Primer Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador: Análisis y Recomendaciones - Aguilar 2015

ANLISIS
fesamericacentral.org
Primer Plan Nacional de Cambio

Climtico de El Salvador:
Anlisis crtico y recomendaciones
Yvette Aguilar
Agosto 2015
Este anlisis crtico del Primer Plan Nacional de Cambio Climtico de El
Salvador, evala, entre otros, su coherencia con los objetivos superiores
en funcin de los cuales debi haber sido concebido. Se considera el
marco normativo internacional y se aplican los criterios y directrices
emanados de ste.
En el Plan, no se aplicaron las metodologas de planeacin ni las
mejores prcticas para sustentar su calidad y asegurar la comparabilidad
internacional; y carece del sistema de medicin y evaluacin para el
seguimiento de su eficacia, y de indicadores cuantificados de resultados
e impactos.
La conceptualizacin del Plan trasluce un enfoque utilitario y emergencista,
centrado en la compensacin de emisiones fsiles va el aumento de
reservas de carbono, aplicado a la gestin de ecosistemas y territorios.
Dicho esquema, complementado con el tema de prdidas y daos, rige
la priorizacin de componentes y acciones, y la dotacin de capacidades
y recursos.
Aunque el Plan justifica la postergacin de la accin, por considerarla
amenaza para el desarrollo socioeconmico; reconoce los retrasos y
brechas de conocimiento, la carencia de estrategias de mitigacin y
adaptacin, la necesidad de mejorar las capacidades, y la importancia de
la participacin y la transparencia en el pas.
PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR: | Yvette Aguilar

ANLISIS CRTICO Y RECOMENDACIONES
Tabla de Contenido
Pg.
Abreviaturas y acrnimos.... 5
1. Introduccin........ 7

2. Marco normativo de referencia. 7
2.1. Marco internacional... 7
2.2. Marco nacional....... 9

3. Anlisis de los aspectos tcnico-metodolgicos.. 12
3.1. Conceptualizacin...... 12
3.2. Marco de referencia y abordaje tcnico-metodolgico............. 13
3.3. Sustentacin cientfico-tcnica.... 16

4. Anlisis crtico del contenido..... 19
4.1. Enfoques.... 19
4.2. Estructura, naturaleza y alcances......... 22
4.3. Coherencia y consistencia... 26

5. Anlisis de la transparencia y viabilidad....... 28
5.1. Sistema de monitoreo y evaluacin, y transparencia............. 28
5.2. Participacin social y viabilidad....... 30

6. Recomendaciones para la implementacin y vigilancia. 37

7. Bibliografa.. 40

Yvette Aguilar | PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR:


Abreviaturas y acrnimos
ALC
BM
BUR
CLPI
CMNUCC
Amrica Latina y el Caribe

Banco Mundial
Informe Bienal de Actualizacin (por sus siglas en ingls)
Consentimiento libre, previo e informado
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico
COP
Conferencia de las Partes de la Convencin Marco

(por sus siglas en ingls)
EAE
EIA
ENBD
ENCC
FA
FCPF
FVC
GCOS
Evaluacin Ambiental Estratgica

Evaluacin de Impacto Ambiental
Estrategia Nacional de Biodiversidad, 2013
Estrategia Nacional de Cambio Climtico, 2013
Fondo de Adaptacin
Fondo Cooperativo de Carbono Forestal
Fondo Verde del Clima
Sistema de Observacin del Clima Mundial
GEF
GEI
ICA
INDC
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (por sus siglas en ingls)

Gases de efecto invernadero
Evaluacin y Consulta Internacional (por sus siglas en ingls)
Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional
INE
INGEI
IPCC
Instituto Nacional de Ecologa de Mxico

Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero
Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climtico
MARN
MbA
MCC-ES
MIVPD
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Mitigacin basada en la Adaptacin
Mesa de Cambio Climtico de El Salvador
Mecanismo Internacional de Varsovia para las Prdidas y Daos
relacionados con las repercusiones del cambio climtico
MRV
Medicin, notificacin y verificacin
MyE
Monitoreo y Evaluacin
NAMA
Acciones Nacionales de Mitigacin Apropiadas

5

OIR
OLADE
PNAD
PyD
PQD
PNBD
PNCC
PNGIRH
PNMA
PNSA
PNUD
PNUMA
PREP
REDD-plus
SINAMA
SISAP
UNAM
UTCUTS
Oficina de Informacin y Respuesta

Organizacin Latinoamericana de Energa
Plan Nacional de Adaptacin
Prdidas y Daos
Plan Quinquenal de Desarrollo, 2014-2019
Plan Nacional de Biodiversidad
Primer Plan Nacional de Cambio Climtico
Plan Nacional de Gestin Integrada del Recurso Hdrico
Poltica Nacional de Medio Ambiente
Plan Nacional de Saneamiento Ambiental
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes
Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin de
bosques tropicales en pases en desarrollo y sus variantes
Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente
Sistema de reas Naturales Protegidas
Universidad Autnoma de Mxico
Uso de la tierra, Cambio de uso de la Tierra y Silvicultura

1. Introduccin
tcnico-metodolgicos aplicados. Los enfoques,

completitud, estructura y alcance del PNCC, se
estudian en la seccin 4, verificando su coherencia y
consistencia con respecto a los objetivos superiores,
especficamente los de la Convencin, el Plan
Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 (PQD) y la
Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC).
Desde los albores de la entrada en vigencia de

la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico (Convencin), en 1994;
la naciente legislacin ambiental de El Salvador,
plasm la voluntad poltica del Estado salvadoreo
de cumplir con los compromisos y obligaciones
adquiridos con la ratificacin de dicho tratado
internacional. La Ley del Medio Ambiente, en vigor
desde 1998, estableci el mandato al Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
de elaborar y ejecutar el Primer Plan Nacional de
Cambio Climtico de El Salvador (PNCC).
En la seccin 5 se abordan los mecanismos

adoptados para asegurar la transparencia del PNCC,
analizando el sistema de monitoreo y seguimiento
esbozado y su vinculacin con la rendicin de
cuentas; as como el tipo de participacin social,
identificando la naturaleza y propsito de las
consultas pblicas desarrolladas. Asimismo, se
aborda la viabilidad del PNCC, incorporando las
dimensiones de poltica pblica, marco regulatorio,
socio-cultural, tecnolgica, de capacidades
nacionales y disponibilidad de recursos tcnicos y
financieros, entre otras.
A inicios de junio del ao en curso, el gobierno

salvadoreo lanz pblicamente de manera oficial,
el PNCC, en cumplimiento a dicho mandato legal;
el cual adems estipula que dicho instrumento
deber actualizarse quinquenalmente, y revisarse
y evaluarse de manera sustantiva, incluyendo la
pertinencia de los componentes y sus acciones clave
correspondientes. Segn la Ley, dicha evaluacin
deber incluir una amplia participacin social y el
apoyo de expertos bajo la coordinacin del MARN.
Asimismo, en 2012, las reformas a dicha Ley
obligan la presentacin de informes de seguimiento
bienales.
El estudio concluye con recomendaciones, tanto

para los funcionarios pblicos, como para otros
actores y sectores pblicos y privados, interesados
en mejorar el desempeo de la funcin pblica, y en
reorientar y readecuar la visin y enfoque del marco
de polticas vigente, a fin de enfrentar de manera
efectiva y oportuna las causas, efectos e impactos
del cambio climtico mundial.
El presente estudio es un anlisis crtico del PNCC,

con el fin de generar criterios y orientaciones que
contribuyan a mejorar su eficacia y viabilidad, en
el marco y ms all, de los informes bienales y
actualizaciones quinquenales de ley. Asimismo, se
busca facilitar y orientar el seguimiento y vigilancia
de la funcin pblica en materia de cambio climtico,
por parte de los actores sociales interesados.
2. Marco normativo de referencia

2.1. Marco normativo internacional
En virtud de la Convencin, cuya entrada en
vigencia para todas las Partes fue en 1994, y que es
ley secundaria de la Repblica, el Estado salvadoreo
ha adquirido compromisos internacionales, tal es el
caso, entre otros, de las obligaciones siguientes: (i)
elaboracin de inventarios nacionales de emisiones
antropgenas netas de gases de efecto invernadero
(GEI) (Art. 4.1 letra a); (ii) desarrollo de programas
nacionales y regionales1 de mitigacin y de adaptacin
(Art. 4.1 letra b); (iii) desarrollo tecnolgico (Art.
4.1 letra c); desarrollo de capacidades (Art. 4.1 (f-h);
educacin y capacitacin (Arts. 4.1 letra i y Art. 6); y
presentacin cuadrienal2 oficial de Comunicaciones
El anlisis se orienta por la naturaleza, espritu,

principios y objetivo ltimo de la Convencin,
el cual se orienta a la bsqueda de la mitigacin
mundial real y efectiva, y de la adaptacin apropiada
y oportuna; y se sustenta en las directrices,
metodologas y buenas prcticas para la planeacin
del marco de polticas, generadas en vinculacin con
el marco del proceso multilateral de la Convencin.
En la seccin 2, se aborda la pertinencia del PNCC,
explorando el marco legal internacional y nacional
en materia de cambio climtico. En la seccin 3, se
analiza la conceptualizacin del PNCC, evaluando
la sustentacin cientfico-tcnica y los abordajes
1 En la acepcin de mbitos territoriales ms reducidos que el nacional
(ej.: regin, departamento, municipio y comunidad)

2 Esta periodicidad fue establecida por decisin de la COP-16 de
Cancn en 2010: Dec.1/CP.16, prr. 60 (b)

Nacionales (Art. 12) para informar sobre los

arreglos nacionales y el estado de avance de la
aplicacin de la Convencin.
informacin que necesite el rgano Subsidiario de

Ejecucin de dicha Convencin, para supervisar
y evaluar los avances realizados en el proceso de
los PNAD. Asimismo, la COP-20 en Lima (2014)
decidi que se necesita fortalecer la notificacin
sobre el proceso de formulacin e implementacin
de los PNAD9, y que para tal efecto se deben explorar
opciones, as como para el anlisis encaminado al
seguimiento y evaluacin de los avances realizados
en el proceso de los PNAD10.
En el marco del proceso multilateral, los Estados

que son Parte de la Convencin, han adoptado
toda una serie de compromisos y obligaciones
que constituyen el marco normativo internacional
en materia de cambio climtico. Dicho marco
debera sustentar, orientar y articular las polticas y
medidas nacionales en materia de cambio climtico;
como son los enfoques, alcance y contenidos
de las estrategias y planes nacionales de cambio
climtico, respecto a la mitigacin, adaptacin y
a los medios para su implementacin. Asimismo,
dichos instrumentos de poltica pblica, deberan
ser desarrollados de conformidad con los criterios
cientficos y directrices tcnico-metodolgicas
emanadas del proceso multilateral.
Considerando que desde la COP-19, que tuvo lugar

en Varsovia (2013), las Partes se comprometieron
a presentar sus Contribuciones Previstas y
Determinadas a Nivel Nacional (INDC) antes
del 1 de octubre de 2015, previo a la COP-21 que
tendr lugar a finales de 2015 en Pars; el PNCC
de El Salvador, lanzado a mediados del ao en
curso, debi haberse estructurado en articulacin
con los compromisos y obligaciones vigentes y en
negociacin en el mbito del proceso multilateral
de la Convencin, de tal manera que se facilitase
la armonizacin y aplicacin de los nuevos
compromisos a adoptarse durante la COP-21 y
post-2015 en el marco del nuevo acuerdo en vigor
a partir de 2020.
En el marco del Acuerdo de Cancn de 2010, la

16ava Conferencia de las Partes (COP-16) adopt la
decisin que plantea que las Partes que son pases
en desarrollo tomarn Acciones Nacionales de
Mitigacin Apropiadas3 (NAMA), y debern dotarse
de un sistema nacional de Medicin, Notificacin y
Verificacin4 (MRV) de las NAMA, de conformidad
con las directrices generales emanadas de la
Convencin. Adems, las COP-16 y 17, acordaron
que los pases en desarrollo debern presentar un
Informe Bienal de Actualizacin5 (BUR) de los
Inventarios Nacionales de GEI (INGEI), de las
NAMA y de los sistemas nacionales de MRV, en
alternancia con las Comunicaciones Nacionales
cuadrienales. Asimismo, la COP-16 incita a los
pases en desarrollo a que elaboren estrategias o
planes de desarrollo bajos en emisiones de carbono,
en el contexto del desarrollo sostenible6.
Las INDC consisten en el paquete de compromisos

en materia de mitigacin y adaptacin que el Estado
salvadoreo deber comunicar para contribuir a
elevar el nivel de ambicin del Acuerdo a negociarse
a finales de 2015. Las INDC contribuiran a la
sustentabilidad ambiental del pas y a su viabilidad
social y econmica, ya que mejoraran la calidad
ambiental y reduciran la vulnerabilidad en los
sistemas naturales, sectores y poblaciones humanas.
El paquete de INDC debera incluir la identificacin
de los medios de implementacin necesarios
para la investigacin, innovacin, desarrollo y
transferencia de tecnologas, educacin, formacin
y sensibilizacin, y desarrollo de capacidades; as
como los recursos tcnicos y financieros externos
que se requeriran para implementar la mitigacin
y adaptacin.
En materia de adaptacin, la COP-17 dio mandato7

a un grupo de expertos de elaborar Directrices
Tcnicas para el Proceso de los Planes Nacionales
de Adaptacin (PNAD)8, y pidi a la secretara de
la Convencin que rena, recopile y sintetice la
3 Dec.1/CP.16, prr. 48: FCCC/CP/2010/7/Add.1
La observancia de los compromisos interestatales

derivados de la Convencin, contribuir de manera
precautoria al cumplimiento de los compromisos
de Estado derivados del derecho internacional en
materia de derechos humanos, y consignados en la

5 Dec.1/CP.16, prr. 60(c) y Decisin 2/CP.17 (pg. 9) cuyo Anexo III
contiene las directrices para la elaboracin de los BUR
7 Dec. 5/CP.17, prrs. 15-1
8 file:///C:/Users/User/Documents/2015_Actions/Cambio%20
Climatico/UNFCCC_Process/COP-20_Lima/naptechguidelines_
eng_high__res.pdf
9 Dec.3/CP.20, prr. 6 (pg. 4): FCCC/CP/2014/10/Add.2

10 Dec. 5/CP.17, prrs. 36-37: FCCC/CP/2011/9/Add.1

2.2. Marco normativo nacional
Constitucin de la Repblica, como son el derecho

a una vida digna, seguridad humana, alimentacin,
derechos de los pueblos indgenas, derechos de
la niez y la mujer, entre otros. Por otra parte, el
incumplimiento de dichos compromisos podra
convertirse en una barrera para el acceso al
financiamiento multilateral o bilateral. La primera
notificacin sobre las NAMA, deba haberse
presentado a ms tardar en diciembre de 2014, en
el marco del primer BUR, y las subsiguientes cada
dos aos11. El PNAD debe presentarse en el marco
de las Comunicaciones Nacionales cuadrienales, y
las INDC deban haberse comunicado en marzo
de 2015 y a ms tardar antes del 1 de octubre de
201512.
Desde la entrada en vigencia de la Ley del Medio

Ambiente de El Salvador13, en 1998, su Art.
47 letra c estableci la obligacin al MARN de
elaborar y coordinar la ejecucin de un PNCC, con
apoyo del Sistema Nacional de Gestin del Medio
Ambiente (SINAMA). Lo anterior, para facilitar el
cumplimiento de los compromisos internacionales
adquiridos por el Estado salvadoreo al ratificar
la Convencin. La inclusin en la Ley del Medio
Ambiente de la disposicin relativa al PNCC,
refleja la voluntad poltica de cumplir como Estado
salvadoreo los compromisos derivados de la
ratificacin de la Convencin.
El Estado salvadoreo ha recibido el financiamiento

necesario para disear y desarrollar los procesos,
estudios, evaluaciones, escenarios y propuestas de
polticas y medidas, requeridos para sustentar y
elaborar las NAMA, BUR, PNAD, PNCC e INDC.
Dicho financiamiento fue otorgado oportunamente
por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(GEF), que es la entidad que opera el mecanismo
financiero de la Convencin, para la elaboracin de
las 1, 2 y 3 Comunicaciones Nacionales y para
la elaboracin del Primer BUR; amn de otros
apoyos tcnico-financieros para evaluaciones
de necesidades tecnolgicas, y planes de accin
tecnolgica para la adaptacin y mitigacin.
Sin embargo, el pas todava no ha elaborado ni
comunicado oficialmente el PNAD, las NAMA, el
Primer BUR ni las INDC, lo cual representa una
brecha de cumplimiento que colocara al pas en
desventaja comparativa.
Las reformas realizadas a la Ley del Medio

Ambiente14 a finales de 2012, a iniciativa de la
Comisin de Medio Ambiente y Cambio Climtico
de la Asamblea Legislativa, dejaron intacto el Art.
47 letra c, e introdujeron en la Parte II relativa a
las disposiciones especiales el Ttulo VI BIS
Adaptacin al cambio climtico, un captulo nico
sobre la adaptacin al cambio climtico, agregndose
al Art. 64 los literales del A al G, los cuales abordan
temas tcnico-administrativos, tales como: (A)
responsabilidades para el Estado por medio del
gobierno central (rgano ejecutivo) y para el resto
de entidades centralizadas y descentralizadas en la
materia; (B) incorporacin de la adaptacin en la
Poltica Nacional de Medio Ambiente (PNMA); (C)
acciones para la adaptacin anticipada; (D) objetivos
del Plan Nacional para el Cambio Climtico; (E)
de la aprobacin, actualizaciones quinquenales del
Plan Nacional para el Cambio Climtico y consulta
pblica; (F) Escenarios climticos; (G) informes
de seguimiento bienales. Se adiciona el Art. 5
estipulando los plazos, a partir de la publicacin
en el Diario Oficial del decreto de reforma para la
incorporacin de la adaptacin al cambio climtico
en la Poltica Nacional de Medio Ambiente (seis
meses), la elaboracin de los escenarios climticos
(un ao) y el Plan Nacional para el Cambio
Climtico (ao y medio).
El Salvador ha recibido del GEF al menos los

recursos financieros siguientes: $300,000 en 1997
para elaborar la 1 Comunicacin Nacional; $100,000
en 2000 para fortalecimiento de capacidades
nacionales; $200,000 en 2003 para desarrollar
escenarios de cambio climtico, evaluacin de la
vulnerabilidad e impactos, y estrategia de adaptacin
en la zona costera central del pas; $400,000 en
2008 para elaborar la 2 Comunicacin Nacional,
lo que de acuerdo a la propuesta aprobada por el
GEF inclua el desarrollo del PNCC; y $852,000 en
2013 del GEF, y en concepto de cofinanciamiento,
$35,000 de la GIZ, para elaborar la 3 Comunicacin
Nacional y el primer BUR.
De acuerdo a los plazos legales estipulados en la

reforma referida a la Ley del Medio Ambiente,
13 Decreto Legislativo No 233 del 2 de marzo de 1998, publicado en el
11 Dec. 2/CP.17, prr. 41(a) (pg. 11): FCCC/CP/2011/9/Add.1
Diario Oficial No 79, Tomo No 339 del 4 de mayo de 1998

14 Decreto Legislativo N 158 del 11 de octubre de 2012, publicado en
el Diario Oficial N 211, Tomo N 397 del 12 de noviembre de 2012
12 Dec. 1/CP.19, prr. 2(b): FCCC/CP/2013/10/Add.1 y Dec. 1/
CP.20. prr. 13: FCCC/CP/2014/Add.1

los escenarios climticos debieron haber sido

presentados en noviembre de 2013 y el Plan
Nacional para el Cambio Climtico debi haber
sido aprobado en mayo de 2014. El PNCC fue
presentado y lanzado el 7 de junio de 2015 en un
evento pblico organizado por el Gabinete de
Gestin de Sustentabilidad y Vulnerabilidad, un
ao despus de expirado el plazo legal. En el caso
de los escenarios de cambio climtico, solamente se
dispone de un documento15 (MARN, 2014) remitido
electrnicamente va la Oficina de Informacin
y Respuesta (OIR) del MARN, el cual es una
mera readecuacin especfica para el pas de un
estudio regional (CEPAL, 2012a). La informacin
sintetizada en dicho documento no permitira llenar
las expectativas planteadas en el Art. 64 literal F,
prr. 3 de la Ley del Medio Ambiente, el cual reza:
Los escenarios climticos sern incorporados a
los distintos modelos de ecosistemas, priorizando
la salud humana, biodiversidad, recursos hdricos
y costeros marinos, bosques, sector agrcola,
acuicultura, suelo, transporte, industria, energa,
turismo, urbanismo y construccin.
de regiones geogrficas especficas y sus lneas

de actuacin; y (6) Implementar campaas de
sensibilizacin e informativas para la adaptacin al
Cambio Climtico
El Art. 64 literal D de la Ley del Medio Ambiente,
introducido con las reformas de 2012, establece el
PNCC es el marco de coordinacin interinstitucional
de la administracin pblica e intersectorial en la
evaluacin de polticas, impactos, vulnerabilidad
de los distintos sectores y sistemas, frente a la
adaptacin al Cambio Climtico. Dicho artculo
podra estar violando el principio de jerarqua, pues
es incongruente con los compromisos estipulados
en la Convencin, la cual es ley secundaria de la
Repblica y prevalece sobre cualquier otra ley
secundaria; ya que al limitar el PNCC al mbito de la
adaptacin, se omiten los compromisos en materia
de mitigacin (Art. 4.1 letra b de la Convencin), y
se introduce una inconsistencia con el Art. 47 letra
c de la misma Ley, el cual estipula que el PNCC
se desarrollar para facilitar el cumplimiento de los
compromisos internacionales ratificados por El
Salvador16.
Es de hacer notar que dada la naturaleza de los

seis objetivos establecidos para el PNCC en el Art.
64 literal D referido, stos ms bien constituyen
resultados o metas; y por consiguiente, existe esta
falencia en la reforma introducida en 2012, y no
podran usarse de referencia para el anlisis de
coherencia de los componentes del PNCC respecto
a dichos objetivos, los cuales son los siguientes: (1)
Lograr la integracin en materia de adaptacin al
Cambio Climtico para la planificacin y gestin
de sectores socioeconmicos y sistemas ecolgicos
nacionales; (2) Fomentar y promover procesos
participativos de todos los sectores implicados
en los distintos sectores y sistemas, tendientes
a la identificacin de las mejores opciones de
adaptacin y mitigacin al cambio climtico dentro
de las polticas sectoriales; (3) Crear un proceso
ininterrumpido de generacin de conocimiento y
fortalecimiento de capacidades, aplicndolos a la
adaptacin del Cambio Climtico; (4) Desarrollar y
aplicar mtodos y/o herramientas para evaluacin
de impactos, vulnerabilidades y mejor adaptacin al
Cambio Climtico, en cada sector socioeconmico
y sistema ecolgico afectado; (5) Desarrollar
los escenarios climticos regionales, nacional y
En la parte Introductoria del PNCC se plantea que

con las reformas a la Ley del Medio Ambiente de
2012, se generaran las condiciones para enfrentar
mejor el cambio climtico. Sin embargo, desde la
entrada en vigor de dicha Ley en 1998, ya se estipulaba
la obligatoriedad de desarrollar un PNCC, el cual
de acuerdo a las directrices tcnico-metodolgicas
del Panel Intergubernamental de Expertos en
Cambio Climtico (IPCC, 1994), deba sustentarse
en escenarios de cambio climtico, escenarios
socioeconmicos, evaluaciones de vulnerabilidad e
impactos, INGEI, escenarios de emisiones, anlisis
de necesidades, costos y priorizacin de opciones
de mitigacin y de adaptacin, y estrategias de
mitigacin o de desarrollo bajo en carbono, y
estrategias de adaptacin.
El PNCC no se sustenta en el marco normativo
de compromisos y obligaciones estipulados en
la Convencin, ni en los adoptados mediante
decisiones de las COP. La parte I del PNCC
sobre el marco legal, hace referencia mnima a la
Convencin, limitndose a citar el Art. 4.7 como
asidero legal para plantear y justificar que la
15 Resolucin MARN-OIR No 101-2015 de Entrega de Informacin,
del 8 de mayo de 2015: Escenarios Climticos en El Salvador, enero

de 2014
16 Esta falencia podra motivar una iniciativa de derogatoria del Art.
64 literal D
10

implementacin del PNCC estar en gran medida

condicionada a la recepcin del apoyo financiero
proveniente de los pases desarrollados, en
cumplimiento de sus compromisos. Lo cual vuelve
complejo y eventualmente inviable el seguimiento
y evaluacin de la implementacin efectiva del
PNCC por parte de las entidades contraloras y
actores pertinentes.
relevancia para la reduccin de la vulnerabilidad

climtica. Es de hacer notar, que la Ley de ODT en
su Art. 30 plantea que los planes departamentales
de ODT contendrn, entre otros: (i) la evaluacin
ambiental estratgica (EAE); (ii) la planificacin
prospectiva del territorio, incluyendo la modelacin
de escenarios, metas e indicadores de gestin;
(iii) la estrategia de ODT; y (iv) la identificacin,
prevencin y mitigacin de riesgos naturales20.
Por consiguiente, la Ley de ODT da la pauta para
la incorporacin inmediata de la adaptacin y la
mitigacin del cambio climtico al ODT, lo cual
debera constituirse en un mecanismo estratgico
para el tratamiento efectivo y oportuno del cambio
climtico.
Entre los compromisos y obligaciones vigentes para

El Salvador en virtud de la Convencin, estn: (a) la
elaboracin del INGEI de 2010 y de las NAMA en
los plazos estipulados, en el marco de una Estrategia
Nacional de Desarrollo bajo en Carbono17; (b)
la comunicacin oficial del INGEI de 2010 y de
las NAMA en el marco del Primer BUR antes de
finalizar 201418; (c) el desarrollo del PNAD y su
notificacin oficial; (d) la Comunicacin Nacional
cuadrienal de cambio climtico, incluyendo, entre
otros, las NAMA y el PNAD; y (e) la elaboracin
y comunicacin oficial de las INDC antes del 1 de
octubre de 2015.
La Ley de ODT es referida explcitamente en cinco

de los ocho componentes del PNCC (biodiversidad,
sector agropecuario, recursos hdricos, desarrollo
urbano y costero, y capacidades nacionales); y se
plantea la necesidad de sustentar con una EAE,
el uso y produccin nacional de biocombustibles
(componente 6) y los desarrollos urbanos costeros
(componente 7). Sin embargo, la articulacin del
PNCC con la Ley de ODT no es visibilizada ni
tratada con la relevancia que debera, considerando
que sera un instrumento legal vigente, que podra
facilitar la implementacin inmediata de las medidas
de mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Lo cual ameritara una accin clave encaminada
al establecimiento de un mecanismo especfico
encaminado a concretizar dicha articulacin para
la implementacin. Al respecto, en el componente
8 (capacidades nacionales) se plantea que para la
aplicacin regular de la Ley de ODT, vigente desde
2011, y del Plan de ODT se debern nombrar las
autoridades y asignar el financiamiento requerido,
lo cual indicara que dicha regulacin todava no ha
tenido aplicacin plena.
La estructura y contenidos del PNCC debieron

concebirse con un enfoque de versatilidad,
visibilizando la informacin especfica relativa
a la mitigacin en el marco de una estrategia de
desarrollo bajo en carbono o estrategia de mitigacin;
facilitando la identificacin y articulacin con los
compromisos internacionales en materia de las
NAMA, BUR e INDC. En materia de adaptacin,
identificando las estrategias y medidas de
adaptacin y su articulacin al PNAD y las INDC.
Asimismo, la identificacin de las necesidades en
materia investigacin, desarrollo y transferencia de
tecnologas, educacin, formacin y sensibilizacin
del pblico, desarrollo de capacidades humanas
e institucionales, y financiamiento, tanto para
la mitigacin como para la adaptacin; debi
plantearse de cara a su articulacin con las INDC,
a fin de facilitar su comunicacin dentro de los
plazos establecidos bajo el proceso multilateral de
cambio climtico.
En cuanto a la Ley General de Aguas, sta es referida,

al igual que el Plan Nacional de Gestin Integrada
de Recursos Hdricos (PNGIRH), en tres de los
componentes del PNCC (actividades agropecuarias
y recursos hdricos y capacidades nacionales), pero
dicha Ley todava est en discusin en la Asamblea
Legislativa. En el componente 5 (recursos hdricos)
del PNCC se plantea que el PNGIRH es el
instrumento central para la adaptacin nacional al
En la Presentacin del PNCC se plantea la necesidad

de que ste articule sus acciones con la Ley de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial19 (ODT)
y la iniciativa de Ley General de Aguas, por su
17 Para tal efecto, El Salvador recibi en 2013 $852,000 del GEF, y en
concepto de cofinanciamiento, $35,000 de la GIZ

18 Este plazo fue incumplido
19 Decreto legislativo No 644 del 28 de julio de 2011, publicado el 29
de julio de 2011 en el D.O. No 143,Tomo No 392
20 El trmino riesgos naturales deja por fuera los riesgos antrpicos,
como el cambio climtico y la contaminacin, sin embargo podra

hacerse una interpretacin amplia del trmino, en espera de una
reforma que rectifique dicha falencia
11

cambio climtico en materia hdrica, y que las metas

e indicadores de su cumplimiento sern articuladas
al PNCC.
los tres Ejes de la ENCC21, a saber: (1) mecanismos

para enfrentar prdidas y daos recurrentes (PyD),
(2) adaptacin al cambio climtico, y (3) mitigacin
del cambio climtico con cobeneficios. Es de hacer
notar que en la ENCC no se definen los objetivos
de los tres Ejes que conforman su estructura. Sin
embargo, a fin de realizar el anlisis de coherencia
del PNCC, en la seccin 4.3 de este Anlisis se
retoman los objetivos de la mitigacin y la adaptacin
definidos en el marco del proceso multilateral de
la Convencin; as como la naturaleza y alcance
del Mecanismo de Internacional de Varsovia
para las prdidas y los daos relacionados con las
repercusiones del cambio climtico (MIVPD),
conforme a la decisin que lo establece, adoptada
por la COP-1922 en 2013.
3. Anlisis de los aspectos

tcnico-metodolgicos
3.1. Conceptualizacin
Un plan es un instrumento de poltica, concebido
para implementar una estrategia que busca modificar
una situacin inicial, planteada en un diagnstico,
mediante procesos y acciones secuenciales que
permitan transitar hacia una situacin modificada
definida por los objetivos de la estrategia. La
conceptualizacin de un plan define su naturaleza,
alcance, mbitos de accin, prioridades, horizonte
temporal y objetivos; y los define y articula
asegurando su consistencia interna y su coherencia
con los objetivos superiores de la estrategia en
funcin de la cual ha sido concebido. En el diseo
del PNCC no se incluy su conceptualizacin, de
acuerdo a las buenas prcticas de la planeacin y
diseo de los instrumentos de implementacin de
polticas pblicas.
Asimismo, en la parte IV del PNCC se le define como

un marco de prioridades y acciones orientadoras
y articuladoras de planes territoriales y sectoriales,
que concretizarn la adaptacin, mitigacin y la
reduccin de las PyD asociadas con los efectos
adversos del cambio climtico. Agregando que el
PNCC ser el motor que dinamizar, coordinar y
facilitar las condiciones habilitantes de los planes
territoriales y sectoriales, cuyas metas contribuirn a
las macro-metas nacionales en la materia. Adems,
se plantea que la prioridad del PNCC es habilitar
las condiciones necesarias para la adaptacin,
mitigacin y reduccin de las PyD asociados al
cambio climtico; particularmente, las capacidades
tcnicas e institucionales, el desarrollo y difusin
de conocimientos, la creacin de conciencia y las
disposiciones sociales para el logro de sus objetivos.
No existe una parte especfica en el documento del

PNCC, encaminada a explicar de manera detallada su
concepto, objetivos y su articulacin con objetivos
superiores, como son los correspondientes a la
ENCC del 2013, al PQD o al objetivo ltimo de la
Convencin. La ENCC, por su parte, no visibiliza
ni dedica un apartado para definir un objetivo
propio, solo ofrece orientaciones especficas
para la definicin de las estrategias y planes
sectoriales especficos que formarn parte del
PNCC. El PQD, por su parte, plantea como uno
de sus objetivos Transitar hacia una economa y
sociedad ambientalmente sustentables y resilientes
a los efectos del cambio climtico, siendo una
de las estrategias para su logro la reduccin de la
vulnerabilidad ambiental y socioeconmica ante
los efectos del cambio climtico y los fenmenos
naturales, aumentando la resiliencia de los
territorios.
Es hasta la parte V sobre componentes y acciones

clave del PNCC, que se incluye, de manera marginal,
su objetivo Construir una sociedad y una economa
resiliente al cambio climtico y baja en carbono,
mediante acciones urgentes y prioritarias. Debe
notarse que el aumento de la magnitud, intensidad
y amplitud del cambio climtico a nivel mundial,
podra imposibilitar la resiliencia y adaptacin de
las sociedades y economas, anulando cualquier
esfuerzo en esa lnea. Por consiguiente, la viabilidad
de la adaptacin depender del nivel de esfuerzo
mundial en materia de mitigacin real y efectiva.
En la parte IV del PNCC, sobre implementacin,

seguimiento y evaluacin, se plantea que ste incluye
ocho componentes con sus respectivas acciones
clave, y que responden a los objetivos de cada uno de
21 En el documento oficial del PNCC se puso equivocadamente
Estrategia Nacional de Medio Ambiente (ENMA)

22 Dec. 2/CP.19 (pg. 7): FCCC/CP/2013/10/Add.1
12

La parte V sobre los componentes del PNCC, no

visibiliza explcitamente la articulacin de stos con
los objetivos de los tres Ejes de la ENCC, como
se plantea en la parte IV23, ni con los objetivos
que, segn el Art. 64 literal D de la Ley del Medio
Ambiente,24 debera tener el PNCC. El marco de
prioridades y acciones definido a travs de los ocho
componentes del PNCC, est desarticulado del
marco normativo internacional y de la dinmica del
proceso multilateral de la Convencin; y en ninguna
de las partes del PNCC se plantea la necesaria
articulacin y coherencia entre sus componentes y
el objetivo ltimo de la Convencin.
en el marco de acciones sectoriales priorizadas.

La identificacin y anlisis de las pautas rectoras,
as como de los esquemas de gestin territorial
subyacentes al PNCC, se abordan en la seccin 4.3
de este Anlisis.
Con base en lo planteado, se constata que el PNCC
carece de un marco conceptual bsico coherente,
de acuerdo a los cnones de la planeacin de
polticas pblicas, cuya adopcin y aplicacin son
promovidas dentro del proceso multilateral de la
Convencin25. La orientacin del PNCC hacia la
creacin de entornos habilitantes bajo un marco de
prioridades y acciones orientadoras y articuladoras
de planes territoriales y sectoriales, sin vinculacin
al marco normativo internacional, y sin aplicacin
de las mejores prcticas promovidas bajo el proceso
multilateral para la definicin de las polticas
pblicas; podra estar en consonancia con el
enfoque dejar hacer, dejar pasar26, en detrimento
del fortalecimiento de las capacidades nacionales en
materia de planeacin de polticas pblicas.
Es de hacer notar, que El Salvador ha contado,

al igual que los otros pases en desarrollo,
con apoyo tcnico y recursos financieros para
acceder, conocer y aplicar de manera oportuna las
herramientas tcnico-metodolgicas que podran
haber orientado la adopcin y aplicacin de un
abordaje metodolgico para la conceptualizacin
apropiada del PNCC, en sintona con los criterios
y directrices que por veinte aos se han estado
generando bajo el proceso multilateral por mandato
de los estados, a fin de garantizar las mejores
prcticas, comparabilidad, viabilidad y seguimiento
efectivo de las polticas y medidas de mitigacin y
adaptacin.
3.2.
Marco de referencia y abordaje

tcnico-metodolgico
A lo largo de los ms de veinte aos de existencia

del proceso multilateral de la Convencin, se han
identificado y evaluado las necesidades y vacos
de informacin y de capacidades nacionales
humanas e institucionales, que los estados que
son pases en desarrollo requeriran para enfrentar
apropiadamente el cambio climtico. Para tal fin, los
mecanismos facilitadores y financieros establecidos
en el proceso multilateral de la Convencin, han
generado informacin relevante e instrumentos
tcnicos, y han desplegado procesos especializados,
en materia de mitigacin y de adaptacin, para
apoyar a dichos pases en el cumplimiento de sus
compromisos ante la Convencin.
Sin embargo, en el PNCC (componente 8:

capacidades nacionales) se declara que para
responder adecuadamente al cambio climtico,
se necesita que las instituciones cuenten con
las capacidades y lineamientos para la accin
interinstitucional y la amplia participacin
ciudadana. Adems, se dice que los conocimientos,
habilidades, capacidades, metodologas, procesos
y equipos para asumir dicho desafo son vastos y
diversos, y que se requerir de un proceso largo y
sostenido para el desarrollo pleno de este acervo
de saberes, capacidades, tecnologas y cultura,
estructurado a travs de una planificacin especfica.
En ese contexto, se han diseado y elaborado

una gran diversidad de herramientas tcnicometodolgicas para apoyar a los pases en desarrollo
en el diseo e implementacin de polticas y
El PNCC podra categorizarse un marco de

accin para el despliegue de procesos de desarrollo
de capacidades nacionales, regido por pautas
encaminadas a la reduccin de las PyD y a la
promocin de esquemas de gestin territorial,
25 Valga aclarar que dentro del proceso multilateral no ha prevalecido
la visin del Estado interventor, sino del Estado facilitador, en un

entorno de capacidades institucionales efectivas, marcos regulatorios
robustos y eficaces, transparencia en el desempeo de la funcin
pblica y participacin social
26 Tanto este enfoque, como la teora de la mano invisible, de Adam
Smith, representan los fundamentos ideolgicos del liberalismo clsico
23 La ENCC no define los objetivos de los tres Ejes, como se plantea
en el PNCC
24 Los objetivos del PNCC establecidos en la reforma de 2012 a la Ley
del Medio Ambiente, son ms bien resultados que objetivos
13

medidas de mitigacin y adaptacin, tales como:

directrices tcnicas, manuales, marcos conceptuales
y de accin, guas tcnicas, mtodos paso a
paso, programas computarizados. En materia de
mitigacin y de adaptacin se han desarrollado
e implementado programas de formacin y
capacitacin presenciales, en lnea y en el puesto,
intercambios de experiencias, pasantas, programas
y becas de formacin e investigacin, visitas de
campo, equipos de expertos asesores y evaluacin
en temas especficos, y publicaciones arbitradas.
relevantes para los patrones de vulnerabilidad

climtica, y para el potencial de adaptacin en sectores
y sistemas naturales prioritarios; (4) evaluaciones
de los efectos e impactos del cambio climtico en
sectores y sistemas naturales prioritarios; (5) anlisis
de las opciones de adaptacin actuales y futuras
por sector o sistema priorizado; (6) identificacin
y priorizacin de las necesidades tecnolgicas y de
desarrollo de capacidades para la adaptacin futura,
y estimacin de los costos asociados; (7) desarrollo
de una estrategia nacional de adaptacin futura, que
incluya la meta agregada nacional de adaptacin, y
sirva de sustento para la adopcin de una estrategia
o plan nacional de desarrollo adaptable al clima
cambiante; y (8) identificacin de las necesidades
de apoyo tcnico y financiero externo para la
implementacin de la estrategia de adaptacin, y
articulacin con las INDC.
Con base en los criterios y orientaciones

metodolgicas desarrollados para el abordaje
apropiado de la mitigacin, y en cumplimiento
de los compromisos derivados de la Convencin,
todos los estados en desarrollo, incluido El
Salvador, tendran que haber generado al menos la
informacin nacional siguiente: (1) INGEI de 1994,
2000, 2005 y 2010; (2) escenarios socioeconmicos
nacionales incluyendo variables e indicadores
relevantes para los patrones de emisiones de GEI,
y para el potencial de mitigacin; (3) escenarios de
emisiones netas de referencia actuales y futuros
por sector y fuente; (4) anlisis de las opciones
de mitigacin actuales y futuras por sector y
fuente segn los INGEI, incluidas las NAMA;
(5) identificacin y priorizacin de las necesidades
tecnolgicas y de desarrollo de capacidades para
la mitigacin futura, y estimacin de los costos
asociados; (6) desarrollo de una estrategia nacional
de mitigacin futura, que incluya la meta agregada
nacional de reduccin de emisiones de GEI, y sirva
de sustento para la adopcin de una estrategia o
plan nacional de desarrollo bajo en emisiones; y (7)
identificacin de las necesidades de apoyo tcnico y
financiero externo para la ejecucin de la estrategia
de mitigacin o las NAMA, en el marco del paquete
nacional de las INDC.
En materia de mitigacin, el IPCC elabor las

Directrices para los Inventarios Nacionales de GEI,
que fueron mejoradas en 1996 (IPCC, 1996),
computarizadas (IPCC, 1997a) y actualizadas (IPCC,
2006). Se elaboraron Orientaciones de Buenas Prcticas y
Manejo de Incertezas en los Inventarios Nacionales de GEI
(IPCC, 2000a) y Orientaciones de Buenas Prcticas para el
Uso de la tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura
(IPCC, 2003). Diversos organismos multilaterales y
nacionales publicaron orientaciones metodolgicas
y manuales para el desarrollo de escenarios futuros
de emisiones de GEI de referencia y de mitigacin,
incluyendo la planeacin y conceptualizacin de
estrategias, programas y medidas de mitigacin para
los sectores emisores establecidos oficialmente en
los INGEI, como es la Gua para la Elaboracin de
Programas Estatales de Accin ante el Cambio Climtico
(INE, 2008).
En apoyo al desarrollo de capacidades de los pases
en desarrollo27, la secretara de la Convencin,
en conjunto con otras agencias especializadas, ha
generado manuales con orientaciones y formatos
para el desarrollo de las NAMA, como es el manual
Directrices para el Diseo de NAMA (PNUMA-PNUD,
2013). Asimismo, se han asignado recursos para la
activacin de mecanismos financieros y facilitadores
para tal fin, lo que incluye eventos y talleres
regionales, entre otros: talleres para Amrica Latina
y el Caribe (ALC) organizados por la secretaria de
la Convencin del 10 al 13 de diciembre de 2013
en Mxico, sobre Colaboracin internacional
Respecto a la adaptacin, y considerando los

criterios y directrices emanadas a la fecha bajo el
proceso multilateral, y los compromisos en virtud
de la Convencin, todos los estados, que son
pases en desarrollo, tendran que haber generado
al menos la informacin nacional siguiente: (1)
escenarios climticos de referencia, incluyendo
el anlisis de la variabilidad climtica y de la seal
del cambio climtico observado; (2) escenarios de
cambio climtico a diferentes horizontes de tiempo
futuro, incluyendo los cambios en la variabilidad
climtica asociada; (3) escenarios socioeconmicos
nacionales, incluyendo variables e indicadores
27 En virtud de la Dec. 2/CP.17 (pg. 10, prr. 37 y 38, y pg. 45)
14

para facilitar la preparacin, comunicacin e

implementacin de las NAMA; y del 31 de agosto
al 2 de septiembre de 2014 en Bogot, sobre MDL
y NAMA; y Dilogos tcnicos regionales para ALC
organizados por el PNUD, con la 1 ronda en abril
de 2014 en Bogot y la 2 ronda en noviembre de
2014 en Mxico sobre Apoyos para la preparacin
de las INDC.
instrumentos para apoyar a los pases en desarrollo

en la elaboracin de sus INDC, a saber: Gua para
el Proceso de Preparacin de las Intenciones de Contribucin
Determinadas en el mbito Nacional -INDC- (Hhne,
2014), INDC: Manual para practicantes (PACJA,
2015), Una Gua para las INDC (RICARDO-AEA,
2013), y Diseo y Preparacin de INDC (WRI, 2015).
En ese tema, la secretara de la Convencin, el
GEF y algunos gobiernos de pases desarrollados
han generado informes sobre las fuentes de apoyo
a los pases en desarrollo para la elaboracin de sus
INDC29.
En 2011, la COP-17 aprob en Durban la decisin28

que detalla las Directrices de la Convencin Marco para
la presentacin de los BUR de las Partes no incluidas en
el Anexo I de la Convencin. En el tema de sistemas
nacionales de MRV, la secretara de la Convencin
elabor el Manual sobre medicin, notificacin y verificacin
para pases en desarrollo (CMNUCC, 2014). En lo que
concierne al desarrollo y transferencia tecnolgica,
tanto en materia de mitigacin como de adaptacin,
se han elaborado, entre otros, el Manual para la
Elaboracin de Evaluaciones de Necesidades Tecnolgicas
para el cambio Climtico (PNUD, 2010); y Orientando
el proceso para Superar las Barreras para la Transferencia
y Difusin de Tecnologas Relacionadas con el Cambio
Climtico (RIS-PNUMA, 2012).
En lo que respecta al MIVPD30, establecido en 2013

en el mbito del Marco de Adaptacin de Cancn
por la COP-19, sta reconoce la contribucin
de las estrategias de adaptacin y de gestin del
riesgo a los esfuerzos para hacer frente a las PyD
relacionadas con las repercusiones del cambio
climtico. Adems, la COP-19 defini que dicho
mecanismo cumplir la funcin de la Convencin
de promover la aplicacin de enfoques para hacer
frente a las PyD relacionados con los efectos
adversos del cambio climtico. El MIVPD es
fundamentalmente un mecanismo facilitador (y no
financiero), enfocado en la creacin de capacidades
en los pases en desarrollo para prevenir o reducir
las PyD.
En materia de escenarios climticos, se han

elaborado diversos manuales y programas
computarizados para la generacin de escenarios
futuros de cambio climtico, y se han publicado
numerosos informes tcnicos: Una Introduccin a los
Modelos Climticos Simples, (IPCC, 1997b), Escenarios
de Emisiones (IPCC, 2000b) y Directrices Tcnicas
para Evaluar los Impactos del Cambio Climtico y la
Adaptacin (IPCC, 1994). En materia de adaptacin,
se elabor el Marco de Polticas de Adaptacin al Cambio
Climtico: desarrollando Estrategias, Polticas y Medidas
(PNUD, 2005) y la secretara de la Convencin
public el Compendio sobre mtodos y herramientas para
evaluar los impactos y la vulnerabilidad y adaptacin al
cambio climtico (CMNUCC, 2008) y el Compendio de
Herramientas de Decisin para Evaluar Estrategias para
la Adaptacin al Cambio Climtico (CMNUCC, 2013).
Ms recientemente se elaboraron las Directrices
tcnicas para el Proceso de los Planes Nacionales de
Adaptacin (CMNUCC, 2012).
A partir de 2013, en el marco del proceso
preparacin de las INDC en el contexto de
negociaciones del nuevo Acuerdo mundial
2015, se han generado y divulgado una serie
El marco de prioridades y acciones desarrollado

a travs de acciones clave correspondientes a los
ocho componentes descritos en la parte V del
PNCC, debera haberse orientado por los criterios
cientfico-tcnicos, directrices y herramientas
metodolgicas generadas para tal fin dentro del
proceso multilateral de la Convencin. El PNCC
debi sustentarse en la informacin cientficotcnica que se habra generado en el mbito
nacional, y para lo cual el pas, a travs del MARN,
cont con apoyo tcnico y financiero continuo de
los mecanismos facilitadores y financieros de la
Convencin. Adems de los recursos otorgados por
el GEF para la 1, 2 y 3 Comunicaciones Nacionales,
estrategias de adaptacin, fortalecimiento de
capacidades y BUR; se cont con asesora y
acompaamiento tcnico de RIS-PNUMA para
identificar necesidades tecnolgicas y elaborar
un plan de accin tecnolgica31 ; y se obtuvo un
de
las
de
de
29 http://unfccc.int/files/focus/mitigation/application/pdf/
support_for_indcs.pdf
30 Dec.2/CP.19 contenida en el documento FCCC/CP/2013/10/
Add.1
28 Dec. 2/CP.17, prr. 39 y el Anexo III (pg. 43) : FCCC/CP/2011/9/
31 http://www.tech-action.org/Participating-Countries/Phase-1---Latin-America-and-the-Caribbean/El-Salvador
Add.1
15

prstamo del BID por US$200 millones32 . La 3

Comunicacin Nacional, en desarrollo, deber
incluir el INGEI de 2011, programas de mitigacin,
perfiles de NAMA, y estudios de vulnerabilidad y
adaptacin necesarios para la sustentacin tcnica
del PNAD.
y Mxico, adems de las formas de variabilidad

interanual asociadas por ejemplo a El Nio y La
Nia, existen formas de variabilidad interdecadal. La
dcada ms reciente ha correspondido a un perodo
hmedo, mientras que las dcadas de los 70 y 80
fueron relativamente secas. Las formas y efectos
de la variabilidad interdecadal no son reproducidos
apropiadamente por los modelos climticos y sus
manifestaciones podran estar incidiendo en ocultar
la seal del cambio climtico observado y futuro
(Mndez, 2009)
Es de hacer notar, que el Componente 2 del PNCC

plantea que para el desarrollo de los mapas de
riesgo y en general de todo plan, se tendrn en
consideracin y aprovecharn los instrumentos,
metodologas, recomendaciones y avances
realizados en el Marco de Accin de Hyogo, as
como los de otras iniciativas relevantes de gestin
de riesgos. Lo anterior, sin mencin alguna a las
directrices, metodologas o guas para usuarios
en materia de adaptacin, escenarios climticos y
evaluaciones de riesgos climticos, entre otros
numerosos y diversos instrumentos tcnicos y
metodolgicos generados dentro o en vinculacin
con el proceso multilateral de la Convencin.
En la parte relativa al Contexto Institucional, se

plantea que el PNCC se sustenta en varias acciones
e iniciativas, entre otras:
(i)
3.3. Sustentacin cientfico-tcnica

El PNCC no incluye un diagnstico o contexto
nacional que aborde las manifestaciones, efectos e
impactos del cambio climtico, tanto lo observado
como lo proyectado a futuro. Tampoco se plantea
la contribucin del pas a las causas del cambio
climtico, identificando los sectores y fuentes
emisores; ni el potencial de mitigacin y de
adaptacin del pas. Es de hacer notar que tampoco
la ENCC contempla un diagnstico ni retoma los
hallazgos principales relativos al cambio climtico
en El Salvador, generados en estudios nacionales
o regionales previos; limitndose a plantear que la
amenaza climtica es creciente, y visibilizando el
aumento de las lluvias extremas a partir de 2009,
sin un marco de anlisis cientfico apropiado.
Los hallazgos de los escenarios climticos

elaborados a escala de departamento (CEPAL,
2012a) y las evaluaciones de impactos del
cambio climtico en los recursos hdricos
(CEPAL, 2011a), hidroelectricidad (CEPAL,
2012b), salud humana (CEPAL, 2012c), ndice
de aridez (CEPAL, 2012d), granos bsicos
(CEPAL, 2013) y biodiversidad (CEPAL,
2011a). Todos elaborados en el marco de una
serie de estudios sobre el cambio climtico en
Centroamrica (CEPAL, 2010a) en el marco
de un proyecto regional.
(ii) Los avances en el desarrollo de la
observacin sistemtica de las amenazas

hidrometeorolgicas, en el marco del Programa
Nacional de Reduccin de Riesgos 2010-2012.
Se afirma que se ha establecido uno de los
sistemas de observacin y de alerta temprana
ms avanzados de la regin.
(iii) La adopcin del enfoque de mitigacin basada
en adaptacin (MbA), en el marco del Proyecto

de Preparacin para Reduccin de Emisiones
por Deforestacin y Degradacin de bosques
tropicales en pases en desarrollo (REDDplus), financiado por el Banco Mundial (BM), a
travs del Fondo Cooperativo para el Carbono
de los Bosques (FCPF).
El anlisis de la lluvia interdecadal para 1960-2011

planteado en el PNCC y en la ENCC, se focaliza
en reflejar una tendencia histrica hacia una mayor
frecuencia de las lluvias extremas, sin considerar
los hallazgos de los modelos climticos que indican
que la lluvia en Centroamrica estara disminuyendo
debido al cambio climtico. En Centroamrica
Respecto a lo planteado en el literal (i) previo,

llama la atencin la ausencia de referencias a
estudios nacionales sobre el cambio climtico y sus
32 ES-L1071: Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptacin
al Cambio Climtico para El Salvador, ratificado por la Asamblea Legislativa en 2012
16

escenarios futuros; sobre los efectos e impactos del

cambio climtico en sectores y sistemas; y sobre
las fuentes, niveles y sectores emisores de GEI y
sus escenarios de emisiones futuras. A pesar de
que entre los ocho componentes priorizados en
el PNCC se incluye biodiversidad, actividades
agropecuarias, energas renovables, eficiencia
y seguridad energtica y desarrollo urbano y
costero; no se retomaron los hallazgos de los
estudios de la CEPAL citados en (i), ni otros
estudios de escenarios de cambio climtico y de
evaluaciones de impactos realizados por la CEPAL,
relativos a escenarios climticos (CEPAL, 2011a)
y a evaluaciones de impactos sobre la agricultura
(CEPAL, 2010b), el caf (CEPAL, 2014), turismo
(CEPAL, 2010c), energa (CEPAL, 2010d) y
zonas costeras (CEPAL, 2011b), entre otros; tal
es el caso de una evaluacin de los impactos del
cambio climtico en los sistemas de produccin
hidroelctrica en Centroamrica y sus opciones de
adaptacin (OLADE, 2014).
de observacin sistemtica del clima, concebido,

desplegado, institucionalizado y dotado de las
capacidades requeridas.
En la regin de ALC, Mxico, Brasil, Argentina,
Cuba y Costa Rica tienen sistemas nacionales de
observacin climtica de reconocido prestigio,
dotados no solo de equipos y sistemas de
informacin, sino de cientficos e investigadores
que han aportado significativamente al avance de
la ciencia del cambio climtico; no solo en el marco
del IPCC sino del GCOS. En el caso del Instituto
Meteorolgico Nacional y de la Universidad
de Costa Rica, sus cientficos e investigadores
han contribuido con hallazgos importantes al
conocimiento de la seal del cambio climtico
actual y futuro en Centroamrica y el Caribe.
Respecto al enfoque MbA referido en el literal
(iii), ste todava no ha sido conceptualizado de
manera sustentada por el MARN, ya que solo
ha sido esbozado en el documento de proyecto
aprobado por el FCPF33; lo cual se reconoce en
la ayuda memoria de la misin de supervisin
del BM de finales de 201434. El enfoque MbA no
ha sido planteado ni ventilado en la agenda de la
comunidad cientfica vinculada al IPCC, y mucho
menos incorporado35, analizado, desarrollado
o recomendado como una de las opciones de
mitigacin efectivas, en el marco de los informes
peridicos o documentos tcnicos del IPCC. Dicho
enfoque carece del reconocimiento oficial dentro
del proceso multilateral de la Convencin, ya que
no aparece en ninguno de los documentos oficiales.
Por consiguiente, la identificacin y priorizacin

de las acciones clave de los ocho componentes
del PNCC, no se sustentaron en el abordaje
metodolgico ms apropiado, cuyas fases
secuenciales se sustentan en los hallazgos de los
escenarios de cambio climtico, sus efectos e
impactos, las estrategias y anlisis de opciones
de adaptacin, los escenarios de emisiones y de
mitigacin, y las estrategias y anlisis de opciones
de mitigacin; tal como se plantea en la seccin 3.2
previa.
En cuanto a la afirmacin del literal (ii) sobre el nivel
nacional de la observacin hidrometeorolgica, si
bien es cierto la dotacin y modernidad de equipos
para el pronstico del tiempo ha aumentado
y mejorado; el desempeo de la observacin
sistemtica del clima y especficamente de la
seal del cambio climtico, es todava precario.
El Salvador adolece de profesionales, cientficos
e investigadores que trabajen en las disciplinas
requeridas para la observacin sistemtica de la
seal del cambio climtico; y las unidades del
MARN dedicadas al monitoreo hidrometeorolgico
y pronstico del tiempo no han sido formadas
ni capacitadas en el tema del cambio climtico, y
estn desvinculadas del Sistema de Observacin
del Clima Mundial (GCOS) y de la comunidad que
trabaja la ciencia del cambio climtico en el marco
del IPCC. En el pas no existe un sistema nacional
Es de hacer notar, que de todas las acciones e

iniciativas que sustentan al PNCC, tal como se
plantea en la parte del contexto institucional, es
33 https://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/RPP%20
REDD%20El%20Salvador%20MARN%20Febrero%2019%202013.
pdf
34 La ayuda memoria de la misin (1-5 dic.) registr que durante una
reunin entre MARN, BM y PNUD se identificaron posibles puntos
de colaboracin para 2015, en relacin a un estudio que generara una
de las bases tcnicas para definir polticas y programas con enfoque de
MbA (prrs. 18 y 32):
https://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2015/
January/El%20Salvador%20Aide%20Memoire%20Dec%202014%20
Mission.pdf
35 Para ser considerado en el proceso del IPCC, dicho enfoque
tendra que haber sido desarrollado y sustentado bajo los cnones de
un estudio cientfico arbitrado por pares, y publicado en una revista
cientfica internacional de reconocido prestigio
17

el literal (iii) sobre el enfoque MbA el que juega el

papel central. La priorizacin de los componentes
que conforman la estructura del PNCC se sustenta
de los esquemas de gestin territorial asociados a
dicho enfoque; y la seleccin de las acciones clave
de dichos componentes, se orienta a la viabilizacin
de las actividades de REDD-plus implementadas
bajo el enfoque referido. Es de hacer notar, que
paralelamente, el MARN ya est implementando
un proyecto insignia encaminado a desarrollar una
Estrategia Nacional de REDD-plus36, cuya gestin
oficial de financiamiento ante el BM inici en
agosto de 2009. Ms all de las crticas mundiales
a los esquemas de REDD-plus por su inefectividad
para la mitigacin real del cambio climtico y por
sus impactos negativos locales, la adopcin de dicho
Proyecto ha sido cuestionada en el mbito nacional,
por la forma inadecuada en que fue concebido,
manejado, consultado e integrado por parte del
MARN en el marco de polticas de cambio climtico;
y por las graves distorsiones que ha causado en las
prioridades nacionales y cumplimiento adecuado de
los compromisos en materia de cambio climtico.
La inclusin en el PNCC del proyecto insignia

de REDD-plus con enfoque MbA, refleja la
continuidad de la poltica de cambio climtico
adoptada por el MARN durante el quinquenio
2009-2014, caracterizada, por un abordaje filtrado
y reduccionista del cambio climtico, orientado
y focalizado exclusivamente al mecanismo de
REDD-plus. Por otra parte, por un manejo opaco
del tema, cobijndolo bajo el Programa Nacional
de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes (PREP);
y manteniendo con bajo perfil la naturaleza real del
mecanismo de REDD-plus, que es un esquema de
compensacin de emisiones fsiles, ampliamente
criticado por inefectivo para la mitigacin del cambio
climtico mundial; vinculado de manera directa o
indirecta con mecanismos de comercializacin de
crditos de carbono.
La estructuracin y orientacin del PNCC sobre
la base del enfoque MbA, va al encuentro de los
criterios y directrices metodolgicas ampliamente
aceptados y aplicados dentro del proceso
multilateral de la Convencin. La priorizacin de
los componentes y acciones clave del PNCC no fue
fundamentada en los estudios tcnico-cientficos
que debieron haberse desarrollado previamente,
en el marco de los procesos de elaboracin de la
1 y 2 Comunicaciones Nacionales de Cambio
Climtico38, o en los desarrollados en el mbito
regional e internacional. Tampoco fueron
articulados al marco normativo de compromisos
derivados de la Convencin, y su coherencia con
los objetivos superiores podra ser cuestionada.
Las categoras de acciones elegibles bajo el

mecanismo de REDD-plus son: (1) reduccin de
la deforestacin, (2) reduccin de la degradacin de
bosques, (3) conservacin de reservas de carbono
forestal, (4) aumento de reservas de carbono
forestal, y (5) manejo forestal sostenible; y los
promotores de REDD-plus estn presionando
por la elegibilidad de una categora de acciones
que aumentara las reservas del carbono costero y
marino, referido como carbono azul37. De los ocho
componentes del PNCC, cuatro incluyen acciones
elegibles bajo REDD-plus (biodiversidad, agricultura,
agua y, desarrollo urbano y costero); y dos, se refieren a
la creacin de un entorno habilitador para REDDplus (inversiones y PyD, y capacidades nacionales). Los
esquemas de gestin territorial planteados en
dichos componentes incluyen: el establecimiento
y manejo sostenible de plantaciones forestales
y agroforestera; manejo sostenible de suelos,
humedales, actividades agropecuarias, y cuencas
hidrogrficas, incluyendo la conservacin y aumento
de las reservas de carbono, y la reforestacin y
manejo sostenible de bosques y ecosistemas en
medio rural, urbano y costero-marino.
Es de hacer notar que los recursos tcnicos y

financieros otorgados al Estado salvadoreo
desde 1997, para apoyarlo en la implementacin
de la Convencin, fueron concebidos para
generar la informacin relevante y las capacidades
nacionales que lo habilitaran para la elaboracin
e implementacin de polticas pblicas y sus
instrumentos de ejecucin en materia de cambio
climtico. Tal es el caso del PNCC, el cual
debi haberse sustentado en la sistematizacin
e integracin de la serie de estudios tcnicos y
propuestas de polticas nacionales, generados con
el apoyo de las directrices y el acompaamiento
38 Los fondos fueron otorgados sobre la base de un documento de
proyecto, tramitado por la oficina nacional del PNUD y aprobado por

el GEF, en el cual el pas se comprometi a desarrollar dichos estudios,
propuestas e instrumentos de poltica, incluyendo las consultas y
documento del PNCC
36 Idem 33
37 Lo que incluira, entre otros, arrecifes, pastos marinos, manglares
18

de los mecanismos facilitadores del proceso

multilateral. De haberse retomado y actualizado
los estudios y propuestas disponibles, y articulado
el PNCC a los compromisos derivados del marco
normativo de la Convencin, el pas dispondra
hoy en da de la informacin consolidada requerida
para la elaboracin y comunicacin oportuna de sus
INDC.
decisiones se rigen por el criterio costo-beneficio,

y la racionalidad econmica prevalece sobre la
ecolgica.
El abordaje desarrollista se expresa, entre otros, en
la parte Introductoria, en la cual se plantea la necesaria
articulacin del PNCC con el PNGIRH y el PNBD,
a fin de concentrarse en los recursos estratgicos
para el crecimiento econmico y el desarrollo
humano, como son el agua y los ecosistemas. En
la parte II Contexto Institucional, se plantea en el
cumplimiento de los compromisos de mitigacin,
se tendr plenamente en cuenta que el desarrollo
econmico y social, y la erradicacin de la pobreza,
son las prioridades primeras y esenciales de las
partes que son pases en desarrollo. En esa lnea,
en el componente 7 (desarrollo urbano y costero) se
plantea que el PNSA contribuira al aumento de
la resiliencia climtica pues, entre otros, contribuira
a la salud de la mano de obra, y por lo tanto,
a la reduccin de los costos de produccin de las
empresas empleadoras.
4. Anlisis crtico del contenido

4.1. Enfoques
En la parte Introductoria del PNCC se plantea
explcitamente que el enfoque adoptado es de
coordinacin y sostenibilidad entre el PNCC y la
PNMA de 2012, el PNGIRH, el Plan Nacional
de Biodiversidad (PNBD) y el Plan Nacional de
Saneamiento Ambiental (PNSA); y que dicha
coordinacin permitir incluir las reas vinculadas
al desarrollo econmico y social, que contribuirn
al establecimiento del escenario adecuado para
acciones de mayor escala para reducir los efectos
del cambio climtico. Llama la atencin, que en
ninguna de las cinco acciones del componente
3 (biodiversidad), se hace referencia explcita a
la Estrategia Nacional de Biodiversidad 2013
(ENBD), ya que el PNBD se desconoce, por no
haber sido elaborado o divulgado.
Asimismo, en el componente relativo al desarrollo

urbano y costero, la EAE y el diseo del proyecto
insignia de atraccin de inversiones -FOMILENIO
II-, no consideraron los efectos e impactos futuros
del cambio climtico en la zona costera y marina,
lo que debi incluir los escenarios de elevacin del
nivel del mar, de la temperatura del agua, y nivel
de acidez, y sus efectos en las dinmicas de las
playas, incursin marina, ecosistemas de manglar,
humedales, arrecifes, tierras agrcolas, sistemas
fluviales, turismo, agricultura e infraestructura, entre
otros. Los impactos proyectados podran afectar el
potencial de inversin en la franja costera y marina
del pas; amn de los riesgos de una mayor laxitud
en el sistema de evaluacin de impacto ambiental
(EIA), derivada del entorno administrativo que
acompaara a dicho proyecto, como es la agilizacin
de trmites para la aprobacin de proyectos de
construccin39 y la descentralizacin del sistema de
EIA40 del MARN hacia las municipalidades.
Es de hacer notar que en los planteamientos

estratgicos centrales del PNCC, al igual que en el
tipo de componentes seleccionados y acciones clave
priorizadas, se trasluce un abordaje de la mitigacin
y de la adaptacin de corte desarrollista. El
desarrollismo es una teora sustentada en el
crecimiento econmico continuo, considerando
la innovacin tecnolgica y la modernizacin
tcnica el motor del desarrollo, en un entorno
de liberalizacin y dinamizacin del comercio y
de especializacin del sistema productivo, con
miras a la integracin al mercado mundial; lo que
incluye las mega-inversiones en el sector primario,
infraestructura y turismo. Los sistemas productivos
y tecnologas limpias y amigables con el ambiente
son promovidos, y las regulaciones ambientales,
aceptadas siempre y cuando los primeros aumenten
las tasas de productividad, y las segundas incentiven
la inversin; y por ende, no frenen el crecimiento
y la modernizacin de la economa y sociedad.
El enfoque se sustenta en una racionalidad
eminentemente economicista, bajo la cual las
39 Planteado en pg. 46 del PNCC. La Ley Especial de Agilizacin de
Trmites para el Fomento de Proyectos de Construccin constituy

parte integrante del Plan de Accin presentado por el gobierno
salvadoreo a la Corporacin Cuenta del Milenio en el marco de la
implementacin de FOMILENIO II
40 Licitacin (AALA0010) por parte de CDKN, publicada el 22
de octubre de 2014 y cerrada el 5 de diciembre de 2014, para
la implementacin del proyecto Fortalecimiento Institucional,
herramientas para la integracin del clima en las EIAs y vulnerabilidad
climtica en El Salvador: https://www.devex.com/projects/tenders/
institutionalstrengthening-climate-integrated-eias-tools-and-climatevulnerability-in-el-salvador/159482
19

ser un agente-corredor o un mecanismo financiero

como el Fondo de Carbono del BM), las emisiones
de GEI de otros pases, para que stos continen
emitiendo.
El abordaje desarrollista subyacente al PNCC

contina reproduciendo el paradigma del
crecimiento econmico ilimitado, y la prevalencia
de la racionalidad econmica sobre la racionalidad
ecolgica de la Tierra; y al asumir la bandera del
crecimiento econmico primero, podra contribuir
peligrosamente, a justificar la promocin de modelos
econmicos sustentados en la reprimarizacin o
profundizacin de la terciarizacin de la economa,
va mega-inversiones de corte extractivista en los
sectores agricultura, pesca, silvicultura, turismo e
infraestructura, entre otros. Es de hacer notar, que
en el PQD, se trasluce un enfoque desarrollista. En
el Captulo II-B41, seccin 3 El cambio climtico y sus
efectos, se expresa: [se] requiere que el cambio
climtico sea transversalizado en las instituciones
a cargo de los temas energticos, econmicos,
hdricos y agrcolas, pues el resultado acordado
en la negociacin internacional determinar las
opciones de desarrollo en esos sectores para lo que
resta del siglo.
El mecanismo de REDD-plus no cumple los

criterios para la mitigacin efectiva, y es motivado
fundamentalmente por los supuestos beneficios
locales ambientales, sociales o econmicos. Dichos
beneficios responden a motivaciones utilitarias
provenientes de las acciones de incidencia y fuerte
cabildeo de actores y sectores interesados en
obtener apoyo financiero para sus intereses o fines.
En el PNCC se plantea, bajo un abordaje utilitario,
priorizar inversiones crticas en los ecosistemas
esenciales para el aprovisionamiento de servicios y
la conservacin de los recursos naturales. Bajo el
enfoque utilitario que caracteriza a los esquemas de
REDD y sus variantes, los sistemas y ecosistemas
naturales son abordados como recursos naturales y
sus funciones son conceptualizadas como bienes y
servicios, de conformidad con los postulados de la
Escuela de la Economa Ambiental, de la cual surgi
el mecanismo economicista de la compensacin
ambiental, adoptado en todas las convenciones
multilaterales ambientales en el marco del sistema
de las Naciones Unidas..
Ms all de los enfoques del desarrollo promovidos

y aplicados por los gobiernos nacionales, en el seno
del proceso multilateral se han generado y adoptado
criterios, directrices y buenas prcticas para la
mitigacin y la adaptacin. En el caso de las polticas
y medidas de mitigacin, stas deben contribuir
a la mitigacin mundial real y ambientalmente
efectiva42; y para tal efecto, las polticas y medidas
deben ser: permanentes, adicionales, mensurables,
verificables y sin fugas. Adems, debern prevenirse
y evitarse los efectos locales negativos de tipo social,
econmico o ambiental, los cuales podran generar
mayor vulnerabilidad y desadaptacin climtica.
Respecto a las polticas y medidas de adaptacin,

stas debern aumentar la resiliencia y la capacidad
de adaptacin de los sistemas naturales y humanos43.
En ese tema, la COP-20 pide a las Partes, entidades
operacionales del Mecanismo Financiero44 y a las
organizaciones que trabajan en adaptacin, a tomar
en consideracin las Recomendaciones para la COP45
elaboradas por el Comit de Adaptacin, que
entre otras, plantean: (a) mejorar la coordinacin,
colaboracin y coherencia entre agencias bilaterales
y multilaterales e instituciones, incluyendo el
mecanismo financiero y diferentes ministerios
nacionales; (b) fortalecer el aprendizaje con la
participacin creciente de los actores relevantes en el
proceso del PNAD, particularmente en los arreglos
institucionales y monitoreo y evaluacin (MyE)
de la adaptacin; (c) subrayar la importancia del
conocimiento y prcticas indgenas y tradicionales,
de manera equiparable a la ciencia moderna, para
El enfoque desarrollista prevaleciente en el sistema

de las Naciones Unidas, ha propiciado la adopcin
generalizada e incuestionable del criterio costobeneficio en la toma de decisiones de polticas
para enfrentar el cambio climtico; lo cual ha
permeado dentro del proceso multilateral enfoques
utilitarios e inefectivos para la mitigacin y
la adaptacin. Tal es el caso, entre otros, del
mecanismo de REDD y sus variantes, cuya finalidad
es compensar en los territorios de los pases en
desarrollo, mediante un contrato de compra-venta
(comercializado directamente en los mercados de
carbono, o a travs de un intermediario, que podra
43 Especies animales y vegetales, ecosistemas, sistemas fluviales,
41 El Cap. II del PQD se refiere a Transformacin del Estado,
sectores socioeconmicos, salud, territorios, asentamientos humanos,

entre otros
44 GEF, Fondo de Adaptacin y Fondo Verde del Clima
45 Dec. 4/CP.20, (pgs. 6-8): FCCC/CP/2014/10/Add.2
Planeacin del Desarrollo y Participacin Ciudadana, y el apartado B,

a Cambios Internos y Desafos Pendientes
42 Significa que contribuyen a la estabilizacin de los niveles de
concentraciones de GEI en la atmsfera de la Tierra
20

la planeacin e implementacin efectiva de la

adaptacin; y (d) disear indicadores para el MyE
de la adaptacin, que reflejen el avance que los
pases estaran haciendo para integrar la adaptacin
en la planeacin, polticas y acciones de desarrollo
y sectoriales.
referencia de manera explcita a la nominacin

urgente y todava pendiente por parte del pas, de la
entidad nacional de implementacin ante el Fondo
de Adaptacin (FA) y el Fondo Verde del Clima
(FVC); habiendo convocatoria oficial en este tema.
Es propio de un enfoque emergencista invisibilizar
los mecanismos de financiamiento existentes y
previstos para la adaptacin, como es el FA y la
ventana para la adaptacin del FVC; y magnificar
el alcance del MIVPD, abordndolo errneamente
como mecanismo financiero.
En El Salvador, el tema de PyD ha ido cobrando

mayor visibilidad en el marco de polticas pblicas
en materia de cambio climtico, as como en los
diferentes instrumentos para su implementacin;
tal es el caso del PQD, la ENCC y el PNCC. Al
respecto, existe el riesgo de que el abordaje de las
PyD sea proclive a focalizarse en las medidas de
respuesta, y se adopte un enfoque emergencista,
en detrimento de la adaptacin, la cual conlleva
implcitamente la prevencin y reduccin de las
PyD. El primero de los tres Ejes fundamentales de
la ENCC, se refiere a mecanismos para enfrentar
PyD recurrentes, y la mayora de las acciones clave
de los ocho componentes del PNCC se refieren a
PyD.
El PNCC no tiene enfoque de derechos humanos

en el abordaje de la mitigacin, adaptacin e
incluso, de PyD. Solamente en el componente
8 (capacidades nacionales) se menciona a nivel
de buenas intenciones, que los grupos de base
que viven la realidad crtica del cambio climtico,
tienen el derecho humano de participar en las
consultas sobre la gestin del conocimiento; y
que se fortalecer la participacin ciudadana con
enfoque de gnero, generacional y tnico basado
en derechos, incluyendo en procesos sociales de
evaluacin de resultados y rendicin de cuentas.
El enfoque emergencista es visibilizado en

la parte Introductoria, en la cual se plantea
los componentes del PNCC se enfocan en la
reduccin del riesgo y en minimizar a corto plazo
las prdidas humanas y econmicas, sin referencia
explcita a la adaptacin. En el Componente 2
Finanzas pblicas y PyD, se plantea dado que
para la mayor parte de las amenazas de desarrollo
gradual no existen medidas de adaptacin factibles,
nicamente restaran medidas de compensacin,
migracin y abandono completo de territorios y
actividades productivas. De all que para el pas,
bajo condiciones de alta vulnerabilidad climtica,
resulte urgente la realizacin de dichas acciones.
Se trasluce un abordaje antropocntrico ya que no

se aborda ni se refiere a los derechos intrnsecos
de la Tierra; lo cual se refleja en el componente 5
(recursos hdricos), centrado en el uso humano del
agua para usos productivos, sin referencia alguna a
las necesidades de agua de los ecosistemas; y en el
uso de los conceptos y terminologa economicista
propios de la economa ambiental, tal es el caso del
planteamiento priorizar inversiones crticas en los
ecosistemas esenciales para el aprovisionamiento
de servicios y la conservacin de los recursos
naturales, en referencia a los sistemas naturales.
En la parte de Introduccin se reconoce la existencia
de poblaciones ms vulnerables, citando mujeres,
generaciones y poblacin en situacin de pobreza.
Pero en la parte III Proceso de Elaboracin, llama la
atencin que a pesar de que el MARN informa
haber realizado once talleres nacionales, y uno de
stos especfico para la integracin del enfoque
de gnero en el PNCC, dicho enfoque no fue
integrado, ya que no se refleja en el abordaje de los
temas a lo largo de su contenido y acciones.
Es de hacer notar, que el MIVPD no es un mecanismo

financiero sino facilitador de la Convencin, y por
decisin de la COP-19, su funcin ser promover,
bajo el Marco de Adaptacin, la aplicacin de
enfoques para hacer frente a las PyD relacionados
con los efectos adversos del cambio climtico46.
Sin embargo, en el componente finanzas pblicas y
PyD, todas las acciones clave estn centradas en el
tema PyD. Llama la atencin la accin referida a la
nominacin de una entidad nacional de enlace con el
MIVPD, cuando no ha habido convocatoria oficial
para tal efecto en el seno del proceso multilateral
de la Convencin. Paradgicamente, no se hace
Los temas de la niez y juventud, y sus derechos, no

son abordados ni tratados en el PNCC, limitndose
a recomendaciones generales. En el componente
46 Idem 30
21

4.2. Estructura, naturaleza y alcances
1 (Polticas Pblicas) se recomienda incorporar

estratgicamente la dimensin del cambio climtico
y la reduccin de riesgos con enfoque de gnero,
generacional y tnico en todas las polticas
sectoriales, especialmente en la planificacin del
desarrollo nacional y presupuesto pblico. En
el Componente 7 (Desarrollo Urbano y Costero) se
plantea que la exposicin del territorio a diversas
amenazas climticas y geolgicas demanda un
uso del suelo lo ms racional posible, con criterio
y responsabilidad ambiental e intergeneracional;
y se recomienda la vigilancia epidemiolgica
de enfermedades sensibles al cambio climtico,
particularmente en poblaciones vulnerables, como
la niez y personas adultas mayores. Asimismo, en el
componente 4 (sector agropecuaria), se plantea que en
la Escuela Nacional de Agricultura se actualizarn
y adecuarn el currculo, estructura, mtodos y
objetivos a los desafos del cambio climtico, con
enfoque de gnero, generacional y tnico, basado
en los derechos humanos.
En la parte V del PNCC se detalla que ste se

estructura en ocho componentes, y cada uno
de stos incluye un programa con acciones
clave; detallando las entidades responsables,
duracin, necesidades financieras, capacidades
tcnicas y responsabilidades requeridas para su
implementacin, e indicadores de cumplimiento, los
cuales no fueron cuantificados. Llama la atencin
que la salud humana no haya sido priorizada en un
componente especfico independiente, a pesar de
que en una de las siete estrategias del Objetivo 7
del PQD, una lnea de trabajo plantea Desarrollar
intersectorialmente planes de adaptacin al cambio
climtico en especial en los sectores de agricultura,
salud, educacin, energa, obras pblicas, vivienda,
recursos hdricos y turismo.
En la parte Introductoria del PNCC se plantea que
los componentes se enfocan en la reduccin del
riesgo y en minimizar a corto plazo las prdidas
humanas y econmicas; y las acciones clave buscan
superar las deficiencias institucionales para abordar
el cambio climtico, especficamente la dimensin
tcnico-cientfica referida a escenarios climticos,
escenarios futuros de impactos, evaluaciones de
riesgo a desastre, clculos y costeo de la reduccin
de las emisiones sectoriales.
En trminos generales, en el PNCC el tema

indgena es abordado tangencialmente, refirindose
a la etnicidad, al conocimiento ancestral y
tradicional en agricultura sostenible y manejo
de la bioindicadores (componente 4: actividades
agropecuarias), o al rescate de las prcticas y tecnologas
ancestrales que podran ser ms econmicas y
apropiadas para la realidad nacional (componente
8: capacidades nacionales); as como al conocimiento
local sobre la biodiversidad y al papel de la agrodiversidad en el mejoramiento de las condiciones
de vida de las comunidades, va el aumento de
los ingresos, mejoramiento de la nutricin y
seguridad alimentaria (componente 3: biodiversidad y
ecosistemas). Sin embargo, llama la atencin que en la
accin crtica (componente 4) orientada al diseo e
implementacin de acciones de MbA para el manejo
sostenible de los bosques y desarrollo de sistemas
agroforestales, se plantea que dichas acciones
se realizarn de acuerdo a las circunstancias y
necesidades especficas de poblaciones indgenas
y vulnerables cultural y/o econmicamente
dependientes de esos ecosistemas. En esta accin
se visibiliza la obligatoriedad, impuesta por las
polticas del BM, parte integrante del proyecto
de REDD-plus financiado a travs del FCPF, de
considerar los derechos de los pueblos indgenas.
En la parte V se define el objetivo del PNCC

Construir una sociedad y una economa resiliente
al cambio climtico y baja en carbono, mediante
acciones urgentes y prioritarias. Los temas
priorizados en el PNCC expresados en los ocho
componentes son: (1) Incorporacin del cambio
climtico y la reduccin de riesgo a desastres en los
planes de desarrollo, polticas e institucionalidad
pblicas; (2) Proteccin de las finanzas pblicas y
reduccin de PyD; (3) Manejo de la biodiversidad
y ecosistemas para la adaptacin y mitigacin
al cambio climtico; (4) Transformacin y
diversificacin de las prcticas y actividades
agropecuarias, forestales y agroforestales; (5)
Adaptacin integral de los recursos hdricos al
cambio climtico; (6) Promocin de energas
renovables, eficiencia y seguridad energtica; (7)
Desarrollo urbano y costero resiliente al cambio
climtico y bajo en carbono; y (8) Creacin de
condiciones y capacidades nacionales para enfrentar
el cambio climtico.
22

A continuacin se abordan, por componente,

algunas de las acciones clave, de acuerdo a su
naturaleza segn tres categoras: (a) PyD, (b)
adaptacin y (c) mitigacin; a fin de visibilizar la
centralidad de dichos temas, su coherencia con los
objetivos superiores, y su consistencia interna en
funcin de los mismos objetivos.
impactos futuros en la oferta y demanda de agua,

y en la generacin hidroelctrica; en la mayora
de componentes no se retoman los hallazgos de
los estudios realizados sobre las manifestaciones
del cambio climtico, sus impactos y opciones
de adaptacin en relacin a la biodiversidad,
ecosistemas, agricultura, energa, desarrollo urbano
y costero, y salud humana; incluidos los de CEPAL,
a pesar de que estos ltimos son citados en el
Contexto Institucional del PNCC.
(a) Categora PyD:

Todas las acciones del componente 2 (finanzas
pblicas y PyD), se refieren directamente a PyD, ya
que se sustentan en el planteamiento Para la mayor
parte de las amenazas de desarrollo gradual no
existen medidas de adaptacin factibles, restando
nicamente medidas de compensacin, migracin
y abandono completo de territorios y actividades
productivas. De all que para el pas, bajo condiciones
de alta vulnerabilidad climtica, resulte urgente la
realizacin de estas acciones. Adems, se plantea
es fundamental que todas las instituciones pblicas
establezcan metodologas y programas anuales
de evaluacin del riesgo de prdidas y daos de
bienes y activos pblicos e institucionales bajo su
responsabilidad; y que todos los planes y mapas
de riesgo de comunidades y asentamientos rurales
y urbanos precarios, aprovechen los instrumentos,
metodologas, recomendaciones y avances
realizados en el Marco de Accin de Hyogo; sin
referencia explcita a las directrices, manuales y
metodologas sobre la adaptacin, generadas en el
marco de la Convencin.
En el componente 5 (recursos hdricos) se plantean

acciones para el diseo de infraestructuras para
la captacin de agua y el control de avenidas e
inundaciones, como medidas de respuesta ante
eventos climticos extremos de sequas y lluvias. El
componente 7 (desarrollo urbano y costero) plantea que
el concepto de desarrollo urbano dar coherencia
y sostenibilidad a las iniciativas especficas de
reduccin de PyD asociados al cambio climtico.
Una de las acciones del componente 8 (capacidades
nacionales) incluye la elaboracin del Primer
Inventario Nacional de Inversiones Crticas en
infraestructura pblica estratgica y ecosistemas
para la reduccin de riesgos en comunidades en
condicin de riesgo extremo a desastre; el cual
servira al Estado para optimizar el financiamiento
para reducir las prdidas y daos por desastres.
(b) Categora adaptacin:
En el componente 1 (polticas pblicas), se plantea
incorporar la variable del cambio climtico, en las
polticas, planificacin del desarrollo y finanzas
pblicas, sin especificar explcitamente la adaptacin;
y el componente 2 (finanzas pblicas y PyD), se
refiere a la creacin de un Fondo Nacional para
la Adaptacin y Reduccin de Riesgos Climticos,
sin mayor detalle ni vinculacin explcita con los
mecanismos financieros vigentes bajo el proceso
multilateral de la Convencin.
Llama la atencin que siendo una de las acciones

clave del componente 2, la creacin de un Fondo
Nacional para la Adaptacin y Reduccin del
riesgo climtico, ste sea solo citado, y en cambio
el Programa de Inversiones Crticas, basado en un
inventario de bienes estratgicos bajo riesgo de
prdida total o irreversible, es desarrollado con
mayor detalle. Tambin es llamativo que solamente
se plantee la designacin de la entidad nacional de
enlace con el MIVPD, siendo solo un mecanismo
facilitador; y que no se haga alusin a la entidad
nacional todava pendiente de nominarse como
enlace ante los mecanismos financieros de la
Convencin y en plena operacin.
En el componente 3 (biodiversidad), se plantea

la investigacin, innovacin y desarrollo, y la
gestin del conocimiento sobre biodiversidad y
ecosistemas para la adaptacin. Sin embargo, no
se retoman los mecanismos estipulados por la Ley
de reas Naturales Protegidas vigente, que podran
contribuir a la adaptacin de los ecosistemas,
especies y asentamientos humanos, entre otros, al
Sistema de reas Naturales Protegidas (SISAP) y
a las reas de Conservacin, cuya contribucin a
A excepcin de los componentes 5 (recursos hdricos)

y 6 (energas renovables y eficiencia energtica), en los
cuales se citan someramente dos de los estudios de
impactos elaborados por la CEPAL, relativos a los
23

(c) Categora mitigacin:

En el componente 1 (polticas pblicas), se plantea
incorporar la variable cambio climtico, en las
polticas, planificacin del desarrollo y finanzas
pblicas, sin referencia especfica a la mitigacin.
Adems se hace referencia a que el PQD impulsa
la innovacin, desarrollo y adopcin de prcticas y
tecnologas productivas ms limpias y eficientes, sin
vinculacin explcita a la reduccin de las emisiones
de GEI asociadas a fuentes y sectores; o al potencial
de mitigacin, en el marco de los compromisos
internacionales vigentes (INDC) a adoptarse a
finales de 2015.
la adaptacin al cambio climtico, en articulacin

con los Corredores Biolgicos, es fundamental.
Tampoco se vincula de manera visible y explcita
con la ENBD, en lo que respecta a la investigacin,
la cual ha sido definida como uno de los cinco
temas crticos de dicha estrategia.
En el componente 4 (agropecuario) se plantea el
desarrollo de investigacin, tecnologa y capacidades
en cultivos y produccin agrcola resiliente al clima.
Sin embargo, no se retoman los hallazgos de la seal
del cambio climtico en el pas, que podran afectar
al sector, ni los resultados de los estudios sobre
los impactos agropecuarios del cambio climtico,
incluidos los de la CEPAL. El componente 7
(desarrollo urbano y costero) plantea que el logro
de las metas del PNSA contribuira al aumento
de la resiliencia climtica, pues se contribuira
a la vitalidad de los ecosistemas, desarrollo de
comunidades, salud de la mano de obra y reduccin
del gasto pblico en salud.
Adems, se asigna al Gabinete de Gestin de

Sustentabilidad Ambiental y Vulnerabilidad, la
responsabilidad de crear las condiciones para
transitar hacia una economa resiliente y baja en
carbono; aunque el decreto de creacin de dicho
Gabinete lo define una instancia de coordinacin
de las acciones para prevenir, mitigar y erradicar la
vulnerabilidad que presenta el territorio nacional
frente a fenmenos naturales y humanos47, sin
referencia al trnsito hacia una economa baja en
carbono. En cuanto al PQD, ste plantea promover
una economa competitiva, sustentable y resiliente a
los efectos del cambio climtico, sin referencia a
economa baja de carbono48
El componente 8 (capacidades nacionales) plantea

que el pas carece de las condiciones y capacidades
para enfrentar apropiadamente el cambio climtico,
incluida la adaptacin; arguyendo que ni la sociedad
ni las instituciones nacionales y locales tienen la
capacidad de elaborar los estudios e implementar los
diseos de procesos o acciones para tal efecto, por
carecerse de metodologas y de un sistema de MRV.
Se incluye una lista de capacidades esenciales que
se debern adquirir y difundir para implementar el
PNCC. Se plantea que en materia de adaptacin, se
requerir formar equipos de expertos para: evaluar
y manejar modelos de escenarios climticos; evaluar
el riesgo climtico de bienes de infraestructura
pblica y social y ecosistemas crticos; y estimar
costos de daos y prdidas por fenmenos extremos
y de desarrollo gradual.
En el componente 2 (finanzas pblicas y PyD), entre los

bienes sujetos al Programa de inversiones crticas,
estaran los ecosistemas frgiles y otras fuentes de
recursos y servicios esenciales para la poblacin,
especialmente acuferos superficiales y ecosistemas
boscosos o agroforestales, esenciales para la
reduccin de riesgo a desastres. Considerando la
centralidad dada a PREP-REDD-MbA, dichas
inversiones se estaran realizando bajo esquemas de
gestin territorial enmarcados en dicha terna.
El componente 3 (biodiversidad) no se refiere ni
como conjunto ni individualmente a las actividades
vinculadas con el uso de la tierra, cambio de uso
de la tierra y silvicultura (UTCUTS) como fuente
de emisiones histricas y futuras de GEI; y no se
propone NAMA alguna. Tampoco se articulan las
acciones con el compromiso de Estado de elaborar
Adems, se plantea la creacin de un sistema de

informacin estadstica socio-ambiental y climtica;
la elaboracin de un plan maestro de desarrollo
de conocimientos y capacidades nacionales 20152025, que inicie con la evaluacin e impulso a
la implementacin efectiva de las reformas a
las Ley de Educacin General y Superior; y la
elaboracin participativa de un Plan de desarrollo
de sensibilizacin, transformacin cultural y
participacin social frente al cambio climtico y
la reduccin de riesgos. Lo anterior, sin referencia
especfica a la adaptacin.
47 Decreto Ejecutivo No 12 del 11 de junio de 2014, publicado en el
Diario Oficial No 109, Tomo 403 del 13 de junio de 2014

48 Captulo III El Salvador y el Mundo: Tendencias, cambios y
desafos, Apartado B Cambios Internacionales y Desafos Pendientes,
Seccin Principales desafos pendientes, subseccin 4.2 Desafos
socioeconmicos, pg. 71
24

y comunicar una meta cuantificada de reduccin

de emisiones, en el marco de las INDC. Se plantea
la gestin integrada y sustentable del territorio
y paisaje rural, a travs del manejo inclusivo de
ecosistemas, reservas de bisfera y corredores
biolgicos; mediante la terna PREP-REDD-MbA.
Lo anterior incluye cuatro de las cinco acciones
planteadas: (1) restaurar, proteger y conservar los
ecosistemas y mejorar sus funciones ecolgicas; (2)
restablecer la conectividad ecolgica y restaurar la
diversidad de los paisajes rurales; (3) enfrentar las
presiones sobre la biodiversidad; y (4) controlar
y racionalizar el cambio de uso del suelo para la
agricultura, turismo y urbanismo, lo que incluye
medidas especiales de conservacin y proteccin
para territorios ocupados por bosques y cultivos
agroforestales, incluido el caf.
y la pesca sostenible; diseo y ejecucin de acciones

de MbA en el subsector bosques, agroforestera
(REDD con comunidades indgenas); y un
Programa de resiliencia en los cafetales.
En el componente 5 (recursos hdricos), se plantea la
reforestacin y conservacin de la cobertura vegetal
de las cuencas, y en el componente 7 (desarrollo
urbano y costero), se aborda el desarrollo urbano y
costero; en ambos casos, en el marco de la terna
PREP-REDD-MbA. Se plantean acciones para
el control y minimizacin del cambio de uso del
suelo; desarrollo de asentamientos humanos; y en
el marco del proyecto FOMILENIO II, iniciativas
de REDD-plus bajo el proyecto financiado por el
BM-FCPF.
Llama la atencin que en el componente 3

(biodiversidad), tampoco se visibilice la articulacin
de las acciones con la ENBD, sobre todo
porque los tres Ejes en que sta se estructura,
abordan esquemas de gestin de los ecosistemas,
considerando su funcin de captura de carbono, a
saber: (1) Integracin estratgica de la biodiversidad
en la economa; (2) Restauracin y conservacin
inclusiva de ecosistemas crticos; y (3) Biodiversidad
para la gente. Adems, en la ENBD se expresa:
de forma prioritaria en materia de financiamiento
y movilizacin de recursos se debe apostar
estratgicamente a una agenda integrada y articulada
entre biodiversidad y cambio climtico, impulsando
iniciativas sinrgicas. El PREP constituye el
programa insignia para lograr la sinergia entre la
ENBD, el mecanismo de REDD-plus y el PNCC.
El componente 6 (energa) no se refiere al sector

energa ni a los subsectores produccin elctrica,
consumo energtico (industrial, comercial y
residencial) y transporte, en tanto que sectores
emisores de GEI. Tampoco identifica las actividades
por subsector que son fuentes de emisiones de
GEI, ni los niveles de emisiones respectivos o su
contribucin relativa en las emisiones nacionales
de GEI. Tampoco se presentan las emisiones
histricas y sus tendencias futuras por fuente
y sector, ni los escenarios de mitigacin o de
reduccin de emisiones potenciales futuros. No se
identifican las diferentes opciones de mitigacin,
tecnologas, costos, capacidades nacionales ni los
mecanismos facilitadores y financieros requeridos
para su viabilizacin. El tema de las NAMA
se limita al ahorro y eficiencia energtica, y a las
fuentes renovables, y no se articulan al compromiso
de Estado de comunicar una meta cuantificada de
reduccin de emisiones, en el marco de las INDC.
En el componente 4 (agropecuario) no se hace

referencia a las actividades agropecuarias o
subsectores que son fuentes de emisiones histricas
y futuras de GEI, tampoco se estima el potencial o
metas de mitigacin, en vinculacin con las INDC.
Se aborda el tema de las NAMA solamente para
el subsector cafetalero, sin articulacin con metas
de mitigacin o INDC. Se plantea el manejo de la
agricultura y los suelos bajo esquemas de REDDplus en un 20% de las tierras agrcolas, segn el
proyecto de REDD financiado por el BM. Las
acciones incluidas son: transformacin de prcticas
agropecuarias (zafra verde para reducir emisiones de
GEI) y diversificacin productiva con alternativas
resilientes al clima va la terna PREP-REDD-MbA
En el componente 8 (capacidades nacionales), se

plantea la premisa de que el pas carece de las
capacidades institucionales y humanas para avanzar
en la implementacin del marco de polticas de
cambio climtico, que incluye la mitigacin. Se
plantea establecer un equipo interinstitucional,
para elaborar curvas de reduccin de emisiones
de carbono y estimacin de los costos asociados.
Paradgicamente, se plantea la creacin de un
sistema bsico de MRV para aplicarlo inicialmente
a la reduccin de emisiones de NAMA, y a otros
cobeneficios bajo la terna PREP-REDD-MbA,
y al cumplimiento de salvaguardas exigidas en el
proyecto REDD financiado por el BM.
25

4.3. Coherencia y consistencia
propia poltica de cambio climtico. Adems, se han

generado al Estado riesgos de incumplimiento de
los compromisos derivados de la Convencin, entre
otros, especficamente en el tema de las INDC.
El anlisis se realiza utilizando los resultados de la

sistematizacin de las acciones en las tres categoras
temticas definidas en la seccin 4.2 previa, lo
cual facilita la identificacin de: (1) la centralidad
de los temas, (2) la coherencia con los objetivos
superiores, y (3) la consistencia interna en funcin
de dichos objetivos.
A partir de 2013, con el establecimiento en Polonia

del MIVPD, el MARN adopta el tema de PyD, y lo
integra a su agenda prioritaria en materia de cambio
climtico. Los temas de REDD-plus y de PyD en el
PNCC, son incorporados en casi todas las acciones
clave de los componentes; en coherencia con las
prioridades definidas por el MARN en la PNMA de
2012 y en la ENCC de 2013. Adems, las acciones
del PNCC vinculadas a REDD-plus y a PyD son
sinrgicas entre s, y por lo tanto, existe consistencia
mutua en funcin de la viabilizacin de esquemas de
gestin territorial concebidos bajo la terna PREPREDD-MbA. Lo anterior, subordinando las otras
dos categoras de acciones relativas a la adaptacin y
a la mitigacin, sta ltima siendo condicionada por
su aporte al desarrollo, en trminos de cobeneficios.
El abordaje del cambio climtico centrado
en REDD-plus, contraviene los principios,
criterios, directrices y decisiones adoptadas en el
marco del proceso multilateral, y distorsiona la
conceptualizacin del marco de polticas pblicas
en materia de cambio climtico, y especficamente
del PNCC. La centralidad de los esquemas de
REDD-plus y del tema de PyD, es incoherente
con el objetivo ltimo de la Convencin, el cual
busca la viabilidad de la adaptacin mediante la
mitigacin mundial real y efectiva que estabilice
los niveles de concentraciones de los GEI en la
atmsfera, a un nivel que evite superar el umbral
mximo de incremento de la temperatura media
mundial de 2oC 1.5oC, para evitar perturbaciones
peligrosas, de gran escala e irreversibles, del sistema
climtico de la Tierra. Para el logro de dicho
objetivo, todos los pases tienen compromisos
comunes pero diferenciados, y de acuerdo con sus
capacidades respectivas, tanto en mitigacin como
en adaptacin.
En el conjunto de tres categoras de acciones,

referidas a PyD, adaptacin y mitigacin, en
correspondencia con los tres Ejes de la ENCC; se
refleja la centralidad que en el PNCC se le han dado
a los esquemas de gestin territorial va la terna
REDD-MbA-PREP. Lo anterior, es una de las
muchas expresiones de la prioridad que el MARN
le ha venido dando, desde 2009, a los esquemas
de REDD, sus variantes y temas vinculados. En
el caso de la ENBD de 2013, sta no aborda los
efectos ni impactos del cambio climtico en la
biodiversidad en ninguno de los tres Ejes en los
cuales se fundamenta. Lo anterior, a pesar de
existir estudios sobre ese tema, y tampoco se hace
referencia al SISAP o a las reas de Conservacin,
en el marco de la Ley de reas Naturales Protegidas
vigente. Sin embargo, en casi todas las lneas
prioritarias de la ENBD, se visibiliza la funcin
que realizan los ecosistemas de manglar, arrecifes,
suelos y agroecosistemas (con nfasis en el caf) de
capturar y retener el carbono biognico. Adems,
los esquemas de gestin planteados para dichos
ecosistemas, tienen una sinergia implcita con la
terna REDD-MbA-PREP adoptada en el PNCC y
promovida por el MARN.
La centralidad y priorizacin de REDD-plus se
han expresado desde 2009 a travs de acciones,
planteamientos, movilizaciones de recursos
tcnicos y financieros, capacitaciones, misiones,
intercambios, consultas, reorganizaciones y
fortalecimientos institucionales, asignaciones y
reacomodos de personal, expertos, tareas, recursos
y esfuerzos. Lo anterior, con el fin de oficializar,
institucionalizar, habilitar y viabilizar los esquemas
de REDD-plus en El Salvador; lo cual ha provocado
distorsiones, vacos, falencias y retrasos en el
abordaje y tratamiento integral del tema del cambio
climtico. Tal es el caso del PNCC, para cuya
concepcin y elaboracin el MARN se enfrent
con los vacos de informacin y de capacidades,
como resultado del manejo inapropiado de su
Asimismo, el relegamiento y diferimiento de la

mitigacin y la adaptacin a lo largo de todo el
PNCC, son incoherentes con su propio objetivo
de construir una sociedad y economa resiliente
y baja en carbono mediante acciones urgentes
y prioritarias; y con el logro de dos de los tres
Ejes de la ENCC, referidos a la adaptacin y a la
mitigacin. La definicin del PNCC como un mero
marco de prioridades y acciones orientadoras y
26

articuladoras de planes territoriales y sectoriales;

y los planteamientos de que el pas carece de las
capacidades institucionales y humanas para avanzar
en la implementacin del marco de polticas de
cambio climtico, y que se requerir de un
proceso largo y sostenido para asumir el desafo del
cambio climtico; tampoco son coherentes con el
propio objetivo del PNCC. Existe contradiccin
entre el objetivo de implementar acciones urgentes y
prioritarias, y el reconocimiento de la imposibilidad
de hacerlo, por la falta de capacidades nacionales;
con la excepcin de los temas de REDD y PyD,
cuya viabilidad es planteada como inmediata.
con la tendencia que desde 2009 se ha venido

promoviendo en el entorno de las negociaciones
multilaterales, por parte de pases, grupos de pases
y agencias multilaterales, los cuales han cabildeado
por filtrar y empujar en la agenda de negociaciones
la adopcin de enfoques emergencistas, propios
de la Estrategia Internacional de Reduccin de
Desastres. El emergencismo se ha materializado
en el tema PyD, cuya visibilidad ha sido creciente
y ha desplazado al tema de la adaptacin en
trminos del involucramiento activo y cabildeo
requeridos por parte de los pases en desarrollo
en ese tema. Algunos pases, como El Salvador,
han sobredimensionado el enfoque emergencista,
cerrando filas en torno al tema PyD, en detrimento
de las prioridades y esfuerzos que se requeriran
en la actual fase crtica de negociaciones del nuevo
acuerdo mundial (Aguilar, 2014).
Los componentes y acciones clave priorizados

en el PNCC son incoherentes con los objetivos
de la mitigacin real y efectiva, y de la adaptacin
apropiada, de acuerdo al marco normativo de la
Convencin. El tema de la mitigacin no es abordado
en todas sus dimensiones y alcance, contraviniendo
el marco de referencia normativo y metodolgico,
emanado y adoptado por los Estados. En las
acciones de los componentes el tema es marginal y
limitado al desarrollo de NAMA en los subsectores
cafetalero, produccin y consumo de energa. En
el caso de REDD-plus, aunque son actividades de
mitigacin, sus promotores se niegan a abordarlas y
tratarlas como parte del sector UTCUT, en el marco
de las NAMA y de estrategias o planes de desarrollo
de transicin hacia economas y sociedades con
bajos niveles de emisiones de carbono. Los grupos
de presin pro-REDD cabildean por economas y
sociedades neutras en carbono, lo cual significa que
los sumideros de carbono biognico compensaran
las emisiones de carbono de origen fsil; sin tener en
cuenta que el carbono biognico de los sumideros es
parte del ciclo natural del carbono, y que no podra
compensar las emisiones fsiles, que aumentan el
carbono en la atmsfera adicionalmente al carbono
que circula normalmente dentro de dicho ciclo.
El enfoque utilitario y el enfoque emergencista

se han vuelto dos caras de la misma moneda. El
enfoque utilitario sacrifica la efectividad ambiental
de las acciones de mitigacin, a favor de beneficios
inmediatos y de grupos. Al mismo tiempo, dicho
enfoque necesita promover el emergencismo, para
atender los impactos del cambio climtico, que se
incrementaran como consecuencia de las medidas
de mitigacin inefectivas para tratar sus causas.
El abordaje utilitario del cambio climtico va
REDD-plus y su centralidad en el PNCC y en
el marco de poltica nacional actual; aunado al
abordaje emergencista, va la priorizacin de PyD;
resultara en una frmula peligrosa en detrimento
del tratamiento apropiado y oportuno del
cambio climtico: utilitarismo a corto plazo con
derrotismo a mediano y largo plazo, sin posibilidad
de adaptacin alguna, solo de atencin a las
emergencias cada vez ms frecuentes. El abordaje
utilitarista-emergencista del cambio climtico
contraviene los principios ticos por los cuales se
rigen el derecho internacional y la Convencin.
En el contexto institucional del PNCC se informa

que el PNAD ya est en proceso de elaboracin,
cuando ste debera haber sido la sustentacin de
las acciones de adaptacin del PNCC; y sobre todo,
debera regir a cualquier estrategia o medida de
mitigacin, ya que sta debera subordinarse a los
objetivos de la adaptacin.
Por otra parte, despus de dos dcadas que el pas

ha estado recibiendo acompaamiento tcnico
y recursos financieros, entre otros, por parte de
los mecanismos facilitadores y financieros de
la Convencin; es injustificado e inconveniente
que en el componente 8 (capacidades nacionales)
se afirme que El Salvador carece de los estudios,
metodologas, modelos, sistemas de informacin y
capacidades humanas e institucionales requeridas
para desarrollar e implementar estrategias y medidas
de adaptacin, mitigacin y de movilizacin de
El tema de la adaptacin ha sido en buena medida

relegado y diferido a favor del tema PyD, e incluso,
asimilado a ste; lo cual refleja que en el PNCC
prevalece un enfoque emergencista en el abordaje
del cambio climtico. Dicho enfoque es coherente
27

los recursos tcnicos, tecnolgicos y financieros

requeridos para la implementacin de procesos y
acciones inmediatas.
clave correspondientes; y que la evaluacin deber

incluir una amplia participacin social y el apoyo
de expertos bajo la coordinacin del MARN. Sin
embargo, no se hace referencia a los informes de
seguimiento bianuales establecidos en el Art. 64
literal G, introducido en la Ley del Medio Ambiente
con las reformas de 2012.
Sobre la base de la supuesta falta de condiciones

habilitantes y de capacidades nacionales para
implementar la mitigacin y la adaptacin
(componente 8: capacidades nacionales), el PNCC justifica
su definicin de ser un mero marco de prioridades
para la articulacin de planes y acciones sectoriales.
Tal como ha sido concebido, constituye ms bien
un marco de accin para dar inicio a procesos de
desarrollo de capacidades nacionales para habilitar
al pas en el abordaje del problema.
La parte IV es sumamente dbil, ya que no se define

ni establece un sistema de MyE para el seguimiento
y evaluacin del desempeo y del impacto del
PNCC, lo cual debera haber sido lo esencial en
ese apartado. Llama la atencin, que la parte IV
no se vincule con los cuadros resumen incluidos
en los ocho componentes, en los cuales se definen
indicadores de cumplimiento (o de resultados)
pero sin cuantificacin. De haberse definido un
sistema de MyE, ste debera haber retomado
dichos indicadores para incorporarlos al sistema de
variables e indicadores, para el anlisis respectivo.
La falta de cuantificacin para los indicadores de
cumplimiento imposibilitara cualquier seguimiento
o evaluacin sobre el desempeo del PNCC.
Tampoco se definieron indicadores de impactos en
materia de mitigacin ni de adaptacin en el sistema
de MyE, para horizontes de tiempo ms all de los
quinquenios que duran los sucesivos PNCC, a fin
de evaluar su evolucin y cambios.
Paradgicamente, al mismo tiempo que se lanza

el proceso a mediano y largo plazo de creacin
de condiciones y capacidades para la adaptacin
y la mitigacin; se lanzan acciones sectoriales
inmediatas de gestin territorial en torno al men de
esquemas de REDD-plus, abordados bajo la terna
PREP-REDD-MbA. El diferimiento de la accin
para el abordaje y tratamiento de la adaptacin y la
mitigacin, por falta de condiciones y capacidades
nacionales; contrasta con el sentido de urgencia
y llamados a la accin inmediata planteados en el
PREP, en cuya estrategia de implementacin49 se
expresa: (1) accin inmediata, arrancando con el
capital humano, social y financiero semilla existente,
(2) actuacin territorial conjunta del gobierno
central y los actores locales, (3) construccin de
acuerdos y compromisos slidos para sostener
el esfuerzo en el tiempo, y (4) movilizacin de la
energa nacional y la cooperacin internacional.
Por otra parte, dentro de los indicadores de

cumplimiento definidos en los componentes, no
se han considerado ni visibilizado los indicadores
para el MyE especficamente de la adaptacin, los
cuales deberan haberse considerado en atencin al
llamado de la COP-20 a finales de 2014 en Lima.
Dicho llamado invita a todos los pases, mecanismos
financieros, entre otros organismos, a considerar
las recomendaciones elaboradas por el Comit de
Adaptacin en materia de adaptacin, que entre
otras, plantean disear indicadores para el MyE de
la adaptacin, que reflejen el avance que los pases
estaran haciendo para integrar la adaptacin en
la planeacin, polticas y acciones de desarrollo y
sectoriales50.
5. Anlisis de la transparencia y
viabilidad
5.1. Sistema de monitoreo y
evaluacin
En la parte IV implementacin, seguimiento y evaluacin,
del PNCC, se hace referencia al Art. 64 literal E de
la Ley del Medio Ambiente, en el cual se estipula
que el PNCC deber actualizarse quinquenalmente.
Asimismo, se plantea que el PNCC deber revisarse
y evaluarse de manera sustantiva, incluyendo la
pertinencia de los componentes y sus acciones
De acuerdo al contenido de la parte IV del PNCC,

ste se enfoca en la fase de su implementacin,
identificando algunos mecanismos para facilitar
la incorporacin del cambio climtico en las
acciones, planes y proyectos, en concordancia
con las prioridades nacionales y el objetivo del
PNCC: (a) se identifica, de manera genrica, la
coordinacin interinstitucional e intersectorial, sin
49 Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes
(PREP). Presentacin del lanzamiento pblico oficial del 7 de

mayo de 2012: http://www.marn.gob.sv/phocadownload/PREP_
Lanzamiento_7mayo2012.pdf
50 Idem 45
28

precisar mecanismos especficos; (b) se plantea la

necesidad de que los planes especficos, sectoriales,
institucionales y territoriales se articulen con las
metas y herramientas de evaluacin, para dar
seguimiento a su contribucin respectiva al PNCC.
Llama la atencin que dicha articulacin no se
haya realizado durante la larga fase de elaboracin
y consulta del PNCC; lo cual podra retardar o
inviabilizar su implementacin, e imposibilitar
su seguimiento y evaluacin; y (c) se plantea la
incorporacin de la perspectiva de gnero y de
derechos humanos, sin precisar la forma en que
facilitaran la incorporacin del cambio climtico en
las acciones, planes y proyectos, en concordancia
con las prioridades nacionales.
esa serie de obligaciones internacionales vigentes y

de compromisos por venir, en materia de sistemas
de MRV, tanto para la adaptacin como para la
mitigacin; no hayan sido retomados ni visibilizados
en la parte IV del PNCC, ni en su conjunto. Sobre
todo, que El Salvador ha contado con apoyo
tcnico (ej.: directrices, manuales y capacitaciones)
y financiero (GEF) para la elaboracin del primer
BUR, en el cual el pas deba haber informado a
finales de 2014, entre otros, sobre los avances en
la definicin y puesta en operacin del sistema
nacional de MRV de las NAMA.
Es de hacer notar, que aunque paradjicamente
en la parte IV del PNCC no se plantea el diseo
ni la estrategia de implementacin de un sistema
MyE de dicho instrumento; en el componente 8
(capacidades nacionales), se plantea la creacin de un
sistema bsico de MRV, para aplicarlo inicialmente
a la reduccin de emisiones de NAMA, y a otros
cobeneficios, bajo la terna PREP-REDD-MbA, as
como al cumplimiento de las salvaguardas del BM,
exigidas en el proyecto REDD financiado va el
FCPF. Dicho sistema de MRV para las actividades
de REDD-plus, ya est siendo desarrollado por
la Direccin de Ecosistemas y Vida Silvestre del
MARN, en el marco del proyecto referido.
En materia de mitigacin, en virtud del Acuerdo de

Cancn de 2010, todos los pases en desarrollo que
han ratificado la Convencin debern desarrollar
NAMA51 con sus respectivos sistemas nacionales
de MRV52; sobre la base de las directrices generales
emanadas de la Convencin. Tanto los INGEI
como las NAMA y los sistemas nacionales de MRV,
debern ser notificados cada dos aos mediante los
BUR53 o alternativamente va las Comunicaciones
Nacionales cuadrienales. En el caso de que en El
Salvador estara necesitando y movilizando apoyo
internacional para algunas o todas las NAMA,
stas debern inscribirse oficialmente en un
Registro que ser administrado por la secretara de
la Convencin54, y estarn sujetas a un sistema
internacional de MRV55 y a una Consulta y
Evaluacin Internacional56 (ICA), realizada por un
grupo de expertos tcnicos57, para lo cual la COP17 adopt modalidades y directrices en 201158.
En esa lnea, en el marco de la ENBD, se proyecta

desarrollar un sistema de MRV robusto e integral
para el seguimiento a la implementacin de los planes
y programas asociados a dicha estrategia. Tal sera
el caso del PREP, ya que por su naturaleza sera un
instrumento de implementacin de la ENBD. En la
bsqueda de la eficiencia y sinergia, es de suponer,
que el sistema de MRV para el seguimiento de los
esquemas PREP-REDD-MbA, sera el mismo de
la ENBD; el cual es planteado como esencial para
la generacin y sistematizacin de la informacin
sobre las actividades de conservacin y restauracin,
uso y aprovechamiento de los recursos biolgicos y
de especies prioritarias; y dinmicas poblacionales.
Por otra parte, en el marco del nuevo acuerdo

sobre cambio climtico a adoptarse en Pars
a finales de 2015, se estaran definiendo y
adoptando los mecanismos de MRV relacionados
con el cumplimiento de los compromisos que se
estableceran bajo un protocolo, otro instrumento
legal o una conclusin acordada con fuerza legal,
en el marco de la Convencin y aplicable a todas las
Partes, a partir de 2020. Llama la atencin que toda
Transparencia:
La normativa emanada del proceso multilateral de
la Convencin, sobre el establecimiento de sistemas
nacionales e internacionales de MRV, en materia de
mitigacin y de adaptacin; tiene como uno de sus
objetivos fortalecer la transparencia en la definicin
y aplicacin del marco de polticas de cambio
climtico. La informacin generada mediante los
sistemas de MRV, facilita y sustenta la rendicin
de cuentas en el mbito nacional; y garantiza la
comparabilidad de esfuerzos, avances y logros en el
mbito internacional.
51 Idem 3
52 Idem 4
53 Idem 5
57 La ICA analiza los INGEI,NAMA, metodologas aplicadas, grados
de implementacin, sistemas nacionales de MRV y apoyos recibidos

58 Dec. 2/CP.17, Anexo IV: FCCC/CP/2011/9/Add.1, Anexo IV
29

El PNCC no ha retomado ni incorporado las

obligaciones del Estado salvadoreo en materia de
sistemas nacionales de MRV, y tampoco define su
propio sistema de MyE; lo cual constituye una seria
falencia, que dificultara el seguimiento efectivo
a la implementacin del PNCC por parte de los
rganos contralores del Estado, y la vigilancia
del desempeo de la funcin pblica por parte
de la sociedad. Por otra parte, en el Art. 6 de la
Convencin, se estipula que las Partes promovern
y facilitarn en el plano nacional y, segn proceda, el
acceso al pblico a la informacin sobre el cambio
climtico y sus efectos; Al respecto, ni la PNMA
(2012), ni la Segunda Comunicacin Nacional de
Cambio Climtico (2013), ni la ENCC (2014)
ni el PNCC (2015) aborda, de manera visible,
sustentada y transparente la informacin relativa a
las manifestaciones, efectos e impactos del cambio
climtico. El manejo por parte del MARN de la
informacin relativa a la seal actual y proyectada
a futuro del cambio climtico, y a la variabilidad
climtica bajo condiciones de cambo climtico en
El Salvador, es equvoco.
En esa lnea, la Ley de Acceso a la Informacin

Pblica59 constituye un avance inicial en materia
de transparencia en El Salvador, cuya eficacia
deber ser evaluada a fin de mejorarla, en trminos
de: visibilidad y homogenizacin de los portales
de internet de las entidades gubernamentales;
simplificacin de los procedimientos y formatos de
acceso a la informacin; independencia del Instituto
de Acceso a la Informacin Pblica; aumento
de la eficacia en el desempeo de la funcin
pblica; ampliacin de la participacin ciudadana;
continuidad en la lucha contra la corrupcin; y
generacin de una cultura de transparencia.
5.2.
Participacin Social y Viabilidad
En virtud de la Convencin Interamericana y

la Convencin de las Naciones Unidas contra
la Corrupcin, el Estado salvadoreo reconoce
que la transparencia, el derecho de acceso a la
informacin, el derecho a la participacin ciudadana
y la obligacin de las autoridades a la rendicin de
cuentas de la gestin pblica, son herramientas
idneas para prevenir, detectar, sancionar y erradicar
los actos de corrupcin.
En el componente 8 (capacidades nacionales), se

plantea el mejoramiento de la gobernanza local y
el fortalecimiento de la participacin ciudadana,
incluyendo procesos de evaluacin de resultados
y rendicin de cuentas. Es de hacer notar, que
en el pas los informes y eventos de rendicin de
cuentas gubernamentales, incluida la dimensin
ambiental, y especficamente el tema del cambio
climtico; no se han enmarcado en los mandatos
legales dictados por la regulacin nacional, ni en
los compromisos y obligaciones internacionales
derivados de las convenciones multilaterales
ambientales. De acuerdo a un estudio de Cancillera,
sobre el financiamiento climtico: La atencin a
la rendicin de cuentas, que cierra el ciclo de un
manejo financiero eficaz, es an incipiente en El
Salvador. Esto an plantea desafos para poder
implementar un sistema de MRV (GOES, 2012).
Participacin social
En el Art. 6 de la Convencin, se estipula que las
Partes promovern y facilitarn en el plano nacional
y, segn proceda, la participacin del pblico en
el estudio del cambio climtico y sus efectos y en
la elaboracin de las respuestas adecuadas. Sobre
esa base, el Estado salvadoreo deber promover
y facilitar la participacin social en el proceso
de formacin de las polticas pblicas, y de sus
instrumentos de implementacin, en materia de
cambio climtico.
En la parte III proceso de elaboracin, se plantea
que entre diciembre de 2013 y mayo de 2014, el
MARN desarroll diversos procesos de consulta
y participacin sectoriales y territoriales; lo que
incluye once talleres nacionales y un taller especfico
para incorporar la perspectiva de gnero. Se plantea
que a fin de que el nuevo gobierno elegido para el
quinquenio 2014-2019 tuviera el tiempo de conocer
el PNCC, y de incorporar sus aspectos relevantes
en el PQD; se prorrog por un ao el proceso de
consulta. Asimismo, se da cuenta del desarrollo de
talleres de devolucin y validacin del PNCC, de
Llama la atencin que el mandato de la Ley del

Medio Ambiente al MARN (Art. 31), de presentar
bienalmente a la nacin, a travs del Presidente
de la Repblica, el Informe Nacional del Estado
del Medio Ambiente, no tenga aplicacin plena;
ya que es un instrumento que obliga a mantener
informada, de manera transparente, a la sociedad
sobre el grado de sustentabilidad ambiental del pas,
lo que incluye la manifestaciones, efectos, impactos
y estrategias nacionales ante el cambio climtico.
59 Decreto Legislativo No 534 del 2 de diciembre de 2010, publicado
en el Diario Oficial No 70, Tomo 371 del 8 de abril de 2011
30

los cuales surgieron las actividades especficas por

componente, incluidas en el Anexo 1 del PNCC.
principio CLPI y el abordaje inapropiado adoptado

en las consultas, de acuerdo a participantes65, para la
obtencin de los insumos durante las consultas, le
restan legitimidad social del primer PNCC.
A pesar del retraso de un ao en la aprobacin del

PNCC, respecto al plazo legal fijado por la Ley
del Medio Ambiente; llama la atencin que en el
Objetivo 7 del PQD Transitar hacia una economa
y sociedad ambientalmente sustentables y resilientes
a los efectos del cambio climtico, en ninguna de
las cinco Estrategias incluidas en dicho Objetivo, y
especficamente en la Estrategia 7.4 Reduccin de
la vulnerabilidad ambiental y socioeconmica ante
los efectos del cambio climtico y los fenmenos
naturales, con lo que se aumenta la resiliencia de
los territorios; se incluya ni haga referencia al
PNCC. Solamente en el Captulo II-B60, seccin
3 El cambio climtico y sus efectos, se plantea
en trminos de buenas intenciones: se requiere
de respuestas articuladas y estructuradas, como la
formulacin del Primer Plan Nacional de Cambio
Climtico61.
De acuerdo al anlisis realizado por la Mesa de

Cambio Climtico de El Salvador66 (MCC-ES):
El diseo de la consulta fue inapropiado para
promover la participacin plena, equitativa y efectiva
de los diferentes actores y sectores relevantes; ya
que desde la convocatoria e inicio de los talleres
de consulta, se plante un abordaje mediante
grupos temticos, los cuales fueron definidos
unilateralmente por el MARN, sin justificacin ni
discusin previas, lo cual impidi el conocimiento
integral del proceso de conceptualizacin del
PNCC, as como la sustentacin normativa,
cientfico-tcnica y metodolgica de los
componentes y acciones clave priorizadas. La
MCC-ES contina:En la Introduccin del PNCC
se plantea que las prioridades fueron definidas en
las amplias consultas realizadas, cuando lo que
ocurri fue que a las consultas el MARN llev
preestablecidos los componentes con sus acciones;
siendo notoria la ausencia de un componente
relativo a la biodiversidad, el cual fue incorporado
bajo la presin de algunas de las organizaciones
invitadas a las consultas.
Respecto al diseo y desarrollo del proceso de

consulta, de acuerdo a algunos de los actores
participantes62, no se consider ni aplic el principio
del consentimiento libre, previo e informado
(CLPI), reconocido a nivel internacional en diversas
esferas que afectan a comunidades rurales y de
pueblos indgenas63. El consentimiento remite
a que las consultas deben celebrarse de buena
fe, mediante un dilogo entre las partes en una
atmsfera de respeto recproco, participacin plena
y equitativa, y con instituciones representativas
autorizadas para expresar el consentimiento
en nombre de comunidades o pueblos. Libre
significa que no hay coercin, intimidacin ni
manipulacin; previo, que se ha obtenido el
consentimiento respetado los tiempos y formas de
consulta o consenso, propias de las comunidades
rurales o de pueblos indgenas; e informado, que
se ha proporcionado informacin que abarque los
aspectos medulares a tratar64. La no aplicacin del
Sobre el formato aplicado durante las consultas,

la MCC-ES plantea: El formato de las consultas
ha puesto fuerte nfasis en el financiamiento de las
acciones sin armonizarse con el cumplimiento de
los compromisos y obligaciones para crear entornos
habilitantes para la adaptacin. Lo anterior se
refleja en la asignacin de un tiempo considerable
al aspecto financiero durante los talleres de
consulta. Sin embargo, tal cual se est planteando
el financiamiento en la estructura actual propuesta
para el PNCC, ste no se articula, ni sustenta, ni
canaliza va el cumplimiento de los compromisos
y obligaciones del Estado salvadoreo en virtud
de la Convencin y de las obligaciones especficas
de cara a la negociacin del Acuerdo de 2015,
estas ltimas con plazos perentorios, como es la
presentacin de las INDC, las NAMA y el PNAD.
60 El Cap. II del PQD se refiere a Transformacin del Estado,
Planeacin del Desarrollo y Participacin Ciudadana, y el apartado B,

a Cambios Internos y Desafos Pendientes
61 Pg. 64 del PQD
62 Posicin de la Mesa de Cambio Climtico de El Salvador ate
el proceso de elaboracin del PNCC: http://www.scribd.com/
doc/243279948/Posicion-de-la-Mesa-de-Cambio-Climatico-de-ESante-el-proceso-de-elaboracion-del-PNCC-16Oct2014-pdf
63 Varios instrumentos internacionales, como la Declaracin de los
Derechos de los Pueblos Indgenas, el Convenio 169 de la OIT, el
Convenio sobre la Diversidad Biolgica, establecen este principio y
ofrecen una base normativa para demandar su cumplimiento
64 Objetivos, naturaleza, alcance, enfoques, territorios, sectores y
sistemas beneficiados y afectadas, probable impacto econmico, social,

cultural, legal, tecnolgico y ambiental, incluidos los posibles riesgos,
acceso y control de los recursos y distribucin de los beneficios, entre
otros
65 Idem 62
66 La Mesa de Cambio Climtico de El Salvador no fue invitada a
participar en dichas consultas, sin embargo, sta desarroll un anlisis
del documento borrador del Plan referido, y se divulg ampliamente
su posicin
31

Dentro del proceso multilateral, la arquitectura

del financiamiento climtico est fuertemente
articulada al cumplimiento de los compromisos y
obligaciones de los Estados, y por consiguiente,
podra constituirse en uno de los criterios bsicos
para que stos sean elegibles para financiamiento
y/o para participar dentro de los programas de
desarrollo de capacidades y de acompaamiento
tcnico, establecidos por los mecanismos
facilitadores y financieros dentro del proceso
multilateral.
un plan de sensibilizacin, transformacin cultural

y participacin social frente al cambio climtico
y la reduccin de riesgos; mediante un proceso
de consulta que incluye, adems de los sectores
organizados de la sociedad civil, a los medios
masivos de comunicacin social pblicos y
privados, a lderes sociales y de opinin pblica, para
establecer una hoja de ruta para el fortalecimiento
de la sensibilidad, participacin y compromiso
ciudadano en la materia.
Viabilidad
En la parte IV del PNCC implementacin, seguimiento
y evaluacin, se aborda la viabilidad de que dicho
instrumento sea implementado; expresndose
que para su implementacin se necesitar que:
(a) se active la participacin de la sociedad civil,
pequeos y medianos productores, empresa
privada, academia, organizaciones comunitarias
y medios de comunicacin, entre otros; (b) las
entidades pblicas se desempeen como ncleos
de organizacin y coordinacin de los esfuerzos;
(c) las entidades pblicas, no gubernamentales
y privadas, adopten un enfoque de creacin de
capacidades y de condiciones habilitantes ante el
cambio climtico; y (d) los arreglos institucionales
para la implementacin de las acciones, incluyendo
actores pblicos y privados, identifiquen las
necesidades financieras, tecnolgicas y de desarrollo
de capacidades, que demanden cooperacin
internacional.
En su anlisis la MCC-ES expresa: Las consultas

carecen de criterios sustentados para la convocatoria
de determinados sectores, actores y poblaciones;
ya que se carece de los estudios, evaluaciones y
propuestas de mitigacin y adaptacin, mediante
los cuales se identifican los sectores, fuentes, y
sistemas naturales y humanos ms emisores de
GEI, y los sectores, sistemas naturales y humanos,
y poblaciones ms vulnerables a los efectos e
impactos del cambio climtico; as como los
actores que podran beneficiarse y contribuir en
materia de: (a) desarrollo de capacidades humanas
e institucionales, (b) investigacin, innovacin,
desarrollo y transferencia de tecnologas para la
mitigacin y adaptacin, (c) educacin, formacin y
capacitacin en cambio climtico, y (d) divulgacin,
sensibilizacin y concienciacin al pblico, sobre
las diferentes dimensiones del cambio climtico.
La estructura de la propuesta actual de PNCC
no visibiliza la dimensin de vulnerabilidad e
impactos, ni se articula con las polticas y acciones
de adaptacin que se requeriran en los diferentes
sistemas humanos y naturales, territorios, sectores y
poblaciones rurales, urbanas y de pueblos indgenas;
ni con los planes municipales de gestin integrada
de riesgos.
El concepto de participacin social que el
actual gobierno ha aplicado, en el proceso de
formacin del marco de polticas pblicas de
cambio climtico; se ha limitado, con las falencias
identificadas previamente, a la fase de validacin
de los instrumentos de implementacin de las
polticas, mediante consultas pblicas; ya que la
participacin social no tuvo lugar para la fase de
conceptualizacin del PNCC, ni para la definicin
del abordaje ms apropiado a ser aplicado durante
las consultas.
En esta misma parte IV se plantea que para

la implementacin de las acciones, en ciertos
casos el MARN disear paquetes de incentivos,
desincentivos o mecanismos de compensacin,
para guiar la transicin hacia el cumplimiento de los
objetivos del PNCC. En esa lnea, en el estudio de
Cancillera de 2012 sobre el financiamiento climtico,
se plantea que en 2013 se elaborara una Hoja de
Ruta, que incluira la adaptacin de la arquitectura
financiera: Se propone avanzar en el anlisis de los
gastos pblicos, y seguir diversificando la oferta de
instrumentos financieros, entre otros convirtiendo
el PREP en un piloto. En ambos casos la visin
converge y le apuesta a los mecanismos financieros
asociados a la gestin de territorios, va la terna
PREP-REDD-MbA, evidenciando su centralidad
en la poltica pblica nacional actual en materia de
cambio climtico.
En el componente 8 (capacidades nacionales) del

PNCC, se plantea la buena voluntad de desarrollar
En la parte del contexto institucional del PNCC, se

afirma que fue hasta que la Ley del Medio Ambiente
32

fue reformada en 2012, que se dieron las condiciones

para que el PNCC fuese viable, ya que se estableci
la articulacin institucional como directriz rectora.
Sin embargo, dichas condiciones ya haban sido
establecidas desde la entrada en vigencia de dicha
Ley en 1998, pues en el Art. 6 se crea el SINAMA,
integrado por el MARN, que ser su coordinador,
las unidades ambientales en cada ministerio y
las instituciones autnomas y municipales. La
finalidad del SINAMA es establecer, poner en
funcionamiento y mantener en las entidades e
instituciones del sector pblico los principios,
normas, programacin, direccin y coordinacin de
la gestin ambiental del Estado; y engloba al sistema
de informacin ambiental, al sistema de evaluacin
ambiental y al sistema de gestin ambiental, todos
de carcter interinstitucional.
construir entornos habilitantes para el desarrollo

o transferencia de tecnologas y capacidades de
adaptacin.
En la parte II contexto institucional, se plantea en el
cumplimiento por parte del pas de los compromisos
de mitigacin, se tendr plenamente en cuenta que
el desarrollo econmico y social, y la erradicacin de
la pobreza son las prioridades primeras y esenciales
de las partes que son pases en desarrollo. Dicho
planteamiento deja entrever como si los esfuerzos
nacionales de mitigacin necesariamente se
contraponen o imponen costos adicionales al
modelo de desarrollo econmico y social vigente;
lo cual no necesariamente corresponde a la realidad,
si se consideran los diversos cobeneficios y costos
negativos asociados a las medidas de mitigacin.
Es de hacer notar que en la parte I marco legal del

PNCC, se plantea que en virtud del Art. 4.7 de la
Convencin, su implementacin depender en gran
medida del cumplimiento por parte de los pases
desarrollados de sus compromisos relativos a los
recursos financieros y la transferencia de tecnologa.
Asimismo en la parte del contexto institucional, se
seala que la transferencia de tecnologas y el apoyo
financiero por parte de los pases desarrollados, han
sido precarios para la adaptacin. Sin embargo, ms
all de los compromisos interestatales estipulados
en la Convencin, en virtud del Art. 47 letra c de
la Ley del Medio Ambiente, el Estado salvadoreo
deber implementar acciones territoriales y
sectoriales, tanto para la mitigacin como para la
adaptacin al cambio climtico, an sin la ayuda de
los pases desarrollados.
En ese tema, el mecanismo financiero de la

Convencin ha estado apoyando sistemticamente
a los pases en desarrollo, con recursos financieros,
asesora y acompaamiento tcnico, para identificar
y calcular los costos asociados a la inaccin
(continuismo de las polticas generadoras de
vulnerabilidad, desadaptacin climtica e impactos
negativos crecientes). Lo anterior, a fin de
comparar dichos costos versus los costos, muchas
veces negativos, y los cobeneficios derivados
de la implementacin de polticas y medidas de
mitigacin y adaptacin para enfrentar el cambio
climtico de manera efectiva.
Con el fin de facilitar la identificacin de
recomendaciones para implementar, evaluar,
mejorar, readecuar y modificar el PNCC, en el
Cuadro 1 se presentan de manera resumida algunas
de las fortalezas, oportunidades, debilidades
y amenazas (FODA) ms relevantes, que se
deberan enfrentar. Lo anterior, considerando las
dimensiones tcnica, tecnolgica, social, econmica,
institucional, de capacidades humanas, regulatoria,
normativa y poltica
Respecto al dficit de apoyo en materia de

adaptacin, llama la atencin que los recursos que
el Estado salvadoreo ha recibido para actividades
habilitantes67 para el desarrollo de estrategias y
anlisis de opciones y escenarios de adaptacin,
evaluacin de necesidades de tecnologas para la
adaptacin y elaboracin de planes de accin para
la dotacin de tecnologas para la adaptacin68;
ansido enfocados ni priorizados hacia la
no han sido aprovechados de manera ptima para
67 Va el mecanismo financiero de la Convencin, que es el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial (GEF) para apoyar el desarrollo de

las tres Comunicaciones Nacionales de Cambio Climtico y el primer
BUR, entre otros
68 El Salvador fue seleccionado para la ejecucin de un proyecto piloto
en 36 pases de todas las regiones, coordinado por el Centro RIS del
PNUMA, con acompaamiento tcnico de la Fundacin Bariloche y
financiamiento del GEF bajo el Programa Estratgico de Pozna en
Transferencia Tecnolgica
33

Cuadro 1: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas

(FODA) ms relevantes del PNCC
-El entorno nacional no es habilitante para

viabilizar la mitigacin ni la adaptacin, ya que hay
barreras de poltica pblica y de conocimiento;
carencia de mecanismos legales, tcnicos,
institucionales, socioculturales, tecnolgicos
y financieros; as como de informacin,
comunicacin, y de recursos tcnicos y
financieros, requeridos para enfrentar de manera
oportuna y efectiva el cambio climtico
-El marco nacional de polticas vigente en
materia de cambio climtico se centra en PREPREDD, en continuidad al enfoque adoptado por
el MARN desde 2009; reflejando un enfoque
utilitario que ha deformado las prioridades y
jerarquas en la planeacin e implementacin
de las acciones efectivas para la adaptacin y la
mitigacin de las causas del cambio climtico
-El
enfoque gubernamental centrado en
REDD ha sido complementado con el abordaje
emergencista centrado en las PyD desde 2013, en
detrimento de la priorizacin y naturaleza rectora
de la adaptacin dentro de las polticas pblicas
-El incumplimiento por parte del Estado
salvadoreo de los compromisos y obligaciones
derivados de la Convencin y su proceso
multilateral, como la no presentacin de las
INDC, en tiempo y forma; podran derivar en
la imposicin de barreras para el acceso al apoyo
tcnico y al financiamiento multilateral o bilateral,
e incluso, a tratados comerciales, entre otros
Debilidades
-La conceptualizacin del PNCC no es sustentada
en el mejor conocimiento generado bajo el proceso
multilateral de la Convencin; y distorsiona la jerarqua
del marco nacional de polticas en materia de cambio
climtico, a favor de REDD-plus, en el marco del
PREP
-En el PNCC prevalece un enfoque utilitarioemergencista centrado en el MIVPD y REDD-plus,
el cual rige la priorizacin de los componentes y las
acciones, y la dotacin de los recursos
-La adopcin de un abordaje desarrollistaeconomicista que justifica la inaccin y plantea el
desarrollo econmico y social y la erradicacin de la
pobreza son las prioridades primeras y esenciales,
versus los costos de la inaccin son mayores que los
de la accin
-En la planeacin y elaboracin del PNCC, no se
adoptaron las directrices y metodologas emanadas
del proceso multilateral, ni se aplicaron las mejores
prcticas para asegurar la calidad y comparabilidad
internacional
-El abordaje y tratamiento de las estrategias y medidas
de mitigacin y de adaptacin no fue el apropiado, ya
que no se adoptaron ni aplicaron los criterios ni las
metodologas generadas en vinculacin con el proceso
multilateral de la Convencin; y facilitadas a los pases
para su uso
-Los criterios de priorizacin de las acciones son de
corte utilitarista e inmediatista, sin relacin con
el grado de vulnerabilidad, efectos o impactos del
cambio climtico en los sectores, sistemas naturales,
poblaciones y territorios del pas
-Las acciones priorizadas, a implementarse va la terna

PREP-REDD-MbA, tienen las mismas limitaciones,
barreras y falta de capacidades y recursos que para
la adaptacin, no justificndose su priorizacin, en
-El retraso y las brechas del pas en materia de detrimento del abordaje priorizado de las medidas
desarrollo de estudios sobre las tendencias por de adaptacin, segn las directrices y metodologas
sector y fuente de las emisiones de GEI; sobre las emanadas del proceso de la Convencin
manifestaciones, efectos e impactos del cambio
climtico, y sobre el potencial de adaptacin y -El PNCC no incluye su sistema de MyE, con
mitigacin del pas; podran posicionar al pas indicadores de resultados y de impactos, para el
en desventaja comparativa para acceder a apoyo seguimiento y evaluacin de su implementacin; y que
tcnico y tecnolgico bajo la Convencin
se usaran para sustentar y evaluar los informes bienales
y las actualizaciones quinquenales de acuerdo a la ley
34
Concepto y enfoque del PNCC
Entorno nacional e internacional del PNCC
Amenazas
-El PNCC plantea que existen limitaciones para
la adopcin de opciones de adaptacin, que
son impuestas por las condiciones nacionales
y realidades estructurales; lo cual refleja una
posicin determinista e inercial, que no apunta a
la modificacin o cambio del marco de polticas
pblicas ni del modelo econmico vigente
Amenazas
-La tendencia actual al aumento de las emisiones
de GEI, tanto por parte de los pases desarrollados,
como por el resto; y la no adopcin a finales de
2015, de una meta agregada mundial de mitigacin
que evite transgredir el umbral crtico de 2oC a
1.5oC segn la ciencia; provocara el aumento de
la frecuencia, intensidad y amplitud del cambio
climtico, y la inviabilidad de la adaptacin de las
sociedades humanas y sistemas naturales
Debilidades
-Los indicadores de resultados incluidos para cada
componente del PNCC no tienen asignados valores
cuantitativos, lo que imposibilita su seguimiento y
evaluacin; y podra retardarse su implementacin por
no haberse realizado en las fases previas de diseo y
consulta
-De continuarse en el pas postergando la

definicin y adopcin de estrategias y medidas de
adaptacin, en el marco del PNAD, los impactos
del cambio climtico en los diferentes sectores,
sistemas naturales y poblaciones estaran
incrementndose y amplindose espacialmente
-El contenido del PNCC presenta poca transparencia

en la visin y planteamiento de la seal del cambio
climtico, as como de sus efectos e impactos en
diferentes sectores, sistemas y poblaciones, y del
potencial de mitigacin y de adaptacin del pas
-El tema de la mitigacin es abordado a nivel de

buenas intenciones, de manera marginal, sin referencia
a compromisos internacionales en ese tema, ni a
-De continuar prevaleciendo a nivel mundial, las informacin nacional de sectores o fuente emisoras,
medidas de mitigacin aparentes e inefectivas, niveles de emisiones futuras o metas de mitigacin
por no ser permanentes, ni adicionales, ni vinculadas a las INDC
mensurables, ni verificables y presentar fugas,
tales como REDD-plus; la adaptacin en El -En el abordaje de la adaptacin, no se retomaron los
Salvador sera inviable y el pas podra colapsar resultados de los escenarios de cambio climtico, ni de
los efectos e impactos, ni el potencial de adaptacin
-El rumbo actual hacia el incumplimiento climtica en el pas
por parte de los pases desarrollados de sus
compromisos relativos a la aportacin de -Las consultas pblicas del PNCC se limitaron a la
recursos tcnicos y financieros, y a la transferencia validacin del instrumento de poltica ya definido
tecnolgica; dificultara, pero no imposibilitara, y conceptualizado. En las consultas no se adopt ni
los esfuerzos de adaptacin y mitigacin
aplic el principio del CPLI
-De continuar desaprovechndose los recursos

tcnicos y financieros disponibles bajo la
Convencin, y postergando la generacin de
estudios y el desarrollo de las capacidades
requeridas; el pas se posicionara en desventaja
comparativa para acceder a la cooperacin
-La viabilidad del PNCC se condiciona a la

identificacin de necesidades financieras, tecnolgicas
y de capacidades para su movilizacin, cuando esto
debi haberse realizado durante la larga fase de diseo
por parte del MARN y de las consultas posteriores
-No se plantea nominar a la entidad nacional de

implementacin que fungira como enlace con el F A
-De continuar promoviendo la adopcin de y FVC, o con otros fondos multilaterales y bilaterales
opciones de adaptacin inefectivas e inapropiadas,
los niveles de desadaptacin y vulnerabilidad
climtica, y los impactos, estaran aumentando
Oportunidades
-El marco regulatorio nacional est dotado de la

Ley del Medio Ambiente, que desde su entrada
en vigencia en 1998, aborda el tema del cambio
climtico, y establece el mandato al MARN
de elaborar el PNCC en coordinacin con el
SINAMA; de informar bienalmente y actualizarlo
cada cuatro aos. Adems, el MARN debe
presentar a la nacin, bienalmente, el Informe
Fortalezas
-El PNCC plantea la creacin del Fondo Nacional

para la Adaptacin y Reduccin de Riesgos Climticos,
y la creacin de lneas especiales de financiamiento
bancario en condiciones concesionales para el
desarrollo de acciones de mitigacin y adaptacin al
cambio climtico
35


Oportunidades
Fortalezas
-El establecimiento de un sistema nacional de

observacin del clima, de un sistema nacional de
INGEI y de un sistema nacional de MRV, contribuye
a fortalecer la institucionalidad nacional
-El MARN reconoce en el PNCC el retraso y las

brechas de conocimiento e informacin del pas sobre
las manifestaciones, efectos e impactos del cambio
climtico, y sobre las tendencias por sector y fuente
de las emisiones de GEI, as como del potencial de
-La existencia del Mecanismo Tecnolgico bajo el mitigacin y adaptacin. No se justifica el retraso
proceso multilateral de la Convencin, el cual apoya comparativo, pues se han recibido recursos tcnicos
a los pases en materia de polticas e implementacin y financieros
para el desarrollo y transferencia de tecnologas de
mitigacin y adaptacin, y consta (a) del Centro y Red -Se plantea la necesidad de iniciar un proceso de
de Tecnologa Climtica, y (b) del Comit Ejecutivo desarrollo de capacidades y de construccin de entornos
sobre Tecnologa
habilitantes para la accin en cambio climtico; y se
reconoce la importancia de la participacin y de la
-Le existencia del Programa Estratgico de Pozna transparencia
sobre transferencia de tecnologas, operado por el
GEF para financiar a los pases en temas tecnolgicos -Se hace referencia, a nivel de buenas intenciones,
en mitigacin y adaptacin
a la incorporacin de la perspectiva de gnero,
intergeneracional, tnica y de derechos humanos, sin
-La existencia del Comit de Adaptacin bajo el por esto, ser efectivamente abordados y reflejados en
Marco de Adaptacin de Cancn, que emite criterios las acciones clave de los ocho componentes del PNCC
y recomendaciones a la COP y pases, como son: (a) la
definicin de indicadores para el MyE de la adaptacin -Se expresa la necesidad de articular en el marco de
que reflejen el avance para integrar la adaptacin en la prioridades del PNCC, los planes y acciones territoriales
planeacin nacional y sectorial del desarrollo y (b) la y sectoriales, y de vincularlos a las metas e indicadores
emisin de las directrices para los PNAD
de resultados de cada componente. Lo cual debera
haberse realizado durante las fases de definicin y
-La existencia del FVC con una ventana de mitigacin consulta, y que resultar en retrasos considerables en
y otra de adaptacin, a las cuales el pas podra aplicar la implementacin y actualizacin
para acceder a recursos, siempre y cuando cumpla los
criterios de elegibilidad
-Se expresa la importancia de dotar al PNCC de
un sistema de MyE, el cual aunque no se defini,
-Existe el FA para financiar iniciativas de adaptacin, debera disearse conforme a las buenas prcticas
ante el cual El Salvador no ha nominado la entidad de la planeacin de las polticas pblicas, e incluir el
nacional de implementacin, ni ha aplicado a los conjunto de indicadores no solo de resultados, sino
recursos financieros que le asignaron
sobre todo, de impactos
-Est vigente la Ley de Acceso a la Informacin
Pblica en el pas, y el PQD retoma los principios de la
transparencia en la funcin pblica y de participacin
social; as como el enfoque de sustentabilidad
ambiental del pas y la visin del Buen Vivir
El PNCC se vincula a la Ley de ODT vigente, la cual da

la pauta para la incorporacin inmediata y obligatoria
de la mitigacin y adaptacin en las EAE de los planes
departamentales de ODT
36
Nacional del Estado del Medio Ambiente, a travs del -El gabinete de gestin de la sustentabilidad ambiental
presidente de la Repblica
y vulnerabilidad ser el responsable, de manera
transitoria, de la implementacin y seguimiento del
-Los esfuerzos y acciones realizadas para enfrentar PNCC, lo que facilitara la coordinacin, eficiencia y
el cambio climtico, ya sea en mitigacin o sinergia en la accin para enfrentar el cambio climtico
adaptacin, generan al mismo tiempo cobeneficios
socioeconmicos y ambientales para el pas
-El PNCC fue lanzado por el alto nivel poltico del
gobierno, lo cual expresa que es una prioridad de la
-El diseo y la implementacin de estrategias y agenda nacional, y que su implementacin contara
medidas de mitigacin y de adaptacin, generan con el apoyo poltico y los recursos requeridos para
capacidades individuales e institucionales, y entornos su implementacin, seguimiento, mejoramiento y
habilitantes nacionales
actualizacin

6. Recomendaciones para la
implementacin y vigilancia
Deben romperse las inercias y modificarse
las condiciones nacionales y realidades

estructurales, que imponen lmites a las opciones
de mitigacin y amplifican las vulnerabilidades
climticas, modificando paulatinamente el marco
de polticas pblicas y el modelo econmico,
sustentado en la explotacin desmedida de los
sistemas naturales. Los objetivos de mitigacin y
de adaptacin al cambio climtico mundial, van
en contrasentido con las polticas econmicas
mundiales y nacionales, basadas en el paradigma
del crecimiento ilimitado y del consumismo.
Sobre la base del anlisis crtico realizado y

considerando el FODA del Cuadro 1, a continuacin
se presenta una serie de criterios y recomendaciones,
enfocndose en la superacin de las debilidades
identificadas. El fin es contribuir a reducir las
brechas de informacin y a subsanar las falencias
conceptuales y metodolgicas en el diseo del
PNCC para lograr su eficacia. Un PNCC mejorado,
aumentara la robustez, transparencia y credibilidad
de los informes bienales y actualizaciones
quinquenales del PNCC segn la ley; cuyos plazos
superan los tiempos ms cortos que se requeriran
para enfrentar los desafos inmediatos impuestos
por el cambio climtico.
Debe
reorientarse el enfoque utilitarioemergencista planteado en el PNCC, y

adoptar el enfoque precautorio regido por el
objetivo ltimo de la Convencin, que busca
la mitigacin mundial real y efectiva para
viabilizar la adaptacin oportuna y apropiada.
El utilitarismo se expresa en la centralidad del
mecanismo de REDD-plus bajo el marco del
PREP, en detrimento de la mitigacin efectiva;
y el emergencismo, en la visibilidad del tema de
PyD vinculado al MIVPD, en detrimento de la
adaptacin apropiada. Lo cual ha provocando
desequilibrios en las prioridades temticas,
en la dotacin de capacidades y recursos
institucionales y financieros, y desarticulacin
con el mbito multilateral.
De la implementacin
Deben
subsanarse
de
inmediato,
independientemente de los plazos de los informes
bienales y de las actualizaciones quinquenales de
ley, las falencias de planeacin, implementacin
y seguimiento del PNCC; adoptando las
metodologas y buenas prcticas emanadas del
proceso multilateral de la Convencin. Adems,
deben superarse las brechas de informacin
mediante el anlisis, sistematizacin y
actualizacin del conocimiento existente sobre
el cambio climtico y sus impactos, y sobre
las estrategias de mitigacin y adaptacin ms
efectivas para enfrentarlo.
Los criterios de priorizacin de los componentes
y acciones del PNCC debern redefinirse y

sustentarse en los hallazgos de las evaluaciones
sobre el grado de vulnerabilidad, y gravedad
de los efectos e impactos del cambio climtico
en los sectores, sistemas naturales, poblaciones
y territorios del pas; as como en su relevancia
en trminos del mejoramiento de la calidad de
vida y de contribucin a la transicin hacia una
economa y sociedad equitativas socialmente,
sustentables ambientalmente, bajas en niveles
emisiones de carbono y adaptables a un clima
cambiante.
Con posterioridad a la COP-21, que tendr
lugar a finales de 2015 en Pars, para negociar

un nuevo acuerdo mundial, en el marco de la
Convencin; debera elaborarse, de manera
anticipada, el Segundo Plan Nacional de Cambio
Climtico, con el fin de subsanar las falencias
metodolgicas, debilidades conceptuales, y
vacos de informacin, en el marco del nuevo
orden internacional post-2015 en materia de
cambio climtico. Lo cual debera articularse
a una eventual iniciativa de Ley General de
Cambio Climtico, que incorporara los nuevos
compromisos internacionales que tendran
fuerza legal. El PNCC deber necesariamente
actualizarse y readecuarse al nuevo rgimen que
se acuerde, y aprovechar el momento poltico
para su mejoramiento sustantivo.
Debe superarse el abordaje desarrollista, de
corte economicista, del cambio climtico, con

el cual se justifica el retardo de la accin ante
el cambio climtico, aduciendo que las medidas
de mitigacin y de adaptacin imponen costos
adicionales que frenan el desarrollo econmico
y social y la erradicacin de la pobreza. Lo cual,
no es necesariamente cierto, ya que los costos
37

de la inaccin podran ser mayores que los de la

accin, al contabilizar todos los cobeneficios y
costos negativos.
de impacto, con metas cuantificadas para

horizontes de tiempo ms all de cinco aos,
a fin de medir la contribucin a los objetivos
estratgicos nacionales en materia de mitigacin
y de adaptacin. El sistema de MyE ser una
herramienta para la sustentacin de los informes
bienales de seguimiento y actualizaciones
quinquenales; y deber articularse al sistema
nacional de MRV a establecerse como parte de
los compromisos y obligaciones del Estado ante
la Convencin y el nuevo acuerdo mundial de
Pars.
Debe aplicarse de inmediato y de manera plena la

Ley de ODT, incorporando en todos los planes
departamentales de ODT los resultados de los
escenarios de cambio climtico y de emisiones
de GEI, los efectos e impactos del cambio
climtico, as como las estrategias y medidas
de adaptacin y mitigacin. Especficamente
en la EAE, en la planificacin prospectiva del
territorio, incluida la estrategia de ODT, y en
la prevencin de riesgos climticos. Dicha Ley
debe definirse como uno de los instrumentos
centrales para la implementacin inmediata de la
adaptacin y mitigacin climtica.
Pedir al MARN que en el proceso de diseo del

Segundo Plan Nacional de Cambio Climtico se
facilite la participacin social, a fin de validar no
solamente las acciones, sino la conceptualizacin
y enfoques a adoptarse, incluido el sistema de
MyE; y que las consultas se organicen aplicando
el principio del CLPI, de manera inclusiva, para
asegurar la participacin de los actores y sectores
afectados, y de aqullos interlocutores con
potencial de aportar con criterios y soluciones
ante el cambio climtico.
Debe aplicarse de manera plena la Ley del

Medio Ambiente, elaborando y presentando
bienalmente a la nacin, el Informe Nacional
del Estado del Medio Ambiente, a travs del
Presidente de la Repblica. Dicho Informe debe
incorporar, de manera transparente y sustentada,
la informacin existente sobre los escenarios
climticos, de impactos y de emisiones de GEI,
y estrategias para transitar hacia un modelo
econmico y de sociedad, con bajos niveles
de emisiones de carbono y adaptables al clima
cambiante, en el marco de los mandatos legales
nacionales y compromisos multilaterales.
Incidir en el gobierno para que el tema de la

mitigacin sea retomado en el PNCC en sus
diversas dimensiones, incluida la promocin de
las NAMA en todos los sectores, subsectores,
y fuentes emisoras de GEI, sobre la base
de las proyecciones socioeconmicas que
determinan los niveles actuales y futuros de
emisiones. Deben visibilizarse las opciones
tecnolgicas para la mitigacin, que sean viables,
apropiadas y efectivas; as como los costos,
entornos nacionales, capacidades individuales e
institucionales, y recursos requeridos, incluido
el apoyo internacional. Sin lo cual la transicin
organizada y paulatina hacia una economa y
sociedad bajas en carbono, no sera posible.
La meta nacional agregada de reduccin de
emisiones debe ser estimada, aplicando las
metodologas emanadas del proceso multilateral,
a fin de ser comunicada por El Salvador, en el
marco de sus INDC.
Debe nominarse sin retardo adicional, por

parte del gobierno, a la entidad nacional de
implementacin, que canalizar y manejar los
recursos financieros del FA y del FVC, entre
otros mecanismos financieros multilaterales
y bilaterales; a fin de reducir los costos
administrativos y asegurar que la agenda,
enfoques, procesos, metodologas, instrumentos
de poltica e iniciativas de proyectos, son
definidos y adoptados considerando los criterios
y prioridades nacionales, sobre la base del mejor
conocimiento, directrices y buenas prcticas
generadas en el marco del proceso multilateral
de la Convencin.
Urgir al gobierno para que desarrolle el PNAD,

regido por los objetivos de una estrategia
nacional de adaptacin, los cuales se definirn
y priorizarn con base en los hallazgos de los
estudios en lo relativo a los sectores, sistemas
naturales y poblaciones del pas con mayor
De la vigilancia
Urgir al MARN para que disee y divulgue
el sistema de MyE del PNCC, que incluya
el sistema de indicadores de resultados
debidamente cuantificados, y los indicadores
38

riesgo de impactos climticos, debido a su alta

vulnerabilidad y a las amenazas del cambio
climtico. Para tal efecto, debe incidirse en
el gobierno para que elabore escenarios de
cambio climtico, evaluaciones de los efectos e
impactos del cambio climtico, y del potencial de
adaptacin, incluidos los sistemas, tecnologas,
costos, capacidades y apoyo internacional
requeridos. Dicha informacin debe formar
parte de las INDC de El Salvador.
Insistir en el gobierno para que se definan
formalmente y de inmediato los arreglos
institucionales para el establecimiento oficial
de: (a) el sistema nacional de INGEI, (b) el
sistema nacional de observacin del clima, que
transcienda a la observacin hidrometeorolgica,
y (c) el sistema nacional de MRV para el
seguimiento del cumplimiento de las acciones
de mitigacin en todos los sectores y fuentes
emisores de GEI, y de las acciones de adaptacin
en los sectores, sistemas naturales y poblaciones
ms vulnerables y de alto riesgo climtico; y
el seguimiento de las necesidades de apoyo
internacional para la implementacin de dichas
acciones. El sistema nacional de MRV deber
articularse a las INDC, para el establecimiento
oficial post-2015 de los compromisos, los cuales
entraran en vigencia con fuerza legal para todas
las Partes de la Convencin, a partir de 2020 bajo
el nuevo acuerdo mundial.
39

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42

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(WRI)
43

44

45
Autora
Impresin
Yvette Aguilar
Economista
laboral
salvadorea,
graduada de la Universidad Catlica de
Lovaina, especializada en planeacin
pblica y privada y en diseo de
estrategias, planes y proyectos de
cambio climtico. Ha sido negociadora
durante diez aos en el marco del
proceso multilateral de cambio climtico
y ex-integrante del grupo de expertos en
tecnologas (EGTT) bajo dicho proceso.
Es investigadora en los temas de
vulnerabilidad, impactos y adaptacin al
cambio climtico; integrante de la Junta
Asesora de la Plataforma Voces del
Sur para la Adaptacin, y asesora en
cambio climtico de la Mesa de Cambio
Climtico de El Salvador, auspiciada por
la FES-El Salvador
2015 Friedrich-Ebert-Stiftung FES

(Fundacin Friedrich Ebert)
Direccin: Pasaje Bella Vista No. 426,
entre 9. Calle Poniente y 9. Calle
Poniente bis, Colonia Escaln. San
Salvador, El Salvador, Centro Amrica
Apartado Postal: 1419
Telfonos: (503) 2263-4342 / 2263-4339 /
Fax: (503) 2263-4347
e-mail:elsalvador@fesamericacentral.org
www.fesamericacentral.org
La Fundacin Friedrich Ebert (en alemn Friedrich Ebert Stiftung, FES) es una
fundacin poltica alemana que ofrece espacios de debate en ms de 100 pases del
mundo y que tiene oficinas en todos los pases de Amrica Central. Su objetivo es
fortalecer la democracia y la justicia social y, para estos efectos, coopera con actores
polticos, sindicales y sociales de diversa ndole en todo el mundo.
www.fesamericacentral.org

Primer Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador: Análisis y Recomendaciones - Aguilar 2015

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4 Dec.1/CP.16, prr. 62: FCCC/CP/2010/7/Add.1

9 Dec.3/CP.20, prr. 6 (pg. 4): FCCC/CP/2014/10/Add.2

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De acuerdo a los plazos legales estipulados en la

11 Dec. 2/CP.17, prr. 41(a) (pg. 11): FCCC/CP/2011/9/Add.1

Diario Oficial No 79, Tomo No 339 del 4 de mayo de 1998

12 Dec. 1/CP.19, prr. 2(b): FCCC/CP/2013/10/Add.1 y Dec. 1/

CP.20. prr. 13: FCCC/CP/2014/Add.1

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los escenarios climticos debieron haber sido

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