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Fortalezas

y debilidades del Presupuesto Base Cero


JOSBAREAyJOSANTONIOMARTNEZ(UAM/IEF)

Silapuestaenprcticadelasbuenasideasfuerafcildelograr,muchosdelosproblemasque
afectanalGobiernopodranserencarriladoshaciaunasolucincorrecta
R.Rose,1977

Resumen
Enestetrabajoseanalizaunmtodopresupuestarionacidoenlosaossetenta,denominado
PresupuestoBaseCero,plantendosecomounatcnicatilyeficienteparaunaelaboracin
ms justificada del Presupuesto Pblico, que facilitara la consecucin de la senda de
consolidacin fiscal establecida por la Unin Europea para nuestro pas en el periodo 2012
2014. La mayor ventaja de dicha tcnica consiste en que elimina el incrementalismo,
permitiendo as erradicar de una forma mecnica las partidas presupuestarias o actividades
que han quedado obsoletas o que son improductivas. Sin embargo, no podemos olvidar las
debilidades que dicho procedimiento presenta, tal y como desarrollaremos a lo largo del
artculoy,quehanhechoqueestemtodopresupuestarionosehayallegadoaconsolidar.A
pesar de ello, un conocimiento profundo del Presupuesto Base Cero, que incluya tanto sus
fortalezascomosuspuntosdbiles,nospermitircorregirloserrorescometidosenelpasado
y,deestamanera,implantarlodeunaformaconsolidada.

Abstract
Thispaperanalysesabudgetarymethodbornintheseventies,called"ZeroBaseBudgeting",
regarded as a useful and efficient technique to achieve a more justified development of the
PublicBudget,whichcouldhelptoaccomplishthefiscalconsolidationpathestablishedbythe
European Union for Spain in the 20122014 period. The greatest advantage of this process
consistsonthatiteliminatesthetendencytoincreasethepublicexpenseseachyear,making
possibletoeliminateobsoleteorunproductivebudgetitemsinamechanicway.However,it
cannotbeforgottentheweaknessesofthemethodthat,aswewilldevelopinthisarticle,have
prevented it from being established. Nevertheless, a deeper knowledge of the Zero Base
Budget,includingbothitsstrengthsandweaknesses,willallowcorrectingthemistakesofthe
pastand,thusimplantingitinamoreconsolidatedway.

ndice
1. Introduccin
2. OrgenesdelPresupuestoBaseCero
3. BasetericadelPresupuestoBaseCero
4. FortalezasydebilidadesdelPresupuestoBaseCero
5. Conclusin
6. Bibliografa

1 Introduccin
Demanerahabitual,enelestablecimientodeunpresupuestocualquiera,pblicooprivado,se
tomancomopuntodepartidalasnecesidadesdegastodelaoanterioryeseniveldegastose
extrapola al ao siguiente. Esos histricos de presupuesto son ajustados a efectos
inflacionarios, aadindose adems gastos correspondientes a la consecucin de objetivos
nuevos para ese ao. Comienza as una espiral inflacionista que deja de ser factible en el
momentoenelqueseingresamenos,talycomoestamosviviendoenlaactualidad.Ellopuede
darlugaradisminucionesenelgastoqueminoranlacalidaddelosserviciospblicos,yaque
dichos ajustes al presupuesto no valoran el beneficio derivado de las diferentes partidas de
gasto, al no disponer de la informacin adecuada, debido a que el sistema presupuestario
actualnolaofrece.Otraconsecuenciapuedeserunaumentodesmesuradodelacargafiscal,
conlasconsiguientesrepercusionesnegativasqueelloconlleva.
Elmomentoactualexigeajustesbruscosyefectivosenlascuentaspblicasparacorregirlos
desequilibrios que, como consecuencia de las polticas expansivas llevadas a cabo en los
ltimosaos,llevaronanuestropasaalcanzarundficitdel11,2%delPIBen2009,muypor
encimadeloslmitesenlacapacidaddefinanciacinrecogidosenelTratadodeMaastrichty
msrecientemente,enelTratadodeEstabilidad,CoordinacinyGobernanza.
Grfico1.EvolucindficitpblicoenEspaaen%PIB(20022011)

Fuente:Elaboracinpropia.DatosdeBancodeEspaa

Anteesteescenarioy,bajolarutadeconsolidacinfiscalmarcadaporEuropa,queestablece
queEspaaalcanceundficitdel6,3%esteao,4,5%en2013yfinalmenteun2,8%en2014,
sonmuchoslosesfuerzosqueseestnllevandoacaboparacumplircondichaobligacin.Los
presupuestos de los ltimos dos aos se han caracterizado por la austeridad, destinada a
alcanzarunequilibriodelascuentaspblicas,comobaseparaposibilitarunfuturocrecimiento
delaeconomaespaolaylacreacindeempleo.Ajustesenlosgastos,ascomosubidasde
impuestos,estnsiendolasdecisionespolticasmsfrecuentesparaconseguiresteobjetivo.
Sin embargo, en este artculo, hablaremos de una nueva tcnica de presupuestacin que
puede llevar a menores gastos sin necesidad de reducir la cantidad y calidad de servicios
prestados por la Administracin Pblica, al eliminarse los servicios ineficaces y estructuras
orgnicas inadecuadas. Una nueva forma de entender el presupuesto puede ser un medio
indicadoparaalcanzarelobjetivodeconsolidacinfiscalyparaejercerunmejorcontrolsobre
las cuentas pblicas, puesto que el presupuesto es la base sobre la que cualquier poltica
presupuestaria se constituye. Es aqu cuando abrimos la puerta a una nueva teora
presupuestaria:elPresupuestoBaseCero(PBC).
ExistenmultituddedefinicionesdelPBC,aunqueladePeterSarant,exdirectordeAnlisisde
Gestin en la Comisin de la Administracin Pblica durante el Gobierno de Carter, es muy
completa ya que puede aplicarse a cualquier sector, tanto pblico como privado. Dicha

definicin es la siguiente: El PBC es un mtodo que completa y enlaza los procesos de


planificacin,presupuestacinyrevisin.Identificamtodosalternativosyeficientesdeempleo
de los recursos limitados en la consecucin efectiva de los objetivos seleccionados. Es un
enfoque flexible de la gestin que suministra una base fiable para reasignar los recursos,
mediantelarevisinyjustificacinsistemticadelosnivelesdefinanciacinyejecucindelos
programascorrientes.Enotraspalabras,consisteenunmtodopresupuestarioenquecada
ao se empieza de nuevo en la elaboracin del presupuesto y requiere que cada unidad
decisoriajustifiquecondetallelatotalidaddesusnecesidadespresupuestariaspartiendodel
primer euro, debiendo demostrar el porqu debe establecerse su presupuesto y si es
verdaderamenterentable.
Pyhrr 1 ,creadordeestatcnicapresupuestaria,lodefinien1970comounprocesooperativo
de planificacin y presupuesto que exige a cada administrador justificar detalladamente la
totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio (base cero). De esta manera,
cada unidad gestora debe explicar la existencia de cada uno de los gastos, mediante la
agrupacin de todas las actividades a realizar en paquetes de decisin, las cuales sern
evaluadasypriorizadastalycomoveremosmsadelanteenesteartculo.Lasconsecuencias
deestadefinicinson:

Elniveldegastodecadaunadelasactividadesdeberestardebidamentejustificado
y,enningncaso,podrserexplicadoporelniveldegastodeejerciciosanteriores.
Paralapresupuestacinenbasecero,esmsrelevanteanalizaraspectostalescomoel
por qu se tienen que realizar determinados gastos y si la forma en que se estn
empleandolosrecursoseslaadecuada,porencimadelniveldegastoarealizar.
Gracias al establecimiento de los llamados paquetes de decisin, aumentan las
probabilidadesdedescubririntentosdefraudeenlaelaboracindelospresupuestos,
comoconsecuenciadelexhaustivoanlisisllevadoacaboenlosmismos.
La asignacin de recursos a cada actividad, se realizar mediante una priorizacin
previadelasmismasclaramentedetallada.

El artculo est dividido en tres bloques: en primer lugar abordaremos cmo se origin esta
tcnica presupuestaria, a continuacin detallaremos el procedimiento de elaboracin de la
mismayfinalmenteanalizaremosunestudiosobrelasfortalezasydebilidadesquepresenta.

2 Orgenes del Presupuesto Base Cero

Comoalternativaparamejorarelmtodopresupuestarionace en1970el PresupuestoBase


Cero o ZBB (Zero Base Budgeting), cuando su creador, Peter A. Pyhrr, lo aplic en su propia
empresa, Texas Instruments Inc. 2 , una multinacional de electrnica aplicada. Un posterior
artculodePyhrrpublicadoen1970enlaHarvardBusinessReview,acercadedichomtodo,
convencialentoncesGobernadordelEstadodeGeorgiayposteriorPresidentedelosEstados
Unidos,JimmyCarter,delasventajasqueestemtodopresenta,talescomolamejoradela
eficienciayeficaciaenelusodelosrecursospblicos.Amediadosde1971,secomenzconla
implantacindedichatcnicaendiversasempresasprivadas 3 yenlosPresupuestosGenerales
delEstadodeGeorgiabajoladireccindePeterA.Pyhrr,quefuecontratadocomoasesorde
la Oficina de Presupuesto de dicho Estado. La puesta en prctica de la nueva tcnica

Pyhrr,P.A.:ZeroBaseBudgeting,enHarvardBusinessReview,1970.
EnTexasInstrumentsseconsiguieronlossiguientesbeneficios:(1)Mayorparticipacindelosnivelesmsbajosdeladireccin;
(2)Mayoreficienciaalasignarrecursos;(3)Jerarquizacindelosgastos,demodoqueunareduccindelpresupuestosolamente
requirilarevisindelosgastosmarginales;(4)Conocimientomayordeloscostesdelasdistintasactividades.
3
1971Comienzanaadoptarlo:Boeing,Xerox,InternationalHarvester,EasternAirlines,Rockwell,Westinghouse,ydiversas
empresaselctricasytelefnicas.
2

presupuestariahizoqueseahorraran55millonesdedlaresenelEstadodeGeorgiasinque
hubiera una disminucin significativa en la calidad de los servicios pblicos provistos. Segn
palabrasdeCarter,dichareduccinseconsiguigraciasalasventajasqueesteprocedimiento
ofrece,yaqueelPresupuestoBaseCero,obligaacadaagenciadelGobiernoaidentificarlas
funciones que realiza, as como a determinar el personal que emplea y el costo para los
contribuyentesdeldesarrollodedichasfunciones()mediantelapeticindecadaresponsable
de una unidad administrativa a sus subordinados de examinar detenidamente qu pueden
hacer con menos dinero que en el momento actual, el Presupuesto Base Cero impulsa la
bsqueda de caminos ms eficientes para realizar el trabajo () requiriendo claras
descripciones de los resultados esperados por cada dlar gastado, el Presupuesto Base Cero
posibilita la evaluacin del comportamiento de una agencia frente a su presupuesto 4 . Se
calculaqueen1978,unas800compaasamericanasutilizabanelPBCyqueunnmerodiez
vecesmayorconsiderabalaposibilidaddeaplicarlo.Deestamanera,elPresupuestoBaseCero
comenz siendo propuesto en la empresa privada para luego tambin aplicarse en el sector
pblico 5 .
Sinembargo,estefueelcomienzodelnomuylargocaminodelPresupuestoBaseCerodentro
de la Administracin norteamericana. La primera consecuencia del establecimiento del
Presupuesto Base Cero, tal y como lo entendi la Administracin de Carter, fue la excesiva
cargadetrabajoburocrtico,crendoseuninmensovolumendepapeleoquesobrepasalos
directivos pblicos. En palabras de R. Anthony, famoso contable y economista
norteamericano 6 , la gran cuanta de paquetes de decisin no es manejable. En el
presupuestodelEstadodeGeorgia,porejemplo,sepresentarononcemilpaquetesdedecisin.
SielGobernadorhubieradedicadocuatrohorasdiariasdurantedosmeses,hubieradispuesto
slodeunminutoparacadapaquete,tiempoinsuficienteparaleerlosinanalizarsusmritos.
Si hubiera delegado su trabajo, toda la idea de comparacin de prioridades quedara
comprometida. Pese a que el Presupuesto Base Cero fue presentado por la Administracin
norteamericanacomounnuevomtodopresupuestario,enrealidadfueunaestrategiadela
OficinadeGestinyPresupuestosdelPresidente,paraquelosdiferentesorganismospblicos
de los Estados Unidos, presentaran explcitamente propuestas de reducciones de gastos. De
estamanera,alsegundoaodeimplantacindeestatcnicaenlaAdministracinCentral,se
abandonsuuso,nosiendoasparaelcasodelasAdministracionesLocalesque,enladcada
de los setenta, expandieron la utilizacin de tcnicas como el Presupuesto Base Cero o por
Programas, aunque a finales de los ochenta, minoraron su uso. Adems, desde el punto de
vistadelsectorprivado,losresultadosnofuerontanpatentescomoseesperaba.SegnTaylor
Graeme, esta tcnica se utiliz en la empresa privada con cierto xito nicamente para el
Presupuestodelosgastosgenerales 7 .
Canad tambin intent seguir el ejemplo norteamericano adoptando esta nueva tcnica de
planificacin, gestin y control del presupuesto. Desafortunadamente, la experiencia
canadiense fue paralela a la de Amrica del Norte: entusiasmo inicial, seguido de una
burocraciaexcesiva,desilusiny,finalmenteinevitabledesaparicin.
En Amrica Latina, tambin podemos encontrar intentos de aplicacin del Presupuesto Base
Cero, aunque no fueron muy satisfactorios, como fue el caso de Mxico, donde dicho
mecanismo no lleg a consolidarse debido a que, en ese momento, no fue posible
implementarlo por completo ya que no se dispona de una infraestructura administrativa

DiscursodelGobernadorJimmyCarterenlapresentacindelPresupuestodelEstadodeGeorgiaalaSesinConjuntadela
AsambleaGeneraldel13deenerode1972.
5
ElPBCfueimplantadoenlossiguientesEstados:Arkansas,California,Idaho,Illinois,Missouri,Montana,NewJersey,Rhode
Island,Tennessee,TexasyGeorgia.
6
RobertAnthony,detractordelPresupuestoBaseCero,afirmabaqueesunfraude,argumentandoquesilaempresallevauna
contabilidadanalticaquelepermiteajustarcostesaobjetivos,tendrunarmamsquesuficienteparacontrolarsusgastos.
7
TaylorGraeme(1977):IntroductiontoZeroBaseBudgeting,TheBureaucrat,vol.6.

adecuada 8 .Uncasomsexitosofueelargentinoque,enelsegundosemestrede1982,tuvola
primeraexperienciaenmateriadeimplantacindelPresupuestoBaseCeroenlaprovinciade
BuenosAires,conelpropsitodemejorarlasdecisionesenmateriadeasignacindegastos.
Laexperienciafuesatisfactoria,cumplindoseconlosobjetivosquehabansidoestablecidos.
Dentro de la Administracin espaola, tambin encontramos intentos de implantacin del
Presupuesto Base Cero. El Consejo de Ministros aprob en mayo de 1979, dentro de las
directrices de poltica presupuestaria del ejercicio 1980, la adopcin de Medidas de
Racionalizacin y Limitacin del Gasto Pblico, que fueron incluidas en el Programa a Medio
Plazo para la Economa Espaola. En dicho Programa se intent implantar el uso del
Presupuesto por Programas y una introduccin gradual del Presupuesto Base Cero, cuyo
objetivo final era la revisin anual de la totalidad de los gastos propuestos y no slo los
adicionales de cada ao. Posteriormente, la Orden de la Presidencia de Gobierno de 4 de
febrerode1980,sobreRevisinyEvaluacindelosProgramasdeGastodelosDepartamentos
MinisterialesysusOrganismosAutnomos,implementlaevaluacindelaeficienciayeficacia
enlagestindelosprogramas,estableciendounaimplantacingradualenelpresupuestode
1981 del 25% de los gastos totales del presupuesto anterior para cada Departamento,
incluyendo tambin los Organismos Autnomos. Sin embargo, el resultado de la experiencia
nofuemuypositivoalnopodererradicarelincrementodelosgastos.AutorescomoBarea 9 ,
sealan que la propia organizacin y gerencia de la Administracin Pblica, son parte de la
causadelanoeficienciadelSectorPblico,aloqueaadeladebilidaddelasCortesGenerales
enelprocesodeelaboracindelPresupuesto,tantoenlaaprobacindelosgastoscomoenel
controldelosmismos.Adicionalmente,en1996seestablecieronaspectosfundamentalesdel
Presupuesto Base Cero para la elaboracin del Presupuesto de dicho ao, entre los que
destacan:lavaloracindelautilidaddelosprogramaspresupuestariosvigentes;ladefinicin
del coste mnimo asociado a cada programa seleccionado; y finalmente, hallar el coste de
oportunidad de mantener o suprimir determinados programas, teniendo en cuenta en todo
caso,elnivelmnimoderealizacinpordebajodelcualnoselograranlosnivelesbsicosde
prestacin y calidad de servicios pblicos, necesarios para la consecucin de los objetivos
previstosparaeseao.

3 Base terica del Presupuesto Base Cero


Elprocesopresupuestarioesdevitalimportanciayaqueeslabasesobrelaqueseasientanlos
resultados obtenidos. Sin embargo, para que el establecimiento del Presupuesto Base Cero
funcioneconxito,sehandedardoscondicionesprevias:Enprimerlugar,elcentrodirectivo
ha de estar en estrecha colaboracin con los responsables de los centros gestores y, en
segundo lugar, es preciso un sistema de informacin adecuado que compatibilice la
contabilidadpresupuestariaconlapatrimonialyanaltica.
El proceso de elaboracin del Presupuesto Base Cero, consta de las siguientes fases
secuenciales:
a) Identificacin de objetivos. El primer paso en la elaboracin del Presupuesto Base
Cero, es el establecimiento de los objetivos que los gestores de todos los niveles
debernalcanzar,siendostosdeclaracionesexplcitasderesultadosalograr.Eneste
sentido, es necesaria la definicin tanto de objetivos a largo como a corto plazo.
Adicionalmente, se deben establecer indicadores clave para medir la consecucin de
resultados.

RubnVilchisMelgarejo(1979).RevistaPRAXISnmero22delInstitutoNacionaldeAdministracinPblica,Mxico.
Barea,J.(1994).Reflexionessobrecmoreducireldficitpblico.MonografasHPblicaEspaola.


b) Identificacindeunidadesdedecisin.Sedebenestablecerunidadesdedecisinaun
nivelquenoseaexcesivamentebajo,comoparanoocultarinformacinalosgestores
de ms alto nivel, ni un nivel excesivamente alto, que genere una carga excesiva de
trabajoburocrtico.
c) Preparacin de paquetes de decisin. Los paquetes de decisin quedan definidos
como aquellos documentos justificativos que incluyen la informacin necesaria para
que los gestores puedan emitir juicios sobre los niveles de programas o actividades y
los recursos necesarios 10 . Esta informacin incluye los objetivos que se pretender
conseguir, los medios alternativos para alcanzarlos, la identificacin de diferentes
nivelesdefinanciacin,actividadogestin,lasventajasquepresentacadaprogramay
lasconsecuenciasencasodenollevarlosacabo.Asimismo,lospaquetesdedecisin,
tambin pueden ser definidos como documento que identifica una actividad o una
operacindeformaconcreta,demodotalquepermitaunaevaluacinycomparacin
conotrasactividadesporpartedesusresponsables 11 .
d) Ordenacin de paquetes de decisin. El proceso comienza cuando las unidades de
gestininferioresordenanoclasificansuscorrespondientespaquetesdedecisin.A
continuacinelgestorinmediatamentesuperior,revisayconsolidalospaquetesquele
llegan en una nueva ordenacin. El proceso se reitera hasta llegar a los gestores de
msaltonivel,quereordenanlospaquetesydecidensobrelosprogramasprioritarios
aimplantar.
e) Revisin a los niveles ms altos. Los niveles superiores pueden revisar, suprimir,
incrementaroreordenarlasclasificacionespropuestasporlosgestoressubordinados.
As,todoslosprogramasseidentificanenbloquesdedecisin,siendoevaluadosypriorizados
enordendeimportanciaconelfindedecidirsuaprobacin.Deestamanera,elZBBtratade
reevaluar cada ao todos los programas y gastos en trminos de costebeneficio y no est
basadoenelpresupuestodelaopasado;envezdeeso,laideaeseliminarlosprogramasque
hayanquedadoobsoletos.

Elaboracinpropia.

4 Fortalezas y debilidades del Presupuesto Base Cero


Las experiencias vividas en cuanto a la implantacin del Presupuesto Base Cero, tanto en la
administracinpblicacomoenlaempresaprivada,nosllevanasealarlospuntosfuertesy
dbilesdedichatcnicapresupuestaria,tantoparasumejoracomoparaserconscientesdelas
limitacionesylosbeneficiosquepuedeaportar.
Puedendestacarselassiguientesventajasdelusodelpresupuestobasecero:
La tcnica de presupuestacin en base cero, permite la identificacin, evaluacin y
justificacindecadaunadelasactividadesplanteadas,teniendoencuentalosniveles
mnimos de coste, medios y esfuerzo de cada unidad necesarios para realizar cada

10

R.Beneyto,Luis;PalaciosRodrigo,Jess;ArgelloReguera,Ceferino;ElPresupuestoBaseCero.Pg.258.
DefinicindepaquetededecisinporFranciscoJavierPalomIzquierdo(ProfesortitulardelaEscueladeAdministraciny
DireccindeEmpresasdeBarcelonaE.S.A.D.EyDirectorGeneraldeOrganizacinyDesarrolloempresarialO.D.E.).

11

actividad. Es por ello, que permite encontrar gastos de programas obsoletos


incorporadosenlospresupuestosporpurarepeticiny,consecuentemente,proceder
asueliminacin,ascomodepartidasmenosproductivas,queseponendemanifiesto
mediante los procesos de anlisis y priorizacin de actividades, propios del
PresupuestoBaseCero.Deestamanera,dichomtodopresupuestario,lograerradicar
el incrementalismo en los gastos de manera mecnica asociado a otras tcnicas
presupuestarias,altenerquejustificarlanecesidadyrelevanciadecadapartida.
Ofrecemayorinformacinparalatomadedecisiones.Unaspectonegativocorriente
enlaempresatantopblicacomoprivada,esladuplicidaddeesfuerzos,debidoaque
una gestin carente de informacin, da pie en muchas ocasiones a que dos rganos
diferentes realicen tareas similares, lo que conlleva a un derroche de tiempo y
recursos. El Presupuesto Base Cero, al estudiar detalladamente cada una de las
actividades que se desarrollan dentro de la empresa de abajoarriba, ofrece la
informacinadecuadaparaevitarquesecometandichoserrores.
Mayor eficiencia de los recursos utilizados por el sector pblico. No se centra
nicamente en cunto se debe gastar, sino en porqu se debe gastar y cul es la
alternativamejor.
Permiteunirelprocesodeplanificacinconelpresupuestoanual.Enlaelaboracinde
dicho Presupuesto, el primer paso es el establecimiento de los objetivos a seguir, a
partirdeloscualesseestructuratodoelpresupuesto.Deestaforma,sonlosobjetivos
los que dan pie al nivel de gasto y no los gastos los que finalmente describen los
objetivos. El presupuesto vuelve a convertirse as, en el medio para alcanzar los
objetivos.
Permite una mayor participacin en el proceso presupuestario y un mejor
conocimiento en cuanto al destino de los recursos, por parte de las unidades de
gestininferiores.Latcnicadepresupuestacinenbasecero,mejoraelconocimiento
delosparticipantesenelproceso,yaquesecentraenactividadesdeldaadadelos
mismos.
Como todas las unidades participan en el proceso de elaboracin presupuestario, se
consigueunmayorespritudeunidadycoordinacin,querepercuteafavordelbien
de toda la entidad. Al ser cada partida presupuestaria de utilidad, cada unidad de
accin y gestin siente que su trabajo es necesario para el funcionamiento de la
organizacin,loquelomotivayhacequesuaportacinnoquedeobsoleta.Adems,
losgerentespuedenservaloradosporlasmetasybeneficiosqueseestablecenensus
paquetes, lo que les sirve de gua a los propios trabajadores y de mtodo de
evaluacindesutrabajoalaentidad.
Sinembargo,almismotiempo,alsistemadepresupuestacinenbasecero,lesonatribuidas
ciertas crticas como consecuencia de experiencias pasadas, entre las que cabe destacar las
siguientes:
Ladificultaddeimplementarlo,puestoquesuplanotericoesbrillante,mientrasque
su realizacin emprica requiere de un desarrollo ms profundo para poder llegar a
establecerlo como instrumento de uso en los presupuestos generales de cualquier
estado.
Sielpresupuestoactualdependemuchodeldeaosanterioresoesmuyrgido(por
ejemplo,laspensiones)elPBCespocoefectivoenlareduccindelgasto.Existeuna
importantecreenciaenlaexistenciadepartidasdegastoinevitables,consideradoen
torno al 80%, lo que es cierto a niveles agregados pero no es correcto expandir al
conjuntodetodalaAdministracin,yaquehaypartidasquerequerirn,dependiendo

delasituacineconmica,deunporcentajemayoraese80%talycomolossubsidios
pordesempleo,yotraspartidasquerequerirnmenosdeun10%porejemplo,yaque
tendrncasicumplidoelobjetivoinicial.
Ensuelaboracinsenecesitagrancantidaddetiempoydepapeleo,loquesuponeun
alto coste derivado de los procesos de anlisis, priorizacin, clasificacin que
caracterizan a esta tcnica presupuestaria. Debido al gran nmero de rganos
implicadosensuelaboracin,talescomoMinisteriodeEconomayHacienda,Oficinas
presupuestarias y Centros Gestores, se consume una gran cantidad de tiempo,
esfuerzo y papeleo, lo que supone una importante limitacin con respecto otros
procedimientospresupuestarios.
Laestructuradelsectorpblicoesunagranrestriccinparasuempleoenestesector
(porejemplo,laspresionespolticaspormantenersustatusquo,elconstantecambio
de los dirigentes polticos, la falta de informacin interna dentro del sector pblico,
etc.).Otradebilidadqueseatribuyealprocedimientoyquesupusounimpedimento
para implantar con xito esta tcnica, fue el considerar que los centros gestores
tuvieranlacapacidadnecesariaparagestionarelgastodelosdistintosdepartamentos
de una forma estratgica y en trminos de base cero, cuando en realidad dicha
capacidaddegestinerabastantelimitada.
UnadelasprincipaleslimitacionesquelaexperienciaenlaaplicacindelPresupuesto
BaseCeroenlaAdministracinnorteamericanaha puestodemanifiesto,segnJuan
Antonio Garde Roca y Eduardo Zapico Goi 12 , fue el tratar a dicho mtodo
presupuestario como un proceso neutro y mecnico, sin prestar atencin a los
aspectosculturalesysocialesquederivarondesuaplicacin.Fueunerrorcreerque,la
introduccin de un nuevo procedimiento presupuestario, modificara de manera
automtica los comportamientos de los administradores y de sus estilos de gasto,
siendo sta una de las razones principales que explicaran el fracaso de su
implantacin en los aos setenta en la Administracin Central norteamericana y que
obstaculizaransudesarrolloenlasAdministracionesLocales.Sinembargo,lasiguiente
dcada no dio tanta prioridad al mtodo sino a la modificacin de los
comportamientos del gasto, dando mayor importancia a que los agentes encargados
delaelaboracindelpresupuestoestuvieranmscomprometidosconlaobtencinde
unresultadoacambiodelgastorealizado,siendomsconscientesdeestamanera,del
coste de las actividades realizadas. Para ello, fue necesario el establecimiento de
sistemasdeinformacinycontrol,mayorcapacidaddegestin,omayornegociacin
dentro de los departamentos, eliminando los conflictos internos que se pudieran
producir.
Larevisinanualenbasecerodetodoslosprograma,generainconvenientes,comolos
sealados por Charles Schultze, que afirmaba que los costes polticos de
oportunidad derivados de pretender demasiados cambios fundamentales de una sola
vez,laescasezdeanalistascapacesdeproporcionarlosnecesariosestudiosbsicosyla
escasezderecursosnecesariosparaadoptardecisionesaaltonivel.
Por ltimo y no por ello menos importante, una de las dificultades a las que se
enfrenta dicha tcnica y, que le supone una barrera al desarrollo de la misma, es la
falta de credibilidad con que se encuentra este mtodo presupuestario por parte de
los encargados de su desarrollo. Para conseguir implantar el Presupuesto Base Cero
con xito, es necesario superar la desconfianza que todava an se manifiesta,
medianteincentivosquemodifiquenelcomportamientoyculturadelosparticipantes
enelmismo.

12

Presupuestoenbasecerolimitado.IEF

Conclusin
ElmomentoeconmicoactualqueviveEspaarequieredemedidasdecontencindelgastoe
incrementodelosingresos,parahacerfrentealosrequisitosdeconsolidacinfiscalimpuestos
por Europa que, aunque suponen un gran esfuerzo a priori, harn posible en un futuro
prximouncrecimientosostenibledelaeconomadenuestropasylaconsecuentecreacin
de empleo. En el artculo hemos estudiado un mtodo presupuestario, el Presupuesto Base
Cero,quesepresentacomounaalternativaeficientedeasignacindelosrecursospblicos,
sintenerqueincurrirendeterminadosajustesengastosquesuponenungranesfuerzoparala
poblacin, al eliminar aquellas partidas que han quedado obsoletas, financiando programas
que no se ajustan a las necesidades actuales de los ciudadanos. Su gran valor reside en la
racionalidadyobjetividadconlasqueseprocedealaasignacindelosrecursospblicos.La
jerarquizacindelospaquetesdedecisinimplcitaenestesistemapresupuestario,permitela
priorizacin de las partidas segn su relevancia, por lo que, finalmente, el dinero pblico se
destinaraactividadesmsnecesarias.Suimplementacinpermitiraevitardespilfarrosenlas
arcas pblicas, reduciendo as el dficit pblico, tanto desde el lado de los gastos, como a
travs de la presin fiscal para financiar los mismos, aspecto clave para lograr cumplir los
compromisos de dficit pactados con Europa, sin requerir de esfuerzos adicionales de ajuste
presupuestario.Estomismo,mejoraraasuvezlavaloracinquelosciudadanosleotorganal
Sector Pblico, creyendo ms en la eficiencia de sus actuaciones, al asegurar que el dinero
pblicoesutilizadodeformaadecuada.
Sin embargo, tal y como hemos visto a lo largo del artculo, dicho mtodo presenta
inconvenientes,comosudifcilimplantacinporelexcesivopapeleoqueconlleva,osuescasa
credibilidad,derivada,entreotras,deunanteriorintentodeaplicacinparcialdelmismoen
nuestro pas que no obtuvo el xito esperado. Sin embargo, no debemos dejar de lado que
tambin ha habido ejemplos de xito en su implementacin, como es el caso del Estado de
Georgia, en el que se lograron ahorrar 55 millones de dlares sin minorar la calidad de los
servicios prestados por la funcin pblica. La fundamentacin terica del Presupuesto Base
Cero, es completamente razonable y ste es el momento preciso para su aplicacin, ya que
Espaadebehacerfrenteaunfuerteajusteensuscuentaspblicasenlosprximosdosaos.
Adems, el conocimiento derivado de experiencias pasadas puede ayudar a superar las
deficienciasdelmtodo,facilitndosedeestamanerasuxito.
Creemosquelasventajassuperanalosinconvenientesy,esporello,porloquedefendemos
suaplicacindemaneraprioritaria,yaquemejoraramuchasdelasineficienciaspresentesen
elSectorPblicoaltiempoqueseayudaraalcumplimientodelosobjetivosdedficit,atodos
losnivelesdelasAdministracinPblica,tantoelEstado,comolasComunidadesAutnomasy
Corporaciones Locales. Contribuira, tambin , a dar una imagen de confianza de las cuentas
pblicasespaolasydelapropiaEspaaenelexterior.FundamentalmenteenEuropa.

Bibliografa

A. MILES, JEROME, Los fundamentos de la presupuestacin y el Presupuesto Base


Cero, Artculo de revista del Instituto de Estudios Fiscales, 1983.
BARCEL RICO-AVELL, GABRIEL, El Presupuesto Base Cero: su implantacin en la
Administracin norteamericana, Artculo de revista del Instituto de Estudios
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