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Jos Jairo Gomes

DIREITO ELEITORAL
11a EDIO
REVISTA, ATUALIZADA E AMPLIADA

direito
eleitoral

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Jos Jairo Gomes

direito
eleitoral
11a Edio
Revista, atualizada e ampliada

So Paulo
Editora Atlas S.A. 2015

2010 by Editora Atlas S.A.


As cinco primeiras edies foram publicadas pela editora Del Rey;
6. ed. 2011; 7. ed. 2011; 8. ed. 2012; 9. ed. 2013;
10. ed. 2014; 11. ed. 2015

ABDR

Capa: Nilton Masoni


Composio: Set-up Time Artes Grficas

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Gomes, Jos Jairo
Direito eleitoral / Jos Jairo Gomes. 11. ed. rev. atual. e ampl.
So Paulo: Atlas, 2015.
Bibliografia.

ISBN 978-85-224-9556-6

ISBN 978-85-224-9557-3 (PDF)

1. Direito eleitoral 2. Direito eleitoral Brasil I. Ttulo.


10.12968
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ndice para catlogo sistemtico:


1. Brasil : Direito eleitoral

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A Ester sempre.

Sumrio

Abreviaturas, xvii
Nota 11a edio, xix
Prefcio, xxiii
I

Direitos polticos, 1
1 Compreenso dos direitos polticos, 1
1.1 Poltica, 1
1.2 Direito poltico, direito constitucional e cincia poltica, 3
1.3 Direitos polticos, 4
2 Direitos humanos e direitos polticos, 6
3 Direitos fundamentais e direitos polticos, 8
4 Privao de direitos polticos, 8
4.1 Consideraes iniciais, 8
4.2 Cancelamento de naturalizao, 10
4.3 Incapacidade civil absoluta, 12
4.4 Condenao criminal transitada em julgado, 12
4.5 Recusa de cumprir obrigao a todos imposta, 18
4.6 Improbidade administrativa, 20

II

Direito eleitoral, 21
1 Conceito e fundamento do Direito Eleitoral, 21
2 O microssistema eleitoral, 23
3 Conceitos indeterminados, 23
4 Fontes do Direito Eleitoral, 24

viii

Direito Eleitoral Gomes

5
6

Hermenutica eleitoral, 26
5.1 Proporcionalidade e princpio da razoabilidade, 28
Relao com outras disciplinas, 33

III

Princpios de direito eleitoral, 35


1 Sobre princpios, 35
2 Princpios fundamentais de Direito Eleitoral, 37
3 Democracia, 37
4 Democracia partidria, 41
5 Estado Democrtico de Direito, 43
6 Soberania popular, 44
7 Princpio republicano, 44
8 Princpio federativo, 45
9 Sufrgio universal, 46
9.1 Que sufrgio?, 46
9.2 Sufrgio e cidadania, 47
9.3 Classificao do sufrgio, 48
9.4 Sufrgio e voto, 50
9.5 Voto, 50
9.6 Voto e escrutnio, 53
9.7 Voto eletrnico ou informatizado, 53
9.7.1 Voto impresso, 54
10 Legitimidade, 56
11 Moralidade, 57
12 Probidade, 58
13 Igualdade ou isonomia, 59
14 Princpios processuais, 59

IV

Justia eleitoral, 65
1 Consideraes iniciais, 65
2 Funes da justia eleitoral, 69
2.1 Funo administrativa, 69
2.2 Funo jurisdicional, 70
2.3 Funo normativa, 71
2.4 Funo consultiva, 72
3 Tribunal Superior Eleitoral, 73
4 Tribunal Regional Eleitoral, 75
5 Juzes eleitorais, 78
6 Juntas Eleitorais, 80
7 Diviso geogrfica da justia eleitoral, 81

Ministrio Pblico eleitoral, 83


1 Consideraes iniciais, 83
2 Procurador-Geral Eleitoral, 84
3 Procurador Regional Eleitoral, 85
4 Promotor Eleitoral, 86

VI

Partidos polticos, 91
1 Introduo, 91

Sumrio

2
3
4
5
6
7
8
9
10
VII

Definio, 93
Liberdade de organizao, 95
Natureza jurdica, 96
Registro no TSE, 96
Financiamento partidrio, 97
Filiao e desfiliao partidria, 99
Fidelidade partidria, 101
Perda de mandato por infidelidade partidria, 104
Vcios do sistema partidrio brasileiro, 119

Sistemas eleitorais, 121


1 Consideraes iniciais, 121
2 Sistema majoritrio, 122
3 Sistema proporcional, 122
4 Sistema distrital de maioria simples, 128
5 Sistema misto, 128

VIII Alistamento eleitoral, 131


1 Consideraes iniciais, 131
2 Domiclio eleitoral, 132
3 Alistamento eleitoral obrigatrio, 133
3.1 Realizao do alistamento, 133
3.2 Pessoas obrigadas a se alistar, 135
3.3 Sigilo do cadastro eleitoral, 139
4 Alistamento eleitoral facultativo, 139
5 Inalistabilidade, 140
6 Transferncia de domiclio eleitoral, 141
7 Cancelamento e excluso, 144
8 Reviso do eleitorado, 147
IX

Elegibilidade, 151
1 Caracterizao da elegibilidade, 151
2 Condies de elegibilidade, 152
2.1 Nacionalidade brasileira, 152
2.2 Pleno exerccio dos direitos polticos, 153
2.3 Alistamento eleitoral, 153
2.4 Domiclio eleitoral na circunscrio, 153
2.5 Filiao partidria, 154
2.6 Idade mnima, 156
3 Elegibilidade de militar, 157
4 Reelegibilidade, 159
5 Momento de aferio das condies de elegibilidade, 160
6 Arguio judicial de falta de condio de elegibilidade, 162
7 Perda superveniente de condio de elegibilidade, 163

Inelegibilidade, 165
1 Caracterizao da inelegibilidade, 165
1.1 Conceito de inelegibilidade, 165
1.2 Natureza jurdica e fundamento da inelegibilidade, 166

ix

Direito Eleitoral Gomes

2
3
4

Incompatibilidade e desincompatibilizao, 169


2.1 Desincompatibilizao e reeleio, 170
Classificao das inelegibilidades, 170
Inelegibilidades constitucionais, 172
4.1 Consideraes iniciais, 172
4.2 Inelegibilidade de inalistveis, 173
4.3 Inelegibilidade de analfabetos, 173
4.4 Inelegibilidade por motivos funcionais, 177
4.5 Inelegibilidade reflexa: cnjuge, companheiro e parentes, 180
4.5.1 Inelegibilidade reflexa derivada de matrimnio e unio estvel, 183
4.5.2 Inelegibilidade reflexa e famlia homoafetiva, 187
4.5.3 Inelegibilidade reflexa derivada de parentesco por consanguinidade ou
adoo at o 2o grau, 187
4.5.4 Inelegibilidade reflexa derivada de parentesco por afinidade at o
2ograu, 188
4.5.5 Flexibilizao da inelegibilidade reflexa, 188
Inelegibilidades infraconstitucionais ou legais, 189
5.1 Consideraes iniciais, 189
5.2 A Lei Complementar no 64/90, 190
5.3 Inelegibilidades legais absolutas, 190
5.3.1 Perda de mandato legislativo (art. 1o, I, b), 191
5.3.2 Perda de mandato executivo (art. 1o, I, c), 192
5.3.3 Renncia a mandato eletivo (art. 1o, I, k), 193
5.3.4 Abuso de poder econmico e poltico (art. 1o, I, d), 195
5.3.5 Abuso de poder poltico (art. 1o, I, h), 198
5.3.6 Abuso de poder: corrupo eleitoral, captao ilcita de sufrgio,
captao ou gasto ilcito de recurso em campanha, conduta vedada
(art.1o, I, j), 199
5.3.7 Condenao criminal, vida pregressa e presuno de inocncia (art. 1o,
I, e), 201
5.3.8 Indignidade do oficialato (art. 1o, I, f), 206
5.3.9 Rejeio de contas (art. 1o, I, g), 206
5.3.10 Cargo ou funo em instituio financeira liquidanda (art. 1o, I, i), 216
5.3.11 Improbidade administrativa (art. 1o, I, l), 217
5.3.12 Excluso do exerccio profissional (art. 1o, I, m), 218
5.3.13 Simulao de desfazimento de vnculo conjugal (art. 1o, I, n), 219
5.3.14 Demisso do servio pblico (art. 1o, I, o), 220
5.3.15 Doao eleitoral ilegal (art. 1o, I, p), 221
5.3.16 Aposentadoria compulsria e perda de cargo de magistrado e membro
do Ministrio Pblico (art. 1o, I, q), 223
5.4 Inelegibilidades legais relativas, 224
5.4.1 Inelegibilidade para Presidente e Vice-Presidente da Repblica, 226
5.4.2 Inelegibilidade para Governador e Vice-Governador, 227
5.4.3 Inelegibilidade para Prefeito e Vice-Prefeito, 228
5.4.4 Inelegibilidade para o Senado, 228
5.4.5 Inelegibilidade para a Cmara de Deputados, 228
5.4.6 Inelegibilidade para a Cmara Municipal, 228
5.4.7 Situaes particulares, 229

Sumrio

7
8
9

Momento de aferio das causas de inelegibilidade, 236


6.1 Inelegibilidades supervenientes: aferio durante o processo de registro de
candidatura?, 237
Arguio judicial de inelegibilidade, 238
Suspenso do ato gerador de inelegibilidade, 239
Suspenso de inelegibilidade: o artigo 26-C da LC no64/90, 242

XI

Processo eleitoral, 247


1 O que processo eleitoral?, 247
2 Princpio da anualidade ou anterioridade, 250
3 Salvaguarda do processo eleitoral, 254

XII

Abuso de poder, 255


1 Introduo, 255
2 Abuso de poder, 257
2.1 Abuso de poder econmico, 259
2.2 Abuso de poder poltico, 261
2.3 Abuso de poder poltico-econmico, 263
3 Responsabilidade eleitoral e abuso de poder, 264

XIII Registro de candidatura, 267


1 Conveno partidria, 267
1.1 Caracterizao da conveno partidria, 267
1.2 Invalidade da conveno, 271
1.3 Quantos candidatos podem ser escolhidos em conveno?, 272
1.4 Indicao de candidato para vaga remanescente e substituio, 272
1.5 Prvias partidrias ou eleitorais, 272
1.5.1 Primrias americanas, 273
2 Coligao partidria, 274
3 Processo de registro de candidatura, 277
3.1 Consideraes iniciais, 277
3.2 Rito, 280
3.3 Pedido de registro, 285
3.3.1 Documentos necessrios ao registro, 286
3.3.2 Identificao do candidato, 296
3.4 Pedido individual de registro de candidatura, 297
3.5 Candidatura nata, 297
3.6 Nmero de candidatos que pode ser registrado por partido ou coligao, 298
3.7 Quota eleitoral de gnero, 301
3.8 Vagas remanescentes, 307
3.9 Substituio de candidatos, 307
3.9.1 Substituio de candidato majoritrio, 309
3.9.2 Substituio de candidato proporcional, 311
4 Impugnao a pedido de registro de candidatura, 311
4.1 Notcia de inelegibilidade, 311
4.2 Ao de Impugnao de Registro de Candidatura (AIRC), 313
4.2.1 Caracterizao da ao de impugnao de registro de candidato, 313
4.2.2 Procedimento, 314
4.2.3 Prazos, 314

xi

xii

Direito Eleitoral Gomes

4.2.4 Incio do processo, 315


4.2.5 Competncia, 316
4.2.6 Petio inicial, 316
4.2.7 Objeto, 316
4.2.8 Causa de pedir, 316
4.2.9 Partes, 319
4.2.10 Notificao do impugnado, 323
4.2.11 Defesa, 324
4.2.12 Desistncia da ao, 324
4.2.13 Antecipao da tutela, 325
4.2.14 Extino do processo, 325
4.2.15 Julgamento antecipado da lide, 326
4.2.16 Fase probatria: audincia de instruo e diligncias, 327
4.2.17 Alegaes finais, 328
4.2.18 Julgamento, 328
4.2.19 Recurso, 330
Audincia de verificao e validao de dados e fotografia, 333

XIV Campanha, financiamento e prestao de contas eleitorais, 335


1 Campanha eleitoral e captao de votos, 335
2 Financiamento de campanha eleitoral, 336
2.1 Consideraes iniciais, 336
2.2 Financiamento pblico, 338
2.3 Financiamento privado, 339
3 Prestao de contas de campanha, 356
4 Ao por doao irregular a campanha eleitoral, 366
XV

Pesquisa eleitoral, 371

XVI Propaganda poltico-eleitoral, 377


1 Propaganda poltica, 377
1.1 Caracterizao da propaganda poltica, 377
1.2 Novas tecnologias comunicacionais, 380
1.3 Fundamentos da propaganda poltica, 382
1.4 Princpios da propaganda poltica, 384
1.5 Espcies de propaganda poltica, 386
2 Propaganda partidria, 386
3 Propaganda intrapartidria, 392
4 Propaganda eleitoral, 393
4.1 Consideraes iniciais, 393
4.2 Propaganda eleitoral extempornea ou antecipada, 397
4.3 Propaganda em bem pblico, 403
4.4 Propaganda em bem de uso comum, 405
4.5 Propaganda em bem cujo uso dependa de autorizao, cesso ou
permisso do Poder Pblico, 406
4.6 Propaganda em bem particular, 407
4.7 Distribuio de folhetos, adesivos, volantes e outros impressos, 410
4.8 Outdoor, 410
4.9 Comcio, showmcio e eventos assemelhados, 411

Sumrio

5
6

4.10 Alto-falante, carro de som, minitrio e trio eltrico, 412


4.11 Reunio e manifestao coletiva, 413
4.12 Culto e cerimnia religiosos, 414
4.13 Caminhada, passeata e carreata, 414
4.14 Propaganda mediante distribuio de bens ou vantagens, 415
4.15 Divulgao de atos e atuao parlamentar, 415
4.16 Mensagens de felicitao e agradecimento, 416
4.17 Mdia: meios de comunicao social, 417
4.18 Mdia escrita, 418
4.19 Mdia virtual, 419
4.20 Rdio e televiso, 420
4.20.1 Debate, 423
4.20.2 Debate virtual, 425
4.21 Propaganda gratuita no rdio e na televiso, 426
4.21.1 Consideraes iniciais, 426
4.21.2 Primeiro turno, 429
4.21.3 Segundo turno, 434
4.21.4 Inexistncia de emissora geradora de sinais de rdio e televiso, 435
4.21.5 Participao de filiado a outro partido, 436
4.21.6 Sano, 438
4.22 Internet, 440
4.23 Pgina institucional, 446
4.23.1 Pgina institucional de candidato a reeleio ou a outro cargo
eletivo,447
4.24 Violao de direito autoral, 448
4.25 Propaganda no dia das eleies, 448
4.26 Pronunciamento em cadeia de rdio ou TV, 449
4.27 Imunidade material parlamentar, 450
4.28 Telemarketing eleitoral, 450
Propaganda institucional, 450
Representao por propaganda eleitoral ilcita, 453
6.1 Procedimento do artigo 96 da Lei das Eleies, 453
6.2 Caracterizao da representao por propaganda eleitoral ilcita, 454
6.3 Aspectos processuais da representao, 455
6.3.1 Procedimento, 455
6.3.2 Prazos, 455
6.3.3 Incio do processo, 456
6.3.4 Petio inicial, 456
6.3.5 Objeto, 457
6.3.6 Causa de pedir, 457
6.3.7 Partes, 458
6.3.8 Prazo para ajuizamento, 461
6.3.9 Desistncia da ao, 463
6.3.10 Competncia, 463
6.3.11 Cautelar, 466
6.3.12 Notificao do representado, 466
6.3.13 Defesa, 467
6.3.14 Interveno obrigatria do Ministrio Pblico, 467

xiii

xiv

Direito Eleitoral Gomes

6.3.15 Extino do processo, 467


6.3.16 Julgamento antecipado da lide, 467
6.3.17 Fase probatria, 468
6.3.18 Alegaes finais, 469
6.3.19 Julgamento, 469
6.3.20 Recurso, 470
Direito de resposta, 473
7.1 Caracterizao do direito de resposta, 473
7.2 Aspectos processuais do pedido de direito de resposta, 477

XVII Eleio, 483


1 Introduo, 483
2 Garantias eleitorais, 484
3 Preparao das eleies, 490
4 O dia da eleio: votao, 492
5 Apurao e totalizao dos votos, 497
6 Proclamao dos resultados, 498
XVIII Invalidade: nulidade e anulabilidade de votos, 501
1 Consideraes iniciais, 501
2 Invalidade no direito eleitoral, 504
2.1 Delineamento da invalidade no Direito Eleitoral, 505
2.1.1 Inexistncia, 505
2.1.2 Nulidade, 506
2.1.3 Anulabilidade, 513
3 Prazos para arguio, 520
4 Efeito da invalidade, 521
XIX Diplomao, 523
1 Caracterizao da diplomao, 523
2 Candidato eleito com pedido de registro sub judice, 525
XX

Processo contencioso eleitoral I: aes judiciais, 529


1 Introduo, 529
2 Aes judiciais eleitorais, 530
3 AIJE por abuso de poder, 532
3.1 Caracterizao da AIJE por abuso de poder, 532
3.2 Aspectos processuais da AIJE, 535
3.2.1 Procedimento, 535
3.2.2 Prazos, 536
3.2.3 Incio do processo, 536
3.2.4 Petio inicial, 536
3.2.5 Objeto, 538
3.2.6 Causa de pedir, 538
3.2.7 Partes, 541
3.2.8 Prazo para ajuizamento, 547
3.2.9 Litispendncia e coisa julgada, 548
3.2.10 Desistncia da ao, 548
3.2.11 Competncia, 549

Sumrio

xv

3.2.12
3.2.13
3.2.14
3.2.15
3.2.16

Antecipao da tutela, 550


Cautelar, 552
Notificao do representado, 552
Defesa, 553
Excees processuais dilatrias: incompetncia, impedimento e
suspeio, 554
3.2.17 Extino do processo, 558
3.2.18 Julgamento antecipado da lide, 558
3.2.19 Fase probatria e diligncias, 559
3.2.20 Alegaes finais, 566
3.2.21 Relatrio, 567
3.2.22 Julgamento, 567
3.2.23 Anulao da votao, 570
3.2.24 Recurso, 570
3.2.25 Reflexos do efeito imediato do acrdo que cassa diploma, 575
3.2.26 Juzo de retratao, 575
Ao por captao ou gasto ilcito de recurso para fins eleitorais LE, artigo 30-A, 575
4.1 Caracterizao da captao ou gasto ilcito de recursos, 575
4.2 Aspectos processuais, 578
Ao por captao ilcita de sufrgio LE, artigo 41-A, 584
5.1 Caracterizao da captao ilcita de sufrgio, 584
5.2 Aspectos processuais, 592
Ao por conduta vedada a agentes pblicos LE, artigos 73 a 78, 599
6.1 Caracterizao da conduta vedada, 599
6.2 Aspectos processuais, 625
Cmulo de pedidos, 632

XXI Processo contencioso eleitoral II: Ao de Impugnao de Mandato Eletivo (AIME), 635
1 Caracterizao da ao de impugnao de mandato eletivo, 635
1.1 Compreenso da AIME, 635
1.2 Inelegibilidade e AIME, 639
2 Aspectos processuais da AIME, 641
2.1 Procedimento, 641
2.1.1 Segredo de justia, 642
2.1.2 Petio inicial, 643
2.1.3 Objeto, 645
2.1.4 Causa de pedir, 645
2.1.5 Partes, 645
2.1.6 Prazo para ajuizamento, 650
2.1.7 Litispendncia e coisa julgada, 651
2.1.8 Desistncia da ao, 651
2.1.9 Competncia, 652
2.1.10 Cautelar, 652
2.1.11 Citao, 652
2.1.12 Defesa, 653
2.1.13 Excees processuais dilatrias: incompetncia, impedimento e
suspeio, 653
2.1.14 Extino do processo, 657

xvi

Direito Eleitoral Gomes

2.1.15
2.1.16
2.1.17
2.1.18
2.1.19
2.1.20
2.1.21
2.1.22

Julgamento antecipado da lide, 657


Fase probatria: audincia de instruo e diligncias, 658
Alegaes finais, 663
Julgamento, 664
Recurso, 666
Recurso adesivo, 669
Juzo de retratao, 669
Invalidao da votao: realizao de novas eleies e convocao do
segundo colocado, 669

XXII Processo contencioso eleitoral III: Recurso Contra Expedio de Diploma (RCED), 671
1 Caracterizao do recurso contra expedio do diploma (RCED), 671
2 Natureza jurdica do RCED, 673
3 Recepo do RCED pela Constituio Federal de 1988, 674
4 Aspectos processuais, 675
XXIII Perda de mandato eletivo: Investidura do 2o colocado e eleio suplementar, 685
1 Consideraes iniciais, 685
1.1 Causa no eleitoral de extino de mandato, 686
2 Causa eleitoral de extino de mandato eletivo, 687
2.1 Cassao de diploma ou mandato por abuso de poder e invalidao da
votao,687
2.2 Indeferimento ou cassao de registro de candidatura e invalidao da
votao,688
3 Nova eleio e investidura do 2o colocado no pleito majoritrio, 690
3.1 Eleio suplementar: o artigo 224 do Cdigo Eleitoral, 690
3.2 Investidura do 2o colocado nas eleies majoritrias, 693
3.3 Na eleio suplementar h novo processo eleitoral ou mera renovao
do escrutnio anterior?, 695
3.4 Eleio indireta, 696
3.5 Ao causador da invalidao da eleio vedado disputar o novo pleito, 698
XXIV Sano eleitoral e sua execuo, 701
1 Sanes eleitorais, 701
2 Execuo de multa eleitoral, 702
XXV Ao rescisria eleitoral, 707
Referncias, 711
ndice remissivo, 719

Abreviaturas

ADC

Ao Declaratria de Constitucionalidade

ADI

Ao Direta de Inconstitucionalidade

AIJE

Ao de Investigao Judicial Eleitoral

AIME

Ao de Impugnao de Mandato Eletivo

AIRC

Ao de Impugnao de Registro de Candidatura

CC

Cdigo Civil brasileiro

CE

Cdigo Eleitoral

CF

Constituio Federal

CP

Cdigo Penal

CPC

Cdigo de Processo Civil

CPP

Cdigo de Processo Penal

CR

Constituio da Repblica

Decreto

DJ
Dirio de Justia
DJe

Dirio de Justia eletrnico

D-L

Decreto-Lei

JTSE

Jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral

Jurisp

Jurisprudncia

JURISTSE Revista de Jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral


Temas Selecionados

xviii

Direito Eleitoral Gomes

LC

Lei Complementar

LE

Lei das Eleies (Lei no 9.504/97)

LI

Lei das Inelegibilidades (LC no 64/90)

LICC

Lei de Introduo ao Cdigo Civil

LINDB

Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro

LOMAN

Lei Orgnica da Magistratura Nacional (LC no 35/79)

LOPP

Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei no 9.096/95)

MP

Ministrio Pblico

MPE

Ministrio Pblico Eleitoral

MPF

Ministrio Pblico Federal

MProv

Medida Provisria

MPU

Ministrio Pblico da Unio

MS

Mandado de Segurana

OAB

Ordem dos Advogados do Brasil

PA

Processo Administrativo

Pet

Petio

PGE

Procuradoria-Geral Eleitoral

PGR

Procurador-Geral da Repblica

PJ

Procuradoria de Justia

PRE

Procuradoria Regional Eleitoral

PSS

Publicado na Sesso de

RCED

Recurso Contra Expedio de Diploma

RDJ
Revista de Doutrina e Jurisprudncia
RE

Recurso Extraordinrio

Res

Resoluo

REsp

Recurso Especial

REspe

Recurso Especial Eleitoral

RO

Recurso Ordinrio

Rp

Representao Eleitoral

STF

Supremo Tribunal Federal

STJ

Superior Tribunal de Justia

TJ

Tribunal de Justia

TRE

Tribunal Regional Eleitoral

TRF

Tribunal Regional Federal

TSE

Tribunal Superior Eleitoral

Nota 11a edio

On considre ainsi que le consentement au pouvoir


ne peut lgitimement tre obtenu qu lisseu dun acte
lectoral qui traduit dans les faits les valeurs dgalit et
de libert fondatrices de nos societs. (Alain Lagarde)

As eleies presidenciais e gerais de 2014 revelaram com muita clareza que o Brasil
no pertence aos polticos, tampouco a este ou quele grupo ou classe social. Pertence,
sim, a ns, o povo brasileiro. E cada voto tem o mesmo valor jurdico, emane ele de rico
ou pobre, de intelectual ou analfabeto, de ndio ou branco, de mulher ou homem, de idoso ou adolescente. Ao cabo de intensas propagandas e debates, todos exercemos o direito de sufrgio com plena liberdade, escolhendo quem bem entendermos para ocupar os
postos governamentais. Cerca de duas horas aps a votao, conhecidos j eram os eleitos. Posto que se reconhea a necessidade de o pas avanar em vrios setores, no se tem
notcia de democracia real mais pujante que a brasileira.
A propsito, vale assinalar que ser democrata no significa simplesmente viver em
uma democracia, mas sobretudo assimilar e interiorizar certos valores democrticos essenciais, que devem moldar nosso pensamento e nosso ser, condicionando o agir poltico.
Entre tais valores esto a igualdade, a liberdade, a dignidade da pessoa humana, a transparncia, a fraternidade e o respeito ao prximo.
A presente edio se deve sobretudo necessidade de atualizao do texto luz de
novas diretrizes jurisprudenciais observadas nas eleies de 2014. Entre elas, cite-se a interpretao da Corte Superior Eleitoral consoante a qual a inelegibilidade superveniente

xx

Direito Eleitoral Gomes

pode ser aferida e efetivamente declarada ex officio no processo de registro de candidatura enquanto o processo tramitar nas instncias ordinrias.
Agradeo, sempre, a acolhida que esta obra tem merecido do pblico, nico responsvel pelo seu sucesso.
O Autor

No man is good enough to govern another man


without that others consent.
(Abraham Lincoln)

Prefcio

Quem lanar um olhar apressado sobre o Direito Eleitoral talvez se sinta impelido
a dar razo ao alienista Simo Bacamarte, personagem do inexcedvel Machado de Assis. Qui fique tentado a compreender esse ramo do Direito como uma grande concha
em que reina o ilgico, o no racional, na qual, todavia, jaz uma pequenssima prola de
racionalidade, organizao e mtodo. Tal impresso seria fortalecida no s pelo emaranhado da legislao vigente que se apresenta sinuosa, sujeita a constantes flutuaes
e repleta de lacunas , como tambm pelo casusmo com que novas regras so introduzidas no sistema. Sem contar a grande cpia de normas caducas, como o quarentenrio
Cdigo Eleitoral, que data de 15 de julho de 1965, tendo sido positivado nos albores do
regime militar!
Na verdade, o Direito Eleitoral ainda se encontra empenhado na construo de sua
prpria racionalidade, no desenvolvimento de sua lgica interna, de seus conceitos fundamentais e de suas categorias. Importa considerar que a realidade em que incide e que
pretende regular encontra-se, ela mesma, em constante mutao. Isso, alis, peculiar
ao espao poltico. Da a perplexidade que s vezes perpassa o esprito de quem se ocupa
dessa disciplina, bem como o desencontro das opinies dos doutores. E tambm explica o
acentuado grau de subjetivismo que no raro se divisa em alguns arestos.
Se, de um lado, urge compilar e reorganizar a legislao, de outro anseia-se por
uma hermenutica eleitoral atualizada, que esteja em harmonia com os princpios fundamentais, com a ideia de justia em voga e com os valores contemporneos. No campo do
processo eleitoral, por exemplo, ainda hoje so sublimados vetustos princpios liberais,
de indisfarvel matiz individualista e patrimonialista, h muito abandonados nas reformas operadas no Cdigo de Processo Civil. Cumpre prestigiar os direitos fundamentais, a

xxiv

Direito Eleitoral Gomes

cidadania e a legitimidade do mandato. No regime democrtico de direito impensvel


que o exerccio do poder poltico, ainda que transitoriamente, no seja revestido de plena
legitimidade.
De qualquer sorte, no se pode ignorar ser o Eleitoral um dos mais importantes ramos do Direito. Essencial concretizao do regime democrtico de direito desenhado
na Lei Fundamental, da soberania popular, da cidadania e dos direitos polticos, por ele
passam toda a organizao e o desenvolvimento do certame eleitoral, desde o alistamento e a formao do corpo de eleitores at a proclamao dos resultados e a diplomao
dos eleitos. Da observncia de suas regras exsurgem a ocupao legal dos cargos poltico-eletivos, a pacfica investidura nos mandatos pblicos e o legtimo exerccio do poder
estatal. Indubitavelmente, o fim maior dessa cincia consiste em propiciar a legitimidade
no exerccio do poder.
A partir de uma abordagem terico-pragmtica, esta obra procura delinear de forma
sistemtica os institutos fundamentais do Direito Eleitoral e assentar a conexo existente
entre eles. No descura das emanaes dos rgos da Justia Eleitoral, nomeadamente
do Tribunal Superior Eleitoral. Conquanto se ambiente na dogmtica jurdico-eleitoral,
argumentando sempre intrassistematicamente, no chega a ser acrtica.
Por convenincia, o captulo inaugural cuida dos direitos polticos, j que se encontram umbilicalmente ligados ao Direito Eleitoral.
Cumpre registrar que o texto da 1a edio desta obra passou pela leitura atenta da
Professora Eliana Galuppo Rodrigues Lima, o que contribuiu para seu aperfeioamento.
A ela, pois, meu sincero agradecimento.
O Autor

Direitos polticos

1 Compreenso dos direitos polticos


1.1Poltica
A palavra poltico apresenta variegados significados na cultura ocidental. No dia a
dia, associada cerimnia, cortesia ou urbanidade no trato interpessoal; identifica-se com a habilidade no relacionar-se com o outro. Tambm denota a arte de tratar com
sutileza e jeito temas difceis, polmicos ou delicados. Expressa, ainda, o uso ou emprego
de poder para o desenvolvimento de atividades ou a organizao de setores da vida social; nesse sentido que se fala em poltica econmica, financeira, ambiental, esportiva,
de sade. Em geral, o termo usado tanto na esfera pblica (ex.: poltica estatal, poltica
pblica, poltica de governo), quanto na privada (e. g.: poltica de determinada empresa,
poltica de boa vizinhana). Possui igualmente sentido pejorativo, consistente no emprego de astcia ou maquiavelismo nas aes desenvolvidas, sobretudo para obteno de
resultados sem a necessria ponderao tica dos meios empregados.
Outra, entretanto, sua conotao tcnico-cientfica, onde encontra-se ligada ideia
de poder. Mas tambm nesse terreno no unvoca, apresentando pluralidade de sentidos.
No mundo grego, a poltica era compreendida como a vida pblica dos cidados,
em oposio vida privada e ntima. Era o espao em que se estabelecia o debate livre e
pblico pela palavra e onde as decises coletivas eram tomadas. Compreendia-se a poltica como a arte de definir aes na sociedade, aes essas que no apenas influenciavam
o comportamento das pessoas, mas determinavam toda a existncia individual. O viver

Direito Eleitoral Gomes

poltico significava para os gregos a prpria essncia da vida, sendo esta inconcebvel fora
da polis.
Em sua tica a Nicmacos, Aristteles (1992, p. 1094a e 1094b) afirma que a cincia
poltica estabelece o que devemos fazer e aquilo de que devemos abster-nos. Sua finalidade o bem do homem, ou seja, a felicidade. Deve descrever o modo como o homem
alcana a felicidade. Esta depende de se seguir certa maneira de viver. Nesse sentido, o
termo poltico significa o mesmo que tica e moral, conduzindo ao estudo individual da
ao e do carter.
Todavia, em outro texto, Poltica, Aristteles (1985, p. 1253a1280b) emprega o
termo enfocado com significado diverso. Considera que o homem um animal social; o
nico que tem o dom da fala. Sua vida e sua felicidade so condicionadas pelo ambiente,
pelos costumes, pelas leis e instituies. Isoladamente, o indivduo no autossuficiente,
existindo um impulso natural para que participe da comunidade. A cidade, nessa perspectiva, formada no apenas com vistas a assegurar a vida, mas tambm para assegurar uma vida melhor, livre e digna. Nesse contexto, poltica consiste no estudo do Estado,
do governo, das instituies sociais, das Constituies estatais. a cincia que pretende
desvendar a melhor organizao social a melhor Constituio estatal , de modo que o
homem possa alcanar o bem, a felicidade. Assim, a cincia poltica deve descrever a forma ideal de Estado, bem como a melhor forma de Estado possvel na presena de certas
circunstncias.
Note-se que, em Aristteles, ambos os significados da palavra poltica encontram-se
entrelaados. A poltica tem por misso estabelecer, primeiro, a maneira de viver que leva
ao bem, felicidade; depois, deve descrever o tipo de Constituio, a forma de Estado, o
regime e o sistema de governo que assegurem esse modo de vida.
A poltica relaciona-se a tudo o que diz respeito vida coletiva, sendo indissocivel
da vida humana, da cultura, da moral, da religio. Em geral, ela compreendida como as
relaes da sociedade civil, do Estado, que proveem um quadro no qual as pessoas podem
produzir e consumir, associar-se e interagir umas com as outras, cultuar ou no Deus e se
expressar artisticamente. Trata-se, por outro lado, de esfera de poder, constituda socialmente, na qual se agregam mltiplos e, por vezes, contraditrios interesses.
Por poder compreende-se o fenmeno pelo qual um ente (pessoa ou grupo) determina, modifica ou influencia decisivamente o comportamento de outrem. Varia o fundamento do poder conforme a cultura e os valores em vigor. Nesse sentido, repousar na
fora fsica, na religio, em juzos tico-morais, em qualidades estticas, dependendo do
apreo que a comunidade tenha por tais fatores. Assim, o poder estar com quem enfeixar
os elementos mais valorizados. Encontrando-se pulverizadas na sociedade, as relaes de
poder so sempre relaes sociais, e, pois, travadas entre pessoas.
Assim, a par do poltico, diversos outros poderes coexistem na sociedade, entre os
quais se destacam o poder econmico e o ideolgico. Aquele se funda na propriedade
ou posse de bens economicamente apreciveis, os quais so empregados como meio de
influir ou determinar a conduta de outras pessoas. J o poder ideolgico se firma em
informaes, conhecimentos, doutrinas e at cdigos de conduta, que so usados para

Direitos polticos

influenciar o comportamento alheio, de sorte a induzir ou determinar o modo individual


de agir.
Os poderes econmico e ideolgico no se confundem com o poltico. Segundo
Bobbio (2000, p. 221-222), o poder poltico se caracteriza pelo uso da fora, da coero.
Nas relaes interindividuais, apesar do estado de subordinao criado pelo poder econmico (o que se evidencia, e. g., nas relaes de trabalho, com destaque para a que se
estabelece entre empregador e empregado) e da adeso passiva aos valores ideolgicos
transmitidos pela classe dominante, apenas o emprego da fora fsica consegue impedir
a insubordinao e domar toda forma de desobedincia. Do mesmo modo, nas relaes
entre grupos polticos independentes, o instrumento decisivo que um grupo dispe para
impor a prpria vontade a um outro grupo o uso da fora, isto , a guerra. Deveras,
o poder poltico o poder supremo numa sociedade organizada, a ele subordinando-se
todos os demais.
Modernamente, consolidou-se a ligao de poltica com governo. Assim, o termo
associado ao que concerne polis, ao Estado, ao governo, arte ou cincia de governar,
de administrar a res pblica, de influenciar o governo, suas aes ou o processo de tomada de decises. Nesse sentido, o socilogo ingls Giddens (2005, p. 342, 573) assevera
que poltica o meio pelo qual o poder utilizado e contestado para influenciar a natureza e o contedo das atividades governamentais. Assinala que a esfera poltica inclui as
atividades daqueles que esto no governo, mas tambm as aes e interesses concorrentes de muitos outros grupos e indivduos.
Estado, em definio lapidar, a sociedade politicamente organizada. a totalidade
da sociedade poltica, formalmente organizada sob a forma jurdica. Trata-se de ente abstrato, de existncia ideal, no qual o poder enraizado e institucionalizado. Constituem
seus elementos: poder poltico, povo e territrio.
O governo denota a face dinmica, ativa, do Estado. Trata-se do conjunto de pes
soas, instituies e rgos que impulsionam a vida pblica, realizando a vontade poltica
do grupo investido no poder. O governo, em suma, exerce o poder poltico enfeixado no
Estado.
O universo poltico abrange a direo do Estado nos planos externo e interno, a gesto de recursos pblicos, a definio e o desenvolvimento de polticas pblicas, a implementao de projetos sociais e econmicos, o acesso a cargos pblicos, a realizao de
atividades legislativas e jurisdicionais, entre outras coisas.

1.2 Direito poltico, direito constitucional e cincia poltica


Nesse amplo quadro, Direito Poltico o ramo do Direito Pblico cujo objeto so os
princpios e as normas que regulam a organizao e o funcionamento do Estado e do governo, disciplinando o exerccio e o acesso ao poder estatal. Encontra-se, pois, compreendido no Direito Constitucional, cujo objeto consiste no estudo da constituio do Estado,

Direito Eleitoral Gomes

na qual encontram-se reguladas no s a ordem poltica, como tambm a social, a econmica e os direitos fundamentais.
A cincia poltica tambm se ocupa do fenmeno poltico, fazendo-o, contudo, em
outra dimenso, de maneira ampla e com maior grau de abstrao. Sem se restringir a
aspectos normativos ou organizacionais de determinado Estado ou a determinada poca,
cuida tal cincia mais propriamente de estudar o poder poltico, suas formas de distribuio na sociedade, bem como seu funcionamento ou operacionalizao. Para alm de
concepes jurdico-normativas, a ela tambm aportam ideias filosficas, morais, psicolgicas (psicologia social) e sociolgicas, as quais lhe alargam sobremodo o espectro.

1.3 Direitos polticos


Denominam-se direitos polticos ou cvicos as prerrogativas e os deveres inerentes
cidadania. Englobam o direito de participar direta ou indiretamente do governo, da organizao e do funcionamento do Estado.
Conforme ensina Ferreira (1989, p. 288-289), direitos polticos so aquelas prerrogativas que permitem ao cidado participar na formao e comando do governo. So
previstos na Constituio Federal, que estabelece um conjunto sistemtico de normas respeitantes atuao da soberania popular.
Extrai-se do Captulo IV, do Ttulo II, da Constituio Federal, que os direitos polticos
disciplinam as diversas manifestaes da soberania popular, a qual se concretiza pelo sufrgio universal, pelo voto direto e secreto (com valor igual para todos os votantes), pelo
plebiscito, referendo e iniciativa popular.
pelos direitos polticos que as pessoas individual e coletivamente intervm e
participam no governo. Tais direitos no so conferidos indistintamente a todos os habitantes do territrio estatal isto , a toda a populao , mas s aos nacionais que preencham determinados requisitos expressos na Constituio ou seja, ao povo.
Note-se que esse termo povo no deixa de ser vago, prestando-se a manipulaes
ideolgicas. No chamado sculo de Pricles (sculo V a. C.), em que Atenas conheceu
o esplendor de sua democracia, o povo no chegava a 10% da populao, sendo constitudo apenas pela classe dos atenienses livres; no o integravam comerciantes, artesos,
mulheres, escravos e estrangeiros. Essa concepo restritiva era generalizada nos Estados
antigos, inclusive em Roma, onde a plebe no detinha direitos civis nem polticos. A a res
publica era o solo romano, distribudo entre as famlias fundadoras da civitas, os Patres
ou Pais Fundadores, de onde surgiram os Patrcios, nicos a quem eram conferidos direitos civis e cidadania; durante muito tempo a plebe se fazia ouvir pela voz solitria de seu
Tribuno, o chamado Tribuno da Plebe. Para os revolucionrios franceses de 1789, o povo
no inclua o rei, nem a nobreza, tampouco o clero, mas apenas os integrantes do Terceiro Estado profissionais liberais, burgueses, operrios e camponeses. Na tica comunista
(marxista), o povo restringe-se classe operria, dele estando excludos todos os que se
oponham ou resistam a tal regime.

Direitos polticos

As democracias contemporneas assentam sua legitimidade na ideia de povo, na soberania popular exercida pelo sufrgio universal e peridico. Ao tempo em que o povo
integra e fundamenta o Estado Democrtico de Direito, tambm objeto de suas emanaes. Mas bom frisar que essa integrao ideolgico-liberal no tem evitado uma
pronunciada diviso de classes e uma forte excluso social. que a ordem capitalista contempornea soube manter a esfera poltico-social bem separada da econmico-financeira.
Prova disso o fato de os mercados nem sempre se abalarem seriamente por eventuais
crises polticas. Como resultado, tem-se uma pfia distribuio de rendas (que invariavelmente se concentra no topo), um grande nmero de pessoas alijadas dos subsistemas
econmico, trabalhista, de sade, educacional, jurdico, previdencirio, assistencial, entre outros. Ao contrrio do que possa parecer, esse no um problema restrito a pases
pobres, perifricos, pois tambm os ricos dele padecem. Conforme assinala Mller (2000,
p. 92):
A extenso do empobrecimento e da desintegrao nos EUA infelizmente j no necessita
de meno especial. Na Frana a excluso se tornou h anos o tema dominante da poltica
social. Na Alemanha a situao , ao que tudo indica, avaliada pelo governo federal de tal
modo, que ele se nega at agora [...] a publicar um relatrio sobre a pobreza no pas.

Nesse sentido, assevera Giddens (2007, p. 256-257):


Os Estados Unidos revelam-se o mais desigual de todos os pases industrializados em termos de distribuio de renda. A proporo de renda auferida pelo 1% no topo aumentou
substancialmente ao longo das ltimas duas ou trs dcadas, ao passo que os da base viram
suas rendas mdias estagnarem ou declinarem. Definida como 50% ou menos da renda
mediana, a pobreza nos Estados Unidos no incio da dcada de 1990 era cinco vezes maior
que na Noruega ou na Sucia 20% para os Estados Unidos, em contraste com os 4% dos
outros dois pases. A incidncia de pobreza no Canad e na Austrlia tambm alta, respectivamente 14% e 13%.

Este mesmo autor assinala que, apesar de o nvel de desigualdade de renda nos pases da Unio Europeia ser menor que o dos EUA,
a pobreza generalizada na UE, segundo cifras e medidas oficiais. Usando-se o critrio de
metade ou menos da renda mediana, 57 milhes de pessoas viviam na pobreza nas naes
da UE em 1998. Cerca de dois teros delas estavam nas maiores sociedades: Frana, Itlia,
Reino Unido e Alemanha.

Em linguagem tcnico-constitucional, povo constitui um conceito operativo, designando o conjunto dos indivduos a que se reconhece o direito de participar na formao
da vontade estatal, elegendo ou sendo eleitos, ou seja, votando ou sendo votados com
vistas a ocupar cargos poltico-eletivos. Povo, nesse sentido, a entidade mtica qual
as decises coletivas so imputadas. Note-se, porm, que as decises coletivas no so

Direito Eleitoral Gomes

tomadas por todo o povo, seno pela maioria, ou seja, pela frao cuja vontade prevalece
nas eleies.
Chama-se cidado a pessoa detentora de direitos polticos, podendo, pois, participar
do processo governamental, elegendo ou sendo eleito para cargos pblicos. Como ensina
Silva (2006, p. 347), a cidadania um atributo jurdico-poltico que o nacional obtm
desde o momento em que se torna eleitor.
verdade que, nos domnios da cincia social, o termo cidadania apresenta significado bem mais amplo que o aqui assinalado. Denota o prprio direito vida digna e plena
participao na sociedade de todos os habitantes do territrio estatal. Nessa perspectiva,
a cidadania significa que todos so livres e iguais perante o ordenamento legal, sendo vedada a discriminao injustificada; todos tm direito sade, locomoo, livre expresso
do pensamento, crena, reunio, associao, habitao, educao de qualidade, ao lazer,
ao trabalho. Enfim, em sentido amplo, a cidadania enfeixa os direitos civis, polticos, sociais e econmicos, sendo certo que sua aquisio se d antes mesmo do nascimento do
indivduo, j que o nascituro, tambm ele, ostenta direitos de personalidade, tendo resguardados os patrimoniais. No entanto, no Direito Eleitoral os termos cidadania e cidado
so empregados em sentido restrito, abarcando to s o jus suffragii e o jus honorum, isto
, os direitos de votar e ser votado.
Cidadania e nacionalidade so conceitos que no devem ser confundidos. Enquanto
aquela status ligado ao regime poltico, esta j um status do indivduo perante o Estado. Assim, tecnicamente, o indivduo pode ser brasileiro (nacionalidade) e nem por isso
ser cidado (cidadania), haja vista no poder votar nem ser votado (ex.: criana, pessoa
absolutamente incapaz).
Os direitos polticos ligam-se ideia de democracia. Nesta, sobressaem a soberania
popular e a livre participao de todos nas atividades estatais. A democracia, hoje, figura
nos tratados internacionais como direito humano e fundamental.

2 Direitos humanos e direitos polticos


antiga a preocupao com o delineamento de um efetivo esquema de proteo da
pessoa humana. A doutrina dos direitos humanos desenvolveu-se a partir da evoluo
histrica desse movimento.
O jusnaturalismo moderno concebia os direitos do homem como eternos, imutveis,
vigentes em todos os tempos, lugares e naes. A declarao desses direitos significou,
no campo simblico, a emancipao do homem, por afirmar sua liberdade fundamental.
Teve o sentido de livr-lo das amarras opressivas de certos grupos sociais, como ordens
religiosas e familiares.
Segundo Alexy (2007, p. 45 ss), os direitos do homem distinguem-se de outros direitos pela combinao de cinco fatores, pois so: (i) universais: todos os homens (considerados individualmente) so seus titulares; (ii) morais: sua validade no depende de

Direitos polticos

positivao, pois so anteriores ordem jurdica; (iii) preferenciais: o Direito Positivo deve
se orientar por eles e criar esquemas legais para otimiz-los e proteg-los; (iv) fundamentais: sua violao ou no satisfao acarreta graves consequncias pessoa; (v) abstratos:
por isso, pode haver coliso entre eles, o que deve ser resolvido pela ponderao.
Expoentes da primeira gerao de direitos, em que sobressai a liberdade, figuram os
direitos polticos nas principais declaraes de direitos humanos, sendo consagrados j
nas primeiras delas.
Deveras, a Declarao de Direitos do Bom Povo da Virgnia, de 12 de junho de
1776, de autoria de George Mason, dispe em seu artigo 6o:
As eleies de representantes do povo em assembleias devem ser livres, e todos aqueles que
tenham dedicao comunidade e conscincia bastante do interesse comum permanente tm direito de voto, e no podem ser tributados ou expropriados por utilidade pblica,
sem o seu consentimento ou o de seus representantes eleitos, nem podem ser submetidos
a nenhuma lei qual no tenham dado, da mesma forma, o seu consentimento para o bem
pblico.

esse igualmente o sentido expresso na Declarao de Independncia dos Estados


Unidos da Amrica, ocorrida em 4 de julho de 1776, j que, na histria moderna, nela
que os princpios democrticos so por primeiro afirmados.
Por sua vez, a Declarao Francesa dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789,
assevera em seu artigo 6o: A lei a expresso da vontade geral. Todos os cidados tm
o direito de concorrer, pessoalmente ou atravs de mandatrios, para a sua formao.
Reza o artigo XXI da Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948:
1. Todo homem tem o direito de tomar posse no governo de seu pas, diretamente ou por
intermdio de representantes livremente escolhidos. 2. Todo homem tem igual direito de
acesso ao servio pblico de seu pas. 3. A vontade do povo ser a base da autoridade do governo; esta vontade ser expressa em eleies peridicas e legtimas, por sufrgio universal,
por voto secreto ou processo equivalente que assegure a liberdade do voto.

Ademais, o artigo 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, de 1966


ratificado pelo Brasil pelo Decreto-Legislativo no 226/91 e promulgado pelo Decreto
no592/92 , estabelece:
Todo cidado ter o direito e a possibilidade, sem qualquer das formas de discriminao
mencionadas no artigo 2o e sem restries infundadas: (a) de participar da conduo dos
assuntos pblicos, diretamente ou por meio de representantes livremente escolhidos; (b) de
votar e de ser eleito em eleies peridicas, autnticas, realizadas por sufrgio universal e
igualitrio e por voto secreto, que garantam a manifestao da vontade dos eleitores; (c) de
ter acesso, em condies gerais de igualdade, s funes pblicas de seu pas.

Direito Eleitoral Gomes

Comentando esse ltimo dispositivo, observa Comparato (2005, p. 317) que a se encontram compendiados os principais direitos humanos referentes participao do cidado no governo de seu pas. a afirmao do direito democracia como direito humano.

3 Direitos fundamentais e direitos polticos


Direitos humanos expresso ampla, de matiz universalista, sendo corrente nos textos internacionais, sobretudo nas declaraes de direitos, conforme aludido.
J a expresso direitos fundamentais teve seu uso consagrado nas constituies estatais, no Direito Pblico, traduzindo o rol concreto de direitos humanos acolhidos nos
textos constitucionais. A positivao de tais direitos no ordenamento jurdico estatal faz
com que sejam institucionalizados, sendo essa medida essencial para otimizar a proteo
deles.
Assegura Canotilho (1996, p. 517) que as expresses direitos do homem e direitos fundamentais so frequentemente utilizadas como sinnimas. Segundo sua origem
e seu significado, poderamos distingui-las da seguinte maneira: direitos do homem so
direitos vlidos para todos os povos e em todos os tempos (dimenso jusnaturalista-universalista); direitos fundamentais so os direitos do homem, jurdico-institucionalmente
garantidos e limitados espao-temporalmente. Os direitos do homem nascem da prpria
natureza humana e da seu carter inviolvel, atemporal e universal; j os direitos fundamentais seriam direitos objetivamente vigentes em uma ordem concreta.
O Ttulo II da Constituio Federal de 1988 que reza: Dos Direitos e Garantias
Fundamentais abrange quatro esferas de direitos fundamentais, a saber: (1) direitos e
deveres individuais e coletivos (art. 5o); (2) direitos sociais (arts. 6o a 11); (3) nacionalidade (arts. 12 e 13); (4) direitos polticos (arts. 14 a 17). de se concluir, pois, que os
direitos polticos situam-se entre os direitos fundamentais.

4 Privao de direitos polticos


4.1 Consideraes iniciais
Levantamento feito pelo Tribunal Superior Eleitoral nos albores de 2007, divulgado
em maro do mesmo ano, revela que 503.002 brasileiros estavam privados de direitos
polticos na ocasio. A maior parte deles (376.949) por fora de condenao criminal;
72.627, em virtude de prestao de servio militar (os chamados conscritos); 42.401, em
razo de interdio por incapacidade absoluta; 972, por motivo de condenao em improbidade administrativa; 296, por terem optado por exercer os direitos polticos em Portugal; 176, por se terem recusado a exercer obrigao a todos imposta (servio militar);
9.581, sem causa identificada.

Direitos polticos

Privar tirar ou subtrair algo de algum, que fica destitudo ou despojado do bem
subtrado. O bem em questo so os direitos polticos. A Constituio prev duas formas
de privao de direitos polticos: perda e suspenso. Probe, ademais, a cassao desses
mesmos direitos. Veja-se o texto constitucional:
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos
casos de:
I cancelamento da naturalizao por sentena transitada em julgado;
II incapacidade civil absoluta;
III condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou prestao alternativa, nos termos do
art. 5o, VIII;
V improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4o.

A cassao de direitos polticos foi expediente largamente empregado pelo governo


militar para afastar opositores do regime. O Ato Institucional no 1, editado em 9 de abril
de 1964, autorizava a cassao de mandatos legislativos. Cassar significa desfazer ou desconstituir ato perfeito, anteriormente praticado, retirando-lhe a existncia e, pois, a eficcia. Apesar de se tratar de termo tcnico-jurdico, ficou estigmatizado.
A seu turno, perder deixar de ter, possuir, deter ou gozar algo; ficar privado.
Como bvio, s se perde o que se tem. A ideia de perda liga-se de definitividade; a
perda sempre permanente, embora se possa recuperar o que se perdeu.
J a suspenso na definio de Cretella Jnior (1989, v. 2, p. 1118) interrupo temporria daquilo que est em curso, cessando quando terminam os efeitos de ato
ou medida anterior. Trata-se, portanto, de privao temporria de direitos polticos. S
pode ser suspenso algo que j existia e estava em curso. Assim, se a pessoa ainda no detinha direitos polticos, no pode haver suspenso.
A Lei Maior no fala em impedimento, embora se possa cogitar dele. Consiste o impedimento em obstculo aquisio dos direitos polticos, de maneira que a pessoa no
chega a alcan-los enquanto no removido o bice. Haver impedimento, e. g., quando o absolutamente incapaz portar anomalia congnita, permanecendo nesse estado at
atingir a idade adulta.
Parte da doutrina tem considerado os incisos I (cancelamento de naturalizao) e IV
(escusa de conscincia) do citado artigo 15 da Constituio como hipteses de perda de
direitos polticos. As demais so de suspenso. Assim era na Constituio de 1967, cujo
artigo 144 separava os casos de suspenso (inc. I) dos de perda (inc. II). Nesse sentido,
pronunciam-se Ferreira Filho (2005, p. 115) e Moraes (2002, p. 256). No entanto, Cretella Jnior (1989, v. 2, p. 1122, no 169) afirma que, na escusa de conscincia, pode haver
perda ou suspenso. Cremos, porm, que essa hiptese de suspenso ou de impedimento, no de perda.

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Direito Eleitoral Gomes

A perda ou a suspenso de direitos polticos acarretam vrias consequncias jurdicas, como o cancelamento do alistamento e a excluso do corpo de eleitores (CE, art.71,
II), o cancelamento da filiao partidria (LOPP, art. 22, II), a perda de mandato eletivo (CF, art. 55, IV, 3o), a perda de cargo ou funo pblica (CF, art. 37, I, c.c. Lei
no8.112/90, art. 5o, II e III), a impossibilidade de se ajuizar ao popular (CF, art. 5o, LXXIII), o impedimento para votar ou ser votado (CF, art. 14, 3o, II) e para exercer a iniciativa popular (CF, art. 61, 2o).
A excluso do corpo de eleitores no automtica, devendo ser observado o procedimento traado no artigo 77 do Cdigo Eleitoral. Todavia, uma vez cessada a causa do
cancelamento, poder o interessado requerer novamente sua qualificao e inscrio no
corpo eleitoral (CE, art. 81), recuperando, assim, sua cidadania.
No tocante a deputados federais e senadores (e tambm a deputados estaduais e distritais, por fora do disposto nos arts. 27, 1o, e 32, 3o, da CF), a concretizao da perda dos direitos polticos acarreta a do mandato. Mas a perda de mandato legislativo deve
necessariamente ser precedida de ato editado pela Mesa da Casa respectiva, que age de
ofcio ou mediante provocao de qualquer de seus membros, ou de partido poltico com
representao no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa (CF, art. 55, IV, 3o). A
necessidade de haver pronunciamento da Mesa denota respeito independncia dos Poderes e, pois, do Parlamento.
A perda de mandato constitui efeito necessrio da ausncia de direito poltico, sendo,
por isso, apenas declarada pela Mesa da respectiva Casa Legislativa. Esse rgo no goza
de discricionariedade (ou liberdade) para decidir se declara ou no a perda do mandato
do parlamentar, pois trata-se de ato vinculado. Limita-se ele a confeccionar e publicar a
declarao. que, conforme j assentou o Pretrio Excelso, da suspenso de direitos polticos resulta por si mesma a perda do mandato eletivo ou do cargo do agente poltico
(STF RE no 418876/MT 1a T. Rel. Min. Seplveda Pertence DJ 4-6-2004, p. 48).
De qualquer sorte, afrontaria a razo e a tica a manuteno do mandato de parlamentar que perdeu ou teve suspensos seus direitos polticos. fcil imaginar o contrassenso que seria a situao de algum que pudesse participar de processo legislativo,
debatendo, votando e contribuindo para a aprovao de leis, mas no gozasse da nacionalidade brasileira ou nem sequer pudesse votar em eleies gerais ou municipais porque
se encontra com a inscrio eleitoral cancelada.

4.2 Cancelamento de naturalizao


Nacionalidade o vnculo que liga um indivduo a determinado Estado. Pela naturalizao, o estrangeiro recebe do Estado concedente o status de nacional.
A aquisio da nacionalidade brasileira por estrangeiro rege-se pelo artigo 12, II, da
Constituio, pelo qual so brasileiros naturalizados:

Direitos polticos

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a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos originrios de


pases de lngua portuguesa apenas residncia por um ano ininterrupto e idoneidade moral;
b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade residentes na Repblica Federativa do Brasil
h mais de quinze anos ininterruptos e sem condenao penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira.

A regulamentao desse dispositivo encontra-se na Lei no 6.815/80, que estabelece


os requisitos para a concesso da naturalizao, conforme consta de seu artigo 111. O ato
administrativo que confere ao estrangeiro o status de nacional de competncia do Poder
Executivo, nomeadamente do Ministrio da Justia.
A lei no poder estabelecer distino entre brasileiros natos e naturalizados, salvo
nos casos previstos na Constituio. Nessa ressalva encontra-se o preenchimento de certos cargos no organismo estatal, pois so privativos de brasileiro nato os cargos: I de
Presidente e Vice-Presidente da Repblica; II de Presidente da Cmara dos Deputados;
III de Presidente do Senado Federal; IV de Ministro do Supremo Tribunal Federal; V
da carreira diplomtica; VI de oficial das Foras Armadas; VII de Ministro de Estado
da Defesa (CF, art. 12, 2o e 3o). Quanto aos portugueses com residncia permanente
no Pas, se houver reciprocidade em favor de brasileiros, sero atribudos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os casos previstos nesta Constituio (CF, art. 12, 1o).
Impende registrar que a outorga a brasileiro do gozo de direitos polticos em Portugal importar suspenso desses mesmos direitos no Brasil. O Estatuto da Igualdade
(Decreto no 3.927/2001), firmado entre Brasil e Portugal, prev que os que optarem por
exercer os direitos polticos no Estado de residncia tero suspenso o exerccio no Estado de nacionalidade. esse igualmente o sentido do artigo 51, 4o, da Resoluo TSE
no21.538/2003.
O cancelamento da naturalizao traduz o rompimento do vnculo jurdico existente
entre o indivduo e o Estado. O artigo 12, 4o, I, da Constituio determina a perda da
nacionalidade do brasileiro que tiver cancelada sua naturalizao, por sentena judicial,
em virtude de atividade nociva ao interesse nacional. Como consequncia, reassume o
sentenciado o status de estrangeiro.
da Justia Federal a competncia para as causas referentes nacionalidade e naturalizao (CF, art. 109, X). Ademais, o Ministrio Pblico Federal tem legitimidade para
promover ao visando ao cancelamento de naturalizao, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional (LC no 75/90, art. 6o, IX).
Tambm ser declarada a perda da nacionalidade do brasileiro nato que adquirir
outra nacionalidade, salvo nos casos: (a) de reconhecimento de nacionalidade originria
pela lei estrangeira; (b) de imposio de naturalizao, pela norma estrangeira, ao brasileiro residente em Estado estrangeiro, como condio para permanncia em seu territrio
ou para o exerccio de direitos civis.
A perda da nacionalidade brasileira acarreta ipso facto a perda dos direitos polticos.

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Direito Eleitoral Gomes

4.3 Incapacidade civil absoluta


A hiptese em apreo remete ao artigo 3o, II, do vigente Cdigo Civil. A incapacidade
absoluta implica a completa vedao do indivduo para o exerccio de atos da vida civil,
j que ele se torna inapto para conduzir-se com independncia, autonomia e eficincia na
vida, de maneira a reger sua pessoa e seus bens. O incapaz atua por meio de seus representantes legais, que realizam os atos por ele. Conforme salientei em outra obra (Gomes,
2006, seo 3.4.3), atualmente, para que uma pessoa seja considerada absolutamente
incapaz,
no basta a existncia de enfermidade ou deficincia mental, pois a lei exige, ainda, que ela
no tenha o necessrio discernimento para a prtica de atos da vida civil. Em outros termos,
necessrio que o indivduo apresente condies inferiores relativamente acuidade intelectiva, restando afetado significativamente seu entendimento ou a expresso de sua vontade,
de sorte que esteja inapto para reger sua prpria vida com independncia e autonomia.

Tornando-se incapaz a pessoa e sendo decretada sua interdio, seus direitos polticos ficaro suspensos. Reza o artigo 1.773 do Cdigo Civil que a sentena que declara a
interdio produz efeitos desde logo, embora sujeita a recurso. O fato de no se exigir o
trnsito em julgado da sentena para o efeito de suspenso dos direitos polticos do interdito no atenta contra a ideia de soberania popular, porquanto ele no poderia exerc-los,
dado seu estado de sade. A questo aqui eminentemente prtica.
A hiptese em apreo refere-se a suspenso de direitos polticos e no a perda, pois,
uma vez recobrada a capacidade de exerccio, tais direitos sero restabelecidos (CE,
art.81). No entanto, e se a pessoa j nascer portando doena que a torne incapaz at a
fase adulta ou mesmo por toda a vida? Nesse caso, imprprio falar-se de suspenso, que
pressupe o gozo anterior de direitos polticos. Tampouco se pode falar de perda, pois
no se perde o que no se tem. Mais correto ser pensar em impedimento, pois a incapacidade congnita fator obstativo para a aquisio dos direitos polticos.
O juiz cvel que decretar a interdio dever comunicar esse fato ao juiz eleitoral ou
ao TRE, de maneira que seja cancelado o alistamento do interditado, com a consequente
excluso do rol de eleitores (CE, art. 71, II e 2o).

4.4 Condenao criminal transitada em julgado


Reza o artigo 15, inciso III, da Constituio Federal que a condenao criminal transitada em julgado determina a suspenso de direitos polticos enquanto perdurarem seus
efeitos. Trata-se de norma autoaplicvel, conforme pacfico entendimento jurisprudencial.
[...] Suspenso de Direitos Polticos Condenao Penal Irrecorrvel Subsistncia de seus
Efeitos Autoaplicabilidade do art. 15, III, da Constituio A norma inscrita no art. 15, III,
da Constituio reveste-se de autoaplicabilidade, independendo, para efeito de sua imediata

Direitos polticos

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incidncia, de qualquer ato de intermediao legislativa. Essa circunstncia legitima as decises da Justia Eleitoral que declaram aplicvel, nos casos de condenao penal irrecorrvel e enquanto durarem os seus efeitos, como ocorre na vigncia do perodo de prova do
sursis , a sano constitucional concernente privao de direitos polticos do sentenciado.
Precedente: RE no 179.502-SP (Pleno), Rel. Min. Moreira Alves. Doutrina (STF AgRRMS
no22.470/SP 1a T. Rel. Min. Celso de Mello DJ 27-9-1996, p. 36158).
Administrativo. Concurso Pblico. Posse. Gozo de Direitos Polticos. Bons Antecedentes.
Candidato Condenado por Sentena Transitada em Julgado. Impossibilidade. I O Supremo
Tribunal Federal j pacificou o entendimento quanto autoaplicabilidade do art. 15, inciso
III, da Constituio Federal. II Havendo legislao especfica exigindo o pleno gozo dos direitos polticos e bons antecedentes para a posse no servio pblico, no h direito lquido e
certo nomeao do candidato que no cumpriu com tais requisitos, por ter sido condenado
com sentena transitada em julgado. Recurso desprovido (STJ RMS no 16.884/SE 5aT.
Rel. Min. Felix Fischer DJ 14-2-2005, p. 217).
1. O art. 15, III, da CF/88 auto-aplicvel, constituindo a suspenso dos direitos polticos
efeito automtico da condenao. 2. A condenao criminal transitada em julgado suficiente imediata suspenso dos direitos polticos, ainda que a pena privativa de liberdade
tenha sido posteriormente substituda por uma restritiva de direitos. 3. Agravo regimental
desprovido (TSE AgR-REspe no 65172/SP DJe, t. 98, 28-5-2014, p. 82-83).
Recurso Especial. Eleies 2004. Regimental. Registro. Condenao criminal transitada em
julgado. Direitos polticos. CF/88, art. 15, III. Autoaplicabilidade. autoaplicvel o art. 15,
III, CF. Condenao criminal transitada em julgado suspende os direitos polticos pelo tempo
que durar a pena. Nega-se provimento a agravo que no infirma os fundamentos da deciso
impugnada (TSE AREspe no 22.461/MS PSS 21-9-2004).

A suspenso de direitos polticos constitui efeito secundrio da sentena criminal


condenatria, exsurgindo direta e automaticamente com seu trnsito em julgado, independentemente da natureza ou do montante da pena aplicada in concreto. Por isso, no
necessrio que venha gravada na parte dispositiva do decisum.
Tal qual o registro da candidatura e a diplomao do eleito, a investidura no cargo e
o exerccio de mandato poltico-eletivo pressupem que o mandatrio esteja no gozo dos
direitos polticos. Pretende-se que os cargos pblico-eletivos sejam ocupados por cidados insuspeitos, sobre os quais no pairem dvidas quanto integridade tico-jurdica,
honestidade e honradez. Visa-se, com isso, assegurar a legitimidade e a dignidade da representao popular, pois o Parlamento e, de resto, todo o aparato estatal no pode
transformar-se em abrigo de delinquentes.
Cumpre indagar se a suspenso de direitos polticos decorrente de condenao criminal transitada em julgado implica a perda automtica de mandato eletivo. A indagao
justifica-se diante da especificidade que reveste a sentena penal condenatria e seus
efeitos, bem como do especial tratamento normativo conferido matria.
No que concerne a deputado federal ou senador (e tambm a deputado estadual ou
distrital, por fora do disposto nos arts. 27, 1o, e 32, 3o, da CF), reza o art. 55, VI, 2o
da Constituio Federal: a perda do mandato ser decidida pela Cmara dos Deputados

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Direito Eleitoral Gomes

ou pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocao da respectiva Mesa
ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. A
redao desse dispositivo foi alterada pela EC no 76/2013 que suprimiu o carter secreto
da votao; essa, agora, aberta. Logo, na hiptese de haver condenao criminal, a perda do mandato no se concretiza de forma instantnea, pois tal efeito depende de ato a
ser praticado ulteriormente pelo rgo Legislativo a que pertence o condenado.
O citado 2o, art. 55, da CF enseja a interpretao de que no caso especfico de
condenao criminal a Cmara dos Deputados ou o Senado decidiro, por maioria absoluta de votos, a perda do mandato de seus respectivos membros. Portanto, esse efeito no
decorreria direta e imediatamente da condenao criminal imposta pelo Poder Judicirio, mas do ato emanado daquelas Casas. De sorte que o ato judicial constituiria apenas
um requisito ou ponto de partida para anlise e julgamento poltico do Poder Legislativo.
Entretanto, essa regra colide com outra de igual estatura, a saber, a prevista no 3o,
IV, art. 55 c.c. art. 15, III, ambos da Constituio Federal. Aqui, conforme salientado h
pouco, no h propriamente deciso por parte do Legislativo, mas mera declarao e publicao do ato de perda do mandato. Isso porque a condenao criminal (entre outras
causas) provoca a suspenso dos direitos polticos (CF, art. 15, III), e essa suspenso, s
por si, determina a incidncia do inciso IV e do 3o do mesmo art. 55 da Constituio,
os quais s exigem a declarao da Mesa da Casa respectiva, declarao essa que pode se
dar ex officio ou decorrer de provocao de qualquer de seus membros ou de partido poltico representado no Congresso Nacional. No h, aqui, discricionariedade (ou liberdade)
do Poder Legislativo para decidir se declara ou no a perda do mandato do parlamentar
que se encontra com seus direitos polticos suspensos, pois trata-se de ato vinculado, de
maneira que a Casa Legislativa se limita a declarar a perda do mandato e publicar o respectivo ato.
No julgamento da Ao Penal no 470, o plenrio do Supremo Tribunal Federal, pela
estreita maioria de 5 a 4, na sesso realizada em 17-12-2012, firmou a interpretao de
que, havendo condenao criminal emanada do Pretrio Excelso (mormente na hiptese de crime contra a administrao pblica), a perda do mandato parlamentar do acusado exsurge direta e automaticamente do trnsito em julgado do decisum. Mesa da
Casa Legislativa cabe apenas declarar a perda do mandato e no decidi-la. Distinguiu-se,
portanto, a deciso da declarao. Isso porque a resoluo (= deciso) sobre a perda do
mandato inerente ao exerccio da jurisdio.
[...] Perda do mandato eletivo. Competncia do Supremo Tribunal Federal. Ausncia de
violao do princpio da separao de poderes e funes. Exerccio da funo jurisdicional.
Condenao dos rus. detentores de mandato eletivo pela prtica de crimes contra a Administrao Pblica. Pena aplicada nos termos estabelecidos na legislao penal pertinente. 1. O Supremo Tribunal Federal recebeu do Poder Constituinte originrio a competncia
para processar e julgar os parlamentares federais acusados da prtica de infraes penais
comuns. Como consequncia, ao Supremo Tribunal Federal que compete a aplicao das
penas cominadas em lei, em caso de condenao. A perda do mandato eletivo uma pena
acessria da pena principal (privativa de liberdade ou restritiva de direitos), e deve ser

Direitos polticos

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decretada pelo rgo que exerce a funo jurisdicional, como um dos efeitos da condenao, quando presentes os requisitos legais para tanto. 2. Diferentemente da Carta outorgada de 1969, nos termos da qual as hipteses de perda ou suspenso de direitos polticos
deveriam ser disciplinadas por Lei Complementar (art. 149, 3o), o que atribua eficcia
contida ao mencionado dispositivo constitucional, a atual Constituio estabeleceu os casos
de perda ou suspenso dos direitos polticos em norma de eficcia plena (art. 15, III). Em
consequncia, o condenado criminalmente, por deciso transitada em julgado, tem seus direitos polticos suspensos pelo tempo que durarem os efeitos da condenao. 3. A previso
contida no artigo 92, I e II, do Cdigo Penal, reflexo direto do disposto no art. 15, III, da
Constituio Federal. Assim, uma vez condenado criminalmente um ru detentor de mandato eletivo, caber ao Poder Judicirio decidir, em definitivo, sobre a perda do mandato.
No cabe ao Poder Legislativo deliberar sobre aspectos de deciso condenatria criminal,
emanada do Poder Judicirio, proferida em detrimento de membro do Congresso Nacional.
A Constituio no submete a deciso do Poder Judicirio complementao por ato de
qualquer outro rgo ou Poder da Repblica. No h sentena jurisdicional cuja legitimidade ou eficcia esteja condicionada aprovao pelos rgos do Poder Poltico. A sentena
condenatria no a revelao do parecer de umas das projees do poder estatal, mas a
manifestao integral e completa da instncia constitucionalmente competente para sancionar, em carter definitivo, as aes tpicas, antijurdicas e culpveis. Entendimento que se
extrai do artigo 15, III, combinado com o artigo 55, IV, 3o, ambos da Constituio da Repblica. Afastada a incidncia do 2o do art. 55 da Lei Maior, quando a perda do mandato
parlamentar for decretada pelo Poder Judicirio, como um dos efeitos da condenao criminal transitada em julgado. Ao Poder Legislativo cabe, apenas, dar fiel execuo deciso
da Justia e declarar a perda do mandato, na forma preconizada na deciso jurisdicional. 4.
Repugna nossa Constituio o exerccio do mandato parlamentar quando recaia, sobre o
seu titular, a reprovao penal definitiva do Estado, suspendendo-lhe o exerccio de direitos
polticos e decretando-lhe a perda do mandato eletivo. A perda dos direitos polticos consequncia da existncia da coisa julgada. Consequentemente, no cabe ao Poder Legislativo
outra conduta seno a declarao da extino do mandato (RE 225.019, Rel. Min. Nelson
Jobim). Concluso de ordem tica consolidada a partir de precedentes do Supremo Tribunal
Federal e extrada da Constituio Federal e das leis que regem o exerccio do poder poltico-representativo, a conferir encadeamento lgico e substncia material deciso no sentido
da decretao da perda do mandato eletivo. Concluso que tambm se constri a partir da
lgica sistemtica da Constituio, que enuncia a cidadania, a capacidade para o exerccio
de direitos polticos e o preenchimento pleno das condies de elegibilidade como pressupostos sucessivos para a participao completa na formao da vontade e na conduo da
vida poltica do Estado. 5. No caso, os rus parlamentares foram condenados pela prtica,
entre outros, de crimes contra a Administrao Pblica. Conduta juridicamente incompatvel com os deveres inerentes ao cargo. Circunstncias que impem a perda do mandato
como medida adequada, necessria e proporcional. 6. Decretada a suspenso dos direitos
polticos de todos os rus, nos termos do art. 15, III, da Constituio Federal. Unnime. 7.
Decretada, por maioria, a perda dos mandatos dos rus titulares de mandato eletivo. [...]
(STF AP no470/MG Pleno Rel. Min. Joaquim Barbosa DJe 74, 22-4-2013).

Todavia, esse ltimo entendimento foi revogado pelo prprio STF no julgamento
da Ao Penal no 565/RO, ocorrido na sesso plenria dos dias 7 e 8-8-2013. Dessa feita, tambm por maioria de votos, afirmou o Pretrio Excelso competir respectiva Casa

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Direito Eleitoral Gomes

Legislativa decidir sobre a eventual perda de mandato parlamentar (no caso, de senador),
por fora do disposto no artigo 55, VI, 2o, da CF. De maneira que o especfico efeito atinente perda de mandato poltico no decorre direta e automaticamente do ato jurisdicional. essa a interpretao tendencial daquela Corte Suprema.
No que concerne a vereadores e detentores de mandato executivo (prefeito, governador, presidente da Repblica e seus respectivos vices) inexistem regras excepcionais como
as dos aludidos artigos 27, 1o, 32, 3o, e 55, 2o e 3o, todos da Lei Maior. E excees
interpretam-se restritivamente. Vale frisar que o silncio constitucional aqui relevante,
eloquente, no havendo de se falar em lacuna a ser colmatada. Em tais casos, o trnsito em julgado da condenao criminal implica privao de direitos polticos e perda de
mandato.
Nesse sentido, colhem-se na jurisprudncia da Corte Suprema os seguintes arestos:
(i) [...] Da suspenso de direitos polticos efeito da condenao criminal transitada em
julgado ressalvada a hiptese excepcional do art. 55, 2o, da Constituio resulta por si
mesma a perda do mandato eletivo ou do cargo do agente poltico (STF RE no 418.876/
MT 1a T. Rel. Min. Seplveda Pertence DJ 4-6-2004, p. 48);
(ii) [...] Condenao criminal transitada em julgado aps a posse do candidato eleito (CF,
art. 15, III). Perda dos direitos polticos: consequncia da existncia da coisa julgada. A Cmara de vereadores no tem competncia para iniciar e decidir sobre a perda de mandato de prefeito eleito. Basta uma comunicao Cmara de Vereadores, extrada nos autos
do processo criminal. Recebida a comunicao, o Presidente da Cmara de Vereadores, de
imediato, declarar a extino do mandato do Prefeito, assumindo o cargo o Vice-Prefeito,
salvo se, por outro motivo, no possa exercer a funo. No cabe ao Presidente da Cmara
de Vereadores outra conduta seno a declarao da extino do mandato. Recurso extraordinrio conhecido em parte e nessa parte provido (STF RE no 225.019/GO Pleno Rel.
Min. Nelson Jobim DJ 22-11-1999, p. 133);
(iii) [...] O propsito revelado pelo embargante, de impedir a consumao do trnsito em
julgado de deciso penal condenatria valendo-se, para esse efeito, da utilizao sucessiva
e procrastinatria de embargos declaratrios incabveis constitui fim ilcito que desqualifica o comportamento processual da parte recorrente e que autoriza, em consequncia, o
imediato cumprimento do acrdo emanado do Tribunal a quo, viabilizando, desde logo, tanto
a execuo da pena privativa de liberdade, quanto a privao temporria dos direitos polticos
do sentenciado (CF, art. 15, III), inclusive a perda do mandato eletivo por este titularizado. Precedentes (STF AgEDAI no 177.313/MG 1a T. Rel. Min. Celso de Mello DJ 14-11-1996,
p. 44488).

Note-se, porm, que em tais hipteses a concretizao da perda de mandato com o


efetivo afastamento do agente pblico se d a partir de declarao emanada do respectivo rgo legislativo. Este no decide a perda do mandato, mas apenas a declara e torna
pblica, inexistindo espao para reviso ou discusso dos fundamentos da deciso condenatria. O ato do Legislativo vinculado e no discricionrio. Tal soluo encontra fundamento no princpio de diviso dos poderes.

Direitos polticos

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Por outro lado, no se pode olvidar a previso constante do artigo 92, I, do Cdigo
Penal, que estabelece como efeito secundrio da condenao a perda de mandato eletivo:
(a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano,
nos crimes praticados com abuso de poder ou violao de dever para com a Administrao Pblica; (b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4
(quatro) anos nos demais casos. Na seara penal, a perda de cargo pblico ou mandato
poltico deve ser motivadamente declarada na sentena. Antes de impor essa sano, o
juiz deve sopesar fatores como a natureza do evento e sua lesividade, o grau de culpa do
agente, a necessidade de aplicao da sano no caso concreto. O aludido dispositivo regula nomeadamente a perda de mandato no mbito e para os fins do Direito Penal, e no
a perda de direitos polticos. Ocorre, porm, que a s incidncia dos aludidos artigos 15,
III, 55, IV, VI, 2o e 3o da Constituio Federal por si s afeta o mandato.
Sempre que transitar em julgado condenao penal, o juiz da vara criminal deve comunicar esse fato ao juiz eleitoral para o fim de cancelamento da inscrio e de excluso
do condenado do corpo de eleitores (CE, art. 71, II). No se pode negar o exagero de se
determinar a excluso do eleitor, pois bastaria que houvesse a suspenso de sua inscrio.
Alguns autores insurgem-se contra a exigncia de trnsito em julgado da sentena
penal condenatria para fins eleitorais, considerando mais consentnea a s condenao, regra, alis, esposada no artigo 135, 1o, II, da Constituio de 1946. Nessa linha,
Djalma Pinto (2005, p. 84-85) assevera que a presuno de inocncia, at o trnsito em
julgado da sentena penal, para fins eleitorais, uma aberrao repelida pelo Direito Romano, pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado e em qualquer lugar onde
haja preocupao com a boa aplicao dos recursos pblicos, j que significa a constitucionalizao da impunidade diante da eternizao dos processos no Brasil. No entanto,
para muitos juristas, o requisito em apreo est em harmonia com o direito fundamental
inscrito no artigo 5o, LVII, da Lei Maior.
A expresso condenao criminal, constante do dispositivo constitucional, genrica,
abrangendo a contraveno penal. Nesse diapaso, assentou-se na jurisprudncia o entendimento de que: A disposio constitucional, prevendo a suspenso dos direitos polticos, ao referir-se condenao criminal transitada em julgado, abrange no s aquela
decorrente da prtica de crime, mas tambm a de contraveno penal (TSE REspe
no13.293/MG PSS 7-11-1996).
No importa a natureza da pena aplicada, pois, em qualquer caso, ficaro suspensos os direitos polticos. Logo, irrelevante: (1) que a pena aplicada seja restritiva de
direitos; (2) que seja somente pecuniria; (3) que o ru seja beneficiado com sursis (CP,
art.77); (4) que tenha logrado livramento condicional (CP, art. 83); (5) que a pena seja
cumprida no regime de priso aberto, albergue ou domiciliar. Igualmente irrelevante
perquirir quanto ao elemento subjetivo do tipo penal, havendo a suspenso de direitos
polticos na condenao tanto por ilcito doloso quanto por culposo.
E quanto sentena penal absolutria imprpria? Nesse caso, a despeito da absolvio, h aplicao de medida de segurana, a qual ostenta natureza condenatria. Por isso,
tambm nessa hiptese haver suspenso de direitos polticos.

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Direito Eleitoral Gomes

E se houver transao penal, conforme previso constante do artigo 76 da Lei


n 9.099/95? Note-se que a proposta de transao deve ser feita antes da denncia; a
aceitao e a homologao da proposta no causam reincidncia, sendo isso registrado
apenas para impedir nova concesso desse mesmo benefcio no lapso de cinco anos; ademais, a imposio de sano no constar de certido de antecedentes criminais. Embora
possa haver a aplicao de pena restritiva de direito ou multa, a homologao judicial da
transao no significa condenao criminal. No havendo condenao judicial transitada em julgado, os direitos polticos de quem aceita a transao penal no so atingidos,
e, pois, no se suspendem.
o

E quanto ao sursis processual? Impe-se, nesse caso, a mesma soluo dada transao penal. Previsto no artigo 89 da Lei no 9.099/95, essa medida susta o curso do processo, e, expirado o prazo sem revogao, deve ser decretada sua extino. Extinto o
processo, impossvel se torna a condenao.
Os efeitos da suspenso dos direitos polticos somente cessam com o cumprimento
ou a extino da pena. o que reza a Smula no 9 do TSE: A suspenso de direitos polticos decorrente de condenao criminal transitada em julgado cessa com o cumprimento
ou a extino da pena, independendo de reabilitao ou prova de reparao de danos.
Logo, a propositura de reviso criminal (CPP, art. 621) por si s no faz cessar os efeitos
da condenao, de maneira a restaurar os direitos polticos.
O legislador foi mais severo em relao a alguns delitos, pois, conforme dispe o artigo 1o, I, e, da LC no 64/90, so inelegveis para qualquer cargo
os que forem condenados, em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo judicial colegiado, desde a condenao at o transcurso do prazo de 8 (oito) anos aps o cumprimento da pena, pelos crimes: 1. contra a economia popular, a f pblica, a administrao
pblica e o patrimnio pblico; 2. contra o patrimnio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falncia; 3. contra o meio ambiente e a
sade pblica; 4. eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade; 5. de
abuso de autoridade, nos casos em que houver condenao perda do cargo ou inabilitao para o exerccio de funo pblica; 6. de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; 7. de trfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos;
8. de reduo condio anloga de escravo; 9. contra a vida e a dignidade sexual; e 10.
praticados por organizao criminosa, quadrilha ou bando.

Assim, no tocante a essas infraes, o agente tambm ficar inelegvel pelo prazo de
8 anos, aps o cumprimento ou extino da pena.

4.5 Recusa de cumprir obrigao a todos imposta


Dispe o artigo 5o, VIII, da Constituio que ningum ser privado de direitos por
motivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou poltica, salvo se as invocar para
eximir-se de obrigao legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestao alternativa,
fixada em lei.

Direitos polticos

19

J o artigo 15, inciso IV, da Constituio prev a suspenso de direitos polticos na


hiptese de algum se recusar a cumprir obrigao a todos imposta ou prestao alternativa, nos termos do art. 5o, VIII.
Cuidam tais dispositivos da denominada escusa ou objeo de conscincia, normalmente fundada em crena ou convico religiosa, tica, filosfica ou poltica.
Entre as obrigaes legais a todos impostas destacam-se o exerccio da funo de jurado e a prestao de servio militar.
No que concerne ao jurado, dispe o artigo 436 do Cdigo de Processo Penal ser
obrigatrio o servio do jri para os cidados maiores de 18 (dezoito) anos de notria
idoneidade. Desse servio nenhum cidado poder ser excludo ou deixar de ser alistado em razo de cor ou etnia, raa, credo, sexo, profisso, classe social ou econmica,
origem ou grau de instruo ( 1o). Note-se, porm, que o art. 437 do CPP prev vrias
hipteses de iseno, sendo que o inciso X contm uma clusula geral desobrigando os
que demonstrarem justo impedimento.
A recusa injustificada ao servio do jri poder acarretar multa no valor de 1(um)
a 10 (dez) salrios-mnimos, a critrio do juiz, de acordo com a condio econmica do
jurado (CPP, art. 436, 2o).
No entanto, fundando-se a recusa em convico religiosa, filosfica ou poltica,
reza o artigo 438 do CPP que o cidado incide no dever de prestar servio alternativo,
sob pena de suspenso dos direitos polticos, enquanto no prestar o servio imposto.
Nesse caso, no h sano de multa. Por servio alternativo entende-se o exerccio de atividades de carter administrativo, assistencial, filantrpico ou mesmo produtivo, no Poder Judicirio, na Defensoria Pblica, no Ministrio Pblico ou em entidade conveniada
para esses fins ( 1o); o rol legal exemplificativo, podendo ser determinada a prestao
em outros rgos que no os indicados.
Pelo 2o do aludido artigo 438, o servio deve ser fixado pelo juiz atendendo aos
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade. de se censurar a vagueza dessa
norma, porque no veicula critrio seguro para a fixao do prazo de prestao do servio. Como diz Nucci (2011, p. 772), ningum pode ser obrigado a realizar qualquer espcie de servio a rgos estatais por perodo indeterminado e sem qualquer parmetro
concreto. Invivel se torna deixar a cada juiz fixar o que acha conveniente [...]. Sugere o
autor que o jurado deve prestar servio alternativo por apenas um dia, pois normalmente
esse o tempo dedicado sesso de julgamento.
Quanto ao servio militar, em seu artigo 143, 1o, a Lei Maior impera ser ele obrigatrio nos termos da lei, competindo s Foras Armadas atribuir servio alternativo aos
que, em tempo de paz, aps alistados, alegarem imperativo de conscincia, entendendo-se como tal o decorrente de crena religiosa e de convico filosfica ou poltica, para se
eximirem de atividades de carter essencialmente militar. A Lei no8.239/91 regulamenta o tema. A obrigao para com o servio militar comea no dia 1o de janeiro do ano em
que a pessoa completar 18 anos de idade (Lei no 4.375/64, art. 5o).

20

Direito Eleitoral Gomes

O alistamento eleitoral obrigatrio para os maiores de 18 anos, sendo facultativo


para os maiores de 16 e menores de 18 anos (CF, art. 14, 1o, I e II, c). Destarte, muitas
pessoas que esto na iminncia de prestar servio militar j gozam dos direitos polticos,
encontrando-se alistadas como eleitores. Mas ficaro privadas desses mesmos direitos
caso se recusem a prestar o servio ou a cumprir obrigao alternativa. Nesse caso, a suspenso dos direitos polticos s cessar com o cumprimento, a qualquer tempo, das obrigaes devidas (Lei no 8.239/91, art. 4o, 2o). Todavia, se aquele que se recusa a prestar
servio militar ou alternativo ainda no estiver alistado como eleitor, no ser esse um
caso de suspenso nem de perda de direitos polticos, mas, sim, de impedimento. Conforme acentuado, o impedimento consiste em obstculo aquisio de direitos. Estar, pois,
impedido de se tornar cidado, at que realize a obrigao alternativa.

4.6 Improbidade administrativa


Outra hiptese de suspenso de direitos polticos prevista no artigo 15, V, da Constituio. Trata-se da improbidade administrativa. Em monografia sobre o tema (GOMES,
2002, p. 245, 254), registrei que a improbidade consiste na ao desvestida de honestidade, de boa-f e lealdade para com o ente estatal, compreendendo os atos que, praticados
por agente pblico, ferem a moralidade administrativa.
Prev o artigo 37, 4o, da Lei Maior: Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei no8.429/92, que
estabelece trs espcies de atos de improbidade: os que importam enriquecimento ilcito
(art.9o), os que causam leso ao patrimnio pblico (art. 10) e os que atentam contra os
princpios da Administrao Pblica (art. 11).
Como consequncia da ao mproba, o artigo 12 da norma em apreo estipula vrias sanes, entre as quais destaca-se a suspenso de direitos polticos por at dez anos.
Transitando em julgado sentena judicial que condene algum pela prtica de ato dessa
natureza, cpia dela deve ser encaminhada ao juiz eleitoral para os registros devidos. Ultrapassado aquele lapso, volta-se a usufruir dos direitos polticos.
O conhecimento e o julgamento de aes de improbidade administrativa encontram-se afetos Justia Comum Federal ou Estadual, no Eleitoral. Note-se, porm, que,
em certas situaes, os fatos que fundamentam ao de improbidade podem igualmente
embasar ao eleitoral, esta de competncia da Justia Eleitoral. A condenao por improbidade apresenta natureza civil-administrativa. Diferentemente do que ocorre com a
condenao criminal, a suspenso dos direitos polticos deve vir expressa na sentena que
julgar procedente o pedido inicial. Reza o artigo 20 da Lei no 8.429/92 que a perda de
funo pblica e a suspenso de direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria.

Direito eleitoral

II

1 Conceito e fundamento do Direito Eleitoral


Direito Eleitoral o ramo do Direito Pblico cujo objeto so os institutos, as normas
e os procedimentos regularizadores dos direitos polticos. Normatiza o exerccio do sufrgio com vistas concretizao da soberania popular.
Preleciona Tito Costa (1992, p. 17) que ele pode ser entendido como um conjunto
de normas destinadas a regular os deveres do cidado em suas relaes com o Estado,
para sua formao e atuao. Estado, aqui, entendido no sentido de governo, administrao [...]. A seu turno, pontifica Djalma Pinto (2005, p. 29) que o Direito Eleitoral disciplina a criao dos partidos, o ingresso do cidado no corpo eleitoral para a fruio dos
direitos polticos, o registro das candidaturas, a propaganda eleitoral, o processo e a investidura no mandato eletivo.
Depois de assinalar que o objetivo da legislao sempre lograr la autenticidad
de cualquier eleccin, a jurista portenha Pedicone de Valls (2001, p. 88, 94, 95) reala
o grande desenvolvimento que o Direito Eleitoral tem experimentado nas democracias
contemporneas. Assevera que se tem formado una especie de derecho electoral comn
(otransnacional), que obedece a iguales principios generales y se proyeta, por eso, en todos los ordenamientos que pertenecen al Estado de Derecho constitucional democrtico.
Para ela, o Direito Eleitoral constitui el conjunto de normas reguladoras de la titularidad
y del ejercicio del derecho al sufragio, activo y pasivo; de la organizacin de la eleccin;
del sistema electoral; de las instituciones y los organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral, y del control de la regularidad de ese proceso y la veracidad
de sus resultados.

22

Direito Eleitoral Gomes

A obedincia aos preceitos eleitorais confere legitimidade a eleies, plebiscitos e referendos, o que enseja o acesso pacfico, sem contestaes, aos cargos eletivos, tornando
autnticos o mandato, a representao popular e o exerccio do poder poltico.
Entre os bens jurdico-polticos resguardados por essa disciplina destacam-se a democracia, a legitimidade do acesso e do exerccio do poder estatal, a representatividade do eleito, a sinceridade das eleies, a normalidade do pleito e a igualdade entre os
concorrentes.
Insere-se o Eleitoral nos domnios do Direito Pblico Interno. Como se sabe, Direito
Pblico aquele cujas relaes envolvem a participao do Estado, como poder poltico soberano. Trata-se do complexo de normas e princpios jurdicos que organiza as relaes
entre entes pblicos, estrutura os rgos e os servios administrativos, organiza o exerccio das atividades poltico-administrativas, tudo vista do interesse pblico e do bem comum. O Direito Eleitoral justificado pelo prprio regime democrtico.
Observa Viana Pereira (2008, p. 15) que, apesar de se apresentar como conjunto
normativo organizador da delegao consentida do exerccio do poder, o Direito Eleitoral parece ter se mantido na penumbra, em um territrio fosco em que predomina
uma espcie de desprezo terico, e mesmo legislativo, relativamente a vrios de seus
institutos.
Deveras, uma apreciao crtica revela que o Direito Eleitoral, como cincia, ainda
se encontra empenhado no desenvolvimento de seu mtodo e contedo. Como se sabe,
o mtodo cientfico sempre o racional, fundado na razo logos , sendo essa a base
fundamental para a explicao de fenmenos e resoluo de conflitos. imprescindvel, portanto, o emprego de argumentao lgica, a apresentao de motivao racional
e a demonstrao de causas e efeitos. Isso, porm, nem sempre se apresenta nessa sea
ra, onde no incomum que a argumentao lgico-jurdica seja substituda por meros
inconformismos ou evidentes sofismas. Isso contribui para o decisionismo eleitoral, bem
como para a insegurana que grassa nessa seara. Por outro lado, no que concerne ao contedo, ainda pairam algumas incertezas como a de saber se a matria atinente a partidos
polticos (o chamado Direito Partidrio) integra ou no o Direito Eleitoral, e h tambm
muitas lacunas, o que particularmente grave no mbito processual.
Urge, pois, atualizar esse importante ramo do conhecimento, de maneira a atender os postulados da cincia jurdica, sobretudo no que concerne teoria jurdica e
hermenutica contemporneas. E mais: preciso que o Direito Eleitoral tenha eficcia
social, propiciando respostas claras, efetivas e seguras para demandas e conflitos sociopolticos. Isso implica ingente trabalho multidisciplinar, no qual sejam lanadas as
bases de uma nova cincia eleitoral que tenha mtodo, contedo, princpios e objetivos
bem delineados. Implica, tambm, que os cidados sejam tratados como pessoas livres,
dignas e responsveis, artfices e senhores de seus destinos sob os aspectos individual
e coletivo no como indivduos carentes, ignorantes e eternamente dependentes de
tutela estatal.

Direito eleitoral

23

2O microssistema eleitoral
A teoria jurdica contempornea compreende o Direito como um complexo sistema,
dinamicamente organizado e composto de elementos que realizam funes especficas.
O sistema tem como atributo a existncia de ordem e estabilidade internas. , pois, racional. Isso, contudo, no significa necessariamente fechamento, porquanto os diversos
elementos mantm-se em permanente interao e dilogo entre si, sobretudo em virtude
da adoo de clusulas abertas, conceitos indeterminados e princpios. No centro do sistema encontra-se a Constituio Poltica, que, para se empregar uma expresso corrente,
compe sua tbua axiolgica.
O microssistema jurdico integra o sistema. O prefixo micro, do grego mikrs, significa pequeno, curto, de diminuta proporo. Destarte, literalmente, microssistema remete
a um sistema de propores menores que outro, no qual se encontra inserido.
A ideia de microssistema a que melhor tem traduzido o fenmeno jurdico hodierno. Na verdade, trata-se de um disciplinamento setorial de determinada matria.
Para que um setor do universo jurdico seja inserido na categoria de microssistema,
deve possuir princpios e diretrizes prprios, ordenados em ateno ao objeto regulado,
que lhe assegurem a coerncia interna de seus elementos e, com isso, identidade prpria.
Ademais, pressupe a existncia de prticas sociais especficas, s quais correspondam
um universo discursivo e textual determinado a amparar as relaes jurdicas ocorrentes.
O Direito Eleitoral atende a tais requisitos. Nele se encontra encerrada toda a matria ligada ao exerccio de direitos polticos e organizao das eleies. Enfeixa princpios,
normas e regras atinentes a vrios ramos do Direito, como constitucional, administrativo,
penal, processual penal, processual civil.

3 Conceitos indeterminados
Dada sua relevncia no Direito Eleitoral, importa dizer algo acerca dos conceitos
indeterminados.
Compreende-se por conceito a representao intelectual e abstrata de um objeto. Assim, ele sempre preenchido ou constitudo por uma ideia a respeito de algo. Para que
um ser seja adequadamente identificado, conhecido, deve-se descrev-lo com preciso,
realando-se suas notas essenciais.
No obstante, os conceitos jurdicos no so sempre precisos, variando, inclusive, o
grau de preciso que apresentam. Ao lado de noes claras e objetivas, convivem outras, indeterminadas, fluidas. A vagueza semntica refere-se ausncia, no termo ou na
expresso empregados, de traos ntidos ou bem definidos. A falta de clareza, de preciso, invariavelmente conduz ambiguidade de sentidos, o que, alm de provocar certa
perplexidade no intrprete, fomenta a insegurana jurdica. que tais conceitos no admitem juzos do tipo tudo ou nada (como no caso de conceitos numricos), operando

24

Direito Eleitoral Gomes

antes na esfera do mais ou menos. Da desenharem quadros em que no h uma nica


soluo correta, mas vrias igualmente defensveis, plausveis e razoveis. Da tambm
a importncia do raciocnio analgico em Direito.
Consoante pontifica Bergel (2003, p. 216), tais conceitos elsticos so indispensveis
ao Direito, pois lhe permitem disciplinar adequadamente a vida social em sua rica diversidade, o que s possvel a partir de noes largas e indefinidas.
Note-se, porm, que, a despeito da vagueza, esses conceitos so sempre passveis de
determinao. Isso ocorrer toda vez que forem reclamados em determinado caso prtico. Portanto, o intrprete, diante das circunstncias fticas, do contexto do evento e dos
valores em jogo, que estar encarregado de explicitar e precisar seus contedos.
Para tanto, dever o intrprete apoiar-se em parmetros objetivos, claros, presentes
na realidade sociocultural, como os valores, os preceitos tico-morais j cristalizados, os
usos, as chamadas regras de experincia, os costumes, a finalidade, as consequncias.
Desta sorte, o poder do juiz ampliado, uma vez que lhe outorgada maior liberdade no
processo de determinao do direito ao apreciar os casos submetidos a julgamento. Permite-se-lhe, luz do mesmo preceito legal, valorar diferentemente a situao e chegar a
resultados diversos. Fcil, ento, constatar a grave responsabilidade social do magistrado
ao deparar com conceitos indeterminados.
No Direito Eleitoral h inmeros conceitos dessa natureza. Vejamos alguns exemplos: soberania popular (CF, art. 14, caput), moralidade, normalidade e legitimidade das
eleies, influncia do poder econmico, abuso do exerccio de funo (CF, art. 14, 9o),
abuso do poder econmico (CF, art. 14, 10), liberdade de voto, (LC no 64/90, art. 19),
utilizao indevida (LC no 64/90, art. 22), vantagem pessoal (LE, art. 41-A), igualdade de
oportunidades (LE, art. 73).

4 Fontes do Direito Eleitoral


A palavra fonte designa o local onde algo produzido, indicando, portanto, sua procedncia, sua origem. Nesse sentido, por exemplo, significa a nascente, o olho ou a mina
dgua. Na doutrina jurdica, expressa a origem ou o fundamento do direito.
Distinguem-se duas espcies de fontes: material e formal.
Fonte material so os mltiplos fatores que influenciam o legislador em seu trabalho
de criar normas jurdicas. Tais fatores podem compreender diversas tendncias psicolgicas, fenmenos e dados presentes no ambiente social, envolvendo pesquisas de ordem
histrica, econmica, religiosa, axiolgica, moral, poltica, psicolgica, sociolgica, entre
outras. Tambm no se podem ignorar os ajustes feitos no Parlamento, bem como a forte
atuao de grupos de presso, os famosos lobbys, a influenciar na definio do contedo da norma. Na verdade, a lei no decorre da atividade impessoal, harmnica e coerente
de um legislador justo e onipresente, como pretendiam os positivistas clssicos, mas, antes, fruto de uma bem articulada composio de interesses. Por isso mesmo, lei e direito

Direito eleitoral

25

so duas realidades que no se confundem. O direito encerra a lei, mais amplo que ela,
mormente porque se liga ideia de justia.
Diferentemente, as fontes formais designam os processos ou meios em virtude dos
quais as regras jurdicas se positivam com legtima fora obrigatria, isto , com vigncia
e eficcia no contexto de uma estrutura normativa (REALE, 1994, p. 140). Em outras
palavras, trata-se dos veculos ou meios em que os juzos jurdicos so fundamentados.
Dividem-se as fontes formais em estatais e no estatais. As estatais consistem em normas jurdicas emanadas de regular processo legislativo, constitucional ou infraconstitucional. Aqui so fixadas as regras a serem seguidas por todos princpio da generalidade.
A seu turno, as fontes formais no estatais referem-se aos princpios no positivados, aos
costumes (Direito Consuetudinrio) e ao negcio jurdico (contrato).
Entre outras, compem as fontes formais do Direito Eleitoral:

Constituio Federal na Constituio que se encontram os princpios fundamentais do Direito Eleitoral, as prescries atinentes a sistema de governo
(art.1o), nacionalidade (art. 12), direitos polticos (art. 14), partidos polticos
(art. 17), competncia legislativa em matria eleitoral (art. 23, I), organizao
da Justia Eleitoral (art. 118 ss). Tantas e to relevantes so as normas eleitorais emanadas da Constituio que para se design-las j se tem empregado a
expresso Constituio Eleitoral.

Cdigo Eleitoral (Lei no 4.737/65) as normas desse diploma organizam o


exerccio de direitos polticos, definindo tambm a competncia dos rgos da
Justia Eleitoral. Apesar de ser, originariamente, lei ordinria, foi, em parte, recepcionado pela Constituio como lei complementar, nos termos do artigo 121,
caput. Assim, o CE goza do status de lei complementar.

Lei de Inelegilibilidades LC no 64/90 regulamenta o artigo 14, 9o, da Constituio Federal.

Lei Orgnica dos Partidos Polticos LOPP (Lei no 9.096/95) dispe sobre partidos polticos.

Lei das Eleies LE (Lei no 9.504/97) estabelece normas para eleies.

Resoluo do TSE trata-se de ato normativo emanado do rgo Pleno do Tribunal. Sua natureza de ato-regra, pois cria situaes gerais e abstratas; por isso
se diz que apresenta fora de lei, embora no possa contrari-la. O artigo 105 da
LE fixa os limites a serem observados nessa espcie normativa. Dado seu carter
regulamentar, no pode restringir direitos nem estabelecer sanes distintas das
previstas em lei. As Resolues pertinentes s eleies devem ser publicadas at
o dia 5 de maro do ano do pleito.

Consulta quando respondida, a consulta dirigida a tribunal apresenta natureza peculiar. Malgrado no detenha natureza puramente jurisdicional, trata-se de
ato normativo em tese, sem efeitos concretos, por se tratar de orientao sem

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Direito Eleitoral Gomes

fora executiva com referncia a situao jurdica de qualquer pessoa em particular (STF RMS no 21.185/DF, de 14-12-1990 Rel. Min. Moreira Alves).

Decises da Justia Eleitoral, especialmente do Tribunal Superior Eleitoral porm, sem a nota de generalidade.

Sendo o Direito Eleitoral ligado ao Direito Pblico, suas normas so de natureza cogente (ius cogens) ou imperativas. No podem, pois, ser alteradas pela vontade dos particulares ou das pessoas e entidades envolvidos no processo eleitoral.
Por estarem envolvidos bens e interesses indisponveis, no tem valor jurdico acordo
em que candidato ou partido abra mo de direitos ou prerrogativas que lhes sejam assegurados. Tanto assim que o artigo 105-A da LE estabelece serem inaplicveis nessa sea
ra os procedimentos previstos na Lei no 7.347/85, a qual disciplina a Ao Civil Pblica
ACP. Assim, o termo ou compromisso de ajustamento de conduta previsto no artigo 5o,
6o, dessa norma constitui instrumento inidneo para limitar direitos e prerrogativas previstos em lei eleitoral. Tal inidoneidade subsiste ainda que o compromisso seja firmado
na presena do Ministrio Pblico e do Juiz Eleitoral (TSE REspe no 32231/RN DJe,
t.100, 30-5-2014, p. 60). Para alm disso, a Justia Eleitoral no ostenta competncia
para processar e julgar representao por descumprimento de compromisso de ajustamento de conduta (TSE REspe no 28.478/CE DJe 5-5-2011, p. 44).
Quanto sano, em geral, as regras eleitorais apresentam preceito e sano. Exemplo: o artigo 41-A da Lei no 9.504/97 probe a captao ilcita de sufrgio; sua violao
pode implicar imposio de multa e cassao do registro ou diploma, bem como inelegibilidade (LC no 64/90, art. 1o, I, j). H regras que so do tipo mais-que-perfeita,
cuja infringncia acarreta a invalidao do ato inquinado e a imposio de outra sano.
Exemplo: o artigo 73, V, da Lei no 9.504/97, que, entre outras coisas, probe a contratao
de servidor pblico, na circunscrio do pleito, nos trs meses que o antecedem e at a
posse dos eleitos; a infrao desse preceito sancionada com a anulao da contratao,
alm de multa, perda do registro de candidatura ou do diploma ( 4o e 5o) e inelegibilidade (LC no 64/90, art. 1o, I, j). Outras so imperfeitas, no apresentando especfico
contedo sancionatrio. Exemplo: durante o perodo eleitoral, o artigo 39, 3o, da aludida lei probe o funcionamento de alto-falantes ou amplificadores de som a distncia
inferior a 200 metros dos seguintes locais: sede dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, estabelecimento militar, hospitais, casas de sade, escolas, bibliotecas pblicas,
igrejas e teatros, quando em funcionamento; mas o descumprimento desse preceito no
sancionado seno com a cessao da conduta infratora.

5 Hermenutica eleitoral
Hermenutica a cincia que tem por objeto a pesquisa dos pressupostos e das
condies de compreenso da linguagem e do sentido. Discute, portanto, as possibilidades e condies da interpretao. Esta, por sua vez, constitui objeto da hermenutica,

Direito eleitoral

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traduzindo-se no complexo processo pelo qual se conhece ou se alcana a inteligibilidade


e o sentido de algo.
Pode-se dizer que a interpretao busca tornar o objeto em que incide evento, documento claro e inteligvel, permitindo a fixao de seu sentido, ou de seus sentidos
possveis. Nesse processo, destaca-se a participao ativa do intrprete, porquanto ele
prprio se insere na perspectiva da compreenso. Ademais, no se pode descurar do contexto, ou seja, das circunstncias em que se manifesta o objeto considerado. Uma adequada compreenso s pode ser alcanada criticamente, o que implica a percepo das
mltiplas relaes do objeto conhecido com o mundo circundante, com o ambiente em
que se encontra imerso. Em jogo tambm se encontra a pr-compreenso que o intrprete
traz consigo, no havendo neutralidade absoluta nesses domnios.
Assinala Dworkin (2010, p. 69-71) que a interpretao expressa um relato no qual
proposta uma forma de ver o que interpretado uma prtica social ou uma tradio,
tanto quanto um texto ou uma pintura como se este fosse o produto de uma deciso de
perquirir um conjunto de temas, vises e objetivos, uma direo em vez de outra. [...].
O quadro delineado pelo intrprete inserir-se- no mbito da inteno do autor da obra
se a esta se ajustar ou com ela for compatvel, de maneira a ilumin-la, torn-la melhor
ou otimiz-la. A, portanto, abandonada a concepo de que a inteno do autor deve
ser perscrutada em seu estado mental consciente, pois, tal inteno no propriamente o que o autor quis conscientemente, mas o que se ajusta ao contexto e propsito de
suaobra.
Quanto interpretao jurdica, tradicionalmente, firmaram-se quatro cnones com
o escopo de traar caminhos seguros para a determinao do direito. Trata-se dos mtodos gramatical, lgico, histrico e sistemtico. Formulados pelo pandectista Friedrich Karl
von Savigny, foram desenvolvidos sob o signo de um sistema jurdico fechado e tinham
por fim propiciar a reconstruo do pensamento imanente norma. No se pode negar
que ainda hoje so muito relevantes na argumentao e na prtica jurdicas.
Todavia, com a superao do positivismo legalista, passou-se a proclamar a insuficin
cia o equvoco, para alguns de tais mtodos, prprios de uma concepo objetivista do
Direito como sistema fechado de normas. Para alm do extraordinrio desenvolvimento
experimentado pela hermenutica jurdica, outras correntes de pensamento disputam
a primazia na fundamentao do Direito, a exemplo da tpica (teoria do pensamento
problemtico), das doutrinas da argumentao jurdica, dos general principles of law
(Ronald Dworkin), da analtica. O Direito contemporneo pensado da tica de um sistema aberto, sendo os princpios admitidos como normas vinculantes, e a criao judicial
do direito, aceita. Chega-se mesmo a duvidar que a determinao do direito possa ser
levada a cabo com exatido lgica e alcanada to s pela via racional. Nesse contexto,
a par dos cnones aludidos, relevam novos argumentos na fundamentao dos juzos jurdicos, a exemplo do princpio da segurana jurdica, da ponderao, da finalidade, das
consequncias, da equidade, dos precedentes, da razoabilidade, da proporcionalidade.
Em linhas gerais, a interpretao jurdica volta-se sempre para duas realidades bem
distintas, a saber: a norma (que comumente veiculada em um texto legal) e os fatos da

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Direito Eleitoral Gomes

vida submetidos a exame. O labor interpretativo que, certamente, no est imune subjetividade do intrprete-juiz desenvolve-se com a conjugao dessas duas realidades: o
ser (fato) e o dever-ser (norma). De sorte que o caso e a norma devem ser aproximados
um do outro, estabelecendo-se entre eles um fecundo dilogo. A intermediar essa relao,
est o ingrediente axiolgico (valorativo) haurido no ambiente sociojurdico-cultural; daqui emerge o sentido jurdico da resposta a que se chega. No se trata, est claro, de uma
assptica operao silogstica, de pura subsuno do fato norma. Esta, na verdade,
apenas o ponto de partida da interpretao, e no a sua chegada. Cuida-se antes de uma
complexa interao axiolgica entre o caso concreto e a hiptese normativa, donde resulta o direito a ser observado in concreto. Este no propriamente dado, mas construdo na
realidade da experincia jurdica.
Note-se que a interpretao no constitui atividade totalmente livre, pois o raciocnio e a deciso do intrprete-juiz devem sempre ser guiados por determinados cnones,
a exemplo da plausibilidade, da coerncia, da juridicidade, da tica, da racionalidade, da
hierarquia legal, dos princpios e conceitos atinentes ao setor jurdico a que o caso examinado encontra-se referido. Alm desses fatores regulatrios, o prprio texto normativo
(intentio operis) e o contexto em que ele se insere delimitam os sentidos haurveis pela
interpretao jurdica.
Naturalmente, o Direito Eleitoral no est alheio a tudo isso. No lhe estranho o
uso dos argumentos aludidos, sejam clssicos ou contemporneos. Quanto a isso, no se
pode olvidar inexistirem critrios que obriguem o uso de qualquer deles, estando, pois, a
escolha da via hermenutica a depender das convices e da subjetividade do intrprete.
A qualidade da interpretao apoia-se em sua melhor justificao racional. E tal ocorre
no s nos domnios do Direito Eleitoral, mas em todos os ramos do Direito.

5.1

Proporcionalidade e princpio da razoabilidade

Atualmente d-se grande destaque ideia de proporcionalidade. No campo dos direitos fundamentais, ela se tornou um dos mais importantes vetores da interpretao
constitucional, nomeadamente ante a possvel incidncia de mais de um princpio na
mesma situao ftica enfocada.
Assinala Toledo (2003, p. 65) que a proporcionalidade surgiu como princpio geral
do Direito logo aps a II Guerra Mundial; exerceu forte influncia no incremento e na
expanso do controle de constitucionalidade, mormente no que respeitou proteo dos
direitos fundamentais. Posteriormente, foi convertida em princpio constitucional por
obra da doutrina e jurisprudncia, sobretudo na Alemanha e Sua.
Pode-se, porm, dizer que a proporcionalidade constitui um mtodo ou critrio desenvolvido com vistas a se alcanar uma deciso racional acerca de determinado problema jurdico, no qual se vislumbre coliso de princpios ou direitos fundamentais.
Portanto, no se trata propriamente de princpio jurdico, mas de mtodo. Princpios so
considerados mandamentos de otimizao, e como tal podem ser satisfeitos ou produzir

Direito eleitoral

29

efeitos em variados graus ou medidas; a satisfao deles no depende s de circunstncias fticas, mas tambm de possibilidades jurdicas. J a proporcionalidade constitui um
mtodo fixo, em si mesmo no comportando variaes quando de sua aplicao o que
varia so os resultados que sua observncia enseja. A proporcionalidade tem por objeto
princpios colidentes.
Derivando da racionalidade jurdica e da estrutura do Estado Democrtico de Direito, a proporcionalidade situa-se no mbito da interpretao e aplicao jurdica.
Conforme Robert Alexy (2008; e 2007, p. 110 ss.), a realizao desse mtodo impe
a observncia de trs etapas ou sub-regras, a saber: (i) adequao; (ii) necessidade; (iii)
proporcionalidade em sentido estrito.
Adequado significa o que idneo, vivel, para que o resultado almejado possa ser
alcanado, promovendo ou contribuindo para o fomento ou a realizao desse resultado;
trata-se, pois, de uma relao de conformao ou correlao de meios e fins. Esclarece
Alexy (2007, p.110) que, por essa regra, fica excludo o emprego de meios que prejudiquem a realizao de, pelo menos, um princpio, sem, pelo menos, fomentar a realizao
de um dos princpios ou objetivos, cuja realizao eles devem servir. Pela adequao,
no necessrio que o objetivo seja efetivamente alcanado, bastando que o promova
ou fomente.
Necessrio o que sendo tambm adequado se apresenta menos gravoso (ou
menos danoso) para o atingimento do objetivo visado. Por essa regra, de dois meios que
fomentem igualmente um princpio (P1), deve-se escolher aquele que menos intensivamente intervm no princpio colidente (P2). Em outros termos, um ato que restrinja um
princpio fundamental (P1) necessrio se o objetivo que se pretende fomentar ou realizar por esse ato no puder ser fomentado ou realizado por outro que fira em menor medida o princpio fundamental colidente (P2).
Proporcional em sentido estrito constitui uma exigncia de ponderao ou sopesamento dos princpios colidentes. o que, sendo tambm adequado e necessrio, impe
o menor nus ou a menor restrio ao princpio ou direito cuja incidncia afastada na
espcie. Consoante esclarece Toledo (2003, p. 68):
Sendo o foco da anlise agora o contedo dos princpios, ou seja, os valores que normatizam, a opo por um dos princpios no se refere mais s suas questes fticas de adequao ou necessidade, mas possibilidade jurdica de sua prioridade, em face das condies
do caso concreto.

Assim, para que essa sub-regra seja atendida, preciso que o princpio ou o direito
fundamental incidente (= no afastado) seja, para o caso, realmente mais importante, ou
melhor, tenha fora ou peso que justifique sua prevalncia e realizao no caso concreto, em detrimento do outro. Portanto, haver desproporcionalidade quando um princpio
forte ceder o passo a um fraco (i. e., for afastado em favor do fraco), ou seja, ceder a um
princpio cuja realizao no caso concreto menos relevante ou menos significativa
que a concretizao do afastado. Um ato ser desproporcional em sentido estrito se no

30

Direito Eleitoral Gomes

possuir peso bastante para justificar a limitao imposta ao princpio ou direito fundamental em questo.
A prevalncia de um princpio em detrimento de outro se faz pela ponderao, sopesamento ou balanceamento dos valores e interesses em jogo. Alexy (2008, p. 167) formulou uma lei de sopesamento ou ponderao, que reza: Quanto maior for o grau de no
satisfao ou de afetao de um princpio, tanto maior ter que ser a importncia da satisfao do outro. Segundo essa lei, a medida permitida de no satisfao ou de afetao
de um princpio depende do grau de importncia da satisfao do outro.
Ao apreciar um caso concreto, necessrio que o intrprete observe a ordem em que
essas trs sub-regras aparecem, pois tal ordem essencial. Assim, primeiro deve analisar
a adequao, em seguida a necessidade e, por ltimo, a proporcionalidade em sentido
estrito. Todavia, no preciso que todas sejam sempre examinadas, pois entre elas h
uma relao de subsidiariedade. Como ensina Virglio Afonso da Silva (2002, p. 34-35):
com subsidiariedade quer-se dizer que a anlise da necessidade s exigvel se, e somente
se, o caso j no tiver sido resolvido com a anlise da adequao; e a anlise da proporcionalidade em sentido estrito s imprescindvel se o problema j no tiver sido solucionado
com as anlises da adequao e da necessidade. Assim, a regra da proporcionalidade pode
esgotar-se, em alguns casos, com o simples exame da adequao do ato estatal para a promoo dos objetivos pretendidos. Em outros casos, pode ser indispensvel a anlise acerca
de sua necessidade. Por fim, nos casos mais complexos, e somente nesses casos, deve-se proceder anlise da proporcionalidade em sentido estrito.

Informa Tavares (2011, p. 782-783) que, devido ao alto grau de subjetividade envolvido nessa terceira etapa de aplicao da proporcionalidade, no ela unanimemente
aceita na doutrina alem, meio em que foi desenvolvida. Efetivamente, afirma o autor, a
ponderao ou o sopesamento de valores no oferece critrios seguros ou objetivos que
possam afastar a discricionariedade de seu aplicador.
V-se que a proporcionalidade constitui um mtodo complexo de aplicao de princpios ou direitos fundamentais, na hiptese de conflito ou coliso entre eles num caso
concreto. Muitas tm sido as crticas negativas que lhe so endereadas. Sustenta-se, por
exemplo, que sua aplicao desnatura e relativiza os princpios, pois a graduao que lhes
inflige diminui-lhes a fora e a tenacidade. Disso d conta o prprio Alexy (2007, p. 108),
ao responder a objees formuladas pelo jusfilsofo Jrgen Habermas:
A primeira objeo de Habermas que o modelo de ponderao toma dos direitos fundamentais sua fora normativa. Ele acha que, pelo ponderar, direitos seriam reduzidos de grau
ao plano dos objetivos, programas e valores. Eles perderiam, nisso, a primazia rigorosa, que
deve ser caracterstico para pontos de vista normativos [...]. A esse perigo de um amolecimento dos direitos fundamentais adicionado o perigo de sentenas irracionais. Segundo
Habermas, no existem critrios racionais para o ponderar: porque para isso faltam critrios racionais, a ponderao efetiva-se ou arbitrariamente ou irrefletidamente, segundo modelos e ordens hierrquicas acostumados.

Direito eleitoral

31

Resumindo as crticas, ressalta Fernandes (2011, p. 191) que, luz da tese Alexyana,
se desenvolveu a crena de que o emprego do mtodo da proporcionalidade asseguraria a
formulao de decises dotadas de racionalidade, evitando-se, com isso, o decisionismo,
bem como a incerteza e a insegurana. No entanto prossegue o eminente constitucionalista ela acarreta:
a) desnaturao do princpio da separao dos poderes; b) limitao da supremacia constitucional pela transformao dos Tribunais Constitucionais em verdadeiras Assembleias
Constituintes (poder constituinte originrio permanente); c) desnaturao dos direitos fundamentais e da unidade normativa da Constituio; politizao do Judicirio, por meio de
decises utilitrias de custo/benefcio sociais; d) abertura para decises dotadas de puro
arbtrio; e) abertura para decises dotadas de preferncias pessoais dos juzes (com a diluio da positividade-juridicidade da Constituio); f) irracionalidade metodolgica; g) transformao da Constituio em uma ordem concreta de valores que seriam explicitados pelo
Poder Judicirio (guardio e tradutor de uma pretensa virtude cvica).

Para alm desses julgamentos, pressupe o mtodo da proporcionalidade a ocorrncia de choque ou coliso entre princpios ou direitos fundamentais. No entanto, na tica
contempornea, no parece ser essa a melhor abordagem. Mesmo quando afluem vrios
princpios ou direitos fundamentais para a soluo de determinado caso prtico, no h
propriamente choque, conflito ou litgio entre eles. O fato de o teor da soluo de um caso
prtico sofrer em maior grau a influncia de um dos princpios ou direitos fundamentais
afluentes, no significa que os demais tenham sido afastados, alijados ou paralisados. Estes, na verdade, permanecem como sempre inteiramente eficazes e irradiam efeitos,
ainda que tais efeitos signifiquem a s delimitao externa de outras dimenses do mesmo caso. Ademais, h uma tenso na convergncia de princpios ou direitos fundamentais
para a soluo de um caso prtico, disso resultando um equilbrio. De certa maneira, o
caso prtico funciona como catalisador. No se trata, porm, de sntese redutora dos princpios considerados, pois cada qual deles incide inteiramente.
Princpios constitucionais encerram valores caros ao Estado Democrtico de Direito, definindo o modo de vida coletiva, os limites e as possibilidades das aes realizadas
pelo Estado, atravs de seus agentes, e tambm pelos particulares. preciso, portanto,
viv-los. Formal e abstratamente, apresentam idntico status, pois so positivados simultaneamente no mesmo diploma normativo (Constituio em sentido formal). Cumpre
harmonizar a incidncia deles.
Essa harmonizao deve ter em conta o sentido dos valores que os princpios enfeixam, pois os valores no possuem a mesma densidade. No ambiente cultural, h uma hierarquia de valores que pode determinar a existncia de uma hierarquia de bens jurdicos
e princpios. O valor vida, por exemplo, superior ao valor propriedade, possuindo
primazia em relao a este. Mas a prevalncia da vida no implica o afastamento ou a
excluso da propriedade. Mesmo porque, no mundo capitalista ocidental a ideia de vida
digna ou de vida boa irrealizvel sem a propriedade.

32

Direito Eleitoral Gomes

A viso sistemtica do Direito instiga a reconsiderao dos posicionamentos acerca dos


conflitos de normas, sejam elas regras ou princpios. que no sistema jurdico as normas
devem no apenas conviver e no concorrer , como tambm interagir com os demais elementos do sistema. Afinal, h que se considerar o contexto. preciso que se estabelea um
dilogo normativo, de sorte que, diante de um caso concreto, as normas que para ele afluam
sejam pensadas em conjunto, de maneira simultnea, racional, coerente e coordenada. Tal
dilogo implica que as normas conversem entre si, no de forma conflituosa, em termos
excludentes, mas de forma a se buscar um consenso em torno da soluo justa para o caso
prtico. Justia, a propsito, ideia da qual o Direito jamais se afastou.
Note-se, porm, que o consenso no significa que as normas afluentes devam ter mutilado seus sentidos, ou que devam ser combinadas e confundidas para o surgimento de
uma terceira. O consenso ou o acordo, a, no possui o significado privatista de concesses recprocas. Isso porque cada qual dos princpios afluentes incide inteiramente no caso
concreto, sem mutilao ou reduo de sentido. Todavia, dadas as circunstncias fticas, os
valores em jogo, enfim, o contexto, a influncia de um deles ser mais forte ou mais expressiva para a configurao da soluo do problema considerado ou de certos aspectos seus.
Razoabilidade embora o princpio da razoabilidade no tenha sido previsto expressamente na Constituio Federal, afirma-se encontrar-se implcito nessa norma.
Sua origem remonta ao sistema anglo-americano.
Entretanto, na Inglaterra no se fala de razoabilidade, mas de irrazoabilidade. Essa
ideia foi erigida com vistas a anular ou extinguir ato irrazovel (i. e., destitudo de razoa
bilidade) praticado por agente pblico. Carecer de razoabilidade (= ser irrazovel) o
ato absurdo, insustentvel, imprestvel ou ilegtimo para se atingir o fim colimado o ato
em que no h proporo entre os meios empregados e os fins declarados ou almejados.
Trata-se, pois, de modelo que serve ao controle judicial de atos estatais, quer emanem do Poder Executivo (ex.: atos administrativos), quer do Legislativo (ex.: controle
de constitucionalidade de leis), isso mormente com vistas proteo das pessoas contra
aes arbitrrias e racionalmente injustificveis emanadas do Estado.
J nos EUA, a ideia de razoabilidade encontra-se ligada ao denominado substantive
due process of law, garantia fundamental de carter material ou substancial. Foi desenvolvida pela jurisprudncia da Suprema Corte, sobretudo a partir da dcada de 1930. Trata-se
de princpio interpretativo segundo o qual os atos do Estado devem se harmonizar com as
ideias de justia, equidade ou direito justo. Tem-se em vista a proteo do cidado contra
intervenes ou limitaes indevidas ou arbitrrias impostas pelo poder pblico a direitos
fundamentais. O princpio enfocado impe um controle a atos estatais, os quais so submetidos a uma anlise de legitimidade e compatibilidade ou adequao entre o objetivo almejado e o meio escolhido para alcan-lo. O ato s ser razovel se houver compatibilidade
entre os meios empregados e os fins visados, devendo estes ser legtimos.
Na doutrina e na jurisprudncia brasileiras, a razoabilidade tem sido identificada ao
princpio da proporcionalidade. Mas o equvoco dessa identificao tem sido igualmente
apontado. J na origem so distintos, pois enquanto a proporcionalidade foi desenvolvida

Direito eleitoral

33

pela jurisprudncia alem, ambientado no sistema civil law, a razoabilidade (e tambm


a irrazoabilidade) habita o sistema jurdico anglo-americano filiado ao common law.
Ademais, consoante esclarece Virglio Afonso da Silva (2002, p. 30-31):
A regra da proporcionalidade no controle das leis restritivas de direitos fundamentais surgiu por desenvolvimento jurisprudencial do Tribunal Constitucional alemo e no uma
simples pauta que, vagamente, sugere que os atos estatais devem ser razoveis, nem uma
simples da relao meio-fim. Na forma desenvolvida pela jurisprudncia constitucional alem, tem ela uma estrutura racionalmente definida, com sub-elementos independentes a
anlise da adequao, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito que so aplicados em uma ordem predefinida, e que conferem regra da proporcionalidade a individua
lidade que a diferencia, claramente, da mera exigncia de razoabilidade.
A regra da proporcionalidade, portanto, no s no tem a mesma origem que o chamado
princpio da razoabilidade, como frequentemente se afirma, mas tambm deste se diferencia
em sua estrutura e em sua forma de aplicao [...].

No mesmo diapaso, depois de lembrar que a noo de razoabilidade corresponde


regra da adequao na estrutura tripartite da proporcionalidade, afirma Fernandes (2011,
p. 187):
Fato que a metodologia (ou critrio) de proporcionalidade tem seu desenvolvimento nos
trabalhos do Tribunal Constitucional alemo e, nessa perspectiva, muito mais complexa
que a noo tpica de razoabilidade, pois envolve mais que uma simples pauta que sugere
que os atos estatais devem ser razoveis a partir de uma relao simples de meio-fim. Isso
porque ela se desenvolve a partir de trs sub-regras (postulados ou mximas, para alguns
autores) independentes, mas obrigatoriamente observadas em sequncia: (1) adequao;
(2) necessidade; (3) proporcionalidade em sentido estrito.

Oposta, todavia, a lio de Raphael Queiroz (Apud Tavares: 2011, p. 783), que,
aps afirmar que a razoabilidade mais ampla que a proporcionalidade, conclui: Sustentar a fungibilidade entre os termos, no Brasil, dar proporcionalidade um raio de
aplicao maior que suas possibilidades [...].
De modo geral, no Brasil, o termo razoabilidade empregado em textos doutrinrios
e jurisprudenciais (inclusive emanados do Supremo Tribunal Federal e de tribunais superiores) como mero recurso retrico ou argumentativo, significando simplesmente o que
conforme razo, racional, o que revestido de bom-senso ou prudncia, a medida justa
ou adequada luz das circunstncias, dos valores sociais e do Direito.

6 Relao com outras disciplinas


O carter multifacetado do Direito Eleitoral faz com que encerre saberes de variada
procedncia, relacionando-se, portanto, com diversos ramos do conhecimento. isso,
alis, que permite qualific-lo como microssistema jurdico.

34

Direito Eleitoral Gomes

A Constituio Federal constitui sua fonte primeira e referncia primordial, pois dela
emanam seus princpios fundamentais. Da a relao umbilical do Direito Eleitoral com
o Constitucional.
Com a Cincia Poltica e a Teoria Geral do Estado tem o Eleitoral em comum o
fenmeno poltico, o poder, nomeadamente o acesso e a ocupao legtima de cargos
poltico-eletivos.
Da Teoria Geral do Direito recebe o Eleitoral inmeros contributos como as concepes de personalidade, legitimidade, relao jurdica, direitos subjetivo e objetivo,
sistema e microssistema, mtodo, interpretao e aplicao do Direito, conceito indeterminado, ato ilcito.
Tambm com o Direito Civil apresenta o Eleitoral diversos temas em comum, a exemplo de conceitos como domiclio, pessoa (fsica e jurdica), patrimnio, bens, capacidade,
responsabilidade, invalidade, decadncia, direitos de personalidade. No campo das inelegibilidades, e. g., h hipteses de inelegibilidades derivadas de parentesco, casamento
e unio estvel. No mbito da campanha poltica, distinguem-se negcios jurdicos como
doao de recursos a candidatos e partidos, assuno de dvida ou cesso de dbito, prestao de servios e fornecimento de materiais.
intenso o intercmbio com o Direito Administrativo. Para alm da organizao e
do funcionamento da Justia Eleitoral, e da extensa ao administrativa concernente ao
preparo e gesto do processo eleitoral, dessa disciplina afluem conceitos fundamentais
como poder de polcia, agente pblico, servidor pblico, probidade; a organizao do corpo eleitoral inteiramente regulada por normas administrativas.
A seu turno, o Direito Penal doa ao Eleitoral toda a teoria do crime, alm dos institutos versados na Parte Geral do Cdigo Penal, tais como lugar e tempo do delito, consumao e tentativa, pena e sua aplicao e dosimetria, concurso de pessoas, concurso de
crimes, concurso de normas penais, sursis e extino da pretenso punitiva estatal. Outrossim, no Direito Eleitoral Penal incidem todas as medidas de carter despenalizador,
tais como a transao penal e o sursis processual.
Na seara processual, vale destacar os influxos do processo jurisdicional constitucional
no processo jurisdicional eleitoral. Ademais, so intensos os laos tanto com o Direito
Processual Civil, quanto com o Processual Penal. Estas disciplinas subsidiam o processo
jurisdicional eleitoral, havendo diversos ritos estabelecidos para a soluo de lides de natureza poltico-eleitoral, administrativa e penal.

Princpios de
direito eleitoral

III

1 Sobre princpios
A palavra princpio no unvoca, tendo acumulado diversos sentidos ao longo da
histria. Em geral, refere-se causa primeira, razo, essncia ou ao motivo substancial de um fenmeno; significa, ainda, os axiomas, os cnones, as regras inspiradoras ou
reitoras que presidem e aliceram um dado conhecimento.
Para Miguel Reale (1994, p. 60), duas so as acepes desse termo: uma moral, outra
lgica. A primeira refere-se s virtudes ou s qualidades apresentadas por uma pessoa.
Quando se diz que algum tem princpios, quer-se dizer que virtuoso, possui boa formao tica, honesto, diligente e probo; nele se pode confiar. J sob o enfoque lgico, os
princpios so identificados como verdades ou juzos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juzos, ordenados em um sistema de conceitos relativos a dada poro da realidade. Nesse sentido, assevera o saudoso jusfilsofo:
s vezes tambm se denominam princpios certas proposies que, apesar de no serem
evidentes ou resultantes de evidncias, so assumidas como fundantes da validez de um
sistema particular de conhecimentos, como seus pressupostos necessrios.
Sob outra perspectiva, ensina Alexy (2008, p. 90-91) que princpios so normas que
ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes. So mandamentos de otimizao, que se caracterizam pelo fato
de poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua
satisfao no depende somente das possibilidades fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas [...]. Os princpios veiculam deveres ideais, realizveis em diferentes graus.
Embora no portem deveres definitivos, bem definidos ou particularizados, impem

36

Direito Eleitoral Gomes

que algo seja realizado em uma medida to alta quanto possvel. Como espcie de norma,
princpio no deve ser confundido com regra. Esta contm determinaes especficas, que
devem ou no ser satisfeitas. Se uma regra vale afirma o jusfilsofo alemo , ento,
deve se fazer exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. Regras contm,
portanto, determinaes no mbito daquilo que ftica e juridicamente possvel. A forma tpica de aplicao de princpios a ponderao, enquanto a de regras a subsuno.
Tambm Dworkin (1999, p. 24, 26) pe em destaque a diferena entre regras e
princpios:
The difference between legal principles and legal rules is a logical distinction. Both sets of
standards point to particular decisions about legal obligation in particular circumstances,
but they differ in the character of the direction they give. Rules are applicable in all-or-nothing fashion. If the facts a rule stipulates are given, then either the rule is valid, in which
case the answer it supplies must be accepted, or it is not, in which case it contributes nothing to the decision [...] Principles have a dimension that rules do not the dimension of
weight or importance [...].

Conquanto tenham carter normativo e, pois, obrigatrio, princpios no apresentam uma especificao tal que lhes possibilite moldar s por si casos concretos. No
essa a dimenso em que operam. Deles, porm, podero ser extrados direitos e deveres
jurdicos.
Os princpios expressam uma dimenso do sistema jurdico. Sem ostentarem conte
do predefinido, so essencialmente vagos e imprecisos. Mas nem por isso se pode dizer
que se trata de frmulas vazias e sem sentido, ou de abstraes inalcanveis, porquanto
se encontram radicados nos horizontes da experincia histrico-cultural, no tempo e no
espao. Ligam-se sempre a uma dada realidade.
Fundamental o papel que os princpios desempenham no Direito. Como diz Canotilho (1996, p. 171), so objetivados historicamente, sendo progressivamente introduzidos
na conscincia jurdica. Portanto, passam a constituir o ordenamento legal, apresentando-se ora explcita, ora implicitamente: explcita ou expressamente, quando forem inscritos em uma norma; implicitamente, quando resultarem da ratio juris do sistema ou da
ideia que preside a norma ou um conjunto de preceitos esparsos em diversas normas. A
inscrio de um princpio na norma oferece indiscutveis vantagens operacionais para o
sistema. que, assim ocorrendo, torna-se mais visvel, facilitando sua aplicao pelo operador do Direito. Com sua positivao, disponibiliza-se ao juiz uma relevante referncia,
ou seja, um dispositivo no qual poder conectar imediatamente a deciso, justificando-a
e conferindo-lhe legitimidade, sobretudo nas hipteses de lacuna ou nos chamados hard
cases, isto , casos difceis.
Entre as funes assumidas pelos princpios, destacam-se duas: a delimitativa do
campo jurdico e a hermenutica. Naquela, indicam a direo, o sentido e os contornos
de um instituto por vezes, do prprio sistema , conferindo-lhe forma e apontando para
seus limites conceituais. Note-se que essa delimitao no pode ser extremamente rgida,

Princpios de direito eleitoral

37

dada sua natural fluidez e flexibilidade. J no terreno hermenutico, operam como diretivas propiciadoras do encontro da deciso justa para o caso em exame. Para tanto, balizam a apreciao do fato e de suas circunstncias luz do Direito (no apenas da norma
jurdica positiva, pois o Direito no se restringe a esta). Como no ostentam contedo
predefinido, podem incidir em um vasto campo de fenmenos.
Princpios podem ser infringidos. Isso ocorre com frequncia. Mas, certamente, tal
infringncia muito mais grave que a transgresso de uma regra positivada, pois a desateno a um princpio implica ofensa no apenas a especfico mandamento obrigatrio,
mas a todo o sistema de comandos, aos fundamentos em que a norma ou o prprio ordenamento encontram-se assentados.

2 Princpios fundamentais de Direito Eleitoral


Tomando-se o termo princpio no sentido de fundamento (e no hermenutico, de cnone interpretativo), pode ele ser classificado consoante sua abrangncia ou extenso. Assim,
pois, ser: universal aplica-se a todas as cincias (ex.: princpio da identidade); setorial
aplica-se a alguns setores da cincia e no a outros (ex.: princpios inerentes s cincias exatas); particular aplica-se apenas a uma cincia em particular (ex.: princpios do Direito).
No Direito, h princpios que so gerais, abrangendo toda essa cincia (ex.: dignidade da pessoa humana) e outros que dizem respeito a apenas uma disciplina jurdica (ex.:
princpio da no culpabilidade no Direito Penal).
Sob essa tica, vrios so os princpios que podem ser divisados no Direito Eleitoral.
Entre os princpios fundamentais, podem-se apontar os seguintes: democracia, democracia partidria, Estado Democrtico de Direito, poder soberano, republicano, federativo,
sufrgio universal, legitimidade, moralidade, probidade, igualidade ou isonomia.
Esses sero expostos na sequncia. A tambm sero apresentados princpios de natureza processual que tm um especial significado no Direito Eleitoral.
H muitos outros, porm, sobre os quais se tratar no local oportuno, como, e. g., o
princpio da anterioridade ou anualidade eleitoral, os princpios referentes propaganda
pblica etc.

3 Democracia
Embora prticas democrticas tenham sido experimentadas por vrios povos, historicamente aponta-se a Grcia como o bero da democracia. Foram os gregos que cunharam esse termo, que deriva de demokratia: demos, povo, e kratos, poder, ou seja, poder
do povo. Entretanto, h notveis diferenas entre as ideias antiga e contempornea de
democracia. Basta dizer que, na antiguidade, o povo era formado por poucas pessoas e o
sufrgio no era universal.

38

Direito Eleitoral Gomes

Mais que princpio inscrito na Lei Magna, a democracia constitui fundamento e valor essencial das sociedades ocidentais, definindo sua esttica, o modo como elas existem e operam. Tanto que o artigo XXI da Declarao Universal dos Direitos do Homem,
de 1948, e o artigo 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, de 1966,
elevaram-na ao status de direitos humanos. Note-se, porm, que, a despeito da previso
formal em diplomas normativos, a democracia no algo fixo, pois encontra-se em permanente construo; para muitos pensadores polticos, cuida-se de ideal a ser alcanado.
Como ideal, a busca constante de sua concretizao exige a efetiva participao de todos
os integrantes da comunho social.
Trata-se de um dos mais preciosos valores da atualidade. Os valores so construdos
historicamente. Com o tempo, a realizao de certas ideias torna-se consenso na comunidade, passando a moldar-lhe o perfil, integrando, pois, seu acervo cultural, sua histria.
Da em diante, transformam-se em referncias importantes para a tomada de decises, e
mesmo para a subsistncia daquele modelo de vida social. Impem-se naturalmente, de
maneira a moldar a estrutura e o pensamento poltico da sociedade, participando de sua
prpria identidade, de seu modo de ser.
Assim ocorre com a democracia. As inmeras batalhas travadas em torno do alargamento da liberdade, para a conquista e a manuteno do poder poltico, a luta por maior participao popular no governo e, pois, no exerccio desse mesmo poder, os conflitos emprol de
sua delimitao, a peleja pela afirmao de direitos humanos e fundamentais, pela efetivao de direitos sociais, a evoluo das instituies tudo somado contribuiu para que alguns
valores se erguessem e se firmassem indelevelmente como verdades histricas.
Muitos desses valores so enfeixados na ideia ampla e vaga de democracia. A enorme
extenso atribuda a essa palavra fez com que perdesse um pouco de sua clareza, tornando-se algo fluida, com sentido vago, por vezes indeterminado.
Como resultado dessa impreciso semntica, os regimes ditatoriais sempre se disseram democrticos! Mesmo nos dias de hoje h Estados cuja democracia no passa de
fachada. So democrticos apenas no papel e no discurso, pois, na realidade, mal conseguem disfarar odiosas prticas totalitrias, com patrulhamento ideolgico, controle velado dos meios de comunicao social, perseguio e at morte de opositores, inexistncia
de sistema jurdico-social srio em que os direitos humanos sejam afirmados e efetivamente protegidos. Tudo para que o povo permanea submisso, dcil dominao, ensejando que as correntes polticas detentoras do poder nele se perpetuem. Busca-se suprir a
falta de talento ou de competncia para gerir o Estado de forma igualitria e em ateno
ao bem comum com a fora convincente do dinheiro ou das baionetas. A ideia de democracia, a, meramente formal e quimrica.
Aludida impreciso semntica tambm motivou o surgimento de diferentes concepes de democracia, a exemplo da liberal, crist, marxista, social, neoliberal, representativa.
Segundo ensina Ferreira Filho (2005, p. 102-103), longe de prosperar em qualquer
solo, a experincia de um autntico regime democrtico exige a presena de alguns pressupostos. H mister haver um certo grau de desenvolvimento social, de sorte que o povo
tenha atingido nvel razovel de independncia e amadurecimento, para que as principais
decises possam ser tomadas com liberdade e conscincia. Ademais, esse amadurecimento

Princpios de direito eleitoral

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social requer progresso econmico, pois no pode existir onde a economia somente fornea o indispensvel para a sobrevivncia com o mximo de esforo individual. S pode ele
ter lugar onde a economia se desenvolveu a ponto de dar ao povo o lazer de se instruir, a
ponto de deixarem os homens de se preocupar apenas com o po de todos os dias.
Para alm de contraditria, essa tese considerada por Jos Afonso da Silva (2006,
p. 128) demasiado elitista. que a experincia democrtica supe que sejam atingidos
ditos pressupostos, o que ocorreria necessariamente dentro de um regime no democrtico; supe, ainda, que as elites conduzam o povo a uma situao que justamente se ope
aos interesses delas e as elimina; h, enfim, a singularidade de aprender a fazer democracia em um laboratrio no democrtico. Ressalta o eminente constitucionalista que
a tese inverte o problema, transformando em pressupostos da democracia situaes que
se devem ter como parte de seus objetivos: educao, nvel de cultura, desenvolvimento,
que envolva a melhoria de vida, aperfeioamento pessoal, enfim, tudo se amalgama com
os direitos sociais, cuja realizao cumpre ser garantida pelo regime democrtico. E arremata: A democracia no precisa de pressupostos especiais. Basta a existncia de uma
sociedade. Se seu governo emana do povo, democrtica; se no, no o .
Nessa esteira, assinala Friedrich Mller (2000, p. 57, 115) que a ideia fundamental
de democracia reside na determinao normativa do tipo de convvio de um povo pelo
mesmo povo. Frisa o eminente jurista que a democracia avanada vai muito alm da
estrutura de meros textos; significa antes um nvel de exigncias, aqum do qual no se
pode ficar e isso tendo em considerao a maneira pela qual as pessoas devem ser genericamente tratadas nesse sistema de poder-violncia [Gewalt] organizados (denominado Estado): no como subpessoas [Unter-Menschen], no como sditos [Untertanen],
tambm no no caso de grupos isolados de pessoas, mas como membros do Soberano, do
povo que legitima no sentido mais profundo a totalidade desse Estado.
Conquanto vaga, angariou fama a frmula apresentada pelo clebre presidente norte-americano Abraham Lincoln (considerado um dos idealizadores do regime democrtico contemporneo), para quem a democracia the government of the people, by the people,
for the people. Cumpre destacar o by the people, j que o povo o artfice permanente da
democracia. Esta no resiste indiferena do povo, pois a participao popular que a
mantm viva.
As ideias de liberdade e igualdade necessariamente participam da essncia da democracia. A liberdade denota o amadurecimento de um povo, que passa a ser artfice de
seu destino e, consequentemente, responsvel por seus atos. J no existe um ser divino
a quem se possa ligar o direito de exercer a autoridade estatal, de sorte a legitim-la. o
prprio povo, soberano, que se governa. De outro lado, a igualdade significa que a todos
dado participar do governo, sem que se imponham diferenas artificiais e injustificveis
como a origem social, a cor, o grau de instruo, a fortuna ou o nvel intelectual.
O respeito dignidade da pessoa humana encontra-se na base de qualquer regime
que se pretenda democrtico. H que se elevar a conscincia tica. Impe-se, notadamente s classes dirigentes (naturais formadoras de opinio), o agir tico e responsvel. Com
efeito, necessrio que se forme na comunidade um autntico esprito de honestidade,
de solidariedade e de cooperao, de modo que o bem comum seja sempre priorizado.

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Direito Eleitoral Gomes

A democracia autntica requer o estabelecimento de debate pblico permanente


acerca dos problemas relevantes para a vida social. Para tanto, deve haver acesso livre e
geral a fontes de informaes. O debate vigoroso, pautado pela dialtica, contribui para
que as pessoas formem suas conscincias polticas, evitando serem seduzidas por doutrinas malss, enganadas por veculos de comunicao usurrios, ludibriadas pelas pirotecnias do marketing poltico-eleitoral, em que a verdade nem sempre comparece. Assim,
preciso que o povo goze de amplas liberdades pblicas, como direito de reunio, de associao, de manifestao, de crena, de liberdade de opinio e de imprensa.
O regime poltico em apreo no se realiza sem que esteja implantado um sistema
eleitoral confivel, dotado de tcnicas seguras e instrumentos eficazes, aptos a captar
com imparcialidade a vontade popular, de maneira a conferir segurana e legitimidade s
eleies, aos mandatos e, pois, ao exerccio da autoridade estatal.
Hodiernamente, predomina a concepo segundo a qual todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou, em certos casos, diretamente.
Isso exige liberdade, igualdade e efetiva participao popular. Pressupe tambm a existncia de partidos, porquanto se vive sob o signo da democracia partidria, tambm chamada de partidocracia.
Nesse diapaso, assinala Ferreira (1989, p. 37) que a democracia consiste no governo constitucional das maiorias, que, sobre a base da liberdade e igualdade, concede s
minorias o direito de representao, fiscalizao e crtica parlamentar.
Note-se, todavia, que na ampla extenso semntica que lhe foi incorporada, a ideia
de democracia no se circunscreve aos direitos polticos. No se presta apenas a indicar
a participao popular no governo ou a deteno do poder soberano pelo povo. Ou seja:
no se limita a definir uma forma de governo na qual assegurada a participao do
povo, seja para constitu-lo, seja para indicar os rumos a serem seguidos pela nao. Para
alm disso, abarca tambm os direitos civis, individuais, sociais e econmicos. Assim, a
democracia compreendida nos planos poltico (participao na formao da vontade
estatal), social (acesso a benefcios sociais e polticas pblicas) e econmico (participao
nos frutos da riqueza nacional, com acesso a bens e produtos); alm disso, d ensejo
organizao de um sistema protetivo de direitos humanos e fundamentais. Na base desse
regime encontra-se uma exigncia tica da maior relevncia, que o respeito dignidade
da pessoa humana. Isso implica promover a cidadania em seu sentido mais amplo, assegurando a vida digna, a liberdade, a igualdade, a solidariedade, o devido processo legal,
os direitos individuais, sociais, econmicos, coletivos, os direitos polticos, entre outros.
Alm disso, nos atuais regimes democrticos as polticas estatais j no podem pautar-se exclusivamente pelo pensamento antropocntrico. preciso ampliar o foco, pois
o homem no est sozinho no mundo. H que se preservar a natureza, a fauna e a flora.
Urge frenar o processo de destruio que se encontra em curso. H mister que se imponham deveres dos homens para com os demais habitantes do planeta. Deveras, a ecologia
tornou-se o tema central do debate contemporneo.
Ante tal quadro, fcil perceber que o regime democrtico deve guiar-se pela dialtica,
dada a permanente tenso em que se encontram as ideias e os elementos que a compem.

Princpios de direito eleitoral

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4 Democracia partidria
A participao popular no governo condio sine qua non da democracia. vista
disso, foram concebidos alguns modelos de democracia, os quais podem ser reunidos em
trs grupos: democracia direta, indireta e semidireta.
O modelo clssico a democracia direta. Por ela procura-se realizar o ideal de autogoverno, no qual os cidados participam das decises governamentais. Pretende-se fazer
coincidirem as vontades de governantes e governados. As decises so tomadas em assembleia pblica, da qual devem participar todos os cidados. O paradigma desse tipo de
democracia a Atenas dos sculos V e IV a. C., perodo em que atingiu seu apogeu. Foi
nessa poca que viveu Pricles, o grande estadista que consolidou o modelo de democracia em apreo, alm dos filsofos Scrates, Plato e Aristteles, baluartes da cultura ocidental. Em sua pureza, essa forma de democracia , nos dias correntes, impraticvel. No
possvel reunir o povo para deliberar sobre as inmeras e complexas questes que diuturnamente exigem do governo respostas imediatas. Alis, se Atenas tivesse adotado o sufrgio universal, tambm l a democracia direta certamente teria sido invivel. Como se
sabe, a sociedade ateniense dividia-se em trs classes: a dos cidados livres, a dos comerciantes e artesos, a dos escravos e mulheres; a estas h que acrescentar os estrangeiros.
Somente a primeira classe a dos cidados livres detinha direitos polticos, podendo,
pois, participar da vida pblica, do debate nas assembleias e, portanto, das decises. Assim, quando se fala do povo de Atenas, est-se falando de menos de 10% da populao.
Indireta a democracia representativa. Nela os cidados escolhem aqueles que os representaro no governo. Os eleitos recebem um mandato. A participao das pessoas no
processo poltico se d, pois, na escolha dos representantes ou mandatrios. A estes toca o
mister de conduzir o governo, tomando as decises poltico-administrativas que julgarem
convenientes, de acordo com as necessidades que se apresentarem.
Consiste o mandato no poder ou conjunto de poderes conferido pelos eleitores
soberanos, pelo qual o mandatrio fica habilitado a tomar decises poltico-estatais seja
no Poder Executivo, seja no Legislativo. A esse respeito, observa Ferreira Filho (2005,
p.85) que da eleio resulta que o representante recebe um poder de querer: investido
do poder de querer pelo todo, torna-se a vontade do todo. Esclarece o eminente jurista:
A eleio, a escolha do representante, , portanto, uma atribuio de competncia. Nada o
vincula, juridicamente, vontade dos eleitores. No mximo, reconhece-se que a moral e o seu
prprio interesse o impelem a atender os desejos do eleitorado. A moral porque a eleio no
se obtm sem promessas. O prprio interesse porque o tempo trar nova eleio [...].

Atualmente, a representao poltica se faz por intermdio de partidos polticos. Surgidos na Inglaterra e impulsionados pelos movimentos socialistas (cf. FERREIRA, 1989,
p. 338), os partidos tornaram-se peas essenciais para o funcionamento do complexo
mecanismo democrtico contemporneo. Com efeito, captam e assimilam rapidamente a
opinio pblica; catalisam, organizam e transformam em postulados em bandeiras de

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Direito Eleitoral Gomes

luta as dspares aspiraes surgidas no meio social, sem que isso implique ruptura no
funcionamento do governo constitudo.
O esquema partidrio assegurado pelo artigo 14, 3o, V, da Lei Maior, que erigiu
a filiao partidria como condio de elegibilidade. Assim, os partidos polticos detm
o monoplio das candidaturas, de sorte que, para ser votado, o cidado deve filiar-se.
Inexistem no sistema brasileiro candidaturas avulsas. A par disso, consolidou-se o entendimento consoante o qual o mandato pblico-eletivo pertence agremiao poltica,
e no ao eleito. Tal exegese firmada pelo Tribunal Superior Eleitoral nas Resolues
nos22.526/2007, 22.563/2007 e 22.610/2007, bem como na Consulta no1.407/DF, respondida afirmativamente em 16 de outubro de 2007 foi ratificada pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar, em 4 de outubro de 2007, os Mandados de Segurana nos 26.602,
26.603 e 26.604. Consequentemente, se o mandatrio se desliga da agremiao pela qual
foi eleito, perde igualmente o mandato, salvo se houver justa causa.
Note-se que a chamada democracia partidria no est livre de crticas. Na verdade,
ao se investirem no mandato, os polticos fazem dele o que bem entendem. A experincia
tem revelado que alguns o buscam por motivos inconfessveis, mas sempre sob o manto
de um discurso bem urdido, bem lapidado. Na verdade, jamais existiu controle srio e eficaz do exerccio do mandato. Os inmeros escndalos a que se assiste dia aps dia fazem
com que a populao relacione o meio poltico corrupo. Avaliaes de organismos internacionais apontam o Brasil como um pas com alto ndice de corrupo. Vez por outra,
projetos de lei que beneficiam tais prticas so apresentados e at votados no Parlamento;
foi o que ocorreu com a clebre lei da mordaa, que pretendeu cercear a atuao do Ministrio Pblico no combate corrupo e restringir a liberdade de imprensa.
Percebe-se um certo desencantamento pelo atual modelo de democracia representativa. Nem os partidos nem os mandatrios sentem-se obrigados a manter os compromissos assumidos anteriormente. Alis, por vezes, nem mesmo o iderio do partido
observado. Ao fim e ao cabo, os cidados no se sentem representados nas instncias
poltico-estatais.
Por tudo isso, j se ouvem vozes a propugnarem a necessidade da superao da concepo atual de representao poltico-partidria. Defende-se a implantao de uma efetiva democracia representativa. Nela, o mandato deve estar sob controle popular, inclusive
com risco de perda (recall), de sorte que o mandatrio no se sinta tentado a se enveredar
por caminhos escusos.
A democracia semidireta ou mista procura conciliar os dois modelos anteriores. O
governo e o Parlamento so constitudos com base na representao: os governantes so
eleitos para representar o povo e agir em seu nome. Todavia, so previstos mecanismos
de interveno direta dos cidados. Nesse sentido, ressalta Ferreira Filho (2005, p. 95)
que, embora a democracia semidireta seja basicamente representativa, direta na medida em que o povo participa de modo imediato de certas decises.
Esse ltimo o modelo consagrado na vigente Constituio Federal, que, j em seu
artigo 1o, pargrafo nico, impera: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

Princpios de direito eleitoral

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Assim, no sistema brasileiro, a democracia representativa temperada com mecanismos prprios de democracia direta, entre os quais citem-se: o plebiscito, o referendo
e a iniciativa popular (CF, art. 14, I, II, III, e art. 61, 2o). Plebiscito consiste na consulta
prvia edio de ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar
ou denegar o que lhe tenha sido submetido (Lei no9.709/98, art.2o, 1o). Referendo
a consulta posterior edio de ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a
respectiva ratificao ou rejeio (Lei no 9.709/98, art. 2o, 2o). Iniciativa popular o
poder atribudo aos cidados para apresentar projetos de lei ao Parlamento, desfechando,
com essa medida, procedimento legislativo que poder culminar em uma lei.
Mas, conforme assinalado, a implementao da representao passa necessariamente pelos partidos polticos, a cujas tendncias e orientaes encontra-se o mandatrio vinculado. Vive-se uma verdadeira democracia partidria.

5 Estado Democrtico de Direito


Tradicionalmente, o Estado apresentado como uma associao humana, que vive
em determinado territrio sob o comando de uma autoridade central, a qual no se encontra sujeita a nenhum outro poder. So elementos do Estado: povo, territrio e poder
soberano.
Segundo lio que se tornou clssica, Estado o poder institucionalizado. Para outra
corrente, o Estado constitui a sociedade ou a nao politicamente organizada.
O jusfilsofo Hans Kelsen (1994, p. 316 ss) identifica o Estado ordem jurdica. Para
ele, trata-se de uma ordem coercitiva da conduta humana, que apresenta carter de organizao, com diviso do trabalho e especializao de funes.
A Repblica Federativa do Brasil impera o artigo 1o da Constituio Federal constitui-se em Estado Democrtico de Direito e, entre outros, possui como fundamentos a
cidadania e a dignidade da pessoa humana (incs. II e III). Apresenta o Estado brasileiro,
como objetivo (CF, art. 3o), a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, alm
da erradicao da pobreza e da marginalizao, reduo das desigualdades sociais e regionais, promoo do bem de todos, sem preconceitos de quaisquer espcies.
O ser um Estado de Direito implica que as estruturas estatais devem pautar-se pelos
critrios do Direito, e no pelos da fora, prepotncia ou do arbtrio. A propsito, lembram Canotilho e Moreira (1991, p. 82) que esse tipo de Estado caracteriza-se por ser
constitucionalmente conformado, pressupondo a existncia de uma Constituio e a afirmao inequvoca do princpio da constitucionalidade. A Constituio uma ordenao
normativa fundamental dotada de supremacia supremacia da Constituio, e nesta
supremacia da lei constitucional que o primado do direito do Estado de direito encontra
uma primeira e decisiva expresso [...].
Por outro lado, o ser um Estado Democrtico significa que os cidados dele participam, sendo seus artfices e destinatrios principais de suas emanaes. Significa, pois,
que o governo formado pelos cidados, os quais so escolhidos livremente pelo voto

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Direito Eleitoral Gomes

direto e universal. Assim, os prprios cidados so os responsveis pela formulao e execuo das polticas pblicas.
No Estado Democrtico de Direito fundado pela Constituio vigente, os direitos fun
damentais, sociais e polticos encontram lugar privilegiado, sendo consagrados os princpios da democracia econmica, social e cultural.

6 Soberania popular
Poder a fora ou energia capaz de alterar uma situao. Divide-se em fsico, moral
e poltico. O poder fsico age sobre o mundo natural, modificando-o, transformando-o.
No moral, o poder atua sobre a conscincia e a vontade de algum, influenciando na direo do comportamento ou da conduta a ser realizada. Nesse ltimo sentido, diz-se que
poder a interferncia na conduta, a qual passa a ser guiada pelo ou se desenvolve de
acordo com o querer alheio. Por sua vez, o poder poltico a capacidade de determinar
a conduta de outrem, sendo que isso se d de forma coercitiva.
S existe poder se a conduta se realizar no sentido apontado pela interferncia sofrida.
O poder um dos elementos do Estado. Traduz-se em sua expresso dinmica, pois
por ele que o governo pe em movimento as polticas pblicas que pretende ver implantadas. Por sua vez, o vocbulo soberania designa o poder mais alto, o superpoder, o
supremo poder. A soberania , portanto, uma qualidade do poder.
O poder soberano quando no est sujeito a nenhum outro. o que dita e comanda sem que possa ser refreado. Soberano o poder supremo. Sem ele, no se concebe o
Estado, que o enfeixa em nome de seu titular, o povo.
Note-se, porm, que o fato de o Estado deter poder soberano no significa que no
esteja submetido ao regime jurdico. Soberania no significa arbtrio. O poder soberano
deve ser democrtico. Conforme acentuado, o Estado Democrtico de Direito aquele que
se submete s normas por ele prprio criadas. aquele que respeita os direitos e garantias fundamentais, individuais, polticos, sociais e coletivos. Por outro lado, no significa
que possa descumprir acordos firmados com outros Estados ou organismos internacionais.
O poder soberano emana do povo: todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente (CF, art. 1o, pargrafo nico). A soberania
popular concretizada pelo sufrgio universal, pelo voto direto e secreto, plebiscito, referendo e iniciativa popular (CF, art. 14, caput).
Assim, a soberania popular se revela no poder incontrastvel de decidir. ela que
confere legitimidade ao exerccio do poder estatal. Tal legitimidade s alcanada pelo
consenso expresso na escolha feita nas urnas.

7 Princpio republicano
As formas de governo relacionam-se estruturao do Estado com vistas ao exerccio
do poder. Em outros termos, dizem respeito ao modo de atribuio do poder poltico-estatal.

Princpios de direito eleitoral

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Atualmente, duas so as formas de governo mais difundidas: monarquia e repblica.


Aquela tem como caractersticas a hereditariedade e a vitaliciedade do chefe de Estado.
No h, pois, rotatividade no exerccio do poder. Diferentemente, a repblica tem por fundamentos a eletividade, a temporalidade e a alternncia de pessoas no comando do Estado.
Na forma republicana de governo, tanto o chefe do Poder Executivo quanto os membros do Legislativo cumprem mandato, sendo diretamente escolhidos pelos cidados em
eleies diretas, gerais e peridicas. Trata-se, pois, de governo representativo.
Consoante observou Ruy Barbosa, o que caracteriza a forma republicana no propriamente a coexistncia de trs poderes, mas, sim, a condio de que, sobre existirem
os trs poderes constitucionais, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, os dois primeiros
derivem, realmente, de eleio popular. Permita-se acrescentar: eleio popular e peri
dica. Pois, como se sabe, a nota diferencial da repblica em relao monarquia no se
assenta to s no fato de o governante ser eleito (h exemplo de monarquia eletiva), mas,
sim, na periodicidade das eleies, na temporalidade do exerccio do mandato; na repblica, eleio sempre um evento futuro e certo.
Assim, por fora do princpio republicano, de tempos em tempos devem os mandatos ser renovados com a realizao de novas eleies. Nesse sentido, reza o artigo 82 da
Constituio Federal que o mandato de Presidente da Repblica de quatro anos e ter
incio em primeiro de janeiro do ano seguinte ao de sua eleio. No mesmo sentido, o
mandato de Governador (CF, art. 28), de Prefeito (CF, art. 29, I), de Deputado Estadual
(CF, art. 27, 1o), de Vereador (CF, art. 29, I), de Deputado Federal (CF, art.44, pargrafo
nico) e de Senador, cujo mandato de oito anos (CF, art. 46, 1o).

8 Princpio federativo
A federao a forma de Estado em que se verifica a unio de Estados autnomos
sob a gide de uma Constituio Poltica.
Historicamente, surgiu nos Estados Unidos da Amrica no ano de 1787. Resultou
da evoluo da confederao ento existente entre as 13 colnias. Com a federao, um
novo ente era criado a Unio , situando-se acima dos Estados autnomos. Como consequncia, estreitaram-se os vnculos entre os Estados confederados, os quais passaram a
se relacionar de maneira mais estvel, harmoniosa e duradoura.
Ao inaugurar a Repblica, o Brasil adotou o princpio federativo. Com efeito, o Decreto no 1, de 15 de novembro de 1889, transformou as provncias do Imprio em Estados
federados. Desde ento, tal princpio no mais foi abandonado, tendo figurado em todas
as Constituies brasileiras.
Pela Constituio vigente, a federao brasileira formada pela unio indissolvel
dos Estados, Municpios e Distrito Federal (CF, art. 1o, caput). O princpio republicano
impera em todas essas esferas, devendo-se em cada qual se observar a rotatividade no
exerccio do poder poltico. Isso significa a realizao de eleies peridicas para preenchimento dos cargos existentes nesses entes federativos.

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Direito Eleitoral Gomes

A Constituio de 1988 inaugurou um federalismo de tipo cooperativo. Em razo


disso, no s se criou um sistema de repartio vertical de competncia legislativa no
qual uma mesma matria simultaneamente atribuda, em diferentes nveis, a diferentes
entes federativos, sendo, pois, a competncia de tais entes concorrente ou comum , como
tambm se previu um espao de competncia material comum entre os entes federativos.
Exemplo disso o artigo 23, no qual so arrolados os casos de competncia comum, esclarecendo seu pargrafo nico que lei complementar fixar normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
A organizao da Justia Eleitoral oferece exemplo de como funciona o federalismo
cooperativo. A Justia Eleitoral tem natureza federal: mantida pela Unio, seus servidores so federais. Todavia, na primeira e na segunda instncias, os Estados proporcionam
grande contribuio para seu funcionamento. Os juzes eleitorais so tambm juzes de
direito. Os tribunais regionais eleitorais so compostos de dois desembargadores do Tribunal de Justia, dois juzes de direito, alm de um desembargador do Tribunal Regional
Federal ou, em no havendo este no Estado, um juiz federal. H, portanto, ingente cooperao entre Unio e Estados no sentido de se manter a Justia Eleitoral.
Bicameralismo denomina-se bicameralismo o regime em que o Poder Legislativo
exercido por duas Cmaras: a baixa (Cmara de Deputados) e a alta (Senado). Tal modelo muito difundido, sendo adotado, entre outros Estados, na Itlia, Frana, EUA, Mxico,
Argentina e Uruguai. Sob a influncia do federalismo dos EUA, firmou-se o dogma de que
o Senado representa os Estados da federao (CF, art. 46), ao passo que a Cmara de Deputados representa o povo; deveras, o Estado federal adota o bicameralismo. Todavia, em
regra, tanto Deputados quanto Senadores so eleitos diretamente pelo povo, sendo seus representantes no Parlamento; ademais, no raro que um Senador seja adversrio poltico
do Governador no respectivo Estado ou Provncia. Assim, o fundamento para a existncia
de duas Cmaras no to s reside no princpio federativo, mas deve ser buscado em outras
funes tpicas do Senado. Nesse sentido, assinalam Llanos e Snchez (2007, p. 162) que a
Cmara Alta contribui ao sistema de pesos e contrapesos, e isso ocorre no apenas ao fazer
mais difcil a concentrao de poder no Executivo, mas tambm ao permitir evitar o predomnio de uma maioria escassa e/ou circunstancial na outra Cmara, o que poderia violar os
direitos da minoria no processo legislativo; ademais, confere estabilidade produo normativa (pois dificulta a mudana do status quo) e induz a existncia de um mtuo controle
de qualidade, o que resulta no aperfeioamento da legislao.

9 Sufrgio universal
9.1 Que sufrgio?
A soberania popular exercida pelo sufrgio universal. Literalmente, o vocbulo su
frgio significa aprovao, opinio favorvel, apoio, concordncia, aclamao. Denota,

Princpios de direito eleitoral

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pois, a manifestao de vontade de um conjunto de pessoas para escolha de representantes polticos.


Na seara jurdica, designa o direito pblico subjetivo democrtico, pelo qual um conjunto de pessoas o povo admitido a participar da vida poltica da sociedade, escolhendo os governantes ou sendo escolhido para governar e, assim, conduzir o Estado. Em
suma: o sufrgio traduz o direito de votar e de ser votado, encontrando-se entrelaado ao
exerccio da soberania popular. Trata-se do poder de decidir sobre o destino da comunidade, os rumos do governo, a conduo da Administrao Pblica.
O sufrgio a essncia dos direitos polticos, porquanto enseja a participao popular no governo, sendo este o responsvel pela conduo do Estado. Apresenta duas
dimenses: uma ativa, outra passiva. A primeira a capacidade eleitoral ativa ou cidadania ativa e significa o direito de votar, de eleger representantes. A segunda a capacidade eleitoral passiva jus honorum ou cidadania passiva e significa o direito de ser
votado, de ser eleito, de ser escolhido em processo eleitoral.
Tal direito no a todos indistintamente atribudo, mas somente s pessoas que preencherem determinados requisitos. Nos termos do artigo 14, 1o e 2o, da Constituio, ele s
reconhecido: (a) a brasileiros natos ou naturalizados; (b) maiores de 16 anos; (c)que no
estejam no perodo de regime militar obrigatrio (conscritos). Quanto aos naturalizados,
a cidadania passiva sofre restrio, j que so privativos de brasileiro nato os cargos de
Presidente e Vice-Presidente da Repblica. No h impedimento a concorrerem e serem
investidos nos cargos de Deputado Federal e Senador. O que a Constituio lhes veda
ocuparem a presidncia da Cmara Federal e do Senado (CF, art. 12, 3o).

9.2 Sufrgio e cidadania


Chama-se cidado o detentor de direitos polticos. Trata-se do nacional admitido a
participar da vida poltica do Pas, seja escolhendo os governantes, seja sendo escolhido
para ocupar cargos poltico-eletivos. Conforme averba Silva (2006, p. 347), a cidadania
se adquire com a obteno da qualidade de eleitor, que documentalmente se manifesta
na posse do ttulo de eleitor vlido.
Nesse sentido estritamente tcnico, pode-se dizer que a cidadania no reconhecida
a todos. Mas no se pode olvidar que esse termo cidadania apresenta amplo significado nas cincias sociais, em que denota o prprio direito vida digna em sentido pleno,
abarcando os direitos fundamentais, civis, polticos e sociais. evidente que, nesse sentido amplo, todos tm direito cidadania, independentemente de se estar ou no alistado
como eleitor.
comum a confuso entre os conceitos de cidadania e nacionalidade. Alguns acreditam que esses vocbulos sejam sinnimos. Mas a verdade que so bem distintos. A
cidadania um status ligado ao regime poltico; identifica os detentores de direitos polticos. J a nacionalidade um status do indivduo perante o Estado. Indica que uma pessoa encontra-se ligada a determinado Estado. Conforme salientado, o indivduo pode ser

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Direito Eleitoral Gomes

brasileiro (nacionalidade) e nem por isso ser cidado (cidadania), haja vista no poder
votar nem ser votado (ex.: criana). A cidadania constitui atributo jurdico que nasce no
momento em que o nacional se torna eleitor.

9.3 Classificao do sufrgio


O sufrgio pode ser universal ou restrito, igual ou desigual.
Sufrgio universal aquele em que o direito de votar atribudo ao maior nmero
possvel de nacionais. As eventuais restries s devem fundar-se em circunstncias que
naturalmente impedem os indivduos de participar do processo poltico. A esse respeito
pondera Salvetti Netto (1987, p. 102) que a universalidade do sufrgio no significa concesso genrica dos direitos polticos. H, com evidncia, aqueles que, por situaes facilmente compreensveis, no apresentam condies para exercerem a cidadania. Assim,
os menores, os mentalmente incapazes, e, para algumas legislaes, os estrangeiros e os
analfabetos, como entre ns vigente. Caracteriza-se, pois, o sufrgio universal pela concesso genrica de cidadania, a qual s limitada excepcionalmente. Nele no se admitem restries ou excluses por motivos tnicos, de riqueza, de nascimento ou capacidade
intelectual. Imperam os princpios da igualdade e da razoabilidade, de sorte que a todos
devem ser atribudos direitos polticos. As excees devem ocorrer somente quanto queles que, por motivos razoveis, no puderem participar do processo poltico-eleitoral.
Restrito, diferentemente, o sufrgio concedido to s a uns quantos nacionais, a
uma minoria. A doutrina aponta trs espcies de sufrgio restrito: censitrio, cultural ou
capacitrio e masculino.
Censitrio o sufrgio fundado na capacidade econmica do indivduo. Nele, somente se atribui cidadania aos que auferirem determinada renda, forem proprietrios
de imveis ou recolherem aos cofres pblicos certa quantia pecuniria a ttulo de tributo. Seu fundamento encontra-se na crena equivocada de que somente os que detm
patrimnio razovel se preocupariam seriamente com os negcios pblicos. Mas o que
realmente se pretende manter as rdeas do poder poltico na mo da classe economicamente dominante. Lembra Ferreira (1989, p. 291) que essa forma de sufrgio dominou
a Europa no sculo XIX, tendo sido adotada no Brasil na Constituio Imperial de 1824
e, mais moderadamente, nas Constituies Republicanas de 1891 (art. 70, 1o, 1o) e de
1934 (art. 108, pargrafo nico, c).
Cultural ou capacitrio o sufrgio fundado na aptido intelectual dos indivduos.
Os direitos polticos somente so concedidos queles que detiverem determinadas condies intelectuais, demonstradas mediante diploma escolar. A vigente Constituio acolheu em parte esse tipo de sufrgio. Com efeito, nega capacidade eleitoral passiva aos
analfabetos, pois estabelece que eles so inelegveis (art. 14, 4o). Todavia, se quiserem,
podero votar (art. 14, 1o, II, a), embora no possam ser votados.
H quem sustente que essa restrio atenta contra a dignidade da pessoa humana,
um dos fundamentos da Repblica brasileira (CF, art. 1o, III). de se ponderar, todavia,

Princpios de direito eleitoral

49

que no contexto atual difcil se no impossvel , para uma pessoa analfabeta, exercer
adequada e condignamente cargo pblico-eletivo. Em um mundo burocratizado, dominado pela palavra escrita, pelos papis, pelas informaes, pelos meios eletrnicos de comunicao, como poder um analfabeto exercer as funes atinentes a cargo dessa natureza
sem colocar em risco sua liberdade, sua dignidade e a veracidade de suas decises e postulaes? Ademais, h que se ressaltar o valor da educao no mundo de hoje. Trata-se
de valor social fundamental.
Masculino o sufrgio que veda a participao de mulheres no processo poltico. A
excluso se faz s com fulcro no sexo. Na base desse entendimento encontra-se odioso
e injustificvel preconceito contra a mulher, durante muito tempo considerada inapta,
desinteressada e naturalmente insensvel para a vida poltica. Despiciendo aduzir que
atualmente a tese da inferioridade feminina insustentvel em qualquer setor. Detm
as mulheres fatia expressiva do mercado de trabalho, sendo as principais provedoras de
muitos lares, alm de preencherem cerca de metade das cadeiras nas universidades, em
diversos setores do conhecimento.
O sufrgio igual decorre do princpio da isonomia. Os cidados so equiparados,
igualados, colocados no mesmo plano. O voto de todos apresenta idntico peso poltico,
independentemente de riquezas, idade, grau de instruo, naturalidade ou sexo. Significa
dizer que todas as pessoas tm o mesmo valor no processo poltico-eleitoral: one man, one
vote. Todavia, no que pertine cidadania passiva, esse princpio sofre excees. que a
Constituio Federal adotou o critrio etrio como condio de elegibilidade para certos
cargos. Assim, candidatos aos cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica e Senador devem contar com 35 anos de idade; aos cargos de Governador e Vice-Governador,
30 anos de idade; aos de Deputado, Prefeito e Vice-Prefeito, 21 anos de idade; ao cargo
de Vereador, 18 anos de idade (CF, art. 14, 3o, VI).
Diferentemente assinala Ferreira (1989, p. 292) , no sufrgio desigual admite-se a superioridade de determinados votantes, pessoas qualificadas a quem se confere
maior nmero de votos. Claro est que esse tipo de voto espelha princpios elitistas, oligrquicos e aristocrticos, de prevalncia de classes ou grupos sociais. So exemplos de
sufrgio desigual: o voto familiar, em que o pai de famlia detm nmero de votos correspondente ao de filhos; o voto plural ou plrimo, em que o eleitor pode votar mais de uma
vez na mesma eleio, desde que o faa na mesma circunscrio eleitoral; o voto mltiplo,
em que o eleitor pode votar mais de uma vez na mesma eleio em vrias circunscries
eleitorais. Desnecessrio dizer que os tipos de sufrgio desigual apontados no tm sentido nas democracias contemporneas, se que j o tiveram algum dia. So expresses
ldimas da desfaatez da elite poltico-econmica.
A difuso do sufrgio universal e igual tem contribudo decisivamente para mudar
o perfil de Estados e sociedades contemporneos. Na Amrica do Sul, esse fenmeno
particularmente interessante. No final do sculo XX, os pases dessa regio se libertaram
dos hediondos regimes ditatoriais que as subjugavam e mergulharam na onda democratizante. Com isso, expressivas parcelas da populao antes excludas e desprezadas pelas
elites passaram a participar ativamente da vida poltica de seus pases, conquanto ainda

50

Direito Eleitoral Gomes

permanecessem excludas no aspecto econmico-social. Para alm disso, a globalizao, a


massificao do consumo, o alto grau de desenvolvimento cientfico-tecnolgico, a atua
o da mdia e o amplo acesso informao fizeram com que as classes mdia-baixa e
baixa abandonassem o servilismo intelectual que sempre tiveram em relao s classes
mdia-alta e alta, passando a defender suas prprias ideias, seus prprios interesses, que,
em geral, residem na melhoria das condies em que vivem.

9.4 Sufrgio e voto


Sufrgio e voto no se confundem. Enquanto o sufrgio um direito, o voto representa seu exerccio. Em outras palavras, o voto a concretizao do sufrgio.

9.5 Voto
O voto um dos mais importantes instrumentos democrticos, pois enseja o exerccio da soberania popular e do sufrgio. Cuida-se do ato pelo qual os cidados escolhem os
ocupantes dos cargos poltico-eletivos. Por ele, concretiza-se o processo de manifestao
da vontade popular.
Embora expresse um direito pblico subjetivo, o voto tambm um dever cvico e,
por isso, obrigatrio para os maiores de 18 anos e menores de 70 anos (CF, art. 14, 1o).
Sua natureza jurdica deve ser bem explicitada, pois, consoante adverte Ferreira (1989,
p. 295), ele
essencialmente um direito pblico subjetivo, uma funo da soberania popular na democracia representativa e na democracia mista como um instrumento deste, e tal funo
social justifica e legitima a sua imposio como um dever, posto que o cidado tem o dever
de manifestar a sua vontade na democracia.

Argumenta-se, ainda, que a obrigatoriedade do voto faz que o cidado se interesse


mais pela vida poltica, dela se aproximando, e que a massa popular no preparada
para o voto facultativo.
Contudo, pode-se argumentar que, como direito, no razovel que seja exercido
compulsoriamente. Ademais, a obrigatoriedade certifica a imaturidade do povo, ainda
merecedor da tutela estatal. Ademais, afirma-se serem reduzidas as chances de eleitores
compulsrios votarem em candidatos srios e honestos, j que no participam intensamente da vida poltica. Votam, pois, em qualquer um, no primeiro que se apresenta ou no
mais bem aparentado, isso quando no negociam seus votos, transformando-os em mercadoria, j que s comparecem s urnas compulsoriamente.
De qualquer forma, se o voto um direito, a frustrao de seu exerccio por falha no servio estatal enseja indenizao ao titular. Nesse sentido j se entendeu na
jurisprudncia:

Princpios de direito eleitoral

51

Indenizao. Danos morais. Direito de votar. Impedimento. Falha da administrao. Art.37,


par-6o, CF-88. Responsabilidade objetiva. Quantificao. Limites razoveis. 1. Havendo falha da Administrao, atravs da Justia Eleitoral, indenizvel o dano moral causado ao
autor pelo fato de ser impedido de votar em pleito municipal, corolrio do princpio da responsabilidade objetiva do Estado. 2. A quantificao do dano moral deve ser feita dentro
dos limites de razoabilidade, de modo a impedir que o ato novamente se repita, sem, contudo, gerar o enriquecimento indevido da parte autora. Indenizao arbitrada em 25 (vinte e
cinco) salrios-mnimos. 3. Remessa oficial e apelao da Unio Federal parcialmente providas. Apelao do autor improvida (TRF 4 EIAC no 1998.04.01.088121-1/RS 2a Seo
DJ 13-9-2000, p. 138).

O oposto do voto obrigatrio o facultativo. Por este, cuidando-se de direito subjetivo, natural caber ao cidado avaliar se vai ou no exerc-lo. Veja-se o exemplo da
Frana nas eleies presidenciais de 2007. Embora o voto seja livre ou facultativo, cerca
de 90% do eleitorado francs compareceu s urnas, em ambos os turnos de votao. Nem
se diga ser esta uma sociedade desenvolvida, de Primeiro Mundo, porque pases reconhecidamente menos adiantados que o Brasil como a Repblica Democrtica do Congo, na
frica adotam o princpio do voto facultativo.
No sistema eleitoral brasileiro, o voto apresenta as seguintes caractersticas
(Moraes, 2002, p. 235-236; Ferreira, 1989, p. 294 ss): personalidade, obrigatoriedade, liberdade, secreto, direto, peridico, igual.
Personalidade significa que o cidado s pode votar pessoalmente. imprescindvel
que o eleitor se apresente para votar. No possvel exercer esse direito por procurao,
representante ou correspondncia.
Conforme salientado, pela obrigatoriedade o cidado maior de 18 anos e menor de
70 anos obrigado obrigao cvica! a comparecer ao local de votao, assinar a lista de comparecimento e votar. O no comparecimento seo eleitoral no dia do pleito
por se encontrar fora de seu domiclio eleitoral deve ser justificado no dia da eleio
em formulrio prprio, ou at 60 dias depois, sob pena de multa. Se o eleitor estiver no
exterior na data do pleito, esse prazo reduz-se para 30 dias, contados, porm, do retorno
ao Pas. H mais: o eleitor que se abstiver de votar por trs vezes consecutivas, no justificar sua ausncia nem recolher a multa imposta ter sua inscrio eleitoral cancelada,
perdendo, pois, sua condio de cidado.
Liberdade significa que se pode escolher livremente entre os partidos polticos e os
candidatos que se apresentarem, votar em branco e at mesmo anular o voto. Apesar de
haver o dever de comparecimento s eleies e, pois, o dever de votar, todos so livres
para escolher ou no um candidato e at anular o voto. Justia Eleitoral cumpre propiciar os meios adequados para que essas opes se concretizem. V-se, portanto, que a
obrigatoriedade do voto , propriamente, obrigatoriedade de comparecimento seo
eleitoral, j que no fica o eleitor adstrito a emanar sua vontade, isto , a escolher determinado candidato e nele votar.
Embora a anulao do voto no seja a melhor via a ser seguida em uma sociedade madura e politizada, no se pode deixar de reconhecer que constitui relevante instrumento

52

Direito Eleitoral Gomes

de protesto. Um alto ndice de votos nulos revela o descontentamento do povo com a


classe poltica.
Secreto significa que o voto sigiloso. Seu contedo no pode ser revelado pelos rgos da Justia Eleitoral. O segredo constitui direito subjetivo pblico do eleitor. Somente
ele, querendo, poder revelar seu voto, descortinando suas preferncias polticas. O sigilo
do voto assegura a probidade e a lisura no processo eleitoral, pois evita o suborno, a corrupo do voto, a intimidao do eleitor.
To importante esse tema que o artigo 220, IV, do Cdigo Eleitoral reputa nula a
votao quando preterida formalidade essencial do sigilo dos sufrgios.
No caso da votao feita em urna eletrnica, esta dever dispor de recursos que,
mediante assinatura digital, permitam o registro digital de cada voto e a identificao da
urna em que foi registrado, resguardado o anonimato do eleitor; cada voto dever ser
contabilizado individualmente e ter assegurados o sigilo e a inviolabilidade (LE, arts.59,
4o, e 61). Entre outros fatores, o sigilo assegurado pelo uso de sistemas de informtica
desenvolvidos com exclusividade para a Justia Eleitoral e por mecanismos especficos da
urna, como a autonomia operacional, o no funcionamento em rede, a chave de segurana e a lacrao a que submetida.
Conquanto atualmente a votao e a totalizao dos votos sejam feitas pelo sistema
eletrnico, poder o TSE autorizar, em carter excepcional, a votao pelo sistema convencional, no qual so empregadas cdulas. Saliente-se que isso s ocorrer se a urna
eletrnica apresentar defeito insanvel ou de difcil reparao no momento da votao e
no puder ser substituda por outra, a chamada urna de contingncia; somente quando
no houver xito com esta e com os respectivos procedimentos de contingncia que a
votao passa a ser por cdula. Nesse caso, de reconhecida raridade nos dias correntes,
aplicam-se os artigos 83 a 89 da LE. Complementando tais dispositivos, o artigo 103 do
CE arrola providncias a serem ultimadas com o objetivo de se assegurar o sigilo do voto.
So elas:
I uso de cdulas oficiais em todas as eleies, de acordo com modelo aprovado pelo Tribunal Superior; II isolamento do eleitor em cabine indevassvel para o s efeito de assinalar
na cdula o candidato de sua escolha e, em seguida, fech-la; III verificao da autenticidade da cdula oficial vista das rubricas; IV emprego de urna que assegure a inviolabilidade do sufrgio e seja suficientemente ampla para que no se acumulem as cdulas na
ordem em que forem introduzidas.

A anttese do voto secreto o voto aberto, a descoberto ou ostensivo, no qual o eleitor identificado, pois se manifesta verbal e publicamente ou por escrito em cdula nominal. Nesse tipo de voto, a liberdade do votante restringida, porquanto todos sabero de
sua opo. Em tais circunstncias, o eleitor torna-se alvo fcil de perseguies polticas,
infelizmente ainda muito comuns no Brasil contemporneo.

Princpios de direito eleitoral

53

Direto significa que os cidados escolhem os governantes diretamente, no havendo


intermedirios nesse ato. O voto direto o que melhor reflete os ideais dos atuais sistemas democrticos, pois confere maior legitimidade aos governantes eleitos.
O voto indireto constitui exceo no sistema brasileiro. D-se a eleio indireta no
caso de vacncia dos cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica nos ltimos
dois anos do perodo presidencial. Nesse caso, manda o artigo 81, 1o, da Lei Maior que a
eleio para ambos os cargos seja feita pelo Congresso Nacional 30 dias depois da ltima
vacncia. Esse preceito constitucional pode estender-se aos Estados-Membros, Distrito
Federal e Municpios, no caso de dupla vacncia dos cargos de Governador e Vice-Governador, Prefeito e Vice-Prefeito, desde que tenham norma nesse sentido (STF ADI 3.549/
GO Rel. Min. Carmen Lcia DJ 31-10-2007, p. 77; ADI-MC 1.057/BA Rel. Min. Celso
de Mello DJ 6-4-2001, p. 65). A eleio indireta organizada e se desenrola na respectiva Casa Legislativa, devendo ser observadas as condies de elegibilidade (CF, art. 14,
3o) e as causas de inelegibilidade (CF, art.14, 4o a 9o), inclusive as decorrentes da
legislao complementar (LC no 64/90). A votao pblica, pois o eleitor tem o direito de saber como vota seu representante (STF ADI no4.298/TO, julg. em 7-10-2009).
Periodicidade significa que o direito de voto deve ser exercido de tempos em tempos.
Tal decorre do princpio republicano, que impe a rotatividade no exerccio do poder poltico. Assim, em intervalos regulares de tempo, os cidados devem comparecer s urnas
para votar e renovar a representao poltica.
Igualdade, conforme j salientado, significa que os votos de todos os cidados tm
valor igual, o mesmo peso, no processo poltico-eleitoral.

9.6 Voto e escrutnio


Enquanto o voto o exerccio do sufrgio, dos direitos polticos, o escrutnio designa
a maneira como esse processo se perfaz, isto , o modo como o voto se concretiza.
Diferentemente do que ocorre no escrutnio secreto, no pblico, o votante identificado.
No chamado escrutnio de lista, os nomes dos candidatos so arrolados em uma lista.
Mas a palavra escrutnio tambm identifica a urna onde as cdulas de votao so
depositadas. Ademais, designa o processo de apurao dos votos depositados na urna.
Nesse sentido, o verbo escrutinar significa apurar os resultados de uma votao.

9.7 Voto eletrnico ou informatizado


O marco inicial do voto eletrnico situa-se na Lei no 7.444/85, que informatizou os
procedimentos de alistamento eleitoral e reviso do eleitorado. A partir da, a Justia
Eleitoral passou a contar com setor prprio de informtica, desenvolvendo e implantando
sistemas computacionais para o atendimento de suas necessidades. Criou-se uma rede de

54

Direito Eleitoral Gomes

transmisso de dados interligando todos os rgos da Justia Eleitoral, ou seja, o TSE, os


TREs e as Zonas Eleitorais. Nas eleies de 1994 j foi possvel proceder-se totalizao
dos votos por meio eletrnico; embora tivessem sido apurados manualmente, os dados
foram lanados em computadores e a totalizados.
Foi nesse quadro que, nas eleies municipais de 1996, iniciou-se a implantao do
voto eletrnico ou informatizado, tendo um tero do eleitorado utilizado a urna eletrnica
para votar. Desde ento a Justia Eleitoral vem desenvolvendo e aperfeioando as urnas
eletrnicas, sendo que as eleies de 2000 (municipais) e 2002 (gerais) foram totalmente informatizadas.
No plano normativo, a Lei no 9.504/97 consolidou o sistema de votao eletrnica.
Dispe o artigo 59 desse diploma que a votao e a totalizao dos votos sero feitas por
esse sistema, mas o TSE poder autorizar, em carter excepcional, a votao pelo sistema
convencional, no qual so empregadas cdulas.
A votao eletrnica ser feita no nmero do candidato ou da legenda partidria,
devendo o nome e fotografia do candidato e o nome do partido ou a legenda partidria
aparecer no painel da urna eletrnica, com a expresso designadora do cargo disputado
no masculino ou feminino, conforme o caso (LE, art. 59, 1o).
A urna eletrnica dever dispor de recursos que, mediante assinatura digital, permitam o registro digital de cada voto e a identificao da urna em que foi registrado,
resguardado o anonimato do eleitor (LE, art. 59, 4o). Outrossim, dever contabilizar
cada voto, assegurando-lhe o sigilo e a inviolabilidade, garantida ampla fiscalizao
aos partidos polticos, coligaes e candidatos (LE, art. 61). A teor da Resoluo TSE
no22.770/2008 (DJ 29-4-2008, p. 10), a urna deve ser dotada de arquivo denominado
Registro Digital do Voto, no qual ficar gravado aleatoriamente cada voto, separado por
cargo, em arquivo nico. Tal arquivo poder ser disponibilizado aos interessados para
fins de conferncia, estatstica e auditoria do processo de totalizao das eleies. Alm
de permitir que o voto seja armazenado digitalmente, tal qual expresso pelo cidado, o
registro digital torna possvel sua recontagem de forma automtica.
Importa frisar que a integridade e a autenticidade dos dados e programas empregados no sistema eletrnico de votao so assegurados por mecanismos como o registro
da assinatura digital, tabela de correspondncia e votao paralela, verificao com disquetes dos partidos e publicao na Internet dos resumos digitais (TSE Res. no22.723/08
DJ 14-3-2008, p. 9).
9.7.1 Voto impresso
Uma das crticas dirigidas ao sistema eletrnico refere-se impossibilidade material
de se conferir o voto e de se auditar a votao.
Pretendendo superar esse problema e aperfeioar a transparncia e confiabilidade
do sistema de votao, o artigo 5o da Lei no 12.034/2009 criou, a partir das eleies de
2014, o denominado voto impresso. Aps exibir para o eleitor respectivamente as telas

Princpios de direito eleitoral

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referentes s eleies proporcionais e majoritrias, a tela da urna dever mostrar o voto


completo para conferncia visual do eleitor e confirmao final do voto ( 1o). Aps a
confirmao final pelo votante, a urna dever imprimir um nmero nico de identificao do voto associado sua prpria assinatura digital (2o). Em seguida, o voto dever
ser depositado de forma automtica, sem contato manual do eleitor, em local previamente lacrado ( 3o). Finda a votao, a Justia Eleitoral realizar, em audincia pblica,
auditoria independente do software mediante o sorteio de 2% (dois por cento) das urnas
eletrnicas de cada Zona Eleitoral, respeitado o limite mnimo de 3 (trs) mquinas por
municpio, que devero ter seus votos em papel contados e comparados com os resultados apresentados pelo respectivo boletim de urna ( 4o).
Discute-se a convenincia e oportunidade de se implantar esse sistema de votao.
Por implicar retorno ao registro do voto em papel, alguns o tm como um retrocesso. Durante a tramitao do Projeto que deu origem Lei no 12.034/2009, o voto impresso foi
rejeitado no Senado (vide Parecer no 1.457/2009 CCT/CCJ), que o considerou inadequado celeridade e ao sigilo do processo eleitoral, destacando, ainda, que a
utilizao de componentes mecnicos acoplados ou inseridos nas urnas eletrnicas aumentar drasticamente a taxa de falha desse equipamento, o que poder exigir a votao em
papel em diversas sees. Isso atrasar o cmputo dos votos e a concluso do processo, bem
como dar margem s mesmas fraudes j conhecidas no processo eleitoral no eletrnico.

Por outro lado, sob o aspecto tcnico-operacional, o voto impresso tem contra si o
aumento do tempo que cada eleitor levar para votar. Disso resulta a necessidade de se
diminuir o nmero de eleitores por Seo Eleitoral, sob pena de a votao no ser concluda no perodo legalmente demarcado, i. e., de 8 s 17 horas. Ademais, a demora na
finalizao do voto implica maior ocorrncia de filas e transtornos nos trabalhos desenvolvidos nas Sees.
Dada sua relevncia para o processo de votao, esse tema foi levado apreciao do
Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade no4543/DF, tendo a
Corte, por unanimidade, deferido o pedido de medida cautelar para suspender a eficcia
do citado art. 5o da Lei no 12.034/2009. Confira-se:
Constitucional. Eleitoral. Art. 5o da Lei no 12.034/09: impresso de voto. Plausibilidade jurdica dos fundamentos postos na ao. Sigilo do voto: direito fundamental do cidado. Vulnerao possvel da urna com o sistema de impresso do voto: inconsistncias provocadas
no sistema e nas garantias dos cidados. Inconstitucionalidade da norma. Cautelar deferida.
1. A exigncia legal do voto impresso no processo de votao, contendo nmero de identificao associado assinatura digital do eleitor, vulnera o segredo do voto, garantia constitucional expressa. 2. A garantia da inviolabilidade do voto pe a necessidade de se garantir ser
impessoal o voto para garantia da liberdade de manifestao, evitando-se qualquer forma
de coao sobre o eleitor. 3. A manuteno da urna em aberto pe em risco a segurana do
sistema, possibilitando fraudes, impossveis no atual sistema, o qual se harmoniza com as
normas constitucionais de garantia do eleitor. 4. Cautelar deferida para suspender a eficcia

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Direito Eleitoral Gomes

do art. 5o da Lei no 12.034/09. (STF ADI MC no 4543/DF Rel. Min. Crmen Lcia DJe
02-03-2012).

10 Legitimidade
A legitimidade das eleies princpio inscrito no artigo 14, 9o, da Constituio Federal. Por igual, legtimos devem ser os mandatos delas resultantes.
Legtimo o que est de acordo com a verdade, com a ideia de justia e com os valores predominantes, o que observou o procedimento legal adrede traado, enfim, o
que resulta da soberania popular.
H legitimidade quando a comunidade reconhece e aceita algo como correto, justo e adequado; baseia-se nos valores em voga, no consenso e no reconhecimento geral.
Ressalta Dias (2008, p. 41) que ela forja a convico de um dever moral de obedincia
enquanto se respeitem as bases que a fundamentam e que essencialmente consistem nas
opinies, valores, crenas, interesses e necessidades de determinada comunidade.
Poder legtimo , portanto, aquele consentido ou aceito como justo. Autoridade legtima aquela respeitada na comunidade, sendo seus comandos reconhecidos e observados. Nesse sentido, fazendo aluso escola sociolgica, lembra Pedicone de Valls (2001,
p.48) que la fuente de validez de la legitimidad de los gobernantes se desprende del
hecho de su aceptacin por el pueblo, es decir que un fenmeno social fundamenta el
derecho.
Hodiernamente, dvida no h de que a legitimidade do exerccio do poder estatal
por parte de autoridades pblicas decorre da escolha levada a cabo pelo povo. Em uma
sociedade verdadeiramente democrtica, os governados que elegem seus governantes,
reconhecendo-os como autoridades investidas de poder poltico. Essa escolha deve ser
feita em processo pautado por uma disputa limpa, isenta de vcios, corrupo ou fraude.
A escolha sempre fruto do consenso popular, que, de certa maneira, homologa os nomes
dos candidatos, consentindo que exeram o poder poltico-estatal e, pois, submetendo-se
a seu exerccio.
Nesse contexto, a observncia do procedimento legal que regula as eleies extremamente relevante para a legitimidade dos governantes. Ele deve ser observado com
iseno, de sorte a proporcionar as mesmas oportunidades a todos os participantes do
certame. Tal procedimento objeto do Direito Eleitoral.
Note-se que legitimidade no se confunde com legalidade. Esta se refere conformao ou adequao de um fato ao Direito Positivo. A ideia de legitimidade bem mais ampla e sutil, pois j pressupe essa adequao, isto , pressupe a legalidade; na verdade,
encontra-se a legitimidade relacionada a um sistema de valores. Consoante assinala Bonavides (2010, p. 121), a legitimidade a legalidade acrescida de sua valorao; suas
exigncias so mais delicadas, visto que levanta o poder de fundo, questionando acerca

Princpios de direito eleitoral

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da justificao e dos valores do poder legal [...]. Legtimo o poder cujo detentor tem o
direito de exerc-lo, exercendo-o, portanto, a justo ttulo.

11 Moralidade
O princpio da moralidade previsto no artigo 14, 9o, da Constituio Federal.
Embora no se confundam, corrente o uso do termo tica como sinnimo de moral. A palavra tica originria da Grcia (ethik). Foi traduzida para o latim como moral
(mos, plural = mores). Significava, por um lado, o conjunto de princpios e valores orientadores da ao humana em geral. Por outro, designava a dimenso prtica das aes individuais, ou seja, a realidade da existncia.
tica a cincia que discute e problematiza o comportamento humano. Analisa o
que se deve entender, em um determinado tempo e lugar, por justo e injusto, bem e mal,
certo e errado. Suas proposies descrevem o dever-ser da ao humana, apontando os
valores e os princpios que a norteiam nos nveis individual e social. Ademais, discute e
procura responder perguntas como: O que fazer? Como agir? Por que agir dessa e no de
outra maneira?
J a moral ocupa-se da ao em si mesma, na prtica, ou seja, com o que ocorre concretamente na vida individual e social. Mores o ambiente histrico-cultural construdo
pelo homem, em um determinado tempo e lugar. Trata-se, pois, das prticas e relaes
vivenciadas pelas pessoas, que se expressam por meio de usos, hbitos e costumes. O agir
moralmente implica seguir tais costumes, os quais podem no estar em sintonia com os
preceitos da tica. Em sentido algo pejorativo, diz-se moralista a pessoa que segue rigidamente os costumes vigentes em seu meio ou aqueles que ela considera corretos.
A ao moral pressupe a liberdade de querer e de agir, pois implica a adeso espontnea da pessoa regra moral.
Note-se que a conduta pode ser moral, por se encontrar de acordo com os costumes
em voga, e no ser tica, por no se afinar com os princpios e os valores reconhecidos.
Portanto, a tica questiona a moral e seus fundamentos, bem como os comportamentos nesta baseados. Nesse sentido, a moral constitui-se em objeto de conhecimento
da tica.
Da historicidade, temporalidade e espacialidade dos sistemas tico-morais resulta
que cada qual deles possui seus respectivos valores e, pois, suas prprias premissas e finalidades. Por conseguinte, cada sociedade funda uma moral que lhe seja intrnseca, que
explicita valores vlidos para todos os seus membros. Todavia, dentro de uma mesma sociedade podem conviver vrias morais, cada qual relacionada aos valores de um grupo
ou de uma especfica classe social; todas, porm, inseridas em um contexto mais amplo.
De modo geral, h diversos valores que se repetem nos vrios sistemas morais, mas
a perseguio das ideias de bem e justia parece constituir objetivo comum a todos eles.

58

Direito Eleitoral Gomes

No se conhece, com efeito, nenhum sistema que persiga o mal, a injustia, a intolerncia
ou o sofrimento alheio.
Em outro texto (GOMES, 2002, p. 244-245), observamos que, no sistema tico-moral
brasileiro, notria a influncia de elementos aportados das culturas greco-romano-crist, indgena e africana. Consagraram-se entre ns princpios e valores como: honestidade,
prudncia, lealdade, no causar mal ao prximo, no subtrair para si coisa alheia, no
se enriquecer ilicitamente, ter o trabalho como fonte de renda e algo enobrecedor, no
enganar, no mentir, no prestar falso testemunho, cumprir a tempo e modo os compromissos, no cobiar a mulher do prximo (adultrio), no cometer incesto, respeitar os
pais, valorizar a prpria vida e a dos outros, no matar, no cometer parricdio, no cometer suicdio.
Tornou-se comum, nos dias correntes, a exigncia de tica na poltica e, de resto, em
todos os setores da vida social. As aes imorais, antiticas, tm sido repudiadas em toda
parte. Tanto que o artigo 37, caput, da Constituio erigiu a moralidade administrativa
como princpio da Administrao Pblica. Mas, infelizmente, muitos ainda no se sentem
incomodados com isso. Talvez por acreditarem no altssimo ndice de impunidade creditado s instituies brasileiras, que s conseguem punir gente pobre, carente de poder e
influncia.
No mbito dos direitos polticos, o princpio da moralidade inscrito no artigo 14, 9o,
da Constituio conduz a tica para dentro do jogo eleitoral. Significa dizer que o mandato obtido por meio de prticas ilcitas, antiticas, imorais, no goza de legitimidade. Mais
que isso: significa que o mandato poltico deve ser sempre conquistado e exercido dentro
dos padres ticos aceitos pela civilizao.

12 Probidade
Consoante assinalamos em outra oportunidade (GOMES, 2002, p. 245), a ideia de
probidade (probitate) encontra-se arraigada de tica e moral. Refere-se possesso de
certas qualidades morais e ao agir em harmonia com preceitos tico-morais. Significa
integridade de carter, honradez e pundonor. Probo (probu) qualifica o que honesto,
justo, reto, honrado; aquele que apresenta carter ntegro, que cumpre seus deveres e
criterioso ao agir.
Improbidade o contrrio, de sorte que a ao mproba desvestida de honestidade,
de bom carter, de boa-f, de justia, de retido, enfim, de licitude.
No mbito do Direito Eleitoral, o artigo 14, 9o, da Constituio determina que a
probidade administrativa seja protegida, o que feito por intermdio da instituio de
hipteses de inelegibilidades para o agente mprobo. A inelegibilidade inibe o exerccio
dos direitos polticos. Ademais, a improbidade enseja a suspenso desses mesmos direitos
(CF, art. 15, V, c.c. 37, 4o).

Princpios de direito eleitoral

59

13 Igualdade ou isonomia
Previsto no artigo 5o da Lei Maior, o princpio da isonomia ou da igualdade impe
que a todos os residentes no territrio brasileiro deve ser deferido o mesmo tratamento,
no se admitindo discriminao de espcie alguma a menos que o tratamento diferenciado reste plenamente justificado, quando ser objetivamente razovel conceder a uns
o que a outros se nega.
Buscou-se combater a discriminao. A par da isonomia, a Constituio aboliu todos
os privilgios de classe ao acolher o princpio republicano em seu artigo 1o, caput. Esse
princpio rechaa a concesso de privilgios injustificados a determinada pessoa, categoria ou classe social.
O princpio em tela adquire especial relevo nos domnios do Direito Eleitoral, j que
rege diversas situaes. Basta lembrar que os concorrentes a cargos poltico-eletivos devem contar com as mesmas oportunidades, ressalvadas as situaes previstas em lei que
tm em vista o resguardo de outros valores e as naturais desigualdades que entre eles
se verificam. guisa de exemplo, no campo da propaganda eleitoral, todos os interessados, inclusive partidos e coligaes, devem ter iguais oportunidades para veiculao de
seus programas, pensamentos e propostas. A igualdade, a, formal, no material, j que
os maiores partidos detm mais espao na mdia. A desigual distribuio de tempo, aqui,
atende ao interesse de se fortalecer os partidos, o que termina por conferir maior estabilidade aos governos.

14 Princpios processuais
Os princpios processuais regem igualmente os processos eleitorais. Dados os limites
e objetivos deste texto, apenas alguns sero lembrados.
Devido processo legal (due process of law) trata-se de garantia fundamental inscrita
no artigo 5o, LIV, da Constituio Federal. Por isso mesmo, espraia-se por todo o sistema
jurdico. O due process of law espelha um dos valores mais significativos do Estado Democrtico de Direito, porquanto assegura aos litigantes paridade de tratamento, o julgamento da lide por juiz natural (art. 5o, LIII), o contraditrio e a ampla defesa (art. 5o, LV)
e a inadmissibilidade de se fazer ingressar no processo provas obtidas por meios ilcitos
(art. 5o, LVI).
Celeridade pela celeridade impe-se que a prestao jurisdicional seja rpida, sob
pena de se comprometer sua utilidade. Ao incluir o inciso LXXVIII no artigo 5o da Lei
Maior, a EC no 45/2004 elevou o princpio em apreo categoria de garantia fundamental. Reza este dispositivo: a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
A importncia desse preceito no Direito Eleitoral evidente. Com efeito, os pedidos de
registro de candidatura tm prazo certo para ser apreciados, as demandas decorrentes de
propaganda eleitoral irregular e de direito de resposta devem ser resolvidas ainda antes

60

Direito Eleitoral Gomes

do pleito, os mandatos pblico-eletivos igualmente tm durao limitada no tempo. Nessa seara, a demora exagerada do processo pode significar a inutilidade do provimento
jurisdicional.
Atento a esse problema, o artigo 97-A da LE estabelece como durao razovel do
processo que possa resultar em perda de mandato eletivo o perodo mximo de 1 (um)
ano, contado da sua apresentao Justia Eleitoral. Esclarece o 1o que tal durao
abrange a tramitao em todas as instncias da Justia Eleitoral.
Imparcialidade do juiz sem que a imparcialidade do rgo judicial seja assegurada,
nem sequer se pode afirmar a existncia de uma ordem jurdica justa, pois as decises judiciais ficariam ao sabor das convenincias e dos interesses privados. O juiz, na verdade,
situa-se entre as partes e acima delas. Essa ideia pode ser visualizada na famosa imagem
do tringulo, em que as partes situam-se na base e o juiz, no topo, da figura geomtrica.
Preocupado com isso, o Direito Eleitoral contm disposies que visam garantir a eficcia
do princpio em foco, porque se reconhece que a normatizao, por si s, no suficiente. Assim que juzes (CF, art. 95, pargrafo nico, III), membros do Ministrio Pblico
(CF, art. 128, 5o, II, e) e servidores da Justia Eleitoral (CE, art. 366) so proibidos de se
dedicarem atividade poltico-partidria ou de a exercerem. Por outro lado, o artigo16,
1o, do Cdigo Eleitoral probe que faam parte do Tribunal Superior Eleitoral cidados
que tenham entre si parentesco, ainda que por afinidade, at o 4o grau, devendo-se excluir o que tiver sido escolhido por ltimo.
Tal vedao tambm ocorre em relao aos membros dos Tribunais Regionais Eleitorais, conforme estabelece o artigo 25, 6o, do mesmo diploma. No mesmo rumo, o artigo36, 3o, I, do Cdigo veda seja nomeado para compor Junta Eleitoral: os candidatos
e seus parentes, ainda que por afinidade, at o segundo grau, inclusive, e bem assim o
cnjuge. Tambm se probe (LE, art. 95) que juiz eleitoral que seja parte em aes judiciais que envolvam determinado candidato exera suas funes em processo eleitoral no
qual o mesmo candidato seja interessado.
Dispositivo por esse princpio, a atuao da jurisdio e a consequente movimentao da mquina judiciria s se d em virtude da iniciativa das partes. Destarte, no
mbito jurisdicional, vedada ao juiz eleitoral a iniciativa do processo: ne procedat judex
ex officio, reza o conhecido brocardo. A atuao ex officio do rgo da Justia Eleitoral
s encontra fundamento nos domnios do poder de polcia. O princpio em apreo por
certo ser ferido se o juiz, por ato prprio, desfechar ao de investigao judicial eleitoral, impugnao de mandato eletivo e mesmo representao fundada no artigo 96 da Lei
no9.504/97. H situaes em que o mesmo evento enseja providncias nas searas administrativa e jurisdicional. o caso, e. g., da propaganda eleitoral irregular, em que o juiz
poder determinar sua cessao, mas no est autorizado a instaurar de ofcio o processo
tendente imposio de multa, nos termos do artigo 37, 1o, da Lei das Eleies.
Impulso oficial uma vez ativada a jurisdio por iniciativa das partes (princpio
dispositivo ou da demanda), o processo desenvolve-se por impulso oficial. Significa dizer que os atos processuais devem ser praticados pelo rgo judicial ou pelos servidores
pblicos a ele vinculados, sem que seja necessria a manifestao das partes para que

Princpios de direito eleitoral

61

o processo avance em suas fases ulteriores. Note-se, porm, que h atos cuja produo
de inteira responsabilidade das partes, a exemplo do nus de provar o alegado (CPC,
art.333), do depsito de honorrios periciais, da indicao de provas a serem produzidas. O que se observa na atualidade um alargamento dos poderes instrutrios do magistrado. E isso particularmente notrio no Direito Processual Eleitoral. Com efeito, os
artigos 5o, 2o, e 22, VI, ambos da LC no 64/90, autorizam o presidente do processo a
determinar ex officio ou por requerimento das partes a realizao de todas as diligncias que entender cabveis.
Persuaso racional do juiz ao juiz dado apreciar e valorar as provas constantes dos
autos, formando livremente sua convico. Significa que as provas no possuem valor legal, prefixado. Dadas a natureza e as peculiaridades do processo eleitoral, poder o rgo
jurisdicional formar sua convico pela livre apreciao dos fatos pblicos e notrios,
dos indcios e presunes e prova produzida, atentando para circunstncias ou fatos, ainda que no indicados ou alegados pelas partes, mas que preservem o interesse pblico de
lisura eleitoral (LC no 64/90, art. 7o, pargrafo nico, e art. 23). Note-se que isso jamais
seria possvel no processo civil comum, pois aqui o juiz deve ater-se ao mundo dos autos:
o que no est nos autos no est no mundo. Deveras, para decidir as lides eleitorais, h
mister que o magistrado esteja sintonizado com o contexto poltico ao seu redor, sob pena
de cometer injustias.
Motivao das decises judiciais a necessidade de motivao decorre da ideia de Estado Democrtico de Direito. Sem ela, impossvel seria realizar controle adequado do ato,
bem como aferir a imparcialidade do julgador, j que no se conheceriam os motivos que
levaram soluo. Nesse cenrio, o decisum seria mero ato de poder, no uma soluo
construda em um processo dialtico de interao entre o Estado-juiz e as partes. Atual
mente, o princpio em tela foi contemplado na Lei Maior, estando previsto no artigo 93,
IX, nos seguintes termos: todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade [...].
Publicidade aqui tambm se tem em vista o controle dos atos estatais. Esse princpio
foi contemplado no s no artigo 37, como tambm no j citado artigo 93, IX, do diploma constitucional. A atividade jurisdicional deve sempre ser exercida publicamente, de
modo a se evitarem desconfianas, manipulaes e solues arbitrrias. A exceo deve
ficar por conta de situaes de reconhecida necessidade e utilidade pblica. O segredo,
com efeito, no condiz com o Estado Democrtico de Direito.
Lealdade as partes e todos que participem de processo tm o dever de agir com leal
dade e boa-f, o que implica expor os fatos em juzo conforme a verdade (CPC, art.14,
I e II), isto , de acordo com a realidade. No Direito Eleitoral, alm de fundamentar esse
dever geral, o princpio em tela tambm apresenta algumas concretizaes especficas.
Assim, o artigo 14, 11, da Constituio Federal determina a punio do autor de ao
de impugnao de mandato eletivo ajuizada de forma temerria ou de manifesta m-f. J a Lei de Inelegibilidades, em seu artigo 25, prev como crime a arguio de inelegibilidade, ou a impugnao de registro de candidato feito por interferncia do poder

62

Direito Eleitoral Gomes

econmico, desvio ou abuso do poder de autoridade, deduzida de forma temerria ou de


manifesta m-f.
Instrumentalidade do processo nos dias que correm, tornou-se trusmo dizer que o
processo meio, e no fim em si mesmo. Essa ideia encontra reflexo no artigo 219 do
Cdigo Eleitoral, pelo qual: Na aplicao da lei eleitoral o juiz atender sempre aos fins
e resultados a que ela se dirige, abstendo-se de pronunciar nulidades sem demonstrao
de prejuzo. Ademais, a declarao de nulidade no poder ser requerida pela parte que
lhe deu causa nem a ela aproveitar.
Gratuidade assente o entendimento de que o acesso Justia Eleitoral sempre
gratuito, pois em jogo encontra-se o exerccio da cidadania. A esse respeito, o artigo 5o,
LXXVII, da Lei Maior impera serem gratuitos, na forma da lei, os atos necessrios ao
exerccio da cidadania. Esse preceito foi regulamentado pela Lei no 9.265/96, cujo artigo
1o estabelece que tais atos so, entre outros: (i) aqueles que capacitam o cidado ao exerccio da soberania popular, a que se reporta o artigo 14 da Constituio; (ii) os pedidos
de informao ao poder pblico, em todos os seus mbitos, objetivando a instruo de
defesa ou a denncia de irregularidades administrativas na rbita pblica; (iii) as aes
de impugnao de mandato eletivo por abuso de poder econmico, corrupo ou fraude;
(iv) quaisquer requerimentos ou peties que visem as garantias individuais e a defesa
do interesse pblico.
Como corolrio da gratuidade da Justia Eleitoral, tem-se serem incabveis a cobrana de custas e a fixao de honorrios advocatcios. Nesse sentido: (i) [...] A condenao em custas e honorrios advocatcios em razo de sucumbncia incabvel em
processos eleitorais, por se tratar de jurisdio necessria da cidadania (TRE-PR Ac.
no 25.538/2002 DJ 18-3-2002); (ii) [...] No se aplica subsidiariamente o Cdigo de
Processo Civil, quanto ausncia de atribuio ao valor da causa na petio inicial da representao eleitoral, eis que os processos eleitorais so totalmente isentos de pagamento
de custas, por fora do art. 373 do Cdigo Eleitoral c/c art. 1o da Lei no9.265/96 (TRE-TO Ac. no 4.690/2005 DJ 24-10-2005, p. B-5); (iii) [...] Custas e honorrios de sucumbncia. No cabimento em virtude de gratuidade dos atos necessrios ao exerccio da
cidadania [...] (TRE-MG Ac. 194/2006 DJMG 13-2-2006, p. 102).
Prioridade na tramitao de feitos em que pessoa idosa ou portadora de doena gra
ve figure como parte ou interveniente entre os objetivos da Repblica brasileira figura a
construo de uma sociedade justa, solidria e cooperativa (CF, art. 3o). No haveria justia nem solidariedade numa sociedade em que crianas e idosos fossem relegados ao desamparo social. Reza o artigo 230 da Lei Maior constituir dever da famlia, da sociedade
e do Estado amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade,
defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida.
A Lei no 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) dispe que idoso a pessoa maior de 60
anos. Entre outras coisas, quem se encontra sob esse estado tem garantido, com absoluta
prioridade, atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos rgos pblicos e privados prestadores de servios populao.

Princpios de direito eleitoral

63

Quanto ao acesso Justia, figurando como parte ou interveniente, o artigo 71 daquele Estatuto assegura-lhe, em qualquer instncia, prioridade na tramitao dos processos e procedimentos e na execuo dos atos e diligncias judiciais.
Tal prerrogativa igualmente conferida ao idoso pelo CPC, que, em seu artigo 1.211A (com a redao da Lei no 12.008/2009), a estende pessoa portadora de doena
grave.
Mas o que se deve entender por doena grave ou qual enfermidade deve ser qualificada como tal? No h definio clara a esse respeito, nem poderia haver, pois novas
doenas surgem ou so descobertas a todo tempo. De qualquer sorte, o artigo 69-A, IV, da
Lei no 9.784/99 (que dispe sobre o processo administrativo no mbito da Administrao
Federal direta e indireta; acrescido pela Lei no 12.008/2009) arrola exemplificativamente
as seguintes: tuberculose ativa, esclerose mltipla, neoplasia maligna, hansenase, paralisia irreversvel e incapacitante, cardiopatia grave, doena de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, hepatopatia grave, estados avanados da doena de
Paget (ostete deformante), contaminao por radiao, sndrome de imunodeficincia
adquirida. Apesar de no figurar nesse rol, uma enfermidade poder ser considerada
grave desde que isso seja reconhecido em laudo mdico-especializado.
Para que o benefcio em apreo seja obtido, dever o interessado requer-lo autoridade competente, fazendo prova de sua idade ou da doena que o acomete. No ,
portanto, conferido automaticamente. Uma vez deferida a prioridade, os autos recebero
identificao prpria que evidencie o regime de tramitao prioritria. O requerimento
poder ser feito em qualquer tempo ou grau de jurisdio. Assim, se a parte se tornar sexagenria ou contrair doena grave durante a tramitao do processo, nada impede que
o formule.

Justia eleitoral

IV

1 Consideraes iniciais
Com a afirmao histrica da soberania popular e dos princpios democrtico e representativo, foram desenvolvidos mtodos e sistemas de controle de eleies e investidura em mandatos representativos. O controle visa assegurar a legitimidade e sinceridade
do pleito; tem, pois, a finalidade de depurar o processo eleitoral, livrando-o de abusos de
poder, fraudes e irregularidades que possam desnatur-lo. A esse respeito, conhecem-se
dois grandes sistemas: legislativo e jurisdicional.
Pelo sistema legislativo ou de verificao de poderes o Poder Legislativo o juiz soberano das eleies, da elegibilidade e investiduras polticas de seus membros, competindo-lhe controlar seus prprios mandatos e as eleies, bem como conhecer e decidir todas as
questes e lides ocorrentes. Assinala Viana Pereira (2008, p. 28) que esse sistema resultou
do processo de independncia do poder legislativo em face do privilgio real de dispor
sobre a validao das eleies. Foi consagrado, inicialmente, na Inglaterra com o Parliamentary Election Act de 1695 e, na Frana, com a Constituio de 1791. Nesse sentido,
lembra Andrade Neto (2010, p. 122) que, em princpio, a verificao eleitoral cabia ao
monarca; o Legislativo pde firmar sua independncia funcional do Executivo por meio
da assuno do controle sobre a regularidade da votao e a elegibilidade dos membros
do Parlamento, antes prerrogativa rgia [...]. Cedo, porm, despontaram graves distores, entre as quais se destacam: a discricionariedade dos julgamentos, o acentuado corporativismo, a inconvenincia de se entregar funo tipicamente jurisdicional (que, em
princpio, deve se basear em critrios tcnicos e objetivos) a rgo eminentemente poltico, diretamente comprometido com as questes a serem apreciadas.

66

Direito Eleitoral Gomes

O sistema jurisdicional ressalta Viana Pereira (2008, p. 38) surge


como resposta s insuficincias apresentadas pelos sistemas polticos, com a inteno de
substituir um controle discricionrio por um controle tcnico e juridicamente enquadrado. Sua criao deve-se ao Election Petitions and Corrupt Practices at Elections Act de 1868
e ao Parlamentary Elections and Corrupt Practices Act de 1879, promulgados na Inglaterra
em um ambiente de combate s fraudes e corrupes eleitorais que infestavam a prtica
britnica [...].

A realidade sociopoltica de cada pas imps o desenvolvimento de subsistemas jurisdicionais prprios, entre os quais figuram os de jurisdio ordinria, especializada e
constitucional. No primeiro, o controle de eleies e investiduras polticas confiado
Justia Comum. J na jurisdio especializada, essa matria entregue a um rgo especializado, sendo criada uma estrutura dentro do Poder Judicirio. Por fim, no modelo de
jurisdio constitucional, o controle exercido por Tribunal Constitucional.
Fala-se, ainda, em sistema misto ou ecltico, o qual procura fundir peculiaridades
dos dois anteriores; por isso, ele tambm conhecido por semiparlamentar ou de tribunal especial. Conforme assevera Tavares (2011, p. 12), aqui o controle exercido a priori
pelo Poder Legislativo; entretanto, h um tribunal especial, composto por membros de
outros poderes, inclusive e principalmente provenientes do Poder Judicirio, que exerce
a funo revisional dessas decises.
No Brasil, o sistema legislativo de verificao de poderes foi acolhido no artigo 21 da
Carta Imperial de 1824 e no artigo 18, pargrafo nico, da Constituio de 1891. Vigorou
at o fim da Repblica Velha; portanto, por mais de um sculo.
Ante as vicissitudes histricas (mormente a farsa eleitoral e a inautenticidade da representao poltica no Imprio e na Repblica Velha), esse modelo foi substitudo pelo
de jurisdio especializada, fato ocorrido nos albores da Era Vargas, com a promulgao
do primeiro Cdigo Eleitoral ptrio institudo pelo Decreto no 21.076, de 24 de fevereiro de 1932. Tal norma criou a Justia Eleitoral como instituio independente, voltada
exclusivamente para o controle e a organizao das eleies (alistamento eleitoral, campanha, votao, apurao dos votos, proclamao e diplomao dos eleitos) e, ainda, resoluo dos conflitos delas surgidos.
Em 1934, a Justia Eleitoral foi constitucionalizada. Prevista como rgo do Poder
Judicirio (CF/34, art. 63, d), possua competncia privativa para o processo das eleies federais, estaduais e municipais (art. 83), entre outras coisas. J em 1937 foi extinta (juntamente com os partidos polticos) pela Constituio do Estado Novo, ditada por
Getlio Vargas e apelidada de polaca em virtude de seu carter autoritrio. Com os
ventos da redemocratizao, foi restabelecida. Primeiro, foi contemplada no Decreto-Lei
no 7.586/45 chamado Lei Agamenon em homenagem ao seu idealizador, o Ministro da
Justia Agamenon Magalhes. Depois, mereceu a ateno da Lei Maior de 1946, que lhe
devolveu o status constitucional perdido.

Justia eleitoral

67

A Constituio de 1967 preservou-a, ensejando que sobrevivesse aos 20 anos de ditadura militar, a despeito do claro ofuscamento da democracia que se verificou nesse
perodo. Conforme bem salientou Caggiano (2004, p. 79), nesse momento da histria
brasileira os pleitos realizados tinham por fim atender a um quadro normativo casustico, ditado pelos detentores do poder poltico, que idealizavam as mais inventivas tcnicas
de sufrgio, no ensejo de assegurar a vitria nas urnas ao partido governista. No entanto,
as manipulaes de normas eleitorais ocorridas nesse perodo no chegaram a atingir a
Justia Eleitoral, pois tinham em vista alterar o sentido essencial da representao poltico-popular, de sorte a mant-la afinada com os desgnios do governo militar.
A vigente Lei Maior manteve a Justia Eleitoral integrada estrutura do Poder Judicirio. Impera o artigo 92: So rgos do Poder Judicirio: [...] V os Tribunais e Juzes Eleitorais. Esse preceito complementado pelo artigo 118, que reza: So rgos da
Justia Eleitoral: I o Tribunal Superior Eleitoral; II os Tribunais Regionais Eleitorais;
III os Juzes Eleitorais; IV as Juntas Eleitorais.
O Cdigo Eleitoral dedica os artigos 12 a 41 a essa matria.
A Justia Eleitoral apresenta natureza federal, sendo mantida pela Unio. Seus servidores so federais. Seu oramento aprovado pelo Congresso Nacional. Em matria
criminal, a Polcia Judiciria Federal que detm atribuies para instaurar e conduzir
inquritos policiais com vistas apurao de crimes eleitorais, o que feito corriqueiramente. Se servidor da Justia Eleitoral vtima de crime no exerccio e em razo de
suas funes, competente ser a Justia Comum Federal. Ademais, juzes e promotores
eleitorais recebem da Unio gratificao pecuniria especfica para desempenharem suas
funes. Ou seja: a Unio remunera-os para que exeram funes eleitorais, o que igualmente atrai a competncia federal quanto a seus atos, seja no mbito criminal, seja no
civil-administrativo.
Ao contrrio dos demais rgos que compem o Poder Judicirio, a Justia Eleitoral
no apresenta corpo prprio e independente de juzes. Nela atuam magistrados oriundos
de diversos tribunais, a saber: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia,
Justia Comum Estadual, Justia Comum Federal e da Ordem dos Advogados do Brasil.
Vislumbra-se nisso importante manifestao do princpio cooperativo no federalismo brasileiro, haja vista que outros rgos disponibilizam seus integrantes para assegurar o regular funcionamento da Justia Eleitoral. Por outro lado, a investidura de seus membros
sempre temporria, vigendo pelo prazo mnimo de 2 anos, que pode ser renovado no
perodo subsequente (CF, art. 121, 2o). So esses importantes fatores que contribuem
para a desejada imparcialidade dessa instituio.
Apesar do bom desempenho que sempre lhe foi reconhecido, o ideal seria que a Justia Eleitoral contasse em todas as instncias com corpo prprio e especializado de juzes.
Ideal que fosse uma justia autnoma e independente, como so os demais ramos do
Poder Judicirio. Mas tal soluo no pareceu vivel ao Legislador Constituinte. Conforme aponta Andrade Neto (2010, p. 128), o modelo da Justia Eleitoral previne contra
desgastes decorrentes de frices polticas e atende finalidade de que o exerccio do
controle seja feito imparcialmente. E conclui: Com o impedimento de que a condio de

68

Direito Eleitoral Gomes

magistrado se prolongue por duas eleies para os mesmos cargos, pretende-se evitar que
se acumulem, de um para outro pleito, sequelas e interesses contrariados.
inegvel que o fato de ser presidida por magistrados togados, de carreira, contribui para seu respeito e prestgio junto populao, sobretudo quando toma decises
controvertidas. Certamente, isso influencia na qualidade do controle e na legitimidade
das eleies, sobretudo na aceitao de seus resultados. Os membros do Poder Judicirio
submetem-se a rgido estatuto (CF, art. 93), gozam de garantias constitucionais, so proibidos de se dedicar a atividades poltico-partidrias (CF, art. 95, pargrafo nico, III) o
que lhes assegura uma posio de neutralidade , pertencem elite alfabetizada do Pas
e, em geral, so vistos como pessoas instrudas, educadas e confiveis. At pouco tempo
atrs, no se tinha notcia de corrupo nesse Poder, panorama que se encontra ligeiramente alterado atualmente.
H quem veja com desconfiana a acomodao da Justia Eleitoral aos quadros do
Poder Judicirio. Nessa linha, Ferreira Filho (2003, p. 189 ss) sustenta que isso tem contribudo, por um lado, para a crescente politizao da Justia e, por outro, para a judicializao do espao poltico. Sabemos todos que justia e poltica situam-se em dimenses
diversas, no devendo ser misturadas. Afirma-se que o Judicirio deve ser imparcial, neutro virtudes nem sempre presentes no ambiente poltico. Este, por natureza, mais arejado, menos apegado a rgidos princpios e definies jurdicas. O resultado um esforo
para enquadrar aes estritamente polticas na via estreita de conceitos lgico-jurdicos.
E nessa faina a Justia Eleitoral nem sempre pode preservar a serena imparcialidade que
se espera do Poder Judicirio se que uma serena e absoluta imparcialidade seja possvel em algum caso! Em enigmtica passagem do texto aludido, o referido autor observa
que valeria a pena examinar se verdade que a Justia Eleitoral mais leniente com os
candidatos politicamente corretos do que com outros. Quanto a outros rgos que a auxiliam, isto j ficou claro.
Apesar de proclamar o positivo desempenho dessa Justia Especializada, sobretudo
por proporcionar um bom nvel de confiabilidade nos resultados do processo eleitoral,
a doutrina tem igualmente apontado algumas de suas fraquezas. Nesse sentido, ressalta
Taylor (2007, p. 149) que ela tem dificuldade para monitorar e detectar irregularidades,
bem como punir efetivamente os envolvidos em eventuais crimes eleitorais; afirma o
autor que a Justia Eleitoral deixa muito a desejar na fiscalizao e punio de irregularidades relativas ao financiamento irregular de campanhas (caixa dois) e ao uso indevido da mquina governamental. Lembra, porm, que tais fraquezas decorrem de dois
males: o fato de a mudana normativa estar nas mos dos que mais se beneficiam de uma
legislao pouco rigorosa e a dificuldade de se monitorar eleies de maneira efetiva num
sistema em que h um grande nmero de candidatos e partidos.
Manda a Constituio que lei complementar disponha sobre a organizao e competncia dos Tribunais, dos juzes e das Juntas Eleitorais (CF, art. 121). Tal feito pelo
Cdigo Eleitoral, veiculado pela Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965. Embora essa
lei seja ordinria, no tocante queles temas, foi recepcionada pela Constituio como

Justia eleitoral

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complementar. Assim, quanto a tais assuntos, o Cdigo Eleitoral somente pode ser alterado por lei de carter complementar.

2 Funes da justia eleitoral


O vocbulo funo no unvoco, apresentando diversos significados. Assume-se,
nesta obra, seu sentido finalstico. Assim, destacam-se a utilidade, o papel desempenhado
por um ente ou instituto jurdico no ambiente em que se encontra, a ao que lhe prpria no contexto em que se insere.
Nesse sentido, pode-se dizer que a Justia Eleitoral desempenha vrias funes, notadamente as seguintes: administrativa, jurisdicional, normativa e consultiva.

2.1 Funo administrativa


No mbito administrativo, a Justia Eleitoral desempenha papel fundamental, porquanto prepara, organiza e administra todo o processo eleitoral. No entanto, isso faz com
que saia de seu leito natural, j que o administrador deve agir sempre que as circunstncias reclamarem, no podendo manter-se inerte diante dos acontecimentos. Inaplicvel,
aqui, o princpio processual da demanda nemo judex sine actore, ne procedat judex ex
officio previsto nos artigos 2o e 262 do CPC, pelo que o juiz deve aguardar a iniciativa
da parte interessada, sendo-lhe vedado agir de ofcio. Assim, nessa esfera de atuao, dever o juiz eleitoral agir independentemente de provocao do interessado, exercitando
o poder de polcia que detm. O que caracteriza a funo administrativa a inexistncia
de conflito ou lide para ser resolvida.
Sobre o poder de polcia, interessante o estudo realizado por Onofre Alves Batista
Jnior em seu O poder de polcia fiscal (2001, p. 61 ss). Aps detalhar sua evoluo na
Europa e nos Estados Unidos, o eminente autor conceitua-o como a atividade do Estado consistente em limitar a propriedade ou a liberdade em prol do bem comum. No Direito Positivo, colhe-se a definio constante do artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional,
quereza:
Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes
de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Aduz o pargrafo nico desse dispositivo: Considera-se regular o exerccio do poder


de polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, com

70

Direito Eleitoral Gomes

observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.
Considere-se, ainda, a primeira parte do 2o do artigo 41 da LE, consoante o qual:
o poder de polcia se restringe s providncias necessrias para inibir prticas ilegais,
sendo vedada a censura prvia.
Nesse diapaso, o poder de polcia denota a faculdade que tem o Estado-Administrao de intervir na ordem pblica, limitando a liberdade, isto , a ao das pessoas, em
benefcio da sociedade, o que feito com a imposio de abstenes ou com a determinao de que certos comportamentos sejam realizados.
H o exerccio de funo administrativa, por exemplo, na expedio de ttulo eleitoral, na inscrio de eleitores, na transferncia de domiclio eleitoral, na fixao de locais
de funcionamento de zonas eleitorais, na designao de locais de votao, na nomeao
de pessoas para compor a Junta Eleitoral e a Mesa Receptora, na adoo de medidas para
fazer impedir ou cessar imediatamente propaganda eleitoral realizada irregularmente
(CE, art. 242, pargrafo nico), na autorizao de transmisso de propaganda partidria
em cadeia ou em inseres regionais (LOPP, art. 46).

2.2 Funo jurisdicional


A funo jurisdicional caracteriza-se pela soluo imperativa, em carter definitivo,
dos conflitos intersubjetivos submetidos ao Estado-juiz, afirmando-se a vontade estatal
em substituio dos contendores. A finalidade da jurisdio fazer atuar o Direito (no
apenas a lei, pois esta se contm no Direito) em casos concretos, no que contribui para a
pacificao do meio social. Assim, sempre que Justia Eleitoral for submetida uma contenda, exercitar sua funo jurisdicional, aplicando o Direito espcie tratada. isso
que ocorre, e. g., nas decises que imponham multa pela realizao de propaganda eleitoral ilcita (LE, arts. 36, 3o, e 37, 1o), que decretem inelegibilidade na Ao de Investigao Judicial Eleitoral (AIJE), que cassem o registro ou o diploma nas aes fundadas
nos artigos 30-A, 41-A e 73 da Lei no 9.504/97.
A regra a ser observada esta: sempre que houver conflito de interesses, que reclame
deciso do rgo judicial para ser solucionado, estar-se- diante de exerccio de funo
jurisdicional. Ao contrrio do que ocorre na funo administrativa, na jurisdicional impera o princpio da demanda, pelo que o juiz s pode decidir se e quando houver provocao da parte, e, ainda a, dentro dos limites em que a tutela jurisdicional postulada.
Conforme assinala Antnio Hlio Silva (2004, p. 8), importa perquirir se o juiz est sendo
provocado para aplicar a lei a um caso concreto com vistas a satisfazer direito subjetivo,
ou se a norma lhe foi dirigida diretamente, exigindo-lhe o dever de agir para alcanar a
finalidade normativa. Na primeira hiptese, estaria o Juiz exercendo atividade jurisdicional, ao passo que, na segunda estaria agindo na qualidade de administrador.
Observe-se que a funo jurisdicional pode ter origem em procedimento administrativo que, em razo da supervenincia de conflito, convola-se em judicial. Um exemplo

Justia eleitoral

71

dessa situao possvel ocorrer na transferncia de domiclio eleitoral. Sabe-se que


esse procedimento possui natureza eminentemente administrativa; todavia, se deferida
a transferncia pleiteada, dentro do lapso de 10 dias qualquer delegado de partido poltico poder recorrer ao Tribunal Regional Eleitoral (CE, art. 57, 2o c.c. Lei no 6.996/82,
art. 7o, 1o, e art. 8o), impugnando a deciso com o argumento de que o requerente no
possui domiclio na circunscrio; surge, ento, evidente conflito de interesses, a ser solvido pelo rgo da Justia Eleitoral, cuja atividade deixa de ser administrativa e passa a
ser jurisdicional.
No mbito jurisdicional, necessrio que se apresentem as condies da ao, bem
como os requisitos reclamados para a constituio e o desenvolvimento vlido do processo. Assim, preciso que existam: interesse, legitimidade e possibilidade jurdica do
pedido. No tocante aos pressupostos processuais, impe-se que haja: jurisdio, citao
vlida, capacidade postulatria, capacidade processual, competncia do juiz. Ademais,
mister que no ocorram pressupostos processuais negativos, como litispendncia e coisa
julgada.
comum candidatos e presidentes de partidos polticos subscreverem peties endereadas Justia Eleitoral. No entanto, se a tutela pleiteada tiver natureza jurisdicional,
ser preciso que os pressupostos aludidos estejam preenchidos. Por isso, a petio deve
estar subscrita por advogado regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil
OAB, sob pena de faltar ao autor capacidade postulatria. Nesse caso, o processo dever
ser extinto sem julgamento do mrito, nos termos do artigo 267, IV, do CPC, porque o
advogado indispensvel administrao da justia (CF, art. 133), devendo as partes ser
representadas em juzo por advogado legalmente habilitado (CPC, art. 36).

2.3 Funo normativa


Um dos aspectos que distingue a Justia Eleitoral de suas congneres a funo
normativa que lhe foi atribuda pelo legislador. Apesar de a Constituio no prever essa
funo, ela consta do artigo 1o, pargrafo nico, e do artigo 23, IX, ambos do Cdigo
Eleitoral.
Art. 1o Este Cdigo contm normas destinadas a assegurar a organizao e o exerccio de
direitos polticos, precipuamente os de votar e ser votado.
Pargrafo nico. O Tribunal Superior Eleitoral expedir Instrues para sua fiel execuo.
[...]
Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior:
[...]
IX expedir as instrues que julgar convenientes execuo deste Cdigo;

Por igual, dispe o artigo 105, caput, da Lei no 9.504/97:

72

Direito Eleitoral Gomes

Art. 105. At o dia 5 de maro do ano da eleio, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo
ao carter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanes distintas das previstas nesta Lei, poder expedir todas as instrues necessrias para sua fiel execuo, ouvidos,
previamente, em audincia pblica, os delegados ou representantes dos partidos polticos.

As instrues e demais deliberaes de carter normativo do Tribunal Superior Eleitoral so veiculadas em Resoluo. Esta compreendida como o ato normativo emanado
de rgo colegiado para regulamentar matria de sua competncia. A Resoluo apresenta natureza de ato-regra, pois, conforme esclarece Bandeira de Mello (2002, p.378),
cria situaes gerais, abstratas e impessoais, modificveis pela vontade do rgo que a
produziu.
Assim, as Resolues expedidas pelo TSE ostentam fora de lei. Note-se, porm, que
ter fora de lei no o mesmo que ser lei! O ter fora, a, significa gozar do mesmo prestgio, deter a mesma eficcia geral e abstrata atribuda s leis. Mas estas so hierarquicamente superiores s resolues pretorianas. Impera no sistema ptrio o princpio da
legalidade (CF, art. 5o, II), pelo que ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Reconhece-se, todavia, que as resolues do TSE so
importantes para a operacionalizao do Direito Eleitoral, sobretudo das eleies, porquanto consolidam a copiosa e difusa legislao em vigor. Com isso, proporciona-se mais
segurana e transparncia na atuao dos operadores desse importante ramo do Direito.

2.4 Funo consultiva


Outra funo peculiar Justia Eleitoral a consultiva. O Poder Judicirio, por definio, no rgo de consulta, somente se pronunciando sobre situaes concretas
levantadas pela parte interessada. Tanto assim que, para propor ou contestar ao,
necessrio ter interesse e legitimidade (CPC, art. 3o), devendo a petio inicial conter as
causas de pedir prxima e remota, isto , o fato e os fundamentos jurdicos do pedido
(CPC, art. 282, III). Todavia, os altos interesses concernentes s eleies recomendam
essa funo Justia Eleitoral. Previnem-se, com efeito, litgios que poderiam afetar a regularidade e a legitimidade do pleito.
Tanto o TSE quanto os TREs detm atribuio para responder a consultas. Conforme
dispe o Cdigo Eleitoral:
Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior:
[...]
XII responder, sobre matria eleitoral, s consultas que lhe forem feitas em tese por autoridade com jurisdio federal ou rgo nacional de partido poltico;
[...]
Art. 30. Compete, ainda, privativamente, aos Tribunais Regionais:
[...]

Justia eleitoral

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VIII responder, sobre matria eleitoral, s consultas que lhe forem feitas, em tese, por autoridade pblica ou partido poltico;

Dois, portanto, os requisitos legais: legitimidade do consulente e ausncia de conexo com situaes concretas.
A resposta consulta deve ser fundamentada.
Ainda que a resposta no tenha carter vinculante, orienta a ao dos rgos da Justia Eleitoral, podendo servir de fundamento para decises nos planos administrativo e
judicial.

3 Tribunal Superior Eleitoral


O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) o rgo de cpula da Justia Eleitoral. Sua jurisdio estende-se a todo o territrio nacional. Reza o artigo 119 da Constituio que ele
se compe, no mnimo, de sete membros, assim escolhidos:
I mediante eleio, pelo voto secreto:
a) trs juzes dentre os Ministros do Supremo Tribunal Federal;
b) dois juzes dentre os Ministros do Superior Tribunal de Justia;
II por nomeao do Presidente da Repblica, dois juzes dentre seis advogados de notvel
saber jurdico e idoneidade moral, indicados pelo Supremo Tribunal Federal.

O Presidente e o Vice-Presidente do Tribunal so escolhidos entre os Ministros do


Supremo Tribunal Federal.
O Corregedor Eleitoral escolhido entre os Ministros do Superior Tribunal de Justia.
No podem fazer parte do Tribunal Superior Eleitoral cidados que tenham entre si
parentesco, ainda que por afinidade, at o 4o grau, excluindo-se nesse caso o que tiver
sido escolhido por ltimo (CE, art. 16, 3o).
Ademais, a nomeao de advogado no poder recair em cidado que ocupe cargo
pblico de que seja demissvel ad nutum; que seja diretor, proprietrio ou scio de empresa beneficiada com subveno, privilgio, iseno ou favor em virtude de contrato com a
Administrao Pblica; ou que exera mandato de carter poltico, federal, estadual ou
municipal (CE, art. 16, 4o).
Pela dico constitucional, os membros do TSE so denominados juzes, no ministros. Na prtica, porm, recebem esse ltimo tratamento, o que mais condizente com o
status de integrantes de tribunal superior.
Estranhamente, no sobrou uma cadeira para o Ministrio Pblico nem no TSE,
nem nos TREs. No particular, merece censura o Legislador Constituinte, pois essa soluo
contraria a lgica implantada para a composio dos demais tribunais, segundo a qual

74

Direito Eleitoral Gomes

um quinto das vagas deve ser preenchido por profissionais egressos dos quadros da Advocacia e do Ministrio Pblico. esse, alis, o teor do artigo 94 da Lei Maior.
Os membros do TSE, no exerccio de suas funes, gozam de plenas garantias e so
inamovveis. Todavia diferentemente dos demais integrantes da magistratura, no so
vitalcios (CF, art. 95, I). Salvo motivo justificado, servem por apenas dois anos, no mnimo, e nunca por mais de dois binios consecutivos. De sorte que um juiz da suprema corte
eleitoral s pode a permanecer por um perodo de quatro anos. Isso decorre da inexistncia de uma Justia Eleitoral independente, com quadro prprio de juzes.
Segundo dispe o artigo 19 do Cdigo Eleitoral, o Tribunal Superior delibera por
maioria de votos, em sesso pblica, com a presena da maioria de seus membros. Suas
decises, assim na interpretao de lei eleitoral em face da Constituio e cassao de registro de partidos polticos, como sobre quaisquer recursos que importem anulao geral
de eleies ou perda de diplomas, s podero ser tomadas com a presena de todos os
seus membros. Se ocorrer impedimento de algum juiz, ser convocado o substituto. No
sendo possvel a convocao, tem-se entendido que o julgamento poder ser efetuado
com o quorum incompleto; nesse sentido: TSE Acrdos nos 612/2004 e 16.684/2000.
Dando cumprimento ao artigo 121 da Constituio Federal, o Cdigo fixou a competncia do TSE nos seguintes termos:
Art. 22. Compete ao Tribunal Superior: I processar e julgar originariamente: a) o registro e a
cassao de registro de partidos polticos, dos seus diretrios nacionais e de candidatos Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica; b) os conflitos de jurisdio entre Tribunais Regionais
e juzes eleitorais de Estados diferentes; c) a suspeio ou impedimento aos seus membros, ao
Procurador-Geral e aos funcionrios da sua Secretaria; d) os crimes eleitorais e os comuns que
lhes forem conexos cometidos pelos seus prprios juzes e pelos juzes dos Tribunais Regionais
[obs.: o TSE no mais detm competncia originria para julgar crimes eleitoral e comum conexo, pois sua competncia foi deslocada para o STF e STJ respectivamente pelos art. 102, I,
c, e art. 105, I, a, da CF]; e) o habeas corpus ou mandado de segurana, em matria eleitoral,
relativo a atos do Presidente da Repblica [porm, sendo o ato, ainda que de natureza eleitoral, praticado pelo Presidente da Repblica, o processo e julgamento do writ de competncia
originria do Supremo Tribunal Federal CF, art. 102, I, d; Res. no 132/84, do Senado; STF:
RE 163.727, de 7-4-94, e MS 20.409, de 31-8-83], dos Ministros de Estado e dos Tribunais
Regionais; ou, ainda, o habeas corpus, quando houver perigo de se consumar a violncia antes
que o juiz competente possa prover sobre a impetrao; f) as reclamaes relativas a obrigaes impostas por lei aos partidos polticos, quanto sua contabilidade e apurao da origem
dos seus recursos; g) as impugnaes apurao do resultado geral, proclamao dos eleitos e
expedio de diploma na eleio de Presidente e Vice-Presidente da Repblica; h) os pedidos
de desaforamento dos feitos no decididos nos Tribunais Regionais dentro de trinta dias da
concluso ao relator, formulados por partido, candidato, Ministrio Pblico ou parte legitimamente interessada; i) as reclamaes contra os seus prprios juzes que, no prazo de trinta dias
a contar da concluso, no houverem julgado os feitos a eles distribudos; j) a ao rescisria,
nos casos de inelegibilidade, desde que intentada dentro de cento e vinte dias de deciso irrecorrvel [vide ADI no 1.459-5/DF, de 17-3-1999 DJ 7-5-1999].

Justia eleitoral

75

O inciso II do artigo em apreo dispe ser o TSE competente para julgar os recursos
interpostos das decises dos Tribunais Regionais nos termos do artigo 276, inclusive os
que versarem matria administrativa. Note-se, porm, que a competncia do Tribunal
Superior encontra-se fixada no artigo 121, 4o, da Constituio Federal. vista disso, j
se entendeu no caber quela Corte apreciar recurso especial contra deciso de natureza
estritamente administrativo-eleitoral dos Tribunais Regionais, j que essa matria no estaria contemplada no referido dispositivo constitucional.
Releva salientar serem irrecorrveis as decises do Tribunal Superior Eleitoral, salvo
as que contrariarem a Constituio e as denegatrias de habeas corpus ou mandado de
segurana. o que dispe o artigo 121, 3o, da Lei Maior, reiterando, no particular, o disposto no pargrafo nico do artigo 22 do Cdigo Eleitoral.
Nos termos do artigo 23,
compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior: I elaborar o seu regimento interno; II organizar a sua Secretaria e a Corregedoria Geral, propondo ao Congresso Nacional
a criao ou extino dos cargos administrativos e a fixao dos respectivos vencimentos,
provendo-os na forma da lei; III conceder aos seus membros licena e frias, assim como
afastamento do exerccio dos cargos efetivos; IV aprovar o afastamento do exerccio dos
cargos efetivos dos juzes dos Tribunais Regionais Eleitorais; V propor a criao de Tribunal Regional na sede de qualquer dos Territrios; VI propor ao Poder Legislativo o aumento do nmero dos juzes de qualquer Tribunal Eleitoral, indicando a forma desse aumento;
VII fixar as datas para as eleies de Presidente e Vice-Presidente da Repblica, senadores
e deputados federais, quando no o tiverem sido por lei; VIII aprovar a diviso dos Estados
em zonas eleitorais ou a criao de novas zonas; IX expedir as instrues que julgar convenientes execuo deste Cdigo; X fixar a diria do Corregedor Geral, dos Corregedores
Regionais e auxiliares em diligncia fora da sede; XI enviar ao Presidente da Repblica a
lista trplice organizada pelos Tribunais de Justia nos termos do art. 25; XII responder,
sobre matria eleitoral, s consultas que lhe forem feitas em tese por autoridade com jurisdio federal ou rgo nacional de partido poltico; XIII autorizar a contagem dos votos
pelas mesas receptoras nos Estados em que essa providncia for solicitada pelo Tribunal Regional respectivo; XIV requisitar a fora federal necessria ao cumprimento da lei, de suas
prprias decises ou das decises dos Tribunais Regionais que o solicitarem, e para garantir
a votao e a apurao; XV organizar e divulgar a Smula de sua jurisprudncia; XVI requisitar funcionrio da Unio e do Distrito Federal quando o exigir o acmulo ocasional do
servio de sua Secretaria; XVII publicar um boletim eleitoral; XVIII tomar quaisquer outras providncias que julgar convenientes execuo da legislao eleitoral.

Os Tribunais e juzes inferiores devem dar imediato cumprimento s decises, aos


mandados, instrues e outros atos emanados do Tribunal Superior Eleitoral (CE, art. 21).

4 Tribunal Regional Eleitoral


O Tribunal Regional Eleitoral TRE representa a segunda instncia da Justia Eleitoral, detendo, ainda, competncia originria para diversas matrias. H um tribunal

76

Direito Eleitoral Gomes

instalado na capital de cada Estado da Federao e no Distrito Federal. Sua jurisdio


estende-se a todo o territrio do Estado.
Nos termos do artigo 120, 1o, da Constituio, ele composto de sete membros
assim escolhidos:
I mediante eleio, pelo voto secreto:
a) de dois juzes dentre os desembargadores do Tribunal de Justia;
b) de dois juzes, dentre juzes de direito, escolhidos pelo Tribunal de Justia;
II de um juiz do Tribunal Regional Federal com sede na Capital do Estado ou no Distrito
Federal, ou, no havendo, de juiz federal, escolhido, em qualquer caso, pelo Tribunal Regional Federal respectivo;
III por nomeao, pelo Presidente da Repblica, de dois juzes dentre seis advogados de
notvel saber jurdico e idoneidade moral, indicados pelo Tribunal de Justia.

No que toca aos juzes oriundos da classe dos advogados, a lista sxtupla formada
pelo Tribunal de Justia e encaminhada ao TSE, o qual a repassa presidncia da Repblica para que seja feita a escolha. Os requisitos para a indicao e escolha so apenas
dois: notvel saber jurdico e idoneidade moral.
O Presidente e o Vice-Presidente do Tribunal Regional Eleitoral so escolhidos entre
os desembargadores estaduais. Em geral, os regimentos internos atribuem a Corregedoria
Eleitoral ao Vice-Presidente, que termina por acumular ambas as funes.
O mesmo que se disse quanto aos membros do TSE vale para os integrantes dos
TREs. So denominados juzes, no desembargadores. Gozam de plenas garantias no
exerccio de suas funes, so inamovveis, mas no usufruem de vitaliciedade. Assim,
servem por apenas dois anos, no mnimo, e nunca por mais de dois binios consecutivos.
Permitida, pois, a reconduo.
No podem fazer parte do Tribunal Regional pessoas que tenham entre si parentesco,
ainda que por afinidade, at o 4o grau, excluindo-se nesse caso a que tiver sido escolhida
por ltimo (CE, art. 25, 8o).
Alm disso, a nomeao de advogado para o Tribunal Regional no poder recair
em cidado que ocupe cargo pblico de que seja demissvel ad nutum; que seja diretor,
proprietrio ou scio de empresa beneficiada com subveno, privilgio, iseno ou favor
em virtude de contrato com a Administrao Pblica; ou que exera mandato de carter
poltico, federal, estadual ou municipal (CE, art. 25, 9o).
O Tribunal Regional, em regra, delibera por maioria de votos, em sesso pblica,
com a presena da maioria de seus membros (CE, art. 28).
Perante o Tribunal Regional, e com recurso voluntrio para o Tribunal Superior, qualquer interessado poder arguir a suspeio de seus membros, do Procurador Regional, de
funcionrios de sua Secretaria, assim como de juzes, nos casos previstos na lei processual

Justia eleitoral

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civil e por motivo de parcialidade partidria, mediante o processo previsto em regimento


(CE, art. 58, 2o).
vista do disposto no artigo 121 da Constituio, o Cdigo Eleitoral estabelece a
competncia do TRE nos seguintes termos:
Art. 29. Compete aos Tribunais Regionais: I processar e julgar originariamente: a) o registro e o cancelamento do registro dos diretrios estaduais e municipais de partidos polticos,
bem como de candidatos a Governador, Vice-Governadores, e membro do Congresso Nacional e das Assembleias Legislativas; b) os conflitos de jurisdio entre juzes eleitorais do respectivo Estado; c) a suspeio ou impedimentos aos seus membros, ao Procurador Regional
e aos funcionrios da sua Secretaria, assim como aos juzes e escrives eleitorais; d) os crimes eleitorais cometidos pelos juzes eleitorais; e) o habeas corpus ou mandado de segurana, em matria eleitoral, contra ato de autoridades que respondam perante os Tribunais de
Justia por crime de responsabilidade e, em grau de recurso, os denegados ou concedidos
pelos juzes eleitorais; ou, ainda, o habeas corpus, quando houver perigo de se consumar a
violncia antes que o juiz competente possa prover sobre a impetrao; f) as reclamaes
relativas a obrigaes impostas por lei aos partidos polticos, quanto sua contabilidade e
apurao da origem dos seus recursos; g) os pedidos de desaforamento dos feitos no decididos pelos juzes eleitorais em 30 (trinta) dias da sua concluso para julgamento, formulados por partido, candidato, Ministrio Pblico ou parte legitimamente interessada, sem
prejuzo das sanes decorrentes do excesso de prazo; II julgar os recursos interpostos: a)
dos atos e das decises proferidas pelos juzes e juntas eleitorais; b) das decises dos juzes
eleitorais que concederem ou denegarem habeas corpus ou mandado de segurana.

Dispe o pargrafo nico do artigo em apreo que as decises dos Tribunais Regionais so irrecorrveis, salvo nos casos do art. 276. Esse dispositivo recepcionado, alis,
pelo artigo 121, 4o, da Lei Maior cuida das hipteses de cabimento dos recursos especial e ordinrio.
Ademais, nos termos do artigo 30 do CE,
compete, ainda, privativamente, aos Tribunais Regionais: I elaborar o seu regimento interno; II organizar a sua Secretaria e a Corregedoria Regional, provendo-lhes os cargos
na forma da lei, e propor ao Congresso Nacional, por intermdio do Tribunal Superior, a
criao ou supresso de cargos e a fixao dos respectivos vencimentos; III conceder aos
seus membros e aos juzes eleitorais licena e frias, assim como afastamento do exerccio
dos cargos efetivos, submetendo, quanto queles, a deciso aprovao do Tribunal Superior Eleitoral; IV fixar a data das eleies de Governador e Vice-Governador, deputados
estaduais, prefeitos, vice-prefeitos, vereadores e juzes de paz, quando no determinada por
disposio constitucional ou legal; V constituir as juntas eleitorais e designar a respectiva sede e jurisdio; VI indicar ao tribunal Superior as zonas eleitorais ou sees em que
a contagem dos votos deva ser feita pela mesa receptora; VII apurar, com os resultados
parciais enviados pelas juntas eleitorais, os resultados finais das eleies de Governador e
Vice-Governador, de membros do Congresso Nacional e expedir os respectivos diplomas, remetendo dentro do prazo de 10 (dez) dias aps a diplomao, ao Tribunal Superior, cpia

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Direito Eleitoral Gomes

das atas de seus trabalhos; VIII responder, sobre matria eleitoral, s consultas que lhe
forem feitas, em tese, por autoridade pblica ou partido poltico; IX dividir a respectiva
circunscrio em zonas eleitorais, submetendo essa diviso, assim como a criao de novas
zonas, aprovao do Tribunal Superior; X aprovar a designao do Ofcio de Justia que
deva responder pela escrivania eleitoral durante o binio; XI (revogado pela Lei no8.868,
de 14-4-1994); XII requisitar a fora necessria ao cumprimento de suas decises e solicitar ao Tribunal Superior a requisio de fora federal; XIII autorizar, no Distrito Federal e
nas capitais dos Estados, ao seu presidente e, no interior, aos juzes eleitorais, a requisio
de funcionrios federais, estaduais ou municipais para auxiliarem os escrives eleitorais,
quando o exigir o acmulo ocasional do servio; XIV requisitar funcionrios da Unio
e, ainda, no Distrito Federal e em cada Estado ou Territrio, funcionrios dos respectivos
quadros administrativos, no caso de acmulo ocasional de servio de suas Secretarias; XV
aplicar as penas disciplinares de advertncia e de suspenso at 30 (trinta) dias aos juzes
eleitorais; XVI cumprir e fazer cumprir as decises e instrues do Tribunal Superior; XVII
determinar, em caso de urgncia, providncias para a execuo da lei na respectiva circunscrio; XVIII organizar o fichrio dos eleitores do Estado; XIX suprimir os mapas
parciais de apurao, mandando utilizar apenas os boletins e os mapas totalizadores, desde
que o menor nmero de candidatos s eleies proporcionais justifique a supresso, observadas as seguintes normas [...].

O 4o do artigo 121 da Constituio dispe que, das decises dos Tribunais Regionais, somente caber recurso para o TSE quando:
I forem proferidas contra disposio expressa desta Constituio ou de lei; II ocorrer divergncia na interpretao de lei entre dois ou mais tribunais eleitorais; III versarem sobre
inelegibilidade ou expedio de diplomas nas eleies federais ou estaduais; IV anularem
diplomas ou decretarem a perda de mandatos eletivos federais ou estaduais; V denegarem
habeas corpus, mandado de segurana, habeas data ou mandado de injuno.

5 Juzes eleitorais
Os juzes eleitorais atuam na primeira instncia da Justia Eleitoral. Em seu artigo
121, 1o, a Constituio expressa ao dizer que devem ser juzes de direito. tambm
isso o que consta do artigo 11 da Lei Orgnica da Magistratura Nacional Loman (LC
no35/79). Cuida-se, pois, de juzes togados, de carreira, que gozam das prerrogativas
constitucionais de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsdios. comum, porm, que juzes de direito substitutos, ainda no vitaliciados, sejam designados
para o ofcio eleitoral.
Atualmente, tem havido polmica acerca do sentido e da extenso do termo juiz de
direito, e, portanto, sobre quem deve ser designado para o exerccio das funes de juiz
eleitoral. Entre outros argumentos, defende-se que, ao especificar os rgos da Justia
Eleitoral, o artigo 118, III, da Constituio alude a juiz eleitoral, e este tanto pode ser o
juiz estadual quanto o federal. A expresso juzes de direito usada no artigo 121, 1o,

Justia eleitoral

79

genrica e abrange tanto os juzes estaduais quanto os juzes federais. No texto constitucional, no so sinnimos os termos juiz de direito e juiz estadual, a ponto de um ser automaticamente relacionado ao outro. Por isso, os magistrados federais reivindicam que,
tambm eles, devem ser designados para atuar na primeira instncia da Justia Eleitoral,
o que ocorreria somente nos locais em que houve vara da Justia Federal.
No entanto, ainda no h uma definio acerca dessa questo, de maneira que a primeira instncia da Justia Eleitoral segue sendo exercida exclusivamente por magistrados
da Justia Comum estadual.
Os juzes de direito que exercem funes eleitorais so designados pelo Tribunal Regional Eleitoral. Se na comarca houver s um juiz, ele acumular as funes eleitorais.
Havendo mais de um, o Tribunal dever designar aquele que exercer a jurisdio naquela zona eleitoral. Nesse caso, seguindo-se a lgica implantada nos Tribunais, o juiz
eleitoral designado dever servir por dois anos em sistema de rodzio. Tal qual os juzes
dos Tribunais, o juiz eleitoral goza de plenas garantias. Mas no vitalcio no exerccio
das funes.
Determina o artigo 34 do Cdigo que o juiz eleitoral despache todos os dias na sede
de sua zona eleitoral. A exigncia coaduna com o artigo 93, VII, da Constituio, que impe ao juiz titular residir na respectiva comarca, salvo autorizao do Tribunal. Essa mesma exigncia j constava do artigo 35, V, da Lei Orgnica da Magistratura Nacional. Alis,
esse dispositivo prev os seguintes deveres para os magistrados:
I cumprir e fazer cumprir, com independncia, serenidade e exatido, as disposies legais e os atos de ofcio; II no exceder injustificadamente os prazos para sentenciar ou despachar; III determinar as providncias necessrias para que os atos processuais se realizem
nos prazos legais; IV tratar com urbanidade as partes, os membros do Ministrio Pblico,
os advogados, as testemunhas, os funcionrios e auxiliares da Justia, e atender aos que o
procurarem, a qualquer momento, quanto se trate de providncia que reclame e possibilite
soluo de urgncia; V residir na sede da Comarca salvo autorizao do rgo disciplinar
a que estiver subordinado; VI comparecer pontualmente hora de iniciar-se o expediente
ou a sesso, e no se ausentar injustificadamente antes de seu trmino; VII exercer assdua
fiscalizao sobre os subordinados, especialmente no que se refere cobrana de custas e
emolumentos, embora no haja reclamao das partes; VIII manter conduta irrepreensvel
na vida pblica e particular.

A competncia dos juzes eleitorais assim prevista no Cdigo:


Art. 35. Compete aos juzes: I cumprir e fazer cumprir as decises e determinaes do
Tribunal Superior e do Regional; II processar e julgar os crimes eleitorais e os comuns que
lhes forem conexos, ressalvada a competncia originria do Tribunal Superior [conforme j
anotado, o TSE no mais detm competncia originria criminal] e dos Tribunais Regionais;
III decidir habeas corpus e mandado de segurana, em matria eleitoral, desde que essa
competncia no esteja atribuda privativamente instncia superior; IV fazer as diligncias que julgar necessrias ordem e presteza do servio eleitoral; V tomar conhecimento

80

Direito Eleitoral Gomes

das reclamaes que lhe forem feitas verbalmente ou por escrito, reduzindo-as a termo, e
determinando as providncias que cada caso exigir; VI indicar, para aprovao do Tribunal Regional, a serventia de justia que deve ter o anexo da escrivania eleitoral; VII (revogado pela Lei no 8.868, de 14-4-1994); VIII dirigir os processos eleitorais e determinar
a inscrio e a excluso de eleitores; IX expedir ttulos eleitorais e conceder transferncia
de eleitor; X dividir a zona em sees eleitorais; XI mandar organizar, em ordem alfabtica, relao dos eleitores de cada seo, para remessa mesa receptora, juntamente com a
pasta das folhas coletivas de votao [= listas de eleitores vide Lei no 6.996/82, artigo 12];
XII ordenar o registro e cassao do registro dos candidatos aos cargos eletivos municipais
e comunic-los ao Tribunal Regional; XIII designar, at 60 (sessenta) dias antes das eleies, os locais das sees; XIV nomear, 60 (sessenta) dias antes da eleio, em audincia
pblica anunciada com pelo menos 5 (cinco) dias de antecedncia, os membros das mesas
receptoras; XV instruir os membros das mesas receptoras sobre as suas funes; XVI providenciar para a soluo das ocorrncias que se verificarem nas mesas receptoras; XVII
tomar todas as providncias ao seu alcance para evitar os atos viciosos das eleies; XVIII
fornecer aos que no votaram por motivo justificado e aos no alistados, por dispensados
do alistamento, um certificado que os isente das sanes legais; XIX comunicar, at s 12
(doze) horas do dia seguinte realizao da eleio, ao Tribunal Regional e aos delegados
de partidos credenciados, o nmero de eleitores que votaram em cada uma das sees da
zona sob sua jurisdio, bem como o total de votantes da zona.

6 Juntas Eleitorais
O artigo 121 da Constituio prev ainda a existncia de Juntas Eleitorais. Aos seus
integrantes so reservadas as mesmas garantias dos membros dos Tribunais e juzes eleitorais, no exerccio de suas funes.
Composta de dois ou quatro cidados de notria idoneidade, nomeados pelo presidente do Tribunal Regional Eleitoral, aps aprovao pela Corte Regional, a Junta presidida por um magistrado, o juiz eleitoral. Sua existncia provisria, j que constituda
apenas nas eleies, sendo extinta aps o trmino dos trabalhos de apurao de votos,
exceto nas eleies municipais, em que permanece at a diplomao dos eleitos.
A competncia desse rgo liga-se apurao das eleies realizadas nas zonas eleitorais sob sua jurisdio. Nos termos do artigo 40 do Cdigo Eleitoral, compete-lhe ainda:
resolver as impugnaes e demais incidentes verificados durante os trabalhos da contagem e da apurao dos votos; expedir boletins de apurao; expedir diploma aos eleitos
para cargos municipais.
Com a implantao das urnas eletrnicas pela Lei no9.504/97 (arts. 59 ss), as funes das Juntas Eleitorais ficaram esvaziadas. No novo sistema, a contagem, a apurao e
a totalizao de votos so feitas automaticamente pela prpria mquina. Por isso, pode-se
saber dos resultados das eleies pouco tempo aps o encerramento da votao.
Todavia, foi cauteloso o legislador na implementao do novo sistema, porquanto o artigo 59 da Lei no9.504/97 prev a possibilidade de o TSE autorizar, em carter

Justia eleitoral

81

excepcional, a votao pelo mtodo convencional, no qual so empregadas as tradicionais cdulas. Embora at hoje essa hiptese tenha ocorrido pouqussimas vezes o que
depe a favor da confiabilidade das urnas eletrnicas , no se podem descartar ocorrncias de falhas tcnicas em algumas urnas, em situaes de impossvel substituio. Nesse
caso, a votao deve ser feita pelo sistema convencional, empregando-se cdulas, sendo
a apurao e a totalizao dos votos realizadas pela Junta Eleitoral. Mas ainda assim as
suas atividades ficaram bastante reduzidas, porquanto o TSE recomenda o procedimento
denominado voto cantado, pelo qual a cdula de votao lida e digitada em uma urna
eletrnica substituta.
De qualquer sorte, nas eleies municipais, a diplomao dos eleitos permanece sob
a competncia da Junta.

7 Diviso geogrfica da justia eleitoral


No prisma territorial, a Justia Estadual Comum dividida em comarcas. Entende-se por comarca o espao em que o juiz de direito exerce jurisdio; pode abranger
mais de um municpio. Assim, a comarca delimita territorialmente o exerccio do poder
jurisdicional.
Nesse aspecto, a Justia Eleitoral segue peculiar diviso interna. Distinguem-se a seo, a zona e a circunscrio eleitoral.
A Zona Eleitoral (ZE) encerra a mesma ideia de comarca. Trata-se do espao territorial sob jurisdio de juiz eleitoral. A rea da zona eleitoral pode coincidir com a da
comarca, e geralmente isso o que ocorre. No entanto, uma comarca pode abrigar mais
de uma zona.
Ademais, a rea da zona no coincide necessariamente com a do municpio. Logo,
uma zona pode abranger mais de um municpio, assim como um municpio pode conter
mais de uma zona eleitoral.
A seo eleitoral j uma subdiviso da zona. Trata-se do local onde os eleitores so
inscritos e comparecem para votar no dia das eleies. a menor unidade na diviso judiciria eleitoral.
A circunscrio tambm uma diviso territorial, mas tem em vista a realizao do
pleito. Nas eleies municipais, cada municpio constitui uma circunscrio. Nas eleies
gerais (Governador, Senador e Deputado), a circunscrio o Estado da Federao. J
para as eleies presidenciais, a circunscrio o territrio nacional.

Ministrio Pblico eleitoral

1 Consideraes iniciais
Uma das boas novidades trazidas pela Constituio Federal de 1988 foi a nova configurao do Ministrio Pblico. Com organizao simtrica do Poder Judicirio,
concebido como instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, cumprindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis.
De ressaltar sua misso de defensor do regime democrtico, pois o Parquet instituio prpria da democracia. Natural que se lhe tocasse a defesa desse regime.
Os rgos integrantes dessa instituio so previstos no artigo 128 da Lei Maior, que
reza:
Art. 128. O Ministrio Pblico abrange:
I o Ministrio Pblico da Unio, que compreende:
a) o Ministrio Pblico Federal;
b) o Ministrio Pblico do Trabalho;
c) o Ministrio Pblico Militar;
d) o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios;
II os Ministrios Pblicos dos Estados.

O Ministrio Pblico da Unio tem por chefe o Procurador-Geral da Repblica,


nomeado pelo Presidente da Repblica entre integrantes da carreira, maiores de 35 anos,

84

Direito Eleitoral Gomes

aps a aprovao de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal,
para mandato de dois anos, permitida a reconduo (CF, art. 128, 1o).
Os Ministrios Pblicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territrios devem formar lista trplice entre os integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha
de seu Procurador-Geral de Justia, que ser nomeado pelo chefe do Poder Executivo estadual, para mandato de dois anos, permitida uma reconduo (CF, art.128, 3o).
Os membros do Parquet gozam de prerrogativas idnticas s da magistratura, a saber: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsdios. Sujeitam-se s vedaes do artigo 128, 5o, II, alneas a a f, da Constituio.
So princpios reitores do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional (CF, art. 127, 1o). A unidade significa que seus membros formam
um s corpo, sendo que a manifestao de um traduz, no momento em que externada, a
vontade da instituio. Pela indivisibilidade os membros exercem um ministrio comum,
podendo se substituir reciprocamente de acordo com critrios legalmente traados. J a
independncia funcional significa que o membro do Ministrio Pblico tem liberdade e
autonomia para exercer suas funes, de sorte que, ao realizar suas atividades tpicas, s
est sujeito Constituio, s leis e sua prpria conscincia; assim, a manifestao realizada em um dado momento do processo, no vincula o agir de um outro membro, no
mesmo processo (TSE AREspe no 28.511/RJ JTSE 2:2008:149).
As funes do Ministrio Pblico encontram-se elencadas no artigo 129 da Constituio Federal. No tocante s funes eleitorais, foram elas atribudas ao Ministrio Pblico
Federal. Reza, com efeito, a Lei Complementar no 75/93:
Art. 72. Compete ao Ministrio Pblico Federal exercer, no que couber, junto Justia Eleitoral, as funes do Ministrio Pblico, atuando em todas as fases e instncias do processo
eleitoral.
Pargrafo nico. O Ministrio Pblico Federal tem legitimao para propor, perante o juzo
competente, as aes para declarar ou decretar a nulidade de negcios jurdicos ou atos da
administrao pblica, infringentes de vedaes legais destinadas a proteger a normalidade
e a legitimidade das eleies, contra a influncia do poder econmico ou o abuso do poder
poltico ou administrativo.

Se, nos Tribunais Eleitorais, o Ministrio Pblico Federal atua com exclusividade, tal
j no ocorre na primeira instncia. Nesta, o Parquet estadual presta contribuio fundamental. Tal se deve, evidentemente, ao desenho peculiar da Justia Eleitoral, que tem na
cooperao um de seus princpios cardeais.

2 Procurador-Geral Eleitoral
O Procurador-Geral Eleitoral (PGE) o Procurador-Geral da Repblica (PGR). Como
o mandato deste de dois anos (CF, art. 128, 1o), resulta que o daquele conta com prazo

Ministrio Pblico eleitoral

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idntico, o que se harmoniza com o mandato dos juzes dos Tribunais Superior e Regionais Eleitorais. A diferena que o PGR e, portanto, tambm o PGE pode ser reconduzido vrias vezes ao cargo, ao passo que os juzes desses Tribunais s podem cumprir, no
mximo, dois mandatos consecutivos de dois anos cada, o que totaliza quatro anos. Como
sabido, recentemente ocorreu de um PGR Dr. Geraldo Brindeiro ser reconduzido trs
vezes ao cargo, tendo, pois, exercido as funes de PGE pelo perodo de oito anos.
A destituio do PGE decorre automaticamente da destituio do PGR. Isso s pode
ocorrer por iniciativa do Presidente da Repblica, devendo o ato ser precedido de autorizao da maioria absoluta do Senado Federal (CF, art. 128, 2o).
Conforme prev o artigo 73, pargrafo nico, da LC no 75/93, o PGE dever designar,
entre os Subprocuradores-Gerais da Repblica, o Vice-Procurador-Geral Eleitoral, que o
substituir em seus impedimentos e exercer o cargo em caso de vacncia, at o provimento definitivo.
Compete ao PGE exercer as funes do Ministrio Pblico nas causas de competncia do Tribunal Superior Eleitoral. Nos termos do artigo 75 da LC no 75/93, incumbe-lhe
ainda:
I designar o Procurador Regional Eleitoral em cada Estado e no Distrito Federal; II
acompanhar os procedimentos do Corregedor-Geral Eleitoral; III dirimir conflitos de
atribuies; IV requisitar servidores da Unio e de suas autarquias, quando o exigir a necessidade do servio, sem prejuzo dos direitos e vantagens inerentes ao exerccio de seus
cargos ou empregos.

Havendo necessidade de servio, o Procurador-Geral Eleitoral poder designar membros do Ministrio Pblico Federal para oficiar, com sua aprovao, perante o Tribunal
Superior Eleitoral. Todavia, diante da vedao constante do artigo 18, pargrafo nico,
do Cdigo Eleitoral, os designados no podero ter assento naquela Corte Eleitoral.

3 Procurador Regional Eleitoral


Perante cada Tribunal Regional Eleitoral funciona um Procurador Regional Eleitoral
(PRE). Ele , juntamente com seu substituto, designado pelo Procurador-Geral Eleitoral entre os Procuradores Regionais da Repblica lotados e em exerccio no Estado e no
Distrito Federal, ou, onde no houver, entre os Procuradores da Repblica vitalcios (LC
no75/93, art. 76).
Cumpre esclarecer que os Procuradores Regionais da Repblica atuam nos Tribunais Regionais Federais, ao passo que os Procuradores da Repblica atuam na primeira
instncia da Justia Federal. H apenas cinco tribunais regionais federais no Pas, instalados respectivamente nas seguintes capitais: Braslia (TRF 1a Regio), Rio de Janeiro (TRF 2a Regio), So Paulo (TRF 3a Regio), Porto Alegre (TRF 4a Regio) e Recife
(TRF 5a Regio). Nesses Estados, o PRE ser nomeado entre os Procuradores Regionais

86

Direito Eleitoral Gomes

da Repblica. Nos demais, a nomeao recair em Procurador da Repblica vitalcio, j


que, em regra, no havendo Tribunal Regional Federal, no h Procuradores Regionais
da Repblica.
O Procurador Regional Eleitoral tem mandato de dois anos, podendo ser reconduzido uma vez.
Sua destituio antes do trmino desse prazo, por iniciativa do Procurador-Geral
Eleitoral, deve contar com a anuncia da maioria absoluta do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal (LC no 75/93, art. 76, 1o e 2o).
Ao PRE incumbe exercer as funes do Ministrio Pblico nas causas de competncia
do Tribunal Regional Eleitoral. Outrossim, dirige, no Estado, as atividades do Ministrio
Pblico Eleitoral (LC no 75/93, art. 77). Assim, nesse particular, os Promotores Eleitorais
encontram-se funcionalmente (no administrativamente!) subordinados a ele, e no ao
Procurador-Geral de Justia.
Havendo necessidade de servio, o Procurador-Geral Eleitoral poder designar outros membros do Ministrio Pblico Federal para oficiar, sob a coordenao do Procurador Regional, perante os Tribunais Regionais Eleitorais.
Alm disso, mediante prvia autorizao do PGE, dado ao Procurador Regional
Eleitoral requisitar, para auxili-lo em suas funes, membros do Ministrio Pblico estadual, no tendo estes, porm, assento nas sesses do Tribunal (CE, art. 27, 4o). Diante
de tal solicitao, estabelece o artigo 10, IX, h, da Lei no 8.625/93, competir ao Procurador-Geral de Justia designar Promotores para oficiar junto quela autoridade.
Eventuais atos do Procurador Regional Eleitoral que importem ameaa ou privao da liberdade individual de ir e vir devem ser discutidos perante o Tribunal Superior
Eleitoral. Com efeito, deste a competncia para apreciar habeas corpus contra ato do
Procurador Regional Eleitoral, por interpretao do art. 105, inciso I, alneas a e c, da
Constituio Federal, norma aplicada, por analogia, Justia Eleitoral, em face da simetria entre os rgos do Poder Judicirio [...] (TSE HC no 545/SP, de 5-12-2006
DJ1o -2-2007, p. 229).

4 Promotor Eleitoral
O Promotor Eleitoral desempenha suas funes na primeira instncia, isto , perante
o juzo incumbido do servio de cada zona eleitoral e tambm perante a Junta Eleitoral.
A atuao do Ministrio Pblico Estadual em matria de natureza federal como
a eleitoral no deixa de expressar, mais uma vez, a interferncia do princpio da cooperao na organizao poltico-eleitoral brasileira. Reza o artigo 78 da LC no 75/93: As
funes eleitorais do Ministrio Pblico Federal perante os Juzes e Juntas Eleitorais sero exercidas pelo Promotor Eleitoral. No mesmo diapaso o disposto no artigo 32, III,
da Lei no 8.625/93, ao estabelecer competir aos Promotores de Justia oficiar perante
Justia Eleitoral de primeira instncia, com as atribuies do Ministrio Pblico Eleitoral

Ministrio Pblico eleitoral

87

previstas na Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio que forem pertinentes, alm de
outras estabelecidas na legislao eleitoral e partidria.
O Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) estabeleceu na Resoluo
n 30/2008 parmetros para a indicao e designao de membros do Ministrio Pblico
para o exerccio de funes eleitorais em 1o grau. A Resoluo TSE no 14.442/94 tambm
cuida desse tema.
o

A designao de Promotor Eleitoral feita pelo Procurador Regional Eleitoral, em regra, aps indicao do Procurador-Geral de Justia. Este, como Chefe do Ministrio Pblico Estadual, detm o controle administrativo do Promotor de Justia. Somente ele poderia
informar ao PRE os promotores que se encontram lotados nas diversas zonas eleitorais
dos Estados, quem passou a gozar frias, quem foi promovido, removido, exonerado.
Pela lgica do sistema, no h vitaliciedade no exerccio de funes eleitorais. Reza o
artigo 1o, IV, da Res. CNMP no 30/2008 que a designao deve ser feita pelo prazo ininterrupto de dois anos, nele includos os perodos de frias, licenas e afastamentos. Assim, o Promotor somente poder exercer funes eleitorais por esse prazo, no podendo
haver prorrogao. isso, alis, o que ocorre desde a implantao do sistema de rodzio.
Note-se, todavia, que, embora no haja previso de reconduo, esta se torna necessria
se no houver na comarca outro Promotor a ser designado. Tal soluo foi consagrada na
parte final da regra citada, ao admitir a reconduo apenas quando houver um membro
na circunscrio da zona eleitoral.
Em princpio, o Promotor deve estar lotado na comarca a que pertence a zona eleitoral para a qual foi designado. No sendo isso possvel, por razes administrativas, deve
ser designado Promotor que atue em comarca prxima. As razes dessa limitao so bvias. Evitam-se indicaes de carter poltico, com violao ao princpio da impessoalidade na Administrao Pblica. Prestigia-se o princpio da eficincia, dada a facilidade no
acompanhamento de feitos judiciais. Por fim, presume-se que o Promotor que viva e atue
na regio esteja mais bem informado dos acontecimentos, preferindo a outros profissionais lotados em comarcas distantes.
Havendo mais de um Promotor lotado na comarca, qual deve ser designado? O inciso
III do artigo 1o da Res. no 30/2008 manda que se obedea ordem decrescente de antiguidade na titularidade da funo eleitoral, prevalecendo, em caso de empate, a antiguidade na zona eleitoral. Se interpretada literalmente, a primeira parte dessa regra pode
promover injustias. Por ordem decrescente de antiguidade deve-se entender do mais
antigo para o menos. Assim, um Promotor que tenha exercido a titularidade de funo
eleitoral em uma comarca e seja removido ou promovido para outra em que haja promotores menos antigos que ele na titularidade de funo eleitoral passar na frente destes
na ocasio do rodzio, logrando, pois, a designao. Tal soluo no razovel, pois perturba as justas expectativas de quem se encontra na comarca ou na zona eleitoral h mais
tempo. De lege ferenda, o melhor que prevalea sempre a antiguidade na zona eleitoral
(ou na comarca em que a ZE se situa), e no a antiguidade no exerccio de titularidade
de funo eleitoral.

88

Direito Eleitoral Gomes

No poder ser indicado nem designado para exercer funo eleitoral o membro do
Ministrio Pblico: (i) lotado em localidade no abrangida pela zona eleitoral perante a
qual este dever oficiar, salvo em caso de ausncia, impedimento ou recusa justificada,
e quando ali no existir outro membro desimpedido; (ii) que se encontrar afastado do
exerccio do ofcio do qual titular, inclusive quando estiver exercendo cargo ou funo
de confiana na administrao superior da Instituio; (iii) que estiver respondendo a
processo administrativo disciplinar por atraso injustificado no servio; (iv) nos dois anos
posteriores ao cancelamento da filiao, o membro do Ministrio Pblico que tenha sido
filiado a partido poltico.
Inexistindo Promotor que oficie perante a zona eleitoral, ou havendo impedimento ou recusa justificada do oficiante, outro dever ser indicado ao PRE a fim de que seja
procedida a designao (cf. art. 79, pargrafo nico, da LC no 75/93 c.c. art. 10, IX, h,
da Lei no 8.625/93). Nesse caso, ter preferncia o membro que, sucessivamente, exercer suas funes: (i) na sede da respectiva zona eleitoral; (ii) em municpio que integra a
respectiva zona eleitoral; (iii) em comarca contgua sede da zona eleitoral (Res. CNMP
no 30/2008, art. 1o, 2o).
Em qualquer caso, no havendo indicao por parte do Procurador-Geral de Justia,
o Procurador Regional Eleitoral dever designar aquele que melhor atenda aos interesses
da Justia e do servio eleitoral afeto ao Ministrio Pblico.
Resulta do exposto que o PRE no est vinculado indicao do chefe do Parquet
estadual. Por motivos razoveis, poder deixar de designar o indicado por aquela autoridade, designando outro.
Assim, o ato de designao tem natureza de ato administrativo simples, pois, conforme ensina Meirelles (1990, p. 147), resulta da vontade de um s rgo, isto , do Procurador Regional Eleitoral.
E quanto destituio do Promotor de Justia Eleitoral? No h previso legal para
essa hiptese. Tampouco dela cuidou a Resoluo CNMP no 30/08. De qualquer maneira,
atende lgica do sistema que o PRE possa igualmente destituir, j que detm o poder
de designar. Mas no poder faz-lo ao seu talante, seno no estrito interesse do servio
eleitoral. A discricionariedade a regrada, vinculada. A destituio deve ser amparada
em ato fundamentado; as razes devem ser claras e plausveis. Afinal, ao PRE cumpre dirigir no Estado as atividades do setor (LC no 75/93, art. 77).
Sendo o Promotor destitudo das funes eleitorais, afastado, removido, promovido,
licenciado ou exonerado do cargo, outro deve ser imediatamente indicado e designado.
Pelo artigo 5o da Resoluo CNMP no 30/2008, no pode haver investiduras em funo eleitoral em prazo inferior a noventa dias da data do pleito eleitoral e no cessaro
em prazo inferior a noventa dias aps a eleio. Essa regra visa estabilizar a atuao do
Promotor durante o perodo mais relevante do processo eleitoral, o qual coincide com
os 90 dias anteriores e posteriores ao dia do pleito. Por certo, a fixao desses marcos
no foi aleatria. Os 90 dias anteriores ao pleito coincidem com a data em que partidos
e candidatos devem pleitear os registros de candidaturas, o que deve ser feito at o dia 5

Ministrio Pblico eleitoral

89

de julho. a partir da publicao dos editais que corre o lapso de cinco dias para que os
interessados ingressem com a Ao de Impugnao de Registro de Candidatura (AIRC).
J os 90 dias posteriores se justificam em razo de o prazo para o ajuizamento de Ao
de Impugnao de Mandato Eletivo (AIME) ser de 15 dias contados da diplomao; tambm o Recurso Contra a Expedio de Diploma (RCED) deve ser ultimado nos trs dias
seguintes diplomao.
Com vistas a conferir eficcia a essa regra, cumpre ao PRE prorrogar os prazos de
investidura dos Promotores. Excepciona-se, aqui, o comando do artigo 1o, IV, do mesmo
diploma, que fixa em dois anos o tempo de designao. No lxico, prorrogar significa
estender, adiar o trmino, alongar, fazer durar alm do tempo estabelecido. Assim, no
deixa de causar espcie o teor do 1o do artigo 5o da Resoluo, pelo qual: excepcionalmente, as prorrogaes de investidura em funo eleitoral ficaro aqum ou iro alm do
limite temporal de dois anos estabelecidos nesta Resoluo, sendo a extenso ou reduo
do prazo realizada apenas pelo lapso suficiente ao cumprimento do disposto no caput
deste artigo. Ora, se se trata de prorrogao, no se pode reduzir, mas ampliar, o prazo.
Compreende-se, porm, o sentido justo da regra. Se a investidura do Promotor se encerrar logo no incio do perodo de 90 dias anteriores ao pleito, ser mais prtico e talvez
mais equitativo designar outro do que prorrogar a investidura por cerca de seis meses.
Alm disso, vedada a fruio de frias ou licena voluntria do Promotor Eleitoral
no perodo de 90 dias que antecedem o pleito at 15 dias depois da diplomao.
O exerccio de funo eleitoral assegura ao Promotor de Justia a percepo de
gratificao, a qual prevista no artigo 50, VI, da Lei no 8.625/93. Essa gratificao
correspondente ao tero do subsdio de juiz federal no entra no cmputo do teto remuneratrio. Assim, a soma do subsdio e da gratificao pode superar o teto. O artigo
2o da Resoluo CNMP no 30/2008 veda a percepo cumulativa da gratificao em tela.
Ademais, o artigo 3o desse diploma probe seu recebimento por quem no tenha sido regularmente designado pelo PRE. A percepo irregular da verba em apreo faz emergir
a obrigao de restituir, sobretudo por haver enriquecimento sem causa do beneficirio.
O Ministrio Pblico de primeiro grau tem legitimidade para oficiar em todos os processos e procedimentos em que se apresente a matria eleitoral. Sua interveno pode
dar-se como autor ou custos legis.

Partidos polticos

VI

1Introduo
No mundo contemporneo, os partidos polticos tornaram-se peas essenciais para o
funcionamento do complexo mecanismo democrtico. Para se ter noo da penetrao e
influncia dessas entidades, basta dizer que detm o monoplio do sistema eleitoral, chegando a definir o perfil assumido pelo Estado, j que so elas que, concretamente, estabelecem o sentido das aes estatais. No h, com efeito, representao popular e exerccio
do poder estatal sem a intermediao partidria.
Tais entidades constituem canais legtimos de atuao poltica e social; captam e
assimilam rapidamente a opinio pblica; catalisam, organizam e transformam em bandeiras de luta as dspares aspiraes surgidas no meio social, sem que isso implique ruptura no funcionamento do governo legitimamente constitudo. Ressalta Caggiano (2004,
p.105) que, no mundo atual, assume o partido posio fortalecida de mecanismo de comunicao e de participao do processo decisional; mais at, de instrumento destinado
ao recrutamento dos governantes e socializao poltica. No exagero supor que a
normalidade democrtica depende da existncia de tais mecanismos de comunicao e
de participao. A ausncia deles pode induzir uma resposta violenta de setores da sociedade que se sentirem prejudicados e excludos.
Os partidos polticos so produto da modernidade, notadamente do sculo XIX. Para
o seu desenvolvimento muito contribuiu o surgimento de um corpo de ideias liberais, que
enfatizavam a liberdade e a autonomia do indivduo. Tambm houve significativo impulso proporcionado pelos movimentos socialistas coevos Revoluo Industrial.

92

Direito Eleitoral Gomes

Sua formao encontra-se associada aos pases que adotaram formas de governo representativo e progressiva ampliao do sufrgio. Consoante salientam Bobbio, Matteucci
e Pasquino (2009, p. 899), os processos civis e sociais que levaram a tal forma de governo
tornavam necessria a gesto do poder por parte dos representantes do povo, o que teria
conduzido a uma progressiva democratizao da vida poltica e integrao de setores
mais amplos da sociedade civil no sistema poltico. Assim, de modo geral, pode-se dizerque
o nascimento e o desenvolvimento dos partidos est ligado ao problema da participao,
ou seja, ao progressivo aumento da demanda de participao no processo de formao das
decises polticas, por parte de classes e estratos diversos da sociedade. Tal demanda de
participao se apresenta de modo mais intenso nos momentos das grandes transformaes
econmicas e sociais que abalam a ordem tradicional da sociedade e ameaam modificar as
relaes do poder. em tal situao que emergem grupos mais ou menos amplos e mais ou
menos organizados que se propem a agir em prol de uma ampliao da gesto do poder
poltico e setores da sociedade que dela ficavam excludos ou que propem uma estruturao poltica e social diferente da prpria sociedade. Naturalmente, o tipo de mobilizao e
os estratos sociais envolvidos, alm da organizao poltica de cada pas, determinam em
grande parte as caractersticas distintivas dos grupos polticos que assim se formam.

Nos primeiros tempos da trajetria de tal ente, vale destacar a atuao de deputados
no Parlamento britnico. Assinala Motta (2008, p. 14) que j no sculo XVII comearam
a ocorrer movimentos de contestao aos excessos do poder monrquico-absolutista. Os
membros do Parlamento se dividiam em grupos e tendiam a votar unidos, de maneira
a fazer prevalecer os seus interesses (ou os daqueles que eles representavam) em detrimento dos desgnios do rei. Como que consolidando a afirmao do parlamento em face
do poder real, ensina Ferreira (1989, v. 1, p. 338) que desde a poca do monarca Carlos
II, firmou-se na Inglaterra a distino ideolgica entre Conservadores (Tories) e Liberais
(Whigs). E, com a grande reforma ocorrida em 1832,
comeou a ascenso lenta mas progressiva da burguesia industrial e, em contrapartida, da massa trabalhista; o operrio, que se sindicalizou, formou suas trade-unions. Formou-se posteriormente o Partido Trabalhista (Labour Party), ligado s massas proletrias e tomando o rumo de
um socialismo liberal reformista, brando, pacifista. O Partido Liberal entrou em declnio, e hoje
os partidos mais importantes eleitoralmente na Inglaterra so o Conservador e o Trabalhista.

Tambm nos EUA se firmou uma slida tradio partidria, a qual teve incio com
os partidos Federalista (de Hamilton e Adams) e Republicano (de Jefferson e Madison),
fundados na dcada de 1790. Desde ento, j se contam seis sistemas partidrios naquele
pas, conforme segue:
Sistema
partidrio (EUA)

1o
1796-1830

2o
1830-1860

3o
1860-1896

4o
1896-1932

5o
1932-1980

6o
1980-

Partidos

Federalists;
Republicans

Whigs;
Democrats

Republicans;
Democrats

Republicans;
Democrats

Republicans;
Democrats

Republicans;
Democrats

Fonte: Kollman (2014, p. 426).

Partidos polticos

93

No Brasil, o ano de 1831 indicado por alguns pesquisadores como o do surgimento


do primeiro partido denominado Liberal , seguido pelo Conservador, em 1838. Mas
tais entidades no surgiram de um jacto, sendo, antes, resultado de intensa atividade poltico-partidria. Se nos primeiros anos do Imprio no existiam propriamente partidos
polticos tal qual conhecidos hoje, havia, porm, grupos de opinio, pessoas que comungavam determinados pontos de vista, faces. Mas esses grupos assevera Motta (2008,
p.23) no eram bem organizados nem duradouros o suficiente para serem caracterizados como partidos. Ademais, as turbulncias do primeiro reinado concorreram para
atrapalhar a formao de grupos coesos e o fato de D. Pedro I ter governado algum tempo com o parlamento fechado constituiu-se numa dificuldade adicional. Nesse diapaso,
registra Chacon (1998, p. 23): Em janeiro de 1822, o Correio Braziliense referia-se ao
primeiro partido brasileiro de fato: o Partido da Independncia, que no to pequeno
como se imagina. E prossegue:
Pouco antes, em dezembro de 1821, A Malagueta enumerava as faces pr-partidrias
agindo no Rio de Janeiro: os constitucionais, os republicanos e os corcundas; centro, esquerda e direita daqueles tempos. Corcunda, ou carcunda, era sinnimo de restaurador,
regressista, reacionrio, saudoso ativista do retorno do domnio colonial portugus.

Durante quase todo o Segundo Reinado (que, includa a fase de regncia, se estende
da abdicao de D. Pedro I, ocorrida em 7 de abril de 1831, at a proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889), a cena poltica brasileira foi dominada pelos partidos
Liberal e Conservador. Trata-se de um perodo de estabilidade no quadro partidrio nacional. Note-se, porm, que embora tais agremiaes empunhassem diferentes bandeiras
ideolgicas, na prtica no diferiam substancialmente. Somente na dcada de 1870 que
surgiria o Partido Republicano, o qual viria a desempenhar papel decisivo na derrocada
do Imprio e na formatao do Estado brasileiro, que, sob inspirao dos EUA, passou a
ser federativo e republicano.
Da instalao da Repblica at os dias atuais, a histria dos partidos polticos brasileiros tem sido tumultuada e repleta de acidentes. Lembra Motta (2008, p. 116) que,
desde a independncia (durante cerca de dois sculos), houve seis diferentes sistemas
partidrios no Brasil. As diversas alteraes sofridas pelos partidos, com extino e formao de novas organizaes, sempre coincidiram com grandes mudanas nas estruturas
do Estado, geradas por revolues e golpes polticos. E arremata: Comparado a outros
pases, principalmente EUA e naes da Europa ocidental, onde os sistemas partidrios
invariavelmente duram muitas dcadas, o Brasil tem tido uma trajetria de marcante
instabilidade.

2Definio
Compreende-se por partido poltico a entidade formada pela livre associao de pessoas, com organizao estvel, cujas finalidades so alcanar e/ou manter de maneira

94

Direito Eleitoral Gomes

legtima o poder poltico-estatal e assegurar, no interesse do regime democrtico de direito, a autenticidade do sistema representativo, o regular funcionamento do governo e das
instituies polticas, bem como a implementao dos direitos humanos fundamentais.
Aps analisar vrias concepes, Bonavides (2010, p. 372) define partido poltico
como sendo a organizao de pessoas que inspiradas por ideias ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e neles conservar-se para realizao dos fins propugnados. Para o eminente juspublicista, os seguintes
dados entram de maneira indispensvel na composio dos ordenamentos partidrios:
(a) um grupo social; (b) um princpio de organizao; (c) um acervo de ideias e princpios, que inspiram a ao do partido; (d) um interesse bsico em vista: a tomada do poder; e (e) um sentimento de conservao desse mesmo poder ou de domnio do aparelho
governativo quando este lhes chega s mos.
Para Bobbio, Matteucci e Pasquino (2009, p. 898-899), partidos so grupos intermedirios agregadores e simplificadores. Compreendem formaes sociais assaz diversas,
desde os grupos unidos por vnculos pessoais e particularistas s organizaes complexas
de estilo burocrtico e impessoal, cuja caracterstica comum a de se moverem na esfera
do poder poltico. As associaes propriamente consideradas como partidos,
surgem quando o sistema poltico alcanou um certo grau de autonomia estrutural, de
complexidade interna e de diviso de trabalho que permitam, por um lado, um processo de
tomada de decises polticas em que participem diversas partes do sistema e, por outro, que,
entre essas partes, se incluam, por princpio ou de fato, os representantes daqueles a quem
as decises polticas se referem. Da que, na noo de partido, entrem todas as organizaes
da sociedade civil surgidas no momento em que se reconhea terica ou praticamente ao
povo o direito de participar na gesto do poder poltico. com esse fim que ele se associa,
cria instrumento de organizao e atua.

Segundo Joseph Lapalombara (apud Charlot, 1984, p. 10), uma rgida definio de
partido poltico postula:
1. uma organizao durvel, ou seja, uma organizao cuja esperana de vida poltica seja
superior de seus dirigentes no poder;
2. uma organizao local bem estabelecida e aparentemente durvel, mantendo relaes
regulares e variadas com o escalo nacional;
3. a vontade deliberada dos dirigentes nacionais e locais da organizao de chegar ao poder
e exerc-lo, sozinhos ou com outros, e no simplesmente influenciar o poder;
4. a preocupao, enfim, de procurar suporte popular atravs das eleies ou de qualquer
outra maneira.

Em sentido tcnico, partido poltico no se confunde com grupo, faco, liga, clube, comit de notveis, ainda que os membros dessas ltimas entidades compartilhem
iguais princpios filosficos, sociais, doutrinrios, interesses, sentimentos, ideologias ou

Partidos polticos

95

orientao poltica. Eventualmente, tais entidades podem at possuir algo em comum


com os partidos como a busca pelo poder estatal ou seu controle , mas o fato que os
entes aludidos no apresentam as necessrias estabilidade, estrutura e organizao para
serem caraterizados como partido; eles constituem, na verdade, os precursores dos partidos polticos modernos.
Atualmente, muito se tem destacado a atuao de grupos de interesses perante o Estado e seus agentes. Grupo de interesse, na concepo de Kollman (2014, p. 379), qualquer grupo diverso do partido poltico, organizado com o fim de influenciar o governo
(any group other than a political party that is organized to influence the government). Basicamente, h dois tipos de grupos de interesse: (i) os que so formados exclusivamente
para influenciar o governo e seus agentes; (ii) os que so formados para outros fins, mas
por diversas razes (em geral para atingirem seus prprios objetivos) acabam se engajando naquela atividade. So exemplos de tais grupos: sindicatos, federaes, confederaes, corporaes, associaes, fundaes, organizaes sem fins lucrativos, organizaes
no governamentais. Frequentemente, esses grupos se fazem representar por lobistas, os
quais efetivamente encaminham os seus interesses perante o governo, parlamento, agncias reguladoras e autoridades pblicas.
Com esses grupos no se confunde o partido poltico. Pois, alm de contarem com
organizao prpria e estabilidade, os partidos visam alcanar o poder poltico-governamental para exerc-lo ou nele se manter, enquanto os grupos de interesse visam apenas
influir no governo ou nos agentes pblicos.
Sob a tica funcional, interessante a anlise apresentada por Kollman (2014,
p.411), que aponta trs categorias de funes desempenhadas pelos partidos, a saber:
no governo, como organizao e no eleitorado. Pela primeira, os partidos organizam
a ao governamental, especialmente no Poder Legislativo; influenciam a atuao dos
agentes pblicos no sentido de se alcanar os objetivos pretendidos. Pela segunda (como
organizao), os partidos organizam os esforos dos cidados, candidatos e polticos, com
vistas a lograrem xito nas eleies; nesse sentido, selecionam e indicam os candidatos,
os promovem e auxiliam a levantar dinheiro para financiar suas campanhas. Pela terceira
(no eleitorado), os partidos orientam e auxiliam os eleitores a definirem o voto, j que
esses podem ligar suas crenas e seus interesses aos valores, ideias e objetivos abraados
pela agremiao.

3 Liberdade de organizao
A Constituio Federal adotou o princpio da liberdade de organizao ao assegurar
ao partido poltico autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e seu funcionamento e, tambm, ao prescrever ser livre a criao, fuso, incorporao e extino
de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana (CF, art. 17, 1o).

96

Direito Eleitoral Gomes

Mas essa liberdade no absoluta, devendo o partido observar as restries legalmente postas para sua criao e funcionamento.
vedado agremiao empregar organizao paramilitar, ministrar instruo militar ou paramilitar e adotar uniforme para seus membros (CF, art. 17, II, 4o). Um partido
com tal desenho representaria evidente ameaa ao regime democrtico e estabilidade
poltico-social, pois levantaria perigosamente a bandeira de regimes de exceo, totalitrios, alm de lhes evocar a memria.
Incorporao e fuso constituem formas de transformao de pessoas jurdicas. So
previstas no artigo 29 da LOPP. Ocorre incorporao quando um ou vrios partidos so
absorvidos por outro, que lhes sucede em todos os direitos e obrigaes. As agremiaes
incorporadas deixam de existir, subsistindo apenas a incorporadora. A seu turno, a fuso o processo pelo qual um ou mais partidos se unem, de maneira a formar outro, o
qual suceder os demais nos seus direitos e obrigaes. Com a fuso se d a extino das
agremiaes que se uniram para formar a nova entidade jurdica. Nos termos do 7o, do
artigo 29, da LOPP: O novo estatuto ou instrumento de incorporao deve ser levado a
registro e averbado, respectivamente, no Ofcio Civil e no Tribunal Superior Eleitoral.

4 Natureza jurdica
No ordenamento brasileiro, o partido poltico apresenta natureza de pessoa jurdica
de Direito Privado, devendo seu estatuto ser registrado no Servio de Registro Civil de
Pessoas Jurdicas da Capital Federal (LOPP, art. 8o).
Diante disso, sempre se entendeu no caber mandado de segurana contra ato de
seus dirigentes, haja vista que o mandamus tem como pressuposto ato de autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico. No entanto, esse entendimento no mais subsiste, pois a Lei no 12.016/2009, que conferiu nova
disciplina ao mandamental, equiparou s autoridades os representantes ou rgos
de partidos polticos (art. 1o, 1o). De sorte que, a partir da vigncia dessa norma, possvel impetrar writ contra representantes ou rgos de partidos polticos.
Por outro lado, eventuais querelas existentes entre um partido e uma pessoa natural
ou jurdica, entre dois partidos, entre rgos do mesmo partido ou entre partido e seus
filiados devem ser ajuizadas na Justia Comum estadual (TSE MS no 43.803/RJ DJe
23-9-2013), no sendo competente a Justia Eleitoral, exceto se a controvrsia provocar
relevante influncia em processo eleitoral j em curso, caso em que os interesses maiores
da democracia e da regularidade do processo eleitoral justificam a atrao da competncia da Justia Especial.

5 Registro no TSE
Adquirida a personalidade jurdica, na forma da lei civil, o estatuto deve igualmente ser registrado no Tribunal Superior Eleitoral. S admitido o registro do estatuto de

Partidos polticos

97

partido que tenha carter nacional, considerando-se como tal aquele que comprove o
apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, 0,5% dos votos dados na ltima
eleio geral para a Cmara dos Deputados, no computados os votos em branco e os nulos, distribudos por um tero, ou mais, dos Estados, com um mnimo de 0,1% do eleitorado que haja votado em cada um deles (CF, art. 17, I, e LOPP, art. 7o, 1o).
A exigncia de expresso nacional visa afastar a estruturao de agremiaes com
carter meramente local ou regional. Historicamente, trata-se de reao s oligarquias
estaduais e ao regionalismo poltico imperantes na Repblica Velha. Nesta, sobressaam
partidos polticos estaduais, sendo os principais o Partido Republicano Paulista (PRP) e o
Partido Republicano Mineiro (PRM). Da o predomnio das oligarquias cafeeiras paulistas
e mineiras, que controlavam o governo federal, fato conhecido como poltica do caf-com-leite; tal expresso alude ao maior produtor e exportador de caf (So Paulo), e ao
tradicional produtor de leite e derivados Minas.
O registro no TSE no significa interferncia do Estado na organizao e no funcionamento do partido. J faz parte da histria o tempo em que essas entidades eram
convenientemente mantidas como apndices do Estado. esse registro que permite, por
exemplo, que o partido participe do processo eleitoral, receba recursos do Fundo Partidrio, tenha acesso gratuito ao rdio e televiso. tambm ele que assegura a exclusividade de sua denominao e sigla e de seus smbolos, vedando a utilizao, por outras
agremiaes, de variaes que venham a induzir a erro ou confuso. Outrossim, s o partido registrado no TSE pode credenciar delegados perante os rgos da Justia Eleitoral
(LOPP, art. 7o, 2o e 3o, e art. 11).
Vale salientar que, nos termos do artigo 4o da Lei no 9.504/97, para que um partido
possa participar das eleies, necessrio que at um ano antes do pleito, tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral, conforme o disposto em lei, e tenha,
at a data da conveno, rgo de direo constitudo na circunscrio, de acordo com o
respectivo estatuto.

6 Financiamento partidrio
Tema assaz controvertido o atinente ao financiamento de partidos polticos. Dada
sua relevncia para o regime democrtico-representativo e, sobretudo, a influncia que
exercem nas aes governamentais, muitos entendem que o custeio deveria ser exclusivamente pblico, vedando-se o privado. Argumenta-se que neste ltimo estaria a fonte
da corrupo endmica e de todas as mazelas da nossa poltica e Administrao Pblica,
o que, certamente, constitui rematado exagero retrico.
A bem ver, vige no Brasil um sistema misto de financiamento partidrio. Os partidos
recebem recursos tanto do Estado quanto de particulares.
Em geral, as fontes de recursos partidrios podem ser assim sumariadas: (i) Fundo
Partidrio; (ii) doaes privadas; (iii) comercializao de bens; (iv) comercializao de
eventos.

98

Direito Eleitoral Gomes

O Fundo Partidrio (Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos)


regulado no artigo 38 da LOPP, sendo constitudo por: I multas e penalidades pecunirias aplicadas nos termos do Cdigo Eleitoral e leis conexas; II recursos financeiros
que lhe forem destinados por lei, em carter permanente ou eventual; III doaes de
pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por intermdio de depsitos bancrios diretamente
na conta do Fundo Partidrio; IV dotaes oramentrias da Unio em valor nunca inferior, cada ano, ao nmero de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao
da proposta oramentria, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores
de agosto de 1995.
As doaes privadas efetuadas diretamente ao partido (e no ao Fundo Partidrio,
como previsto no artigo 38, III, da LOPP) so contempladas no artigo 39 da LOPP. Este
dispositivo autoriza o partido a receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para constituio de seus fundos. Podem ser efetuadas diretamente aos rgos de direo nacional, estadual e municipal ( 1o). As ofertas de recursos financeiros (dinheiro), devem
ser, obrigatoriamente, efetuadas por cheque cruzado em nome do partido poltico ou
por depsito bancrio diretamente na conta do partido poltico. ( 3o). J as ofertas de
bens e servios devem ter seus valores estimados em dinheiro, moeda corrente ( 2o). Em
qualquer caso, os respectivos montantes devem ser lanados na contabilidade do partido.
A comercializao de bens refere-se venda de produtos do partido, como chaveiros e brindes, enquanto a de eventos diz respeito a cobrana por jantares, festas e
assemelhados.
preciso ainda considerar o direito de antena, previsto no artigo 17, 3o, da Constituio Federal e regulado nos artigos 45 a 48 da LOPP. Por ele, aos partidos assegurado o acesso gratuito ao rdio e televiso. Em verdade, a gratuidade apenas para as
agremiaes, pois a propaganda partidria custeada pela Unio, j que s emissoras
assegurado direito compensao fiscal pela cesso do horrio (LOPP, art. 45 c.c. 52, pargrafo nico).
Em alguns casos, o partido legalmente proibido de receber doaes. A esse respeito, reza o artigo 31 da LOPP:
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma
ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive
atravs de publicidade de qualquer espcie, procedente de:
I entidade ou governo estrangeiros;
II autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas no art. 38;
III autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades governamentais;
IV entidade de classe ou sindical.

Partidos polticos

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A despeito da autonomia que lhe reconhecida, deve o partido prestar contas Justia Eleitoral de todos os recursos que receber (CF, art. 17, III). Esse tema objeto da Resoluo TSE no 21.841/2004.

7 Filiao e desfiliao partidria


A filiao estabelece um vnculo jurdico entre o cidado e a entidade partidria.
regulada nos artigos 16 a 22 da Lei Orgnica dos Partidos Polticos (LOPP), bem como no
estatuto da agremiao.
Aos filiados assegurada igualdade de direitos e deveres (LOPP, art. 4o).
S pode filiar-se a um partido quem estiver no pleno gozo de seus direitos polticos
e atenda aos requisitos postos na lei e em seu estatuto. O princpio da autonomia partidria assegura agremiao o poder de definir as regras e os critrios que entender pertinentes para a admisso de filiados, o que deve ser fixado no estatuto. vedado, porm,
o estabelecimento de critrios discriminatrios ou abusivos, que impliquem ferimento a
direitos fundamentais; essa limitao decorre da eficcia horizontal dos direitos fundamentais, cuja incidncia nas relaes privadas tema pacfico tanto na doutrina quanto
na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
O ato de filiao pode ser levado a efeito perante os rgos de direo municipal,
estadual ou nacional, a menos que o estatuto disponha diferentemente. Tanto isso certo
que o artigo 19 da Lei no 9.096/95 prev a possibilidade de qualquer um desses rgos
remeter aos juzes eleitorais a relao dos nomes de todos os seus filiados. Assim tambm
j entendeu o Tribunal Superior Eleitoral na Resoluo no 21.522/2003. No cabe, pois,
ao diretrio municipal recusar-se a receber ou mesmo a encaminhar Justia Eleitoral a
ficha de filiao quando procedida nos diretrios estadual ou nacional.
Deferida a filiao, o fato deve ser comunicado Justia Eleitoral. Esta mantm banco de dados, no qual so alistados todos os filiados. O banco alimentado periodicamente
pelos prprios partidos. Nesse sentido, dispe o artigo 19 da LOPP:
Na segunda semana dos meses de abril e outubro de cada ano, o partido, por seus rgos
de direo municipais, regionais ou nacional, dever remeter, aos juzes eleitorais, para arquivamento, publicao e cumprimento dos prazos de filiao partidria para efeito de candidatura a cargos eletivos, a relao dos nomes de todos os seus filiados, da qual constar a
data de filiao, o nmero dos ttulos eleitorais e das sees em que esto inscritos.

No sendo a relao remetida nos prazos aludidos, presume-se que o rol de filiados
anteriormente informado permanece inalterado. No entanto, havendo omisso dos rgos de direo da agremiao, facultado ao prejudicado requerer, diretamente Justia Eleitoral, a incluso de seu nome na lista.

100

Direito Eleitoral Gomes

Havendo omisso no banco de dados ou na lista, a Smula no 20 do TSE permite que


a filiao seja demonstrada por outros meios. Assim, sua prova pode ser feita por certido
emanada de Cartrio Eleitoral, a qual revestida de f pblica. Ademais, no h bice a
que seja evidenciada pelo comprovante entregue ao interessado quando de seu ingresso
na agremiao ou mesmo pela ficha de inscrio, desde que esses documentos sejam inequvocos e tenham sido constitudos previamente. Embora particulares e produzidos unilateralmente, no se pode recusar-lhes idoneidade, ainda que relativa, para comprovar
a filiao. Nesse rumo, interpretou a Corte Superior Eleitoral ser [...] demasiado exigir
que a prova da filiao partidria s possa ser feita pelo depsito das listas dos filiados a
ser feita pelos partidos, conforme exigncia formal do artigo 19 da Lei no 9.096/95 [...]
(TSE RO no 977/SP PSS 14-9-2006).
No entanto, vale observar que se tal demonstrao tiver de ser feita em processo de
registro de candidatura, h rigor quanto exigncia de prova robusta da filiao partidria. Confira-se: (i) [...] 1. De acordo com a jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral,
nem a ficha de filiao partidria nem a declarao unilateral de dirigente de partido so
aptas a comprovar a regular e tempestiva filiao. [...] (TSE AgR-REspe no 195855/
AM PSS 3-11-2010); (ii) [...] 4. Documentos produzidos unilateralmente por partido
poltico ou candidato na espcie, ficha de filiao, ata de reunio do partido e relao
interna de filiados extrada do respectivo sistema no so aptos a comprovar a filiao
partidria, por no gozarem de f pblica. No incidncia da Smula 20/TSE. [...] (TSE
AgR-REspe no 338745/SP PSS 6-10-2010). Em igual sentido: TSE AgR-REspe no
31070/GO PSS 27-11-2008; AgR-REspe no 29111/GO PSS 23-10-2008.
Desligamento para desligar-se do partido poltico, o filiado deve fazer comunicao
escrita ao rgo de direo municipal e ao juiz eleitoral da zona em que se encontrar inscrito. Decorridos dois dias da data da entrega da comunicao, o vnculo extinto (LOPP,
art. 21). Entretanto, em certos casos, o cancelamento da filiao automtico, tal como
se d se houver: I morte; II perda dos direitos polticos; III expulso; IV outras
formas previstas no estatuto, com comunicao obrigatria ao atingido no prazo de quarenta e oito horas da deciso; V filiao a outro partido, desde que a pessoa comunique
o fato ao juiz da respectiva Zona Eleitoral (LOPP, artigos 21 e 22, este com a redao da
Lei no 12.891/2013).
Note-se que a hiptese do inciso II cuida de perda de direitos polticos, a qual no
deve ser confundida com a suspenso. Assim, se os direitos polticos forem suspensos, no
haver extino, mas suspenso da filiao. Nesse sentido, pronunciou-se a Corte Superior Eleitoral:
Registro. Candidato. Vereador. Condenao criminal. Suspenso de direitos polticos. Filiao partidria. 1. Conforme deciso proferida por esta Corte Superior no julgamento do
caso Belinati, que se fundou inclusive no Acrdo no 12.371, relator Ministro Carlos Velloso,
subsiste a filiao anterior suspenso dos direitos polticos. 2. No se tratando de nova
filiao, mas de reconhecimento de filiao anterior, que esteve suspensa em razo de cumprimento de pena, tem-se como atendido o requisito do art. 18 da Lei no 9.096/95. Recurso
especial conhecido e provido (TSE REspe no 22.980/SP PSS 21-10-2004).

Partidos polticos

101

Troca de partido vista do inciso V (acrescido ao citado artigo 22 pela Lei


n 12.891/2013), aquele que, estando filiado a uma agremiao se engajar em outra, tem
o dever legal de comunicar esse fato ao partido que deixa e ao juiz de sua respectiva zona
eleitoral, para que a filiao primitiva seja cancelada. Se no o fizer logo aps a nova filiao, ficar configurada duplicidade de filiao partidria, pois a mesma pessoa constar
nas listas enviadas Justia Eleitoral por ambos os partidos.
o

Tambm pode ocorrer de constar a filiao de uma mesma pessoa em mais de dois
partidos, havendo, portanto, pluralidade de filiao.
Em qualquer caso, dispe o pargrafo nico do artigo 22 da LOPP (com redao da
Lei no 12.891/2013): Havendo coexistncia de filiaes partidrias, prevalecer a mais
recente, devendo a Justia Eleitoral determinar o cancelamento das demais. razovel
essa soluo, pois a inscrio derradeira revela a inteno atual do filiado, a entidade a
que ele realmente quer se manter vinculado.
Diante disso, no mais se deve cancelar todas as filiaes (como previa o revogado
pargrafo nico do citado artigo 22), mantendo-se apenas a ltima.

8 Fidelidade partidria
Prev o artigo 17, 1o, da Constituio que o estatuto do partido deve estabelecer
normas de disciplina e fidelidade partidria. Esse princpio confere novos contornos representao poltica, pois impe que o mandatrio popular paute sua atuao pela orientao programtica do partido pelo qual foi eleito. indiscutvel o proveito que resulta
para a democracia, j que o debate poltico deve ter em foco a realizao de ideias e no
de projetos pessoais ou o culto personalidade. Todavia, por causa da forma como vinha
sendo compreendido e aplicado, esse princpio apresentava alcance bastante restrito.
No plano infraconstitucional, o artigo 25 da Lei no 9.096/95 estabelece:
O estatuto do partido poder estabelecer, alm das medidas disciplinares bsicas de carter
partidrio, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporrio da bancada,
suspenso do direito de voto nas reunies internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funes que exera em decorrncia da representao e da proporo partidria, na
respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos partidrios.

Ademais, perde automaticamente a funo ou cargo que exera, na respectiva Casa


Legislativa, em virtude da proporo partidria, o parlamentar que deixar o partido sob
cuja legenda tenha sido eleito (art. 26). No consta nesse diploma que a infidelidade
partidria possa gerar perda de mandato. Tampouco o artigo 55 da Lei Maior arrolou-a
como causa de perda de mandato parlamentar.

102

Direito Eleitoral Gomes

Nesse quadro, o princpio da fidelidade partidria ficou restringido ao campo administrativo, interno, regulando apenas as relaes entre filiado e partido. Tal entendimento
prevaleceu durante muito tempo. De sorte que ao mandatrio no s era dado contrariar
a orientao da agremiao pela qual foi eleito, como at mesmo abandon-la, sem que
isso implicasse perda do mandato. O Supremo Tribunal Federal acolheu essa tese ao julgar, em 11 de outubro de 1989, por maioria, o Mandado de Segurana no 20.927-5, relatado pelo Ministro Moreira Alves (DJ 15-4-1994, p. 8061), bem como o de no 20.916,
relatado pelo Ministro Seplveda Pertence (DJ 26-3-1993, p. 5002). Naquele, o Ministro
Moreira Alves, ao votar, salientou que na atual Constituio no se adota o princpio da
fidelidade partidria, o que tem permitido a mudana de Partido por parte de Deputados
sem qualquer sano jurdica, e, portanto, sem perda de mandato. E esclareceu:
Ora, se a prpria Constituio no estabelece a perda de mandato para o Deputado que,
eleito pelo sistema de representao proporcional, muda de Partido e, com isso, diminui a
representao parlamentar do Partido por que se elegeu (e se elegeu muitas vezes graas ao
voto de legenda), quer isso dizer que, apesar de a Carta Magna dar acentuado valor representao partidria (arts. 5o, LXX, a; 58, 1o e 4o; 103, VIII), no quis preserv-la com
a adoo da sano jurdica da perda do mandato, para impedir a reduo da representao
de um Partido no Parlamento. Se quisesse, bastaria ter colocado essa hiptese entre as causas de perda de mandato, a que alude o artigo 55.

Assim, impunha-se a concluso de que, a despeito da essencialidade do partido para


a obteno do mandato, este no lhe pertencia caso de mandato partidrio. Tampouco pertencia aos eleitores (hiptese de mandato imperativo), pois o parlamentar no se
encontrava adstrito a cumprir as promessas nem os compromissos assumidos durante a
campanha. Na verdade, consagrara-se a tese do mandato livre.
No entanto, essa interpretao no mais subsiste. Ao responder positivamente consulta no 1.398, em 27 de maro de 2007, formulada pelo extinto Partido da Frente Liberal (PFL) (atual Democratas DEM), o Tribunal Superior Eleitoral fixou, por maioria, o
entendimento segundo o qual os Partidos Polticos e as coligaes conservam direito
vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento
de filiao ou de transferncia do candidato eleito por um partido para outra legenda
(TSE Res. no 22.526 DJ 9-5-2007, p. 143). Em seu voto, o Ministro-relator Csar Asfor
Rocha assinalou no haver dvida nenhuma, quer no plano jurdico, quer no plano prtico, que o vnculo de um candidato ao Partido pelo qual se registra e disputa uma eleio
o mais forte, se no o nico, elemento de sua identidade poltica, podendo ser afirmado
que o candidato no existe fora do Partido Poltico e nenhuma candidatura possvel fora
de uma bandeira partidria. E concluiu:
Por conseguinte, parece-me equivocada e mesmo injurdica a suposio de que o mandato
poltico eletivo pertence ao indivduo eleito, pois isso equivaleria a dizer que ele, o candidato eleito, se teria tornado senhor e possuidor de uma parcela da soberania popular, no
apenas transformando-a em propriedade sua, porm mesmo sobre ela podendo exercer,

Partidos polticos

103

moda do exerccio de uma prerrogativa privatstica, todos os poderes inerentes ao seu domnio, inclusive o de dele dispor.

Mais: Todavia, parece-me incogitvel que algum possa obter para si e exercer
como coisa sua um mandato eletivo, que se configura essencialmente como uma funo
poltica e pblica, de todo avessa e inconcilivel com pretenso de cunho privado. Essa
posio foi reiterada na Consulta no 1.423/DF, conforme consta da Resoluo no 22.563,
de 1o de agosto de 2007 (DJ 28-8-2007).
J no que concerne ao mandato obtido pelo sistema majoritrio (Prefeito, Governador, Presidente da Repblica e Senador), ao responder, em 16 de outubro de 2007, Consulta no 1.407/2007, o Tribunal Superior Eleitoral, agora por unanimidade, manteve a
coerncia. Assentou que a fidelidade partidria tambm deve ser observada pelos detentores de mandato majoritrio. Depois de assinalar que o povo a fonte de todo o poder
governamental, exercendo-o por seus representantes eleitos, e que a soberania popular
reside no sufrgio universal e no voto direto e secreto, concluiu o relator, Ministro Carlos
Ayres Britto: uma arbitrria desfiliao partidria implica renncia tcita do mandato, a
legitimar, portanto, a reivindicao da vaga pelos partidos; salientou, ainda, que o mximo de segurana jurdica respeitar a Constituio.
A troca de partido no ocorrncia exclusiva da democracia brasileira, sendo comum
em outros Estados igualmente democrticos. No entanto, entre ns, tal prtica se tornou
endmica aps a redemocratizao de 1985. Conforme assinala Melo (2004, p.161), na
Cmara de Deputados, entre 1985 e 2002 ocorreram 1.041 trocas de legenda, envolvendo 852 deputados, entre titulares e suplentes. Em mdia, 29% dos deputados federais
eleitos mudaram de partido nas cinco legislaturas compreendidas entre 1983 e 2003.
Pesquisando as origens desse fenmeno, o eminente cientista poltico reala as condies
conjunturais, contextuais e institucionais sob as quais encontram-se os parlamentares
submetidos. Entre os fatores levantados, figuram os seguintes: (1) a inexistncia de vedao legal, e, pois, de sano adequada para o ato; (2) a existncia de alternativas partidrias mais favorveis situao do migrante; (3) a busca pela sobrevivncia poltica ante
um cenrio de acentuada incerteza quanto ao futuro; (4) a ausncia de significativo custo
poltico-eleitoral na mudana da trajetria partidria; (5) os baixos ndices de identificao partidria, de sorte que a populao no se identifica com as agremiaes; (6) o desprezo do eleitor pela identidade partidria de seus representantes; (7) o funcionamento
do processo legislativo, que centralizado no circuito Executivo/Mesa Diretora Colgio
de Lderes; isso provoca a concentrao de poderes legislativos, institucionais e regimentais nas mos do Executivo e dos lderes partidrios, reduzindo drasticamente o espao
de atuao individual e a possibilidade de o parlamentar influenciar eficazmente no resultado do processo legislativo, bem como alocar verbas para seus projetos. A par disso,
a intensa mudana de partido aps o pleito tambm fruto da debilidade de governantes
eleitos sem base parlamentar slida. Para robustecer sua base de apoio, tais governantes
aliciam parlamentares, que, alis, aceitam o convite de bom grado, dadas as vantagens
que em troca so ofertadas. Por bvio, essa prtica no faz outra coisa seno incrementar
o fisiologismo, os acordos impublicveis, a famosa poltica do dando que se recebe.

104

Direito Eleitoral Gomes

O carter ordenador e moralizante da soluo adotada pelo TSE indisfarvel. Para


alm de frustrar a vontade do eleitor, a intensa mudana de legenda por parte dos eleitos falseia a representao poltica e desarticula o quadro partidrio, tornando-o ainda
mais instvel e confuso. A esse respeito, focalizando a Cmara de Deputados, releva Melo
(2004, p. 152) o impacto dessa prtica no sistema eleitoral brasileiro, na medida em que
provoca distores entre o conjunto de preferncias manifestadas pelo eleitorado e a efetiva distribuio de cadeiras entre os partidos. Em outros termos, a migrao partidria
faz com que as bancadas que terminam a legislatura sejam bem diferentes daquelas que
a iniciaram.
A exegese da Corte Superior Eleitoral foi mantida no Supremo Tribunal Federal, que,
no particular, reviu sua posio. Os partidos Popular Socialista (PPS), da Social Democracia Brasileira (PSDB) e Democratas (DEM) impetraram, respectivamente, os Mandados
de Segurana nos 26.602, 26.603 e 26.604 contra os atos do Presidente da Cmara de
Deputados que indeferiram os requerimentos de declarao de vacncia dos cargos dos
deputados que abandonaram suas fileiras. Em 4 de outubro de 2007, ao julgar o mrito
de tais writs, por maioria (oito votos), a Corte Suprema entendeu que a infidelidade partidria pode, sim, gerar perda de mandato. Em seu voto condutor, destacou o ministro
Celso de Mello que a mudana de agremiao sem uma razo legtima viola o sistema
proporcional das eleies, determinado no artigo 45 da Constituio Federal, desfalcando
a representao dos partidos e fraudando a vontade do eleitor.

9 Perda de mandato por infidelidade partidria


A fim de disciplinar o processo de perda de cargo eletivo, bem como a justificao de
desfiliao partidria, o Tribunal Superior Eleitoral editou, em 25 de outubro de 2007, a
Resoluo no 22.610 (publicada no DJ de 30-10-2007, p. 169). Por ela, o partido poltico
interessado, o Ministrio Pblico ou quem tiver interesse jurdico pode pleitear na Justia
Eleitoral a decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria
sem justa causa. Considera-se justa causa: (i) incorporao ou fuso do partido; (ii)
criao de novo partido; (iii) mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio; (iv) grave discriminao pessoal. O direito de ao dever ser exercido pelo partido no prazo de 30 dias contados da desfiliao; ante a omisso da agremiao, faculta-se
aos demais colegitimados ingressar com a ao nos 30 dias subsequentes; tais prazos so
sucessivos e decadenciais. Por seu turno, ao mandatrio facultado pleitear Justia
Eleitoral a declarao de existncia de justa causa para o seu desligamento da organizao partidria. A competncia para conhecer e julgar o pedido do TSE quanto aos
mandatos federais e dos TREs quanto aos demais mandatos (estaduais e municipais).
H mister que a petio inicial seja instruda com prova documental de desfiliao. Mas,
no que se refere demonstrao da justa causa, facultada a produo de outras provas,
inclusive testemunhal, podendo a parte arrolar no mximo trs testemunhas. Na hiptese
de o mandatrio ter se filiado a outro partido, este tambm dever ser citado como litisconsorte. A ausncia de contestao da ao (= revelia) induz a presuno de veracidade

Partidos polticos

105

dos fatos arguidos na exordial. Sendo desnecessria dilao probatria, poder haver julgamento antecipado da lide. Finda a instruo, abre-se vista dos autos s partes para, no
prazo comum de 48 horas, apresentarem alegaes finais. No sendo o autor, cumpre ao
Ministrio Pblico se manifestar como custos legis, devendo faz-lo tambm em 48 horas.
Em seguida, o juiz-relator preparar seu voto e pedir a incluso do processo em pauta.
No foi prevista a figura do revisor, mas sua atuao poder decorrer de regra inserida
no Regimento Interno do Tribunal Eleitoral, j que se encontra em jogo perda de mandato. Na sesso de julgamento, as partes e o Ministrio Pblico podero se manifestar
oralmente, no prazo de 15 minutos cada. Sendo o pedido exordial julgado procedente, o
tribunal decretar a perda do cargo, comunicando a deciso ao presidente do rgo legislativo competente para que emposse, conforme o caso, o suplente ou o vice, no prazo de
10 dias. Essa deciso tem efeito imediato. Os processos relativos ao em apreo tm
preferncia sobre os demais, devendo encerrar-se no prazo de 60 dias.
H que se destacarem os relevantes motivos que presidiram a edio da Resoluo
no22.610/2007. Deveras, a excessiva lenincia e flexibilizao existentes no catico quadro partidrio brasileiro atingiu grau intolervel, apagando o mnimo de coerncia e autenticidade que se espera da vida poltica de uma nao. Nesse sentido, merece encmios
a iniciativa do TSE.
No entanto, com o devido respeito, no se podem disfarar as dvidas que a positivao dessa norma enseja, sobretudo no que concerne a sua adequao Constituio Federal. Sobre isso, convm lembrar o disposto no artigo 121 da Lei Maior, segundo o qual
a competncia dos tribunais, dos juzes de direito e das juntas eleitorais deve ser fixada
por lei complementar. Destarte, somente uma norma dessa natureza poderia acrescer ao
rol de competncia dos tribunais eleitorais a decretao da perda do cargo eletivo em
decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa.
Por outro lado, a funo da Justia Eleitoral a ser exercitada em razo da Resoluo
no 22.610/2007 apresenta ntido carter jurisdicional, e no meramente administrativo.
que o Estado no poderia intervir ex auctoritate propria no patrimnio jurdico de algum para dele sacar um bem e atribu-lo a outrem, mxime se houver discordncia do
prejudicado. Isso s poderia ocorrer sob a gide do exerccio do poder jurisdicional, e
ainda assim com estrita observncia do devido processo legal, contraditrio e ampla defesa. Ademais, diferentemente do que ocorre no exerccio de funo administrativa, no
se prev a atuao espontnea do Estado-Administrao (aqui representado pelo rgo
judicial eleitoral), devendo haver provocao da parte interessada (princpio dispositivo: ne procedat judex ex officio). Deveras, somente as pessoas arroladas naquela norma
(partido poltico, algum com interesse jurdico e Ministrio Pblico) detm legitimidade ativa para pleitear a perda do mandato. Evidencia-se, pois, que o exerccio do direito
de ao dever suscitar a atuao da jurisdio. Como se sabe, o artigo 22, I, da Constituio reservou Unio (e no ao TSE) competncia privativa para legislar sobre direito
processual; e tambm, nos termos do artigo 5o, LIV, desse mesmo diploma, ningum ser
privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. Assim, somente ao
Parlamento dado inovar na ordem jurdica, instituindo regras atinentes ao exerccio do

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Direito Eleitoral Gomes

direito fundamental de ao, tais como competncia, legitimidade ativa e passiva, prazo,
defesa, prova e recurso.
No contexto da Resoluo no 22.610/2007 podem-se divisar de maneira clara e inequvoca os tipos de conflito de interesse, as lides, que iro surgir, sempre a reclamar o
exerccio da funo jurisdicional do Estado com vistas decretao da perda do cargo
poltico-eletivo. Se as noes de incorporao e fuso partidria, bem como a criao de
novo partido, gozam de relativa nitidez, no sendo de difcil conformao prtica, o mesmo no se pode dizer dos conceitos indeterminados empregados na norma como pressupostos autorizadores da desfiliao, a saber: mudana substancial ou desvio reiterado do
programa partidrio e grave discriminao pessoal. A concreo (= atribuio de sentido
na realidade mundana) ou o preenchimento de tais conceitos indeterminados reclama o
efetivo concurso do intrprete. o juiz que, em carter definitivo, e luz do caso prtico, de suas circunstncias e dos valores em jogo, dir se o mandatrio-requerido foi gravemente discriminado, se houve mudana substancial ou desvio reiterado do programa
partidrio, a justificar a ruptura com a agremiao.
Alm disso, o artigo 10 da Resoluo chega a fixar o prazo de dez dias para que o
presidente do rgo legislativo competente emposse, conforme o caso, o suplente ou o
vice daquele que teve decretada a perda do cargo eletivo. Resta saber se essa determinao no deslustra o princpio fundamental da independncia dos Poderes, conforme prev
o artigo 2o da Constituio. Ademais, deve-se ter em conta o teor do artigo 55, V, 3o, da
Constituio. Por esse dispositivo, quando a Justia Eleitoral decretar a perda de mandato de Deputado Federal ou Senador, esse ato s tem eficcia se a Mesa da respectiva
Casa declarar a perda. Note-se que o Legislador Constituinte no fixou prazo, devendo-se entender que a perda do cargo deve ser declarada pela Mesa em lapso razovel ou na
primeira oportunidade que se apresentar.
O problema da constitucionalidade da norma em tela foi levado ao STF pelo Procurador-Geral da Repblica, que, em 5 de junho de 2008, ajuizou a ADI no 4.086, distribuda
ao Ministro Joaquim Barbosa. Por maioria (9 a 2), a Corte Suprema julgou improcedente
a ao direta e declarou a constitucionalidade da resoluo impugnada (DJe 17-4-2009).
Mas, conforme se extrai do voto do Relator, no deixou de reconhecer que, em princpio,
o debate legislativo o ambiente adequado para se tratar desse tema.
A seguir, so tecidas breves consideraes sobre outros pontos da Resoluo
no22.610/2007.
Alargamento da competncia da Justia Eleitoral Tal diploma alarga as atribuies
e a competncia da Justia Eleitoral, trazendo para seu seio questes eminentemente
partidrias.
Na verdade, essa matria estranha s funes dessa Justia, que especializada
na administrao de eleies. Suas atribuies encerram-se com a diplomao dos candidatos eleitos, permanecendo to s em relao a aes que tenham por objeto conflitos
oriundos do processo eleitoral. Tradicionalmente, os dissdios intrapartidrios, inclusive
os atinentes ao exerccio de mandato, sempre foram confiados Justia Comum Estadual.

Partidos polticos

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A competncia da Justia Eleitoral s se afirma se houver risco de o litgio afetar o processo eleitoral.
Pressupostos para a decretao da perda de cargo eletivo Dois so os pressupostos autorizadores da decretao da perda de cargo eletivo por infidelidade: efetiva desfiliao
partidria e ausncia de justa causa para a desfiliao.
A desfiliao traduz-se no ato pelo qual o mandatrio rompe com o partido pelo qual
foi eleito, migrando para outro.
Aps a desfiliao, pode ocorrer de o mandatrio se refiliar e retornar ao partido pelo
qual se elegeu. Nesse caso, seu anterior desligamento se torna irrelevante para os fins de
perda de mandato, pois a infidelidade no chega a se perfazer. Ainda porque a agremiao
poltica no sofre prejuzo, j que permanece com a vaga; alm disso, aceitou de volta seu
filiado, o que revela ter perdoado seu ato.
A justa causa tipificada na Resoluo em testilha, sendo previstas quatro situaes:
(i) incorporao ou fuso do partido; (ii) criao de novo partido; (iii) mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio; (iv) grave discriminao pessoal.
Ressalte-se que entre o fato alegado como justificativa e o ato de desfiliao no deve
mediar grande lapso de tempo. Se isso ocorrer, a justa causa no se patenteia, pois o fato
invocado no ter sido decisivo para o rompimento com a agremiao, ou seja, no tornou insuportvel a permanncia no partido.
A incorporao e a fuso, consoante salientado, constituem formas de transformao
de pessoas jurdicas. Na incorporao um ou vrios partidos so absorvidos por outro, que
lhes sucede em todos os direitos e obrigaes. J na fuso um ou mais partidos se unem
para formar um novo ente, o qual suceder os demais nos seus direitos e obrigaes.
Por bvio, os mandatrios ligados aos partidos incorporados ou fundidos devem necessariamente mudar de legenda. Mas no so obrigados a se manterem filiados ao incorporador ou nova entidade resultante da fuso. So livres para aderir a legenda diversa.
Mesmo porque, poder ocorrer de o mandatrio no se identificar com as novas siglas,
preferindo trilhar outro caminho. No seria razovel impor-se a adeso s novas entidades, mxime se houver discordncia quanto aos atos de incorporao ou fuso.
Quanto ao partido incorporador, importa saber se h justa causa para que os mandatrios a ele ligados busquem outra legenda em razo da incorporao. Essa hiptese
no mereceu ateno especfica da Resoluo no 22.610/2007, cujo artigo 1o, 1o, I, diz
apenas haver justa causa em caso de incorporao. Em princpio, no haveria motivo bastante para que mandatrio ligado ao partido incorporador o abandone, ainda porque a
incorporao de outras entidades no traz seno benefcios, j que amplia a representao da legenda nas instncias do poder estatal.
No entanto, vale registrar que o artigo 1.077 do Cdigo Civil assegura ao scio da
sociedade incorporadora, que dissentiu do ato de incorporao de outra sociedade empresria, o direito de retirar-se dela. Dada a ausncia de regra especfica, no seria o caso
de se aplicar esse dispositivo por analogia?

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Direito Eleitoral Gomes

De qualquer sorte, preciso ponderar que, havendo relevante alterao no iderio


ou na colorao da agremiao incorporadora, isso, s por si, justificaria o seu abandono
em busca de outra legenda. Nesse caso, porm, a desfiliao encontra amparo no inciso
III do 1o do artigo 1o da Resoluo em apreo, dada a alterao substancial do programa partidrio.
A criao de novo partido no implica a extino de outros. Essa hiptese atende
ao dinamismo prprio da vida poltico-social. Se os partidos existentes j no atendem
satisfatoriamente aos anseios sociais, outras alternativas devem ser buscadas. A histria poltica brasileira tem registros de tais situaes. O Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB), por exemplo, foi formado em 1987/1988, sendo fruto de dissidncia
ocorrida em outras agremiaes, notadamente no PMDB. Aps a edio da Resoluo
no 22.610/2007, vrios partidos j foram criados: Partido Social Democrtico PSD (279-2011), Partido Ptria Livre PPL (4-10-2011), Partido Ecolgico Nacional PEN (196-2012), Partido Republicano da Ordem Social PROS (24-9-2013), Solidariedade SD
(24-9-2013).
Conforme salientado, para que um partido seja criado h mister que seu estatuto seja
registrado no Servio de Registro Civil de Pessoas Jurdicas, quando, ento, adquire personalidade civil. Mas, nos domnios do Direito Eleitoral, sua constituio definitiva s se
d com o registro desse documento no Tribunal Superior Eleitoral (LOPP, art.7o, caput).
A justa causa aqui considerada pressupe a existncia deste ltimo evento, ou seja, que
o partido esteja constitudo definitivamente, com seu estatuto devidamente registrado
no Tribunal Superior. Destarte, se entre os fundadores e apoiadores da nova agremiao
houver detentor de mandato pblico-eletivo e este se desfiliar de seu partido antes da efetivao do registro do estatuto no TSE, no se configura a justa causa para a desfiliao.
Embora possa se tornar delicada a situao do mandatrio que participa da fundao da
nova agremiao, sobretudo no intervalo que se estabelece entre o registro do estatuto
no Cartrio de Registro Civil de Pessoas Jurdicas e o seu registro no TSE, no se pode
negar que eventuais embaraos decorrem do risco envolvido na participao da criao
do novo ente.
Tendo sido registrado no TSE o estatuto da nova agremiao, qual prazo deve ser
considerado razovel para que detentores de mandato eletivo a ela se filiem, de modo a
deixar seus partidos de origem com justa causa? A Resoluo no 22.610/2007 nada dispe a tal respeito. Todavia, a essa questo respondeu a Corte Superior que o prazo razovel para a filiao no novo partido de 30 dias contados do registro do estatuto partidrio
no TSE (TSE Cta. no 75535/DF DJe 1o-8-2011, p. 231; AgR-RO no 116.278/MG DJe,
t. 107, 10-6-2014, p. 45-46). O estabelecimento desse prazo se deu por analogia ao disposto no artigo 9o, 4o, da LOPP (reza esse dispositivo: Se no houver diligncias a determinar, ou aps o seu atendimento, o Tribunal Superior Eleitoral registra o estatuto do
partido, no prazo de trinta dias). Argumentou-se, ainda, com a necessidade de se evitar
um quadro de insegurana jurdica, por meio do qual se chancelaria a troca de partido a
qualquer tempo.

Partidos polticos

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No que concerne mudana substancial e ao desvio reiterado do programa partidrio,


conforme frisado h pouco, trata-se de conceitos indeterminados, fluidos, que s podem
ser precisados ou concretizados luz do caso concreto. Necessrio ser o cotejo da(s)
conduta(s) concreta(s) do mandatrio com o iderio assumido pela entidade em seus estatutos, documentos e pronunciamentos pblicos.
Note-se que tais argumentos (mudana substancial e desvio reiterado do programa
partidrio) tanto podem ser usados pelo mandatrio que se desvincula, como pelo partido. Ao primeiro dado motivar seu ato na substancial alterao do programa da entidade,
o que pode ocorrer nos planos terico-ideolgico e pragmtico. de todo compreensvel
que algum queira abandonar as fileiras de uma organizao que alterou o iderio antes
cultivado, desviando-se reiteradamente do programa outrora abraado, pois com ela no
mais se identifica, no mais se encontra irmanado. Em tal caso, a causa da desfiliao
inteiramente atribuvel prpria entidade, que reviu seus rumos, no sendo justo que o
mandatrio seja forado a nela permanecer. Por sua vez, tambm a agremiao poder
motivar a desfiliao do mandatrio (= expulso) na no observncia do programa partidrio. Aqui, justo que o partido retome o mandato, atribuindo-o a quem efetivamente
empunhe sua bandeira.
Indeterminada tambm a clusula atinente grave discriminao pessoal. O que se
deve entender por isso? O que grave para uns pode no o ser para outros. O padro de
normalidade (assim como o de moralidade) varia entre as pessoas, no tempo e no espao; at mesmo o clima e a geografia podem definir diferentes padres de comportamento
e de julgamento. No se pode negar o alto grau de subjetivismo subjacente a essa clusula. De qualquer sorte, na medida do possvel, o rgo judicial no poder afastar-se de
parmetros objetivos ao apreciar o conflito que lhe for submetido. O conceito em foco s
poder ser determinado, isto , concretizado, vista do caso prtico e de suas circunstncias. Nesse contexto, h que se encarecer os princpios da tolerncia e da convivncia
harmnica, de sorte que meras idiossincrasias no podero ser havidas como grave discriminao pessoal. Somente fatos objetivos, srios, repudiados severamente pela conscincia jurdico-moral podero ser assim considerados.
Nesse diapaso, assentou a Corte Superior no constituir justa causa para a desfiliao: i) divergncia entre filiados partidrios no sentido de ser alcanada projeo
poltica (TSE Pet. no 2.756/DF DJ 5-5-2008, p. 4); ii) a instaurao de procedimento administrativo para averiguar eventual descumprimento de normas partidrias, porquanto se cuida de meio investigativo usualmente aceito. Caso contrrio, consistiria at
uma inibio absurda a qualquer espcie de apurao de eventual irregularidade. [...]
(TSE Pet no 3019/DF DJe 13-9-2010, p. 62).
Expulso do partido A expulso do partido implica o imediato cancelamento da
filiao (LOPP, art. 22, III). A Resoluo no 22.610/2007 parte da hiptese de desfiliao partidria sem justa causa. Sobretudo vista dos incisos III (mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio) e IV (grave discriminao pessoal),
pressupe tal diploma que a desfiliao decorreu de ato voluntrio do mandatrio, que
decide romper com a agremiao pela qual foi eleito. Mas tambm pode ocorrer de o

110

Direito Eleitoral Gomes

desligamento ser provocado por ato do partido, como se d na expulso. Nesse caso, poder a agremiao postular a perda do cargo eletivo do expulso? Enfrentando essa questo, tem o TSE afirmado ser incabvel a propositura de ao de perda de cargo eletivo
por desfiliao partidria se o partido expulsa o mandatrio da legenda, pois a questo
alusiva infidelidade partidria envolve o desligamento voluntrio da agremiao (TSE
AgR-AI no 20556/RJ DJe, t. 205, 23-10-2012, p. 3).
Prazo para ajuizamento da ao Pelo artigo 1o, 2o, da Resoluo, o direito de ao
dever ser exercido pelo partido no prazo de 30 dias contados da desfiliao. Vencido
esse lapso, os demais colegitimados podero ingressar com a ao nos 30 dias subsequentes. Tais prazos so decadenciais.
Competncia originria dos tribunais eleitorais Para o conhecimento e julgamento
da demanda, o artigo 2o da Resoluo conferiu competncia originria ao TSE, quanto
aos mandatos federais, e aos TREs quanto aos demais mandatos (estaduais e municipais). Nesse ponto, afastou-se a Resoluo da regra que vincula a competncia ao registro
de candidatura. A teor do artigo 89 do Cdigo Eleitoral, so registrados: (i) no Tribunal
Superior Eleitoral, os candidatos a Presidente e Vice-Presidente da Repblica; (ii) nos
Tribunais Regionais Eleitorais, os candidatos a Senador, Deputado Federal, Governador
e Vice-Governador e Deputado Estadual; (iii) nos Juzos Eleitorais, os candidatos a Vereador, Prefeito e Vice-Prefeito e Juiz de Paz. a partir de tal diviso que se delineia a
competncia originria do TSE e dos TREs. Nesse quadro, no se compreende a subtrao
de competncia dos Juzes Eleitorais quanto aos cargos eletivos municipais; mesmo porque so eles competentes para as aes de impugnao de mandato eletivo, para as aes
de investigao judicial eleitoral e para as fundadas nos artigos 30-A, 41-A e 73 da Lei
no9.504/97, que tambm envolvem cassao de mandato. O mesmo se pode dizer quanto afirmao de competncia do TSE em relao aos cargos eletivos cujos registros so
feitos perante os TREs, pois deles a competncia originria para as aes impugnatria
e de investigao judicial eleitoral.
Diante disso, cumpre indagar se o princpio do juiz natural no restou fustigado.
que, conforme reza o artigo 5o, LIII, da Lei Maior: ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente.
Legitimidade ad causam Trs so os entes detentores de legitimidade ativa para a
ao em apreo: (i) o partido poltico ao qual o mandatrio se encontrava ligado, (ii) o
Ministrio Pblico, (iii) quem tiver interesse jurdico.
intuitiva a legitimatio ad causam ativa do partido poltico ao qual o mandatrio
infiel se encontrava ligado. Afinal, a ele que a fidelidade devida. J a do Ministrio
Pblico decorre de sua misso constitucional de velar pelo regime democrtico de direito. Por fim, detm legitimidade quem tiver interesse jurdico, tal como ocorre com o
suplente.
Quanto ao suplente, haviam se consolidado no Tribunal Superior Eleitoral duas interpretaes relevantes, a saber: (1) apenas o primeiro a figurar no rol de suplentes ostenta
interesse jurdico para ingressar com a demanda em tela; (2) como o mandato pertence ao
partido, deve-se considerar o primeiro suplente da lista do partido, e no o da coligao,

Partidos polticos

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quando essa existir. Confira-se: 1. Apenas o primeiro suplente do partido detm legitimidade para pleitear a perda do cargo eletivo de parlamentar infiel agremiao pela qual foi
eleito, uma vez que a legitimidade ativa do suplente condiciona-se possibilidade de sucesso imediata na hiptese da procedncia da ao. Precedentes. [...] (TSE Pet no 3019/
DF DJe 13-9-2010, p. 62). No mesmo sentido: TSE PA no 19175 /RJ (Res. 23097/2009)
DJe 21-9-2009, p. 31; A Pet no 2789/PE DJe 1o-9-2009, p. 13-14.
O deferimento de legitimidade ativa to s ao primeiro lugar no rol de suplncia revela que o interesse do autor-suplente deve limitar-se busca pela investidura no mandato; s esse interesse reconhecido como jurdico e, portanto, merecedor de proteo
do ordenamento. Portadores de outros interesses (e. g., elevao do nvel tico na ao
poltica, respeito pela vontade dos eleitores que votaram no candidato e no partido, fidelidade ao programa partidrio, melhora de posio na lista de suplncia) devem representar ao rgo do Ministrio Pblico Eleitoral para que esse avalie a situao e, sendo
caso, ingresse com a demanda.
J no que concerne opo pela lista do partido e desprezo pela da coligao ,
diverso foi o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal em situao assemelhada. Para a Corte Suprema, a coligao impe a classificao dos candidatos eleitos e a
ordem de sucesso pelos suplentes. A mudana dessa disposio atenta contra ato jurdico perfeito e desvirtua o sentido e a razo de ser das coligaes. Confira-se:
[...] 3. As coligaes so conformaes polticas decorrentes da aliana partidria formalizada entre dois ou mais partidos polticos para concorrerem, de forma unitria, s eleies
proporcionais ou majoritrias. Distinguem-se dos partidos polticos que a compem e a eles
se sobrepe, temporariamente, adquirindo capacidade jurdica para represent-los. 4. A figura jurdica derivada dessa coalizo transitria no se exaure no dia do pleito ou, menos
ainda, apaga os vestgios de sua existncia quando esgotada a finalidade que motivou a
convergncia de vetores polticos: eleger candidatos. Seus efeitos projetam-se na definio
da ordem para ocupao dos cargos e para o exerccio dos mandatos conquistados. 5. A
coligao assume perante os demais partidos e coligaes, os rgos da Justia Eleitoral e,
tambm, os eleitores, natureza de superpartido; ela formaliza sua composio, registra seus
candidatos, apresenta-se nas peas publicitrias e nos horrios eleitorais e, a partir dos votos, forma quociente prprio, que no pode ser assumido isoladamente pelos partidos que a
compunham nem pode ser por eles apropriado. 6. O quociente partidrio para o preenchimento de cargos vagos definido em funo da coligao, contemplando seus candidatos
mais votados, independentemente dos partidos aos quais so filiados. Regra que deve ser
mantida para a convocao dos suplentes, pois eles, como os eleitos, formam lista nica de
votaes nominais que, em ordem decrescente, representa a vontade do eleitorado. 7. A sistemtica estabelecida no ordenamento jurdico eleitoral para o preenchimento dos cargos
disputados no sistema de eleies proporcionais declarada no momento da diplomao,
quando so ordenados os candidatos eleitos e a ordem de sucesso pelos candidatos suplentes. A mudana dessa ordem atenta contra o ato jurdico perfeito e desvirtua o sentido e a
razo de ser das coligaes. 8. Ao se coligarem, os partidos polticos aquiescem com a possibilidade de distribuio e rodzio no exerccio do poder buscado em conjunto no processo

112

Direito Eleitoral Gomes

eleitoral. 9. Segurana denegada (STF MS 30260/DF Tribunal Pleno Rel. Min. Crmen
Lcia DJe 166, 30-8-2011).

A despeito da diversidade de contextos, essa interpretao deve se aplicar situao


aqui versada, ou seja, sucesso de cargo poltico-eletivo vago em razo de perda de mandato por infidelidade partidria. Mesmo porque a questo central e comum a vacncia
do cargo. Alm disso, tal soluo se afigura mais razovel e harmoniosa com os princpios regentes do sistema poltico. Se certo que a coligao se constitui pro tempore,
extinguindo-se com o fim das eleies e a diplomao dos eleitos, os efeitos gerados pela
sua existncia so fixados na histria e se projetam no tempo. Entre tais efeitos figuram
a definio do quociente eleitoral, a formao e a ordem da lista de eleitos e suplentes.
Aps o aludido julgamento, a Corte Superior Eleitoral assentou:
Mandado de segurana. Partido. Lista de suplentes da coligao. 1. No julgamento dos
Mandados de Segurana nos 30.260 e 30.272, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o
quociente partidrio para o preenchimento de cargos vagos definido em funo da coligao, contemplando seus candidatos mais votados, independentemente dos partidos aos
quais so filiados. Regra que deve ser mantida para a convocao dos suplentes, pois eles,
como os eleitos, formam lista nica de votaes nominais que, em ordem decrescente, representa a vontade do eleitorado. 2. Em face desse entendimento, os parlamentares licenciados devem ser substitudos por suplentes das coligaes partidrias, e no dos partidos
polticos. Agravo regimental no provido (TSE AgR-RMS no 145948/GO DJe, t. 204,
22-10-2012, p. 9).

Nesse contexto, a legitimidade ativa para a ao em apreo deve ser reconhecida ao


primeiro suplente da coligao. Por conseguinte, a vaga decorrente da perda de mandato
por infidelidade poder no ser preenchida por ocupante do mesmo partido a que pertencia o mandatrio cassado.
A ampliao da legitimidade ativa tem suscitado polmicas. Argumenta-se que, a rigor, a ao judicial s poderia ser manejada pela agremiao qual o mandatrio encontrava-se filiado e pela qual foi eleito. Isso porque a Resoluo em comento pressupe que
o mandato pertence ao partido; sua finalidade disciplinar a reposio do mandato ao
patrimnio jurdico da entidade que dele ficou privada com a sada indevida do mandatrio. O partido o nico intrprete de suas convenincias, e somente ele deve agir em prol
de seus interesses. Em determinadas conjunturas, a agremiao pode no ter interesse na
recuperao do mandato do filiado infiel, pode mesmo entender no ter havido infidelidade. Nesse quadro, a ao de outrem poderia significar indevida intromisso na economia interna da agremiao. De mais a mais, no poderia o Ministrio Pblico figurar
como legitimado ativo, eis que a relao entre a entidade partidria e o mandatrio infiel tem cunho eminentemente privado. Trata-se de relao travada entre pessoa jurdica
de direito privado e particular, sendo estranha ao espao reservado ao Parquet, cuja base
de atuao sempre o interesse pblico.

Partidos polticos

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Quanto legitimidade passiva, reconhecida ao mandatrio que se desligou da agremiao. Se porventura ele se filiar a outra legenda, esta tambm dever ser citada para
integrar o processo como litisconsorte.
Suplente ostenta legitimidade passiva? A Resoluo no 22.610/2007 no prev essa
hiptese, limitando-se a disciplinar a perda de mandato. Como se sabe, o suplente detm
mera expectativa (= expectativa de direito) de ocupar a cadeira do titular em caso de
vacncia. Mas no se deve ignorar que poder assumir a titularidade do mandato eletivo,
fato, alis, muito comum. Isso verdadeiro sobretudo quanto aos primeiros colocados na
lista de suplncia. Ocorre que, pelo artigo 1o, 2o, da Resoluo, o termo inicial do prazo
para exerccio do direito de ao a data de desfiliao. Da o impasse: porque no detm
mandato, o suplente que se desfilia do partido pelo qual concorreu no detm legitimidade passiva, no podendo ser acionado; por outro lado, se vier a assumir mandato, certamente o exguo prazo para ajuizamento da ao j se ter expirado. Diante disso, para se
contornar a brecha no sistema, ou se defere legitimidade passiva ao suplente, ou se reconhece que, quanto a ele, o termo inicial do prazo para ajuizamento da ao em apreo
a data de sua investidura (ainda que provisria) no mandato eletivo, e no a data de sua
desfiliao. Esta ltima opo foi abonada pela jurisprudncia:
1. Conta-se da data da posse do suplente no cargo eletivo o prazo de 30 dias para o ajuizamento da ao por infidelidade partidria. Precedente. 2. Falta interesse de agir ao partido na ao de decretao de perda de cargo eletivo por infidelidade partidria em desfavor
de suplente que se desligou da agremiao, se tal demanda for ajuizada antes da posse do
pretenso infiel. 3. Recurso ordinrio provido para extinguir o feito (TSE RO no 2275/RJ
DJe 2-8-2012, p. 213).

Infere-se dessa exegese que a mudana de partido pelo filiado no acarreta a perda
ex vi legis (i. e., sem necessidade de declarao judicial) da condio jurdica de suplente.
Conquanto migre para outra agremiao, mantm-se no patrimnio jurdico do trnsfuga
a qualidade de suplente.
A negativa de legitimidade passiva ao no ocupante da primeira posio na lista de
suplncia se funda no argumento de que sua mudana de partido consubstancia matria interna corporis [da agremiao com seu filiado], e escapa da competncia da Justia
Eleitoral (TSE Res. no 23.017 DJe 26-3-2009, p. 36).
No entanto, a primeira das solues aludidas (i. e., deferimento de legitimidade passiva ao suplente) parece melhor atender ao interesse pblico e segurana jurdica, pois
permite que a questo acerca da desfiliao de suplente seja resolvida antes da assuno
do mandato. Ademais, se a desfiliao partidria acarreta a perda do mandato, esse mesmo entendimento deveria prevalecer em face do suplente (com a perda da suplncia),
dada a similitude existente entre ambas as situaes.
Interesse Segundo a tradicional doutrina processual, o interesse se traduz no binmio necessidade-utilidade. Necessidade de se invocar a jurisdio. Utilidade ou proveito
proporcionado pelo provimento jurisdicional do direito perseguido.

114

Direito Eleitoral Gomes

Na ao em apreo, h mister que o colegitimado ostente interesse jurdico (art. 2o,


2 ), e no apenas tico-moral. Tal interesse deve ser concreto, real, demonstrado de plano.
o

Quanto ao Ministrio Pblico, seu interesse intuitivo, ligando-se higidez da ordem pblica e do regime democrtico de direito.
J o interesse dos demais colegitimados deve, em princpio, ser pensado a partir da
ocupao do cargo eletivo em questo. Assim, o partido a que o mandatrio encontrava-se filiado e pelo qual foi eleito no poder agir por emulao ou por vingana, abusando
de seu direito de ao, mas to s com vistas a repor o mandato em seus quadros. Destarte, em princpio, no ostenta interesse jurdico de agir: (a) partido que nenhum proveito lograr com a perda do cargo eletivo contra o qual investe; (b) diretrio partidrio
municipal em relao a cargo eletivo estadual ou federal; (c) cidado; (d) pessoa jurdica
privada; (e) pessoa jurdica de direito pblico interno (Unio, Estado, Distrito Federal e
Municpio); (f) entes estatais descentralizados (Sociedade de Economia Mista, Empresa
Pblica, Autarquia, Fundao Pblica); (g) parlamentares (Senador, Deputado Federal,
Deputado Estadual e Vereador); (h) titulares de mandato executivo (Presidente da Repblica, Governador e Prefeito); (i) novo partido no qual o mandatrio se encontre filiado,
que no o originrio das eleies (TSE Res. no 23.176 DJe 10-12-2009, p. 13).
Interesse jurdico e coligao A Resoluo no 22.610/2007 silenciou a respeito de
coligao partidria. Mas certo que a formao desta traz problemas que merecem
ateno.
Sendo majoritria a coligao, remota a possibilidade de o titular de mandato
executivo e seu vice pertencerem ao mesmo partido. No caso de coligao proporcional,
poder ocorrer de o suplente do parlamentar integrar outra legenda. Afinal, a unio dos
organismos polticos se d com vistas disputa eleitoral e partilha do poder.
Sabe-se que a coligao se extingue com o fim das eleies. Isso, porm, no altera
os resultados do pleito, que permanecem para todos os efeitos. Cuidando-se de ente de
existncia transitria, indefensvel a tese segundo a qual o mandato lhe pertence. Por
isso mesmo, a Resoluo nem sequer se preocupou em lhe conferir legitimidade ad causam para a ao que instituiu.
Nesse quadro, se o titular do mandato executivo se desfiliar de seu partido, este no
ter interesse jurdico em postular a perda de seu cargo se o seu vice pertencer a outra
legenda. Todavia, esto autorizados a faz-lo tanto o vice, quanto o partido a que ele pertencer, bem como o Ministrio Pblico. Resulta que, contraditoriamente, se procedente o
pedido formulado na demanda, a perda do mandato do titular no implicar reposio no
patrimnio jurdico do partido que o elegeu. Nesse caso, o carter punitivo da decretao
de perda do mandato indisfarvel.
Algo semelhante ocorre com o mandato proporcional. Consoante assentou a Corte
Superior (vide Res. no 22.580/2007 DJ 24-9-2007), ainda que a transferncia do parlamentar ocorra para outra legenda que tenha disputado a eleio numa mesma coligao
constituda com partido do qual se transferiu, essa circunstncia no afasta a possibilidade de ocorrer a perda de seu mandato.

Partidos polticos

115

Dessarte, se o parlamentar se desvincula da agremiao que o elegeu, tanto seu


suplente quanto o partido deste ostentam interesse no ajuizamento da ao com vistas
decretao da perda de seu cargo. Por bvio, o interesse, aqui, consiste em ser o suplente investido definitivamente do mandato. Surge, ento, a mesma contradio antes
apontada, pois, se procedente o pedido formulado na demanda, a perda do mandato do
parlamentar que trocou de legenda no implicar reposio no patrimnio jurdico da
agremiao pela qual se elegeu. Note-se, porm, que o partido do parlamentar infiel tambm poder ter interesse na ao se algum dos suplentes (no presente caso, no o primeiro da lista) estiver entre seus filiados; embora remoto, o interesse aqui no deixa de
existir, consistindo na melhoria da posio ocupada pelo suplente.
Capacidade postulatria H mister que seja a pea de ingresso subscrita por advogado. Isso porque se cuida de ao e no de mero requerimento administrativo. Ademais, a
competncia para conhecer e julgar a matria foi atribuda originariamente aos tribunais
eleitorais, e nessa instncia esse requisito sempre necessrio.
Antecipao de tutela Conforme assentou a Corte Superior Eleitoral, no processo em
apreo, incabvel a antecipao da tutela judicial. que a celeridade processual almejada com esse instituto j est contemplada nos processos regidos pela resoluo em foco,
pois, alm da preferncia a eles conferida, ho de ser processados e julgados no prazo de
60 dias. Sem falar que so irrecorrveis as decises interlocutrias do relator (art. 11 da
resoluo) (TSE MS no 3.671/GO DJ 11-2-2008, p. 4).
Revelia e presuno de veracidade O artigo 4o, pargrafo nico, da Resoluo em
comento estipula a presuno de veracidade decorrente da revelia do mandatrio-representado. Todavia, o artigo 320, II, do CPC prescreve que esse efeito no se verifica se o
litgio versar sobre direito indisponvel. Ora, tanto o TSE quanto o STF embasaram suas
concluses acerca da infidelidade partidria na indisponibilidade do mandato. Trata-se,
por bvio, de direito indisponvel. Embora possa ser objeto de renncia, no pode ser disposto livremente pelo seu titular, como se fosse um produto no mercado de consumo. Foi
isso, alis, que se quis combater. No se poderia, agora, afirmar-se a disponibilidade de
tal direito para fins de presuno de veracidade em razo de revelia.
Julgamento antecipado da lide Desde que seja desnecessria a produo de provas
em audincia (CPC, art. 330), admite-se o julgamento antecipado da lide. Note-se, porm, que, sendo requerida a oitiva de testemunhas com vistas demonstrao da justa
causa para a desfiliao, o indeferimento desse pleito implica cerceamento de defesa.
Nesse sentido: TSE MS no 3.699/PA DJ 11-4-2008, p. 9.
Instruo Com amparo no direito fundamental de ao e no devido processo legal,
dado s partes suscitar no processo as questes que lhes parecerem teis ao resguardo
de suas posies e de seus interesses, bem como dispor dos meios de prova aptos a demonstrar os fatos que alegam.
No que concerne s provas, em princpio, todos os meios lcitos, permitidos em Direito, podero ser utilizados. Nada justifica a excluso de determinados meios (desde
que lcitos) ou a reduo das provas. Ressalve-se, porm, que as provas impertinentes
ou desnecessrias devero ser indeferidas pelo rgo judicial. A prova documental deve

116

Direito Eleitoral Gomes

ser apresentada juntamente com a petio inicial e com a pea de defesa. Nessas oportunidades tambm devem ser arroladas testemunhas, se houver. Nos termos da Resoluo
no22.610/2007, trs o mximo de testemunhas que podem ser arroladas. No parece razovel tamanha restrio prova oral. Tanto na Ao de Impugnao de Registro
de Candidatura (AIRC), quanto na Ao de Investigao Judicial Eleitoral (AIJE) a LC
no64/90 fixa o nmero de seis testemunhas (arts. 3o, 3o, e 22, V) para cada parte. E
note-se que a celeridade dessas aes evidente, pois, enquanto a AIRC deve ser concluda antes da preparao das urnas eletrnicas (muito antes, portanto, do dia do pleito), a
AIJE deve ser concluda antes das eleies, sob pena de inviabilizar-se o pedido de cassao do registro de candidatura. Sendo assim, no se compreende o motivo pelo qual se fixou em trs o nmero de testemunhas na ao de decretao de perda de cargo eletivo. A
situao se agrava se existirem vrios fatos a serem demonstrados em juzo, pois o artigo
407, pargrafo nico, do CPC, estabelece o nmero de trs testemunhas para cada fato.
Limites da deciso quem deve ser investido no cargo vago? Reza o artigo 10 da Resoluo em comento: Julgando procedente o pedido, o tribunal decretar a perda do cargo,
comunicando a deciso ao presidente do rgo legislativo competente para que emposse,
conforme o caso, o suplente ou o vice, no prazo de 10 (dez) dias.
Tem-se extrado desse dispositivo a concluso de que o tribunal eleitoral deve limitar-se a decretar a perda do cargo e comunicar essa deciso a quem de direito. esse o
limite objetivo da tutela jurisdicional a ser prestada. No lhe compete fixar quem ser
investido no cargo vago em virtude da perda do mandato, pois tal atribuio do presidente do rgo legislativo. Eventual controvrsia a esse respeito dever ser submetida ao
Poder Judicirio.
Inicialmente, entendeu-se que eventual controvrsia acerca do direito investidura
deve ser devolvida ao respectivo tribunal, ou seja, ao tribunal que decretou a perda do
mandato. Nesse sentido: TSE MS no 3.776/PR, de 27-5-2008; AgRgPet no2.775/PB
DJ 18-3-2008, p. 12. No entanto, apreciando o tema, firmou o Superior Tribunal de Justia o entendimento de que a competncia in casu da Justia Comum Estadual: [...] 2.
da competncia da Justia comum Estadual processar e julgar mandado de segurana
em que se discute a ordem de convocao de suplente Cmara de Vereadores. 3. Conflito conhecido para declarar competente o Juzo de Direito da 1a Vara Cvel da Comarca
de Bag RS, o suscitado (STJ CC no 96.265/RS DJe 1-9-2008)); [...] 2. Compete
Justia Comum Estadual processar e julgar mandado de segurana em que se discute
a ordem de convocao de suplente Cmara de Vereadores. 3. Conflito conhecido para
declarar competente o Juzo de Direito da 1a Vara do Foro Distrital de Amrico Brasiliense
Araraquara/SP, o suscitado (STJ CC no 108023/SP DJe 10-5-2010).
O principal foco de divergncia sobre essa matria reside nas eleies proporcionais
disputadas sob o regime de coligao. que nesse caso o 1o suplente da coligao pode
no integrar o mesmo partido do parlamentar cujo mandato foi perdido ou cassado.
Como se assentou que o mandato pertence ao partido, poder-se-ia entender que o direito
subjetivo investidura do 1o suplente do partido e no da coligao. Aps alguma oscilao (vide Medida Liminar concedida pelo STF no MS no 29.988/DF, em 9-12-2010),

Partidos polticos

117

firmou o rgo Pleno do Supremo Tribunal Federal a exegese de que a vaga decorrente
da vacncia de mandato parlamentar deve ser ocupada pelos suplentes da coligao.
esse o sentido dos acrdos firmados nos MS nos 30.272/MG e 30.260/DF, ambos julgados na sesso plenria de 27-4-2011.
Natureza da deciso A deciso judicial que decreta a perda de cargo eletivo em razo de infidelidade partidria apresenta natureza constitutiva negativa ou desconstitutiva. O ato apaga a relao jurdica havida entre o mandatrio e o Estado, extinguindo o
mandato. No razovel a tese segundo a qual a deciso em tela meramente declaratria, pois a perda do cargo eletivo decorreria automaticamente da desfiliao partidria.
Isso porque, sendo reconhecida justa causa para a desfiliao, o ru seguir exercendo
seu mandato, ainda que no se tenha filiado a outro partido. E se a justa causa no for
reconhecida, os atos praticados pelo mandatrio at a decretao judicial da perda sero
vlidos. Na verdade, a perda do cargo eletivo fato novo, surgindo com a deciso que
acolhe o pedido exordial.
Efeito imediato da deciso Essa deciso gera efeitos imediatos. Nesse ponto, a Resoluo no 22.610/2007 est em consonncia com o artigo 257, pargrafo nico, do Cdigo
Eleitoral, pelo qual os recursos eleitorais no tero efeito suspensivo, devendo a execuo
de qualquer acrdo ser feita imediatamente. Prestigia-se, aqui, a efetividade da tutela
jurisdicional do direito reclamado pelo autor. essa, alis, a tendncia do processo civil
contemporneo, que, medida que se liberta de velhos dogmas liberais, individualistas,
reafirma o compromisso com uma jurisdio renovada, adequada aos tempos e s necessidades atuais.
Recorribilidade No que pertine recorribilidade da deciso, a norma em apreo foi
alterada pela Resoluo no 22.733, de 11 de maro de 2008. Esta conferiu nova redao
ao artigo 11, que passou a dispor: So irrecorrveis as decises interlocutrias do Relator,
as quais podero ser revistas no julgamento final, de cujo acrdo cabe o recurso previsto
no art. 121, 4o, da Constituio da Repblica.
O texto original desse dispositivo prescrevia a irrecorribilidade do ato que decretasse
a perda de cargo eletivo por infidelidade partidria. A crtica que se lhe dirigiu relevava
a afronta ao princpio do duplo grau de jurisdio. que nem mesmo nos juizados especiais de pequenas causas (que tm entre seus princpios retores a celeridade processual)
se dispensou a via recursal, a qual atribuda a rgo colegiado composto por magistrados de primeiro grau. E mais: neles no se afastou o cabimento de recurso ao Supremo
Tribunal Federal.
certo que parte da doutrina sustenta inexistir direito fundamental ao duplo grau
de jurisdio. Assim, em determinadas e justificadas situaes, nada impediria que o
recurso seja suprimido em prol da efetividade do processo. Nessa linha, depois de afirmar
que a norma constitucional no garante o direito de recorrer, assegura Marinoni (2007,
v. 1, p. 319) que o legislador no est impedido de estabelecer um procedimento que
no d s partes o direito de recorrer contra o julgamento. Para esse autor, o duplo grau
constitui um mito, no podendo ser considerado um princpio fundamental de justia,
j que ele no garante a qualidade e a efetividade da prestao jurisdicional. Esclarece,

118

Direito Eleitoral Gomes

ainda, que nenhum ordenamento, nem na Itlia nem em qualquer outro pas nem mesmo na Frana, onde a ideia do double degr de juridiction parece estar particularmente
arraigada, considera o duplo grau de jurisdio como uma garantia constitucional. Ao
contrrio, em quase todos os pases existem mitigaes do duplo grau, justamente para
atender ao princpio fundamental de acesso justia. [...].
No entanto, alm de constituir princpio basilar de justia, a recorribilidade das decises judiciais j uma tradio do ordenamento brasileiro.
A nova redao do artigo 11 harmoniza-se com a atual sistemtica processual eleitoral. As decises interlocutrias proferidas pelo relator no precluem, podendo ser reapreciadas e revistas pelo rgo Colegiado quando do julgamento final.
E se a deciso interlocutria for suscetvel de causar parte leso grave de difcil ou
impossvel reparao? Nesse caso, sendo violado direito lquido e certo e ante a falta de
recurso prprio com efeito suspensivo, impe-se a admisso de mandado de segurana
(Lei no 12.016/2009, art. 5o, II, contrario sensu).
J quanto s decises finais dos Tribunais Regionais, poder a parte interpor Recurso Especial Eleitoral, se o diploma for municipal, ou Recurso Ordinrio, se o diploma for
estadual (CF, art. 121, 4o, III; CE, art. 276).
Preferncia na tramitao A teor do artigo 12 da Resoluo no 22.610/2007, a
tramitao dos processos nela regulados tem preferncia sobre os demais. Nem sequer
excepcionaram-se os processos criminais em que o ru estiver preso, tampouco o habeas
corpus. Cumpre atentar para a inverso de valores em prejuzo do direito fundamental
de liberdade (CF, art. 5o, caput), que impe uma rpida soluo do litgio que o envolve.
Note-se que, quando o artigo 94 da Lei no 9.504/97 determina prioridade para os feitos
eleitorais (no perodo entre o registro de candidaturas at cinco dias aps a realizao
do segundo turno das eleies), ressalva os processos de habeas corpus e mandado de
segurana.
Prazo para encerramento do processo O artigo 12 do diploma em apreo fixa o prazo de 60 dias para o encerramento do processo. Reitera-se, aqui, o compromisso com a
celeridade processual e com a efetividade da tutela jurisdicional do direito reclamado
pelo autor. Com efeito, a demora na tramitao pode inutilizar o provimento jurisdicional almejado pelo autor. Vale ressaltar que o mandato tem prazo certo para ser exercido
e a demora na concluso do processo beneficia o representado em detrimento do autor.
Ao declaratria A Resoluo no 22.610/2007 instituiu uma ao declaratria de
fato, cujo objeto a existncia de justa causa para a desfiliao partidria (art.1o, 3o).
No obstante, cedio que o objeto da ao declaratria a existncia ou inexistncia de
relao jurdica. A nica exceo a essa regra prevista no artigo 4o, II, do CPC e refere-se declarao de autenticidade ou falsidade de documento. Assim, o objeto da ao em
tela deve ser compreendido como a declarao de inexistncia legtima de relao jurdica entre o mandatrio e a agremiao.
Observe-se que a ao em tela no pode ser compreendida como mera cautelar de justificao judicial (CPC, arts. 861-866). que a justificao no admite defesa; tampouco

Partidos polticos

119

h deciso, pois ao juiz vedado se pronunciar sobre o mrito, devendo limitar-se a verificar a observncia das formalidades legais da prpria justificao (CPC, arts.865 e 866,
pargrafo nico). O que se quis introduzir, portanto, foi mesmo uma ao declaratria,
na qual o mandatrio interessado poder obter provimento jurisdicional que confira estabilidade e segurana sua nova situao. Essa segurana jurdica s pode ser alcanada
pela ao declaratria.
A legitimidade ativa para a declaratria do mandatrio que se desfiliou da agremiao pela qual foi eleito. Se tiver se refiliado, no h impedimento a que o novo partido integre o polo ativo, como litisconsorte facultativo, j que detm legtimo interesse no
reconhecimento da regularidade da desfiliao. De qualquer sorte, poder a nova legenda do mandatrio ingressar no feito como assistente. O rito a ser observado na ao em
apreo o mesmo estabelecido na Resoluo, e no o ordinrio do CPC.

10 Vcios do sistema partidrio brasileiro


A contempornea democracia partidria no est livre de crticas. A par dos vcios
e imperfeies decorrentes de nossa histria colonial, bem como de um complexo retardamento poltico e social, destaca Bonavides (2010, p. 386, 414, 421) a despolitizao
interna dos partidos brasileiros, sendo tambm de se acrescer a vetusta prtica de patronagem. Assinala o eminente cientista poltico que, ainda nos dias correntes, muitas agremiaes constituem simples mquinas de indicar candidatos, recrutar eleitores, captar
votos; uma vez no poder, cuidam apenas de carrear vantagens materiais a seus dirigentes e clientes, sobretudo com a investidura em cargos e funes pblicos. Mui raramente
descem a fundo em temas fundamentais aos reais interesses da sociedade brasileira.
No particular, tambm Ferreira Filho (2005, p. 124) ressalta alguns vcios presentes
no sistema brasileiro, no qual constata a existncia de nmero excessivo de partidos, a
inautenticidade deles e o exacerbado individualismo que marca nossa cultura. Quanto ao
primeiro, h cerca de 30 partidos com registro definitivo no TSE. A maioria formada por
partidos nanicos, de diminuta expresso no contexto sociopoltico, e cuja sobrevivncia se
deve ao aluguel de suas legendas por isso, so conhecidos como partidos ou legendas
de aluguel. Na verdade, no passam de pequenas oligarquias a servio de uma ou outra
personalidade, fechadas, pois, renovao e ao intercmbio de ideias.
O individualismo trao marcante da cultura nacional. Certamente, um dos responsveis pelo exagerado culto personalidade e ao carter oligrquico de tais organizaes. As conhecidas figuras do coronel e do curral eleitoral so frutos dessa tendncia.
Hoje, porm, o coronelismo eleitoral mudou de feio, porquanto se liga ao domnio de
meios de comunicao social (mdia, sobretudo a imprensa, o rdio e a televiso) ou
implantao de pseudoprogramas assistencialistas, merc dos quais a populao pobre,
miservel, cevada e cativada at o dia das eleies.
Salvo raras excees, as decises mais importantes na vida do partido no so tomadas pelos filiados, mas, sim, por poucos dirigentes. Em sugestiva crnica veiculada na

120

Direito Eleitoral Gomes

Folha de S. Paulo, Carlos Heitor Cony registrou o modo como se deu a escolha do candidato do PSDB s eleies presidenciais de 2006. Ouamo-lo:
A foto foi publicada em todos os jornais. Num restaurante paulista, mesa em fim de jantar,
quatro sobas simpticos, gente de bem em todos os sentidos, armavam a estratgia para
escolher o prximo candidato do PSDB Presidncia da Repblica [...]. Tudo ser feito de
acordo com o que eles decidirem, ouvidas mais duas ou trs cabeas coroadas do PSDB.
E, em linhas gerais, dos grandes aos pequenos partidos, a liturgia ser a mesma. Um jantar reunindo quatro cidados que decidiro quem vai receber milhes de votos dos demais
cidados.

Com alguns retoques, o texto bem poderia ser reeditado nos pleitos subsequentes;
em 2010, por exemplo, a candidata da situao foi escolhida pelo Presidente da Repblica, que posteriormente assistiu sua solitria deciso ser ratificada na conveno nacional
do Partido dos Trabalhadores. Como observou o cronista, no cai bem, para um regime
democrtico, que deciso to importante fique merc de trs ou quatro cavalheiros, sobretudo se o partido contar com milhares de filiados, como era o caso. Da a evidncia de
que, no Brasil, a democracia representativa exercida de cima para baixo, e no de baixo
para cima. Nesse cenrio, lembra, o poder no emana do povo, como rezam a Constituio e os bons costumes polticos, mas de um jantar [...] em que os hierarcas (bons ou
maus, no importa) decidem quem ser candidato.
Obtempera Ferreira Filho (2005, p. 126) ser essencial democracia pelos partidos
que eles tenham programas bem definidos. Mas, de modo geral, o povo parece relutar em
formular escolhas eleitorais levando em conta os programas dos partidos acima de tudo.
O elemento pessoal continua a pesar e no raro a preponderar. Mormente hoje, quando os
meios de comunicao de massa valorizam as personalidades em detrimento das ideias. No
Brasil, especialmente, generalizado o desapreo pelos programas partidrios, visto como
mero blablabl que ningum, inclusive os candidatos, leva a srio. A poltica brasileira
uma disputa personalista; vale mais o candidato do que o partido.

fora de dvida que os vcios apontados enfraquecem o sistema. Mas certo que, no
quadro atual, no possvel a representao poltica fora do esquema partidrio. E isso
no s no aspecto prtico, mas tambm no jurdico. O artigo 14, 3o, V, da Lei Magna,
erigiu a filiao partidria como condio de elegibilidade. Os partidos polticos detm o
monoplio das candidaturas, de sorte que, para ser votado, o cidado deve filiar-se. No
h, no sistema brasileiro, candidaturas avulsas.

Sistemas eleitorais

VII

1 Consideraes iniciais
Compreende-se por sistema a estrutura complexa e dinamicamente ordenada. Nesse prisma, sistema eleitoral o complexo de procedimentos empregados na realizao
das eleies, ensejando a representao do povo no poder estatal. Na expresso de Ferreira (1989, p. 348), ele conjuga diversas tcnicas que permitem a melhor representao, como o modo de emisso do voto, os procedimentos de apresentao do candidato,
os registros de candidatos, os recursos eleitorais, a designao dos eleitos na forma dos
votos emitidos, a diviso territorial do Pas em circunscries, distritos, zonas e sees
eleitorais.
Tem por funo a organizao das eleies e a converso de votos em mandatos
polticos. Em outros termos, visa proporcionar a captao eficiente, segura e imparcial
da vontade popular democraticamente manifestada, de sorte que os mandatos eletivos
sejam conferidos e exercidos com legitimidade. tambm sua funo estabelecer meios
para que os diversos grupos sociais sejam representados, bem como para que as relaes
entre representantes e representados se fortaleam. A realizao desses objetivos depende da implantao de um sistema eleitoral confivel, dotado de tcnicas seguras e eficazes, cujos resultados sejam transparentes e inteligveis.
Os sistemas eleitorais so mutveis, variando no tempo e no espao. A forma que assumem concretamente em determinada sociedade decorre da atuao, da interao e dos
conflitos travados entre as diversas foras poltico-sociais ao longo da histria.
O Direito Eleitoral conhece trs sistemas tradicionais: o majoritrio, o proporcional
e o misto; este formado pela combinao de elementos daqueles. A adoo de um ou

122

Direito Eleitoral Gomes

outro tipo depende das circunstncias histricas de cada sociedade. Sobre isso, impende
recordar a advertncia de Comparato (1996, p. 65) no sentido de que no h sistemas
idealmente perfeitos, para todos os tempos e todos os pases, mas apenas sistemas mais
ou menos teis consecuo das finalidades polticas que se tm em vista, em determinado pas e determinado momento histrico.
Na Constituio do Brasil, foram consagrados os sistemas majoritrio e proporcional.
Mas sempre se propugnou a adoo do misto, sobretudo com a implantao do voto distrital.

2 Sistema majoritrio
Pelo sistema majoritrio, o candidato que receber a maioria absoluta ou relativa
dos votos vlidos considerado vencedor do certame. Por maioria absoluta compreende-se a metade dos votos dos integrantes do corpo eleitoral mais um voto. Todavia, se o
total de votantes encerrar um nmero mpar, a metade ser uma frao. Nesse caso, deve-se compreender por maioria absoluta o primeiro nmero inteiro acima da frao. J a
maioria relativa ou simples no leva em conta a totalidade dos votantes, considerando-se
eleito o candidato que alcanar o maior nmero de votos em relao a seus concorrentes.
Funda-se no princpio da representao da maioria em cada circunscrio, embora
as minorias no sejam excludas.
No Brasil, o sistema majoritrio foi adotado nas eleies para a chefia do Poder
Executivo (Presidente da Repblica, Governador, Prefeito e respectivos vices) e Senador
(esuplentes), conforme se v nos artigos 28, caput, 29, II, 32, 2o, 46 e 77, 2o, todos
da Constituio Federal.
Esse sistema compreende duas espcies. Pela primeira denominada simples ou de
turno nico , considera-se eleito o candidato que conquistar o maior nmero de votos
entre os participantes do certame. No importa se a maioria alcanada relativa ou absoluta. isso que ocorre nas eleies para Senador, bem como nas eleies para Prefeito
em municpios com menos de 200.000 eleitores, nos termos do artigo 29, II, da Lei Maior.
J no chamado sistema majoritrio de dois turnos, o candidato s considerado
eleito no primeiro turno se obtiver a maioria absoluta de votos, no computados os em
branco e os nulos. Caso contrrio, faz-se nova eleio. Esta deve ser realizada no ltimo
domingo de outubro, somente podendo concorrer os dois candidatos mais votados. Considera-se eleito o que obtiver a maioria dos votos vlidos (CF, art. 77, 3o). Tal se d nas
eleies para Presidente da Repblica, Governador, Prefeito e seus respectivos vices em
municpios com mais de 200.000 eleitores.

3 Sistema proporcional
O sistema proporcional foi concebido para refletir os diversos pensamentos e tendncias existentes no meio social. Visa distribuir entre as mltiplas entidades polticas

Sistemas eleitorais

123

as vagas existentes nas Casas Legislativas, tornando equnime a disputa pelo poder e,
principalmente, ensejando a representao de grupos minoritrios. Por isso, o voto tem
carter dplice ou binrio, de modo que votar no candidato significa igualmente votar no
partido (= voto de legenda); tambm possvel votar to s na agremiao. Assim, tal
sistema no considera somente o nmero de votos atribudos ao candidato, como no majoritrio, mas sobretudo os endereados agremiao. Pretende, antes, assegurar a presena no Parlamento do maior nmero de grupos e correntes que integram o eleitorado.
Prestigia a minoria. Na expresso de Ferreira (1989, p. 351), objetiva fazer do Parlamento
um espelho to fiel quanto possvel do colorido partidrio nacional.
O ideal, portanto, que haja um timo grau de correspondncia entre as preferncias manifestadas nas urnas pelos eleitores e a distribuio de poder entre as diversas
agremiaes polticas. Nisso, alis, consiste a ideia de representatividade.
A origem histrica desse sistema situa-se na Europa. Atribui-se ao advogado londrino
Thomas Hare o mrito de sua introduo nos domnios eleitorais. No entanto consoante
pontifica Caggiano (2004, p. 123, nota 46) , foi aplicado pela primeira vez na Blgica,
no ano de 1899, com a adoo da proposta do professor de Direito e matemtico Victor
dHondt a subsidiar projeto de lei apresentado pelo Ministro da Justia Van den Heuven.
No Brasil, o sistema proporcional foi implantado pelo Cdigo Eleitoral de 1932 (Decreto no 21.076, de 24-2-1932) e mantido nos subsequentes. No foi obra do acaso o fato
de sua acolhida ter ocorrido logo aps o vitorioso movimento revolucionrio de 1930,
que culminou com a ascenso de Getlio Vargas ao poder e nos albores da Revoluo
Constitucionalista de 1932. Sua implantao tinha o sentido de desarticular as fortes
oligarquias estaduais, mormente as de So Paulo e Minas Gerais, que se revezavam no
poder central, episdio conhecido como poltica do caf com leite. Conforme assinala
Comparato (1996, p. 65), pretendia-se demolir a monocracia dos partidos republicanos
em cada Estado da Federao. Para tanto, pareceu indispensvel criar um sistema partidrio duplamente fraco: pela ampla liberdade de criao de partidos e pela introduo
do voto em candidatos individuais e no no partido. Eis a um dos principais fatores do
individualismo que impera na poltica nacional, pois, em geral, o eleitor acostumou-se a
votar em candidatos e no em partidos; a escolher personalidades, no instituies! Outro grave problema que o sistema poltico brasileiro enfrenta diz respeito ao excesso de
partidos, o que contribui para emperrar a ao governamental.
Alis, essa a grande objeo que sempre se fez, no mundo todo, ao sistema proporcional. O excesso de partidos polticos provoca instabilidade no poder, haja vista que
fragmenta as foras polticas, impedindo a formao de maiorias consistentes. No contando com maioria no Parlamento, o governante impelido a realizar inmeros acordos
muitos deles inconfessveis! para manter a governabilidade e a estabilidade poltica,
de maneira a implantar as medidas e as polticas pblicas entendidas como adequadas ao
pas. A histria recente do Brasil tem revelado a verdade dessa assertiva. Impende encontrar um ponto de equilbrio, no qual a representao das minorias seja assegurada, mas
tambm seja garantida a solidez das maiorias e, pois, a governabilidade.

124

Direito Eleitoral Gomes

O sistema proporcional adotado nas eleies para Casas Legislativas, a saber: Cmara de Deputados, Assembleias Legislativas e Cmaras de Vereadores, conforme dispem os artigos 27, 1o, 29, IV, 32, 3o, e 45, todos da Constituio Federal.
A distribuio de cadeiras entre as legendas feita em funo da votao que obtiverem. A racionalidade presente nesse sistema impe que cada partido com representao
na Casa Legislativa receba certo nmero de votos. O nmero de vagas conquistadas liga-se diretamente ao nmero de votos obtidos nas urnas. Assim, para que um candidato seja
eleito, preciso que seu partido seja contemplado com um nmero mnimo de votos. Esse
nmero mnimo tambm chamado de uniforme denominado quociente eleitoral. Havendo coligao partidria, os votos conferidos s agremiaes que a integram devem ser
somados, porque a coligao considerada uma entidade nica, ou seja, um s partido.
Como se obtm o quociente eleitoral? Nos termos do artigo 106 do Cdigo Eleitoral: Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o nmero de votos vlidos apurados
pelo de lugares a preencher em cada circunscrio eleitoral, desprezada a frao se igual
ou inferior a meio, equivalente a um, se superior.
Consideram-se vlidos os votos dados aos candidatos e s legendas partidrias. Os
votos em branco e os nulos no so computados, pois no so considerados vlidos.
Para exemplificar, suponha-se que em determinada circunscrio eleitoral com
nove lugares a serem preenchidos na Cmara de Vereadores tenham sido apurados
50.000 votos vlidos. Obtm-se o quociente eleitoral dividindo-se 50.000 por 9, do que
resulta 5.556. Esse nmero representa o quociente eleitoral. A cada partido ou coligao
ser atribudo nmero de lugares proporcional ao quociente obtido, de maneira que cada
um conquistar tantas cadeiras quantas forem as vezes que tal nmero for atingido.
Se o quociente eleitoral no for alcanado, o partido no contar com representante na Casa Legislativa (CE, art. 109, 2o). Essa clusula limitadora da distribuio de
vagas denominada clusula de barreira. E se nenhum partido ou coligao alcanar o
quociente eleitoral? Em tal caso, considerar-se-o eleitos, at serem preenchidos todos os
lugares, os candidatos mais votados (CE, art. 111). Abandona-se, na ltima hiptese, o
princpio da representao proporcional para se aplicar o princpio majoritrio.
Apurado o quociente eleitoral, torna-se necessrio calcular o quociente partidrio.
Nos termos do artigo 107 do Cdigo Eleitoral: Determina-se para cada Partido ou coligao o quociente partidrio, dividindo-se pelo quociente eleitoral o nmero de votos vlidos dados sob a mesma legenda ou coligao de legendas, desprezada a frao.
Importa salientar a ressalva final desse dispositivo: desprezada a frao. Enquanto
no clculo do quociente partidrio a frao simplesmente desprezada, no do quociente
eleitoral (CE, art. 106) ela s ser desconsiderada se for igual ou inferior a meio, equivalendo a um, se superior. O artigo 10, 4o, da Lei no 9.504/97 tambm apresenta regra
diferenciada quanto ao cmputo de nmero fracionrio. Em cada qual desses campos, a
frao rege situaes distintas, devendo-se observar o princpio da especialidade. No caso
do quociente partidrio, a desconsiderao da frao se d em virtude de se definir o

Sistemas eleitorais

125

nmero de pessoas-candidatos que preenchero as vagas na Casa Legislativa. E a pessoa,


por bvio, deve sempre ser tomada por inteiro, no comportando fracionamento.
Tomem-se como exemplo os partidos X, Y, W e Z. O primeiro obteve 12.000 votos; o
segundo, 15.000 votos; o terceiro, 4.000 votos; o ltimo, 19.000 votos. Assim desprezada a frao , o quociente partidrio de X ser 2 (12.000 5.556 = 2,159). O do partido
Y tambm ser 2 (15.000 5.556 = 2,699). O do partido W ser 0 (4.000 5.556 =
0,719). Finalmente, o do partido Z ser 3 (19.000 5.556 = 3,419).
Reza o artigo 108 do Cdigo Eleitoral: Estaro eleitos tantos candidatos registrados
por um Partido ou coligao quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na ordem
da votao nominal que cada um tenha recebido.
Logo, cada partido ter direito a nmero de cadeiras equivalente ao quociente partidrio. Aos partidos X e Y sero atribudas duas cadeiras. O partido Z contar com trs lugares. J o partido W no concorre distribuio, pois no atingiu o quociente eleitoral;
consequentemente, no ter representante na Casa Legislativa.
Observe-se que, no exemplo, h nove lugares a serem preenchidos, mas somente sete
o foram. H, portanto, duas vagas que no puderam ser distribudas pela aplicao do
critrio do quociente partidrio. A quem destin-las? Cogita-se aqui do problema crucial
de atribuio dos chamados restos eleitorais. Para resolv-lo, vrias tcnicas foram desenvolvidas. O artigo 109 do Cdigo adotou o sistema de mdias, devendo-se observar a mais
forte mdia. Reza este dispositivo:
Art. 109. Os lugares no preenchidos com a aplicao dos quocientes partidrios sero distribudos mediante observncia das seguintes regras:
I dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada Partido ou coligao de Partidos
pelo nmero de lugares por ele obtido, mais um, cabendo ao Partido ou coligao que apresentar a maior mdia um dos lugares a preencher;
II repetir-se- a operao para a distribuio de cada um dos lugares.

Para o clculo das mdias, a Resoluo TSE no 16.844/90 determina que a frao seja
considerada at a 14a casa decimal.
No exemplo anterior, com vistas distribuio da primeira vaga, tem-se o seguinte
resultado:
Partido X: 12.000 2 + 1 = 4.000
Partido Y: 15.000 2 + 1 = 5.000
Partido Z: 19.000 3 + 1 = 4.750
Tendo o partido Y obtido a maior mdia, ficar com a primeira vaga.

Essa operao deve ser repetida tantas vezes quantas forem as vagas remanescentes,
sendo que a cada rodada deve ser includo no clculo o resultado da operao anterior.
Destarte, na distribuio da segunda vaga ter-se-:

126

Direito Eleitoral Gomes

Partido X: 12.000 2 + 1 = 4.000


Partido Y: 15.000 3 + 1 = 3.750
Partido Z: 19.000 3 + 1 = 4.750
A segunda vaga ser destinada ao partido Z, porquanto obteve a maior mdia.

Resultado final: o partido X ficar com duas vagas, ao partido Y tocaro trs vagas e
o partido Z ter quatro vagas. Assim, ficam preenchidas as nove vagas.
No caso de empate nas mdias de dois ou mais partidos ou coligaes, a vaga ser
atribuda quele com maior votao (TSE Res. no 16.844/90; Acrdos nos 11.778/94 e
2.895/2001). Havendo empate nas mdias e no nmero de votos, o desempate se d pelo
nmero de votos nominais (TSE c. no 2.845/2001). Afasta-se, pois, a aplicao do artigo
110 do Cdigo Eleitoral, que prev como critrio de desempate a idade, de sorte que a
vaga seja destinada ao candidato mais idoso.
Uma vez fixado o nmero de vagas que tocar a cada agremiao que disputou o
certame, resta, ainda, saber quem de fato as ocupar. Sobre isso, impende salientar que
o Cdigo Eleitoral agasalhou o princpio de lista aberta. Nos termos do artigo 109, 1o,
desse diploma, o efetivo preenchimento dos lugares com que cada partido ou coligao
for contemplado far-se- segundo a ordem de votao recebida pelos seus candidatos.
Assim, cabe aos prprios eleitores (e no aos partidos) formar a ordem nominal a ser observada na indicao dos eleitos, de sorte que os candidatos mais votados que ocuparo
as cadeiras destinadas ao partido.
O fato de o voto ter carter binrio ou dplice pode levar interessante situao
de um candidato ser proclamado eleito e investido no mandato parlamentar sem ter recebido um nico voto. Figure-se o seguinte exemplo: o diminuto partido X lanou cinco candidatos para a Cmara; um deles obteve estupenda votao, possibilitando que o
partido atingisse o quociente eleitoral trs vezes e, pois, lograsse trs cadeiras na Casa
Legislativa. Todavia, dos outros quatro candidatos: um renunciou candidatura durante
o processo eleitoral, um obteve votao insignificante e os dois restantes no tiveram um
voto sequer (embora improvvel, no impossvel que seus prprios votos tenham sido
invalidados). Assim, apesar de o partido ter sido contemplado com trs cadeiras, somente dois de seus candidatos foram votados. Nesse caso, a vaga remanescente dever ser
atribuda a candidatos sem votao do partido ou coligao (TSE Res. no 20.945, de
4-12-2001). Extica essa soluo, porquanto o mandato ser atribudo a quem no foi nominalmente votado pelos cidados, sendo, pois, inexistente sua representatividade. Isso
s poderia ser compreendido na lgica do sistema proporcional. Como dito, nesse sistema, cada voto no candidato significa igualmente voto no partido. Na verdade, ao votar
no candidato o eleitor tambm vota no partido. No exemplo, os dois candidatos votados
e um dos no votados (o mais idoso CE, art. 110) sero investidos no mandato, permanecendo o outro na suplncia. A representatividade a do partido e no do candidato individualmente considerado. Afinal, conforme proclamado pelos Supremo Tribunal
Federal (MS nos26.602, 26.603 e 26.604, de 2007) e Tribunal Superior Eleitoral (Res.

Sistemas eleitorais

127

nos22.526/2007 e 22.610/2007), o mandato pertence ao partido, podendo, inclusive, ser


retomado em caso de injustificada desfiliao do eleito.
Isso explica o motivo pelo qual candidatos com alta votao nominal nem sempre
so efetivamente eleitos, enquanto candidatos com pequena votao nominal so eleitos
e investidos no mandato. Os candidatos dependem sempre dos partidos pelos quais concorrem. Se o partido no alcanar o quociente eleitoral, de nada adiantar a alta votao
obtida isoladamente por um de seus candidatos. Se alcan-lo, somente poder distribuir
entre seus candidatos o nmero de cadeiras conquistadas; e essa distribuio feita segundo a ordem decrescente da votao nominal dos candidatos. Por isso, apesar de ter
sido bem votado, um candidato poder no ser eleito se no ocupar as primeiras posies
na lista.
Impende registrar que o sistema proporcional com lista aberta tem sido muito criticado. Entre outras coisas, acusado de propiciar a eleio e investidura de candidatos
com baixa representatividade perante o eleitorado (pois d ensejo eleio de candidatos
com baixa votao e no eleio de candidatos com alta votao) e de semear a discrdia no interior dos partidos, pois estimula a competio entre os candidatos, j que a lista
encabeada pelos mais votados. Tambm se diz que esse sistema torna as campanhas
muito caras, porquanto a disputa por votos se d em todo o territrio do Estado-federado,
no caso de Deputados Federal e Estadual. Da a necessidade de o candidato buscar apoio
poltico em diversas fontes para lograr a eleio ou a reeleio, retribuindo mais tarde
com o apadrinhamento e as famosas emendas no oramento pblico. H, ainda, invulgar fomento irresponsabilidade, dada a enorme dificuldade de se estabelecer vnculo
srio entre os cidados e seus representantes. Isso explica o fato de muitos eleitores nem
sequer se recordarem do nome dos candidatos em quem votaram.
Suplncia Em seu artigo 112, o Cdigo Eleitoral regula a suplncia da seguinte
forma:
Art. 112. Considerar-se-o suplentes da representao partidria:
I os mais votados sob a mesma legenda e no eleitos efetivos das listas dos respectivos
partidos;
II em caso de empate na votao, na ordem decrescente da idade.

Suplente ou substituto o candidato mais votado entre os no escolhidos segundo


as regras expostas. A histria da suplncia no sistema poltico brasileiro centenria, dela
havendo notcia j nos albores do Imprio, em 1822, e tambm nas Cortes portuguesas.
A funo do suplente assumir o mandato do titular em caso de vacncia do cargo ou
impedimento. A grande virtude desse instituto manter preenchido o cargo sem que seja
necessria a realizao de novas eleies. Na verdade, o suplente eleito antecipadamente, ficando apenas na reserva, na expectativa de tornar-se titular do mandato.
luz da exegese firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Segurana no 26.602, 26.603 e 26.604, julgados na sesso de 4 de outubro de 2007, no sentido de
que o mandato poltico-eletivo pertence ao partido e no pessoa do mandatrio e que a

128

Direito Eleitoral Gomes

infidelidade partidria pode ensejar perda de mandato, impe-se concluir que o suplente que troca de partido, ou simplesmente se desliga da agremiao pela qual concorreu,
perde essa qualidade, isto , a suplncia. que o parlamentar eleito que deixa o partido
tambm perde o mandato, sendo certo que esse mesmo entendimento deve prevalecer
em face do suplente, dada a similitude existente entre ambas as situaes.
Assim, embora se reconhea que a mudana de agremiao pelo suplente consubstancia matria interna corporis [da agremiao e seu filiado], e escapa da competncia da
Justia Eleitoral (TSE Res. no 23.017 DJe 26-3-2009, p. 36), isso no implica afirmar
que a condio jurdica de suplente integra o patrimnio jurdico do filiado, impondo-se
reconhecer que a suplncia, tambm ela, pertence ao partido.
Ocorrendo vacncia no cargo e no havendo suplente para preench-la, far-se- eleio, salvo se faltarem menos de 15 meses para findar o perodo de mandato (CF, art. 56,
2o; CE, art. 113).

4 Sistema distrital de maioria simples


O sistema distrital de maioria simples tambm conhecido como plurality e single-member districts. A circunscrio eleitoral (Unio, Estado ou Municpio) repartida em
distritos. O nmero de distritos equivale ao nmero de cadeiras a serem ocupadas na
respectiva Casa Legislativa. Cada partido pode apresentar um s candidato por distrito.
No dia do pleito, aos eleitores apresentada uma lista de votao restrita ao distrito a
que pertencerem. A eleio segue a lgica majoritria, considerando-se vitorioso o candidato que obtiver o maior nmero de votos no distrito. Esse sistema adotado nos EUA,
consoante informa Kollman (2014, p. 436, 455).

5 Sistema misto
O sistema misto foi a frmula encontrada por pases como Alemanha e Mxico, cada
qual sua maneira. Muito se discute sobre sua implantao no Brasil. Informa Silva
(2006, p. 377) que a Emenda Constitucional no 22/82 previu a criao de um sistema
misto majoritrio e proporcional por distrito, na forma que a lei dispusesse. No houve xito, porm. O tema voltou baila na Assembleia Constituinte de 1988 e na reviso
de 1994. Recentemente, tornou cena nos debates que se travam a respeito da reforma
poltica.
formado pela combinao de elementos do majoritrio e do proporcional e tem em
vista as eleies para o parlamento.
A circunscrio eleitoral (Unio, Estado ou Municpio) dividida em distritos. No dia
do pleito, aos eleitores so apresentadas duas listas de votao: uma majoritria (restrita
ao distrito), outra proporcional (abrangente de toda a circunscrio).

Sistemas eleitorais

129

Na primeira lista, segue-se a lgica do sistema distrital. Ou seja, os eleitores votam


no candidato indicado pelos partidos quele distrito, considerando-se eleito o que obtiver
mais votos no distrito.
Na segunda lista, o eleitor vota em um partido voto de legenda , no em candidatos. A apurao do eleito leva em conta a votao em toda a circunscrio, isto , em
todos os distritos, sendo feita com base em critrios proporcionais.
O problema que se pe diz respeito escolha do eleito. Cogita-se de trs procedimentos, a saber: listas fechada, flexvel e aberta. Pela primeira, o partido soberano para
definir quem entre seus filiados ocupar a vaga por ele conquistada; normalmente, isso
deve ser feito na Conveno, na qual formada uma lista nominal. Na flexvel ainda o
partido quem define a ocupao das vagas, mas os eleitores podem interferir na posio
em que os candidatos se encontrarem na lista, escolhendo uns e deixando de escolher outros; a preferncia manifestada pelo eleitor tem a fora de alterar a ordem da lista elaborada pela agremiao. J na lista aberta cabe aos prprios eleitores (e no aos partidos)
formar a ordem nominal a ser observada na indicao dos eleitos, de modo que como
diz Carvalho (2004, p. 478) os candidatos que receberem maior nmero de votos individualmente ocuparo as cadeiras a que o partido ter direito.
A composio do parlamento perfaz-se pela soma dos eleitos nas duas listas de votao, ou seja, na distrital e na partidria.
No se pode negar que o sistema distrital misto superior ao que se encontra em
vigor. Reduz significativamente o territrio da disputa, pois os candidatos distritais s
pediro votos nos distritos em que concorrerem. Isso barateia a campanha, o que propicia o ingresso de novos atores no jogo poltico e a diminuio da influncia dos poderes
poltico e econmico. Outro fator positivo o estabelecimento de novas bases no relacionamento entre os cidados e seus representantes, j que a proximidade entre eles enseja
um controle social mais efetivo da atuao do parlamentar.
Saliente-se, porm, que as listas flexvel e aberta so mais consentneas com os princpios democrticos. Tem-se ressaltado na doutrina o risco representado pela lista fechada, pois, ainda que indiretamente, enseja que a cpula das agremiaes (formada pelos
denominados caciques) escolha os candidatos que figuraro nas primeiras posies da
lista, deixando os desafetos ou adversrios ou, ainda, os filiados pouco influentes para
o final. Por outro lado, na lista fechada o mandatrio no motivado a estreitar relaes
com os eleitores, menos ainda a prestar-lhes contas de seus atos; sua ateno estar sempre voltada ao trabalho partidrio, interno, de modo a garantir as primeiras posies
na lista.

Alistamento eleitoral

VIII

1 Consideraes iniciais
Conforme estabelece a Constituio Federal, todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (CF, art. 1o, pargrafo nico). A democracia representativa pressupe a existncia de um corpo eleitoral bem estruturado.
No fosse assim, seria impossvel que os cidados escolhessem seus mandatrios. Da a
importncia do alistamento eleitoral, pois ele que propicia a organizao do eleitorado
em todo o territrio nacional com vistas ao exerccio do sufrgio.
Entende-se por alistamento o procedimento administrativo-eleitoral pelo qual se
qualificam e se inscrevem os eleitores. Nele se verifica o preenchimento dos requisitos
constitucionais e legais indispensveis inscrio do eleitor. Uma vez deferido, o indivduo integrado ao corpo de eleitores, podendo exercer direitos polticos, votar e ser
votado, enfim, participar da vida poltica do Pas. Em outras palavras, adquire cidadania.
Note-se, porm, que, com o alistamento, adquire-se apenas a capacidade eleitoral ativa,
o jus suffragii; a passiva ou a elegibilidade depende de outros fatores.
No havendo alistamento, no possvel que o indivduo exera direitos polticos, j
que no ter ttulo de eleitor, seu nome no figurar no rol de eleitores de nenhuma seo
eleitoral, tampouco constar da urna eletrnica. Por isso, tem-se dito que o alistamento
constitui pressuposto objetivo da cidadania, sem o qual no possvel a concretizao da
soberania popular.
Ao tratar dessa matria, a Constituio Federal distingue trs situaes: alistamento
obrigatrio, alistamento facultativo e casos de inalistabilidade.

132

Direito Eleitoral Gomes

2 Domiclio eleitoral
No diminuta a importncia de se definir o domiclio, pois nele que a pessoa estabelece o centro de sua vida e de suas atividades, disso surgindo diversas consequncias
no espao sociojurdico. Em regra, no domiclio civil que a pessoa deve ser demandada.
No campo eleitoral, o domiclio que determina o lugar em que o cidado deve alistar-se
como eleitor e tambm nele que poder candidatar-se a cargo eletivo. Para concorrer s
eleies, o candidato dever possuir domiclio eleitoral na respectiva circunscrio pelo
prazo de, pelo menos, um ano antes do pleito (LE, art. 9o).
No mbito das relaes civis, tive a oportunidade de acentuar (GOMES, 2006, 7.1)
entender-se por domiclio o lugar em que a pessoa natural estabelece sua residncia com
nimo definitivo. Dois, portanto, so os requisitos: um objetivo consistente na residncia e outro subjetivo relativo ao animus, ou seja, o nimo definitivo. Assim, o domiclio
da pessoa natural o lugar em que ela se fixa com a inteno manifesta de permanecer,
de centralizar sua vida, suas atividades e seus negcios. A inteno de permanncia o
elemento essencial e decisivo do domiclio voluntrio; o que o distingue da residncia
e da mera habitao ou moradia. Da a importncia da prova desse elemento, o que no
tarefa fcil por se tratar de elemento subjetivo, abstrato, presente apenas no recesso da
alma humana. Sua demonstrao assemelha-se prova do dolo no campo da responsabilidade civil e penal. Mister ser considerar o contexto social em que a pessoa se insere,
sua histria de vida, suas atividades, as declaraes feitas assim no lugar que deixa, como
naquele para onde vai, as prprias circunstncias que acompanham a mudana. Todos
esses fatores podem denunciar o animus de se fixar em dado local. Resulta, pois, que a
mudana de domiclio se opera com a transferncia da residncia, com a inteno manifesta de mudar (CC, art. 74). Observe-se que com o domiclio no se confunde a habitao e a moradia. Estes so locais ocupados provisria ou esporadicamente pela pessoa,
sem a inteno de permanecer. As casas de campo, de praia ou de veraneio, para onde se
vai ocasionalmente, so exemplos de habitao ou moradia.
No Direito Eleitoral, o conceito de domiclio mais flexvel que no Direito Privado.
Com efeito, o artigo 4o, pargrafo nico, da Lei no 6.996/82 dispe que, para efeito de
inscrio, domiclio eleitoral o lugar de residncia ou moradia do requerente, e, verificado ter o alistando mais de uma, considerar-se- domiclio qualquer delas. essa igualmente a definio constante do artigo 42, pargrafo nico, do Cdigo Eleitoral. Logo, o
Direito Eleitoral considera domiclio da pessoa o lugar de residncia, habitao ou moradia, ou seja, no necessrio haver animus de permanncia definitiva, conforme visto.
Tem sido admitido como domiclio eleitoral qualquer lugar em que o cidado possua vnculo especfico, o qual poder ser familiar, econmico, social ou poltico. Nesse
diapaso, considera-se domiclio eleitoral o lugar em que o eleitor mantiver vnculo: (a)
familiar, e. g., aquele em que domiciliado seu parente (TSE AAg. no 4.788/MG DJ
15-10-2004, p. 94); (b) econmico/patrimonial (TSE REspe no 13.459/SE DJ 12-111993, p. 24103), como o em que seja proprietrio rural (TSE REspe no 21.826/SE DJ
1-10-2004, p. 150); (c) afetivo, social ou comunitrio (TSE AgR-AI no 7286/PB DJe,

Alistamento eleitoral

133

t. 50, 14-03-2013; TRE-MG Ac. no 1.240/2004 e Ac. no 1.396/2004 RDJ 14:148-155);


(d) o lugar em que o candidato, nas eleies imediatamente anteriores, obteve a maior
parte da votao (TSE REspe no 16.397/AL DJ 9-3-2001, p. 203).
Frise-se, porm, que, se o indivduo possuir mais de um domiclio eleitoral, somente
poder alistar-se em um deles, sob pena de cancelamento em virtude de pluralidade de
inscries (CE, art. 71, III).

3 Alistamento eleitoral obrigatrio


3.1 Realizao do alistamento
Reza o artigo 42 do Cdigo Eleitoral que o alistamento se faz mediante a qualificao
e inscrio do eleitor. Qualificao o ato pelo qual o indivduo fornece informaes concernentes sua pessoa, como nome, sexo, filiao, data de nascimento e endereo. Tais
dados so inscritos gravados ou escritos no cadastro de eleitores.
Desde a promulgao da Lei no 7.444/85, o alistamento eleitoral realizado mediante processamento eletrnico de dados. Para inscrever-se, o alistando deve dirigir-se
ao Cartrio Eleitoral de seu domiclio eleitoral e preencher requerimento prprio (denominado Requerimento de Alistamento Eleitoral RAE), cujo modelo previamente
aprovado e disponibilizado pela Justia Eleitoral. Para que seus dados pessoais sejam
lanados no sistema, deve tambm exibir um dos seguintes documentos, do qual se infira a nacionalidade brasileira: (a) carteira de identidade ou carteira emitida pelos rgos
criados por lei federal, controladores do exerccio profissional; (b) certificado de quitao
do servio militar; (c) certido de nascimento ou casamento, extrada do Registro Civil;
(d)instrumento pblico do qual se infira, por direito, ter o requerente a idade mnima de
16 anos e do qual constem, tambm, os demais elementos necessrios sua qualificao
(Lei no 7.444/85, art. 5o, 2o, e Res. TSE no 21.538/2003, art. 13). dispensada a apresentao de fotografia. Entre os documentos aceitos no esto includos (vide deciso da
Corregedoria-Geral Eleitoral no Processo no 10.697/2009): (a) Carteira Nacional de Habilitao (CNH), conforme modelo institudo pela Resoluo CONTRAN no 71/1998, porque no informa a nacionalidade do titular; (b) passaporte, conforme modelo criado pelo
Decreto no 5.978/2006, porque no contm dados relativos filiao.
Cuidando-se de alistamento originrio, no se exige tempo mnimo de residncia no
local.
Deferido o alistamento por deciso do juiz eleitoral , o requerente passa a integrar
o corpo de eleitores da circunscrio. Impende registrar que, com a emisso do ttulo on-line, o eleitor no mais precisar retornar ao cartrio para receber o documento de inscrio. E mais: aps comprovar a identidade e a exatido dos dados, o ttulo entregue
imediatamente, antes mesmo de o pedido ser submetido ao exame do juiz eleitoral. Se
indeferido, a inscrio invalidada no sistema. De qualquer sorte, o documento em questo deve ser entregue, no cartrio ou no posto de alistamento, pessoalmente ao eleitor,

134

Direito Eleitoral Gomes

vedada a interferncia de pessoas estranhas Justia Eleitoral. Antes de efetuar a entrega, comprovadas a identidade do eleitor e a exatido dos dados inseridos no documento, o servidor destacar o ttulo eleitoral e colher a assinatura ou a impresso digital do
polegar do eleitor, se no souber assinar, no espao prprio constante do canhoto (Res.
no21.538/2003, art. 24, 1o e 2o).
Confeccionado de acordo com modelo aprovado pelo TSE, o ttulo eleitoral deve, necessariamente, ser emitido por computador. Dele constaro, em espaos prprios, o nome
do eleitor, a data de nascimento, a unidade da Federao, o municpio, a zona e a seo
eleitoral onde vota, o nmero da inscrio eleitoral, a data de emisso, a assinatura do
juiz eleitoral, a assinatura do eleitor ou a impresso digital de seu polegar, bem como a
expresso segunda via, quando for o caso (Res. TSE no 21.538/2003, art. 23).
Se, posteriormente, o eleitor necessitar alterar o local de votao, no mesmo municpio, ainda que haja mudana de zona eleitoral (em um municpio pode haver mais de
uma zona eleitoral), retificar dados pessoais ou regularizar sua inscrio, as mudanas
podero ser feitas por procedimento prprio, denominado reviso pelo artigo 6o da Resoluo TSE no 21.538/2003.
No entanto, se houver mudana de domiclio eleitoral, o procedimento a ser seguido ser o de transferncia (Res. TSE no 21.538/2003, arts. 5o e 18), no o de reviso.
Observe-se que, por causa da implantao de sistema eletrnico de processamento de dados, a mudana de seo ainda que no haja mudana de municpio ou zona eleitoral
implicar a expedio de novo ttulo.
Ocorrendo perda ou extravio do ttulo, bem como sua inutilizao ou dilacerao, o
eleitor, pessoalmente, dever requerer ao juiz de seu domiclio eleitoral que lhe expea
segunda via.
O empregado, mediante comunicao com 48 horas de antecedncia, poder deixar
de comparecer ao servio, sem prejuzo do salrio e por tempo no excedente a dois dias,
para se alistar eleitor ou requerer transferncia (CE, art. 48). A falta ao trabalho, nesse
caso, no poder ser havida como injustificada, devendo ser abonada.
A deciso que defere ou indefere requerimento de alistamento eleitoral sujeita-se a
recurso perante o Tribunal Regional Eleitoral. Nesse sentido, estabelece o artigo 7o, 1o,
da Lei no 6.996/82 (que derrogou o artigo 45, 7o, do Cdigo): Do despacho que indeferir o requerimento de inscrio, caber recurso interposto pelo alistando no prazo de 5
(cinco) dias e, do que o deferir, poder recorrer qualquer delegado de Partido Poltico no
prazo de 10 (dez) dias.
Essa regra regulamentada pelo 1o do artigo 17 da Resoluo TSE no 21.538/2003,
que assim dispe:
Do despacho que indeferir o requerimento de inscrio, caber recurso interposto pelo
alistando no prazo de cinco dias e, do que o deferir, poder recorrer qualquer delegado de
partido poltico no prazo de dez dias, contados da colocao da respectiva listagem disposio dos partidos, o que dever ocorrer nos dias 1o e 15 de cada ms, ou no primeiro dia

Alistamento eleitoral

135

til seguinte, ainda que tenham sido exibidas ao alistando antes dessas datas e mesmo que
os partidos no as consultem (Lei no 6.996/82, art. 7o).

Observe-se que o membro do Ministrio Pblico que oficiar perante o juzo eleitoral
ter igualmente legitimidade para recorrer. Seu prazo deve ser o mesmo deferido ao delegado de partido.
Apesar de o procedimento de alistamento eleitoral ter natureza administrativa,
transforma-se em judicial se houver recurso, porquanto surge conflito de interesses que
deve ser resolvido pelo Estado-juiz. Vivel, ainda, a impetrao de mandado de segurana. Nesses casos, impe-se que o interessado preencha os pressupostos processuais pertinentes, nomeadamente o relativo capacidade postulatria, sob pena de extino do
processo sem julgamento do mrito (CPC, art. 267, IV).
Vale notar que o delegado de partido somente possui interesse em recorrer no caso
de deferimento da inscrio. O recurso, nesse caso, tem o propsito de alijar do corpo
eleitoral pessoas que no apresentem verdadeiro interesse no lugar e, por isso mesmo,
poderiam macular a vontade dos eleitores que l se encontram estabelecidos.
Impende recordar o disposto no artigo 91 da LE: Nenhum requerimento de inscrio eleitoral ou de transferncia ser recebido dentro dos 150 (cento e cinquenta) dias
anteriores data da eleio. Observe-se que o legislador usa o termo inscrio como sinnimo de alistamento.

3.2 Pessoas obrigadas a se alistar


Prescreve o artigo 14, 1o, I e II, alnea b, da Constituio Federal que o alistamento
eleitoral e o voto so obrigatrios para os maiores de 18 e menores de 70 anos. Isso significa que todo cidado que se encontrar nessa faixa etria tem o dever legal de inscrever-se
como eleitor, comparecer ao local de votao, assinar a lista de comparecimento e votar.
Conforme assinalado, o alistamento e o voto constituem deveres cvicos; so verdadeiras
funes exercidas no interesse da soberania popular.
O brasileiro nato que no se alistar at os 19 anos ou o naturalizado que no se alistar at um ano depois de adquirida a nacionalidade brasileira incorrer em multa imposta
pelo juiz eleitoral e cobrada no ato da inscrio (TSE Res. no 21.538/2003, art. 15). No
entanto, essa sano no se aplicar ao no alistado que requerer sua inscrio eleitoral
at o 151o dia anterior eleio subsequente data em que completar 19 anos. A multa
em questo prevista no artigo 8o do Cdigo Eleitoral; deve ser recolhida por meio de
guia prpria, em estabelecimento bancrio credenciado. Alm da multa, o brasileiro que
no se alistar fica privado de exercer seus direitos polticos, bem como todos os demais
deles decorrentes.
Apesar de o alistamento do analfabeto ser facultativo, to logo se alfabetize surge o
dever de inscrever-se eleitor. Todavia, se no o fizer, no fica sujeito multa referida por
alistamento tardio (Res. TSE no 21.538/2003, art. 16, pargrafo nico).

136

Direito Eleitoral Gomes

E quanto aos incapazes? O Cdigo Civil prev dois tipos de incapacidade de fato:
absoluta (art. 3o) e relativa (art. 4o). A primeira gera a suspenso ou o impedimento dos
direitos polticos (CF, art. 15, II). Assim, o cidado capaz que se torna absolutamente incapaz tem seus direitos polticos suspensos como consequncia de sua interdio. Se a causa da incapacidade congnita, no se chega a adquirir direitos polticos. Naquele caso, o
incapaz no est obrigado a votar; neste, no est obrigado a alistar-se eleitor.
No que concerne incapacidade relativa, preciso distinguir. Os maiores de 16 e menores de 18 anos podem ou no se alistar e votar; trata-se de faculdade que lhes foi deferida pelo artigo 14, 1o, II, c, da Lei Maior. J quanto aos relativamente incapazes a que
alude o artigo 4o, incisos II (ltima figura) e III, do Cdigo Civil, no h qualquer ressalva
na Constituio. Assim, os relativamente incapazes em virtude de deficincia mental e excepcionais esto obrigados ao alistamento e ao voto. Nomeando-os invlidos, o artigo
6o, I, alnea a, do Cdigo Eleitoral desobriga-os do alistamento. Contudo, essa permisso
no consta do texto constitucional, no tendo sido recepcionada.
Conforme tive a oportunidade de salientar em outra obra (GOMES, 2006, 3.4.7),
considera-se excepcional a pessoa que apresenta deficincia fsica, sensorial, cognitiva,
neurolgica, emocional ou mltipla, tais como cegueira, paralisia, surdez, mudez, surdo-mudez, paraplegia, deficincia mental. Em razo disso, h perda ou anormalidade de uma
estrutura ou funo anatmica, psicolgica ou fisiolgica, circunstncia que restringe parcialmente o desempenho de atividades consideradas normais para o padro humano. Em
geral, o excepcional portador de necessidades especiais, as quais devem ser supridas para
que possa desenvolver plenamente suas aptides ou minimizar suas dificuldades existenciais. Hoje em dia, com o desenvolvimento de mtodos pedaggicos especficos e o vertiginoso progresso das cincias e da tcnica, dado ao excepcional suprir em larga medida suas
carncias e necessidades, diminuindo sua dependncia em relao a outras pessoas, circunstncia que lhe propicia melhor integrao na vida social.

A soluo da Lei Maior altamente significativa, pois tem o sentido de promover a


integrao do incapaz em todos os momentos da vida sociopoltica. O princpio maior a
ser observado, nesse caso, o da incluso, pondo-se em prtica o discurso da alteridade.
Nesse ponto, tm razo Decomain e Prade (2004, p. 63, com. art. 42) ao aduzirem que
se o propsito constitucional reconhecer que tais pessoas devem ter todas as oportunidades possveis, que devem ser protegidas em face da deficincia de que so cometidas,
mas que ao mesmo tempo devem ser encaradas como pessoas integrantes da sociedade, capazes no s para a prtica pessoal de atos da vida civil, como tambm de todas
as atividades que a deficincia no lhes haja retirado, ento conclui-se que, no sendo a
invalidez, para repetir o termo utilizado pelo Cdigo, proveniente de circunstncia determinante de incapacidade civil absoluta, o alistamento eleitoral j no deve mais ser considerado facultativo, mas sim obrigatrio.

Alistamento eleitoral

137

Apesar de o alistamento e o voto serem obrigatrios para as pessoas aqui consideradas, no se ignoram as circunstncias em que elas se encontram, pois, afinal, so portadoras de necessidades especiais. Assim que, sendo-lhes impossvel ou extremamente
oneroso o exerccio de seus deveres poltico-eleitorais, podero, por si ou por representante, pleitear ao juiz eleitoral certido de quitao eleitoral, com prazo de validade indeterminado. Essa faculdade regulamentada pelas Resolues TSE nos21.920/2004 e
22.545/2007. Nesta, com acerto, foi destacado o propsito de se salvaguardar a dignidade da pessoa humana, de forma a evitar a imposio de um nus demasiado ao detentor
de grave deficincia que impossibilite o exerccio de suas obrigaes eleitorais.
Alm disso, o artigo 32 da Resoluo TSE no 21.633/2004 determina que os juzes
eleitorais, sob a coordenao dos Tribunais Regionais, criem sees eleitorais especiais
destinadas a eleitores com necessidades especiais. Nos municpios em que no for possvel a criao de seo unicamente para esse fim, o juiz dever designar uma das sees
existentes para tambm funcionar como seo especial para eleitores com necessidades
especiais. Tais sees devero ser instaladas em local de fcil acesso, com estacionamento prximo e instalaes, inclusive sanitrias, que atendam s normas tcnicas (ABNT
NBR9050).
Questo de alta relevncia que surge em relao ao eleitor portador de necessidades
especiais a eventual dificuldade s vezes, impossibilidade que possa ter para, por si
s, praticar o ato de votar. Poderia, diante disso, contar com a ajuda de outrem? A resposta positiva implicaria violao ao princpio do sigilo do voto, mas a resposta negativa
impossibilitaria o prprio voto. Enfrentando o problema, o TSE assentou na Resoluo
no21.819/2004:
O direito ao voto e o direito ao sigilo do voto so princpios estabelecidos na Constituio
da Repblica; entretanto, o segundo no pode existir sem o primeiro. Por isso, ao compatibilizar esses princpios, creio que h de prevalecer na comprovada impossibilidade da observncia de ambos o primeiro, expresso maior da cidadania. Isso considerado, proponho
sejam estabelecidos os seguintes critrios:
o eleitor com necessidades especiais poder, para votar, contar com o auxlio necessrio,
ainda que no o tenha requerido antecipadamente ao juiz eleitoral e/ou ainda que no
esteja inscrito em seo eleitoral especial;
o presidente de mesa de seo eleitoral, verificando ser imprescindvel que eleitor com
necessidades especiais conte com o auxlio de pessoa de sua confiana para exercer o direito de voto, estar autorizado a permitir o ingresso dessa segunda pessoa, junto com o
eleitor, na cabine eleitoral, sendo que ela poder, inclusive, digitar os nmeros na urna
eletrnica;
a pessoa que ajudar o eleitor com necessidades especiais no poder estar a servio da
Justia Eleitoral, de partido poltico ou de candidato.

O ndio alistvel? Apesar de a Constituio Federal conferir especial proteo aos


povos indgenas (CF, art. 231), seu artigo 14, 2o, no os exclui do alistamento. O Cdigo Civil dispe que a capacidade dos ndios ser regulada por lei especial (CC, art.4o,

138

Direito Eleitoral Gomes

pargrafo nico), o que feito pelo Estatuto do ndio (Lei no 6.001/73). Por este, os silvcolas sujeitam-se tutela da Unio, at que se adaptem civilizao brasileira. A tutela
cumprida pela Fundao Nacional do ndio (Funai). Nos termos do artigo 9o do citado
Estatuto, o silvcola poder requerer ao Poder Judicirio sua liberao do regime tutelar, tornando-se plenamente capaz. Para tanto, dever cumprir os seguintes requisitos:
(a)idade mnima de 21 anos (agora, com o vigente CC, 18 anos); (b) conhecimento da
lngua portuguesa; (c) razovel compreenso dos usos e costumes da comunho nacional. Tambm poder ocorrer a emancipao se a Funai assim o reconhecer, devendo esse
ato ser homologado judicialmente ou por decreto do Presidente da Repblica.
Encontrando-se o silvcola integrado na sociedade brasileira, tem o dever legal de
alistar-se como eleitor e votar. Caso contrrio, tal dever no desponta. Assim entendeu o
TSE ao responder uma consulta no ano de 1966 (Res. no 7.919/66 BO 184, t. 1, p. 172).
No faz muito tempo, esse mesmo Tribunal assentou:
So aplicveis aos indgenas integrados, reconhecidos no pleno exerccio dos direitos civis,
nos termos da legislao especial (Estatuto do ndio), as exigncias impostas para o alistamento eleitoral, inclusive de comprovao de quitao do servio militar ou de cumprimento de prestao alternativa (TSE Deciso no 20.806 DJ 24-8-2001, p. 173).

E quanto aos brasileiros residentes no exterior? Pelo artigo 225 do Cdigo Eleitoral,
nas eleies para presidente e vice-presidente da Repblica poder votar o eleitor que
se encontrar no exterior. A Constituio Federal em vigor alterou a disciplina dessa matria, tornando obrigatrios o alistamento e o voto dos brasileiros residentes no exterior,
porquanto, a teor de seu artigo 14, 1o, I, o alistamento e o voto so facultativos apenas
para analfabetos, maiores de 70 anos e maiores de 16 e menores de 18 anos.
As sees eleitorais so organizadas nas sedes das embaixadas e consulados gerais,
desde que na circunscrio haja um mnimo de 30 eleitores inscritos.
Para fazer o alistamento eleitoral fora do Pas, o nacional deve apresentar documento
oficial brasileiro de identificao que contenha nacionalidade e filiao, tais como certido de nascimento, carteira de identidade ou de trabalho. Alm disso, deve exibir comprovante de residncia no exterior; aos homens maiores de 18 anos, tambm se exige a
apresentao de certificado de alistamento militar ou de reservista.
O interessado deve dirigir-se pessoalmente ao consulado ou sede da embaixada
brasileira mais prxima de sua residncia, onde um funcionrio do Itamaraty preencher
manualmente o RAE, nele anexando as cpias dos documentos exigidos. O requerimento
deve ser assinado na presena do funcionrio. No se admite alistamento por procurao.
Na sequncia, o requerimento encaminhado ao Cartrio Eleitoral do Exterior, situado
em Braslia, por mala diplomtica, para apreciao e deferimento do juiz eleitoral. Uma
vez emitido, o ttulo eleitoral enviado repartio onde foi solicitado. Por se tratar de
documento intransfervel, o ttulo s poder ser retirado por quem o requereu. A emisso
deve ser feita at trs meses antes da data marcada para a eleio.

Alistamento eleitoral

139

3.3 Sigilo do cadastro eleitoral


No tocante ao sigilo das informaes constantes no cadastro de eleitores, o artigo 29
da Resoluo TSE no 21.538/2003 permite s instituies pblicas e privadas e s pessoas
fsicas o acesso s informaes nele contidas. No entanto, tendo em vista a proteo da
privacidade do cidado, no se fornecero informaes de carter pessoal, como tais consideradas filiao, data de nascimento, profisso, estado civil, escolaridade, telefone e
endereo. Mas dessa proibio encontram-se excludos os pedidos de informaes relativos a procedimento previsto na legislao eleitoral e os formulados: (a) pelo eleitor sobre
seus dados pessoais; (b) por autoridade judicial e pelo Ministrio Pblico, vinculada a utilizao das informaes obtidas, exclusivamente, s respectivas atividades funcionais; (c)
pelo rgo de direo nacional de partido poltico, relativamente a seus prprios filiados
(LOPP, 3o, art. 19 inserido pela Lei no 12.034/2009); (d) por entidades autorizadas
pelo Tribunal Superior Eleitoral, desde que exista reciprocidade de interesses.
Conquanto no conste desse rol, j se atendeu a requerimento formulado pelo Ministrio da Previdncia Social, mas apenas para que lhe fosse repassada informao quanto
a bito de eleitores: [...] A partir dos dados mantidos pelo rgo previdencirio interessado, o Tribunal Regional Eleitoral poder realizar batimento com os dados do cadastro
eleitoral, repassando, apenas, os resultados coincidentes para bito, acompanhados das
informaes que originaram os respectivos registros (TSE Res. no 22.059, de 18-8-2005,
e Res. no 22.000, de 8-3-2005).

4 Alistamento eleitoral facultativo


Em seu artigo 14, 1o, a Lei Maior estabelece que o alistamento eleitoral e o voto so
facultativos para: (a) analfabetos; (b) maiores de 70 anos; (c) maiores de 16 e menores
de 18 anos.
Considera-se analfabeto quem no domina sistema escrito de linguagem, carecendo dos saberes necessrios para ler e escrever. Assim, em geral, a noo de analfabetismo prende-se ao conhecimento mnimo da escrita e compreenso de textos, ainda que
singelos. O dever de inscrever-se eleitor surge, para o analfabeto, assim que venha a ser
alfabetizado.
Quanto aos maiores de 16 e menores de 18 anos, a Resoluo TSE no 21.538/2003
faculta o alistamento, no ano em que se realizarem eleies, do menor que completar 16
anos at a data do pleito, inclusive (art. 14). Logo, poder alistar-se o menor que conte
com apenas 15 anos de idade, desde que at a data da eleio complete 16 anos. No fosse assim, no seria possvel o exerccio do direito de voto daquele que, no dia da eleio,
j contasse 16 anos. Todavia, no se pode olvidar que nenhum requerimento de inscrio
eleitoral ou de transferncia ser recebido dentro dos 150 dias anteriores data da eleio (LE, art. 91).

140

Direito Eleitoral Gomes

O artigo 6o, inciso I, do Cdigo Eleitoral dispe que o alistamento facultativo para:
(a) invlidos; (b) maiores de 70 anos; (c) os que se encontrem fora do Pas. No entanto,
essa regra somente foi recepcionada pela Constituio quanto aos maiores de 70 anos e
invlidos que forem absolutamente incapazes, conforme assinalado. No que concerne
aos que se encontram fora do Pas, o alistamento e o voto so obrigatrios, podendo ser
feitos em representaes diplomticas ou consulares.
Observe-se que, sendo facultativo o voto, no necessria a apresentao de justificao por parte de quem se ausentar no dia do pleito, tampouco incidem quaisquer
penalidades.

5Inalistabilidade
A inalistabilidade impede que a cidadania se constitua. O inalistvel no pode exercer direitos polticos, pois lhe falta capacidade eleitoral ativa e passiva. No pode votar
nem ser votado.
Reza o artigo 14, 2o, da Constituio Federal no poderem alistar-se como eleitores
os estrangeiros e, durante o perodo do servio militar obrigatrio, os conscritos. Embora
a Constituio no diga, os aptridas tambm no podem alistar-se.
Estrangeiro quem no detm nacionalidade brasileira. A cidadania s deferida
aos nacionais, isto , aos brasileiros natos ou naturalizados.
Conscrito o nome dado aos que prestam servio militar obrigatrio. O artigo 143,
1 , da Constituio dispe que o servio militar obrigatrio nos termos da lei. Consiste esse servio no exerccio de atividades especficas desempenhadas nas Foras Armadas Exrcito, Marinha e Aeronutica , compreendendo todos os encargos relacionados
com a defesa nacional. Em tempo de paz, a obrigao para com o servio militar comea
no primeiro dia do ms de janeiro do ano em que a pessoa completar 18 anos de idade.
Todavia, permitida a prestao do servio militar, como voluntrio, a partir dos 17 anos
de idade. O servio militar inicial dos incorporados ter a durao normal de 12 meses,
mas esse prazo poder ser reduzido a 2 meses ou dilatado at 6 meses (Lei no 4.375/64,
arts. 5o e 6o).
o

O conscrito inalistvel. Entretanto, sendo facultado o alistamento eleitoral aos


maiores de 16 anos e menores de 18 anos (CF, art. 14, 1o, I e II, c), muitos dos que forem
incorporados ao servio militar j estaro gozando dos direitos polticos, encontrando-se
inscritos como eleitores; muitos at j tero votado. Diante disso, entendeu o TSE que, ao
ser incorporado para a prestao de servio militar obrigatrio, a inscrio do eleitor deve
ser mantida, ficando, porm, impedido de votar (Res. no 15.072 DJ 25-7-1989, p.1).
Posteriormente, esse mesmo Tribunal reiterou:
Alistamento eleitoral Impossibilidade de ser efetuado por aqueles que prestam o servio militar obrigatrio Manuteno do impedimento ao exerccio do voto pelos conscritos

Alistamento eleitoral

141

anteriormente alistados perante a Justia Eleitoral, durante o perodo de conscrio (TSE


Res. no 20.165 DJ 14-5-1998, p. 85).

Assim, o problema no parece residir no alistamento, mas, sim, no voto. Cumpre ao


responsvel pela unidade militar enviar Justia Eleitoral a relao dos conscritos para
que sejam suspensos do rol de eleitores ou impedidos que nele se inscrevam.
Observe-se que a regra da inalistabilidade s alcana os conscritos. Os demais militares so alistveis. Por militar compreendem-se apenas os integrantes das Foras Armadas.
Quanto a policiais militares e bombeiros militares no h, igualmente, qualquer restrio
ao alistamento eleitoral.
No que toca aos aptridas, trata-se de pessoas no vinculadas a qualquer Estado. Por
isso, no tm nacionalidade. Gozam da proteo do Direito Internacional.

6 Transferncia de domiclio eleitoral


O eleitor vincula-se zona e seo eleitoral indicadas em seu ttulo. Por isso mesmo, esta deve localizar-se o mais prximo possvel de sua residncia, considerados a distncia e os meios de transporte, de maneira a facilitar o exerccio dos direitos cvicos. No
entanto, poder ocorrer a desvinculao se ele mudar de domiclio eleitoral, transferindo-se do municpio em que est inscrito para outro, no mesmo ou em outro Estado da
Federao, caso em que dever requerer transferncia. A mudana de zona eleitoral dentro do mesmo municpio, se neste houver mais de uma, no consiste propriamente em
transferncia, mas, sim, em reviso. A transferncia implica a expedio de novo ttulo,
mantendo-se, porm, o nmero originrio da inscrio.
No h transferncia ex officio, devendo ser requerida pelo interessado ao juiz da
nova zona eleitoral em que se encontrar domiciliado. Ao eleitor dado alistar-se em
ou transferir-se para qualquer um de seus domiclios eleitorais. Por essa razo, a mera
mudana de domiclio civil ou de residncia no o obriga a requerer a transferncia se
permanecer ligado ao primitivo. Embora essa medida possa parecer conveniente, importante lembrar que cada um juiz e senhor de suas prprias convenincias, sendo abusiva a interferncia estatal nesse setor.
A transferncia implica renovao do processo administrativo-eleitoral de alistamento denominado derivado. Para implement-la, duas vias se abrem ao eleitor: (i) comparecer ao Cartrio Eleitoral de seu novo domiclio para preenchimento do RAE, que
processado eletronicamente; (ii) acessar a pgina da Justia Eleitoral na web e ingressar
no sistema Ttulo NET, a formulando sua solicitao de transferncia; neste caso, o protocolo gerado e a documentao pertinente devero ser apresentados no Cartrio Eleitoral correspondente residncia. O ttulo eleitoral anterior e a prova de quitao com os
deveres eleitorais devem ser entregues ao servidor do cartrio, pois, do contrrio, poder
o requerente ser apenado com multa se ficar evidenciado no se ter alistado na poca devida ou no ter votado.

142

Direito Eleitoral Gomes

A matria em foco disciplinada no artigo 8o da Lei no 6.996/82, no artigo 91 da Lei


n 9.504/97, no artigo 46, 1o e 3o, do Cdigo Eleitoral, bem como na Resoluo TSE
no21.538/2003, que consolida as regras estampadas naqueles dispositivos. Conforme
esta estabelece em seu artigo 18:
o

Art. 18. A transferncia do eleitor s ser admitida se satisfeitas as seguintes exigncias:


I recebimento do pedido no cartrio eleitoral do novo domiclio no prazo estabelecido pela
legislao vigente;
II transcurso de, pelo menos, um ano do alistamento ou da ltima transferncia;
III residncia mnima de trs meses no novo domiclio, declarada, sob as penas da lei, pelo
prprio eleitor (Lei no 6.996/82, art. 8o);
IV prova de quitao com a Justia Eleitoral.

Quanto ao primeiro requisito, o requerimento de transferncia deve ser feito at 151


dias antes da data marcada para a eleio. que o artigo 91 da Lei no 9.504/97 determina que nenhum requerimento de inscrio eleitoral ou de transferncia ser recebido
dentro dos 150 (cento e cinquenta) dias anteriores data da eleio. Alm disso, os requisitos dos incisos II e III no se aplicam transferncia de ttulo eleitoral de servidor
pblico civil, militar, autrquico ou de membro de sua famlia, por motivo de remoo ou
transferncia.
A declarao de residncia a que alude o transcrito inciso III, pelo lapso de trs meses, exige cautela. No se pode olvidar que, na seara eleitoral, o conceito de domiclio
flexvel:
Para o Cdigo Eleitoral, domiclio o lugar em que a pessoa mantm vnculos polticos,
sociais e afetivos. A residncia a materializao desses atributos. Em tal circunstncia, constatada a antiguidade desses vnculos, quebra-se a rigidez da exigncia contida no art. 55, III
[do Cdigo Eleitoral] (TSE Ac. no 23.721/2004).

De qualquer maneira, preciso sempre estar atento para que no aconteam transferncias eleitorais fraudulentas, pois elas podem alterar profundamente o resultado de
eleies, falseando a representatividade popular. Isso verdadeiro sobretudo em municpios no muito populosos, onde poucos votos podem ser decisivos tanto para a eleio de
prefeito quanto para a de vereador.
A declarao falsa de residncia rende ensejo ocorrncia do delito de falsidade
ideolgica. Previsto no artigo 350 do Cdigo Eleitoral, esse crime consuma-se no momento em que se insere ou se faz inserir, em documento pblico ou particular, declarao falsa
ou diversa da que devia constar. De outra parte, pode-se tambm cogitar o delito previsto
no artigo 289 do mesmo Cdigo, consistente em inscrever-se fraudulentamente eleitor;
tal crime pode consumar-se com a realizao de alistamento eleitoral em lugar diverso
daquele que figura como domiclio eleitoral do requerente. No h antinomia entre esses

Alistamento eleitoral

143

dois delitos, haja vista que o primeiro pode consumar-se sem que o segundo chegue a se
configurar.
No que concerne prova de quitao com a Justia Eleitoral, trata-se de exigncia no
prevista em lei, mas to s na aludida Resoluo. Face ao princpio da legalidade estrita
(CF, art. 5o, II), de se indagar se o direito subjetivo pblico de mudar de domiclio eleitoral, com reflexos nas condies de elegibilidade (CF, art. 14, 3o, IV; LE, art.9o) e no
exerccio da cidadania, poderia ser obstado por ato administrativo emanado de rgo da
Justia Eleitoral, fundado na falta de quitao. De qualquer sorte, baseando-se a ausncia
de quitao no no pagamento de multa, havendo parcelamento do dbito, com juntada
aos autos de certido positiva com efeitos de negativa expedida pela Procuradoria da
Fazenda Nacional, no se vislumbra bice ao deferimento da transferncia.
Tal qual ocorre com o alistamento eleitoral, deferido ou no o requerimento de transferncia, contra a deciso poder-se- cogitar a impetrao de mandado de segurana ou
a interposio de recurso perante o Tribunal Regional. Este regulado pelo artigo 57,
2o, do Cdigo Eleitoral. Todavia, tal dispositivo foi derrogado, sendo certo que o prazo recursal de trs dias nele previsto passou a ser de cinco e dez dias, conforme o recurso seja interposto respectivamente pelo prprio requerente ou por delegado de partido.
A alterao encontra fundamento na interpretao sistemtica do artigo 7o, 1o, da Lei
no6.996/82. Ademais, na deciso monocrtica proferida em 4 de abril de 2006, no PA
no19.536, a Corregedoria-Geral Eleitoral realou a necessidade de se compatibilizar o
procedimento de transferncia de domiclio eleitoral com o processamento eletrnico de
dados introduzido no alistamento eleitoral pela Lei no7.444/85. Conforme dispe o 5o
do artigo 18 da Resoluo TSE no 21.538/2003:
Do despacho que indeferir o requerimento de transferncia, caber recurso interposto pelo
eleitor no prazo de cinco dias e, do que o deferir, poder recorrer qualquer delegado de partido poltico no prazo de dez dias, contados da colocao da respectiva listagem disposio dos partidos, o que dever ocorrer nos dias 1o e 15 de cada ms, ou no primeiro dia til
seguinte, ainda que tenham sido exibidas ao requerente antes dessas datas e mesmo que os
partidos no as consultem (Lei no 6.996/82, art. 8o).

O Ministrio Pblico Eleitoral igualmente poder recorrer ao Tribunal em ambas as


hipteses, pois a Lei Maior elevou-o condio de guardio do regime democrtico. Seu
prazo igualmente de cinco e dez dias respectivamente.
Note-se que delegado de partido somente possui interesse recursal em caso de deferimento da transferncia. Nessa hiptese, o recurso tem por fim impedir que pessoas que
no apresentem real interesse na comunidade integrem o corpo eleitoral, obscurecendo a
representatividade dos eleitores que l se encontram estabelecidos.
O procedimento de transferncia inicia-se como administrativo, nele no se exigindo
que a parte seja representada por advogado, conforme, alis, dispe a Smula Vinculante
5, do Supremo Tribunal Federal. No entanto, havendo impetrao de mandado de segurana ou interposio de recurso, a questo transforma-se em jurisdicional, porquanto

144

Direito Eleitoral Gomes

surge conflito de interesses que deve ser resolvido pelo rgo jurisdicional. Em tal caso,
impe-se que o interessado preencha os pressupostos processuais pertinentes, nomeadamente o atinente capacidade postulatria, sob pena de extino do processo sem julgamento do mrito (CPC, art. 267, IV).

7 Cancelamento e excluso
O alistamento e a organizao do eleitorado consubstanciam-se em atividades eminentemente administrativas. Entretanto, uma vez acertado o corpo de eleitores, no se
pode pretender que permanea esttico, imutvel. O dinamismo prprio dessa estrutura, sendo contnuas as mudanas que nela se operam. Ora um eleitor que perde seus
direitos polticos ou os tem suspensos, ora outro que falece e, pois, perde a condio
de pessoa e de cidado. Assim, diante das inevitveis mudanas, impe-se que a prpria
Administrao Eleitoral reveja seus assentamentos, alterando informaes constantes dos
registros e mesmo cancelando inscries e promovendo excluses, tudo com o fito de preservar a idoneidade do corpo eleitoral. Impera nessa seara o princpio da legalidade, pelo
que a Administrao deve sempre seguir o estabelecido em lei.
As hipteses legais so previstas no artigo 71 do Cdigo Eleitoral, que estabelece
como causas de cancelamento do alistamento: (a) a infrao s regras relativas ao domiclio eleitoral; (b) a suspenso ou perda dos direitos polticos; (c) a pluralidade de inscrio; (d) o falecimento do eleitor; (e) deixar o eleitor de votar, injustificadamente, em
trs eleies consecutivas.
A ocorrncia de uma dessas situaes acarreta a excluso do eleitor. Mas cumpre
ter presente que a sistemtica legal foi pensada para uma realidade diferente da atual.
Diante do vertiginoso avano tecnolgico experimentado nos ltimos anos e com a ampla
informatizao da Justia Eleitoral, outras solues so requeridas. Nesse sentido, observam Decomain e Prade (2004, p. 101, art. 71) que,
com o integral processamento do alistamento eleitoral mediante sistema eletrnico de processamento de dados, nem todas as hipteses devem conduzir necessariamente ao cancelamento [da inscrio]. Algumas podem limitar-se, hoje, suspenso da eficcia do
alistamento eleitoral, o que pode ser objeto de comando especfico junto ao banco de dados
do eleitorado nacional, com restabelecimento da situao anterior mediante comando subsequente, depois de cessados os efeitos da situao que determine a suspenso da eficcia
do alistamento.

Com efeito, se certo que algumas hipteses legais como o falecimento do indivduo ou a pluralidade de alistamentos reclamam o cancelamento da inscrio, para
outras, bastaria a suspenso de sua eficcia, como se d, e. g., na suspenso de direitos
polticos por condenao criminal transitada em julgado.

Alistamento eleitoral

145

Entre os princpios que se encontram em jogo nessa matria destacam-se o da veracidade pois preciso que as pessoas que esto no rol de eleitores o sejam realmente ,
o do sufrgio igual, j que cada cidado s tem direito a um nico voto, com valor igual
para todos (one man, one vote), e o do domiclio eleitoral, porquanto ningum pode alistar-se como eleitor em lugar diverso de seu domiclio. Quanto a esse ltimo, cumpre no
olvidar que a admisso de eleitores sem domiclio na circunscrio tornaria ilegtima a
representao poltica, haja vista que candidatos poderiam ser eleitos com votos de pessoas estranhas comunidade.
A excluso de eleitor d-se no mbito de um processo, em que so assegurados o contraditrio e a ampla defesa. O processo pode iniciar-se ex officio sempre que o juiz eleitoral tiver conhecimento de uma causa que o enseje, mas tambm tem legitimidade para
pleitear sua instaurao delegado de partido poltico, qualquer eleitor ou o representante do Ministrio Pblico. Destaca-se a possibilidade de o rgo jurisdicional responsvel
pelo julgamento iniciar o processo, pois se trata de exceo ao princpio da inrcia da jurisdio. Interessante, ainda, a legitimidade conferida ao cidado, que encontra similar
na Ao Popular (CF, art. 5o, LXXIII), porque, como se sabe, a Lei Maior confere ao cidado legitimidade para ajuiz-la.
Para a instaurao desse processo, no h que se falar em precluso, ou escoamento
de limites temporais, j que se cuida de matria de ordem pblica, de natureza constitucional. pacfico na jurisprudncia inexistir precluso de inconstitucionalidade, valendo trazer cola os seguintes julgados: STJ MS no 5.655/DF, DJ 1o-8-1998, p. 4; TRF 1a
Reg. EDAg no 2001.01.00.047542-1/MG, DJ 17-12-2004, p. 133; TRF 1a Reg. MAS
no94.01.29154-3/MS, DJ 9-7-2001, p. 46. Em obsquio ao princpio da legalidade, a Administrao no pode contemporizar com situaes irregulares, devendo agir no sentido
de elimin-las. Assim, a qualquer tempo pode ser iniciado o processo em foco, sendo,
ademais, imprprio falar-se em prescrio, que s ocorre quando est em jogo pretenso
de natureza patrimonial.
O procedimento previsto para a excluso relativamente simples, estando contemplado no artigo 77 do Cdigo. O juiz eleitoral deve mandar autuar a petio ou representao ou portaria, se for ex officio com os documentos que a instrurem, fazendo
publicar edital com prazo de dez dias para cincia dos interessados, que podero contestar dentro de cinco dias; poder haver produo de provas no prazo de cinco a dez dias;
na sequncia, o juiz dever decidir em cinco dias, excluindo ou no o eleitor. Da sentena
caber recurso para o TRE no prazo de trs dias. O recurso poder ser aviado tanto no
caso de excluso do eleitor quanto no de ser mantida sua inscrio.
Durante a tramitao do processo, pode o eleitor votar validamente. Todavia, cuidando-se de inscries contra as quais haja sido interpostos recursos das decises que as
deferiram, desde que tais recursos venham a ser providos pelos Tribunais Regional ou Superior Eleitoral, sero nulos os votos se o seu nmero for suficiente para alterar qualquer
representao partidria ou classificao de candidato eleito pelo princpio majoritrio
(CE, art. 72, pargrafo nico).

146

Direito Eleitoral Gomes

No caso de excluso por duplicidade de inscries, o cancelamento deve ocorrer


preferencialmente nesta ordem: (1o) na inscrio mais recente, efetuada contrariamente
s instrues em vigor; (2o) na inscrio que no corresponda ao domiclio eleitoral do
eleitor; (3o) naquela cujo ttulo no haja sido entregue ao eleitor; (4o) naquela cujo ttulo
no haja sido utilizado para o exerccio do voto na ltima eleio; (5o) a mais antiga (CE,
art. 75; Res. no 21.538, art. 40).
Na excluso por falecimento, prev o artigo 79 do Cdigo que, tratando-se de fato
notrio, sero dispensadas as formalidades de publicao de edital e dilao probatria.
Tais formalidades poderiam igualmente ser dispensadas nas hipteses de suspenso e
perda de direitos polticos, documentando-se nos autos o ato que as fundamentou.
Conforme salientado, o rgo jurisdicional que decretar a interdio de algum dever comunicar esse fato ao juiz eleitoral ou ao TRE. Alm disso, os oficiais de Registro
Civil devero enviar, at o dia 15 de cada ms, ao juiz eleitoral da zona em que oficiarem,
comunicao dos bitos de cidados alistveis, ocorridos no ms anterior, para cancelamento das inscries. Se no o fizerem, podero responder pelo delito previsto no artigo
293 do Cdigo Eleitoral.
A ltima das aludidas causas de excluso consiste em o eleitor deixar de votar, injustificadamente, em trs eleies consecutivas. Nessa contagem, so includos o primeiro e
o segundo turnos de eleies majoritrias, bem como plebiscitos e referendos. So consideradas no s as eleies cujas datas so fixadas pela Constituio Federal, como tambm as determinadas pelos tribunais eleitorais, notadamente as eleies suplementares.
Vale frisar que, se for anulada, a eleio no computada para o fim de excluso eleitoral (Res. TSE no 22.986/2009, art. 2o, pargrafo nico). Por outro lado, a excluso no
ocorrer se o eleitor justificar sua ausncia s urnas ou recolher a multa que lhe for aplicada em decorrncia de sua falta (Res. TSE no 21.538/2003, art. 80, 6o). A justificao
poder ser feita na zona eleitoral em que se encontrar o eleitor, mas o pedido dever ser
encaminhado ao juiz da zona de inscrio. O prazo para que seja formalizada de 60 dias
a contar da realizao da eleio. Esto excludos do cancelamento da inscrio, em virtude de ausncia, os eleitores que, por prerrogativa constitucional, no estejam obrigados
ao exerccio do voto. Para eleitor que se encontrar no exterior na data do pleito, o prazo
de justificao ser de 30 dias, contados de seu retorno ao Pas. A justificao da falta ou
o pagamento da multa so sempre anotados no cadastro individual.
Observe-se que no se estipulou o nmero de vezes que o eleitor poder justificar
ou recolher multa em virtude de se ter ausentado s urnas. Logo, ainda que haja mais de
trs justificaes seguidas, ou o recolhimento das respectivas multas aplicadas, no poder ser excludo.
Cessada a causa do cancelamento, poder o interessado requerer novamente a sua
qualificao e inscrio (CE, art. 81), recuperando a plenitude de sua cidadania.
Cumpre assinalar no estar sujeito sano (e, pois, ao cancelamento da inscrio) o
portador de doena ou deficincia que torne impossvel ou extremamente oneroso o comparecimento seo eleitoral no dia do pleito (Res. TSE no 22.986/2009, art. 1o, 2o).

Alistamento eleitoral

147

8 Reviso do eleitorado
Denomina-se reviso eleitoral o procedimento administrativo pelo qual se verifica
se os eleitores que figuram no cadastro eleitoral de determinada zona ou municpio encontram-se efetivamente neles domiciliados. Assim, todos so convocados a comparecer
perante a Justia Eleitoral para confirmar seus domiclios e a regularidade de suas inscries, sob pena de terem suas inscries canceladas, sem prejuzo das sanes cabveis, se
constatada irregularidade. Mais uma vez, quer-se conferir legitimidade ao mandato popular, haja vista que os eleitores de determinada zona devem nela manter seus domiclios
e a eleger seus representantes.
A reviso eleitoral encontra fundamento no artigo 71, 4o, do Cdigo, no artigo 92
da Lei no 9.504/97 e nos artigos 58 a 76 da Resoluo TSE no 21.538/2003, que regulamentam todo o procedimento. Embora seja determinada pelo TRE ou pelo TSE, sempre
presidida pelo juiz eleitoral da zona em que ser ultimada. Sua realizao conta com a
fiscalizao do Ministrio Pblico e dos partidos polticos. Quando determinada pelo TSE,
caber ao TRE, por intermdio da corregedoria regional, inspecionar os servios.
[CE] Art. 71, 4o Quando houver denncia fundamentada de fraude no alistamento de
uma zona ou municpio, o Tribunal Regional poder determinar a realizao de correio
e, provada a fraude em proporo comprometedora, ordenar a reviso do eleitorado, obedecidas as Instrues do Tribunal Superior e as recomendaes que, subsidiariamente, baixar, com o cancelamento de ofcio das inscries correspondentes aos ttulos que no forem
apresentados reviso.
[LE] Art. 92. O Tribunal Superior Eleitoral, ao conduzir o processamento dos ttulos eleitorais, determinar de ofcio a reviso ou correio das Zonas Eleitorais sempre que:
I o total de transferncias de eleitores ocorridas no ano em curso seja 10% (dez por cento)
superior ao do ano anterior;
II o eleitorado for superior ao dobro da populao entre 10 (dez) e 15 (quinze) anos, somada de idade superior a 70 (setenta) anos do territrio daquele Municpio;
III o eleitorado for superior a 65% (sessenta e cinco por cento) da populao projetada
para aquele ano pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.

Difcil, na primeira regra, definir o que seja proporo comprometedora. Tratando-se


de conceito vago, somente poder ser determinado no caso concreto, estando a depender
das circunstncias envolvidas.
No ser realizada reviso de eleitorado em ano eleitoral, salvo em situaes excepcionais, quando autorizada pelo Tribunal Superior Eleitoral (Res. TSE no21.538/2003,
art. 58, 2o).
Dispe o artigo 63 da Resoluo TSE no 21.538/2003:
De posse da listagem e do caderno de reviso, o juiz eleitoral dever fazer publicar,
com antecedncia mnima de cinco dias do incio do processo revisional, edital para dar

148

Direito Eleitoral Gomes

conhecimento da reviso aos eleitores cadastrados no(s) municpio(s) ou zona(s), convocando-os a se apresentarem, pessoalmente, no cartrio ou nos postos criados, em datas previamente especificadas, atendendo ao disposto no art. 62, a fim de procederem s revises
de suas inscries.

Pargrafo nico. O edital de que trata o caput dever:


I dar cincia aos eleitores de que:
a) estaro obrigados a comparecer reviso a fim de confirmarem seu domiclio, sob pena de
cancelamento da inscrio, sem prejuzo das sanes cabveis, se constatada irregularidade;
b) devero se apresentar munidos de documento de identidade, comprovante de domiclio
e ttulo eleitoral ou documento comprobatrio da condio de eleitor ou de terem requerido
inscrio ou transferncia para o municpio ou zona (Cdigo Eleitoral, art. 45);
II estabelecer a data do incio e do trmino da reviso, o perodo e a rea abrangidos, e
dias e locais onde sero instalados os postos de reviso;
III ser disponibilizado no frum da comarca, nos cartrios eleitorais, reparties pblicas
e locais de acesso ao pblico em geral, dele se fazendo ampla divulgao, por um mnimo
de trs dias consecutivos, por meio da imprensa escrita, falada e televisada, se houver, e por
quaisquer outros meios que possibilitem seu pleno conhecimento por todos os interessados,
o que dever ser feito sem nus para a Justia Eleitoral.

Concludos os trabalhos de reviso, ouvido o Ministrio Pblico, o juiz dever determinar o cancelamento das inscries irregulares e daquelas cujos eleitores no tenham
comparecido, adotando as medidas legais cabveis, em especial quanto s inscries consideradas irregulares, situaes de duplicidade ou pluralidade e indcios de ilcito penal a
exigir apurao. Todavia, o cancelamento das inscries somente dever ser efetivado no
sistema aps a homologao da reviso pelo TRE. A sentena de cancelamento dever:
I relacionar todas as inscries que sero canceladas no municpio; II ser publicada
a fim de que os interessados e, em especial, os eleitores cancelados, exercendo a ampla
defesa, possam recorrer da deciso. Contra essa sentena, o interessado poder recorrer
ao TRE, no prazo de trs dias, devendo especificar a inscrio questionada, relatar fatos e
fornecer provas, indcios e circunstncias ensejadores da alterao pretendida, isto , da
manuteno da inscrio. Os recursos interpostos devero ser remetidos, em autos apartados, presidncia do Tribunal Regional Eleitoral (Res. TSE no 21.538/2003, arts. 73,
74, 1o, 2o e 3o, e 75, pargrafo nico).
E se a sentena no for de cancelamento, mas de confirmao? Em outros termos: e
se, em vez de cancelar inscrio aparentemente incorreta, o juiz a ratificar? Tem-se entendido no haver recurso contra essa deciso, haja vista inexistir previso especfica.
Argumenta-se que
a manuteno de inscries regulares no objeto da sentena proferida em processo revisional, pois esta limita-se ao cancelamento das inscries dos eleitores que no compareceram reviso ou no comprovaram seu domiclio no municpio. As inscries objeto da

Alistamento eleitoral

149

reviso foram deferidas no momento prprio, ou seja, quando da transferncia ou alistamento, sendo possvel nessa oportunidade o oferecimento de impugnao e recurso, nos
termos dos arts. 45, 7o e 55 do Cdigo Eleitoral (TRE-MG Ac. no 1.048/2004, voto de
desempate RDJ 14:94-105).

No entanto, ante o disposto no artigo 5o, XXXV, da Lei Maior, tem-se argumentado o
cabimento do recurso, porque no se poderia negar a prestao jurisdicional requerida
pela parte. De qualquer sorte, sendo detectada, na reviso eleitoral, irregularidade no
domiclio do eleitor ou duplicidade de inscrio, o interessado poder manejar o procedimento de excluso, conforme prev o artigo 71, I e III, do Cdigo Eleitoral. Assim,
mantida inscrio de duvidosa regularidade, o interessado poder valer-se do processo
de excluso para discutir a questo inclusive perante o Tribunal, nos termos do artigo 80
do mesmo Cdigo.
Transcorrido o prazo recursal, o juiz eleitoral far minucioso relatrio dos trabalhos
desenvolvidos, que encaminhar, com os autos do processo de reviso, Corregedoria
Regional. Esta, aps ouvir o Ministrio Pblico: I indicar providncias a serem tomadas, se verificar a ocorrncia de vcios comprometedores validade ou eficcia dos
trabalhos; II submet-lo- ao Tribunal Regional, para homologao, se entender pela
regularidade dos trabalhos revisionais (Res. no 21.538/2003, arts. 75 e 76).

Elegibilidade

IX

1 Caracterizao da elegibilidade
O substantivo feminino elegibilidade retrata as ideias de cidadania passiva e capacidade eleitoral passiva. Conforme o sufixo da palavra indica, a aptido de ser eleito ou
elegido. Elegvel o cidado apto a receber votos em um certame, que pode ser escolhido para ocupar cargos poltico-eletivos. Exercer a capacidade eleitoral passiva significa
candidatar-se a tais cargos. Para isso, devem ser atendidas algumas condies previstas
na Constituio Federal, denominadas condies de elegibilidade. Em suma, o direito
pblico subjetivo atribudo ao cidado de disputar cargos pblico-eletivos.
A elegibilidade integra o estado ou status poltico-eleitoral do cidado. Significa isso
que ela resulta da adequao ou conformao da pessoa ao regime jurdico-eleitoral, ou
seja, ao sistema normativo existente. Nesse sentido, no julgamento conjunto das ADCs
no29/DF e 30/DF, e da ADI no4.578/AC, ocorrido na sesso plenria de 16-02-2012, assentou o Supremo Tribunal Federal que a elegibilidade a adequao do indivduo ao
regime jurdico constitucional e legal complementar do processo eleitoral.
A plena elegibilidade no alcanada de uma s vez, de um jacto. Perfaz-se por etapas, tornando-se plena somente quando a pessoa completa 35 anos, idade em que poder
candidatar-se aos cargos de Presidente, Vice-Presidente da Repblica ou Senador. Por outro lado, os naturalizados jamais a alcanam plenamente, porquanto certos cargos como
o de Presidente da Repblica so reservados a brasileiros natos. Por fim, so sempre
inelegveis o estrangeiro, o analfabeto e o conscrito.
Para que algum seja candidato e receba validamente votos, no basta o preenchimento das condies de elegibilidade no suficiente que seja elegvel , porque

152

Direito Eleitoral Gomes

tambm preciso que no compaream fatores negativos denominados causas de inelegibilidade. Alm disso, h mister que sejam atendidos outros requisitos, como a escolha
na conveno do partido e o deferimento do pedido de registro da candidatura pela Justia Eleitoral.
Note-se que uma pessoa pode ter cidadania ativa (pode votar, escolher seu representante) sem que tenha a passiva, ou seja, sem que possa ser votada. Nesse caso, ou no
atende s condies de elegibilidade no preenchendo os requisitos para ser candidata, ou inelegvel, diante da ocorrncia de fator negativo que obstaculiza a candidatura.

2 Condies de elegibilidade
O termo condio, na expresso condies de elegibilidade, deve ser bem compreen
dido. Do ponto de vista lgico, trata-se de requisito necessrio para que algo exista
validamente, em conformidade com o ordenamento jurdico. Assim, as condies de elegibilidade so exigncias ou requisitos positivos que devem, necessariamente, ser preen
chidos por quem queira registrar candidatura e receber votos validamente. Em outras
palavras, so requisitos essenciais para que se possa ser candidato e, pois, exercer a cidadania passiva.
Tais requisitos so previstos no artigo 14, 3o, da Lei Maior, que reza:
3o So condies de elegibilidade, na forma da lei:
I a nacionalidade brasileira;
II o pleno exerccio dos direitos polticos;
III o alistamento eleitoral;
IV o domiclio eleitoral na circunscrio;
V a filiao partidria;
VI a idade mnima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da Repblica e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.

Analisemos cada qual deles.

2.1 Nacionalidade brasileira


J foi salientado que a nacionalidade consiste no vnculo que liga o indivduo a determinado Estado. Somente o nacional detm capacidade eleitoral passiva. A exceo fica

Elegibilidade

153

por conta dos portugueses, pois, se tiverem residncia permanente no Pas e se houver
reciprocidade em favor de brasileiros, ser-lhes-o atribudos os direitos inerentes ao brasileiro (CF, art. 12, 1o). Quanto a isso, insta registrar que, nos termos do artigo 51, 4o,
da Resoluo TSE no 21.538/2003, a outorga a brasileiros do gozo dos direitos polticos
em Portugal, devidamente comunicada ao Tribunal Superior Eleitoral, importar suspenso desses mesmos direitos no Brasil.
A comprovao da nacionalidade feita por ocasio do alistamento eleitoral, j que
o requerimento de inscrio deve ser instrudo com documento do qual se infira a nacionalidade brasileira. Da essa prova no ser exigida por ocasio do registro de candidatura.

2.2 Pleno exerccio dos direitos polticos


Os direitos polticos ou cvicos denotam a capacidade de votar e ser votado, significando a prerrogativa de participar direta ou indiretamente do governo, da organizao e
do funcionamento do Estado. So adquiridos com o alistamento eleitoral.
A perda e a suspenso desses direitos, nos termos do artigo 15 da Constituio, influenciam na elegibilidade, que igualmente ficar perdida ou suspensa conforme o caso.

2.3 Alistamento eleitoral


O alistamento eleitoral condio sine qua non para a aquisio da cidadania, pois
por ele que o corpo de eleitores organizado. No estando inscrito no cadastro eleitoral, impossvel que o nacional exera direitos polticos, j que nem sequer ter ttulo de
eleitor. Na verdade, o no alistado encontra-se fora do sistema.
O cidado que pretende candidatar-se deve faz-lo na circunscrio em que se encontra alistado, pois a que mantm seu domiclio eleitoral. Infere-se do artigo 9o da
Lei das Eleies que o tempo de alistamento na circunscrio deve ser de, no mnimo,
um ano.
O ttulo eleitoral faz prova do alistamento.

2.4 Domiclio eleitoral na circunscrio


O brasileiro somente pode concorrer s eleies na circunscrio eleitoral em que for
domiciliado h pelo menos um ano antes do pleito (LE, art. 9o). Assim, para disputar os
cargos de Prefeito, Vice-Prefeito ou Vereador, dever ter domiclio eleitoral no Municpio;
para os de Governador, Vice-Governador, Senador, Deputado Federal e Estadual, dever
ter domiclio no Estado, em qualquer cidade; por fim, o candidato a Presidente ou Vice-Presidente da Repblica poder ter domiclio em qualquer ponto do territrio nacional.
O ttulo eleitoral faz prova do domiclio eleitoral.

154

Direito Eleitoral Gomes

Tendo ocorrido transferncia de domiclio eleitoral, as discusses acerca de sua regularidade devem ser feitas em procedimento prprio, inclusive com o manejo do recurso
previsto no artigo 57, 2o, do Cdigo Eleitoral (o prazo de cinco ou dez dias, conforme
j salientado). Se a via recursal j estiver preclusa, o interessado poder pleitear o cancelamento da inscrio com base no artigo 71, I e III, desse mesmo diploma. Nesse sentido,
a Corte Superior Eleitoral tem entendido:
[...] 7. O cancelamento de transferncia eleitoral matria regulada pela legislao infraconstitucional, tendo natureza de deciso constitutiva negativa com eficcia ex nunc, conforme decidido por esta Corte no Acrdo no 12.039. 8. Se o candidato solicitou e teve deferida
transferncia de sua inscrio eleitoral, no tendo sofrido, naquela ocasio, nenhuma impugnao, conforme prev o art. 57 do Cdigo Eleitoral, ele possua domiclio eleitoral no
momento da eleio, no havendo como reconhecer a ausncia de condio de elegibilidade
por falta deste. 9. O cancelamento de transferncia supostamente fraudulenta somente pode
ocorrer em processo especfico, nos termos do art. 71 e seguintes do Cdigo Eleitoral, em
que sejam obedecidos o contraditrio e a ampla defesa. Recurso contra expedio de diploma a que se nega provimento (TSE RCED no 653/SP DJ 25-6-2004).

2.5 Filiao partidria


A representao popular no prescinde de partidos polticos. Por isso, essas entidades tornaram-se peas essenciais no funcionamento da democracia contempornea.
Tanto assim que se fala, hoje, em democracia partidria. No possvel a representao
poltica fora do partido, j que o artigo 14, 3o, V, da Lei Maior erigiu a filiao partidria
como condio de elegibilidade. Na verdade, os partidos detm o monoplio das candidaturas, de sorte que, para ser votado, o cidado deve filiar-se. Conforme salientado, o
sistema brasileiro desconhece candidaturas avulsas.
Para que um partido possa participar das eleies, preciso que, at um ano antes
do pleito, tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral, e, ainda, tenha
at a data da conveno, rgo de direo constitudo na circunscrio, de acordo com o
respectivo estatuto (LE, art. 4o). , pois, necessrio que haja sido constitudo definitivamente h pelo menos um ano antes da data das eleies e, ademais, esteja regularmente
instalado e em funcionamento na circunscrio do pleito que pretende disputar.
Por filiao compreende-se o vnculo jurdico estabelecido entre um cidado e a entidade partidria. regulada nos artigos 16 a 22 da Lei Orgnica dos Partidos Polticos
(LOPP), bem como no estatuto da agremiao poltica.
A Justia Eleitoral mantm banco de dados, no qual so relacionados todos os filiados. O banco alimentado pelos prprios partidos. Estes, na segunda semana dos
meses de abril e outubro de cada ano, devem remeter Justia Eleitoral a relao dos
nomes de todos os seus filiados, da qual constar a data de filiao, o nmero dos ttulos eleitorais e das sees em que esto inscritos (LOPP, art. 19). No sendo a relao
remetida nos prazos aludidos, presume-se que o rol de filiados anteriormente informado

Elegibilidade

155

permanece inalterado. Omitindo-se os rgos de direo da agremiao, facultado ao


prejudicado requerer, diretamente Justia Eleitoral, a incluso de seu nome no rol de
filiados.
Havendo omisso no banco de dados ou na lista, a Smula no 20 do TSE permite
que a filiao seja demonstrada por outros meios. Mas vale ressaltar que se tal demonstrao tiver de ser feita em processo de registro de candidatura h rigor quanto exigncia de prova robusta de filiao partidria. Nesse sentido: (i) [...] 1. De acordo com
a jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral, nem a ficha de filiao partidria nem a
declarao unilateral de dirigente de partido so aptas a comprovar a regular e tempestiva filiao. [...] (TSE AgR-REspe no 195855/AM PSS 3-11-2010); (ii) [...] 4. Documentos produzidos unilateralmente por partido poltico ou candidato na espcie, ficha
de filiao, ata de reunio do partido e relao interna de filiados extrada do respectivo
sistema no so aptos a comprovar a filiao partidria, por no gozarem de f pblica.
No incidncia da Smula 20/TSE. [...] (TSE AgR-REspe no 338745/SP PSS 6-102010). Em igual sentido: TSE AgR-REspe no 31070/GO PSS 27-11-2008; AgR-REspe
no 29111/GO PSS 23-10-2008).
Acaso haja duplicidade ou pluralidade de filiaes (casos em que o mesmo cidado
figura filiado a dois ou mais partidos), prevalecer a mais recente, devendo a Justia
Eleitoral determinar o cancelamento das demais (LOPP, art. 22, pargrafo nico com a
redao da Lei no 12.891/2013).
Para concorrer s eleies, o candidato dever estar com a filiao deferida pelo
partido h pelo menos um ano antes do pleito. No entanto, o estatuto poder estabelecer prazo superior, o qual no poder ser alterado em ano de eleio (LE, art. 9o; LOPP,
arts.18 e 20). As excees a essa regra ficam por conta de alguns agentes pblicos que,
por determinao constitucional, no podem dedicar-se a atividades poltico-partidrias.
o caso de magistrados (CF, art. 95, pargrafo nico, III), membros do Ministrio Pblico
(CF, art. 128, II, e), ministros do Tribunal de Contas da Unio (CF, art. 73, 3o) e militares (CF, art. 142, 3o, V).
Apesar de dispensados de cumprir o prazo de filiao partidria de um ano, fixado
em lei ordinria, tais agentes tm de satisfazer a condio de elegibilidade em apreo,
filiando-se a um partido no mesmo prazo previsto para a desincompatibilizao. Todavia, essa regra no alcana o militar, a quem proibida a filiao partidria. Assim, magistrados, representantes do Ministrio Pblico e membros de Tribunais de Contas, para
se candidatarem, podero filiar-se a partido poltico at seis meses antes do pleito (LC
no64/90, arts. 1o, II, a, 8, 14 e j). Nesses casos, o tempo exigido de filiao partidria
coincide com o prazo previsto para desincompatibilizao. esse o entendimento consagrado na jurisprudncia:
[...] 2. O prazo de filiao partidria para aqueles que, por fora de disposio constitucional, so proibidos de exercer atividades poltico-partidrias, deve corresponder, no mnimo,
ao prazo legal de desincompatibilizao fixado pela Lei Complementar no 64/90 [...] (TSE
Res. no 23.180, Consulta no 1.731 DJe 11-12-2009, p. 10).

156

Direito Eleitoral Gomes

[...] II Os membros do Ministrio Pblico da Unio se submetem vedao constitucional de filiao partidria, dispensados, porm, de cumprir o prazo de filiao partidria
fixado em lei ordinria, a exemplo dos magistrados, devendo satisfazer tal condio de elegibilidade at seis meses antes das eleies, de acordo com o art. 1o, inciso II, alnea j, da
LC no64/90, sendo certo que o prazo de desincompatibilizao depender do cargo para o
qual o candidato concorrer. III No se conhece de questionamentos formulados em termos
amplos. IV A aplicao da EC no 45/2004 imediata e sem ressalvas, abrangendo tanto
aqueles que adentraram nos quadros do Ministrio Pblico antes, como depois da referida
emenda Constituio (TSE Res. no 22.095, Consulta no 1.154 DJ 24-10-2005, p. 89).
Prazo para filiao partidria de quem pretenda disputar as eleies de outubro de 1998. 2.
O prazo de filiao partidria, ainda que seja a primeira, com vistas s eleies de outubro
de 1998, de 1 (um) ano antes da sua realizao, podendo o estatuto partidrio estabelecer
prazo superior a 1 (um) ano. 3. Exceo quanto aos magistrados, militares e membros de
tribunais de contas da Unio, cujo prazo de filiao partidria de 6 (seis) meses antes das
eleies. 4. Leis nmeros 9.096, de 19-9-1995, arts. 18 e 20; 9.504, de 30-9-1997, art. 9o
(TSE Res. no 19.988, Consulta no 354 DJ 6-11-1997, p. 56993).

2.6 Idade mnima


Conforme salientado, a elegibilidade no alcanada de um jacto, mas por etapas. O
artigo 14, 3o, da Lei Maior determina a idade mnima que o nacional deve ter para concorrer a cargos pblicos eletivos. Assim, dever contar com: (a) 35 anos para Presidente,
Vice-Presidente da Repblica e Senador; (b) 30 anos para Governador e Vice-Governador
de Estado e do Distrito Federal; (c) 21 anos para Deputado Federal, Deputado Estadual
ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz; (d) 18 anos para Vereador.
A Constituio adotou o critrio cronolgico, de modo que somente ao atingir a idade especificada estar preenchida a condio de elegibilidade em apreo. O menor emancipado, por exemplo, no a preenche.
Registro Recurso especial Condio de elegibilidade Candidato a deputado esta
dual com idade inferior ao exigido pelo art. 14, 3o, VI, c, da Constituio Federal, porm
emancipado Impossibilidade Recurso no conhecido (TSE REspe no 20.059/TO, PSS
3-9-2002).

evidente a preocupao em se exigir maior grau de conscincia, experincia e maturidade dos candidatos de acordo com a importncia e a complexidade das funes inerentes ao cargo. No entanto, esse desiderato pode ser frustrado na prtica. Por exemplo:
exige-se que o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica tenham, no mnimo, 35 anos;
no entanto, de acordo com o artigo 80 da Constituio, em caso de impedimento ou vacncia de ambos os cargos, ser chamado ao exerccio da Presidncia da Repblica o Presidente da Cmara dos Deputados, cuja idade poder ser de 21 anos. O mesmo ocorre
com Governadores e Prefeitos, que podero ser substitudos por Deputado Estadual ou
Vereador com idade de 21 e 18 anos, respectivamente.

Elegibilidade

157

Em que oportunidade o limite de idade deve ser atingido? Na ocasio do registro da


candidatura, no momento da eleio, da diplomao ou da posse? Prescreve o artigo11,
2o, da Lei das Eleies que o requisito da idade mnima deve ser atendido na data da
posse. Embora controvertida, essa regra tem sido prestigiada na jurisprudncia, a ver:
[...] Diversa a situao da condio de idade mnima, que se verifica na data prevista
da posse, por expressa previso legal ( 2o do art. 11 da Lei no 9.504/97). Recurso especial desprovido (TSE REspe no 22.900/MA PSS 20-9-2004).
No era essa a posio da Corte Superior Eleitoral. Em seus precedentes encontrava-se assentado que a idade mnima deveria ser atendida na data da eleio. Tal entendimento conta com expressivos apoios doutrinrios. Pontifica Moraes (2002, p. 239, nota
1) que a Constituio estabelece, claramente, o requisito da idade mnima como condio para que o candidato possa ser escolhido pelo eleitorado fato esse que ocorre na
data do pleito eleitoral , e no como condio de posse. Por isso, entende como inconstitucional a regra inscrita no 2o do artigo 11 da Lei no 9.504/97. Deveras, a data relevante o dia do pleito, pois nesse momento que os candidatos so votados. A posse j
um fato posterior, que nada tem com as condies de elegibilidade.
Independentemente do momento em que o requisito da idade mnima deva ser atendido, o certo que o candidato poder contar com idade inferior exigida quando do registro da candidatura, desde que a complete at a data da posse ou da eleio, conforme
o caso. Nessa linha, um adolescente de 17 anos poder registrar sua candidatura para o
cargo de Vereador, uma pessoa de 20 anos poder ser candidata a Prefeito. O problema,
no primeiro caso, que, na tica civil, o candidato ainda relativamente incapaz, e irresponsvel j que inimputvel no prisma criminal.

3 Elegibilidade de militar
Considera-se militar o integrante das Foras Armadas (Exrcito, Marinha e Aeronutica), devotado realizao de atividade de carter militar. Excetuando-se o conscrito,
o militar alistvel e elegvel. De se ver que o artigo 52 do Estatuto dos Militares (Lei
no6.880/80) no foi recepcionado pela Constituio Federal. Entretanto, a elegibilidade
do militar apresenta peculiaridades que a prpria Lei Maior fez questo de gizar.
Dispe o artigo 142, 3o, V, da Constituio que o militar, enquanto em servio ativo, no pode estar filiado a partidos polticos. Sendo a filiao partidria uma das condies de elegibilidade, como poderia o militar em atividade exercer sua cidadania passiva
reconhecida e afirmada na Lei Maior se est proibido de filiar-se a partido poltico?
Para superar a coliso, Mendes (1994, p. 107) propugnava haver necessidade de no se
estabelecer qualquer lapso temporal anterior a apresentao e registro da candidatura por meio de partido poltico. O TSE, interpretando construtiva e prospectivamente
a Constituio, entende que a filiao partidria no exigvel do militar da ativa que
pretenda concorrer a cargo eletivo, bastando a apresentao pela respectiva agremiao
de pedido de registro de candidatura aps prvia escolha em conveno partidria (TSE

158

Direito Eleitoral Gomes

Res. no 21.787/2004). No necessrio, nesse caso, que o militar-candidato esteja filiado a partido, sendo suficiente que detenha cidadania ativa, ou seja, que esteja inscrito
como eleitor, e tenha seu nome escolhido na conveno realizada pela agremiao pela
qual pretende concorrer.
No h exceo relativamente s demais condies de elegibilidade, devendo o militar ostent-las. Em razo de encontrar-se sujeito a frequentes transferncias de domiclio,
chegou-se a discutir se do militar tambm seria exigvel domiclio eleitoral por um ano na
circunscrio do pleito. A esse respeito, assentou o TSE:
1. A condio de elegibilidade referente ao domiclio eleitoral um ano antes do pleito, na
respectiva circunscrio, tambm se aplica aos servidores pblicos militares e no foi afastada pelo disposto no art.55, 2o, do CE, que trata apenas da possibilidade de transferncia
do ttulo eleitoral sem necessidade do transcurso de um ano da inscrio anterior no caso
de servidores pblicos civis ou militares que tenham sido transferidos ou removidos. 2. A
exigncia de domiclio eleitoral na circunscrio por no mnimo um ano antes do pleito configura requisito de natureza objetiva que se destina verificao do mnimo liame poltico e
social entre o candidato, a circunscrio eleitoral e o eleitorado que representa. Assim, considerando que a mencionada condio de elegibilidade constitui norma de proteo ao interesse pblico, a sua incidncia no pode ser afastada sob a tica da realizao de interesse
individual. 3. Recurso especial eleitoral a que se nega provimento (TSE REspe no22.378/
MG PSS 13-9-2012).

Reza o artigo 14, 8o, da Constituio Federal:


8o O militar alistvel elegvel, atendidas as seguintes condies:
I se contar menos de dez anos de servio, dever afastar-se da atividade;
II se contar mais de dez anos de servio, ser agregado pela autoridade superior e, se eleito, passar automaticamente, no ato da diplomao, para a inatividade.

Logo, a partir do registro da candidatura, o candidato-militar em atividade ser afastado definitivamente, se contar menos de dez anos de servio, sendo, pois, desligado da
organizao a que pertence. Entretanto, se tiver mais de dez anos de servio, ser agregado. O afastamento e a agregao s ocorrero com o deferimento do registro da candidatura (TSE Ac. no 20.169/2002 e no 20.318/2002).
Na condio de agregado ou adido, o militar deixa de ocupar vaga na escala hierrquica da organizao a que serve, embora continue a figurar no respectivo registro militar, sem nmero, no mesmo lugar que at ento ocupava (vide Estatuto dos Militares,
arts. 80 e 84). No sendo eleito, retorna caserna, reassumindo seu posto. Se eleito, passa, automaticamente, inatividade no ato da diplomao.
Observe-se que, se o militar j estiver na reserva remunerada, a restrio aludida
inaplicvel, sendo exigida sua filiao partidria pelo prazo legal. Se a passagem para a
inatividade se der a menos de 1 ano da escolha em conveno, dever o militar filiar-se

Elegibilidade

159

a partido poltico no prazo de 48 horas, contado da entrada na inatividade, cumprindo,


assim, a condio de elegibilidade relativa filiao partidria.
A restrio elegibilidade do conscrito assenta diz Bonavides (2010, p. 254) na
convenincia de se preservar [...] a solidez dos laos de disciplina nas fileiras militares,
uma vez que evita: (a) a presso dos oficiais sobre os soldados; (b) o ingresso da poltica
nos quartis, com abalo ou quebra do princpio de autoridade e disciplina. Vale salientar
que as Foras Armadas contam com grande nmero de conscritos em suas bases, os cargos que esses ocupam no tm carter efetivo, tampouco duradoura a relao jurdica
que, nessa qualidade, mantm com o Estado.

4Reelegibilidade
A reeleio no pertence histria do sistema poltico brasileiro, haja vista que desde a primeira Constituio Republicana, de 1891, esse instituto jamais foi contemplado.
A derrubada da monarquia imperial fixou de forma indelvel na conscincia coletiva
brasileira a ideia da necessidade de rotatividade no poder, base do sistema republicano.
Por outro lado, sempre pairou na classe poltica o temor de que o mandatrio supremo
da nao pudesse perpetuar-se no comando do Estado, o que poderia ser alcanado com
o exerccio de sucessivos mandatos. Quebrando essa tradio, a EC no 16/97 introduziu
o instituto da reeleio nos seguintes termos: O Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substitudo no curso dos mandatos podero ser reeleitos para um nico perodo subsequente
(CF,art.14, 5o).
Assim, os chefes do Poder Executivo, ou quem os houver sucedido ou substitudo,
podero renovar seus mandatos para um nico perodo subsequente. Vencido o segundo
mandato, tornam-se inelegveis para o mesmo cargo no perodo sucessivo. Frise-se que a
inelegibilidade ocorre para o terceiro mandato consecutivo, de sorte que a mesma pessoa
no est proibida de ser mandatria por trs, quatro ou cinco vezes, desde que no haja
sucessividade a partir do segundo mandato. Assevera Moraes (2002, p. 245) ter sido essa
a regra trazida pela EC no 16/97,
mesmo porque, se a Constituio brasileira pretendesse impedir que uma mesma pessoa
exercesse mais de dois mandatos na Chefia do Executivo, utilizar-se-ia da frmula [...] podero ser reeleitos para um nico perodo, pois, dessa maneira, irrelevante seria a sucessividade ou no dos mandatos, e no da adotada pela EC no 16/97: [...] podero ser reeleitos
para um nico perodo subsequente.

O candidato reeleio deve igualmente ostentar as condies de elegibilidade. Assim, por exemplo, no poder disputar a reeleio quem no estiver filiado a partido
poltico h pelo menos um ano antes do pleito ou que esteja com seus direitos polticos
suspensos.

160

Direito Eleitoral Gomes

5 Momento de aferio das condies de elegibilidade


Em que momento o postulante a cargo poltico-eletivo deve reunir as condies de
elegibilidade? Quando requerer o registro de sua candidatura, no dia das eleies, na diplomao ou na posse?
Reza o 10 do artigo 11 da Lei no 9.504/97 (acrescentado pela Lei no 12.034/2009):
As condies de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalizao do pedido de registro da candidatura, ressalvadas as alteraes,
fticas ou jurdicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade.
A primeira parte dessa regra deixa claro que as condies de elegibilidade devem
ser aferidas no momento da formalizao do pedido de registro da candidatura. Pacfico
esse entendimento na jurisprudncia, conforme revelam os seguintes julgados da Corte Superior Eleitoral: REspe no 25616/PR PSS 4-9-2012; REspe no 363171/SP DJe, t.
184, 25-9-2012, p. 8; AgR-REspe no 97112/PR PSS 4-10-2012; REspe no 524951/SP
DJe, t. 196, 9-10-2012, p. 18. Assim, se no momento em que o registro de candidatura
requerido no estiverem preenchidas todas as condies de elegibilidade, o requerimento
deve ser repelido.
No entanto, a mesma Lei no 9.504/97, em seu artigo 9o, prescreve que o alistamento
e o domiclio eleitorais e a filiao partidria sejam aferidos com base no dia do pleito.
No tocante idade mnima exigida para certos cargos, a situao ainda mais favorvel
ao candidato, eis que, vista do disposto no artigo 11, 2o, da Lei no 9.504/97, impe-se
que essa condio de elegibilidade seja apurada no momento da posse.
Diante disso, preciso distinguir o momento de aferio do momento de perfeio
das condies de elegibilidade. Se a aferio ou conferncia feita na ocasio do registro,
nem todas as condies devem estar completas, perfeitas, nessa oportunidade.
Para melhor compreenso desse tema, a doutrina tem feito distines baseadas na
concepo civilista do vocbulo termo. Como se sabe, denomina-se termo a clusula que
subordina o incio ou a cessao da eficcia de um negcio jurdico a evento futuro e
certo. O termo distingue-se da condio, pois esta se liga a evento futuro e incerto. H,
pois, no termo, a certeza de que o evento futuro ocorrer. Nesse diapaso, assinala Castro
(2006, p. 145) que todas as condies de elegibilidade, que podem ser preenchidas com
o simples advento do termo, tm na data da eleio o seu marco. Enquadram-se nessa
hiptese as condies de elegibilidade previstas nos incisos III, IV, V e VI do 3o, artigo
14, da Constituio. Conforme visto, preciso que o pr-candidato esteja por, no mnimo,
um ano alistado como eleitor; tambm necessrio que tenha um ano de domiclio eleitoral na circunscrio e de filiao partidria; quanto idade mnima, nada mais certo
que seu advento.
A partir desses parmetros, considera-se como termo, por exemplo, a data em que o
postulante a candidato completar um ano de filiao partidria, um ano de alistamento e domiclio eleitorais na circunscrio. que o dies ad quem desses prazos certo, fatal. Assim, se a filiao ocorreu em setembro de 2007, induvidoso que nas eleies de

Elegibilidade

161

outubro de 2008 o pr-candidato j contar com mais de um ano de filiao partidria,


sem que para isso tenha de adotar outra providncia seno aguardar o advento do termo.
A situao diversa quando estiver em jogo uma lea ou incerteza futura. Suponha-se que, no dia em que o registro da candidatura pleiteado, o interessado estiver com
seus direitos polticos suspensos em virtude de condenao criminal transitada em julgado. Ainda que haja a probabilidade de a pena vir a ser extinta antes da data da eleio, e
os direitos polticos serem recobrados em sua plenitude, o requerimento de registro dever ser indeferido. que, nessa hiptese, no comparece a certeza quanto ocorrncia do
evento futuro, consistente na extino da pena na data projetada afinal, por uma razo
qualquer, a pena poderia no ser extinta antes da eleio, j que essa deciso depende do
preenchimento de vrios pressupostos, os quais ainda devero passar pelo crivo do juiz
da vara de execuo criminal. Em tal caso adverte com razo Castro (2006, p. 146) ,
se o registro da candidatura fosse deferido em julho, na expectativa de que o candidato
viesse a cumprir toda a sua pena antes da eleio, e se isso efetivamente no se verificasse, ter-se-ia de conviver com a eventual eleio de um no elegvel. a incerteza quanto
extino da pena que leva a Justia Eleitoral a indeferir o pedido de registro.
No desarrazoada a exigncia de que condies de elegibilidade devam estar perfeitas na data do pleito. Afinal, trata-se de requisitos para que o cidado seja ou no
eleito, fato que somente ocorre quando a vontade popular expressa nas urnas. A manifestao de vontade do povo constitui, pois, marco fundamental. Antes disso, h mera
preparao para o exerccio do sufrgio. No necessrio, portanto, que no momento do
registro da candidatura o pr-candidato as ostente integralmente, desde que at a data
das eleies elas estejam perfeitas. Cumpre no confundir o momento de aferio e o de
perfeio de tais condies.
J a parte final do citado 10, artigo 11, LE, ressalva as alteraes, fticas ou jurdicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade. Assim, a inelegibilidade
existente na ocasio em que o pedido de registro formalizado e que levou ao seu indeferimento, deve ser desconsiderada se posteriormente deixar de existir, o que implicar,
ao final, o deferimento do pedido de registro de candidatura.
Ocorre que o termo inelegibilidade na parte final do citado pargrafo 10 foi interpretado restritivamente pela jurisprudncia, no abarcando as condies de elegibilidade.
Restringe-se, pois, to s s causas de inelegibilidade. Nesse sentido, confira-se: i) [...] 2.
Segundo a jurisprudncia do TSE, a quitao eleitoral condio de elegibilidade, razo
pela qual no se enquadra na ressalva prevista no artigo 11, 10, da Lei 9.504/97, que
se refere exclusivamente s causas de inelegibilidade. Precedentes. 3. Recurso especial
no provido (TSE REspe no 363171/SP DJe, t. 184, 25-9-2012, p. 8); ii) Segundo a
jurisprudncia deste Tribunal, o pagamento de multa, no caso, por propaganda antecipada, aps o pedido de registro de candidatura, no tem o condo de afastar a falta de
quitao eleitoral, no se aplicando a essa condio de elegibilidade o disposto na parte
final do 10 do artigo 11 da Lei no 9.504/97. Recurso especial no provido (TSE REspe
no 524951/SP DJe, t. 196, 9-10-2012, p. 18).

162

Direito Eleitoral Gomes

Contra essa interpretao restritiva, foi ajuizada no Supremo Tribunal Federal a ADI
n 4856 MC/DF. Pretendia o autor que se conferisse ao referido 10 interpretao conforme Constituio, de maneira que as alteraes fticas ou jurdicas supervenientes
ao registro da candidatura que afastem a inicial ausncia de condio de elegibilidade
pudessem ser consideradas, ensejando o posterior deferimento do registro. Pretendia-se,
em suma, que as condies de elegibilidade fossem submetidas ao mesmo tratamento
dispensado s inelegibilidades, e que a aquisio superveniente de elegibilidade fosse considerada e valorada. Ocorre, porm, que o pedido de medida cautelar formulado
nessa demanda foi indeferido ao argumento de que o entendimento que o E. Tribunal
Superior Eleitoral tem adotado na interpretao desse mesmo preceito normativo parece
revestir-se de correo jurdica, alm de revelar-se impregnado de suficiente e adequado
coeficiente de razoabilidade [...] (STF ADI no 4856 MC/DF Rel. Min. Celso de Mello
DJe 198 9-10-2012).
o

Entretanto, vale registrar que, ao apreciar o REspe no 80982/AM (PSS 27-8-2014),


a Corte Superior Eleitoral, por maioria, modificou o entendimento acima delineado, assentando, agora, que as condies de elegibilidade podem, sim, ser aferidas aps a data
da formalizao do registro de candidatura, enquanto o feito se encontrar na instncia
ordinria.
preciso discernir o efetivo preenchimento das condies de elegibilidade de sua
prova. Por vezes, o requerimento de registro de candidatura vem desacompanhado de documento comprobatrio da situao do pr-candidato. Em tal caso, dever o rgo judicial abrir o prazo de setenta e duas horas para diligncias (LE, art. 11, 3o). Nesse lapso
o documento faltante deve ser levado aos autos, sob pena de indeferimento do requerimento. O fundamento para a negativa de registro consiste na falta de apresentao da
documentao adequada. Note-se que o documento faltante no poder ser juntado aos
autos posteriormente, juntamente com recursos interpostos pelo interessado, face ocorrncia de precluso. Mas isso no ocorrer se antes no tiver sido facultada a realizao
de diligncias, caso em que o defeito poder ser sanado ulteriormente. A esse respeito,
reza a Smula no 3 do TSE: No processo de registro de candidatos, no tendo o juiz aberto prazo para o suprimento de defeito da instruo do pedido, pode o documento, cuja
falta houver motivado o indeferimento, ser juntado com o recurso ordinrio. Tornou-se
pacfico esse entendimento: 1. A jurisprudncia deste Tribunal admite a apresentao
de documento faltante at a oposio de embargos de declarao na instncia ordinria,
desde que no tenha sido aberto o prazo de 72 horas previsto no art. 32 da Res. TSE
no23.373/2011. [...]. (TSE AgR-REspe no 27609/RJ PSS 27-9-2012).

6 Arguio judicial de falta de condio de elegibilidade


A ausncia de condio de elegibilidade deve ser conhecida e decidida pela Justia
Eleitoral por ocasio do processo de registro de candidatura. absoluta a competncia
para apreciar essa matria, tendo sido distribuda entre os rgos das trs instncias da

Elegibilidade

163

Justia Eleitoral. Sua determinao se d pelo tipo de eleio. Conforme estabelece o artigo 2o da LC no 64/90, ser competente: o TSE, quando se tratar de candidato a Presidente
ou Vice-Presidente da Repblica; o TRE, quando se tratar de candidato a Senador, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Deputado Federal, Deputado
Estadual e Deputado Distrital; o Juiz Eleitoral, quando se tratar de candidato a Prefeito,
Vice-Prefeito e Vereador.
Por ser matria de ordem pblica, no processo de registro dado ao rgo judicial
afirmar de ofcio a ausncia de condio de elegibilidade. Tambm a pessoa legitimada
pode impugnar o pedido de registro, valendo-se, para tanto, da ao de impugnao de
registro de candidatura AIRC.
A ausncia de condio de elegibilidade pode acarretar negao do registro de candidatura ou sua cassao na superior instncia da Justia Eleitoral, se j tiver sido deferido
(LC no 64/90, art.15).
Devido sua natureza constitucional, a matria em apreo no se submete precluso temporal. De tal maneira, caso a falta de condio de elegibilidade no seja arguida
na ocasio do registro e o candidato venha a ser eleito, poder ter seu diploma impugnado via recurso contra expedio de diploma (RCED), conforme prev o artigo 262 do CE,
com a redao dada pela Lei no 12.891/ 2013.

7 Perda superveniente de condio de elegibilidade


Em tese, pode haver perda superveniente de condio de elegibilidade. No momento
em que o registro de candidatura pleiteado, o cidado rene todas as condies e tem
deferido o registro. Entretanto, durante o processo eleitoral perde uma delas. Isso ocorreria, e. g., se durante o processo eleitoral o candidato brasileiro naturalizado tivesse sua
naturalizao cancelada por sentena judicial emanada da Justia Federal (CF, arts.12,
4o, I, 14, 3o, I, e 109, X) ou invalidada (Lei no 6.815/80, art.112, 2o e 3o), bem como
se deixasse de se encontrar no pleno exerccio dos direitos polticos (CF, arts.14, 3o,
II) ou, ainda, se ele se desfiliasse ou fosse expulso do partido pelo qual concorre sem que
fosse substitudo (CF, art.14, 3o, V).
Por se tratar de condio para o exerccio da cidadania passiva, poderia a Justia
Eleitoral declarar ex officio a extino da candidatura? E se o candidato for eleito, ter direito diplomao? Haver nulidade no diploma conferido a quem no ostente condio
de elegibilidade?
Face ao relevante interesse pblico que se apresenta, parece razovel que a Justia
Eleitoral possa extinguir o registro do candidato.
A esse respeito, o artigo 14 da LE sujeita ao cancelamento do registro os candidatos
que, at a data da eleio, forem expulsos do partido, em processo no qual seja assegurada ampla defesa e sejam observadas as normas estatutrias. Todavia, alm do alcance

164

Direito Eleitoral Gomes

desse dispositivo ser limitado, o seu pargrafo nico condiciona o cancelamento do registro solicitao do partido.
Na verdade, em razo do relevante interesse pblico que se encontra em jogo, impe-se que a Justia Eleitoral possa cancelar o registro de candidatura ou, pelo menos,
que se admita a legitimidade ativa do Parquet eleitoral para pleitear tal cancelamento
sempre que houver perda superveniente de condio de elegibilidade.
De todo modo, no caso de cancelamento, preciso lembrar que, por fora do artigo5o, LIV, da Lei Maior, o ato respectivo deve ser precedido de processo prprio, no qual
seja o interessado cientificado para, querendo, se defender. Sendo ferido direito lquido e
certo, pode-se cogitar a impetrao de mandado de segurana.
No que concerne negao de diploma, vale registrar que a impugnao diplomao feita pelo recurso contra expedio de diploma (RCED), previsto no art.262 do CE.
A Lei no12.891/2013 conferiu nova redao a esse dispositivo, prevendo expressamente,
o cabimento de RCED no caso de falta de condio de elegibilidade. Devido sua natureza constitucional, essa matria no se submete precluso temporal. Logo, poder
ser arguida tanto a falta de condio de elegibilidade j existente na fase de registro de
candidatura, quanto a surgida posteriormente.

Inelegibilidade

1 Caracterizao da inelegibilidade
1.1 Conceito de inelegibilidade
Denomina-se inelegibilidade ou ilegibilidade o impedimento ao exerccio da cidadania passiva, de maneira que o cidado fica impossibilitado de ser escolhido para ocupar
cargo poltico-eletivo. Em outros termos, trata-se de fator negativo cuja presena obstrui
ou subtrai a capacidade eleitoral passiva do nacional, tornando-o inapto para receber
votos e, pois, exercer mandato representativo. Tal impedimento provocado pela ocorrncia de determinados fatos previstos na Constituio ou em lei complementar. Sua incidncia embaraa a elegibilidade, esta entendida como o direito subjetivo pblico de
disputar cargo eletivo. Para Niess (1994, p. 5), a inelegibilidade consiste no obstculo
posto pela Constituio ou por lei complementar ao exerccio da cidadania passiva, por
certas pessoas, em razo de sua condio ou em face de certas circunstncias. a negao
do direito de ser representante do povo no Poder. Esclarece o autor tratar-se de barreira
intransponvel que desautoriza o exerccio regular de mandato poltico, porquanto o inelegvel no goza do direito de ser votado, embora possa votar.
Preleciona Ferreira Filho (2005, p. 116) que a
inelegibilidade uma medida destinada a defender a democracia contra possveis e provveis abusos. Em sua origem, na Constituio de 1934, aparecia ela como medida preventiva, ideada para impedir que principalmente os titulares de cargos pblicos executivos,
eletivos ou no, se servissem de seus poderes para serem reconduzidos ao cargo, ou para

166

Direito Eleitoral Gomes

conduzirem-se a outro, assim como para eleger seus parentes. Para tanto, impedia suas candidaturas, assim como a de cnjuge ou parentes, por um certo lapso de tempo (art. 112).
Visava-se, pois, impedir o uso abusivo de cargos pblicos.

Atualmente, as hipteses de inelegibilidade no objetivam apenas impedir o abuso


no exerccio de cargos, empregos ou funes pblicos, pois, conforme dispe o artigo 14,
9o, da Constituio, apresentam igualmente o objetivo de salvaguardar a normalidade
e a legitimidade das eleies contra influncias abusivas do poder econmico e poltico.
No se deve confundir inelegibilidade com inalistabilidade e condies de elegibilidade. Conforme visto, a inalistabilidade expressa impedimentos relativos ao alistamento
eleitoral, de sorte que a pessoa no pode inscrever-se eleitora, ficando tolhida sua capacidade eleitoral ativa. J as condies de elegibilidade so requisitos positivos que o
cidado deve preencher para ser candidato a cargo eletivo; aqui, encontra-se em jogo a
capacidade eleitoral passiva, o jus honorum.
No obstante, s vezes o legislador emprega o termo inelegibilidade em sentido amplo, nele encerrando a noo de condio de elegibilidade. o que faz, e. g., no artigo
2o da LC no 64/90, ao prescrever a competncia da Justia Eleitoral para conhecer e decidir as arguies de inelegibilidade; ou no artigo 15 da mesma norma, ao estabelecer
que ser negado registro ou cancelado o diploma de candidato cuja inelegibilidade for
declarada por rgo colegiado ou em deciso transitada em julgado. bvio que o vocbulo inelegibilidade, nesses casos, compreende as condies de elegibilidade.

1.2 Natureza jurdica e fundamento da inelegibilidade


Perquirir a natureza jurdica de um instituto equivale a pesquisar sua localizao no
sistema jurdico, de modo a descobrir a categoria ou gnero a que se encontra relacionado.
Tanto a elegibilidade quanto a inelegibilidade podem ser pensadas como estado ou
status eleitoral da pessoa, integrantes, portanto, de sua personalidade.
Georg Jellinek (apud ALEXY, 2008, p. 255) elaborou uma teoria sobre o status, na
qual este formal ou abstratamente caracterizado como uma relao com o Estado que
qualifica o indivduo. O status integra a personalidade, de maneira que se liga dimenso do ser da pessoa e no de seu patrimnio (dimenso do ter). Em sua concepo, o
jusfilsofo alemo distingue quatro status, a saber: status passivo ou subiectionis, status
negativo ou libertatis, status positivo ou civitatis e status ativo ou da cidadania ativa. Aqui,
apenas importa destacar os denominados status passivo e ativo. Reporta Alexy (2008,
p.256) que no status passivo encontra-se o indivduo em razo de sua sujeio ao Estado (...) no mbito da esfera de obrigaes individuais. [...]. Assim: [...] o fato de que
a se encontra no status passivo significa simplesmente que existe algum dever ou proibio estatal ao qual a esteja sujeito, ou que poderia legitimamente existir algum dever
ou proibio, ou seja, que o Estado teria uma competncia diante de a para estabelecer
algum dever ou proibio que o afetasse, o que significa que a se encontra, em relao
ao Estado, em uma posio de sujeio [...]. J o status ativo liga-se ao conceito de

Inelegibilidade

167

competncia, esta entendida como poder ou faculdade de agir reconhecido s pessoas.


Assinala Alexy (2008, p. 268): Para que o indivduo seja inserido nesse status, a ele devem ser outorgadas capacidades que estejam alm de sua liberdade natural, como, por
exemplo, o direito de votar. [...].
Sob outra perspectiva, assevera Ascenso (2000, p. 148, 149) que estados so posies ocupadas pela pessoa na vida social, de que resultam graduaes da sua capacidade. Compreende posies tpicas que situam as pessoas na vida em sociedade e que so
normativamente previstas para todos que se encontrarem em determinadas condies.
Tradicionalmente, apontam-se na doutrina jurdica trs espcies de estado, a saber:
individual, familiar (status familiae) e poltico (status civitatis). No mais se cogita do status libertatis, pois, quanto a ele, a todos assegurado o direito fundamental liberdade
(CF, art. 5o, caput). Sob o aspecto individual, envolve o estado situaes fsico-psquicas
da pessoa, pelo que se considera: idade (embrio, nascituro, criana, adolescente, idoso,
emancipado), sexo (masculino e feminino), sade (higidez ou insanidade psquica, grau
de desenvolvimento mental, interdito). O status familiae posiciona a pessoa na famlia,
qualificando-a como solteira, casada, companheira, pai, me, filha, sogro, nora, genro,
divorciada, viva. A seu turno, o status civitatis diz respeito ao vnculo do indivduo com a
polis ou Estado. Sob essa perspectiva, pode a pessoa ser nacional, estrangeira ou aptrida.
A definio do estado poltico apresentou grande relevo na antiguidade, particularmente
no Imprio e no Direito Romanos, onde aos estrangeiros no eram conferidos os mesmos
direitos que aos cidados romanos. No entanto, atualmente a importncia dessa classificao encontra-se arrefecida, j que, a teor do disposto no artigo 5o da Lei Maior: Todos
so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. Permanecem, porm, algumas limitaes ao estrangeiro, pois a ele no atribudo jus suffragii nem jus honorum,
isto , os direitos de votar e ser votado para cargo pblico-eletivo, tampouco pode ser
proprietrio de empresa jornalstica e de radiodifuso sonora e de sons e imagens (CF,
arts. 14, 2o e 3o, I, e 222).
Consoante assinalei alhures (GOMES, 2009, p. 58, 59), do estado defluem variadas
situaes jurdicas, direitos, deveres e obrigaes. Cuida-se de matria que concerne
ordem pblica. Por isso, sua fixao em regra independe da vontade individual, no
podendo ser alterada por ato unilateral ou acordo de vontades. Trata-se de realidade objetiva, da qual cada pessoa titular e frui com exclusividade.
Assim, o cidado poder ostentar o status de elegvel e inelegvel, candidato, eleito,
diplomado, agente pblico. Como visto, o status de inelegvel impe restries esfera
jurdica da pessoa, a qual no pode ser eleita; j o status de elegvel confere-lhe o direito
subjetivo pblico de disputar o certame e participar do governo. O status de candidato
confere a seu titular diversos direitos e deveres, tais como: realizar propaganda eleitoral,
arrecadar recursos, no ser preso at 15 dias antes das eleies (CE, art. 236, 1o, salvo
em flagrante delito), ser diplomado se eleito, prestar contas Justia Eleitoral.
Adequao ao regime jurdico-eleitoral: compreenso do Supremo Tribunal Federal no
julgamento conjunto das ADCs no 29/DF e 30/DF, e da ADI no4.578/AC, todas tendo por
objeto a constitucionalidade da LC no135/10, o Supremo Tribunal Federal, por seu rgo

168

Direito Eleitoral Gomes

pleno, assentou o entendimento de que a elegibilidade a adequao do indivduo ao


regime jurdico constitucional e legal complementar do processo eleitoral. O termo
elegibilidade foi empregado em sentido amplo, denotando a presena das condies de
elegibilidade e a ausncia de causas de inelegibilidade. Trata-se da qualidade de elegvel, ou seja, que permite ao cidado receber votos vlida e eficazmente. Essa qualidade
definida pelo regime jurdico eleitoral, sendo elegvel o cidado que se conformar a esse
regime. No h direito adquirido a regime jurdico, conforme pacfico entendimento do
STF (ARE no 712790 AgR/RJ 2a T. Rel. Min. Gilmar Mendes DJe 11-12-2012; RE
no227755 AgR/CE 1a T. Rel. Min. Dias Toffoli DJe 23-10-2012. Assim, no se apresenta a ideia jurdica de sano, mas de mera adequao ou conformao ao regime vigente quando do requerimento de registro de candidatura. Em sua histria, a pessoa pode
registrar eventos diversos que ensejam a incidncia de uma causa de inelegibilidade; tais
eventos podem ou no se fundar na ocorrncia de sano pela prtica de ilcitos, sejam
estes penais, civis, administrativos ou poltico-eleitorais. A s existncia desses eventos
pode levar incidncia de uma causa de inelegibilidade. Disso resulta o efeito imediato da causa de inelegibilidade (respeitado apenas o princpio da anualidade previsto no
art.16 da CF), sem que se possa cogitar de retroatividade da norma que a instituiu, tampouco de violao a ato jurdico perfeito. Afinal, cuida-se apenas de mudana do regime
jurdico. Eis excerto da ementa do acrdo proferido nas aludidas aes:
1. A elegibilidade a adequao do indivduo ao regime jurdico constitucional e legal
complementar do processo eleitoral, razo pela qual a aplicao da Lei Complementar
no 135/10 com a considerao de fatos anteriores no pode ser capitulada na retroatividade
vedada pelo art. 5o, XXXVI, da Constituio, merc de incabvel a invocao de direito adquirido ou de autoridade da coisa julgada (que opera sob o plio da clusula rebus sic stantibus) anteriormente ao pleito em oposio ao diploma legal retromencionado; subjaz a mera
adequao ao sistema normativo pretrito (expectativa de direito). [...] (STF ADC no 29/
DF Pleno Rel. Min. Luiz Fux DJe 127, 29-6-2012).

A compreenso do Pretrio Excelso no incompatvel com a abordagem da inelegibilidade como status eleitoral. Mesmo porque o status deriva da conformao da pessoa
ao sistema normativo existente. dessa conformao que ele surge.
Em tal quadro, incidir a inelegibilidade sempre que na histria ou no patrimnio
jurdico do cidado figurar evento como tal definido na norma complementar. Assim, por
exemplo, inelegvel por oito anos a pessoa que tiver sido condenada pela prtica de um
dos crimes previstos na alnea e do inciso I do artigo 1o da LC no64/90 (independente da
natureza e do montante da pena aplicada), a que tenha perdido mandato legislativo (alnea b), a que tenha contra si ao eleitoral por abuso de poder julgada procedente (alneas d e h), o servidor pblico que tenha sido demitido do servio pblico (alnea o) etc.
Fundamento da inelegibilidade toda inelegibilidade apresenta um fundamento ou
uma causa especfica. Enquanto algumas so consequncia de sano, outras se fundam
na mera situao jurdica em que o cidado se encontra no momento de formalizao
do pedido de registro de candidatura, situao essa que pode decorrer de seu status

Inelegibilidade

169

profissional ou familiar, bem como de outras ocorrncias consideradas relevantes pelo


Estado-legislador.
No primeiro caso, tem-se a denominada inelegibilidade-sano ou cominada, conforme preveem os artigos 19 e 22, XIV, da LC no 64/90. Aqui, ao agente imposta a sano
de inelegibilidade como consequncia da prtica de abuso de poder. Est-se no campo
da responsabilidade eleitoral, havendo responsabilizao pela prtica de atos ilcitos ou
auferimento de benefcios destes decorrentes. O aludido inciso XIV tem carter material
e processual. A inelegibilidade constituda pela deciso judicial que julga procedente o
pedido o decisum tem matiz constitutivo-positivo.
No segundo caso, tem-se a chamada inelegibilidade originria ou inata. Deveras, o
entendimento consagrado na jurisprudncia o de que as situaes previstas no artigo
14, 4o a 7o, da Constituio Federal e no artigo 1o da LC no 64/90 no se tratam propriamente de sano jurdica, mas to somente da conformao do cidado ao regime
jurdico-eleitoral. Aqui, portanto, o provimento jurisdicional que reconhece a inelegibilidade tem carter meramente declaratrio. Como exemplo podem-se mencionar categorias profissionais que sofrem limitaes em sua esfera jurdica, tal qual ocorre com
membros da Magistratura e do Ministrio Pblico, que no podem se dedicar a atividade
poltico-partidria (CF, art. 95, pargrafo nico, III, art. 128, 5o, II, e); ademais, so inelegveis o cnjuge e os parentes at 2o grau de titulares do Poder Executivo. De maneira
que a inelegibilidade s ser declarada em futuro e eventual processo de registro de candidatura isso porque, na dico do 10 do artigo 11 da LE: as causas de inelegibilidade
devem ser aferidas no momento da formalizao do pedido de registro da candidatura.
Nessa oportunidade, os fatos estruturantes da inelegibilidade devem ser arguidos e demonstrados perante o rgo judicial eleitoral, a fim de que este, conhecendo-os, possa
declar-la e, consequentemente, indeferir o requerimento de registro de candidatura.
Nesse quadro, lcito asseverar que a inelegibilidade apresenta duplo fundamento.
De um lado, pode ser constituda pela aplicao de uma sano. De outro, pode ser declarada no processo de registro de candidatura, em razo da no adequao da situao do
cidado ao regime jurdico-eleitoral em vigor. Cada um desses casos submete-se a regramento prprio.

2 Incompatibilidade e desincompatibilizao
Denomina-se incompatibilidade o impedimento decorrente do exerccio de cargo, emprego ou funo pblicos. No que concerne a cargo eletivo, ela surge com o exerccio de mandato. Esse impedimento causa de inelegibilidade, fundando-se no conflito existente entre a
situao de quem ocupa um lugar na organizao poltico-estatal e a disputa eleitoral.
A inelegibilidade suscitada pela incompatibilidade s pode ser superada com a desincompatibilizao. Esta consiste na desvinculao ou no afastamento do cargo, emprego ou
funo pblicos, de maneira a viabilizar a candidatura. Conforme preleciona Ferreira (1989,
p. 313), desincompatibilizao a faculdade dada ao cidado para que se desvincule do
cargo de que titular, no prazo previsto em lei, tornando assim possvel a sua candidatura.

170

Direito Eleitoral Gomes

Destarte, nas hipteses de desincompatibilizao, o agente pblico pode escolher entre manter-se no cargo, emprego ou funo e no se candidatar ou sair candidato, e,
nesse caso, afastar-se temporria ou definitivamente, sob pena de tornar-se inelegvel, j
que estar impedido de ser candidato.
A finalidade desse instituto evitar o quanto possvel que candidatos ocupantes de
cargos pblicos coloquem-nos a servio de suas candidaturas, comprometendo no s os
desgnios da Administrao Pblica, no que concerne aos servios que devem ser prestados com eficincia populao, como tambm o equilbrio e a legitimidade da eleio.
As hipteses de desincompatibilizao so definidas na Constituio ou em lei complementar, que fixam prazos para que o agente pblico afaste-se do cargo, emprego ou
funo que ocupa. No havendo afastamento, incidir a inelegibilidade.

2.1 Desincompatibilizao e reeleio


J foi ressaltado que, embora contrariando a tradio poltico-constitucional brasileira, a EC no 16/97 alterou a redao do artigo 14, 5o, da Lei Maior, introduzindo a reeleio dos chefes do Poder Executivo. Podem, pois, concorrer reeleio para um nico
perodo subsequente. No entanto, no se previu que os ocupantes desses cargos tivessem
de se desincompatibilizar para disputar a reeleio, embora fosse essa uma exigncia tica das mais elementares. Assim, podem permanecer no exerccio de suas funes, apesar
de se encontrarem empenhados na campanha para a reeleio. Nisso tm como grande
aliado a mquina administrativa estatal, da qual so os dirigentes mximos.
Os resultados desse casusmo nefando so testemunhados por todos em anos eleitorais: o desequilbrio das eleies diante da inevitvel antecipao da campanha eleitoral
para um momento em que os demais partidos nem sequer escolheram seus candidatos
obviamente, o chefe do Executivo ser sempre o candidato natural do partido; a rea
lizao aberta de comcios e propagandas eleitorais em perodo vedado, sempre com a
desculpa de que se est inaugurando obras ou participando de eventos oficiais; o uso
abusivo de recursos pblicos para a realizao de toda sorte de viagens, sob o argumento
de que se est a realizar compromissos de governo; o cumprimento quase simultneo
de promessas feitas em palanques; , enfim, a sangria desatada dos cofres pblicos por
conta de suposta realizao de propaganda institucional.
Observe-se que, se os chefes do Poder Executivo sarem candidatos para outros cargos, tero de se desincompatibilizar, renunciando a seus mandatos at seis meses antes
do pleito (CF, art. 14, 6o).

3 Classificao das inelegibilidades


Tm-se propugnado critrios para classificar as inelegibilidades. Alguns deles so
apontados a seguir.
Quanto abrangncia por esse critrio, pode a inelegibilidade ser absoluta ou
relativa. Absoluta a que causa impedimento para o exerccio de quaisquer cargos

Inelegibilidade

171

poltico-eletivos, independentemente da circunscrio em que ocorra a eleio. Incidindo esse tipo de inelegibilidade, o cidado no poder disputar eleio em nenhuma circunscrio. J a inelegibilidade relativa a que obsta a elegibilidade apenas para alguns
cargos ou ante a presena de determinadas circunstncias. Nessa hiptese, poder o interessado concorrer a outros cargos, para os quais no esteja impedido, ou, sendo isso
possvel, afastar as circunstncias adversas.
Quanto extenso em sentido amplo, a inelegibilidade compreende as hipteses de
condio de elegibilidade. isso que ocorre no artigo 2o da LC no 64/90, ao prescrever
a competncia da Justia Eleitoral para conhecer e decidir as arguies de inelegibilidade. Nesse caso, o vocbulo inelegibilidade compreende as condies de elegibilidade. J
em sentido restrito, esse termo no apresenta tal extenso, referindo-se apenas s situaes que lhe so prprias.
Critrio espacial ou territorial reportando-se a uma concepo francesa, mas na
tica do Direito ptrio, Mendes (1994, p. 117, no 160) classifica as inelegibilidades em:
(a)nacionais, (b) estaduais e (c) municipais. Esclarece que essa classificao permite reconhecer, em cada hiptese de inelegibilidade, (a) o contedo proibitivo decorrente da
situao objetiva descrita pela norma jurdica (aspecto material), (b) a circunscrio eleitoral (mbito espacial ou territrio) e (c) as eleies como processo de investidura em
cargos eletivos, marcando a relevncia temporal (mbito temporal).
Critrio temporal quanto ao momento de sua ocorrncia, pode a inelegibilidade ser
atual e superveniente. A primeira a que se apresenta no patrimnio jurdico do cidado
no momento em que se postula o registro de candidatura. J a superveniente a inelegibilidade surgida no perodo compreendido entre o registro de candidatura e o pleito.
Por exemplo: suponha-se que, na ocasio em que o pedido de registro foi formulado, o
postulante a candidato estivesse sendo processado por improbidade administrativa em
razo da prtica de ato doloso que importou leso ao errio e enriquecimento ilcito (LC
no64/90, art. 1o, I, l), vindo a deciso do rgo colegiado competente confirmar a sentena condenatria dois meses depois, em momento em que o pedido de registro de candidatura j se encontra deferido. Outro exemplo: quando do requerimento do registro,
o postulante, funcionrio pblico, respondia a processo administrativo no rgo pblico
em que exerce o seu cargo; dois meses depois, j tendo sido deferido o pedido de registro
de candidatura, o processo administrativo concludo e o servidor-candidato demitido
(LC no 64/90, art. 1o, I, o). Nesses dois casos, se eleito, o cidado poder ter a diplomao
questionada via Recurso Contra Expedio de Diploma (RCED).
Ressalte-se que no se qualifica como superveniente inelegibilidade cujos elementos
constitutivos se perfaam aps o dia das eleies. Nessa hiptese, ela s gera efeitos em
eleies futuras, sendo imprprio se cogitar de sua retroatividade com vistas a alcanar
pleito j realizado. Isso porque, no dia em que o direito fundamental de sufrgio exercido, o candidato era elegvel.
Quanto natureza dessa tica, as inelegibilidades so constitucionais e infraconstitucionais. Estas s podem ser veiculadas por lei complementar. Atualmente, so prescritas
na LC no 64/90. A lei ordinria que institua inelegibilidade inconstitucional.

172

Direito Eleitoral Gomes

Quanto durao denominam-se temporrias as inelegibilidades baseadas em circunstncias transitrias ou provisrias, que desaparecem com o tempo, como a condio
de conscrito, a condenao penal ou a no filiao a partido no prazo legal. J as inelegibilidades permanentes fundam-se na existncia de fato ou estado permanente, duradouro,
como a perda de direitos polticos.
Quanto ao modo de incidir chama-se inelegibilidade direta a que causa o impedimento do prprio envolvido no fato que a desencadeia. J a inelegibilidade reflexa ou indireta provoca o impedimento de terceiros, como cnjuge e parentes.
Quanto origem denomina-se originria ou inata a inelegibilidade que ocorre independentemente da prtica de qualquer conduta por parte do cidado ou de terceiros em
seu benefcio. Decorre do status da pessoa ou da situao jurdica em que ela se encontra.
No revestida de carter punitivo ou sancionatrio, pois visa to s resguardar certos
valores e interesses tidos como relevantes para o sistema poltico-social; aqui, o instituto
em tela volta-se proteo da sociedade e do interesse pblico. Por exemplo: a inelegibilidade do analfabeto no pressupe tenha ele realizado qualquer ato ilcito ou censurvel,
decorrendo naturalmente do estado em que se encontra; assim tambm a inelegibilidade que atinge o cnjuge e os parentes consanguneos ou afins at o 2o grau do titular de
mandato executivo; por igual, inelegvel o agente pblico que no se desincompatibilizar no prazo legal. No se trata, portanto, de sano, mas de impedimento ou temporria
restrio cidadania passiva. A norma legal que a instituir tem eficcia plena e imediata,
colhendo todas as situaes que se encontrarem sob seu imprio no momento em que o
requerimento de registro de candidatura formulado.
Diferentemente, a inelegibilidade-sano ou cominada decorre da prtica de certas
aes vedadas pelo ordenamento jurdico; a conduta ilcita tambm sancionada com a
inelegibilidade. Trata-se de resposta do Estado, repudiando o fato ilcito ocorrido.
A sano de inelegibilidade funda-se nos artigos 19 e 22, XIV, da LC no 64/90. Segundo entendimento consagrado na jurisprudncia (vide STF ADCs no 29/DF e 30/DF,
e ADI no4.578/AC), as situaes previstas no artigo 14, 4o a 7o, da Lei Maior e no artigo1o da LC no 64/90 no se tratam de sano, mas sim de mera adequao do cidado
ao regime jurdico eleitoral.
de oito anos a sano de inelegibilidade.
Conquanto a norma que trate de inelegibilidade-sano tenha eficcia imediata, sua
natureza punitiva impede que alcance fatos passados, para eles instituindo sano ou
agravando sano j aplicada em julgamento anterior.

4 Inelegibilidades constitucionais
4.1 Consideraes iniciais
A Lei Maior prev vrias hipteses de inelegibilidades em seu artigo 14, 4o, a 7o,
a saber:

Inelegibilidade

173

Art. 14. [...]


4o So inelegveis os inalistveis e os analfabetos.
5o O Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substitudo no curso dos mandatos podero ser reeleitos
para um nico perodo subsequente.
6o Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos at seis
meses antes do pleito.
7o So inelegveis, no territrio de jurisdio do titular, o cnjuge e os parentes consanguneos ou afins, at o segundo grau ou por adoo, do Presidente da Repblica, de Governador de
Estado ou Territrio, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substitudo dentro dos
seis meses anteriores ao pleito, salvo se j titular de mandato eletivo e candidato reeleio.

A distino que se faz entre inelegibilidades constitucionais e legais no cerebrina,


apresentando inegvel relevncia prtica. Basta dizer que no h precluso quanto s
primeiras, as quais podem ser arguidas na fase do registro de candidatura ou posteriormente, antes ou depois das eleies. A arguio posterior pode ser feita no RCED (CE,
art.262). J as inelegibilidades legais sujeitam-se precluso se no forem levantadas na
fase de registro de candidatura. Ultrapassado esse momento, no mais podero ser discutidas, salvo se supervenientes.

4.2 Inelegibilidade de inalistveis


Impende registrar a falta de tcnica da Constituio ao erigir o transcrito 4o, pelo
qual so inelegveis os inalistveis. Inalistveis so os estrangeiros e, durante o perodo
de servio militar obrigatrio, os conscritos (CF, art. 14, 2o). assente que o alistamento eleitoral condiciona a prpria cidadania. Enquanto o inalistvel no apresenta capacidade eleitoral ativa nem passiva, o inelegvel encontra-se privado da segunda. Assim, a
tautolgica dico constitucional afirma ser inelegvel aquele que, por ser inalistvel, j
no o seria de qualquer forma. Assevera, em outros termos, ser inelegvel o inelegvel!

4.3 Inelegibilidade de analfabetos


No fcil definir o analfabetismo. Qual o tipo e grau de conhecimento necessrio
para que algum possa ser considerado alfabetizado? Ser que bastaria a produo de
umas quantas garatujas ou a mera leitura de palavras isoladas?
De modo geral, pode-se dizer que analfabeto quem no domina um sistema escrito de linguagem, carecendo dos conhecimentos necessrios para ler e escrever um texto
simples em seu prprio idioma. Assim, a noo de analfabetismo prende-se ao domnio da escrita e da compreenso de textos, ainda que singelos. Por outro lado, o domnio de tal sistema em algum grau justifica o status de alfabetizado ou, pelo menos, de
semialfabetizado.

174

Direito Eleitoral Gomes

Nvel

Habilidade

Analfabeto

No consegue ler nem escrever

Alfabetizado de nvel rudimentar

Consegue ler alguns ttulos e frases isoladas

Alfabetizado de nvel bsico

Consegue localizar uma informao especfica em textos curtos

Alfabetizado de nvel pleno

Consegue ler e interpretar textos longos

Para a Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura Unesco,
o processo de alfabetizao s se consolida de fato quando se completa a 4a srie. Entre
aqueles que iniciaram e no concluram esse ciclo de ensino, verificaram-se elevadas taxas de retorno ao anterior estado de analfabeto. Quem possui menos de quatro anos de
estudos considerado analfabeto funcional.
Nessa categoria tambm se deve inscrever a pessoa alfabetizada, a qual, todavia, por
no ter consolidado o conhecimento recebido ou por falta de uso (desuso), tornou-se incapaz de produzir ou compreender adequadamente textos simples. Esse tipo de analfabetismo funcional no tem sido de rara ocorrncia nas modernas sociedades consumistas,
em que h a prevalncia dos meios de comunicao sonoros e visuais, potenciais desestimuladores da leitura e da escrita para aquisio e solidificao de informaes e a interao com o mundo.
Segundo informa o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (disponvel
em: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/pesquisas/educacao.html>; acesso em: 13 set.
2007), na ltima dcada do sculo XX 1991/2000, a taxa de analfabetismo de pessoas
de 15 anos ou mais de idade caiu de 20,1% para 13,6%. Veja-se a tabela a seguir.

Taxa de analfabetismo de pessoas de 15 anos ou mais de idade Brasil


1970

33,60%

1980

25,50%

1991

20,10%

2000

13,60%

Fonte: IBGE Sntese de Indicadores Sociais, 2000.

Essa queda continuou sendo percebida ao longo dos primeiros anos do sculo XXI,
chegando a 11,1% em 2005. No entanto, apesar da reduo, em tal perodo ainda havia
no Brasil mais de 14 milhes de pessoas analfabetas, o que representava cerca de 9% da
populao brasileira. Alm disso, aquele percentual superava a mdia da Amrica Latina

Inelegibilidade

175

e do Caribe, que era de 9,5%. Ultrapassava, ainda, a mdia de pases como Argentina,
Cuba e Chile, que na mesma poca tinham cerca de 5% de analfabetos.
O censo promovido em 2010 no trouxe grandes novidades a respeito do tema enfocado. Nesse ano, a populao do Brasil era composta por 190.755.799 de pessoas.
Tomando-se por base o total de brasileiros com mais de 10 anos (isto : 161.990.265
de indivduos), idade que presumivelmente j possvel dar mostras de alfabetizao,
apurou-se que 9,02% eram analfabetos (disponvel em: http://www.censo2010.ibge.gov.
br/sinopse/index.php?dados=P6&uf=00. Acesso em 30-4-2011). Esse ndice (9,02%)
representa 14.612.083 de pessoas sem alfabetizao, revelando permanecer alto o montante de analfabetos no pas. A informao, na verdade, alarmante para um Estado
que h muito impe a seus cidados a maior carga tributria do planeta. Consoante
dados demogrficos divulgados pelo Banco Mundial relativamente ao ano de 2009, o
nmero de analfabetos no Brasil supera a toda a populao de Estados como Portugal
(10.632.069), Grcia (11.283.293), Sucia (9.302.123) e Uruguai (3.344.938) (disponvel em: http://www.google.com/publicdata?ds=wb-wdi&met=sp_pop_totl&idim. Acesso em 30-4-2011).
Vale frisar que a regra constitucional em apreo, definidora de inelegibilidade, porque restritiva de direitos polticos, no pode ser ampliada pelo intrprete, s colhendo as
pessoas que efetivamente no saibam ler nem escrever.
Merece encmios a postura da Constituio de no conferir elegibilidade ao analfabeto. Coerentemente, o artigo 205 desse diploma dispe que a educao direito de
todos e dever do Estado e da famlia, devendo ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. A exigncia em foco, em certa
medida, serve tambm como incentivo para que as pessoas se esforcem e alcancem grau
mnimo de alfabetizao. Na sociedade contempornea, impensvel que algum passe a vida em estado bruto. desnecessrio aduzir que o mundo atual custoso para os
que no dominam minimamente os processos de escrita e leitura. quase impossvel, a
um analfabeto, reunir as condies necessrias para a tomada consciente de decises no
exerccio de funes pblicas, porquanto o aparato burocrtico complexo e gigantesco.
O argumento de que poder contar com auxiliares e assessores primrio e deve ser repelido, pois suas aes podero ser pautadas por estes. Afinal, os cidados elegem o candidato, no seus assessores...
No mbito do Direito Eleitoral, a jurisprudncia tem agasalhado concepes bastante restritas de analfabeto. No raro, confunde-se analfabetismo com falta de experincia
ou conhecimento de mundo, ignorando-se que aquele conceito liga-se ao domnio de um
sistema formal de escrita e leitura. Ningum duvida que algum possa ser analfabeto
e deter rica experincia de vida. Isso, alis, muito comum em pases de gente inculta
como o Brasil, em que o desprezo pela educao efetiva e qualitativa manifesto em todos oslugares.
Mas urge frisar: no se trata de trocar x por s ou sc por c, confundir mal com mau ou
bem com bom, escorreges, alis, comuns mesmo em portadores de diplomas. Cuida-se,

176

Direito Eleitoral Gomes

sim, de desconhecerem-se estruturas e articulaes fundamentais da lngua, de no se


saber ler uma frase singela, de se ignorar a escrita de palavras corriqueiras, como gato,
banana, me. Obviamente, no se pretende que apenas homens letrados se candidatem aos postos pblicos, mas, sim, que os candidatos tenham um mnimo de conhecimento da lngua para que possam exercer com independncia, dignidade e altivez o mandato
conquistado.
Visando solucionar esse problema, tem-se exigido que o pedido de registro de candidatura seja acompanhando de comprovante de escolaridade. A s apresentao desse
documento suficiente, no importando o nmero de anos de frequncia escolar. A ausncia de comprovante pode ser suprida por declarao de prprio punho, podendo a exigncia de alfabetizao do candidato ser aferida por outros meios, desde que individual
e reservadamente.
Muitos juzes eleitorais passaram a aplicar provas aos candidatos, visando aferir se
so realmente alfabetizados. Tal proceder contou com o beneplcito do TSE, como revela
o seguinte julgado:
Registro. Indeferimento. Candidatura. Vereador. Analfabetismo. Aferio. Teste. Aplicao.
Juiz eleitoral. Art. 28, VII e 4o, Res. TSE no 21.608, de 5-2-2004. 1. O candidato instruir
o pedido de registro de candidatura com comprovante de escolaridade, o qual poder ser
suprido por declarao de prprio punho, podendo o juiz, diante de dvida quanto sua
condio de alfabetizado, determinar a aferio por outros meios (art. 28, VII e 4o, da Res.
TSE no 21.608). 2. O teste de alfabetizao, aplicado pela Justia Eleitoral, visa verificao da no incidncia da inelegibilidade, a que se refere o art. 14, 4o, da Carta Magna,
constituindo-se em instrumento legtimo. Vedada, entretanto, a submisso de candidatos a
exames coletivos para comprovao da aludida condio de elegibilidade, uma vez que tal
metodologia lhes impe constrangimento, agredindo-lhes a dignidade humana. [...] Recurso conhecido, mas improvido (REspe no 21.920, de 31-8-2004).

Frise-se que a aplicao de testes de alfabetizao no pode agredir a dignidade inerente pessoa humana.
Registro. Eleies de 2004. Analfabetismo. Teste. Declarao de prprio punho. Possibilidade. Recurso provido em parte. A Constituio Federal no admite que o candidato a cargo
eletivo seja exposto a teste que lhe agrida a dignidade. Submeter o suposto analfabeto a teste pblico e solene para apurar-lhe o trato com as letras agredir a dignidade humana (CF,
art. 1o, III). Em tendo dvida sobre a alfabetizao do candidato, o juiz poder submet-lo
a teste reservado. No lcito, contudo, a montagem de espetculo coletivo que nada apura
e s produz constrangimento (REspe no 21.707, de 17-8-2004).

Bem de ver que a aplicao de provas por parte de juzes eleitorais no resolve o
problema. Conquanto a inteno seja louvvel, a verdade que esses profissionais no
so formados para isso. Ademais, a falta de uniformidade dos exames e de mtodos pedaggicos reconhecidos pela cincia poderia fustigar o princpio constitucional da isonomia,

Inelegibilidade

177

porquanto candidatos considerados analfabetos em uma zona eleitoral poderiam no o


ser em outra, tudo a depender do rigor do exame, dos critrios adotados e do subjetivismo do avaliador.
De qualquer maneira, a Corte Superior Eleitoral considerou analfabeto, e, pois, inelegvel: (a) candidato que, submetido a teste de alfabetizao, no demonstrou possuir
habilidades mnimas para ser considerado alfabetizado (REspe no 13.180, de 23-9-1996);
(b) candidato que se mostra incapaz de esboar um mnimo de sinais grficos compreensveis (REspe no 12.804, de 25-9-1992); (c) candidato que no mostre aptido para leitura (REspe no 12.952, de 1o-10-1992); (d) candidato que no logre sucesso na prova a que
se submeteu, mesmo que j tenha ocupado a vereana (REspe no 13.069, de 16-9-1996).
Alm disso, considerou-se que a mera assinatura em documentos insuficiente para provar a condio de alfabetizado do candidato (REspe no21.958, de 3-9-2004).

4.4 Inelegibilidade por motivos funcionais


Conforme salientado, a EC no 16/97 alterou a redao do artigo 14, 5o, da Lei
Maior para permitir a reeleio dos chefes do Poder Executivo e de seus sucessores e
substitutos. A reeleio s pode ocorrer para um nico perodo subsequente. De plano,
patenteia-se a inelegibilidade dessas autoridades para um terceiro mandato sucessivo, relativamente ao mesmo cargo.
No se confunda sucesso com substituio, pois, enquanto naquela a investidura no
cargo do titular se d em carter permanente, nesta temporria.
A clusula para um nico perodo subsequente abrange os sucessores e substitutos
do titular, de sorte que eles s podem concorrer ao mandato consecutivo quele em que
houve a sucesso ou substituio. Assim, se o titular falece durante o primeiro mandato
e o vice assume o comando do Executivo, s poder candidatar-se para o perodo sucessivo, ficando inelegvel para um terceiro mandato. Nesse caso, apesar de no se poder
falar propriamente em reeleio quanto ao segundo mandato conquistado pelo vice (isso
porque, no primeiro, ele foi eleito para o cargo de vice, no para o de titular), certo
que o impedimento o alcana, pois o termo reeleio, nesse contexto, deve ser interpretado estritamente, significando nova eleio para o mesmo cargo j ocupado. Isso assim,
primeiro, porque o titular e o vice formam uma s chapa, sendo ambos eleitos na mesma
ocasio, com os mesmos votos. Segundo, porque os sucessores e substitutos, ainda que
temporariamente, exercem os poderes inerentes ao mandato popular, e a ratio juris da
regra constitucional em apreo no sentido de que uma mesma pessoa no ocupe por
mais de duas vezes o mesmo cargo eletivo. Terceiro: o citado 5o expresso em permitir
aos sucessores e substitutos a reeleio para um nico perodo subsequente. Por fim, o
princpio republicano impe a rotatividade no exerccio do poder poltico.
O vice-prefeito que substituiu o titular seis meses antes do pleito e eleito prefeito em eleio subsequente no pode candidatar-se reeleio, sob pena de se configurar um terceiro
mandato (TSE REspe no 23.570 PSS 21-10-2004).

178

Direito Eleitoral Gomes

Impossibilidade de candidatar-se a prefeito, o vice-prefeito que sucedeu ao chefe do Executivo no exerccio do primeiro mandato e tambm sucedeu ao titular no exerccio do segundo
mandato consecutivo, em virtude de falecimento. Hiptese que configuraria o exerccio do
terceiro mandato consecutivo no mesmo cargo, vedado pelo art. 14, 5o, da CF. Precedentes (TSE REspe no 21.809 PSS 17-8-2004).
Governador que ocupou o cargo de vice-governador no mandato anterior. Possibilidade de
reeleio. Art. 14, 5o, da Constituio Federal. 1. possvel ao governador que tenha ocupado o cargo de vice-governador no mandato anterior concorrer reeleio, exceto nos casos em que substituiu o titular nos seis meses antes daquela eleio (TSE Res. no 21.456
DJ 19-9-2003, p. 112).

possvel que prefeito reeleito em um municpio candidate-se ao cargo de prefeito


por outro municpio? Inicialmente, a jurisprudncia respondeu afirmativamente a essa
questo, exigindo apenas que se apresentassem os requisitos para o registro da nova candidatura. Posteriormente, porm, essa orientao foi alterada. Firmou-se o entendimento
de que o artigo 14, 5o, da CF no autoriza a assuno de um terceiro mandato subsequente, mesmo que em outro municpio. Assim: [...] o exerccio de dois mandatos consecutivos no cargo de prefeito torna o candidato inelegvel para o mesmo cargo, ainda
que em municpio diverso. [...]. (TSE AgR-REspe no 35880/PI DJe, t. 100, 27-5-2011,
p.38). Compreende-se como fraudulenta a transferncia de domiclio eleitoral de um
para outro municpio, porque feita com vistas a ilidir a incidncia do 5o do artigo 14 da
CF, o que evidencia desvio da finalidade do direito fixao do domiclio eleitoral [...]
(TSE REspe no 32507/AL PSS 17-12-2008). Tal questo foi submetida ao Supremo
Tribunal Federal, tendo sido mantida a vedao. A ver:
Recurso extraordinrio. [...] I. Reeleio. Municpios. Interpretao do art. 14, 5o, da Constituio. Prefeito. Proibio de terceira eleio em cargo da mesma natureza, ainda que
em municpio diverso. O instituto da reeleio tem fundamento no somente no postulado
da continuidade administrativa, mas tambm no princpio republicano, que impede a perpetuao de uma mesma pessoa ou grupo no poder. O princpio republicano condiciona a
interpretao e a aplicao do prprio comando da norma constitucional, de modo que a
reeleio permitida por apenas uma nica vez. Esse princpio impede a terceira eleio
no apenas no mesmo municpio, mas em relao a qualquer outro municpio da federao.
Entendimento contrrio tornaria possvel a figura do denominado prefeito itinerante ou do
prefeito profissional, o que claramente incompatvel com esse princpio, que tambm traduz um postulado de temporariedade/alternncia do exerccio do poder. Portanto, ambos
os princpios continuidade administrativa e republicanismo condicionam a interpretao
e a aplicao teleolgicas do art. 14, 5o, da Constituio. O cidado que exerce dois mandatos consecutivos como prefeito de determinado municpio fica inelegvel para o cargo da
mesma natureza em qualquer outro municpio da federao. [...] (STF RE no 637485/RJ
Pleno Rel. Min. Gilmar Mendes DJe 21-5-2013).

Reza o artigo 14, 6o, da Constituio que, para concorrerem a outros cargos, o
Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos
devem renunciar aos respectivos mandatos at seis meses antes do pleito.

Inelegibilidade

179

Essa regra liga-se a um dos mais expressivos casusmos do Direito ptrio. Os chefes
do Executivo no precisam se desincompatibilizar para concorrerem reeleio, mas tero de faz-lo para se candidatarem a outros cargos. Assim, para se livrarem do impedimento, tero de renunciar a seus mandatos at seis meses antes do pleito. No deixa de
causar espcie essa estranha soluo da poltica tupiniquim. Adverte Ferreira Filho (2005,
p. 117) haver nisso uma incoerncia chocante, pois, se h o risco de abuso no exerccio de cargo por parte do Chefe do Executivo que pretender outro cargo, o que justifica
a regra do 6o a necessidade de renncia at seis meses antes do pleito , igualmente
este risco existe na hiptese de a autoridade pretender reeleger-se. Onde fica a lgica?
A chapa vitoriosa nas eleies sempre formada por um titular e um vice. A eleio
e a reeleio subsequente de uma chapa tornam seus integrantes inelegveis para um terceiro mandato para os mesmos cargos. Destarte, nem o titular nem o vice podero concorrer aos mesmos cargos pela terceira vez consecutiva.
Apesar de titular e vice serem cargos diferentes, quem ocupar o primeiro fica impedido de candidatar-se ao segundo, j que poderia tornar-se titular pela terceira vez consecutiva nas hipteses de substituio e sucesso.
Consulta. Elegibilidade de Prefeito reeleito. Candidato a Vice-Prefeito. Terceiro Mandato.
Impossibilidade. Na linha da atual jurisprudncia desta Corte, o Chefe do Executivo que se
reelegeu para um segundo mandato consecutivo no pode se candidatar para o mesmo cargo nem para o cargo de vice, na mesma circunscrio, independentemente de ter renunciado at seis meses antes da eleio (TSE Res. no 21.483 DJ 15-10-2003, p. 104).

O contrrio, porm, pode suceder. Assim, o vice de uma chapa vitoriosa por duas
vezes pode disputar, em uma terceira eleio, a titularidade, j que, desta feita, no concorre ao cargo de vice, mas, sim, ao de titular. Para isso, no poder substituir o titular
nos seis meses anteriores eleio. Essa substituio no seria mesmo possvel, diante da
necessidade de desincompatilizao pelo mesmo prazo. A jurisprudncia do TSE nesse
sentido:
Consulta. Possibilidade. Vice-Prefeito reeleito. Candidatura. Prefeito. Eleies subsequentes. O vice-prefeito reeleito que tenha substitudo o titular em ambos os mandatos poder
se candidatar ao cargo de prefeito na eleio subsequente, desde que as substituies no
tenham ocorrido nos seis meses anteriores ao pleito (TSE Res. no 22.815 DJ 24-6-2008,
p. 20). Poder Executivo. Titular. Vice. Substituio. Reeleio. O vice que no substituiu o
titular dentro dos seis meses anteriores ao pleito poder concorrer ao cargo deste, sendo-lhe
facultada, ainda, a reeleio, por um nico perodo. Na hiptese de hav-lo substitudo, o
vice poder concorrer ao cargo do titular, vedada a reeleio e a possibilidade de concorrer
ao cargo de vice (TSE Res. no 21.791 DJ 5-7-2004, p. 1).
Registro de candidatura. Vice-Governador eleito por duas vezes consecutivas, que sucede
o titular no segundo mandato. Possibilidade de reeleger-se ao cargo de Governador por ser
o atual mandato o primeiro como titular do Executivo Estadual. Precedentes: Res. TSE
nos20.889 e 21.026. Recurso improvido (TSE REspe no 19.939/SP PSS 10-9-2002).

180

Direito Eleitoral Gomes

Situao interessante ocorre quando o vice que sucedeu ao chefe do Executivo quiser
disputar a eleio seguinte no como titular (caso de reeleio), mas como vice. Nessa
hiptese, impe-se sua desincompatibilizao.
1. O vice que passou a ser chefe do Poder Executivo, em qualquer esfera, somente disputa
a reeleio se pleiteia o cargo de titular que ocupa por sucesso. 2. J definiu o STF que a
Emenda Constitucional no 16/97 no alterou a regra do 6o do art. 14 da Constituio Federal. 3. Se o vice que se tornou titular desejar ser eleito para o cargo de vice, dever renunciar
ao mandato de titular que ocupa at seis meses antes do pleito, para afastar a inelegibilidade (TSE Res. no 22.129 DJ 13-3-2006, p. 142).

Em sntese, tem-se o seguinte: (a) o titular do Poder Executivo e o vice podem reeleger-se aos mesmos cargos uma s vez; (b) cumprido o segundo mandato, o titular no
poder candidatar-se novamente nem ao cargo de titular nem ao de vice; (c) nesse caso,
o titular poder candidatar-se a outro cargo, devendo, porm, desincompatibilizar-se, renunciando ao mandato at seis meses antes do pleito; (d) se o vice substituir o titular nos
seis meses anteriores eleio ou suced-lo em qualquer poca, poder concorrer ao cargo de titular, vedadas, nesse caso, a reeleio e a possibilidade de concorrer novamente
ao cargo de vice, pois isso implicaria ocupar o mesmo cargo eletivo por trs vezes; (e) se
o vice no substituir o titular nos ltimos seis meses do mandato nem suced-lo, poder
concorrer ao lugar do titular (embora no lhe seja dado concorrer ao mesmo cargo de
vice), podendo, nesse caso, candidatar-se reeleio; assim, poder cumprir dois mandatos como vice e dois como titular.
Flexibilizao da inelegibilidade funcional em situaes excepcionais, tem a jurisprudncia rejeitado uma interpretao demasiado rgida da norma atinente inelegibilidade
funcional. Assim que se entende vivel a candidatura reeleio de quem, no perodo
anterior ao primeiro mandato, fora precariamente e por pouco tempo investido no
exerccio da chefia do Poder Executivo. o que se extrai do seguinte julgado:
Eleies 2008. Agravo regimental no recurso especial. Registro de candidatura ao cargo de
prefeito. Inelegibilidade. Art. 14, 5o, da Constituio Federal. Terceiro mandato. No-configurao. Ascenso ao cargo por fora de deciso judicial, revogada trs dias depois. Carter temporrio. Precedentes. Agravos regimentais desprovidos, mantendo-se o deferimento
do registro. (TSE AgR-REspe no 34.560/MA DJe 18-2-2009, p. 49-50).

4.5 Inelegibilidade reflexa: cnjuge, companheiro e parentes


O 7o do artigo 14 da Constituio traz hipteses de inelegibilidades reflexas, pois
atingem quem mantm vnculos pessoais com o titular do mandato. Reza esse dispositivo:
7o So inelegveis, no territrio de jurisdio do titular, o cnjuge e os parentes consangu
neos ou afins, at o segundo grau ou por adoo, do Presidente da Repblica, de Governador de

Inelegibilidade

181

Estado ou Territrio, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substitudo dentro dos
seis meses anteriores ao pleito, salvo se j titular de mandato eletivo e candidato reeleio.

Apesar de o dispositivo aludir a cnjuge, evidente que a inelegibilidade tambm


se aplica a companheiros na hiptese de unio estvel. Sabe-se que a famlia se origina
tanto do casamento, quanto da unio estvel.
Ressalta Ferreira Filho (2005, p. 118) que essas hipteses derivam do temor de
que, em razo de tais vnculos, sejam candidatos beneficiados pela atuao do ocupante
de elevados cargos pblicos, o que prejudicaria o pleito. Na prtica, porm, a mquina
administrativa estatal desde sempre tem sido a grande impulsionadora das campanhas
dos detentores do poder poltico, que jamais hesitaram em empreg-la desbragadamente
para favorecer a si prprios e a seus aliados.
A inelegibilidade ocorre apenas quanto ao cnjuge e aos parentes de chefes do Poder
Executivo, a saber: Presidente da Repblica, Governador de Estado ou do Distrito Federal e Prefeito. No alcana os do vice. Se tiver havido sucesso, incidir nos parentes do
sucessor. Na hiptese de substituio, a inelegibilidade reflexa se patentear somente se
aquela ocorrer dentro dos seis meses anteriores ao pleito.
Assim, no h inelegibilidade do cnjuge e parentes do vice, exceto se ele tiver sucedido o titular ou o tiver substitudo nos ltimos seis meses antes da data marcada para a
eleio. Diante disso, se o Vice-Governador substituir o titular nesse perodo, ainda que
por um nico dia, atrair para seu cnjuge e seus parentes a inelegibilidade em apreo. O
mesmo ocorrer, por exemplo, se o Presidente de Cmara Municipal substituir o Prefeito,
se o Presidente de Assembleia Legislativa substituir o Governador, se o Presidente da Cmara de Deputados ou do Senado substituir o Presidente da Repblica.
E se no h inelegibilidade em relao aos parentes do vice, nada impede que integrem a mesma chapa.
1. No h impedimento para que um filho lance sua candidatura a prefeito municipal tendo como candidato a vice-prefeito seu pai, vice-prefeito em primeiro mandato. 2. Em face
da situao anterior, no h a necessidade de afastamento do pai vice-prefeito. 3. O referido
vice-prefeito, caso queira se candidatar a prefeito, no necessita se desincompatibilizar. 4.
possvel a candidatura do pai, vice-prefeito no primeiro mandato, ao cargo de prefeito, tendo como vice seu filho (TSE Res. no 22.799 DJ 16-6-2008, p. 30).

Por conseguinte, pode haver chapa formada pelos cnjuges ou companheiros (TSE
Res. no 23.087 DJe 1o-9-2009, p. 48).
Outro aspecto a ser relevado a clusula no territrio de jurisdio do titular. A
inelegibilidade reflexa relativa, s ocorrendo quanto aos cargos em disputa na circunscrio do titular. De maneira que o cnjuge e parentes de prefeito so inelegveis no mesmo Municpio, mas podem concorrer em outros Municpios, bem como disputar cargos
eletivos estaduais (inclusive no mesmo Estado em que for situado o Municpio) e federais, j que no h coincidncia de circunscries nesses casos. O cnjuge e parentes de

182

Direito Eleitoral Gomes

Governador no podem disputar cargo eletivo que tenham base no mesmo Estado, quer
seja em eleio federal (Deputado Federal e Senador embora federais, a circunscrio
desses cargos o Estado), estadual (Deputado Estadual, Governador e Vice) e municipal
(Prefeito e Vice e Vereador). Por fim, o cnjuge e os parentes do Presidente da Repblica
no podero candidatar-se a qualquer cargo eletivo no Pas.
Frise-se que, de acordo com a parte final do citado 7o, a inelegibilidade em tela no
se patenteia se o cnjuge ou parente j for titular de mandato eletivo e candidato reeleio. desnecessrio dizer que a reeleio sempre para o mesmo cargo j ocupado,
na mesma circunscrio eleitoral, pois implica renovao do mandato.
Com o advento da EC no 16/97, que implantou a reeleio, a regra inscrita no 7o
tem merecido nova leitura, de maneira a ser adaptada ao contexto atual. Com efeito, no
razovel que os parentes de mandatrios executivos sejam inelegveis, enquanto o titular do mandato se pode reeleger. Deveras, a razoabilidade desse entendimento beira
a obviedade. Se o titular de mandato executivo pode se reeleger sem se desincompatibilizar, no seria justo nem razovel que seu cnjuge e seus parentes ficassem impedidos
de exercer idntico direito e disputar o mesmo cargo por ele ocupado; nesse caso, concorreriam entre si. No se pode esquecer que os princpios de isonomia e razoabilidade
permeiam todo o sistema jurdico, afirmando-se, sobretudo, na Lei Maior. Em tese, seria
lcito ao cnjuge e parentes do titular de mandato executivo se candidatar sua sucesso,
sem necessidade de desincompatibilizao e independente de ele disputar ou no a reeleio para um segundo mandato. Nessa hiptese, se o cnjuge ou parente lograr xito na
disputa, no poder disputar a reeleio, pois isso implicaria o exerccio de um terceiro
mandato pelo mesmo grupo familiar.
Todavia, no essa a interpretao que a jurisprudncia confere a essa peculiar situao. Entende-se que, cumprindo o chefe do Executivo o primeiro mandato e no se
candidatando reeleio, poder ser sucedido por seu cnjuge ou parente, desde que se
desincompatibilize at seis meses antes do pleito. Se eleito, o cnjuge ou parente ficar
inelegvel para uma eventual reeleio.
Consulta. Governador. Renncia. Inelegibilidade. Afastamento. I O Governador de Estado, se quiser concorrer a outro cargo eletivo, deve renunciar a seu mandato at seis meses
antes do pleito (CF, art. 14, 6o). II A renncia do Governador em primeiro mandato, at
seis meses antes do pleito, torna elegveis os parentes relacionados no art. 14, 7o, da Constituio Federal. III A renncia do Governador, at seis meses antes da eleio, torna seus
parentes elegveis (CF, art. 14, 7o) para cargo diverso, na mesma circunscrio. IV Presidente da Cmara Municipal que exerce provisoriamente o cargo de Prefeito no necessita
desincompatibilizar-se para se candidatar a este cargo, para um nico perodo subsequente
(TSE Res. no 22.119 DJ 16-12-2005, p. 200).

A esse respeito, disps com clareza o 2o do artigo 14 da Resoluo TSE no22.156/


2006: O cnjuge e os parentes consanguneos ou afins, at o segundo grau ou por adoo, do presidente da Repblica, de governador de Estado, de territrio, ou do Distrito Federal so inelegveis para sua sucesso, salvo se este, no tendo sido reeleito, se

Inelegibilidade

183

desincompatibilizar seis meses antes do pleito. Regra idntica encontra-se no artigo 15,
2o, da Resoluo TSE no 22.717/2008.
Certo , porm, que a compatibilizao da reeleio com a regra do 7o impe que
as possibilidades abertas ao titular de mandato executivo sejam estendidas a seu cnjuge
e seus parentes. No fosse assim, o princpio da isonomia restaria fustigado.
Nesse sentido, por previso expressa do artigo 14, 6o, da Lei Maior, o titular pode
candidatar-se a outros cargos eletivos, ainda que na mesma circunscrio eleitoral, devendo, para tanto, renunciar ao mandato at seis meses antes do pleito. Logo, ao cnjuge
e aos parentes igualmente dado candidatar-se a outros cargos na hiptese de desincompatibilizao do titular. Pode-se dizer que, se, de um lado, o exercente de mandato executivo determina a inelegibilidade de seu cnjuge e parentes, de outro lado, sua
desincompatibilizao restitui-lhes a elegibilidade, devolvendo-lhes a liberdade de ao
poltica. Nesse sentido, o TSE assentou: 2. So elegveis, nos termos do art. 14, 7o, da
Constituio Federal, cnjuge e parentes, para cargo diverso, no territrio de jurisdio
do titular da chefia do Executivo, desde que este se desincompatibilize nos seis meses anteriores ao pleito (TSE Res. no21.508 DJ 14-10-2003, p.82). esse, alis, o teor do
3o do artigo 14 da Resoluo TSE no 22.156/2006.
Se o titular de mandato executivo morre no primeiro perodo, seu cnjuge e seus
parentes podero concorrer a sua sucesso e, se vitoriosos, ficaro inelegveis para a reeleio. No fosse assim, configurar-se-ia o exerccio de um terceiro mandato pelo mesmo
grupo familiar, o que vedado pela Constituio. Nesse sentido:
Impossibilidade de prefeita eleita para mandato subsequente ao de seu parente, que no o
tenha completado por falecimento, poder vir a se candidatar ao pleito imediatamente posterior, tendo seu marido no cargo de vice-prefeito, sob pena de se configurar perenizao
no poder de membros de uma mesma famlia (art. 14, 5o) (TSE Res. no 21.508 DJ 1410-2003, p. 82).

Observe-se que, se o chefe do Executivo tem seu diploma cassado ou falece no segundo
mandato, cnjuge e parentes no podero suced-lo, podendo, porm, candidatarem-se a
outros cargos, desde que a cassao ou a morte tenham ocorrido mais de seis meses antes
do pleito. A cassao e a morte, a, produzem o mesmo efeito da desincompatibilizao.
4.5.1 Inelegibilidade reflexa derivada de matrimnio e unio estvel
Nessa situao, enquadram-se o cnjuge e o companheiro. Quanto a este, vale lembrar que a Constituio Federal e o Cdigo Civil reconhecem a unio estvel entre o homem e a mulher, caracterizando essa relao como entidade familiar. Alm disso, no que
concerne ao casamento, no importa seja ele civil ou religioso, pois em ambos comparece
a inelegibilidade em foco.
No caso de separao, divrcio e morte do chefe do Executivo, se esses fatos ocorrerem durante o exerccio do mandato, permanecer o impedimento do cnjuge separado,

184

Direito Eleitoral Gomes

divorciado ou vivo inclusive o dos parentes por afinidade , porque, de qualquer forma, em algum momento do mandato tero existido os vnculos conjugal e parental. Essa
interpretao foi cristalizada na Smula Vinculante no 36 do Supremo Tribunal Federal,
que reza: A dissoluo da sociedade ou do vnculo conjugal, no curso do mandato, no
afasta a inelegibilidade prevista no 7o do artigo 14 da Constituio Federal.
Note-se que o casamento vlido extingue-se pelo divrcio ou pela morte de um dos
cnjuges, caso em que se opera a extino do vnculo matrimonial (CC, art. 1.571, 1o).
No entanto, o impedimento em apreo s no se manifesta se aqueles fatos forem anteriores ao exerccio do mandato. Consumando-se o divrcio durante o primeiro mandato,
a inelegibilidade do ex-cnjuge do chefe do Executivo permanece durante todo o perodo,
mas no se patenteia em eventual segundo mandato.
Unio estvel a unio estvel goza do status de entidade familiar. Sendo em tudo
semelhante ao casamento (CF, art. 226, 3o), em relao a ela tambm incide a inelegibilidade prevista no artigo 14, 7o, da Lei Maior. Assim: 1. De acordo com a jurisprudncia
do Tribunal Superior Eleitoral, a unio estvel atrai a incidncia da inelegibilidade prevista no art. 14, 7o, da Constituio Federal. Nesse sentido: Res. TSE no 21.367, rel. Ministro Luiz Carlos Madeira, de 1o-4-2003 (TSE REspe no 23.487/TO PSS 21-10-2004).
Concubinato o concubinato contemplado no artigo 1.727 do Cdigo Civil, que o
define como as relaes no eventuais entre o homem e a mulher, impedidos de casar.
No se confunde, pois, com a unio estvel, pois nesta no h qualquer impedimento a
que o casal contraia matrimnio. Dada a similitude do concubinato com o casamento e
a unio estvel e, sobretudo, a sociedade conjugal de fato por ele engendrada, tem-se
afirmado a existncia de inelegibilidade nesse tipo de consrcio. que a inelegibilidade
reflexa visa evitar que o mesmo grupo familiar se perpetue no poder.
[...] 2. A convivncia marital, seja unio estvel ou concubinato, gera inelegibilidade reflexa em funo de parentesco por afinidade (Precedentes: Recurso Ordinrio no 1.101, Rel.
Min. Carlos Ayres Britto, DJ de 2-5-2007; Recurso Especial Eleitoral no 23.487, Rel. Min.
Caputo Bastos, sesso de 21-10-2004; Recurso Especial Eleitoral no 24.417, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 13-10-2004; Consulta no 845, Rel. Min. Luiz Carlos Madeira, DJ de
8-5-2003) (TSE Res. no 22.784 JTSE 2:2008:212).

Separao jurdica do casal a separao do casal, judicial ou extrajudicial, elide a


inelegibilidade prevista no artigo 14, 7o, da Constituio Federal, eis que h rompimento da sociedade conjugal, malgrado o vnculo matrimonial permanea hgido.
Vale ressaltar que a inelegibilidade do cnjuge separado permanece durante todo o
curso do mandato em que a separao ocorreu.
Extrai-se da jurisprudncia da Corte Superior Eleitoral: (a) [...] Cnjuge separado judicialmente de prefeito, com trnsito em julgado da sentena anterior ao exerccio
do segundo mandato deste, no tem obstaculizada a eleio para idntico cargo do ex-esposo (TSE Res. no 22.729/DF DJ 31-3-2008, p. 13); (b) [...] Se a separao judicial ocorrer no curso do mandato eletivo, o vnculo de parentesco persiste para fins de

Inelegibilidade

185

inelegibilidade at o fim do mandato, inviabilizando a candidatura do ex-cnjuge ao pleito subsequente, na mesma circunscrio, a no ser que o titular se afaste do cargo seis
meses antes da eleio [...] (TSE AREspe no 26.033/MG DJ 10-9-2007, p. 107); (c)
Se a separao ocorreu no curso do mandato, mesmo que neste mesmo perodo tenha o
ex-cnjuge passado a manter unio estvel com terceira pessoa, este somente ser elegvel caso o titular se desincompatibilize do cargo seis meses antes do pleito (TSE REspe
no22.169/GO DJ 23-9-2005).
Separao de fato se a separao de fato do casal estiver consolidada, com real e
efetivo rompimento da sociedade conjugal, no h razo para subsistir a inelegibilidade
em foco. Tal concluso ainda mais evidente quando os ex-cnjuges passam a conviver
pblica e continuamente com outras pessoas, revelando que a famlia anterior no mais
subsiste. Nesse diapaso:
[...] quando a separao de fato ocorreu h mais de dez anos, havendo sido reconhecida
na sentena da separao judicial, o ex-cnjuge pode candidatar-se na eleio subsequente,
pois a ruptura do vnculo conjugal se deu antes mesmo do primeiro mandato, sem haver,
portanto, violao ao preceito constitucional (TSE Res. no 21.775 DJ 21-6-2004, p. 91).

No sendo esse, porm, o caso, a jurisprudncia tem recusado separao de fato o


efeito de afastar a inelegibilidade reflexa. Assim: (a) [...] A ex-esposa do prefeito reeleito
separada de fato no curso do primeiro mandato e divorciada no curso do segundo mandato no poder candidatar-se ao referido cargo majoritrio (TSE Res. no 22.638 DJ
10-12-2007, p. 161); (b) inelegvel ex-cnjuge do chefe do Poder Executivo reeleito,
na eleio subsequente, se o divrcio ocorreu durante o exerccio do mandato, ainda que
a separao de fato tenha sido reconhecida como anterior ao incio do primeiro mandato.
Respondida negativamente (TSE Res. no 21.585 DJ 18-2-2004, p. 86).
Divrcio o divrcio extingue o vnculo matrimonial, tornando insubsistente a inelegibilidade em apreo. Tal efeito alcanado tanto pelo divrcio judicial, quanto pelo
extrajudicial. Este regulamentado pelo artigo 1.124-A do CPC (introduzido pela Lei
no11.441/2007), sendo ultimado por escritura pblica, lavrada por tabelio, quando o casal no tiver filho menor e houver consenso; dispensada a homologao judicial do ato.
A inelegibilidade do cnjuge divorciado permanece no curso do mandato em que o
vnculo se dissolveu.
Sobre esse tema, assim tem entendido a Corte Superior Eleitoral:
(a) No caso de o chefe do Executivo exercer dois mandatos consecutivos, existindo a extino do vnculo, por sentena judicial, durante o primeiro mandato, no incide a inelegibilidade prevista no art. 14, 7o, da Constituio Federal (TSE REspe no 22.785/PA PSS
15-9-2004);
(b) I O TSE j assentou que a separao de fato no afasta a inelegibilidade prevista no
art. 14, 7o, da Constituio Federal. II Se a sentena de dissoluo do casamento transitar
em julgado durante o mandato, persiste, para fins de inelegibilidade, at o fim do mandato

186

Direito Eleitoral Gomes

o vnculo de parentesco com o ex-cnjuge, pois [...] em algum momento do mandato existiu o vnculo conjugal. III Para fins de inelegibilidade, o vnculo de parentesco por afinidade na linha reta se extingue com a dissoluo do casamento, no se aplicando o disposto
no 2o do art. 1.595 do Cdigo Civil/2002 questo de inelegibilidade. Todavia, h de
observar-se que, se a sentena de dissoluo do casamento transitar em julgado durante o
mandato, persiste at o fim do mandato o vnculo de parentesco por afinidade (TSE Res.
no 21.798 DJ 9-8-2004, p. 104).

Viuvez a morte de um dos consortes extingue o vnculo conjugal, tornando insubsistente a inelegibilidade reflexa. Sobre isso, assentou-se na jurisprudncia:
Em caso de falecimento do titular de mandato executivo, nos seis primeiros meses de seu
primeiro mandato, o cnjuge suprstite, j tendo sido eleito para o mesmo cargo do titular
no pleito seguinte, no pode igualmente reeleger-se, pois quando a dissoluo da sociedade
conjugal se d no curso do mandato, o vnculo permanece para fins eleitorais, de forma que
a eleio de cnjuge ou parente para o mandato subsequente configuraria a perpetuao da
mesma famlia na chefia do Poder Executivo. Precedentes: Consultas nos 888 e 939 (TSE
Res. no 21.584 DJ 9-3-2004, p. 115).

Invalidade do casamento no que concerne inelegibilidade reflexa, inexiste regra


especfica disciplinando os efeitos do casamento invlido, isto , nulo ou anulvel. As hipteses de nulidade so previstas no artigo 1.548 do CC, enquanto as de anulabilidade
vm contempladas nos artigos 1.550. 1.556, 1.557 e 1.558 da mesma norma. A invalidao do casamento s se d em regular processo judicial. A declarao judicial de nulidade ou a decretao de anulabidade o desconstitui, retirando-o do mundo jurdico. Em
ambos os casos, os efeitos da sentena so ex tunc, retroagindo data da celebrao. Vale
salientar que, nos termos do artigo 1.561 do CC, quando putativo (isto , se contrado de
boa-f), produz o matrimnio todos os efeitos at o dia da sentena anulatria; havendo
m-f de ambos os contraentes, seus efeitos civis s aos filhos aproveitam.
Cumpre, pois, perquirir se, a despeito da invalidao do ato, a inelegibilidade reflexa
se patenteia.
Apesar de o ato matrimonial ser desconstitudo, durante certo lapso de tempo subsistiu uma relao conjugal, a qual, sendo putativo o casamento, acreditava-se hgida. Saliente-se inexistir prazo para que a ao declaratria de nulidade seja ajuizada, enquanto
a ao de anulao deve ser intentada em prazos que variam de 180 dias a quatro anos
aps a celebrao, nos termos do artigo 1.560 do CC. No parece razovel afirmar-se a
inelegibilidade tout court se o matrimnio for anulado pouco tempo aps ser contrado,
pois a situao sequer ter se consolidado. Por outro lado, sendo duradoura a relao,
deve-se reconhecer a eficcia geradora de inelegibilidade do casamento invlido. que
a situao ftica dele resultante assemelha-se ao casamento vlido, unio estvel e ao
concubinato. A inelegibilidade reflexa visa impedir que o mesmo grupo familiar se perpetue no exerccio do poder estatal em determinada circunscrio.

Inelegibilidade

187

4.5.2 Inelegibilidade reflexa e famlia homoafetiva


A ideia contempornea de famlia bem diferente de outrora. Se antes essa instituio social era revestida de sacralidade e tinha por fim precpuo a reproduo ou perpetuao da espcie, hoje ela se funda na afetividade, solidariedade, dignidade da pessoa
humana, bem como no respeito s diferenas.
Chama-se homoafetiva a famlia constituda pela unio de pessoas do mesmo sexo.
Embora o casamento homossexual no seja expressamente contemplado no ordenamento positivo brasileiro, o certo que unies dessa natureza so comuns. O Censo 2010,
promovido pelo IBGE, revelou existir no Brasil cerca de 60 mil cnjuges de igual sexo
do chefe do domiclio (disponvel em: http://www.ibge.com.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1866&id_pagina=1. Acesso em 1o-5-2011). Mas
esse nmero pode no ser exato, estando dissociado da realidade nacional em razo de
muitos, por preconceito, preferirem no revelar seu verdadeiro status familiar; a tendncia que aumente em futuras pesquisas.
Trata-se, pois, de realidade que no mais se pode ignorar, sobretudo na seara jurdica, visto que as relaes da surgidas devem ser objeto de disciplina legal adequada.
O Supremo Tribunal Federal posicionou-se a respeito do tema em comento. Ao julgar
a ADI no 4.277/DF em conjunto com a ADPF no 132/RJ na sesso plenria realizada em
5-5-2011, por unanimidade, acolheu os pedidos formulados em tais demandas, com eficcia erga omnes e efeito vinculante, para afirmar a possibilidade jurdica de haver unio
estvel entre pessoas do mesmo sexo. Conformando o sentido do artigo 1.723 do Cdigo
Civil Constituio, entendeu a Corte Suprema dever ser excludo desse dispositivo qualquer significado que impea o reconhecimento da unio entre pessoas do mesmo sexo
como entidade familiar. Salientou-se no julgamento que o artigo 3o, IV, da Lei Maior veda
qualquer discriminao em virtude de sexo, raa, cor e que, nesse sentido, ningum pode
ser diminudo ou discriminado em funo de sua preferncia sexual.
No campo eleitoral, h muito proclamou o TSE a inelegibilidade reflexa de pessoa
que mantm com titular do Executivo relao estvel homossexual. Inegavelmente, tal
exegese implica alargar o conceito de entidade familiar, que passa a abranger esse tipo
de unio. Confira-se:
Registro de candidato Candidato ao cargo de prefeito Relao estvel homossexual com
a prefeita do municpio Inelegibilidade (CF, 14, 7o). Os sujeitos de uma relao estvel
homossexual, semelhana do que ocorre com os de relao estvel, de concubinato e de
casamento, submetem-se regra de inelegibilidade prevista no art. 14, 7o, da CF. Recurso
a que se d provimento (TSE REspe no 24.564/PA PSS 1o-10-2004).

4.5.3 Inelegibilidade reflexa derivada de parentesco por consanguinidade ou


adoo at o 2o grau
A inelegibilidade afeta tanto o parentesco na linha reta, quanto na colateral, limitando-se, porm, ao 2o grau. Nessa situao, enquadram-se: pais, avs, filhos (adotivos ou
no), netos e irmos.

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Direito Eleitoral Gomes

4.5.4 Inelegibilidade reflexa derivada de parentesco por afinidade at o 2o grau


Os afins tambm so afetados, sendo abrangidas as linhas reta e colateral. Nessa situao, enquadram-se: sogro, sogra, sogro-av, sogra-av, genro, nora, genro-neto, nora-neta, cunhado e cunhada.
Genro inelegvel ex-genro do atual prefeito candidato reeleio, na jurisdio
do titular do mandato executivo, em razo de parentesco por afinidade na linha reta
(TSE AREspe no 22.602/PE PSS 20-9-2004).
Cunhado (a) necessrio o afastamento do titular do Poder Executivo Estadual
para que a sua cunhada se candidate a cargos polticos na mesma rea de jurisdio
(TSE AREspe no 21.878/PR PSS 14-9-2004);
b) A reeleio faculdade assegurada pelo art. 14, 5o, da Constituio Federal.
O cunhado do prefeito candidato reeleio pode candidatar-se tambm, desde que o
prefeito se desincompatibilize seis meses antes do pleito. O titular de mandato do Poder
Executivo no necessita de se desincompatibilizar para se candidatar reeleio. Precedentes (TSE Res. no 21.597 DJ 10-2-2004, p. 87).
Cunhado em unio estvel 1. De acordo com a jurisprudncia do Tribunal Superior
Eleitoral, a unio estvel atrai a incidncia da inelegibilidade prevista no art. 14, 7o, da
Constituio Federal. Nesse sentido: Res. TSE no 21.367, rel. Ministro Luiz Carlos Madeira, de 1o-4-2003. 2. inelegvel candidato que mantm relacionamento caracterizado como unio estvel com a irm do atual prefeito (TSE REspe no 23.487/TO PSS
21-10-2004).
No cunhadio, o impedimento no alcana o cnjuge ou companheiro(a) do(a)
cunhado(a) do(a) titular do mandato. Esse entendimento foi expresso pelo TSE ao responder Consulta no 1.487/2007 (Res. no 22.682, DJ 12-2-2008, p. 8), ocasio em que
assentou que os afins do cnjuge no so afins entre si. Eis a ementa da Resoluo:
Consulta. Esposa ou companheira do cunhado do prefeito candidato reeleio. Candidatura. Possibilidade. 1 A esposa ou companheira do cunhado de prefeito candidato
reeleio pode candidatar-se a cargo eletivo porque os afins do cnjuge no so afins
entre si. 2. Precedentes.
4.5.5 Flexibilizao da inelegibilidade reflexa
Em situaes excepcionais, tem a jurisprudncia repudiado uma interpretao demasiado rgida das normas atinentes inelegibilidade reflexa. Assim, no julgamento do
Ag-REspe no 8.350/PB, ocorrido na sesso de 12-3-2013, a Corte Superior Eleitoral afirmou ser vivel a candidatura reeleio do filho de cidado que no perodo anterior,
por curto perodo de tempo e de modo precrio fora investido no exerccio da chefia do
Poder Executivo. Afirmou-se que em tal caso no se pode falar em perpetuidade familiar
no poder, conforme vedao constante do art. 14, 5o e 7o, da CF. Isso porque o breve
e precrio exerccio da chefia do Poder Executivo municipal pelo parente do candidato
reeleio no chega a caracterizar o desempenho de um mandato.

Inelegibilidade

189

5 Inelegibilidades infraconstitucionais ou legais


5.1 Consideraes iniciais
As inelegibilidades infraconstitucionais ou legais fundam-se no artigo 14, 9o, da
Constituio Federal, que reza:
9o Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua
cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exerccio do
mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das
eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo
ou emprego na administrao direta ou indireta.

Somente lei complementar pode instituir esse tipo de inelegibilidade. Tal espcie normativa, para ser aprovada no Parlamento, requer quorum qualificado: maioria absoluta.
Conforme salientado, a distino entre inelegibilidades constitucionais e legais sobremodo relevante. Deveras, por se tratar de matria constitucional, no incide a precluso. J as inelegibilidades legais precluem se no forem arguidas por ocasio do registro
de candidatura. No sendo alegadas neste momento, no mais podero s-lo. Aps o registro, s se admite a alegao da chamada inelegibilidade superveniente, assim considerada a inelegibilidade legal surgida no perodo compreendido entre o registro e a data da
eleio. Conforme assentou a Corte Superior Eleitoral:
[...] III As inelegibilidades constitucionais podem ser arguidas tanto na impugnao de
candidatura quanto no recurso contra expedio de diploma, mesmo se existentes no momento do registro, pois a no h falar em precluso. No entanto, as inelegibilidades constantes da legislao infraconstitucional s podero ser alegadas no recurso contra expedio
de diploma se o fato que as tiver gerado, ou o seu conhecimento for superveniente ao registro. IV Regularidade de diretrio no matria constitucional, ensejando precluso. V
invivel o provimento do agravo interno quando no ilididos os fundamentos da deciso
agravada (TSE Ac. no 3328/MG DJ 21-2-2003, p. 136).
Recurso especial recebido como ordinrio. Registro de candidatura. Rejeio de contas.
Inelegibilidade arguida nas razes do recurso. Impossibilidade. Precluso. As hipteses de
inelegibilidade infraconstitucional devem ser arguidas mediante impugnao ao pedido de
registro de candidatura, sob pena de precluso. Recurso a que se nega provimento (TSE
REspe no 19.985/SP PSS 29-8-2002).

Observe-se que, segundo a dico constitucional, a lei complementar deve pautar-se


por trs princpios: (a) proteo da probidade administrativa; (b) proteo da moralidade
para exerccio de mandato, considerada a vida pregressa do candidato; (c) preservao
da normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou
o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na Administrao direta ou indireta.

190

Direito Eleitoral Gomes

Outrossim, inelegibilidade no pode ter carter perene ou imutvel, devendo a norma legal instituir os prazos de sua cessao. Isso porque em jogo se encontra o exerccio do direito fundamental de ser votado, direito esse insuscetvel de sofrer restrio de
carter perptuo.

5.2 A Lei Complementar no 64/90


A Lei Complementar no 64/90 tambm chamada de Lei de Inelegibilidades regulamentou o artigo 14, 9o, da Constituio, erigindo diversas hipteses de inelegibilidade.
Cerca de 20 anos aps sua promulgao, essa norma foi alterada pela LC no135/2010. O
elenco legal extenso, como se pode constatar de seu artigo 1o. O critrio da abrangncia
ou extenso fundamenta a primeira grande diviso acolhida nessa matria, porquanto as
inelegibilidades so repartidas em absolutas e relativas.

Absolutas (art. 1o, I, a at q)

Inelegibilidades
legais

Presidente e Vice (art. 1o, II, a at l)


Governador e Vice (art. 1o, III, a e b)
Relativas (art. 1o, II a VII)

Prefeito e Vice (art. 1o, IV, a, b e c)


Senador (art. 1o, V, a e b)
Deputado Federal, Distrital e Estadual (art. 1o, VI)
Vereador (art. 1o, VII, a e b)

Observe-se que o artigo 1o, I, a, bem como os 1o, 2o e 3o, reproduzem matria constitucional j tratada anteriormente, razo pela qual no sero repetidos aqui.

5.3 Inelegibilidades legais absolutas


Conforme salientado, as inelegibilidades absolutas ensejam impedimento para qualquer cargo poltico-eletivo, independentemente de a eleio ser presidencial, federal,
estadual ou municipal. A ocorrncia de uma delas rende ensejo arguio de inelegibilidade, que pode culminar na negao ou no cancelamento do registro, na anulao do
diploma, se j expedido; no caso de abuso de poder econmico ou poltico, pode haver
cassao de registro ou diploma e constituio de inelegibilidade por oito anos aps a
eleio (LC no 64/90, arts. 15 e 22, XIV). A impugnao em tela poder ser feita por qualquer candidato, partido poltico, coligao ou pelo rgo do Ministrio Pblico.
Na sequncia, faz-se breve anlise das hipteses legais seguindo-se a mesma ordem em que so apresentadas na Lei Complementar. Para que a exposio no se torne

Inelegibilidade

191

repetitiva, as inelegibilidades constitucionais reproduzidas no texto legal no sero tratadas, haja vista terem sido objeto de consideraes anteriormente.
5.3.1 Perda de mandato legislativo (art. 1o, I, b)
Reza o artigo 1o, I, b, da LC no 64/90 serem inelegveis para qualquer cargo:
os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Cmara Legislativa
e das Cmaras Municipais, que hajam perdido os respectivos mandatos por infringncia do
disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituio Federal, dos dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das Constituies Estaduais e Leis Orgnicas dos Municpios e
do Distrito Federal, para as eleies que se realizarem durante o perodo remanescente do
mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subsequentes ao trmino da legislatura.

No tocante aos parlamentares federais, a perda de mandato deve ser decidida por
maioria absoluta dos membros da respectiva Casa, isto , a Cmara ou o Senado. A votao secreta, sendo assegurada ampla defesa ao acusado. O processo tem incio mediante provocao da Mesa ou de partido poltico representado no Congresso Nacional.
Durante o processo, no surtir efeito a renncia do parlamentar submetido a processo
que vise ou possa levar perda do mandato (CF, art. 55, 4o).
Entre os motivos da cassao, figuram as seguintes condutas, vedadas aos parlamentares: (a) realizao de procedimento declarado incompatvel com o decoro parlamentar,
assim entendido o abuso das prerrogativas asseguradas aos membros do Congresso Nacional, a percepo de vantagens indevidas, alm dos casos definidos no regimento interno; (b) firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de Direito Pblico, autarquia,
empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio
pblico, salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes; (c) aceitar, exercer ou
ocupar cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissveis ad
nutum, nas entidades constantes do item anterior; (d) ser proprietrio, controlador ou
diretor de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de Direito Pblico, ou nela exercer funo remunerada; (e) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades aludidas na letra b; (f) ser titular de mais de um cargo
ou mandato pblico eletivo.
Interessante na hiptese legal em apreo a discusso sobre a definio do perodo
de incidncia da inelegibilidade. Extrai-se da parte final da presente alnea b que a inelegibilidade vigorar: (i) para as eleies que se realizarem durante o perodo remanescente do mandato para o qual o parlamentar foi eleito; (ii) nos oito anos subsequentes ao
trmino da legislatura. H, portanto, duas referncias a serem consideradas: o mandato
e a legislatura. A Constituio define a legislatura como sendo o perodo de quatro anos
(CF, art. 44, pargrafo nico).
Para o cargo de deputado federal, o mandato coincide com a legislatura, no havendo margem a dvida sobre o perodo de incidncia da inelegibilidade. Assim, por

192

Direito Eleitoral Gomes

exemplo, se em 2012 deputado eleito em 2010 ficar inelegvel, a inelegibilidade perdurar pelo restante do mandato (i. e., at 2014), se estendendo por oito anos aps o fim da
legislatura, ou seja, de 2015 a 2022.
Mas essa coincidncia no ocorre no cargo de senador, pois o mandato deste de oito
anos (CF, art. 46, 1o) e abrange duas legislaturas. O problema, ento, consiste em saber
se o perodo de inelegibilidade se estender a partir da primeira ou da segunda legislatura abarcadas pelo mandato senatorial. Pelo menos duas hipteses podem ser aventadas,
contando-se a inelegibilidade: (1) a partir do final da legislatura em que o mandato era
exercido, caso em que pode ser a primeira ou a segunda legislatura; (2) a partir do final
da segunda legislatura. guisa de exemplo, figure-se senador eleito em 2010 (para exerccio nas legislaturas de 2011/2014 e 2015/2018) cujo mandato tenha sido cassado em
2012. Pela hiptese 1, a inelegibilidade perdurar pelo tempo restante do mandato (i.
e., at 2018) e se estender por mais oito anos aps o fim da primeira legislatura (na qual
o mandato foi cassado), vigorando, portanto, de 2015 at 2022. Nessa mesma hiptese
1, se o mandato for cassado na segunda legislatura, o final desta seria o marco a partir
do qual a inelegibilidade se estenderia, vigorando de 2019 a 2026. J pela hiptese 2,
a inelegibilidade se estender por mais oito anos aps o fim da segunda legislatura, vigorando, portanto, de 2015 at 2026 nesse caso, irrelevante que o mandato tenha sido
cassado na primeira ou na segunda legislatura.
Sopesadas as situaes expostas, tem-se que a hiptese 2 mais consentnea com
os princpios da igualdade, proporcionalidade e responsabilidade presentes no sistema
jurdico. Isso porque, a par de impor a responsabilizao de autores de ilcito, enseja que
a todos seja dado o mesmo tratamento. Alm disso, na hiptese 1 poderia haver dupla
incidncia de inelegibilidade no perodo correspondente 2a legislatura, caso em que a
inelegibilidade ocorreria porque se conta a partir do final da legislatura em que ocorreu
a cassao do mandato, e porque vigora at o final do mandato.
5.3.2 Perda de mandato executivo (art. 1o, I, c)
Reza o artigo 1o, I, c, da LC no 64/90 serem inelegveis para qualquer cargo
o Governador e o Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal e o Prefeito e o Vice-Prefeito que perderem seus cargos eletivos por infringncia a dispositivo da Constituio
Estadual, da Lei Orgnica do Distrito Federal ou da Lei Orgnica do Municpio, para as eleies que se realizarem durante o perodo remanescente e nos 8 (oito) anos subsequentes ao
trmino do mandato para o qual tenham sido eleitos.

Cogita-se a de perda de cargo eletivo em virtude de processo de impeachment instaurado contra o chefe do Executivo estadual, distrital ou municipal, cuja finalidade
apurar crime de responsabilidade. O processo e o julgamento competem s respectivas
casas legislativas.

Inelegibilidade

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Em certa medida, so equiparadas as situaes de parlamentares e chefes do Poder


Executivo.
A inelegibilidade perdura por todo o perodo remanescente do mandato cassado at
os 8 (oito) anos subsequentes.
E quanto ao titular do Executivo federal? Se condenado em processo de impeachment, o Presidente da Repblica fica inabilitado pelo prazo de oito anos para o exerccio
de funo pblica. o que prev o artigo 52, pargrafo nico, da Constituio Federal.
Note-se que a sano de inabilitao mais abrangente que a de inelegibilidade, pois, por
ela, fica inviabilizado o exerccio de quaisquer cargos pblicos, e no apenas os eletivos.
assente que a inelegibilidade obstrui to s a capacidade eleitoral passiva. Outra peculiaridade est no fato de que, embora a competncia para o julgamento seja do Senado, o
processo deve ser presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal.
5.3.3 Renncia a mandato eletivo (art. 1o, I, k)
Renncia o ato jurdico unilateral pelo qual a pessoa abdica de direito prprio,
alijando-o de seu patrimnio. No caso em tela, trata-se do abandono ou desistncia do
mandato por parte de seu titular, ficando vago o cargo eletivo ocupado. O ato deve ser
voluntrio, surtindo efeito to logo formalizado perante o rgo ou a autoridade competente; ademais, irrevogvel, porquanto inexiste previso de retratao.
Conforme visto, as alneas b e c, I, do art. 1o, da LC no 64 preveem a inelegibilidade
por oito anos do titular de mandato eletivo que perder o cargo por ato do Poder Legislativo respectivamente em razo de violao do estatuto parlamentar e do cometimento de
crime de responsabilidade.
A regra veiculada na presente alnea k ainda mais ampla e rigorosa. Por ela:
o Presidente da Repblica, o Governador de Estado e do Distrito Federal, o Prefeito, os
membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Cmara Legislativa, das
Cmaras Municipais, que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representao ou petio capaz de autorizar a abertura de processo por infringncia a dispositivo da
Constituio Federal, da Constituio Estadual, da Lei Orgnica do Distrito Federal ou da
Lei Orgnica do Municpio, para as eleies que se realizarem durante o perodo remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao trmino da
legislatura.

Assim, a s renncia a mandato eletivo aps o oferecimento ao rgo competente de


representao ou petio aptos a ensejarem a instaurao de processo na Casa Legislativa
tem o condo de gerar a inelegibilidade do renunciante pelos 8 (oito) anos subsequentes ao trmino da legislatura. Nessa linha, assentou a jurisprudncia incidir a causa de
inelegibilidade em comento quando, antes da renncia, for remetido ao Conselho de tica e Decoro Parlamentar relatrio elaborado por Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) em que se assenta a necessidade de abertura de processo disciplinar contra

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Direito Eleitoral Gomes

deputado, em razo de gravssimos fatos ofensivos do decoro parlamentar [...]. (TSE


RO no214.807/ES DJe 4-4-2011, p. 53).
preciso que o motivo da renncia seja relacionado ao anterior oferecimento de representao ou petio, e que essa tenha aptido para provocar a instaurao de processo
contra o renunciante.
A clusula legal representao ou petio capaz de autorizar a abertura de processo
enseja o entendimento de que mesmo que o processo no seja instaurado pelo rgo competente aps a renncia pode-se cogitar a incidncia da inelegibilidade. Em princpio,
basta que a petio seja apta ou hbil para a instaurao. Entretanto, se a no instaurao
fundar-se justamente na inaptido ou insuficincia da representao, no parece razovel
sustentar a incidncia de inelegibilidade.
Consoante reza o artigo 55, 4o, da Constituio, no surtir efeito a renncia de
parlamentar federal submetido a processo que vise ou possa levar perda do mandato.
Nesse caso, portanto, a renncia do parlamentar no impedir a instaurao do processo
pelo rgo competente, tampouco obstar seu julgamento. Diante disso, havendo condenao por infringncia ao disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituio Federal,
lcito indagar se poder haver duas sanes de inelegibilidade, a saber: uma fundada na
alnea b e a outra na presente alnea k, ambas do inciso I, do artigo 1o, da LC no 64/90.
Considerando que a renncia no gera efeito jurdico, deve prevalecer a regra da alnea b,
nesta ficando absorvida a hiptese da alnea k. Embora sejam diversos os fatos, a situao
deve ser considerada globalmente, em sua totalidade. Note-se, porm, que a cumulao
de sanes no surtiria efeitos prticos, j que h coincidncia dos perodos de eficcia
das inelegibilidades em tela, pois ambas estendem s eleies que se realizarem durante
o perodo remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao trmino da legislatura.
Ainda considerando a hiptese do artigo 55, 4o, da Lei Maior, quid juris se, instaurado o processo contra o parlamentar renunciante, ao final no mrito ele for absolvido da imputao? Nesse caso, desarrazoada a incidncia da inelegibilidade veiculada
na alnea k. Isso porque a renncia no s no produz o efeito de obstar a instaurao de
processo, como esse atinge a fase final de julgamento. Ora, a simples renncia a mandato
no causa de inelegibilidade. Esta s despontar se a renncia ocorrer num determinado contexto, ou seja, se visar afastar a instaurao de processo em virtude do oferecimento de representao ou petio ao rgo competente. Mas, uma vez instaurado o
processo, chegando este a seu termo, julgado o mrito e sendo absolvido o renunciante,
perde sentido a afirmao da inelegibilidade.
O 5o do mesmo artigo 1o estabelece uma exceo expressa hiptese da letra k.
Dispe que a inelegibilidade a prevista no despontar se a renncia tiver a finalidade de
atender desincompatibilizao com vistas a candidatura a cargo eletivo ou para assuno de mandato. Mas essa exceo s se apresentar se a desincompatibilizao no for
fraudulenta, ou seja, se no tiver o propsito de desvirtuar o sentido da Lei de Inelegibilidades. Sendo fraudulenta, h mister que a fraude seja reconhecida pela Justia Eleitoral.

Inelegibilidade

195

A clusula final da presente alnea k suscita a mesma questo j versada anteriormente na alnea b, a propsito da definio do perodo de incidncia da inelegibilidade.
5.3.4 Abuso de poder econmico e poltico (art. 1o, I, d)
Por abuso de poder compreende-se a realizao de aes exorbitantes da normalidade, denotando mau uso de recursos detidos ou controlados pelo beneficirio ou a ele
disponibilizados, sempre com vistas a exercer influncia em disputa eleitoral futura ou j
em curso. As eleies em que ele se instala resultam indelevelmente maculadas, gerando
representao poltica mendaz, ilegtima, j que destoante da autntica vontade popular.
O abuso de poder nas eleies deve ser reprimido em suas mltiplas formas, independentemente de sua origem ser econmica, poltica, social, cultural ou dos meios de
comunicao.
Reza o artigo 1o, I, d, da LC no 64/90 serem inelegveis para qualquer cargo
os que tenham contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justia Eleitoral,
em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo colegiado, em processo de apurao de abuso do poder econmico ou poltico, para a eleio na qual concorrem ou tenham
sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes.

Essa regra complementar d eficcia ao mandamento estampado no artigo 14, 9o,


da Lei Maior, que determina o estabelecimento de hipteses de inelegibilidade a fim de
proteger a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico
ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na Administrao direta ou indireta.
A norma em foco apresenta ntima relao com os artigos 19 e 22, XIV, da mesma LC
no 64/90, que preveem procedimento prprio para a apurao de abuso de poder, sancionando-o com inelegibilidade, cassao de registro de candidatura e mandato.
Compreende-se que a alnea d no trata de constituio de sano, mas de mera conformao da situao do cidado ao regime jurdico-eleitoral em vigor quando do pedido
de registro de candidatura. A incidncia dessa alnea requer apenas a existncia de anterior representao julgada procedente pela Justia Eleitoral (independentemente de a
sano a aplicada ter sido ou no de inelegibilidade), na qual tenha sido apurado abuso
de poder. Essa representao compreendida restritivamente, no sendo outra seno
a AIJE prevista no artigo 22, XIV, da LC no 64/90, conforme pacfico entendimento jurisprudencial, a ver: TSE REspe no 1062/BA DJe 10-10-2013; AgR-REspe no 52658/MG
DJe, t. 44, 6-3-2013, p. 118; AgR-REspe no 64118/MG PSS 21-11-2012; AgR-REspe
no 5158657/PI DJe 10-5-2011, p. 47; RO no 312894/MA PSS 30-9-2010). Tem-se,
portanto, que, para a configurao da inelegibilidade, fundamental que exista prvia
deciso condenatria transitada em julgado ou proferida por rgo colegiado.
A presente regra contm duas noes nucleares, a saber: abuso de poder econmico
e abuso de poder poltico. Ambas so espcies do gnero abuso de poder.

196

Direito Eleitoral Gomes

Observe-se que a alnea h, do mesmo inciso e artigo tambm tem em vista punir
o abuso de poder econmico e poltico, mas, nesse caso, os autores so detentores de
cargo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional que, abusando de suas
posies, beneficiam a si ou a terceiros no pleito eleitoral. Assim, por exemplo, se um Governador abusar do poder poltico que detm para beneficiar candidatura de outrem, este
incorrer na alnea d (na qualidade de beneficirio), ao passo que a conduta do Governador enquadrar-se- na alnea h, alm de configurar improbidade administrativa.
Embora falte clareza na alnea d quanto aos agentes por ela abrangidos, sua conjugao com o inciso XIV do artigo 22 revela que a inelegibilidade em apreo pode ser declarada tanto em relao a candidatos que concorrem ou tenham sido diplomados nas
eleies, quanto em face de terceiros que, embora no tenham disputado o pleito, contriburam conscientemente para a ocorrncia do abuso de poder nas eleies. Mas preciso
que os terceiros tenham ocupado o polo passivo da respectiva AIJE, e o pedido nesta formulado julgado procedente em relao a eles.
Qual o sentido e a abrangncia do termo representao na enfocada alnea d? Trata-se de ao eleitoral em geral ou restringe-se representao (rectius: ao) prevista no
caput do artigo 22 da LC no 64/90? A indagao no despicienda, pois alm da AIJE,
o abuso de poder tambm pode figurar como causa de pedir na Ao de Impugnao de
Mandato Eletivo (CF, art.14, 10). Destarte, se se toma o termo representao em sentido
amplo (i. e., significando ao eleitoral em geral), quem, por abuso de poder, tiver tido
cassado o diploma ou o mandato em sede de AIME tambm poder ficar inelegvel por
oito anos. Entretanto, essa concluso encontra srio bice na sistemtica da lei de inelegibilidades, pois sempre se entendeu que a alnea d liga-se ao prevista no artigo 22 da
LC no64/90. Consoante h pouco salientado, pacfico o entendimento jurisprudencial
no sentido de que a alnea d apenas enseja a declarao da inelegibilidade constituda na
aludida representao e no em outro instrumento processual.
Tambm preciso considerar a ocorrncia de precluso temporal. Se a AIJE por abuso de poder no for ajuizada at a diplomao, no mais poder s-lo, decaindo os co-legitimados do direito de ingressar com ao visando constituio de inelegibilidade.
Essa concluso confirmada pela interpretao sistemtica. Com efeito, a AIME (que
ao de estatura constitucional) no contm previso de constituio de inelegibilidade, mas to s perda de mandato. Por outro lado, a leitura da alnea j, I, art.1o, evidencia que na alnea d o termo representao foi empregado em sentido estrito, limitando-se
sua eficcia, portanto, ao mbito do aludido artigo 22. que, apesar do emprego de tal
termo, a alnea d no abrange as representaes previstas nos artigos 30-A (captao ou
gastos ilcitos de recurso em campanha), 41-A (captao ilcita de sufrgio) e 73 (conduta
vedada), hipteses previstas na alnea j. Assim, no plano dos efeitos, h ntida separao
entre abuso de poder econmico e poltico da letra d e as hipteses de abuso previstas
na letra j. Nesta s haver gerao de inelegibilidade se houver cassao de registro ou
de diploma.
Extrai-se da clusula final da alnea d que a inelegibilidade em exame alcana a
eleio em que o abuso ocorrer, bem como as que se realizarem nos 8 (anos) anos

Inelegibilidade

197

seguintes. No entanto, a eleio em que o abuso de poder acontecer s alcanada pelo


inciso XIV do artigo 22 da LC no 64/90, que prev as sanes de cassao do registro de
candidatura e do diploma.
O perodo de oito anos de inelegibilidade resultado da alterao promovida pela
LC no 135/10. O lapso anterior de trs anos era criticvel em razo de sua exiguidade.
Considerando-se que as eleies ocorrem a cada quatro anos, no se impedia a candidatura de algum para o mesmo cargo no certame seguinte; impedia-se apenas a disputar
na eleio intermediria. Nesse sentido, a ineficcia da regra legal era de todo censurvel,
sendo evidente que no se tratava de sano sria, mas meramente simblica. A mudana
operada pela LC no 135/10 otimiza a eficcia da regra em apreo, pois impede que o beneficirio de abuso de poder concorra nos quatro pleitos seguintes. Na prtica, esse longo
afastamento pode significar sua morte poltica.
Cumpre perscrutar os termos inicial e final desse perodo, tema esse objeto de controvrsia. Se est claro na regra legal que a inelegibilidade estende-se s eleies que se
realizarem nos 8 (oito) anos seguintes que se deu o abuso de poder, h pouca clareza
quanto ao momento exato a partir do qual tal lapso deve escoar. Afinal, sua contagem
deve ser feita a partir: (i) do dia do pleito, (ii) do trmino do processo eleitoral, que se d
com a diplomao, (iii) do final do ano em que se realizam as eleies ou (iv) do trnsito em julgado da sentena ou da publicao do acrdo do rgo colegiado afirmando a
ocorrncia de abuso de poder?
H muito tempo se entende que o termo inicial do prazo de inelegibilidade o dia
das eleies em relao s quais o abuso de poder tiver ocorrido, enquanto o termo final
o dia de igual nmero de incio do oitavo ano subsequente, como disciplina o art. 132,
3o, do Cdigo Civil [...] (TSE Cta no 43344/2014 DJe, t. 118, 1o-7-2014, p. 60). E
mais: TSE RO no 20837/TO e RO no 20922/TO PSS 12-9-2014.
Tambm nesse sentido a Smula TSE no19, que reza: O prazo de inelegibilidade
de trs [rectius: oito] anos, por abuso de poder econmico ou poltico, contado a partir
da data da eleio em que se verificou (art. 22, XIV, da LC no64, de 18.5.90). Note-se
que a smula remete ao inciso XIV do artigo 22 da LC no64/90. E esse inciso XIV trata da
inelegibilidade-sano (e no da inelegibilidade-declarao, como a hiptese da vertente alnea d). Claro est no preceito sumular que o marco inicial da inelegibilidade-sano
por abuso de poder a data da eleio em que se verificou, isto , o dia do pleito, e no
o ano das eleies ou a data da deciso na respectiva AIJE.
Reitere-se que a existncia de anterior deciso condenatria (transitada em julgado
ou proferida por rgo colegiado) constitui pressuposto para a declarao da inelegibilidade em tela. Mas, consoante salientado, a contagem do prazo da inelegibilidade se d
no a partir da publicao dessa deciso, mas sim a partir da data das eleies a que o
abuso se referir.
E se houver segundo turno? Deve o lapso da inelegibilidade ser contado da data do
primeiro ou do segundo turno? Sendo certo que o marco inicial da inelegibilidade o dia
das eleies, mais coerente o entendimento que afirma dever a contagem ser feita a partir da data da segunda eleio. Entretanto, ao julgar o RO no 56635/PB, em 16-9-2014,

198

Direito Eleitoral Gomes

por maioria, entendeu a Corte Superior Eleitoral que tal lapso deve ser contado a partir
da data do primeiro turno.
Vale registrar, ainda, o entendimento jurisprudencial (minoritrio) segundo o qual
o lapso da inelegibilidade deve sempre ser computado aps o encerramento do ano do
pleito. Nesse sentido: TSE AgRg-REspe no 34811/BA DJe 20-5-2013; REspe no 16512/
SC PSS 25-9-2012. Assim, para essa corrente, o lapso de oito anos deve ser contado
integralmente a partir do final do ano eleitoral, i. e., a partir do primeiro dia do ano
seguinte ao da eleio em que ocorreram os fatos considerados para a declarao de
inelegibilidade.
5.3.5 Abuso de poder poltico (art. 1o, I, h)
O artigo 14, 9o, da Lei Maior tambm objetiva assegurar a normalidade e legitimidade das eleies contra [...] o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta. Da a previso contida no artigo 1o, I, h, da LC no64/90,
segundo a qual so inelegveis para qualquer cargo
os detentores de cargo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econmico ou poltico, que forem condenados em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo judicial colegiado, para a
eleio na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem
nos 8 (oito) anos seguintes.

A regra em exame relaciona-se com os artigos 19 e 22, XIV, da LC no 64/90 que preveem procedimento prprio para a apurao de abuso de poder de autoridade, sancionando-o com inelegibilidade, cassao de registro de candidatura e mandato.
Cuida-se, aqui, do denominado abuso de poder poltico. A palavra poltico deriva de
polis, que significa cidade, Estado. O poder poltico, consequentemente, refere-se ao poder estatal. Dada sua natureza, o Estado fala, ouve, v e age por intermdio de seus
agentes ou presentantes, que, naturalmente, ocupam posies destacadas na comunidade,
porquanto suas atividades terminam por benefici-la direta ou indiretamente.
Deveras, a ao administrativa sempre carreia vantagens a considervel nmero de
pessoas, sobretudo quando so realizadas relevantes obras pblicas ou implantadas e desenvolvidas polticas pblicas de largo alcance social.
Ao realizarem seus misteres, os agentes pblicos devem sempre guardar obedincia
aos princpios constitucionais regentes de suas atividades, nomeadamente os previstos no
artigo 37 da Lei Maior, entre os quais se destacam: legalidade, impessoalidade, moralidade, probidade, publicidade, eficincia, licitao e concurso pblico. A ao administrativo-estatal deve necessariamente pautar-se pelo atendimento do interesse pblico.
A expresso detentores de cargo, no texto legal, apresenta sentido amplo,
abrangendo todos os agentes pblicos, inclusive os polticos e detentores de mandato
pblico-eletivo.

Inelegibilidade

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No s por ao pode-se abusar do poder poltico, como tambm por omisso.


A regra constante da presente alnea h possui, na essncia, o mesmo sentido da alnea d, analisada no item anterior. Ambas cuidam de abuso de poder manejado em prol
de candidatura. A diferena est em que, enquanto naquela se objetiva impedir a candidatura dos beneficirios da conduta abusiva tornando-os inelegveis para a eleio na
qual concorrem ou tenham sido diplomados, na alnea h visa-se obstar a candidatura
dos detentores de cargo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional que,
abusando dos poderes econmico ou poltico que defluem dos cargos que ocupam ou
das funes que exercem, beneficiem a si prprios ou a terceiros no pleito eleitoral. Para
exemplificar, suponha-se que um prefeito abuse do poder poltico que detm com vistas a
fazer com que seu sucessor seja eleito. Seu comportamento realiza a hiptese em anlise
(alnea h), alm de configurar improbidade administrativa. J seu afilhado poltico, candidato sua sucesso, incorrer na alnea d, pois ser beneficirio da ao ilcita.
No que concerne aos termos inicial e final da inelegibilidade em apreo, a soluo
idntica apontada no item anterior, relativamente alnea d. Em igual sentido, assentou
a Corte Superior: 1. O prazo da inelegibilidade prevista na alnea h do inciso I do art.1o
da LC no 64/90 [...] se conta da data da eleio [...] (TSE Cta no 13115/DF DJe,
t. 154, 20-8-2014, p. 71).
5.3.6 Abuso de poder: corrupo eleitoral, captao ilcita de sufrgio, captao
ou gasto ilcito de recurso em campanha, conduta vedada (art. 1o, I, j)
Pelo artigo 1o, I, j da LC no 64/90 (acrescida pela LC no 135/10) so inelegveis
os que forem condenados, em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo colegiado da Justia Eleitoral, por corrupo eleitoral, por captao ilcita de sufrgio, por doao, captao ou gastos ilcitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes
pblicos em campanhas eleitorais que impliquem cassao do registro ou do diploma, pelo
prazo de 8 (oito) anos a contar da eleio.

O abuso de poder apresenta diversas roupagens e efeitos. Antes da promulgao da


LC no 135/10, no geravam inelegibilidade as infraes enumeradas nessa alnea j, a saber: captao ilcita de sufrgio (LE, art. 41-A), captao ou gastos ilcitos de recursos de
campanha (LE, art. 30-A) e conduta vedada a agentes pblicos em campanhas eleitorais
(LE, arts. 73 ss). que tais condutas ilcitas no tinham sido contempladas em lei complementar, conforme exige o artigo 14, 9o, da Lei Maior.
Quanto corrupo eleitoral, essa hiptese prevista no 10 do artigo 14 da
Constituio Federal como causa ensejadora de ao de impugnao de mandato eletivo
(AIME), e tambm no gerava inelegibilidade. Face redao da enfocada alnea j, parece plausvel o entendimento de que a procedncia do pedido formulado em AIME, fundada em corrupo, enseja a declarao de inelegibilidade do impugnado.

200

Direito Eleitoral Gomes

Nas hipteses vertentes, a inelegibilidade no constitui objeto direto ou imediato da


ao fundada nos aludidos artigo 14, 10 e 11 da CF, e artigos 30-A, 41-A e 73 ss da LE.
Na verdade, ela constitui efeito externo ou secundrio da sentena de procedncia do pedido nessas demandas. Assim, no preciso que conste expressamente do dispositivo da
sentena ou do acrdo condenatrio, pois somente ser declarada em futuro e eventual
processo de registro de candidatura isso porque, na dico do 10 do art. 11 da LE: as
causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalizao do pedido de
registro da candidatura.
Para que a inelegibilidade em exame se patenteie e gere efeitos, no necessrio que
a deciso judicial na demanda respectiva transite em julgado, bastando que seja proferida
por rgo colegiado da Justia Eleitoral.
S h gerao de inelegibilidade se houver cassao de registro ou de diploma o que
pressupe a gravidade dos fatos. A aplicao isolada de multa no acarreta inelegibilidade. Atende-se com isso ao princpio constitucional de proporcionalidade, pois se se entender como adequada to s a aplicao de multa, a conduta considerada certamente ter
pouca gravidade. Nesse caso, a leso ao bem jurdico no de tal monta que justifique a
privao da cidadania passiva por oito longos anos.
No que concerne s aes fundadas nos artigos 30-A, 41-A e 73 ss. da LE, se o candidato-ru no for eleito, torna-se invivel a aplicao das sanes de cassao de seu registro ou diploma, mas to somente multa nas duas ltimas hipteses. Nesse caso, discute-se
se a ausncia do pressuposto legal impede a ulterior declarao de inelegibilidade. Em
princpio, no se afigura juridicamente possvel a declarao de inelegibilidade por ausncia de especfico pressuposto legal. Entretanto, nas eleies proporcionais, poder-se-ia
cogitar a cassao do diploma de suplente, da exsurgindo a possibilidade de declarao
de inelegibilidade. Por outro lado, se os fatos debatidos no processo forem muito graves,
com potencialidade para gerar a cassao do registro ou mesmo do diploma, sendo certo
que isso s no ocorreu em razo de o ru ter perdido as eleies, parece plausvel admitir a inelegibilidade, desde que isso seja expresso no decisum. De sorte que o provimento
jurisdicional concluiria pela procedncia do pedido e cassao do diploma, deixando, porm, de aplicar essa sano em virtude de sua no expedio.
Sobre o termo inicial, extrai-se da clusula final da alnea j que a inelegibilidade em
exame deve vigorar pelo prazo de 8 (oito) anos a contar da eleio. No h, porm,
clareza quanto ao momento exato a partir do qual a contagem deve ser feita: (i) do dia
do pleito, (ii) do trmino do processo eleitoral, que se d com a diplomao, ou, (iii) do
final do ano em que se realizam as eleies?
razovel aplicar-se aqui a mesma soluo apontada para as alneas d e h. Nesse
sentido:
Inelegibilidade Prazo Artigo 1o, alnea j, da Lei Complementar no 64/1990. Tendo em
conta o disposto na alnea j, do artigo 1o da Lei Complementar no 64/1990, o prazo de inelegibilidade no coincide com a unidade de tempo de 1o de janeiro a 31 de dezembro, mas
com a data da eleio. [...] O contido, em termos de prazo, na parte final da alnea j, revela

Inelegibilidade

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termo inicial definido com clareza solar, para saber-se da extenso da inelegibilidade, sobressaindo a aluso no unidade de tempo de 1o de janeiro a 31 de dezembro, mas data
da eleio. Refere-se inelegibilidade pelo perodo de oito anos, a contar do escrutnio. No
se pode, observada a interpretao do preceito, alcanar resultado que acabe por elastecer o
prazo estabelecido (TSE REspe no 84-50/BA DJe 6-3-2014 excerto do voto do relator).
De igual modo, vide: TSE AgR-AI no 17.773/PB DJe, t. 23, 3-2-2014, p. 299; REspe
no9.628/SP DJe 11-10-2013; REspe no 9.308/AM, j. 20-6-2013; TSE REspe no 7.427/PR
PSS 9-10-2012; TSE Cta no 43344/2014 DJe, t. 118, 1o-7-2014, p. 60.

No entanto, essa interpretao no pacfica. Para uma corrente (minoritria e equivocada), a causa de inelegibilidade em exame deve incidir a partir da eleio da qual
resultou a respectiva condenao at o final do perodo dos 8 (oito) anos civis seguintes
por inteiro, independentemente da data em que se realizar a eleio no oitavo ano subsequente. [...] (TSE REspe no 16512/SC PSS 25-9-2012 excerto do voto do relator). Na mesma linha: TSE REspe no 5088/PE, j. 20-11-2012; REspe no 11661/RS, j.
21-11-2012; AgR-REspe no 40785/PA DJe 12-6-2013. Aqui, deve-se contar o prazo de
oito anos integralmente a partir do final do ano eleitoral, i. e., a partir do primeiro dia do
ano seguinte ao da eleio em que ocorreram os fatos considerados para a declarao de
inelegibilidade.
5.3.7 Condenao criminal, vida pregressa e presuno de inocncia (art. 1o, I, e)
O artigo 15, inciso III, da Constituio Federal determina que a condenao criminal
transitada em julgado acarreta a suspenso dos direitos polticos do condenado enquanto
perdurarem seus efeitos. A ratio legis presente no dispositivo em foco a salvaguarda da legitimidade e da dignidade da representao popular, porquanto o Parlamento no pode transformar-se em abrigo de delinquentes, o que constituiria decadncia moral vitanda. Os efeitos
da suspenso dos direitos polticos s cessam com o cumprimento ou a extino da pena.
O cidado que tem suspensos seus direitos polticos fica privado das capacidades
eleitorais ativa e passiva: no pode votar nem ser votado. Quanto ltima, o artigo 14,
3o, II, da Constituio prev que o pleno exerccio de direitos polticos constitui condio de elegibilidade.
No entanto, o Legislador Complementar foi mais severo em relao a alguns delitos.
Dispe o artigo 1o, I, e, da LC no 64/90 serem inelegveis para qualquer cargo
os que forem condenados, em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo judicial colegiado, desde a condenao at o transcurso do prazo de 8 (oito) anos aps o cumprimento da pena, pelos crimes: 1. contra a economia popular, a f pblica, a administrao
pblica e o patrimnio pblico; 2. contra o patrimnio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falncia; 3. contra o meio ambiente e a
sade pblica; 4. eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade; 5.de
abuso de autoridade, nos casos em que houver condenao perda do cargo ou inabilitao para o exerccio de funo pblica; 6. de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; 7. de trfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos;

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Direito Eleitoral Gomes

8. de reduo condio anloga de escravo; 9. contra a vida e a dignidade sexual; e


10.praticados por organizao criminosa, quadrilha ou bando.

Ao julgar o REspe no 7679/AM, em 15-10-2013, o TSE, por maioria, entendeu que


os crimes contra a administrao pblica ensejadores da inelegibilidade estabelecida na
enfocada alnea e no se restringem aos previstos no Ttulo XI da Parte Geral do Cdigo
Penal (arts. 312 a 359-H), abrangendo, tambm, os tipificados em normas penais extravagantes, tal como o artigo 183 da Lei no 9.472/1997, que prev o delito de explorao
ilegal de atividade de telecomunicao previsto.
Vale ressaltar que a inelegibilidade em apreo no se aplica aos seguintes crimes:
(i)culposos; (ii) de menor potencial ofensivo; (iii) de ao penal privada (LC no 64/90,
art. 1o, 4o).
Logo, quanto quelas infraes, alm de o agente ter suspensos seus direitos polticos enquanto durarem os efeitos da condenao (CF, art. 15, III), tambm permanecer
inelegvel desde a condenao por rgo judicial colegiado at o prazo de oito anos, aps
a extino da pena.
Para a declarao da inelegibilidade, irrelevante a natureza da pena concretamente
aplicada, ou seja, se privativa de liberdade, restritiva de direito ou pecuniria.
O marco inicial da causa de inelegibilidade em exame : 1. o trnsito em julgado
da deciso penal condenatria de primeiro grau; 2. a publicao da sentena penal condenatria emanada do Tribunal do Jri (que rgo judicial colegiado TSE REspe
no 61103/RS DJe 13-8-2013); 3. a publicao do acrdo penal condenatrio (competncia originria do tribunal) ou confirmatrio (competncia recursal) da sentena condenatria de primeiro grau. No REspe no 122-42/CE (PSS 9-10-2012), entendeu a Corte
Superior que a inelegibilidade incide desde a publicao da deciso, de maneira que a
oposio de embargos de declarao no afeta sua imediata incidncia.
Cessando os efeitos da condenao penal pelo cumprimento ou extino da pena, o
sentenciado recobra seus direitos polticos, podendo e devendo votar, sob pena de descumprir deveres cvico-polticos e sofrer sano pecuniria. No obstante, sua cidadania
passiva permanecer cerceada em virtude da incidncia da causa da inelegibilidade em
apreo. Consequentemente, no poder ser votado, porque a restrio veiculada na presente alnea e embaraa apenas a capacidade eleitoral passiva.
Nesse quadro, na hiptese de condenao por rgo colegiado (itens 2 e 3, acima): (i)
ficar o ru inelegvel no intervalo situado entre (A) a publicao da deciso condenatria
at (B) o seu trnsito em julgado; (ii) a partir deste evento (trnsito em julgado), seus direitos polticos estaro suspensos at (C) o cumprimento ou a extino da pena; (iii) finalmente, ficar inelegvel por oito anos aps o cumprimento ou a extino dapena.
Note-se que a inelegibilidade concernente ao intervalo (A) (B) no possui prazo
definido, vigorando pelo tempo em que o respectivo recurso permanecer pendente de julgamento. Por isso, no se afigura vivel a ideia de se descontar dos oito anos de inelegibilidade o tempo relativo a esse intervalo (A) (B), porque a demora no julgamento do

Inelegibilidade

203

recurso acarretaria a ineficcia da inelegibilidade. Por certo, de se descartar a interpretao que priva o instituto de gerar os efeitos para os quais foi concebido.
A inelegibilidade em tela incide ainda que tenha ocorrido extino da pretenso executria do Estado pela ocorrncia de prescrio. Transitando em julgado a sentena penal
condenatria para a acusao e para a defesa (com o que se torna definitiva a condenao), surge para o Estado a pretenso de executar a pena imposta. Nos termos do art.110
do Cdigo Penal, tal pretenso deve ser satisfeita nos prazos estabelecidos no art. 109
do mesmo cdigo (ou em dois anos, caso somente seja aplicada a pena de multa CP,
art.114, I), tendo por base o montante da pena privativa de liberdade aplicada. No sendo a pena executada no prazo, opera-se a prescrio, a qual fulmina o direito de o Estado
execut-la (jus executiones). Entretanto, a extino da pretenso executria no prejudica
os efeitos extrapenais da condenao criminal, designadamente no afasta a inelegibilidade prevista na presente alnea e, I, art. 1o da LC no 64/90. A bem ver, permanece hgida
a inelegibilidade, que no caso, deve ser contada a partir da data em que se operou a extino da pretenso executria. Por ser mais favorvel ao ru, deve-se observar essa data,
e no a da publicao do ato judicial que declara extinta a pretenso executria. Assim,
permanece o ru inelegvel nos oito anos seguintes data em que se opera a extino da
pretenso executria estatal.
Com isso no deve ser confundida a extino da pretenso punitiva estatal, pois aqui
perece o prprio direito de punir do Estado (jus puniendi), surgido com o cometimento
do crime. A extino do jus puniendi afasta no s os efeitos principais (= imposio de
pena ou medida de segurana), como tambm os secundrios da sentena penal condenatria (ex.: reincidncia, confisco de bens etc.), e, ainda, os efeitos extrapenais como os
civis (CP, art. 91, I) e os poltico-eleitorais.
[...] 8. A declarao de extino da punibilidade pela prescrio da pretenso executria,
embora impea a execuo da pena, no afasta os efeitos penais secundrios decorrentes
da existncia de condenao criminal que transitou em julgado, tais como a formao de
reincidncia e maus antecedentes. hiptese diferente da prescrio da pretenso punitiva, cujo implemento fulmina a prpria ao penal, impedindo a formao de ttulo judicial
condenatrio definitivo, e, por essa razo, no tem o condo de gerar nenhum efeito penal
secundrio. [...] (STJ REsp no 1065756/RS 6a T. Rel. Min. Sebastio Reis Jnior DJe
17-4-2013).
[...] 2. A inelegibilidade prevista no art. 1o, I, e, da LC no 64/90 incide mesmo aps o reconhecimento da prescrio da pretenso executria, a qual afasta apenas a execuo da pena,
subsistindo os efeitos secundrios da deciso condenatria, como o caso da inelegibilidade (condenao por trfico de drogas arts. 12 e 14 da Lei no 6.368/76). [...] 5. Agravo
regimental a que se nega provimento (TSE AgR-REspe no 22783/SP PSS 23-10-2012).

Ao erigir a presente causa de inelegibilidade, o Legislador Complementar teve em


vista o contido no 9o do artigo 14 da Lei Maior, que manda considerar a vida pregressa
do candidato, de sorte a preservar a moralidade para o exerccio do mandato. O condenado por um dos delitos indigitados atrai para si a presuno de desapreo pelos valores

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Direito Eleitoral Gomes

maiores que o Constituinte quis implantar, nomeadamente a primazia do interesse pblico e a dignidade e o decoro no exerccio de mandato.
Ru em processo criminal luz do princpio constitucional de presuno de inocncia (CF, art. 5o, LVII), muito se discute acerca da viabilidade da candidatura de ru em
processo criminal. Argumenta-se que a mera condio de sujeito passivo em tal processo
retira do cidado a qualificao moral requerida para a investidura em cargo pblico. O
pano de fundo da discusso situa-se na tica Pblica, nomeadamente na higidez moral
exigida dos ocupantes de cargo ou funo estatal. Da Justia se tem exigido o controle da
moralidade e, pois, da legitimidade tica do processo eleitoral.
Tal debate intensificou-se nas eleies de 2006, quando o TRE carioca, apreciando
aes movidas pela Procuradoria Regional Eleitoral, denegou os pedidos de registro de
candidatos que fossem rus em processos criminais. O argumento central consistia em
que, conquanto inexistisse sentena condenatria transitada em julgado, tais cidados
no detinham os necessrios adornos morais para exercer mandato eletivo. No eram,
pois, elegveis.
No entanto, ainda no pleito de 2006, a tese foi rejeitada por 4 votos a 3. Em 2008, foi
amplamente debatida na Consulta no 1.621/PB, da qual resultou a Resoluo no22.842
(DJ 4-7-2008, p. 6). Julgada na sesso de 10 de junho de 2008, por maioria, assentou-se nesse ato que a LC no 64/90 j limita os critrios para concesso de registro de candidaturas. Em seu voto, o Ministro Eros Grau ressaltou que o Poder Judicirio no pode,
na ausncia de lei complementar, estabelecer critrios de avaliao da vida pregressa de
candidatos para o fim de definir situaes de inelegibilidade. vista disso, ao apreciar
a Consulta no 1.607/2007, em 17 de junho de 2008, a Corte Superior afirmou, j agora
por unanimidade, ser possvel o registro de candidato sem condenao definitiva, mas
que responde a processo.
Esse tema tambm mereceu a ateno do Pleno do Supremo Tribunal Federal. Ao julgar a Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 144/DF, na sesso de
6 de agosto de 2008, o relator, Ministro Celso de Mello, asseverou em sua concluso que
a regra inscrita no 9o do art. 14 da Constituio, na redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso no 4/94, no autoaplicvel, pois a definio de novos casos de inelegibilidade e a estipulao dos prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade
administrativa e a moralidade para o exerccio do mandato, considerada a vida pregressa
do candidato, dependem, exclusivamente, da edio de lei complementar, cuja ausncia no
pode ser suprida mediante interpretao judicial.

Assim, assentou o excelso pretrio:


a mera existncia de inquritos policiais em curso ou de processos judiciais em andamento
ou de sentena penal condenatria ainda no transitada em julgado, alm de no configurar, s por si, hiptese de inelegibilidade, tambm no impede o registro de candidatura de
qualquer cidado;

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Durante a tramitao do projeto que resultou na Lei no 12.034/2009, a questo voltou baila. A Emenda no 54, apresentada no Senado, inseria no artigo 11 da Lei Eleitoral
o pargrafo 1o-A, cuja redao era a seguinte: o registro de candidatura ser deferido aos
candidatos que comprovem idoneidade moral e reputao ilibada. Aprovada no Senado,
lamentavelmente o alvissareiro preceito foi rejeitado na Cmara de Deputados.
Ante a resistncia s aes moralizadoras da vida pblica brasileira, desenvolveu-se
amplo movimento nacional denominado Movimento de Combate Corrupo Eleitoral
(MCCE). Aliando-se a diversas entidades, tal Movimento organizou a coleta de assinaturas em todo o Pas para apresentao ao Congresso Nacional de Projeto de Lei de Iniciativa Popular que impedisse a candidatura de pessoas inidneas para ocupar cargo pblico,
mormente as que tivessem contra si sentena penal condenatria em determinados delitos.
Aps recolher mais de 1,3 milho de assinaturas, tal Projeto foi apresentado ao Congresso
no dia 29 de setembro de 2009. Sua tramitao iniciou-se na Cmara de Deputados, onde
recebeu o nmero PL no 518/2009; posteriormente, por semelhana de objetos, foi apensado ao PLP no 168/93, que trata de inelegibilidade com base na vida pregressa do candidato.
Desse projeto resultou a LC no 135/2010, que conferiu nova redao alnea e, I, artigo 1o, da LC no 64/90, conforme acima transcrito.
Assim, prev a vigente lei complementar a inelegibilidade de quem tiver contra si
processo criminal pendente, ainda que a sentena (no caso do Tribunal do Jri) ou o acrdo condenatrios no tenham transitado em julgado. A inelegibilidade incide desde a
publicao da condenao. Entretanto, para que ela se configure, h mister: (i) que haja
condenao pelos crimes especificados; (ii) que haja deciso confirmada ou originariamente proferida por rgo judicial colegiado; (iii) que o interessado no logre junto ao
rgo competente a suspenso cautelar da inelegibilidade, nos termos do artigo 26-C da
LC no 64/90.
vista de tais requisitos, lcito inferir que a s existncia de processo criminal no
bice candidatura. Como reforo a essa concluso, pense-se na hiptese de recurso
especial ou extraordinrio interposto pelo Ministrio Pblico contra acrdo absolutrio
proferido pelo tribunal de 2o grau.
Por isso, em ateno ao direito informao e a fim de assegurar o exerccio consciencioso do direito de sufrgio, tem-se propugnado a divulgao pela Justia Eleitoral
dos antecedentes do candidato. Se os documentos e as informaes constantes do processo de registro de candidatura so pblicos (LE, art. 11, 6o), nada impede que seja
facilitada sua consulta pelos interessados, o que pode ser feito pela Internet. E ningum
negar em s e reta conscincia que os maiores interessados nesse assunto so os eleitores! despiciendo relevar a oportunidade dessa medida. Sabedor que o candidato responde a processo criminal, dificilmente o eleitor se animar a nele votar; mas se votar, o
far com conscincia e vontade, dentro da liberdade que lhe assegurada pela Lei Maior.
Isso certamente contribui para o amadurecimento do eleitorado, a melhoria da qualidade
da representao popular e o aperfeioamento das prticas democrticas.

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Direito Eleitoral Gomes

5.3.8 Indignidade do oficialato (art. 1o, I, f)


Prev o artigo 1o, I, f, da LC no 64/90 serem inelegveis para qualquer cargo: os que
forem declarados indignos do oficialato, ou com ele incompatveis, pelo prazo de 8 (oito)
anos.
A inelegibilidade em questo reporta-se ao disposto no artigo 142, 3o, VI, da Constituio Federal. A teor deste, a perda de posto e patente s se d se o militar for julgado
indigno do oficialato ou com ele incompatvel. A competncia para essa deciso privativa de Tribunal Militar de carter permanente, em tempo de paz, ou de Tribunal especial,
em tempo de guerra.
Nos termos do inciso VII do mesmo dispositivo constitucional, submete-se a esse julgamento o oficial condenado, na Justia Comum ou Militar, a pena privativa de liberdade
superior a dois anos, por sentena transitada em julgado. Infere-se que a perda de patente
de oficial no constitui efeito automtico da condenao criminal. Para que se patenteie,
ser preciso que: (a) o militar seja condenado a pena privativa de liberdade superior a
dois anos; (b) a perda seja decretada pelo Tribunal competente.
5.3.9 Rejeio de contas (art. 1o, I, g)
O artigo 1o, I, g, da LC no 64/90 dispe serem inelegveis para qualquer cargo
os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas
por irregularidade insanvel que configure ato doloso de improbidade administrativa, e
por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judicirio, para as eleies que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes,
contados a partir da data da deciso, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da
Constituio Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem excluso de mandatrios que
houverem agido nessa condio.

A inelegibilidade enfocada decorre da rejeio de contas pelo rgo competente, no


sendo, pois, constituda por ato prprio da Justia Eleitoral. Esta apenas aprecia os fatos
e as provas que lhe so apresentados, reconhecendo-a ou a afastando.
O dispositivo tem em mira a proteo da probidade administrativa e a moralidade
para o exerccio do mandato em vista da experincia pregressa do candidato como agente
poltico (executor de oramento) e gestor pblico (ordenador de despesas).
A configurao da inelegibilidade em tela requer: (a) a existncia de prestao de
contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas; (b) o julgamento e a rejeio
das contas; (c) a deteco de irregularidade insanvel; (d) que essa irregularidade caracterize ato doloso de improbidade administrativa; (e) deciso irrecorrvel do rgo competente para julgar as contas.
A prestao de contas reporta-se ao controle externo a que a Administrao Pblica encontra-se submetida por imperativo constitucional, previsto, nomeadamente, nos artigos

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31 e 70 a 75 da Lei Maior. O controle financeiro das contas pblicas realizado pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas em todos os nveis da Federao, a ele, portanto,
sujeitando-se a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
No tocante ao julgamento das contas no mbito do Tribunal de Contas, dispe a Lei
no 8.443/92:
Art. 16. As contas sero julgadas:
I regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos
contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel;
II regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de
natureza formal de que no resulte dano ao Errio;
III irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrncias:
a) omisso no dever de prestar contas;
b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou
regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial;
c) dano ao Errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.

Julgando regulares as contas, cumpre ao tribunal dar quitao ao responsvel. Julgando-as regulares com ressalva, tambm dar quitao, mas determinar a adoo de
medidas necessrias correo das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a
prevenir a ocorrncia de outras semelhantes (art. 18). Todavia, julgando-as irregulares,
duas vias se abrem: (i) existindo dbito, o responsvel dever ser condenado ao pagamento da dvida atualizada monetariamente acrescida de juros, podendo, ainda, ser-lhe
aplicada multa; (ii) inexistindo dbito, o tribunal aplicar multa ao responsvel (art. 19).
Note-se que esse dispositivo no alude a irregularidade insanvel, como o faz a alnea g, I, art. 1o, da LC no 64/90. A insanabilidade requisito posto pela lei eleitoral para
a configurao da inelegibilidade. , pois, da Justia Eleitoral a competncia privativa,
absoluta, para apreci-la.
A irregularidade insanvel constitui a causa da rejeio das contas. Est claro no ser
qualquer tipo de irregularidade que ensejar a inelegibilidade enfocada. De sorte que,
ainda que o Tribunal de Contas afirme haver irregularidade, desse reconhecimento no
decorre automaticamente a inelegibilidade. Esta s se configura se a irregularidade detectada for irremedivel, ou seja, se for insupervel ou incurvel. Assim, pequenos erros
formais, deficincias inexpressivas ou que no cheguem a ferir princpios regentes da
atividade administrativa, evidentemente, no atendem ao requisito legal. Dados o gigantismo do aparato estatal e a extraordinria burocracia que impera no Brasil, no impossvel que pequenas falhas sejam detectadas nas contas. No obstante, apesar de no
ensejarem a inelegibilidade em foco, podero e devero determinar a adoo de providncias corretivas no mbito da prpria Administrao.

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Direito Eleitoral Gomes

Insanveis, frise-se, so as irregularidades graves, decorrentes de condutas perpetradas com dolo ou m-f, contrrias ao interesse pblico; podem causar dano ao errio, enriquecimento ilcito, ou ferir princpios constitucionais reitores da Administrao Pblica.
Alm de insanvel, a caracterizao da inelegibilidade em apreo ainda requer que a
irregularidade configure ato doloso de improbidade administrativa. Assim, ela deve ser
insanvel e constituir ato doloso de improbidade administrativa. No exigida a prvia
condenao do agente por ato de improbidade administrativa, tampouco que haja ao
de improbidade em curso na Justia Comum. Na presente alnea g, o requisito de que a
irregularidade tambm configure ato doloso de improbidade administrativa tem a nica finalidade de estruturar a inelegibilidade. Logo, da Justia Eleitoral a competncia
para apreciar essa matria e qualificar os fatos que lhe so apresentados; e a competncia a absoluta, porque ratione materiae. , pois, a Justia Especializada que dir se a
irregularidade apontada insanvel, se configura ato doloso de improbidade administrativa e se constitui ou no inelegibilidade. Isso deve ser feito exclusivamente com vistas ao
reconhecimento de inelegibilidade, no afetando outras esferas em que os mesmos fatos
possam ser apreciados. Destarte, no h falar em condenao em improbidade administrativa pela Justia Eleitoral, mas apenas em apreciao e qualificao jurdica de fatos
e circunstncias relevantes para a estruturao da inelegibilidade em apreo. Note-se,
porm, que havendo condenao emanada da Justia Comum, o juzo de improbidade
a afirmado vincula a Justia Eleitoral, sob pena de haver injustificvel contradio na
jurisdio estatal.
Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, entre outras situaes, constituem irregularidades insanveis e configuradoras de ato de improbidade administrativa: (i) o descumprimento da Lei de Licitaes (AgR-REspe no 127092/RO PSS 15-9-2010); (ii)
o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (REspe no 20296/PR PSS 1810-2012); (iii) o no pagamento de precatrios, quando evidenciada a disponibilidade
financeira (REspe no 25986/SP PSS 11-10-2012); (iv) a efetivao de despesas no
autorizadas por lei ou regulamento, bem como a realizao de operaes financeiras
sem a observncia das normas legais (AgR-REspe no 8192/GO PSS 18-10-2012); (v)
a realizao de despesas acima do limite constitucional, notadamente o estabelecido no
artigo29-A da CF (REspe no 11543/SP PSS 9-10-2012; AgRg-REspe no 39659/SP, DJe
17-5-2013); (vi) [...] o pagamento intencional e consciente de verbas a vereadores, por
mais de um ano, em descumprimento deciso judicial, o que acarretou, inclusive, a propositura de ao civil pblica por leso ao errio (TSE AgR-REspe no 9570/SP PSS
4-9-2012); (vii) o pagamento indevido de verbas indenizatrias a vereadores a ttulo de
participao em sesses extraordinrias (TSE AgRg-REspe no 32908/SP PSS 13-112012); (viii) o recolhimento de contribuies previdencirias sem o indispensvel repasse
Previdncia Social (TSE REspe no25986/SP PSS 11-10-2012); (ix) o no cumprimento pelo gestor pblico do dever de prestar contas, o que acarreta sua rejeio (TSE
REspe no 2437/AM PSS 29-11-2012); (x) abertura de crditos suplementares sem a
devida autorizao legal (TSE REspe no32574/MG PSS 18-12-2012;(xi) insuficincia de aplicao do percentual de 25% da receita resultante de impostos na manuteno
ou desenvolvimento do ensino, conforme determina o artigo 212 da Constituio (TSE

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REspe no 24659/SP PSS 27-11-2012; AgRg-REspe no22234/SP PSS 13-12-2012;


REspe no 32574/MG PSS 18-12-2012); vale registrar que esses precedentes corrigem
o erro de interpretao havido no REspe no 35.395/MG (DJe 2-6-2009, p. 34), em que a
Corte Superior afirmara no constituir irregularidade insanvel a no aplicao de percentual mnimo de receita resultante de impostos nas aes e servios pblicos de sade,
bem como de educao.
Tambm mister que haja deciso irrecorrvel do rgo competente rejeitando as contas. Diz-se irrecorrvel a deciso final, irretratvel, da qual no mais caiba recurso visando
sua modificao. Opera-se, nesse caso, o que se denomina coisa julgada. Note-se, porm,
que isso ocorre no mbito administrativo. A matria sempre poder ser levada apreciao do Poder Judicirio, por fora do princpio da inafastabilidade da jurisdio (CF,
art.5o, XXXV).
A regular publicao dessa deciso fundamental para a configurao da inelegibilidade em apreo, pois isso enseja transmitir ao interessado a cincia inequvoca de seu
inteiro teor e lhe permitir a adoo das medidas cabveis, sejam elas administrativas ou
judiciais, para reverter ou suspender seus efeitos. [...] (TSE REspe no134024/MG
DJe 21-9-2011, p. 38-39). Em igual sentido: TSE REspe no 20533/SP DJe 25-9-2013;
REspe no 20150/CE PSS 20-9-2002; RO no 272/MA PSS 10-9-1998). Assim, apesar
de o rgo competente ter deliberado rejeitar as contas, se no houver efetiva publicao
desse ato no se aperfeioa a inelegibilidade.
Outrossim, essa deciso que fixa o marco inicial para a contagem do prazo de oito
anos de inelegibilidade.
Tornou-se objeto de viva controvrsia a definio do rgo competente para julgar as
contas, j que somente a rejeio por esse rgo hbil a configurar a inelegibilidade em
apreo. assente que, em alguns casos, essa funo julgadora realizada pelo Poder Legislativo, enquanto em outros se encarta nas atribuies do Tribunal de Contas.
A Constituio Federal conferiu ao Tribunal de Contas uma srie de relevantes funes, conforme se v no rol constante de seu artigo 71. Entre elas, destacam-se as de consulta e julgamento.
Pela primeira prevista no inciso I , compete-lhe apreciar as contas prestadas anual
mente pelo chefe do Poder Executivo, mediante parecer prvio que dever ser elaborado
e enviado ao Poder Legislativo. A este competir julgar as contas luz do parecer emitido
pelo Tribunal (CF, art. 49, IX). O julgamento em foco envolve questes atinentes execuo do oramento votado e aprovado no Parlamento; importa averiguar se os projetos, as metas, as prioridades e os investimentos estabelecidos na lei oramentria foram
atingidos. lcito que assim seja porque, se h uma lei definindo e orientando o sentido dos gastos e investimentos pblicos, impe-se que sua execuo seja acompanhada
e fiscalizada pelos representantes do povo, que, alis, a aprovaram. No fosse assim, a
atividade parlamentar fiscalizatria cairia no vazio, perderia o sentido, seria, em suma,
intil. bem de ver que a Lei Maior erigiu como crime de responsabilidade os atos do
Presidente da Repblica que atentem contra a lei oramentria (CF, art. 85, VI). O julgamento das contas anualmente apresentadas, atinentes execuo do oramento, , pois,

210

Direito Eleitoral Gomes

competncia exclusiva do Poder Legislativo. Nessa hiptese, o Tribunal de Contas realiza


papel meramente tcnico-auxiliar. O parecer prvio que emite tem o objetivo de orientar
os membros das Casas Legislativas, no os vinculando, porm. Assim, se ao Tribunal parecer que as contas devam ser rejeitadas, nada impede que o Legislativo as aprove. Nessa
hiptese, aprovadas as contas pelo Parlamento, no desponta a responsabilidade poltico-jurdica do administrador pblico, no se configurando, pois, a inelegibilidade em foco.
Isso, porm, no liberta o ordenador das despesas tidas por irregular pelo Tribunal de suas
responsabilidades, porquanto prevalece, nesse caso, o julgamento tcnico.
Pela segunda prevista no inciso II , compete ao Tribunal de Contas, ele mesmo,
julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da Administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Note-se que a hiptese
em foco bem diferente da anterior, pois trata-se de perscrutar a responsabilidade do ordenador de despesas. certo no se cuidar de responsabilidade poltica pela execuo oramentria em seu conjunto, mas, sim, de responsabilidade tcnico-jurdica pela ordenao
especfica de despesas, pela gesto de recursos pblicos. Nesse caso, as contas devem ser
prestadas diretamente ao Tribunal, sendo sua, igualmente, a competncia para julg-las.
Da o dever inscrito no pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Federal, a saber:
Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais
a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
A deciso do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa ter eficcia de
ttulo executivo (CF, art. 71, 3o). Pode, pois, ser executada diretamente perante o Poder Judicirio, sendo desnecessria a prvia instaurao de processo de conhecimento.
Isso ocorre mesmo quando a competncia para julgamento do Poder Legislativo e este
aprove as contas prestadas pelo gestor, pois a imputao de dbito feita ao ordenador de
despesas. O mesmo se d com a ao de improbidade administrativa, que no fica inviabilizada em razo de as contas anuais serem aprovadas pelo Legislativo.
Note-se que, na primeira hiptese aventada, as contas so prestadas ao Poder Legislativo, sendo remetidas ao Tribunal apenas para a emisso de parecer. Em tal caso, o Tribunal funciona como rgo tcnico-auxiliar do Parlamento. Assim, a competncia para
julgar as contas do Poder Legislativo. J quanto segunda hiptese, o prprio Tribunal que detm competncia atribuda diretamente pela Constituio para apreciar e
emitir julgamento acerca das contas que lhe forem submetidas. Nesse caso, o Tribunal
profere julgamento, e no apenas emite parecer prvio.
As observaes feitas aplicam-se a todos os entes federativos (CF, art. 75). No particular, as funes consultiva e de julgamento do Tribunal de Contas so repetidas nas
Constituies estaduais e do Distrito Federal.
O mesmo se d quanto ao Municpio. Todavia, no tocante a este ente federativo, h
algumas peculiaridades que merecem destaque. Em regra, o controle externo da Cmara

Inelegibilidade

211

Municipal exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados, j que vedada
a criao de tribunais, conselhos ou rgos de contas municipais (CF, art. 31, 4o).
No que concerne s contas que anualmente devem ser prestadas, o parecer prvio
emitido pelo Tribunal s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros
da Cmara Municipal (CF, art. 31, 2o). Assim, se o julgamento no Poder Legislativo no
alcanar esse quorum, prevalecer a concluso constante do parecer tcnico.
No julgamento do EAREspe no 23921/AM (publicado na sesso de 9-11-2004), asseverou o TSE que prevalecer a deciso da Corte de Contas se o parecer por ela emitido no for apreciado e julgado pela Cmara Municipal no prazo legal, previsto na Lei
Orgnica do Municpio. Entretanto, esse entendimento no prosperou na jurisprudncia.
Consoante se v no REspe no 19967/SE, julgado pela Corte Superior Eleitoral em 29-112012, a ausncia de manifestao do rgo Legislativo sobre as contas no faz prevalecer o parecer tcnico emitido pelo Tribunal de Contas. Isso porque, no caso de prefeito,
o artigo 31, 2o, da Constituio Federal expresso ao impor a manifestao da Cmara
Municipal, no podendo o julgamento e a rejeio das contas resultarem da inao desse
rgo legislativo. Consequentemente, a no apreciao das contas pelo Poder competente
obsta a formao da inelegibilidade em exame.
Vale registrar, por outro lado, que no h aprovao de contas por decurso de prazo,
exigindo-se a manifestao expressa do Legislativo municipal.
Outro aspecto a ser considerado reside no fato de que o Prefeito, mormente nos pequenos e mdios Municpios, em geral acumula as funes de executor do oramento e
ordenador de despesas. Isso no ocorre nas esferas estadual e federal, em que os chefes
do Executivo no ordenam despesas, zelando apenas pela execuo geral do oramento.
Destarte, o prefeito pode ser julgado diretamente pelo Tribunal de Contas como ordenador de despesas e, ainda, pela Cmara Municipal, como executor do oramento. Tal
concluso tem por si a clusula final da letra g, I, art. 1o, da LC no 64/90 (com a redao
da LC no 135/10), que determina a aplicao do [...] disposto no inciso II do art. 71 da
Constituio Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem excluso de mandatrios
que houverem agido nessa condio.
Em resumo, o rgo competente para julgar as contas de Prefeito ser: (1) a Cmara
Municipal, quanto s contas anualmente prestadas relativamente execuo oramentria; (2) o Tribunal de Contas, nas seguintes hipteses: (a) se o parecer desfavorvel (i. e.,
pela rejeio) emitido por ele no for afastado por dois teros dos membros da Cmara
Municipal; (b) se a despesa questionada tiver sido ordenada diretamente pelo Prefeito;
(c) no caso de convnio firmado com outro ente da Federao.
No obstante o exposto, impende trazer cola antigo entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, consoante o qual o Prefeito, mesmo quando ordena despesas, s pode ser
julgado por outro Poder, isto , pela Cmara Municipal. Essa interpretao funda-se no
artigo 31, caput, da Lei Maior, segundo o qual a fiscalizao do Municpio exercida pelo
Poder Legislativo municipal, mediante controle externo.

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Direito Eleitoral Gomes

[...] O rgo competente para julgar as contas de chefe do Poder Executivo Municipal a
Cmara Municipal, exercendo o Tribunal de Contas uma funo meramente auxiliar, uma
vez que o parecer que emite passvel de manuteno ou rejeio pelo rgo do Poder Legislativo Municipal [...] (TSE REspe no 23.235 PSS 18-9-2004).
Recurso Especial. Inelegibilidade (art. 1o, I, g, da LC no 64/90). rgo Competente para
Rejeio das contas. S com relao s contas dos Chefes do Executivo que o pronunciamento do Tribunal de Contas constitui mero parecer prvio, sujeito apreciao da Cmara
Municipal, antes do qual no h inelegibilidade (STF, RE 132.747). As contas de todos os
demais responsveis por dinheiros e bens pblicos so julgadas pelo Tribunal de Contas e
suas decises a respeito geram inelegibilidade (CF, art. 71, I). [...] Recurso no conhecido
(TSE REspe no 13.174/BA PSS 1o-10-1996).

Posto que anterior alterao procedida pela LC no135/10 alnea g, I, art. 1o, da
LC 64/90, essa interpretao ainda se mantm:
Agravo Regimental. Recurso Ordinrio. Registro de Candidatura. Deputado Estadual. Inelegibilidade. LC no 64/90, art. 1o, I, g. Alterao LC no 135/2010. Rejeio de contas pblicas.
Prefeito. rgo competente. Cmara Municipal. Provimento judicial. Desprovimento. 1. A
despeito da ressalva final constante da nova redao do art. 1o, I, g, da LC no 64/90, a competncia para o julgamento das contas de Prefeito, sejam relativas ao exerccio financeiro,
funo de ordenador de despesas ou a de gestor, da Cmara Municipal, nos termos do
art.31 da Constituio Federal. Precedente. 2. Cabe ao Tribunal de Contas apenas a emisso de parecer prvio, salvo quando se tratar de contas atinentes a convnios, pois, nesta
hiptese, compete Corte de Contas decidir e no somente opinar. [...] (TSE Ag-RO no
420467/CE PSS 5-10-2010).

No mesmo sentido: AgR-RO no433.457/CE PSS 23-11-2010; AgR-REspe no323.286/


MA PSS 7-10-2010; AgR-RO no 440.692/PB PSS 5-10-2010; REspe no200-89/RJ
PSS 18-10-2012; REspe no 120-61/PE PSS 25-9-2012.
De todo criticvel a exegese pretoriana, porquanto labora claramente em equvoco.
Em primeiro lugar, dado seu perfil constitucional, o Tribunal de Contas no mero rgo auxiliar, mas, sim, uma das mais relevantes instituies vocacionadas fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Administrao Pblica.
Seus membros gozam de iguais garantias, prerrogativas, impedimentos e vantagens da
Magistratura (CF, art. 73, 3o). Demais, ao ordenar pagamentos e praticar atos concretos
de gesto administrativa, o Prefeito no atua como agente poltico, mas como tcnico,
administrador de despesas pblicas. No haveria, portanto, razo para que, por tais atos,
fosse julgado politicamente pelo Poder Legislativo. Na verdade, a conduta tcnica reclama mtodos e critrios tcnicos de julgamento, o que em tese, ressalve-se s pode ser
feito pelo Tribunal de Contas.
Se, por um lado, o entendimento da Corte Superior Eleitoral procura aplicar a Prefeitos o mesmo critrio observado para os chefes do Executivo estadual e federal, por
outro olvida que essas autoridades no cumprem a funo de ordenador de despesas, seno de maestros da regular execuo oramentria. Fcil ver que, entre as duas situaes

Inelegibilidade

213

apontadas, no existe base para se realizar interpretao analgica, tampouco extensiva,


j que no h identidade de fatos a reclamar similitude de soluo jurdica. Efetivamente,
em Estado Democrtico, no h espao para que o poder seja exercido sem responsabilidade ou controle.
No julgamento do RO no 40137/CE (publicado na sesso de 27-8-2014), a Corte Superior (por maioria) afirmou o entendimento de que o Tribunal de Contas competente
para proceder ao exame das contas de gesto do chefe do Poder Executivo quando este
atuar como ordenador de despesas.
No entanto, cuidando-se de convnio (ou outro ato ou negcio jurdico) firmado entre Municpio e ente da Federao, pacfico o entendimento de que o rgo competente
para julgar as contas prestadas pelo Prefeito o Tribunal de Contas:
[...] 2. Cabe ao Tribunal de Contas apenas a emisso de parecer prvio, salvo quando se
tratar de contas atinentes a convnios, pois, nesta hiptese, compete Corte de Contas decidir e no somente opinar. 3. Agravos desprovidos (TSE AgR-RO no 2. 249.184/BA PSS
6-10-2010).
[...] 2. A hiptese de inelegibilidade genrica regulada na alnea g do inciso I do art. 1o da
LC no 64/90 aplica-se quando a rejeio das contas do prefeito for reconhecida pela Cmara Municipal [...]. 3. Entretanto, o julgamento de contas relativas a convnio firmado entre
estado e municpio, bem como daquelas referentes a recursos repassados pela Unio a municpios, compete, respectivamente, aos tribunais de contas do estado e da Unio. Nesses
casos, a deciso desfavorvel dos tribunais de contas implica a inelegibilidade em apreo
[...] (TSE Res. no 22.773/2008 JTSE 2:2008:197).
Embargos de declarao. Registro de candidatura. Prefeito. Rejeio de contas. Competncia. Julgamento. Contas de gesto e anuais. Poder Legislativo. Distino. Contas de convnio. 1. No art. 1o, inciso I, alnea g, da Lei Complementar no 64/90, consta a expresso rgo
competente porque a competncia fixada de acordo com o status jurdico ostentado pelo
gestor pblico. 2. A competncia para o julgamento das contas de gesto ou anuais do chefe
do Poder Executivo do Poder Legislativo correspondente, segundo entendimento firmado
pelo STF. 3. A competncia das Cortes de Contas na apreciao das contas de convnio de
julgamento, e no opinativa, o que significa dizer que o agente pblico no julgado pelo
Tribunal de Contas na qualidade de chefe do Poder Executivo, mas to somente na condio
de gestor pblico, uma vez que os recursos no pertencem a sua rbita federativa. Embargos
de declarao rejeitados (TSE REspe no 24.848 DJ 8-4-2005, p. 149).
[...] 1. A teor da sedimentada jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral, o rgo competente, originariamente, para julgar a regularidade da aplicao de verbas provenientes de
convnios celebrados entre o municpio e o estado o Tribunal de Contas do Estado (Ac.
no13.935, de 1o-10-96, REspe no 13.935, rel. Ministro Nilson Naves; Ac. no 13.299, de 309-96, REspe no 13.299, rel. Ministro Eduardo Ribeiro; Ac. no 20.437, de 25-9-2002, REspe
no20.437, rel. Ministro Seplveda Pertence) [...] (TSE REspe no 23.345 PSS 24-9-2004).
[...] 1. Compete ao Tribunal de Contas da Unio examinar as contas relativas aplicao de
recursos federais recebidos por prefeituras municipais em razo de convnios. [...] Agravo
regimental desprovido (TSE REspe no 22.163 PSS 8-9-2004).

214

Direito Eleitoral Gomes

Quanto a presidentes de rgos legislativos, a competncia para julgar as respectivas contas do Tribunal de Contas. Nesse sentido: TSE REspe no 13.713/ES PSS
1o-10-1996.
Pela inelegibilidade em foco, o agente pblico torna-se inelegvel para as eleies
que se realizarem nos 08 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da deciso.
Portanto, o marco inicial da inelegibilidade claramente fixado na data da deciso que
a gera, devendo-se considerar a data de sua publicao, no a que lhe for aposta. Assim,
considerado o momento da publicao, se a inelegibilidade expirar antes da data prevista para a eleio, nesta no poder gerar efeito restritivo do exerccio da cidadania
passiva. Caso contrrio, a inelegibilidade se estenderia para alm dos oito anos legalmente previstos, o que significaria violao ilegal e inconstitucional do direito poltico
fundamental atinente cidadania passiva, bem como extenso indevida da incidncia de
umarestrio.
Quid juris se, aps a configurao da inelegibilidade em razo de o rgo Legislativo ter aprovado o parecer do Tribunal de Contas que rejeita as contas prestadas, houver
novo pronunciamento do Legislativo, desta feita afastando o parecer tcnico e aprovando
as contas? Nesse caso, a reapreciao das contas pelo rgo Legislativo s por si no tem
o condo de desconstituir a inelegibilidade. Do contrrio, a afirmao da inelegibilidade
ficaria sempre ao sabor da colorao poltica dos rgos Legislativos. Na verdade, o ato
que aprova o parecer desfavorvel do Tribunal de Contas ingressa no mundo jurdico,
gerando efeitos. Sua desconstituio deve ser formalmente pleiteada pelo interessado
junto ao Poder Judicirio, em ao anulatria. Se procedente o pedido nesta formulado, novo ato dever ser editado pelo Legislativo, j que invalidado o primeiro. O novo
julgamento poder afastar o parecer tcnico e aprovar as contas. Somente nessa hiptese seria possvel infirmar a inelegibilidade antes constituda, pois no mais encontraria
fundamentojurdico.
A questo a respeito das contas, ou melhor, da rejeio delas, pode sempre ser submetida apreciao do Poder Judicirio. Isso feito via ao desconstitutiva ou anulatria do ato. A competncia para essa ao da Justia Comum. Para que a inelegibilidade
fique afastada, ser necessrio que, na petio inicial, sejam questionadas todas as irregularidades apontadas, sob pena de no se afast-la quanto s que no se questionarem. Por
exemplo: se forem apontadas dez irregularidades e a demanda questionar apenas quatro,
as outras seis podero fundamentar juzo de inelegibilidade com fulcro na regra em tela,
j que sobre elas no poder o rgo Judicial se pronunciar ante a necessidade de a sentena adstringir-se ao pedido exordial (CPC, art. 460).
A esse respeito, dispe a Smula no 1 do TSE: Proposta a ao para desconstituir a deciso que rejeitou as contas, anteriormente impugnao, fica suspensa a inelegibilidade.
Todavia, essa smula encontra-se superada. Conforme tem entendido a Corte Superior Eleitoral:
[...] a anlise da idoneidade da ao anulatria complementar e integrativa aplicao
da ressalva contida no Enunciado no 1 da Smula do TSE, pois a Justia Eleitoral tem o

Inelegibilidade

215

poder-dever de velar pela aplicao dos preceitos constitucionais de proteo probidade


administrativa e moralidade para o exerccio do mandato (art. 14, 9o, CF/88). Recurso
desprovido (TSE RO no 912/RR PSS 24-8-2006).
1. O dilatado tempo entre as decises que rejeitaram as contas e a propositura das aes
anulatrias evidencia o menosprezo da autoridade julgada para com os seus julgadores.
2.O ajuizamento da ao anulatria na undcima hora patenteia o propsito nico de
buscar o manto do enunciado sumular no 1 deste Superior Eleitoral. Artificializao da incidncia do verbete. 3. A ressalva contida na parte final da letra g do inciso I do art. 1o da
Lei Complementar no 64/90 h de ser entendida como a possibilidade, sim, de suspenso
de inelegibilidade mediante ingresso em juzo, porm debaixo das seguintes coordenadas
mentais: a) que esse bater s portas do Judicirio traduza a continuidade de uma questo
(no sentido de controvrsia ou lide) j iniciada na instncia constitucional prpria para o
controle externo, que , sabidamente, a instncia formada pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas (art. 71 da Constituio); b) que a petio judicial se limite a esgrimir tema
ou temas de ndole puramente processual, sabido que os rgos do Poder Judicirio no
podem se substituir, quanto ao mrito desse tipo de demanda, a qualquer das duas instncias de Contas; c) que tal petio de ingresso venha ao menos a obter provimento cautelar
de explcita suspenso dos efeitos da deciso contra a qual se irresigne o autor. Provimento
cautelar tanto mais necessrio quanto se sabe que, em matria de contas, as decises do tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo (3o
do art. 71 da Lei Constitucional). 4. Recurso ordinrio provido (TSE RO no 963/SP PSS
13-9-2006).

V-se, pois, que o efeito suspensivo da inelegibilidade no decorre da s distribuio


no Poder Judicirio de petio inicial de demanda anulatria. Mais que isso, h mister
que o autor efetivamente obtenha na Justia Comum provimento jurisdicional cautelar
ou antecipatrio da tutela pleiteada que suspenda os efeitos do ato de rejeio de contas
contra o qual se irresigne. Assim:
[...] a mera propositura de ao anulatria, sem a obteno de provimento liminar ou tutela antecipada, no suspende a inelegibilidade (Ac. TSE, de 24-8-2006, no RO no 912, de 139-2006, no RO no 963, de 29-9-2006, no RO no 965 e no REspe no 26.942, de 16-11-2006,
no AgRgRO no 1.067, dentre outros).

A nova redao conferida enfocada alnea g pela LC no 135/10 no deixa dvida


quanto revogao da Smula no 1. Isso porque expressamente ressalvada a possibilidade de a deciso em que a inelegibilidade se funda ser suspensa ou anulada pelo Poder
Judicirio (na redao anterior, constava: salvo se a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio). Ou seja, no novo texto legal a inelegibilidade s afastada ainda que provisoriamente se houver provimento jurisdicional
que suspenda ou anule a deciso de rejeio de contas, no sendo suficiente a mera submisso da questo apreciao do Poder Judicirio mediante a propositura de ao.
Ainda que proferido aps a formalizao do pedido de registro da candidatura, o
provimento liminar ou antecipatrio da tutela jurisdicional pleiteada na Justia Comum

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Direito Eleitoral Gomes

tem o condo de suspender a inelegibilidade. Tem-se a a hiptese de elegibilidade superveniente, consoante previso constante do art. 11, 10, da Lei no 9.504/97. A esse
respeito, assentou o TSE:
[...] 3. Nos termos do art. 11, 10, da Lei no 9.504/97, inserido pela Lei no 12.034/2009, a
concesso da liminar, ainda que posterior ao pedido de registro, capaz de afastar a inelegibilidade decorrente da rejeio de contas no exerccio de cargos pblicos. 4. Agravo regimental desprovido (TSE AgR-RO no 420.467/CE PSS 5-10-2010).

Delimitao da cognio da Justia Eleitoral a inelegibilidade em apreo decorre da


rejeio de contas pelo rgo competente. Por isso, ao apreci-la, a cognio do rgo
judicial eleitoral limitada. Sobretudo, no lhe dado rever o mrito dos atos emanados do Tribunal de Contas e da Casa Legislativa. dessas instituies a competncia para
afirmar ou negar a regularidade dos atos praticados pelo administrador pblico em face
do ordenamento positivo.
Na verdade, a Justia Eleitoral informada por aqueles rgos, cotejando os dados
recebidos com os princpios e as regras do Direito Eleitoral. Cabe-lhe, pois, to s averiguar se na deciso que desaprova as contas se apresentam os requisitos configuradores
da inelegibilidade. Em outros termos, a competncia da Justia Eleitoral cinge-se a verificar: (a) existncia de prestao de contas relativas ao exerccio de cargos ou funes
pblicas; (b) julgamento e rejeio das contas; (c) presena de irregularidade insanvel;
(d) caracterizao dessa irregularidade como ato doloso de improbidade administrativa;
(e) existncia de deciso irrecorrvel do rgo competente para julgar as contas; (f) se a
inelegibilidade encontra-se suspensa em razo de liminar ou antecipao de tutela concedidos pela Justia Comum.
Note-se, porm, que dentro de sua esfera competencial, tem a Justia Eleitoral plena autonomia para valorar os fatos ensejadores da rejeio das contas e fixar, no caso
concreto, o sentido da clusula aberta irregularidade insanvel, bem como apontar
se ela caracteriza ato doloso de improbidade administrativa. que a configurao da
inelegibilidade requer no s a rejeio das contas, como tambm a insanabilidade das
irregularidades detectadas e sua caracterizao como improbidade. Se a rejeio (ou
desaprovao) das contas dado objetivo e facilmente verificvel (basta uma certido
expedida pelo Tribunal de Contas ou pelo rgo Legislativo), a insanabilidade e a configurao da improbidade requerem a formulao de juzo de valor por parte da Justia
Eleitoral, nica competente para afirmar se h ou no inelegibilidade.
5.3.10 Cargo ou funo em instituio financeira liquidanda (art. 1o, I, i)
Pela LC no 64/90, artigo 1o, I, i, so inelegveis para qualquer cargo
os que, em estabelecimentos de crdito, financiamento ou seguro, que tenham sido ou estejam sendo objeto de processo de liquidao judicial ou extrajudicial, hajam exercido, nos 12

Inelegibilidade

217

(doze) meses anteriores respectiva decretao, cargo ou funo de direo, administrao


ou representao, enquanto no forem exonerados de qualquer responsabilidade.

As instituies de crdito, financiamento e seguro integram o sistema financeiro nacional (CF, art. 192; Lei no 4.595/64, art. 17; Lei no 7.492/86, art. 1o). Para funcionarem,
dependem de autorizao do Banco Central do Brasil, que intervm e fiscaliza suas atividades. Tais instituies encontram-se sujeitas liquidao extrajudicial (Lei no4.595/64,
art. 45), cujos decretao e processamento competem ao Banco Central. A liquidao tem
como pressuposto a insolvncia da entidade. As atividades desta ficam paralisadas com a
instaurao do procedimento, apenas sendo praticados atos, pelo liquidante, com o objetivo de adimplir as obrigaes remanescentes. Ademais, h a instaurao de concurso
universal de credores. Tomando-se como exemplo um estabelecimento bancrio, todos
os depositantes e correntistas so convocados para, uma vez realizado o ativo, reaverem
seus crditos. Estes credores no detm nenhum privilgio, pois so classificados como
quirografrios. A liquidao pode ser convolada em falncia. Entretanto, a tais instituies no se aplica o disposto na Lei no 11.101/2005, que regula a recuperao judicial, a
extrajudicial e a falncia do empresrio e da sociedade empresria.
Desnecessrio dizer que a liquidao de instituies financeiras pode acarretar danos a um grande nmero de pessoas, alm do risco gerado para a estabilidade do sistema
financeiro em seu conjunto. Normalmente, situaes como essa so acompanhadas de
grande alvoroo no mercado.
O dispositivo em exame assevera serem absolutamente inelegveis as pessoas que
hajam exercido cargo ou funo de direo, administrao ou representao em tais instituies, nos 12 meses anteriores decretao da liquidao, enquanto no forem exonerados de qualquer responsabilidade pela bancarrota.
5.3.11 Improbidade administrativa (art. 1o, I, l)
Dispe o artigo 1o, I, l, da LC no 64/90 serem inelegveis:
os que forem condenados suspenso dos direitos polticos, em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa
que importe leso ao patrimnio pblico e enriquecimento ilcito, desde a condenao ou o
trnsito em julgado at o transcurso do prazo de 8 (oito) anos aps o cumprimento dapena.

A Constituio Federal trata da improbidade administrativa em seus artigos 15, V, e


37, 4o. A Lei no 8.429/92 regulamentou essa matria e ao faz-lo distinguiu trs categorias de improbidade, a saber: (i) a que importa enriquecimento ilcito (art. 9o); (ii) a que
causa leso ao errio (art. 10); (iii) a que atenta contra princpios da administrao pblica (art. 11). Embora para todas as hipteses seja prevista suspenso de direitos polticos,
entre outras consequncias, essa sano no sempre e necessariamente aplicada. Em
alguns casos, o princpio da proporcionalidade aconselha a s imposio de reparao do
dano causado ao errio. Ademais, para que haja suspenso de direitos polticos, preciso

218

Direito Eleitoral Gomes

que essa sano conste expressamente do dispositivo da sentena, pois ela no decorre
automaticamente do reconhecimento da improbidade na fundamentao do decisum.
Extrai-se da presente alnea l que a inelegibilidade s surgir se for aplicada sano
de suspenso dos direitos polticos. Outrossim, tambm preciso que seja reconhecida a
prtica de ato doloso de improbidade administrativa que importe leso ao patrimnio
pblico e enriquecimento ilcito. Logo, somente as hipteses dos artigos 9o e 10 da Lei
no8.429/92 so aptas a gerar a inelegibilidade enfocada, ficando excludas as decorrentes de infrao a princpios da administrao pblica, previstas no artigo 11.
A conjuntiva e no texto da alnea l deve ser entendida como disjuntiva (ou), pois
possvel cogitar de leso ao patrimnio pblico por ato doloso do agente sem que haja
enriquecimento ilcito. Cuida-se de falsa conjuntiva. Mas no essa a interpretao que
se tem observado na jurisprudncia. Deveras, a Corte Superior Eleitoral tem entendido
ser necessria a ocorrncia cumulativa de enriquecimento ilcito e leso ao errio. Nesse sentido: REspe no 154144/SP DJe 3-9-2013; AgRg-REspe no 71-30/SP PSS 25-102012; RO no 229362/SP DJe 20-6-2011, p. 45). A despeito dessa linha interpretativa,
preciso convir que em numerosas situaes a leso ao patrimnio pblico tem por inequvoca consequncia o enriquecimento ilcito de algum, sendo, pois, razovel presumir
o enriquecimento.
A inelegibilidade em apreo sobremodo severa. Incide desde a condenao ou o
trnsito em julgado at o transcurso do prazo de 8 (oito) anos aps o cumprimento da
pena. Pena, aqui, designa a sano suspensiva de direitos polticos imposta pela Justia
Comum. Pelo artigo 12, I e II, da Lei no 8.429/92 tal suspenso pode se dar pelo perodo
de cinco a dez anos. Logo, a inelegibilidade de oito anos ter incio aps vencido o perodo de suspenso. Sendo este de dez anos, o agente mprobo poder ser privado da cidadania passiva por 18 anos. Na prtica, isso significa a imposio de ostracismo poltico,
com o banimento do agente da vida poltica.
5.3.12 Excluso do exerccio profissional (art. 1o, I, m)
Dispe o artigo 1o, I, m, da LC no 64/90 serem inelegveis: os que forem excludos
do exerccio da profisso, por deciso sancionatria do rgo profissional competente,
em decorrncia de infrao tico-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato
houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judicirio.
Vrias profisses submetem-se ao controle de autarquias criadas especificamente
para essa finalidade. o caso da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e do Conselho
Federal de Medicina.
A excluso do exerccio da profisso sano que decorre de falta grave cometida
pelo agente e deve ser precedida de regular processo administrativo em que seja assegurado contraditrio e ampla defesa.
Na esfera eleitoral, a excluso implicar tambm a inelegibilidade do excludo pelo
perodo de oito anos, contados do ato de excluso.

Inelegibilidade

219

A ressalva final da regra em apreo incua. Se a sano de suspenso for anulada


ou suspensa por ato do Poder Judicirio, bvio que no poder subsistir em detrimento
do exerccio da cidadania passiva do agente. Por fora do artigo 11, 10, da LE, o provimento jurisdicional (liminar, antecipatrio ou final) afastar a inelegibilidade ainda que
venha a lume durante o processo eleitoral.
5.3.13 Simulao de desfazimento de vnculo conjugal (art. 1o, I, n)
Pelo artigo 1o, I, n, da LC no 64/90 so inelegveis: os que forem condenados, em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo judicial colegiado, em razo de terem
desfeito ou simulado desfazer vnculo conjugal ou de unio estvel para evitar caracterizao de inelegibilidade, pelo prazo de 8 (oito) anos aps a deciso que reconhecer a fraude.
Simular fazer parecer real aquilo que no . Significa fingir, mascarar ou esconder uma dada realidade. Tal termo no apresenta o mesmo sentido de dissimular. Na si
mulao quer-se enganar a respeito de algo que no existe, pretendendo-se verdadeiro
algo irreal, fantasioso. J na dissimulao quer-se ocultar a verdade, procurando-se fazer
crer como irreal algo real, verdadeiro. Em outros termos, na simulao finge-se que uma
situao irreal existe, ao passo que na dissimulao finge-se que uma situao real no
existe. De comum tm apenas o propsito de enganar ou fraudar.
Conforme visto, o 7o do artigo 14 da Lei Maior estabelece a inelegibilidade reflexa de cnjuge ou companheira(o) de titular de mandato executivo, no territrio de sua
jurisdio.
A regra veiculada na presente alnea n visa a coibir fraude para contornar a inelegibilidade prevista no aludido 7o. Ou seja: para viabilizar a candidatura do cnjuge
sucesso do titular, finge-se o desfazimento do vnculo conjugal (i. e., o divrcio) ou da
unio estvel. Na realidade, o casal permanece ligado; o casamento ou a unio estvel
no foram desfeitos de verdade.
No houve expressa referncia simulao do rompimento de sociedade conjugal
caso de separao. Sabe-se que a s separao do casal, judicial ou extrajudicial, j seria
bastante para afastar a inelegibilidade reflexa derivada do matrimnio. Essa hiptese, porm, provavelmente perder interesse com a promulgao da EC no 66/2010, que confere
nova redao ao 6o do art. 226 da CF. Hoje, o casamento civil pode ser dissolvido diretamente pelo divrcio, j que foi suprimido o requisito de prvia separao judicial por
mais de um ano ou de comprovada separao de fato por mais de dois anos.
Para gerar inelegibilidade, a fraude no desfazimento do vnculo deve ser proclamada
pelo Poder Judicirio.
Segundo a Corte Superior, a causa de inelegibilidade enfocada pressupe ao judicial que condene a parte por fraude, ao desfazer ou simular desfazimento de vnculo conjugal ou de unio estvel para fins de inelegibilidade. [...] (TSE REspe no 39723/PR
DJe, t. 166, 5-9-2014, p. 79). Por conseguinte, a inelegibilidade s poder ser declarada
aps deciso naquela ao judicial. Significa isso que o interessado deve, primeiro, buscar

220

Direito Eleitoral Gomes

provimento jurisdicional que declare ou reconhea a fraude e, depois, com base nesse provimento, impugnar o pedido de registro de candidatura.
De quem a competncia para conhecer e julgar a demanda: da Justia Comum ou
da Justia Eleitoral?
Sendo a simulao o objeto principal da demanda, pela lgica do sistema e considerando as repercusses que podem advir s relaes de famlia, a ao declaratria de
fraude (e no condenatria, como consta da alnea n) deve ser ajuizada na Justia Comum Estadual, na Vara de Famlia. Ainda porque a Justia Eleitoral absolutamente
incompetente para conhecer e decidir questes de Direito de Famlia. Nesse caso, a sentena transitada em julgado ou o acrdo prolatado pelo rgo colegiado deve instruir a
arguio de inelegibilidade feita no processo de registro de candidatura.
No entanto, tendo a demanda por simulao de desfazimento de vnculo conjugal a
s finalidade de gerar efeito na esfera eleitoral, tendo ela em vista nica e exclusivamente
a estruturao de inelegibilidade, preciso convir que no h razo para vista daquele
fim especfico afastar-se a competncia da Justia Eleitoral. Afinal, o reconhecimento da
simulao pela Justia Eleitoral se dar para fins estritamente eleitorais, no invadindo
a seara do Direito de Famlia, tampouco interferindo nas relaes familiares. desnecessrio dizer que a deciso aqui tomada no vincula a Justia Comum, embora possa haver
divergncia entre elas.
A inelegibilidade perdura por oito anos, prazo esse contado do trnsito em julgado
da deciso de primeiro grau que reconhecer a fraude, ou da publicao do acrdo proferido por rgo judicial colegiado no exerccio de competncia originria ou recursal.
5.3.14 Demisso do servio pblico (art. 1o, I, o)
Pelo artigo 1o, I, o, da LC no 64/90 so inelegveis: os que forem demitidos do servio
pblico em decorrncia de processo administrativo ou judicial, pelo prazo de 8 (oito) anos,
contado da deciso, salvo se o ato houver sido suspenso ou anulado pelo Poder Judicirio.
Demisso constitui penalidade disciplinar imposta a servidor pblico em razo da
prtica de grave ilcito. A Lei no 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da
Unio) prev tal pena em seu artigo 127, III, e o artigo 132 dessa mesma norma estabelece os casos em que ela tem cabimento. O ato de demisso requer a instaurao de processo administrativo, no qual seja assegurado ao servidor contraditrio e ampla defesa.
Se o servidor praticou ato no exerccio de seu cargo de tal gravidade que chegou a
ser demitido, por igual no ostenta aptido moral para exercer cargo poltico-eletivo. Da
a inelegibilidade.
Consequentemente, a inelegibilidade em tela no se aperfeioa no caso de exonerao do servidor a seu prprio pedido ou por convenincia da Administrao Pblica (TSE
REspe no 163-12/SP PSS 9-10-2012).
A inelegibilidade em apreo perdura pelo lapso de oito anos, contado da deciso
demissria.

Inelegibilidade

221

A ressalva final da alnea o incua e desnecessria. Os atos da Administrao Pblica podem sempre ser submetidos e revistos pelo Poder Judicirio. Assim, se o ato de
demisso for suspenso ou anulado por esse Poder, por bvio no poder gerar qualquer efeito. Mas para tanto, h mister que exista ato efetivo do Poder Judicirio, pois o
s ajuizamento de ao de nulidade contra o ato de demisso no afasta, por si s, os
efeitos da causa de inelegibilidade (TSE AgR-REspe no 47745/SP DJe 23-4-2013,
p. 35-36). Por fora do artigo 11, 10, da LE, o provimento jurisdicional (liminar, antecipatrio ou final) afastar a inelegibilidade ainda que venha a lume durante o processo eleitoral.
5.3.15 Doao eleitoral ilegal (art. 1o, I, p)
Pelo artigo 1o, I, p, da LC no 64/90 so inelegveis: a pessoa fsica e os dirigentes de
pessoas jurdicas responsveis por doaes eleitorais tidas por ilegais por deciso transitada em julgado ou proferida por rgo colegiado da Justia Eleitoral, pelo prazo de 8
(oito) anos aps a deciso, observando-se o procedimento previsto no art. 22.
As doaes de pessoas fsicas e jurdicas para candidatos em campanha eleitoral
so reguladas respectivamente nos artigos 23 (pessoa fsica) e 81 (pessoa jurdica) da
Lei no9.504/97. Enquanto pessoas fsicas podem doar, em dinheiro, at 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao da eleio, as jurdicas podem doar at 2%
do faturamento bruto auferido nesse mesmo ano. A doao acima de tais limites sujeita
o doador multa de cinco a dez vezes o valor doado irregularmente; ademais, a pessoa
jurdica ainda fica sujeita proibio de participar de licitaes e celebrar contrato com
o Poder Pblico. Tais sanes so aplicadas pela Justia Eleitoral em ao jurisdicional
movida em face do infrator.
Pela enfocada alnea p, a deciso que julgar procedente o pedido formulado na inicial dessa demanda tambm acarretar a inelegibilidade do doador pessoa fsica ou dos
dirigentes da pessoa jurdica. Obviamente, a inelegibilidade no atinge nem poderia
atingir a pessoa jurdica condenada a pagar multa por ter doado irregularmente a campanha eleitoral.
Mas, em qualquer caso, para surgir a inelegibilidade necessrio que seja observado
o rito do artigo 22 da LC no 64/90. Quanto pessoa jurdica, esse rito j deve ser cumprido por fora do 4o, artigo 81, da LE. Porm, no que concerne pessoa fsica, o rito a ser
observado deveria ser o do artigo 96 da LE, j que o artigo 23 da LE no prev procedimento especfico mas entende o TSE que a tambm se aplica o rito do artigo 22 da LC
no 64/90: isso que dispe o artigo 22 da Res. TSE no 23.398/2013. que, para que se
declare a inelegibilidade do doador pessoa fsica, ser preciso que a representao contra
ele encetada siga o procedimento do artigo 22 da LC no 64/90 e no o do artigo 96 da
LE, sob pena de a inelegibilidade no poder ser declarada em relao a ele em virtude do
descumprimento do devido processo legal.
Essa exigncia procedimental se deve ao fato de o rito do artigo 22 da LC no 64/90
ser mais alargado e, pois, propiciar maiores oportunidades de defesa ao ru, enquanto o

222

Direito Eleitoral Gomes

do artigo 96 da LE sumarssimo. Por ser mais dilatado, no h qualquer problema em


se adotar o procedimento do artigo 22 da LC no 64/90 para a representao fundada no
artigo 23 da LE. Por outro lado, a privao do exerccio de direito poltico fundamental
como a cidadania passiva jamais poderia resultar de procedimento sumarssimo, tal
como o estampado no artigo 96 da LE.
Pela lgica do sistema, a inelegibilidade em exame deve ser arguida e declarada no
processo de registro de candidatura. Neste, deve ser demonstrada: (i) a existncia de deciso judicial reconhecendo a ilegalidade da doao campanha e condenando o infrator
ao pagamento de multa; (ii) no caso de o infrator ter sido pessoa jurdica, a comprovao
de que o impugnado era seu dirigente poca da doao; (iii) no caso de pessoa fsica, a
observncia do rito previsto no artigo 22 da LC no 64/90.
Conforme entendeu a Corte Superior no julgamento do AgR-REspe no 26124/SP,
ocorrido em 13-11-2012, na apreciao da inelegibilidade no preciso perquirir acerca da existncia de dolo ou m-f na conduta do doador pessoa fsica ou do dirigente da
pessoa jurdica. Por igual, irrelevante que a conduta tenha ou no carreado benefcio
campanha do donatrio; e sendo isso irrelevante, dispensada sua demonstrao.
Quanto ao dirigente, para que a inelegibilidade enfocada seja declarada, no necessrio que ele tenha sido citado e participado do processo que culminou com a condenao da pessoa jurdica. Nesse sentido:
1. A inelegibilidade do art. 1o, inciso I, alnea p, da Lei Complementar no 64/1990 no
sano imposta na deciso judicial que condena o doador a pagar multa por doao acima do limite legal (art. 23 da Lei no 9.504/1997), mas possvel efeito secundrio da condenao, verificvel se e quando o cidado se apresentar como postulante a determinado
cargo eletivo, desde que presentes os requisitos exigidos. [...] (TSE REspe no 22991/TO
DJe 4-8-2014).
3. A alnea p do inciso I do art. 1o da LC no 64/90 no exige, para a incidncia da inelegibilidade, que os dirigentes das pessoas jurdicas responsveis por doaes eleitorais irregulares
integrem a relao processual da representao respectiva, mas to somente que a doao
irregular tenha sido reconhecida por meio de deciso transitada em julgado ou proferida
por rgo colegiado. [...] (TSE AgR-REspe no 40669/SP DJe 4-6-2013).

Em tese, poder-se-ia argumentar que, por no ter integrado o processo em que foi
r a pessoa jurdica, a sentena a proferida no far coisa julgada em relao a seu dirigente. De modo que a questo deve ser apreciada luz dos limites subjetivos da coisa
julgada. Consoante a primeira parte do art. 472 do CPC: A sentena faz coisa julgada s
partes entre as quais dada, no beneficiando, nem prejudicando terceiros (essa regra
expresso do princpio res inter alios iudicata, aliis non praeiudicare). Assim, se o trnsito
em julgado torna a sentena imutvel e indiscutvel, isso ocorre to somente em relao
s partes, no atingindo terceiros juridicamente interessados, estranhos que so ao processo. Considerando que a condenao da pessoa jurdica tem o condo de afetar drasticamente a esfera jurdica de seu dirigente porque gera sua inelegibilidade , o interesse

Inelegibilidade

223

deste jurdico e no meramente de fato. Consequentemente, no processo instaurado


contra o dirigente com vistas declarao de sua inelegibilidade poderia ele rediscutir
os fatos e as questes antes resolvidas no processo em que a sentena condenatria se
fundou, as quais em relao a ele (dirigente) no se encontrariam acobertadas pelo
manto da coisa julgada.
Todavia, no essa a melhor soluo para tal questo. Na verdade, a inelegibilidade
do dirigente decorre da relevante relao que mantm com a pessoa jurdica condenada,
devendo-se considerar, ainda, o risco por ele assumido ao decidir (como presentante
da pessoa jurdica) doar irregularmente. Note-se que o esquema lgico-jurdico de imputao a terceiro (detentor de personalidade jurdica distinta) no constitui novidade no
Direito brasileiro. guisa de exemplo, pense-se na responsabilidade de terceiro na seara
da responsabilidade civil, em que a responsabilidade (objetiva, frise-se) pela indenizao
carreada a outra pessoa, que no o autor direto do evento, mas que com este mantm
relao jurdica (ex.: responsabilidade objetiva do empregador quanto a ato ilcito cometido pelo empregado artigo 933 do CC. Lembre-se que, aqui, a sentena penal condenatria contra o empregado autor direto do fato faz coisa julgada em relao ao
empregador, nos termos do artigo 935 do CC, sem que o empregador tenha participado
da relao processual penal). Contudo, no contexto da doao de campanha eleitoral,
no se pode falar em responsabilidade indireta do dirigente da pessoa jurdica doadora,
j que se assentou que a inelegibilidade em tela no tem carter sancionatrio, mas de
mera conformao ao regime legal vigente. Mas h semelhana relevante de situaes,
pois em ambos os casos o terceiro sofre restrio jurdica em virtude de ato de outrem.
Devido unicidade da jurisdio, bem como necessidade de haver coerncia no
sistema jurdico e uniformidade nas solues judiciais para iguais situaes fticas, tem-se que, na demanda movida contra a pessoa jurdica, o trnsito em julgado da deciso
condenatria (impositiva de multa) impede a rediscusso do fato (i. e., a existncia de
doao e seu carter irregular) e de sua autoria. Esses dois temas estaro sob o manto da
coisa julgada, sendo imperioso o seu reconhecimento pelo rgo competente para apreciar o pedido do registro de candidatura.
Portanto, em sua defesa, restar ao dirigente debater sua relao com a pessoa jurdica, no, porm, a existncia e a irregularidade da doao.
A inelegibilidade perdura pelo prazo de oito anos, contado do trnsito em julgado
da deciso condenatria de 1o grau ou de sua confirmao por rgo colegiado, no caso
o Tribunal Regional Eleitoral.
5.3.16 Aposentadoria compulsria e perda de cargo de magistrado e membro do
Ministrio Pblico (art. 1o, I, q)
Pelo artigo 1o, I, q, da LC no 64/90 so inelegveis: os magistrados e os membros
do Ministrio Pblico que forem aposentados compulsoriamente por deciso sancionatria, que tenham perdido o cargo por sentena ou que tenham pedido exonerao ou

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Direito Eleitoral Gomes

aposentadoria voluntria na pendncia de processo administrativo disciplinar, pelo prazo


de 8 (oito) anos.
As situaes retratadas nessa alnea q expressam sanes impostas a membros do
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico em razo de conduta ilcita por eles perpetrada
no exerccio de suas funes ou em razo delas. Mesmo que o agente se exonere voluntariamente do cargo na pendncia de processo administrativo disciplinar, no se livrar
da inelegibilidade em tela.
O prazo da inelegibilidade de oito anos, contados da deciso sancionatria ou do
ato exonerativo.
O fundamento da presente regra trivial: se o magistrado ou o membro do Ministrio Pblico praticaram ato ilcito que merea penalidades to graves quanto a aposentadoria compulsria e a perda do cargo, certamente no ostentam aptido moral para
exercer cargo poltico-eletivo. No se pode olvidar que esses profissionais so tambm agentes pblicos. A presente alnea q apenas equipara a situao deles dos agentes polticos,
conforme dispem as alneas b e c do mesmo inciso e artigo.

5.4 Inelegibilidades legais relativas


As inelegibilidades relativas so estabelecidas no artigo 1o, incisos II a VII, da LC
n 64/90. Causam impedimento apenas quanto a alguns cargos ou impem restries
candidatura. Em geral, so baseadas no critrio funcional, tornando necessria a desincompatibilizao para a disputa de cargo poltico-eletivo na circunscrio em que o agente
pblico exerce seu cargo ou suas funes.
o

Os prazos de desincompatibilizao variam de trs a seis meses antes da data marcada


para a eleio. A falta de desincompatibilizao no prazo legal enseja a impugnao do
registro do candidato, a qual poder ser feita por candidato, partido poltico, coligao
ou pelo Ministrio Pblico.
Cumpre registrar ser firme a orientao jurisprudencial no sentido de que o prazo de
afastamento remunerado desincompatibilizao de servidor pblico sempre de trs
meses antes do pleito, independentemente do cargo eletivo em disputa. Conforme ressaltado na Resoluo TSE no 18.019/92, soluo diversa levaria:
[...] a consequncias catastrficas, dificilmente conciliveis com o princpio constitucional
da moralidade (CF, art. 37), quando transposta para o prisma de seus reflexos sobre a Administrao Pblica: como expliquei na resposta das consultas, ora reexaminadas, o prazo
de seis meses de afastamento remunerado porque significa o dobro do prazo de registro
de candidaturas redundaria no direito a uma licena-prmio semestral, renovvel a cada
quatro anos e subordinada apenas prova de uma filiao partidria e, de incio, simples
afirmao pelo servidor de uma inteno de candidatar-se.
Dobro-me, pois, evidncia de que o absurdo das consequncias, apenas esboadas, da interpretao precedente, impe a reduo teleolgica do sentido a emprestar, nos dispositivos

Inelegibilidade

225

atinentes ao pleito municipal (Lei Complementar no 64/90, art. 1o, IV, a, e VII, a), a prazos de
desincompatibilizao, de modo a restringir-lhe a aplicao aos casos em que se reclame do
candidato o afastamento definitivo de posto gerador de inelegibilidade.
Da decorre que o prazo de afastamento remunerado do servidor pblico candidato, compreendido no art. 1o, II, l, Lei Complementar no 64/90, ser sempre de trs meses anteriores ao pleito, seja qual for o pleito considerado: federal, estadual ou municipal; majoritrio ou
proporcional: em consequncia [...].

A reduo a trs meses do prazo legal para a desincompatibilizao de servidor pblico no medida arbitrria, fruto do capricho do intrprete da norma eleitoral; constitui, antes, ajuste que se impe em nome do interesse pblico e dos princpios regentes da
Administrao. que, quando do efetivo afastamento remunerado, j ter o servidor sido
escolhido em conveno. Diferentemente, fosse mantido o prazo de seis meses (como no
caso de vereador LC no 64/90, art. 1o, VII), se o servidor no vier a ser escolhido na conveno do partido pelo qual pretende concorrer ou mesmo se desistir de sair candidato,
ter gozado trs meses de licena remunerada, sem nenhuma causa justificadora legtima
ou razovel.
Frise-se, porm, que tal soluo no extensiva a servidores do Fisco, cujas funes
sejam pertinentes arrecadao e fiscalizao de tributos. Nessa hiptese, aplica-se o
disposto no artigo 1o, II, d, da LC no 64/90, tendo se pacificado o entendimento de que
o prazo de desincompatibilizao sempre de seis meses. Mais: diferentemente do que
se passa com os demais servidores, o afastamento de servidor da Fazenda Pblica no
remunerado. Confira-se:
Os funcionrios do fisco esto sujeitos aos seguintes prazos de desincompatibilizao: 6
meses para as eleies presidenciais; 6 meses para governador e vice e para deputado estadual; 6 meses para deputado federal; e 6 meses para vereador. Lei Complementar no 64, de
18-5-90, art. 1o, II, d; III, a; IV, a; e VII, a e b [...] (TSE Res. 19.506/96 DJ 10-5-1996,
p. 15167).
O TSE tem entendido que de 6 (seis) meses o prazo de desincompatibilizao para o servidor pblico que tem competncia ou interesse no lanamento, arrecadao ou fiscalizao
de impostos, taxas e contribuies de carter obrigatrio (TSE REspe no 16.734/SP PSS
13-9-2000).
Para concorrer ao cargo de vereador, o servidor pblico ocupante do cargo de tcnico da
Receita Federal deve se afastar do cargo seis meses antes do pleito (art. 1o, II, d, da LC
no64/90) (TSE AgRgREspe n. 22.286/MS PSS 23-9-2004).

Nos casos em que a desincompatibilizao se fizer necessria, sua ausncia no impe a demonstrao de que o exerccio de funo pblica influenciou efetivamente no
resultado do pleito, porquanto esse fato presumido absolutamente.
Vale registrar o entendimento segundo o qual em eleio municipal no necessria a desincompatibilizao de servidor pblico estadual (e, portanto, tambm o

226

Direito Eleitoral Gomes

servidor federal) que no exerce suas funes no municpio em que pretende se candidatar. Nesse sentido: TSE REspe no 124-18/PI, j. 16-5-2013.
5.4.1 Inelegibilidade para Presidente e Vice-Presidente da Repblica
Para candidatar-se aos cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica, necessria a desincompatibilizao de agentes pblicos e membros de certas categorias.
Excepciona-se apenas a hiptese de reeleio, pois nesse caso a Constituio no exige o
afastamento. De modo geral, as hipteses arroladas nessa rubrica so aplicveis a todos
os demais cargos poltico-eletivos. A matria regulada no artigo 1o, II, a usque l, da LC
no 64/90.
Art. 1o So inelegveis:
[...]
II para Presidente e Vice-Presidente da Repblica:
a) at 6 (seis) meses depois de afastados definitivamente de seus cargos e funes: 1. os
Ministros de Estado; 2. os Chefes dos rgos de assessoramento direto, civil e militar, da
Presidncia da Repblica; 3. o Chefe do rgo de assessoramento de informaes da Presidncia da Repblica; 4. o Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas; 5. o Advogado-Geral
da Unio e o Consultor-Geral da Repblica; 6. os Chefes do Estado-Maior da Marinha, do
Exrcito e da Aeronutica; 7. os Comandantes do Exrcito, Marinha e Aeronutica; 8. os Magistrados; 9. os Presidentes, Diretores e Superintendentes de Autarquias, Empresas Pblicas,
Sociedades de Economia Mista e Fundaes Pblicas e as mantidas pelo Poder Pblico; 10.
os Governadores de Estado, do Distrito Federal e de Territrios; 11. os Interventores Federais; 12. os Secretrios de Estado; 13. os Prefeitos Municipais; 14. os membros do Tribunal
de Contas da Unio, dos Estados e do Distrito Federal; 15. o Diretor-Geral do Departamento
de Polcia Federal; 16. os Secretrios-Gerais, os Secretrios-Executivos, os Secretrios Nacionais, os Secretrios Federais dos Ministrios e as pessoas que ocupem cargos equivalentes;
b) os que tenham exercido, nos 6 (seis) meses anteriores eleio, nos Estados, no Distrito
Federal, Territrios e em qualquer dos Poderes da Unio, cargo ou funo, de nomeao pelo
Presidente da Repblica, sujeito aprovao prvia do Senado Federal;
c) (Vetado.)
d) os que, at 6 (seis) meses antes da eleio, tiverem competncia ou interesse, direta, indireta ou eventual, no lanamento, arrecadao ou fiscalizao de impostos, taxas e contribuies de carter obrigatrio, inclusive parafiscais, ou para aplicar multas relacionadas
com essas atividades;
e) os que, at 6 (seis) meses antes da eleio, tenham exercido cargo ou funo de direo,
administrao ou representao nas empresas de que tratam os arts. 3o e 5o da Lei no 4.137,
de 10 de setembro de 1962, quando, pelo mbito e natureza de suas atividades, possam tais
empresas influir na economia nacional;
f) os que, detendo o controle de empresas ou grupo de empresas que atuem no Brasil, nas
condies monopolsticas previstas no pargrafo nico do art. 5o da lei citada na alnea anterior, no apresentarem Justia Eleitoral, at 6 (seis) meses antes do pleito, a prova de

Inelegibilidade

227

que fizeram cessar o abuso apurado, do poder econmico, ou de que transferiram, por fora
regular, o controle de referidas empresas ou grupo de empresas;
g) os que tenham, dentro dos 4 (quatro) meses anteriores ao pleito, ocupado cargo ou funo de direo, administrao ou representao em entidades representativas de classe,
mantidas, total ou parcialmente, por contribuies impostas pelo Poder Pblico ou com recursos arrecadados e repassados pela Previdncia Social;
h) os que, at 6 (seis) meses depois de afastados das funes, tenham exercido cargo de Presidente, Diretor ou Superintendente de sociedades com objetivos exclusivos de operaes
financeiras e faam publicamente apelo poupana e ao crdito, inclusive atravs de cooperativas e da empresa ou estabelecimentos que gozem, sob qualquer forma, de vantagens
asseguradas pelo Poder Pblico, salvo se decorrentes de contratos que obedeam a clusulas
uniformes;
i) os que, dentro de 6 (seis) meses anteriores ao pleito, hajam exercido cargo ou funo de
direo, administrao ou representao em pessoa jurdica ou em empresa que mantenha
contrato de execuo de obras, de prestao de servios ou de fornecimento de bens com
rgo do Poder Pblico ou sob seu controle, salvo no caso de contrato que obedea a clusulas uniformes;
j) os que, membros do Ministrio Pblico, no se tenham afastado das suas funes at 6
(seis) meses anteriores ao pleito;
l) os que, servidores pblicos, estatutrios ou no, dos rgos ou entidades da Administrao direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos Territrios, inclusive das fundaes mantidas pelo Poder Pblico, no se afastarem at 3 (trs)
meses anteriores ao pleito, garantido o direito percepo dos seus vencimentos integrais.

5.4.2 Inelegibilidade para Governador e Vice-Governador


Nos termos do artigo 1o, III, da LC no 64/90, so inelegveis para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal os inelegveis para os cargos de Presidente e
Vice-Presidente da Repblica especificados na alnea a, II, do artigo 1o. A desincompatibilizao deve ocorrer igualmente no prazo de seis meses, sendo certo que o afastamento
deve ser feito em carter definitivo.
No tocante s alneas b a l do aludido inciso II, a inelegibilidade s despontar se se
tratar de repartio pblica, associao ou empresas que operem no territrio do Estado
ou do Distrito Federal em que a disputa travada. Para livrar-se do impedimento, o interessado deve desincompatibilizar-se do cargo, emprego ou funo que exerce, observados os mesmos prazos respectivamente previstos naquelas alneas.
Ademais, so tambm inelegveis para os cargos em apreo,
at 6 (seis) meses depois de afastados definitivamente de seus cargos ou funes: 1. os
chefes dos Gabinetes Civil e Militar do governador do Estado ou do Distrito Federal; 2. os
comandantes do Distrito Naval, Regio Militar e Zona Area; 3. os diretores de rgos estaduais ou sociedades de assistncia aos Municpios; 4. os secretrios da administrao municipal ou membros de rgos congneres.

228

Direito Eleitoral Gomes

5.4.3 Inelegibilidade para Prefeito e Vice-Prefeito


O artigo 1o, IV, da LC no 64/90 dispe serem inelegveis para Prefeito e Vice-Prefeito:
(a) no que lhes for aplicvel, por identidade de situaes, os inelegveis para os cargos
de Presidente e Vice-Presidente da Repblica, Governador e Vice-Governador de Estado
e do Distrito Federal, observado o prazo de quatro meses para a desincompatibilizao;
(b) os membros do Ministrio Pblico e Defensoria Pblica em exerccio na comarca, nos
quatro meses anteriores ao pleito, sem prejuzo dos vencimentos integrais; (c) as autoridades policiais, civis ou militares, com exerccio no Municpio, nos quatro meses anteriores ao pleito.
5.4.4 Inelegibilidade para o Senado
Conforme reza o artigo 1o, V, da LC no 64/90, so inelegveis para o Senado: (a) os
inelegveis para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica especificados na
alnea a do inciso II do artigo 1o e, no tocante s demais alneas, quando se tratar de repartio pblica, associao ou empresa que opere no territrio do Estado, observados os
mesmos prazos; (b) em cada Estado e no Distrito Federal, os inelegveis para os cargos
de Governador e Vice-Governador, nas mesmas condies estabelecidas, observados os
mesmos prazos.
5.4.5 Inelegibilidade para a Cmara de Deputados
Nos termos do artigo 1o, VI, da LC no 64/90, so inelegveis para a Cmara dos
Deputados, Assembleia Legislativa e Cmara Legislativa, no que lhes for aplicvel, por
identidade de situaes, os inelegveis para o Senado Federal, nas mesmas condies estabelecidas, observados os mesmos prazos.
5.4.6 Inelegibilidade para a Cmara Municipal
Prescreve o artigo 1o, VII, da LC no 64/90 serem inelegveis para a Cmara Municipal:
(a) no que lhes for aplicvel, por identidade de situaes, os inelegveis para o Senado
Federal e para a Cmara dos Deputados, observado o prazo de seis meses para a desincompatibilizao; (b) em cada Municpio, os inelegveis para os cargos de Prefeito e Vice-Prefeito, observado o prazo de seis meses para a desincompatibilizao.
Vale lembrar que o prazo de seis meses estabelecido nessa regra reduzido para trs
meses quando o candidato for servidor pblico que no tenha competncia ligada fiscalizao, lanamento ou arrecadao de tributo. Somente o servidor que tiver tal competncia dever afastar-se do cargo, sem direito remunerao, seis meses antes do pleito
(LC no 64/90, art. 1o, II, d). Em certos casos, tal prazo ser de quatro meses, como ocorre
com a hiptese prevista na alnea e do inciso II do art. 1o.

Inelegibilidade

229

5.4.7 Situaes particulares


A seguir, so analisados alguns casos particulares de inelegibilidade que merecem
destaque pelas suas relevncias.
Vale frisar que os prazos de desincompatibilizao variam de acordo com o cargo
eletivo em disputa.
Autoridade policial obrigatrio que as autoridades policiais se desincompatibilizem para se candidatar a cargo poltico-eletivo. Nessa categoria enquadram-se: delegado
de polcia, agente policial, escrivo de polcia, policial militar, bombeiro militar, policial
rodovirio federal e estadual.
Conselhos e comits variado o nmero de entidades a que se atribui a natureza
de Conselho e Comit. Nem todas, porm, impe a desincompatibilizao de seus dirigentes para a disputa eleitoral. Em geral, a desincompatibilizao se faz necessria somente quando a entidade dotada de algum tipo de poder poltico-estatal ou gerencia
dinheiro oriundo do errio.
Nessa perspectiva, ainda que no haja remunerao, tem-se afirmado a necessidade
de desincompatibilizao de membros de: (a) Conselho Municipal de Sade (TSE Ac.
no22.493, de 13-9-2004); (b) Conselho Tutelar (TSE Ac. no 16.878, de 27-9-2000). O
fundamento invocado o artigo 1o, II, l, da LC no 64/90.
De outro lado, tem-se negado a necessidade de desincompatibilizao de membro
(ainda que participe da diretoria) de rgo meramente opinativo, tais como Conselho
de Turismo (TSE REspe no 22433/SP DJ 8-9-2004 deciso monocrtica do relator),
Conselho de Desenvolvimento (REspe no 15067/BA DJ 6-3-1998, p. 70), Comit de Bacia Hidrogrfica (TSE Res. no 22.238/2006 DJ 6-7-2006, p. 2).
Conselhos profissionais os membros de conselhos profissionais, como Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea), Conselho Regional de Medicina
(CRM), Conselho Regional de Farmcia (CRF), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB),
devem desincompatibilizar-se para se candidatar a cargo poltico-eletivo, eis que tais organizaes so mantidas com contribuio parafiscal. Enquadram-se, pois, no artigo 1o,
II, g, da LC no 64/90. Mas o dever de desincompatibilizao s atinge os ocupantes de
cargo ou funo de direo, administrao ou representao de tais entidades (TSE
Cta no 11187/DF DJe 6-8-2014).
Entidades privadas de assistncia social ou de defesa de interesse pblico ou coletivo
desde que tais entidades sejam mantidas total ou parcialmente pelo Poder Pblico,
seus dirigentes devem desincompatibilizar-se no prazo legal para disputar cargo poltico-eletivo. Entre elas, citem-se: organizaes no governamentais ONGs, associao,
fundao, organizao da sociedade civil de interesse pblico Oscip (Lei no9.790/99).
O fundamento legal encontra-se no artigo 1o, inciso II, alnea a, item 9 (in fine), da Lei
Complementar no 64/90. Nesse sentido: Entidade de assistncia social sem fins lucrativos Dirigentes Desincompatibilizao. Mantida a entidade pelo poder pblico, a desincompatibilizao deve se fazer 6 (seis) meses antes do pleito artigo 1o, inciso II, alnea

230

Direito Eleitoral Gomes

a, item 9, da Lei Complementar no 64/90, consideradas as eleies estaduais e federais


(TSE Res. no22.191, de 20-4-2006 DJ 3-5-2006, p. 128).
Frise-se que a configurao da inelegibilidade em tela tem como pressuposto indeclinvel a existncia de efetiva e relevante contribuio do Poder Pblico em prol da entidade. Em outras palavras, o aporte pblico deve ser imprescindvel a sua subsistncia ou
continuidade de seus servios. Assim:
2. O recebimento de subvenes do Poder Pblico pode caracterizar a necessidade da
prvia desincompatibilizao, ou seja, quando tais verbas forem imprescindveis para a sobrevivncia da Fundao ou para a realizao de servios por ela prestados ao pblico em
geral (Consulta no 596/RJ, Rel. Min. Edson Vidigal, DJ de 11-4-2000). In casu, o v. acrdo
recorrido consignou que os valores repassados entidade eram expressivos, o que tornava
o Poder Pblico o principal ou um dos principais financiadores da entidade (TSE REspe
no 29.188/SP PSS 16-9-2008).

considerao de que a Lei de Inelegibilidades no pode ser interpretada extensivamente, porque restringe a cidadania passiva, j se entendeu que para se concluir [...] que
a associao seja mantida pelo Poder Pblico, necessrio que as verbas pblicas [que
lhe so repassadas] correspondam, pelo menos, a mais da metade de suas receitas [...]
(TSE REspe no 30.539/SC PSS 7-10-2008).
Entretanto, no sendo a entidade mantida pelo Poder Pblico, no h fundamento
legal para se exigir a desincompatibilizao. o caso, por exemplo, do Greenpeace, que
atua h mais de trs dcadas em prol do meio ambiente.
Entidade religiosa no h necessidade de desincompatibilizao de dirigente de entidade religiosa, ainda que essa tenha sido beneficiada com doao de bens pelo Poder
Pblico. Nesse sentido: TSE REspe no 385-75/MS PSS 25-10-2012.
Entidade que mantm contrato com o Poder Pblico tambm devem desincompatibilizar-se os dirigentes de pessoa jurdica que mantenha contrato de execuo de obras, de
prestao de servios ou de fornecimento de bens com rgo do Poder Pblico ou sob seu
controle, salvo no caso de contrato que obedea a clusulas uniformes. o que prev o
artigo 1o, inciso II, alnea i, da Lei Complementar no 64/90. Por contrato que obedea a
clusulas uniformes deve-se compreender os contratos de adeso, em que a vontade do
contratante nenhuma influncia apresenta na definio do contedo negocial, tal como
ocorre naqueles firmados com empresas de telefonia, de fornecimento de energia eltrica, de gs ou gua.
Sobre isso, colhem-se os seguintes precedentes:
(a) [...] 1. A Lei Complementar no64/90 estabelece que aqueles que tm contratos com o
poder pblico e no sejam de clusulas uniformes tm de se desincompatibilizar para concorrer a cargo eletivo [...] (TSE RO no 1288/RO PSS 27-9-2006);

Inelegibilidade

231

(b) [...] os contratos decorrentes de licitao no configuram contratos de adeso e, como


tais, no se cogita, nesta situao, da ressalva contida na alnea i do inciso II do art. 1o da Lei
Complementar no 64/90 (TSE EREspe no 21966/CE PSS 13-9-2004);
(c) [...] 1. No configura contrato vedado para fins de elegibilidade o existente entre candidato e a administrao municipal com vistas ao transporte escolar de alunos da rede municipal, quando as clusulas so impostas pelo poder pblico, sem participao do particular
nos termos contratuais. 2. A circunstncia de o proprietrio de um meio de transporte modesto aderir s determinaes impostas pela administrao, com a nica prerrogativa de a
proposta do preo do servio a ser prestado estar adstrita ao menor valor, no lhe atribui
privilgio especial de modo a retir-lo da disputa por cargo eletivo. 3. Necessidade de observncia dos princpios da razoabilidade e da prevalncia dos direitos polticos, dos quais
o direito de ser votado de especial relevncia. [...] (TSE REspe no 21.968/CE PSS
19-6-2004);
(d) [...] Desincompatibilizao. Farmcia comunitria. Convnio firmado com o municpio. Incidncia da alnea i do inciso II do art. 1o da LC no 64/90. [...] (TSE AREspe no
21874/PR PSS 31-8-2004);
(e) Inelegibilidade (LC no 64/90, art. 1o, II, i): direo, no perodo gerador de inelegibilidade, de sociedade civil que mantm contrato de prestao de servios de assistncia social
com municpio, do qual recebe remunerao, nada importando que ao ajuste se haja dada
a denominao de convnio, nem que a entidade privada no tenha finalidades lucrativas
(TSE REspe no20069/MS PSS 11-9-2002);
(f) [...] I Para concorrer a cargo eletivo, impe-se que scio-gerente de empresa que mantenha contratos de publicidade com rgos pblicos se afaste de suas funes [...] (TSE
REspe no 19988/PR PSS 3-9-2002);
(g) deve haver desincompatibilizao do cargo de vice-presidente de cooperativa que mantenha contrato sem clusulas uniformes com rgo ou entidade do poder pblico (TSE Ag-REspe no 17002/RS, j. 25-4-2013).

Entidade representativa de classe se a entidade representativa de classe for mantida total ou parcialmente pelo Poder Pblico ou perceber contribuio parafiscal, h mister que seus dirigentes se desincompatibilizem para sarem candidatos. A previso consta
do artigo 1o, II, g, da LC no64/90. Nesse sentido: Recurso Especial. Agravo Regimental.
Indeferimento. Registro de candidatura. Ocupao. Cargo de direo. Entidade sindical.
Desincompatibilizao no prazo previsto no art. 1o, II, g, da LC no64/90. Ausncia. Desprovimento. Agravo regimental a que se nega provimento (TSE AREspe no 23.448/PI
PSS 6-10-2004).
Caso contrrio, no h que falar em desincompatibilizao. Assim j entendeu a Corte Superior Eleitoral: [...] Dirigente ou representante de associao profissional no reconhecida legalmente entidade sindical e que no receba recursos pblicos. Candidatura
a prefeito ou vereador. No est sujeita a desincompatibilizao (TSE Res. no20.590,
de 30-3-2000 JURISTSE 3:22).
Magistrados o artigo 1o, II, a, no 8, da LC no 64/90 prev o afastamento definitivo
do magistrado que dispute cargo poltico-eletivo. Portanto, para que se candidate, deve
exonerar-se do cargo ou aposentar-se. Esse entendimento, alis, pacfico, estribado no

232

Direito Eleitoral Gomes

artigo 95, pargrafo nico, III, da Lei Maior, que veda aos juzes dedicar-se atividade
poltico-partidria. O afastamento tem de ocorrer no mesmo prazo da desincompatibilizao, que de seis meses antes do pleito. Conforme salientado, tambm esse o tempo
exigido de filiao partidria do magistrado.
Mdico tem-se entendido que o mdico que presta servio a entidade privada conveniada ao Sistema nico de Sade (SUS) no se equipara a servidor pblico, ainda que sua
remunerao provenha indiretamente de recursos pblicos. Nesse diapaso: (a) Agravo
Regimental. Recurso Especial. Registro de Candidato. Indeferimento. Ausncia. Desincompatibilizao. Mdico. Entidade Privada. Remunerao proveniente de recurso pblico. Sistema nico de Sade. Equiparao. Servidor Pblico No se equipara a servidor
pblico aquele que presta servio a entidade privada sem vnculo empregatcio. Agravo
regimental provido (TSE REspe no 23.077/CE PSS 11-10-2004); (b) [...] Na esteira
de entendimentos mais recentes do TSE, mdico credenciado pelo SUS no se enquadra
na previso da alnea i do inciso II do art. 1o da LC no64/90. O mdico credenciado rea
liza atendimentos mdicos eventuais, o que, por si s, no o obriga a afastar-se do trabalho para disputar mandato eletivo. Precedentes (TSE AREspe no 23.670/MG PSS
19-10-2004).
Militar o militar (inclusive policiais e bombeiros militares) que pretenda candidatar-se no precisa filiar-se a partido poltico. Basta que, estando alistado como eleitor,
seja escolhido em conveno partidria, sendo seu registro apresentado pela agremiao
Justia Eleitoral com sua concordncia. Impe-se, porm, sua desincompatibilizao.
Ministrio Pblico a alnea j, II, do artigo 1o da LC no 64/90 exige que, nos seis meses anteriores ao pleito, o membro do Ministrio Pblico afaste-se de suas funes para
disputar cargo eletivo. No se empregou, a, o advrbio definitivamente, como ocorre com
os magistrados (vide art. 1o, II, a, 8). Assim, para candidatar-se a cargo poltico-eletivo,
bastava que o rgo do Parquet se afastasse temporariamente de suas funes. Com a referida alnea j harmonizava-se a primitiva redao do artigo 128, 5o, II, e, da Lei Maior,
que vedava a este profissional exercer atividade poltico-partidria, salvo excees previstas na lei.
No entanto, a EC no 45/2004 alterou a redao da citada alnea e, suprimindo-lhe a
ressalva final. Ademais, a alnea d, do mesmo dispositivo constitucional, probe o exerccio, ainda que em disponibilidade, de outra atividade pblica, salvo uma de magistrio.
Nesse quadro, o artigo 1o, II, alnea j, da LC no 64/90, interpretado luz do novo texto
constitucional, est a exigir, agora, o afastamento definitivo do membro do Ministrio
Pblico do cargo que ocupa. Houve, portanto, equiparao com o regime traado para a
magistratura.
Persiste a permisso de que a filiao partidria seja pelo mesmo tempo previsto para
a desincompatibilizao. A razo disso est no fato de se vedar o exerccio de atividade
poltico-partidria ao rgo do Ministrio Pblico.
O tema em foco foi objeto da Resoluo no 5 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, cujo artigo 1o reza: Esto proibidos de exercer atividade poltico-partidria
os membros do Ministrio Pblico que ingressaram na carreira aps a publicao da

Inelegibilidade

233

Emenda no 45/2004. V-se, pois, que por essa regra somente os membros do Ministrio
Pblico que ingressaram na carreira aps a EC no 45/2004 estariam impossibilitados de
exercer atividade poltico-partidria. Quanto aos demais, vale o regime anterior, que no
a vedava.
No entanto, no essa a interpretao que o Tribunal Superior Eleitoral emprestou
disciplina da matria. No julgamento do Recurso Ordinrio no 1.151, o relator, Ministro Csar Asfor Rocha, assinalou no estar aquela Corte Superior obrigada a alinhar-se
ao que adotado em Resoluo do referido Conselho. Reafirmou, ainda, o entendimento
consoante o qual os membros do Ministrio Pblico que ingressaram na carreira depois
de 5 de outubro de 1988 no esto excepcionados do alcance da vedao estabelecida
pela EC no 45/2004. Isso porque essa norma no previu qualquer regra transitria nesse
sentido, no mais subsistindo a ressalva contida no art. 29, 3o, do ADCT. Esse dispositivo
autorizou a optar pelo regime anterior, no que respeita s garantias e vantagens, o membro do Ministrio Pblico admitido antes da promulgao da Constituio, observandose, quanto s vedaes, a situao jurdica na data desta.
Nesse diapaso, assentou a Corte Superior Eleitoral: (a) [...] 2. O recorrente ingressou no Ministrio Pblico Estadual aps a promulgao da Constituio Federal e
no se exonerou do cargo. Dessa forma, imperioso se revela o indeferimento do registro
de sua candidatura, na direo da novel jurisprudncia desta Corte [...] (TSE REspe
no26.673, Ac. de 20-9-2006); (b) [...] A proibio do exerccio de atividade poltico-partidria ao membro do Ministrio Pblico tem aplicao imediata e linear, apanhando todos aqueles que o integram, pouco importando a data do ingresso (TSE Res. no22.045,
de 2-8-2005).
No obstante, admitiu-se como regular a candidatura de membro do Ministrio Pblico que, tendo ingressado na carreira antes da promulgao da Constituio de 1988,
optou pelo regime anterior, conforme dispe o artigo 29, 3o, do ADCT (TSE REspe
no26.768, de 20-9-2006; Res. no 22.717/2008, art. 17, 1o). No mbito do Ministrio Pblico da Unio, o artigo 281, pargrafo nico, da LC no 75/93 determinou que tal opo
fosse exercida at 20 de maio de 1995. Todavia, ao argumento de que este artigo no se
aplica ao Ministrio Pblico Estadual, entendeu o Tribunal Superior Eleitoral que, para
integrantes do Parquet estadual, a opo em tela formalizvel a qualquer tempo (TSE
AgRO no 1.070/SP DJ 24-4-2007, p. 179). Tambm foi admitida como regular a candidatura de membro do Ministrio Pblico que j estiver no exerccio de mandato e pleitear
reeleio (TSE RO no 999, Ac. de 19-9-2006; STF RE no 597.994/PA DJe 19-6-2009);
argumenta-se que, se eleito sob uma regra que permite a recandidatura, tem o mandatrio pblico direito a ela, devendo prevalecer a ideia de segurana jurdica.
Radialista, comunicador, locutor, reprter em tais casos, no h previso legal para a
desincompatibilizao. Nesse sentido: Registro de candidato. Radialista. Desincompatibilizao no prevista em lei [...] (TSE Ac. no 13.173, de 17-9-1996 JURISTSE 3:42).
Note-se, porm, que o artigo 45, 1o, da Lei no 9.504/97 veda s emissoras, a partir do
resultado da conveno, transmitir programa apresentado ou comentado por candidato escolhido em conveno. A infringncia dessa regra pode ensejar abuso de poder

234

Direito Eleitoral Gomes

econmico por utilizao indevida de veculo ou meio de comunicao social, nos moldes
do artigos 1o, I, d, c.c. 19 e 22, todos da LC no 64/90.
Secretrio Municipal Comprovado nos autos o exerccio do cargo de Secretrio Municipal de Sade pelo candidato a vereador, faz-se mister sua desincompatibilizao no
prazo de seis meses antes do pleito. Art. 1o, II, a, c.c. VII, da Lei Complementar no64/90.
Embargos rejeitados (TSE EREspe no 24.071/PA PSS 19-10-2004). Observe-se que o
afastamento aqui deve ser em carter definitivo.
Serventias extrajudiciais (registradores, notrios ou tabelies) Titular de serventia
extrajudicial deve se desincompatibilizar do cargo no prazo de trs meses antes do pleito.
Art. 1o, II, l, da Lei Complementar no 64/90. Agravo Regimental a que se nega provimento (TSE AREspe no 23.696/MG PSS 11-10-2004). E mais: Aplicabilidade do art. 1o,
II, l, da LC no 64/90 aos titulares de serventias judiciais ou extrajudiciais, oficializadas
ou no, que se tornam inelegveis se no se afastarem das funes at 3 (trs) meses anteriores ao pleito (Resoluo TSE no 14.239/94) (TSE AREspe no22.668/GO PSS
19-9-2004).
Servidor da Justia Eleitoral o artigo 366 do Cdigo Eleitoral veda que funcionrios
de qualquer rgo da Justia Eleitoral integrem diretrio de partido poltico ou exeram
qualquer atividade partidria. Interpretando-se esse dispositivo como compatvel com a
vigente ordem constitucional, firmou-se o entendimento de que o servidor da Justia
Eleitoral, para candidatar-se a cargo eletivo, necessariamente ter que se exonerar do cargo pblico em tempo hbil para o cumprimento da exigncia legal de filiao partidria
(TSE Res. no 22.088, de 20-9-2005). Logo, os servidores em questo necessariamente
tero de se exonerar do cargo pelo menos um ano antes do pleito, prazo mnimo exigido
de filiao partidria. Afastando eventual carter discriminatrio dessa regra, o Ministro
Slvio de Figueiredo vislumbrou nela a busca constante da moralidade que deve presidir
os pleitos eleitorais (TSE Ac. no 19.928, de 10-9-2002 JURISTSE 2:72). A seu turno,
o ento Ministro Fernando Neves compreendeu como mais que razovel que aqueles
que participam da organizao do pleito e do processamento e julgamento dos feitos eleitorais no possam ter nenhuma atividade poltico-partidria (TSE Res. no 20.921, de
23-10-2001 JURISTSE 2:72). Todavia, considerando-se que de juzes e promotores (inclusive no exerccio de funes eleitorais), membros de Tribunais de Contas e militares,
exige-se a filiao partidria pelo mesmo lapso da desincompatibilizao definitiva dos
cargos que ocupam, no se compreende o motivo pelo qual essa exceo no possa igualmente ser aplicada aos servidores da Justia Eleitoral.
Servidor pblico efetivo o servidor pblico efetivo, estatutrio ou no, deve desincompatibilizar-se. Apesar de afastado, preserva o direito percepo de vencimentos
integrais. O afastamento temporrio. Essa regra vlida ainda que o servidor seja indicado para substituir outro candidato, pois, do contrrio, estar-se-ia burlando o comando
que determina a desincompatibilizao.

Inelegibilidade

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Agravo Regimental. Substituio de candidato. Desincompatibilizao. Servidor pblico.


Necessidade. Prazo de trs meses antes do pleito. Art. 1o, II, l, da LC no 64/90. No provido
(TSE AREspe no 23.135/MG PSS 23-9-2004).

Frise-se que o afastamento deve ser concreto, real, ftico, no sendo suficiente que
ocorra to s no plano jurdico. Assim, por exemplo, mdico lotado em Pronto Socorro
Municipal que, apesar de afastado, continue assistindo populao, no atende a exigncia de desincompatibilizao.
Impe-se que o afastamento de fato se d no prazo legal. Logo, a desincompatibilizao no se perfaz se o requerimento do servidor, dirigido ao superior hierrquico, for
aprovado a destempo. Nesse sentido:
[...] 2 A concesso do registro de candidatura ao cargo de vereador dar-se- somente com
o afastamento de fato no prazo legal, mesmo que o pedido de desincompatibilizao seja
feito dentro do prazo e o deferimento a destempo (art. 1o, IV, c, c.c. o VII, b, da Lei Complementar no 64/90 e Ac. no 541, redator designado Min. Fernando Neves, e Ac. no 16.595, rel.
Min. Waldemar Zveiter). Agravo regimental desprovido (TSE EREspe no 22.753/PR PSS
18-9-2004). Por outro lado, o mero protocolo do pedido de afastamento, sem o respectivo
deferimento, no comprova o afastamento (TSE AgRgREspe no 26.766, de 3-10-2006
JURISTSE 3:16).

Servidor pblico comissionado 1. Conforme jurisprudncia predominante desta


Casa, consubstanciada em diversas consultas respondidas pela Corte, em recentes decises monocrticas e, em especial, no que decidido no Acrdo no 22.733, Recurso Especial Eleitoral no 22.733, rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, de 15-9-2004, exigida
a exonerao do candidato de cargo comissionado, e no apenas seu afastamento de fato
(TSE AREspe no 24.285/MG PSS 19-10-2004).
Note-se que o afastamento, nessa hiptese, tem de ser definitivo: O candidato que
exerce cargo em comisso deve afastar-se dele de forma definitiva no prazo de trs meses
antes do pleito. Art. 1o, II, l, da Lei Complementar no 64/90. Agravo Regimental a que se
nega provimento (TSE ARO no 822/PA PSS 11-10-2004).
Servidor pblico temporrio Pessoa contratada para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico dever se afastar trs meses antes do pleito (Res.
TSE no 21.809/2004). Agravo regimental a que se nega provimento (TSE AREspe
no22.708/CE PSS 20-9-2004).
Aqui tambm se impe que o afastamento seja definitivo, devendo o servidor exonerar-se do cargo.
Servidor do Fisco (auditores, fiscais, gestores e tcnicos da Fazenda Pblica federal,
estadual e municipal) Para concorrer ao cargo de vereador, o servidor pblico ocupante do cargo de tcnico da Receita Federal deve se afastar do cargo seis meses antes
do pleito (art. 1o, II, d, da LC no 64/90). Agravo regimental improvido (TSE AREspe
22.286/MS PSS 23-9-2004).

236

Direito Eleitoral Gomes

Tribunal de Contas Os membros de Tribunais de Contas devem afastar-se definitivamente do cargo para se candidatarem a cargo eletivo (art. 1o, II, a, no 14). Submetem-se
mesma disciplina aplicada a magistrados e membros do Ministrio Pblico.

6 Momento de aferio das causas de inelegibilidade


As causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento em que o requerimento
do registro de candidatura formalizado. A esse respeito, dispe o 10 do artigo 11 da
Lei no9.504/97 (acrescentado pela Lei no 12.034/09): As condies de elegibilidade e as
causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalizao do pedido de
registro da candidatura, ressalvadas as alteraes, fticas ou jurdicas, supervenientes ao
registro que afastem a inelegibilidade.
Assim, se incidir causa de inelegibilidade no momento em que o registro de candidatura postulado, deve o requerimento respectivo ser impugnado pela parte legitimada
ou repelido de ofcio pelo rgo judicial.
Entretanto, em duas situaes poder haver arguio posterior de causa de inelegibilidade, a saber: (i) se se tratar de inelegibilidade constitucional no apreciada na fase registro de candidatura; (ii) se se tratar de inelegibilidade infraconstitucional superveniente
ao registro. Nos dois casos, a arguio posterior deve ser feita em recurso contra expedio de diploma (RCED), conforme prev o artigo 262 do Cdigo Eleitoral.
Por outro lado, a parte final do transcrito 10, art. 11, LE, ressalva as alteraes,
fticas ou jurdicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade. Trata-se,
aqui, de aquisio superveniente de elegibilidade. Ou seja: quando do requerimento de
registro de candidatura apresentava-se uma causa de inelegibilidade, a qual, posteriormente, deixou de subsistir em razo de evento de ordem ftica ou jurdica. Por exemplo:
a demisso de servidor pblico enseja a inelegibilidade prevista na alnea o inciso I, artigo1o da LC no64/90; suponha-se que, aps o indeferimento do registro, o ato demissrio
seja suspenso pela Justia Comum (o que pode ocorrer pela concesso de liminar, provimento antecipatrio de tutela ou final) nesse caso, mister ser afastar a inelegibilidade
inicialmente reconhecida, o que ensejar o deferimento do requerimento de registro de
candidatura. Nesse sentido, o seguinte julgado:
Agravo regimental. Recurso especial. Registro de candidato. Eleio municipal 2012. Inelegibilidade. Demisso. Lei complementar 64/90, art. 1o, I, o. Efeito suspensivo. Fato superveniente. Desprovimento. 1. Segundo o disposto no art. 11, 10, da Lei no 9.504/97, as
condies de elegibilidade e as causas de inelegibilidade so aferidas no momento do pedido de registro de candidatura, ressalvadas as modificaes de fato e de direito posteriores que afastem a inelegibilidade. 2. In casu, a antecipao de tutela concedida pela Justia
Comum aps o pedido de registro, de forma a suspender os efeitos da deciso de demisso
e, por consequncia, a prpria inelegibilidade, enquadra-se na ressalva consignada naquele dispositivo. 3. Agravo regimental desprovido (TSE AgR-REspe no 97112/PR PSS
4-10-2012).

Inelegibilidade

237

Para gerar efeito jurdico, o posterior afastamento da causa de inelegibilidade deve


ocorrer at a data do pleito, pois nesse momento que o cidado exerce o direito de sufrgio e pratica o ato jurdico de votar; a, portanto, que o candidato deve integralizar
todos os requisitos necessrios ao exerccio da cidadania passiva.
Ademais, a questo atinente ao afastamento da inicial causa de inelegibilidade deve
ser arguida no mbito da jurisdio ordinria, ou seja, no bojo do recurso interposto contra a deciso denegatria de registro. Entretanto, sua arguio em recurso especial eleitoral (e tambm em recurso extraordinrio) depende da existncia de prvio debate e
efetivo pronunciamento do tribunal regional. Deveras, devido ao carter excepcional que
ostenta e, sobretudo, necessidade de haver prequestionamento da matria impugnada,
no possvel no recurso especial (ou extraordinrio) alegar-se fato novo ou superveniente ou no decidido pelo tribunal a quo. que a competncia do Tribunal Superior
Eleitoral (e tambm do STF) restringe-se ao exame dos fatos e temas jurdicos efetivamente debatidos e decididos pelos tribunais regionais. De maneira que fatos supervenientes, ainda que configurem matria de ordem pblica, no so passveis de exame na
via extraordinria em razo da ausncia do necessrio prequestionamento. [...] (TSE
AgR-REspe no 6.750/BA DJe, t. 34, 20-2-2013, p. 56/57). Em igual sentido:
Recurso de natureza extraordinria Matria nova. Pouco importando a envergadura, no
se julga tema pela vez primeira em sede extraordinria, a pressupor o prequestionamento,
ou seja, o debate e a deciso prvios, na origem. Acordam os ministros do Tribunal Superior
Eleitoral, por maioria, em no conhecer do recurso, nos termos das notas de julgamento.
(TSE REspe no 26.320/MG PSS 13-12-2012).

E tambm: TSE REspe no 3430/PB DJe 11-10-2013.


Por outro lado, no parece razovel admitir-se que a aludida questo seja veiculada
em ao prpria, pois nesse caso: i) j ter havido deciso denegando o pedido de registro; ii) j estar vencido o prazo para requerimento de registro de candidatura, ato esse
que deve ser praticado at as 19:00h do dia 5 de julho do ano eleitoral, nos termos do
art. 11 da LE; iii) poder haver prejuzo aos servios de administrao das eleies, notadamente no que concerne alimentao das urnas eletrnicas.

6.1 Inelegibilidades supervenientes: aferio durante



o processo de registro de candidatura?
Foi dito que as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento em que o
requerimento do registro de candidatura formalizado, bem como que as inelegibilidades supervenientes devem ser arguidas em ao prpria, a saber: o recurso contra expedio de diploma.
Apesar da longevidade desse entendimento, que, inclusive, foi positivado na primeira parte do citado pargrafo 10 do artigo 11 da Lei no 9.504/97, recentes arestos da Corte
Superior Eleitoral o tm se no infirmado, pelo menos ampliado.

238

Direito Eleitoral Gomes

Foi isso o que sucedeu no julgamento do RO no 15429/DF (PSS 27-8-2014) e do RO


n 90346/DF (PSS 12-9-2014). Nesses precedentes, afirmou a Corte Superior (por maioria de votos) que as causas de inelegibilidade supervenientes ao pedido de registro de
candidatura podem ser conhecidas e decididas pelas instncias ordinrias da Justia Eleitoral, e isso quer seja no processo de registro de candidatura (RCAN), quer seja na ao
de impugnao de registro de candidatura (AIRC). Entre outras coisas, argumentou-se
que ao juiz dado conhecer a situao ftica existente no momento em que decide o pedido de registro, bem como que o registro de candidatura no se efetiva na data em que
o respectivo pedido apresentado, mas sim posteriormente. Ademais, infringir-se-ia o
princpio da isonomia se se admitisse, com base na parte final do pargrafo 10 do artigo
11 da LE, que uma inelegibilidade inicialmente constatada fosse superada durante o processo de registro e essa mesma possibilidade fosse vetada na hiptese contrria, ou seja,
na hiptese em que a inelegibilidade surgir aps o pedido de registro; a igualdade impe
que tanto a elegibilidade superveniente quanto a inelegibilidade superveniente tenham o
mesmo tratamento no plano normativo. sempre preciso, porm, que seja observado o
devido processo legal, assegurando-se ao interessado contraditrio e ampla defesa.
o

A partir dessa compreenso, a inelegibilidade superveniente pode ser aferida e efetivamente declarada em duas oportunidades, a saber: (i) ex officio, no processo de registro
de candidatura enquanto o processo tramitar nas instncias ordinrias; (ii) na ao de
impugnao de registro de candidatura (AIRC); (iii) no recurso contra expedio de diploma RCED, com fulcro no artigo 262 do CE.

7 Arguio judicial de inelegibilidade


As causas de inelegibilidade devem ser conhecidas, decididas e declaradas pela Justia Eleitoral por ocasio do processo de registro de candidatura. esse o momento prprio
para que os fatos estruturantes da inelegibilidade sejam expostos. O rgo judicial eleitoral, dentro de sua esfera de competncia, tem plena autonomia para valorar os fatos e
as razes que lhe so apresentados e a partir deles firmar o juzo acerca da existncia ou
no de inelegibilidade, declarando-a ou no.
No tocante chamada inelegibilidade-sano ou cominada, sua arguio no processo de registro de candidatura se d com fulcro no artigo 1o, d e h, da LC no 64/90. Entretanto, h mister que j tenha sido constituda anteriormente, em outro processo. A
inelegibilidade-sano funda-se nos artigos 19 e 22, XIV, da LC no 64/90, consequncia
da comprovao da prtica de abuso de poder e deve ser constituda no bojo da ao de
investigao judicial eleitoral AIJE prevista no artigo 22 da LC no 64/90.
absoluta a competncia para apreciar a matria em exame, tendo sido distribuda entre os rgos das trs instncias da Justia Eleitoral. Sua determinao se d pelo
tipo de eleio. Conforme estabelece o artigo 2o da LC no 64/90, ser competente: o
TSE, quando se tratar de candidato a Presidente ou Vice-Presidente da Repblica; o TRE,
quando se tratar de candidato a Senador, Governador e Vice-Governador de Estado e do

Inelegibilidade

239

Distrito Federal, Deputado Federal, Deputado Estadual e Deputado Distrital; o Juiz Eleitoral, quando se tratar de candidato a Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador.
No processo de registro de candidatura, dado ao rgo judicial afirmar de ofcio a
inelegibilidade. Tambm a pessoa legitimada pode impugnar o pedido de registro, valendo-se, para tanto, da ao de impugnao de registro de candidatura AIRC ou, no caso
de inelegibilidade constitucional e infraconstitucional superveniente, do Recurso Contra
Expedio de Diploma RCED (CE, art. 262).
A declarao de inelegibilidade pode acarretar: (a) a negao do registro de candidatura ou sua cassao, se j tiver sido deferido (LC no 64/90, arts. 15 e 22, XIV); (b) o
cancelamento do diploma ou perda de mandato eletivo (CE, art. 262).

8 Suspenso do ato gerador de inelegibilidade


H casos em que se prev a suspenso do ato (ou de seus efeitos) que gerou a inelegibilidade, o que causa a imediata suspenso da prpria inelegibilidade. guisa de exemplo, vejam-se no artigo 1o da LC no64/90 as seguintes hipteses: alnea g (...e por deciso
irrecorrvel do rgo competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder
Judicirio...), alnea m (...salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo PoderJudicirio...), alnea o (...salvo se o ato houver sido suspenso ou anulado pelo Poder
Judicirio...). O fato de ser submetido a apreciao judicial revela que o ato em questo
ainda no se apresenta firme, definitivamente estruturado.
O ato gerador de inelegibilidade deve ser suspenso por provimento jurisdicional
emanado da Justia Comum, pois desta a competncia para conhecer as questes que
lhe disserem respeito. Tal provimento tem carter provisrio, pois se for definitivo (=
sentena ou acrdo transitados em julgado) j no h que se falar em suspenso, mas em
ausncia de causa de inelegibilidade em razo da invalidao ou desconstituio do ato
em que ela se funda. Assim, o ato ser suspenso quando for antecipada a tutela pleiteada
ou concedida liminar em veculos processuais apropriados, a exemplo da ao cautelar,
do mandado de segurana e da concesso em agravo de instrumento de efeito suspensivo ativo ao recurso interposto pela parte (CPC, art. 527, III).
Como a suspenso do ato afeta a inelegibilidade, que tambm ficar suspensa, no
poder haver qualquer restrio cidadania passiva, tampouco candidatura.
Logo, se por ocasio da formalizao do registro de candidatura no incidir uma
causa de inelegibilidade ou esta estiver suspensa por ato judicial (TSE AgRg-REspe
no7.661/CE PSS 20-11-2012), o pedido de registro deve ser deferido.
Note-se, porm, que a suspenso do ato poder ocorrer aps a formalizao do pedido de registro. Nesse caso, a suspenso afasta a inelegibilidade inicialmente declarada,
devendo, pois, o pedido de registro ser deferido. Sendo mantida a suspenso, o deferimento deve ocorrer ainda que a questo esteja pendente de julgamento em grau de recurso. O deferimento do registro encontra fundamento na ressalva feita no final do 10 do

240

Direito Eleitoral Gomes

artigo 11 da LE, que reza: as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento
da formalizao do pedido de registro da candidatura, ressalvadas as alteraes, fticas
ou jurdicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade.
At que momento do processo eleitoral a suspenso do ato (e, pois, da inelegibilidade) afetar o pedido de registro de candidatura? A esse respeito, sobretudo para que
haja segurana jurdica, necessrio que um marco seja fixado. Pressupe-se, aqui, tenha havido recurso contra o indeferimento do pedido de registro, estando ele pendente
de julgamento; se no foi interposto recurso, haver precluso da deciso que indeferiu
o registro, tornando-se, portanto, incua a suspenso do ato em que a inelegibilidade se
funda. razovel o entendimento que fixa tal marco no dia do pleito. Assim, somente a
suspenso do ato ocorrida at o dia das eleies tem o condo de afetar o pedido de registro e ensejar o seu ulterior deferimento, porque nesse dia que o direito de sufrgio
exercido pelos cidados; a rigor, nesse dia que o candidato deve ser elegvel.
Entretanto, vale assinalar que para essa mesma situao h outras duas interpretaes. A primeira sustenta que, para gerar efeito no registro de candidatura, a suspenso
do ato pela Justia Comum pode ocorrer at a diplomao. Esta, ento, constituiria o
aludido marco.
J pela segunda interpretao, mais liberal, a suspenso do ato pode ocorrer enquanto subsistir o processo de registro, isto , durante a sua pendncia na Justia Eleitoral.
Nessa hiptese, a suspenso do ato gerador de inelegibilidade ter relevncia jurdica ainda que seja positivado depois da diplomao. Em prol dessa corrente, veja-se o seguinte
precedente da Justia Eleitoral:
[...] Registro Fato superveniente. Cumpre Justia Eleitoral, enquanto no cessada a jurisdio relativamente ao registro de candidato, levar em conta fato superveniente inteligncia do 10 do artigo 11 da Lei no 9.504/97 (TSE RO no 252037/BA DJe, t. 164,
26-8-2011, p. 98-99).

Em qualquer caso, porm, preciso lembrar o bice intransponvel de se arguir e


provar fato novo ou superveniente no mbito dos recursos excepcionais, i. e., especial e
extraordinrio. Consequentemente, a arguio deve se dar enquanto a lide estiver pendente de julgamento nas instncias ordinrias. No recurso especial, a competncia do
TSE limita-se ao exame dos fatos e temas jurdicos j debatidos e decididos pelos tribunais regionais; j no extraordinrio, a competncia do STF limita-se ao exame dos fatos
e temas jurdicos j debatidos e decididos pelo TSE. Com efeito, independentemente de
sua natureza, no se julga tema pela vez primeira em sede extraordinria, a pressupor
o prequestionamento, ou seja, o debate e a deciso prvios, na origem (TSE REspe
no26.320/MG PSS 13-12-2012). E mais:
Agravo regimental. Recurso especial eleitoral. Eleies 2012. Registro de candidatura. Verea
dor. Inelegibilidade. Art. 1o, I, g, da Lei Complementar 64/90. Fato superveniente interposio do recurso especial. Desconsiderao. Precedente. Desprovimento. 1. Este Tribunal, na

Inelegibilidade

241

sesso jurisdicional de 13.12.2012, ao julgar o REspe 263-20/MG, Redator Designado Min.


Marco Aurlio, decidiu por maioria de votos que os fatos supervenientes propositura da
ao, que influenciem no resultado da lide, s podem ser considerados at o julgamento em
segundo grau de jurisdio, no sendo possvel a arguio destes em sede de recurso especial. 2. Na hiptese dos autos, a alegada obteno de deciso favorvel proferida pelo TCM/
GO em 12.9.2012 superveniente interposio do recurso especial eleitoral e no afasta,
portanto, a inelegibilidade do agravante. 3. Agravo regimental no provido. Deciso: O Tribunal, por unanimidade, desproveu o agravo regimental, nos termos do voto da Relatora
(TSE REspe no 11.228/GO DJe 13-3-2013, p. 45).
[...] Documentos novos. Alterao superveniente. Afastamento da inelegibilidade. Instncia especial. 1. Recebido o recurso especial nesta instncia, no se admite a juntada de novos documentos, ainda que eles visem alegar alterao de situao ftica ou jurdica com
fundamento no 10 do art. 11 da Lei no 9.504/97. 2. A atuao jurisdicional do TSE, na via
do recurso especial, est restrita ao exame dos fatos que foram considerados pelas Cortes
Regionais Eleitorais, portanto no possvel alterar o quadro ftico a partir de fato superveniente informado depois de interposto o recurso especial. 3. A alegao de que a matria
poderia ser considerada de ordem pblica no possibilita seu exame em recurso de natureza
extraordinria, por lhe faltar o necessrio prequestionamento. Agravo regimental a que se
nega provimento (TSE AgRg-REspe no 14458/MT DJe 20-5-2013, p. 39-40).

Outra questo igualmente relevante refere-se revogao da suspenso do ato gerador da inelegibilidade. A revogao da suspenso causa o revigoramento do ato e, pois,
da inelegibilidade que nele era fundada. Aqui, importa considerar o momento em que se
d a revogao.
Se a revogao da suspenso ocorrer antes do encerramento do processo de registro de candidatura, ainda que a questo esteja pendente de julgamento no tribunal de
2o grau, em princpio, seria possvel que a agora restabelecida inelegibilidade seja considerada e fundamente o indeferimento do pedido de registro. Afinal, as causas de inelegibilidade podem e devem ser conhecidas e declaradas ex officio pela Justia Eleitoral.
Mas se a revogao da suspenso ocorrer aps o encerramento do processo de registro de candidatura e antes do pleito, no poder haver reviso de ofcio do ato que deferiu o pedido de registro. Ainda que essa reviso seja pro societate, preciso ponderar que
o processo de registro encontra-se encerrado e no pode ser reaberto. A inelegibilidade,
ento, ter carter superveniente e s poder ser arguida via recurso contra expedio de
diploma (RCED), com fundamento no artigo 262, do CE.
No entanto, o Tribunal Superior Eleitoral no tem feito essa distino. Interpretando
literalmente a parte final do h pouco transcrito 10 do art. 11 da LE, afirma esse sodalcio que a alterao superveniente que faa incidir a inelegibilidade no deve ser conhecida em processo de registro de candidatura, ainda que essa alterao resulte de revogao
posterior de tutela acautelatria. Confira-se:
Agravo regimental. Recurso especial eleitoral. Registro de candidatura. Eleies 2012. Prefeito. Inelegibilidade. Art. 1o, I, g, da Lei Complementar 64/90. No provimento. 1. Deve ser

242

Direito Eleitoral Gomes

deferido o registro de candidatura quando, ao tempo da formalizao do pedido, a deciso


de rejeio de contas estiver suspensa por provimento judicial. A alterao superveniente
que faa incidir a inelegibilidade no deve ser conhecida pelo julgador em processo de registro de candidatura. 2. Na espcie, no momento da formalizao do pedido de candidatura,
o agravado estava amparado por deciso judicial que suspendia os efeitos dos acrdos do
TCM/CE em que suas contas foram desaprovadas. Assim, o registro de candidatura deve ser
deferido, no obstante a liminar judicial tenha perdido eficcia posteriormente. 3. Agravo
regimental no provido. (TSE REspe no 7.661/CE PSS 20-11-2012).
[...] 3. Na jurisprudncia desta Corte, se o candidato, no instante do pedido de registro,
estava amparado por tutela antecipada suspendendo os efeitos de deciso de rejeio de
contas, no h falar na inelegibilidade do art. 1o, I, g, da Lei Complementar no 64/90, no
importando a revogao posterior da tutela acautelatria. Precedentes. 4. A ressalva prevista no referido 10 do art. 11 da Lei no 9.504197 alterao ftica ou jurdica superveniente
ao pedido de registro de candidatura s se aplica para afastar a causa de inelegibilidade, e
no para faz-la incidir. Precedentes. 5. Agravos regimentais desprovido (TSE Ag-REspe
no 14.645/GO DJe, t. 49, 13-3-2013, p. 48).

Resta saber se esse entendimento ser mantido. Porque, conforme visto h pouco
(item 6.1), em recentes pronunciamentos aquela Corte Superior tem afirmado a possibilidade de as causas de inelegibilidade supervenientes serem conhecidas e apreciadas pelas
instncias ordinrias da Justia Eleitoral no processo de registro de candidatura (RCAN)
ou na ao de impugnao de registro de candidatura (AIRC).
E se a revogao da suspenso do ato do qual derivou a inelegibilidade s ocorrer
aps o pleito? Caso tenha sido eleito, ter-se- de diplomar e investir no cargo pblico cidado inelegvel? Para essa hiptese, no h uma regra como a do 2o do art. 26-C da
LC no 64/90, que regula a situao do candidato eleito beneficiado com a suspenso da
inelegibilidade nas hipteses que descreve. Esse dispositivo prev a desconstituio do
registro ou o diploma eventualmente concedidos ao recorrente, caso seja mantida a
condenao de que derivou a inelegibilidade ou revogada a suspenso liminar da inelegibilidade. Dada a semelhana das situaes, de todo recomendvel a aplicao desse dispositivo na hiptese em apreo, de maneira que a revogao ocorrida depois do
pleito ou at mesmo da diplomao da suspenso do ato gerador da inelegibilidade (o
que equivale restaurao da inelegibilidade) possa impedir a expedio do diploma ou
ensejar sua desconstituio.

9 Suspenso de inelegibilidade: o artigo 26-C da LC no64/90


O artigo 26-C da LC no 64/90 foi includo pela LC no 135/10. Reza o caput desse dispositivo: O rgo colegiado do tribunal ao qual couber a apreciao do recurso contra
as decises colegiadas a que se referem as alneas d, e, h, j, l e n do inciso I do artigo 1o
poder, em carter cautelar, suspender a inelegibilidade sempre que existir plausibilidade
da pretenso recursal e desde que a providncia tenha sido expressamente requerida, sob
pena de precluso, por ocasio da interposio do recurso.

Inelegibilidade

243

Assim, prevista a suspenso cautelar da inelegibilidade decorrente de deciso de


rgo colegiado de tribunal (que, portanto, ainda no transitou em julgado), devendo-se
observar os seguintes pressupostos: (i) que esteja em causa uma das hipteses de inelegibilidade previstas nas alneas d, e, h, j, l e n do inciso I do artigo 1o da LC no 64/90; (ii)
que haja deciso desfavorvel, no transitada em julgado, oriunda de rgo judicial colegiado; (iii) que haja deciso emanada do rgo colegiado do tribunal ao qual couber a
apreciao do recurso contra a deciso colegiada aludida no item anterior; (iv) que exista
plausibilidade ou viabilidade da pretenso recursal; (v) que a suspenso seja expressamente requerida por ocasio da interposio do recurso.
Tem-se entendido que a enumerao legal das hipteses que ensejam a suspenso da
inelegibilidade exemplificativa (numerus apertus), comportando outras no expressas.
Nesse sentido, assentou a Corte Superior:
[...] 3. A interpretao do art. 26-C da Lei Complementar no 64/1990 compatvel com a
Constituio Federal de 1988 no sentido de que no apenas as decises colegiadas enumeradas nesse dispositivo podero ser suspensas por fora de deciso liminar, mas tambm
outras que lesem ou ameacem direitos do cidado, suscetveis de provimento cautelar. 4.
Suspensa liminarmente a deciso colegiada de condenao por doao acima do limite legal (art. 23 da Lei no 9.504/1997), consequentemente suspensa estar a inelegibilidade decorrente daquela deciso. 5. Recurso especial eleitoral provido (TSE REspe no 229-91/
TO DJe 4-8-2014).

Diferentemente da hiptese versada no item anterior, a suspenso aqui diretamente da inelegibilidade, e no do ato judicial colegiado que a gerou.
Ademais, a suspenso refere-se apenas s hipteses de inelegibilidade expressamente arroladas, porque apenas nas aludidas alneas que se prev deciso judicial emanada
de rgo judicial colegiado.
A competncia para a suspenso cautelar foi atribuda ao rgo colegiado a que
couber a apreciao do recurso contra as decises judiciais colegiadas. Se na maioria das
situaes a competncia do TSE, em alguns casos poder ser de tribunal no eleitoral.
Assim, e. g., na hiptese da alnea e do inciso I do artigo 1o da LC no 64/90, a competncia poder ser: (i) do Superior Tribunal de Justia, se a deciso recorrida for proferida
por Tribunal da Justia comum (TJ ou TRF); (ii) de Tribunal de Justia ou de Tribunal
Regional Federal na hiptese de crime contra a vida isso porque o jri constitui rgo
judicial colegiado, nos termos da referida alnea e, sendo que sua deciso revista por esses tribunais de segundo grau.
de duvidosa constitucionalidade regra legal que atribui a rgo no integrante da
Justia Eleitoral competncia para suspender inelegibilidade, pois esta matria tipicamente eleitoral. E a matria tipicamente eleitoral foi atribuda Justia Eleitoral direta
e expressamente pelo Legislador Constituinte Originrio. No particular, o dispositivo em
exame conflita com o sentido do texto constitucional.

244

Direito Eleitoral Gomes

Por expressa previso legal, a suspenso em tela deve resultar de ato jurisdicional
emanado do rgo colegiado competente para rever a deciso colegiada impugnada. De
sorte que o relator do recurso no tribunal ad quem, isoladamente, incompetente para
decidir o pedido de suspenso; por ser funcional, a incompetncia a tem carter absoluto.
Todavia, nas hipteses em que a legislao processual permite ao relator decidir monocraticamente o mrito do recurso (vide CPC art. 544, 4o, II, e art. 557), no se vislumbra bice a que o relator tambm aprecie e decida no s a liminar como tambm o
prprio pedido de suspenso da inelegibilidade. Afinal, quem pode o mais, pode o menos
se ao relator dado resolver o prprio mrito recursal, com maior razo poder solver
o pedido de liminar. Mesmo porque nesse caso o mrito do recurso s seguir para a apreciao do rgo colegiado se for interposto recurso de agravo interno.
Alm disso, tem-se firmado na jurisprudncia o entendimento segundo o qual o relator tem competncia para, singularmente, apreciar e decidir pedido de liminar em ao
cautelar cujo objeto seja a suspenso de inelegibilidade. Argumenta-se que o artigo 26-C
da LC no 64/90 no derrogou o poder geral de cautela conferido ao juiz pelo artigo 798
do CPC, tampouco transferiu ao rgo colegiado de tribunal competncia para examinar
in limine pedido de concesso de medida liminar. A ver:
Ao cautelar. Pedido cautelar. Art. 26-C da Lei Complementar no 64/90. 1. O Tribunal,
na Ao Cautelar no 1420-85.2010.6.00.0000, resolveu questo de ordem e firmou que o
disposto no referido art. 26-C no afasta o poder geral de cautela conferido ao juiz pelo
art.798 do Cdigo de Processo Civil, nem transfere ao Plenrio a competncia para examinar, inicialmente, pedido de concesso de medida liminar, ainda que a questo envolva
inelegibilidade. [...]. Agravo regimental no provido (TSE AgR-AC no 238393/RO DJe
21-10-2010, p. 26).
Questo de ordem. Ao cautelar. Suspenso. Efeitos. Acrdo recorrido. Inelegibilidade.
Art. 26-C da LC no 64/90. Deciso monocrtica. Relator. Poder geral de cautela. Viabilidade.
1. Compete ao relator do feito decidir monocraticamente pedido de liminar em ao cautelar. 2. O disposto no art. 26-C da LC no 64/90, inserido pela LC no 135/10, no afasta o poder
geral de cautela conferido ao juiz pelo art. 798 do CPC, nem transfere ao Plenrio a competncia para examinar, inicialmente, pedido de concesso de medida liminar, ainda que a
questo envolva inelegibilidade (TSE QO-AC no 142085/RJ DJe 28-6-2010, p. 61-62).
Em igual sentido: REspe no 174-31/RJ, j. 23-4-2013.

Uma vez conferido efeito suspensivo, o julgamento do recurso ter prioridade sobre
todos os demais, exceo dos atinentes a mandado de segurana e habeas corpus (LC
no64/90, art. 26-C, 1o). Mas tal efeito ser revogado em razo da prtica de atos manifestamente protelatrios por parte da defesa, ao longo da tramitao do recurso ( 3o).
O 2o do artigo 26-C regula a situao do candidato beneficiado com a suspenso da
inelegibilidade nas hipteses mencionadas. Reza esse dispositivo: Mantida a condenao
de que derivou a inelegibilidade ou revogada a suspenso liminar mencionada no caput,
sero desconstitudos o registro ou o diploma eventualmente concedidos ao recorrente.

Inelegibilidade

245

Destarte, o pedido de registro de candidatura de quem beneficiado com a suspenso da inelegibilidade deve ser deferido sob condio.
[...] 4. O 2o do art. 26-C da LC no 64/90 expressamente estabelece que o deferimento do
registro, na hiptese de concesso de cautelar sustando os efeitos da condenao, fica condicionado ao deslinde do recurso interposto contra a deciso colegiada ou manuteno da
liminar concedida, razo pela qual, nessas hipteses, deve o pedido de registro ser deferido
sob condio. [...] (TSE AgR-RO no 125963/RO PSS 28-10-2010).

Trata-se de condio resolutiva, consistindo o evento futuro e incerto na manuteno


ou no da condenao de que derivou a inelegibilidade.
Caso a eleio ocorra e o candidato seja eleito na pendncia da condio, poder ele
provisoriamente ser diplomado, investido no mandato e empossado no cargo. Mas a
soluo definitiva para a questo dever aguardar o resultado do julgamento do recurso
no processo condicionante, i. e., do qual derivou a inelegibilidade. Ao final, duas hipteses se apresentam: (i) se houver absolvio no processo condicionante, consolidam-se a
diplomao e a investidura no mandato; (ii) se, ao contrrio, for mantida a condenao
(ou se for revogada a liminar), sero desconstitudos o registro ou o diploma eventualmente concedidos ao recorrente, o qual dever ser desinvestido do cargo pblico-eletivo.

Processo eleitoral

XI

1 O que processo eleitoral?


Processo termo plurvoco, comportando vrios sentidos e acepes. Em cincia, designa a sequncia de fenmenos que apresentam certa unidade ou se reproduzem com
certa regularidade (LALANDE, 1999, p. 869); a maneira de operar ou de agir, indicando
o mtodo que consiste em ir das causas ao efeito, ou do efeito s causas (ABBAGNANO,
2003, p. 798).
J na cincia poltica, expressa o fenmeno dinmico da realidade social, caracterizado pela complexidade das relaes entre instituies, rgos e pessoas.
Nos domnios do Direito, a ideia de processo tem ntido carter formal, instrumental
ou no substancial. Notadamente no Direito Processual, esse termo traduz a relao jurdica que se estabelece entre autor, Estado-juiz e ru. Trata-se de relao abstrata direcionada prestao jurisdicional; , pois, instrumento de exerccio da jurisdio.
Ademais, assente na doutrina contempornea a distino entre processo e procedimento. Este se consubstancia na tcnica que organiza e disciplina a atividade desenvolvida no interior da relao jurdica processual; o iter ou caminho seguido na expanso
do processo rumo sua finalidade, que a prestao jurisdicional. Por isso, diz-se que o
procedimento constitui o aspecto exterior do processo, sua dimenso perceptvel. Da a
existncia de diversas formas procedimentais, cada qual com peculiar concatenao de
atos e frmulas legais. Quanto forma, conhecem-se dois sistemas de procedimento: oral
e escrito.

248

Direito Eleitoral Gomes

No Direito Eleitoral, o termo processo assume duplo sentido: um amplo, outro restrito. Esses dois entes significativos so dotados de linguagem, mtodo e finalidade prprios
e inconfundveis. Em igual sentido, ressalta Viana Pereira (2008, p. 23) que, apesar dos
diversos usos encontrados na doutrina, podem-se detectar duas dimenses da expresso
processo eleitoral: a primeira refere-se ao processo de formao e manifestao da vontade eleitoral, enquanto a segunda relaciona-se ao controle jurdico-eleitoral, ou seja, ao
controle levado a efeito pelo processo jurisdicional eleitoral. Essas duas dimenses coincidem com os sentidos amplo e restrito aludidos.
Em sentido amplo, processo eleitoral significa a complexa relao que se instaura
entre Justia Eleitoral, candidatos, partidos polticos, coligaes, Ministrio Pblico e cidados com vistas concretizao do sacrossanto direito de sufrgio e escolha, legtima,
dos ocupantes dos cargos pblico-eletivos em disputa. O procedimento, aqui, reflete o
intrincado caminho que se percorre para a concretizao das eleies, desde a efetivao
das convenes pelas agremiaes polticas at a diplomao dos eleitos. Em geral, quando se fala em processo eleitoral, a esse sentido que se quer aludir.
H controvrsia quanto ao incio do processo eleitoral, em sentido amplo. A esse respeito, destacam-se os seguintes entendimentos: (i) o processo eleitoral comea com o pedido de registro de candidaturas, ou seja: no dia 5 de julho do ano eleitoral; (ii) seu incio
coincide com a data mais remota de desincompatibilizao, que o ms de abril do ano
das eleies; (iii) principia com o incio das restries impostas pela legislao eleitoral,
sendo esse marco o ms de janeiro do ano eleitoral ante o disposto no artigo 73, 10, da
Lei no 9.504/97, que probe, no ano em que se realizar eleies a distribuio gratuita
de bens, valores ou benefcios por parte da Administrao Pblica [...]; (iv) inicia-se um
ano antes do certame, face ao princpio da anterioridade ou anualidade eleitoral, previsto
no art. 16 da Constituio Federal. Pacificou-se, porm, o entendimento de que o termo
inicial do processo eleitoral coincide com as convenes partidrias para escolha de candidatos e deliberao sobre coligao. Concluda a conveno, j se pode pleitear o registro de candidaturas. Assim, seu marco inicial pode ser fixado no dia 10 de junho do ano
das eleies. A partir da que efetivamente comea a marcha rumo ao pleito.
Perfilhando esse ltimo entendimento, pontifica Tito Costa (1992, p. 23-24, nota
12) que, genericamente, a denominao processo eleitoral identifica o complexo de atos
relativos realizao de eleies, atos esses que vo da escolha de candidatos, em conveno partidria, at sua eleio e diplomao. E aduz: Durante toda essa trajetria
de atos, ficam eles sob a tutela da Justia Eleitoral, que tem sua competncia exaurida
com a diplomao dos candidatos. No mesmo diapaso, Cndido (2002, p. 121) divide
o processo eleitoral em trs fases sucessivas, a saber: preparatria, votao/totalizao
e diplomao. A primeira fase repartida em trs momentos, assim especificados: (1o)
convenes partidrias; (2o) registro dos candidatos; (3o) medidas preliminares votao
e apurao. De maneira igual pensa Michels (2006, p. 105), que assevera: As convenes
partidrias para escolha dos candidatos pelos partidos do incio Fase Preparatria do
Processo Eleitoral (1a Fase). A seu turno, Antnio Hlio Silva (2004, p. 9) afirma que o
processo eleitoral principia com a escolha dos candidatos em conveno e finaliza com
a diplomao dos eleitos.

Processo eleitoral

249

Tambm nessa linha o disposto no artigo 12, 3o, do Cdigo Eleitoral, que probe
desde a homologao da respectiva conveno partidria at a apurao final da eleio
servir como juzes nos Tribunais Eleitorais, ou como juiz eleitoral, o cnjuge, parente
consanguneo ou afim, at o 2o grau, de candidato a cargo eletivo registrado na circunscrio. A homologao de competncia da Justia Eleitoral e pode levar algum tempo
para ser efetivada. Independentemente dela, o candidato pode dar incio sua campanha
a partir de 6 de julho do ano da eleio. Da se entender que o impedimento em foco surge j com a escolha realizada na conveno.
No obstante, fatos anteriores conveno partidria podero ter reflexos relevantes
no processo eleitoral. Por isso, podem ser conhecidos e julgados pela Justia Eleitoral em
processos jurisdicionais especficos, de natureza contenciosa. o caso, por exemplo, de
abuso de poder econmico ou poltico, que pode ter por base situaes ocorridas antes da
escolha e do registro de candidatura.
no mbito do processo eleitoral que se realiza o controle de legitimidade das eleies, o qual, no sistema brasileiro, confiado a um rgo especializado: a Justia Eleitoral. A esta instituio incumbe a aplicao forada das normas reguladoras do certame
poltico, emitindo julgamentos fundados em tais normas.
Em sentido restrito, a expresso processo eleitoral designa processo jurisdicional eleitoral (= contencioso eleitoral). Seu fundamento o controle das eleies.
O processo jurisdicional eleitoral instaurado e se desenvolve perante rgo jurisdicional com vistas resoluo de conflito eleitoral; individualizado, veiculando pedido
especfico entre partes bem definidas. Deve subsumir-se ao modelo do processo jurisdicional constitucional, observando, portanto, princpios como due process of law e seus consectrios. A ele se aplica subsidiariamente o Cdigo de Processo Civil. Ora se apresenta em
sua feio clssica, em que se divisa uma relao triangular, da qual participam autor, juiz
e ru; isso o que ocorre em aes como impugnao de mandato eletivo, investigao
judicial eleitoral, captao ilcita de sufrgio e conduta vedada. Ora se apresenta na forma de relao linear, integrada por um requerente e pelo rgo judicial, tal qual ocorre
no pedido de registro de candidatura.
Os processos jurisdicionais so sempre ligados a determinado processo eleitoral em
sentido amplo. A relao entre eles no do tipo gnero-espcie; tampouco do tipo
principal-acessrio, como entende Viana Pereira (2008, p. 23), pois, se assim fosse, o encerramento do processo eleitoral afetaria os processos jurisdicionais pendentes que a ele
estivessem relacionados isso consectrio do vetusto princpio segundo o qual o acessrio segue a sorte do principal. Na verdade, a relao que se estabelece entre esses dois
fenmenos de continncia, estando o processo jurisdicional contido no processo eleitoral em sentido amplo. Note-se que, sob o aspecto temporal, o processo jurisdicional pode
extrapolar os limites desse ltimo. Isso ocorrer, e. g., quando o jurisdicional perdurar
aps a diplomao dos eleitos.
No se deve confundir processo jurisdicional com processo administrativo eleitoral.
Este pode ser instaurado de ofcio pela autoridade eleitoral, fundando-se no exerccio de
funes administrativas da Justia Eleitoral, bem como dos poderes de polcia, controle,

250

Direito Eleitoral Gomes

organizao e fiscalizao que a lei lhe defere em ateno eficaz organizao e regularidade das eleies.
De igual modo, no se deve confundir processo eleitoral com processo poltico. Este
muito mais abrangente que aquele, sendo que a relao entre eles de continncia: o processo poltico contm o eleitoral. O processo eleitoral tem por finalidade a renovao dos
mandatos representativos pela livre manifestao de vontade dos cidados. J o processo
poltico expressa o complexo funcionamento da vida poltica, bem como das relaes que
a se desenvolvem; portanto, relaciona-se estrutura constitucional, aos regimes poltico, parlamentar e de governo, ao sistema partidrio, s aes da oposio, aos grupos de
presso, afirmao da ideologia em voga, entre outras coisas.

2 Princpio da anualidade ou anterioridade


O princpio da anualidade eleitoral ou anterioridade expresso no artigo 16 da Lei
Maior, cuja redao foi alterada pela EC no 4/93, que reza: A lei que alterar o processo
eleitoral entrar em vigor na data de sua publicao, no se aplicando eleio que ocorra at 1 (um) ano da data de sua vigncia.
Na primeira parte, esse dispositivo afirma princpio de direito intertemporal ao determinar a vigncia imediata, na data da publicao, da lei que alterar o processo eleitoral. Mas, apesar de vigente, tal lei no goza de eficcia plena e imediata, pois no se
aplica a eleio que ocorra at um ano da data de sua entrada em vigor.
Essa restrio tem em vista impedir mudanas casusticas na legislao eleitoral que
possam surpreender os participantes do certame que se avizinha, beneficiando ou prejudicando candidatos. Tambm visa propiciar estabilidade, previsibilidade e, pois, segurana jurdica acerca das normas a serem observadas. A esse respeito, ao julgar a incidncia
da EC no 52, de 8 de maro de 2006 (que trata da verticalizao das coligaes partidrias), nas eleies daquele mesmo ano, assentou o STF:
[...] 3. Todavia, a utilizao da nova regra s eleies gerais que se realizaro a menos de
sete meses colide com o princpio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que
busca evitar a utilizao abusiva ou casustica do processo legislativo como instrumento de
manipulao e de deformao do processo eleitoral (ADI 354, rel. Min. Octavio Gallotti, DJ
12-2-93). [...] o art. 16 representa garantia individual do cidado-eleitor, detentor originrio do poder exercido pelos representantes eleitos e a quem assiste o direito de receber, do
Estado, o necessrio grau de segurana e de certeza jurdicas contra alteraes abruptas das
regras inerentes disputa eleitoral (ADI 3.345, rel. Min. Celso de Mello). 5. Alm de o referido princpio conter, em si mesmo, elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponvel at mesmo atividade do legislador constituinte derivado, nos termos
dos arts. 5o, 2o, e 60, 4o, IV, a burla ao que contido no art. 16 ainda afronta os direitos
individuais da segurana jurdica (CF, art. 5o, caput) e do devido processo legal (CF, art. 5o,
LIV) [...] (STF ADI no 3.685-8 Rel. Min. Crmen Lcia DJ 10-8-2006).

Processo eleitoral

251

Note-se que a ineficcia restringe-se ao texto legal ou parte dele que modifique
o processo eleitoral. Normas que no o alterem esto fora do alcance do citado artigo 16
da Constituio, tendo, pois, eficcia imediata.
No entanto, vago o dispositivo constitucional em apreo quanto ao real sentido e
alcance da expresso processo eleitoral. Tratar-se-ia de processo eleitoral em sentido amplo, restrito ou ambos? Careceriam de eficcia alteraes pontuais, de pouco relevo nas
eleies? Que tipo de norma atingido pela ineficcia: as normas materiais (i. e., que
definem direitos, deveres e sanes, dispondo, por exemplo, sobre inelegibilidade, propaganda eleitoral, abuso de poder, direito de voto) ou as normas formais (ou processuais)
i. e., que regulem rito, prazos, recurso?
considerao de que o processo eleitoral constitui um conjunto de regras, coordenadas entre si, que objetivam disciplinar os aspectos materiais necessrios ao exerccio
do sufrgio, entende Zlio (2010, p. 31) que ele se coaduna com normas de carter estritamente material, afastadas as que ostentem carter instrumentalizador puro. Assim,
o princpio da anualidade s imporia restrio eficcia de normas materiais ou substanciais, incidindo imediatamente as de natureza formal.
Mas ainda a ser lcito indagar quais temas, regulados por normas materiais, ficariam com a eficcia suspensa em virtude da incidncia do princpio da anualidade. Pois
h normas de natureza material que dispem sobre o processo eleitoral em si (e. g., elegibilidade, campanha, propaganda, arrecadao de recursos, direito de voto, direito de
expresso e informao), enquanto outras tm por objeto o controle de legitimidade desse mesmo processo (e. g., as sancionatrias, as que criam mecanismos e sistemas de proteo e controle).
Ao interpretar essa matria, os tribunais eleitorais tm se sensibilizado pelas circunstncias reinantes, afastando a mera ideia temporal de anualidade em prol de um suposto sentido substancial, mais afinado com os valores em voga. Este consistiria em repelir,
s vsperas do pleito, a incidncia no processo eleitoral de normas casustas, que surpreendam os participantes do certame, engendradas com o fito de beneficiar ou prejudicar
determinadas candidaturas. Relevam-se a igualdade, a imparcialidade (= a aplicao indistinta da norma a todos os candidatos) e a no surpresa. De sorte que o significado literal do princpio em tela tem cedido lugar a seu sentido essencial e afirmao de valores
considerados mais elevados ou de maior densidade.
Assim que foi afirmada a eficcia da LC no 64/90 nas eleies realizadas no mesmo
ano de sua entrada em vigor (TSE Res. no 16.551/90), o mesmo tendo ocorrido com a
Lei no 11.300/2006 (TSE Res. 22.205/2006). Essas normas tratam de inelegibilidade,
financiamento de campanha, prestao de contas de campanha, propaganda eleitoral, temas que evidentemente ligam-se ao processo eleitoral.
Vale registrar a grande controvrsia que grassou no STF acerca da incidncia da LC
no 135/2010 (Lei Ficha Limpa, que alterou a LC no 64/90) j nas eleies presidencial,
federal e estadual de 2010. Embora o TSE tivesse afirmado categoricamente a incidncia
dessa norma legal no pleito daquele ano (cf. Consultas nos 1.120-26 e 1.147-09, ambas de
2010), esse entendimento foi depois afastado pela maioria do Pleno do Supremo Tribunal

252

Direito Eleitoral Gomes

Federal, ato que promoveu a reconfigurao do resultado das eleies. Em razo disso, alguns senadores e deputados j diplomados e em exerccio perderam seus diplomas, tendo
sido desinvestidos de seus mandatos para que outros os ocupassem.
Inicialmente, a matria foi enfrentada no RE no 630.147/DF, sendo debatida nas sesses plenrias de 22 e 23-9-2010. Como a Corte Suprema contasse com apenas 10 de seus
11 ministros (em razo da ento recente aposentadoria do Ministro Eros Grau), houve
empate na votao: cinco ministros votaram pela incidncia do artigo 16 da CF e, pois,
pela afirmao do princpio da anualidade, e cinco votaram pela imediata aplicao da LC
no135/2010. Diante do insupervel impasse, foi suspensa a proclamao do resultado do
julgamento at que a vaga fosse provida e o novo Ministro desempatasse o julgamento.
Ocorre que o candidato-recorrente renunciou sua candidatura ao cargo de Governador
do Distrito Federal, o que levou extino do processo e consequentemente, prorrogao do problema. Dada a urgncia da soluo da questo para o normal desenvolvimento
do processo eleitoral, causou perplexidade a posio do Supremo Tribunal Federal, que
sofreu acerbas crticas de todos os setores da sociedade pela sua indeciso.
Essa matria voltou a ser enfrentada pelo Pleno do Supremo no RE no 631.102/PA,
julgado em 27 de outubro de 2010, a trs dias do 2o turno das eleies. Apesar de o anterior empate ter persistido, a maioria do Membros da Corte Suprema decidiu aplicar, por
analogia, o inciso II do pargrafo nico do artigo 205 do Regimento Interno, e manter a
deciso recorrida. Por esse dispositivo, em caso de empate, deve ser mantido o ato contestado. Assim, prevaleceu a deciso do TSE que negara o pedido de registro ao cargo de
Senador formulado pelo recorrente.
A soluo definitiva da vexata quaestio somente surgiu no julgamento do RE
n 633.703/MG, na sesso plenria de 24-3-2011, ocasio em que a Corte Suprema estava completa com seus 11 ministros. Por seis votos a cinco, foi o recurso provido, deferindo-se o registro de candidatura pleiteado pelo recorrente, e assentando-se que a LC
no135/2010 no poderia ter sido aplicada nas eleies de 2010 (como afirmara o TSE)
por fora do princpio da anualidade previsto no artigo 16 da CF.
o

Tem-se entendido que o princpio da anualidade eleitoral no s restringe a plena


eficcia de norma legal, mas tambm em situaes especficas a da jurisprudncia, limitando, portanto, o Legislador e o Judicirio Eleitoral.
Deveras, no julgamento do RE n 637485/RJ, ocorrido na sesso plenria realizada no dia 1-8-2012, assentou o Supremo Tribunal Federal que as decises do Tribunal
Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral ou logo aps o seu encerramento, impliquem mudana de jurisprudncia, no tm aplicabilidade imediata ao caso concreto e
somente tero eficcia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. Para o Supremo,
afigura-se razovel concluir que a Constituio tambm alberga uma norma, ainda que
implcita, que traduz o postulado da segurana jurdica como princpio da anterioridade
ou anualidade em relao alterao da jurisprudncia do TSE. Eis excerto da ementa
do acrdo desse julgado:

Processo eleitoral

253

Recurso extraordinrio. Repercusso geral. Reeleio. Prefeito. Interpretao do art. 14,


5o, da Constituio. [...] II. Mudana da jurisprudncia em matria eleitoral. Segurana jurdica. Anterioridade eleitoral. Necessidade de ajuste dos efeitos da deciso. Mudanas radicais
na interpretao da Constituio devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexo
sobre suas consequncias, tendo em vista o postulado da segurana jurdica. No s a Corte
Constitucional, mas tambm o Tribunal que exerce o papel de rgo de cpula da Justia
Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasio das chamadas viragens jurisprudenciais na
interpretao dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos polticos e ao
processo eleitoral. No se pode deixar de considerar o peculiar carter normativo dos atos
judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanas na jurisprudncia eleitoral, portanto, tm efeitos normativos diretos sobre os pleitos
eleitorais, com srias repercusses sobre os direitos fundamentais dos cidados (eleitores e
candidatos) e partidos polticos. No mbito eleitoral, a segurana jurdica assume a sua face
de princpio da confiana para proteger a estabilizao das expectativas de todos aqueles
que de alguma forma participam dos prlios eleitorais. A importncia fundamental do princpio da segurana jurdica para o regular transcurso dos processos eleitorais est plasmada
no princpio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituio. O Supremo
Tribunal Federal fixou a interpretao desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia
constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances, e (3)
das minorias (RE 633.703). Em razo do carter especialmente peculiar dos atos judiciais
emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, razovel concluir que a Constituio tambm alberga uma norma, ainda que
implcita, que traduz o postulado da segurana jurdica como princpio da anterioridade ou
anualidade em relao alterao da jurisprudncia do TSE. Assim, as decises do Tribunal
Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo aps o seu encerramento), impliquem mudana de jurisprudncia (e dessa forma repercutam sobre a segurana jurdica),
no tm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente tero eficcia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. III. Repercusso geral. Reconhecida a repercusso geral das
questes constitucionais atinentes [...] (2) retroatividade ou aplicabilidade imediata no
curso do perodo eleitoral da deciso do Tribunal Superior Eleitoral que implica mudana de
sua jurisprudncia, de modo a permitir aos Tribunais a adoo dos procedimentos relacionados ao exerccio de retratao ou declarao de inadmissibilidade dos recursos repetitivos,
sempre que as decises recorridas contrariarem ou se pautarem pela orientao ora firmada.
IV. Efeitos do provimento do recurso extraordinrio. Recurso extraordinrio provido para: (1)
resolver o caso concreto no sentido de que a deciso do TSE no RESPE 41.980-06, apesar
de ter entendido corretamente que inelegvel para o cargo de Prefeito o cidado que exerceu por dois mandatos consecutivos cargo de mesma natureza em Municpio diverso, no
pode incidir sobre o diploma regularmente concedido ao recorrente, vencedor das eleies
de 2008 para Prefeito do Municpio de Valena-RJ; (2) deixar assentados, sob o regime da
repercusso geral, os seguintes entendimentos: [...] (2.2) as decises do Tribunal Superior
Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral ou logo aps o seu encerramento, impliquem mudana de jurisprudncia, no tm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente tero
eficcia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. [...] (STF RE no 637485/RJ Pleno Rel. Min. Gilmar Mendes DJe 21-5-2013).

V-se, pois, que a norma firmada no RE no 637485 impede no curso do pleito eleitoral ou logo aps o seu encerramento a imediata aplicao de decises do TSE que

254

Direito Eleitoral Gomes

modifiquem o sentido de seus precedentes, independentemente do momento em que estes tiverem sido estabelecidos. Estribado no artigo 16 da CF, tal preceito visa resguardar o
processo eleitoral de mudanas abruptas que esgaram a segurana jurdica, a confiana
e as justas expectativas geradas por solues judiciais j consolidadas. O entendimento do
Pretrio Excelso apega-se autoridade do precedente; pretende ensejar que os cidados
possam planejar seus assuntos e negcios com relativa certeza (ou, pelo menos, com
alto grau de previsibilidade) de como agir a jurisdio eleitoral.
Pelas mesmas razes, o aludido precedente tambm vlido para o prprio Supremo
Tribunal Federal.

3 Salvaguarda do processo eleitoral


Em sua totalidade, o processo eleitoral constitui um bem jurdico. E como tal objeto de proteo constitucional e legal. Pois, de sua normalidade, higidez e sinceridade
exsurgem a legitimidade das eleies e dos mandatos representativos, abrindo-se a porta
para o exerccio legtimo e consentido do poder poltico. Trata-se, portanto, de um bem
jurdico fundamental para a democracia.
Da a incidncia de princpios e regras que visam precipuamente resguard-lo de
fraudes e do abuso de poder econmico, poltico e dos meios de comunicao social.
Eis, em essncia, o sentido do artigo 14, 9o, da Lei Maior e dos artigos 1o, I, d e h,
e 22, XIV, da Lei de Inelegibilidades. Os atos atentatrios normalidade do processo eleitoral configuram ilcitos eleitorais, sujeitando os beneficirios e os agentes s sanes de
inelegibilidade, cassao de registro e perda de diploma.
Relevante para a caracterizao desse ilcito o ferimento ao bem jurdico normalidade e legitimidade das eleies.
Tal ferimento afervel pela aptido ou potencialidade de a ao ilcita lesar o bem
salvaguardado. Isso equivale a dizer que o fato e as circunstncias consideradas devem
ser relevantes. A tipicidade aqui deve ser material e no meramente formal.
Para expressar esse fenmeno, falou-se durante muito tempo em potencialidade lesiva, expresso que em razo das infindveis polmicas que suscitava pretendeu o
legislador substituir por esta: gravidade das circunstncias (LC no 64/90, art. 22, XVI).
Mas a questo puramente de linguagem, ou melhor, de texto ou palavras. Na verdade,
os termos empregados pela jurisprudncia, doutrina e pelo prprio legislador apresentam
importncia relativa. Imprescindvel, realmente, a exata identificao do bem jurdico
protegido, as formas de leso a que se encontra sujeito e os instrumentos preventivos e
inibidores.

Abuso de poder

XII

Este [o dinheiro] rende munidas fortalezas;


Faz traidores e falsos os amigos;
Este a mais nobres faz fazer vilezas,
E entrega capites aos inimigos;
Este corrompe virginais purezas,
Sem temer de honra ou fama alguns perigos;
Este deprava s vezes as cincias,
Os juzos cegando e as conscincias.
Este interpreta mais que sutilmente
Os textos; este faz e desfaz leis;
Este causa os perjrios entre a gente
E mil vezes tiranos torna os Reis.
At os que s a Deus onipotente
Se dedicam, mil vezes ouvireis
Que corrompe este encantador, e ilude;
Mas no sem cor, contudo, de virtude.
(Cames. Os Lusadas, Ct. 8o, 98/99)

1Introduo
Em sua origem, a teoria do abuso de poder liga-se ao Direito Privado, tendo sido desenvolvida a partir da noo de responsabilidade civil por abuso de direito. O direito subjetivo

256

Direito Eleitoral Gomes

era compreendido como poder ou faculdade conferida ao sujeito ativo de uma relao
jurdica. Atualmente, as ideias de abuso de direito e de poder encontram-se disseminadas
no sistema jurdico, sendo contempladas em diversas disciplinas.
Numa poca em que sobressaa a verso legalista do positivismo jurdico e que a responsabilidade civil s despontava se a conduta danosa correspondesse fielmente a uma
regra legal (= subsuno), o jurista Georges Ripert (2002, p. 19, 168-171) apontou fundamentos morais para uma teoria do abuso dos direitos. Segundo ele, a restrio feita
ao livre exerccio da ao foi concebida no plano clssico da liberdade e da responsabilidade; por isso no seria necessria expressa previso legal para que se responsabilizasse
aquele que, abusando de seu direito subjetivo, provocasse dano a outrem. A responsabilidade por abuso de direito no se tratava de simples problema de responsabilidade civil,
mas de uma questo geral de moralidade no exerccio dos direitos e dos poderes nesses
compreendidos. Afinal, os direitos, efetivamente, no devem ser considerados como absolutos. Quando se verifica que h abuso, que o titular saiu dos limites legais fixados
pelo exerccio do seu direito. Portanto, mngua de previso legal, o abuso de direito
funcionaria como clusula geral fundamentadora da responsabilidade do titular sempre
que esse abusasse de seu direito e, com isso, lesasse um bem juridicamente protegido.
Hodiernamente, ganha relevo a dimenso social dos direitos, os quais so concebidos
para realizar funes legtimas, relevantes e dignas na sociedade. No mais se tolera que
o titular de um direito o maneje de modo egosta e emulativo, de maneira a prejudicar
terceiros individual ou coletivamente. , pois, necessrio que o direito subjetivo realize
a funo social para a qual foi concebido, sob pena de seu exerccio (ou no exerccio)
tornar-se ilegtimo.
A expresso funo social do direito sugere a compreenso desse como instrumento
ou meio para que algo se realize na vida coletiva.
Nesse diapaso, nenhum direito deve ser exercido de modo abusivo, seno de maneira a atingir o escopo visado pelas partes, pela sociedade e, pois, pelo ordenamento
jurdico.
O uso abusivo de um direito, isto , seu mau uso, pode ensejar a responsabilizao
civil do agente. Tal noo consagrada no artigo 187 do Cdigo Civil, que reza: Tambm
comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes.
Esse dispositivo tem carter de norma geral, aplicando-se a todo o ordenamento jurdico.
A responsabilidade que dele emerge objetiva, no havendo necessidade de se discutir
a culpa do agente.
No Direito Pblico, Bandeira de Mello (2007, p. 489-490), ensina que a teoria do abuso de direito reduz-se a duas concepes fundamentais: psicolgica ou subjetiva e realista
ou objetiva. Enquanto pela primeira ocorre o abuso de direito quando seu titular o exerce
com intuito de prejudicar terceiro, pela segunda verifica-se o abuso de direito quando seu
titular o exerce com desnaturamento do instituto jurdico. Esclarece o autor:

Abuso de poder

257

A primeira pressupe a m-f do titular do direito, enquanto a segunda to somente o exerccio anormal do direito, com danos consequentes aos interesses de outrem. Esta ltima
orientao envolve a outra, pois basta que o exerccio do direito seja anormal para configurar o abuso de direito, independentemente da considerao da vontade consciente de praticar ao ou ter omisso dolosa, ou, mesmo, de previso do resultado danoso.
Contudo, em ambas as hipteses ocorre ilicitude, por ao ou omisso, pois o titular do direito, embora o exera, formalmente, em consonncia com a lei, agrava o ordenamento jurdico, segundo o interesse social, que ela visa a resguardar. Tal pode se dar, repita-se, com
intuito de prejudicar terceiro, o que revela m-f e, assim, fraude intencional ordem jurdica, ou desnaturamento do instituto jurdico, com danos consequentes aos interesses de outrem. Isto importa contrariar suas finalidades, exerc-la de maneira antifuncional, e, assim,
com impropriedade, na apreciao do seu alcance social, segundo a ordem disposta pelo direito, o que envolve defeito tcnico na sua realizao, tendo em vista sua categoria jurdica.
Por conseguinte, mesmo os adeptos da teoria realista ou objetiva entendem que o abuso de
direito se insere dentro do ilcito jurdico, por corresponder a um mau uso de seu direito.
[...].

Por sua vez, ensina Meirelles (1990, p. 90) que, como todo ato ilcito, o abuso do
poder, reveste as mais diversas formas: Ora se apresenta ostensivo como a truculncia,
s vezes dissimulado como o estelionato, e no raro encoberto na aparncia ilusria dos
atos legais. Em qualquer desses aspectos flagrante ou disfarado o abuso de poder
sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que o contm. [...].
Tambm o Direito Penal cuida de reprimir o abuso de poder, o que feito notadamente pela Lei no 4.898/65. Entre outras hipteses, o artigo 4o dessa norma afirma constituir abuso de autoridade: h) o ato lesivo da honra ou do patrimnio de pessoa natural
ou jurdica, quando praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competncia legal.
Para alm da criminal, o abuso de autoridade tambm sujeita o agente a sanes administrativa, civil.
No Direito Processual, por igual, h previso de abuso de direito, o qual expresso
pelo mau uso dos direitos de ao e de defesa. Nesse sentido, os artigos 17 e 18 do CPC
definem e sancionam a litigncia de m-f. J o inciso II do artigo 273 desse Cdigo permite a antecipao de tutela quando ficar caracterizado o abuso de direito de defesa ou
o manifesto propsito protelatrio do ru. Situao assemelhada prevista no artigo 25
da LC no 64/90, que prev como crime eleitoral arguir inelegibilidade ou impugnar registro de candidatura de forma temerria ou de manifesta m-f.

2 Abuso de poder
Na esfera poltica, tornou-se clssico o ensinamento pelo qual o detentor de poder
tende a dele abusar. Pondo em destaque a influncia corrosiva do poder, angariou fama
o aforismo cunhado por Lord Dalberg Acton (filsofo e historiador ingls que viveu no
sculo XIX): o poder tende a corromper, e o poder absoluto corrompe absolutamente.

258

Direito Eleitoral Gomes

Da o acerto da doutrina da tripartio dos poderes que, conforme bem observou Montesquieu (1979, p. 302), par le mouvement ncessaire des choses [...] seront forces daller
de concert. O poder refreia o poder, na medida em que os poderes institucionalizados
so forados a seguir juntos, em harmonia. A distribuio do poder poltico por instituies diversas previne o arbtrio, ensejando equilbrio em seu exerccio.
O que se deve entender por abuso de poder?
O substantivo abuso (do latim abusu: ab + usu) diz respeito a mau uso, uso errado, desbordamento do uso, ultrapassagem dos limites do uso normal, exorbitncia,
excesso, aproveitamento, uso inadequado ou nocivo. Haver abuso sempre que,
em um contexto amplo, o poder no importa sua origem ou natureza for manejado
com vistas concretizao de aes irrazoveis, anormais, inusitadas ou mesmo injustificveis diante das circunstncias que se apresentarem e, sobretudo, ante os princpios e
valores agasalhados no ordenamento jurdico. Por conta do abuso, ultrapassa-se o padro
normal de comportamento, realizando-se condutas que no guardam relao lgica com
o que normalmente ocorreria ou se esperaria que ocorresse. A anlise da razoabilidade
da conduta e a ponderao de seus motivos e finalidades oferecem importantes vetores
para a apreciao e o julgamento do evento; razovel, com efeito, o que est em consonncia com a razo.
J o vocbulo poder, no contexto em tela, deve ser compreendido no seu sentido comum, expressando a fora bastante, a energia transformadora, a faculdade, a capacidade,
a possibilidade, enfim, o domnio e o controle de situaes, recursos ou meios que possibilitem a concretizao ou a transformao de algo. Revela-se na fora, na robustez, no
imprio, na potencialidade de se realizar algo no mundo. Implica a capacidade de transformar uma dada realidade ou a faculdade de colocar em movimento novas energias ou
procedimentos tendentes a modificar um estado de coisas ou uma dada situao. Poder
tambm vontade: vontade de potncia.
Na esfera poltica, em que se destacam as relaes estabelecidas entre indivduos e
entre grupos, compreende-se o poder como a capacidade de influenciar, condicionar ou
mesmo determinar o comportamento alheio.
Destarte, a expresso abuso de poder deve ser interpretada como a concretizao de
aes ou omisses com vistas a influenciar ou determinar opes e comportamentos
alheios; tais aes denotam mau uso de recursos detidos, controlados pelo beneficirio ou
a ele disponibilizados. As condutas levadas a cabo no so razoveis nem normais vista
do contexto em que ocorrem, revelando existir exorbitncia, desbordamento ou excesso
por parte do agente.
O abuso de poder constitui conceito jurdico indeterminado, fluido e aberto, cuja delimitao semntica s pode ser feita na prtica, diante das circunstncias que o evento
apresentar. Portanto, em geral, somente as peculiaridades do caso concreto que permitiro ao intrprete afirmar se esta ou aquela situao real configura ou no abuso.
O conceito, em si, uno e indivisvel. As variaes que possa assumir decorrem de
sua indeterminao a priori. Sua concretizao tanto pode se dar por ofensa ao processo

Abuso de poder

259

eleitoral, resultando o comprometimento da normalidade ou legitimidade das eleies,


quanto pela subverso da vontade do eleitor, em sua indevassvel esfera de liberdade, ou
pelo comprometimento da igualdade da disputa.
No plano dos efeitos, a natureza, a forma, a finalidade e a extenso do abuso praticado podem induzir diferentes respostas sancionatrias do sistema judicirio.
Para que ocorra abuso de poder, necessrio que se tenha em mira processo eleitoral
futuro ou que ele j se encontre em marcha. Ausente qualquer matiz eleitoral no evento
considerado, no h como caracteriz-lo.
Impende encarecer o quanto o abuso de poder daninho ao processo eleitoral. O
pleito em que se instala resulta corrompido, pois impede que a vontade genuna do eleitor
se manifeste nas urnas. Isso contribui para a formao de representao poltica inautntica, mendaz. Da a necessidade de se dotar o Direito Eleitoral de instrumental adequado
para refrear eficazmente o uso abusivo do poder nas eleies, antes e durante o perodo
de campanha. Do contrrio, jamais se lograr a autenticidade representativa. Assinala Fvila Ribeiro (1993, p. 30) que esse ramo do Direito tem de demonstrar sua eficincia pelos resultados que possa obter na frenao de qualquer abuso. E adverte: propriamente
o poder, no exerccio expansivo de suas dominaes corrosivas, que precisa ser frenado e
contido. Os bons frutos dessa empreitada dependem de os operadores jurdicos estarem
disso bem cientes e atuarem de acordo com essa conscincia.
Por isso mesmo, ele deve ser reprimido em suas mltiplas facetas e formas de manifestao, independentemente de sua origem ser econmica, poltica, ideolgica, social,
cultural ou dos meios de comunicao de massa.

2.1 Abuso de poder econmico


O termo econmico, na expresso em apreo, deve ser tomado em seu significado comum, registrado no lxico, ligando-se, portanto, ideia de valor patrimonial, apreciado
no comrcio, no mercado, enfim, valor pecunirio ou em dinheiro. Refere-se, pois, propriedade, posse ou ao controle de bens ou servios.
Destarte, a expresso abuso de poder econmico deve ser compreendida como a concretizao de aes que denotem mau uso de direitos e, pois, de recursos patrimoniais
detidos, controlados ou disponibilizados ao agente. Essas aes no so razoveis nem
normais vista do contexto em que ocorrem, revelando a existncia de exorbitncia, desbordamento ou excesso no exerccio dos respectivos direitos e no emprego de recursos.
necessrio que a conduta abusiva tenha em vista processo eleitoral futuro ou em
curso. Normalmente, ocorre durante o perodo de campanha, embora tambm possa
ocorrer antes de seu incio. Ausente esse liame, no h como caracterizar o abuso, j que
o patrimnio, em regra, disponvel.

260

Direito Eleitoral Gomes

Por igual, se no se puder valorar economicamente a relao jurdica e a conduta


consideradas, obviamente no se poder falar em uso abusivo de poder econmico, j que
faltaria a atuao desse fator.
O intuito do legislador prestigiar valores como liberdade, virtude, igualdade, sinceridade e legitimidade no jogo democrtico. Pretende-se que a representao popular seja
genuna, autntica e, sobretudo, originada de procedimento legtimo. No basta, pois,
que haja mero cumprimento de frmulas procedimentais, pois a legitimidade exsurge sobretudo do respeito queles valores.
A corrupo econmica nas eleies tem como corolrio a corrupo no exerccio
do mandato assim conquistado. intuitivo que os financiadores no vertem seus fundos
para campanhas eleitorais apenas por altrusmo ou elevada conscincia cvica, antes o fazem com vistas a conquistar espao e influncia nas instncias decisrias do Estado, bem
como abrir a porta para futuros e lucrativos contratos.
A esse respeito, adverte Fvila Ribeiro (1993, p. 58): a interferncia do poder econmico traz sempre por resultado a venalizao no processo eleitoral, em maior ou menor escala. E arremata:
proporo que a riqueza invade a disputa eleitoral, cada vez se torna mais avassaladora a
influncia do dinheiro, espantando os lderes polticos genunos, que tambm vo cedendo,
ainda que em menor escala, a comprometimentos econmicos que no conseguem de todo
escapar, sendo compelidos a se conspurcarem com mtodos corruptos.

Note-se que a configurao do abuso de poder econmico no mbito eleitoral fato


autnomo, devendo ser considerado em si mesmo. Dispensveis so quaisquer correlaes com as contas a serem prestadas pelo candidato ou com os gastos estimados de campanha. Ou seja: sua caracterizao independe de os valores abusivamente despendidos
no custeio de eventos ou na aquisio de produtos encontrarem-se previstos na estimativa de gastos apresentada ao Tribunal Eleitoral por ocasio do pedido de registro de candidatura (LE, art. 18). Basta que o uso de poder econmico em benefcio de candidato seja
distorcido, de maneira a desvirtuar o sentido das ideias de normalidade do pleito, liberdade, justia e sinceridade nas eleies, democracia igualitria e participativa.
O abuso de poder econmico tanto pode decorrer do emprego abusivo de recursos
patrimoniais, como do mau uso de meios de comunicao social ou do descumprimento
de regras atinentes arrecadao e ao uso de fundos de campanha (LE, arts. 18, 2o, 25
e 30-A). Estar configurado sempre que houver oferta ou doao, a eleitores, de bens,
produtos ou servios diversos, como atendimento mdico, hospitalar, dentrio, esttico,
fornecimento de remdios, prteses, gasolina, cestas bsicas, roupas, calados, materiais
de construo. Tambm caracteriza abuso de poder econmico o emprego, na campanha,
de recursos oriundos de caixa dois, ilicitamente arrecadados, no declarados Justia
Eleitoral, e, ainda, a realizao de gastos que superem a estimativa apresentada por ocasio do registro.

Abuso de poder

261

Entre suas manifestaes mais eloquentes, figuram a captao ou gasto ilcito de recursos em campanha eleitoral (LE, art. 30-A) e a captao ilcita de sufrgio (LE, art.41-A),
hipteses que sero melhor analisadas posteriormente, no Captulo atinente s aes judiciais eleitorais.

2.2 Abuso de poder poltico


Poltico vocbulo derivado de polis, que significa cidade, Estado. O poder poltico,
consequentemente, refere-se ao poder estatal. Trata-se do supremo poder numa sociedade organizada, a ele subordinando-se todos os demais. Corporifica-se na figura do Estado, penetrando no interior da Administrao Pblica. Pode encontrar-se concentrado ou
descentralizado mediante transferncia de atribuies para rgos locais, pessoas fsicas
ou jurdicas.
Dada sua natureza essencialmente abstrata, o Estado fala, ouve, v e age por intermdio de seus agentes, que, naturalmente, ocupam posies destacadas na comunidade,
porquanto suas atividades terminam por benefici-la direta ou indiretamente.
Os exercentes de funes estatais so denominados agentes pblicos. Por essa expresso ensina Bandeira de Mello (2002, p. 219) designa-se, genrica e indistintamente,
os sujeitos que servem ao Poder Pblico como instrumentos expressivos de sua vontade
ou ao, ainda quando o faam apenas ocasional ou episodicamente. O artigo 73, 1o,
da LE oferece definio clara de agente pblico, assim reputando
quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nos rgos ou entidades da administrao pblica direta, indireta, ou
fundacional.

Ao realizarem seus misteres, os agentes pblicos devem sempre guardar obedincia


aos princpios constitucionais regentes de suas atividades, nomeadamente os previstos no
artigo 37 da Lei Maior, entre os quais avultam: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, eficincia, licitao e o concurso pblico. A ao administrativo-estatal deve
necessariamente pautar-se pelo atendimento do interesse pblico. Este conceituado por
Bandeira de Mello (2002, p. 71) como resultante do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade
e pelo simples fato de o serem. Esclarece o renomado administrativista que os interesses
pblicos, na verdade, correspondem dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja,
consistem no plexo dos interesses dos indivduos enquanto partcipes da sociedade, esta
entificada no Estado.
Note-se, todavia, que o interesse pblico nem sempre coincide com o do Estado,
como pessoa jurdica. Embora essas duas categorias possam aparecer reunidas em muitos casos, preciso separ-las, sobretudo porque s vezes entram em conflito. Conforme sublinha Mazzilli (2002, p. 42), nem sempre os governantes fazem o melhor para a

262

Direito Eleitoral Gomes

coletividade: polticas econmicas ruinosas, guerras, desastres fiscais, decises equivocadas, malbaratamento de recursos pblicos e outras tantas aes daninhas no raro contrapem governantes e governados, Estado, sociedade e indivduos. E prossegue:
Como o interesse do Estado ou dos governantes no coincide necessariamente com o bem
geral da coletividade, Renato Alessi entendeu oportuno distinguir o interesse primrio (o
bem geral) do interesse pblico secundrio (o modo pelo qual os rgos da administrao
veem o interesse pblico); com efeito, em suas decises, nem sempre o governante atende
ao real interesse da comunidade.

intuitivo que a mquina administrativa no possa ser colocada a servio de candidaturas no processo eleitoral, j que isso desvirtuaria completamente a ao estatal, alm
de desequilibrar o pleito ferindo de morte a isonomia que deve permear as campanhas e
imperar entre os candidatos e fustigar o princpio republicano, que repudia tratamento
privilegiado a pessoas ou classes sociais.
No Brasil, pblico e notrio que agentes pblicos se valem de suas posies para
beneficiar candidaturas. Desde sua fundao, sempre houve intenso uso da mquina administrativa estatal: ora so as incessantes (e por vezes inteis) propagandas institucionais (cujo real sentido , quase sempre, promover o agente poltico), ora so as obras
pblicas sempre intensificadas em anos eleitorais e suas montonas cerimnias de inaugurao, ora so os acordos e as trocas de favores impublicveis, mas sempre envolvendo
o apoio da Administrao Pblica, ora o aparelho do Estado desviado de sua finalidade
precpua e posto a servio de um fim pessoal, ora so oportunsticas transferncias de recursos de um a outros entes federados.
Ante sua elasticidade, o conceito em foco pode ser preenchido por fatos ou situaes
to variados quanto os seguintes: uso, doao ou disponibilizao de bens e servios pblicos, desvirtuamento de propaganda institucional, manipulao de programas sociais,
contratao ilcita de pessoal ou servios, ameaa de demisso ou transferncia de servidor pblico, convnios urdidos entre entes federativos estipulando a transferncia de
recursos s vsperas do pleito.
No s por ao se pode abusar do poder poltico, como tambm por omisso.
Atenta a essa realidade, a Lei no 9.504/97 proibiu aos agentes pblicos, servidores ou
no, a consecuo de certas condutas. Trata-se das chamadas condutas vedadas, previstas
nos artigos 73 a 78 daquele diploma, as quais sero melhor analisadas posteriormente,
no Captulo atinente s aes judiciais eleitorais. Observe-se, desde logo, que, para efeito
de configurao de abuso de poder poltico, o rol legal de condutas vedadas previstas naqueles artigos no numerus clausus, mas meramente exemplificativo. Por razes bvias,
as condutas proibidas l discriminadas tambm configuram improbidade administrativa,
conforme prescreve o artigo 11, I, da Lei no 8.429/92, j que ferem igualmente os princpios regentes da Administrao Pblica; isto, alis, o que est dito no 7o do artigo 73
daquela norma.

Abuso de poder

263

Tenha-se presente que a conduta mproba pode acarretar a suspenso dos direitos
polticos do agente pblico por at dez anos. H, pois, em jogo duas sanes de natureza diversa. Enquanto a primeira suspenso de direitos polticos por improbidade administrativa liga-se s condies de elegibilidade (CF, arts. 14, 3o, II, e 15, V), a outra
(abuso de poder poltico) pode ser causa de inelegibilidade (LC no 64/90, arts. 1o, I, h e
22, XIV). Ambas as sanes so impostas separadamente, mesmo porque h diversidade de competncia jurisdicional para o julgamento do fato comum que as embasa. assente que a competncia para conhecimento e julgamento de improbidade da Justia
Comum, Federal ou Estadual, e no da Eleitoral. Uma vez transitada em julgado, cpia
da sentena condenatria deve ser enviada Justia Eleitoral para anotao no cadastro
eleitoral. importante no olvidar que a sano de improbidade deve constar expressamente nodecisum.
Segundo assentou o TSE: (i) o abuso de poder poltico condenvel por afetar a
legitimidade e normalidade dos pleitos e, tambm, por violar o princpio da isonomia entre os concorrentes, amplamente assegurado na Constituio da Repblica (TSE ARO
no 718/DF DJ 17-6-2005); (ii) Caracteriza-se o abuso de poder quando demonstrado
que o ato da Administrao, aparentemente regular e benfico populao, teve como
objetivo imediato o favorecimento de algum candidato (TSE REspe no 25.074/RS DJ
28-10-2005).

2.3 Abuso de poder poltico-econmico


De modo geral, os fatos que caracterizam abuso de poder poltico no se confundem
com os que denotam abuso de poder econmico. Em tese, tais formas de abuso de poder
so independentes entre si, de sorte que uma pode ocorrer sem que a outra se apresente.
Mas em numerosos casos as duas figuras andam juntas. Esse fenmeno bem pode ser
designado como abuso de poder poltico-econmico. Aqui, o mau uso de poder poltico
acompanhado pelo econmico, estando ambos inexoravelmente unidos. Essa modali
dade de abuso de poder tem sido reconhecida pela Corte Superior. A ver:
[...] 3. O abuso de poder econmico entrelaado com o abuso de poder poltico pode ser
objeto de Ao de Impugnao de Mandato Eletivo (AIME), porquanto abusa do poder econmico o candidato que despende recursos patrimoniais, pblicos ou privados, dos quais
detm o controle ou a gesto em contexto revelador de desbordamento ou excesso no emprego desses recursos em seu favorecimento eleitoral. Precedentes: REspe no 28.581/MG,
de minha relatoria, DJe de 23-9-2008; REspe no 28.040/BA, Rel. Min. Ayres Britto, DJ de
1o-7-2008 [...] (TSE AAI no 11.708/MG DJe 15-4-2010, p. 18-19).

Em Estado historicamente patrimonialista como o brasileiro, onde o fisiologismo


prtica corriqueira e a mquina estatal posta abertamente a servio de candidaturas, em
que a elite e o poder econmico sempre dependeram do poltico e dos recursos do errio,

264

Direito Eleitoral Gomes

no se pode ignorar o consrcio de abusos em apreo. O Brasil, alis, fruto de uma empresa: a empresa colonial da Coroa Portuguesa.

3 Responsabilidade eleitoral e abuso de poder


Em quaisquer de suas modalidades, o abuso de poder denota a ocorrncia de ato ilcito eleitoral, reclamando, pois, a atuao de uma sano e a responsabilizao tanto dos
promotores quanto dos beneficirios do evento.
A categoria do ato ilcito inteiramente aplicvel nesses domnios. Conforme assinalei em outra obra (GOMES, 2006, p. 470, 477), identifica-se o ato ilcito com uma
estrutura ou modelo abstrato, cuja racionalidade se pode divisar em todos os ramos do
Direito. No aspecto estrutural, o ilcito eleitoral apresenta os seguintes elementos: (a)
conduta abusiva; (b) resultado; (c) relao causal (ou melhor: imputacional); (d) ilicitude ou antijuridicidade.
A conduta no expressa necessariamente um comportamento nico e individualizado, podendo simbolizar a sntese de um complexo de atos. Tais atos podem expressar
aes ou omisses.
O resultado no necessariamente natural ou mecnico, podendo ser meramente
normativo, traduzindo ferimento ao bem ou interesse protegido pela norma eleitoral.
Ressalte-se que, no Direito Eleitoral, o resultado no apresenta carter patrimonial, como
ocorre no Direito Privado. Antes, malfere bens e interesses poltico-coletivos, difusos (no
sentido de que diz respeito a todos indistintamente), preciosos ao adequado funcionamento das instituies e do regime democrtico e normalidade da vida poltico-social,
tais como a legitimidade do exerccio do poder poltico, a higidez do pleito, a veraz representatividade, a sinceridade dos votos, a confiana no sistema de votao etc. Desnecessrio dizer que esses bens no so apreciveis economicamente.
A ilicitude ou antijuridicidade da conduta diz respeito sua no conformao ao sistema jurdico, que as repudia.
Por fim, tem-se o nexo causal, entendido como o liame existente entre a conduta e
o resultado, este traduzido na leso ao bem ou interesse juridicamente tutelado. Embora
se fale em relao causal, esse vnculo lgico-jurdico, no material ou fsico; cuida-se
de relao imputacional em que um resultado atribudo ou imputado a pessoa ou ente,
que por ele dever responder no mbito do ordenamento Eleitoral.
A seu turno, nos domnios jurdicos, responsabilidade ideia que se liga umbilicalmente ao ato ilcito. Na verdade, trata-se do princpio ou do esquema lgico-jurdico que
faz atuar a sano no mundo jurdico. Por isso, , por excelncia, uma das formas de controle presente em toda organizao social.
Se no Direito Privado a responsabilidade tem por finalidade a reparao do dano
sofrido pela vtima, no Penal tem em vista a preveno de novas prticas infracionais e
a ressocializao do autor do crime. J no Direito Eleitoral a responsabilidade visa ao

Abuso de poder

265

controle das eleies e da investidura poltico-eleitoral, a fim de que o voto seja autntico
e sincero e a representatividade, real, verdadeira. Ademais, no se pode negar responsabilidade eleitoral uma funo preventiva, de intimidao social, desestimuladora da rea
lizao de condutas ilcitas a se lhe divisa igualmente um papel didtico.
No que concerne ao fundamento, atualmente a responsabilidade compreendida em
duas vertentes, a saber: subjetiva e objetiva. Enquanto naquela a culpa fator decisivo,
nesta j irrelevante. Com efeito, na responsabilidade objetiva no se discute se houve
ou no culpa; importante a proteo da vtima e do bem jurdico violado. Conforme
tive a oportunidade de registrar (GOMES, 2006, p. 495), no campo privado ou civil, o Direito brasileiro tem experimentado expressivo alargamento da responsabilidade objetiva.
Tanto que se pode asseverar existir, hoje, um sistema dualista, com acentuada inclinao
para a responsabilidade objetiva. esse o princpio em vigor no Direito Pblico, conforme dispe o artigo 37, 6o, da Constituio Federal, ao adotar expressamente a teoria do
risco administrativo. Todavia, a regra geral no sistema continua sendo a responsabilidade subjetiva, de sorte que os casos de responsabilidade objetiva devem vir expressos no
texto legal.
No Direito Eleitoral vigora um sistema peculiar, no havendo uma teoria compreensiva de todas as situaes. A presena ou no de culpa (em sentido amplo) nem sempre
ser determinante para a afirmao da responsabilidade e consequente imposio de sano jurdica.
H casos em que se impe a presena de culpa (em sentido amplo). Por exemplo: na
hiptese de captao ilcita de sufrgio, prevista no artigo 41-A da LE, impe-se a presena de dolo (= conscincia do fato e vontade de realiz-lo) na conduta do agente para
a caracterizao do ilcito. Quando menos, exige-se a demonstrao de um liame entre
ao ou inao do candidato e o fato apontado como captao ilcita de sufrgio.
Mas em certas situaes (sobretudo na propaganda eleitoral) admite-se a presuno
da culpa. Destacam-se aqui mecanismos como a culpa in re ipsa, i.e., divisada nas prprias
circunstncias que cercam o evento lesivo ou mesmo na impossibilidade de o beneficirio
ignor-lo. Aqui, a afirmao da culpa extrada do bvio: se houve resultado danoso ao
bem jurdico, porque a culpa de algum se fez presente, seja em razo de um agir, seja
de um no agir. E normalmente esse algum o prprio beneficirio do ilcito, a quem
toca a prova de circunstncia exonerativa. Em destaque, ainda, a culpa in eligendo, que
decorre do dever de bem escolher prepostos e representantes (em alguns casos denominados cabos eleitorais) para a prtica de atos. E tambm a culpa contra a legalidade,
pela qual presumida a culpa do agente que infringe as regras jurdicas em vigor; a culpa,
a, resulta da infringncia da norma. Note-se que a presuno de culpa no incompatvel com o Direito. Ao contrrio, embasa-se em procedimentos tcnicos largamente empregados na responsabilidade civil. Tais procedimentos abrandaram a passagem da teoria
subjetiva (da exigncia de culpa provada) para a objetiva.
Por outro lado, h casos em que o instituto da responsabilidade est comprometido essencialmente com a efetiva proteo dos bens jurdicos tutelados, a saber: lisura e normalidade do pleito, legitimidade dos resultados, sinceridade das eleies, representatividade

266

Direito Eleitoral Gomes

do eleito. Como exemplo, cite-se o abuso de poder previsto nos artigos 19 e 22, XIV, da Lei
de Inelegibilidades, e no artigo 14, 10 e 11, da Constituio Federal. Pouco importa,
a, a perquirio de aspectos psicolgicos dos infratores e beneficirios da conduta ilcita.
Ademais, nem sempre necessrio haver real ferimento aos bens e interesses protegidos,
bastando a potencialidade ou o risco do dano ainda porque, quando a conduta ilcita
visa a influenciar o voto, o segredo de que este revestido impossibilita averiguar se ela
efetiva e realmente o influenciou. Relevante demonstrar a existncia objetiva de fatos
denotadores de abuso de poder, de abuso dos meios de comunicao social, corrupo ou
fraude. que, quando presentes, esses eventos comprometem de modo indelvel as eleies em si mesmas, porque ferem os princpios e valores que as informam.
Em tais situaes, a responsabilidade eleitoral se funda antes no efeito (= leso ao
bem tutelado) que na causa (ao ilcita). Isso porque nessa seara sua misso primordial
salvaguardar a lisura e a normalidade do processo eleitoral, a higidez do pleito, a isonomia das candidaturas, a veraz representatividade. O estado atual da civilizao e do
modo civilizado de vida em sociedade, a afirmao da democracia e a vivncia dos valores constitucionais exigem que a ocupao dos postos poltico-governamentais se d de
forma lcita, honesta, autntica, devendo o povo, exercendo sua liberdade, realmente manifestar sua vontade e determinar o rumo de sua histria e de sua vida coletiva, ou seja,
se autogovernar.
Nesse contexto, a responsabilidade eleitoral harmoniza-se com a contempornea noo de risco. O discurso do risco liga-se ideia de colocao em perigo de um bem ou
interesse valorizados na sociedade. Impem-se determinadas condutas (positivas ou negativas) a fim de que um evento lesivo no se apresente. A responsabilidade se funda na
realizao dessas condutas, notadamente nos indevidos benefcios ou prejuzos que elas
proporcionaram (ou teriam proporcionado) a determinada candidatura.
A responsabilidade jurdico-eleitoral deve sempre ser afirmada pelo Estado, no bojo
de regular processo judicial at porque o Estado detm o monoplio da jurisdio. Para
tanto, dispe o Direito Eleitoral de vrias aes cuja finalidade precpua consiste em reprimir o uso abusivo dos poderes econmico e poltico. Visam nomeadamente a responsabilizao quer seja dos infratores, quer seja dos beneficirios do ilcito. Destacam-se entre
elas: (i) Ao de Investigao Judicial Eleitoral (AIJE), fundada nos artigos 19 e 22, XIV,
ambos da LC no64/90; (ii) ao por captao ou emprego ilcitos de recurso de campanha, fundada no artigo 30-A da LE; (iii) ao por captao ilcita de sufrgio, fulcrada no
artigo 41-A da LE; (iv) ao por conduta vedada, prevista nos artigos 73 ss da LE; (v) Ao
de Impugnao de Mandato Eletivo (AIME), contemplada no artigo 14, 10 e 11, da
CF; (vi) ao criminal pela prtica do ilcito de corrupo eleitoral, prevista no artigo299
do Cdigo Eleitoral.
Importa frisar que, se a responsabilizao e a consequente imposio de sano visam proteger os bens juridicamente tutelados pelo Direito Eleitoral, tambm tm o sentido de preveno geral, notadamente no que se refere defesa da ordem jurdico-eleitoral
e intimidao social, de sorte a se desestimular a prtica de condutas ilcitas.

Registro de candidatura

XIII

1 Conveno partidria
1.1 Caracterizao da conveno partidria
A Lei Maior em seu artigo 14, 3o, V erigiu a filiao a partido poltico como
condio de elegibilidade. Consequentemente, tais organizaes polticas passaram a deter o controle e o monoplio das candidaturas. Para ser votado, o cidado deve integrar
um grmio poltico h mais de um ano, excetuando-se apenas os militares, magistrados,
membros de Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico. Mas, em qualquer hiptese, o
requerimento de registro deve contar com a intermediao de entidade partidria. Com
efeito, o sistema brasileiro no prev candidaturas avulsas.
Para que o ente poltico tome parte no pleito, h mister que sua situao jurdica na
respectiva circunscrio seja regular. Em alguns casos, porm, no providenciada a anotao na Justia Eleitoral da constituio de Comisso Provisria do Diretrio Municipal
do partido. Tem-se entendido no ser imprescindvel tal anotao; desde que o rgo partidrio esteja regularmente constitudo, pode participar da eleio (TSE AgR-REspe
no31782/MG PSS 27-10-2008).
Em princpio, todos os filiados agremiao possuem o direito subjetivo poltico de
participar do certame. No entanto, quase sempre h mais interessados que lugares a
preencher. Deve-se, pois, encontrar um mtodo transparente e democrtico para a escolha daqueles que contaro com a necessria indicao do partido para se tornarem candidatos e concorrerem oficialmente ao pleito. Da interpretao sistemtica dos artigos 8o,

268

Direito Eleitoral Gomes

2o, e 11, 1o, I, ambos da Lei no 9.504/97, bem como dos artigos 15, VI, e 51, estes da
Lei no9.096/95, impe-se concluir que a escolha dever ser feita em conveno.
Conveno a reunio ou assembleia formada pelos filiados a um partido poltico
denominados convencionais cuja finalidade eleger os que concorrero ao pleito. Em
outros termos, o meio pelo qual os partidos escolhem os candidatos que disputaro as
eleies.
no estatuto do partido que se devem buscar as regras concernentes aos requisitos e
s formalidades para a escolha dos candidatos, realizao de convenes, prazos, forma
de convocao, quorum para instalao da assembleia e deliberao, composio de diretrios e comisses executivas, entre outras coisas. Tais temas concernem esfera da
autonomia partidria, conforme prev o artigo 17, 1o, da Lei Maior. Apresentam, pois,
natureza interna corporis.
Note-se, entretanto, que esse princpio no vai ao extremo de eximir o partido de
cumprir as regras regentes do processo eleitoral em todas as suas fases, como se tais entidades fossem fechadas e soberanas, imunes regulamentao estatal. assente cumprir
ao Poder Judicirio apreciar a legalidade da norma estatutria, sem que isso implique
interferncia na autonomia reconhecida ao grmio poltico. Por outro lado, o princpio
constitucional de inafastabilidade da jurisdio (CF, art. 5o, XXXV) impede que a lei alije
desse Poder a apreciao de leso ou ameaa a direito, independentemente da natureza
da entidade ou da pessoa envolvida.
preciso, porm, distinguir entre a jurisdio da Justia Eleitoral e a da Comum. Em
regra, a competncia para apreciar matria interna corporis dos partidos da Justia Comum, no da Eleitoral. De todo modo, certo no competir Justia Eleitoral imiscuir-se
nas disputas internas dessas organizaes, perquirindo temas que s a elas interessam,
por exemplo, a forma como se organizam e operam.
Dispe o artigo 15, VI, da LOPP que o estatuto do partido deve conter regras a respeito das condies e forma de escolha de seus candidatos a cargos e funes eletivas. Esse
comando reiterado no artigo 7o, caput, da LE, que prescreve: As normas para a escolha
e substituio dos candidatos e para a formao de coligaes sero estabelecidas no estatuto
do partido, observadas as disposies desta Lei. Sendo omisso o estatuto, caber ao rgo
de direo nacional o Diretrio Nacional estabelecer as normas pertinentes, publicando-as no Dirio Oficial da Unio at 180 dias antes das eleies.
A natureza da conveno encontra-se em sintonia com a das eleies. Logo, h tantas modalidades de conveno quantas so as de eleio, a saber: nacional, estadual ou
regional e municipal ou zonal. Na conveno nacional que se procede escolha dos
candidatos a Presidente e Vice-Presidente da Repblica. Na estadual, so escolhidos os
candidatos a Governador, Vice-Governador, Senador e respectivos suplentes, Deputado
Federal, Estadual e Distrital. J na municipal so escolhidos os candidatos a Prefeito,
Vice-Prefeito e Vereador.
Diante do carter nacional que os partidos polticos necessariamente devem ostentar
(CF, art. 17, I), o ajuste nacional apresenta primazia em relao aos inferiores estadual e

Registro de candidatura

269

municipal. Assim, no sendo respeitadas as diretrizes e orientaes fixadas nacionalmente, o rgo de direo nacional do partido poder, nos termos estabelecidos no estatuto,
intervir nos demais, invalidando suas deliberaes e os atos delas decorrentes. A interveno e a invalidao de deliberaes devem ser comunicadas Justia Eleitoral at 30
dias aps a data limite para o registro de candidatura. Da invalidao poder resultar a
necessidade de se registrarem novos candidatos. Nesse caso, o registro dever ser requerido at 10 dias contados da deliberao invalidatria, respeitado, ainda, o prazo de at
60 dias antes do pleito, no caso de eleio proporcional (LE, art. 7o, 1o a 4o).
Em sntese, tem-se que, com o objetivo de assegurar o carter e a eficcia nacional
de suas deliberaes, ao diretrio nacional dado dissolver o municipal e o regional ou
estadual. Este, a seu turno, poder intervir no municipal, desde que o faa para assegurar
o cumprimento das diretrizes nacionalmente traadas.
A conveno para escolha de candidatos e deliberao sobre coligao deve ser ultimada no perodo de 12 a 30 de junho do ano em que se realizarem as eleies. Conquanto possa ser levada a efeito em qualquer dia da semana, salvo se o estatuto fixar um,
conveniente que ocorra em domingo ou dia feriado, de modo a ensejar que todos os convencionais compaream.
No que concerne ao local, a conveno nacional pode ser realizada fora da capital,
em qualquer Estado da Federao. No mesmo sentido, a regional pode ter lugar em Municpio diverso da capital do Estado. J a municipal deve ser realizada dentro do territrio do Municpio.
Faculta-se aos partidos o uso gratuito de prdios pblicos, como escolas, ginsios
desportivos, casas legislativas, desde que as atividades neles desenvolvidas no fiquem
prejudicadas (LE, art. 8o, 2o; LOPP, art. 51). Em contrapartida, ficam os partidos responsveis por eventuais danos que tais bens sofrerem em decorrncia do evento. Por bvio,
ser preciso que o diretrio respectivo solicite o uso autoridade responsvel pelo imvel, expondo os motivos e indicando a data em que pretende utiliz-lo. Havendo coincidncia de data com outro evento da mesma natureza, deve ser dada preferncia ao
partido ou coligao que primeiro formulou a solicitao. A precedncia temporal constitui critrio objetivo, de fcil aferio, que tem o mrito de evitar favoritismos.
Impende registrar ser proibido aos agentes pblicos, servidores ou no, ceder ou
usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou coligao, bens mveis ou imveis
pertencentes Administrao direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. A proibio estende-se a servios pblicos. Tal conduta vedada
pelos artigos 346, 377, ambos do CE, e 73 da LE. Esse ltimo dispositivo ressalva, porm,
o uso de bens pblicos no de servios! para a realizao de conveno partidria.
A conveno deve ser convocada pelo respectivo diretrio. nula a convocao feita
por quem no seja filiado ao partido. Nesse sentido, j se entendeu: Conveno municipal: nulidade. Convocada e presidida por quem no filiado, nula ser a conveno, e
sem efeito a escolha de candidatos (TSE Ac. no 12.681, de 21-9-1992).

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Direito Eleitoral Gomes

A presidncia da conveno incumbe a quem o estatuto indicar. Evidente, porm,


no poder ser presidida por pessoa estranha aos quadros do partido. Nada impede seja
presidida por quem estiver disputando a indicao para concorrer s eleies.
Quanto forma, a convocao pode ser efetivada por carta, notificao pessoal, edital ou outro meio. Em geral, feita por edital, que deve conter o endereo, o dia, o horrio e a matria objeto da deliberao. O edital pode ser publicado na imprensa local.
Inexistindo rgo de imprensa na localidade, admite-se sua publicao mediante afixao
no lugar de costume no Cartrio da respectiva zona eleitoral.
Entre a data da convocao e a realizao da conveno deve mediar prazo razovel,
sob pena de inviabilizar-se o ato, o que enseja sua invalidao. O artigo 34, I, da revogada
Lei no 5.682/71 (antiga LOPP) previa o prazo de oito dias. Mas essa matria, hoje, deve
ser disciplinada no estatuto face afirmao da autonomia partidria.
A conveno pode ser realizada em recinto aberto, com ou sem cobertura, ou fechado.
Uma vez instalada a conveno, passa-se s discusses e deliberaes. O quorum a
ser observado na votao deve ser estabelecido no estatuto, j que, cuidando-se de matria interna corporis, reservada esfera da autonomia partidria. Normalmente, estabelece-se como quorum a maioria absoluta dos convencionais, como tal entendendo-se
o nmero imediatamente superior metade. A no observncia do quorum estatutrio
enseja a anulao do ato.
Ante a inexistncia de proibio legal, no necessrio que a conveno seja realizada uma nica vez, podendo-se ultim-la em duas ou mais oportunidades.
A atividade da conveno deve ser registrada em ata, lavrada em livro previamente
aberto e rubricado pela Justia Eleitoral, devendo tal ata ser publicada em 24 horas em
qualquer meio de comunicao (LE, art. 8o, caput, alterado pela Lei no 2.891/2013). Alguns autores como Serejo (2006, p.68) reputam essa exigncia ofensiva autonomia
partidria, j que a vigente LOPP no a prev. Todavia, o controle da Justia Eleitoral
eminentemente preventivo e visa conferir segurana e confiabilidade a esse importante
ato, de sorte a prevenir futuras disputas acerca das deliberaes oficialmente tomadas
pelos convencionais. de todo conveniente que assunto dessa magnitude seja escrupulosamente documentado, de maneira a ensejar a todos a consulta ao que foi deliberado. Em
jogo encontram-se a segurana jurdica e