MAKALAH ADMINISTRASI DAN KEBIJAKAN KESEHATAN

ILMU ADMINISTRASI

OLEH :
KELOMPOK IV
KELAS ALIH JENIS B1
WINDA WAHYUNI PUTRI

101311123006

INDAH RATNASARI

101311123016

RENITA DIAH PARAMITA

101311123026

SHYLVI INDAH TRIYANI

101311123036

ASTI DEWI RAHAYU FITRIANINGSIH

101311123046

EDWINDI REFRESITANINGRUM

101311123056

PUTERI FEBRIANA ARIVANY

101311123066

FAKULTAS KESEHATAN MASYARAKAT

UNIVERSITAS AIRLANGGA
SURABAYA
2013

@ 2012
Hak Cipta ada pada Penulis

KATA PENGANTAR

Dengan mengucapkan syukur Alhamdulillah kehadirat Allah SWT atas

limpahan rahmat dan hidayah-Nya, shalawat serta salam kepada Rasulullah SAW,
sehingga kami dapat menyelesaikan makalah yang berjudul Ilmu Administrasi
dengan tepat waktu. Kami ucapkan terima kasih kepada Dosen Mata Kuliah
Administrasi dan Kebijakan Kesehatan yang telah membimbing kami dalam
penyusunan makalah ini.

Kami menyadari bahwa penyusunan makalah ini jauh dari sempurna dan
terdapat banyak kekurangan. Dengan tangan terbuka dan segala kerendahan hati,
kami mengharapkan masukan berupa kritik dan saran yang bersifat membangun guna
menyempurnakan makalah kami.

Pada akhir kami berharap semoga isi di dalam makalah ini dapat bermanfaat
bagi mahasiswa fakultas kesehatan masyarakat dan bagi semua pihak yang membaca.

Surabaya, Oktober 2013

Penulis

ii

DAFTAR ISI

Halaman Judul ....................................................................................................... i

Kata Pengantar ....................................................................................................... ii
Daftar Isi................................................................................................................ iii
Daftar Gambar ....................................................................................................... v
BAB I Pendahuluan ............................................................................................... 1
1.1 Latar Belakang ................................................................................................ 1
1.2 Rumusan Penulisan ......................................................................................... 2
1.3 Tujuan Penulisan ............................................................................................. 2
1.4 Manfaat Penulisan ........................................................................................... 2
BAB II Tinjauan Pustaka ....................................................................................... 4
2.1 Pengertian Administrasi .................................................................................. 4
2.2 Ruang Lingkup Administrasi ........................................................................... 6
2.2.1 Administrasi Publik (Administrasi Negara) ............................................ 6
2.2.2 Administrasi Bisnis (Administrasi Niaga) .............................................. 8

iii

2.2.3

Perbedaan-Perbedaan Pokok

Antara

Administrasi Publik

dan

Administrasi Bisnis .................................................................................... 13

2.3 Perkembangan Ilmu Administrasi..................................................................... 14
2.3.1 Perkembangan Administrasi Sebagai Seni ....................................... 16
2.3.2 Perkembangan Administrasi Sebagai Ilmu ...................................... 18
2.4 Pemikiran Administrasi dan Manajemen ......................................................... 19
2.5 Persamaan dan Perbedaan Administrator dan Manajer .................................... 25
2.5.1 Persamaan Administrator dan Manajer ............................................ 30
2.5.2 Perbedaan Administrator dan Manajer ............................................. 30
2.6 Birokrasi dan Ruang Lingkup .......................................................................... 28
2.6.1

Pengertian Birokrasi ....................................................................... 32

2.6.2

Ruang Lingkup Birokrasi ................................................................ 35

BAB III Conclusion ............................................................................................... 39

Daftar Pustaka

iv

DAFTAR GAMBAR

Gambar 2.1 Skema Lingkungan Organisasi Niaga.................................................. 11

Gambar 2.2 Skema Kegiatan Public Business Administration ................................ 16
Gambar 3.1 Skema Susunan Organisasi ................................................................. 25

BAB 1
PENDAHULUAN

1.1

Latar Belakang
Pembangunan kesehatan merupakan bagian integral dari pembangunan

nasional. Dalam undang-undang Kesehatan No. 23 Tahun 1992 dinyatakan bahwa

pembangunan kesehatan bertujuan untuk meningkatkan kesadaran, kemauan, dan
kemampuan hidup sehat bagi setiap orang, agar terwujud kesehatan yang optimal
sebagai salah satu unsur kesejahteraan umum dari tujuan pembangunan nasional.
Untuk mencapai tujuan tersebut, diselenggarakan upaya-upaya yang bersifat
menyeluruh, terpadu dan berkesinambungan.
Ilmu kesehatan masyarakat pada hakikatnya adalah menghimpun potensi atau
sumber daya yang ada dalam masyarakat untuk melakukan upaya promotif, preventif,
kuratif, dan rehabilitatif. kegiatan ini untuk meningkatkan partisipasi masyarakat di
bidang pembangunan kesehatan.
Dalam kesehatan masyarakat, diperlukan proses perencanaan hingga
pelaksanaan bahkan evaluasi yang baik. Sehingga diperlukan administrasi yang dapat
mempermudah jalannya program-program yang direncanakan.

1.2

Rumusan Penulisan

1.2.1 Apakah pengertian ilmu administrasi?

1.2.2 Apakah ruang lingkup dalam ilmu administrasi (administrasi bisnis dan
administrasi publik)?
1.2.3 Bagaimana perkembangan ilmu administrasi?
1.2.4 Bagaimana pemikiran administrasi dan manajemen?
1.2.5 Apa persamaan dan perbedaan administrator dan manajer?
1.2.6 Apa pengertian dan ruang lingkup birokrasi?

1.3

Tujuan Penulisan

1.3.1 Memahami pengertian ilmu administrasi

1.3.2 Memahami ruang lingkup dalam ilmu administrasi (administrasi bisnis dan
administrasi publik
1.3.3 Memahami perkembangan ilmu administrasi
1.3.4 Memahami pemikiran administrasi dan manajemen
1.3.5 Memahami persamaan dan perbedaan administrator dan manajer
1.3.6 Memahami pengertian dan ruang lingkup birokrasi

1.4

Manfaat Penulisan

1.4.1 Mahasiswa mampu memahami dan mengaplikasikan ilmu administrasi

1.4.2 Mahasiswa mampu memahami dan mengaplikasikan ruang lingkup dalam
ilmu administrasi (administrasi bisnis dan administrasi publik)?

1.4.3 Mahasiswa mampu memahami dan mengaplikasikan perkembangan ilmu

administrasi
1.4.4 Mahasiswa mampu memahami dan mengaplikasikan pemikiran administrasi
dan manajemen
1.4.5 Mahasiswa mampu memahami dan mengaplikasikan persamaan dan
perbedaan administrator dan manajer
1.4.6 Mahasiswa mampu memahami dan mengaplikasikan pengertian dan ruang
lingkup birokrasi

BAB 2
TINJAUAN PUSTAKA

2.1

Pengertian Administrasi
Administrasi menurut asal katanya berasal dari bahasa latin. ad + ministrae,

ad berarti intensif sedangkan ministrae berarti melayani, membantu, dan memenuhi,

jadi tugas utama seorang adminisatrator/manajer adalah memberikan layanan prima.
Administrae adalah kata kerja sedangkan kata bendanya adalah administration
dan kata sifatnya adalah administratiavus.
Dalam kegiatan sehari-hari untuk istilah administrasi dibagi menjadi 2
pengertian yaitu administrasi dalam pengertian yang sempit adalah suatu pekerjaan
tata usaha dalam kantor dan administrasi dalam pengertian yang luas adalah seluruh
proses kerja sama orang atau lebih dalam mencapai tujuan bersama.

2.1.1 Administrasi Menurut Para Ahli

1.

Leonard D white (1955: P.1) merumuskan sebaagai "administration is a

process comman to all group effort public or provaate, civil or millitaaary,
large scaale or smaall scall" (administrasi adalah suatu proses yang biasanya
terdapat pada semua usaha kelompok baik usaha pemerintah, ataupun swasta,
sipil atau militer baik secara besar-besaran ataupun kecil-kecilaan)

2.

H.A.Simon (1961:P.3) "administration can be defined aas the aactivitiesa if

group cooperating to accomplish common goals" (administrasi dapat

didefenisikan sebagai kegiatan kelompok orang-orang yaang melakukan

kerjasama untuk mencapai tujuan bersama).
3.

Dwoght Waldo (1971:P.20) "administrasi adalah suatu bentuk daya upaya

manusia yang kooperatif yang mempunyai tingkat rasional yang tinggi".

4.

The

Lianag

Gie

(1965:P.5)

"administrasi

adalah

segenap

proses

penyelenggaraaaan dalam segenap usaha kerjasama sekelompok manusia

untuk mencapai tujuan tertentu". defenisi ini mendapat perubahan (1972
:P.a37) yatiu peoses penyelenggaraan diganti dengan rangkaian penaataaan.
kemudian lebih disempurnakan (1977:13) yaitu administraasi adalah segenap
rangkaian kegiatan terhadap pekerjaan pokok yang dilakukan oleh
sekelompok orang dalam kerjasama mencapaai tujuan tertentu.
5.

Wiliaw

H.

Newman

(1963)

Administrasi

adalah

pembimbingan,

kepemimpinan dan pengawasan usaha-usaha suatu kelompok individu kearah

pencapaian tujuan bersama.
Berdasarkan hal tersebut diatas, administrasi adalah proses penyelenggaraan
kerja yang dilakukan bersama-sama untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Administrasi,

baik

dalam

pengertian

luas

maupun

sempit

di

dalam

penyelenggaraannya diwujudkan melalui fungsi manajemen, yang terdiri dari

perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan. Jadi administrasi
adalah penyelenggaraannya, dan manajemen adalah orang yang menyelenggarakan
kerja. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelenggaraan kerja yang dilakukan
secara bersama (kerjasama) untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Ditinjau dari segi perkembangannya, administrasi dapat dibagi atas dua bagian
yaitu administrasi publik dan administrasi privat (administrasi bisnis).

2.2

Ruang Lingkup Administrasi

2.2.1 Administrasi Publik (Administrasi Negara)

Administrasi publik secara singkat dan sederhana dapat didefinisikan sebagai
keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh seluruh aparatur pemerintah dari suatu
negara dalam usaha mencapai tujuan negara. Administrasi publik adalah mesin untuk
pelaksanaan secara umum penyelenggaraan negara yang dipahami oleh para wakil
rakyat. Pemerintah sebagai pemegang kepercayaan publik akan menggunakannya
untuk kepentingan umum dan tidak untuk kepentingan tertentu secara pribadi atau
kelompok. Administrasi publik berarti administrasi pada organisasi yang bersifat
publik, artinya kenegaraan atau antar negara.
Secara teoritis ilmu administrasi terbagi menjadi dua, yaitu ilmu administrasi
publik murni dan ilmu administrasi terapan. Ilmu administrasi publik murni
mengembangkan teori yang berlaku secara universal diseluruh dunia sedangkan ilmu
administrasi terapan yang mengembangkan ajaran yang tidak bersifat universal.
Hukum administrasi negara sangat penting, artinya suatu perbuatan dan
keputusan yang diambil oleh para pejabat administrasi negara harus berdasarkan
hukum administrasi negara. Hukum administrasi negara terdiri atas:

1.

Hukum yang mengatur seluk beluk (wewenang, organisasi, aktivitas-aktivitas,

personil, keuangan, materiil, dan peradilan administratif) administrasi negara
yang disebut hukum administrasi negara heteronom.

2.

Hukum yang diciptakan oleh administrasi negara sendiri melalui peraturan

pemerintah, keputusan presiden, menteri, direktur jenderal, peraturan daerah
tingkat I dan II, gubernur, bupati, camat, kepala dinas dan sebagainya, yang
kemudian disebut hukum administrasi negara otonom.
Meskipun

telah

dikatakan

bahwa

pembagian

administrasi

menjadi

administrasi publik dan administrasi privat, namun sebagian besar kegiatan dalam
bidang administrasi privat dilakukan oleh sektor keniagaan. Maka untuk
mempermudah klasifikasi di atas, klasifikasi yang lebih sering terlihat adalah
administrasi publik dan administrasi bisnis tanpa melupakan bahwa pembagian yang
lebih tepat adalah antara administrasi publik dan administrasi privat. Namun karena
administrasi bisnis yang sangat menonjol dalam beberapa waktu terakhir ini, maka
administrasi bisnis dapat didefinisikan sebagai keseluruhan kegiatan mulai dari
produksi barang dan jasa sampai tibanya barang dan jasa tersebut di tangan
konsumen.
Dalam dunia keniagaan sekarang ini dikenal dua macam pokok industri yaitu
industri yang menghasilkan barang dan industri yang menghasilkan jasa. Akan tetapi
karena perkembangan administrasi yang sangat dinamis, maka klasifikasi yang sangat
sederhana di atas sudah semakin kompleks. Misalnya, dengan semakin pentingnya

peranan suatu pemerintah dalam meningkatkan taraf hidup seluruh rakyatnya, maka
menjadi suatu hal yang lumrah apabila pemerintah pun turut berkecimpung dalam
kegiatan keniagaan.
Hal ini terbukti dengan adanya public corporations yang meskipun dikuasai
oleh negara namun kegiatan, motif bekerja, dan struktur organisasi secara
keseluruhan bersifat keniagaan. Oleh karena itu, timbul kegiatan yang bersifat public
business administration yang merupakan gabungan antara administrasi publik dan
administrasi privat.

2.2.2. Administrasi Bisnis (Administrasi Niaga)

Adminisistrasi menurut Herbert A. Simon,

Administrative Behaviour:

Administrasi dapat dirumuskan sebagai kelompok kerjasama untuk mencapai tujuan

tertentu.
Menurut Griffin dan Ebert (1996), bisnis adalah sebuah organisasi yang
menyediakan barang dan jasa dengan tujuan untuk mengahasilkan keuntungan.
Dari kedua pengertian tersebut dapat disimpulkan bahwa administrasi bisnis
adalah proses kerjasama mengelola setiap aspek bisnis dengan tujuan untuk mendapat
keuntungan, mempertahankan pertumbuhan dan stabilitas organisasi (perusahaan).
Administrasi bisnis adalah administrasi niaga yang mengejar tercapainya
tujuan yang bersifat keniagaan atau business objectives. Dalam pengertian ini, maka

administrasi niaga tersebut dijalankan oleh setiap manajer di dalam suatu organisasi
niaga. Dalam sektor kesehatan misalnya seperti rumah sakit dan klinik.
a.

Elemen Dasar Administrasi Bisnis

Administrasi bisnis mencakup berbagai persyaratan kerja. Elemen dasar

administrasi bisnis meliputi:

1)

Manajemen keuangan
Manajemen keuangan adalah salah satu fungsi terpenting dalam manajemen

bisnis yang menangani seputar sumber daya dan keuangan untuk kegiatan produksi
suatu perusahaan.

2)

Manajemen sumber daya manusia

Manajemen sumber daya manusia merupakan suatu pengelolaan karyawan

yang berperan sebagai pekerja ahli dalam bidang masing-masing di suatu perusahaan.
Meliputi proses perencanaan kebutuhan sumber daya manusia,termasuk rekrutmen,
seleksi, pelatihan dan pengembangan skill, promosi dan transfer, serta pemberhentian
kerja. Selain itu juga mencakup kesejahteraan dan keselamatan karyawan ,serta
masalah gaji. Manajemen sumber daya manusia adalah bagian dari proses manajemen
yang

berkaitan

dengan

pemeliharaan

hubungan

manusia

dan

menjamin

kesejahteraan fisik karyawan sehingga mereka memberikan kontribusi maksimal

untuk bekerja secara efisien.

3)

Komunikasi
Komunikasi

merupakan kemampuan

individu

atau kelompok

untuk

menyampaikan ide atau perasaan dan dibutuhkan untuk membangkitkan atau

mendapatkan respon dari orang lain sehingga dapat bekerja sama.Pada lingkungan
bisnis, komunikasi merupakan keahlian terapan atau sebuah teknik untuk
mendapatkan kerjasama sehingga sebuah organisasi mampu bekerja secara sinergis.
Manajemen yang baik adalah manajemen yang dapat berkomunikasi dengan
karyawan secara tepat. Hubungan yang baik antara karyawan dan manajemen pun
juga menghasilkan banyak manfaat. Ide-ide baru dari karyawan mengenai solusi dari
masalah yang terjadi di perusahaan akan mudah terselesaikan.

4)

Manajemen teknologi
Manajemen Teknologi diatur dalam disiplin ilmu manajemen yang

memungkinkan organisasi untuk mengelola fundamental teknologi mereka untuk

menciptakan keunggulan kompetitif. Konsep - konsep khas yang digunakan dalam
manajemen teknologi adalah teknologi strategi (logika atau peran teknologi dalam
organisasi), peramalan teknologi (identifikasi teknologi yang relevan mungkin bagi
organisasi, mungkin melalui teknologi kepanduan), teknologi road mapping
(pemetaan teknologi untuk kebutuhan bisnis dan pasar), teknologi portofolio proyek
(satu set proyek yang sedang dikembangkan) dan teknologi portofolio (satu set
teknologi yang digunakan).

10

Peran manajemen teknologi dalam suatu organisasi adalah memahami nilai

teknologi tertentu bagi organisasi. Terus mengembangkan teknologi yang berharga
selama ada nilai bagi pelanggan dan oleh karena itu fungsi manajemen teknologi
dalam sebuah organisasi harus dapat berdebat kapan harus berinvestasi pada
pengembangan teknologi dan kapan harus mundur.
Manajemen Teknologi juga dapat didefinisikan sebagai, desain perencanaan
terpadu, operasi optimasi, dan pengendalian teknologi, proses produk dan jasa,
definisi yang lebih baik akan pengelolaan penggunaan teknologi untuk keuntungan
manusia.
b.

Lingkungan Organisasi Niaga

Tekanan dalam negeri dan tekanan luar negeri mempengaruhi kebijakan

pemerintah. Kebijakan pemerintah, sektor kenegaraan, dan sektor nonkenegaraan

mempengaruhi politik rencana pembangunan aspek kelembagaan. Organisasi niaga
merupakan inti dari bidang usaha. Faktor yang mempengaruhi bidang usaha adalah:
1)

Politik pembangunan aspek-aspek kelembagaan.

2)

Pasaran uang dan modal.

3)

Pasaran tenaga kerja dan manajemen.

4)

Kegiatan perekonomian pada umumnya.

5)

Pengaruh masyarakat, kebudayaan, pendidikan, kebutuhan, pertambahan

penduduk.

6)

Perkembangan prasarana dan teknologi.

11

Dari penjelasan di atas, dapat digambarkan dengan skema di bawah ini:

Tekanan dalam negeri

Sektor
kenegaraan

Kebijakan pemerintah

Politik Rencana
Pembangunan Aspek-aspek

Tekanan luar negeri

Sektor
nonkenegaraan

Kelembagaan

Bidang usaha

Pasaran uang

Pasaran tenaga

dan modal

kerja dan
Organisasi
niaga

Manajemen

Kegiatan-kegiatan

Pengaruh masyarakat,

Perekonomian pada

kebudayaan, pendidikan,

umumnya

kebutuhan, pertambahan
penduduk
Perkembangan prasarana
Dan teknologi
Gambar 2.1 Skema Lingkungan Organisasi Niaga

12

2.2.3. Perbedaan-Perbedaan

Pokok

Antara

Administrasi

Publik

dan

Administrasi Bisnis
Sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan, ilmu administrasi mempunyai
sekelompok prinsip, rumus, dan dalil yang bersifat universal. Telah terlihat pula
bahwa dalam proses penerapan prinsip, rumus, dan dalil itu, faktor ekologis harus
selalu diperhitungkan. Sehingga penerapan diatas harus didasarkan pada pendekatan
adaptasi agar bisa menghasilkan hasil yang diharapkan. Karena prinsip, rumus, dan
dalil yang universal, maka pada hakikatnya tidak ada perbedaan yang hakiki pada
penerapan prinsip, rumus, dan dalil tersebut dalam kegiatan sehari-hari.
Dengan kata lain, prinsip, rumus, dan dalil yang sama berlaku bagi
administrasi publik dan administrasi bisnis bahkan juga digunakan untuk bidang
adminstrasi yang lain seperti administrasi di bidang militer, organisasi keagamaan,
sosial maupun internasional. Meskipun demikian, dalam perwujudan nyata, terdapat
perbedaan-perbedaan dalam prinsip, rumus, dan dalil administrasi itu jika diterapkan
di bidang kenegaraan/publik dan jika diterapkan di bidang keniagaan/bisnis.
Faktor yang menyebabkan adanya perbedaan-perbedaan itu adalah:
1.

Faktor Tujuan
Administrasi publik bertujuan untuk meningkatkan kemakmuran seluruh

rakyat. Terlepas dari sistem politik dan perekonomian yang dianut oleh suatu negara,
semua negara modern mengatakan bahwa negara itu adalah welfare state.

13

Administrasi bisnis bertujuan mengusahakan keabadian dalam kelangsungan

organisasi yang dimungkinkan oleh adanya akumulasi modal, penambahan investasi,
diversifikasi produk yang dihasilkan, dan perolehan keuntungan yang lebih wajar.

2.

Faktor Motif
Administrasi publik dalam proses pelaksanaan kegiatannya bermotifkan

pemberian servis atau pelayanan yang seefisien, seekonomis dan seefektif mungkin
kepada setiap warga negara yang harus dilayaninya. Pemberian pelayanan yang
efisien, efektif, dan ekonomis tersebut merupakan conditio sine qua non
administration. Karena seperti yang telah dikatakan bahwa tujuan yang hendak
dicapai oleh negara tidak terbatas, sedangkan alat pemenuhan kebutuhan tersebut
sangat terbatas. Karenanya input (sumber-sumber) yang dipergunakan harus
diupayakan agar seminimal mungkin dengan menghasilkan output (hasil) yang
semaksimal mungkin.
Administrasi bisnis dalam operasinya bermotifkan keuntungan yang wajar
atas modal yang telah ditanam karena keuntungan yang wajar itu berarti bahwa:
a.

Organisasi niaga itu berhasil memuaskan sebagian kebutuhan konsumennya.

b.

Berhasil memberikan pembagian yang memuaskan kepada kaum pemilik

modal yang ditanam di dalam organisasi.

c.

Memungkinkan reinvestasi modal demi perluasan usaha dan diversifikasi

produk dan yang terpenting.

d.

Lebih menjamin kelangsungan hidup organisasi.

14

3.

Sifat Pelayanan
Administrasi publik berarti aparatur pemerintah berkewajiban melayani semua

warga negara dengan perlakuan yang sama karena warga negara itu di mata hukum
memiliki kedudukan yang sama. Oleh karenanya harus diberi pelayanan dengan sifat
yang sama pula. Hal ini sangat penting karena dalam abad modern sekarang ini
pemerintah beserta seluruh personalia aparaturnya adalah abdi kepada rakyat.
Administrasi bisnis dalam pemberian pelayanannya sering membedakan sifat
servis yang diberikan, karena motifnya untuk mencari keuntungan. Perbedaan sifat
pelayanan itu bisa didasarkan kepada tingkat daya beli pelanggan, tingkat keuntungan
yang diduga akan diperoleh dari pelanggan tersebut. Meskipun dalam dunia
perniagaan, berlaku perumpamaan bahwa pelanggan adalah raja, tetapi raja yang
dipandang kecil masih dibedakan dengan raja yang dianggap besar.

4.
a.

Wilayah Yurisdiksi
Administrasi publik mempunyai wilayah kekuasaan yang sama luasnya
dengan wilayah kekuasaan negara.

b.

Administrasi bisnis dalam organisasi bisnis tidak mempunyai wilayah

kekuasaan. Yang dimiliki hanya wilayah operasi yang luasnya dapat sama,
lebih kecil, atau lebih besar dari wilayah kekuasaan negara.

15

5.

Kekuasaan

a.

Administrasi publik memperoleh kekuasaannya dari rakyat melalui lembaga

perwakilan karena dalam suatu negara yang demokratis rakyatlah yang
merupakan sumber dari semua kekuasaan.

b.

Administrasi bisnis jika bisa dikatakan mempunyai kekuasaan, kekuasaan itu

terletak pada besarnya modal, keterampilan (skill) teknis dan managerial yang
dimiliki serta kemampuan untuk memanfaatkan hasil-hasil kemajuan di
bidang teknologi lebih dulu dari kompetitornya.

6.

Orientasi Politik

a.

Adminstrasi publik dan seluruh aparat dan personalianya sebagai abdi dari
rakyat berorientasi politik netral. Artinya sebagai alat pelaksanaan kebijakan
demi kepentingan rakyat. Ia tidak memihak dan berdiri di atas semua
golongan, aliran, dan lapisan (stratification) yang ada di dalam masyarakat.

b.

Administrasi bisnis menjalankan politik pilihannya secara memihak dan

menganut aliran yang dianggapnya akan membantu usaha-usahanya dalam
mengabdikan kehidupan organisasi. Dengan perkataan lain, aliran politik
suatu organisasi bisnis identik dengan orientasi politik sebagian besar pemilik
modal dalam organisasi.

16

7.

Cara Kerja

a.

Pada umunya jalannya proses adminstrasi publik lebih lamban dibandingkan

dengan administrasi bisnis. Kelambanan ini adalah akibat dari pendekatan
legalitas yang dipergunakan oleh administrasi publik yang sifatnya memang
lebih menonjol dibandingkan dengan administrasi bisnis.

b.

Oleh karena dihadapkan kepada kompetisi yang sering bersifat sangat berat
maka dalam proses administrasi bisnis kegiatan-kegiatannya lebih sering
didasarkan kepada pendekatan programatis daripada legalitas. Sebagai akibat
dari kompetisi itu pula, maka sifat inovatif sangat diperlukan oleh administrasi
bisnis. Karena sifat

inovatif itu merupakan cara terpenting untuk

memenangkan persaingan, baik persaingan yang bersifat domestik, regional,

maupun internasional.
Dari penjelasan diatas dapat diketahui bahwa masing-masing administrasi
mempunyai kelebihan dan kekurangan. Misalnya pada administrasi publik yang
terkesan lebih lamban karena mencakup wilayah yang luas serta sistem meskipun
tujuannya hanya untuk melayani rakyat sebaik-baiknya. Begitu juga dengan
administrasi bisnis yang dalam memberikan pelayanan masih sering membedabedakan servis yang diberikan kepada konsumen.
Sekiranya relevan untuk menekankan bahwa perkembangan administrasi
sangat dinamis, misalnya dengan semakin pentingnya peranan suatu pemerintah
dalam meningkatkan taraf hidup seluruh rakyatnya. Maka suatu hal yang umum

17

bahwa pemerintah pun turut berkecimpung dalam kegiatan keniagaan. Hal ini terbukti
dengan adanya berbagai tipe dan bentuk Badan Usaha Milik Negara seperti
Perusahaan Jawatan, Perusahaan Umum, dan perusahaan yang meskipun dikuasai dan
dimiliki oleh negara, namun keseluruhannya bersifat keniagaan.
Karena itu timbul kegiatan yang bersifat public business administration
seperti terlihat dalam Gambar 2 di bawah ini:

Public

Public Business

Business

Administration

Administration

Administration

Gambar 2.2 Skema Kegiatan Public Business Administration

Contoh aplikasi nyata dari administrasi di Fakultas Kesehatan Masyarakat
Universitas Airlangga adalah adanya struktur kepemimpinan dan keanggotaan yang
tugasnya telah ditentukan. Dekanat membentuk beberapa sub bagian guna
pengelompokan kerja, seperti Sub Bagian Mahasiswa, Subbagian Akademik yang
semuanya memiliki tugas masing-masing.

1.3.

Perkembangan Ilmu Administrasi

Sesuatu bisa dianggap sebagai ilmu jika sesuatu tersebut berkembang menjadi

teori, berdasarkan prinsip tertentu, dan dibutuhkan penelitian untuk membuktikan

18

kebenarannya. Dalam pelaksanannya harus disesuaikan dengan kaidah yang

sistematik dan harus bersifat siap uji. Namun seni tidak memerlukan kaidah yang
sistematik. Pelaksanaan administrasi sendiri bisa dikatakan sebagai ilmu dan seni
yang penerapannya tergantung pada situasi yang terjadi.

1.3.1. Perkembangan Administrasi sebagai Seni

Perkembangan administrasi dan manajemen sebagai seni dapat dibagi menjadi
lima fase, yaitu sebagai berikut:
1.

Fase Prasejarah yang berakhir pada tahun 1 M

Pada zaman prasejarah, orang melakukan jual beli dengan cara barter atau

menukar barang. Barter merupakan suatu kerjasama antara dua orang atau lebih untuk
mencapai tujuan yaitu memenuhi kebutuhan, di mana dua orang atau lebih tersebut
sebelumnya telah membuat suatu kesepakatan atau kebijakan di dalamnya tentang
suatu takaran dalam barter.
Jadi, kegiatan barter itu sendiri sesuai dengan pengertian administrasi, yaitu
suatu proses kerjasama antara dua orang atau lebih untuk mencapai suatu tujuan
bersama yang telah ditetapkan sebelumya. Ditinjau dari segi waktu dan tempat, tahap
prasejarah ini dapat dibagi pula menjadi enam tahap perkembangan, yaitu sebagai
berikut:

19

a.

Mesopotamia
Mesopotamia telah menjalankan prinsip administrasi dan manajemen di bidang

pemerintahan, perdagangan, komunikasi, pengangkutan, dan menggunakan logam

sebagai alat tukar menukar, alat ukur dan hitung yang sudah barang tentu
memperlancar perdagangan.
1) Babilonia
Telah diterapkan administrasi dibidang pemerintahan, perdagangan, komunikasi,
dan pengangkutan. Sistem administrasi dibidang teknologi juga telah berhasil dengan
adanya Taman Gantung.
2) Mesir
Sistem desentralisasi dan penggunaan staf penasehat pada 2000 tahun SM,
peninggalan sejarah berupa Piramida yang diperkirakan 100.000 orang selama 20
tahun, pekerjaan ini membutuhkan sistem administrasi yang handal.
3) Cina
Sekitar tahun 1100 SM, Cina telah menyadari perlunya perencanaan,
pengorganisasian, kepemimpinan dan pengawasan. Masyarakat dan pemerintahan
Tiongkok Kuno telah berhasil menciptakan suatu sistem administrasi kepegawaian
yang sangat baik.Demikian baiknya ciptaan tersebut sehingga banyak prinsip
administrasi kepegawaian modern yang terkenal dengan istilah merit system itu,
dipinjam dari prinsip administrasi kepegawaian Tiongkok Kuno.
4) Romawi

20

Pemerintahan romawi yang berhasil memerintah dan menguasai daerah yang luas
dengan berbagi tugas pemerintahan dalam departemen yang disebut Mangitrates yang
dipimpin oleh magistrator dan juga pembagian 100 provinsi.
Pada masa Yunani Kuno sangat berpengaruhi terhadap jalannya proses
administrasi dan manajemen, ialah pengembangan konsep demokrasi.

2.

Fase Sejarah yang berakhir pada tahun 1886

Di Eropa timbul tiga kelompok sarjana, mereka mempunyai pandangan yang

pada garis besarnya sama. Ketiga kelompok ahli tersebut ialah sebagai berikut:
a)

Kaum Kameralist yang terdapat di Jerman dan Austria

b) Kaum Merkantilist di Inggris

c)

Kaum Fisiokrat di Perancis.

Ketiga kelompok ini adalah ahli ekonomi, karena sorotan analisis mereka adalah

pelopor-pelopor manajemen ilmiah. Inti teori-teori mereka ialah perekonomian suatu

negara hanya akan bisa kuat apabila kegiatan administrasi dan manajemen
dilaksanakan dengan sebaik-baiknya.

3.

Zaman Modern yang dimulai dari tahun 1886

Fase selanjutnya dari perkembangan administrasi dan manajemen diberi nama

Zaman Modern yang ditandai oleh lahirnya Gerakan Manajemen Ilmiah yang
dipelopori oleh Frederick W. Taylor di Amerika Serikat. Taylor mulai mengadakan

21

penyelidikan dalam rangka usaha untuk meninggikan efisiensi perusahaan dan

meningkatkan produktivitas para pekerja.
Sebagai ahli pikir, Fayol telah mencari penyebab dari kegagalan perusahaan
dalam mencapai tujuannya. Hasil pemikiran Fayol tertuang dalam buku yang terbit
pada tahun 1916 dengan judul Administration General et Industrelle pada tahun
1930 diterjemahkan dalam Bahasa Inggris dengan judul General and Industrial
Management. Taylor menyoroti para pelaksana dan pimpinan tingkat rendah
sedangkan Fayol menyoroti tingkat atas dalam suatu organisasi.

4.

Zaman Postmodern dimulai dari abad 21

Postmodernitas adalah keadaan atau kondisi menjadi postmodern sebagai reaksi

terhadap apa yang telah terjadi, seperti dalam seni postmodern. Modernitas
didefinisikan sebagai suatu masa atau kondisi longgar yang diidentifikasi dengan Era
Progresif, Revolusi Industri, atau Pencerahan. Dalam filsafat dan teori kritis,
postmodernitas mengacu pada keadaan atau kondisi masyarakat yang dikatakan ada
setelah modernitas.
Administrasi dalam fase ini lebih menekankan pada tenaga kerja yang lebih
fleksibel namun lebih kritis dan menggunakan konsep positif dan tidak terpaku pada
struktur untuk mencapai kemajuan. Yang mengakomodasi konsep kritis dan konsep
positif adalah adanya sistem top down, di mana dari atasan memberi perintah pada
bawahan yang mutlak harus dilaksanakan oleh bawahan, misalnya pada pemerintahan

22

yang otoriter. Selanjutnya, adanya sistem bottom up, di mana dari kalangan pekerja
atau bawahan memberi masukan dan menyampaikan aspirasinya pada atasan,
misalnya pada pemerintahan yang demokrasi.

1.3.2. Perkembangan Administrasi sebagai Ilmu

Perkembangan administrasisebagai ilmu sejak lahirnya sampai sekarang dapat
ditinjau dari lima tahap perkembangan yaitu:
1.

Tahap Survival (1886-1930)

Dalam waktu yang cukup lama, para ahli melakukan spesialisasi dalam bidang

administrasi untuk memperjuangkan diterimanya administrasi sebagai salah satu

cabang ilmu pengetahuan yang berdiri sendiri yang setaraf dengan ilmu pengetahuan
lainnya.
2.

Tahap Konsolidasi dan Penyempurnaan (1930-1945)

Tahap ini dikatakan tahap konsolidasi dan penyempurnaan, karena pada waktu

itu prinsip, dalil serta rumus dari ilmu administrasi lebih disempurnakan sehingga
kebenarannya tidak dapat lagi dibantah.
3.

Tahap Human Relation (1945-1959)

Pada tahun ini perhatian para ahli dibidang administrasi mulai beralih. Yaitu

pada faktor manusia serta hubungan formal dan informal yang mungkin perlu
diciptakan, dibina serta dikembangkan oleh dan antarmanusia pada semua tingkatan
organisasi demi terlaksananya kegiatan yang harus dilaksanakan dalam suasana yang
intim dan harmonis.

23

4.

Tahap Behaviouralisme (1959 hingga sekarang)

Pada tahap ini yang disoroti bukan lagi hanya manusianya sendiri sebagai

makhluk hidup yang mempunyai martabat, kepribadian, tujuan, cita-cita, serta

keinginan yang khas. Tindakan manusia yang merugikan organisasi diteliti dan
diusahakan bagaimana caranya agar tindakan tersebut dapat diubah, sehingga
merupakan tindakan yang menguntungkan organisasi. Tindakan-tindakan yang sudah
ada dan telah menguntungkan organisasi perlu ditingkatkan guna mencapai tujuan
yang lebih efektif, ekonomis, dan efisien.
5.

Tahap Informatika
Hal ini dapat dilihat misalnya dengan tata cara administrasi modern, yaitu

kurangnya fungsi-fungsi dari manusia dalam beberapa bidang tertentu dalam

pelaksanaan administrasi. Tugas-tugas administrasi beralih dari tangan manusia
kepada mesin-mesin terutama kegiatan-kegiatan yang bersifat rutin.
Dengan demikian perlu disadari bahwa peranan manusia dalam proses
administrasi tidak akan berkurang, mungkin yang berubah hanya sifat pekerjaannya.
Fungsi-fungsi seperti pengambilan keputusan, penentuan kebijakan, perencanaan,
pengawasan dan banyak kegiatan lainnya masih tetap dan hanya dapat dijalankan
manusia. Karena mesin tidak dengan sendirinya dapat mengambil suatu keputusan,
kecuali hanya mengemukakan data, dan data mana yang merupakan pegangan dasar
bagi manusia untuk mengambil keputusan.
Perkembangan administrasi di Indonesia sendiri saat ini telah memasuki tahap
perkembangan informatika. Pada tahap ini administrasi ditujukan pada prinsip tata

24

cara administrasi modern atau bisa disebut hand to machine yang berarti pekerjaan
tangan manusia dialihkan ke mesin. Salah satunya adalah dengan sistem kerja
komputer, di mana sebagian besar pekerjaan tangan manusia digantikan atau dibantu
oleh komputer.
Namun tidak semua kegiatan manusia bisa dikerjakan oleh komputer.
Misalnya pekerjaan manusia untuk menentukan tujuan dan membuat kebijakan atau
peraturan dari suatu kegiatan tentunya tidak bisa digantikan oleh komputer. Beberapa
manfaaat dari administrasi yang dibantu oleh sistem komputer antara lain dapat
membantu pemerintah dalam meningkatkan mutu berbagai jenis pelayanan kepada
masyarakat, membantu proses transparansi dan akuntabilitas, serta memberdayakan
berbagai lapisan masyarakat yang selama ini memiliki akses yang terbatas dalam
menyampaikan aspirasinya.
4.1.

Pemikiran Administrasi dan Manajemen

Dalam konsep pemikiran administrasi dan manajemen terbagi menjadi 3, yaitu

sebagai berikut:
4.1.1. Administrasi Manajemen
Pada konsep pemikiran ini menganggap bahwa administrasi berbeda dengan
manajemen. Administrasi berfungsi untuk menentukan tujuan yang akan dicapai
(organizational goal) dan untuk menentukan kebijakan umum yang mengikat seluruh
organisasi (general and over all policies). Sedangkan manajemen berfungsi untuk

25

melakukan semua kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan
dalam batas kebijakan umum yang telah ditentukan pada tingkat administrasi.
Beberapa ahli yang membedakan administrasi dengan manajemen diantaranya:
1.

Dalton E. Mc Farland
Dalam bukunya yang berjudul Management: Administration directed

toward determining the principal purpose and wisdom, while management directed
towards the implementation of activities with the intention of complete / achieve the
objectives and implementation policy. Pengertian tersebut menyatakan bahwa
administrasi ditujukan terhadap penentuan tujuan pokok dan kebijakannya, sedangkan
manajemen

ditujukan

terhadap

pelaksanaan

kegiatan

dengan

maksud

menyelesaikan/mencapai tujuan dan pelaksanaan kebijakan.

2.

Ordway Tead
Dalam bukunya Management Principles and Practice menyatakan jelas-

jelas membedakan administrasi dengan manajemen: (Administration is a process and

the agency responsible for monitoring purposes, which outlined the organization and
management, operated, and etc). Administrasi adalah suatu proses dan badan yang
bertanggung jawab terhadap pemantauan tujuan, dimana organisasi dan manajemen
digariskan, dijalankan, dan sebagainya.
Selain itu, Ordway Tead menyebutkan bahwa Management is a process and
objectives that directly provide guidance counseling activities of an organization in
realizing its goal of permanent set. Manajemen adalah suatu proses dan tujuan yang

26

secara langsung memberikan petunjuk bimbingan kegiatan dari suatu organisasi

dalam merealisasikan tujuan yang tetap ditetapkan.

4.1.2. Administrasi = Manajemen

Dalam pemikiran ini administrasi dan manajemen tidak dibedakan. Apa yang
dimaksud dalam arti administrasi berlaku pula dalam arti manajemen. Selain ada
beberapa ahli yang membedakan administrasi dan manajemen tapi ada pula yang
menyamakannya. Berikut pendapat dari beberapa pakar:
1.

William H. Newman
Dalam

bukunya

yang

berjudul

Administrative Action: The term

administration is used for non-business activities, and management is used for

business activities. Istilah administrasi digunakan untuk kegiatan non-bisnis dan
manajemen digunakan untuk kegiatan bisnis.
2.

M.E. Dimock
(Administration and management is a planned approach towards solving the

various problems that mostly exists in every individual or group either state or
private). Administrasi dan manajemen adalah suatu pendekatan yang terencana
terhadap pemecahan masalah yang kebanyakan terdapat pada setiap individu atau
kelompok baik negara atau swasta.

27

4.1.3.

Manajemen ~ Administrasi
Dalam pemikiran ini hubungan administrasi dengan manajemen saling

berkaitan yakni manajemen merupakan sebuah inti dari administrasi. Dalam

pelaksanaan kegiatannya, manajemen mengikuti alur kebijakan administrasi untuk
mencapai tujuan yang telah disepakati.
Administrasi, baik dalam pengertian luas maupun sempit di dalam
penyelenggaraannya diwujudkan melalui fungsi-fungsi manajemen, yang terdiri dari
perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan. Agar terjadi
kerjasama untuk mencapai tujuan, diperlukan proses penggerakan yang disebut
manajemen. Dengan demikian administrasi mencapai tujuan melalui manajemen.
Dibutuhkan sebuah wadah, kerangka, atau struktur agar kegiatan kerjasama
tersebut berhasil dengan baik dan dapat mencapai tujuan. Wadah, kerangka, atau
struktur dimana kerjasama itu dilakukan disebut organisasi. Jadi administrasi adalah
penyelenggaraannya, dan manajemen adalah orang-orang yang menyelenggarakan
kerja. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelenggaraan kerja yang dilakukan
secara bersama-sama (kerjasama) untuk mencapai tujuan yang yang telah ditetapkan.
Telah disepakati bahwa administrasi tidak lebih rendah atau lebih tinggi dari
manajemen. Manajemen merupakan bagian dari administrasi. Hanya istilah yang
banyak digunakan saat ini adalah manajemen.

28

Keterangan:
l. Administrasi
2. Organisasi
3. Managemen.
4. Kepemimpinan
5.

Pengambilan

Keputusan
6. Hubungan antar manusia
Gambar 3.1 Skema Susunan Organisasi

5.1.

Persamaan dan Perbedaan Administrator dan Manajer

Menurut KBBI (2013) Administrator adalah orang yang bertanggung jawab

untuk melaksanakan administrasi dari suatu bisnis atau organisasi. Sedangkan

manajer adalah orang yang bertanggung jawab mengontrol atau memantau sebuah
organisasi atau kelompok anggota staf. Berikut akan dijelaskan mengenai persamaan
dan perbedaan antara administrator dengan manajer.

29

5.1.1. Persamaan Administratir dan Manajer

Administrasi

atau

manajemen

adalah

pendekatan

terencana

untuk

penyelesaian segala macam masalah di hampir setiap kegiatan individu atau

kelompok, baik negeri maupun swasta (Dimock,1983). Berdasarkan dari definisi
bahwa administrator dan manajer, keduanya memiliki kesamaan yaitu seseorang yang
dapat melakukan pendekatan untuk memecahkan masalah apapun pada setiap
individu atau kelompok baik pemerintah atau swasta.
Manajer dan Administrator adalah istilah yang cukup sering bergantian
digunakan orang. Ada perbedaan jelas antara seorang manajer dan administrator,
tetapi untuk sebagai besar orang, keduanya adalah istilah yang masih saling
dipertukarkan. Dibanyak perusahaan, terutama perusahaan kecil, orang yang
bertanggung jawab atas administrasi pada dasarnya adalah orang yang sama yang
melakukan tugas-tugas manajer. Tapi pada perusahaan besar, ini adalah porsi yang
berbeda yang membawa hak-hak yang terpisah dan fungsi.

5.1.2. Perbedaan Administrator dan Manajer

Perbedaan antara peran dan fungsi seorang manajer dan administrator dapat
dipahami dengan lebih baik dibawah kategori berikut :
1.

Sifat Pekerjaan
Administrator bertanggung jawab untuk memutuskan tujuan utama dan
kebijakan organisasi, sedangkan manajer harus dimasukan kedalam tindakan
kebijakan dan tujuan ditentukan oleh administrator.

30

2.

Dari segi fungsi

Administrator

mengambil

keputusan tentang

keseluruhan perusahaan

sementara manajer mengambil keputusan dalam kerangka yang rtelah

ditetapka untuknya oleh administrator. Funsi administrator yang menentukan
adalah membuat kebijakan, fungsi eksekutif manajer adalah ditetapkan
kebijakan.
3.

Status
Seorang administrator biasanya salah satu pemilik dari organisasi yang
berinvestasi modal dan mendapatkan keuntungan manajer adalah seorang
karyawan bayaran, biasanya MBA yang mendapat gaji dan bonus dari
adminstrator.

4.

Cakupan
Administrator membiat keputusan utama dari perusahaan secara keseluruhan,
tetapi manajer membuat keputusan berdasarkan kerangka yang telah
ditetapkan oleh administrator.

5.

Kompetisi
Manajer menghadapi persaingan dalam organisasi, sedangkan Administrator
tidak memiliki persaingan.

6.

Sifat Penggunaan
Administrator umum digunakan di pemerintahan, organisasi militer,
pendidikan dan agama. Manajer umum digunakan di perusahaan.

7.

Sumberdaya manusia

31

Manajer berhubungab langsung dengan karyawan sementara administrator

mempertahankan status quo.
8.

Keterampilan
Seorang manajer membutuhkan keterampilan baik manajerial maupun teknis,
sedangkan administrator hanya perlu keterampilan manajerial.

9.

Kemampuan
Administrator membutuhkan lebih kemampuan administratif daripada teknis
sedangkan manajer memerlukan kegiatan teknis.

10.

Pengambilan Keputusan
Sementara keputusan administrator biasanya diatur oleh keanehan sendiri,
kebijakan pemerintah dan opini publik. Keputusan manajer lebih pragmatis
dan diambil dari hari ke hari.

6.1

Birokrasi dan Ruang Lingkupnya

6.1.1. Pengertian Birokrasi

1.

Pengertian etimologi
Secara epistemologis istilah birokrasi berasal dari bahasa Yunani bureau yang

artinya meja tulis atau tempat bekerjanya para pejabat, dan cratie berarti aturan.
Istilah birokrasi itu sendiri mulai diperkenalkan oleh filosof Perancis Baron de
Grimm dan Vincent de Gournay, dimana kajian terhadap birokrasi mulai dilakukan
sekitar masa Revolusi Perancis pada abad 18 (tahun 1760-an). kemudian muncullah

32

berbagai varian kata bureaucratie (bahasa Perancis), burocratie (bahasa Jerman),

burocrazia (bahasa Italia), dan bureaucracy (bahasa Inggris).
2.

Pengertian terminologi
Salah seorang pencetus birokrasi yang terkenal adalah Max Weber. Sosiolog

Jerman abad 19 ini, mengemukakan tentang konsepsi tipe ideal organisasi pemerintah
yang rasional dan profesional, dalam bukunya The Theory of Social and Economic
Organization.1974. The Free press, New York.Pemikiran Weber didorong
keinginannya menciptakan organisasi modern yang bisa digunakan pemerintah
menjalankan modernisasi dan pembangunan.
Dalam analisisnya Weber mengatakan tipe ideal yang dapat menjamin
efisiensi yang tinggi harus mendasar pada otoritas Rational-legal.
Weber mengemukakan dalilnya mengenai tipe ideal mengenai kekuasaan
yang merupakan dasar dari peradaban masyarakat modern, yang dinamakan
kekuasaan legal-rasional. Hal itu diyakini berdasarkan sebuah kepercayaan akan
hak kekuasaan dari bentuk aturan-aturan normatif dan hukum-hukum yang
ditinggikan pada kekuasaan dibawah suatu aturan kepada perintah pokok.
Menurut Max Weber, birokrasi merupakan wewenang legal-rasional yang
muncul dalam institusional. Birokrasi memegang peran sentral dalam pemerintahan
dan pengendalian masyarakat modern. Bagi Weber, birokrasi sangat diperlukan untuk
memelihara peradaban dalam masyarakat modern.

33

Birokrasi sangat penting dalam kegiatan administrasi dan manajemen karena

birokrasi adalah sebuah sistematika kegiatan kerja, tanpa sistematika kerja proses
administrasi dan manajemen tidak akan terkoordinasi dengan baik dan angka
keberhasilan pencapaian tujuan rendah.
Penentuan kebijakan peraturan mengenai kebijakan adminitrasi memang
menggunakan birokrasi karena birokrasi merupakan sistematika kegiatan kerja dalam
proses administrasi, tetapi di negara demokrasi, kebijakan tersebut harus
dimusyawarahkan terlebih dahulu agar mendapat persetujuan dari berbagai pihak.

6.1.2.
1.

2.

Positif dan Negatif birokrasi

Dampak positive :
a.

Objektivitas

b.

Koordinasi & Kontrol berdasarkan peraturan

c.

Reliable atau tepat

Dampak negative :
a.

Tidak fleksibel/kaku

b.

Tidak menghargai kebebasan individu

c.

Pengambilan keputusan lamban

34

6.1.4. Ruang Lingkup Birokrasi

Dalam bukunya The Theory Of Sosial And Economic (Teori Organisasi
Sosial dan Ekonomi), Weber memaparkan beberapa karakteristik ideal birokrasi
sebagai berikut:
1.

Pembagian Kerja/Spesialisasi (Division of Labor)

Dalam menjalankan berbagai tugasnya, birokrasi membagi kegiatan-kegiatan

pemerintahan menjadi bagian yang terpisah dan memiliki fungsi yang khas.
Pembagian kerja seperti ini memungkinkan terjadinya spesialisasi fungsi. Tugastugas khusus bisa dilakukan dan setiap orang bertanggung jawab atas pekerjaannya
masing-masing.
Pemisahan tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli
yang terspesialisasi pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang bertanggung
jawab terhadap kinerja yang efektif atas tugas yang telah diberikan. Oleh karena itu,
tugas-tugas birokrasi hendaknya dilakukan oleh pegawai yang memiliki keahlian
khusus (specialized expert) dan bertanggung jawab demi tercapainya tujuan secara
efektif dan efisien.

2.

Adanya Prinsip Hirarki Wewenang (The Principle of Hierarchy)

Ciri khas yang kedua adalah adanya wewenang yang disusun secara hirarkis

atau berjenjang. Hirarki itu berbentuk piramida yang memiliki konsekuensi semakin
tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar wewenang yang melekat di dalamnya

35

dan semakin sedikit penghuninya. Hirarki wewenang mengindikasikan adanya hirarki

tanggung jawab.
Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang lebih
rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang lebih tinggi.
Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggung jawab kepada atasannya.
Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan kepada atasan.
Contoh hirarki wewenang dalam ruang lingkup birokrasi adalah jabatan lebih
tinggi memiliki wewenang yang tinggi pula namun dengan penghuni yang lebih
sedikit sedang jabatan dibawahnya memeliki wewenang yang lebih rendah namun
dengan penghuni lebih banyak sehingga kalau digambarkan seperti piramida.
Contohnya Dekan memiliki wewenang yang lebih tinggi dari Dosen, namun
penghuni jabatan Dekan lebih sedikit dari Dosen.
3.

Adanya Sistem Aturan (System of Rules)

Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main. Aturan main itu

merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang jabatan di berbagai posisi dan
hubungan di antara mereka. Aturan itu juga menjamin koordinasi berbagai tugas yang
berbeda dan menjamin keseragaman pelaksanaan berbagai kegiatan itu. Operasi
kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan berdasarkan sistem aturan yang ditaati secara
konsisten.
Hal ini dimaksudkan untuk menjamin adanya uniformitas kinerja setiap tugas
dan rasa tanggung jawab masing-masing anggota organisasi bagi pelaksanaan
tugasnya. Sistem yang distandarkan ini dirancang untuk menjamin adanya

36

keseragaman dalam melaksanakan setiap tugas, tanpa memandang jumlah personil

yang melaksanakan dan koordinasi tugas-tugas yang berbeda. Aturan-aturan yang
eksplisit tersebut menentukan tanggung jawab setiap anggota organisasi dan
hubungan di antara mereka, namun tidak berarti bahwa kewajiban birokrasi sangat
mudah dan rutin.

4.

Hubungan Impersonal (Formalistic Impersonality)

Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka harus

menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan bawahannya

maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya. Hal ini dimaksudkan untuk
memberikan perlakuan yang adil bagi semua orang dan persamaan pelayanan
administrasi. Tidak dimasukkannya pertimbangan personal adalah untuk keadilan dan
efisiensi. Impersonal detachment menyebabkan perlakuan yang sama terhadap semua
orang sehingga mendorong demokrasi dalam sistem administrasi.

5.

Sistem Karier (Career System)

Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para pejabat

menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan, bukan melalui

pemilihan, seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih tergantung pada atasan
mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat pemilih. Pada prinsipnya,
promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada senioritas atau prestasi, atau

37

keduanya, namun dalam kondisi tertentu, birokrat itu juga memperoleh jaminan
pekerjaan seumur hidup.
Model birokrasi Weber itu juga memuat asumsi bahwa birokrasi menjalankan
fungsi administratif, yaitu menerapkan kebijakan publik yang dibuat melalui
mekanisme proses politik yang dilakukan oleh pejabat politik, bukan birokrat
karier. Dengan pemisahan administrasi dari proses politik itu, maka birokrat diharap
bisa bersikap netral dalam hal politik. Pejabat yang bersikap netral dalam politik
diharapkan akan dengan patuh mengabdi pada rakyat, bukan demi kepentingan
sekelompok orang atau kelompok politik tertentu.
Secara umum ada dua hal yang sangat berperan bagi organisasi pemerintah
(birokrasi) di dalam mengimplementasikan konsepsi mengenai pelayanan publik
tersebut. Yang pertama adalah faktor komitmen untuk melaksanakan kebijakan yang
sudah ada. Disini birokrasi dituntut untuk mempunyai komitmen yang jelas melalui
visi dan misi organisasi untuk melaksanakan fungsi pelayanan dengan baik.
Yang kedua adalah faktor aparatur pelaksana (birokrat) yang menjalankan
fungsi pelayanan tersebut. Disini setiap individu yang menjalankan fungsi pelayanan
harus mengacu pada komitmen organisasional yang telah dituangkan di dalam visi
dan misi organisasi tersebut. Jika kedua hal tersebut dijadikan sebagai acuan di dalam
pelaksanaan fungsi pelayanan, maka akan membentuk suatu etika yang dijadikan
sebagai pedoman di dalam setiap perilaku birokrat untuk melaksanakan tugasnya
dengan sepenuh hati.

38

BAB 3
CONCLUSION

Based on the above discussion, we can conclude that:

3.1

Administration is the process of organizing the work done together to achieve

those objectives realized through its implementation and management
functions. So the administration is its implementation, and management is the
ones who organize the work.

3.2

Basically, there are two administrations scope as science, namely the state
administration or public administration and business administration.

3.3

Development of administrative is divided into two developments, based on the

art and science. Furthermore, developed in the era of history characterized by
rapid advancement in the field of industrial administration from the Industrial
Revolution I. After that, the administration developed into the modern era is
marked with the reduction in employees in a company that is a good
administration. In the postmodern era, the administration growing more
inclined towards a more flexible employee. As a science, the administration
developed from survival era, consolidation and refinement era, the human
relations era, behaviouralisme era, and mathematics era.

3.4

Administration and management thingking are administrative anagement,

administration = management and management ~ administration. Management
strictly separated and apart from the administration, the organization and

39

administration will be left behind, and administrative aspect are not regarded as
important
3.5

Basically the understanding of administrator and manager are not different, but
over the development period began there were differences in terms of functions
and roles. In business administration tend to use the term manager. While the
administrators themselves tend to be used within the scope of public
administration.

3.6

Bureaucracy comes from the word bureau that has meaning as desk or office;
and the word kratia (cratein) that means as government. Bureacracy is tightly
related in administration. Bureaucracy gives many positive effects in publics
need if bureaucracy built like the ideal characteristical. Bureaucracy is not
always gives negative effects and not like many people think that bureaucracy
just for rulers sake.

40

DAFTAR PUSTAKA

Dunn, R., 2002. Haimann;s Healthcare Management. 7th penyunt. Chicago:

American Chollege Of Healthcare Executives.
Fayol, H., 1917. Administration Industrielle Et Generale: Prevoyance, Organitation,
Commandemend, Coordination, Control. Paris: Dunod et Pinat.
Simon, H. A., 1997. Simon , Administrative Behavior. Prentice-Hall. New Jersey:
World Scientific Publishing Company.
White, L. D., 1955. Introduction to the Study of Public Administration. New York:
MacMillan..