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Cartilha Vereadores
Cartilha Vereadores
ComposioTelapadro
Controladoria-Geral da Unio
Secretaria de Preveno da Corrupo
e Informaes Estratgicas
O vereador e a
fiscalizao dos
recursos pblicos
municipais
Braslia
2011
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SUMRIO
Apresentao...................................................................................7
Introduo........................................................................................9
Controle e participao no Estado brasileiro...............................11
O princpio da soberania popular na Constituio de 1988.....................11
Organizao do Estado Democrtico de Direito no Brasil......................12
Os recursos pblicos.............................................................................13
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APRESENTAO
Esta cartilha tem o objetivo de fornecer orientaes bsicas sobre o
papel dos vereadores na fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos
municipais.
Por meio da disseminao de tais informaes, a ControladoriaGeral da Unio (CGU) pretende compartilhar o seu conhecimento tcnico
sobre o controle da gesto pblica e, assim, contribuir para o
aprimoramento da atuao do Poder Legislativo municipal.
Tudo isso com o objetivo de fomentar o controle da gesto dos
recursos pblicos, seja essa ao realizada por servidores pblicos, por
agentes polticos ou pelo prprio cidado. O vereador um agente
fundamental para que esse controle ocorra.
ele que est presente no dia-a-dia do municpio e que pode ser
capaz de conhecer as reais demandas da populao local e os problemas
que impedem que as polticas pblicas atinjam seus objetivos.
Boa leitura e bom trabalho!
Controladoria-Geral da Unio
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INTRODUO
Controlar significa verificar se a realizao de uma determinada
atividade no se desvia dos objetivos ou das normas e princpios que a
regem. Na Administrao Pblica, o ato de controlar possui significado
similar, na medida em que pressupe examinar se a atividade
governamental atendeu finalidade pblica, legislao e aos princpios
bsicos aplicveis ao setor pblico.
No Brasil, a preocupao em se estabelecer um controle
permanente do gasto pblico seja por meio das instituies incumbidas de
tal tarefa, seja pela prpria populao ganha contornos fundamentais ao
desenvolvimento da nao, em razo da sua extenso territorial e do
grande nmero de municpios que possui.
Nesse contexto, a ao do Poder Legislativo municipal na
fiscalizao dos gastos pblicos fundamental para garantir que a sua
aplicao esteja de acordo com os interesses coletivos.
importante salientar que o vereador quando controla a atuao do
gestor pblico municipal est, na verdade, cumprindo uma obrigao fixada
pelo texto da Constituio Federal Brasileira de 1988, a qual estabelece em
seu art. 31 que a fiscalizao do municpio ser exercida pelo Poder
Legislativo municipal, mediante controle externo.
Diante disso, esta cartilha busca tratar do tema de forma objetiva,
destacando aspectos prticos da atuao do vereador enquanto fiscal das
contas pblicas. Com esse intuito, efetuou-se uma diviso terica de
diversas reas da gesto dos recursos pblicos, enumerando-se, a ttulo de
exemplo, diversos pontos que podem ser examinados pelo Poder
Legislativo municipal. Tambm se explicitaram alguns meios de informao
disponveis para que essa atuao possa ser executada.
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CONTROLE E
PARTICIPAO
NO ESTADO
BRASILEIRO
O princpio da soberania popular na Constituio de 1988
Na histria sociopoltica do ocidente, as constituies evoluram ao
reconhecer os direitos sociais, ao lado dos direitos individuais civis e
polticos, e ao promover a abertura do Estado efetiva participao do povo
em sua gesto e controle. Isso porque o povo o titular legtimo do poder
estatal, cujo exerccio pode ser direto ou por meio de representantes.
O povo brasileiro, na vanguarda dessa histria sociopoltica,
decidiu que o Brasil deve ser um Estado Democrtico de Direito. Esta
deciso est impressa no Prembulo e no art. 1 de nossa Constituio
Federal (CF), promulgada em 5 de outubro de 1988.
Por essa razo, aparecem como fundamentos de nossa Repblica
a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana, nos incisos I, II e
III desse mesmo dispositivo, cujo pargrafo nico finaliza, consagrando o
princpio da soberania popular: "todo poder emana do povo, que o exerce
por meio de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio".
Em suma, nossa democracia participativa. Vale dizer, o povo
brasileiro decidiu participar da gesto e do controle do Estado brasileiro.
Mas no podemos exercer a gesto e o controle do que no conhecemos.
Vejamos, portanto, como o Estado brasileiro se constitui e se organiza.
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Os recursos pblicos
Para que os fins do Estado sejam cumpridos e que o direito a uma
vida justa alcance todos sem distino, necessrio que todos trabalhem
com zelo e honestidade. Por essa razo, o Estado deve estimular ou mesmo
exercer a atividade econmica e, a partir dela, prover o funcionamento de
seus rgos para que realizem bem suas funes.
Ou seja, a partir do mundo econmico, que o mundo do trabalho,
desenvolve-se um conjunto de atividades estatais, voltadas para canalizar
recursos para o financiamento das polticas sociais, a fim de que os
objetivos fundamentais da Repblica sejam cumpridos.
Portanto, o Estado precisa do ingresso de recursos pblicos para
que seus rgos e agentes potencializem sua misso constitucional de
construir uma vida justa e livre para todo o povo brasileiro, origem e fim de
toda a atividade estatal.
Nenhum povo almeja sustentar-se com recursos de terceiros, por
meio de emprstimos, mas com recursos prprios. Esses recursos so as
receitas, que podem ser originrias e derivadas.
Quando originrias, so obtidas do patrimnio do prprio Estado,
por meio da venda de bens e servios. Quando derivadas, do patrimnio
privado, por exemplo, por meio das reparaes de guerra, das penalidades
e dos tributos.
Ento, para que o Estado funcione necessrio que arrecade
receitas. Essas receitas, na medida em que possibilitam a realizao de
programas, projetos e aes do Estado, se transformam em despesas. Para
que esse processo seja eficaz, preciso planejar antecipadamente, a fim de
que no se estimem receitas abaixo das despesas necessrias e nem se
arrecade alm do necessrio, causando sacrifcios sociedade.
Para garantir que esses recursos sejam, de fato, destinados a
atender as necessidades da populao, alm de participar da elaborao
do oramento, ajudando a definir as prioridades para os gastos do governo,
a sociedade deve tambm fiscalizar a aplicao desse dinheiro, zelando
pela boa e correta destinao do dinheiro pblico.
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CONTROLE E
FISCALIZAO
DOS GASTOS
PBLICOS
O controle dos gastos pblicos
Controlar significa verificar se a realizao de uma determinada
atividade no se desvia dos objetivos ou das normas e princpios que a
regem. Na Administrao Pblica, o ato de controlar possui significado
similar, na medida em que pressupe examinar se a atividade
governamental atendeu finalidade pblica, legislao e aos princpios
bsicos aplicveis ao setor pblico.
A forma de controle exercida pela prpria Administrao Pblica e
por organizaes privadas chamada de controle institucional. No Governo
Federal, exercida por rgos que tm a competncia legal para fiscalizar a
aplicao dos recursos pblicos.
Os artigos 70, 71 e 74 da Constituio Federal Brasileira
estabelecem que o controle institucional cabe essencialmente ao
Congresso Nacional, responsvel pelo controle externo, realizado com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, e a cada Poder, por meio de um
sistema integrado de controle interno.
Dessa forma, o controle externo deve ser realizado pelo Poder
Legislativo com auxlio dos tribunais de contas. No caso do Governo
Federal, conforme o mandamento constitucional, o Tribunal de Contas da
Unio TCU o responsvel por auxiliar o Congresso Nacional no exerccio
do controle externo, atividade que deve ser apoiada pelo sistema de
controle interno de cada poder.
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Quanto ao controle interno, na esfera federal, a ControladoriaGeral da Unio CGU o rgo central do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal. CGU compete desenvolver funes de controle
interno, correio, ouvidoria, alm das aes voltadas para a promoo da
transparncia e para a preveno da corrupo.
Outros rgos pblicos tambm atuam na preveno, controle,
investigao e represso da corrupo: o Ministrio Pblico Federal, os
ministrios pblicos estaduais, o Tribunal de Contas da Unio, os tribunais
de contas dos estados e dos municpios, as controladorias dos estados, a
Polcia Federal, as polcias estaduais, o Poder Legislativo e o Poder
Judicirio, apenas para citar os rgos mais evidentes.
CONTROLE INSTITUCIONAL
CONTROLE EXTERNO
CONTROLE INTERNO
CGU
Realizado pelo
PODER LEGISLATIVO
Controladorias dos
Estados e Municpios
ou rgos equivalentes
TRIBUNAIS DE CONTAS
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VEREADORES
LEGISLAR
FISCALIZAR
ADMINISTRAR
FUNES TPICAS
JULGAR
FUNES ATPICAS
Isso
controlar as
Constituio
municpio e
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CONTROLES
REC. HUMANOS
FISCALIZAO
DA GESTO
ORAMENTRIA
FINANCEIRA
OPERACIONAL
CONTRATAES
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Controles da gesto
Uma das tarefas que os vereadores podem desempenhar no uso da
sua competncia fiscalizadora diz respeito ao exame dos mecanismos de
controle da gesto presentes ou no no municpio.
Trata-se de verificar se os mecanismos de controle dos recursos
pblicos utilizados pela Prefeitura de fato existem e se funcionam
adequadamente. Nesse sentido, entre outras coisas, a Cmara de
Vereadores pode fiscalizar:
A existncia de mecanismos de controle interno na Prefeitura e se o
seu desempenho satisfatrio, isto , se asseguram a observncia
s normas, leis, diretrizes, planos, regulamentos e procedimentos
administrativos.
A existncia de uma unidade estruturada de controle interno na
Prefeitura que atue de forma independente e autnoma, com o
objetivo de fortalecer a gesto, avaliando, no mnimo, os seguintes
aspectos:
O cumprimento das metas previstas.
A execuo das aes de governo.
A execuo do oramento.
A gesto dos administradores pblicos.
As operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres da
prefeitura e as renncias de receitas porventura efetivadas.
Se a unidade de controle interno porventura existente na
prefeitura possui pessoal qualificado e infraestrutura suficiente
para cumprir as aes necessrias s suas atribuies legais, com
o objetivo de avaliar o cumprimento dos princpios bsicos da
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administrao pblica.
Se as decises dos rgos de controle interno e externo so
respeitadas e se vm produzindo os resultados esperados, em
termos de preveno ou correo de irregularidades.
Se os rgos municipais cumprem o dever de prestar contas.
Se o fluxo de decises transparente: muitos dos casos de
corrupo ocorrem porque decises so tomadas a portas
fechadas, em processos obscuros, em que os critrios de deciso
no so claros. Entre os aspectos que podem ser verificados pela
Cmara de Vereadores, alguns so especialmente importantes:
Existncia na Prefeitura de um organograma, que permita
compreender facilmente as funes e atribuies de cada
autoridade municipal. Dessa forma, para cada deciso tomada
pela Prefeitura, possvel definir com clareza de quem a
responsabilidade.
Existncia de manuais de rotinas/procedimentos, claramente
determinados, que considerem as funes de todos os setores
da Entidade.
Se o princpio da segregao de funes observado: em muitos
casos, irregularidades ocorrem porque a mesma pessoa
responsvel por todas as etapas de um processo de deciso. O
princpio da segregao de funes prev a separao entre as
funes de autorizao/aprovao de operaes, execuo,
controle e contabilizao, de tal forma que nenhuma pessoa
detenha cumulativamente estas competncias e atribuies.
Desse princpio tambm decorre a necessidade do rodzio de
funes, com vistas a reduzir/eliminar possibilidades de
fraudes.
Obrigatoriedade de funcionrios gozarem frias regularmente,
como forma, inclusive, de evitar a dissimulao de
irregularidades.
Se existem mecanismos de transparncia e de exerccio do
controle social por parte da populao: transparncia, acesso
informao e instrumentos de participao cidad so essenciais
para a preveno da corrupo e da m gesto pblica. Entre os
aspectos que o Vereador pode fiscalizar, destacam-se:
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Gesto patrimonial
Todos os anos o poder pblico em suas diversas atividades destina
significativa parcela de recursos aquisio de materiais que sero
utilizados com as mais diferentes finalidades visando o atendimento da
populao. So bens mveis e imveis, bens de consumo e material
permanente, bens corpreos e incorpreos, que o municpio deve gerir,
utilizando-os para os objetivos pblicos, conservar e controlar, evitando
deteriorao, desvio e extravio.
Bens imveis so o conjunto de edificaes e terrenos que no
podem ser deslocados de seu local de instalao. Por sua vez, os bens
mveis so aqueles que podem ser deslocados de um local para outro,
como mobilirio, veculos, computadores, etc.
Por material de consumo entende-se aquele que se esgota com a
sua utilizao. Normalmente, devem ser adquiridos constantemente, a fim
O vereador e a fiscalizao dos recursos pblicos municipais
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Meios de transporte
Se a frota dos meios de transporte utilizados pela Prefeitura
proporcional s suas reais necessidades operacionais.
Se so adequados os mecanismos de controle de uso e destinao
dos meios de transporte.
Se existe acompanhamento das entradas e sadas, consumo de
combustveis e identificao de destinos. Examinar os mecanismos
de controle de uso e guarda dos veculos. Verificar se existe
documentao de acompanhamento das entradas e sadas,
controle de consumo de combustveis e identificao de
quilometragem conferir, por seleo de itens (prova seletiva, teste
ou amostragem), as requisies e ordens de sada de veculos.
Conferir a atualidade dos dados apurados no mapa de controle de
veculo oficial.
Se os meios de transporte da Prefeitura no esto sendo utilizados
em servios particulares. Analisar a compatibilidade da(s)
quilometragem(ns) em relao s atividades alegadas.
Se os veculos da frota da entidade contm a identificao exterior.
Em caso negativo, deve ser recomendada a insero do logotipo de
identificao em cada veculo.
Se os controles existentes referentes ao uso e manuteno de
veculos so adequados. No caso de manutenes freqentes em
determinado veculo solicitar justificativas no intuito de identificar
possveis causas que possam imputar responsabilidade a
servidores ou a terceiros.
Se est adequada a freqncia de manuteno dos veculos,
apurando-se o valor despendido, com vista a comparar com o valor
efetivo do bem.
Se foi respeitada a legalidade, a eficincia, a eficcia e o mrito da
aquisio de meios de transporte.
Se os contratos de seguro, caso existam, so economicamente
viveis.
Se a vida til dos meios de transporte, na Prefeitura, compatvel
com os ndices usualmente aceitos examinar as especificaes
do fornecedor do bem.
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Gesto financeira
A boa gesto financeira uma condio fundamental para que os
governos possam realizar o seu programa e efetivar suas polticas,
sustentando-as no longo prazo. o equilbrio e interao entre
planejamento estratgico e sade financeira que possibilitam o melhor
desempenho das organizaes pblicas. A atividade financeira do Estado
pode ser definida como a procura de meios (econmicos) para satisfazer as
necessidades pblicas. O fato que as aes governamentais necessitam
de dinheiro para serem implementadas. Se o municpio no zelar pelas suas
contas, ficar sem recursos para adquirir material, pagar servidores, realizar
obras, promover melhorias nos servios pblicos e assim por diante.
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dvida pblica.
A compatibilidade entre os pagamentos efetuados e a
documentao comprobatria (se no esto ocorrendo
pagamentos indevidos, em duplicidade etc.)
Se no houve pagamento de juros, correo monetria e multas por
atraso de vencimento ou contratual.
O exato cumprimento dos parmetros legais com relao aos
recolhimentos para a Previdncia Social. Examinar a
compatibilidade do volume de obrigaes previdencirias, com o
montante definido para pagamento de vencimentos e
remuneraes dos servidores da Prefeitura comprovar a
consistncia da base de clculo utilizada.
A evoluo dos nveis de endividamento da Entidade, verificando a
gesto dos emprstimos e financiamentos quanto legalidade,
eficincia e eficcia.
Se os custos dos bens e servios contratados pela Prefeitura
Municipal esto de acordo com os praticados no mercado local (o
vereador pode, por exemplo, examinar se o valor dos remdios
adquiridos pela prefeitura esto compatveis com a realidade).
Gesto oramentria
Modernamente, o oramento compreendido no apenas como
uma ferramenta de controle dos gastos pblicos, mas sobretudo como um
instrumento de planejamento das polticas de governo. O oramento pode
ser entendido como um plano, expresso em termos financeiros, que vincula
o gasto pblico obteno de determinados objetivos ou metas.
O ciclo oramentrio se inicia com a aprovao do Plano Plurianual
(PPA), com vigncia de 4 anos, e que estabelece, de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada. Trata-se portanto de um plano de mdio
prazo, contendo os elementos essenciais do programa de governo.
Em seguida, vem a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), a qual
compreende as metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente,
orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe sobre as alteraes
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Gesto operacional
Administrar dirigir uma organizao utilizando tcnicas de gesto
para que esta alcance seus objetivos. A essncia do trabalho do gestor
pblico consiste em obter resultados por meio das pessoas que ele
coordena e das aes que implementa.
Por conseguinte, o controle da gesto pblica no envolve apenas
o aspecto da legalidade, isto , se as aes do governo esto de acordo com
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pagamentos efetuados:
Examinar se os pagamentos aos contratados obedeceu o
previsto no texto contratual e fiscalizar a eventual ocorrncia de
pagamentos sem cobertura contratual.
Fiscalizar os aditivos contratuais, se no est havendo
descaracterizao da proposta vencedora, elevando os custos
para a administrao.
Verificar se houve, com relao ao cronograma financeiro
fixado, pagamento antecipado de fornecimento de materiais,
execuo de obras, prestao de servios, sem a
correspondente contraprestao de fornecimento de bens ou
execuo de obra ou servio.
Verificar se os custos dos bens, servios e obras contratadas
pela Prefeitura Municipal esto de acordo com os praticados no
mercado local (o vereador pode, por exemplo, examinar se o
valor dos alimentos adquiridos pela prefeitura para a merenda
escolar esto compatveis com a realidade do municpio).
Verificar se as obras ou servios esto realmente sendo
executados pelos fornecedores que venceram as licitaes.
Verificar se os bens adquiridos foram entregues conforme
previsto.
Verificar se as obras foram executadas de acordo com o projeto
bsico.
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COMO O
VEREADOR PODE
SE CAPACITAR
E OBTER
INFORMAES
A atividade do vereador como agente fiscalizador do Poder Executivo
municipal no pode ser desempenhada de modo competente sem o domnio
de certos conhecimentos e o acesso a informaes relevantes sobre a
gesto.
Capacitao (cursos
distncia etc.)
www.cgu.gov.br
PORTAL DA TRANSPARNCIA
www.portaldatransparencia.gov.br
www.convenios.gov.br
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO
Relatrios de fiscalizaes
em municpios
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Programas de capacitao
Ao fiscalizar e auditar um nmero relevante de municpios
brasileiros, a Controladoria-Geral da Unio concluiu que a desinformao
dos agentes locais e a fragilidade dos instrumentos de controle interno e
social so adversrias da boa gesto do dinheiro pblico. Nem todas as
impropriedades nas contas pblicas derivam necessariamente da
improbidade e da corrupo de gestores pblicos.
Diante disso, a CGU vem desenvolvendo aes que visam a
fortalecer a gesto nos municpios brasileiros. Suas principais aes so o
Programa de Fortalecimento da Gesto Pblica e o Programa Olho Vivo no
Dinheiro Pblico.
Programa de Fortalecimento da Gesto Pblica
O Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal, criado em
2006, tem o objetivo de aprimorar o gerenciamento dos recursos pblicos
pelos municpios brasileiros, por meio da promoo de eventos de
capacitao presencial, de educao a distncia, da distribuio de
acervos tcnicos e de cooperao com os sistemas de controle interno
municipais.
Os eventos de capacitao presencial so realizados,
prioritariamente, em municpios com populao de at 50.000 habitantes
selecionados por meio de sorteio pblico entre aqueles que se inscreveram
previamente.
Os sorteios acontecem periodicamente e, em cada uma das
unidades municipais sorteadas, as equipes da CGU realizam curso de
capacitao presencial, com durao de uma semana. A definio dos
temas/atividades a serem trabalhados nos eventos feita pela CGU em
parceria com cada municpio sorteado, considerando a necessidade
especfica de cada cidade. J foram realizados sete sorteios, que
capacitaram cerca de 2.700 agentes pblicos, em mais de 200 municpios.
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O Portal da Transparncia
O Portal da Transparncia, lanado em novembro de 2004, um
canal pelo qual o cidado pode acompanhar a execuo financeira dos
programas de governo, em mbito federal. Esto disponveis informaes
sobre os recursos pblicos federais transferidos pelo Governo Federal a
estados, municpios e Distrito Federal para a realizao descentralizada
das aes do governo e diretamente ao cidado, bem como dados sobre
os gastos realizados pelo prprio Governo Federal em compras ou
contratao de obras e servios, por exemplo.
Ao acessar informaes como essas, o cidado fica sabendo como
o dinheiro pblico est sendo utilizado e passa a ser um fiscal da correta
aplicao do mesmo. O cidado pode acompanhar, sobretudo, de que
forma os recursos pblicos esto sendo usados no municpio onde mora,
ampliando as condies de controle desse dinheiro, que, por sua vez,
gerado pelo pagamento de impostos.
O Portal da Transparncia uma iniciativa da Controladoria-Geral
da Unio (CGU) para assegurar a boa e correta aplicao dos recursos
pblicos. Sem exigir senha de acesso, o objetivo aumentar a
transparncia da gesto pblica e o combate corrupo no Brasil.
O Portal da Transparncia rene informaes sobre como o
dinheiro pblico federal aplicado. Esto disponveis dados de todos os
recursos federais transferidos da Unio para estados, municpios e Distrito
Federal. Pode-se consultar, por exemplo, quanto foi repassado pelo Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb) do Ministrio da Educao para
qualquer municpio do pas ou mesmo quem so os beneficirios do Bolsa
Famlia, quanto receberam e em que meses.
Tambm esto publicadas informaes sobre os recursos federais
transferidos diretamente ao cidado e sobre os gastos diretos realizados
pelo Governo Federal, em compras ou contratao de obras e servios,
incluindo os gastos de cada rgo com dirias, material de expediente,
compra de equipamentos e obras e servios, entre outros, bem como os
gastos realizados por meio de Cartes de Pagamentos do Governo Federal.
Esto disponveis, ainda, os recursos transferidos aos municpios mediante
convnio, isto , que no so transferncias obrigatrias, constitucionais ou
legais.
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