, deflagrou-se o inevitvel
conflito entre os parlamentares e o Imperador, medida que o objetivo primordial da Carta
Magna seria consagrar limites ao do Poder Executivo. Incomodado com o sentido da
atividade parlamentar, D. Pedro I dissolveu a Assemblia Constituinte e conferiu o trabalho de
elaborao da Constituio a um Conselho de Estado.
Ao dissolver a Assemblia, o Imperador comprometeu-se a convocar novas eleies. No
entanto, o projeto de lei elaborado pelo Conselho de Estado outorgado pelo prprio regente.
No dia 25 de maro de 1824, expedida Carta de Lei que "manda observar a Constituio
Poltica do Imprio do Brasil, oferecida e jurada por Sua Majestade, o Imperador D. Pedro I".
Formalizava-se, assim, a primeira constituio brasileira, a qual permaneceria em vigor at
1889, ano da proclamao da Repblica.
Apesar de conferir as bases de uma Monarquia, a Constituio de 1824 encontra-se
impregnada por idias liberais. A prpria concepo de uma monarquia constitucional exprime a
essncia liberal: partio do poder estatal e definio de limites interveno do governo.
Atravs da diviso dos poderes estatais, impedia-se o exerccio das foras governamentais por
uma nica autoridade. Logicamente, que o iderio liberal fora abalado com a previso do Poder
Moderador, que resultava em patente desequilbrio de foras estatais, em benefcio do monarca.

Na formulao do texto constitucional, os trabalhos da Assemblia Constituinte, de influncia

liberal, foram aproveitados e se somaram aos dispositivos de natureza desptica, impostos por
ao do Imperador.
De qualquer forma, dos artigos 9 ao 12, so conferidas as diretrizes da monarquia
constitucional, que se baseava na diviso e harmonia dos poderes (Executivo, Legislativo,
Judicirio e Moderador), como forma de assegurar os direitos do cidado, e em um sistema
representativo, no qual as atribuies estatais consistiam em delegaes da nao.
2.1. 2. Partidos Polticos no Imprio Brasileiro

A doutrina nacional no manifesta consenso acerca da existncia de partidos polticos,
durante o Imprio.
Para MOTTA os grupos normalmente identificados como tal, no sculo XIX, no reuniam as
condies organizacionais necessrias para tal classificao, mas ressalva que esta concluso
somente seria obtida se fossem exigidos os elementos modernos dos partidos polticos.
Quanto aos partidos, nos primeiros anos do Imprio eles praticamente no
existiam, pelo menos na forma moderna. Havia grupos de opinio, pessoas que
partilhavam determinados pontos de vista polticos, por exemplo, republicanos,
absolutistas e liberais. Mas os grupos no eram nem organizados nem
duradouros o suficiente para serem caracterizados como partidos. (1999, p.
27)
BONAVIDES segue a mesma linha de raciocnio, ao realar alegada fragilidade dos arranjos
polticos, no longo perodo monrquico que sucedeu a independncia brasileira.
Em verdade, a vida constitucional do Brasil se fez sempre no Imprio e na
Repblica base de personalidades, de lderes polticos e caudilhos, homens
que dirigiam correntes de opinio e de interesses, valendo-lhe apenas do
partido como smbolo de aspiraes polticas, nunca organizaes de combate
e ao, que jamais chegam a ser. (2002, p. 377)
Aps tais consideraes o referido autor, em continuidade defesa da inexistncia do

fenmeno partidrio no Imprio, trata de delimitar o perodo em que seria mais razovel
demarcar o incio da histria nacional dos partidos polticos.
No andaria exagerado pois quem datasse da Constituio de 1946 a
existncia verdadeira do partido poltico em nosso pas, existncia que comea
com o advento dos partidos nacionais. Os cem anos antecedentes viram
apenas agremiaes que, luz dos conceitos contemporneos, relativos
organizao e funcionamento dos partidos, dificilmente poderiam receber o

nome partidrio (Ibidem, p. 378)
Para AZAMBUJA:
O uso do termo partido para designar, no passado grupos sociais diversos,
no nos deve induzir em erro. (...) os partidos polticos so um fato recente,
apareceram no sculo XIX. Foi com a importncia crescente dos Parlamentos,
sua preponderncia, foi com a extenso do direito de voto e sua tendncia a se
tornar universal, foi com o regime democrtico, enfim, que os partidos polticos
se organizaram e assumiram a funo primordial que hoje os distingue. (2005,
209 e 210)
A natureza e caractersticas dos partidos polticos sofreram grande permutao ao longo do

sculo XIX e XX como restar evidenciado ao longo deste estudo -, fato este que impede a
utilizao de conceitos contemporneos para identificar a essncia partidria de agremiaes
do perodo imperial. DALLARI ao tratar da definio de partido poltico - atividade terica esta
vinculada a identificao da essncia do objeto de estudo - menciona as lies de Georges
Burdeau, na forma que se segue:
Burdeau, por sua vez, considera intil pretender encontrar uma definio
precisa de partido poltico, sem situ-la, previamente, em certa poca e num
determinado meio poltico-social. A seu ver so possveis duas noes de
partido: uma geral e universal, e, em certo sentido, material, considera o partido
poltico como a qualificao de um movimento de idias centralizado no
problema poltico e cuja originalidade suficientemente percebida pelos
indivduos, para que estes aceitem ver nele uma realidade objetiva
independentemente dos comportamentos sociais, outra noo, de carter mais
formal, prende-se natureza do liame que rene os indivduos no partido e
determinao de seus objetivos imediatos. Na verdade, a extrema variedade
dos partidos torna bastante difcil a formulao de um conceito de validade
universal, devendo-se concluir em face de cada caso concreto, e tendo em
conta o respectivo sistema jurdico, se se trata ou no de partido poltico.
(2001, p. 162)
Ora, se para conceituar partido poltico torna-se necessria se destacar determinado

momento histrico, no se revela razovel a tentativa de identificao do fenmeno partidrio no
Imprio brasileiro, com base em conceitos contemporneos.
Em segundo lugar, acerca das consideraes de BONAVIDES, no se pode confundir a
existncia dos partidos polticos com sua institucionalizao. Realmente, a Constituio de
1946, representou um marco, no da existncia, mas da institucionalizao constitucional dos
partidos. Na referida carta constitucional foram lanadas as bases para o estabelecimento de

partidos nacionais1. No se pode olvidar, ainda, que o tratamento jurdico aos partidos polticos
tambm fora anterior carta de 1946, posto que, em mbito infraconstitucional, o Cdigo
Eleitoral de 1932 (Decreto n. 21.075/32) j dispunha acerca das exigncias legais para
classificao de grupos de interesse como partidos polticos.
O fato dos partidos polticos nacionais terem sido inseridos no ordenamento jurdico atravs
do Cdigo Eleitoral de 1932 e, na rbita constitucional, atravs da Carta de 1946, no significa,
em absoluto, que antes destas providncias legais no existisse o fenmeno partidrio no
Brasil. Tratavam-se, as agremiaes partidrias do Imprio de realidade, a qual passava ao
largo da previso jurdica.
Antes da independncia brasileira, sim, no se demonstra razovel cogitar na existncia de
partidos polticos. A dominao portuguesa representava obstculo intransponvel a qualquer
tentativa de organizao de grupos nacionais com ambio de interferir na conduo dos
assuntos nacionais. Necessria a independncia, a soberania, a criao do Estado brasileiro
para estabelecimento de ambiente idneo para os grupamentos polticos ptrios.
A Constituio de 1824 representa o instrumento de criao do Estado nacional. quela
poca, no se poderia, contudo, ter qualquer expectativa de institucionalizao dos partidos
polticos nesta primeira Carta Magna. Qualquer que fosse a origem destas normas
constitucional, seja no parlamento, de influncia liberal, seja no arbtrio imperial, o movimento
partidrio no encontrava defensores. Tanto assim, que na Constituio de 1824 no h
qualquer meno expressa aos mesmos.
Durante a predominncia das idias liberais, que vigoravam no sculo XIX, os partidos
polticos eram visto com um a ameaa soberania; medida que representaria a diviso, ciso
da vontade nacional.
BONAVIDES retratou a alternncia de tratamento conferido aos partidos polticos. No sculo
XVIII e XIX, no auge da concepo do Estado liberal, os filsofos e pensadores no mediram
palavras ao repudiar o fenmeno partidrio2. Tambm nas lies do referido doutrinador,
Representao proporcional dos partidos nas comisses das casas legislativas (art. 40, par. nico); representao
do Partido como instrumento para perda do mandato (art. 48, 1); registro e cassao de partidos polticos na
Justia Eleitoral (art. 119); representao proporcional dos partidos nacionais (art. 134); proibio de atuao contra a
pluralidade partidria e os direitos fundamentais do homem (art. 141, 13)
2
Para David Hume do mesmo modo que os legisladores e fundadores de Estados devem ser honrados e
respeitados pelo gnero humano, os fundadores de partidos devem ser odiados e detestados.. Segundo Halifax o
melhor partido apenas uma espcie de conspirao contra o resto do pas.. No mesmo sentido Bolingbroke: a pior
de todas as divises vem a ser aquela que resulta das divises partidrias. Tocqueville, um clssico da falha
democracia liberal, lecionava que os partidos so um mal inerente aos governos livres. As crticas severas aos

ressalta-se a importncia de Edmund Burke como artfice da nova concepo que defendia a
relevncia dos partidos polticos para consolidao do sistema representativo e da democracia.
Na doutrina do Estado liberal, mormente entre os teoristas da monarquia
constitucional, patenteou-se cega averso aos partidos polticos. (...) a histria
dos partidos polticos nos revela como a princpio foram eles reprimidos,
hostilizados e desprezados, tanto na doutrina como na prtica das instituies.
No havia lugar para o partido poltico na democracia, segundo deduziam da
doutrina de Rousseau os seus intrpretes maus reputados. (2002, p. 346 e
350)
De qualquer forma, conforme j ressaltado, a predominncia do pensamento liberal poca

da elaborao da primeira Carta constitucional impediu um tratamento legislativo aos partidos
polticos. Tal constatao no impede a verificao de movimentos partidrios no longo perodo
imperial brasileiro. O surgimento dos partidos polticos deu-se com a organizao da oposio
poltica s pretenses absolutistas de D. Pedro I, em processo semelhante histria das razes
partidrias na Inglaterra, como relata DALLARI:
Ostrogorski, Erskine May, Afonso Arinos e William Bennet Munro, vem o
nascedouro dos modernos partidos polticos na Inglaterra, desde a luta entre os
direitos do Parlamento e as prerrogativas da coroa, no sculo XVII, afirmando
Munro que foi a partir de 1680 que se definiu a noo de oposio poltica, isto
, a doutrina bsica na democracia, de que os adversrios do governo no so
inimigos do Estado e de que os opositores no so traidores ou subversivos.
(2001, p. 161)
No Brasil, a consubstanciao do conceito de oposio poltica surgiu com o esforo de

parlamentares no sentido de atenuar os poderes que D. Pedro I se outorgou atravs da
Constituio de 1824. Com este objetivo, aps o incio dos trabalhados legislativos em 1826,
organizou-se gradualmente o partido liberal, cujos integrantes representavam a resistncia s
intenes despticas do Imperador. A suposta atuao do Parlamento em contrariedade aos
interesses da nao, fora a justificativa apresentada por D. Pedro I, para a dissoluo da casa
legislativa. Perceba-se que, neste momento, o monarca procurava associar seus interesses,
como sendo manifestao das verdadeiras pretenses da nao e do Estado. Ideologia esta
que evidenciava os resqucios absolutistas na postura poltica do Imperador.
SEILER, ao formular conceito de partido poltico, promove o realce da natureza conflituosa
entre os partidos, os quais teriam suas origens nos conflitos de idias. Diante das diferenas de
posicionamento dos membros da sociedade, formar-se-iam grupos, com identidade de ideais
acerca da forma de garantir o bem-estar coletivo.
movimentos partidrio tambm foram deferidas pelos idealizadores da independncia dos Estados Unidos. Para
George Washington os partidos polticos seriam os piores inimigos da democracia e admite que tenham eles algo que
desempenhar num governo monrquico, sendo porm de todo inadmissveis em um governo popular. John Adams
nada me atemoriza tanto quanto a diviso da Repblica em dois grandes partidos. Referncias extradas de
BONAVIDES, 2002, p. 347 e 348.

Definiremos, portanto, os partidos polticos como sendo organizaes visando

mobilizar indivduos numa ao coletiva contra outros, paralelamente
mobilizados, a fim de alcanar, sozinhos ou em coalizo, o exerccio das
funes de governo. Essa ao coletiva e essa pretenso de conduzir a
marcha dos negcios pblicos so justificadas por uma concepo particular de
interesse geral. (SEILER, 2000, P. 25)
Logicamente que as diferenas de concepes implicaria em competio entre idias, outro

trao a identificar da existncia partidria. Importante ressaltar que, para o constitucionalista
alemo, Carl Schmitt, a essncia de qualquer contedo poltico seria a deciso acerca de quem
amigo ou inimigo (dicotomia amigo-inimigo). A partir deste juzo de valor, as parte reuniriam
esforos (entre amigos), como uma preparao para o combate (entre inimigos). Da mesma
forma como o direito, a moral, a esttica ou a economia fundamentam-se, respectivamente, nas
dicotomias legal e ilegal, bom e mau, belo e feio, rentvel e no rentvel, o poltico encontra a
sua especificidade na dicotomia amigo e inimigo.3. Os liberais, no Brasil imperial, elegeram o
Imperador, como inimigo da monarquia constitucional.
Acerca da delimitao do instante de surgimento dos partidos polticos na poca do Imprio,
relevante a referncia a estudo de Afonso Arinos, para quem: a formao do partido liberal
coincide com a elaborao do Ato Adicional e a do Conservador com a feitura da lei de
interpretao.4
No se pode negar a representatividade e expresso marcante, na delimitao poltica, dos
dois instrumentos legais citados. Nenhum deles, porm, pode ser fonte da origem de grupos
polticos. Como toda produo normativa, tais leis representam o resultado da ao organizada
de grupos de interesse. Assim, os grupos polticos se reuniram para influenciar nos trabalhos,
tanto do Ato Adicional (Lei n 16/1834), como para a lei de sua interpretao (Lei n 105/1840).
Assim, como a edio de tais instrumentos normativos representa produto da ao de grupos
organizados, os liberais so anteriores ao Ato Adicional, bem como a formao do partido
conservador antecede a formalizao da Lei n 105, de 1840, que procedeu a interpretao
autntica do Ato Adicional.
Para MOTTA:
Os dois principais partidos que iriam dominar as lutas polticas durante a maior
parte do Imprio, aproximadamente entre as dcadas de 1830 e 1880, surgiram
3
MARTINS, Argemiro Cardoso Moreira Martins. O Pensamento Poltico-Constitucional de Carl Schmitt no Contexto
Histrico-Poltico da Repblica de Weimar. Disponvel em: <
http://www.buscalegis.ufsc.br/arquivos/o%20pensamento%20poltico%20constitucional%20de%20carl.pdf>Acesso
em 08 de dez. 2007
4
ARINOS, Afonso apud BONAVIDES, 2002, P. 378.

no perodo compreendido entre a crise da abdicao de D. Pedro I e a

maioridade de D. Pedro II. Os partidos liberal e conservador, formados no calor
das lutas travadas nas duas primeiras dcadas aps a independncia, eram
tambm chamados de luzias e saquaremas. Os apelidos foram dados pelos
respectivos adversrios com a inteno de ironizar. (1999, p. 28)
Na verdade, o partido liberal j existia antes da abdicao de D. Pedro I (1831), tanto assim,
que tal fato histrico foi considerado uma vitria para os liberais, os quais, como j frisado,
comearam a se organizar desde o incio das atividades legislativas (1826), como grupo
opositor ao Imperador. Quanto aos conservadores, um de seus fundadores fora Bernardo
Pereira de Vasconcelos, antigo integrante do partido liberal. Fora o quadro de revoltas
instaurado no Perodo Regencial, combinado com a interpretao extensiva do Ato Adicional,
conferida pelas Assemblias Provinciais, que criou um ambiente de instabilidade que levou a
reunio de polticos, no sentido de regredir as medidas descentralizadoras, a fim de restaurar a
segurana e integridade territorial nacionais.
Em razo do voto censitrio, as massas no participavam do processo eleitoral, fato este
que impedia a orientao dos partidos polticos aos interesses das camadas populares. Com o
sufrgio universal e ingresso das massas no sistema eleitoral, Georges Burdeau tratou de
classificar os partidos polticos em partidos de opinio e partidos de massa5. Os partidos de
opinio estariam atrelados aos Estados liberais e suas propostas ou aes, por no se aterem a
mudanas nas bases da sociedade, em atitude complacente com a ordem social vigente, sendo
que se admitiam integrantes, sem levar em considerao suas origens sociais. Os partidos de
massa j so emblemticos do sculo XX, que permitiu, atravs do sufrgio universal, a
participao poltica de considerveis parcelas da populao. A diferena bsica entre as
referidas modalidades de partidos reside no contedo das propostas e natureza das aes. Nos
partidos de massa a ideologia voltada para a reforma da ordem social, nos pontos indicados
como inconciliveis com os interesses de grupos e classes. Desloca-se o programa poltico das
opinies para a defesa de pretenses sociais de determinados grupos.
Importante registrar a posio de SEILER, para quem os partidos polticos somente
passariam a ter existncia, a partir da participao das massas no processo poltico6. Na
verdade, tal doutrinador patrocina que o conceito de uma espcie (partido de massas) seja
atribudo ao gnero (partidos polticos). Proposta esta que, invariavelmente, implicara na
excluso dos partidos de opinio, como modalidade de organizao partidria. Negar-se-ia,
5
BURDEAU, Georges, apud BONAVIDES, 2002, p. 359 e 360

Na verdade, no a democracia, nem o sufrgio universal, nem mesmo a instaurao do sistema representativo
que fazem nascer os partidos polticos, mas exatamente o surgimento das massas na cena poltica. (2000, p. 20)

destarte, histria dos partidos, todos os movimentos realizados antes das garantias legais que
consagraram a participao poltica a parcelas representativas da populao. Atenta contra a
inteno de SEILER, o inegvel fato de que, antes do sufrgio universal, praticava-se poltica,
atravs de partidos polticos.
MOTTA classifica como anacrnica a tentativa de avaliar os partidos do imprio, de acordo
com as atuais caractersticas do fenmeno partidrio, seja em relao normas jurdicas,
sistemtica de organizao ou afetao s massas.
Considerando as caractersticas apontadas, do ponto de vista atual os partidos
do Imprio no seriam reconhecidos como verdadeiros partidos polticos. No
entanto, tal considerao seria anacrnica, pois os moldes do sistema
partidrio atual s surgiram no sculo XX. Luzias e saquaremas eram
encarados como grupos partidrios pelos contemporneos e influenciaram a
poltica da poca, empolgando alguns setores da opinio pblica com suas
idias. Sua doutrina e sua atuao afetaram o Estado, influindo nas decises e
nas polticas adotadas durante o Imprio. (1999, p. 36)
Realmente, a tentativa de encontrar nos partidos polticos do Imprio as bases ideolgicas

dos partidos de massa, invariavelmente resultar em fracasso. As reunies partidrias, neste
perodo, caracterizam-se no pela luta de interesse de classes socais, mas pelo combate pela
influncia de idias da conduo dos assuntos do governo. Assim, se for observada a
classificao proposta por Georges Burdeau, os partidos do Imprio podem ser classificados
como partidos de opinio.
Os partidos deste perodo histrico no se limitavam busca pelo poder. Em sentido
contrrio, registra-se a posio de BONAVIDES, que se vale de registros do pensamento de Rui
Barbosa, para quem os dois partidos normais do Brasil se reduzem a um s: o do poder, em
ltima anlise, o que todos queriam era o poder (...) o partido liberal exulta, porque est no
poder; o partido conservador revolta-se porque o privaram do governo (...) a nao no cr em
nenhum dos dois partidos(2002, p. 379). Deve-se registrar que tais consideraes no podem
refutar a existncia dos partidos imperiais, apesar de lanar questionamentos quanto ao mrito
de suas atuaes, crticas estas, alis, que podem perfeitamente ser deferidas contra diversos
partidos da atualidade.
Pode-se at mesmo admitir que, durante o Imprio, a busca pelo poder tenha,
pontualmente, suplantado em importncia determinada idia partidria. Nada disso estranho
ao fenmeno partidrio, que, cotidianamente, tem se defrontado com crises ideolgicas, em
benefcio de participao governamental, sem que isso implique em questionamento acerca da

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natureza partidria dos grupos polticos. Neste sentido, a subseqente manifestao de

MOTTA:
Essencialmente, os partidos so agrupamentos de pessoas que almejam o
poder. Eles se organizam em um partido com o fim de conquistar e conservar o
poder, ou seja, o governo de um determinado pas ou nao. Normalmente, os
partidos so formados a partir de uma proposta ou de um iderio poltico, que
atrai pessoas dispostas a lutar por sua implantao. Assim, os partidos so
produto tanto de motivao ideolgica quanto de ambio pelo poder (...). Claro
em alguns casos um dos elementos pode prevalecer sobre o outro. (...).
Contudo, os dois elementos esto quase sempre presentes, pois sem
propostas seria muito difcil atrair apoio popular e sem vontade de poder um
partido perde a sua razo de ser. (MOTTA, 1999. p. 11)
Nesta noo de partido, atribuem-se, ao mesmo, bases relevantes para sua identificao:
ideologia, ambio pelo poder, mobilizao de pessoas. Na verdade, estes elementos
encontram-se estritamente vinculados, medida que se trata a ideologia de um dos recursos
dos integrantes, voluntariamente reunidos em uma organizao, para captar outros partidrios e
simpatizantes, no auxlio do objetivo de fruir de parcela de poder decisrio. Logicamente, que,
uma vez alcanada a finalidade do partido, com a assuno de determinada esfera ou espcie
de poder, os titulares das funes de governo no se revelam imunes ao descumprimento das
bases ideolgicas propagadas.
A dissociao entre a busca pelo poder e eleio de ideologia clara e precisa, sem que se
descaracterize a essncia, fora o critrio principal para a classificao dos partidos polticos
proposta por Max Weber7: partidos de patronagem e partidos ideolgicos. Para este socilogo,
os partido de patronagem seriam aqueles que possuem como objetivo principal seria, atravs
das eleies, promover a conquista do poder e de vantagens materiais para seus integrantes.
Em contrapartida, os partidos ideolgicos voltar-se-iam para a consecuo dos meios de
realizao de seus ideais polticos. Assim, admitir-se-ia, at mesmo, a considerao de partido
que se volte para a conquista do poder, sem uma base ideolgica slida.
Mesmo sendo juridicamente vivel a caracterizao dos partidos do Imprio, na espcie
patronagem, sem que seja desvirtuada sua essncia partidria, tal concluso no se demonstra
razovel diante da atribulada realidade poltica deste perodo histrico. Os debates polticos
concentravam-se em ideologias efetivamente conflitantes, acerca da forma de conduo do
recm-criado Estado nacional. Enquanto os liberais defendiam a implementao da
descentralizao poltica, com alguns integrantes mais exaltados em prol da implementao da
7
WEBER apud BONAVIDES, 2002, p. 359.

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Repblica; os conservadores, baseados em uma poltica realista, patrocinavam a consolidao

da monarquia constitucional e centralizao em defesa da unidade territorial da nao, para que
as reformas fossem realizadas sem revolues ou agitaes sociais. Logicamente, a busca pelo
poder uma caracterstica marcante de qualquer partido poltico, mas liberais e conservadores
ambicionavam tambm a possibilidade de concretizar seus ideais na conduo do Estado
brasileiro recm-estabelecido e que enfrentou srias crises, inclusive de legitimidade.
2. 2. Julgamento Poltico como Trnsfuga

Pela ausncia de normas jurdicas pertinentes, face a influncia das idias liberais, a
existncia sociolgica dos partidos polticos implicou na adoo de regras morais na relao
entre os seus integrantes.
Neste contexto, entre os fatos que provocaram comoo poltica, destaca-se o abandono da
causa liberal, por parte de Bernardo Pereira de Vasconcelos, que, ainda, fora um dos
fundadores e principal mentor do Partido Conservador, que agrupava a base parlamentar de
oposio aos liberais.
Como conseqncia, Vasconcelos fora perseguido e alvo de severas crticas, por ter sido
julgado como trnsfuga pelos liberais.
Desde o princpio da exposio, manifesta-se pela recusa do rtulo de desertor das idias
atribudo de forma injustificada a Bernardo Pereira de Vasconcelos. Na verdade, a edificao
histrica da atuao deste brasileiro demonstra justamente o oposto: sua identificao
indissocivel defesa da monarquia constitucional, do realismo poltico, da transparncia e
austeridade dos gastos pblicos e da valorizao da educao.
Para conferir necessrios suportes a tais assertivas iniciais, adota-se como metodologia
expositiva a imerso das idias defendidas por Bernardo Pereira de Vasconcelos,
principalmente na tribuna das casas legislativas em que atuou, no momento histrico em que as
mesmas foram proferidas.
A atuao legislativa de Bernardo Pereira de Vasconcelos coincide com o incio das
atividades da Cmara dos Deputados (1826). A atitude desptica, no sentido de dissolver a
Assemblia Constituinte e outorgar a Carta Constitucional, em que constava o Poder
Moderador, fez com que D. Pedro I fosse visto como uma ameaa consolidao da monarquia
12
constitucional. Com isso, a oposio s pretenses absolutista do Imperador promoveu a unio

de um grupo heterogneo de polticos no Partido Liberal.
Durante todo o primeiro Reinado, Bernardo Pereira de Vasconcelos atuou ao lado dos
liberais na crtica das posturas arbitrrias de D. Pedro I. Apesar da efetivao no-democrtica
da Carta de 1824, como os trabalhos da Assemblia Constituinte no foram totalmente
desprezados, registraram-se avanos no estabelecimento de limites atuao governamental.
O desafio que unia os liberais consistia basicamente em fazer com que o Imperador se curvasse
diante dos preceitos constitucionais, a fim de impedir o estabelecimento de uma cultura nacional
de absolutismo, em afronta aos preceitos constitucionais. Em 1828, talvez para calar as crticas,
o Imperador manifestou desejo de nomear Bernardo Pereira de Vasconcelos para o ministrio.
Por no desejar abandonar a causa popular ou se dobrar forma de atuao ministerial
submissa, na forma imposta pelo chefe do Executivo, tal proposta fora recusada pelo referido
poltico.
Os governistas, que propagavam a coincidncia da vontade do monarca com a vontade da
ptria, taxavam-no de anarquista e inimigo da nao. Mas suas manifestaes corajosas na
oposio ao governo rederam-lhe prestgio popular.
Em 1831, com a abdicao de D. Pedro I, em nome de seu filho, menor de idade, inicia-se a
fase das Regncias e das rebelies contra o poder central (Farroupilha, Sabinada, Cabanagem,
entre outras), que ameaavam diretamente a integridade nacional. Assim, o Brasil encerra a
fase de um governo em que o chefe do Poder Executivo e Moderador assumia pretenses
absolutista e imerge em um perodo de instabilidade e incerteza com relao ao destino da
recm criada nao.
MOTTA teve a percepo dos motivos que levaram Bernardo Pereira de Vasconcelos a se
distanciar gradativamente dos liberais, como se percebe do extrato doutrinrio a seguir
compilado:
A exploso de diversas rebelies em quase todas as regies do Brasil nas dcadas de
1830 e 1840 ajudou a aumentar os temores. Muitos liberais passaram a apoiar o ponto de
vista conservador de fortalecimento do Estado central, considerando indispensvel a
existncia de um governo forte para reprimir as tendncias de fragmentao do pas. Um
exemplo interessante pode ser fornecido pela trajetria de Bernardo Pereira de
Vasconcelos, poltico mineiro de atuao destacada na poca. Vasconcelos foi liberal at
meados da dcada de 1830, mas se bandeou para as fileiras conservadoras quando
comeou a temer que o resultado das medidas progressistas. (1999, p. 31 e 32)

13
Quando dos debates acerca da elaborao de reforma Constitucional, consubstanciada no

Ato Adicional, em 1834, Bernardo Pereira de Vasconcelos manifesta-se pela necessidade de
descentralizao, mas que ela fosse dosada de forma a no comprometer a unidade nacional.
Sempre repudiou a adoo de experincia ou modelo estrangeiros, sem que fossem submetidos
a prvia reflexo crtica acerca de sua aplicabilidade na realidade nacional. Neste sentido,
assim, se manifestou acerca do limite de autonomia das provncias:
(...) mas ns que estamos com poderes muito limitados, que vamos
organizar o edifcio que necessariamente deve ficar sem nenhuma harmonia,
porque parece que se no conhecia bem a forma desse governo, quando se
decretou a lei da reforma, queremos mais que os Estados Unidos; no posso
aprovar esta idia, porque entendo que o governo, tanto geral como provincial
no deve ser soberano; no Brasil, soberano no governo s a nao; e alguns
ilustres deputados que querem que as provncias sejam soberanas, e querem
seus poderes independentes, tm confundido a independncia com a
soberania; so coisas muito diversas, e da sua confuso podem resultar muitos
8
desgraados efeitos (...)
Mesmo tendo elaborado o projeto do Ato Adicional, mantido em sua maior parte na redao
final, por entender inapropriadas as alteraes promovidas pelos demais parlamentares,
declarou: Entrego-lhes o cdigo da anarquia. J revelando sua ideologia conservadora, em
clara oposio aos ideais revolucionrios, mesmo antes da formao do Partido Conservador,
Bernardo Pereira de Vasconcelos travou debates calorosos com os ento partidrios liberais, no
sentido de impor ritmo compassado s reformas, as quais deveriam ser progressivamente
integradas ao sistema jurdico ptrio.
Estou que se deve diminuir os laos de centralizao, mas no de um jato que
faa dar to grande salto (...) No entendo que convm opor qualquer indivduo
ao movimento do sculo, mas nem por isso quero dar saltos tais que em vez de
9
fazer produzir os efeitos que a civilizao espera, nos far retrogradar.
Eu entendo que no h homem no mundo que no deseje o progresso; a
fora da natureza humana que obriga a procurar melhoramentos,
aperfeioamentos no seu estado: uma fora irresistvel. Desgraadamente as
revolues tendem a exagerar todos os princpios, e o progresso no ficou
isento desta exagerao. Entende-se por progresso demolir tudo o que existia
s porque existia. Parece-me que este mal invadiu a nossa terra, a ponto tal
que, para recomendar uma medida como importantssima, bastava dizer que
era progressista. Ora, a histria de todos os povos mostra que , quando
dominam tais idias, infalivelmente o paradeiro do progresso assim entendido
o abismo (...) o horror do abismo faz retrogradar muitas vezes a um estado pior
10
ainda do que aquele em que comeou a revoluo.
8
Discurso, em 1 de julho de 1834, extrado dos anais da Cmara dos Deputados, Rio de Janeiro, Typographia de
Hyppolito Jos Pinto & Cia, 1879, t. II, pp. 9-12.
9
Ibidem
10
Discurso, em 9 de agosto de 1837, extrado dos anais da Cmara dos Deputados, Rio de Janeiro, Typographia de
Viva Pinto & Cia, 1887, t. II, pp. 287-95.

14
Especialmente na crtica ao caminho revolucionrio, o posicionamento de Bernardo Pereira

de Vasconcelos em muito coincide com a teoria conservadora de Edmund Burke. Apesar desta
constatao evidente, no existe registro expresso nem mesmo acerca do acesso deste poltico
nacional obra deste filsofo irlands. Todavia, as tentativas acadmicas, no sentido de
vincular o conservadorismo nacional ao pensamento de Edmund Burke, tem sido alvo de
crticos audazes como Srgio Buarque de Holanda, que entende ser invivel a associao entre
as teorias do nomeado pensador e qualquer ideologia poltica brasileira do sculo XIX, tidas por
ele no como conservadoras, mas como simplesmente atrasadas11.
De qualquer forma, voltando-se para a anlise direta das manifestaes de Bernardo Pereira
de Vasconcelos, em 1837, quando o debate poltico volta-se para a interpretao do j vigente
Ato Adicional, ele assim se manifesta:
(...) mas disse o nobre ministro que o Ato Adicional faz hoje parte da
Constituio do Estado e cumpre ao homem probo submeter-se vontade
nacional. Mas o que convinha que o nobre ministro dissesse : Eu quero
entender o Ato Adicional sempre letra enquanto a letra for conforme e se
acordar com a conservao das regalias que ela concedeu ao pas; (...) quando
da interpretao literal possam advir desgraas ao pas, e embaraos marcha
administrativa, ento procurarei a interpretao constitucional na forma do
12
mesmo ato.
Em novo pronunciamento na Cmara de Deputados, em 1838, quando exercia as funes

de Ministro da Justia, Bernardo Pereira de Vasconcelos tratou de ratificar sua opinio acerca
do Ato Adicional, como se observa do extrato a seguir compilado:
Ora, sendo o Ato Adicional um dos penhores da felicidade do nosso pas,
merecendo ele tantos elogios, no querei eu que floresa uma produo que
pela mxima parte me deve ser atribuda? (...) Embora se entenda que eu
tenha mudado de opinio, eu no mudei de opinio, eu quero o Ato Adicional
entendido literalmente; s me desviarei de sua letra quando as regras de
11
Uma professora da Universidade de So Paulo estava defendendo sua tese de doutorado e dividiu a poltica do
Imprio em grandes grupos, cada um representado por uma figura ilustre. Havia os socialistas, os liberais e os
conservadores, representados por Bernardo Pereira de Vasconcelos. A certa altura o Srgio Buarque de Holanda
disse-lhe: A senhora deve ter lido Edmund Burke (filsofo ingls, 1729-1797). Ele tinha um pensamento articulado,
conservador. O nosso pessoal no era conservador. Era s atrasado.(...) Bernardo Pereira de Vasconcelos
sustentava que um trem, para ir do Rio a Resende, precisava de dois pares de trilhos. (So necessrias duas
estradas, uma da vinda, outra de volta.) De nada adiantou que outro senador tentasse convenc-lo de que a viagem
podia ser feita s com um par de trilhos. Vasconcelos achava que as ferrovias no eram uma prioridade nacional.
Duvidava que elas estivessem mudando a economia americana. Segundo ele, l s se via a abundncia e a riqueza
onde h escravo. Onde no os havia, estava uma populao disseminada, semibrbara. No era conservador. Era
brilhante, audaz e atrasado. Seu debate acabou na sucata dos anais do Senado (sesso de 23 de fevereiro de 1843,
uma ano antes do incio das obras da transcontinental americana). GSPARI, lio. A briga dos remdios revela a
fora do atraso. Jornal do Commercio. Recife: 30 de jan. 2000)
12

15
hermenutica, quando o bem pblico exigirem que seja interpretado, a fim de

que no seja, como algum dia suspeitei, em vez de carta de liberdade, carta de
anarquia. (...) O Ministro da Justia no mudou; esteve e sempre estar com o
progresso: a diferena entre o Ministro da Justia de hoje e o deputado de
outro tempo que a experincia e observao o tm convencido de que deve
13
proceder com o p firme, mas lento
Diante do dilema interpretativo do Ato Adicional, Bernardo Pereira de Vasconcelos volta-se

para uma ao poltica no sentido de consagrar sua interpretao restritiva, sob a motivao de
evitar ameaas unidade territorial decorrentes do excesso de liberdade das provncias. Assim,
sempre que da interpretao literal do Ato Adicional pudessem advir ameaas integrao
nacional, dever-se-ia abandonar tal expediente para extrair o comando legal da interpretao
sistemtica da Constituio.
No mesmo discurso14, Vasconcelos v-se obrigado a rebater a acusao feita em plenrio,
com relao a sua desero do Partido Liberal, nos termos que se seguem:
Vulgarmente se entende que tem carter o homem que diz hoje o que disse h
vinte anos, e o que dir daqui a vinte anos. Homens de tais idias s tm
apreo no meio das faces, por que as faces vm de princpios absurdos e
no podem admitir modificao alguma no esprito humano, sem que logo
condenem este homem como trnsfuga, como desertor. Chamo homem de
firme carter ao que, rendendo culto aos princpios assim entendidos no
homem de Estado, quando modifica seus princpios, porque reconhece que
15
eles no so verdadeiros no sentido que os adotou.
Quando j no Senado, rebatia os ataques ao governo regencial de orientao conservadora,

reafirmava seu esforo em desenvolver uma poltica baseada na realidade nacional.
(...) no sei como o nobre senador poder demonstrar que a prtica do
governo tem sido europia, no sei mesmo se se refere a opinies de outros
que falam muito de polticas europias e de polticas americanas; no
16
compreendo bem estes termos; a minha poltica brasileira.
Diante da anlise dos textos indicados, defende-se a tese de que Bernardo Pereira de
Vasconcelos, pela recusa na adoo de modelos importados, sem prvio questionamento de
sua adequao realidade poltico-social brasileira, induziu o legislativo sua poca ao esforo
de raciocnio no sentido de permitir a idealizao de um sistema normativo compatvel s
peculiaridades da novel nao. Tal fato, evidentemente, colaborou para o desenvolvimento de
um pensamento constitucional brasileiro.
13
Discurso, em 19 de maio de 1838, extrado dos anais da Cmara dos Deputados, Rio de Janeiro, Typographia de
Viva Pinto & Cia, 1886, t. I, pp. 166-99.
14
15
Ibidem
16
Discurso de 27 de maio de 1839, extrado dos anais do Senado, Rio de Janeiro: s/e, 1912, t. I, pp. 215-9.

16
Lgico, que ele no se demonstrou totalmente imune s contradies da poca,

principalmente em razo da defesa de idias vigentes de liberdade e igualdade, apesar de
tolerar e tutelar os interesses escravocratas. A coerncia de sua conduta parlamentar
encontrada na defesa de uma monarquia constitucional e na prtica de uma poltica realista, em
que as polticas governamentais deveriam ser formuladas com base na realidade nacional.
Registre-se, ainda, como bandeiras da atuao de Vasconcelos a responsabilidade dos agentes
pblicos e rigidez na prestao das contas pblica.
Se exposta simploriamente, sem a insero do momento histrico, as palavras de Bernardo
Pereira de Vasconcelos demonstram-se incoerentes. Para compreender seu posicionamento
poltico, torna-se imprescindvel a anlise do contexto social que justificava suas atitudes, posto
que sua atitude baseava-se na realidade nacional e respectivo contexto histrico.
Reserva-se para o final do presente tpico, palavras que so atribudas a Bernardo Pereira
de Vasconcelos e que, apesar de no constarem em nenhum registro histrico, poderia
condensar a defesa deste poltico contra a acusao de infidelidade partidria, que lhe levou
condenao moral em sua gerao.
Fui liberal; ento a liberdade era nova em meu pas, estava nas aspiraes de
todos, mas no nas leis, no nas idias prticas; o poder era tudo; fui liberal.
Hoje, porm, diverso o aspecto da sociedade: os princpios democrticos
tudo ganharam e muito comprometeram; a sociedade que ento corria risco
pelo poder, corre agora risco pela desorganizao e pela anarquia. Como ento
quis, quero hoje servi-la, quero salv-la; e por isso sou regressista. No sou
trnsfuga, no abandono a causa que defendi, no dia do seu perigo, de sua
fraqueza: deixo-a no dia que to seguro o seu triunfo que at o excesso a
compromete. Quem sabe se, como hoje defendo o pas contra a
desorganizao, depois de o haver defendido contra o despotismo e as
comisses militares, no terei algum dia de dar outra vez a minha voz ao apoio
e defesa da liberdade? Os perigos da sociedade variam: como h de o
poltico, cego e imutvel, servir o seu pas.
Certo da condenao j imposta historicamente a Bernardo Pereira de Vasconcelos, propese no presente estudo, a submisso de seu caso aos padres jurdicos recentemente
delimitados pelo Supremo Tribunal Federal e Tribunal Superior Eleitoral, para julgamento dos
casos de infidelidade partidria.

17
3. Da Institucionalizao dos Partidos Polticos e do Mandato

3.1. Partidos Polticos no Sculo XX
A excessiva concentrao de poder, prpria dos regimes absolutistas, que justificavam suas
atribuies com bases divinas, conduziu a emergente classe dos burgueses, por volta do sculo
XVII, a uma reao: identificada como movimento liberal. Um dos marcos liberais fora a Teoria
da Diviso dos Poderes, majoritariamente atribuda a Montesquieu. Ao longo dos sculos XVIII
e XIX, nos quais prevaleceram as idias liberais, os partidos polticos somente se formavam no
mbito interno dos parlamentos, como forma de organizao dos membros j empossados do
Poder Legislativo.
J se fez meno doutrina de BONAVIDES, na qual se relata a perseguio dos liberais
aos partidos polticos extrato doutrinrio abaixo compilado. A gnese do pensamento de que
os mesmos favorecem prtica da democracia atribuda ao conservador irlands Edmund
Burke e se consolida com o fracasso do Estado liberal.
Na doutrina do Estado liberal, mormente entre os teoristas da monarquia
constitucional, patenteou-se cega averso aos partidos polticos. (...) a histria
dos partidos polticos nos revela como a princpio foram eles reprimidos,
hostilizados e desprezados, tanto na doutrina como na prtica das instituies.
No havia lugar para o partido poltico na democracia, segundo deduziam da
doutrina de Rousseau os seus intrpretes maus reputados. Hoje, entende-se
precisamente o contrrio: a democracia impossvel sem partidos polticos. Foi
Burke o gnio precursor dessa mudana. Em seus escritos se estampou pela
primeira vez as compreenso do brilhante destino poltico que o futuro
reservava aos partidos polticos. (2002, p. 346 e 350)
Enquanto perduraram as influncias liberais, intransponveis obstculos ideolgicos se

opuseram ao tratamento legal dos partidos polticos, que eram avaliados como meio de
esfacelamento da soberania estatal e como uma ameaa realizao da democracia.
Como observa AZAMBUJA:
At bem recentemente, a Constituio e legislao dos Estados modernos
ignoravam os partidos polticos. Apesar de sua enorme influncia,
permaneciam margem da lei, no eram por ela reconhecidos nem
disciplinados. A situao hoje diversa; a existncia, organizao e ao dos
partidos prevista na maioria das Constituies e legislaes. (2005, p. 311)
Os partidos somente deixaram a mera existncia sociolgica e passaram a ser reconhecidos

pelo Direito, quando, no fracasso do liberalismo na obteno de seus ideais de liberdade e
igualdade, foram instaladas as bases do Estado social. Especialmente, como sufrgio universal

18
e a incluso das massas no processo democrtico, as organizaes partidrias atingiram o

auge do poder e relevncia jurdica (BONAVIDES, 2002, p. 353 a 265).
Como acentua em sua doutrina compilada em seqncia, BONAVIDES aponta a associao
entre a ascenso da teoria do Estado social e a institucionalizao das organizaes polticas,
que apensar de existirem durante o predomnio do liberalismo, no possuam reconhecimento
jurdico.
Quando se d a institucionalizao jurdica da realidade partidria, e o jurdico
coincide com o sociolgico, chega-se tambm oficialmente ao Estado social.
Nessa ocasio, os textos constitucionais, sem mais reservas, entram e indicam
o lugar que cabe s organizaes partidrias no seio da ordem
estabelecida.(...) E se convertem pois em base constitucionalmente
proclamada e reconhecida de todo o sistema democrtico, com laos de
dependncia da representao parlamentar transformados, agora sim, em
laos jurdicos, como toda fora e garantia que o direito pode emprestar a uma
realidade sociolgica, de h muito imperante e inelutvel. (Ibidem, p. 355)
Quanto institucionalizao do poder, torna-se pertinente a referncia literal aos

ensinamentos de AZAMBUJA, para quem:
O poder institucionalizado existe quando h uma estrutura organizada para
cumprir a funo social do Poder e quando esta estrutura obedece a normas
preestabelecidas, independente da vontade prpria dos que exercem o poder
(Lapierr L Pouvoir Politique, p. 30). Assim, na fase institucional, o poder se
volta massa dos indivduos e so as normas por leis editadas ou aprovadas
que regulam a ao dos governantes e as relaes dos indivduos entre si. O
conjunto dessas normas, costumeiras ou escritas, o Direito, e a organizao
da decorrente o estado moderno.(2005, p. 53)
Assim, seguindo-se a Teoria da Instituio defendida por AZAMBUJA17, a interferncia dos

partidos polticos no Poder estatal fora institucionalizada quando os mesmos passaram a fazer
parte da estrutura eleitoral, definida nas regras jurdicas. Logicamente com isso, a formao e
estruturao das organizaes partidrias passaram a obedecer a normas cogentes, ditadas
pelo Direito ptrio, com o objetivo de as mesmas serem integradas no sistema poltico, de forma
a favorecer a funo social do Poder estatal.
Mas j no sculo XIX, iniciaram-se os movimentos para atribuio de participao poltica,
s parcelas economicamente menos favorecidas da sociedade. Com as sucessivas vitrias em
tais reivindicaes, observaram-se reflexos na sistemtica partidria. Com a democrtica,
17
Na verdade, a teoria da instituio no se vincula necessariamente consagrao normativa de uma conduta

social, sendo esta referente a uma espcie de institucionalizao: a jurdica. Pode-se citar, como exemplo dissociado
institucionalizao jurdica, a teoria de Maurice Hauriou, para quem uma idia se torna institucionalizada quando
transposta para a prtica e adotada de forma duradoura pelo meio social. (DALLARI, 2001, p. 178)

19
surgiram os partidos de massa, cujos afiliados tentam atrair a ateno da populao, para que
parcela desta os elejam como representantes.
Atravs de referncia perseguio, geralmente, perpetrada pelos regimes totalitrios e
ditatoriais, em detrimento das faculdades e liberdades partidrias, MOTTA (1999, p 14-19) induz
ao raciocnio acerca do carter essencial dos partidos polticos para a um sistema democrtico.
Os partidos polticos so um meio privilegiado (no o nico) para a populao
se organizar e participar da poltica. (...) A importncia dos partidos polticos
para a democracia fica evidenciada quando fazemos uma constatao: nos
estados autoritrios e nas ditaduras uma das primeiras vtimas de perseguio
so os partidos polticos, pois eles podem ser um empecilho para os planos de
quem pretende governar autoritariamente. (MOTTA, 1999. p. 13)
No mesmo sentido, SEILER prope prvia reflexo acerca da relao entre o partido e o
governo. Assim, h uma relao negativa, quando o sistema partidrio, previamente definido em
uma estrutura democrtica, se encontra ameaado por golpes ditatoriais. Nesta hiptese, os
partidos, que representam a fragmentao de interesses e de propostas governamentais, no
se coadunam com a ideologia golpista, baseada na concentrao de poder e arrogante
imposio de modelo para as diretrizes pblicas. Assim, a primeira providncia dos governos
autoritrios consiste em promover srias restries liberdade partidria atravs da extino de
partidos, ou cassao de mandatos, ou, ainda, com a adoo de medidas voltadas a reduzi-los
a uma situao de aparncia. A relao positiva constata-se com o fato de que as democracias
representativas, invariavelmente, utilizam a sistemtica partidria como forma de sustentao.
Nem mesmo a democracia direta prescinde dos partidos, posto que, nos plebiscitos, por
exemplo, para a organizao e debate dos interesses postos em votao, os partidos exercem
papel fundamental na conduo do debate poltico (2000, p. 29 e 30).
Apesar de recusar o estudo da funcionalidade do partido poltico como base para formulao
da teoria global do mesmo, SEILER corrobora com a consolidao do carter essencial do
mesmo para estrutura democrtica, ao definir suas funes elementares como sendo o
fornecimento de governantes de maneira contnua, e a legitimao, isto , tornar esse modo de
acesso s funes do governo aceitvel aos governados (2000, p. 34). Os partidos polticos
confeririam as bases para auxiliar a escolha dos eleitores, os quais encontrariam no conflito
entre as diferenas ideolgicas das organizaes partidrias as bases para justificar o processo
de escolha dos governantes.
Para KNEIPP,

20
Os partidos polticos so considerados como essenciais democracia

representativa, desde que so elementos fundamentais na dinmica da
estrutura jurdico-poltica. Constituem um dos fenmenos mais caractersticos
dos Estados modernos. (2002, p. 5)
Os partidos polticos vinculam-se ao sistema representativo, sendo que este vem

experimentando alteraes decorrentes da transposio do Estado liberal para o Estado social.
O sufrgio universal trouxe implicaes para o sistema representativo, que, por sua vez, imps
alteraes na concepo de partido poltico. A democracia, o sistema eleitoral, o sistema
representativo e os partidos polticos encontram-se ligados de tal forma que as alteraes em
quaisquer desses elementos so propagadas em cadeia.
A Constituio atual, formulada aps o fracasso da ideologia liberal, j consubstancia um
Estado social, em que, alm de se institucionalizar os partidos polticos, a estes se atribui papel
fundamental na democracia. A Carta Constitucional de 1988 fora elaborada em momento no
qual a diretriz institucional consistia na completa denegao dos modelos do Estado autoritrio,
caracterstico do governo militar.
3.2. Crise da Representao Poltica

Quanto se tratou da institucionalizao jurdica dos partidos polticos no sculo XX, como
processo relacionado instalao do Estado social, fora consagrada uma srie de pensamentos
doutrinrios que asseveram a salubridade do estabelecimento destas organizaes para a
conduo democrtica do governo.
Cumpre uma vez mais ressaltar as consideraes de SEILER acerca das funes das
organizaes partidrias, na forma que se segue:
(...) as duas funes preenchidas pelos partidos polticos podem ser resumidas
em: revezamento, isto , fornecer governantes de maneira contnua, e a
legitimao, isto , tornar esse modo de acesso s funes do governo
aceitvel aos governados. (...) Permitem aos eleitores escolher, mesmo que
indiretamente, seus legisladores e seus governantes, fixando o quadro e as
grandes orientaes da poltica que eles desejam ver realizada (2000, p. 34)
Acontece
que,
atualmente,
os
estudiosos
da
Cincia
Poltica
vm
lanando
questionamentos, justamente, acerca do atendimento prtico funo dos mesmos como

instrumentos de facilitao da escolha dos representantes pelos eleitores. Neste sentido, as
considerao de DALLARI, a seguir compiladas:

21
Contra a representao poltica, argumenta-se que o povo, mesmo quando o

nvel geral de cultura razoavelmente elevado, no tem condies para se
orientar em funo de idias e no se sensibiliza por debates em torno de
opes abstratas. Assim sendo, no momento de votar so os interesses que
determinam o comportamento do eleitorado, ficando em plano secundrio a
identificao do partido com determinadas idias polticas. A par disso, os
partidos so acusados de se ter convertido em meros instrumentos para a
conquista do poder, uma vez que raramente a atuao de seus membros
condiz fielmente com os ideais enunciados no programa partidrio. Dessa
forma, os partidos, em lugar de orientarem o povo, tiram-lhe a capacidade de
seleo, pois os eleitores so obrigados a escolher entre os candidatos
apontados pelos partidos, e isto feito em funo do grupo dominante em cada
partido. (2001, p. 166 e 167)
Dessa forma, os crticos da atual prtica partidria, alertam para o fato de que tais
agremiaes, ao invs de favorecerem o direito de escolha dos cidados, estariam, na verdade,
a tolhendo, pelo fato de que os candidatos a candidatos sofrem processo de seleo interno,
realizada ao arrepio da vontade popular. Quanto a este aspecto, contudo, no de pode
esquecer que, como todo partido objetiva a tomada ou manuteno do poder, normalmente so
selecionados pelos afiliados os candidatos com maior aceitao e respaldo popular e, portanto,
com maiores chances de eleio. Neste ponto, demonstra-se exagerada a afirmao de que o
processo de interno de seleo represente, em regra, restrio escolha popular. Tambm no
sentido de mitigar o poderio dos dirigentes partidrios as lies de AZAMBUJA, que assim se
manifesta:
Acusa-se tambm os partidos polticos de serem organizaes oligrquicas
dominadas por um chefe e alguns asseclas, que manejam a fora eleitoral em
proveito prprio, sacrificando interesses do povo, apresentando candidatos
ineptos ou desconhecidos. Freqentemente acontece assim, mas um mal que
a educao poltica pode afastar. Os partidos no dispem seno da fora que
lhes do os seus aderentes, e nenhum chefe ou grupo de chefetes poder
obrigar o cidado a aprovar-lhes os manejos fraudulentos. Cada membro de
um partido tem a seu dispor uma arma irresistvel contra esses abusos: no
votar, abster-se, retirar-se do partido. Quando a maioria ou mesmo um a boa
parte de seus correligionrios fizer ou ameaar fazer isso, nenhuma direo de
partido resistir e proceder de acordo com a opinio livremente manifestada
pelos associados (2005, p. 312)
Problemtica diversa, tambm apontada no texto de DALLARI acima compilado, consiste na

dissociao entre a ideologia do partido e a prtica do candidato eleito. Consoante j frisado,
uma das funes do partido consiste em orientar o processo de escolha, por meio da oferta ao
eleitor de um programa e iderio de governo. A primeira grande dificuldade na realizao prtica
deste objetivo consiste no nvel de cultura, necessrio para compreenso e discernimento das
propostas partidrias. A realidade da cultura e educao no Brasil atenta contra a viabilidade da
massificao deste processo intelectual. A tal barreira social acrescente-se a corriqueira prtica
22
poltica de, ao se assumir os postos de comando estatal, abandonar o iderio proposto pelo
partido. Assim, mesmo para a parcela populacional apta assimilao das propostas
governamentais, o processo de escolha de candidato com base na ideologia partidria pode
redundar em processo frustrante, medida que o escolhido, em regra, no se atm filosofia
proposta.
3.3. Mandato Poltico

O enfrentamento da dissociao entre a conduta do candidato eleito e a ideologia partidria
por ele defendida em campanha demanda a exposio de noes elementares acerca do
mandato representativo, cujas bases tericas vinculam-se concepo da soberania popular,
em contraponto s idias absolutistas, como ensinamento de MALUF:
Depois de um longo processo evolutivo, cristalizou-se a idia da soberania na
doutrina do liberalismo liderada pela escola clssica francesa, doutrina esta que
conceituou a nao como entidade scio-tica-jurdica, possuidora de vontade
prpria e de direitos fundamentais, inalienveis e imprescritveis. Na escala
desses direitos a soberania vem em primeiro lugar, por justificar o poder de
auto-organizao nacional, isto , o poder de instituir e manter o Estado. (...)
Atestado que a soberania no um direito de origem divina pertencente ao Rei,
nem um atributo da coroa por direito prprio, mas, sim, uma prerrogativa
natural, ordinria e permanente do povo, surge o primeiro grande problema: o
povo soberano, tem o poder de autodeterminao, mas no pode, por
humanamente impossvel, governar-se por si mesmo (2003, p. 226)
Uma vez afastadas as idias de origem divina do poder e cristalizados os ideais

democrticos, o debate terico passou a se concentrar na forma de efetivao da soberania
popular. Diante da constatao de que seria impossvel, diante da crescente complexidade
social, que o povo efetivasse diretamente os atos de governos, foram formuladas as teses da
democracia indireta, baseadas no modelo representativo, na forma que se segue:
E, assim, a democracia pura seria o governo direto, levado a efeito pelo
prprio povo, em comcios peridicos e assemblias polticas. Entretanto, como
a democracia direta no praticvel no mundo moderno, a populao,
soberana, nomeia seus representantes, por via de eleies, para o exerccio
das funes de governo. a soluo denominada democracia indireta, ou
democracia representativa, ou, ainda, sistema representativo de governo.
(MALUF, 2003, p. 225)
No mesmo sentido, DALLARI, para quem:

Sendo o Estado Democrtico aquele em que o prprio povo governa,
evidente que se coloca o problema do estabelecimento dos meios para que o
povo possa externar sua vontade. (...) A impossibilidade prtica de utilizao
23
dos processos da democracia direta, bem como as limitaes inerentes ao

estudo de democracia semidireta, tornaram inevitvel o recurso democracia
representativa (...) (2001, p. 155)
Elucidativas as seguintes lies de MALUF acerca dos elementos do mandato poltico:

O instituto da representao poltica rene trs elementos: o mandante, o
mandatrio e o mandato. Mandante quem elege as pessoas para o exerccio
do poder de governar. Na aristocracia a classe aristocrtica. Na democracia
o povo. (...) Mandatrio a pessoa nomeada e eleita para o exerccio da
funo de governo (...) O mandatrio tem direitos e obrigaes semelhantes
aos dos procuradores nas relaes de direito privado, com a diferena de que
esses direitos e obrigaes so prefixados de modo geral nas leis de ordem
constitucional. Isso no impede, evidentemente, que tenha ele uma larga
margem de ao pessoal, onde pode agir segundo seu arbtrio, sua capacidade
e sua tcnica. Da maior ou menor amplitude dos poderes que a lei confere ao
mandatrio para gerir os negcios pblicos em nome e por conta do mandante,
decorrem as diversas concepes do mandato. (MALUF, 2003, pg. 230 e 231)
As prerrogativas prprias do mandato representam aspecto determinante do grau de

liberdade do seu titular. De acordo com a vinculao aos compromissos e ideologias de
campanha com o exerccio da atividade parlamentar, pode classificar o mandato em duas
espcies: representativo ou imperativo.
Quando o representante deve estrita obedincia e coerncia s convenes assumidas,
refere-se a um mandato imperativo. Uma vez no observada coerncia entre o exerccio do
poder conferido e a ideologia propagada na campanha, a cassao do titular do poder torna
legtima. Em alguns estados norte-americanos, por exemplo, tem-se institudo o recall, processo
consultivo atravs do qual a populao se manifesta se determinado parlamentar, que no
tenha se portado de forma condizente com seus compromissos com a populao, deve ou no
continuar como seu representante em determinada casa legislativa.
No mandato representativo, em contrapartida, o eleito no se vincula a opinio de quaisquer
grupos ou fraes societrias, podendo exercer de acordo com seu arbtrio a participao na
expresso da vontade oficial, consagrada atravs da lei. A independncia do parlamentar
diretamente proporcional sua possibilidade de dissonncia com relao aos grupos de
presso e ao seu prprio partido. Para BONAVIDES, os traos caractersticos do mandato
representativo so: generalidade, a liberdade, a irrevogabilidade e a independncia (2002, p.
260).

24
Em suas origens na Idade Mdia, o mandato poltico era constitudo na modalidade

imperativa e guardava muitas semelhanas com o instituto do mandato, regulado pelo direito
privado, consoante atesta DALLARI:
De fato, segundo norma vigente em alguns dos grandes Estados europeus
desde o fim da Idade Mdia, e que foi afinal repudiada pelos tericos da
Revoluo Francesa, desaparecendo na prtica, os representantes do povo
recebiam um mandato imperativo. Isso significava que, enquanto mandatrios,
estavam obrigados a seguir fielmente as instrues, geralmente escritas, que
lhes eram dadas por seus eleitores. Atravs delas determinava-se,
minuciosamente e com antecipao, como se deveriam comportar o
representante no momento da votao das leis e perante as questes que lhe
fossem submetidas. Caso surgisse uma circunstncia nova, no prevista de
antemo, deveria o representante dirigir-se aos eleitores, a fim de receber
instrues, alm do que ficaria sempre obrigado a prestar contas do
desempenho do mandato. Se fosse julgada insatisfatria sua atuao, o
mandato poderia ser revogado, havendo ainda a possibilidade de nopagamento dos subsdios previamente fixados. (DALLARI, 2001, p. 156 e 157)
Mas a influncia liberal no sculo XIX fez desaparecer a figura do mandato imperativo, o que
provocou distanciamento entre o mandato do Direito Pblico e do Direito Privado. Nos primeiros
parlamentos ingleses e nas assemblias dos Estados Gerais franceses, seguindo-se as bases
da ideologia liberal, observa-se a teoria do mandato representativo, sob a justificativa de que o
mesmo permitia o necessrio livre arbtrio do mandatrio na escolha dos comandos estatais
mais favorveis ao interesse nacional, sem concesses coao para atendimento de
interesses de grupos de eleitores18. A doutrina abaixo transcrita associa a evoluo liberal com a
denegao do mandato representativo:
O liberalismo, trazendo no seu bojo a doutrina da soberania nacional uma e
indivisvel, condenou o sistema imperativo. Sob a liderana de Seys e
Rousseau formou-se a Teoria Clssica da Representao Poltica Nacional: o
titular do mandato representa o povo na sua totalidade, no os grupos
populacionais de regies e distritos, e, assim, age livremente, como delegado
da soberania nacional uma e indivisvel, sem necessidade de qualquer
consulta. (MALUF, 2003, p. 232)
Apesar de eleito por um grupo de eleitores, ao ser empossado nas funes de governo, o
representante deveria objetivar os interesses da nao como um todo. Esse pensamento liberal
em defesa de uma representao da soberania nacional uma e indivisvel pode justificar a
18
No sistema representativo da liberal-democracia entende-se que o representante, uma vez eleito, s tem
compromisso com a sua conscincia. Supe-se livre dos embaraos dos vnculos de sujeio a grupos, organizaes
ou foras sociais, que possam atuar constrangedora e restritivamente sobre seu procedimento poltico, e assim, ditarlhe atitudes, diminuir-lhe a esfera de autonomia na qual se move o poder de deciso de uma vontade
presumidamente como a sua. (BONAVIDES, 2002, p. 354)

25
reao aos partidos polticos, os quais eram interpretados, como j ventilado, como ameaa a
esta viso universal do representante, medida que o vinculava a uma ideologia partidria.
Ao reproduzir trecho de Edmund Burke, em Speech to the Electors of Bristol, em raro
registro da identidade de pensamento entre este terico conservador e as idias liberais,
BONAVIDES manifesta a justificativa para consagrao do mandato representativo:
O Parlamento no um congresso de embaixadores de interesses diferentes
e hostis; de interesses que cada qual tivesse que manter como agente e
advogado, contra outros agentes e advogados; mas o parlamento uma
assemblia deliberativa de uma nao, com um interesse, o do todo; que se
no deve guiar por interesses locais, preconceitos locais, mas pelo bem
comum, oriundo da razo de conjunto. Escolhe-se um representante
efetivamente, mas quando se faz a escolha, deixa ele de ser o representante
de Bristol para ser um membro do Parlamento. (2002, p. 261)
No mandato representativo, as atribuies do titular so irrevogveis, medida que os

eleitores conferem o poder de representao por prazo determinado e no podem opor juzo de
arrependimento. O titular do mandato, apensar de representar seus eleitores, exerce seus
poderes com plena autonomia, no restando obrigado a justificar as decises ou
posicionamentos adotados no curso da funo pblica. Assim, na formao da vontade geral,
atravs da lei, a parcela de participao do povo seria a escolha dos representantes, os quais,
uma vez eleitos, poderiam se dissociar totalmente dos desejos e opinies de seus constituintes.
Resta patente a contrariedade deste posicionamento aos objetivos do ora vigente sistema
proporcional, que visa, justamente, permitir que interesses de grupos minoritrios tenham
representatividade no parlamento, na medida de suas foras. Com o pensamento de Burke, o
candidato eleito teria que se abstrair dos interesses do grupo local que o elegeu, para se voltar
para os interesses gerais do bem comum. Acontece que com a propagao dos partidos de
massa, em fenmeno patrocinado principalmente pelo sufrgio universal, a abstrao da
especfica base eleitoral, representaria afronta direta ideologia partidria, que se prope
defesa de determinado grupo ou classe social, cuja representatividade seria assegurada pelo
sistema representativo, nos limites de sua repercusso na coletividade.
Quanto natureza do mandato, as discusses doutrinrias concentram-se na relao entre
o mandato e a soberania popular. Registra-se debate acerca da caracterizao do mandato
poltico como instrumento, ou da realizao da vontade popular, ou de substituio desta pela
vontade do mandatrio. Se a soberania do povo, dificuldades so encontradas, tanto para se
justificar o exerccio irrestrito por representantes, como para o enquadramento do mandato
26
como espcie de delegao, comisso ou investidura. A vontade do povo, que corresponde

vontade geral, nas palavras de Rousseau, no se representa: ou ele mesma ou no no
h meio termo19.
Realmente, se a vontade do homem um atributo natural da pessoal humana,
por isso mesmo inalienvel, intransfervel, se a vontade geral a soma das
vontades individuais, segue-se, logicamente, que a vontade geral (soberania)
no pode ser alienada, nem transferida a qualquer ttulo. O que se h de
conferir ao mandatrio o poder de exerccio, no o poder mesmo em
substncia. E, neste caso, o poder de exerccio h de sujeitar-se a condies
permanentes de legitimidade, com a conseqncia de ser possvel a
desconstituio do mandato. (MALUF, 2003, p. 234)
Assim, no se pode associar sua funo a uma delegao, face o carter indelegvel da
soberania, que sempre ser do povo. O poder de governo no atribudo ao mandatrio, mas
apenas a possibilidade temporria de seu exerccio. A divergncia entre o autor acima
mencionado e a escola liberal reside na liberdade conferida quele que exerce o poder estatal.
Enquanto para os liberais este exerccio deveria se dar com garantias para a livre manifestao
de pensamento ou estabelecimento de orientao, para MALUF, como no se delega o poder
em si, mas apenas o exerccio, a soberania continua com o povo, que, em avaliao de
legitimidade da ao parlamentar, pode destituir o mandatrio.
De forma geral, pode-se asseverar que os tericos do Estado liberal so absolutamente
contrrios ao mandato imperativo, taxado por eles como trao residual e inaceitvel do
absolutismo. BONAVIDES observa mudana na natureza do mandato, sob as mesmas razes
que justificam a transformao do Estado liberal para o Estado social (2002, p. 259).
Atualmente, portanto, verifica-se uma tendncia de institucionalizao, nos Estados sociais,
de um modelo de mandato com influncias da espcie imperativa. Aumenta-se a fiscalizao
exercida pelo eleitorado acerca da coerncia entre as propostas como candidato e as aes
como parlamentar. Antes mesmo de qualquer medida legislativa, no sentido de consagrar o
mandado imperativo, j se promovem, no ambiente social, sanes difusas queles que no
cumprem suas metas ou diretrizes de campanha. Normalmente, a populao, principalmente a
parcela mais politizada, defende-se desta infidelidade ideolgica, ao se recusar a conceder
outro voto ao poltico correspondente.
Perceba-se que as bases do mandato imperativo interferem no apenas na relao entre o
eleitor e o parlamentar, mas tambm no elo partidrio entre o titular do mandato e sua
19
ROUSSEAU apud MALUF, 2003, p. 233.

27
agremiao. A ideologia partidria, principalmente, nos cargos do sistema proporcional,

representa importante elemento de identificao entre o candidato e o eleitor. A sociedade de
massas inclina-se a cercear as faculdades do representante, jungi-las a organizaes
partidrias e profissionais ou aos grupos de interesse e fazer o mandato cada vez mais
imperativo.(BONAVIDES, 2002, p. 203).
Assim, seguindo-se a classificao dos partidos, proposta por Georges Burdeau20, da
mesma forma que os partidos de opinio surgem ao longo do liberalismo, os partidos de massa
originam-se no estabelecimento dos Estados socais. Nos partidos de massa, a ideologia
voltada para a reforma da ordem social, nos pontos indicados como inconciliveis com os
interesses de grupos e classes. Observa-se, portanto, o inconformismo com a realidade
imposta, para composio de uma ideologia transformadora do status quo. Desloca-se o
programa poltico do conflito abstrato de opinies e idias, para a defesa concreta de
pretenses sociais de determinados grupos, fenmeno este que facilita a compreenso da
relevncia do processo de escolha dos representantes.
Destarte, como os partidos podem apresentar propostas, tanto para efetivao dos
interesses gerais (partido de idias), bem como para proteo especfica de determinados
grupos sociais (partido e massas), as pessoas identificadas com determinado projeto partidrio
prestariam suporte aos candidatos do respectivo partido. A quebra de expectativa dos eleitores,
com relao postura parlamentar do mandatrio, normalmente, decorre do desvirtuamento do
iderio defendido pelo candidato e por seu partido em campanha.
MALUF posiciona-se de forma contrria ao mandato representativo puro, ao repudiar aquilo
que alardeia como deturpao do sistema representativo, em que a vontade popular vem
sendo substituda pela vontade arbitrria da classe dos representantes polticos. Para ele:
A vontade geral ainda evidentemente imperfeita e insegura, mas
suficientemente real para legitimar o poder de governo. As medidas
cerceadoras ou restritivas dessa fora originria do poder no conduzem
absolutamente, soluo dos graves problemas que afetam a ordem poltica
democrtica. (...) Restringir a competncia dos rgos representativos, sem se
chegar ao extremo do mandato imperativo e manter a permanncia da
soberania popular, como fora atuante, fiscalizadora, superior fora da
representao o ideal. (MALUF, 2003, p. 234 e 235)
De elogivel coerncia, a proposta de voltar-se para a busca de um equilbrio entre os

extremos do mandato representativo e imperativo. MALUF sugere, ainda, algumas medidas
20
BURDEAU, Georges, apud BONAVIDES, 2002, p. 359 e 360

28
para frear a prepotncia a irresponsabilidade das corporaes representativas, dentre elas: a

reduo do tempo e a institucionalizao do mandato.
DALLARI, relevando ntida decepo com a atuao poltica com base em sistema
partidrio, prope a representao institucional como alternativa representao poltica
baseada no sistema de partidos, em face do seu distanciamento com a vontade popular,
verdadeira fonte da soberania, na forma que se segue:
A esto as idias de representao aventadas para substituir a representao
poltica, baseada no sistema de partidos. Estes, na realidade tm falhado em
seus objetivos, alm de constiturem, quase que sem exceo, instrumento de
grupos. Entre as idias novas que ser preciso aceitar, para que se chegue ao
Estado Democrtico autntico e eficaz, talvez esteja a superao dos partidos,
vislumbrando-se j a representao institucional como a mais apta a
corresponder s novas exigncias da realidade. (2001, p. 180)
A representao institucional proposta por DALLARI baseia-se na Teoria da Instituio de

Maurice Hauriou, sendo a qual as idias so institucionalizadas quando transpem o plano
terico para a realidade e perduram em determinado meio social. DALLARI aplica esta noo
dinmica entre partido e realidade, da seguinte forma:
Neste sentido, pode-se dizer que os partidos polticos lutam para que seus
ideais se convertam em instituies. Por outro lado, se o objetivo visado pelo
grupo social for a realizao de condies que favoream determinados
interesses, e se esse objetivo for alcanado e permanecer, tem-se tambm a
institucionalizao dele. Ora, assim sendo, o que fica evidente que no
conceito de representao institucional esto includas a representao de
idias e a representao de interesses. (2001, p. 178)
Assim, as noes relativas aos partidos de idias e de massas estariam inseridas na

concepo de representao institucional. Esta maior amplitude da representao institucional
seria favorvel democracia, ao se considerar que todo cidado, alm de interesses peculiares
a seu grupo social, nutre aspiraes mais genricas acerca dos aspectos que afetam a vida
social (DALLARI, 2001, p. 179).
Em concluso sua linha de raciocnio DALLARI assevera que:
(...) no ser necessrio um rgo alheio s instituies para coorden-las,
pois os prprios indivduos que deram causa a que uma instituio surgisse
tm idias e aspiraes respeito da coordenao. E os interesses do Estado
so exatamente os interesses superiores das instituies e dos indivduos que
lhe deram causa. (2001, p. 179)
Assim, ao invs do Poder Legislativo ser composto por integrantes de partidos polticos,
DALLARI prope que os correspondentes postos de governo sejam preenchidos por
29
representantes das instituies. O grau de repercusso de cada instituio seria media pelo
nmero de adeptos, cuja alternncia na adeso social resultaria na dinmica de
representatividade das instituies em rgos de nvel local, regional e nacional21.
De qualquer forma, ainda que inegveis o suporte ftico s crticas da representao
poltica, o fato que a mesma possui institucionalizao jurdica no Brasil, atravs da
consagrao dos partidos polticos no ordenamento nacional. Assim, como a proposta do
presente estudo concentra-se na avaliao do tratamento jurisdicional da fidelidade partidria, a
abordagem em tela deve prescindir da propositura de atividade inovadora legislativa, para que
se avalie a atual interpretao das normas legais referentes ao fenmeno partidrio.
4. O Supremo Tribunal Federal e a Fidelidade Partidria

A Constituio atual consubstancia um Estado social, em que, alm de se institucionalizar os
partidos polticos, a estes se atribui papel fundamental na democracia. Acontece que, com a
atribuio de relevncia jurdica aos partidos polticos, no mais se pode relegar a fidelidade
partidria ao tratamento por regras morais, nos moldes verificados no sculo XIX e que
determinou a condenao de Bernardo Pereira de Vasconcelos.
O legislativo revelou-se inerte no embate de tal problemtica, ao no promover a evoluo
normativa de acordo com a evoluo histrico-social. So diversos os projetos de lei que visam
regulamentar a fidelidade partidria, mas a falta de consenso entre os parlamentares provocou
empecilhos, at hoje, intransponveis devida tramitao legislativa. A omisso do Poder
legiferante, como lgico, no impediu a deflagrao de conflitos, principalmente entre
lideranas partidrias e mandatrios, que adotam posturas contrrias aos interesses do partido.
O debate acerca da irregularidade das desfiliaes partidrias iniciou-se quando o recm
criado partido Democratas protocolou consulta ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a Consulta
no 1.386/DF, na qual se indagava: os partidos polticos e coligaes tm o direito de preservar a
vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de
filiao ou de transferncia do candidato eleito por um partido para outra legenda?.
Na apreciao da referida consulta, o posicionamento vencido entre os membros do TSE
respondia negativamente a consulta, face inexistncia de norma constitucional ou
21
DALLARI indica como exemplos de representao institucional, experincias prticas na Unio Sovitica e na
Iugoslvia (2001, p. 179).

30
infraconstitucional que estabelecesse a perda do mandato eletivo como sano pela desfiliao
partidria. Tal corrente minoritria fundamentou-se, ainda, no fato de que a atual constituio
manteve orientao legislativa consolidada desde a Emenda Constitucional 25/85, relativa
Carta Magna de 1967, que suprimiu a infidelidade partidria, do artigo que expressa
taxativamente os casos de perda de mandato eletivo.
Por maioria de votos, entretanto, a referida corte eleitoral respondeu de forma afirmativa o
questionamento em tela tendo sido tal manifestao referenciada pela seguinte ementa:
CONSULTA.
ELEIES
PROPORCIONAIS.
CANDIDATO
ELEITO.
CANCELAMENTO DE FILIAO. TRANSFERNCIA DE PARTIDO. VAGA.
AGREMIAO. RESPOSTA AFIRMATIVA. (BRASIL. TSE Tribunal Superior
Eleitoral. CONSULTA (CTA) n 1398. Relator: FRANCISCO CESAR ASFOR
ROCHA. Publicao: DJ - Dirio de justia, Volume 1, Data 8/5/2007, Pgina
143)
Com o incentivo do resultado da consulta, o Democratas promoveu o requerimento ao

Presidente da Cmara dos Deputados, para que o mesmo conferisse efetividade resposta do
Tribunal Superior Eleitoral. Diante da denegao do pedido administrativo na Cmara dos
Deputados, fora instigado o Supremo Tribunal Federal, em face de competncia instituda pelo
art. 53, 1, da Constituio, a se manifestar acerca da caracterizao de infidelidade, em atos
de desfiliao partidria realizada por congressistas e a, conseqente, aplicao da penalidade
de perda do mandato22.
Litgios pertinentes a efeitos da fidelidade partidria sobre o mandato eletivo j haviam sido
objeto de avaliao pelo Supremo, que, at ento, manifestava-se na forma que se segue:
EMENTA: Mandado de Segurana. 2. Eleitoral. Possibilidade de perda de
mandato parlamentar. 3. Princpio da fidelidade partidria. Inaplicabilidade.
Hiptese no colocada entre as causas de perda de mandado a que alude o
art. 55 da Constituio. 4. Controvrsia que se refere a Legislatura encerrada.
Perda de objeto. 5. Mandado de Segurana julgado prejudicado. (BRASIL. STF
Supremo Tribunal Federal. MS 23405 / GO GOIS. MANDADO DE
SEGURANA. rgo Julgador: Tribunal Pleno. Relator(a): Min. GILMAR
MENDES. Publicao: DJ 23-04-2004 PP-00008)
MANDADO DE SEGURANA. FIDELIDADE PARTIDARIA. SUPLENTE DE

DEPUTADO FEDERAL. - EM QUE PESE O PRINCPIO DA
REPRESENTAO
PROPORCIONAL
E
A
REPRESENTAO
PARLAMENTAR FEDERAL POR INTERMEDIO DOS PARTIDOS POLITICOS,
NO PERDE A CONDIO DE SUPLENTE O CANDIDATO DIPLOMADO
22
Entre uma multiplicidade de Mandados de Seguranas impetrados acerca da fidelidade partidria, ressalta-se o MS
n 26.604, de relatoria da Ministra Carmen Lcia e que figura no plo ativo o partido Democratas.

31
PELA JUSTIA ELEITORAL QUE, POSTERIORMENTE, SE DESVINCULA

DO PARTIDO OU ALIANCA PARTIDARIA PELO QUAL SE ELEGEU. - A
INAPLICABILIDADE DO PRINCPIO DA FIDELIDADE PARTIDARIA AOS
PARLAMENTARES EMPOSSADOS SE ESTENDE, NO SILENCIO DA
CONSTITUIO E DA LEI, AOS RESPECTIVOS SUPLENTES. - MANDADO
DE SEGURANA INDEFERIDO. (BRASIL. STF Supremo Tribunal Federal.
MS 20927 / DF - DISTRITO FEDERAL. MANDADO DE SEGURANA. rgo
Julgador: TRIBUNAL PLENO. Relator(a): Min. MOREIRA ALVES; Publicao:
DJ 15-04-1994 PP-08061)
Tais precedentes jurisdicionais podem ser justificados, atravs da anlise do fenmeno da

democratizao, iniciada no pas em meados da dcada de oitenta. Durante o regime militar,
atravs de reforma constitucional imposta por junta militar (EMC n 001/69), fora acrescido
pargrafo nico ao art. 152, que dispunha o seguinte:
Art. 152 (omissis)
Pargrafo nico. Perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos
Deputados, nas Assemblias Legislativas e nas Cmara Municipais quem,
pelas atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas
pelos rgos de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi
eleito. A perda do mandato ser decretada pela Justia Eleitoral, mediante
representao do partido, assegurado o direito de ampla defesa.
Assim, na legislao do perodo autoritrio, constava norma expressa acerca da penalizao

da infidelidade partidria com a perda do mandato. Tal texto constitucional, contudo, sofreu
alterao pela Emenda Constitucional n 25/85, que fora recepcionada, pela comunidade
jurdica, como avano na superao do regime militar. Assim, o tratamento constitucional da
fidelidade partidria, que punia com a perda do mandato os polticos infiis, adquiriu conotao
de medida antidemocrtica.
A anlise do esprito do legislador constituinte ps-perodo militar captado por MOTTA,
que relata a misso da Assemblia Constituinte de consolidar as mudanas democrticas,
sendo que a Carta Constitucional de 1988, fora concebida para ser um golpe final nos
resqucios autoritrios, completando o processo de transio democrtica iniciado uma dcada
antes (1999, p. 134 e 135).
Considerando-se que, durante o governo militar os polticos foram sujeitos a normas rgidas
de conduta partidria, como forma de contraposio aos valores vigentes antes da
democratizao, o legislador constituinte tratou de excluir da Constituio de 1988 a fidelidade
partidria como forma de decretar a perda do mandato. O esprito liberal da atual Lei Mxima
apresentou como efeito colateral o retorno ao modelo extremado do mandato puramente
representativo, na forma que se defendia poca do Estado liberal. MOTTA traa o paralelo

32
entre a democratizao e atribuio de ampla liberdade, tanto aos partidos, como para os
detentores de mandato eletivo.
Do ponto de vista de estruturao partidria, as mudanas redemocratizantes
levaram ao estabelecimento de leis bastante liberais. Os entraves
organizao dos partidos foram retirados, tornado fcil obter o registro
provisrio no TSE, embora os requisitos para alcanar o registro definitivo
sejam mais exigentes. Como conseqncia, nos ltimos anos tem havido uma
proliferao das associaes partidrias. Para se ter uma idia, entre 1985 e
1995 foram contabilizados os registros de 68 agremiaes junto ao TSE. No
entanto, ao final do perodo, somente 23 conseguiram reconhecimento
definitivo. (MOTTA, 1999, p. 135)
Acontece que o ambiente jurdico-institucional de ampla liberdade favoreceu prtica de

excessos, como na constante migrao de polticos eleitos por determinada agremiao para
outros partidos, muitas vezes de forma desmotivada e oportunista.
Assim, em um primeiro momento, com base nas aspiraes democrticas que cercavam tais
regras liberais, os membros do STF tendiam denegao de qualquer pedido que atentasse
contra o direito de titular de mandato, sob alegao de infidelidade partidria. A crise tica dos
partidos polticos, todavia, refletiu na sociedade, sendo que seus setores organizados passaram
a demandar alteraes nas regras institucionais.
Como os magistrados no podem deixar de apreciar uma contenda judicial, com base na
inexistncia de normas especficas para a matria, tiveram que julgar os casos de infidelidade,
de acordo com as bases jurdicas dispostas, que so marcadas pelo no tratamento legal
expresso da fidelidade partidria. Ao se combinar a impossibilidade de negativa de prestao
jurisdicional com a lentido do Poder Legislativo, observa-se o fenmeno da juridicizao dos
debates nacionais. Em um momento em que no somente as instituies do mandato
representativo como toda a classe poltica atravessa crise de identidade, a sociedade, fonte da
soberania, exigia respostas efetivas s celeumas pertinentes fidelidade partidria, fato este
que impulsionou uma recente guinada no pensamento constitucional brasileiro.
O Ministro Gilmar Mendes um dos mentores da mudana interpretativa das regras
constitucionais, reconhece a influncia da crise do sistema poltico-partidrio, como condutor da
nova corrente jurisprudencial do Supremo, na forma que se segue:
A prpria realidade partidria observada no Brasil, no ltimo decnio, faz
transparecer a inadequao da interpretao sobre o princpio da fidelidade
partidria que se vinha fazendo ao longo de todos esses anos.(...)
Recentemente, o pas mergulhou numa das maiores crises ticas e polticas de
sua histria republicana, crise esta que revelou algumas das graves mazelas
do sistema poltico-partidrio brasileiro, e que torna imperiosa a sua imediata
reviso. De tudo que foi revelado, tem-se como extremamente grave o
33
aparelhamento das estruturas estatais para fins poltico-partidrios e a

apropriao de recursos pblicos para o financiamento de partidos polticos.
A crise tornou evidente, para todos, a necessidade de que fossem revistas as
regras ento vigentes quanto fidelidade partidria. Se considerarmos a
exigncia de filiao partidria como condio de elegibilidade e a participao
do voto de legenda na eleio do candidato, tendo em vista o modelo eleitoral
proporcional adotado para as eleies parlamentares, parece certo que a
permanncia do parlamentar na legenda pela qual foi eleito torna-se condio
imprescindvel para a manuteno do prprio mandato. (MENDES. Disponvel
em:<http://www.idp.org.br/download.php?arquivo=b50mmq4a7n1a.pdf>.
Acesso em 08 dez. 2007)
Assim, a partir do julgamento do MS 26.604, o Supremo Tribunal Federal passou a acolher o

entendimento de que o mandato pertence ao partido poltico. Uma vez mais se recorre s
consideraes do Ministro Gilmar Mendes, para quem:
No regime de democracia partidria, os candidatos recebem os mandatos
tanto dos eleitores como dos partidos polticos. A representao ao mesmo
tempo popular e partidria. (...) Os mandatos pertenceriam aos partidos
polticos. As vagas conquistas em sistema eleitoral proporcional pertencem s
legendas. Essa uma regra que decorre da prpria lgica do regime de
democracia representativa e partidria vigente em nosso pas. (Ibidem)
Acontece que, ao contrrio da exposio suso, a anlise literal ou sistemtica dos vigentes
dispositivos que regulamentam o exerccio do mandato eletivo evidenciam a atribuio da
titularidade do mandato para o mandatrio e no para o partido a qual ele se encontrava filiado
poca da eleio. O art. 39, 4, ao tratar de matria de interesse estritamente pessoal dos
polticos assevera que o detentor de mandato eletivo ser remunerado por subsdio. Assim,
atrela-se o detentor dos direitos sobre mandato, quele que percebe a remunerao pelo
exerccio da funo pblica, em clara aluso ao mandatrio e no ao seu partido poltico.
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro
conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998) (Vide ADIN n 2.135-4) (...)
4 O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de
Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero remunerados
exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de
qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou
outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art.
37, X e XI. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
Quando so tratadas as vedaes aos Deputados e Senadores, no art. 54, da Lei Mxima,
probe-se, para os mesmos, desde a posse respectiva, a titularidade de outro mandato eletivo.

34
Mais uma vez se refere titularidade dos parlamentares, no que cerne ao mandato, sem
qualquer referncia ou vinculao ao partido poltico.
Art. 54. Os Deputados e Senadores no podero: (...)
II - desde a posse: (...)
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato pblico eletivo.
O art. 55 da Carta Magna demonstra grande relevncia no presente debate, posto que
deveria enumerar de forma taxativa todas as hipteses de perda do mandado de deputados e
senadores. Acontece que, conforme j frisado, neste dispositivo constitucional, no se faz
qualquer meno fidelidade partidria. Uma vez submetida a perda de mandato reserva
legal, a previso do art. 17, 1, da Constituio23, que remete a questo da fidelidade
partidria ao arbtrio estatutrio, distancia-se ainda mais o julgamento do Supremo, no MS n
26.604, das normas constitucionais ora vigentes. medida que a perda do mandato depende
de norma constitucional e a fidelidade partidria trata-se de matria estatutria e, portanto,
infralegal, no seria vivel a interferncia de quaisquer disposies disciplinares de repdio
infidelidade na manuteno de mandato de Senador ou Deputado, pela impossibilidade, em
reverncia hierarquia normativa, de que regras estatutrias afetem matrias reservadas ao
tratamento legislativo.
Prope-se, ainda quanto anlise do referido art. 55 da Constituio Federal, a anlise em
blocos de seus incisos, tendo em vista a fixao legal de dois procedimentos para perda do
mandato eletivo.
Para as hipteses abaixo destacadas, o julgamento do Deputado ou Senador seria realizado
por deliberao, por maioria absoluta, da respectiva casa legislativa.
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:
23
Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o
regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes
preceitos:
I - carter nacional; (...) IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
1 assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento e
para adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre
as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de
disciplina e fidelidade partidria. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 52, de 2006)

35
I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior; II - cujo

procedimento for declarado incompatvel com o decoro parlamentar; (...) VI - que sofrer
condenao criminal em sentena transitada em julgado.(...)
2 - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato ser decidida pela Cmara dos
Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante
provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico representado no Congresso
Nacional, assegurada ampla defesa. (...)
Cumpre observar que, em nenhum momento se atribui qualquer faculdade de ao

especfica para o partido do Senador ou Deputado. A iniciativa para a instigao da abertura do
processo pode ser exercida por qualquer partido poltico com representao no Congresso. Se
o mandato fosse realmente da organizao partidria, lgico que se deveria estabelecer meios
prprios para que esta, como suposta verdadeira titular sobre as prerrogativas mandatrias,
tutelasse seu direito.
Para as demais previses do mesmo art. 55, o legislador constituinte estabelece a perda do
mandato de Deputado ou Senador, atravs de julgamento da Mesa da casa respectiva.
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador: (...)
III - que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa, tera parte das sesses
ordinrias da Casa a que pertencer, salvo licena ou misso por esta autorizada; IV - que
perder ou tiver suspensos os direitos polticos; V - quando o decretar a Justia Eleitoral,
nos casos previstos nesta Constituio; (...)
3 - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda ser declarada pela Mesa da Casa
respectiva, de ofcio ou mediante provocao de qualquer de seus membros, ou de
partido poltico representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
Mais uma vez, nenhuma meno pontual ao partido do Deputado ou Senador a ser julgado.
As consideraes acima so ratificadas em ambos os procedimentos relativos perda do
mandato.
A soluo, recentemente proposta pelo STF, para o enfrentamento da questo da fidelidade
partidria, desta forma, no se coaduna interpretao pontual dos dispositivos constitucionais
ao mandato eletivo, que conduzem ao entendimento de sua titularidade pertence pessoa do
poltico eleito e no a seu partido. Interpretao esta que no se encontra adstrita ao presente
estudo, por ter ressonncia na doutrina nacional. Para JOS AFONSO SILVA a Constituio de
1988 no permite a perda de mandato por infidelidade partidria. Ao contrrio, at o veda,
quando no art. 15, declara vedada a cassao de direitos polticos, s admitida a perda e
suspenso deles nos estritos casos indicados no mesmo artigo (1995, p. 387). No mesmo
36
sentido se manifesta CLEVE, ao concentrar sua avaliao nos preceitos constitucionais

vigentes, na forma que segue:
no perder o mandato em virtude de filiao a outro partido ou em decorrncia
de filiao a outro partido ou em decorrncia do cancelamento da filiao por
ato de infidelidade eloqente. Ainda que doutrinariamente o regime de
mandato possa sofrer crtica, induvidoso que, luz do sistema constitucional
em vigor, o mandato no pertence ao partido. (1998, p. 217-218)
Inegveis obstculos se estabelecem defesa de uma interpretao da atual ordem

constitucional que conduza atribuio da titularidade do mandato, ao partido poltico e no ao
mandatrio. Certo, porm, que a crtica e refutao das normas que versam a representao
poltica revela-se afeta atuao do cientista do Direito. Assim, so inmeras as produes que
criticam a atual legislao partidria e prope inovaes nas regras em questo, principalmente
para combate da completa dissociao da conduta do poltico com relao s ideologias
partidrias e os interesses da classe social de sustentao do mesmo. Questionamentos,
contudo, podem aflorar, quando rgos jurisdicionais, que fazem parte da estrutura estatal, se
dissociam das normas jurdicas vigentes.
Em defesa da nova interpretao conferida pelo Supremo para a matria, ora em debate, o
Ministro Gilmar Ferreira Mendes argumenta que preceito bsico da hermenutica
constitucional de que no existe norma jurdica, seno norma jurdica interpretada. Interpretar
um ato normativo nada mais do que coloc-lo no tempo ou integr-lo na realidade pblica.
(Ibidem).
Certo que a interpretao no se resume a postura passiva diante das normas, face o
inegvel carter construtivo prprio da acomodao do caso concreto abstrao normativa.
Coisa diversa consiste em inovar totalmente a previso legislativa, sob os auspcios de realizar
tarefa hermenutica. Ora, sendo a norma composta por preceito principal e sano, pode-se
afirmar categoricamente que no existia norma que atribusse a sano de perda do mandato
ao parlamentar infiel ideologia partidria. A atribuio de tal sano para as desfiliaes
partidrias fora promovida por ato exclusivo do Poder Judicirio.
Conferir a siglas partidrias o direito ao mandato significa atuar em oposio toda histria
do sistema representativo e se defrontar com entraves na ordem legislativa estabelecida.
Ao se examinar o texto constitucional percebe-se que, diante da institucionalizao jurdica
dos partidos, estes foram integrados dinmica do poder estatal. A previso do art. 14, 3, V,
da Constituio que condiciona a elegibilidade prvia filiao partidria, indica a imposio

37
constitucional que o candidato se alinhe a uma corrente ideolgica para auxiliar o eleitor em seu
processo de escolha.
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.(...) 3 - So condies de
elegibilidade, na forma da lei: (...) V - a filiao partidria;
A necessria tutela da fidelidade partidria, ao invs de decorrncia da propriedade dos

mandatos, pode ser justificada em face das funes dos partidos polticos na estrutura poltica,
ora vigente. Se no forem atribudos meios eficazes aos partidos polticos para fiscalizar e coibir
as alternncias desmotivadas de posicionamento ideolgico de seus integrantes que estejam no
exerccio de funes estatais, estar-se-ia atentando contra a legitimidade do processo de
eleio dos representantes da soberania popular.
A funo fiscalizadora dos partidos polticos resta evidente na avaliao de atribuies a
eles conferidas pela Constituio. Alm dos j citados arts. 17 e 55, a ttulo ilustrativo pode
reproduzir o art. 74, da Lei Mxima, que os elegem as entidades partidrias como auxiliares no
controle financeiro dos gastos pblicos.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) 1 - Os
responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da
Unio, sob pena de responsabilidade solidria.
2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte
legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante
o Tribunal de Contas da Unio.
Assim, mesmo no se recepcionando a tese de que sejam titulares do mandato eletivo, os

partidos poderiam ser consagrados como unidade de concentrao e uniformizao de idias e
de interesses. No se pode olvidar, contudo, que a atual crise institucional tambm atinge as
organizaes partidrias, conforme j se ressaltou no presente estudo.
Em resposta reportada convulso tica, optou-se por conferir a titularidade do mandato
eletivo aos partidos. No parece ser esta a melhor soluo para o colapso de confiana no
sistema representativo, posto que, neste caso, atribui-se papel determinante iniciativa de
diretores das siglas partidrias, que atualmente no se encontram imunes a crticas. A fidelidade
partidria fora resumida relao entre partido e filiado, em instante em que a indignao e o
descrdito repousam sobre a populao, os eleitores.
Em defesa dos partidos, as palavras de AZAMBUJA:
38
Os defeitos dos partidos polticos so os efeitos dos homens. O que cumpre

ir remediando e corrigindo, porque os partidos polticos so necessrios para a
democracia. Sem eles no haver opinio pblica organizada, sem opinio
pblica organizada no existe regime democrtico. Os benefcios que prestam
superam muito os defeitos que apresentam. (...) Sem partidos, a opinio
pblica permanecer amorfa, espordica, ineficaz, sujeita a caprichos
momentneos e sem outra possibilidade de ao alm da revolta. (...) Do
mesmo por que as crenas religiosas e a mesma profisso agrupam homens
em igrejas e corporaes profissionais, as idias polticas idnticas renem os
cidados em partidos polticos. Os programas que defendem, atraem como
bandeiras os que vem neles o melhor meio para resolver certos problemas
sociais e administrativos. (2005,. P. 313)
Eis que, justamente, com base na exposio acima reproduzida indica-se como imperativa a
mudana de enfoque na relao partidria (partido-filiado), para a relao trplice (eleitorcandidato eleito partido). Ora, se o partido representa forma de organizao das idias
polticas a favorecer o sistema eleitoral, para que sua funo essencial seja efetiva, necessrias
tornam-se bases legais a guiar no apenas o interesse do partido na manuteno de ocupante
de vaga eletiva, mas tambm regras a assegurarem coerncia entre a conduta do candidato e a
atuao do representante eleito.
Apesar das crticas imposio de regras pertinentes fidelidade partidria como
condicionantes da manuteno dos mandatos, nos moldes da novel interpretao do Supremo,
no se pode negar, contudo, que tal orientao demonstra ntida consonncia com a teoria do
sistema eleitoral proporcional. Com a garantia do sufrgio universal e o sistema proporcional de
representao, encontram-se disseminados no Brasil os partidos de massa, que assumem
papel de tutores de interesses setoriais da sociedade.
A orientao normativa no sentido de uma composio proporcional dos interesses, para a
conduo dos assuntos estatais resta patente em dispositivos esparsos da Lei Mxima, entre os
quais se destacam os seguintes:
Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo,
eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no
Distrito Federal.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e
temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo
regimento ou no ato de que resultar sua criao.
1 - Na constituio das Mesas e de cada Comisso, assegurada, tanto
quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos blocos
parlamentares que participam da respectiva Casa.

39
Como tentativa de que os interesses das massas sejam representados de forma harmnica
sua repercusso social, fora estabelecido o sistema proporcional. A matria legal pertinente
essencialmente de construo infraconstitucional, destacando-se o art. 106, do Cdigo Eleitoral
que dispe acerca do quociente eleitoral, que determinava o preenchimento das vagas no
apenas com base na votao individual dos candidatos, mas tambm com base na votao da
sigla ou coligao partidria.
Por fim, apesar das referidas crticas ao julgamento do MS 22.604, por parte dos membros
do Supremo Tribunal Federal, deve-se tratar de suas decorrncias. Face a competncia da
Justia Eleitoral, para a decretao de perda de mandato eletivo, determinou-se no acrdo
correspondente que os ministros do Tribunal Superior do Trabalho editassem normas
procedimentais para o processo de apurao dos casos de infidelidade partidria, resultante de
desfiliao partidria.
Tal normativo fora formulado e compe o teor da Resoluo n 22.610, do TSE, sendo
relevante destacar a previso do art. 1, 1, que postula o seguinte:
Art. 1 - O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a
decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria
sem justa causa.
1 - Considera-se justa causa:
I) incorporao ou fuso do partido;
II) criao de novo partido;
III) mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio;
IV) grave discriminao pessoal
Assim, uma vez expostos os atuais parmetros jurisprudenciais para a matria, reservam-se
as consideraes finais, para o tpico subseqente.
5. Concluses
Em benefcio da proposta do presente estudo, trata-se a princpio da reavaliao da conduta
partidria de Bernardo Pereira de Vasconcelos.
H de se considerar que, no sculo XIX, o Estado brasileiro na forma de monarquia
constitucional sofrera influncia da ideologia liberal, ao mesmo tempo em que se impunha uma
srie de restries ao voto. Assim, os partidos do Imprio por demonstrarem conformismo com a
estrutura social e desafetao aos interesses das massas so classificados como partidos de
40
idias. O principal objetivo de liberais e conservadores consistia em alcanar o poder e

influenciar com suas idias, muitas vezes antagnicas, a conduo do interesse nacional.
Vasconcelos comps as bases liberais, quando estes tinham como inimigo a postura
desptica de D. Pedro I, pois a defesa daquele sempre se pautou na defesa da monarquia
constitucional. Com a abdicao de D. Pedro e a explorao das revoltas no perodo Regencial,
Vasconcelos, justamente em defesa da Constituio e da unidade territorial, observou a
necessidade de frear o mpeto liberal de descentralizao do poder poltico.
Com o afastamento de D. Pedro I do governo ptrio, o partido liberal perdeu seu inimigo,
figura que representa referncia essencial na orientao poltica, conforme leciona Carl Schmitt.
Tal fato levou busca de novas bases ideolgicas para o referido partido imperial e o conflito de
idias entre liberais e Vasconcelos tornou-se patente, medida que fraes do partido liberal
propunham, at mesmo, a adoo de modelo semelhante Repblica norte-americana, apesar
das ameaas de esfacelamento do territrio nacional. Como Vasconcelos permaneceu fiel
idia de defesa da monarquia constitucional, agora no mais contra ao desptica do
Imperador, mas contra o esfacelamento territorial e os atentados contra as regras
constitucionais, as diferenas com as novas idias liberais foram se acentuando ao longo da
Regncia e culminou com a formao, por parte de Vasconcelos de nova frente partidria: os
Conservadores.
Assim, com base na Resoluo n 22.610, do Tribunal Superior Eleitoral, entende-se
configurada a justa causa na desvinculao de Bernardo Pereira de Vasconcelos dos quadros
do partido liberal.
De acordo com o permissivo do art. 1, 1, II, da citada resoluo, a desfiliao motivada
por criao de novo partido impede a caracterizao de infidelidade, o que, consequentemente,
afasta a sano de perda de mandato. Inegvel a subsuno do caso de Bernardo Pereira de
Vasconcelos a tal hiptese, na medida que ele fora um dos fundadores do nova agremiao
partidria, que representaria a oposio ao Partido Liberal: o Partido Conservador.
Ademais, o art. 1, 1, II, da mesma resoluo do TSE preceitua a mudana substancial do
contedo programtico como justa causa para desfiliao. Quando Bernardo Pereira de
Vasconcelos afilia-se s idias do Partido Liberal, a principal ideologia partidria concentrava-se
basicamente na consolidao na oposio a D. Pedro I, cujos expedientes governamentais
tendiam ao absolutismo. Como os partidos do imprio se tratavam de organizaes sociais de
idias, sem afetao s massas populares, nada mais coerente que, diante de um fato histrico
41
relevante a abdicao de D. Pedro I , fosse verificada a reordenao das diretrizes do partido

liberal.
Com o afastamento do inimigo dos liberais, afloraram as divergncias entre os
partidrios. Os liberais mais exaltados passaram, inclusive, a defender a instaurao da

Repblica. Os liberais moderados, em contrapartida, defendiam mudanas compassadas e em
ritmo prudente. Acontece que Bernardo Pereira de Vasconcelos nunca patrocinou as novas
idias dos liberais e somente se juntou as mesmo, para fazer frente s pretenses despticas
de D. Pedro I. As revolues do Perodo Regencial funcionaram como instrumentos de maior
presso sobre as diferenas ideolgicas entre o citado poltico e os liberais. Os movimentos de
insurgncia contra o poder central impeliram Vasconcelos em uma luta contra o perigo de
esfacelamento territorial do Brasil que colidia com o desejo de descentralizao governamental
dos liberais. Percebe-se, assim, a ntida diferena entre os ideais liberais do Primeiro Imprio e
do Perodo Regencial, fato este que legitima a caracterizao de justa causa na desvinculao
de Bernardo Pereira de Vasconcelos, cujas idias no mais se coadunavam com o pensamento
predominante na agremiao partidria correspondente.
Bernardo Pereira de Vasconcelos no fora trnsfuga, mas pelo contrrio manteve-se fiel a
suas bandeiras ideolgicas, por sempre ter defendido a monarquia constitucional e a construo
de uma poltica nacional de acordo com a realidade do pas.
Quanto ao tratamento da fidelidade partidria, seria possvel vislumbrar, a partir de sua
tutela, uma progressiva educao poltica da populao, que, ao escolher determinada ideologia
partidria e a ver aplicada pelos agentes eleitos, poderia refletir sobre a importncia da anlise
das propostas das unies partidrias na conduo dos interesses nacionais e de classes
especficas. Cumpre questionar o interesse dos partidos na exigncia desta disciplina
ideolgica, posto que, atualmente, no se observa na prtica a adoo dos programas e ideais
partidrios e diante disso so espordicas as reaes das organizaes partidrias.
preciso observar que a defesa da fidelidade partidria, na forma estabelecida pelo STF,
resume-se aos casos de desfiliao partidria, fato este que, sem dvida, interessa aos
partidos, principalmente queles que sofreram evaso de polticos. Neste momento, pode-se
assegurar que os interesses da parcela do universo partidrio encontram-se resguarda pelo
novel posicionamento jurisdicional. Questionamentos, contudo, devem ser realizados acerca da
idoneidade dos partidos como agentes no aprofundamento da questo da fidelidade partidria,
justamente na parte que preocupa a populao: a vinculao do poltico ao programa e
ideologia partidrios. A crise de representatividade dos poderes eletivos estatais possui bases
na dissociao entre as propostas dos candidatos e de seus partidos e a efetiva ao
42
governamental. Tal realidade representa um desestimulo educao poltica da sociedade. Em

um sistema partidrio proporcional e de massas, que deveria estar voltado para a
representatividade e defesa de interesses especficos, a usual inobservncia de bases
ideolgico-partidrias e programticas, normalmente, resultam na descrena nos polticos e
desinteresse na avaliao dos programas dos candidatos e das idias da respectiva
agremiao.
Ora, a atividade poltica envolve o debate, discusses e votaes acerca de questes,
eleitas como relevantes. Os representantes do povo devem escolher entre a aprovao ou
recusa de propostas de abordagem legal a diversas matrias, com variadas amplitude de
interesses. Se, todavia, em questes emblemticas do partido, o representante adota postura
frontalmente contrria ideologia do prprio grupo partidrio, ao qual escolheu se filiar, torna-se
evidente a caracterizao da infidelidade. Nesta espcie, a fidelidade partidria carece de
legislao especfica. Justamente, na parte mais afeta crise social do sistema representativo,
que teria justificada a mudana na orientao jurisdicional do Supremo. No se pode esquecer,
como j asseverado, que o art. 17, 1, da Constituio, exclui tal matria da reserva legal, ao
submet-la previso estatutria de cada partido.
Prope-se no presente estudo que, atravs de ampla discusso, sejam avaliadas propostas
de confrontao da fidelidade partidria, com foco no favorecimento da misso institucional dos
partidos: concentrao de idias polticas e de propostas de defesa de interesses, como a
funo de facilitar a conduo da escolha dos verdadeiros detentores da soberania, em
benefcio da viabilidade e legitimidade da democracia indireta. Com base nas concluses deste
esforo, dever-se-ia conduzir atividade legislativa, no sentido e reordenar os limites das
prerrogativas do mandatrio, na busca de um equilbrio entre os extremos do mandato
representativo e imperativo.
Referncias
AZAMBUJA, Darcy. Introduo cincia poltica. So Paulo: Globo, 2005. p. 345.
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43
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 22. ed. So Paulo: Saraiva,
2001. p. 307.
KNEIPP, Bruno Burgarelli Albergaria. A Pluralidade de partidos polticos. Belo Horizonte: Del
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MOTTA, Rodrigo Patto S. Introduo Histria dos Partidos Polticos Brasileiros. Belo
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MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 26. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 388.
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MENDES, Gilmar Ferreira. Fidelidade partidria na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
Observatrio da Jurisdio Constitucional, Braslia, ano 1, out. 2007. Disponvel em:
<http://www.idp.org.br/download.php?arquivo=b50mmq4a7n1a.pdf>. Acesso em: 08 dez. 2007.
Revista Jurdica
Artigo recebido em 07/02/2008 e aceito para publicao em
26/03/2008
A Revista Jurdica destina-se divulgao de estudos e trabalhos
jurdicos abrangendo todas as reas do Direito, com foco na anlise
de polticas pblicas, legislao, processo legislativo, jurisprudncia e
hermenutica constitucional.
Os originais so submetidos avaliao de especialistas,
profissionais com reconhecida experincia nos temas tratados.
Todos os artigos devem vir acompanhados de uma autorizao
expressa do autor para publicao do material, enviada pelo correio
eletrnico, em arquivos especficos.

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Fidelidade partidria:

julgamento de caso histrico com base nos parmetros atuais

Marcos Antnio Cardoso de Souza1

Sumrio: 1. Introduo - 2. Bernardo Pereira de Vasconcelos - 2.1. Imprio Brasileiro - 2.1.1.

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

2. Bernardo Pereira de Vasconcelos

diversas regies do novo pas, principalmente tendo em vista a inexistncia de

Assim, a monarquia sempre fora defendida sob os auspcios de favorecer a unidade

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

Na formulao do texto constitucional, os trabalhos da Assemblia Constituinte, de influncia

2.1. 2. Partidos Polticos no Imprio Brasileiro

Aps tais consideraes o referido autor, em continuidade defesa da inexistncia do

organizao e funcionamento dos partidos, dificilmente poderiam receber o

A natureza e caractersticas dos partidos polticos sofreram grande permutao ao longo do

Ora, se para conceituar partido poltico torna-se necessria se destacar determinado

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

De qualquer forma, conforme j ressaltado, a predominncia do pensamento liberal poca

No Brasil, a consubstanciao do conceito de oposio poltica surgiu com o esforo de

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

Definiremos, portanto, os partidos polticos como sendo organizaes visando

Logicamente que as diferenas de concepes implicaria em competio entre idias, outro

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

no perodo compreendido entre a crise da abdicao de D. Pedro I e a

BURDEAU, Georges, apud BONAVIDES, 2002, p. 359 e 360

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

Realmente, a tentativa de encontrar nos partidos polticos do Imprio as bases ideolgicas

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

natureza partidria dos grupos polticos. Neste sentido, a subseqente manifestao de

WEBER apud BONAVIDES, 2002, p. 359.

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

Repblica; os conservadores, baseados em uma poltica realista, patrocinavam a consolidao

2. 2. Julgamento Poltico como Trnsfuga

constitucional. Com isso, a oposio s pretenses absolutista do Imperador promoveu a unio

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

Quando dos debates acerca da elaborao de reforma Constitucional, consubstanciada no

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

Especialmente na crtica ao caminho revolucionrio, o posicionamento de Bernardo Pereira

Em novo pronunciamento na Cmara de Deputados, em 1838, quando exercia as funes

Rev. Jur., Braslia, v. 9, n. 89, p.01-44, fev./mar, 2008

hermenutica, quando o bem pblico exigirem que seja interpretado, a fim de

Diante do dilema interpretativo do Ato Adicional, Bernardo Pereira de Vasconcelos volta-se

Quando j no Senado, rebatia os ataques ao governo regencial de orientao conservadora,

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Lgico, que ele no se demonstrou totalmente imune s contradies da poca,

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3. Da Institucionalizao dos Partidos Polticos e do Mandato

Enquanto perduraram as influncias liberais, intransponveis obstculos ideolgicos se

Os partidos somente deixaram a mera existncia sociolgica e passaram a ser reconhecidos

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e a incluso das massas no processo democrtico, as organizaes partidrias atingiram o

Quanto institucionalizao do poder, torna-se pertinente a referncia literal aos

Assim, seguindo-se a Teoria da Instituio defendida por AZAMBUJA17, a interferncia dos

Na verdade, a teoria da instituio no se vincula necessariamente consagrao normativa de uma conduta

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Os partidos polticos so considerados como essenciais democracia

Os partidos polticos vinculam-se ao sistema representativo, sendo que este vem

3.2. Crise da Representao Poltica

questionamentos, justamente, acerca do atendimento prtico funo dos mesmos como

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Contra a representao poltica, argumenta-se que o povo, mesmo quando o

Problemtica diversa, tambm apontada no texto de DALLARI acima compilado, consiste na