Você está na página 1de 165

ACE/TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Com a proximidade do concurso para o cargo de Analista de Controle Externo

do Tribunal de Contas da União, tenho recebido várias mensagens me solicitando dicas

e sugestões de tema para a prova subjetiva.

Oriento meus alunos que a primeira coisa que devemos fazer, quando nos

preparamos para um concurso, é uma análise bem aprofundada do edital. Para o nosso

concurso, a prova subjetiva será constituída de duas questões que podem conter

assuntos ligados ao Direito Constitucional, ao Direito Administrativo e ao Controle

Externo. Dessa forma, temos três disciplinas para duas questões. Considerando que a

prova é para o cargo de Analista de Controle Externo, acredito que, pelo menos uma das

questões, esteja diretamente ligada ao Controle Externo. Acho pouco provável, contudo,

que a banca elabore uma questão que englobe, apenas, a disciplina Controle Externo.

Como opinião pessoal é provável que a questão deva ser mesclada com conhecimentos

de Direito Administrativo ou de Direito Constitucional.

Dessa forma, poderíamos ter uma questão desse tipo, abordando tanto o Direito

Administrativo como o Controle Externo:

A partir da reforma do Aparelho do Estado, movimento que se iniciou no Brasil

na primeira metade da década passada, verificamos que o Estado brasileiro realizou uma

série de privatizações de suas empresas públicas e de concessões dos serviços públicos.

Considerando o tema, discorra em 30 linhas acerca do papel do Tribunal de Contas da

União na fiscalização da desestatização do Estado.

Envolvendo Controle Externo com Direito Constitucional, poderíamos ter uma

questão nos seguintes moldes:

O controle de constitucionalidade,no Brasil, é uma atividade ligada intimamente

ao Poder Judiciário. É sabido, contudo, que o Judiciário não é o único Poder a exercer

essa atividade. Assim, considerando essa premissa, discorra, em 30 linhas, quem mais,

além do Poder Judiciário, realiza controle de constitucionalidade no Brasil.

Esses são apenas dois exemplos de questões que podem ser abordadas na prova.

Para fazer uma boa prova subjetiva, é necessário que o aluno possua um bom

conhecimento acerca do tema em questão e consiga encadear bem as suas idéias. Para

tanto, sugiro que seja feito um pequeno esboço daquilo que o aluno vai falar. O esboço

tem, entre outras, a finalidade de facilitar a escrita e evitar a fuga do tema.

Assim, no primeiro exemplo, poderíamos fazer o seguinte esboço:

ACE/TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Introdução – 1 parágrafo para dizer o que é a reforma do Aparelho do Estado. (+

ou – 5 linhas)

Desenvolvimento – 3 parágrafos, onde deve ser abordado que a CF concedeu ao

Tribunal de Contas da União a competência de realizar a fiscalização patrimonial (art.

70 caput combinado como o art. 71, inciso IV). Informar que a CF determina que as

concessões seja precedidas de licitação e que o art. 113 da Lei 8.666\93, prevê que

qualquer licitante, pessoa física ou jurídica podem representar ao Tribunal de Contas da

União qualquer irregularidade decorrente da licitação. Além disso, devem ser tecidos

comentários acerca dos normativos legais que regem a desestatização. (+ ou – 20 linhas)

Conclusão – 1 parágrafo abordando a situação que hoje temos no Brasil, fazendo

um pequeno resumo do que foi abordado.

Com relação à forma, não acredito que a banca solicite a feitura de um parecer.

Caso isso venha a ocorrer, a questão vai ser direcionada para que o aluno se posicione

acerca de um determinado assunto. Sendo assim, o que você tem a fazer é, apenas,

defender o seu ponto de vista.

Por fim, lembre-se de utilizar frases curtas, pois, quando usamos frases muito

longas, facilmente podemos nos perder, o que faz com que seja mais comum a

ocorrência de erros de regência ou de concordância.

Desejo a todos uma boa prova!

Márcio Albuquerque

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Caros alunos,

A matéria Controle Externo é de fundamental importância para todos aqueles que

pretendem ingressar no Tribunal de Contas da União. Por ser a atividade fim do analista de

controle externo, essa disciplina representa a espinha dorsal das provas para o ingresso na

carreira. Especificamente para o próximo concurso, a banca examinadora concedeu à

matéria o maior peso entre todas as disciplinas, uma vez que serão 14 questões objetivas,

além de até duas subjetivas.

O objetivo desse curso é familiarizar os alunos com a disciplina. Percebo que, a

cada ano, o nível das questões vem aumentando, fazendo com que a simples leitura dos

normativos relacionados ao tema não sejam mais suficientes para responder todas as

questões.

Ademais, a matéria interage demasiadamente com outras disciplinas, a exemplo do

Direito Administrativo, Direito Constitucional, Direito Processual Civil e outras. Assim,

faz-se necessário que, de vez em quando, tenhamos que recorrer a outras áreas para uma

melhor compreensão do assunto.

Acredito que, após as 10 aulas de nosso curso, o aluno consiga adquirir

conhecimentos suficientes que o possibilitem a enfrentar as questões da prova. Tenho a

consciência de que o tempo é demasiadamente exíguo e de que a matéria é por demais

longa. Por isso, tentarei trazer para as nossas aulas o que de mais importante considero para

o concurso. Farei uma abordagem de todos os pontos de nosso edital, chamando a atenção

para as questões que mais freqüentemente vêm sendo cobradas nas provas, apresentando,

na medida em que a matéria for apresentada, questões relativas ao tema.

A seguir, apresento como demonstração parte de nossa primeira aula. Considerando,

por conseguinte, que esta é apenas uma aula de demonstração, para que os alunos possam

saber qual a matéria será tratada nesta aula 1, apresentarei no decorrer desta apresentação

quais os tópicos serão abordados na aula 1.

Boa sorte a todos e espero que, brevemente, possamos estar nos esbarrando nos

corredores do Tribunal de Contas da União.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

AULA 1: CONTROLE

1 – O QUE É O CONTROLE?

Segundo o Dicionário Aurélio Eletrônico, controle é a fiscalização exercida sobre a

atividade de pessoas, órgãos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades,

ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas.

Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendido

como uma fiscalização. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalização, quais os

parâmetros utilizados para o controle?

Devemos partir do princípio que, para haver controle, precisamos possuir um padrão

de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido

feito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicável àquele caso,

para depois podermos aferir se o que foi realizado está ou não de acordo com o regramento.

Não podemos querer realizar o controle sobre algo que não sabemos se está certo ou não.

Somente após estabelecer o padrão a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo

que foi realizado.

A partir da comparação entre o que a regra determina e o que foi realizado,

poderemos averiguar possíveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos com

algum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa em

uma prova, estão exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos.

É claro que não é esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamos

preocupados com o controle na Administração Pública. Devemos ter em mente que o

objetivo maior do Estado é fornecer o bem comum para os seus cidadãos. Para isso, faz-se

necessário que o Estado providencie os meios para a consecução deste objetivo. Assim

sendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplicá-los nas atividades que entender

conveniente. Teoricamente, então, todos os indivíduos devem contribuir para isso. Dessa

forma, temos que todos são responsáveis pelos recursos arrecadados, o que lhes dá um

caráter público.

Não há como o Estado fornecer aos cidadãos os serviços de que eles necessitam sem

que haja alguém responsável para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

assim a figura do administrador público. Não pode, portanto, o administrador público

utilizar os recursos que lhes são confiados da forma que ele bem entender. Para evitar

situações dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir o

mais próximo possível das regras adotadas pela Administração.

Várias são as formas de controle utilizadas pela Administração Pública. É difícil

imaginar qualquer ente público funcionando sem que haja um controle hierárquico,

supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controle

são importantes, no momento, devemos voltar nossas atenções para o controle da atividade

financeira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos públicos são aplicados em prol

da comunidade.

O controle só pode ser visto como uma atividade-fim nos órgãos criados

precipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre em

paralelo com a administração. A função controle deve ser complementar, a fim de permitir

que sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mérito.

Para uma excelência do controle temos que observar três elementos: a) verificação

se a conduta realizada pelo agente está em conformidade com as normas atinentes; b) desta

verificação, deve-se atribuir um juízo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) ou

desconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor uma

medida de correção.

Para tanto, cada órgão ou entidade pública deve se estruturar de forma a criar

mecanismos capazes de verificar se os responsáveis pelo gastos estão procedendo de acordo

com o que é exigido do administrador público. Acontece que, por vezes, dentro de uma

mesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laços de amizade, o controle

fica viciado, pois não é realizado com total independência. Em certos órgãos de pequena

estrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa é responsável por controlá-

la.

A independência e imparcialidade necessárias para uma otimização da função

controle só é alcançada quando uma instituição independente e autônoma o executa. Com

esse objetivo, os Estados criaram os órgãos de CONTROLE EXTERNO.

A seguir, apresentamos a definição de alguns autores que distinguem os controles

interno e externo.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

O professor José Afonso da Silva trata a matéria da seguinte forma:

“A constituição estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,

manterão, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza

administrativa, exercido sobre funcionários encarregados de executar os programas

orçamentários e da aplicação do dinheiro público, por seus superiores hierárquicos:

O controle externo é, pois, função do Poder

Legislativo, sendo de competência do Congresso Nacional no âmbito federal, das

Assembléia Legislativas nos Estados, da Câmara Legislativa no Distrito Federal e das

Câmaras Municipais nos Municípios como o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas.

Consiste, assim, na atuação da função fiscalizadora do povo, através de seus representantes,

sobre a administração financeira e orçamentária. É, portanto, um controle de natureza

política, no Brasil, mas sujeito à previa apreciação técnico-administrativa da Tribunal de

Contas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas decisões

administrativas, não jurisdicionais, como, às vezes, se sustenta, à vista da expressão “julgar

ministros, diretores, chefes de divisão etc. (

)

as contas”referida à sua atividade (art. 71, I)”. (José Afonso da Silva, Curso de Direito

Constitucional Positivo, 15ª Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998).

Já o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que:

“O controle Interno objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do

controle externo e visa a assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa,

possibilitando o acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho e

a avaliação dos respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de legalidade,

conveniência, oportunidade e eficiência.

O controle externo visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidade

da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros público, assim como a fiel execução

do orçamento, é, por excelência, um controle político de legalidade contábil e financeira ,

o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely Lopes

Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000).

Não podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funções específicas,

cada um deles também pratica algumas funções inerentes aos outros. A despeito de a

principal função exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativo

ser de legislar e a do Poder Judiciário ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

últimos também praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concede

férias a seus funcionários ou o Poder Judiciário executa uma obra, estamos à frente de

típicos atos de administração. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possui

em sua estrutura órgãos de controle interno, os quais têm a função exclusiva de exercer o

controle dos atos inerentes ao Poder aos quais estão vinculados.

O controle externo é o órgão legitimado para controlar os atos administrativos de

todos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes estão sob a sua jurisdição. Não se preocupa

o controle externo com as funções que não sejam a administrativa. Dessa forma, quando o

Poder Legislativo está efetuando a sua função precípua – legislar – está fora do alcance do

órgão de controle externo. Cumpre destacar que não é por isso que a função legislativa fica

desprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pela

tripartição de Poderes, há muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejado

sistema de freios e contrapesos.

Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da Administração

Pública pode ser exercido de três formas distintas: controle social, controle interno e

controle externo.

O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela sociedade civil

organizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo no

controle das contas municipais (Art. 31, § 3º, da CF). Quando estudarmos o modelo de

controle externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto.

O ordenamento jurídico pátrio possibilita que o cidadão possa realizar diretamente o

controle dos atos e da gestão dos administradores públicos. Como exemplo desta

possibilidade, podemos citar as seguintes formas.

Ação Popular – meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão

para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos, que sejam

ilegais e lesivos ao patrimônio público. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n.º

4.717/1965.

Mandado de Segurança - meio constitucional posto à disposição de toda

pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade processual, para a proteção

de direito líquido e certo, não amparado por hábeas corpus ou hábeas data.

CF, art. 5º, incisos LXIX e LXX, e Lei n.º 1.553/1951.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Sufrágio universal, referendo e plebiscito – previstos em nossa Carta

Política, permitem que o cidadão seja chamado para participar diretamente

do processo político pátrio. O sufrágio universal é a forma mais popular de

controle, pois por meio dele o cidadão pode colocar e retirar aqueles que

dirigem a Administração pública.

No âmbito do Tribunal de Contas da União, temos as seguintes possibilidades de

controle social:

Denúncia – possibilidade prevista no art. 74, § 2º, da CF, bem como no art.

53 da Lei nº 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de

Contas da União, art. 234.

Representação - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de

Contas da União, art. 237.

Queixa à Ouvidoria do Tribunal – instrumento recentemente criado no

âmbito do Tribunal de Contas da União que permite que o cidadão por meio

de ligação para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte

impropriedades ocorridas no âmbito da Administração Pública.

OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Uni trataremos

detalhadamente sobre denúncias e representações, apresentando as diferença e

semelhanças entre elas.

Quanto ao controle interno, apesar de já o termos definido anteriormente, acredito

pertinente diferenciá-lo da autotutela administrativa, que é ação da autoridade

administrativa sobre seus próprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que a

administração tem de anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revogá-

los em prol do interesse público consiste na autotutela da administração.

Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalhão de infantaria do

Exército Brasileiro anula uma licitação por tê-la considerada ilegal, ele está se utilizando da

autotutela da administração. Nesse caso, pode nem ter havido a participação do controle

interno para a referida anulação.

Já o controle interno consiste, conforme já apresentado, na ação realizada por órgão

com essa atribuição, integrante da estrutura administrativa.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

No exemplo acima apresentado não competiria ao Controle Interno do Ministério da

Defesa realizar a anulação do ato.

Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos.

O controle externo é aquele que é praticado por outro agente ou órgão que não

integra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge Ulisses

Jacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto de

ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos

atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando fiscalização,

verificação e correção de atos.

Assim sendo, no Brasil não é somente o Tribunal de Contas da União que realiza

este tipo de controle. Como será visto em aula futura, na realidade, a função de controle

externo é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União.

Com efeito, temos que qualquer órgão que não tenha praticado o ato e que venha a

controlá-lo estará realizando um controle externo.

No ordenamento pátrio, especial atenção devemos dar ao Poder Judiciário, pois a

esse Poder é facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se não foi o

Poder Judiciário que praticou o ato e é ele que o está anulando, resta claro que está fazendo

um controle externo do ato adminsitrativo.

JÁ FOI PERGUNTADO:

Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte

forma:

“Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à

estrutura do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é

o único componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle.”

Pelos fatos acima narrados, o item está correto.

2 – PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DO CONTROLE

Agora que já temos alguma noção do que seja o controle, vamos verificar quais os

princípios que o regem:

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

2.1 - PRINCÍPIO DA SEGREGAÇÃO DAS FUNÇÕES

Segundo este princípio, na estruturação dos órgãos, deve a função de controle

separar-se das demais, como contabilidade, licitação, jurídica etc. Assim, aquele que exerce

o controle não deve fazer nenhuma outra função administrativa, sob pena de não realizar o

controle com eficiência.

Com efeito, o controle deve estar definido na estrutura orgânica com identidade

própria.

Exemplificando, o responsável por montar um edital de licitação não pode ser o

mesmo que vai verificar se a dita licitação atendeu ou não os requisitos legais para a

espécie.

Desse princípio vem o brocardo: quem executa não controla e que controla não

executa.

2.2 - PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA TÉCNICO-FUNCIONAL

No desempenho de suas funções, os agentes de controle devem ter independência

funcional para proceder às verificações, analisar documentos, colher provas, bem como

emitir o resultado de suas análises.

Este princípio pode ser notado tanto na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da

União, como no seu Regimento Interno, nos seguintes artigos:

“Art. 3º No exercício de sua competência, o Tribunal terá irrestrito acesso a todas

as fontes de informações disponíveis em órgãos e entidades da administração pública

federal, mesmo a sistemas eletrônicos de processamento de dados.” (Regimento Interno)

Atenção!!! Fiz questão de sublinhar as palavras acima, porque temos, no momento

da prova, medo de marcar as alternativas que contenham as palavras mesmo, nunca,

sempre, todas, entre outras. Contudo, por vezes, como no caso ora abordado, estas palavras

constam no próprio normativo que disciplina a matéria. Portanto, atenção com este artigo.

Art. 87. Ao servidor a que se refere o artigo anterior, quando credenciado pelo

Presidente do Tribunal ou, por delegação deste, pelos dirigentes das unidades técnicas da

secretaria do Tribunal, para desempenhar funções de auditoria, de inspeções e diligências

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidência, são asseguradas as

seguintes prerrogativas:

I - livre ingresso em órgãos e entidades sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas da

União;

II - acesso a todos os documentos e informações necessários à realização de seu

trabalho;

III - competência para requerer, nos termos do regimento interno, aos responsáveis

pelos órgãos e entidades objeto de inspeções, auditorias e diligências, as informações e

documentos necessários para instrução de processos e relatórios de cujo exame esteja

expressamente encarregado por sua chefia imediata.” (Lei Orgânica)

2.3 – PRINCÍPIO DA RELAÇÃO CUSTO/BENEFÍCIO

O custo do controle não pode exceder os benefícios que dele decorram, ou causaria

o descontrole.

Por esse princípio não faria sentido o Tribunal de Contas da União planejar uma

fiscalização que custaria aos cofres da União R$ 20.00,00, para uma obra que foi orçada em

R$ 15.000,00.

Tanto a Lei Orgânica como Regimento Interno também trazem este princípio

positivado nos seguintes artigos:

“Art. 93. A título de racionalização administrativa e economia processual, e com o

objetivo de evitar que o custo da cobrança seja superior ao valor do ressarcimento, o

Tribunal poderá determinar, desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento do

débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor, para que lhe possa ser dada

quitação.” (Lei Orgânica)

“Art. 199. A tomada de contas especial prevista no caput e no § 1º do art. 197 será,

desde logo, encaminhada ao Tribunal para julgamento, se o dano ao erário for de valor

igual ou superior à quantia fixada em cada ano civil, até a última sessão ordinária do

Plenário, para vigorar no exercício subseqüente.” (Regimento Interno)

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Este artigo apresenta o famoso valor de alçada praticado no âmbito do Tribunal.

Assim, caso haja qualquer dano cujo valor seja menor do que R$ 21.000,00 (este valor

corresponde ao valor de alçada praticado no ano de 2005), não precisa o órgão responsável

pela tomada de contas especial enviá-las imediatamente ao Tribunal, podendo fazê-lo

quando do envio das contas anuais. Em aula futura, este tópico será abordado com maior

profundidade.

Este tópico pode ser abordado na prova da seguinte forma:

Um dos princípios do controle é a busca da relação custo/benefício. Por este

princípio entende-se que os benefícios advindos do controle devem ser menor do que o seu

custo. Dessa forma, não seria razoável supor que o órgão de controle mobilize uma equipe

de auditoria para fiscalizar um contrato de compra de pão com um custo para o Estado de

quinhentos reais. A despeito de esse princípio ser seguido no âmbito do Tribunal de Contas

da União, não há dispositivo positivado a esse respeito.

No exemplo acima, a questão estaria incorreta, pois, como vimos, há previsão tanto

no Regimento Interno como na LOTCU para o assunto.

2.4 – PRINCÍPIO DA QUALIFICAÇÃO ADEQUADA

Os agentes de controle devem ter conhecimentos necessários e suficientes para o

desempenho da função, pois não se pode conceber que aqueles que tenham por função

controlar tenham menor qualificação que o controlado.

Por esse motivo, o Tribunal de Contas da União constantemente promove cursos de

especialização e qualificação para os seus analistas de controle externo.

2.5 – PRINCÍPIO DA ADERÊNCIA A DIRETRIZES E NORMAS

A ação dos agentes de controle deve ser feita por meio do fiel cumprimento das

diretrizes de política pública e do acatamento de leis e normas em geral.

Exemplificando:

O ACE não pode exigir aquilo que não está na norma. Assim, caso esteja ocorrendo

uma fiscalização em uma unidade gestora localizada na cidade de São Paulo, não pode o

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

analista exigir que o gestor, ao fazer uma licitação na modalidade convite, chame 5

licitantes para participar do certame, sob a alegação de que a cidade de São Paulo é muito

grande e que, com certeza, há no mercado mais de 3 interessados em oferecer o bem para a

administração. Caso agisse dessa maneira, estaria ferindo a Lei de Licitações e Contratos.

3 – TIPOS DE CONTROLE

O caput do art. 70 da Constituição Federal nos apresenta 3 tipos de controle:

legalidade, legitimidade e economicidade.

O controle de legalidade baseia-se apenas no que está positivado, ou seja, leis,

regimentos, portarias etc. Entenda-se, portanto, como legalidade lato sensu. Quando

adotamos este controle, estamos apenas verificando se o ato produzido guarda ou não

consonância com algum dispositivo legal. Consiste em uma forma pouco eficiente de

controle.

Já no controle de legitimidade, pretende-se verificar se o ato administrativo atendeu

aos princípios e fins da norma jurídica. Nesse tipo de controle, o que interessa é averiguar

se a despesa pública foi direcionada ao bem comum. Comparativamente ao controle de

legalidade, este controle mostra-se mais eficiente.

Assim, quando se busca a legitimidade não se verifica apenas se a lei foi cumprida,

pretende-se verificar se o bem comum foi atingido. Dessa forma, mesmo que todos os

normativos legais para o gasto público sejam observados, não será legítima uma compra de

geladeira para um esquimó. Assim, nesse tolo exemplo, poderíamos ter um ato legal, mas

ilegítimo.

A economicidade consiste na relação entre o custo e o benefício. Nem tudo que é de

custo reduzido atende bem à coletividade. No âmbito da administração pública, por vezes,

por ter que comprar o produto mais barato, a fim de respeitar os ditames da Lei 8.666/1993,

o gestor compra certos produtos de pouca ou de nenhuma utilidade. Lembro-me que há

pouco tempo tive notícia de que certo órgão adquiriu canetas que não escreviam mais do

que meia dúzia de palavras. Considero que esta compra não tenha atingido ao princípio da

economicidade.

Cumpre ressaltar que a legitimidade e a economicidade estão ligadas ao MÉRITO

do ato.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

JÁ FOI PERGUNTADO!!!

Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte

forma:

Nos termos da Constituição da República, pode o TCU, em certos casos, apreciar

elementos de discricionariedade envolvidos nos atos da administração pública e aspectos

ligados à gestão das respectivas entidades e ao desempenho das funções destas; não precisa

sempre ater-se unicamente à conformidade desses atos com as normas jurídicas aplicáveis,

sob o prisma da legalidade.

Pelos motivos acima expostos, percebemos que a questão está correta. Contudo,

quando formos estudar o Controle Externo na Constituição Federal, o tema será um pouco

mais aprofundado.

4 – MOMENTO DO EXERCÍCIO DO CONTROLE

Quanto ao momento, o controle pode ser dividido em prévio (ou preventivo),

concomitante (ou pari passu) e posterior (ou posteriori).

O controle prévio é aquele que é exercido antes de o ato adentrar ao mundo jurídico.

Assim, para que o ato se aperfeiçoe, faz-se necessário que o órgão controlador verifique a

sua legalidade. No nosso ordenamento jurídico, não mais encontramos o controle prévio na

acepção de conceder eficácia ao ato administrativo.

A Constituição Federal de 1946 previa, em seu art. 77, § 1º, que os contratos que,

por qualquer modo, interessassem à receita ou à despesa só se reputariam perfeitos depois

de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspendia a execução do

contrato até que o Congresso Nacional se pronunciasse. Esse dispositivo não encontrou

guarida nem na Constituição de 1967 nem na atual Carta Política.

Nada obstante, ainda existe a possibilidade de o Tribunal de Contas da União, em

certos casos, realizar o controle de ato administrativo antes de o ato entrar no mundo

jurídico. Entretanto, deve ficar claro que, mesmo que isso venha a ocorrer, o controle do ato

não é condicionante para a sua eficácia.

Atualmente, a Instrução Normativa n.º 27/TCU, de 02/12/1998, ao tratar da forma

como o Tribunal vai atuar em processos de desestatização, prevê que a entidade

responsável pela licitação deve encaminhar o edital para verificação do Tribunal de Contas

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

da União. Apesar de entender que estamos à frente de uma espécie de controle que está a

ocorrer antes de o ato entrar para o mundo jurídico, enxergo que não se trata de controle

prévio nos termos da Constituição de 1946. Chego a esta conclusão por entender que a falta

de apreciação do Tribunal ou uma apreciação a destempo não impedirá que o ato se

aperfeiçoe.

Questões quanto ao momento do controle já freqüentaram demasiadamente as

provas de concurso. Atualmente, verifico que os examinadores não estão mais dispostos a

cobrar este tema. Contudo, a título de exemplo, apresento a seguinte questão:

(TCE - RN /ESAF /2000) O controle externo da Administração Pública Federal,

especificamente no que concerne à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, é

também exercido pelo Tribunal de Contas da União, ao qual, neste contexto, compete:

d) apreciar, para fim de registro prévio, os contratos administrativos; (falso)

Deixando de lado o controle prévio, passaremos a estudar o controle concomitante.

Essa forma de fiscalização caracteriza-se pelo controle ser efetuado ao mesmo momento em

que o ato está sendo praticado. Atualmente, o Regimento Interno do Tribunal apresenta em

seu art. 241 uma forma de controle concomitante, refiro-me ao instrumento de fiscalização

chamado acompanhamento. Para maior clareza do assunto, considero pertinente transcrever

o mencionado artigo.

“Art. 241. Acompanhamento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal

para:

I – examinar, ao longo de um período predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial; e II – avaliar, ao longo de um período predeterminado, o desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados.”

Passemos, agora, para o controle posterior. Essa é a forma mais utilizada no

controle dos gastos públicos. Não há como o Tribunal fiscalizar todos os atos

administrativos na medida em que são praticados. Para que isso fosse possível, seria

necessário que o corpo técnico do Tribunal de Contas da União fosse dotado de milhares de

analistas. Assim sendo, o mais corriqueiro é a apreciação do ato após ele já ter sido

plenamente executado.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

5 – SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO

Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi 1 , encontramos seis tipos, ou

modelos espécies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, o

eminente professor aponta alguns critérios preponderantes, a saber: a) grau de

independência do órgão de controle em relação ao Poder político (Parlamento ou Governo);

b) a composição estrutural do órgão; c) a amplitude das competências; d) a titularidade

eventual de funções jurisdicionais.

Os sistemas apresentados na citada obra são:

“1º) ANGLO-SAXÔNICO – difundido na Grã-Bretanha, nos Estados Unidos da

América, na República da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglófonos da África e da

Ásia – é formado por um órgão monocrático (controlador geral, revisor), designado pelo

Parlamento e perante este responsável, coadjuvado em suas funções por um ofício revisonal

(hierarquicamente subordinado ao controlador geral);

2º) LATINO – adotado na Itália, França, Espanha, Bélgica, Romênia e por vários

Estados da África francófona – constitui-se de um órgão colegial, a que se atribuem

funções de controle (geralmente limitadas à legitimidade) e funções jurisdicionais, cabendo

a impulsão processual a um Procurador-Geral;

3º) GERMÂNICO – típico da Alemanha e da Áustria – com estrutura colegiada,

articula-se em ofícios, com pessoal revestido de garantias de independência judiciária;

porém exerce somente atribuições de controle, a que se acrescentam algumas de natureza

consultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo;

4º) ESCANDINAVO – difundido nos países nórdicos da Europa – suas

competências são repartidas institucionalmente entre uma série de órgãos, entre os quais os

revisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em número aproximado de

cinco, com funções de controle sobre a execução do orçamento e sobre cada problema

levantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofício de revisão (especificamente

competente para verificar a eficácia da atividade administrativa e para sugerir as

providências mais oportunas que se manifestem como imprescindíveis); na Suécia, a

1 Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, !992

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

atividade de controle sobre as finanças é parcialmente confiada ao Ombudsman; na

Dinamarca, opera um órgão colegial de coordenação e coligação entre os revisores

parlamentares e o ofício de revisão, para lograr-se rapidez e eficácia máximas no controle;

5º) LATINO-AMERICANO – difundido em toda a América Latina – as funções de

controle são exercidas por dois órgãos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais de

Contas; em alguns Estados, como no Chile, Colômbia e Venezuela, falta o Tribunal de

Contas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que os

Tribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevância, no controle

legislativo ou parlamentar;

6º) SOCIALISTA - próprio dos ordenamentos jurídicos unipartidários e

centralizadores – nos Estados em que é adotado, observa-se a presença de um ofício de

controle, inserido na Administração Pública, cuja atividade limita-se a funcionar como

simples apoio às competências financeiras do órgão legislativo”.

A despeito da apresentação trazida pelo ilustre professor, em suma, podemos

perceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle da

Administração Pública: Tribunais e Controladorias.

Os TRIBUNAIS DE CONTAS são órgãos colegiados, ou seja, são compostos por

diversos membros. Assim sendo, as suas decisões, normalmente, são tomadas em conjunto,

precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compõem a Corte no mais das

vezes são indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos as

características do sistema brasileiro). Na maioria dos países que adotam este sistema, a

Corte de Contas é órgão autônomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativo

na função de Controle Externo. Não obstante, encontramos em alguns países (normalmente

os africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grécia e Angola) ligados

ao Poder Judiciário.

As CONTROLADORIAS são órgãos monocráticos e sofrem grande influência

anglo-saxônica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com o

Parlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa duração. Em geral as

Controladorias não possuem poder sancionador, funcionando mais como órgão consultivo

do Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizações e auditorias, recomendam

ao Poder Legislativo as ações que devem ser adotadas.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Para uma otimização das ações de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores

(Tribunais de Contas e Controladorias) vêm formando blocos com objetivo de trocar

experiências e conhecimentos nas áreas correlatas com suas atividades, tais como

fiscalizações e auditorias.

No início da década de 50, foi criada a International Organization of Supreme Audit

Institutions – INTOSAI, organização internacional reconhecida pelas nações unidas, a que

aderem instituições superiores de controle externo de mais de cento e quarenta países.

A finalidade precípua da INTOSAI é favorecer o intercâmbio de atividades ligadas à

área do controle das finanças públicas, mediante congressos internacionais, seminários,

grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organização tem sede junto à Corte de

Contas da Áustria e os idiomas oficiais são inglês, francês, espanhol e alemão.

Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores também foram criados com

o mesmo objetivo, dos quais destacamos:

AFROSAI – the African Organization of Supreme Audit Instituitions

ARABOSAI – the Arab Organization of Supreme Audit Instituitions

ASOSAI – the Asian Organization of Supreme Audit Instituitions

CAROSAI – the Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions

EUROSAI – the European Organization of Supreme Audit Instituitions

SPASAI – the South Pacific Organization of Supreme Audit Instituitions

OLACEFS – the Latin American and Caribbean Organization of Supreme Audit

Instituitions

Por ser o Tribunal de Contas da União integrante da OLACEFS, consideramos

pertinente tecer breves comentários acerca desta organização.

A OLACEFS, organismo autônomo, independente e apolítico, reúne entidades

fiscalizadoras da América Latina e do Caribe e busca, por intermédio do intercâmbio de

experiências, tecnologias e idéias, o aperfeiçoamento dos conceitos e procedimentos de

controle governamental. Atualmente a organização conta com 20 países membros.

JÁ FOI PERGUNTADO

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004

apareceu a seguinte questão:

Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância de

que o órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.

Como visto, a resposta é falso. No sistema de Controladorias temos órgãos

monocráticos. Além disso, verificamos que existem vários países que incluem seus órgãos

de controle externo em outros Poderes.

Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras alienígenas, acreditamos ser interessante

trazer alguns comentários sobre o Tribunal de Contas Europeu.

O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas da

União e verifica se o orçamento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977.

O Tribunal é composto por 15 membros, um de cada país da UE, nomeados pelo

Conselho por um período renovável de seis anos. Após o alargamento da UE, continuará a

existir um membro por país, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituição, o

Tribunal pode criar “secções” (compostas por um número restrito de membros) para a

adoção de certos tipos de relatórios ou pareceres.

Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus países de origem, tenham

exercido funções em instituições de fiscalização externa ou possuam qualificações

específicas para essa função. A sua escolha é feita em função da sua competência e

independência. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas.

Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um período

de três anos.

A principal missão do Tribunal é verificar a boa execução do orçamento da UE - ou

seja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gestão

financeira. O Tribunal de Contas tenta garantir, deste modo, que o orçamento da UE seja

gerido de forma eficaz e transparente.

O trabalho de fiscalização do Tribunal é feito com base em documentos

provenientes de qualquer organismo que efetue a gestão de receitas ou despesas em nome

da UE. Se necessário, os auditores procedem a controles nas instalações desses organismos.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Os resultados das auditorias são apresentados por escrito sob a forma de relatórios que

chamam a atenção da Comissão e dos Estados membros para eventuais problemas.

Uma das funções mais importantes do Tribunal é assistir a autoridade orçamental (o

Parlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatório anual sobre o exercício

financeiro precedente. As observações constantes do relatório anual desempenham um

papel muito importante na decisão do Parlamento aprovar ou não a execução do orçamento

por parte da Comissão.

O Tribunal de Contas trabalha com independência e decide livremente sobre a

organização e o calendário das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deve

apresentar as suas observações, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatórios e

pareceres.

O Tribunal de Contas não dispõe de poder jurisdicional próprio. Quando os

auditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informações recolhidas o mais

rapidamente possível aos órgãos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimento

adequado.

Caros alunos, nesse nosso primeiro encontro, verificamos o que é o controle, dando

especial ênfase na forma como ele é tratado na Administração Pública. Agora, já temos

condição de diferenciar o controle externo do controle interno. Foi verificado que não é só

o Tribunal de Contas da União que realiza o controle externo da Administração Pública.

Ainda tivemos a oportunidade de estudar os princípios que regem o controle: da

segregação das funções, da independência técnico-funcional, da relação custo/benefício, da

qualificação adequada e da aderência a diretrizes e normas.

Em seguida, verificamos os tipos de controle, oportunidade em que foi demonstrado

que, adotando a classificação prevista no caput do art. 70 da CF, temos os controles de

legalidade, legitimidade e economicidade.

Passamos então para o momento do exercício do controle: prévio, concomitante e

posterior. Lembrando que não mais existe no ordenamento pátrio a necessidade de se

registrar contrato administrativo para lhe dar eficácia.

Por fim, tivemos a oportunidade de conhecermos os Sistemas de Controle Externo.

Nesse momento verificamos que, tradicionalmente, podemos dividir o Sistema em

Tribunais de Contas e Controladorias.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Assim, terminamos a nossa primeira aula. Espero que os estudos continuem sendo

priorizados.

Até breve!

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

AULA 2: O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

Prosseguindo o nosso curso, apresento a vocês a nossa segunda aula. Nesse

encontro teremos a oportunidade de verificar como nasceu o Tribunal de Contas da União,

como foi o seu desenvolvimento ao longo da história, bem como trataremos do sistema de

controle externo pátrio.

1 – O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

O controle externo no Brasil nos modelos que nós temos hoje se iniciou logo após a

proclamação da República. No período colonial, apesar de algumas tentativas para a criação

de um órgão de controle da despesa pública, o mais próximo que se conseguiu alcançar foi

principal atribuição fiscalizar a

arrecadação da receita. Logo após a proclamação da independência, o ERÁRIO RÉGIO foi

transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, oportunidade em que

foram previstos os primeiros orçamentos e balanços gerais.

Na época do Império, tentou-se criar um Tribunal de Contas nos moldes que

conhecemos hoje. Em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt,

Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, foi apresentado no Senado do Império

projeto de lei nesse sentido. Entretanto, a nobre iniciativa não conseguiu, durante todo o

período imperial, sair do papel.

Somente com a Proclamação da República, a idéia, graças ao pensamento reformista

a criação do ERÁRIO RÉGIO, o qual tinha

como
como

que figurava na época, pode se concretizar. Assim, por meio do Decreto 966-A, de

iniciativa do então Ministro da Fazenda Rui Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da

União. Já naquela época, o Tribunal baseava-se nos princípios da autonomia, fiscalização,

julgamento e vigilância.

A primeira constituição republicana concedeu status constitucional ao Tribunal de

Contas da União, apesar de tê-lo colocado nas Disposições Gerais e Transitórias, art. 89

daquela Carta.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao

empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa.

Originariamente o Tribunal teve competência para exame, revisão e julgamento de

todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União. A fiscalização se fazia

pelo sistema de registro prévio. A Constituição de 1891, institucionalizou o Tribunal e

conferiu-lhe competências para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua

legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.

Na Constituição de 1934, ao Tribunal de Contas da União foi reservada uma Seção,

dentro do Capítulo Dos Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais. Assim,

percebe-se que o Tribunal ganhou uma maior relevância, na medida em que a Carta Política

concedeu-lhe um capítulo próprio. Foi, também, a primeira vez que a Constituição

apresentou competências específicas para o Tribunal de Contas da União. No art. 101, foi

positivado o controle prévio dos contratos administrativos e, no 102, havia expressa

disposição para o Tribunal emitir parecer prévio sobre as contas do Presidente da

República.

A Constituição seguinte, a de 1937, pouco falou acerca dos Tribunais de Contas,

apenas um artigo, deixando a sua regulamentação para os normativos infraconstitucionais

(Art. 114, § ÚNICO).

Importante anotar que a maioria dos doutrinadores considera que a Carta de 1937

colocou o TCU na esfera do Poder Judiciário.

A Constituição democrática de 1946, em seu art. 22, trouxe, pela primeira vez, a

expressão “com auxílio do Tribunal de Contas”. Quis aquela Carta Política deixar claro que

o responsável pelo Controle Externo, no âmbito federal, era o Congresso Nacional, que

seria exercido com o auxílio do TCU. A Carta de 1946 apresentava como competência da

Corte de Contas o julgamento da legalidade das concessões iniciais de aposentadoria,

reforma e pensões, bem como o julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros e

outros bens públicos.

A carta de 1967 apresentou-se em moldes muito semelhante ao da atual

Constituição Federal. Essa Constituição acabou com a necessidade do controle prévio dos

contratos administrativos.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Com relação à evolução histórica do Tribunal de Contas da União, não acredito que

a banca possa fazer perguntas sobre a competência do TCU em determinada época. Trago

essas informações acerca de sua evolução, para mostrar que não foi a Carta Política de 88

que criou o TCU. Abstraio desse tópico, como informação essencial, o fato de que a

competência do Tribunal para emitir parecer prévio nas contas do Presidente da República

remonta ao ano de 1934 e o fato de que o TCU já figurou na esfera do Poder Judiciário –

Carta de 1937. Importante também salientar que a Constituição de 1967 retirou a

competência da Corte de Contas de fazer o controle prévio dos contratos administrativos, a

fim de lhes conceder eficácia.

2 – O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

Como mencionado em nossa primeira aula, o Brasil adotou o Sistema de Tribunais

de Contas. Esse sistema é organizado da seguinte maneira:

1 Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e representação em

todas as Unidades da Federação;

26 Tribunais de Contas Estaduais – 1 em cada Unidade da Federação;

4 Tribunais de Contas dos Municípios – localizados nos Estados da Bahia, Ceará,

Amazonas e Goiás; e

2 Tribunais de Contas Municipais – localizados nos Municípios de São Paulo e Rio

de Janeiro.

De início, é importante termos em mente que cada Tribunal de Contas possui suas

próprias competências, não existindo em nosso Sistema a possibilidade de uma Corte ser a

revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsável seja condenado no âmbito de

algum Tribunal de Contas Estadual, ele não poderá recorrer desta condenação ao Tribunal

de Contas da União.

Então, como saberemos qual a Corte de Contas deve atuar em cada caso? É simples!

A regra geral é: o responsável pela fiscalização é o dono do recurso. Assim, caso esteja

sendo gasto um recurso da esfera federal, o Tribunal que irá atuar será o Tribunal de Contas

da União. Caso o recurso em questão seja do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, o

TCE do RN será o responsável pela fiscalização.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Agora que já sabemos como funciona a regra geral, vamos passar para as

especificidades.

De vez em quando, presenciamos na impressa notícias no sentido de que o Tribunal

de Contas da União condenou determinado prefeito municipal a restituir alguma verba mal

aplicada no âmbito do município. Será que isso é possível ou é alguma informação truncada

que nos é passada?

Realmente, isso é possível. Como anteriormente comentado, a regra geral diz que o

responsável pela fiscalização é o dono do dinheiro que foi gasto. Acontece que existe a

possibilidade de um ente da federação repassar a outro ente da federação recursos, de forma

voluntária, para que seja realizada alguma atividade de interesse recíproco, são as chamadas

transferências voluntárias, que estão previstas, dentre outros dispositivos, no art. 25 da Lei

Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre acrescentar que as

transferências voluntárias são instrumentalizadas por meio de convênios, ajustes ou outros

instrumentos congêneres.

Assim, como foi a União que repassou voluntariamente recursos para o município,

nada mais justo que a União fiscalize a aplicação desses recursos. Como exemplo, podemos

citar a seguinte situação hipotética:

Com intuito de diminuir o problema do analfabetismo infantil, a União repassa,

VOLUNTARIAMENTE, a determinado município R$ 300.000, 00, para que o município

construa uma escola. Percebemos que tanto a União como o município têm como objetivo a

construção da escola e que o repasse da verba não está vinculado a nenhuma transferência

de recursos determinada pela CF ou por alguma Lei. (Em momento oportuno, vamos

verificar quem será o responsável pela fiscalização quando os recursos envolvidos se

referirem a transferências vinculadas a determinações legal ou constitucional).

Nesse sentido, podemos chegar a seguinte conclusão: o Tribunal de Contas da

União fiscaliza a aplicação dos recursos federais, sejam eles gastos diretamente ou por meio

de transferências voluntárias.

No âmbito estadual, o responsável pela fiscalização dos recursos é o Tribunal de

Contas Estadual. Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCE’s a fiscalização dos

recursos gastos pelos municípios. Como verificado no início deste tópico, somente em

quatro estados existe a figura dos Tribunais de Contas dos Municípios e, em apenas dois,

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete ao

TCE’s fazer a fiscalização dos recursos gastos pelos municípios.

Dessa forma, com exceção dos estados que possuam Tribunais de Contas dos

Municípios, competirá ao TCE local a fiscalização tanto do dinheiro gasto no âmbito da

administração estadual como no âmbito municipal.

Exemplificando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a

fiscalização dos recursos gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educação, com o

Tribunal de Justiça do Estado, entre outros. Compete, ainda, fiscalizar as despesas de todos

os municípios do Estado.

Já nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municípios (TCDM), ao

Tribunal de Contas Estadual competirá fiscalizar apenas as despesas que tenham sido

efetuadas no âmbito estadual, ficando para o Tribunal de Contas do Município a

fiscalização dos recursos gastos no âmbito de todos os municípios. Assim, no estado de

Goiás, competirá ao TCDM a fiscalização dos municípios de Anápolis, Luziânia, Goiânia

etc.

Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos ligados

a
a

estrutura organizacional do Estado. Assim sendo, compete ao Governador do Estado

nomear os conselheiros que comporão o Tribunal.

No país, temos dois municípios que possuem Tribunais de Contas próprios. São

eles, Rio de Janeiro e São Paulo. Logo, a esses tribunais competirá apenas a fiscalização

desses dois municípios.

Necessário destacar que a Constituição Federal vedou, em seu art. 31, § 4°, a

criação de Tribunais ou Conselhos de Contas municipais. Assim, nenhum município pode

criar a sua própria Corte de Contas.

Ocorre que, por meio da ADIN 154, o STF já se posicionou no sentido de que

somente é vedado a criação de Tribunais de Contas na estrutura organizacional dos

municípios.

Como os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos que pertencem à estrutura

estadual, não há vedação para que sejam criados novos tribunais dessa espécie. O que o

constituinte originário quis vedar foi a criação de mais uma estrutura no âmbito municipal.

Não nos esqueçamos que no Brasil há uma cultura de grande politização dos municípios,

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

aumentando este problema na medida em que diminuímos o tamanho dos municípios.

Assim, é bastante comum, no interior do Brasil, termos municípios bem pequenos, sendo

amplamente dominados por duas famílias. Assim, enquanto uma família governa, a outra

faz oposição. Com isso, poderíamos correr o risco de o órgão que tem a função de prestar

apoio técnico no exercício do Controle Externo ficar totalmente politizado.

Relembrando, então, segundo o STF, a criação de Tribunais de Contas dos

Municípios não fere o disposto no art. 31, § 4°, da CF. Já a criação de um Tribunal de

Contas Municipal seria inconstitucional.

Quanto ao art. 31 da CF, acredito interessante anotar três breves comentários antes

de prosseguirmos na matéria.

Os dois primeiro referem-se ao caput e ao § 2° do artigo 31, que possuem as

seguintes redações:

“Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo

Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder

Executivo Municipal, na forma da lei.”

§ 2 - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito

deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da

Câmara Municipal.”

Na última prova para Analista de Controle Externo, a questão foi explorada da

seguinte maneira:

“De acordo com a Constituição Federal de 1988, a fiscalização contábil,

orçamentária, financeira, operacional e patrimonial do município será exercida pelo

Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno dos

poderes Executivo e Legislativo municipais, na forma da lei. Assim, o parecer prévio,

emitido pelo órgão competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, só

deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”

Percebe-se que a questão está incorreta, pois o Controle Interno do Legislativo não

tem a incumbência de fiscalizar o município. Essa tarefa é afeta ao Controle Externo, que

será auxiliado pelo Controle Interno do Município. Quanto ao quorum para a derrubada do

parecer prévio, a questão está de acordo com o que prevê o art. 31, § 2°, da CF. Com

relação a esse quorum, importante anotar que essa é a maioria mais qualificada que a Carta

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

apresenta. A razão disso deve-se ao fato da politização dos municípios, como anteriormente

mencionado. O que pretendeu o constituinte originário foi resguardar a tecnicidade do

parecer da Corte de Contas local, pois somente com 2/3 dos membros da Câmara Municipal

o parecer pode ser derrubado.

A terceira observação refere-se ao parágrafo terceiro do já citado art. 31, o qual

apresenta a seguinte redação:

“§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à

disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-

lhes a legitimidade, nos termos da lei.”

Com relação a esse dispositivo, o aluno deve ficar atento que o art. 49 da LRF

apresentou novo comando para a matéria, vejamos:

“Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão

disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico

responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições

da sociedade.”

Apesar da diferença nas duas redações, não vejo que uma possa prejudicar a outra.

A LRF apenas elasteceu o prazo fixado na CF. A respeito do tema, encontra-se tramitando

no Supremo Tribunal Federal diversas ações diretas de inconstitucionalidade que visam a

atacar a mencionada LRF.

Até a presente data, a eficácia do art. 49 está mantida. Dessa forma, para efeito de

prova, o aluno deve ficar atento se a questão refere-se a dispositivo constitucional ou

infraconstitucional, para poder responder a questão. Assim, cuidado com o assunto.

Prosseguindo com o Sistema de Controle Externo no Brasil, vamos estudar agora o

Tribunal de Contas do Distrito Federal.

O Distrito Federal é um ente sui generis em nosso ordenamento jurídico. Por não

ser dividido em municípios, exerce funções estaduais e municipais. Além disso, por força

de dispositivos constitucionais, recebe verbas da União para manter alguns de seus

serviços.

Apesar de o Distrito Federal não ser dividido em municípios, o que poderia sugerir

um controle direto de toda despesa da Administração do Distrito Federal pelo TCDF,

devemos ter em consideração que algumas despesas são custeadas com verbas da União.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Com efeito, como mencionado no início deste tópico, precisamos verificar quem é o dono

do recurso para sabermos quem será o competente para fiscalizá-lo.

Seguindo orientação constitucional, temos que o art. 21, incisos XIII e XIV, da

Carta Política apresenta a seguinte redação:

“Art. 21 Compete à União:

XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;

XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Dessa forma, podemos perceber que à União vai competir a realização de algumas

atividades necessárias à organização e manutenção do Distrito Federal. Com efeito, como a

responsável pela despesa é a União, nada mais lógico do que ser o Tribunal de Contas da

União o responsável por essa fiscalização.

Para ratificar essa posição, o Tribunal de Contas da União, na Sessão Plenária de

16/06/2004, proferiu o Acórdão 739, que apresenta a seguinte ementa:

“Solicitação da Câmara dos Deputados. Informações acerca da competência para

apreciação das contas das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros do Distrito

Federal. Conhecimento. Competência do TCU. Encaminhamento das informações. Ciência

ao interessado. Arquivamento.

- Corpo de Bombeiros Militar do DF. Entidade afeta à competência do TCU.

Considerações.”

A matéria pode ser questionada da seguinte forma na prova:

‘Todos os órgãos integrantes da Administração Direta do Distrito Federal são

fiscalizados pelo TCDF.’

A resposta seria falsa, pois o Tribunal de Contas da União tem competência para

fiscalizar a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros do DF, além do Poder Judiciário, do

Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Para finalizar o assunto relacionado ao Sistema de Controle Externo no Brasil,

importante anotar que a Constituição Federal não trouxe previsão para que possíveis

territórios venham a possuir Tribunais de Contas.

O Controle Externo dessas Autarquias Territoriais será, conforme disposto no art.

33, § 2°, feito com auxílio do Tribunal de Contas da União, o qual competirá emitir parecer

prévio sobre as contas do Governo do Território, as quais serão julgadas pelo Congresso

Nacional. Veja como a CF apresenta o assunto:

“Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.

(

)

§ 2º - As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União.”

Essa matéria foi alvo do último concurso de Analista de Controle Externo, ocasião

em que foi efetuado o seguinte questionamento:

“Nos termos da Constituição Federal de 1988, o TCU pode apreciar contas de

governo de autarquia territorial e emitir parecer prévio.”

Facilmente, verificamos que é realmente essa a competência do Tribunal de Contas

da União, o que torna correta a assertiva.

Antes de passarmos para o próximo tópico, faz-se necessário esclarecer que as

transferências voluntárias que a União faz a outros entes de federação são, normalmente,

realizadas mediante uma contrapartida monetária por parte de quem está recebendo o

recurso. Assim, quando da celebração de um convênio, iremos ter tanto recursos federais

como locais. Dessa forma, seguindo a nossa regra geral, competirá tanto ao Tribunal de

Contas da União como ao Tribunal de Contas local a fiscalização das despesas efetuadas.

Quando ocorre esse tipo de situação, temos as chamadas competências concorrentes dos

órgãos de fiscalização.

3 – COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

A Constituição Federal apresenta a forma como será composto o Tribunal de Contas

da União e disciplina que, no que couber, as disposições atinentes ao TCU serão aplicadas

aos demais Tribunais de Contas.

Na Carta de 88, a matéria foi tratada nos seguintes artigos: 52, III, ‘b’, 73 e 75 da

Constituição Federal, os quais apresentam as seguintes redações:

“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

(

)

III

- aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de:

(

)

b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da

República;”

“Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede

no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional,

exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre

brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de

administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional

que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal,

sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao

Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e

merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias,

prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do

art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e

impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de

juiz de Tribunal Regional Federal.”

“Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à

organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito

Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas

respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.”

Com relação aos Ministros do Tribunal de Contas da União, teremos aula própria

para tratar do assunto. Nesse momento, importo-me com a composição dos outros

Tribunais de Contas.

Como verificado acima, o art. 75 da CF estipulou que as Cortes de Contas estaduais

e municipais serão formadas por sete Conselheiros. Como o próprio art. 75 dispõe que a

essas Cortes se aplica, no que couber, o que a Constituição estatuiu para o Tribunal de

Contas da União, vale mencionar, então, que a indicação dos Conselheiros deve ser feita

pelo Chefe do Executivo local e pelo Poder Legislativo.

Com efeito, das sete vagas para as Corte de Contas, 3 são de escolha do Chefe do

Executivo e 4 de escolha do Poder Legislativo.

Reforço, mais uma vez, que, quando estudarmos a composição do Tribunal de

Contas da União, o tema vai ser completamente esgotado.

Pessoal, essa nossa segunda aula vai ficando por aqui. Por didática, entendo que não

devemos avançar em tópico novo nesse mesmo encontro, pois as matérias que serão

apresentadas em seguida são, segundo as melhores doutrinas, bastante polêmicas e, por

isso, merecem um encontro só para elas.

Nessa aula de hoje, tivemos a oportunidade de verificar como surgiu o Tribunal de

Contas da União e como as Cartas Políticas vêm apresentando a matéria.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Em seguida, estudamos o Sistema de Controle Externo Pátrio, oportunidade que

percebemos a necessidade de se verificar a origem dos recursos para podermos saber qual a

Corte de Contas será a responsável por sua fiscalização.

Peço atenção para as competências do TCDF, pois, como visto, verificamos que

nem todas as despesas utilizadas para a manutenção do Distrito Federal são fiscalizadas

pelo TCDF.

Por fim, demos uma breve passada na forma de composição dos Tribunais de

Contas, pois, mais adiante, aprofundaremos o assunto.

Continuem estudando!

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

AULA 3: POSIÇÃO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Dando continuidade ao nosso curso, vamos para o nosso terceiro encontro.

Conforme mencionei no final da aula passada, trataremos de dois temas por

demais controvertidos em nossa doutrina. Na aula de hoje, vamos estudar a posição

institucional dos Tribunais de Contas, bem como a natureza jurídica das decisões do

Tribunal de Contas da União.

Tenho percebido que, principalmente com relação à natureza jurídica das

decisões do Tribunal, a matéria vem, constantemente, freqüentando, os concursos

públicos.

1 – POSIÇÃO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Conforme vimos em nossa primeira aula, o Tribunal de Contas da União já

figurou no âmbito do Poder Judiciário, Constituição de 1937. Apesar de não entender

que aquela Carta Política deixou suficientemente claro que o Tribunal de Contas da

União deveria figurar no âmbito do Poder Judiciário, rendo-me a maioria da doutrina

que enquadra o Tribunal no seio daquele Poder. A minha parcial discordância se baseia

no fato de que a Carta de 1937, apesar de colocar o Poder Judiciário e o Tribunal de

Contas da União no mesmo Título, eles se apresentam em Capítulos diferentes, o que,

em minha opinião, permite dupla interpretação.

O objeto de nossa aula não é fazer um levantamento de onde figurou o Tribunal

de Contas da União no passado e sim tentar enquadrá-lo segundo o ordenamento

jurídico ora vigente no país.

Na introdução da presente aula, mencionei que o tema não encontrava

unanimidade em nossa doutrina, para provar esse fato, descrevo, a seguir, passagens de

alguns autores acerca do assunto, para depois me posicionar.

Para Rui Barbosa, “é um Tribunal sui generis, possui corpo de magistratura

intermediária à administração e à legislatura”.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Jarbas Maranhão apresenta a seguinte descrição: “é um instituto sui generis,

posto de permeio entre os Poderes políticos da nação, o Legislativo e o Executivo, sem

sujeição, porém a qualquer deles”.

Para Celso de Mello, “o Tribunal de Contas, em nosso sistema, é um conjunto

orgânico perfeitamente autônomo.”

Já a administrativista Odete Medauar considera que “sua natureza, em razão das

próprias normas da Constituição é a de órgão independente, desvinculado da estrutura

de qualquer dos três poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas

configura instituição estatal independente”.

Antes de adentrarmos ao tema, devemos ter em mente que o controle externo da

administração pública é função afeta ao PODER LEGISLATIVO, que a exerce com o

auxílio do tribunal de contas. Auxilia, exercendo uma função, não assessorando, nem se

submetendo a qualquer dos Poderes. (art. 71da CF).

Polêmica questão que circunda a nossa matéria diz respeito à subordinação do

Tribunal de Contas da União ao Congresso Nacional. Alguns autores consideram, no

meu ponto de vista de forma equivocada, que o TCU, por ser auxiliar do Congresso

Nacional na função do controle externo, a ele estaria subordinado.

Não entendo que todos que auxiliam devem estar subordinados. Trago como

exemplo as funções de cirurgião e anestesista. Ambos são formados em medicina e são

necessários para o sucesso de qualquer operação. Entendo que estão subordinados ao

médico os enfermeiros, os auxiliares de enfermagem, os instrumentistas etc. Não

considero que o anestesista esteja subordinado ao cirurgião, já que é figura essencial na

cirurgia. O que ocorre é que o anestesista possui uma função auxiliar a do cirurgião, ou

seja, auxilia sem estar subordinado.

Da mesma forma temos o Tribunal de Contas da União e o Congresso Nacional.

Ambos têm, de acordo com a nossa Constituição, funções específicas na função controle

externo. Aquele auxilia este sem subordinação. Daqui já podemos tirar uma importante

lição para a nossa prova.

Considerando que é o Tribunal de Contas da União que auxilia o Congresso

Nacional e não o contrário, temos que a função do controle externo, segundo a nossa

Constituição, pertence ao Congresso Nacional e não ao TCU.

Esse tema gosta de freqüentar as nossas provas, já sendo cobrado da seguinte

forma:

(TCU – CESPE – UNB/1996) O Tribunal de Contas da União:

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

exerce a função de controle externo da Administração Federal, conforme

previsto na CF.

A banca considerou a assertiva incorreta. No meu sentir, agiu de forma correta a

banca, pois conforme acabamos de mencionar, a função de controle externo é do

Congresso Nacional, que a exerce com auxílio do Tribunal de Contas da União.

Antes de definirmos a posição institucional dos Tribunais de Contas, tomando

como paradigma o TCU, temos que ter em mente que esses órgãos são independentes e

autônomos.

São independentes porque a própria Constituição atribui ao Tribunal de Contas

da União competências próprias e privativas, artigos 33, § 2°, e 71. Não podemos

jamais nos esquecer de que as competências da Corte de Contas não são delegadas pelo

Congresso Nacional.

Quanto à autonomia do Tribunal de Contas da União, ela se faz presente pela

possibilidade de o TCU ditar a forma como pretende atuar para o cumprimento de sua

missão constitucional, pelo fato de possuir orçamento próprio, bem como por ter

iniciativa de lei para definir o plano de cargos e salários de seus servidores, entre outras

atribuições. Essa autonomia encontra guarida na Constituição Federal, ao combinarmos

os artigos 73 e 96 da Carta Política.

Com relação a esse tema, considero pertinente anotar que o Plenário do Supremo

Tribunal Federal se posicionou da seguinte forma: “o Tribunal de Contas da União não

é preposto do Legislativo. A função que exerce recebe diretamente da Constituição

Federal, que lhe define as atribuições”.

Agora que já sabemos que, segundo a CF, a função de controle externo pertence

ao Congresso Nacional, que a exerce com o auxílio do Tribunal de Contas da União,

apesar de este órgão não ser subordinado àquele e que o TCU é órgão independente e

autônomo, podemos, então verificar qual a sua posição institucional.

Quando queremos definir a posição institucional de determinado órgão, o que

pretendemos na verdade é colocá-lo na ESTRUTURA de determinado Poder. Isso não

quer dizer que todos os órgãos integrantes de determinado Poder devem exercer as

mesmas funções.

A Constituição Federal registra em seu art. 2° que são Poderes da União,

harmônicos e independentes entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Ao trazer

essa definição, o que pretendia o constituinte originário era dizer que a União, para

atingir os seus fins, terá esses três Poderes. Entendo que esses três Poderes podem ser

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

compreendidos como as funções que a União deve exercer para atingir seus objetivos.

Assim sendo, temos que qualquer dos três Poderes exerce funções típicas de outros

Poderes. Assim, quando o Executivo edita uma medida Provisória está, naquele ato

específico exercendo a função legislativa. Com efeito, o que temos que levar em

consideração é a função precípua que cada Poder realiza, pois, como vimos, todos os

Poderes exercem funções dos demais.

Entendo que ocorre, por parte de alguns doutrinadores, uma vontade exagerada

de definir a que Poder determinado órgão pertence. Acredito que a nossa Constituição

realizou de forma organizacional uma divisão de Poderes. Isso não importa falar que

todos os órgãos que foram inseridos em determinado Poder devem somente realizar a

funções inerentes àquele Poder.

Nessa linha de raciocínio, entendo que o Tribunal de Contas da União exerce

funções dos três Poderes, apesar de não realizar, de forma precípua, nenhuma delas, o

que dificulta dizer a qual dos Poderes o TCU pertence.

Não tenho a pretensão de defender uma tese acerca da posição institucional dos

Tribunais de Contas em nosso curso de preparação para concurso público. Entendo que

nossa abordagem deva ser mais objetiva, direcionada para as provas. Nesse sentido, o

que considero importante é demonstrar como o nosso ordenamento jurídico vem

evoluindo com relação ao tema.

De plano, destaco que ORGANIZACIONALMENTE entendo que o Tribunal de

Contas da União está inserido na ESTRUTURA do Poder Legislativo. Chego a essa

conclusão por dois caminhos diferentes.

O primeiro vem de uma leitura bastante atenta da Constituição Federal. O nosso

ordenamento jurídico, de forma geral, apresenta as seguintes divisões: Livros, Títulos,

Capítulos e Seções.

A Constituição de 88 foi toda estruturada em um único Livro. Geralmente, os

códigos são divididos por Livros, a exemplo do Código de Processo Civil e do Código

Civil.

Assim, para melhor compreensão da posição institucional dos tribunais de

contas, vamos partir da maior divisão encontrada na CF, ou seja, os Títulos.

A Constituição está assim estruturada:

TÍTULO I – Dos Princípios Fundamentais

TÍTULO II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais

TÍTULO III – Da Organização do Estado

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

TÍTULO IV – Da Organização dos Poderes

Para o nosso trabalho, o que nos interessa é o Título IV, o qual está dividido da

seguinte maneira:

CAPÍTULO I – Do Poder Legislativo

CAPÍTULO II – Do Poder Executivo

CAPÍTULO III – Do Poder Judiciário

CAPÍTULO IV – Das Funções Essenciais à Justiça.

Considerando que o nosso estudo está voltado para o Poder Legislativo, uma vez

que considero que o Tribunal de Contas da União está inserido na estrutura

organizacional daquele Poder, irei, por enquanto, desprezar os demais Capítulos do

Título IV.

Dentro do Capítulo I – Do Poder Legislativo, encontramos a Seção IX, que trata

da Fiscalização, Contábil, Financeira e Orçamentária. Nessa Seção, temos que o

controle externo será exercido pelo Congresso Nacional, com auxilio do Tribunal de

Contas da União. Dessa forma, concluo que, ao definir a competência do TCU em

Seção destinada ao Poder Legislativo, o constituinte originário objetivou, ao menos

organizacionalmente, colocar a Corte de Contas no seio daquele Poder.

Nesse mesmo raciocínio, entendo que o Ministério Público não integra nem

organizacionalmente qualquer dos três Poderes.

Retornando ao Título IV da CF – Da Organização dos Poderes, podemos notar

que o constituinte originário não colocou o Ministério Público na estrutura de nenhum

dos Poderes, uma vez que o inclui no Capítulo IV (Das Funções Essenciais à Justiça)

daquele Título. Assim, acredito que o Ministério Público, ao contrário do TCU não está

ligado a qualquer dos Poderes.

O segundo caminho que me leva a inserir o Tribunal de Contas da União na

estrutura organizacional do Poder Legislativo leva em consideração a Lei

Complementar 101\2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. O art. 1°, § 3°, dessa Lei

dispõe que:

Art. 1 o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas

para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da

Constituição.

( )

§ 3 o Nas referências:

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão

compreendidos:

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de

Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e

empresas estatais dependentes;

II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;

III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União,

Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e

Tribunal de Contas do Município.

Pela simples leitura do dispositivo, podemos notar que o legislador teve a

intenção de dizer que os Tribunais de Contas encontram-se na estrutura do Poder

Legislativo.

Mais uma vez, a tese de que o Ministério Público não integra qualquer dos

Poderes também se confirma, pois o legislador trata o MP como estrutura independente.

Pelo exposto, por qualquer dos dois caminhos, podemos concluir que os

Tribunais de Contas estão organizacionalmente ligados à estrutura do Poder Legislativo

e que o Ministério Público não integra qualquer dos Poderes.

Para encerrar este polêmico assunto, nunca é demais lembrar que o titular do

controle externo, segundo a nossa Constituição, é o Congresso Nacional, o qual é

auxiliado pelo Tribunal de Contas da União para o cumprimento dessa missão.

Importante lembrar que as competências para o exercício do controle, tanto para

o Congresso Nacional, como para o Tribunal de Contas da União, vêm da própria

Constituição, sendo que existem competências privativas do Congresso Nacional, como

no caso do Julgamento das contas do Presidente da República, e outras privativas do

Tribunal de Contas da União, como a de julgar as contas de gestão dos administradores

públicos. Devemos lembrar, ainda, que existem algumas competências comuns às duas

Casas, como no caso da fiscalização de despesa irregular de que trata o art. 72 da CF.

Esse tema já foi abordado pela Esaf na prova de 2002 da seguinte forma:

O controle externo no Brasil, quanto à fiscalização contábil, financeira e

orçamentária da Administração Pública Federal, atualmente, comporta atividades

diversificadas, compreendidas na competência privativas umas do Congresso Nacional,

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

outras do Tribunal de Contas da União e algumas delas com a participação conjugada de

ambos esses órgãos.

Pelo que estudamos, podemos perceber que a questão está correta.

2 – NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE

CONTAS

Mais uma vez, como mencionado na introdução desta aula, estamos à frente de

matéria polêmica. Parte da doutrina entende que a natureza jurídica das decisões das

Cortes de Contas é judicante, enquanto a outra parte entende que a natureza é

administrativa. Logo de início, posiciono-me. Entendo que a natureza jurídica das

decisões dos Tribunais de Contas é administrativa. Acrescento que a maioria da

doutrina possui este entendimento.

Apesar de entender que a natureza das decisões é administrativa, necessito expor

os motivos que levam ambas as correntes a chegarem às suas conclusões. Devemos nos

lembrar que questões subjetivas são uma realidade nos concursos para as Cortes de

Contas e essas podem solicitar que o aluno discorra sobre o tema.

Antes de adentrar a esse tópico específico, quero apresentar a vocês as funções

básicas exercidas pelo Tribunal de Contas da União. São elas:

Fiscalizadora;

Corretiva;

Consultiva;

Normativa;

Informativa;

Sancionadora;

Judicante;

Ouvidoria.

Pedagógica;

A função fiscalizadora é exercida quando o Tribunal, no uso de suas

competências constitucionais, fiscaliza a atividade dos administradores públicos. O

Regimento Interno da Corte de Contas apresenta os seguintes modos de fiscalização:

levantamento, auditoria, inspeção, monitoramento e acompanhamento. Em momento

oportuno, vamos detalhar cada uma delas.

A função consultiva encontra guarida tanto na Lei Orgânica do TCU como em

seu Regimento Interno e consiste na faculdade de algumas autoridades consultarem, em

tese, a Corte de Contas.

A função informativa, com previsão constitucional, consiste no dever de o TCU,

como órgão auxiliar do Congresso Nacional, informar, quando solicitado, aquele órgão

o andamento de trabalhos executados no âmbito da Corte de Contas.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

A função judicante é praticada pelo TCU ao julgar as contas de gestão dos

administradores públicos.

A função pedagógica é exercida quando o Tribunal orienta os gestores acerca da

forma correta de aplicação da lei, com objetivo de não ser praticada nenhuma

irregularidade.

A função corretiva se dá quando o Tribunal, ao constatar algum descumprimento

à norma legal, assina prazo para a sua correção.

A função normativa decorre da possibilidade de a Corte de Contas editar normas

para os seus jurisdicionados em matéria de sua competência.

Quando a própria Constituição faculta ao Tribunal de Contas da União a

possibilidade de, ante a constatação de ilegalidade ou irregularidade, aplicar sanção aos

gestores, o Tribunal está exercendo a função sancionadora.

Por fim, a função de ouvidoria possibilita que o Tribunal de Contas da União

atenda a população quanto às suas reclamações, sejam em decorrência de má utilização

de recursos públicos, sejam em decorrência de conduta inadequada de seus servidores.

Agora que já sabemos quais as principais funções exercidas pelo Tribunal de

Contas da União, podemos verificar qual a natureza jurídica de suas decisões. Antes de

prosseguir, só quero acrescentar que essas funções serão mais detalhadas ao longo de

nosso curso.

Conforme mencionado no início deste tópico, a doutrina se divide, quanto à

natureza jurídica da Corte de Contas judicante e administrativa.

Defendem a natureza judicante Pontes de Miranda, Seabra Fagundes e Jorge

Ulisses Jacoby Fernandes. Apesar de ser um grande admirador das obras desse ilustres

doutrinadores, peço vênias para dissentir deles nesse assunto.

Antes de aprofundarmos na discussão, considero importante esclarecer o que

seja a natureza judicante.

Uma decisão judicante não é necessariamente originária do Poder Judiciário. A

decisão judicante se caracteriza pelo fato de dizer definitivamente o direito, mesmo que

seja advinda de órgão que não seja integrante do Poder Judiciário.

Certos países adotam o chamado contencioso administrativo. Por esse sistema,

um órgão administrativo pode ter a competência de dar a última palavra em algumas

questões de interesse da Administração Pública.

Os defensores da tese de que a natureza jurídica das decisões dos Tribunais de

Contas é judicante baseiam-se, principalmente, no fato de que a Constituição concedeu

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

às Cortes de Contas a competência privativa de julgar as contas dos administradores.

Ademais, entendem que, ao julgar as contas, a Corte está proferindo a última palavra

com relação à gestão do administrador público. Após a manifestação do Tribunal,

ninguém mais pode dizer se houve ou não irregularidade em determinada gestão, salvo

o próprio Tribunal que proferiu o julgamento.

Cumpre acrescentar que, conforme anteriormente demonstrado, a Corte de

Contas possui várias funções básicas, sendo somente uma delas a judicante. Logo,

somente quando o Tribunal está realizando a sua competência constitucional de julgar

as contas dos administradores é que a natureza jurídica de suas decisões seria judicante.

Os defensores dessa teoria apregoam que não é somente o Poder Judiciário que

possui a função judicante. Como exemplo, trazem a possibilidade de o Congresso

Nacional julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade. Defendem

que esse julgamento possui natureza estritamente judicante, pois é, inclusive, presidido

pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal. Dessa forma, quando a Constituição

concede a algum órgão competência privativa para julgar, fica claro, na opinião

daqueles doutrinadores, que o constituinte concedeu natureza judicante às decisões dos

órgãos com competência para o julgamento.

Esses são os motivos dos doutrinadores que defendem a natureza judicante às

decisões dos Tribunais de Contas, quando essas Cortes estão no exercício da

competência constitucional de julgar as contas dos administradores públicos.

A seguinte passagem do Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal,

Prof. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, ilustra bem essa tese (in Tribunais de Contas do

Brasil – Jurisdição e Competência. Belo Horizonte: Fórum, 1° ed., 2003, pp 123 e 124):

A Constituição Federal admitiu expressamente várias exceções a esse

decantado monopólio absoluto do Poder Judiciário, como será visto adiante, em outros

casos, o constituinte não excluiu expressamente o direito de ação perante esse poder,

mas declinou a competência para julgar a órgão que não o integra expressamente.

Assim, procedeu nesse breve elenco:

Contas prestadas pelo presidente da República (competência exclusiva

do Congresso Nacional);

O presidente e o vice-presidente da República, nos crimes de

responsabilidade, e os ministros de Estado, nos crimes da mesma

natureza, conexos com aqueles (competência privativa do Senado

Federal);

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as

fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público

federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra

irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (competência do

Tribunal de Contas da União).”

Em seguida, o mesmo autor assevera que:

“Em recente estudo, Raimundo de Menezes Vieira assinala que ‘a segunda

hipótese’ – referindo-se à exceção ao monopólio jurisdicional do poder Judiciário – ‘se

refere às decisões dos Tribunais de Contas de que resulte imputação de débito ou

multa, em razão do julgamento da regularidade das contas dos administradores e

demais responsáveis por bens e valores ou aplicação de bens ou fundos públicos ”

Uma vez visto a corrente que defende a natureza judicante das decisões das

Corte de Contas, passemos agora ao estudo da corrente que defende a natureza

administrativa.

Os que defendem a natureza administrativa (Valdecir Pascoal; José Cretella Jr.;

José Afonso da Silva e Odete Medauar) entendem que o ordenamento jurídico pátrio,

partindo do preconizado no inciso XXXV do artigo 5° da Constituição Federal, adotou

o sistema de monopólio da tutela jurisdicional pelo Poder Judiciário. Assim, consideram

que as decisões adotadas pelos Tribunais de Contas estão sujeitas ao controle

jurisdicional.

A posição dominante na doutrina é que o Brasil não adotou o chamado

contencioso administrativo. Dessa forma, todas as decisões tomadas fora do âmbito do

Poder Judiciário podem ser por este revistas, o que afasta a hipótese de as decisões dos

Tribunais de Contas terem natureza judicante.

Como mencionado no início deste tópico, filio-me à parte da doutrina que

defende a natureza administrativa. Tenho esse entendimento baseado não somente nos

fatos apontados pelo ilustres doutrinadores aqui apontados, mas também pelos motivos

que passo a expor.

Cumpre deixar claro que o Poder Judiciário não pode rever por completo as

decisões das Cortes de Contas. A Constituição Federal concedeu competência própria e

privativa para que os Tribunais de Contas julguem as contas de gestão dos

administradores públicos. Nesse sentido, nenhum outro órgão ou Poder pode fazer as

vezes dos Tribunais de Contas nessa missão.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Assim, quanto ao mérito da gestão de determinado administrador, somente as

Cortes de Conta têm competência para se pronunciar. Dessa maneira, não cabe ao Poder

Judiciário rever o mérito do que foi apreciado pelos Tribunais de Contas. Ao Poder

Judiciário somente caberá a verificação se houve, por ocasião do julgamento das contas,

o cometimento de alguma ilegalidade. O que, em essencial, é questionado na Justiça é

se foram obserados os princípios do contraditório e da ampla defesa, preceitos

garantidos pelos incisos LIV e LV do artigo 5° da Constituição.

De forma semelhante, ocorre com a apreciação do ato administrativo por parte

do Poder Judiciário. Pela doutrina do saudoso Prof. Hely Lopes Meirelles, são requisitos

do ato administrativo a competência, a forma, a finalidade, o motivo e o objeto. Em

geral, o Poder Judiciário não pode apreciar os requisitos relacionados à

discricionariedade do ato, ou seja, o motivo e o objeto ficam afastados da apreciação.

Pela similaridade do poder revisional que ocorre com os atos administrativos,

entendo que as decisões dos Tribunais de Contas possuem natureza administrativa.

O mais importante para o nosso curso é que as bancas de concurso vêm

entendendo que a natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas é

ADMINISTRATIVA.

Nesse sentido, apresento as seguintes questões cobradas em provas anteriores:

O Tribunal de Contas da União tem a natureza jurídica de um órgão (ESAF

ACE/2002)

a) legislativo

b) judicante

c) administrativo

d) essencial à função judicante

e) essencial à função legislativa

A banca deu como resposta correta a alternativa C.

(AGU-99) O TCU possui função:

(1) judiciária, por ser órgão de controle, e administrativa, por ser órgão de

controle auxiliar do Executivo.

(2) administrativa, por ser órgão auxiliar do Legislativo.

(3) administrativa e judiciária, por ser órgão auxiliar do Judiciário.

(4) judiciária, por julgar as contas da União.

(5) administrativa, por ser órgão de controle interno do Judiciário.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Para essa questão, a banca considerou como correta somente a assertiva 2.

Prosseguindo, considero bastante importante acrescentar que, apesar de as

decisões dos Tribunais de Contas estarem sujeitas ao controle jurisdicional, não cabe

recurso ao Poder Judiciário das decisões emanadas das Cortes de Contas.

A revisão da decisão pelo Poder Judiciário é realizada por uma ação autônoma,

normalmente por meio de mandado de segurança impetrado no Supremo Tribunal

Federal. Ação autônoma é diferente de recurso, pois o recurso pressupõe que o mesmo

processo seja reapreciado pelo mesmo tribunal ou por tribunal superior, o que não

ocorre no caso de revisão jurisdicional pelo Poder Judiciário das decisões dos Tribunais

de Contas.

Questão nesse sentido foi cobrada na prova de 1999 para o cargo de Analista de

Controle Externo do Tribunal de Contas da União.

(TCU-ESAF\1999) As decisões do Tribunal de Contas da União, no uso da

competência que lhe confere a Constituição, no atinente às suas funções institucionais

de controle externo da Administração Pública Federal, de um modo geral, são:

a) irrecorríveis;

b) insusceptíveis de reapreciação em sede judicial pelo Poder Judiciário;

c) recorríveis, mas apenas para o próprio TCU;

d) recorríveis, para o Congresso Nacional, do qual ele é órgão auxiliar;

e) recorríveis, extraordinariamente, para o Supremo Tribunal Federal;

A resposta que a banca considerou como correta foi a letra ‘c’. Das decisões das

Corte de Contas só cabe recurso direcionado à própria Corte que proferiu o julgamento.

A questão relacionada à natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas é

tão complexa que a Prof.ª Maria Sylia Zanella Di Pietro (in Coisa Julgada –

Aplicabilidade das Decisões do Tribunal de Contas da União. Revista do TCU, v. 27, p.

23. out;dez 1996) entende que as decisões das Corte de Contas se colocam em posição

intermediária entre as naturezas judicante e administrativa:

Todos os aspectos do ato que envolvam legalidade podem ser apreciados pelo

Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao artigo 5° ,inciso XXXV, da constituição. E

sabe-se que, hoje, o controle exercido pelo Poder Judiciário é muito mais amplo, em

virtude da própria amplitude que adquiriu o princípio da legalidade. Este deixou de ser

visto em seu aspecto puramente formal, para ser encarado também no seu aspecto

material, em que se exige a vinculação das leis aos ideais de justiça, com todos os

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

valores e princípios assegurados implícita ou explicitamente na Constituição, já a

partir do preâmbulo. Pode-se afirmar que a decisão do Tribunal de Contas, se não se

iguala à decisão jurisdicional, porque está também sujeita ao controle pelo Poder

Judiciário, também não se identifica com a função puramente administrativa. Ela se

coloca a meio caminho entre uma e outra. Ela tem fundamento constitucional e se

sobrepõe à decisão das autoridades administrativas, qualquer que seja o nível em que

se insiram na hierarquia da Administração Pública, mesmo no nível máximo da chefia

do Poder Executivo.”

De todo o exposto, podemos concluir, também, que as decisões das Cortes de

Contas vinculam a Administração Pública, que deverá cumprir as deliberações dos

Tribunais de Contas. Dessa deliberação, caso o administrador se sinta prejudicado,

caberá recurso ao próprio Tribunal que a proferiu. Pode, ainda, o administrador

ingressar com ação própria junto ao Poder Judiciário, a fim de desconstituir a decisão da

Corte de Contas.

Assim, chegamos ao final de mais um encontro. Na aula de hoje tivemos a

oportunidade de verificar dois temas bastante polêmicos: a posição institucional dos

Tribunais de Contas e a natureza jurídica das decisões das Corte de Contas.

Com relação ao primeiro tópico, apesar de toda discussão que a doutrina

apresenta, defendo a posição que as Cortes de Contas encontram-se, ao menos,

ORGANIZACINALMENTE, ligadas à estrutura do Poder Legislativo.

Já com relação à natureza jurídica das decisões das Cortes de Contas, verifico

que a doutrina se divide em judicante e administrativa, sendo que esta última posição

ganha a adesão da maioria dos doutrinadores e das bancas de concurso.

No próximo encontro, vamos começar a estudar os aspectos constitucionais do

Controle Externo, com maior ênfase às competências do Tribunal de Contas da União.

Continuem estudando.

Até breve!

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

AULA 4: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE EXTERNO

OLÁ MANO,

O quarto e o quinto encontros serão destinados ao estudo dos aspectos

constitucionais do controle externo, com ênfase nas competências do Tribunal de

Contas da União.

Peço especial atenção para esses encontros, pois, em média, 30% das questões

de provas mais recentes para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de

Contas da União foram relacionadas ao tema dessas duas próximas aulas.

Antes de iniciarmos a nossa aula, considero importante salientar que a matéria

tratada nesses dois encontros será aprofundada ao longo do nosso curso.

O

ORDENAMENTO JURÍDICO

TRIBUNAL

1

DE

CONTAS

DA

UNIÃO

EM

NOSSO

Sempre que trato desse assunto em sala de aula, os alunos me questionam a

forma correta de estudar para o concurso, querem saber o que precisam ler: a

Constituição, a Lei Orgânica ou o Regimento Interno?

A Constituição Federal é a base de todo nosso ordenamento jurídico. Dessa

forma, todas as leis devem se apresentar em consonância com o que dispõe a

Constituição, por isso ela também é chamada de Lei Maior.

Ocorre que uma única peça jurídica não tem como disciplinar todas as situações

de um Estado. Com efeito, cumpre à Constituição ser a peça orientadora das demais

normas desse Estado. Por esse motivo, em geral, as normas constitucionais necessitam

ser regulamentadas por meio de leis, sejam essas ordinárias ou complementares.

Nesse sentido, temos os normativos que regem o controle externo no Brasil. A

Constituição da República dedica ao tema uma Seção dentro do Capítulo que trata da

Organização dos Poderes. São apenas seis artigos – 70 ao 75 – disciplinando o assunto.

Fica claro que não é possível esgotar todas as questões relacionadas ao controle externo

em apenas seis artigos. Pretendeu o constituinte dar, apenas, o norte para que o

legislador infraconstitucional pudesse melhor disciplinar a matéria.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Seguindo essa orientação, foi editada em 16 de julho de 1992, a Lei Orgânica do

Tribunal de Contas da União (LOTCU). Esse normativo já se apresenta de forma bem

mais completa, regulamentando a matéria constitucional ao longo de seus 113 artigos.

Apesar de aprofundar o tema, a LOTCU não é suficiente para esgotar o assunto,

ficando para normativo infralegal essa tarefa. Para tanto, foi editado o Regimento

Interno do Tribunal de Contas da União (RITCU), que, em seus 299 artigos, esmiúça

bastante o assunto. Entretanto, existem matérias que não têm como ser tratadas no

Regimento Interno. Assim sendo, existem diversos outros normativos internos que têm

como função preencher as lacunas deixadas.

Agora, que já temos uma noção de como está disposto o controle externo, em

especial as competências do Tribunal de Contas da União, em nosso ordenamento

jurídico, vamos tentar responder a pergunta levantada no início deste tópico: o que é

necessário ler para o concurso? O melhor é ler os três (Constituição, LOTCU e RITCU).

Os normativos infraregimentais, em tese, não são solicitados no edital do concurso.

Acontece que nem sempre o candidato tem tempo para ler tudo, nesse caso, eu sugiro

que seja feita a leitura na seguinte ordem:

1) Constituição Federal – artigos 70 a 75 (lembrar que só estou me preocupando

com a matéria controle externo);

2) Lei Orgânica;

3) Regimento Interno, na seguinte prioridade:

3.1) arts. 188 a 299;

3.2) arts. 1 a 66;

3.3) arts. 92 a 143;

3.4) arts. 144 a 187

3.5) arts. 67 a 142.

Depois desse breve comentário sobre a forma que a matéria deve ser abordada,

vamos, realmente, adentrar na nossa aula.

2 - O TRIBUNAL DE CONTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Por entender mais didático, nas aulas em que for tratar do Tribunal de Contas na

Constituição Federal, vou primeiro apresentar o normativo constitucional, para, em

seguida tecer comentários acerca do assunto.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

2.1 – DO EXERCÍCIO DA FISCALIZAÇÃO NO ÂMBITO DA UNIÃO

O caput do art. 70 da Constituição apresenta a seguinte redação:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à

legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de

receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo

sistema de controle interno de cada Poder.”

A primeira informação que o art. 70 nos proporciona é que temos cinco modos

de fiscalização: contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Um modo

mnemônico para melhor decorá-los é a utilização da expressão COFOP.

Interessante salientar que, normalmente, esses modos de fiscalização estão

associados nos trabalhos realizados no Tribunal de Contas da União. À exceção da

fiscalização operacional, em geral, os outros quatro modos de fiscalização são

analisados de forma conjunta. Vamos verificar o que cada uma delas quer dizer.

A fiscalização contábil objetiva verificar se os recursos públicos estão sendo

escriturados de acordo com as técnicas contábeis aplicadas à espécie. Geralmente, os

trabalhos realizados nessa área confrontam se o que foi realizado está em conformidade

com o que dispõe a Lei 4.320\1964.

A fiscalização orçamentária tem como escopo verificar se as despesas públicas

guardam consonância com as peças orçamentárias: LDO, LOA e PPA.

A fiscalização financeira se preocupa com o fluxo de recursos (ingressos e

saídas), independente se são recursos orçamentários ou não.

A fiscalização operacional é uma novidade da Carta Política de 1988. Com esse

tipo de fiscalização, o Tribunal afastou-se do estrito controle de legalidade para adentrar

a aspectos ligados ao mérito dos atos administrativos. O que se pretende com essa

fiscalização é verificar se os programas de governo alcançaram seus resultados e de que

forma. Assim, não basta, apenas, verificar se a despesa cumpriu as formalidades legais e

sim se a gestão dos recursos públicos foi eficaz e eficiente. A fiscalização operacional

está intimamente ligada ao conceito de orçamento programa, uma vez que o

cumprimento das metas do programa é fator essencial a ser verificado.

Por fim, trata o caput do art. 70 da fiscalização patrimonial. Esta se relaciona

com o controle e conservação dos bens públicos. Convém lembrar que os bens públicos

pertencem a toda a sociedade, sejam eles difusos ou não. Assim, a fiscalização

patrimonial inclui a proteção e conservação do meio ambiente. Outro alvo dessa

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

fiscalização são os bens públicos que irão sair da mão do Estado, ou seja, os bens que

serão privatizados.

Prosseguindo nossos comentários acerca do caput do art. 70, verificamos que

em seguida temos a seguinte expressão: ‘da União e das entidades da administração

direta e indireta’.

Como estamos tratando da fiscalização da Administração Pública federal, o

constituinte limitou a fiscalização àquelas pessoas que recebam verbas federais.

Importante notar que o dispositivo deixa claro que estão sujeitos ao controle tanto a

administração direta como a indireta de qualquer dos Poderes da República.

O próximo trecho a ser comentado refere-se ‘à legalidade, legitimidade,

economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas’.

Os conceitos de legalidade, legitimidade e economicidade foram vistos em nossa

primeira aula, razão pela qual me permitirei a não repetir o assunto.

Com relação à aplicação das subvenções, nunca é demais relembrarmos que o

conceito de subvenção advém da Lei 4.320\1964. Por força desse normativo, subvenção

é qualquer recurso público transferido a entidades públicas ou privadas, para que seja

aplicado em despesa que seja do interesse do poder público. Dessa forma, por se tratar

de recursos de origem pública, a subvenção está sujeita à fiscalização pelos órgãos de

controle.

Quanto à renuncia de receita, consiste em meio de o poder público atingir seus

programas de governo por meio de incentivo a determinadas pessoas, a fim de que estas

realizem despesas de interesse do Estado. Assim, quando a União, com intuito de

aumentar o número de estudantes matriculados, permite que uma escola particular

conceda bolsa a criança carente, dispensado essa escola de pagar determinado tributo,

estamos

O final do caput do art. 70 possui o seguinte trecho: ‘será exercida pelo

Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de

cada Poder’.

Esse dispositivo combinado com o caput do art. 71 ratifica o que foi colocado

na nossa primeira aula sobre a titularidade do controle externo no Brasil. Pode-se

perceber que as fiscalizações mencionadas no art. 70 serão realizadas pelo Poder

Legislativo – Congresso Nacional -, mediante controle externo. Importante notar

também que as mesmas fiscalizações deverão ser feitas pelo sistema de controle interno

à
à

frente de uma renúncia de receita.

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

de cada Poder. Acerca do tema, veja o que foi mencionado na aula 1 e as competências

do controle interno no art. 74 da CF.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução

dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e

eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da

administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de

direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como

dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

2.2 – OBRIGATORIEDADE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

Antes de adentrarmos ao tema, considero importante anotar que o dever de

prestar contas é inerente ao nosso cotidiano. É normal pedirmos para algum amigo que

vai viajar nos trazer uma encomenda. Para tanto, entregamos determinada quantia para

que a compra seja efetuada. Assim, quando a pessoa regressa, nos apresenta o que foi

comprado juntamente com uma nota fiscal. Caso tenha sobrado algum dinheiro, o troco

nos é dado e se, ao invés, tenha faltado, completamos a importância.

Esse procedimento simples de nosso cotidiano, nada mais é do que uma

prestação de contas. Assim, quando damos uma quantia nossa para que alguém a utilize

em nosso nome, nada mais justo do que essa pessoa nos prestar contas de como gastou o

dinheiro.

Da mesma forma, ocorre com a União. Quando alguém utiliza verbas federais

em nome da União, deve prestar contas desses recursos.

Vamos ver, então, como assunto está disposto na Constituição – art. 70,

parágrafo único.

“Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública

ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e

valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma

obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,

de 1998)

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Percebe-se que o interesse do constituinte foi exaurir o dever de prestar contas.

Nesse sentido, o enfoque da prestação de contas deve ser direcionado ao objeto e não à

pessoa. Ou seja, pode-se verificar que a limitação não está na pessoa que gasta o recurso

e sim na origem do recurso que foi gasto.

Com efeito, tem-se que a primeira parte do dispositivo é bastante genérica. Não

há nenhuma limitação ao tipo de pessoa que deve prestar contas, pois o constituinte

colocou que possui esse dever qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Ou

seja, toda e qualquer pessoa.

Cumpre esclarecer que a presente redação foi dada por meio da Emenda

Constitucional nº 19. A redação original apresentava-se de forma mais restritiva, pois

somente devia prestar contas pessoas físicas ou entidades públicas.

Como não há limitação pessoal ao dever de prestar contas, vou-me ater mais aos

aspectos ligados ao objeto da prestação de contas.

Antes de explicar pormenorizadamente o assunto, quero que a idéia geral do

dispositivo fique clara. Tem o dever de prestar contas qualquer (vamos lembrar que

estamos estudando a Constituição Federal, assim o que for falado aqui em relação a

recurso federais vai valer também para outras esferas de governo) toda e qualquer

pessoa que seja responsável pela aplicação de recurso público federal.

Prosseguindo na análise do dispositivo, vamos passar então ao objeto da

prestação de contas. Para melhor memorizar o assunto, utilizo a seguinte expressão:

GAGAU, que são as iniciais de gerenciar, arrecadar, guardar, administrar e utilizar.

A literatura mais especializada não apresenta maiores distinções com relação a

esses aspectos. Acredito que a falta de distinção reflete a vontade do constituinte que, na

realidade, apresentou esses aspectos muito mais com a intenção de fechar todas as

possibilidades de prestação de contas quando da utilização dos recursos públicos.

Na verdade, a limitação quanto à necessidade de prestar contas se encontra na

parte final do dispositivo, quando faz referências a ‘dinheiros, bens e valores públicos

ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de

natureza pecuniária’.

A primeira informação que devemos absorver dessa parte do dispositivo é que os

bens, dinheiros e valores públicos a que se refere o texto são de origem federal. Outra

informação que podemos abstrair é que não há necessidade de esses recursos serem

somente de origem federal. Mesmo que haja gasto por meio de recursos de origem não-

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

federal, mas que, por algum motivo, a União venha a responder por esses gastos, será

necessária a prestação de contas.

Da mesma forma, ocorre em nosso cotidiano. Caso alguém nos peça para ser

fiador em contrato de aluguel, iremos ser demandados no caso de o responsável pelo

contrato não pagar o aluguel. Assim, para que não sejamos pegos de surpresa, nada mais

prudente do que haja a prestação de contas sobre o pagamento das despesas do aluguel.

Como mencionado no início do tópico, o mais importante para sabermos se

determinada pessoa deve ou não prestar contas ao Tribunal de Contas da União é saber

se os recursos geridos são ou não de origem federal.

Iremos aprofundar o tema quando estudarmos a jurisdição do Tribunal de Contas

da União. Na oportunidade, vamos trazer à baila alguns aspectos importantes ligados ao

tema. Como exemplo, vamos verificar se as empresas públicas e as sociedades de

economia mista devem ou não prestar contas dos recursos gastos.

3 – COMPETÊNCIA DO CONTROLE EXTERNO

O art. 71 da Constituição Federal vem ratificar o nosso posicionamento até agora

defendido sobre a competência do controle externo. Vejamos a sua redação:

‘Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com

o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:’

Podemos mais uma vez verificar que a Constituição entrega ao Congresso

Nacional a função do controle externo. Nada obstante, percebemos, também, que a

própria Carta estabelece que essa função será exercida com auxílio do Tribunal de

Contas da União.

Importante notarmos que a Constituição entregou ao auxiliar do Congresso

Nacional algumas competências privativas, razão pela qual somente o Tribunal de

Contas pode realizá-las. Passemos, então, ao estudo dessas competências.

3.1 – APRECIAÇÃO DAS CONTAS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA.

A primeira competência apresentada no art. 71 refere-se à apreciação das contas

do Presidente da República. Vamos a sua redação.

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,

mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu

recebimento

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Antes de falarmos acerca desse assunto, considero necessário tecer dois breves

comentários. O primeiro refere-se à forma que o art. 71 apresenta as competências do

Tribunal de Contas da União. Perceba que todos os incisos se iniciam com verbos no

infinitivo, o que demonstra que, nesse momento, a preocupação do nosso estudo se

volta ao objeto da competência. As pessoas a que se referem estes objetos serão vistas

quando estudarmos a jurisdição do TCU. O segundo comentário é que não pretendo

esgotar toda a matéria relacionada à competência do Tribunal nessas duas aulas

(lembrar que serão dois encontros destinados às competências constitucionais do TCU).

À medida que o curso for avançando, vou aprofundar a matéria nos pontos mais

importantes.

Dando continuidade à competência inserta no inciso I do art. 71, esclareço que o

tema já foi muito solicitado em concurso, a ponto de achar que a matéria não voltaria

tão cedo a ser cobrada nas provas. Nada obstante, no último concurso para o cargo de

Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, caiu de novo uma

questão relacionada ao tema. Vejamos:

‘O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, é exercido com o auxílio do

Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

Julgar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, em 60 dias

a contar de seu recebimento.’

Podemos perceber que assertiva é falsa, pois a competência do TCU é de,

apenas, emitir parecer prévio.

A primeira e mais importante informação que podemos abstrair do dispositivo é

que o Tribunal de Contas da União não julga as contas do Presidente da República,

somente emite PARECER PRÉVIO sobre elas. Segundo o art. 49, inciso IX da CF, o

responsável pelo julgamento das contas é o Congresso Nacional.

Aprofundando um pouco o tema, devemos ter em mente que, com a edição da

LRF, as contas do Presidente da República transformaram-se, em realidade, nas contas

do Governo da República, uma vez que serão apreciadas as contas dos órgãos de cúpula

da Administração.

Vejamos o que dispõe o art. 56 da referida LRF:

‘Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além

das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e

do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio,

separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.’

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

Uma informação essencial do dispositivo por vezes passa despercebida, refiro-

me à necessidade de os Tribunais de Contas emitirem PARECERES separados nas

contas dos responsáveis por cada órgão.

Com relação a esse assunto, foi cobrada a seguinte questão na última prova para

o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União:

‘De acordo com as normas infraconstitucionais, o TCU tem competência para

julgar as contas dos gestores da administração federal direta e indireta. Mas em relação

a contas de governo da República, o Tribunal deve apenas apreciá-las e emitir parecer

prévio, pois cabe ao Congresso Nacional julgá-las com base nos pareceres emitidos pela

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional

de que trata o art. 166 da Constituição Federal.’

Pelo explicado anteriormente, a assertiva é falsa, pois o Tribunal deve emitir

pareceres prévios.

Ainda com relação ao tema, o inciso menciona que as contas do Presidente da

República devem ser prestadas anualmente. Qual o prazo para que essas contas sejam

prestadas? e o que ocorre se elas não forem prestadas? A resposta a ambas as perguntas

está no art. 51 da CF, vejamos:

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

( ) II - proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;’ Podemos perceber, então, que caso o Presidente da República não preste suas contas em 60 dias a contar da abertura da Sessão Legislativa, competirá à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas.

Pertinente trazer a lume questão relacionada ao parecer que é emitido pelo

Tribunal de Contas da União. Como estatuído no próprio texto constitucional, trata-se

de parecer prévio, uma vez que o parecer para o julgamento das contas será dado pela

Comissão Mista de Permanente a que se refere o art. 166, § 1°, da CF. Vejamos:

‘Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas

duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as

contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República’

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE

O parecer dado pela Comissão reveste-se na forma de projeto de Decreto-

Legislativo, uma vez que o julgamento das contas do Presidente da República se

materializa com a edição de um Decreto-Legislativo.

Antes de encerrar a discussão, deve ficar claro que a competência tratada neste

inciso refere-se às contas de governo, que, conforme será visto no próximo inciso, difere

das contas de gestão.

Ao estudarmos a processualística adotada no âmbito do Tribunal de Contas da

União, vamos dar maior ênfase à matéria, dessa vez, com enfoque na maneira como o

Tribunal realiza a Sessão que delibera sobre a apreciação das contas de governo.

As seguintes questões já caíram em provas passadas:

(ACE CESPE/98) Compete ao Tribunal de Contas da União:

julgar as contas anuais do presidente da República e dos demais responsáveis

por dinheiros, bens e valores da administração direta, indireta e fundacional da União.

Pelo que foi visto, o Tribunal de Contas da União não tem competência para o

julgamento dessa contas. Assertiva falsa.

‘(ACE CESPE\96) O Tribunal de Contas da União:

Examina e emite parecer relativo às contas prestadas anualmente pelo Presidente

da República.’

Essa é a típica questão que dá trabalho na hora da prova. A banca colocou a

assertiva como falsa. Em minha opinião foi bem a banca, pois, conforme estudado,

quem emite parecer é a Comissão Mista, o TCU emite parecer prévio.

3.2 – JULGAMENTO DAS CONTAS DOS ADMINISTRADORES

Como já visto na aula de hoje, a Constituição Federal impõe àqueles que

gerencie, administre, guarde, arrecade e utilize recursos públicos o dever de prestar

contas. A avaliação acerca da boa utilização dos recursos é feita por meio do julgamento

dessas contas, sendo o órgão competente para julgá-las, por força do art. 71, inciso II, da

CF, o Tribunal de Contas da União. Vejamos o que dispõe a Constituição:

‘II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,

bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e

sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que

derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário

público’’