Problemas, decisiones y soluciones ENFOQUES DE POLITICA PUBLICA Mauricio Merino, Guillermo M. Cejudo, David Arellano Gault, Teresa Bracho, Maria Amparo Casar, J. Ramén Gil-Garcia, Claudia Maldonado, Judith Mariscal, Lucrecia Santibdfiez y Laura Sour FONDO DE CULTURA ECONOMICA CENTRO DE INVESTIGACION Y DOCENCIA ECONOMICASIl. EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL EN LA POLITICA Y LA GESTION PUBLICAS Entendiendo las organizaciones gubernamentales Davip ARELLANO GAULT InTRODUCCION Cuando se habla de organizaciones gubernamentales, la primera serie de preguntas es clara: gc6mo son, cémo ac- tuan, cémo se administran organizaciones que se deben a multiples misiones, definidas por diferentes jefes o prin- cipales, en contextos de competencia politica, influidas por y desde diferentes grupos de poder, compuestas por miem- bros que defienden distintos iniereses y valores, en esque- mas de vigilancia cruzada, y obligadas normativa y éti- camente a rendir cuentas y a maximizar el libre acceso a la informacion publica? Las organizaciones gubernamentales (0 “ptblicas”, aun- que es mas preciso el primer adjetivo) son criaturas sociales y humanas que hemos llenado, como sociedad, de muchas expectativas y que comprendemos poco. Tendemos a pen- sar que son instrumentos, obedientes espacios 0 robots so- ciales para alcanzar objetivos de la sociedad 0 de la politica. Pero en realidad son construcciones flojamente acopladas, afectadas politicamente, duales en su esencia (creadas con base en la normatividad pero que pronto adquieren vida propia, respondiendo a su contexto), tironeadas por intere- ses externos e internos, vy abitadas por seres humanos (que muchas veces, de manera despectiva, llamamos burécratas) con objetivos, intereses, valores y capacidades cruzadas y 6L62 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL diversas, y que muy a menudo pertenecen y deben lealtad a redes externas a la organizacién en la que laboran. E] entendimiento de la dinamica de este tipo de organi- zaciones se vuelve crucial para cualquier andlisis de politica publica © de reforma de la administracion publica. El tema no es sencillo, pese a las interpretaciones que han intentado basicamente comprender a las organizaciones ptiblicas con referencia a las organizaciones cmpresariales. En general, estas interpretaciones han planteado que las organizaciones gubernamentales deben parecerse cada vez mas a las orga- ciones privadas, sobre todo en su tendencia a tener un objetivo general claro: Ja utilidad (en este caso social 0 co- lectiva) 9 la eficiencia. Seria discutible incluso que las em- presas puedan ser definidas de una manera tan simplista, pero la realidad es que esté en la logica de una sociedad plu- ral cl hecho de que su aparato administrativo-gubernamen- ni tal v las organizaciones que lo componen sean construidos de tal modo que los objetivos sean maleables, donde las es- tructuras que se relacionan con el contexto sean flexibles y estén abiertas, hasta cierto punto, a las demandas de los ciu- dadanos (organizados 0 no) y de los politicos.! Ademas, es comprensible que las sociedades democraticas aspiren a que estas organizaciones tengan procedimicntos y normas de control que permitan rendir cuentas, a veces a costa de la eficiencia organizacional en sentido estricto. No solamen- le esto, sino que forma parte del discurso democratico el que los espacios de gobernanza creados para vigilar al gobier- no, sin embargo, no estorben la capacidad para tomar de- cisiones eficientes y eficaces. En otras palabras, esperamos que nuestros gobicrnoes no puedan escapar a la supervision constante para evilar que sean capturados por intcreses so- ciales y econémicos, para ello los vigilamos y les imponemos, controles y rigidas normas, pero como sociedad esperamos, 'T, Christensen y P, Lgreid, Organization aheory and the public sector, Londres, Rontledye. 1997, p. 6EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 63 sin embargo, que con todo ello (paraddjicamente no “pese a ello”) estas organizaciones resuelvan rapido y con costos bajos, enormes problemas sociales. Organizaciones que tienen malliples objetivos y misio- nes, creadas por diversos actores, con diferentes intereses, son definitivamente criaturas dificiles de administrar, eva- luar y medir, mas atin cuando parte importante de su perso- nal no necesariamente goza de estabilidad laboral sistemati- ca (dada la alternancia politica, aun en caso de que exista un servicio ci I, todo pais mantiene un ntimero importante de servidores pdblicos designados). Una perspectiva de po- litica publica que asuma a las organizaciones simplemente como implementadoras automaticas de decisiones de politi- ca esta cometiendo un grave error, Este tipo de criaturas organizacionales debe enfrentarse a todas las condiciones, las contradicciones y los retos de una democracia cstandar. La segunda pregunta que aparece naturalmente es clara también: ¢Cudles son los elementos sustanciales que, como organizacién, requieren ser cons- truidos y entendidos para hablar de una administracién 0 gestién publica? Este segundo punto esta todavia menos es- tudiado que el primero, pues la mayor parte de las respues- tas que encontramos son normativas, es decir, nos dicen “como deben ser administradas” estas organizaciones, pero tales visiones pierden de vista justamente las cond tes que impone el primer grupo de preguntas. La vj comin en muchos estudios de politica piiblica asume que las organizaciones gubernamentales siguen 6rdenes, obede- cen como autématas y poseen, en aulomatico, las capacida- des y los recursos técnicos para llevar a cabo, en una légica de causa-efecto, todo lo que se les pide come objetivos o lo- gros. Es comtin por ejemplo observar que muchos de tales objetivos son tan abstractos como “contribuir al desarrollo de la regi6n”, “coadyuvar ala creacién de mercados de finan- ciamiento” o “regular cficientemente la vinculacién entre onan on mas64 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL sociedad y empresas”. Iniciar un andlisis de politica publica exclusivamente con base en una de estas visiones norma- tivas tiene la desventaja de enfrentarse a una realidad que es muy movil, con estructuras que son interpretadas cons- tantemente por los actores organizativos, con impactos que devienen de influencias externas, legitimas (y otras no tan- to). Una visi6n normativa de las organizaciones genera una vision de politica publica que parece olvidar que parte im- portante del comportamiento organizative es también un asunto politico y de interpretacién, es decir, donde la incer- tidumbre es un arma estratégica para participar en el juego de poder organizacional. La viabilidad organizacional de la acei6n politica es una variable critica, pero no es una varia- ble exclusivamente técnica: no se puede resolver simple- mente a partir de un andlisis de factihilidad de recursos, sino que requiere comprender la légica organizativa, la cul- tura de aecién ¢ interpretacién, y Ja ved de relaciones y sig- nificados que reven alas personas que la componen., Un andlisis de politica publica requerira comprender mucho mas alla del concepto de implementacisn, tradicional espa- cio donde se asume que esta el andlisis organizacional. Las organizaciones son el espacio donde muchas veces se ges- tan politicas, donde se disefian y formutan, vy donde se eva- luan y contintian los programas y las politicas mismas. Es en las organizaciones gubernamentales donde el sentido de la politica adquiriraé sentido practico (en cada una de sus fa- ses, no sélo en Ja implementaci6n), es decir, basado en la viabilidad y en la negociacion politicas (intra e interorga- nizacionales). E] objetivo de este capitulo es, con base en estas dos pre~ guntas guia, explorar los condicionantes que estos elemen- tos organizatives imponen en diversos factores clasicos del andlisis organizacional: marco normativo, estructura, jerar- quia, toma de decisiones, estrategia, rendicién de cuentas y transparencia. Estos factores son tipicamente variables delEL ENFOQUE ORGANIZACIONAL, 65 organizacional, lo que ademas nos permitira cons- truir una visién basica pero integral del factor organizacio- nal de la politica y la gestién pdblica, En sintesis, lo que se busca con este capitulo y estos factores estratégicos es com- prender mejor la interactuacion entre los elementos politi- co-organizativos macro, micro (es decir intraorganizacional, entre grupos y coaliciones) y nano (es decir, entre grupos € individuos en la dinamica del dia a dia), en el entrejuego de poder y la creacién de sentido y legitimidad que las orga- nizaciones gubernamentales construyen para sobrevivir y sostenerse. Las preguntas guia nos permitiran mantcnernos centrados ante una vasta literatura, con el fin de compren- der cémo son estas organizaciones en su particularidad (se- gun la pregunta 1) y c6mo esta especificidad crea los princi- Pios y las condiciones concretos de su dinamica para avanzar hacia una posicién preseriptiva (segtin la pregunta 2). La estructura del capitulo es como sigue. En el primer apartado se discute la visi6n que podemos llamar realista de la accién gubernamental, vista como un entramado po- litico, institucional y organizacional que hace dificil sostener cualquier supuesto de una accién o decision de politica en- teramente racional o instrumental. En un segundo apartado se discute c6mo el marco normativo, la estructura y la je- rarquia que afectan a las organizaciones gubernamentales son fundamentales pero tienen una doble cara: una formal y otra informal, lo que hace que cualquier proyecto de po- litica publica deba enfrentar un marco organizacional di- namico e interpretativo. En el tercer apartado se analiza la cuestién de la decisidn y la estrategia, lo que hace a cual- quier organizacién gubernamental un devenir constante en la interaccién entre los actores y fuerzas y capacidades para inducir u obligar a perseguir ciertos fines y no otros. Las organizaciones incorporan en su estrategia a Ja politica ptiblica formal: la dindmica es entonces micro y nanopoliti- ca, desde dentro de las organizaciones, desde dentro de sus66 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL coaliciones y grupos, y hacia fuera de ellas, y no sélo desde la politica hacia la organizacion. Por Ultimo, en cl cuarto acapite se discute la cuesti6n de la rendicidn de cuentas y la transparencia en la informacion. Estos elementos son mu- cho mas que agregados funcionales para las organizaciones gubernamentales, son en realidad importantes estructura- dores de valores alternativos a la eficiencia. Esto es, trans- parencia y rendicién de cuentas involucran valores funda- mentales que hacen a las organizaciones gubernamentales depender no sélo de criterios de eficiencia, sino de eficacia y de publicidad e inclusién (muchas veces en contra de la propia eficiencia). A partir de estas reflexiones, se concluye con una guia minima de las consideraciones que la visién organizacional aporia o modifica para el analisis tradicio- nal de politica publica. ESQUIZOFRENIA SOCIAL: LA PERMANENTE FUGA DEL CONTROL DEL GOBIERNO Las democracias contemporaneas estan, en parte, sosteni- das por un acto de fe: de que existe un proceso, entre social y técnico, que permite establecer las decisiones y ele (choices) de tal forma que el mandato social pueda ser cum- plido y ejecutado de una manera relativamente eficaz y par tiendo de la existencia de recursos escasos. En otras palabras, asumiendo que el sistema represen- tativo de una democracia funciona en forma adecuada (su- puesto arriesgado, pero necesario analiticamente para este capitulo), se supone a la vez que existen los mecanismos, instrumentos, jerarquias, normas y medios necesarios para convertir (ales expectativas y mandatos en procesos y accio- nes que generen Jos efectos esperados en la realidad para producir los resultados y los impactos disefiados y pensa- dos en las politicas publicas. jonesHL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 67 La creencia racional en este encadenamiento de supues- tos y légicas esta tan arraigado en las democracias contempo- raneas que cientos de miles de personas estudian, se capacitan y trabajan con la esperanza de poner orden, encadenar racio- nalidades, alincar objetivos y utilizar las Ultimas técnicas ad- ministrativas y de gestion para hacer realidad el suefio de una democracia eficiente, que rinde cuentas y que esta firmemen- te anclada en la permanente busqueda del interés general. Sin embargo, al mismo tiempo, la cascada de estudios, casos y expericncias que muestran una realidad distinta es tan grande (y antigua) que no deja de sorprender que esta esperanza sc encuentre todavia viva. En efecto, los estudios empiricos (uno de los mas famosos es cl de Selznick), los casos de andlisis (May y Wildavsky; Ancchiarico y Jacobs) los estudios de impacto (Pollit e¢ al.) muestran constante- mente que el manejo de técnicas de gestion, la imposicion de fuertes mecanismos de control, la educacion y el énfasis constante sobre los principios éticos de la accién guberna- mental, se quedan constantemente cortos; cortos para mos- trar cémo las organizaciones encargadas de la implemen- tacién de diversas politicas puiblicas acttian de manera muy distinta a las prescritas por los modelos normativos de po- litica y de gestion ptiblica. Tales modelos asumen que estos espacios organizativos son zonas elementalmente técnicas, construidas con un propésito explicito y claro que todos comparten, cn la busqueda racional de un objetivo conve- niente para sus actores,’ y donde el disefio de cadenas de gesti6n permitira alinear las acciones con los objetivos de manera adecuada y racional. ?P. Sclanick, TVA and the grassroots, Berkeley, Uni ty of California Press, 1953; J. May y A. Wildavsky, The poliey cycle, Beverly Hills, Sage, 1978; F. Anechiarico y J. Jacobs, The pursuit of absolute integrity, Chie: University of Chicago, 1996; C. Pollil ef al., Decentralizing jniblic service munagement, Hong Kong, MacMillan, (998. ‘Vision clisica de las organizaciames sostenida por imporlantes econo- mistas, incluso, véase K. Arvow, fhe limits of organization, Nueva York, Norton & Company, 1974.63 EL ENFOOQUE ORGANIZACIONAL La realidad, sin embargo, es otra. Las organizaciones publicas no son actores monoliticos, sino que buscan cum- plir mandatos diversos y ambiguos, expresados desde are- nas politicas diversas y por actores, cxternos e internos a las organizaciones, que se disputan la hcgemonia sobre los me- dios y los fines, en un campo de batalla legal, retérico y orga- nizativo. Desarrollar accién organizada y cooperativa en es- tas condiciones es en realidad mas un proceso de evasion de la incertidumbre que de bisqueda lineal de objetivos for- males y explicitos.* No es de sorprenderse entonces que exista una especie de esquizotrenia social marcada cuando analizamos o bus- camos comprender a estas organizaciones. Estas criaturas sociales, en Ja practica, son un semidesordenado conjunto de personas y agentes, jaloneados por intereses politicos (que varian en el tiempo, segan Ja alternancia electoral), que tienen limitadas capacidades y recursos, técnicas y tec- nologias, y que implementan las politicas atadas a reglas, procesos informales de poder y en el intento constante de evitar la incertidumbre (como acto racional de cualquier ac- tor que se enfrenta a esta maratia de légicas encontradas). Asumir este diagnéstico, como sociedad, no puede desper- tar sino temores, angustias y renovados deseos por acercar esta realidad a lo gue debe ser. El tllimo grito de la moda administrativa y politica, la nueva gestién piiblica (Nc) y cl nuevo institucionalismo econémico (nit), lanza el mas reciente intento de resolver esla esquizofrenia: en efecto, el sector ptiblico y sus organi- zaciones sufren de graves problemas de accidn colectiva y estan compuestos por actorcs interesados, en la busqueda, por racionalidad limitada, de evadir la incertidumbre en un juego que favorece a los intereses de los politicos y buréera- * Lo anterior entendido desde Simon y¥ March, véase H. Siman, El corm portamiento adiministrativo, Barcelona, Aguilar, 1947; R. Cyert y J. March, A behavioral theory of the firm, Nueva York, Blackwell, 1992,EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL, 69 tas, mas que a los de la sociedad.‘ Por ello, la prognosis co- mienza, es necesario repensar nuestras técnicas, reelaborar nuestras estrategias sociales para recuperar cl control sobre nuestras organizaciones publicas. Curiosamente, partiendo de un diagnéstico que acepta la dindmica organizacional compleja, dispersa, jaloneada por intereses, la moda admi- nistrativa en curso asume, sin embargo, que la esquizofrenia tiene solucién: el suefio democratico de una sociedad que controla a sus robots organizacionales, dandoles 6rdenes y obtenicndo resuliados eficaces y eficientes no es erréneo. Lo que ha estado mal han sido los instrumentos ulilizados. En efecto, la Ncp y el Nm asumen que el propio interés de los actores pucde ser el mévil adecuado para encadenar racionalmente las decisiones con las acciones de los diferen- tes agentes sociales: los politicos, buscando su carrera, con los incentivos correctos, pueden acabar preocupandose por el interés general; los burécratas designados y de carrera pueden, en el marco institucional adecuado, buscar racional- mente los mejores medios para la sociedad, y los grupos de interés, con la regulaci6n apropiada, pueden influir sin cap- turar a organizaciones gubernamentales (0 cuasi guberna- mentales) que administran tales incentivos correctos.’ La organizacion vista entonces como un efecto de las redes de incentivos y de las instituciones (vistas de modo simplista come reglas del juego por estos trabajos) es un aparato com- plejo de juegos individuales y colectivos, pero nunca un me- *W. Niskanen, Bireaucraey and representative government, Nueva York, Aldine Transaction, 1973; V. Ostrom, lutellectual crisis in American public edministration, Tuscaloosa, University of Alabama, 1973; M. Barvelay, Breaking through bureaucracy, Berkeley, University of California, 1992: T. Moe, “The politics of structural choice: Tuward a theory of public bureau- cracies”, en O. Williamsan, Organization theory, Nucva York, Oxford Uni- versity Press, 1990; M. Olson, La ldgica de la accidn colectiva, México, musa-Noriega, 1992 *D. North, Understanding the process of economic change, Princeton, Princeton University Press, 2005; Moe, up. cit.; C. Hood, Tite art of the state, Cambridge, Cambridge University Press, 1998.70 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL, canismo que escape del control racional (siempre y cuando la racionalidad buscada sea la correcta). Y asi han surgido o resurgido instrumentos que buscan. construir estos correctos y adecuados incentivos e institucio- nes: evaluacién por desempefio (para flexibilizar el servicio civil), presupuesto por resultados (para evitar la burocracia maximizadora del presupuesto)’ regulaciones y desregula- ciones (para generar incentivos a la competencia leal), trans- parencia y combate a la corrupcion (para automatizar la luz en contra de la opacidad y haciendo costosas las decisiones oportunistas excesivamenle opaca Sin duda, el analisis institucional es un avance impor- tante. Las instituciones importan. Pero muchas veces, se ha cafdo en un institucionalicentrismo, es decir, en una cxagera- cién de las virtudes y bondades del disefio y la reforma ins- titucionales. Las reglas del juego son construcciones, mas bien, son un devenir: son Jos agentes los que las interpretan, las internalizan, las endogenizan. Y atin asi, las reglas del juego pasaran muchas de las veces por el tamiz de la dina- mica organizativa, que es una dindmica en constante bus- queda de razones y argumentos para justificar y legitimar (dar sentido a) las reglas del juego en un proceso de batalla por las arenas de incertidumbre.’ La aceptacion y el segui- miento de los incentivos pasan por un proceso de construc- cidn de sentido organizacional: respondiendo a la pregunta esentido para quiénes? vy entonces ubicar en forma explicita de qué manera es racional y legitimo en términas organi tivos gue se den y acepten ciertos comportamientos o no. Este es un paso sustantivo de Ja institucionalizacién.¢ z= ? Niskaven, ap. cil. * J. Suiglitz, “The contribution of the economics of information to the twentieth century ecemomics”, The Quarterly Journal of Economics, vol 115, nim. 4, 2000, pp. 1441-1478. °M. Crozier y E. Friedberg, El actor y el sistema, México, Alianza, 1979. “M. Douglas, Mow instindions shink, Syracase, Sy Press, 1986EL ENFOOUE ORGANIZACIONAL 71 La expectativa social o la retorica politica que hace a las organizaciones un mero instrumento obediente esta sos- tenida de manera muy débil. El inducir racionalidad en la accion de las organizaciones gubernamentales implica no slo buscar instituciones y reglas, o implementar técnicas administrativas que alineen objetivos y acciones. También. habla de la constante capacidad de los individuos y grupos por delinir los pardmetros de su accionar, argumentando y defendiendo valores c intereses, exponiendo sus argumen- tos y defendiendo sus premisas, usando para ello ins mentos muy dinamicos como el poder (a partir de las areas de incertidumbre que pueden controlar). El control sobre la accion de las organizaciones requicre entonces aceptar esta dinamica y al mismo tiempo recuperar la socialidad de las organizaciones. Como entes dindmicos y conflictivos, com- Puestos por seres humanos, implica inveriir en las relacio- nes sociales dentro de la organizacién, es decir, invertir en la comprensidn (politica v estratégica, pero también social y humana) de la dindmica del poder, las personas y sus rela- ciones en cl entramado organizativo."! Organizar la administracion publica, dar sentido a la po- litica publica, pasan por hacer explicitos y abiertos estos di- lemas de la accién organizada, donde instrumentos y con- flicto, donde racionalidad y disputa por las racionalidades, donde instruccion e interpretacién y sentido forman bino- mios constantes ¥ no patologias. rus Marco NORMATIVO, ESTRUCTURA ¥ JERARQUIA: LA ORGANIZACION PUBLICA, FORMALIDAD E INFORMALIDAD La socialidad de las organizaciones ptiblicas se expresa de tanera evidente en la grave contradiccién que existe entre la “T. Jorgensen ev af, “Public organizations, multiple constituencies, and governance”, Public Administration, vol. 76, 1998, p. 501.2 EJ. ENFOQUE ORGANTZACIONAL esfera formal e informal como forma de comprensién de la organizacién gubernamental. Desde muy temprano en los estudios organizacionales," el descubrimiento de que existe un aspecto informal de las organizaciones ha sido un gran dilema para cualquier paradigma instrumental de las orga- nizaciones. Las mds de las veces, este dilema se ha intenta- do resolver a través de una batalla, de una guerra contra la informalidad. Es decir, la organizacién informal es vista como una enfermedad, como el reducto a través del cual la irracionalidad, el egoismo o la corrupcién aparecen, negan- dose a contribuir de manera justa y légica a la accion co- lectiva.’* La medicina es inmediata: someter los reductos de discrecionalidad, con el fin de cerrar el paso a los aspectos informales. Esta ha sido una de las grandes batallas y estrategias respecto de las organizaciones gubernamentales: la discre- cionalidad vista como el enemigo a vencer. Sin duda, en el caso de estas organizaciones publicas, existen poderosas ra- yones para preocuparse por la discrecionalidad: estamos hablando de organizaciones con cierlas capacidades coerci- tivas, que manejan recursos ptiblicos y que forman parte de un sistema politico. Es justo y légico que los ciudadanos de una democracia estén preocupados por evitar la corrup- cién, el uso indebido de los recursos, el conflicto de intere- ses. Ademas, es l6gico que una sociedad exija que cl uso de los escasos recursos ptblicos sea inteligente y eficiente. Sin embargo, el convencimiento contemporaneo en la discusién organizacional es que la informalidad en las or. ganizaciones es tal vez la base sustantiva de la racionalidad organizativa. Al contrario de ser una patologia, las relacio- nes informales, cs decir, aquellas que se basan no en los cri- terios estructurales y jerarquicos de la organizacién, sino » B. Mayo, The social problenis of ant industrial civitizaiion, Londres, Routledge, 2007 "S. Clegg er ai, Power aid organizations, Londres, Sage, 2006, p. 40.EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 73 en los vinculos personales, las construcciones de nuevas relaciones sociales entre los miembros, Ja interaccién pro- pia entre los grupos y personas, son el cemento de la orga- nizacion. No sdlo son intereses los que estan en juego, sino las condiciones, las reglas, los mecanismos por medio de los cuales las estructuras de relacién se sosticnen y repro- ducen, permitiendo a la gente entender y encontrar el sen- tido de la propia accién organizada. En otras palabras, la informalidad organizacional establece las bases, el piso mi- nimo mediante el cual la reciprocidad puede asegurarse, no sdlo hoy y aqui sino en el tiempo, con cierta regularidad y certidumbre. Los ino ademas mantener las condiciones que permitan la existen- cia y la legitimidad de tales intereses en el entramado colec- tivo o grupal. Las reglas dan certidumbre a las relz existe una probabilidad suficientemenle amplia para gene- rar reciprocidad. Sin duda, la jerarquia, la estructura for- mal y las reglas escritas desempefian un papel para generar esta probabilidad de reciprocidad. Sin embargo, tal reci- procidad descansara también en la fortaleza de los vinculos de confianza y reputacién entre los actores.'* Esto es de suma importancia en las organizaciones gu- bernamentales, donde la intervenci6n politica es constante y donde los miembros organizativos analizan y desmenu- zan constantemente respecto de las diferentes lecturas que es posible realizar de las ordenes reales que devienen de las redes institucionales del contexto y que afectan 0 impactan la accion organizacional. Ademas, la organizacion informal es sumamente im- portante e influyente en las organizaciones yubernamen- tales, va que, como en cualquier otra organizacién, pero cs- pecialmente en estas organizaciones ptiblicas, sus actores actores buscan no sélo sus intereses ciones si “E. Ostrom, “Toward a behavioral theory: Linking trust, reciprocity, and reputation”, en E. Ostrom y J. Walker, Ziust and reciprocity, Nueva York, Sage, 2003, p. 51.74 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL comprenden que no existe decisién sin riesgo. E] marco de reglas formales sin duda desempena un doble papel en este sentido: por un lado amarra al actor a ciertos parametros 0 procesos, limitando su discrecionalidad, pero al mismo tiem- po, le otorga un sa/vavidas, un escudo protector ante la in- certidumbre. E] riesgo es una variable intra e interorganiza- cional para cualquier actor gubernamental, por lo que, con base en las reglas y estructuras formales, la proteccién com- pleta provendra de las practicas aceptadas y de los cédigos compartidos respecto de lo que sosticne a una decision ra- zonable, acordada colectivamente, correcta en sentido de tas practicas usuales de una organizacion, Este juego entre formalidad e informalidad es critico para la formacién de la cultura organizativa publica. Riesgo y diserecionalidad se operativizan en la interaccién entre las reglas formales e in- lormales.* Cualquier proyecto 0 disefio de politica no pue- de asumir en aulomalico que sus propios parametros racio- nales seran introducidos a la esfera organizacional, por ma formalidad gue posea y asegure. Requerira Pasar por cl ta- mix de las practicas y los conceptos que hacen operativo, creible y aceptable el tomar ciertas decisiones, enfrentar ciertos riesgos, y jugarse la reputacién y la confiabilidad en- tre los diferentes grupos. Esta cooptacion necesaria (ya identificada desde los estudios de Selznick)'® no es sino uno de los pasos sustantivos de intervencién que desde el dise- fio de la politica publica tendria que tomarse en cuenta para incrementar cl éxito de una aplicacién congruente desde las organizaciones gubernamentales. Toda politica publica pa- sara a scr interpretada ¢ introyectada en la dindmica orga- nizacional, y en esta dinamica la légica informal es tan im- portante y determinante como en cualquier organizacion. “Luhrmann establecia que organizacionalmeate el papel es convertit la incertidumbre en riesgo. N. Luhmann, Organizactin v decision, México, Anthropos Tero, 1997, p. 46. Selznick, op. cit.EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 75 TOMA DR. DECISIONES Y ESTRATEGIA: LA DINAMICA MICRO Y NANOPOLITICA DE LAS ORGANIZACLONFS GUBERNAMENTALES Los limit de la razon” han acompafiado la disciplina or ganizacional desde practicamente sus inicios. Lo mismo en la administracién y las politicas piiblicas. Tomar decisiones no sélo es un proceso paramétrico o estratégico de diagnostico y definicién en abstracto de un patron de comportamiento © accién. Es también un asunto de cognicién, motivacién y compromiso.”” En otras pala- bras, tomar decisiones implica un compromiso y una res- ponsabilidad con el desempeiio de la accién y también con su congruencia con los valores y principios apropiados y aceptados organizacionalmente. Tomar decisiones en una organizacién gubernamental no cs menos dindmice que esto: un disefio o un modelo requicre ser endogenizado, he- cho parte de la organizacién y de su acuerdos vy estructu- ras. Los objetivos de una politica son argumentos, no sdlo criterios para la decision. Nucvamente, el riesgo y la incer- tidumbre son las variables clave sobre las que las decisiones tendran que descansar. Los actores gubernamentales no s6- lo obedecen érdenes, sino que en la biisqueda de hacerlo calculan el nivel de Jas apuestas en juego, los recursos que se poseen, las reacciones formales ¢ ideolégicas de otros ac- tores organizativos, los posibles cabos sueltos que generaran nuevas arenas de inceriidumbre (y un calculo de quienes probablemente lo puedan aprovechar como fuente de po- "HL Simon, Reason in futman affairs, Stanford, Stanford Un Press, 1983, p. 5; N. Brunsson, The irrational organization, Nu John Wiley & Sons, 1985, p. 26. “©, Lindblom, brguiry aiid change, New Haven, Yale University Pr 1990, p. 61; L. de Haven, Philosophical critiques of policy analysis, Gaine: ville, University of Florida Press, 1988, p. 121; H. Miller, Postmodern public policy, Nueva York, State University of Nueva York Press, 2002, p. xi. YN, Brunsson, The irrational ormanization, Nueva York, John Wiley & Sons, 1985. ty York,76 EL ENFQQUE ORGANIZACIONAL der) y, por lo tanto, los riesgos observables, probables o potenciales, que apareceran y afectaran en el juego de im- plementacion. Sin duda, ha perdurado una interpretacién distinta del proceso orga: tivo, una vision instrumentalista de la deci- m, que asume que éstas se toman en cl juego formal, en las estructuras y jerarquias. Muchas politicas ptiblicas des- cansan en esta ilusién. Sin embargo, es mas probable que la forma y la realidad de la toma de decisiones sea otra. Una vision estructurada o racionalista de la decision es simple- mente inviable: paraddjicamente generaria mas incertidum- bre y riesgo. En cfecto, una maquinaria formal basada en la Jerarquia sdlo podria tomar decisiones a partir de criterios rigidos de lo correcto y lo incorrecto y requeriria poseer un marco de definiciones operativas incontrovertibles de los objetivos, las metas y los efectos de las acciones y decisiones presentes y futuras. Como por lo regular tales elementos no existen, 0 no del todo al menos, lanzarse al ruedo organiza- cional con estos argumentos muy probablemente genere de todas maneras cuestionamientos, modi ‘aciones, reelabo- raciones en sus diferentes partes y por diferentes grupos y areas de la organizacién. El proceso es mas bien un cons- lante ir y venir que permite el debate, el reacomodo y la re- definicin de los atributos de una decision. Esto es lo que hace posible la accion en las organizaciones, casi siempre con grados importantes de riesgo, pero cobijados en cierta forma por los acuerdos y las definiciones que se han acep- tado 0 legitimado en el intercambio y la discusion con otros aclores o grupos (o en el siempre inestable equilibrio de fuerzas y el control diferenciado de arenas de incertidum- bre). Motivos, compromiso y expectativas se combinan en- tonces para generar el impulse a la accion, bajo un caleulo limitado de probabilidades de riesgo, pero suficientemente sdlido como para permitirle al actor actuar. ” thid., p. 48.EL ENFOQUB ORGANIZACIONAL W Como dice Luis Aguilar, la politica publica ha tenido que avanvar en su comprensién de la tuerza de los agentes para hacer real la decisién de la politica?! El juego estraté- gico es sin duda importante, es decir, el célculo de los aposta- dores y su juego, en el entramado de una direccionalidad organizativa que busca mantener permanente espacio de maniobra como sustento estratégico.” Sin embargo, la foto- grafia quedaria incompleta ahi si no queda claro que este juego estratégico no sélo es coyuntural, en el csfuerzo por vincular constantemente el movimiento de los grupos e in- dividuos en la persecucién de sus intereses, sino también busca los grados de estabilidad, confiabilidad y reciproci- dad relativamente estables que se pucdan construir. Mover a las organizaciones, cambiarlas 0 hacerles aceptar la incor- Pporacién de nuevos criterios de decision es un proceso di- namico, de frenos y avances, Cooptaciones y convencimien- to, uso de la jerarquia, pero también de la inteligencia para vincular, amarrar y construir reputacién. (RENDICION DE CLENTAS Y TRANSPARENCIA HSTRUCTURACION E INDUCCION DE VALORES La rendicién de cuentas es un prerrequisito de cualquier gobierno democratico. Controlar o climinar la corrupcién, y abrir las organizaciones a la transparencia en Ja informa- cién, son sin duda otros prerrequisitos. Sin embargo, la ex- pectativa social a este respecto ha sido desmedida, constru- yendo metaforas simplemente poco operativas y que gencran expectativas irreale: Existen en la actualidad miiltiples estudios que analizan cémo en la lucha por Ja transparencia y contra Ja corrup- 211. F, Acuilar, Gobernanza v gestion publica, México, ree, 2006, pp. 25-28. 2D. Areliano, Gestion estratégica para ef sector ptiblico, México, Fer, 2004.78 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL cién se han cometido excesos retéricos que han construido politicas e instituciones sumamente costosas y con muy po- cos resultados objetivos, sumado a un proceso continuo de caida en Ja confianza de la socicdad respecto de sus go- bicrnos.”* La “tirania de la luz” o “la tirania de la transpa- rencia”*> puede convertirse en realidad en pretensiones de control cuasi completo, bajo el supuesto, nuevamente cues- tionable, de que el comportamiento institucional puede for- marse de manera correcta gracias a un mecanismo apro- piado de informacién. Asumiendo que mas informacion es siempre mejor que menos informacion, la tirania de la trans- parencia lanza un grito axiomatico que asume rapidamente que la visibilidad es un prerrequisito de la confianza, cuan- do tal visibilidad no es un efecto fisico, sino una construc- n social a su vez (los hechos reales no son siempre los mismos para todas las personas). La relacién entre confian- za e informaci6n no es lineal, social ni organizacional, la cuestiOn es bastante mas compteja. Entonces, la rendicién de cuentas, la transparencia y las politicas que emanen en su nombre deben tener un valor y un contenido, ademas de una profunda visién pragmatica y comprometida con sus limitaciones. De otra manera, cs probable que se convierta en un valor sobrecargado, lleno de lugares comunes y, por lo tanto, paradéjicamente, hueco. Analicemos con mas cuidado esto, a partir de las lecciones desde la teoria de la organizacién. Es ampliamente conoci- do que los individues no pueden ser del todo transparentes, aunque lo quisieran, E] comportamiento humano se basa en gran medida en la incertidumbre respecto a lo que los * F, Ancchiarico y J. Jacobs, op. cit. C. Mackenzie, Scandal proof: Do ethic laws make goverament ethical? Washington, Brooking Institution Press, 2002; R. Roberts, White House ethics, Nueva York, Greenwood Press, 1988. *H. Tsoukas, “The lyranny of light: The temptations and paradoxes of the information society”, Futres, 1997, pp. 827-843. 3M. Sirathern, “The tyranny of transparency”, British Educational Re- search Journal, vol. 26, nam. 3, 2000, pp. 308-321EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 79 olros actores pueden hacer y cémo pueden reaccionar. A esto Weber lo llam6 “el sentido de la accién”.”* Parte de la libertad humana esta en la incertidumbre perenne en la rea- lidad social.?? Debemos tener cuidado de que nuestros con- ceptos de transparencia y rendicién de cuentas no pierdan la perspectiva de que son instrumentos de la accién huma- na, que los seres humanos son potencialmente imprede- cibles, y que cxisten muchos sentidos posibles de la accién. La teoria liberal de la politica parte de un principio similar: no existe una definicién concreta y dnica de la buena vida. Hay tantas definiciones de la bucna vida como individuos, y cualquier sociedad democratica y liberal debe proteger el derecho de diferentes personas a definir la buena vida. Que- rer imponer un criterio particular sobre los demas es la fuente del totalitarismo. Un concepto fundamental de fa teorfa contemporanea de las organizaciones y de la economia es el de fa racionali- dad limitada de Simon. Este concepto nos advierte que no existe una racionalidad completa de los individuos, pues no exis- te la posibilidad de que Jos seres humanos tengamos la ca- pacidad de cdlculo para tomar en consideracién todas las alternativas, todas las consecuencias del aecionar. Lo: humanos toman decisiones entonces con informa completa, la informacién es costosa y no se puede pagar un precio infinito para obtenerla toda. La racionalidad huma- na no es entonces una busqueda permanente por eliminar la incertidumbre (vano propdsito en un mundo plural y li- beral), sino en la evasion 0 evitacién de la incertidumbre. La racionalidad implica entonces una argumentacién, los actores son racionales, estratégicos y valorativos, para Si- mon. Desde un punto de vista simoniano, podriamos es- eres mine 2M, Weber, Economia y sociedad, México, ven, 1974. 7M. Crozier, The bureaucratic phenomenon, Chicago, University of Chicago Press, 1964. 2° HL Simon, op. cil.80 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL pecular, la transparencia cs una basqueda para mejorar la comunicaci6n, para desarrollar un ambiente psicolégico or ganizacional positive hacia la apertura, la vigilancia mutua, Ja generacién de confianza. Elster incluso comprueba que excesos de informacion pucden Hevar a los actores a gene- rar decisiones equivocadas, ante una paralizacion de la ac- cién, debido al abrumador peso de la complejidad generado por el numeroso grupo de alternativas disponibles.’ Un ex- ceso de informacion puede Hevar también a que los actores lengan grandes dificultades para ponerse de acuerdo, pues muchas veces la negociacién supone llegar a acuerdos so- bre ciertos puntos en disputa que, sin embargo, pueden ser negociados en términos de grados y niveles (gracias a la in- formacion incompleta) y no de operativizaciones completas que prohiban tales definiciones de grados. En toda relacién social compleja, los individuos aceptan establecer criterios de precompromisos, pues Ja incertidumbre los empuja a aceplar cierlas limitaciones y Ifneas de accidén y relacién.? Podrfamos decir con Elster que los precompromisos no siempre se basan en mas informacién, sino mds bien en un acuerdo de cémo tratarla, predefiniendo qué informacién es importante y cual no, y permitiendo asi establecer com- promisos mutuos entre diferentes actores. Buscar que la negociacin se dé siempre en el corazén y en la completitud de los argumentos puede Uevar a la negacién de la propia negociacion; hablar de transparencia de la informacién sin contexto es apostar a un concepto indeterminado, con poco sentido para los actores, los individuos y la sociedad. Las organizaciones son entes de accion colectiva, com- puestos por una multiplicidad de individuos de racionali- dad limitada, que negocian. Cuando hablamos de democra- "Jon Elster, Sour grape: bridge, Cambridge University Press, 1983. ® Jon Elster, Ulysses and the sirens: Sudies in rationality aivd irrationality, Cambridge, Cambridge University Press, 1979. Studies in ihe subversion of rationality, Cam-EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 81 cias y organizaciones gubernamentales y publicas, ademas, hablamos de organizaciones en contextos de sociedades li- berales, que deben proteger la diversidad y la equidad en una sociedad desigual y con personas con diferentes concep- tos de la buena vida. Desde esta visién, las burocracias pt- blicas son actores politicos, efectivamente, pero multivalo- rativos: no persiguen solamente sus intereses en una visién estrecha, sino que son capaces de perseguir y encontrar sentido a una diversidad de valorcs y decisiones.*’ Pueden y deben construir sentido, en un marco de informacién limi- tada, donde la acci6n estratégica y la vigilancia y el control son s6lo dos de los instrumentos disponibles en la tarea de construir una accién colectiva con sentido, es decir, donde los actores le dan y han construido una explicacién de las razones y la razonabilidad de las politicas 0 decisiones politicas y organizativas. Un concepto no sobrecargado de transparencia y ren- dicién de cuentas asumirfa que es un instrumento social y organizacional para tomar mejores decisiones, para reducir las probabilidades de corrupeidn, para incrementar las po- sibilidades de confianza y cooperacién en una sociedad plu- tal, pero que no es ni un valor universal ni general (es decir, que asuma siempre que mas transparencia es mejor en Lo- dos los casos, pues no existe una sola manera de definirla), ni un instrumento monolit co, sin costos y limitaciones (es decir, que exista alguna corriente u organismo que tenga el instrumento técnico Gnico y perfecto para definir la trans- Parencia de una vez y por todas). Se acepta entonces necesariamente que es un concepto yuna practica que crea tensiones organizativas en su imple- mentacién: a) genera polflicas costosas, requiere ajustes constantes y vigilancia permanente; b) puede reducir la cfi- ciencia en el corto plazo (con la esperanza, nunca la certe- 2K. Weick, Making scuse of the organization, Oxford, Blackwell, 200182, HLL ENFOOQUE ORGANIZACIONAL, za, de que la aumenta en el largo plazo); c} crea nuevos jue- gos estratégicos en la busqueda de ventajas en un juego mas transparente o donde la informacién adquiera un nuevo senlido como instrumento politico de alaque o contraata- que; d) puede generar circulos virtuosos de vigilancia y con- tro], pero viciosos en términos de significado y confianza. En el caso de la transparencia en la informacion es cla- ro, por ejemplo, que funcionara mejor si es endogenizada organizacionalmente y si, ademas, aumenta la confiabilidad en la relacion entre los actores (externos e internos), en la medida en que la informacion afiade al proceso decisorio en que es Util a la decisién y da sentido a la organizacién.” De nuevo, enlonces, aparecen posibilidades y retos, qui- zA mejor explicados como tensiones logicas ante un cons- tructo social como el de transparencia, que implica el cho- que y la tensi6n continua en un juego estratégico mds abierto y con nuevos instrumentos. Disenar y formula politicas ba- sadas en conceptualizaciones retoricas del control, la discre- cionalidad y la informacion pucde llegar a ser muy costoso. REFLEXIONES FINAL GUBFRNAMENTALES €SON INSTRUMENTOS DE POLETICA PUBLICA? IRGANIZACION Coneluir este capitulo con una receta, después del camino recorrido para mostrar a las organizaciones gubernamen- tales como entes multifacélicos, dinamicos y contlictivos, no podria ser sino un contrasentido. Sin embargo, el anali- sis de politica publica se encuentra mucho mas comodo en- contrando soluciones a problemas (0 soluciones buscando. problemas como dice Wildavsky).** Mas que recelas podria- YA Bung ef al., Full disclosure: The perils and promise of transparency, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, p. xiv. YA. Wildavsks, Speaking truth to power, New Brunswick, Transaction, 1492,EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL. Ba mos hablar de lecciones; es decir, de grandes advertencias epistemolégicas que funcionen como salvaguardas a los ins- trumentos aplicados para argumentar, convencer, disefar ¢ implementar politicas publicas. La instrumentalidad de la politica publica, como un en- foque que se propugna dirigido a resolver problemas, lo obli- ga muchas de las veces a buscar estas prescripciones, a ase- gurar y argumentar que existen caminos racionales, aun en contextos democraticos plurales, para desarrollar la deci- sién y la accién gubernamentales. Sin embargo, tal vez ha- brfa que tomar cn cuenta que el camino para avanzar en las organizaciones gubernamentales tiene que ver mas con un proceso constante de organizacion; es decir, utilizando me- jor un gerundio: organizando, mas que organizacién, nego- ciando mas que legitimacion técnica. Olsen lo simplifica muy bien: cambiar, argumentar, negociar, construir orga- nizaciones y decisiones se parece mas al proceso de crear un jardin que al de construir un edificio.+ Estas lecciones minimas podrian iniciar asi: a) Las organizaciones piiblicas viven y actiian en lo inme- diato. Las organizaciones son entes biograficos, se com- ponen de una serie de etapas, historias, encuentros, personas coneretas que van y vienen, entran y salen. Su especificidad importa: no son casilleros que se llenan o vacian a placer, sino espacios sociales compuestos por cl input individual, por cl proceso de organizacién o mejor organizdndose (organizing), que habla de un devenir, un actuar constante, no sélo de una finalidad. Esto hace-a las organizaciones un entramado de trayectorias, no un. camino lineal que inicia con un objetivo y termina con un resultado. Sin embargo, por Jo misnio, en este deve- nir constante las personas que componen a la organiza- J. Olsen, “Maybe it is tine to rediscover bureaucrac Administraion Research and Theory, vol. 16, mim. L, &1 Journal of Public sro de 2006.