TRAGTENBERG, Maurcio. Burocracia e ideologia. 2 ed. So Paulo: UNESP, 2006.

Pretende-se um quadro explicativo da irrupo e predominncia de certas teorias de

administrao num dado momento histrico, refletindo os interesses das classes dominantes
(19). Carter ideolgico. Teoria Geral da Administrao como ideologia.
*****
A administrao, enquanto organizao formal burocrtica, realiza-se plenamente no Estado
(25).
Direta ou indiretamente, a concepo hegeliana do conceito de burocracia no nvel do Estado e
da corporao privada tem nas suas origens as concepes pioneiras de Aristteles, Maquiavel,
Hobbes e Montesquieu (54).
Hegel acentua a importncia da diviso do trabalho na origem da civilizao (59).
Foi Hegel que, no plano lgico, operacionalizou o conceito burocracia em nvel do Estado e da
corporao privada (26).
Sendo o Estado para Hegel a realidade em ato da liberdade concreta que se conhece, pensa e
realiza pelo fato de s-lo, sua finalidade a integrao dos interesses particulares e individuais
(27).
Hegel analisa a composio social da burocracia: funcionrios oriundos da classe mdia (27).
Alm de ser um instrumento das classes dominantes, a burocracia tem efeitos de permanncia
subsistindo com nvel relativo de autonomia (28).
A burocracia protege uma generalidade imaginria de interesses particulares. As finalidades do
Estado so as da burocracia e as finalidades desta se transformam em finalidades do Estado. A
burocracia sinnimo de toda casta, seja hindu ou chinesa. Ela possui o Estado como sua
propriedade. A autoridade sua cincia e a idolatria da autoridade, seu sentido mais profundo
(28).
A burocracia, enquanto classe dominante (detentora dos meios de produo), elemento de
mediao com a sociedade global, exercendo o poder poltico, perfila-os ante a Histria como
uma forma de dominao burocrtico-patrimonial ou modo de produo asitico. No modo de
produo asitico, o dspota oriental representa a confluncia de um processo social, que se
inicia com a burocracia, surgindo da necessidades tcnicas (irrigao da terra arvel), finalizando
como poder de explorao, efetuando-se assim a transitividade da burocracia cumprindo funes
de organizao e superviso para o monoplio do poder poltico (30).
O objetivo do Estado torna-se o objetivo da burocracia, cujo esprito o segredo mantido no
plano interno pela rigidez hierrquica no fluxo de comunicao, e pelo seu carter de corporao
fechada, no plano externo (33).

Modo de produo asitico (Marx): todas as sociedades asiticas + Mxico e Peru. Um modelo
histrico e um modelo sem histria. (A burocracia aparece em germe nas primeiras cidades
sumerianas onde a inveno da escrita favorece esse processo 36).
O Estado deve ter a propriedade da terra. A burocracia confunde-se com o Estado, composta
por militares, elite intelectual, funcionrios pblicos. Para realizao de obras pblicas e manter
a classe dos funcionrios, o Estado extrai, sob forma de impostos, mais-valia da economia de
subsistncias das aldeias. O povo cria pelo trabalho; em troca, recebe uma remunerao que
representa o conjunto de seus bens de consumo. A mais-valia, compreendendo a renda da terra,
apropriada pelo Estado sob forma de impostos. O Estado ento reparte-a entre a realizao de
obras pblicas e manuteno da burocracia. Esta, com essa renda, adquire bens de consumo
(33-34).
As foras produtivas que se acham na base do modo de produo asitico se caracterizam por
uma maior utilizao da fora produtiva do trabalho humano do que da fora produtiva dos
meios de produo. O modo de produo asitico pressupe uma superexplorao da fora de
trabalho que compensa a subutilizao das possibilidades tecnolgicas. Isso possvel se a
populao vive em suas aldeias na forma de comunidade primitiva, pois o sistema de explorao
que exerce o Estado no permite a sustentao da fora de trabalho, salvo na poca em que
utilizada para construo de canais, edifcios e estradas (34-35).
A abundncia da mo-de-obra e a habilidade na organizao do trabalho so responsveis pela
economia de prestgio no Egito (pirmides) e pela irrigao; no topo, estrutura-se a supremacia
da burocracia egpcia (38).
China:
Sociedade agrria, em regime de autarquia econmica.
Possuindo uma classe artesanal e mercantil pouco numerosa, sua grande fora constituda pelo
mandarinato, a burocracia letrada, socialmente necessria coordenao da produo social, que
orienta o trabalho produtivo dos outros, dedica-se organizao, transporte, construo de canais
e estradas (41).
Mandarinato: centro de administrao estatal.
Sistema de ttulos (titulao).
Outro elemento de controle era a transferncia contnua de funcionrios (...). A burocracia achase a servio pessoal do rei (...). O bsico era a passividade poltica das massas, a dependncia dos
literatos com relao ao rei e oligarquia rural (44).
Alm do trabalho organizado sob disciplina militar, j na Dinastia Yin a 2000 a.C. fora
estabelecido um censo populacional para determinar o nmero de camponeses para o trabalho e
soldados para a guerra, alm de uma estimativa de despesa e receita pblica. Um sistema postal
que interligava entre si todas as partes do Imprio foi estabelecido e durou mais de dois mil
anos (45).

Obras pblicas, burocracia letrada, estrutura comunal de aldeia e despotismo oriental definem a
existncia do modo de produo asitico na civilizao chinesa (45).
Rssia:
O capitalismo de Estado, ou melhor, o processo de modernizao levado a efeito por uma elite
industrializante sob a direo de um partido nico, implica seus incios, j na burocracia. Essa
burocratizao j ameaa, trs anos aps a tomada do poder por Lnin, o regime na sua
totalidade. O monoplio do poder, pelo partido nico, o elemento que assegura a seleo da
elite dirigente, em que a ascenso na escala partidria assegura igual subida na burocracia do
Estado. Esta burocracia possui o Estado como propriedade privada, dirigindo coletivamente os
meios de produo, a tecnoburocracia dirigente, que persiste de Lnin at hoje. Mas, vigiada
pelo partido, no possui nem os meios de produo como apropriao privada, nem a
hereditariedade de fortuna (49).
A bonificao constitui-se em freio inovao na medida em que esta provoca uma perturbao
na produo, significando menor bonificao para o gerente e o operrio. Se houver maior
produo devido inovao, os planejadores retificam as metas, tornando-as mais difceis de
atingir. A empresa sempre incitada nesse sistema a produzir bens inteis ou com pouca
demanda, conduzindo malservao no mbito dos bens de consumo, pois a direo limitar a
variedade dos artigos para atingir maior produo quantitativa (51).
Trotsky, explicando o atraso russo em relao Europa, escrevia que: O atraso econmico da
Rssia aparece pelo fato de no ter havido diviso de trabalho entre o arteso e a agricultura,
mantendo-se confundidos na forma de pequenos ofcios rurais. Nesse ponto, estamos mais
prximos da ndia que da Europa, como tambm nossas cidades medievais esto mais prximas
das asiticas que das europias e nossa autocracia, regime intermedirio entre o absolutismo
europeu e o despotismo asitico, tem com este muitos pontos em comum (65).
*****
Trataremos das determinaes histricas que condicionaram a emergncia da Revoluo
Industrial na Europa (...). A emergncia da Revoluo Industrial implica uma alterao das
condies de produo, substituio da manufatura pela fbrica, absoro do xodo rural na nova
mo-de-obra industrial, transferncia de capitais do campo cidade e aproveitamento dos
resultados das Cincias Naturais do universo industrial (71).
O desenvolvimento da mquina a vapor dependia basicamente dos estudos dos gases de Boyle,
das investigaes sobre a Fsica do calor de Blach e Carnet e dos trabalhos sobre a conservao
da energia de Helmholtz. Sem as experincias de Faraday, a respeito das bases fsicas da
eletricidade e do magnetismo, no teramos o dnamo ou o motor eltrico; as pesquisas sobre os
gases e a eletricidade permitiram o surgimento do motor de combusto interna. A Qumica a
precursora dos progressos da indstria do ferro, ao e petrleo. As investigaes de Ampre
permitiram o surgimento do telgrafo, e o trabalho de Hertz deu a possibilidade a Marconi de
inventar o telgrafo sem fio. A mquina a vapor e o motor de combusto interna superaram o boi

e o cavalo, como fora motriz (72).

Afinal, a Revoluo Industrial em Frana, Inglaterra, Alemanha e EUA contribuem para com a
emergncia de um sistema fabril: reunio de um grande nmero de trabalhadores numa s
fbrica, disciplinando o operrio (75). Em Manchester e Londres isso acarreta numa vida
abaixo da linha da pobreza.
A resposta Revoluo Industrial na Inglaterra, Frana e Alemanha ser fornecida pelos
tericos Saint-Simon, Proudhon, Fourier e Marx, que contestaro a nova ordem de coisas num
nvel global, ou seja, na procura de um modelo de sociedade global que seja a negao daquela
que emergiu com a Revoluo Industrial (76).
Saint-Simon: a inferioridade dos legistas sua ignorncia do econmico, isto , da produo,
partindo dos interesses que so os da maioria de um regime moderno que industrial (77).
Escreve o Catecismo dos Industriais com a finalidade de dar a eles o sentimento de seu valor
prprio e induzi-los a constituir o partido industrial, reivindicando-o diretamente ao rei sem
intermedirios, o que os levaria a tirar vantagens polticas de sua posio no sistema industrial,
capacitando-os a reivindicar a elaborao do oramento anual da Nao (81).
Fourier: A sociedade futura, que ir suceder a incoerncia civilizada, no admite moderao,
igualdade, nem pontos de vista filosficos. Ela quer as paixes ardentes e fecundas; desde que a
associao est formada, elas se articulam mais facilmente, quanto mais vivas forem, mais
numerosas. Fourier antev uma sociedade onde as jornadas de trabalho sero curtas, o trabalho
ser variado, parcelado. Surgir uma sociedade natural onde os falanstrios (comunidades) se
agruparo por influncia de suas paixes, gostos e caracteres. A ordem nascer naturalmente,
espontaneamente do jogo das atraes. Na sua teoria social total, Fourier v o elemento afetivo
como fator de solidariedade social, estruturando a concepo social das paixes humanas (82).
Marx: A industrializao promove nova estratificao social: as classes mdias aparecem como
elemento conservador do sistema (84).
Primeira mudana: a substituio de capitalismo liberal pelos monoplios. Produo em massa.
Petrleo (Rockefeller), Automobilstica (Ford), linha de montagem, aviao, telgrafo e
eletricidade.
Taylor: esquema emprico como mtodo onde o conhecimento surge da evidncia sensvel e
no da abstrao. O importante o como e no o porqu da ao (88).
Para Taylor os que executam devem ajustar-se aos cargos descritos e s normas de desempenho.
A, a capacidade do operrio tem um valor secundrio, o essencial a tarefa de planejamento. A
especializao extrema do operrio, no esquema de Taylor, torna suprflua sua qualificao.
Taylor enfatiza a tarefa e o princpio de hierarquia na estrutura formal, como base da autoridade
administrativa.
Por outro lado, Taylor funda-se no estudo de tempos e movimentos, na procura de uma
capatazia funcional, no uso de incentivos econmicos, tarifa diferencial de salrio. O taylorismo
implantado permite altos lucros com baixo nvel salarial, a curto prazo, a custo de tenses
sociais (88).

O estudo do tempo e a cronometragem definem-se como pedra angular de seu sistema de

racionalizao do trabalho (90).
[Taylor, oriundo de uma famlia de quakers, foi educado na observao estrita do trabalho,
disciplina e poupana. Educado para evitar a frivolidade mundana, converteu o trabalho numa
autntica vocao (89)].
Fayol: o homem deve ficar restrito a seu papel, na estrutura ocupacional parcelada (94).
[Cada mudana de ocupao, de tarefas, implica um esforo de adaptao que diminui a
produo (94)].
A deciso burocrtica absolutamente monocrtica, havendo apenas um fluxo de comunicao.
O empregado adota os mitos da corporao, que constitui uma atribuio de status, e ao mesmo
tempo cria-se um jargo administrativo esotrico. Fayol est preocupado com a direo da
empresa, onde s v funes e operaes. A empresa vista como um conjunto de funes;
tcnicas, comerciais, financeiras, de segurana, contbeis e administrativas. Para Fayol a
autoridade na empresa possui direito divino, emite comunicaes de cima para baixo e recebe de
baixo para cima (96).
Segunda mudana: O princpio organizacional no se estrutura na hierarquia de comando; ele se
define na tecnologia que requer a cooperao de homens de vrios nveis hierrquicos e
qualificaes tcnicas (98).
Mayo: atendimento aos problemas humanos. Escola das Relaes Humanas. Pausas
(intervalos no trabalho): as pausas terem permitido transformar num grupo social um grupo
solitrio de trabalho (99).
Mayo partiu da anlise de pequenos grupos segmentados do conjunto fabril, este isolado da
sociedade industrial, valorizando o papel do consenso do pequeno grupo para produzir mais,
minimizando o papel da autoridade na indstria, o que leva o administrador da Escola de
Relaes a um humanismo verbal e necessidade, s vezes, de recorrer autoridade formal para
satisfazer as quotas de produo exigidas. Para Elton Mayo a cooperao dos operrios reside na
aceitao das diretrizes da administrao, representando uma escamoteao das situaes de
conflito industrial. Nesse sentido, ele continua a linha clssica taylorista; este acentuava o papel
da conteno direta, aquele a substitui pela manipulao. H uma incompatibilidade lgica no
esquema de Mayo, qual seja, a luta pela cooperao espontnea e a luta por sua organizao,
incompatveis com a existncia de associaes voluntrias. Na sua crtica Escola de Relaes
Humanas, a Escola Estruturalista j mostrara que o conflito industrial no um mal em si, cabe
manej-lo construtivamente (100).
A Teoria Geral da Administrao ideolgica, na medida em que traz em si a ambigidade
bsica do processo ideolgico, que consiste no seguinte: vincula-se ela s determinaes
sociais reais, enquanto tcnica (de trabalho industrial, administrativo, comercial) por
mediao do trabalho; e afasta-se dessas terminaes sociais reais, compondo-se num
universo sistemtico organizado, refletindo deformadamente o real, enquanto ideologia
(108).

*****
A sociedade a um s tempo estranha e inseparvel do Estado; este a protege, mas a oprime.
Burocracia alem: Hegel e Weber.
O problema crtico para a Alemanha era a reconstruo do Estado (115). Na segunda metade
do sculo XVII, enquanto os intelectuais ingleses e franceses se comunicam na sua lngua
nacional, os intelectuais alemes usam exclusivamente o latim (116).
A burocracia capitalista na Europa Ocidental fundara-se na economia capitalista, transpondo
rea administrativa a crescente diviso de trabalho e a racionalizao (113).
Quando a luta entre as classes sociais entra em situao de impasse, a direo poltica da
sociedade passa s mos da burocracia, que no somente regula, enquanto aparelho, o
funcionamento do Estado, como impe sociedade as suas opes polticas. Enquanto na Frana
acha-se uma burocracia burguesa, onde, aps os homens da lei e jornalistas terem abolido a
Monarquia absolutista, d-se a fragmentao da classe burguesa e o cansao dos artesos e
proletrios, surge essa burocracia na forma de uma ditadura militar como continuao histrica
da Monarquia absolutista pr-revolucionria (114).
Pouco antes da morte de Thomasius, em 1727, Frederico Guilherme I instaura na Universidade
de Halle a ctedra de Cameralstica e Economia, para ampliar a formao dos que seriam futuros
funcionrios pblicos prussianos no incio se tratava de uma formao eminentemente jurdica
, de maneira que um grupo de estudantes recebia praticamente nas escolas reais os fundamentos
da administrao das propriedades rurais, da tributao e das minas, tendo em vista sua
administrao e maior vinculao com a prtica (117). Estatstica como informao estatal.
Um aspecto original da industrializao alem [tardia, se comparada inglesa e francesa] a
ao do Estado, que tinha como suporte poltico a unio do Partido Conservador, da Igreja
Protestante e da burocracia prussiana, que permitiu a hegemonia no Estado do estamento
burocrtico recrutado na classe junker. Isso leva ao surgimento de um novo tipo social, o
feudal-burgus, representando uma sntese entre o Exrcito, a burocracia, a aristocracia junker e
os proprietrios industriais, todos com tendncia explorao conjunta do Estado (119).
O processo de industrializao alemo permitiu o enobrecimento da burguesia e o
aburguesamento da nobreza; a burocracia seria o elemento mediador entre essas classes
(120). A alta burocracia o ambiente onde se realiza a funo de unificao da classe nobre
com a burguesia industrial; na Rennia, no incio do sculo, metade dos altos funcionrios
casa-se com filhas de comerciantes e industriais: a fuso est feita (121).
O peso dos investimentos estrangeiros nos quais mais da metade eram norte-americanos,
notando-se a constante participao da General Motors na Opel, o desenvolvimento da Ford
alem, os interesses da General Electric no Grupo Siemens, o fato de a massa de crditos
alemes para pagamento das reparaes provirem dos EUA criam as condies para o
desenvolvimento do pangermanismo e do anti-semitismo como ideologia atuantes (126).
Sob Weimar deu-se a formao dos maiores trustes que a Alemanha conhecera: a Ig

Farbenindustrie e a Unio Siderrgica, as maiores concentraes de capital da poca, onde a

inflao da guerra permitiu a alguns empresrios constituir, a expensas da classe mdia e do
operariado, grandes imprios industriais (128).
*****
Max Weber:
Weber preocupa-se em estudar os mecanismos do capitalismo, a bolsa de valores e as relaes
entre a tica derivada das religies e os sistemas econmicos (134).
Weber procura construir um esquema interpretativo fundado na neutralidade axiolgica, o que
significa: construir uma Cincia Social sem pressupostos (138).
Ateno especial burocracia e poltica, mediante estudos e observaes sobre a realidade
social alem.
Reconhece Weber que o perigo no est na massa, mas sim na qualificao poltica da classe em
ascenso, admitindo, na impossibilidade de a burguesia alem cumprir seu papel histrico de
dirigente da sociedade, que tal papel passasse s mos do proletariado (147).
Coloca-se na situao complexa de um pensador liberal que ultrapassou os limites do
liberalismo clssico. Critica a Alemanha dominada ilegitimamente e manipulada por
funcionrios que nada entendem de poltica, especialmente o militarismo que tomou o comando
do Reich. Lembra a necessidade de falar menos no Estado e lembrar mais da Nao (149).
Mostra que a idia de uma Conselho de Estado com funo consultiva idealizado pelos
tericos do corporativismo nada mais seria do que frum de debates polticos a respeito de
idias desligadas de partidos polticos, rgo praticamente intil; porque so rgos para
manifestao de opinies de especialistas (tais rgos corporativos), no podendo substituir os
partidos polticos como rgos de luta e compromisso que para tal possuem o aparato
necessrio (156-157).
A preservao de um repugnante regime de privilgios na Alemanha pelas potncias ocupantes
como resultado dos pecados polticos do pas s levaria a incinerar a f da massa no socialismo e
amadurecer a Alemanha para cair nos braos de uma nova fora autoritria, no importa de que
cor fosse; em outros termos: as precondies para o nazismo esto criadas (163).
Para Weber a crescente socializao, ou melhor, estatizao da economia nas mos de um
Estado proletrio, implicaria aumento da burocratizao. No lugar da ditadura do proletariado,
prev ele a ditadura do burocrata, do funcionrio (163).
O que real que Weber estudou a burocracia porque via na sua expanso no sistema social o
maior perigo ao homem. Estudou-a para criar os mecanismos de defesa ante a burocracia. O que
significa burocracia para Weber? A burocracia para ele um tipo de poder. Burocracia
igual organizao. um sistema racional em que a diviso de trabalho se d
racionalmente com vista a fins. A ao racional burocrtica a coerncia da relao entre
meios e fins visados (171).

O desenvolvimento da burocracia, para Weber no caso alemo, significou a impossibilidade de

formar uma elite poltica altura do pas. Uma Nao sem formao poltica fora dominada
por uma burocracia tecnicamente capaz, porm politicamente inepta (173).
A posio de Weber era essencialmente crtica ante a realidade alem. Verificava ele em relao
burocracia germnica sua perfeio formal e sua incapacidade real. A incapacidade poltica de
uma classe economicamente decadente, a classe junker, e a impossibilidade econmico-social da
burguesia em dominar hegemonicamente a sociedade, aps a derrota de 1914-1918, plasmaram
uma acessvel massa a qualquer demagogo totalitrio (184). [Pretendia Weber uma elite
poltica fundada na competncia do manejo do elemento poltico e no s na tradio, fosse ela
junker ou burocrtica (192)].
Weber compreende um raciocnio ideolgico. Situado num momento de transio e crise da
conscincia e existncia burguesa, em nvel europeu, Weber significa a conscincia limite da
conscincia burguesa alem na transio dos fins do sculo XIX e incio do sculo XX (228).
A Repblica de Weimar surge sob grave crise ideolgica (228).
*****
Em sntese:
No capitalismo, a burocracia assimilada pela sociedade burguesa. Sob ele, observa-se um
policentrismo da burocracia, a competio entre a burocracia das empresas privadas e a pblica,
contribuindo para impedir que chegue unidade de classe. Por outro lado, a racionalizao no
conduz necessariamente burocratizao, pois a primeira se processa num regime fundado na
explorao, e a burocratizao um sistema de dominao. A burocracia constitui um sistema de
condutas significativas e no s sistema de organizao formal (234).
Hegel define trs classes: a classe universal dos funcionrios do Estado, a classe substancial
dos proprietrios de terra e a classe industrial dos empresrios. S a primeira
verdadeiramente a classe dominante; ela se identifica com o Estado, permitindo o funcionamento
das instituies (234).
Sob o capitalismo, a burocracia assimilada pela burguesia; isso revelado pelo
aburguesamento dos altos funcionrios que participam dos Conselhos de administrao ou
das rendas que provm de suas aes das empresas. A burocracia age antiteticamente: de
um lado responde sociedade de massas e convida a participao de todos, de outro, com
sua hierarquia, monocracia, formalismo e opresso afirma a alienao de todos, torna-se
jusutica (secreta), defende-se pelo sigilo administrativo, pela coao econmica, pela
represso poltica (236).
o taylorismo a traduo administrativa da lgica e dos interesses da burguesia, num
momento dado de seu desenvolvimento histrico. Sua racionalizao empobrecida, em nvel
operatrio somente, adstrita ao estreito tecnicismo traduzido em linguagem administrativa; o
culto do ascetismo operrio na conduta pessoal com a valorizao do rigor, da pontualidade, da

remunerao para atender apenas reproduo da fora de trabalho operria, constitui-se numa
ideologia de uma estrutura fabril que, na separao entre planejamento e execuo, trabalho
manual e intelectual, reproduz a dependncia do trabalho ao capital. Enfim, o taylorismo a
ontologia de uma formao historicamente delimitada: a empresa capitalista fundada no
idiotismo da profisso, na direo monocrtica e na separao entre o produtor e os meios
de produo (242-243).
Como alternativa burocratizao numa economia estatizada, Weber prope a organizao dos
consumidores em imensas cooperativas que regulariam a produo conforme a procura, com um
Parlamento livre para a defesa do consumidor (258).
O rumo da sociedade no ser decidido por enunciados tericos, mas sim determinado pela
relao de foras entre as classes sociais. A hegemonia da burguesia e do Estado capitalista
poder a longo prazo transformar a sociedade numa instituio total dirigida por engenheiros
sociais e minorias burocrticas; o oposto, a hegemonia dos negativamente privilegiados, poder
liquidar com a descontinuidade entre o desenvolvimento das foras produtivas e o quadro
estreito das relaes capitalistas de produo. As mesmas foras que condicionam a opresso
do homem pelo homem podem criar as condies para a colaborao do homem com o
homem (267).