Aprovo.

Em: 19 VIII - 2010

PROCESSO N 00400.000695/2007-00
INTERESSADA: SUBCHEFIA PARA ASSUNTOS JURDICOS DA CASA CIVIL DA
PRESIDNCIA DA REPBLICA
ASSUNTO:
AQUISIO DE TERRAS POR ESTRANGEIROS

PARECER N LA- 01

Adoto, para os fins e efeitos dos arts. 40 e 41 da Lei Complementar

n 73, de 10 de fevereiro de 1993, o anexo PARECER CGU/AGU n 01/2008-RVJ, de 03 de
setembro de 2008, da lavra do Consultor-Geral da Unio, Dr. RONALDO JORGE ARAUJO
VIEIRA JUNIOR, e submeto-o ao EXCELENTSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA
REPBLICA.
Braslia, 19 de agosto de 2010.

LUS INCIO LUCENA ADAMS

Advogado-Geral da Unio

DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO

REFERNCIA: Processo n 00400.000695/2007-00

INTERESSADA: Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica
ASSUNTO:
Aquisio de terras por estrangeiros
Aprovo o Parecer CGU/AGU n 01/2008-RVJ, datado de 03 de setembro de 2008,
do Excelentssimo Consultor-Geral da Unio.
Submeta-se o referido Parecer ao Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
para os fins do disposto nos arts. 40 e 41 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993.
Caso aprovado por Sua Excelncia e aps publicao em Dirio Oficial da Unio,
encaminhe-se cpia do parecer, respectivos aprovos e publicao aos Excelentssimos Presidentes do
Senado Federal, da Cmara dos Deputados, do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de
Justia, do Conselho Nacional de Justia e do Tribunal de Contas da Unio, aos Excelentssimos
Procurador-Geral da Repblica, Ministros de Estados Chefe da Casa Civil e Chefe do Gabinete de
Segurana Institucional, ambos da Presidncia da Repblica, Ministros de Estado da Justia, do
Desenvolvimento Agrrio e da Defesa, e aos Ilustrssimos Presidente do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria, e Diretor da Polcia Federal, bem como ao Excelentssimo
Presidente da Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado Federal e ao Ilustrssimo
Presidente da Associao Brasileira de Celulose e Papel.
Em 19 de agosto de 2010.

LUS INCIO LUCENA ADAMS

PARECER CGU/AGU N 01/2008 - RVJ

PROCESSO N. 00400.000695/2007-00
APENSOS: 00400.006530/2008-14; 00400.006556/2008-62; 00400.006895/2008-49
2

e 00400.007307/2008-94
INTERESSADO: SUBCHEFIA PARA ASSUNTOS JURDICOS DA CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA
REPBLICA SAJ/PR
ASSUNTO: Aquisio de terras por estrangeiros. Reviso do Parecer GQ-181, de 1998, publicado no
Dirio Oficial em 22.01.99, e GQ-22, de 1994. Recepo do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, luz
da Constituio Federal de 1988. Equiparao de empresa brasileira cuja maioria do capital social
esteja nas mos de estrangeiros no-residentes ou de pessoas jurdicas estrangeiras no autorizadas
a funcionar no Brasil a empresas estrangeiras.

Senhor Advogado Geral da Unio,

I
Antecedentes
1. Foi realizada reunio na Casa Civil da Presidncia da Repblica, em 15.06.2007, que tinha como
tema a aquisio de terras por estrangeiros e o objetivo de aperfeioar a legislao nacional sobre o
assunto.
2. A crise de alimentos no mundo e a possibilidade de adoo, em larga escala, do biocombustvel
como importante fonte alternativa de energia, apta a diversificar, com grande vantagem, a matriz
energtica nacional, so os principais vetores dessa nova abordagem da questo da propriedade da
terra no Brasil, especialmente dos imveis rurais.
3. Nessa reunio, aventou-se a possibilidade de uma eventual reviso do PARECER N GQ -181 da
Advocacia-Geral da Unio, de 1998, conduzir ao estabelecimento de limites e restries
aquisio de terras imveis rurais por empresas brasileiras, cuja maioria de seu capital
social estivesse em mos de estrangeiros no residentes no Brasil ou de empresas
estrangeiras no sediadas no territrio nacional.
4. importante, ento, delimitar a questo em anlise. No havia e no h dvidas quanto aplicao
das restries e limites previstos na Lei n 5.709, de 1971, aos estrangeiros residentes no pas e s
pessoas jurdicas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil.
5. A questo restringia-se equiparao das empresas brasileiras s empresas estrangeiras por fora
do 1 do art. 1 da lei n 5.709, de 1971, e a conseqente extenso quelas das restries impostas
a essas.
6. Segundo os dados do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, desde 1994,
data da primeira manifestao da Advocacia-Geral da Unio sobre o tema (Parecer GQ-22),
ratificada em 1998 (Parecer GQ 181), conforme demonstrar-se- a seguir, o Estado brasileiro
perdera as condies objetivas de proceder a controle efetivo sobre a aquisio e o arrendamento de
terras realizadas por empresas brasileiras cujo controle acionrio e controle de gesto estivessem
nas mos de estrangeiros no-residentes no territrio nacional.
7. Tal situao revestia-se, ento, em junho de 2007, e reveste-se, ainda, de carter estratgico, pois, a
ausncia de controle dessas aquisies gera, entre outros, os seguintes efeitos:
3

a) expanso da fronteira agrcola com o avano do cultivo em reas de proteo ambiental e

em unidades de conservao;
b) valorizao desarrazoada do preo da terra e incidncia da especulao imobiliria gerando
aumento do custo do processo desapropriao voltada para a reforma agrria, bem como a
reduo do estoque de terras disponveis para esse fim;
c) crescimento da venda ilegal de terras pblicas;
d) utilizao de recursos oriundos da lavagem de dinheiro, do trfico de drogas e da
prostituio na aquisio dessas terras;
e) aumento da grilagem de terras;
f) proliferao de laranjas na aquisio dessas terras;
g) incremento dos nmeros referentes biopirataria na Regio Amaznica;
h) ampliao, sem a devida regulao, da produo de etanol e biodiesel;
i) aquisio de terras em faixa de fronteira pondo em risco a segurana nacional.
8. Passados quatorze anos, o novo contexto econmico mundial, rapidamente descrito anteriormente,
impunha um reposicionamento do Governo Federal sobre o tema, valendo-se dos instrumentos
disponveis, dentre os quais a eventual reviso do Parecer AGU/GQ-181 e do Parecer AGU/GQ-22.
9. Ainda que restrita e limitada, essa medida, acaso constitucional e legalmente possvel, teria o condo
de, juntamente a outras iniciativas, possibilitar a retomada de importantes mecanismos de controle,
indispensveis conformao de poltica fundiria adequada ao Estado brasileiro.
10. A Consultora da Unio, Dr Grasiela Moura, designada para participar da reunio na Casa Civil,
apresentou, em 06.07.2007, a NOTA N AGU/GM 24/2007, s fls. , em que expressava sua
concordncia com o entendimento fixado no Parecer n GQ-181, no sentido de no ter havido a
repristinao do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971.
11. A Consultora da Unio concordava, tambm, com o entendimento de que lei ordinria futura poderia
fixar limitaes ao capital estrangeiro de acordo com o interesse nacional, por fora do disposto nos
arts. 172 e 190 da CF, inclusive no que concerne aquisio de terras por empresas brasileiras
controladas, ainda que indiretamente, por estrangeiros.
12. Para ela, a melhor alternativa seria a construo de proposio legislativa disciplinando a limitao
de aquisio de terras por empresas brasileiras controladas por estrangeiros.
13. Registro, por oportuno, que participei, em 05.03.2008, por designao de V. Ex e representando a
Advocacia-Geral da Unio, de audincia conjunta da Comisso de Agricultura e Reforma Agrria e
Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao do Senado Federal em que antecipei, com
autorizao de V. Ex, as linhas do estudo que vinha sendo desenvolvido sobre a questo expostas
com detalhe no presente Parecer que impunham a concluso pela necessidade de reviso dos
citados pareceres da AGU.
14. O Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, Dr. Rolf Hackbart, participou
desta mesma audincia. Em sua exposio sustentou que o Parecer GQ-181 da AGU, de 1998,
(...) permite a ocupao desenfreada de terras em nvel nacional por estrangeiros, mascaradas legalmente,
com a justificativa de serem adquiridas por empresas brasileiras. Alm disso, os servios registrais entendem
no ser necessrio a comunicao Corregedoria da Justia dos Estados e ao INCRA da relao dessas
aquisies. (...) Desta forma, caso haja real interesse no controle de aquisio de imveis rurais por
estrangeiros, no entendimento da Diviso de Fiscalizao e Controle de Aquisies por estrangeiros, o parecer
4

da AGU deve ser revisto, uma vez que a redao vigente no permite um controle mais efetivo das aquisies
efetuadas por pessoas jurdicas brasileiras com capital estrangeiro.

15. Nessa mesma apresentao, de maro de 2008, o Presidente do INCRA alegou que os dados do
Sistema Nacional de Cadastro Rural referentes distribuio do nmero de imveis e da rea por
detentores estrangeiros, por unidade da federao, no refletem a realidade ftica, no tocante
forma de deteno por estrangeiros, pelo fato de aquela autarquia no dispor dos mecanismos de
controle adequado.
16. Menciono, tambm, que nos autos do processo n 00400.001476/2008-11, em maro de 2008, foram
prestadas as informaes solicitadas pelo Deputado Federal Iran Barbosa (PT/SE) e encaminhadas
pela Primeira Secretaria da Cmara dos Deputados acerca da reviso do Parecer GQ-181.
17. Nessas informaes foi reproduzido o roteiro da apresentao feita na audincia conjunta no Senado
Federal em que esta Consultoria-Geral da Unio conclua pela possibilidade e necessidade de
reviso do Parecer GQ-181.
18. Assim, em face de o debate e o estudo sobre to complexa questo terem se estendido no mbito do
Governo at a data de hoje, diversas manifestaes foram formalizadas e protocoladas na
Advocacia-Geral da Unio, dando ensejo constituio de outros processos que, em face de sua
conexo com a matria tratada, encareo sua juntada aos autos principais.
19. Inicio pelos processos de n 00400.006530/2008-14 e 00400.006556/2008-62, que tiveram origem no
Grupo de Trabalho institudo por V. Ex pela Portaria n 1.282, de 27.09.2007, com o objetivo de
examinar os pareceres vinculantes existentes e de aferir se eles, luz da evoluo legislativa ou
jurisprudencial, mereciam ser revistos, a fim de atualizar e uniformizar as orientaes da AGU.
20. Aps a anlise de cerca de 200 (duzentos) pareceres vinculantes, o GT opinou, consoante seu
Relatrio Final de 24.03.3008, pela necessidade de reviso de 24 (vinte e quatro) pareceres dentre
os quais, o Parecer n GQ-22 (que mesmo no sendo vinculante a base do Parecer GQ-181, este,
sim, vinculante), objeto do primeiro processo citado no item anterior, e o Parecer GQ-181, tratado no
segundo processo listado.
21. Em ambos os casos, o Grupo de Trabalho concluiu pela necessidade de reviso dos pareceres de
modo a dotar o Estado brasileiro de melhores condies de fiscalizao sobre a compra de terras
realizada por empresas brasileiras controladas por estrangeiros.
22. Alm desses dois processos, solicito, tambm, a juntada dos autos do processo n
00400.006895/2008-49, em que a Associao Brasileira de Celulose e Papel BRACELPA, por sua
Presidente, encaminha ao Sr. Advogado-Geral da Unio cpia de carta da Associao endereada
Exm Ministra de Estado Chefe da Casa Civil, Sr Dilma Roussef, em que externa sua preocupao
com a eventual reviso do Parecer GQ n 181, por parte da Advocacia-Geral da Unio, pelo que tal
fato poderia trazer de insegurana jurdica aos investidores estrangeiros, especialmente aqueles que
atuam no setor de celulose e papel.
23. Por fim, requeiro sejam juntados os autos de processo n 00400.007307/2008-94, em que a
Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado Federal, por intermdio do Ofcio n 117/2008CRA, de 03.07.2008, de seu Presidente, solicita, em face da gravidade do tema e da exposio feita
por esta Consultoria-Geral da Unio em nome da Advocacia-Geral da Unio, em maro de 2008, a
5

gentileza de acelerar a concluso da reviso do Parecer GQ 181 que trata da recepo do

1 do art. 1 da Lei n 5.709/71.
II
O papel da AGU na anlise da questo da aquisio de terras por estrangeiros ou por
empresas brasileiras legalmente equiparadas a estrangeiros desde 1994: breve retrospecto.
24. A Advocacia-Geral da Unio - AGU, luz do art. 131 da Constituio Federal, responsvel pela
representao judicial e extrajudicial da Unio e pelo assessoramento jurdico ao Poder Executivo.
25. No que concerne ao papel de assessoramento jurdico ao Sr. Presidente da Repblica, compete ao
Advogado-Geral da Unio, com a colaborao da Consultoria-Geral da Unio, a fixao da
interpretao das leis e da Constituio quando h dvidas e controvrsias jurdicas, consoante o
disposto no art. 4, inciso X c/c o art.10 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993.
26. Nessa condio institucional, a AGU foi consultada, em 1994, pelo Ministrio da Agricultura,
Abastecimento e Reforma Agrria sobre a recepo do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971 1, que
cuida da extenso das restries impostas s empresas estrangeiras, quanto aquisio de terras
no Brasil, s empresas nacionais, cujo controle acionrio estivesse em mos de estrangeiros noresidentes ou empresas estrangeiras no-sediadas, pela Constituio de 1988.
27. Mas quais so os limites e restries em questo?
28. As respostas esto na Lei n 5.709, de 1971 2, das quais se destacam as restries quanto:
a) ao tamanho da propriedade (art. 3);
b) ao percentual em loteamentos rurais efetuados por empresas particulares de colonizao
(art. 4);
c) necessria vinculao dos imveis rurais adquiridos aos objetivos estatutrios das
pessoas jurdicas estrangeiras ou brasileiras a elas equiparadas (art. 5);
d) ao indispensvel assentimento prvio da Secretaria-Geral do Conselho de Segurana
Nacional3 na aquisio de imveis em rea considerada indispensvel segurana nacional
(art. 7);
e) necessidade de a aquisio ser feita somente mediante escritura pblica (art. 8);
1
2

f) previso de elementos especiais que na escritura pblica (art. 9);

g) previso de cadastro especial nos Cartrios de Registro de Imveis (art. 10);
h) ao controle das aquisies, com informaes peridicas ao Ministrio da Agricultura e
Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional 4 (art. 11);
i) extenso do total de terras pertencentes a estrangeiros limitada da superfcie do
Municpio (art.12);
j) vedao de doao de terras da Unio e dos Estados a pessoas fsicas ou jurdicas
estrangeiras (art. 14).
29. Manifestou-se a AGU por intermdio do Parecer n GQ 22, de 1994, do ento Advogado-Geral da
Unio, Dr. Geraldo Quinto, que acolheu o Parecer N AGU/LA -04/94.
30. Por essa manifestao, o dispositivo em questo - 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971 - no havia
sido recepcionado em face da redao do art. 171, I da CF que constitucionalizara o conceito de
empresa brasileira e no admitia restries atuao de empresa brasileira, somente aquelas
expressas no texto constitucional.
31. Essa situao, segundo o Parecer, era diversa da vivenciada no ordenamento constitucional anterior,
em que no havia a constitucionalizao do conceito de empresa brasileira e que admitia restries
sua atuao com base na lei ordinria.
32. No se tratava, de acordo com o citado Parecer GQ-22, de cotejar o conceito de empresa brasileira
com empresa brasileira de capital nacional, pois, a sistemtica constitucional era no de restringir
genericamente a empresa brasileira, mas, sim, criar benefcios empresa brasileira de capital
nacional.
33. Lembro que antes, em 1993, tinha sido publicada a Lei n 8.629, que em seu art. 23, 1
determinava a aplicao ao arrendamento das mesmas restries aquisio de imveis rurais por
estrangeiros previstas na Lei n 5.709, de 1971.
34. Logo, segundo a AGU, em 1994, no havia que se estender s empresas brasileiras, ainda que com
controle acionrio de estrangeiros, quaisquer restries aquisio e ao arrendamento de imveis
rurais no Brasil.
35. Em 1995, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional n 6 que eliminou do texto
constitucional a distino entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional.
36. Em face da revogao do art. 171 da CF, e pelo fato desse dispositivo ter sido decisivo na construo
da tese da AGU em 1994, o Dr. Geraldo Quinto, Advogado-Geral da Unio determinou, em 1997, o
reexame do Parecer GQ-22.
37. O raciocnio que teria levado nova anlise da questo pode ser resumido da seguinte forma: se o
art. 171 que constitucionalizava o conceito de empresa brasileira e fixava sua distino do de
empresa brasileira de capital nacional havia sido revogado, estaria eliminada a barreira que impedia
a fixao, por lei, de restries atuao das empresas brasileiras.
38. Contudo, o Parecer GQ-22, de 1994, havia considerado revogado, no recepcionado, o 1 do art.
1 da Lei n 5.709, de 1971. Cuidava-se de saber, ento, se era possvel a repristinao do 1 do
art. 1 da Lei n 5.709, de 1971.
4

39. A resposta veio com o Parecer AGU n GQ-181, de 1998, no sentido de ser impossvel a
repristinao. Mantinha-se a orientao anterior, de 1994, mas admitia-se a possibilidade de lei futura
dispor sobre restries ao capital estrangeiro.
40. Esse segundo Parecer, de 1998, vinculante para toda a administrao pblica federal por fora do
disposto no art.40 da Lei Complementar n 73, de 1993, eis que aprovado pelo Sr. Presidente da
Repblica e publicado no Dirio Oficial da Unio.
41. Em face da nova conjuntura econmica, anteriormente citada, a questo voltou a ser debatida ao no
Governo, no Parlamento e na mdia ao longo de 2007 e durante o ano em curso.
III
Aquisio de terras por empresas brasileiras controladas por estrangeiros:
o Parecer n GQ-22, de 1994, da Advocacia-Geral da Unio. Necessidade e possibilidade de
reviso: compatibilidade entre o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, e a Constituio
Federal de 1988, em sua redao original.
42. Importa detalhar, nesta etapa do Parecer, a anlise empreendida pela Advocacia-Geral da Unio
sobre o tema, por intermdio do Parecer n GQ-22, de 1994.
III.1. Os fundamentos e as concluses do Parecer n GQ-22, de 1994.
43. Como dito, a Advocacia-Geral da Unio foi consultada, em 1994, pelo Ministrio da Agricultura,
Abastecimento e Reforma Agrria sobre a recepo do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, pela
Constituio Federal de 1988.
44. Pretendia o consulente saber se a equiparao entre empresa estrangeira e empresa brasileira com
maioria do capital social nas mos de estrangeiros no residentes ou com sede no exterior e as
restries da decorrentes sustentavam-se, luz do inciso I do art. 171 da Constituio Federal em
sua redao original.
45. Tratava-se, Sr. Advogado-Geral da Unio, de aferir a compatibilidade vertical entre norma
infraconstitucional anterior ordem constitucional inaugurada com a Carta de 1988 e esta.
46. Compatvel e adequado aos princpios e normas constitucionais posteriores, o texto legal anterior
seria considerado recepcionado, mantendo intocadas sua eficcia e vigncia.
47. Incompatvel, posto que contrrio aos novos ditames constitucionais, o texto infraconstitucional
anterior haveria de ser considerado revogado.
48. No que concerne ao fenmeno da recepo, importa trazer ao debate a deciso do Supremo
Tribunal Federal, no mbito da ADI n 415, Relator Ministro Paulo Brossard, julgada em 07.02.92, DJ
29.05.92, p. 07833, assim ementada:
Ementa: CONSTITUIO. LEI ANTERIOR QUE A CONTRARIE. REVOGAO. INCONSTITUCIONALIDADE
SUPERVENIENTE. IMPOSSIBILIDADE. A lei ou constitucional ou no lei. Lei inconstitucional uma
8

contradio em si. A lei constitucional quando fiel a Constituio; inconstitucional, na medida em que
a desrespeita, dispondo sobre o que lhe era vedado. O vcio da inconstitucionalidade congnito lei
e h de ser apurado em face da Constituio vigente ao tempo de sua elaborao. Lei anterior no pode
ser inconstitucional em relao Constituio superveniente; nem o legislador poderia infringir
Constituio futura. A Constituio sobrevinda no torna inconstitucionais leis anteriores com ela
conflitantes: revoga-se. Pelo fato de ser superior, a Constituio no deixa de produzir efeitos
revogatrios. Seria ilgico que a lei fundamental, por ser suprema, no revogasse, ao ser promulgada, leis
ordinrias. A lei maior valeria menos que a lei ordinria. Reafirmao da antiga jurisprudncia do STF, mais que
cinqentenria. Ao direta de que se no conhece por impossibilidade jurdica do pedido, nos termos do voto
proferido na ADIn n. 2-1/600.

49. Definida a recepo ou no do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, pela nova ordem
constitucional de 1988, estaria selado o destino da norma contida no o art. 23 da Lei n 8.629, de
1993, j que adota o dispositivo da Lei, de 1971, como paradigma, no caso de arrendamento de
imveis rurais por estrangeiros ou por empresas brasileiras controladas por estrangeiros.
50. A consulta para dirimir a dvida mencionada fora formulada Advocacia Geral da Unio, em 1994, e
o Parecer n GQ-22 do Advogado-Geral da Unio - que acolheu o Parecer n AGU/LA-04/94
aprovado pelo Exm Sr. Presidente da Repblica, fixou o entendimento de que o 1 do art. 1 da Lei
n 5.709, de 1971, no havia sido recepcionado pelo art. 171, I da Constituio Federal, poca,
ainda em sua verso original, tendo sido, portanto revogado.
51. Registre-se que, a despeito de ter sido aprovado pelo Exm Sr. Presidente da Repblica, poca, o
texto do Parecer n GQ-22 no foi publicado no Dirio Oficial da Unio, logo, no possua, luz do
art. 40 da Lei Complementar n 73, de 1993, efeito vinculante para toda a administrao pblica
federal, vinculando com seu entendimento os rgos jurdicos do Poder Executivo Federal e as
reparties interessadas, no caso, o Ministrio da Agricultura e da Reforma Agrria MARA.
52. A questo central suscitada no parecer da AGU, de 1994, cingia-se ao fato de que, diferentemente da
ordem constitucional pretrita, sob a gide da qual foi publicada a Lei n 5.709, de 1971, a ordem
constitucional inaugurada com o texto de 1988, constitucionalizava o conceito de empresa brasileira
e a ela no estabelecia qualquer restrio genrica.
53. A distino constitucional existente entre o conceito de empresa brasileira, constante do inciso I do
art. 171, e o conceito de empresa brasileira de capital nacional, previsto no art. 171, II, justificava-se
na medida em que eram criados benefcios e estmulos a essa, sem, contudo, ser estabelecida
qualquer restrio genrica quela.
54. Eis o inteiro teor dos dispositivos constitucionais mencionados:
Art. 171 So consideradas:
I empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas;
II empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente sob a
titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades de direito
pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante
e o exerccio de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades.

55. Somente as restries expressamente consignadas no texto constitucional - referentes composio

acionria de empresas brasileiras, com vistas preservao da soberania e do interesse nacional e
de setores estratgicos para o pas - poderiam ser admitidas, como era o caso das comunicaes
(art. 222, 1, na redao original), da sade (art. 199, 3), da pesquisa e lavra de recursos
minerais e aproveitamento dos potenciais hidrulicos (art. 176, 1, em sua redao original).
9

56. Em outras palavras, para o Parecer em comento, onde a Constituio Federal no restringia
expressamente, no que concernia atuao das empresas brasileiras, a legislao
infraconstitucional no poderia restringir.
57. Sustentava o Parecer GQ -22 de 1994, que a restrio contida na Lei n 5.709, de 1971, era
compatvel com o ordenamento constitucional anterior pelo fato de a Carta de 1967, com a redao
conferida pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, no trazer em seu corpo o conceito de empresa
brasileira, que se extraa da legislao infraconstitucional, e, portanto, poderia sofrer restries
impostas por diploma de mesma estatura normativa.
58. Alinhavava, tambm, como argumento contrrio recepo do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de
1971, pela Constituio de 1988, a circunstncia de o art. 190 da Constituio Federal dispor sobre a
possibilidade de limitao da aquisio de propriedade rural por estrangeiros, e no por empresas
brasileiras equiparadas s estrangeiras, como pretendia o dispositivo da Lei de 1971.

III.2. Aspectos lgicos e metodolgicos a serem utilizados na anlise da questo.

59. Postos os argumentos do Parecer GQ-22, de 1994, que sustentavam a revogao do 1 do art. 1
da Lei n 5.709, de 1971, passo a tecer consideraes sobre a necessidade de sua reviso.
60. Algumas palavras sobre a estrutura lgica do presente Parecer so necessrias.
61. Em primeiro lugar, tentar-se- demonstrar ser possvel extrair da Constituio de 1988 o
entendimento sobre a recepo do dispositivo da Lei de 1971. Esse debate constitucional travou-se,
essencialmente, no bojo do Parecer GQ-22, de 1994.
62. Ainda que esse Parecer de 1994 no seja vinculante, ele a base do Parecer GQ-181, esse sim
vinculante.
63. No Parecer GQ-181, como ser visto adiante, a discusso de natureza formal, acessria. Nele
indaga-se se houve ou no repristinao de dispositivo considerado revogado em face da
Constituio pelo Parecer GQ-22.
64. No h como enfrentar adequadamente a questo se no se demonstrar a possibilidade de obteno
de concluses diversas daquelas extradas do Parecer GQ-22, de 1994.
65. Decorre da, ento, a estrutura do presente Parecer. Primeiro enfrenta-se o exposto no GQ-22, que
traz o debate constitucional visceral, de natureza material. Aps, cuida-se do Parecer GQ-181, e suas
formulaes de natureza formal.
66. Para tal empreitada, sero utilizados, neste Parecer, mtodos clssicos de hermenutica aplicados
interpretao constitucional aliados a recursos especficos de hermenutica constitucional, tais como
o princpio da unidade da Constituio, o princpio da mxima efetividade das normas e os princpios
constantes da Constituio Federal de 1988, aplicveis matria.
10

67. Luis Roberto Barroso 5, ao citar Canotilho e afirmar que a despeito de expressar um consenso
fundamental, a Constituio palco, como si acontecer nos processos democrticos de elaborao
constitucional, de pluralismos e antagonismos, sugere a adoo do princpio da unidade da
Constituio, nos seguintes termos:
precisamente por existir pluralidade de concepes que se torna imprescindvel a unidade na interpretao.
Afinal, a Constituio no um conjunto de normas justapostas, mas sim um sistema normativo fundado em
determinadas idias que configuram um ncleo irredutvel, condicionante da inteligncia de qualquer de suas
partes. O princpio da unidade uma especificao da interpretao sistemtica, e impe ao intrprete o dever
de harmonizar as tenses e contradies entre normas. Dever faz-lo guiado pela grande bssola da
interpretao constitucional: os princpios fundamentais, gerais e setoriais inscritos ou decorrentes da Lei
Maior.

68. Quanto ao princpio da mxima efetividade das normas, Barroso 6 sustenta que Os grandes autores
da atualidade referem-se necessidade de dar preferncia, nos problemas constitucionais, aos
pontos de vista que levem as normas a obter a mxima efetividade ante as circunstncias de cada
caso.
69. Esses recursos hermenuticos sero adotados em seguida com o intuito de lastrear a reviso do
citado Parecer da AGU e de demonstrar que o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, que cuida da
equiparao de pessoa jurdica brasileira controlada por estrangeira empresa estrangeira, para fim
de imposio das restries quanto aquisio de imveis rurais, foi recepcionado.
III.3. A compatibilidade do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, com o inciso II do 1 do art. 171 da
Constituio Federal de 1988, em sua redao original: as restries genricas s empresas
brasileiras no texto constitucional.
70. H, inicialmente, que se fazer uma importante ressalva ao argumento expendido pelo douto
Consultor da Unio poca, Dr. Luiz Alberto, responsvel pela elaborao do Parecer que, acolhido
pelo Advogado-Geral da Unio, Dr. Geraldo Quinto deu ensejo ao Parecer n GQ-22.
71. Na verdade, diferentemente do alegado, a distino entre empresa brasileira e empresa brasileira de
capital nacional no buscava apenas criar estmulos e incentivos s empresas brasileiras de capital
nacional, como visto no inciso IX do art. 170, no inciso I do 1 e no 2, ambos do art. 171 da CF.
72. A regra contida no inciso II do 1 do art. 171, na redao original da Constituio de 1988, tinha
evidente conotao restritiva genrica s empresas brasileiras, definidas no inciso I do art. 171.
73. Eis, em destaque, o teor do inciso II do 1 do art. 171 da CF em sua redao original:
Art. 171. So consideradas:
I - empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas;
II - empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente sob a
titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades de direito
pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante
e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades. Revogado pela Emenda

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6

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Constitucional n 6, de 15/08/95
1 - A lei poder, em relao empresa brasileira de capital nacional:
I - conceder proteo e benefcios especiais temporrios para desenvolver atividades consideradas
estratgicas para a defesa nacional ou imprescindveis ao desenvolvimento do Pas;
II - estabelecer, sempre que considerar um setor imprescindvel ao desenvolvimento tecnolgico
nacional, entre outras condies e requisitos:
a) a exigncia de que o controle referido no inciso II do "caput" se estenda s atividades
tecnolgicas da empresa, assim entendido o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para
desenvolver ou absorver tecnologia;
b) percentuais de participao, no capital, de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou
entidades de direito pblico interno.
2 - Na aquisio de bens e servios, o Poder Pblico dar tratamento preferencial, nos termos da lei,
empresa brasileira de capital nacional.

74. A despeito de o texto literal do 1, caput e inciso II do art. 171 da Constituio Federal fazerem
meno expressa empresa brasileira de capital nacional, h que se extrair do comando da norma a
restrio, a contrario sensu, imposta de forma genrica empresa brasileira.
75. E qual o comando da norma?
76. Em primeiro lugar, no caso de a lei ordinria considerar um setor imprescindvel ao desenvolvimento
tecnolgico do pas, somente estar autorizada a nele atuar a empresa brasileira de capital nacional.
77. Essa norma j encerra evidente restrio genrica s empresas brasileiras (art. 171, I da CF).
Nesses setores estratgicos do pas, definidos em lei ordinria, somente empresas brasileiras de
capital nacional poderiam atuar.
78. Alm das exigncias postas no inciso II do caput do art. 171 quanto ao controle efetivo da empresa,
por fora do 1, inciso II, alnea a do art. 171, as empresas brasileiras de capital nacional que
atuassem nos setores estratgicos definidos em lei ordinria teriam ainda que adimplir a exigncia de
estender o controle efetivo de que trata o inciso II do caput s atividades tecnolgicas da empresa.
79. A parte final do dispositivo explicita o que seja o controle efetivo aplicado s atividades tecnolgicas:
assim entendido o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para desenvolver ou absorver
tecnologia.
80. Assim, alm de afastar, peremptoriamente, as empresas brasileiras desses setores considerados
estratgicos, exigia-se que as empresas brasileiras de capital nacional estendessem o rigor do
controle efetivo, genrico, da empresa s atividades tecnolgicas.
81. E mais, previa a possibilidade de a lei ordinria que estabelecesse os setores estratgicos ao
desenvolvimento tecnolgico nacional fixar percentuais de participao no capital de pessoas fsicas
domiciliadas e residentes no pas ou entidades de direito pblico interno.
82. Em outras palavras, a redao original do art. 171 da Constituio Federal afirmava que em setores
imprescindveis ao desenvolvimento tecnolgico nacional as empresas brasileiras no poderiam
atuar. Somente as empresas brasileiras de capital nacional e, ainda assim, se cumprissem requisitos
adicionais aos necessrios sua conceituao como tal.

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83. Trata-se, Sr. Advogado-Geral da Unio, de clara restrio genrica na medida em que no se
pode saber de antemo quais sero os setores imprescindveis ao desenvolvimento
tecnolgico nacional a serem fixados em lei.
84. Extrai-se da anlise de Ives Gandra Martins, citado por Celso Ribeiro Bastos 7 apesar de a nfase
da anlise do ilustre tributarista ser exatamente oposta desenvolvida neste parecer - a conotao
restritiva genrica do 1 do art. 171, especialmente, de seu inciso II, de que se cuidou
anteriormente, verbis:
Desta forma, no se pode interpretar um princpio constitucional que impe restrio de direitos,
contrariamente sua finalidade. Sob o fundamento de promover o desenvolvimento do pas no se admite que
a lei frustre ou reduza esse desenvolvimento, retirando de empresas capazes de consegui-lo o direito de
concorrer para isso. (...) Por esta razo, o 1 do art. 171 apenas poder, em termos de restrio futura a
ser definida em lei, dar tratamento preferencial a empresas nacionais, se as empresas de capital estrangeiro
no tiverem condies de atender ao trplice objetivo, ao lado das empresas nacionais, ou se forem nocivas
nacionalidade. Caso contrrio, a lei ordinria no poder prevalecer sobre os princpios maiores da
Constituio, razo pela qual, se as empresas estrangeiras preencherem plenamente o que dispe o comando
superior, podero atuar sempre, sem tratamento diferencial ou restritivo.

85. Tampouco o legislador constituinte originrio imps qualquer restrio ao legislador ordinrio na
definio desses setores, devendo, contudo, estar balizado pelos parmetros da razoabilidade.
86. Disse apenas que, estabelecidos os setores, tais e quais requisitos adicionais sero obrigatoriamente
adotados, mas deixou ao poder discricionrio do legislador ordinrio definir os setores.
87. Outro importante argumento desenvolvido por Celso Ribeiro Bastos 8 demonstra a carga restritiva
genrica do 1 do art. 171 da Constituio Federal em sua redao originria, neste caso, da alnea
b de seu inciso II. Veja-se:
A letra b refere-se certamente s empresas brasileiras e no s brasileiras de capital nacional. A sua
incluso debaixo do 1 deste artigo uma enorme impropriedade legislativa. Dito pargrafo refere-se
empresa brasileira de capital nacional, e no empresa brasileira pura e simples como o caso desta letra
b.

88. Patente a preocupao do legislador constituinte originrio de impedir a atuao das empresas
brasileiras, constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pas em
setores, indeterminados no texto constitucional, a serem considerados, pela lei, imprescindveis ao
desenvolvimento tecnolgico nacional.
89. Quando Jos Afonso da Silva 9 defendia a distino entre empresa brasileira de capital nacional e
empresa brasileira na redao originria do art. 171 da Constituio Federal, ao lado dos itens que
elencava como benefcios legitimamente criados pelo legislador constituinte originrio empresa
brasileira de capital nacional, relacionou, de forma implcita, aspectos restritivos empresa brasileira.
90. Trata-se da parte em que afirma que sero reservados mercados sobre atividades definidas em lei s
empresas brasileiras de capital nacional. A contrario sensu, com a lei, seria vedada s empresas
brasileiras a atuao naquele dado segmento econmico.

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91. Logo, sendo norma constitucional restritiva e sem identificao expressa dos setores em que se
aplicava a restrio, h que se concluir tratar-se de restries genricas s empresas
brasileiras.
92. Essas empresas, a despeito de constitudas sob as leis brasileiras e com sede e administrao no
pas, no possuam o controle efetivo em carter permanente sob a titularidade direta ou indireta de
pessoas fsicas domiciliadas e residentes no pas ou de entidades de direito pblico interno 10.
93. Lembre-se que o controle efetivo da empresa, consoante a parte final do inciso II do art. 171, em sua
redao original, era a titularidade da maioria de seu capital votante e o exerccio de fato e de
direito, do poder decisrio para gerir suas atividades.
94. Assim, diferentemente do sustentado pelo Parecer n GQ-22 de 1994, havia, sim, no texto
constitucional, de 1988, restries genricas s empresas brasileiras com sede e administrao no
pas.
95. E o que dizer ento das empresas brasileiras controladas por empresas estrangeiras que no
possuam sede e administrao no pas ou que seus controladores, pessoas fsicas, residiam
no exterior?
96. Com muito mais razo, a uns e outras, estendiam-se s restries. Veja-se que a Lei de 1971, em
seu art. 1 e 1, referia-se s empresas brasileiras controladas por estrangeiros no residentes,
quando pessoas fsicas, e s pessoas jurdicas no sediadas.
97. Em sntese, esse argumento, que teve importncia central na construo da interpretao fixada pelo
Parecer n GQ-22, deve ser contrastado com a evidncia de que o texto constitucional, de 1988,
admitia, sim, restries genricas s empresas brasileiras com sede e administrao no pas ,
alem das restries setoriais especficas e expressas, na sade, nas comunicaes, na pesquisa e
lavra de recursos minerais.
98. As restries, como visto, objetivavam proteger setores imprescindveis ao desenvolvimento
tecnolgico nacional.
99. A interpretao teleolgica do texto constitucional leva necessria concluso que, se o objetivo era
restringir a atuao das empresas brasileiras no controladas por pessoas fsicas domiciliadas e
residentes no pas ou por entidades de direito pblico interno em setores estratgicos no
determinados, com muito mais razo h de se entender como vlidas restries postas na legislao
infraconstitucional s empresas brasileiras controladas por estrangeiros no-residentes ou por
pessoas jurdicas sediadas no exterior.
100.
Logo, presentes restries genricas no seio da Carta Magna atuao das empresas
brasileiras, leis posteriores ou anteriores, compatveis com tal orientao constitucional, havero de
ser consideradas, respectivamente, constitucionais ou recepcionadas. o caso da Lei n 5.709, de
1971, e mais especificamente do 1 de seu art. 1.
III.4. A compatibilidade do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, com o art. 190 da Constituio
Federal de 1988, em sua redao original: limitaes aquisio de terras por estrangeiros e por
empresas brasileiras controladas por estrangeiros.
10

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101.
Analisa-se, neste momento, o argumento adotado no Parecer n GQ-22, que diz respeito
interpretao a ser emprestada ao art. 190 da CF.
102.

Importante reproduzir o teor do dispositivo constitucional em comento:

Art. 190. A lei regular e limitar a aquisio ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica
ou jurdica estrangeira e estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional.

103.
Sustenta o citado Parecer que o art. 190 da Constituio Federal dispe sobre a
possibilidade de limitao da aquisio de propriedade rural por estrangeiros, e no por empresas
brasileiras equiparadas s estrangeiras, como pretendia o dispositivo da Lei de 1971.
104.
Claro o objetivo do texto constitucional de sinalizar limitaes e restries aquisio e ao
arrendamento de propriedade rural por estrangeiros.
105.
Mas ser a interpretao literal que possibilitar a extrao de sua verdadeira ratio, ou o
hermeneuta ter que se esforar um pouco mais a fim de encontrar o telos da norma?
106.
Lus Roberto Barroso 11, ao apreciar os mtodos clssicos de interpretao, em que presta
justa reverncia a um dos precursores da hermenutica, Ministro Carlos Maximiliano, e aplic-los
hermenutica constitucional, reserva posio de destaque ao mtodo teleolgico, verbis:
As normas devem ser aplicadas atendendo, fundamentalmente, ao seu esprito e sua finalidade. Chama-se
teleolgico o mtodo interpretativo que procura revelar o fim da norma, o valor ou bem jurdico visado pelo
ordenamento com a edio de dado preceito. (...) A ratio legis uma fora vivente mvel que anima a
disposio e a acompanha em toda sua vida e desenvolvimento. A finalidade de uma norma, portanto, no
perene, e pode evoluir sem modificao de seu texto. Carlos Maximiliano no hesita em proclamar o mtodo
teleolgico como o que merece preponderncia na interpretao constitucional. (...) Nem sempre fcil,
todavia, desentranhar com clareza a finalidade da norma. falta de melhor orientao, dever o intrprete
voltar-se para as finalidades mais elevadas do Estado, que so, na boa passagem de Marcelo Caetano, a
segurana, a justia e o bem-estar social.

107.
Ter o constituinte originrio objetivado limitar apenas a pessoa jurdica estrangeira, ou todas
aquelas pessoas jurdicas cujo controle efetivo dos seus destinos esteja nas mos de estrangeiros,
especialmente dos estrangeiros no-residentes ou, no caso de pessoas jurdicas, aquelas nosediadas?
108.
O comando da norma tem o claro intuito de dotar o Estado brasileiro de mecanismos de
controle sobre a apropriao por estrangeiros, diretamente, ou indiretamente, como na hiptese de
pessoas jurdica cujo controle de fato e de direito, cujo poder de escolha dos dirigentes e fixao dos
rumos esteja nas mos de estrangeiros.
109.
Assim se posicionaram Nelson Nery Costa e Geraldo Magela Alves 12, sobre o art. 190 da CF,
verbis:
110.

Prev o art. 190, do texto constitucional, que lei deve regular e limitar a aquisio ou o arrendamento de
propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira. (...) Existe, ainda, a preocupao com a aquisio de terras
por estrangeiros, que possam ter interesses conflitantes com o Pas, resultando da o interesse em se estabelecer
restries aquisio dos imveis rurais por estes.

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111.Todo o marco regulatrio referente aquisio ou arrendamento de propriedade rural por pessoa
fsica ou jurdica estrangeira est estabelecido na Lei n 5.709, de 1971, incluindo conceitos, limites,
procedimentos, etapas do procedimento de aquisio ou arrendamento, requisitos, pressupostos,
efeitos, competncias institucionais e outros.
112.
desta lei que se extrai tambm a regra que equipara empresas brasileiras controladas por
estrangeiros a empresas estrangeiras, pois em uma e outra, seus destinos so decididos por
estrangeiros.
113.
Destaque-se que no caso da empresa brasileira equiparada, a norma se refere ao
estrangeiro no-residente ou a pessoa jurdica no-sediada, que possuam a maioria do capital social.
114.
Veja-se que a equiparao mitiga a vedao posta no caput do art. 1 da Lei de 1971, tratada
nos presentes autos que inadmite que estrangeiro - pessoa fsica no-residente ou pessoa jurdica
no autorizada - adquira imvel rural no Brasil.
115.
Se possurem a maioria do capital social de pessoa jurdica brasileira, podem comprar, por
intermdio da pessoa jurdica brasileira, terras rurais, desde que submetidos s restries da Lei.
116.
No possvel analisar esse dispositivo constitucional isoladamente, ou, na feliz expresso
do Ministro Eros Grau13, inconcebvel analisar o texto constitucional em tiras:
Aqui devo salientar, contudo, inicialmente, que, assim como jamais se interpreta um texto normativo, mas sim
o direito, no se interpretam textos normativos constitucionais, isoladamente, mas sim a Constituio, no seu
todo. No se interpreta a Constituio em tiras, aos pedaos. A interpretao de qualquer norma da
Constituio impe ao intrprete, sempre, em qualquer circunstncia, o caminhar pelo percurso que se projeta
a partir dela da norma at a Constituio.

117.
A regra do art. 190 integra o Captulo III Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma
Agrria, e est contido, por seu turno, no Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira.
118.
O primeiro princpio deste Ttulo (art. 170, I) o da soberania nacional. Logo, a regra do art.
190 deve ser lida como manifestao desse princpio setorial.
III.5. A compatibilidade do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, com o art. 170, I e com o art. 1, I, art.
3, II e art. 4, I da Constituio Federal de 1988: limitaes aquisio de terras por estrangeiros e por
empresas brasileiras controladas por estrangeiros e a soberania nacional, a soberania, a
independncia nacional e a garantia do desenvolvimento nacional.
119.
Neste item, toma-se como referncia para justificar a recepo da norma sob anlise a
soberania nacional, que um dos princpios da atividade econmica previsto no inciso I do art. 170
da CF, no Captulo I do Ttulo VII, que trata dos Princpios Gerais da Atividade Econmica.
120.
Mencionado princpio foi previsto na redao originria da Constituio Federal de 1988 e ,
segundo o atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, Eros Grau, ao mesmo tempo instrumento e
objetivo a nortear a atuao do Estado brasileiro no que concerne atividade econmica.

13

16

121.
Segundo Eros Grau14, ao se revestir, tambm, desse carter norteador, est a norma
constitucional a exigir sua densificao por intermdio de polticas pblicas:
Trata-se, ai, de princpio constitucional impositivo (Canotilho), a cumprir dupla funo, como instrumental e
como objetivo especfico a ser alcanado. que a soberania nacional assim como os demais princpios
elencados nos incisos do art. 170 consubstancia, concomitantemente, instrumento para a realizao do fim
de assegurar a todos existncia digna e objetivo particular a ser alcanado. Neste segundo sentido, assume a
feio de diretriz (Dworkin) norma-objetivo dotada de carter constitucional conformador. Enquanto tal,
justifica reivindicao pela realizao de polticas pblicas.

122.
O dispositivo, cuja compatibilidade com o texto constitucional originrio de 1988 ora se
analisa, nada mais de que uma manifestao concreta, positivada, dentre as diversas possveis, de
se buscar a efetivao do princpio especfico da soberania nacional aplicado ordem econmica.
123.
Por essa norma, limita-se a possibilidade de apropriao de parcelas do territrio nacional
elemento integrante do prprio conceito de Estado - por parte de estrangeiros empresas brasileiras
cujo controle efetivo esteja em mos de estrangeiros, j que so esses ltimos que tm o poder de
ditar os rumos da empresa.
124.
Tal equiparao, ento, visa a dotar o Estado brasileiro de instrumentos aptos a disciplinar e
ordenar a distribuio do territrio nacional segundo suas superiores convices.
125.
Flagrante, pois, a compatibilidade com o princpio da soberania nacional aplicado ordem
econmica que , por seu turno, consectrio da soberania, fundamento da Repblica Federativa do
Brasil, ex vi do inciso I do art. 1 da Constituio de 1988.
126.
De difcil conceituao, a idia de soberania foi sendo construda ao longo dos sculos, a
partir de uma dimenso poltica que passou a adquirir contornos jurdicos. Eis a explicao de Dalmo
Dallari15:
De fato, apesar do progresso verificado, a soberania continua a ser concebida de duas maneiras distintas:
como sinnimo de independncia, e assim tem sido invocada pelos dirigentes dos Estados que desejam
afirmar, sobretudo ao seu prprio povo, no serem mais submissos a qualquer potncia estrangeira; ou como
expresso de poder jurdico mais alto, significando que, dentro dos limites da jurisdio do Estado, este que
tem o poder de deciso em ltima instncia, sobre a eficcia de qualquer norma jurdica.

127.
Para Uadi Lammgo Bullos 16, A soberania nacional econmica diz respeito formao de
um capitalismo nacional autnomo, sem ingerncias externas.
128.
O vnculo do princpio da soberania relacionado ordem econmica se manifesta, tambm,
quando posto em cotejo com o princpio da independncia nacional, princpio reitor do Brasil nas
suas relaes internacionais, consoante o inciso I do art. 4 da Carta Magna.
129.
O dispositivo legal em anlise compatibiliza-se, ainda, com os objetivos fundamentais da
Repblica, especialmente com o descrito no inciso II do art. 3, garantir o desenvolvimento nacional.
130.
Esse conjunto de princpios, fundamentos e objetivos fundamentais postos na Constituio
Federal, e que exigem a integrao da legislao infraconstitucional, intencionam assegurar ao Pas
as condies necessrias de desenvolvimento, levando-se em considerao o estgio evolutivo de
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nossa economia, afastadas veleidades ideolgicas, preconceitos ou sentimentos xenfobos. O

exerccio exegtico elaborado neste parecer cinge-se, como dito anteriormente, aos ditames jurdicoconstitucionais.
131.

Nesse sentido, a voz abalizada do Ministro Eros Grau 17 que esclarece,

A afirmao da soberania nacional econmica no supe o isolamento econmico, mas antes, pelo
contrrio, a modernizao da economia e da sociedade e a ruptura de nossa situao de
dependncia em relao s sociedades desenvolvidas. Talvez um dos sintomas mais pronunciados dessa
dependncia se encontre, nos nossos dias, como anotei em outra oportunidade, na dissociao entre a
tecnologia usada e a pobreza da tecnologia concebida ou concebvel pelas sociedades dependentes. (...)
Afirmar a soberania econmica nacional como instrumento para a realizao do fim de assegurar a
todos existncia digna e como objetivo particular a ser alcanado definir programa de polticas
pblicas voltadas repito no ao isolamento econmico, mas a viabilizar a participao da sociedade
brasileira, em condies de igualdade, no mercado internacional. A importncia do princpio, que
encontra concreo j em regras contidas no prprio texto constitucional, das quais adiante tratarei, ,
por isso mesmo, extremada. (grifos inexistentes no original)

III.6. A compatibilidade do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, com o art. 172 da Constituio
Federal de 1988: limitaes aquisio de terras por estrangeiros e por empresas brasileiras
controladas por estrangeiros e a disciplina, com base no interesse nacional, dos investimentos em
capital estrangeiro.
132.
O art. 172 da CF, que no sofreu qualquer alterao em sua redao original, assevera que
A lei disciplinar, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro,
incentivar os reinvestimentos e regular remessa de lucros.
133.

Jos Afonso da Silva18 assim analisa o dispositivo constitucional em tela:

A Constituio no contra o capital estrangeiro. No se encontra nela nada que se oponha a
ele; (...) Apenas estatui que a lei disciplinar, com base no interesse nacional, os
investimentos de capital estrangeiro, incentivar os reinvestimentos e regular a remessa de
lucros, o que constitui exerccio regular do princpio da soberania econmica nacional, agora
previsto no art. 170, I. Mesmo que no estivesse previsto explicitamente, o princpio decorre
da soberania estatal, de que manifestao em um campo especfico. O prprio capital nacional
sujeito regulamentao de vrios tipos, desde a previso legal de formas de sociedade e
empresa, seu registro, fiscalizao, etc.; por que se h de escusar ou de censurar como
xenfobo um dispositivo que apenas estatui a disciplina legal do capital estrangeiro, como
certos setores empresariais o fizeram?

134.
E qual o conceito de investimentos de capital estrangeiro? A aquisio de imveis rurais
por estrangeiros pode ser considerada investimento de capital estrangeiro? E se tal aquisio for
realizada por empresas brasileiras cujo controle acionrio e decisrio esteja nas mos de
estrangeiros no residentes ou de empresas estrangeiras no sediadas no Brasil?
135.

A Lei n 4.131, de 1962, traz o conceito de capital estrangeiro. Eis o dispositivo:

Art. 1 Consideram-se capitais estrangeiros, para os efeitos desta lei, os bens, mquinas e
equipamentos, entrados no Brasil sem dispndio inicial de divisas, destinados produo de bens ou
servios, bem como os recursos financeiros ou monetrios, introduzidos no pas, para aplicao em

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atividades econmicas desde que, em ambas as hipteses, pertenam a pessoas fsicas ou

jurdicas residentes, domiciliadas ou com sede no exterior.

136.
Se o art. 172 da CF dispe que lei disciplinar, com base no interesse nacional, os
investimentos de capital estrangeiro, e se capital estrangeiro aquele que pertence aos que residem
no exterior, ou s empresas sediadas no exterior, ex vi da parte final do caput do art. 1 da Lei n
4.131, de 1962, foroso concluir que o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, disciplina, a bem do
interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro realizados por empresa brasileira
controlada por estrangeiros no residentes, no que concerne aquisio ou arrendamento de
imveis rurais.
137.

Quanto ao tema tratado, afirma Celso Ribeiro Bastos 19

Com efeito, nunca faltou (sic) poderes Unio para disciplinar a entrada dos capitais estrangeiros. A atual
Constituio vai mesmo ao ponto de dizer que a lei incentivar o investimento de capitais estrangeiros (art.
172). Ao disciplinar a entrada desses capitais a lei poderia direcion-los para aquelas reas de maior
interesse social. At mesmo a vedao desses capitais em algumas reas pode demonstrar-se como
legtima. (grifos inexistentes no original)

138.
Como a redao do art. 172 permaneceu inalterada desde a promulgao da Carta de 1988,
imperiosa sua utilizao para sustentar, em acrscimo a todos os outros argumentos, a recepo
do dispositivo da Lei de 1971.
139.
Recorro mais uma vez doutrina do Ministro Eros Grau 20 na parte em que afirma que
capital estrangeiro noo diversa de empresa, e, portanto, investimentos com capital
estrangeiro podem ser feitos por empresas brasileiras, aquelas empresas brasileiras de que
tratava o inciso I do art. 171 da Constituio em sua redao original, e desse modo refora a
tese central desenvolvida neste Parecer de que diversos dispositivos da Constituio Federal
conformam a base, numa perspectiva sistmica, de recepo do 1 do art. 1 da Lei n 5.709,
de 1971.
140.

Eis o texto:
Note-se que o art. 172 menciona capital estrangeiro. Capital noo diversa da de empresa.
Assim, cumpre cogitarmos de investimentos de capital estrangeiro feitos por empresas
brasileiras (art. 171, I) e por empresas estrangeiras. Pois evidente que o capital das
primeiras no nacional: basta ler o enunciado do inciso II do art. 171.

141.
Ora, se o art. 172 refere-se aos investimentos de capital estrangeiro feitos por empresas
brasileiras, aquelas, luz do texto original de 1988, previstas no art. 171, I, parece-me bvio que o
1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, foi recepcionado e agasalhado, tambm, por este dispositivo
constitucional.
142.
Nelson Nery Costa e Geraldo Magela Alves 21 bem explicitam a inteno do legislador
constituinte com o art. 172, verbis:
De acordo com o art. 172, da CF, deve haver lei para disciplinar, com base no interesse nacional, os
investimentos de capital estrangeiro, bem como incentivar os reinvestimentos e regular a remessa de lucros. A
Constituio de 1988 foi elaborada com a preocupao de criar condies para se ter um capitalismo
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21

19

nacional, reservando algumas atividades para seu domnio, inclusive com a conceituao do revogado art.
171, de empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional. Pensava-se, ento, que se devia atrair o
capital estrangeiro, mas se devia procurar condies de desenvolver o capital local, no mais com o
modelo expresso na Constituio de 1967 e na sua Emenda Constitucional n 1, de 17.10.1969, baseada na
interveno no domnio econmico e no monoplio de indstrias e atividades. (grifos inexistentes no original)

143.
A disciplina dos investimentos de capital estrangeiro, constitucionalmente prevista, manifestase, seja potencialmente, pela possibilidade de disciplina especfica e detalhada a ser elaborada em
norma futura, seja pela recepo da norma anteriormente mencionada que limita e restringe o
investimento de capital estrangeiro na aquisio de imveis rurais no Brasil.
144.
A preservao da soberania nacional, as restries genricas impostas s empresas
brasileiras em setores estratgicos ao desenvolvimento nacional e a disciplina do investimento do
capital estrangeiro, com base no interesse nacional so preceitos constitucionais que conferem lastro
s restries postas pelo 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, s empresas brasileiras controladas
por estrangeiros no residentes ou por empresas estrangeiras no sediadas.
III.7. A compatibilidade do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, com o caput do art. 5 da
Constituio Federal de 1988, em sua redao original: inexistncia de distino entre brasileiros e
estrangeiros residentes no Pas na fruio de direitos e garantias.
145.
A regra isonmica contida no caput do art. 5 da Constituio Federal assegura a todos os
brasileiros e estrangeiros residentes no pas, sem distino, o acesso a direitos e garantias
individuais e coletivos, como o direito propriedade.
146.
Essa a regra geral que sofre algumas mitigaes em face da necessidade de ponderao
com outros bens e direitos fundamentais tutelados pelo texto constitucional, como soberania
nacional, interesse nacional e proteo a setores estratgicos da economia.
147.
o que se depreende da anlise sistmica, p.ex., do caput do art. 5 com o art. 172, que
estabelece, como visto, que a lei disciplinar, com base no interesse nacional, os investimentos de
capital estrangeiro, alm de regular a remessa de lucros.
148.
Da mesma forma, os direitos fundamentais albergados pelo art. 5 relativizam-se quando em
cotejo com o disposto no art. 190, dispositivo integrante do Ttulo VII, da Ordem Econmica e
Financeira, Captulo III, da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria.
149.

Nesse sentido, Celso Bastos22 afirma:

Nada obstante ser a propriedade privada um dos direitos fundamentais de que goza todo aquele submetido
ordem jurdica brasileira, no importando se nacional ou estrangeiro, certo que a Constituio em alguns
pontos faz restries relativamente aos estrangeiros, sejam eles pessoas fsicas ou jurdicas. No artigo
sob comento estamos diante de uma dessas hipteses. (grifei)

150.
Perceba-se que toda a sistemtica constitucional baseia-se no princpio isonmico genrico
(art. 5, caput) entre brasileiros e estrangeiros residentes no pas, e ainda assim, admite
mitigaes.

22

20

151.
absolutamente razovel, pois, extrair, do cotejo desse princpio genrico, com os princpios
e regras que possuem sede constitucional, vistos anteriormente, que parametrizam a atividade
econmica, o entendimento que restries aplicveis a empresas brasileiras controladas por
estrangeiros no residentes ou por empresas estrangeiras no sediadas absolutamente
compatvel com o texto originrio e atual da Constituio de 1988.
III.8. A compatibilidade do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, com a Constituio Federal de 1988: o
processo legislativo que resultou na aprovao da Lei n 8.629, de 1993.
152.
Importa trazer baila um ltimo argumento quanto constitucionalidade do 1 do art. 1 da
Lei n 5.709, de 1971.
153.
A Lei n 8.629, de 1993, que Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos
constitucionais relativos reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio
Federal, trata, em seu art. 23, da imposio dos limites de que cuida o art. 190 da CF:
Art. 23. O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica autorizada a funcionar no Brasil s podero
arrendar imvel rural na forma da Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971.
1 Aplicam-se ao arrendamento todos os limites, restries e condies aplicveis aquisio de
imveis rurais por estrangeiro, constantes da lei referida no caput deste artigo.
2 Compete ao Congresso Nacional autorizar tanto a aquisio ou o arrendamento alm dos limites de rea e
percentual fixados na Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971, como a aquisio ou arrendamento, por pessoa
jurdica estrangeira, de rea superior a 100 (cem) mdulos de explorao indefinida. (grifei)

154.
Como visto, o art. 23 da Lei n 8.629, de 1993, remete a disciplina do arrendamento de
imveis rurais por estrangeiros Lei n 5.709, de 1971, alm de fixar a competncia do Congresso
Nacional para autorizar arrendamentos e aquisies de reas que extrapolem os limites fixados na
Lei de 1971.
155.

Surge nesta etapa da anlise um importante elemento para reflexo.

156.
O legislador ordinrio, ao debater o projeto de lei que deu ensejo publicao da Lei n
8.629, de 1993, que dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos
reforma agrria, de uma forma geral, e disciplina, em seu art. 23, de forma especfica, o
arrendamento de imvel rural por estrangeiro residente no pas ou por pessoa jurdica autorizada a
funcionar no Brasil, declara de forma expressa a recepo da Lei n 5.709, de 1971, tanto que manda
aplicar ao arrendamento os limites, restries e condies aplicveis aquisio de que trata a Lei
de 1971.
157.
Sublinhe-se que a Lei n 8.629 foi publicada em 1993, cinco anos aps a promulgao da
Constituio de 1988. Houvesse qualquer restrio constitucionalidade do 1 do art. 1 da Lei n
5.709, de 1971, o Congresso Nacional t-la-ia declarado, promovendo sua revogao.
158.
Ao contrrio, o Parlamento estendeu ao arrendamento de imveis rurais por estrangeiros, as
normas da Lei n 5.709, de 1971, inclusive aquela contida no 1 de seu art. 1, que equipara a
empresa brasileira com participao majoritria no capital social por estrangeiros no residentes ou
pessoas jurdicas no autorizadas a empresas estrangeiras.

21

159.
Em sntese, o Parecer n AGU/LA-04/94, aprovado, poca, pelo Advogado-Geral da
Unio, por intermdio do Parecer GQ-22, assinalou como principal concluso o fato de que,
com a revogao do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, inexistia qualquer impedimento
aquisio de imvel rural por empresa brasileira cujo controle de capital estivesse enfeixado
nas mos de estrangeiros.
160.
As divergncias hermenuticas apontadas anteriormente implicam, por bvio, no
aceitar as concluses do mencionado Parecer.
161.
Recepcionado o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, e admitida a possibilidade da
equiparao entre pessoas jurdicas estrangeiras e pessoas jurdicas brasileiras controladas
por estrangeiros no residentes ou no sediados, todos os limites previstos poderiam, em
tese, ser aplicados s pessoas jurdicas brasileiras equiparadas.
IV
A Emenda Constitucional n 6, de 1995 e o fim do conceito de empresa brasileira e de empresa
brasileira de capital nacional: o Parecer n GQ-181, de 1998, da Advocacia-Geral da Unio e a
manuteno do entendimento do Parecer n GQ-22, de 1994. Impossibilidade de repristinao.
Viabilidade e necessidade de reviso.
162.
Adveio, ento, a promulgao da Emenda Constitucional n 6, de 1995, e com ela a
revogao do art. 171, bem como a alterao da redao do inciso IX do art. 170 e do 1 do art.
176, todos da CF de 1988.
163.
No h mais no texto constitucional, de forma genrica, a diferenciao fundada no controle
efetivo por pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades de direito pblico
interno, entendido como controle acionrio (maioria do capital votante) e exerccio de fato e de direito
do poder decisrio para gerir suas atividades.
164.
Para ser brasileira a empresa, basta que tenha se constitudo sob a gide das leis brasileiras
e que tenha sua sede e administrao no pas. o que se extrai, indiretamente, da dico do inciso
IX do art. 170 e do 1 do art. 176 da CF.
165.
Tal anlise da evoluo do texto constitucional essencial ao deslinde da questo colocada
apreciao da AGU, que consiste em avaliar se a revogao ou reviso do Parecer n GQ-181 ter
o condo de estabelecer restries aquisio de terras por empresas brasileiras controladas por
estrangeiros no-residentes ou por pessoas jurdicas estrangeiras no-sediadas no pas.
166.
Novamente a AGU foi instada a se manifestar, nesse caso, para saber se com a
promulgao da EC n 6, de 1995, e a conseqente revogao do art.171 da Constituio Federal,
permanecia inalterado o entendimento quanto revogao do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de
1971.
167.
A resposta veio no PARECER N AGU/LA-01/97, de 17.03.97, aprovado pelo PARECER
N GQ -181, de 1998, ao qual foi conferido efeito vinculante para toda a administrao pblica
federal, em face da aprovao pelo Exm Sr. Presidente da Repblica e posterior publicao no
Dirio Oficial da Unio, em 22.01.99, luz do contido no art. 40 da Lei Complementar n 73, de
1993.
22

168.
Neste parecer, ficou consignada a permanncia do entendimento, manifestado no Parecer n
GQ-22, de 1994, de que o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, tinha sido revogado.
169.
Segundo o Parecer da AGU, de 1998, a revogao do art. 171 da CF no tinha o condo de
repristinar tornar de novo vlido e eficaz o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971.
170.
Em outras palavras, a revogao da norma constitucional revogadora de dispositivo legal
pr-constitucional no propiciaria a reintroduo da norma em nosso ordenamento, salvo a
existncia de disposio expressa, que no caso inocorreu.
171.
o que determina a Lei de Introduo ao Cdigo Civil, Decreto-Lei n 4.657, de 04 de
setembro de 1942, em seu art. art. 2, 3, verbis:
Art. 2o No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue.
................................................................................................
3o Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora perdido
a vigncia.

172.
Estabelecia, ainda, o indigitado Parecer n GQ 181, de 1998, que a revogao do art. 171
da CF no se configurava em impedimento para que o legislador ordinrio estabelecesse restries e
limitaes ao capital estrangeiro, por fora do que dispe o art. 172 da Constituio Federal.
173.

Percebe-se, aqui, certa inflexo na linha de entendimento adotado.

174.
Nesse Parecer de 1998, destaca-se a possibilidade de ser estabelecida restrio ao capital
estrangeiro, e a entendida, tambm, a restrio ao capital estrangeiro majoritrio em empresas
brasileiras que adquirem ou arrendam imveis rurais no Brasil.
175.
Sustentava-se, contudo, no citado Parecer n GQ-181, de 1998, que tal restrio no poderia
ter como veculo o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971. Seria necessria nova iniciativa legislativa
que tornasse expresso tal entendimento.
176.
Em sntese, admitia-se, na essncia, a restrio aquisio de terras rurais por estrangeiros
no-residentes, por intermdio de pessoas jurdicas brasileiras por eles controladas, desde que
veiculadas por nova lei.
177.
Essa concluso a que chega o Parecer GQ 181 de significativa importncia para a tese
que se sustenta no presente Parecer.
178.
Perceba Sr. Advogado-Geral, que o mencionado Parecer, de 1998, no sustenta haver
inconstitucionalidade material no estabelecimento de restries na aquisio ou arrendamento de
imveis rurais por empresas brasileiras controladas por estrangeiros no-residentes.
179.
Alega ser compatvel com o ordenamento constitucional que lei ordinria posterior Emenda
Constitucional n 6, de 1995, faa as restries.
180.
No admite, contudo, a recepo do dispositivo da Lei de 1971, por todos os argumentos j
expostos.
181.
No h inconstitucionalidade material, repita-se, para o Parecer GQ n 181, de 1998. No
admite, contudo, seja utilizada a Lei n 5.709, de 1971.
23

182.
H que se esclarecer as concordncias e divergncias. Concordo Sr. Advogado-Geral, por
tudo que j expus, que no h inconstitucionalidade material. As restries a estrangeiros e a
empresas brasileiras controladas por estrangeiros so totalmente compatveis com o texto
constitucional, seja o originrio, seja o posterior Emenda Constitucional n 6, de 1995.
183.
A divergncia situa-se na alegada impossibilidade de se utilizar a Lei n 5.709, de 1971, para
tanto.
184.
Em face da divergncia apontada com relao ao parecer originrio GQ n 22, de
1994, h discordncia essencial com o segundo parecer, o Parecer n GQ 181, de 1998.
185.

Explico.

186.
Esse segundo parecer restringe-se a debater a questo da repristinao, partindo da
premissa, que me parece falsa, de que o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, estava
revogado pelo ordenamento constitucional de 1988 em sua redao originria e que a
revogao do dispositivo constitucional revogador no teria o condo de repristinar o artigo
da Lei.
187.
Ora, se o presente Parecer sustenta a recepo do dispositivo da Lei de 1971, em face
da redao original do texto constitucional, no h que se adentrar na discusso sobre
repristinao.
188.
Cuida-se de saber, ento, se o novo ordenamento constitucional, decorrente da
aprovao da Emenda Constitucional n 6, de 1995, revogou o dispositivo da Lei de 1971.
189.
Como dito, a EC n 6, de 1995, eliminou a distino entre empresa brasileira e empresa
brasileira de capital nacional ao revogar o art. 171 da CF.
190.
Contudo, remanescem, no corpo da Constituio de 1988, a lastrear a tese aqui esposada,
analisados de per se e sistematicamente, o inciso I do art. 170, do art. 172, do art. 190 e ainda, o art.
1, I, o art. 3, II, o art. 4, I e o caput do art. 5, com base em todos os argumentos j expostos
anteriormente.
191.
Acrescente-se ainda, a esse rol de princpios e regras constitucionais, a nova redao
conferida ao inciso IX do art. 170, que preserva a organicidade do texto constitucional de conferir
tratamento diferenciado s empresas brasileiras com sede e administrao no pas.
192.
Assim, a possibilidade de restrio aquisio e ao arrendamento de terras rurais, por
pessoas jurdicas brasileiras controladas por estrangeiros no-residentes ou pessoas jurdicas nosediadas no pas decorre do que dispe a anlise sistmica do texto constitucional.
193.
Pontuada a divergncia com o Parecer n GQ 181, de 1998, o que est a toda evidncia a
demonstrar a necessidade de sua reviso, caso assim entenda o V Ex, h que se registrar a rea
de convergncia quanto ao cerne, essncia da matria.
194.
Refiro-me parte do mencionado parecer em que, interpretando o disposto no art. 172 da
CF, entende o autor ser possvel, no mrito, o estabelecimento, em lei, de disciplina aos
investimentos estrangeiros, ao reinvestimento e remessa de lucros, alm daqueles casos em que a
Constituio expressamente restringe a participao do capital estrangeiro.
24

195.
Como visto, a divergncia, ao menos a partir de 1998, consiste no entendimento
sustentado neste Parecer quanto recepo do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, tanto
pela redao original da Constituio de 1988, quanto pela redao alterada em decorrncia da
promulgao da Emenda Constitucional n 6, de 1995.
V
A interpretao do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971: os requisitos para a
equiparao da empresa brasileira empresa estrangeira.
196.
Admitida a compatibilidade do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, com a Constituio de
1988, em sua redao original e ps-Emenda Constitucional n 6, de 1995, cumpre fixar sua perfeita
exegese.
197.
O art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, elemento central da anlise empreendida por este
Parecer, dispe:
Art. 1 - O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil s
podero adquirir imvel rural na forma prevista nesta Lei.
1 - Fica, todavia, sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurdica brasileira da qual
participem, a qualquer ttulo, pessoas estrangeiras fsicas ou jurdicas que tenham a maioria do seu
capital social e residam ou tenham sede no Exterior.

198.
Percebe-se, ento, que o mencionado dispositivo, a par de fixar o objeto da lei, vale dizer,
disciplinar os mecanismos de aquisio de imvel rural por estrangeiro residente no pas e por
pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no pas, prev, em seu 1, a sujeio de
pessoa jurdica brasileira, da qual participem a qualquer ttulo e possuam a maioria do capital
social os estrangeiros, pessoas fsicas ou jurdicas, que, respectivamente, residam ou tenham
sede no exterior, ao mesmo regime previsto para o estrangeiro residente no pas ou para a
pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil.
199.
O dispositivo mencionado, na verdade, cria equiparao legal entre a empresa brasileira
cuja maioria do capital social pertena a estrangeiros que residam no exterior ou a pessoa
jurdica cuja sede seja no exterior e a empresa estrangeira.
200.
Importa, neste momento, desmembrar a norma para que se explicitem os requisitos legais
dessa equiparao.
201.
A regra do caput do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, dirige-se ao estrangeiro residente no
pas ou pessoa jurdica autorizada a funcionar no Brasil e dispe que somente podero adquirir
imvel rural na forma desta Lei.
202.

Extraem-se desta regra, ao menos duas importantes concluses.

203.
A primeira, que os estrangeiros no residentes e as pessoas jurdicas estrangeiras no
autorizadas a funcionar no Brasil no podem comprar imveis rurais no pas.

25

204.
Nesse sentido, veja-se a manifestao de Oswaldo Opitz e Silvia Opitz, citada por Celso
Ribeiro Bastos23, verbis:
(...) No h uma proibio absoluta de o estrangeiro tornar-se proprietrio de terras rurais no Pas, porque a lei
abre exceo, desde que ele tenha residncia permanente em nosso territrio; por isso a aquisio de
propriedade rural no territrio nacional somente poder ser feita por brasileiro ou por estrangeiro residente no
pas. No basta a simples residncia, preciso que seja permanente, porque considera-se residente no Pas
o estrangeiro que faa prova de fixao permanente no territrio nacional, de acordo com a legislao em
vigor. (...) A pessoa jurdica estrangeira no poder adquirir imvel rural no Brasil, salvo se for autorizada a
funcionar no pas, devendo as aquisies serem vinculadas aos objetivos estatutrios da sociedade.

205.
A segunda, que as restries impostas pela Lei n 5.709, de 1971, e posteriormente pela
Lei n 8.629, de 1993 24, cingem-se, respectivamente, aquisio e ao arrendamento de imveis
rurais, no se aplicando aos imveis urbanos.
206.
O 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, equipara determinado tipo de pessoa jurdica
brasileira ao estrangeiro residente ou pessoa jurdica estrangeira autorizada, especificamente para
a aquisio de imveis rurais no Brasil.
207.

Qual pessoa jurdica brasileira equiparada pelo dispositivo citado?

208.
A pessoa jurdica brasileira da qual participem, a qualquer ttulo, pessoas estrangeiras,
fsicas ou jurdicas, que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no
exterior.
209.
H trs requisitos cumulativos a serem adimplidos para que se efetive a equiparao
legal.
210.
O primeiro requisito, que haja a participao a qualquer ttulo de pessoas fsicas ou
jurdicas estrangeiras no capital social da pessoa jurdica brasileira.
211.

E o que significa participao a qualquer ttulo?

212.
Quando o legislador menciona a participao a qualquer ttulo de pessoas fsicas ou jurdicas
estrangeiras em pessoas jurdica brasileira, refere-se participao direta a prpria pessoa fsica
ou jurdica detentora de aes ou quotas da pessoa jurdica brasileira ou participao indireta
que se d quando quem detm as aes ou quotas interposta pessoa jurdica, como, p.ex., as
empresas controladas, cuja maioria do capital social esteja nas mos de estrangeiros.
213.
Importa, neste momento recorrer ao texto de Celso Ribeiro Bastos 25 que explicita a
participao de estrangeiros em pessoas jurdicas brasileiras:
H que se notar, ainda que, freqentemente, a lei ou mero ato administrativo exigiam que o controle das aes
votantes e, por vezes, da maioria do capital estivessem na posse de brasileiros, ou de pessoas residentes e
domiciliadas no Pas. (...) Vale aqui adensar um pouco mais o estudo da participao estrangeira na
sociedade. Ela no se d de forma uniforme, e essa desuniformidade responsvel por efeitos na rbita do
23
24

25

26

direito. Algumas sociedades nacionais chegam a apresentar um nvel de participao perto de cem por
cento. So, portanto, entidades de predomnio quase absoluto do investidor estrangeiro. As aes ou
quotas que porventura se encontrem nas mos de nacionais so apenas as necessrias para perfazer
os requisitos legais da estruturao da pessoa jurdica. certo que a legislao vigente admitiu a
subsidiria integral que seria aquela companhia que tem como nico acionista sociedade brasileira. Tal
possibilidade, no entanto, ficou restrita sociedade nacional, no sendo extensiva s sociedades estrangeiras.
O outro lado da questo consiste na participao extremamente reduzida das sociedades estrangeiras
nas nacionais. Mesmo no caso de no haver controle no sentido tcnico da palavra, pode a ocorrer
uma dominao de fato, provocada por uma eventual necessidade absoluta da tecnologia fornecida
pela empresa estrangeira. As situaes mais comuns, contudo, so aquelas em que se verifica ao
menos um relativo equilbrio nas participaes, tanto estrangeiras quanto nacionais. A legislao faz,
entretanto, uma distino entre sociedades subsidirias e sociedades controladas. Segundo a Lei das
Sociedades Annimas (art. 243 2), sociedade controlada aquela na qual h uma sociedade
controladora que, diretamente ou atravs de outras controladas, titular de direitos de scios que lhe
assegurem, de modo permanente, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a
maioria dos administradores; sendo certo, todavia, que pode existir o chamado controle minoritrio, quando
o acionista, mesmo minoritrio, pode exercer o controle. So trs os fatores que podem provocar esta
circunstncia: a) o absentesmo dos acionistas assemblia geral; b) a inabilitao das aes ao portador
para votar; e c) a elevao do limite das aes preferenciais sem voto a dois teros do total das aes
emitidas. (...) Compete agora definir-se sociedade subsidiria. Seu conceito nos fornecido pelo
Decreto n 55.762, que no seu art. 20, pargrafo nico dispe: Considera-se subsidiria de empresa
estrangeira a pessoa jurdica estabelecida no pas, de cujo capital com direito a voto, pelo menos 50%
pertenam, direta ou indiretamente, empresa com sede no exterior. (...) Alm do exerccio indireto de
atividade no Brasil, marcado por uma participao em sociedades nacionais, o capital estrangeiro pode
cumprir uma participao direta, caracterizada pelo funcionamento no pas. Funcionar significa
desenvolver plena e organicamente as atividades econmicas tendentes realizao do objeto social.
Pressupe um esforo ou uma organizao permanente (o estabelecimento), que se exterioriza por uma srie
de atos ou de fatos vinculados explorao de certa atividade econmica. (...)

214.
O segundo requisito a ser adimplido para que se efetive a equiparao que a participao
a qualquer ttulo das pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras no capital social da pessoa jurdica
brasileira seja de forma tal que assegure a maioria de seu capital social. A maioria do capital
social tem que estar nas mos de pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras no-residentes ou
no-sediadas no Brasil.
215.

Cabe neste momento explicitar o critrio da maioria do capital social.

216.
A Lei n 5.709, de 1971, foi publicada quando ainda estava em vigor o Decreto-Lei n 2.627,
de 1940, que dispunha sobre a sociedade por aes.
217.
Mencionado Decreto-Lei foi revogado parcialmente pela Lei n 6.404, de 15.12.1976, e essa
revogao produziu significativo efeito no que concerne ao controle da direo dos rumos de uma
dada companhia.
218.
Reproduzo trechos da obra de Modesto Carvalhosa 26 que, ao analisar o art. 116 da Lei das
Sociedades Annimas, demonstram a importante transio do princpio majoritrio, encontrado no
1 do art. 1 da lei n 5.709, de 1971, para o princpio controlador:
O Decreto-Lei n 2.627, de 1949 no instituiu a figura do acionista controlador. Fundava-se o antigo diploma
em critrio diverso, qual seja, o de acionista majoritrio. E para ele no criava responsabilidades especficas.
Estas eram previstas apenas para os administradores. (...) O princpio do acionista majoritrio em que se
fundava a antiga lei diverso do princpio do controlador. No sistema majoritrio, h uma correlao
direta entre risco de capital empregado e mando social. O acionista ou grupo de acionistas que
assumiam maior risco de capitais investidos na companhia que deveriam comand-la. Assim,
aqueles que possuam mais de 50% do capital votante eram considerados pela lei como os acionistas
26

27

que teriam os poderes de deciso, de indicao dos administradores e da orientao poltica da

companhia. A assemblia geral, em conseqncia, era efetivamente o rgo decisrio da companhia, j que
nela prevalecia o sistema quantitativo de aes, traduzido pelo predomnio da maioria do capital social.
Mediante a atribuio do voto a todos os acionistas titulares de aes ordinrias, davam-se aos votos
majoritrios totais direito de deciso. Por outro lado, o Decreto-Lei n 2.627, de 1940, no outorgava s
minorias acionrias qualquer participao institucional nas decises da assemblia geral, em virtude mesmo
do princpio majoritrio de poder social. A Lei n 6.404, de 1976, fundamenta-se, no que respeita
estrutura do poder e s relaes entre acionistas e a companhia, na figura do controlador. Define a lei o
acionista ou grupo de acionistas que deve dominar a companhia. Abandona, por outro lado, o critrio
quantitativo da capital investido na sociedade como suscetvel de configurar esse domnio, na medida
em que cerceia o voto a grande quantidade de acionistas, ao permitir a emisso de aes preferenciais
(...). Retira, assim, a soberania efetiva da assemblia geral, j que reduz drasticamente o colgio eleitoral que
a compe, que praticamente se constituir apenas dos prprios controladores. Essa ideologia, de todo diversa
daquela que informou o antigo diploma, funda-se no princpio da dominao societria independentemente do
risco de inverso de capital. A quantidade de capital subscrito em aes no mais coincide com a quantidade
de aes necessrias formao da maioria na assemblia geral, em que no votam os acionistas rendeiros e
especuladores, presumivelmente titulares de preferenciais (...). O poder da companhia torna-se personalizado.
D-se a esse grupo uma srie de prerrogativas de mando que so auto-homologadas pela assemblia geral,
que, em ltima instncia, constituda pelos prprios controladores. (...) Nas figuras nitidamente diversas do
majoritrio e do acionista controlador assentam-se as estruturas tambm diversas do Decreto-Lei n 2.627, de
1949 e da Lei n 6.404, de 1976. No antigo diploma, a hegemonia dos majoritrios exercia-se na assemblia
geral e pressupunha a titularidade da maioria absoluta das aes votantes. Na lei vigente, o grupo controlador
independe da proporo entre o capital por ele possudo e o capital da sociedade, para efetivamente exercer o
poder na companhia. Uma minoria de aes do capital emitido pode dominar a sociedade pelo prprio fato da
disperso dos demais acionistas e pela possibilidade de largo uso da emisso de preferenciais (...). Ao
estabelecer o regime de poder em torno da figura do controlador, a Lei n 6.404, de 1976, quebra a proporo
entre o risco de capital investido em aes e o poder exercitado na sociedade annima. Possibilita a lei vigente
o exerccio do poder na companhia atravs de um nmero diminuto de aes, ou seja, com uma participao
de capital bem menor do que seria necessria se todas as aes ordinrias pudessem exercitar o direito de
voto (ordinrias e preferenciais). (...) A prpria estrutura da Lei n 6.404, de 1976, induz definio de funes
dos trs grupos de acionistas, as quais resumidamente seriam: o controlador exerce o poder, os rendeiros
subscrevem a maior parte (...) do capital da sociedade em preferenciais e os especuladores produzem liquidez
mercadolgica s aes (...). Controle societrio pode ser definido como o poder de dirigir as atividades
sociais. Essa noo tem um sentido material ou substancial e no apenas formal. Assim, o controle o
poder efetivo de direo dos negcios sociais, No se trata de um poder potencial, eventual, simblico
ou diferido. controlador aquele que exerce, na realidade, o poder. Internamente, mediante o
prevalecimento dos votos. Externamente, por outros fatores extra-societrios. Controlar uma
companhia, portanto, o poder de impor a vontade nos atos sociais e, via de conseqncia, de dirigir
o processo empresarial que o seu objeto. H um sentido dinmico nesse poder que transcende o carter
meramente patrimonial da disponibilidade de bens, prprio do direito das coisas. A noo de controle est
evidentemente ligada aos negcios societrios e ao procedimento empresarial que decorre da consecuo do
seu objeto. Ainda que o controlador no possa dispor dos bens como um proprietrio, todas as
decises societrias e a atividade empresarial dependem de sua vontade, manifestada de forma
permanente.

219.
Nesse sentido, o conceito de que o comando da companhia estava nas mos daquele que
detinha a maioria do capital social, h de ser substitudo em face da revogao do Decreto-Lei n
2.627, de 1940, pela Lei n 6.404, de 1976.
220.
sob a lgica da Lei que atualmente rege as sociedades annimas, que entrou em vigor em
15 de fevereiro de 1977, que o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, deve ser analisado pelo
intrprete.
221.
Assim, o que fundamental para definir a participao, com carter de controle, de pessoas
fsicas estrangeiras no residentes ou pessoas jurdicas com sede no exterior nas empresas
brasileiras o preenchimento dos requisitos postos no art. 116 da Lei n 6.404, de 1976, quais sejam:
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28

Acionista Controlador
Deveres
Art. 116. Entende-se por acionista controlador a pessoa, natural ou jurdica, ou o grupo de
pessoas vinculadas por acordo de voto, ou sob controle comum, que:
a) titular de direitos de scio que lhe assegurem, de modo permanente, a maioria dos votos nas
deliberaes da assemblia-geral e o poder de eleger a maioria dos administradores da companhia; e
b) usa efetivamente seu poder para dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos
rgos da companhia.
Pargrafo nico. O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia
realizar o seu objeto e cumprir sua funo social, e tem deveres e responsabilidades para com os
demais acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos
direitos e interesses deve lealmente respeitar e atender.

222.
, pois, o art. 116 da Lei n 6.404, de 1976, a lente hermenutica a ser adotada para que se
compreenda fielmente a expresso pessoas estrangeiras fsicas ou jurdicas que tenham a
maioria do seu capital social contida na parte final do 1 do art. 1 da lei n 5.709, de 1971.
223.
Assim, para que se entenda presente a norma contida no 1 do art.1 da Lei n 5.709, de
1971, a pessoa fsica ou jurdica estrangeira deve preencher, cumulativamente, os requisitos de que
cuidam as alneas a e b do art. 116 da Lei n 6.404, de 1976.
224.
No qualquer participao acionria de estrangeiros no-residentes que d ensejo
incidncia da equiparao posta no 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971. H de ser uma
participao que caracterize a figura do acionista controlador previsto no art. 116 da Lei das S.A. em
vigor.
225.
Na verdade, Sr. Advogado-Geral essa participao acionria que assegura a seus
detentores o poder de conduzir as deliberaes da assemblia geral, de eleger a maioria dos
administradores da companhia e de dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos
rgos da companhia.
226.
Se o estrangeiro no-residente, no caso de pessoas fsica, ou no-sediado, no caso de
pessoa jurdica, detm esse status em pessoa jurdica brasileira, ento, incidir a norma prevista no
1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, que equipara, para fins de aquisio ou arrendamento de
imveis rurais, a pessoa jurdica brasileira e a pessoa jurdica estrangeira.
227.
Mas, essa participao acionria a de qualquer pessoa fsica ou jurdica estrangeira? No,
a pessoa fsica estrangeira a que se refere Lei n 5.709, de 1971 o estrangeiro no residente. A
pessoa jurdica tratada aquela que tenha sede no exterior. Esse o terceiro requisito.
228.
falacioso, quase caricatural, pois, o argumento que sustenta a possibilidade de
equiparao de empresa brasileira com empresa estrangeira de que trata o 1 do art. 1 da Lei n
5.709, de 1971, para o fim de imposio de restries aquisio de imveis rurais, se houver pelo
menos uma ao de pessoa jurdica brasileira em mos de estrangeiro no-residente e no-sediado,
em face especialmente da expresso participao a qualquer ttulo contida no dispositivo sob
anlise.
229.

Demonstrou-se que a citada equiparao somente poder ocorrer se, e, somente, se:
a) o estrangeiro, pessoa fsica, seja no-residente ou pessoa jurdica no-sediada no pas; e
b) participe a qualquer ttulo da composio acionria de pessoa jurdica brasileira; e
29

c) essa participao assegure a seus detentores o poder de conduzir as deliberaes da

assemblia geral, de eleger a maioria dos administradores da companhia e de dirigir as
atividades sociais e orientar o funcionamento dos rgos da companhia.
230.

Apenas o implemento cumulativo desses trs requisitos permitir a equiparao.

231.
Trata-se de medida desarrazoada, de cunho xenfobo, tendente a promover discriminao
inaceitvel no mbito das empresas brasileiras?
232.

A resposta me parece negativa.

233.
O que pretendeu o legislador ordinrio de 1971, em consonncia com a Carta de 1967, com
a Emenda n 1, de 1969, pretenso que parece seguir vlida luz da Constituio de 1988, era impor
restries aquisio de terras por estrangeiros que no possussem qualquer vnculo com o Brasil,
e, assim, estabelecer mecanismos de controle sobre a disposio do territrio nacional, a bem do
interesse e da soberania nacional
234.
Aqui no vivem, e aqui no concentram o desenvolvimento de suas atividades produtivas. E
o que dizer da imposio dessas restries a empresas brasileiras, constitudas sob a gide da
legislao nacional, com sede no Brasil?
235.
Se, mesmo sendo brasileiras, so estrangeiros no residentes que decidem seus rumos, que
nomeiam seus dirigentes e que tomam as principais decises, como se estrangeiras fossem. E a
Constituio Federal clara ao estabelecer regramentos especiais para a aquisio de terras por
estrangeiros, a bem do interesse e da soberania nacional.

VI
Concluses e Encaminhamentos
236.
Cumpre, Sr. Advogado-Geral da Unio, antes de sistematizar e apresentar as concluses
especficas a que chega este Parecer, trazer a lume o alerta feito por importantes constitucionalistas
ptrios, que no silenciaram quanto relevncia do tema propriedade da terra - e importncia da
existncia, no seio da Constituio de 1988, em sua redao original, de dispositivos que, analisados
de forma sistemtica, conduzem ao entendimento que foi interesse, sim, do constituinte de
1987/1988, no grande pacto social que foi a elaborao do texto constitucional, o estabelecimento de
parmetros que assegurassem ao Estado o controle sobre a apropriao do territrio nacional.
237.
Jos Afonso da Silva27, tratando a questo da propriedade rural de forma abrangente,
sentencia:
A propriedade rural, que se centra na propriedade da terra, com sua natureza de bem de produo, tem como
utilidade natural a produo de bens necessrios sobrevivncia humana, da porque a Constituio consigna
normas que servem de base sua peculiar disciplina jurdica (arts. 184 a 191). que a propriedade da terra,
bem que se presta a mltiplas formas de produo de riquezas, no poderia ficar unicamente em
subservincia aos caprichos da natureza humana, no sentido de aproveit-la ou no, e, ainda, como conviesse
ao proprietrio.
27

30

238.
Pinto Ferreira28, por seu turno, pontuou o risco de a aquisio de terras por estrangeiros ser
feita sem qualquer espcie de controle, verbis:
Na histria da sociologia rural brasileira tem havido uma constante compra de terras por estrangeiros,
o que deve ser evitado, pois tal ocupao de terras um processo bsico de infra-estrutura que leva
desnacionalizao, visto que em tais terras se localizam importantes jazidas de pedras ricas em
minrio. Esta ocupao e compra de terras acelerou-se depois do levantamento aerofotogramtrico do
territrio nacional, que permitiu a localizao de tais jazidas. Em to grande extenso esta se realizou que
chamou a ateno da opinio pblica, pelo que foi instituda uma CPI (...). As Leis Magnas do Brasil, como a
Constituio de 1946 (art. 136, 2), a de 1967 e a de 1969, j tinham normas constitucionais com restrio
da venda de terras a estrangeiros, porm, uma coisa a lei, outra a sua afronta. (...) (grifei)

239.
As restries existentes no texto constitucional de 1988, referentes aquisio de imveis
rurais, como visto, no devem ser consideradas inovaes em face da histria constitucional
brasileira, nem, tampouco, ser consideradas as mais rigorosas.
240.
Tome-se como exemplo o 34 do art. 153 da Emenda Constitucional n 1, de 1969, ao texto
da Constituio de 1967, que estabelecia vedao no apenas aos estrangeiros residentes como,
tambm, aos brasileiros, verbis:
Art. 153.......................................
...................................................
34. A lei dispor sbre a aquisio da propriedade rural por brasileiro e estrangeiro residente no pas, assim
com por pessoa natural ou jurdica, estabelecendo condies, restries, limitaes e demais exigncias, para
a defesa da integridade do territrio, a segurana do Estado e justa distribuio da propriedade.

241.
Tambm no h falar em vanguarda da Carta de 1988, vis--vis a legislao internacional
quanto ao limite de aquisio da terra rural por estrangeiros.
242.
E a, Senhor Advogado-Geral da Unio, no h como evitar a meno legislao norteamericana, federal e estadual, que impe significativos limites apropriao de parcelas do territrio
estadunidense.
243.
Pela legislao federal 29 obrigao do estrangeiro elaborar relatrios das aquisies
realizadas ao Secretrio de Agricultura. Em Nova York, o estrangeiro deve naturalizar-se americano
para possuir propriedade rural. Na Virgnia, permite-se apenas a posse, no a propriedade ao
estrangeiro que seja residente h mais de cinco anos. Em Iowa, as terras no destinadas
agricultura podem ser negociadas livremente; as terras destinadas agricultura no podem
pertencer a pessoas, fsicas ou jurdicas, no residentes. No Missouri, as terras no destinadas
agricultura podem ser negociadas livremente, as terras destinadas agricultura no podem
pertencer a estrangeiros. Caso estrangeiros venham a ser proprietrios de terras agrcolas, o Estado
d dois anos para que sejam negociadas com nacionais, caso no sejam, vo a leilo pblico 30.
244.
No Mxico, tambm, h importantes restries. vedado o domnio de estrangeiros na faixa
de fronteira e beira-mar. Nas demais reas, urbanas ou rurais, os estrangeiros necessitam de
autorizao da Secretaria de Relaes Exteriores. Empresas mexicanas, com participao de capital
estrangeiro, podem adquirir terras, mas sofrem restries legais, como o limite mximo de
aquisio31.
28
29
30
31

31

245.
Estudar e compreender as limitaes impostas pelo texto da Constituio Federal de 1988
aquisio de imveis rurais por estrangeiros que, repise-se, no nosso entender, do lastro
recepo da multicitada norma da Lei n 5.709, de 1971 trafegar, no campo da hermenutica
constitucional, no dizer do Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Gilmar Mendes, na
fixao dos limites dos limites de direitos fundamentais.
246.
Para Gilmar Mendes 32, essa empreitada hermenutica est umbilicalmente ligada ao
princpio da proporcionalidade:
Consoante a firme jurisprudncia do Bundesverfassungsgericht, a definio do contedo e a imposio de
limitaes ao direito de propriedade h de observar o princpio da proporcionalidade. Segundo esse
entendimento, o legislador est obrigado a concretizar um modelo social fundado, de um lado, no
reconhecimento da propriedade privada e, de outro, no princpio da funo social.

247.
Indaga-se, ento, seguindo a trilha aberta pelo Exm Sr. Ministro Presidente da Corte
Guardi da Constituio Federal: ter o legislador ordinrio de 1971 agido sob a gide do princpio da
proporcionalidade ao limitar a aquisio da propriedade de estrangeiros e de pessoas jurdicas
brasileiras cujo controle do capital social esteja nas mos de estrangeiros no residentes ou de
pessoas jurdicas no sediadas?
248.
A resposta parece-me positiva. Os limites impostos no ultrapassam o necessrio para que o
regime da propriedade rural no malfira a soberania nacional econmica, a independncia nacional e
o objetivo fundamental de se promover o desenvolvimento nacional.
249.
As restries no transbordam das balizas mnimas a fim de que a apropriao de parcelas
do territrio nacional no vilipendie o interesse nacional expresso na definio de reas estratgicas
e de setores imprescindveis ao objetivo de assegurar a todos os cidados brasileiros existncia
digna.
250.
Resta, ainda, uma questo relevante a ser abordada, antes que se encaminhe para o fim
desta manifestao.
251.
o questionamento posto, especialmente por aqueles que concordaram pelas mais diversas
razes e interesses, com o entendimento fixado anteriormente no mbito da Advocacia-Geral da
Unio, nos Pareceres GQ-22, de 1994, e GQ-181, de 1998, que apontaram, respectivamente, para a
no-recepo do 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, pela Constituio de 1988, em sua redao
original, e para a impossibilidade de repristinao da norma, ento considerada revogada, pela
Emenda Constitucional n 6, de 1995.
252.
Trata-se da crtica alterao de uma interpretao fixada administrativamente h 14
(quatorze) anos a primeira manifestao da AGU-, e h 10 (dez) anos - a segunda - mxime pelo
fato de no ter havido alterao no texto constitucional e na legislao infraconstitucional sob anlise,
desde ento.
253.
Como ento indagam os crticos rever os entendimentos pretritos, sob pena de
afugentar o capital estrangeiro e de gerar insegurana jurdica nos negcios?
254.

A doutrina constitucional contempornea traz as respostas para essas perguntas.

32

32

255.
O fenmeno da mutao constitucional, de h muito migrou das frias pginas da teoria
constitucional para o calor das decises judiciais, aplicadas aos casos concretos, em que,
jurisprudncias pacificadas e cristalizadas so alteradas por fora de um novo olhar hermenutico
lanado pelos julgadores sobre a trade norma-fato-circunstncias.
256.
Valho-me do texto de Ribas Vieira, Mastrodi Neto e Lrio do Valle 33 que empreendem esforo
didtico-metodolgico para explicar as espcies de mudana constitucional baseadas na doutrina
constitucional europia e sua possibilidade de aplicao no caso americano, em especial, brasileiro:
Numa apertadssima sntese, podemos destacar, como originrias do quadro terico europeu clssico, duas
formas bastante definidas de possvel manifestao da mudana constitucional. A primeira delas, originria da
teoria constitucional francesa, insere a mudana sempre no mbito do processo constituinte. Nessa
concepo, a mudana se revela de carter estrutural, no sentido de que se pe como resposta diante de uma
perspectiva de ruptura. Mais recentemente, juristas do porte de Mller (2004) tm recepcionado essa linha de
compreenso da mudana constitucional sempre via do poder constituinte, associada a uma idia de garantia
de legitimidade permanente. A segunda forma por meio da qual a doutrina europia v o fenmeno da
mudana constitucional decorre do modelo terico alemo, que adota como premissa a possibilidade
de alterao da norma constitucional. Tal concepo terica explicitada por, dentre outros, JELLINEK
(1991), DAU-LIN (1998) e HESSE (1991), todos sustentando a possibilidade de se ter uma alterao do
sentido da norma sem ter havido modificao do prprio texto. (...) o constitucionalismo brasileiro
(flexvel, alm dos limites que o conceito acadmico de constituio flexvel pretendia chegar) pode se
beneficiar dessa mesma reflexo em relao necessidade de preservao, mesmo contra o exerccio do
poder constituinte reformador, do seu ncleo fundamental, ou para usar a expresso de VIEIRA (1999:225), de
suas clusulas de superconstitucionalidade. Mais ainda, uma percepo de que existe um modelo terico
possvel que sustente e legitime a nova ordem constitucional como fruto de mudana, seria possvel
ao direito constitucional brasileiro, por exemplo, afastar-se dessa perspectiva ainda que na forma de
um positivismo mitigado, de que toda e qualquer modificao no cenrio seja no jogo poltico, seja
no econmico, seja ainda em outras reas deva ser necessariamente traduzida em mudana formal
no texto constitucional. (grifos inexistentes no original)

257.
Segundo Anna Cndida da Cunha Ferraz 34, o fenmeno da mutao constitucional pode ser
definido como (...) alterao, no da letra ou do texto expresso, mas do significado, do sentido e do
alcance das disposies constitucionais (...).
258.
Mantida a literalidade do texto constitucional e do texto legal, tm as nossas Cortes,
especialmente a Suprema Corte Constitucional, extrado novas interpretaes e orientaes a partir
de forte mudana no contexto poltico-econmico-social que est a envolver a matria.
259.
H exemplos concretos e recentes como a interpretao sobre o alcance e efeitos do
mandado de injuno 35 ou sobre a constitucionalidade da chamada clusula de barreira 36.
260.
Assim, Sr. Advogado-Geral da Unio, uma ponderao que me parece adequada dos
princpios e normas constitucionais referentes apropriao das terras rurais por
estrangeiros ou por pessoas jurdicas brasileiras controladas por estrangeiros, em face da
supervalorizao de nossas terras rurais frteis causada pelo desenvolvimento de tecnologia
nacional apta a criar inovadoras formas de gerao de energia a partir de fontes naturais
renovveis, pela crise alimentar mundial e pela decorrente valorizao de nossas commodities
e, ainda, pela riqueza mineral de nosso subsolo, no me parece, com todo respeito queles
33
34
35
36

33

que pensam de forma diversa, interpretao desarrazoada ou geradora de insegurana

jurdica.
261.
Trata-se, unicamente, de adotar os recursos prprios de hermenutica constitucional e,
a partir do princpio da unidade da Constituio e da interpretao sistemtica, extrair a
mxima efetividade dos princpios e normas constitucionais elencados no presente parecer, de
modo a produzir, como efeito imediato, a transcendncia da literalidade de alguns dispositivos,
como por exemplo, a redao original do art. 171 da CF.
262.
Tal interpretao literal deu azo construo de falsas premissas como a que entendia
que a partir da constitucionalizao do conceito de empresa brasileira e de empresa brasileira
de capital nacional, no era mais possvel a sobrevivncia de diplomas legais que impunham
restries a empresas brasileiras.
263.
Essa interpretao, que foi considerada a mais adequada por tantos anos, faz tabula
rasa de princpios como soberania nacional econmica, independncia nacional, interesse
nacional, limitao dos investimentos de acordo com a definio soberana pelo Estado
brasileiro dos setores considerados estratgicos, alm de desconsiderar que restries
genricas s empresas nacionais estavam l, plasmadas no texto constitucional para quem as
quisesse ver.
264.
O entendimento defendido neste Parecer, Sr. Advogado-Geral da Unio, em nada diz
com o mrito da questo. Buscou-se, apenas, demonstrar que, diferentemente do alegado em
outras pocas pela Advocacia-Geral da Unio, o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971,
compatvel com o texto constitucional de 1988.
265.
Se esse entendimento, ou, em outras palavras, se o que contido no dispositivo citado no
adequado, na essncia, definio de setores estratgicos da economia brasileira, idia de
soberania econmica e disciplina de investimentos outra discusso, absolutamente estranha s
competncias constitucionais e legais da Advocacia-Geral da Unio.
266.
A soluo para essa eventual divergncia de mrito seria o encaminhamento de projeto de
lei que proponha a revogao da indigitada norma.
267.
H que se registrar, por fim, a convico que, mesmo aprovado por V. Ex, pelo Exm Sr.
Presidente da Repblica e publicado no Dirio Oficial da Unio com a conseqente produo de
efeito vinculante sobre toda a administrao pblica federal, o novo Parecer AGU que revogue os
Pareceres GQ-22 e GQ-181 e considere recepcionado o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971,
apesar de sua inegvel relevncia, ser limitado e incapaz de enfrentar todas as dimenses do
problema.
268.
Explico. H no cenrio empresarial nacional atual, adotado como filtro de anlise o
estabelecido na Lei n 5.709, de 1971 e na Lei n 8.629, de 1993, especialmente para os fins de
aquisio e arrendamento de imveis rurais, ao menos quatro espcies de pessoas jurdicas:
a) pessoas jurdicas brasileiras, com brasileiros detendo a maioria do capital social37;
b) pessoas jurdicas brasileiras com a maioria de seu capital social detida por
estrangeiros, pessoas fsicas ou jurdicas 38, residentes ou com sede no Brasil;
37
38

34

c) pessoas jurdicas brasileiras com a maioria do capital social detida por estrangeiros,
pessoas fsicas, residentes no exterior, ou jurdicas, com sede no exterior; e
d) pessoas jurdicas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil.
269.
Supondo aprovado o novo Parecer AGU, os limites e restries aquisio e ao
arrendamento de imveis rurais previstos, respectivamente, na Lei n 5.709, de 1971, e na Lei n
8.629, de 1993, passariam a abranger, alm das pessoas jurdicas estrangeiras previstas na alnea
d do item anterior, as pessoas jurdicas brasileiras previstas na alnea c.
270.
Trata-se, indubitavelmente, de importante contribuio da Advocacia-Geral da Unio para o
aprimoramento das condies de controle e fiscalizao do Estado brasileiro sobre a apropriao de
parcelas do territrio por estrangeiros ou por pessoas jurdicas brasileiras controladas por
estrangeiros.
271.
Para que as restries abranjam, tambm, as pessoas jurdicas previstas nas alneas a e
b do item n 268, ser necessrio projeto de lei debatido e aprovado pelo Congresso Nacional e
sancionado pelo Exm Sr. Presidente da Repblica.
272.
Lembro que, por determinao de V. Ex, a Consultoria-Geral da Unio coordenou Grupo de
Trabalho composto por diversos rgos do Governo Federal que, ao final, props minuta de projeto
de lei com esse perfil mais abrangente, ao tempo em que sustentava a necessidade de reviso dos
Pareceres GQ-22 e GQ-181 da AGU39.
273.

Por todo o exposto, divirjo da NOTA N AGU/GM 24/2007, e sustento:

a) que o 1 do art. 1 da Lei n 5.709, de 1971, foi recepcionado pela Constituio Federal de
1988, seja em sua redao originria, seja aps a promulgao da Emenda Constitucional n
6, de 1995, por fora do que dispunha o art. 171, 1, II e do que dispem o art. 1, I; art.
3, II; art. 4, I; art. 5, caput; art. 170, I e IX; art. 172 e art.190;
b) para que a equiparao de pessoa jurdica brasileira com pessoa jurdica estrangeira
prevista no dispositivo legal citado no item anterior ocorra, a fim de que sejam estabelecidos
limites e restries aquisio e ao arrendamento de imveis rurais necessrio que:
i.
ii.
iii.

o estrangeiro, pessoa fsica, seja no-residente ou a pessoa jurdica no possua

sede no pas;
o estrangeiro, pessoa fsica ou jurdica, descrito no item anterior, participe, a
qualquer ttulo, de pessoa jurdica brasileira; e
essa participao assegure a seus detentores o poder de conduzir as deliberaes
da assemblia geral, de eleger a maioria dos administradores da companhia e de
dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos rgos da companhia.

c) que em face do entendimento contido nos itens anteriores, o Parecer n GQ-181, de 1998, e
o Parecer GQ22, de 1994, merecem a revogao, devendo, para tanto, ser o presente
Parecer submetido aprovao do Exm Sr. Presidente da Repblica, aps a aprovao de
V. Ex, e, posteriormente, publicado no Dirio Oficial da Unio para que, por fora do art. 40
da Lei Complementar n 73, de 1993, produza efeitos vinculantes para toda a administrao
pblica federal;
39

35

d) que os efeitos do presente Parecer devem ser produzidos a partir de sua publicao no
Dirio Oficial da Unio, consoante o disposto no art. 2, pargrafo nico, inciso XIII da Lei n
9.784, de 29.01.1999.
274.
Sugiro, ainda, em face da relevncia do tema, sejam o presente Parecer e o aprovo de V. Ex
encaminhados, por cpia, aps eventual aprovao pelo Exm Sr. Presidente da Repblica e
posterior publicao no Dirio Oficial da Unio, ao Exm Sr. Presidente do Senado Federal, ao Exm
Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, ao Exm Sr. Presidente do Supremo Tribunal Federal, ao
Exm Sr. Presidente do Superior Tribunal de Justia, ao Exm Sr. Procurador-Geral da Repblica, ao
Exm Sr. Presidente do Tribunal de Contas da Unio, Exm Sr Ministra de Estado Chefe da Casa
Civil da Presidncia da Repblica, ao Exm Sr. Ministro de Estado da Justia, ao Exm Sr. Ministro de
Estado do Desenvolvimento Agrrio, ao Exm Sr. Ministro de Estado Chefe do Gabinete de
Segurana Institucional, ao Exm Sr. Ministro de Estado da Defesa, ao Ilm Sr. Presidente do INCRA e
ao Ilm Sr. Diretor da Polcia Federal, para cincia.
275.
Sugiro, ainda, sejam o presente Parecer e o aprovo de V. Ex encaminhados, por cpia, para
o Exm Sr. Presidente da Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado Federal, que
solicitou a concluso deste parecer, para o Exm Sr. Ministro Ubiratan Aguiar, do Tribunal de Contas
da Unio, que relata processo que versa sobre a questo tratada nos presentes autos e para o
Presidente da Associao Brasileira de Celulose e Papel, que demonstrou receio com a eventual
reviso de entendimento por parte da AGU, para que tenham cincia.
considerao.

Braslia, 03 de setembro de 2008

RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR
CONSULTOR-GERAL DA UNIO
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Lei n 5.709, de 07.10.71, que Regula a Aquisio de Imvel Rural por Estrangeiro Residente no Pas ou Pessoa Jurdica
Estrangeira Autorizada a Funcionar no Brasil, e d outras Providncias.
Listam-se, a seguir, os dispositivos citados da Lei n 5.709, de 1971, que contm restries e limites aos estrangeiros e s
pessoas jurdicas brasileiras que lhe sejam equiparadas:
2

Art. 3 - A aquisio de imvel rural por pessoa fsica estrangeira no poder exceder a 50 (cinqenta) mdulos de explorao
indefinida, em rea contnua ou descontnua.
1 - Quando se tratar de imvel com rea no superior a 3 (trs) mdulos, a aquisio ser livre, independendo de qualquer
autorizao ou licena, ressalvadas as exigncias gerais determinadas em lei.
2 - O Poder Executivo baixar normas para a aquisio de rea compreendida entre 3 (trs) e 50 (cinqenta) mdulos de
explorao indefinida. (Vide Lei n 8.629, de 1993)
3 - O Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Segurana Nacional, poder aumentar o limite fixado neste artigo.
Art. 4 - Nos loteamentos rurais efetuados por empresas particulares de colonizao, a aquisio e ocupao de, no mnimo, 30%
(trinta por cento) da rea total sero feitas obrigatoriamente por brasileiros.
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Art. 5 - As pessoas jurdicas estrangeiras referidas no art. 1 desta Lei s podero adquirir imveis rurais destinados
implantao de projetos agrcolas, pecurios, industriais, ou de colonizao, vinculados aos seus objetivos estatutrios.
1 - Os projetos de que trata este artigo devero ser aprovados pelo Ministrio da Agricultura, ouvido o rgo federal
competente de desenvolvimento regional na respectiva rea.
2 - Sobre os projetos de carter industrial ser ouvido o Ministrio da Indstria e Comrcio.
Art. 7 - A aquisio de imvel situado em rea considerada indispensvel segurana nacional por pessoa estrangeira, fsica ou
jurdica, depende do assentimento prvio da Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional.
Art. 8 - Na aquisio de imvel rural por pessoa estrangeira, fsica ou jurdica, da essncia do ato a escritura pblica.
Art. 9 - Da escritura relativa aquisio de rea rural por pessoas fsicas estrangeiras constar, obrigatoriamente:
I - meno do documento de identidade do adquirente;
II - prova de residncia no territrio nacional; e
III - quando for o caso, autorizao do rgo competente ou assentimento prvio da Secretaria-Geral do Conselho de
Segurana Nacional.
Pargrafo nico. Tratando-se de pessoa jurdica estrangeira, constar da escritura a transcrio do ato que concedeu
autorizao para a aquisio da rea rural, bem como dos documentos comprobatrios de sua constituio e de licena para seu
funcionamento no Brasil.
Art. 10 - Os Cartrios de Registro de Imveis mantero cadastro especial, em livro auxiliar, das aquisies de terras rurais por
pessoas estrangeiras, fsicas e jurdicas, no qual dever constar:
I - meno do documento de identidade das partes contratantes ou dos respectivos atos de constituio, se pessoas
jurdicas;
II - memorial descritivo do imvel, com rea, caractersticas, limites e confrontaes; e
III - transcrio da autorizao do rgo competente, quando for o caso.
Art. 11 - Trimestralmente, os Cartrios de Registros de Imveis remetero, sob pena de perda do cargo, Corregedoria da Justia
dos Estados a que estiverem subordinados e ao Ministrio da Agricultura, relao das aquisies de reas rurais por pessoas
estrangeiras, da qual constem os dados enumerados no artigo anterior.
Pargrafo nico. Quando se tratar de imvel situado em rea indispensvel segurana nacional, a relao mencionada
neste artigo dever ser remetida tambm Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional.
Art. 12 - A soma das reas rurais pertencentes a pessoas estrangeiras, fsicas ou jurdicas, no poder ultrapassar
a um quarto da superfcie dos Municpios onde se situem, comprovada por certido do Registro de Imveis, com
base no livro auxiliar de que trata o art. 10.
1 - As pessoas da mesma nacionalidade no podero ser proprietrias, em cada Municpio, de mais de 40% (quarenta por
cento) do limite fixado neste artigo.
2 - Ficam excludas das restries deste artigo as aquisies de reas rurais:
I - inferiores a 3 (trs) mdulos;
II - que tiverem sido objeto de compra e venda, de promessa de compra e venda, de cesso ou de promessa de cesso,
mediante escritura pblica ou instrumento particular devidamente protocolado no Registro competente, e que tiverem sido
cadastradas no INCRA em nome do promitente comprador, antes de 10 de maro de 1969;
III - quando o adquirente tiver filho brasileiro ou for casado com pessoa brasileira sob o regime de comunho de bens.
3 - O Presidente da Repblica poder, mediante decreto, autorizar a aquisio alm dos limites fixados neste artigo, quando se
tratar de imvel rural vinculado a projetos julgados prioritrios em face dos planos de desenvolvimento do Pas.
Art. 14 - Salvo nos casos previstos em legislao de ncleos coloniais, onde se estabeleam em lotes rurais, como agricultores,
estrangeiros imigrantes, vedada, a qualquer ttulo, a doao de terras da Unio ou dos Estados a pessoas estrangeiras, fsicas
ou jurdicas.
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Art. 15 - A aquisio de imvel rural, que viole as prescries desta Lei, nula de pleno direito. O tabelio que lavrar a escritura e
o oficial de registro que a transcrever respondero civilmente pelos danos que causarem aos contratantes, sem prejuzo da
responsabilidade criminal por prevaricao ou falsidade ideolgica. O alienante est obrigado a restituir ao adquirente o preo do
imvel.
5

In: Interpretao e Aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora. 2 Ed. So Paulo:
Saraiva, 1998, p. 182.
6

Idem, ibidem, p. 219.

In: Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 54-55.

In: Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 57.

In: Curso de Direito Constitucional Positivo.16 Ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 670.

10

Vale dizer, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, alm de suas autarquias, no conceito do Cdigo Civil de 1916, vigente
poca da promulgao do texto constitucional de 1988.
1

In: Interpretao e Aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora. 2 Ed. So Paulo:
Saraiva, 1998, p. 129-132.
2

In: Constituio Federal Anotada e Explicada. 2 Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 459.

In: A Ordem Econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 11 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 166.

Idem, ibidem, p. 225.

In: Elementos de Teoria Geral do Estado. 26 Ed.So Paulo: Saraiva, 2007, p. 84.

In: Constituio Federal Anotada. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 1.219.

In: A Ordem Econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 11 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 225-227.

In: Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 Ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 773.

In: Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 53.

20

In: A Ordem Econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 11 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 277.

In: Constituio Federal Anotada e Explicada. 2 Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 432.

22

In: Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 333.

23

In: Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 334.

Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, que Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos
reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal, estabelece em seu art. 23:
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Art. 23. O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica autorizada a funcionar no Brasil s podero arrendar imvel
rural na forma da Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971.
1 Aplicam-se ao arrendamento todos os limites, restries e condies aplicveis aquisio de imveis
rurais por estrangeiro, constantes da lei referida no caput deste artigo.
2 Compete ao Congresso Nacional autorizar tanto a aquisio ou o arrendamento alm dos limites de rea e
percentual fixados na Lei n 5.709, de 7 de outubro de 1971, como a aquisio ou arrendamento, por pessoa jurdica
estrangeira, de rea superior a 100 (cem) mdulos de explorao indefinida.
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25

In: Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 45-50.

In: Comentrios Lei das Sociedades Annimas: Lei n 6.404, de 15 de dezembro de 1976. So Paulo: Saraiva, 1998, v.2,
pags. 419-437.
26

27

In: Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 Ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 687.

28

In: Comentrios Constituio Brasileira. 6 vol. Arts. 163 a192. So Paulo: Saraiva, 1994, p.519-523.

29

Agricultural Foreign Investment Disclosure Act, de 1978, modificado pela Public Law 107-293 de Novembro de 2002).

30

Dados coletados pela Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica.

Idem.

32

In: Hermenutica Constitucional e Direitos Fundamentais. 1 Ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2002, p. 271.

33

Teoria da mudana no constitucionalismo americano: limites e possibilidades. In: Teoria da Mudana Constitucional: sua
trajetria nos Estados Unidos e Europa. Fernanda Duarte e Jos Ribas Vieira (org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 5-9.
34

In: Processos informais de mudana da Constituio: mutaes constitucionais e mutaes inconstitucionais. So Paulo: Max
Limonad, 1986, p.9.
35

MI n 670/ES, Relator Ministro Gilmar Mendes e MI n 712/PA, relator Ministro Eros Grau, ambos impetrados por entidades
sindicais que objetivavam assegurar o exerccio do direito de greve dos servidores pblicos, previsto no inciso VII do art. 37 da CF.
STF alterou o entendimento pacificado desde o MI n 107, julgado em 23.11.89, que atribua ao MI os mesmos efeitos da ao
direta de inconstitucionalidade por omisso.
ADIn n 1.354/DF, Relator Ministro Marco Aurlio. Ao julgar a liminar em 1996, o STF declarou a constitucionalidade da clusula
de barreira (art. 13 da Lei n 9.096, de 1995). No julgamento do mrito da mesma ao, dez anos depois, em 07.12.2006,
considerou a norma inconstitucional.
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Importante no esquecer as empresas com maioria do capital social nas mos de brasileiros que, no entanto, atuam como
laranjas, prepostos, de estrangeiros residentes no exterior ou de pessoas jurdicas, com sede no exterior. Trata-se de situao
que caracteriza fraude ao negcio jurdico (simulao, prevista nos arts. 166 e 167 do Novo Cdigo Civil) e que gera a anulao do
ato, a ser apurada pelos rgos competentes.
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O novo Cdigo Civil (art. 1.134 a 1.141) faz meno s sociedades estrangeiras, mas sigo adotando a terminologia presente no
art. 190 da CF.
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O Relatrio final do GT foi encaminhado ao Gabinete do Advogado-Geral da Unio por intermdio do Memorando n 460
GAB/CGU/2008, de 20.08.2008.

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