Instrumentos para el Desarrollo Urbano Memoria de! Curso Guillermo Bistrain Reyes Joaquin Alvarez Vazquez, Guillermo Flores Villasana Ignacio Kunz Bolarios, Daniel E. Pérez T. Universidad Nacional Auténoma de México Programa Universitario de Estudios sobre la CiudadCONTENIDO Introduccion Dr. Manuel Perlé Cohen Presentacion Instrumentos para el desarrollo urbano en el Distrito Federal Guillermo Flores Villasana Planificacién urbana en el Distrito Federal: breve historia y perspectivas Daniel Enrique Pérez Torres Guillermo Bistrain Reyes Instrumentos de asesoramiento profesional. Daniel Enrique Pérez Torres Instrumentos de coordinacion en la Zona Metropolitana del Valle de México. Daniel Enrique Pérez Torres Instrumentos para concretar las politicas en materia de desarrollo urbano en el Distrito Federal. Guillermo Bistrain Reyes Daniel Enrique Pérez Torres Instrumentos fiscales: elemento fundamental en la implementacién de politicas urbanas. Ignacio Kunz Bolarios Propuesta para un sistema de transferencia de potencialidad de desarrollo para la ciudad de México Guillermo Bistrain Reyes El derecho urbanistico como instrumento para el desarrollo urbano. Joaquin Alvarez Vazquez 21 34 38 75 91 109 127Instrumentos pare el Desarrollo Urbano INTRODUCCION El Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad organiz6, en junio de 2000, bajo la coordinacién del Arquitecto Guillermo Bistrain Reyes, el curso Instrumentos para el Desarrolio Urbano, con el objetivo de conocer y evaluar el papel de los instrumentos que intervienen en la planeacién del desarrollo urbano y buscar alternativas viables que permitan mejorar las politicas y estrategias planteadas en los planes y programas particularmente en la Ciudad de México. El interés que desperté el curso Ilevé a los organizadores a compilar los trabajos presentados en esta publicacién, dirigida a los profesionales, los estudiantes, investigadores, empresarios privados, organizaciones no gubernamentales y al pubblico en general interesado en la materia. De esta manera, se presenta un documento que contiene elementos indispensables para entender, desde una perspectiva teérico-practica, la naturaleza y funcionamiento de los principales instrumentos juridicos, fiscales, financieros, y otros de naturaleza especial que se han desarrollado en los ultimos ayios en México y otros paises. El Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad agradece a los profesores participantes en este curso: Guillermo Bistrain Reyes, Ignacio Kunz Bolafios, Joaquin Alvarez Vazquez, Guillermo Flores Villasana, Alberto Rébora Togno y Daniel E. Pérez T., su dedicacién y emperio para perfeccionar los contenidos del presente trabajo, con el fin de difundirlo ampliamente en nuestro pais. Dr. Manuel Perlé Cohen Octubre, 2000.Instrumentos para el Desarrollo Urbano INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO URBANO PRESENTACION “Existe una gran diferencia entre el mundo de la opinién y el mundo de la decisin”, David Rusk, ex - alcalde de Albuquerque, Nuevo México. El presente texto es resultado de trabajos individuales y de equipo que se iniciaron de manera formal en 1995 con motivo de la elaboracién del Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, versién 1996, coordinado por el Arq. Roberto Eibenschutz, donde se dio un importante énfasis a los aspectos instrumentales en la planificacién del desarrollo urbano. Desde ese momento, en distintas esferas y posiciones, se ha venido trabajando en propuestas dirigidas a implementar la politica urbana consignada en los programas, asi como en planteamientos concretos que permitan pasar de una planeacién normativa enfocada en la planificacién, hacia un modelo mas estratégico y promotor, sin que por eso se renuncie a regular aspectos fundamentales para la ocupacién del territorio Muchas de las propuestas se han podido llevar a cabo, mientras otras estan en proceso de anélisis o desarrollo. De forma general la critica que subyace en los diversos planteamientos es que la planificacién tradicionalmente ha tenido un mayor énfasis en elaborar diagnésticos y establecer imagenes - objetivo para nuestras ciudades, pero ha descuidado los mecanismos para implementar las propuestas en la realidad y evaluar su aplicacién. En otras palabras, los planes sin énfasis en la instrumentacién se convierten en listados repletos de buenas intenciones que pocas ocasiones pueden concretarse. Lo anterior refleja la idea de que la planificacién es una actividad racional de toma de decisiones, mas no un ejercicio racional de accién. Es decir, se tratan de establecer las mejores alternativas, y no tanto de preocuparse por la forma en que podrén llevarse a cabo. Esta posicién se basa en la idea de que la produccién de planes y su instrumentacién son procesos independientes, y pone escasa atencién en la implementaci6n bajo el argumento de que esta etapa por lo general no depende Unicamente de los planificadores, sino de un conjunto de actores gubernamentales y privados, Es necesario pasar de una planeacién normativa y detallada, hacia una promotora y estratégica; deben superarse los planteamientos basados en la zonificacién, hacia otros con mayor énfasis en los instrumentos; rebasar los enfoques sectoriales y lograr acciones mas integrales y coordinadas; establecer enfoques metropolitanos que conciban los problemas més alla de lo local; disminuir la discrecionalidad con esquemas mas institucionales. Lograr lo anterior requiere capacidad técnica, recursos financieros y humanos, pero sobre todo una decidida voluntad politica de diversos actores, no solo del gobierno, sino de inversionistas, grupos organizados, académicos y la sociedad en general, asiInstrumentos para el Desarrollo Urbano como de una nueva actitud de los técnicos en torno a los diversos problemas 4 qe Geben enfrentarse. Es necesario impulsar una planeacién basada en el debate de los diversos temas, de forma amplia, incluyente. En este sentido, a mediados del afo 2000, a peticion del Arg. Francisco eo settpias, entonces director del PUEC, el Arq, Guillermo Bistrain se encargé de Gieeriar lo que posterlormente se convertiria en el curso “Instrumentos pore, el Gesarrollo urbano”, llevado a cabo en junio de 2000 con el apoyo del nuevo director See EG, el Dr, Manuel Perl6, quien junto con el personal de esta institucion, Gearon con entusiasmo la responsabilidad de llevar a buen término el compromiso adquirido anteriormente. A todos ellos un agradecimiento especial. Esta oportunidad se ve concretada en la presente publicacion, donde se presentan Ge forma mas detallada y sistemética los aspectos tratados en ¢l curso mencionado. En el primer articulo Guillermo Flores Villasana pone de manifieste la creciente problematica que enfrentan las cludades en materia de infraestructura, Equipamiento, servicios y vivienda, mismo que tendera a aumentar en el corto y teediano plazo. Esto requiere de nuevos enfoques en materia de indicadores de Bienestar, pero sobre todo de més y mejores instrumentos de caracter financiero, que permitan contar con los recursos suficientes y las formas asociativas adecuadas are evo contexto en que el Estado no cuenta con los elementos suficientes para Sctuar solo en la busqueda del desarrollo de las ciudades. Daniel Pérez Torres y Guillermo Bistrain Reyes exponen una breve resefia sobre la Patria de la planificacion urbana en el Distrito Federal, tomando como inicio €® nao de 1928; este texto nos permite contextualizar el estado actual de la practic, de Ia planeacion urbana, mostrando que no se trata de una historia Iineal, sino de un proceso con avances y retrocesos que dependen de coyuntures, diversas (politicas, vronomicas, sociales y hasta naturales - como los sismos de 1985). Posteriormente, Daniel Pérez Torres presenta dos textos, el primero hace referencia vests instrumentos de asesoramiento profesional, utilizados para conjugat la experiencia y opiniones de expertos, representantes de diversos grupos y exer amos en general, en apoyo a la administracién publica. Bl siguiente trabajo 5& Cnfoea a los instrumentos de coordinacion metropolitana, se trata de una presentacién teérico — histérica con relacién a este tipo de instrumentos, atin antes fe que la Zona Metropolitana del Valle de México inielava & proceso de metropolizacion. La conclusi6n principal se centra en que hasta 1¢ fecha los arreglos ‘netropolitanos s¢ han dado principalmente por mecanismos de cooperacién, es Teait con base en la voluntad politica de los actores gubernamentales, y_ 06 de forma institucional, a partir de instituciones ad hoc para abordar esta problematica. Mas adelante, Guillermo Bistrain Reyes y Daniel Pérez Torres presentan un panorama general de los instrumentos existentes para concretar el desarrollo urbano del Distrito Federal.Instrumentos para el Desarrollo Urbano En el siguiente capitulo Ignacio Kunz Bolafios nos presenta varias propuestas con relacién a los instrumentos fiscales para el desarrollo urbano. En términos generales se trata de articular la politica urbana con la fiscal, centrandose en tres aspectos: originar un el uso del espacio més eficiente; controlar la expansién sobre el area de conservacién ecolégica; y fomentar areas o actividades especificas de la ciudad. Estos planteamientos son titiles ya que permiten abrir nuevos espacios para implementar la politica urbana fuera de los tradicionales controles a los usos del suelo. Posteriormente, Guillermo Bistrain Reyes expone una propuesta en materia de transferencia de potencialidad de desarrollo urbano para la Ciudad de México, enfocada al apoyo de la construccién de vivienda. En resumen, la transferencia de potencialidad se entiende como el derecho de cualquier propietario de transmitir legalmente en forma parcial 0 total la intensidad de uso que marcan los programas de desarrollo urbano hacia otro predio que lo pueda utilizar para aumentar su intensidad de construccién permitida. Este instrumento es complejo de implementar, ya que puede disefiarse de muy diversas formas para cumplir objetivos diferentes, y por tanto sera una herramienta importante en el futuro de nuestras ciudades. La publicacién cierra con un trabajo realizado por Joaquin Alvarez Vazquez, quien reflexiona sobre algunos de los temas mas importantes en relacin a la naturaleza y método del derecho urbanistico. De acuerdo al autor, uno de los principales retos del derecho es ajustar sus propuestas a la realidad concreta, a las practicas, costumbres y valoraciones de la sociedad. El trabajo presenta una propuesta para sistematizar los diversos aspectos objeto del derecho urbanistico, que permita hacerlo inteligible a sus estudiosos y practicantes (atin sin ser abogados). El reto es lograr que el derecho urbanistico sea apropiado por la sociedad en general y no s6lo por algunos ‘iniciados’. Si bien la publicacién hace generalmente referencia al caso del Distrito Federal, las propuestas permiten contar con mayores elementos para lograr resultados titiles en otros contextos. En este sentido, no se trata de un texto ‘acabado’, sino de un trabajo que constantemente se est4 revisando y modificando, por tanto, pretendemos que su principal virtud esté en servir como aliciente para despertar un mayor interés en este tipo de temas tan importantes para nuestras ciudades. Los comentarios de todos los lectores son bienvenidos y esperados ansiosamente.Instrumentos para el Desarrollo Urbano INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO URBANO EN EL DISTRITO FEDERAL’ Guillermo Flores Villasana 1 Introduccién. Los instrumentos para el desarrollo urbano adquieren especial significacion considerando que en el aio 2000 la poblacion total del pais asciende a 102.2 millones de habitantes, de los cuales el 67.5 por ciento se localiza en 123 localidades urbanas con més de 50 mil habitantes. En este mismo afio, la poblacién de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México se estima en 19.4 millones de habitantes, dividida en 8.7 millones para el Distrito Federal y 10.7 millones para el area conurbada, lo que significa que alrededor del 19% de los habitantes del pais se concentran en esta circunscripcién geografica. Este fenomeno de crecimiento urbano de la Ciudad de México es fuente de preocupacién desde hace muchos afios, por lo que ha sido sujeto a multiples estudios, investigaciones y formulacién de planes y programas, tendientes a encontrar explicaciones y soluciones a los problemas que se han generado. Al respecto, a principios de los afios sesenta, en documentos de trabajo inéditos como fueron “La Zonificacién del Pais con Fines de Planeacién Integral” (1963), elaborado por la entonces Direccién de Planeacién de la Secretaria de la Presidencia, y las “Las Cuatro Emes” (1964), en el que se sugerian ciertos polos de desarrollo como México, D.F. y Monterrey, se pronosticaban desde entonces las situaciones dificiles que habria que afrontar ante un aumento demogrfico desmesurado y se planteaban estrategias para limitar la expansién de la mancha urbana. Con el transcurso del tiempo, se demostraria que la realidad rebasaba cualquier expectativa, a tal grado que al inicio de los setenta se hablaba de la urgencia de encontrar respuestas al crecimiento tan acelerado que estaba experimentando la capital del pais. Quizé el ejemplo més claro fue el proyecto denominado Cuautitlan Izcalli, que se encuadré con lineamientos de politica e instrumentos de desarrollo urbano. Los que intervinieron en este proyecto recordarén que se contaba con elementos técnicos restringidos, a tal extremo que los planos que permitieron promover la idea se trabajaron con pantallas de color. Sin embargo, lo que confirié trascendencia a este proyecto fue la decisién politica con medidas concretas, entre las que habia la expropiacién con fines de utilidad publica, el pago justo a los poseedores originales de la tierra, la gestoria de promotores para construccién masiva de vivienda media y de interés social, la zonificacién que permitié la instalacién de pequehas y grandes empresas industriales, asi como una coordinaci6n interinstitucional que abrié la posibilidad de disponer de recursos para la creacion de la infraestructura basica e introduccién de servicios publicos. “Este documento constitu una parte del articulo pubicado en Ei Mercado de Valores, Nacional Financiera en el mes de mayo de 2000,Instrumentos para el Desarrollo Urbano También habra que reconocer que los conceptos de desarrollo urbano se han modificado y en ocasiones se han complicado con el tiempo. Por ejemplo, antes se hablaba de reservas territoriales extensivas, ahora se alude a necesidades de redensificacion urbana; con anterioridad se exigian las obras para servicios plblicos, en tanto que en la actualidad se aconseja poblar colonias con subutilizacién de infraestructura; tiempo atras, la zonificacién era el pilar de la planeacién urbana, ahora aparecen las areas y poligonos de actuacién; con antelacién se escuchaba la conveniencia de embeliecer ciertos lugares de atractivo tradicional o turistico, a la fecha se plantean soluciones integrales para conservar y aprovechar el patrimonio nacional con usos sustentables financieramente; antes se identificaban edificios histéricos, ahora es comtin referirse a inmuebles catalogados y no catalogados; contra la centralizacion presupuestal, adquiere vigencia la desconcentracién territorial del gasto; y en contraposicién de los fondeos financieros tradicionales para apoyo a la vivienda nueva, se reclaman nuevos sistemas financieros para que las familias con ingresos limitados puedan acceder a la construccién y rehabilitacién de la casa habitacién. Aparte de las consideraciones sobre la evolucién demografica y las implicaciones del desarrollo urbano, conviene un paréntesis para percatarse de un aspecto que influiré en las estrategias, seleccién de instrumentos y medidas concretas, que es el de los niveles socioeconémicos. Para ello conviene distinguir estos niveles en la interaccién de tres conceptos fundamentales de la calidad de vida, tales como el potencial econémico, el estilo de vida y el nivel de vida, de tal manera que se llega a definir el nivel alto (A/B) en donde se vive con holgura y lujo; el nivel medio (C) en el que las familias tienen cubiertas sus necesidades basicas e incluso disfrutan de muchos satisfactores en el hogar; el nivel bajo (D) se tienen satisfechas las necesidades basicas del hogar pero con limitaciones; y el nivel popular (E) al que pertenecen las familias que carecen de muchos de los satisfactores basicos. Por su importancia, tinicamente se apunta que en la Ciudad de México, en la que se incluye el Area Metropolitana, el 4% de la poblacién se registra en el nivel alto, el 30.3 por ciento en el medio, el 52.4 por ciento en el bajo y el 13.3% en el popular (Sigma, 2000) Lo tratado permite afirmar que las nuevas realidades, con necesidades acumulativas y procesos complejos, imponen la exploracién de nuevos caminos para la solucién de grandes y pequefios problemas urbanos, de ahi que en el presente documento se intenten delinear algunos instrumentos de cardcter financiero y administrativo, sin desestimar la existencia de otros de caracter fisico espacial, fiscal, de fomento econémico y de desarrollo social. U. —_Instrumentos de financiamiento. Aparte de las obligaciones propias tanto de las dependencias del Gobierno del Distrito Federal como de las del Gobierno federal en cuanto a atender las necesidades de servicios basicos para los conglomerados urbanos, mediante la utilizacién de recursos presupuestales, cuya composicién puede provenir de recaudacién propia, de participaciones, de financiamientos internos y externos, resulta evidente la necesidad creciente de contar cada vez mas con inversién privadaInstrumentos para el Desarrollo Urbano y social en proyectos que por sus caracteristicas el sector pitblico se encuentra limitado para su realizacién, ya sea por la restriccin de recursos 0 por estar sujeto a otra clase de prioridades. En este sentido, parece existir una tendencia clara de actuacién de mayores espacios y oportunidades de inversién para los particulares, por lo que se hace evidente el cumplimiento 0 creacién de un marco normativo que al mismo tiempo que garantice las condiciones de seguridad institucional y juridica para los inversionistas, se mantenga la rectoria del Estado mediante una regulacion transparente, expedita y consistente con el ordenamiento urbano y propésitos de cardcter econémico y social, de tal manera que los mecanismos financieros y legales encuentren un campo apropiado para la puesta en marcha y funcionamiento de programas, proyectos o acciones especificas. Sin duda, la diversidad de proyectos hace ver la necesidad de utilizar instrumentos de inversion, que se rijan bajo reglas de competitividad y no discriminatorias, a fin de sentar las bases de cooperacién y asociacién que pudieran ser aplicables a grandes obras urbanas de interés publico. Dichos instruments podrian ser los fideicomisos, las sociedades controladoras, los fondos de inversion, las asociaciones en participacion y las asignaciones presupuestales directas. Ill. Constitucién de fideicomisos. La naturaleza juridica y operativa del fideicomiso de inversion lo coloca como un medio adaptable a las més variadas finalidades, ademas que constituye una figura Util para personas fisicas, empresas particulares y entidades publicas de toda indole, debido a su, total diafanidad en el manejo de atribuciones y recursos para el desempenio de objetivos licitos. De hecho en el Gobierno del Distrito Federal se tienen fideicomisos que acttian en areas territoriales delimitadas, como es el caso del Fideicomiso del Centro Histérico de la Ciudad de México y el Fideicomiso Alameda, en los cuales se realiza una labor promocional importante para cierto tipo de inversiones, se llevan a cabo tareas de vinculacién institucional y se busca la adhesion de grupos sociales y privados en proyectos previamente identificados. En efecto, en la conformaci6n del contrato de fideicomiso siempre deberan aparecer los sujetos de la relacién fiduciaria, las obligaciones y facultades del fiduciario, asi como los derechos y responsabilidades del fideicomitente y del fideicomisario. Al respecto, conviene sefialar que el fideicomitente es la persona titular de los bienes o derechos que transmiten a la fiduciaria, para el acatamiento de un mandato expreso; el fiduciario es la institucién autorizada de acuerdo a la reglamentacién vigente para las instituciones de crédito; y el fideicomisario es la persona que recibe los beneficios del fideicomiso. Habra que agregar tanto en los fideicomisos ptblicos como privados se presenta la posibilidad de contar con un comité técnico, cuya presencia es mas frecuente en los primeros, tanto por razones administrativas como motivos de naturaleza politica. Este comité es un cuerpo colegiado que normalmente es designado en el acto constitutive del fideicomiso, en el cual existen representantes de las partes 10Instrumentos para el Desarrollo Urbano involucradas, situacién que obliga a que se tomen y agilicen las decisiones conjuntas. Por lo expresado, es posible afirmar que en los sistemas de gestion o participacién para llevar a cabo proyectos de desarrollo urbano, el fideicomiso se manifiesta como una alternativa aceptable para canalizar recursos fiscales y privados endosados a acciones definidas, con la ventaja de poder establecer subcuentas fiduciarias y sub comités técnicos, cuya versatilidad permite la rapidez en las decisiones de construccién, manejo y administracién de la obra publica y de prestacion de servicios de amplia cobertura. IV. Sociedades controladoras y fondos de inversién. Otra opcién itil para grandes proyectos de infraestructura urbana es la organizacién de un sistema por cooperacién sustentado en la formacién de sociedades controladoras y sociedades concesionarias, en que las primeras serian las propietarias de las acciones de las segundas, de tal suerte que también se garantiza la participacién de capital perteneciente a empresas particulares o a través de mecanismos bursatiles propios de los mercados de valores a nivel nacional © internacional en su caso. En principio, la justificacién de constitucién y funcionamiento de estas sociedades se encuentra en la Ley Organica de la Administracién Publica Federal y del Distrito Federal, Ley Federal de Entidades Paraestatales, Ley General de Sociedades Mercantiles, Ley para Regular las Agrupaciones Financieras y Ley del Mercado de Valores. Dado que se trata de un esquema de apertura de inversi6n privada, se requiere de empresas con experiencia probada y reconocida capacidad técnica, administrativa y financiera, en el ambito de proyectos que se pretenden impulsar, mismas que podran adquirir la posicién de socios estratégicos con derecho tanto en el capital social de las sociedades controladoras como en su operacion y administracion, lo que reclama reglas de composicién accionaria y participacion en la operacion de dicha sociedad, que tendran a su cargo proyectos de construccién y mantenimiento de infraestructura urbana, abastecimiento de servicios publicos y atencién administrativa En México se tiene cierta experiencia en el esquema de creacién de este tipo de empresas, sobre todo en el sector aeroportuario, el cual se estima que podria configurarse con éxito en desarrollos inmobiliarios y de infraestructura urbana, principalmente en ciertas reas 0 poligonos de actuacién, que en la actualidad se han propuesto como proyectos prioritarios o han sido contemplados en los programas parciales insertos en diferentes delegaciones politicas del Distrito Federal, con procedimientos de ejecucién, control y seguimiento. Por otra parte, los fondos de inversion pueden obedecer a una escala de disyuntivas que cubren desde recursos para proyectos susceptibles de ejecutarse directamente por dependencias gubernamentales 0 canalizados a través de figuras como los fideicomisos y las sociedades controladoras, hasta medios mas especializados como Jas sociedades de inversién, cuya organizacién y funcionamiento esta regulada qiInstrumentos para el Desarrollo Urbano basicamente por la legislacién mercantil y civil. En general, las sociedades de inversion muestran aspectos interesantes en la medida que sus objetivos se orientan al fortalecimiento y descentralizacion del mercado de valores, el acceso del pequefio y mediano inversionista a dicho mercado, la democratizacion del capital y la contribucién al financiamiento para obras de fuerte impacto en centros urbanos. V. Asociacién en participacién y asignaciones presupuestales directas. Cuando la asociacién en participacién se entiende como un contrato mediante el cual una persona fisica 0 moral concede a otras que le aportan bienes y servicios una suscripcién en las utilidades o en las pérdidas de una negociacién mercantil, sus caracteristicas legales corresponden a lo sefialado por la Ley General de Sociedades Mercantiles, en la que se conviene que en las relaciones contractuales se estipulen los términos, proporciones de interés y demas condiciones a realizarse. Desde el punto de vista de negociaciones para el desarrollo de proyectos urbanos, la asociacién en participacién es un instrumento que permite la intervencién simulténea de dependencias publicas y personas fisicas o morales privadas, en donde se deslindan los compromisos y derechos de cada uno de los interesados, sin menoscabo de las formalidades presupuesteles y administrativas que incumben a cada una de las partes. Una vez suscritos los términos del contrato de asociacién en participacién, que dependeran en buena medida de lo que se pretenda alcanzar con la formulacién, construccién y operacién de obras fisicas 0 de provisién de servicios urbanos, no queda mas que vigilar que se acaten las obligaciones inherentes, a fin de impedir que se presenten causas de incumplimiento que provoquen la disolucién o liquidacién de las relaciones contractuales. Por [o que toca a las asignaciones presupuestales que tienen su expresion ultima en los programas operativos anuales y en las partidas autorizadas, es el procedimiento tradicionalmente aceptado, en razén a las disposiciones del decreto del presupuesto de egresos, del cédigo financiero y a las demas aplicables en Ja materia. Para ello se reconoce que en materia de inversién publica se tendra como una de las premisas primordiales el estimular proyectos de coinversién con los sectores social y privado, asi como con los gobiernos locales colindantes, para ejecucién de obras y proyectos de infraestructura y de produccién estratégicos y prioritarios, como parte de la modernizacién econémica y social dentro de un marco de planeacién y programacién nacional, regional y local. Esta estructura presupuestal del gasto publico en el Distrito Federal, que en primera instancia pudiera estar justificada en los programas generales, delegacionales, parciales 0 especiales, se erige como un importante medio para inducir inversiones colaterales adicionales, ya sea a través de erogaciones directas o de participacién con otras instancias interesadas. Como comentario al margen, se estima que lo referente a la estructura presupuestal amerita una breve reflexin, debido a que con frecuencia se emiten aseveraciones 12Instrumentos para el Desarrollo Urbano alejadas de la realidad, como es la afirmacién de que el mayor porcentaje del presupuesto se cataloga como gasto corriente, el cual podria ser considerado poco productivo, sin analizar que una buena parte del mismo cubre necesidades de operacion, habilitacién, mantenimiento y ampliaciones de inversiones existentes, que también en ocasiones se reflejan en efectos multiplicadores para nuevas obras y servicios. Esta confusién viene desde la convencién de clasificar al gasto como corriente y de inversién, por lo que quia un campo a modificar es el del sistema de conceptualizacién que comprendiera otros rubros concentradores que dieran una idea mas concisa del destino presupuestal, como seria el caso de lo administrativo, operativo, contingente y de inversion propiamente dicha. De acuerdo a lo anterior, se cuenta con diversos instrumentos de inversién para lograr propésitos deseables en el desarrollo urbano del Distrito Federal, que en la practica significa disponer de una cartera de proyectos, seleccionar o jerarquizar por rangos de inversion y tipo de financiamiento, determinar la participacién privada 0 social, promover y gestionar proyectos de interés institucional, asi como establecer el instrumento recomendable. VI. _ Instrumentos administrativos. La conjuncién de esfuerzos para la realizacién de programas y proyectos en las localidades mas importantes del pais, ha sido una preocupacién constante en los diferentes niveles de gobierno, tan es asi que se han Ilegado a establecer programas de ordenacién de zonas y comisiones metropolitanas de asentamientos humanos, dados los procesos de conurbacién experimentados en diversas zonas del pais. Atin dentro de las jurisdicciones urbanas pertenecientes a un mismo gobierno, se presenta con frecuencia una notable discordancia entre las diferentes dependencias centralizadas u drganos desconcentrados, lo que dificulta una labor coordinada de acciones administrativas o presupuestales. Aunque parezca obvia una necesidad de coordinacion, en el quehacer cotidiano se advierte la presencia de intereses encontrados, inercias y nichos de poder institucional, divergencias en puntos de vista, incongruencia en prioridades para las dependencias, limitaciones presupuestales e ineficiencia de instrumentos que faciliten la canalizacién adecuada de voluntades y de recursos hacia proyectos que demandan esfuerzos conjuntos, aspectos que obstaculizan la coordinacién de acciones. E] Gobierno del Distrito Federal no se encuentra ajeno a lo sefialado y habra mucho que emprender sobre la materia, sobre todo si se observa el proceso de que se han propiciado cambios politicos que conllevan a la transferencia de responsabilidades y recursos a las delegaciones o circunscripciones territoriales, de tal forma que una verdadera reforma politica presupone cambios administrativos-presupuestales, con el interés de resolver problemas de la sociedad y hacer efectivo el beneficio de los ciudadanos. Se piensa que estos temas seran sujetos a debate y accion en el corto plazo, en la btisqueda de medidas que desemboquen en una verdadera coordinacién institucional. Sin embargo, es util bosquejar dos temas que bien podrian adquirir el 13Instrumentos para el Desarrollo Urbano caracter de instrumentos, los cuales se refieren a entidades coordinadoras y a la descentralizacion territorial del gasto VII. Entidad coordinadora para proyectos especiales. Si bien la mayoria de las actividades caen dentro de las atribuciones formales de una sola dependencia, también existen proyectos que por su diversidad de acciones requieren la intervencién de varias instituciones oficiales y en ocasiones no oficiales, de ahi que se prevea la conveniencia de una entidad coordinadora ubicada en primer nivel de gobierno, con capacidad de decision para convocar a todas las partes actuantes en casos complejos de desarrollo urbano. Por ejemplo, en el Distrito Federal se han elaborado programas delegacionales, programas parciales y proyectos especiales, en donde aparece una gama de obras y servicios, entre las que sobresalen construccién de infraestructura para introduccién de servicios publicos, edificacin de vivienda nueva, areas comerciales y de servicios, conservacién del patrimonio cultural, corredores turisticos, Inejoramiento de imagen urbana, estacionamientos, accesos y vialidades, que de llevarse a cabo requeriran de una labor de coordinacién para hacer concurrir a organismos pUblicos y privados que adquieran responsabilidades para el desarrollo de los programas urbanos. Por supuesto, el procurar una aceptable coordinacién interinstitucional es una disposicién que ha estado vigente en las politicas de las autoridades que en su momento han estado al frente del Distrito Federal, que en el tiempo se han traducido en organismos de planeacién, coordinaciones de proyectos, comités de planeacion y mesas de proyectos, que solo han operado temporalmente o sucumben ante negligencias burocraticas. Al respecto, cabe hacer hincapié que en la reciente Ley de Planeacién del Desarrollo del Distrito Federal, se connota en el Titulo Tercero el Sistema de Planeacién del Desarrollo del Distrito Federal, el cual define el sistema de planeacién propiamente dicho, las etapas del proceso de planeacién, las funciones de los sistemas de planeacion, asi como la estructura y funcionamiento del sistema. En esta ley se estipulan articulos que dan un marco de legitimidad juridica a la coordinacién institucional, de los que se desprenden las siguientes aseveraciones significativas: + Una instrumentacién que comprende el conjunto de actividades encaminadas a traducir los lineamientos y estrategias del Programa General, los programas delegacionales y parciales, a objetivos y metas de corto y mediano plazo. * El papel del Consejo de Planeacién y los Comités de Planeacién, como conductores de participacién de autoridades y de grupos representativos de la ciudadania. «La atribucién del Comité de Planeacién, presidido por el Jefe de Gobierno, para crear las comisiones y subcomisiones que resulten indispensables para el cabal cumplimiento de sus funciones. 14Instrumentos para el Desarrollo Urbano Sin duda, la presencia de una entidad coordinadora que comprometa y consolide esfuerzos de dependencias del mismo Ambito de Gobierno del Distrito Federal instancias relativamente autonomas, asi como con otros niveles de gobierno de las entidades federativas conurbadas, sera uno de los instrumentos con sensibles ventajas, tales como: * Agilidad en la toma de decisiones administrativas y presupuestales para proyectos integrales, dado que estarian las representaciones correspondientes. + Posibilidad de comprometer asignaciones de recursos y expresarlas a través del presupuesto de egresos de las dependencias centralizadas y drganos desconcentrados. + Viabilidad en la continuidad de proyectos que por su magnitud abarcan mas de un ejercicio anual. En este orden de ideas, resultan obvias las implicaciones positivas de un sistema 0 procedimiento de coordinacién, con suficiente capacidad de adaptacién a las nuevas condiciones de reformas politicas-territoriales, administrativas-presupuestales, cobertura geografica-desarrollo urbano sustentable y participacién social-ejercicio fiscal, entre otras. VIII. Desconcentracién territorial del gasto. El Gobierno del Distrito Federal cuenta con todo un bagaje juridico que reglamenta la participacion de los érganos desconcentrados en las previsiones de recaudaciones para el presupuesto de ingresos y la preparacién del de egresos, atribuciones conferidas principalmente en la Ley Organica de la Administracion Publica del Distrito Federal y en el Codigo Financiero respectivo. A pesar de ello, en las delegaciones politicas, que son el reflejo de la expresién territorial de la Ciudad de México, se advierte una exigencia para que se dé cierta autonomia en la generacion de su recaudacién propia y en el ¢jercicio presupuestal, en virtud de la desproporcion tan acentuada que se guarda entre estas unidades administrativas y las dependencias centrales y sectoriales. La defensa de una mas equitativa reparticién territorial del gasto se soporta en el reconocimiento de la especificacién geografica pactada en leyes y programas, como las que se enlistan a continuacién: * El gasto ptiblico tendré como uno de sus pilares las orientaciones, lineamientos y politicas enunciadas en el Programa General de Desarrollo del Gobierno del Distrito Federal, en el que se han puntualizado areas de actuacién para prioridades de crecimiento, conservacién y ordenacién territorial. + También se manifiesta como esencial la vigilancia en el uso de las reservas territoriales, lugares de preservacién y zonificaciones para vivienda, industria y comercio. 15Instrumentos pera el Desarrollo Urban * La Ley de Desarrollo Urbano alude a un ambito espacial de validez par: alcanzar la concordancia entre el programa general, los programa delegacionales, parciales y sectoriales, que en conjunto constituyen ¢ instrumento rector de la planeacién en esta materia para el Distrito Federal. + En la Ley de Planeacién del Desarrollo del Distrito Federal y en los programa: de referencia se enfatiza en el ambito fisico-espacial de sus acciones. Por otra parte, habra que tomar en cuenta la escasez de los recursos publicos par: cubrir las necesidades de toda clase de obras y servicios para residentes en ¢ Distrito Federal, lo que forzosamente implica legar a ordenar y vigilar I adjudicacién del gasto acorde con una desconcentracién sustentable, en el context de una légica funcionalidad de esa unidad organica que se conoce como Ciudad d México. Desde Iuego, se aquilata la ventaja de que obras y servicios de beneficio socia generalizado tendran que operarse centralmente, por sus economias de escala externalidades importantes y ventajas de confinacién logistica y técnice Contrariamente, para otros rubros de gasto e inversién es notoria la urgencia d transferir facultades de recaudacién y ejercicio presupuestal hacia las delegacione politicas, por sus repercusiones positivas al acercar a los prestadores de servicio con los usuarios, al configurar responsabilidades mas directas, al obtene efectividad en los mecanismos de reclamacion e impulsar la dificil integracién de la comunidades dentro de la gran urbe. Como consecuencia de la reforma politica, con la participacién ciudadana en 1 decision de sus representantes y en las acciones de gobierno, se quisiera termina este apartado con la mencién de cuatro propésitos especificos para la reform administrativa-presupuestal que Jestis Reyes Heroles (1993), que todavia tienes vigencia: * Impulsar de manera mas pactada la descentralizacién en la provision de lo servicios publicos. * Incrementar los recursos canalizados al desarrollo de la ciudad, incluyend aquellos provenientes de la participacién del sector privado en la provision d servicios; en la actualidad se agregaria un aumento de la participacion federal el alza de la recaudacion. + Mejorar los mecanismos de redistribucién de recursos entre zonas + Facilitar la coordinacién con los gobiernos de los municipios conurbados y de Estado de México; a la fecha se aiiadiria el nuevo papel que tendran la delegaciones como entidades con representacién auténoma. Todos estos propésitos se interrelacién y consolidan mutuamente, por lo que s conjuntan como factores de una misma estrategia. Si bien lograr cada uno es ut desafio en si mismo, la desconcentracién amerita una mayor atencién, ya que ni 16Instrumentos para el Desarrollo Urbano puede imaginarse una reforma politica real del Distrito Federal, sin ceder responsabilidades, gasto y recursos a las delegaciones, que la légica marca como una tarea indispensable. 17