Fiscalidade em Moçambique PDF

DESAFIOS DE EXPANSO DAS RECEITAS
FISCAIS EM MOAMBIQUE
Rogrio Ossemane
INTRODUO
As receitas fiscais representaram, no perodo de 1999 a 2008, cerca de 86%
do total das receitas internas do pas, constituindo, no entanto, menos de metade
do Oramento do Estado. Como proporo do PIB, as receitas fiscais atingiram o
pico deste perodo em 2008, situando-se em 14.2%. Apesar deste crescimento, as
receitas mantm-se a um nvel baixo relativamente mdia da frica Austral que
ronda os 28% (Bolnick e Byiers, 2009), e bastante abaixo do seu potencial estimado em cerca de 22% do PIB (Varsano et al, 2005; Schenone, 2004).
O crescimento das receitas fiscais como proporo das despesas do Estado e
do PIB constitui pois um dos principais desafios que o pas enfrenta, como forma
de garantir uma maior capacidade domstica de financiar o seu desenvolvimento e, por essa via, de expanso das receitas internas a longo prazo. Este desafio
tem sido central na definio do contedo das vrias reformas do sistema tributrio realizadas no pas. Actualmente, vrios estudos (Bolnick e Byiers, 2009; IMF,
2005) consideram que o sistema tributrio em vigor no pas encontra-se em grande medida alinhado com as melhores prticas internacionais para pases de baixo
rendimento. No entanto, estes e outros estudos (Kuegler, 2009; Castro et al, 2009;
Varsano et al, 2006) apontam como principais problemas prevalecentes a eficcia
e eficincia do sistema tributrio e o excesso de benefcios fiscais que so concedidos. Estes benefcios no s reduzem substancialmente e desnecessariamente
(Bolnick, 2009; Castel-Branco, 2008; Castel-Branco e Cavadias, 2009; Macamo,
2000) o nvel de arrecadao de receitas, como constrangem os esforos de melhoria da auditoria e cumprimento fiscal por tornarem o sistema excessivamente
complexo, absorvendo recursos que poderiam ser melhor empregues na melhoria
da eficcia do sistema de colecta fiscal.
Este artigo discute os desafios de expanso das receitas fiscais a curto prazo,
sem constranger os objectivos de crescimento econmico e das receitas a longo
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prazo, focando a sua anlise no espao que existe para a reduo dos benefcios
fiscais. A discusso mostra que o valo dos benefcios tem crescido a um ritmo
superior e supera o valor dos benefcios concedidos por via de outros impostos.
Adicionalmente, o aumento da respectiva massa tributvel (lucros) tem sido mais
acelerado. Estes aspectos fazem com que a reduo dos benefcios ao IRPC apresente o maior potencial de expanso das receitas fiscais. Mais importante ainda,
dado o nvel de redundncia dos benefcios concedidos por via do IRPC nas decises de investimento, a sua substancial reduo no apresenta sinais preocupantes
para os nveis de actividade econmica.
O artigo est estruturado em quatro seces principais. A primeira procede a
uma descrio sumria das cinco principais categorias de impostos, nomeadamente: o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), o Imposto sobre o Rendimento
de Pessoas Singulares (IRPS), o IRPC, os Direitos Aduaneiros (DA) e o Imposto
sobre o Consumo Especfico (ICE). Para cada um destes impostos feita uma
comparao dos respectivos pacotes fiscais em vigor em 2002 e em 2009 (anos
de entrada em vigor de novos cdigos de benefcios fiscais). Segue-se, na mesma
seco, a anlise do contributo potencial de cada categoria de imposto atravs
da anlise da evoluo dos custos dos benefcios fiscais, da massa tributvel e da
carga fiscal mdia por categoria de imposto. Identificada a reduo dos benefcios
sobre os rendimentos do capital como os que apresentam maior potencial para
expanso das receitas fiscais, a segunda seco procede a uma reviso de literatura
que discute a relevncia destes incentivos na atraco de investimento. A ltima
seco apresenta os desafios para a mobilizao de receitas fiscais e para investigao futura.
ANLISE COMPARATIVA DO CONTRIBUTO POTENCIAL DE CADA

IMPOSTO PARA AS RECEITAS FISCAIS
Esta seco analisa que categoria de imposto oferece melhores oportunidades de expanso das receitas fiscais por via de uma reduo de benefcios fiscais.
Para tal, a seco comea por apresentar sumariamente cada uma das cinco categorias de impostos mais importantes, nomeadamente o IRPS, o IRPC, os DA,
o IVA e o ICE. Com efeito, estes cinco impostos representaram, em conjunto,
87% do total das receitas fiscais no perodo de 1999 a 2008, distribudos da se134
Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais
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guinte maneira: IVA (40%), IRPS (15%), DA (15%), IRPC (11%) e ICE (5%). Esta
apresentao foca no grupo de incidncia, na taxa de imposto e, sobretudo, no
pacote de benefcios fiscais. Segue-se uma anlise quantitativa do potencial de
arrecadao fiscal por via de alguns destes impostos. Esta anlise feita olhando
para o custo dos incentivos fiscais, a carga fiscal mdia e a evoluo da matria
potencialmente tributvel.
O artigo adopta 2002-2008 como perodo de anlise deste trabalho pelo facto de ter sido no ano de 2002 em que foram introduzidas as reformas nos impostos
directos, o que depois da reforma dos impostos indirectos em 1998, representou,
em grande medida, o culminar do desenho do actual sistema de impostos. 2002 foi
igualmente o ano em que entrou em vigor o primeiro Cdigo de Benefcios Fiscais
(CBF) que sintetizou os diferentes benefcios espalhados por uma multiplicidade
de documentos legais, tendo vigorado at 2008. Para ajudar a pensar na evoluo
futura das receitas fiscais, a seco compara o pacote fiscal vigente neste perodo
com o vigente a partir de 2009, data em que entrou em vigor o segundo CBF. Esta
comparao foca sobretudo nos incentivos fiscais que onde residem as principais
diferenas entre os pacotes fiscais em vigor nestes perodos.
DESCRIO COMPARATIVA DO PACOTE FISCAL POR IMPOSTO EM 2002 E EM 2009

O IMPOSTO DO RENDIMENTO DE PESSOAS COLECTIVAS
O IRPC incide sobre o rendimento das empresas e substituiu, sobretudo, o
antigo imposto de contribuio industrial. O imposto cobrado a uma taxa de
32%, sendo que, para as empresas sem contabilidade organizada, e com volume de
negcios anual entre 100.000Mt e 1.500.000Mt, estava disponvel um regime simplificado que previa o pagamento de uma taxa de 20% do valor das vendas determinado pelas entidades tributrias com base em indicadores tcnico-cientficos.
Este regime foi substitudo em 2009 pelo Imposto Simplificado para os Pequenos
Contribuintes (ISPC), que corresponde a uma taxa de 3% aplicvel s vendas brutas das empresas com volumes de negcios inferiores a 2.500.000Mt e superiores
a 750.000Mt (o ISPC substituiu igualmente o regime simplificado do IVA). As
empresas com vendas inferiores a 100.000Mt (750.000Mt a partir de 2009) esto
isentas do IRPC. O quadro 1 lista os principais benefcios fiscais concedidos por
via da reduo da taxa ou do valor (no caso do Crdito Fiscal por Investimento
CFI) do IRPC a ser pago.
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QUADRO 1 BENEFCIOS FISCAIS POR VIA DE REDUES NA TAXA DO IRPC E NO VALOR DO IRPC A SER PAGO
SECTOR
2002
2009
POR PROVNCIAS
CFI que garante durante 5 anos um

desconto no IRPC de 15% do valor do
investimento realizado nas prov. de C.
Delgado, Inhambane e Niassa, 10% em
Gaza, Sofala, Tete e Zambzia e 5% em
Maputo, Nampula e Manica.
CFI que garante durante 5 anos fiscais

um desconto no IRPC de 5% do valor total do investimento realizado na cidade
de Maputo e de 10% para as restantes
provncias.
AGRICULTURA (E
AQUACULTURA EM 2009)
Desconto de 80% na taxa do IRPC at

2012
Desconto na taxa do IRPC de 80% at

2015; 50% entre 2016 at 2025.
HOTELARIA E TURISMO
O pacote por do CFI por provncias reforado em 3 pontos percentuais.
Sujeito aos benefcios gerais e outros

especficos aplicveis.
ZONAS FRANCAS
INDUSTRIAIS (ZFIs)
Desconto de 60% na taxa do IRPC durante os primeiros 10 anos.
Iseno total nos primeiros 10 anos;

desconto de 50% entre o 11 e o 15
ano; 25% no restante tempo de vida do
projecto.
ZONAS DE
DESENVOLVIMENTO
RPIDO (ZDRs)

um desconto no valor do IRPC de 20%
do valor total do investimento.

um desconto no valor do IRPC de 20% do
valor total do investimento.
ZONAS ECONMICAS
ESPECIAIS (ZEEs)
Operadores Iseno total na taxa do

IRPC nos primeiros 5 anos, 50% entre o
6 e o 10 ano, 25% no restante tempo
de vida do projecto.
Empresas iseno total nos primeiros
3 anos, 50% do 4 ao 10 ano, 25% do
11 ao 15 ano.
n.a.
Empresas de ZEEs de servios reduo

de 50% nos primeiros 3 anos.
Desconto de 80% na taxa do IRPC nos

primeiros 5 anos, 60% do 6-10 ano e
25% do 11-15 ano.
n.a.
Iseno total nos primeiros 5 anos, 60%

do 6-10 ano e 25% do 11-15.
PROJECTOS DE GRANDE
DIMENSO*
O pacote do CFI por provncias duplicado. Beneficiam ainda de descontos

excepcionais concedidos pelo Conselho
de Ministros.
Sujeito aos benefcios gerais e outros

especficos aplicveis.
MINAS E PETRLEOS
Minas desconto de 25% na taxa do

IRPC durante os primeiros 5 anos de
produo para investimentos acima
de US$ 500.000.
Eliminadas (com efeitos para projectos

aprovados a partir de 2010)
INFRA-ESTRUTURAS
PBLICAS PELO SECTOR
PRIVADO OU POR PPPS
PARQUES DE CINCIA E
TECNOLOGIA
Petrleos Desconto de 25% na taxa

do IRPC durante os primeiros 8 anos.
FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009
NOTA
N.A.: Sem definio especfica do sector no respectivo cbf.
(*) Investimento mnimo no valor de US$ 500.000.
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preciso notar que, a par dos incentivos por via de descontos na taxa do
IRPC, existem outros benefcios que so aplicados sobre o rendimento do capital,
por via da reduo da massa tributvel. O quadro 2 sumariza estes benefcios.
QUADRO 2 BENEFCIOS FISCAIS AO CAPITAL POR VIA DE REDUES NA MASSA COLECTVEL
SECTOR
2002
2009
CRDITO FISCAL POR Infra-estruturas Pblicas pelo secINVESTIMENTO tor privado ou por Parcerias Pblico-Privadas (PPPs): Descontos at
150% na matria colectvel (120%
para investimentos realizados na
cidade de Maputo) durante 10 anos.
Infra-estruturas Pblicas pelo sector privado ou por PPPs: Descontos de 120% na matria colectvel
(110% para cidade de Maputo) durante 5 anos.
DEPRECIAO ACELERADA Aplicao de taxas de depreciao Aplicao de taxas de depreciao

o dobro das taxas normais. Para 1.5 vezes superior s taxas normais.
investimentos realizados nos sectores de hotelaria e turismo a taxa
triplicada.
MODERNIZAO E INTRODUO Desconto de 15% da matria colec- Desconto de 10% da matria colecDE NOVAS TECNOLOGIAS tvel.
tvel.
FORMAO/TREINAMENTO Durante cinco anos, desconto at 5%
PROFISSIONAL da matria colectvel (10% no caso
de treinamento para uso de tecnologia de ponta).
Durante cinco anos, desconto at 5%

da matria colectvel (10% no caso
de treinamento para uso de tecnologia de ponta).
FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.
A reviso do CBF 2009 mostra uma imagem mista em termos de reduo

e reforo dos benefcios fiscais. Do lado das redues destacam-se quatro grupos principais. Primeiro, os benefcios concedidos por via do Crdito Fiscal por
Investimento (CFI) reduziu para as provncias de Cabo Delgado, Inhambane e
Niassa, que viram o valor recupervel reduzir em 5%. Para os projectos de grande
dimenso e para os sectores de hotelaria e turismo, foram retirados os reforos de
100% e de 3 pontos percentuais respectivamente, tendo passado a estar sujeitos
aos mesmos benefcios gerais do CFI em vigor a partir de 2009.
Segundo, os projectos de grande dimenso viram igualmente retiradas as
possibilidades de gozarem os benefcios excepcionais.1 No entanto, no evidente
que isto se ir traduzir numa reduo dos benefcios fiscais aos megaprojectos,
1
Por exemplo, a Mozal obteve o benefcio excepcional de substituir o pagamento do IRPC taxa
de 32% pelo pagamento de um valor correspondente a 1% das vendas brutas. De acordo com
Kuegler (2009), isto representou em 2006 um desconto de cerca de 90% na taxa do IRPC.
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uma vez que tal ir depender do pacote de benefcios aplicvel a cada mega-projecto abrangido pela CBF 2009. Terceiro, os sectores de minas e petrleos
perderam os benefcios especficos. O sector mineiro beneficiava de uma reduo
de 25% durante os primeiros cinco anos de produo para investimentos acima
de US$ 500.000 e o sector petrolfero beneficiava da mesma taxa durante os primeiros oito anos de produo. Estas redues foram eliminadas na reviso do
quadro legal que regula as contribuies fiscais das empresas dos sectores mineiro
e petrolfero lei 13/2007. Por ltimo, os benefcios aplicados por via da reduo
da matria colectvel foram reduzidos, excepo dos incentivos para formao
e treinamento profissional.
Os reforos dos incentivos em 2009 fizeram-se sentir para as ZFIs, sectores
da agricultura e aquacultura, no CFI para 2 provncias, para empresas abrangidas
pelo regime simplificado, Zonas Econmicas Especiais (ZEEs), parques de cincia
e tecnologia, e para os investimentos privados e Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)
em infra-estruturas pblicas.
Para as Zonas Francas Industriais (ZFIs), o CBF 2009 reforou o incentivo
de reduo da taxa do IRPC em 60% durante 10 anos ao conceder iseno total
durante os primeiros 10 anos, reduo de 50%, do dcimo primeiro ao dcimo
quinto ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. O sector
agrcola beneficiou de uma extenso do desconto de 80% da taxa do IRPC para
o sector agrcola de 2012 para 2015, e para 50% entre 2016 e 2025 (estes mesmos
benefcios foram estendidos ao sector da aquacultura). O CFI foi reforado em 5%
para as provncias de Nampula e Manica e as empresas em regime simplificado
passaram a estar sujeitas a uma taxa de 3% sobre as vendas brutas no lugar de 20%.
Os parques de cincia e tecnologia, as ZEEs e os investimentos em infra-estruturas pblicas passaram a fazer parte dos sectores com benefcios especficos.
Os primeiros passaram a beneficiar de isenes nos primeiros cinco anos, 60% do
sexto ao dcimo ano e 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. No caso
das ZEEs, os pacotes de incentivos fiscais so divididos em trs tipos de acordo
com o tipo de actividade, nomeadamente, operadores e empresas. Para os operadores atribuda iseno total do pagamento do IRPC para os primeiros 5 anos,
50% do sexto ao dcimo ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. Para as empresas, a iseno total cobre os primeiros trs anos de actividade,
reduo de 50% do quarto ao dcimo ano e de 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. As empresas de ZEEs de servios beneficiam de uma reduo de
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50% nos primeiros trs anos. No caso do investimento em infra-estruturas pblicas

pelo sector privado ou pelas PPPs, a reviso de 2009 oferece redues de 80% na
taxa do imposto do IRPC nos primeiros cinco anos, 60% do sexto ao dcimo ano
e 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano.
O IMPOSTO DO RENDIMENTO DE PESSOAS SINGULARES
O IRPS incide sobre o rendimento do trabalho (independentemente da fonte
de rendimento e contrariamente ao imposto do trabalho substitudo) e inclui 5 escales de rendimento sujeitos a taxas progressivas de 10%, 15%, 20%, 25% e 32%.
Estas taxas podem variar para cada escalo de rendimento de acordo com outros
critrios como o estado civil e o nmero de dependentes. Beneficiam de iseno
os rendimentos anuais inferiores a 36 salrios mnimos, do salrio mnimo mais
elevado em 31 de Dezembro do ano a que dizem respeito os rendimentos, ficando
o excedente sujeito ao imposto. Os incentivos fiscais atribudos s empresas beneficiam igualmente da segunda categoria do IRPS que abrange os rendimentos de
trabalhadores por conta prpria, profissionais e empresas individuais.
O IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTADO
O IVA entrou em vigor em 1999 em substituio do imposto de circulao
e do imposto de consumo, visando eliminar o efeito cascata destes impostos. Este
imposto incide sobre o consumo final (uma vez que o IVA pago em consumo intermdio recupervel) tanto dos produtos produzidos em territrio nacional bem
como sobre os produtos importados. O IVA cobrado a uma taxa de 17% para as
empresas com vendas anuais superiores a 250.000Mt e a uma taxa de 5% sobre as
vendas brutas para empresas com volume de negcios inferiores a 250.000Mt e
superiores a 100.000Mt que so abrangidas pelo regime simplificado (substitudo
em 2009 pelo ISPC correspondente a uma taxa de 3% sobre as vendas brutas das
empresas com volume de negcios entre 750.000Mt e 2.500.000Mt). As empresas
com vendas inferiores a 100.000Mt (750.000Mt em 2009) esto isentas. O quadro 3
lista os principais benefcios concedidos por via de isenes no pagamento do IVA.
A comparao entre os benefcios fiscais concedidos por via do IVA em 2002
e 2009 mostra que os sectores de minas e petrleos viram o perodo de iseno no
pagamento do IVA sobre importaes ser reduzido para cinco anos e os bens isentos
limitados classe K, para o caso das minas, e, no caso dos petrleos, limitados
classe K e uma lista designada de produtos (de acordo com a lei 13/2007).
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QUADRO 3 BENEFCIOS FISCAIS NO PAGAMENTO DO IVA

SECTOR
CBF 2002
CBF 2009
GERAL Importaes de bens de equipamento Importaes de bens de equipamento

classificados na classe K da PA.
classificados na classe K da PA incluindo respectivos acessrios e peas
sobressalentes.
HOTELARIA E TURISMO Sujeito aos benefcios gerais e outros adicionada uma lista de bens consiespecficos aplicveis.
derados indispensveis para o desenvolvimento da actividade.
ZFIS Importaes necessrias para implan- Importaes necessrias para implantao e funcionamento das empresas
tao e funcionamento das empresas
ZEES n.a
Importaes necessrias para implantao e funcionamento das empresas
PARQUES DE CINCIA E n.a

TECNOLOGIA
Iseno na importao de material e

equipamento cientifico, didctico e de
laboratrio.
PROJECTOS DE GRANDE Sujeito aos benefcios gerais e outros Bens destinados a implantao e prosDIMENSO especficos aplicveis.
secuo da actividade
MINAS E PETRLEOS Importao de equipamentos, apare- Minas: importaes de bens da classe
lhos, materiais e sobressalentes por K durante 5 anos.
tempo indeterminado.
Petrleos: Importaes de bens da
classe K e uma lista adicional de produtos por um perodo de 5 anos.
PRODUTOS Farinha de milho, arroz, po, medicamentos, insumos agrcolas, bens para
o sector da sade e educao, servios
financeiros e produtos de exportao.
Em relao a 2002 adicionada uma

lista de outros bens considerados fundamentais para o desenvolvimento das
actividades do comrcio e indstria
rural.
NOTAS
Classe K refere-se a classe de bens de capital.
n.a.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF.
Entretanto, os benefcios gerais expandiram as isenes na importao de bens

da classe K para incluir os respectivos acessrios e peas sobressalentes. Os sectores de hotelaria e turismo, comrcio rural e indstria rural viram adicionada uma
extensa lista de bens considerados indispensveis para as actividades destes sectores.
Os projectos de grande dimenso viram as isenes restritas importao de bens
da classe K a serem estendidas para bens necessrios implantao e funcionamento das empresas, benefcio igualmente extensivo s empresas em ZEEs e em
parques de cincia e tecnologia. Os pequenos contribuintes beneficiaram de uma
reduo de 2 pontos percentuais na taxa incidente sobre as vendas brutas.
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OS DIREITOS ADUANEIROS (DA)

Os direitos aduaneiros dizem respeito s tarifas a que esto sujeitas as importaes do pas. As taxas prevalecentes encontram-se discriminadas na pauta aduaneira
do pas. Esta componente tem tendncia decrescente em grande parte devido aos
acordos de liberalizao do comrcio adoptados pelo pas no mbito da SADC,
da OMC e de outros acordos que conduzem a maior liberalizao do comrcio.
O quadro 4 sumariza os principais benefcios fiscais em vigor em 2002 e em 2009.
QUADRO 4 BENEFCIOS NO PAGAMENTO DE DA
SECTOR
GERAL
CBF 2002
Bens da classe K.
CBF 2009
Bens da classe K, respectivos acessrios e peas sobressalentes.
INDUSTRIAS
TRANSFORMADORAS E DE
MONTAGEM
Sujeito aos benefcios gerais e ou- Iseno na importao de mattros especficos aplicveis.
rias-primas para empresas com
facturao anual no inferior a
3.000.000Mt e com valor acrescentado mnimo de 20%.
HOTELARIA E TURISMO
Sujeito aos benefcios gerais e ou- Aos benefcios gerais adicionada

tros especficos aplicveis.
uma lista de bens considerados
indispensveis para o desenvolvimento da actividade.
PARQUES DE CINCIA E
TECNOLOGIA
n.a.
Iseno na importao de material

e equipamento cientifico, didctico
e de laboratrio.
ZFIs
Bens necessrios para implantao Bens necessrios para implantao

e funcionamento das empresas.
e funcionamento das empresas
ZDRs
Bens das classes K e I da PA du- Bens necessrios para implantao

rante os primeiros 3 anos da imple- e funcionamento das empresas.
mentao do projecto.
ZEEs
n.a.
PROJECTOS DE GRANDE
DIMENSO
MINAS E PETRLEOS
Bens necessrios para implantao

e funcionamento das empresas.
Sujeito aos benefcios gerais e ou- Bens destinados a implantao e

tros especficos aplicveis.
prossecuo da actividade
Importao de equipamentos, aparelhos, materiais e sobressalentes
por tempo indeterminado.
Minas: importaes de bens da

classe K durante 5 anos.
Petrleos: Importaes de bens da
classe K e uma lista adicional de produtos por um perodo de 5 anos.
PRODUTOS
O mesmo para o IVA
O mesmo para o IVA
NOTA
N.A.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF
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A comparao entre os benefcios fiscais concedidos em 2002 e 2009 mostra

que os sectores de minas e petrleos viram o perodo de iseno no pagamento de
DA sobre as importaes reduzido para cinco anos e os bens isentos limitados
classe K para o caso das minas e, no caso dos petrleos, limitados classe K e
a uma lista designada de produtos (na lei 13/2007).
Entretanto, os benefcios gerais expandiram as isenes na importao de bens
da classe K para incluir os respectivos acessrios e peas sobressalentes. Os sectores
de hotelaria e turismo, comrcio rural e indstria rural viram adicionada uma extensa
lista de bens considerados indispensveis para as actividades destes sectores. Os projectos de grande dimenso viram as isenes restritas importao de bens da classe
K serem estendidas para bens necessrios implantao e funcionamento das empresas, benefcio igualmente extensivo s empresas em ZEEs e em parques de cincia
e tecnologia. As empresas manufactureiras e de montagem com um nvel de facturao no inferior a trs milhes de meticais e valor adicionado mnimo de 20 passaram
a estar isentas de direitos na importao de matria--prima. Os mesmos produtos que
passaram a beneficiar de isenes no pagamento do IVA nas importaes passaram
igualmente a beneficiar de iseno no pagamento de DA na importao.
O IMPOSTO SOBRE O CONSUMO ESPECFICO
O ICE incide sobre bens considerados de consumo suprfluo (por exemplo,
jias), prejudiciais sade e ao ambiente (como, por exemplo, bebidas alcolicas,
cigarros, e motores de veculos) a taxas que vo de 15% a 65%. O CBF no providencia a lista especfica de bens que beneficiam de isenes por via do ICE. Estas
podem ser encontradas nas isenes especficas por produtos e por sectores (por
exemplo, a iseno na importao de veculos motorizados para transporte de
bens ou outros bens necessrios para o desenvolvimento das actividades das empresas no caso das empresas em ZFIs e, no caso do CBF 2009, iates importados
pelos sectores de hotelaria e turismo).
A comparao entre os benefcios fiscais em vigor no incio de 2002 e a
partir de 2009 mostra que, em relao ao pagamento do IVA, dos DA e do ICE, a
quantidade de sectores gozando de benefcios especficos e a quantidade de bens
isentos foram claramente aumentados. Apenas os sectores de minas e petrleos
viram os seus benefcios reduzidos, tendo esta reduo incidido na limitao aos
bens da classe K e a uma lista adicional de equipamentos necessrios para o
desenvolvimento da actividade e na reduo do perodo de tempo de iseno que
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foi limitado a cinco anos. No entanto, sendo que o grosso das importaes deste
tipo de bens de capital e equipamento , em geral, efectuado dentro dos primeiros
cinco anos de actividade, o impacto da limitao temporal tender a ser limitado.
No que diz respeito ao IRPC (e a segunda categoria do IRPS), a grande diversidade de sectores sofrendo redues de benefcios, ou beneficiando de reforos e
outros ainda beneficiando de redues e reforos simultaneamente, torna o balano
um pouco mais complicado de avaliar. Este balano vai depender igualmente da
hierarquia dos benefcios aplicveis. Por exemplo, um projecto de grande dimenso
ou um projecto de hotelaria e turismo localizados numa ZFI podero beneficiar dos
incentivos mais generosos concedidos s ZFIs? Apesar de deixar claro que os benefcios no so cumulveis, o CBF no deixa clara a hierarquia dos benefcios fiscais.
Se os projectos puderem optar pelo pacote mais generoso, tal ir contribuir para
um aumento dos custos dos benefcios (medido pelo custo dos benefcios como
proporo da receita arrecadada). No final, os custos dependero do padro do investimento a ser realizado no pas abrangido pelo CBF 2009. Por exemplo, projectos
aprovados a partir de 2010 nos sectores de minas e petrleos devero contribuir
para a reduo do custo dos benefcios uma vez que estes foram reduzidos. Os
outros investimentos realizados em ZFIs, ZEEs e Parques de cincia e tecnologia
e que beneficiem dos incentivos especficos para estas reas iro contribuir para o
aumento dos custos, uma vez que os benefcios aumentaram.
O generoso e complexo pacote de incentivos fiscais prevalecente e a expanso
dos benefcios concedidos s ZFIs e s ZEEs sob o argumento de atrair investimento levantam quatro preocupaes principais. Primeiro, entra em contradio com
algumas das caractersticas desejveis do sistema tributrio e, mais especificamente,
de vrias das boas prticas definidas no quadro da reforma fiscal em Moambique.
Com efeito, (i) quando os benefcios fiscais so irrelevantes nas decises de investimento (o que se tem revelado a regra) entram em contradio com os objectivos de
alargamento da base tributria e constrangem a possibilidade de reduo da carga
fiscal geral, tornando-a mais atractiva para o investimento em geral (exceptuando
os benefcios concedidos a microempresas cuja massa tributvel muitas vezes no
justifica o esforo da administrao fiscal); (ii) o pacote de incentivos fiscais, ao
beneficiar os grandes investimentos em detrimento das pequenas e mdias empresas (Byiers, 2009), confere alguma regressividade tributao das empresas; (iii) as
motivaes para o tipo de mudanas geradas no so claras. Por exemplo, qual a
vantagem em reduzir os benefcios por via do CFI paralelamente a um reforo das
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143
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isenes no IRPC, como no caso dos investimentos em infra-estruturas pblicas

(exactamente em oposio aos argumentos que, de acordo com Bolnick (2004), so
avanados por grande parte de especialistas em fiscalidade que apresentam o CFI
como sendo a modalidade de incentivo fiscal mais custo-efectiva, transparente e
simples); (v) tornam o sistema fiscal excessivamente complexo para as capacidades
existentes devido enormidade e complexidade dos benefcios fiscais concedidos,
desviando recursos dos esforos de tributao.
Segundo, dado o grande foco da estratgia de desenvolvimento industrial nas
ZFIs e ZEEs, o seu crescimento ser feito com um alto custo dos benefcios fiscais
relativamente arrecadao fiscal, sobretudo se estes no forem determinantes na
atraco dos investimentos. Adicionalmente, no est excluda a possibilidade dos
incentivos fiscais poderem eventualmente causar desinvestimento nas empresas que
deles no beneficiam quer por via da distoro do ambiente de competio quer pela
limitao dos gastos pblicos (em virtude do aumento das receitas fiscais abdicadas
para isenes) em bens e servios que promovam a actividade econmica das pequenas e mdias empresas que so as que mais necessitam da interveno do Estado.
Terceiro, na medida em que revelam uma postura do governo cada vez mais
benevolente em relao abdicao de receita fiscal por via de isenes fiscais, reduzem a fora do argumento para renegociao dos excessivos benefcios concedidos
aos megaprojectos com um potencial significativo de aumento do espao fiscal.
EVOLUO DOS CUSTOS DOS INCENTIVOS FISCAIS, DA MASSA TRIBUTVEL E

DA CARGA FISCAL POR CATEGORIA DE IMPOSTO
Esta seco foca a sua anlise no custo dos benefcios fiscais, na evoluo da
massa tributvel e da carga fiscal por cada categoria de imposto. No entanto, no que
diz respeito ao IVA e ao ICE, a anlise refere-se apenas parte que incide sobre as
importaes. Isto deve-se ao facto de os dados disponveis atravs da Conta Geral
do Estado (CGE) no considerarem o custo dos benefcios concedidos em produtos
adquiridos no mercado domstico o que, em grande parte, pode ser explicado pelo
maior peso dos valores arrecadados e, sobretudo, dos benefcios fiscais concedidos
por via das importaes. Em relao aos valores dos incentivos fiscais por via do
IRPC apresentados pela CGE, fica a ideia de que estes no incluem pelo menos os
incentivos concedidos Mozal. Com efeito, uma comparao dos dados apresentados pela CGE com estimativas feitas por Kuegler (2009) sobre os custos dos benefcios fiscais concedidos Mozal por via da tributao dos rendimentos do capital em
144
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2006 mostra que estes superam os dados apresentados pela CGE em cerca de 500%.
Portanto, a excluso da Mozal conduz a uma enorme subestimao dos custos dos
benefcios fiscais (mais particularmente dos concedidos por via do IRPC).
Comeando pela anlise da evoluo dos custos dos incentivos fiscais, constata-se que, de acordo com a tabela 1, entre 2002 e 2008, o custo dos benefcios
fiscais anuais concedidos por via do IRPC cresceu em 3 273%, seguido do ICE
(755%), do IVA (708%) e dos direitos aduaneiros (674%). Em termos proporcionais, os benefcios fiscais sobre o IRPC representaram, em 2008, 73% do custo
total dos benefcios fiscais, seguido do IVA (16%), dos DA (9%) e do ICE (2%).
TABELA 1 EVOLUO DOS BENEFCIOS FISCAIS, 2002-2008
CATEGORIA DE
IMPOSTO
IRPC (*)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
MILHES DE METICAIS
VARIAO,
2002-08
(%)
PESO EM
2008
(%)
172
622
345
342
517
3.967
5.835
3.273
73
173
Direitos Aduan.
92
85
351
438
823
923
712
674
ICE
(importaes)
22
46
60
272
113
188
755
IVA
(importaes)
160
133
414
670
1.534
1.857
1.292
708
16
Total
446
847
1.157
1.683
3.147
6.861
8.027
1.696
100
IRPS
FONTE Repblica de Moambique (vrios anos).

NOTA
(*)
Para 2002 e 2003 os dados da CGE referem-se a contribuio industrial.
Este peso considervel de benefcios fiscais concedidos por via do IRPC

reflecte-se num baixo contributo fiscal do rendimento do capital, chegando a ser
inferior ao contributo do rendimento do trabalho para todo o perodo em anlise
(representando em mdia 72% deste no mesmo perodo) ver grfico 1.
Este contributo do capital inferior ao do trabalho torna-se mais evidente
quando se compara o potencial da massa tributvel. Ou seja, comparando os lucros com as remuneraes dos trabalhadores, constata-se que os primeiros superam largamente os segundos. Este artigo usa os dados do Inqurito Anual s Empresas (IAE) do Instituto Nacional de Estatstica (INE) para obter uma estimativa
da proporo dos lucros em relao s remuneraes do trabalho. De acordo com
o IAE 2007 nico ano para o qual os dados necessrios esto disponveis , a
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remunerao total dos trabalhadores em 2007 foi de 17 354 milhes de meticais.

Os lucros das empresas (calculado como a diferena entre os proveitos totais e
os custos totais) foram de 43 383 milhes de meticais. Estes dados sugerem uma
massa tributvel por via do IRPC 250% superior massa tributvel por via do
IRPS. Sendo que no mesmo ano os montantes arrecadados pelo IRPC representaram 90% dos montantes arrecadados pelo IRPS, isto sugere que a carga fiscal
mdia sobre o trabalho foi, em 2007, 280% superior carga fiscal mdia sobre o
capital. Para o mesmo ano, a carga fiscal mdia do conjunto de impostos sobre as
importaes (IVA, DA e ICE) foi 120% superior carga fiscal do IRPC.
GRFICO 1 EVOLUO DO IPRS E DO IRPC, 2002-2008 (EM MILHES DE METICAIS A PREOS CORRENTES)
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2002
IRPS
2003
2004
2005
2006
2007
2008
IRPC E TAXA LIBERATRIA DAS ZONAS FRANCAS

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)
Embora no tenha sido possvel obter os dados sobre a evoluo da massa

tributvel, o artigo usa a combinao de algumas variveis para obter uma aproximao do comportamento desta varivel. Se considerarmos uma taxa de imposto
constante (o que se pode considerar uma assumpo razovel para o perodo em
anlise exceptuando no caso dos DA), teremos que o somatrio dos montantes
absorvidos pelos impostos e pelas isenes representam uma proporo fixa da
respectiva massa tributvel. Assim, podemos usar a evoluo do somatrio das
receitas arrecadadas e das isenes fiscais como proxy para evoluo da massa
tributvel identificada pelo sistema tributrio.
146
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Adicionalmente, podemos assumir que a massa tributvel identificada pelo

sistema tributrio representativa da massa tributria gerada pela economia. A
grande limitao deste procedimento a de assumir um impacto nulo da variao da eficcia do sistema de colecta de impostos (na identificao da massa
tributvel, sua tributao e concesso das devidas isenes) nos montantes de
impostos arrecadados e de isenes. Isto , assume que as variaes no somatrio destes montantes so determinadas apenas pelas variaes dos volumes de
actividade econmica. Embora esta seja uma assumpo rgida, o procedimento
permite a melhor aproximao possvel do comportamento das massas tributveis com base nos dados disponveis. Obviamente, os resultados e anlises que
deles derivam devem ser tomados como hipteses, sendo que os resultados e
a sua interpretao merecem ser revistos medida que os dados necessrios
se forem tornando disponveis. A relevncia destas hipteses e do raciocnio
derivado reforada pelo facto de o foco da anlise residir na comparao das
variveis analisadas e no tanto nos nmeros absolutos, sendo que as diferenas
significativas encontradas nestas comparaes conferem uma margem de verificao das hipteses desenvolvidas sem necessidade de que os pressupostos
adoptados se verifiquem a 100%.
Dito isto, podemos proceder anlise da evoluo da massa tributvel, da
carga fiscal e da relao entre o crescimento da massa tributvel e do rcio Receitas Fiscais/Produto Interno Bruto (RF/PIB). Usando a taxa de crescimento do
somatrio dos montantes arrecadados e das isenes (parciais ou totais) como
proxy do crescimento da massa tributvel, verificamos que a massa tributvel por
via do IRPC a que cresce mais rpido (a uma taxa mdia anual de 54%), seguido
do IRPS (29%), ICE (23%), IVA (21%) e DA (14%). Isto fez com que a massa tributvel por via do IRPC se tornasse a maior nos ltimos 2 anos, seguida, em ordem
decrescente, pelo IVA, IRPS, DA e ICE ver grfico 2. Desta forma, fica claro que,
considerando a evoluo da massa tributvel, o maior potencial de crescimento da
receita fiscal reside na tributao aos rendimentos das empresas.
Pode-se obter uma aproximao da evoluo da carga fiscal atravs da
evoluo do rcio receitas arrecadas/massa tributvel. Os dados sugerem que,
entre 2002 e 2008, a carga fiscal mdia do IRPC foi a que mais reduziu (-31
pontos percentuais), depois dos DA (-12 p.p.), IVA (-9 p.p.), ICE (-9 p.p.) e
IRPS (0 p.p.).
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GRFICO 2 EVOLUO DA MASSA TRIBUTVEL DE ACORDO COM A CATEGORIA DE IMPOSTO, 2004-2008

(EM MILHES DE METICAIS)
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2002
IRPC +ISENES
2003
2004
IVA + ISENES
2005
2006
IRPS + ISENES
2007
DA+ISENES
2008
ICE+ISENES
O grfico 3 d-nos uma ideia do comportamento anual da carga fiscal mdia,

ao mesmo tempo que nos mostra como evolui o custo das isenes em proporo
das receitas arrecadadas (o aumento do rcio isenes/receitas arrecadas sugere
uma reduo da carga fiscal mdia e uma reduo do mesmo rcio sugere o inverso). Para todo o perodo em anlise, excepo de 2006, o peso dos incentivos em
relao arrecadao foi maior para o IRPC quando comparado com os outros
impostos, sendo que, em 2008, os custos dos benefcios fiscais superaram os montantes arrecadados. No caso do IVA, o peso mximo dos benefcios fiscais relativamente aos montantes arrecadados foi de 40%, do ICE (39%) e dos DA (16%). O
grfico 4 agrega os impostos que incidem sobre as importaes (IVA, DA e ICE)
para facilitar a comparao visual. Pelo grfico fica evidente a ideia de uma carga
fiscal substancialmente menor para o caso do IRPC, e que se reduz vertiginosamente nos ltimos 2 anos. A carga fiscal mdia sobre as importaes atravs do
IVA, dos DA e do ICE reduziu ao longo do perodo em anlise (mas a um ritmo
mdio anual inferior ao da reduo da carga fiscal sobre os lucros) excepo do
ltimo ano em que aumentou.
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GRFICO 3 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS
POR IMPOSTO, 2002-2008 (%)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2002
IRPC
2003
2004
Direitos Aduaneiros
2005
2006
ICE (importaes)
2007
2008
IVA (importaes)
GRFICO 4 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS POR VIA DO
IRPC E DOS IMPOSTOS SOBRE IMPORTAES (IVA, DA e ICE), 2002-2008 (%)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2002
IRPC
2003
2004
2005
Impostos sobre importaes
2006
2007
2008
Este crescimento do rcio benefcios/arrecadao significa que os ganhos de

eficcia na colecta fiscal e/ou que o crescimento dos lucros na economia esto a ser
maioritariamente absorvidos pelas isenes (e em propores crescentes nos ltimos dois anos). Embora o primeiro cenrio seja igualmente problemtico por
Desafios.indb 149
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revelar uma decrescente capacidade de transformar a eficcia da colecta fiscal

em receitas fiscais, a hiptese deste crescimento ser tambm reflexo do segundo
cenrio ainda mais preocupante por dois motivos principais.
Primeiro, sendo que a carga fiscal mdia sobre o capital se encontra a nveis
baixos (por exemplo, comparativamente carga sobre o trabalho), esta reduo
de questionar. preciso realar que esta reduo no se deve reduo da taxa
de imposto sobre o capital mas sim ao aumento de projectos beneficiando de
isenes. Este aspecto distorce o ambiente de competio, colocando as empresas
que no beneficiam de isenes maioritariamente as pequenas e mdias em
situao cada vez mais desfavorvel relativamente ao resto das empresas. Adicionalmente, conforme discutido na seco seguinte, estes benefcios so em geral redundantes nas decises de investimento das empresas que deles beneficiam e no
estando excluda a possibilidade de produzirem um efeito de desinvestimento nas
decises das empresas que deles no beneficiam por via da distoro do ambiente
de competio ou por via da limitao dos gastos pblicos como consequncia da
limitao do espao fiscal do governo.
O segundo motivo est ligado sustentabilidade do crescimento das receitas
fiscais como proporo do PIB. Quando a taxa de impostos no varia, o crescimento das receitas fiscais determinado pela variao da taxa e estrutura de
crescimento da economia, e por uma maior eficcia no sistema de colecta fiscal.
Sendo que os ganhos de receita adicional por via da melhoria do sistema de colecta fiscal tendem a reduzir medida que o sistema melhora (porque o peso das
receitas que escapa ao sistema vai reduzindo), a sustentabilidade do crescimento
das receitas fiscais (em proporo do PIB) fica cada vez mais dependente da elasticidade das receitas fiscais em relao ao PIB. Ou seja, dependente da ligao entre
este crescimento das receitas fiscais e as dinmicas de crescimento da economia
(velocidade e estrutura). Por exemplo, qual o contributo do crescimento do sector
da agricultura ou qual o contributo do aumento do consumo ou qual o contributo
do aumento dos lucros para o aumento do rcio RF/PIB?
Em relao ao contributo do aumento dos lucros, verifica-se que, se a carga
fiscal mdia sobre o capital reduz perante uma taxa de imposto fixa isto explica-se
pela variao da estrutura dos sectores contribuintes para o lucro total, onde o peso
dos sectores beneficiando de incentivos fiscais aumenta a proporo total dos benefcios relativamente aos valores arrecadados e o peso dos lucros no PIB (21% de
acordo com os dados do IAE 2007 e das contas nacionais e, em princpio, subvalo150
Desafios.indb 150
3/29/11 4:53 PM
rizado pelo facto de o valor dos lucros corresponderem a uma amostra) for superior
ao peso do IRPC nas receitas fiscais (13% em 2007) significa que, ceteris paribus, o
aumento dos lucros tem contribudo para a reduo do rcio RF/PIB. Isto ocorre
mesmo quando o aumento dos lucros eleva os rcios IRPC/PIB e IRPC/RF.
Desta forma, uma reduo da capacidade de absoro dos lucros adicionais
gerados pela economia sugere um crescente desfasamento entre as dinmicas de
crescimento da economia e do crescimento das receitas fiscais como proporo
do PIB por via dos ganhos do capital. Por outras palavras, o crescimento econmico que se traduz no crescimento dos lucros na economia tem contribudo
negativamente para o objectivo de aumento das receitas fiscais como proporo
do PIB. Este aspecto levanta preocupaes em relao sustentabilidade do crescimento das receitas fiscais como proporo do PIB, o que, conforme referido
anteriormente, ir depender tambm do padro do investimento e da sua relao
com o pacote de benefcios fiscais.
Como contra-argumento ao exposto acima, podem ser apresentados os possveis efeitos multiplicadores da reduo da carga fiscal sobre o capital sobre outras
fontes de receita. Por exemplo, se os benefcios fiscais sobre o IRPC promovem
investimento adicional, ento as receitas fiscais podero expandir por via de outras
categorias de impostos impulsionados pelas ligaes geradas por esse aumento do
investimento (por exemplo, aumento do IVA por via do aumento do consumo,
aumento dos DA por via do aumento das importaes, aumento do IRPS por via
do aumento do emprego, etc.). Para alm do facto de estes benefcios em geral serem redundantes (ver seco seguinte), tal teria de ser sustentado por um aumento
da carga fiscal mdia nessas outras categorias de impostos.2 No entanto, o facto
de os investimentos que beneficiam de incentivos fiscais no pagamento do IRPC
em geral beneficiarem de isenes no pagamento de IVA, de DA e outros reduz a
possibilidade da ocorrncia desses efeitos multiplicadores positivos sobre as receitas fiscais. Por outro lado, preciso notar que as isenes do pagamento do IVA,
do ICE e de outros impostos que reduzem os custos das empresas e aumentam
os lucros, que posteriormente beneficiam de isenes no pagamento do IRPC,
contribuem para o aumento da disperso entre os lucros e a arrecadao do IRPC
e, como tal, para a reduo do rcio RF/PIB.
2
No caso das importaes, porque estas no adicionam ao PIB, o seu aumento no contribui
para reduo do rcio RF/PIB e qualquer aumento no valor das receitas arrecadas por via das
importaes contribui para o aumento do rcio RF/PIB.
Desafios.indb 151
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Em resumo, de acordo com a anlise desenvolvida nesta seco, os factores

que sustentam a preferncia pela opo de expanso das receitas fiscais por via da
reduo dos benefcios fiscais concedidos por via do IRPC so:
O peso e a taxa de crescimento significativamente maiores do custo dos
benefcios fiscais concedidos por via do IRPC relativamente aos custos por
via de outros impostos;
O crescimento da massa tributvel por via do IRPC (lucros) mais rpido do
que as massas tributveis das outras categorias de impostos;
A carga fiscal mdia comparativamente baixa sobre o rendimento do capital e distribuda de forma bastante desigual entre as empresas beneficirias
e no beneficirias de incentivos fiscais, em que as pequenas e mdias empresas aparecem como as mais desfavorecidas;
O declnio mais acelerado da carga fiscal sobre os lucros relativamente
carga fiscal sobre os outros grandes beneficirios de incentivos fiscais;
O facto de a estrutura de incentivos fazer com que o crescimento dos lucros
gerados pela economia contribua, ceteris paribus, para a reduo do rcio
RF/PIB;
Dois aspectos adicionais reforam o argumento:
A arrecadao de direitos aduaneiros tem uma tendncia declinante em
virtude dos vrios acordos conducentes liberalizao do comrcio a que
o pas aderiu (SADC, OMC, APEs, etc.) e, portanto, oferecerem menor
possibilidade de arrecadao de receita adicional;
O facto de as isenes do IVA se destinarem a suavizar o custo de vida das
camadas mais vulnerveis e aumentar a competitividade das empresas. O primeiro aspecto de especial relevncia dados os elevados nveis de pobreza pre-
valecentes e o carcter regressivo dos impostos indirectos refora o argumento

para as isenes no IVA para produtos de primeira necessidade. Quanto ao
estmulo s empresas, e perante a necessidade de reduo de benefcios fiscais,

a discusso deve focar a questo sobre qual a forma mais efectiva de estimular
as empresas: se por via das isenes sobre o IVA, os DA e o ICE pago em bens
de investimento e operacionais ou por via de isenes sobre o rendimento

152
Desafios.indb 152
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final. Trs aspectos fazem a balana pender para a reduo das isenes sobre
o IRPC: (i) o facto de o IRPC incidir sobre rendimentos positivos; (ii) o facto
de existir uma srie de outros benefcios fiscais que incidem indirectamente

sobre o rendimento do capital reduzindo a massa tributvel tais como o
crdito do imposto ao investimento (defendido por especialistas como sendo

um instrumento mais custo-efectivo, transparente e simples Bolnick (2004))
e a depreciao acelerada; (iii) o reduzido efeito da reduo da carga fiscal so-
bre o capital por via das isenes fiscais sobre o IRPC como impulsionador da
actividade econmica discutido em detalhe na seco seguinte.
A RELEVNCIA DOS INCENTIVOS FISCAIS NO RENDIMENTO DO

CAPITAL
Dado o relativamente maior potencial de aumento das receitas fiscais por
via do IRPC, mais concretamente atravs da reduo dos benefcios fiscais concedidos por esta via, torna-se necessrio analisar a relevncia destes incentivos na
prossecuo dos objectivos que nortearam a sua concesso. Os incentivos fiscais
so vistos primeiramente como uma forma de promover investimento no pas
(para uma discusso mais detalhada dos argumentos a favor e contra incentivos
fiscais veja Bolnick (2009 e 2004). Por esta via espera-se que uma srie de outros
objectivos sejam alcanados, tais como a promoo de ligaes produtivas, tecnolgicas e pecunirias, a promoo do emprego, a diversificao da base produtiva,
o crescimento econmico, a reduo da pobreza e por a em diante. Obviamente
que, para que os incentivos fiscais sejam considerados determinantes no alcance
destes ltimos objectivos, necessrio que, em primeiro lugar, tenham sido determinantes na promoo do investimento.
Existem duas linhas principais de anlise do impacto dos incentivos fiscais
nas decises de investimento, ambas convergentes para indicao da redundncia
dos incentivos fiscais. A primeira baseia-se sobretudo na anlise das caractersticas
dos projectos implementados no pas, focando nos megaprojectos, e relacionando-as com as teorias econmicas que explicam as decises de investimento e de
localizao de projectos desta natureza. A segunda assenta sobretudo numa avaliao emprica baseando-se na anlise de inquritos visando medir a relevncia
dos incentivos fiscais nas decises de investimento no pas.
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O primeiro tipo de anlise tem sido patente em vrios estudos desenvolvidos

por Castel-Branco, sintetizados em Castel-Branco (2008) e Castel-Branco e Cavadias (2009), e podem ser resumidos nos seguintes pontos:
Os megaprojectos tm custos de insucesso (ou sunk costs) muito altos por
causa da dimenso e complexidade destes investimentos. Deste modo, estes
empreendimentos so pouco sensveis a incentivos de curto prazo ou de
ocasio, e muito sensveis s estratgias corporativas globais, dinmicas dos
mercados, condies logsticas e de infra-estruturas, acesso barato e seguro a
recursos produtivos e custos do capital. Em Moambique estes projectos so
orientados para mercados externos maiores e com acordos futuros, investem
massivamente na infra-estrutura e logstica de que necessitam, exigem livre
repatriamento de capitais, negoceiam preos baixos para as matrias-primas
e outros principais insumos locais e isenes de direitos nas importaes de
equipamentos e matrias-primas. Na essncia, as decises de investimento e
a sua localizao, expanso, escolha de mercados e tecnologia so o resultado da combinao de estratgias corporativas num ambiente oligopolista, em
vez de respostas de curto e mdio prazo a incentivos no estruturais.
Por outro lado, estes so projectos com interesses estratgicos localizados, quer
por serem centrados na explorao de recursos naturais no renovveis (energticos e minerais) com localizao bem definida, quer por serem guiados por
estratgias corporativas oligopolistas que determinam a escolha de localizao. Por causa disto, estes projectos no tm interesse em circular procura de
incentivos marginais, pois as suas decises locacionais so sempre estratgicas.
No caso especfico da Mozal, a sua deciso locacional foi determinada pelos
seguintes factores: um subsdio da ESKOM sobre a energia (principal custo
da fundio) para incentivar a Mozal a estabelecer-se em Moambique de
modo a justificar a interveno da ESKOM na rede de energia Moambicana;
e a disponibilidade do Porto da Matola para as importaes e exportaes da
Mozal (mais de metade da actividade deste Porto est associada ao comrcio
externo da Mozal). Nos restantes casos, a existncia de um recurso natural
no renovvel (gs, areias minerais, carvo, etc.) um factor determinante nas
decises de localizao do investimento que faz sentido dentro de um quadro
estratgico corporativo de controlo e explorao dos recursos.
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A segunda linha de anlise baseada em inquritos foi desenvolvida por Macamo (2000) e Bolnick (2004, 2009). Tirando ilaes a partir de um inqurito
realizado a 33 investidores, Macamo mostra que 76% destes teriam realizado os
seus investimentos mesmo na ausncia de incentivos fiscais.
A partir de um inqurito realizado a uma seleco aleatria de 60 empresas
que beneficiaram de incentivos fiscais no perodo de 2005 a 2007, Bolnick (2009)
analisa o impacto destes incentivos nas decises de investimento destas empresas.
O estudo procura avaliar o impacto dos incentivos fiscais nas decises de investimento, formulando vrias questes que permitem fazer uma verificao cruzada
da validade das respostas. As principais perguntas e resultados encontrados foram:
Solicitadas a listarem os 3 factores mais preponderantes na sua deciso de investimento, apenas uma das 60 empresas mencionou incentivos fiscais.
Quando perguntados sobre a importncia que atribuam aos incentivos fiscais,

16 respondentes (27%) consideraram como de importncia crtica o acesso a
importaes de bens de capital livres de direitos aduaneiros enquanto 10 (17%)

consideraram os incentivos fiscais relacionados com o rendimento como factor
crtico (em 7 casos, ambos os incentivos foram mencionados como crticos). Isto
sugere uma taxa de redundncia de 83% para incentivos relacionados com o ren-
dimento e 73% para incentivos relacionados com iseno de direitos aduaneiros.

Perguntados directamente se a empresa teria investido sem benefcios fiscais,
a redundncia em relao aos incentivos relativos ao rendimento subiu para
78% (47 empresas) e baixou em relao s isenes de direitos aduaneiros na

importao de bens de capital para 67% (40 empresas).
Muito poucos projectos que beneficiaram destes incentivos podem ser considerados footloose apenas 7 empresas (12%) consideraram outras opes para
alm de Moambique e destas nenhuma considerou incentivos fiscais como

relevantes.
Adicionalmente, conforme notado por Castro et al. (2009) e Kuegler (2009), no

caso do investimento estrangeiro preciso ter em conta que, se a tributao dos seus
retornos obedecem a um regime global de impostos sobre os lucros no qual concedido um crdito de imposto compensatrio pelos impostos pagos em Moambique,
Desafios.indb 155
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ento qualquer benefcio fiscal ao IRPC concedido pelo pas ir aumentar os impostos pagos no exterior, no representando qualquer incentivo ao investidor, e equivalendo apenas a uma transferncia de receita fiscal de Moambique para o exterior.
Para alm da evidncia de que o impacto dos incentivos fiscais nas decises
de investimento so marginais, igualmente til analisar que tipos de investimentos so estimulados por estes incentivos. Isto particularmente til em face
do reforo deste pacote para os investimentos realizados nas ZFIs e nas ZEEs,
paralelamente ao crescente foco que a estratgia industrial atribui a estas Zonas.
Uma anlise cruzada do pacote de incentivos fiscais com a informao microeconmica patente em Bolnick (2009) sugere que a estrutura de incentivos favorece
investimentos capital-intensivos com pouco impacto no aumento do emprego.
DESAFIOS
Com vista a atacar o objectivo de expanso das receitas internas do pas por
via das receitas fiscais, uma srie de desafios se apresentam.
Primeiro, preciso que esteja claro que os benefcios fiscais representam um
custo para o pas. O facto de um projecto trazer vrios benefcios lquidos para o pas
no justifica automaticamente a concesso de benefcios fiscais. S far sentido incorrer em custos fiscais se a obteno desses benefcios for dependente da concesso dos
benefcios fiscais. Num pas que apresenta dfices crnicos nas suas contas pblicas, a
concesso de incentivos fiscais no pode ser feita de nimo leve. Para que o pas esteja
em condies de analisar a relevncia dos incentivos fiscais, antes da sua concesso
necessrio desenvolver um conhecimento mais profundo da quantidade e qualidade
dos recursos que o pas possui, o seu valor de mercado (actual e tendncias futuras) e
os interesses e dificuldades dos potenciais investidores. Este conhecimento do valor
da riqueza do pas , em si, um factor de atraco do investimento, ao mesmo tempo
que permite o aumento do poder negocial do pas. Quando aliado a uma maior clareza do que o pas pretende e pode obter da explorao das suas riquezas ao longo
do tempo, permite simultaneamente expandir os benefcios da sua explorao (por
exemplo, usando a informao sobre as tendncias do valor da produo no mercado
para determinar o melhor momento para autorizar a explorao de determinados
recursos) e reduzir os custos fiscais (por exemplo, quanto mais rentvel for o produto
no mercado, menos relevante se torna a concesso de incentivos fiscais).
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Segundo, necessrio ter sempre presente que tanto as riquezas naturais do

pas como as receitas fiscais pertencem ao Estado (portanto, ao povo). Desta forma, a
concesso de incentivos fiscais bem como a concesso de direitos de explorao das
riquezas do pas deve ser feita de forma transparente para que os cidados do pas possam controlar o uso responsvel do que lhes pertence. Isto particularmente relevante
pelo facto de a concesso de benefcios fiscais e direitos de explorao das riquezas do
pas se apresentar como uma moeda de troca que pode ser usada por pessoas ligadas
ao poder poltico para vender as riquezas do povo a preos irrisrios em troca de
ganhos pessoais (trocando as isenes fiscais pelo direito de se tornarem accionistas
das empresas beneficirias, por valores monetrios, etc.). Para um controlo efectivo,
indispensvel que a transparncia abranja os critrios de atribuio destes incentivos, a
quantidade de riqueza gerada por estes projectos e o seu contributo para a economia.
Terceiro, os incentivos fiscais, mesmo que relevantes na atraco de investimento, no devem perder o seu foco nos objectivos estratgicos de promoo
de emprego, aumento e diversificao da produo e exportaes, formao da
mo-de-obra, desenvolvimento tecnolgico, etc. Para tal, no basta tomar a deciso da sua concesso num determinado momento. fundamental que o sistema
de concesso de incentivos fiscais esteja ligado a um sistema de monitoria de
desempenho determinante para a continuidade dos incentivos e os moldes da
sua concesso. Este sistema no s permitiria reduzir os custos fiscais para o pas
como funcionaria como um mecanismo para estimular impactos mais positivos
dos projectos em relao a indicadores estratgicos de desenvolvimento.
Neste mbito, e dado o enorme custo que os incentivos aos megaprojectos representam para o pas paralelamente s evidncias da sua irrelevncia, fundamental
que o governo aborde seriamente a possibilidade de renegociao dos contratos firmados. Muitas vezes, tem sido argumentado que a renegociao iria implicar a deteriorao da imagem do pas como destino para o investimento. Um dos problemas
com este argumento o facto de assumir que a reviso dos incentivos seria imposta
pelo pas aos investimentos em causa. Esta ideia entra em contradio com a noo do
termo renegociar. A renegociao significa que o resultado final um acordo atingido
com base em discusses entre as partes sem entrar num processo litigioso. Cabe ao
governo desenhar e levar avante uma estratgia de renegociao dos contratos com os
megaprojectos (incluindo a formao de alianas estratgicas) fortemente suportada
por informao credvel sobre os custos e rendimentos destes projectos e por experincias de renegociao de contratos que ocorreram com sucesso em outros pases.
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A eliminao/reduo dos benefcios fiscais deve abrir espao para avaliao

da possibilidade de uma reduo da carga fiscal geral sobre o rendimento das
empresas sobretudo abordando a questo da dupla tributao dos rendimentos
(lucros e dividendos) tornando-a mais atractiva para o investimento em geral e
menos discriminatria para as pequenas e mdias empresas, livrando-as da situao caricata de subsidiarem parte dos benefcios aos grandes projectos.
Finalmente, uma expanso das receitas fiscais que seja sustentvel a longo
prazo depende de como evolui a estrutura produtiva nacional. Desta forma,
fundamental que as receitas arrecadadas sejam melhor aplicadas na promoo de
dinmicas de expanso, diversificao e articulao da base produtiva.
Todos os desafios mencionados requerem uma base de informao extensa
e slida. Neste contexto, a investigao joga um papel fundamental na abordagem
destes desafios. Portanto, a investigao tambm enfrenta uma srie de desafios.
Em primeiro lugar, e mais directamente ligada discusso central feita neste
artigo, necessria a verificao dos resultados obtidos nesta anlise atravs da
obteno e uso dos dados primrios em substituio da informao usada como
proxy. Estes incluem, entre outros, a evoluo da massa tributvel na economia e
no sistema tributrio e a incluso dos montantes dos incentivos fiscais concedidos
Mozal (e a outros projectos que estejam eventualmente excludos e que em conjunto representem uma proporo significativa dos custos) na informao sobre o
custo dos incentivos fiscais.
necessrio desenvolver a anlise sobre o potencial de evoluo futura das
receitas fiscais tendo em conta as polticas fiscais e o padro de crescimento da
economia. Aqui particularmente relevante analisar em detalhe os possveis impactos da alterao do CBF nas receitas, sobretudo tendo em conta o aumento
dos benefcios fiscais atribudos s ZFIs e ZEEs que tm ocupado um espao
central nas estratgias de expanso da capacidade produtiva do pas. Neste mbito, relevante a extenso e reforo da anlise do impacto dos benefcios fiscais
em variveis para alm do impacto nas decises de investimento. Tais variveis
incluem a promoo de ligaes produtivas, tecnolgicas e pecunirias, a promoo do emprego e a diversificao da base produtiva. Para perceber e prever as
dinmicas de evoluo das receitas fiscais como proporo do PIB, igualmente
necessrio investigar a ligao entre o crescimento da economia e a evoluo das
receitas fiscais. Isto exige anlises a nvel sectorial do contributo do desempenho
econmico para o rcio RF/PIB. A execuo desta anlise requer um maior nvel
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de desagregao dos dados massa tributvel, volume de receitas e de benefcios

fiscais, etc., a nvel sectorial o que constitui em si um enorme desafio.
Para alm da reduo dos benefcios fiscais, importante explorar outras
fontes possveis de receitas fiscais e no fiscais. Por exemplo, os impostos sobre o
uso da terra ou, como avanado por Bucuane e Mulder (2009), os impostos sobre
o uso de energia, ou ainda a dvida domstica e externa e as parcerias pblico-privadas (analisadas no captulo a seguir).
Para um entendimento mais profundo do impacto do sistema fiscal na economia
e melhoria da sua concepo e implementao tornando-o mais efectivo no processo
de desenvolvimento, fundamental que seja estabelecida a sua ligao com o sistema
de despesas pblicas. Isto , como os incentivos fiscais e todo o pacote fiscal se conjuga com a promoo de investimento estratgico por via das despesas pblicas? O que
determina as diferentes opes de arrecadao fiscal e de despesas? Quais as oportunidades de tornar esta interaco mais benfica para o desenvolvimento? Este um
desafio complexo mas de relevncia extrema para compreender, de forma mais ampla
e integrada, como as vrias polticas e estratgias sectoriais, provinciais e nacionais se
fortalecem, anulam ou complementam para alcance dos objectivos de desenvolvimento nacional e as oportunidades e desafios que da emergem.
REFERNCIAS
Arndt, Ch. e Tarp, F. (eds.), 2009. Taxation in a Low-Income Economy: The Case of
Mozambique. New York. Routledge.
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Fiscal Incentives. Preparado pela Nathan Associates, Inc. para o Projecto de
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Tarp F. (eds.), Taxation in a Low-Income Economy: The Case of Mozambique.
New York. Routledge.
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Byiers, B., 2009. Enterprise Survey Evidence. In Arndt, Ch. e Tarp F. (eds.), Taxation in a Low-Income Economy: The Case of Mozambique. New York. Routledge.
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Varsano, R., Le Borgne E., Bristow, J., Haindl-Rondanelli, E. e Rajpal, N. 2005.
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December.
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DESAFIOS DE EXPANSO DAS RECEITAS

ANLISE COMPARATIVA DO CONTRIBUTO POTENCIAL DE CADA

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

DESCRIO COMPARATIVA DO PACOTE FISCAL POR IMPOSTO EM 2002 E EM 2009

CFI que garante durante 5 anos um

CFI que garante durante 5 anos fiscais

Desconto de 80% na taxa do IRPC at

Desconto na taxa do IRPC de 80% at

O pacote por do CFI por provncias reforado em 3 pontos percentuais.

Sujeito aos benefcios gerais e outros

Desconto de 60% na taxa do IRPC durante os primeiros 10 anos.

Iseno total nos primeiros 10 anos;

CFI que garante durante 5 anos fiscais

CFI que garante durante 5 anos fiscais

Operadores Iseno total na taxa do

Empresas de ZEEs de servios reduo

Desconto de 80% na taxa do IRPC nos

Iseno total nos primeiros 5 anos, 60%

O pacote do CFI por provncias duplicado. Beneficiam ainda de descontos

Sujeito aos benefcios gerais e outros

Minas desconto de 25% na taxa do

Eliminadas (com efeitos para projectos

Petrleos Desconto de 25% na taxa

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

DEPRECIAO ACELERADA Aplicao de taxas de depreciao Aplicao de taxas de depreciao

Durante cinco anos, desconto at 5%

A reviso do CBF 2009 mostra uma imagem mista em termos de reduo

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

50% nos primeiros trs anos. No caso do investimento em infra-estruturas pblicas

QUADRO 3 BENEFCIOS FISCAIS NO PAGAMENTO DO IVA

GERAL Importaes de bens de equipamento Importaes de bens de equipamento

Importaes necessrias para implantao e funcionamento das empresas

PARQUES DE CINCIA E n.a

Iseno na importao de material e

Em relao a 2002 adicionada uma

Entretanto, os benefcios gerais expandiram as isenes na importao de bens

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

OS DIREITOS ADUANEIROS (DA)

Sujeito aos benefcios gerais e ou- Aos benefcios gerais adicionada

Iseno na importao de material

Bens necessrios para implantao Bens necessrios para implantao

Bens das classes K e I da PA du- Bens necessrios para implantao

Bens necessrios para implantao

Sujeito aos benefcios gerais e ou- Bens destinados a implantao e

Minas: importaes de bens da

O mesmo para o IVA

O mesmo para o IVA

Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

A comparao entre os benefcios fiscais concedidos em 2002 e 2009 mostra

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

isenes no IRPC, como no caso dos investimentos em infra-estruturas pblicas

EVOLUO DOS CUSTOS DOS INCENTIVOS FISCAIS, DA MASSA TRIBUTVEL E

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos).

Este peso considervel de benefcios fiscais concedidos por via do IRPC

remunerao total dos trabalhadores em 2007 foi de 17 354 milhes de meticais.

IRPC E TAXA LIBERATRIA DAS ZONAS FRANCAS

Embora no tenha sido possvel obter os dados sobre a evoluo da massa

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

Adicionalmente, podemos assumir que a massa tributvel identificada pelo

Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

GRFICO 2 EVOLUO DA MASSA TRIBUTVEL DE ACORDO COM A CATEGORIA DE IMPOSTO, 2004-2008

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)