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TUTELA JURISDICIONAL DOS INTERESSES COLETIVOS

OU DIFUSOS

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TUTELA JURISDICIONAL DOS INTERESSES COLETIVOS OU DIFUSOS


Revista de Processo | vol. 39 | p. 55 | Jul / 1985
Doutrinas Essenciais de Processo Civil | vol. 9 | p. 171 | Out / 2011
DTR\1985\28
Jos Carlos Barbosa Moreira
rea do Direito: Constitucional
Sumrio:

SUMRIO: I - Introduo. II - Legitimao para agir. III - Estrutura do processo. Papel do juiz. IV Tipos de providncias judiciais cabveis. V - Efeitos do julgamento e coisa julgada. VI Consideraes finais.
I - INTRODUO
Finalidade do relatrio. Delimitao do tema versado. Interesses essencialmente coletivos e
interesses acidentalmente coletivos. Importncia da distino.
1. No incumbncia do relator nacional desenvolver consideraes doutrinrias de ordem genrica
acerca do tema do relatrio, mas ministrar dados sobre a situao do direito de seu pas no
particular. Certas premissas bsicas devem, todavia, ser explicitadas, sobretudo em se tratando de
matria - como a dos chamados "interesses coletivos" ou "difusos" - cuja elaborao cientfica ainda
se ressente de notveis incertezas, que se refletem, para comear, na prpria terminologia. 1
necessrio ao menos que se delimite com alguma nitidez a rea do trabalho.
Com esse propsito, cabe assinalar sumariamente que, se tomssemos na acepo mais ampla a
designao "coletivos", de tal sorte que a fizssemos abranger, de modo geral, as hipteses de
pluralidade de interessados, a problemtica a ser enfrentada teria de desdobrar-se numa srie de
tpicos entre si bastante diversos a outros ngulos. Recordaremos desde logo duas situaes
tpicas, bastante familiares aos juristas de qualquer especialidade:
a) a da existncia de vrios titulares no lado ativo ou no passivo de uma nica relao jurdica
(condminos de determinada coisa, credores de um devedor comum, devedores de um credor
comum etc.);
b) a da existncia de titulares de relaes jurdicas distintas mas anlogas, derivadas de uma
relao-base de que todos participam (acionistas de uma sociedade annima, considerados nas
suas relaes com a prpria sociedade).
No mbito de tais situaes obviamente se manifestam interesses aos quais, porque comuns a uma
pluralidade de pessoas, no seria imprprio, em sentido lato, chamar "coletivos". evidente, por
exemplo, o interesse de todos os condminos em que a solidez e a segurana do imvel em
condomnio no sejam atingidas por obra em terreno vizinho; ou o de todos os acionistas em que a
companhia seja ressarcida do prejuzo acaso resultante de ato ilegal do administrador.
No , porm, a semelhantes fenmenos que se costuma aludir, hoje em dia, quando se fala de
"interesses coletivos" e se medita sobre os problemas relacionados com a respectiva proteo
judicial. As questes suscitveis nesse plano a respeito de situaes dos tipos" a" e "b", acima
descritos, podem considerar-se "clssicas" e no oferecem tcnica processual dificuldades de
feio "nova". Delas no nos ocuparemos no presente relatrio.
2. So assaz diferentes, em confronto com os dos fenmenos h pouco mencionados, os traos
caractersticos das situaes que habitualmente se vm pondo em relevo, nestes ltimos anos,
quando se traz discusso a temtica dos "interesses coletivos". Tm-se em vista, com efeito, de
maneira precpua, interesses comuns a uma coletividade de pessoas no necessariamente ligadas
por vnculo jurdico bem definido. Tal vnculo pode at inexistir, ou ser extremamente genrico,
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reduzindo-se eventualmente pura e simples pertinncia mesma comunidade poltica; e os


interesses de cuja proteo se cogita no surgem em funo dele, mas antes se prendem a dados
de fato, muitas vezes acidentais e mutveis: existiro, por exemplo, para todos os habitantes de
determinada regio, para todos os consumidores de certo produto, para todos os que vivam sob tais
ou quais condies scio-econmicas, ou se sujeitem s conseqncias deste ou daquele
empreendimento pblico ou privado, e assim por diante. Por outro lado, o conjunto dos interessados
apresenta contornos fluidos, mveis, esbatidos, a tornar impossvel, ou quando menos sumamente
difcil, a individualizao exata de todos os componentes.
Em semelhante gnero de interesses - que seria vo pretender enumerar de maneira exaustiva merecem realce algumas espcies, por sua importncia na vida contempornea da maior parte das
sociedades desenvolvidas ou em processo de desenvolvimento:
a) interesses relacionados com a defesa do meio ambiente - proteo da flora e da fauna,
preservao do equilbrio ecolgico, tutela da paisagem, combate poluio nas suas diversificadas
formas, racionalizao do desenvolvimento urbanstico etc.;
b) interesses ligados a valores culturais e espirituais, como a segurana do acesso s fontes de
informao, a difuso desembaraada de conhecimentos tcnicos e cientficos, a criao e
manuteno de condies favorveis investigao filosfica e ao livre exerccio dos cultos
religiosos, a proteo dos bens de valor histrico ou artstico;
c) interesses orientados para a "proteo do consumidor" - na honestidade da propaganda comercial,
na proscrio de alimentos e medicamentos nocivos sade, na adoo de medidas de segurana
para os produtos perigosos, na regularidade e eficincia da prestao de servios ao pblico.
Para esses e outros fenmenos anlogos volta-se atualmente, de preferncia, a ateno dos
estudiosos. De um lado, no se pode deixar de reconhecer a necessidade de instrumentos efetivos
de tutela em semelhantes matrias. De outro, os esquemas tradicionais e os meios ordinariamente
previstos para a soluo de conflitos de interesses parecem a, com freqncia, inadequados ou
insuficientes. No so poucas as questes que, postas em relao a tais temas, passam a revestir
feio peculiar, e por isso mesmo a exigir tratamento especfico, diverso daquele a cujo emprego se
acostumaram os juristas, no campo do processo e alhures. Semelhantes peculiaridades precisam ser
identificadas e esclarecidas, como condio indispensvel ao correto equacionamento dos
problemas em foco.
3. A nosso ver, dentro do mbito acima delimitado, cabe estabelecer uma distino importante.
a) Em muitos casos, o interesse em jogo, comum a uma pluralidade indeterminada (e praticamente
indeterminvel) de pessoas, no comporta decomposio num feixe de interesses individuais que se
justapusessem como entidades singulares, embora anlogas. H, por assim dizer, uma comunho
indivisvel de que participam todos os possveis interessados, sem que se possa discernir, sequer
idealmente, onde acaba a "quota" de um e onde comea a de outro. Por isso mesmo, instaura-se
entre os destinos dos interessados to firme unio, que a satisfao de um s implica de modo
necessrio a satisfao de todos; e, reciprocamente, a leso de um s constitui, ipso facto, leso da
inteira coletividade.
Por exemplo: teme-se que a realizao de obra pblica venha a causar danos graves flora e
fauna da regio, ou acarrete a destruio de monumento histrico ou artstico. A possibilidade de
tutela do "interesse coletivo" na preservao dos bens em perigo, caso exista, necessariamente se
far sentir de modo uniforme com relao totalidade dos interessados. Com efeito, no se concebe
que o resultado seja favorvel a alguns e, desfavorvel a outros. Ou se preserva o bem, e todos os
interessados so vitoriosos; ou no se preserva, e todos saem vencidos. Designaremos essa
categoria 2 pela expresso "interesses essencialmente coletivos".
b) Noutras hipteses, possvel, em linha de princpio, distinguir interesses referveis
individualmente aos vrios membros da coletividade atingida, e no fica excluda a priori a
eventualidade de funcionarem os meios de tutela em proveito de uma parte deles, ou at de um
nico interessado, nem a de desembocar o processo na vitria de um ou de alguns e,
simultaneamente, na derrota de outro ou de outros. O fenmeno adquire, entretanto, dimenso social
em razo do grande nmero de interessados e das graves repercusses na comunidade; numa
palavra: do "impacto de massa". Motivos de ordem prtica, ademais, tornam invivel, inconveniente
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ou, quando menos, escassamente compensadora, pouco significativa nos resultados, a utilizao em
separado dos instrumentos comuns de proteo jurdica, no tocante a cada uma das "parcelas",
consideradas como tais.
Seria o caso, v.g., do interesse na represso de fraude financeira que houvesse prejudicado extenso
rol de pessoas. Se o dano individualmente causado a cada qual pode ser, em si, de pequena monta,
a gravidade do problema salta aos olhos quando se pensa nos efeitos malignos de toda sorte que ele
capaz de gerar na dinmica social. Para distinguir do anteriormente descrito este gnero de
fenmeno, falaremos, a seu respeito, de "interesses acidentalmente coletivos". 3
4. A distino acima esboada no tem simples alcance conceptual, mas apresenta grande
relevncia prtica, notadamente no que concerne a determinadas caractersticas de processos acaso
instaurados com a finalidade de satisfazer os interesses de que se cuida. Tratando-se de interesses
essencialmente coletivos, em relao aos quais s concebvel um resultado uniforme para todos os
interessados, fica o processo necessariamente sujeito a uma disciplina caracterizada pela
unitariedade, com todas as conseqncias de rigor - por exemplo, quanto ao regime do litisconsrcio,
na hiptese de ser proposta a ao por dois ou mais interessados. J nos casos de interesses
acidentalmente coletivos, uma vez que em princpio se tem de admitir a possibilidade de resultados
desiguais para os diversos participantes, a disciplina unitria no deriva em absoluto de uma
necessidade intrnseca. Pode acontecer que o ordenamento jurdico, por motivos de convenincia,
estenda a essa categoria, em maior ou menor medida, a aplicao das tcnicas da unitariedade:
esse, porm, um dado contingente, que no elimina a diferena, radicada na prpria natureza das
coisas.
Desde j cabe assinalar que, no estado atual do direito brasileiro, as situaes so bem diversas
conforme se tenha em vista uma ou outra categoria. A diversidade manifesta-se fundamentalmente
na disciplina da legitimatio ad causam. Inexiste no Brasil, at agora, fenmeno capaz de suportar
confronto com aquele que se reflete, por exemplo, em certos desenvolvimentos tpicos das class
actions norte-americanas. Se se cuida de interesses acidentalmente coletivos (3, a) - e, como tais,
em si mesmo divisveis, tecnicamente imputveis em separado a cada um dos membros do conjunto
-, prevalecer o princpio bsico de que a qualquer pessoa apenas dado atuar em juzo, na
qualidade de parte, para a defesa de direito que afirme como seu, e na estrita medida dessa
pertinncia pessoal. Nos termos do art. 6. do CPC (LGL\1973\5). "ningum poder pleitear, em
nome prprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei"; 4 e o legislador no se tem mostrado
propenso a prodigalizar tais autorizaes. Pouco importa assim, quo larga haja sido a escala, v.g.,
da fraude financeira: a reparao judicial da totalidade dos prejuzos resultantes pressupe a
iniciativa de todos os eventuais lesados, excluda a possibilidade de um nico (ou uma parte) destes
obter a condenao do responsvel ao ressarcimento global dos danos. No fica afastada a hiptese
de agirem juntos dois ou mais legitimados: mas o litisconsrcio sujeitar-se- ao regime comum e no
imprimir outras peculiaridades ao processo. S quem tenha sido parte neste ser atingido pelos
efeitos do julgamento. J no mbito dos interesses essencialmente coletivos (3, b), embora no se
espelhe no ordenamento jurdico brasileiro uma viso panormica do fenmeno, na qual se pudesse
inspirar tratamento orgnico e sistemtico dos vrios problemas, o quadro sem dvida menos
incolor e apresenta, de certos ngulos, traos dignos de ateno. Nas partes subseqentes do
presente relatrio manteremos os olhos voltados para esse quadro, deixando de lado o setor dos
interesses acidentalmente coletivos, a cujo respeito nada de relevante h que acrescentar. na
perspectiva assim caracterizada que se devem considerar os dados e as observaes registrados a
seguir.
II - LEGITIMAO PARA AGIR
Solues possveis. Legitimao concorrente e "disjuntiva" dos interessados. A ao popular; outras
hipteses. Legitimao de pessoas jurdicas ou de entes no personificados no plano do direito
material. Legitimao de rgos estatais (em particular, do Ministrio Pblico).
1. A emergncia da problemtica acima referida no pode deixar de tornar necessria uma renovada
meditao sobre tema clssico da cincia processual: o da legitimao para agir. Longe de
eliminarem ou diminurem a relevncia da questo, como s vezes se tem suposto, 5 as
peculiaridades da matria a tornam, pelo contrrio, mais agudas que alhures. que se revela aqui
impraticvel a soluo "normal", consistente em fazer coincidir a legitimatio ad causam com a
titularidade da relao jurdica litigiosa: ha uma pluralidade de titulares, em regra numerosos e
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indeterminados, ou mesmo indeterminveis, ao menos para fins prticos. Cumpre portanto afastar in
limine, por motivos bvios, a eventualidade de atribuir-se a legitimao, em conjunto, totalidade dos
co-titulares, isto , de situar o caso na rea do litisconsrcio ativo necessrio. De vrias outras
solues pode-se, em princpio, cogitar: 6
a) legitimao concorrente (e "disjuntiva") dos co-titulares, que ficam habilitados a agir em juzo, na
defesa do interesse comum, quer isoladamente, quer mediante a formao de um litisconsrcio
voluntrio;
b) legitimao de pessoas jurdicas (sociedades, associaes) cujo fim institucional consista
precisamente na defesa do interesse em foco, e que, ao lado desse requisito, ou talvez mesmo sem
ele, ofeream boa garantia de "representar" de maneira adequada, com sinceridade e eficincia, o
conjunto dos interessados; 7 eventualmente, tambm de entidades no dotadas de personalidade
jurdica no plano do direito material, ou at de grupos formados com o puro e especfico objetivo de
movimentar o pleito; 8
c) legitimao de rgos do prprio aparelho estatal, de que constitui prottipo o Ministrio Pblico.
claro que essas solues no se excluem a priori reciprocamente e admitem, pelo menos em tese,
combinaes de diversos tipos e graus. Como todas apresentam, ao lado de possveis vantagens,
manifestos inconvenientes, quando as examinamos cada qual de per si, justamente por meio de
tais combinaes que se podero, com toda a probabilidade, atingir resultados mais positivos. As
solues "quimicamente puras", aqui como alhures, parecem insatisfatrias.
Excederamos os limites prprios deste trabalho se nos aventurssemos a discutir em profundidade
os prs e os contras dos expedientes tcnicos acima esquematizados. Nosso propsito, bem mais
modesto, resume-se em alinhar, de modo sucinto, alguns dados referentes experincia do direito
brasileiro na matria. o que passamos a fazer.
2. A soluo "a" (legitimao concorrente e "disjuntiva" dos co-titulares) encontra no Brasil exemplo
digno de relevo na disciplina da "ao popular", que diz com o nosso assunto na medida em que
esse remdio processual pode servir de instrumento de tutela dos" interesses difusos", 9 graas
extenso dada pelo legislador, em boa hora, ao conceito de "patrimnio de entidades pblicas". Tal
expresso compe o texto do dispositivo que, na Constituio da Repblica (LGL\1988\3), inclui a
ao popular entre os "direitos e garantias individuais" - rubrica de evidente impropriedade, mas
tradicional entre ns: "Qualquer cidado ser parte legtima para propor ao popular que vise a
anular atos lesivos ao patrimnio de entidades pblicas" (art. 153, 31). A Lei 4.717/65, que regulou
a matria, traduziu a clusula com notvel largueza, cuidando de esclarecer, no art. 1., 1., que se
consideram "patrimnio pblico", para o fim de tornar cabvel a ao popular, "os bens e direitos de
valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico" - e essa amplitude que a faz
particularmente interessante do ponto de vista em que nos situamos agora.
A ao popular do direito brasileiro no do tipo "supletivo", mas do tipo "corretivo": 10 o autor no
exercita, em face de outro membro da coletividade, direito de Poder Pblico, por ele no exercitado,
mas pleiteia a correo de irregularidade praticada pela prpria Administrao (ou por entidade que
se lhe equipare) e a reparao do dano a esta porventura causado. Legitimado a agir, segundo o
texto constitucional, "qualquer cidado", como tal entendido o brasileiro que esteja no gozo de seus
direitos polticos: estabelece, com efeito, o art.1. 3., da Lei 4.717 que "a prova da cidadania, para
ingresso em Juzo, ser feita com o ttulo eleitoral, ou com documento que a ele corresponda".
Pessoa jurdica no se legitima propositura da ao popular 11 - ponto que tem suscitado crticas de
lege ferenda, e ao qual voltaremos no momento oportuno. Tampouco se legitima a ela o Ministrio
Pblico, se bem que, curiosamente, lhe seja possvel, em certas circunstncias, assumir, no curso do
feito, a posio de parte ativa - seja promovendo o prosseguimento, quando o autor popular desiste
da ao ou d causa extino do processo sem julgamento do mrito (Lei 4.717, art. 9.), seja
interpondo recurso contra a deciso acaso proferida contra o autor popular (art. 19, 2., fine). Como
bem se compreende, sempre possvel - embora no obrigatrio - o litisconsrcio ativo entre dois ou
mais cidados (art. 6., 5.).
3. Fora do mbito da ao popular, inexiste no direito positivo brasileiro regra especfica atinente
vindicao judicial de "interesses difusos", em que se atribua legitimao para agir a qualquer dos
co-titulares, isoladamente ou no. O art. 1., 2., da Lei 1.533/51, ainda hoje o texto bsico na
disciplina do mandado de segurana, dispe que, "quando o direito ameaado ou violado couber a
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vrias pessoas, qualquer delas poder requerer o mandado de segurana". Da, contudo, no se tm
extrado sugestes relevantes no plano que nos interessa agora: doutrina e jurisprudncia
firmaram-se no sentido de que o mandado de segurana instrumento de proteo apenas contra
ato que afete de maneira individualizada a esfera jurdica de algum. 12
Seja como for, em termos genricos, no parece difcil demonstrar que a soluo da legitimatio
concorrente e "disjuntiva" se harmoniza com a sistemtica do direito brasileiro. No constitui
fenmeno pouco familiar a esta, com efeito, reclamar uma pessoa em juzo a satisfao de interesse
que seja, ao mesmo tempo, "prprio" e "alheio". Tratando das obrigaes indivisveis, estatui o CC,
art. 892, 1. parte, que, "se a pluralidade for dos credores, poder cada um destes exigir a dvida
inteira". Como a indivisibilidade , precisamente, uma das caractersticas essenciais da estrutura dos
"interesses difusos" (supra, item 1), basta, para resolver o problema, operao hermenutica
simples, 13 que desprenda da acepo rigorosamente tcnica as palavras "credores" e "dvida".
Naturalmente estamos pressupondo que se cuide de interesse como tal reconhecido e considerado
"acionvel". A grande dificuldade, no ponto, resulta do modo tradicional de equacionar a questo,
quando se quer saber como repercutem na esfera jurdica subjetiva certas regras editadas para
preservar, justamente, interesses "difusos", como por exemplo tantas normas de direito
administrativo tendentes disciplina das construes. Costuma-se indagar se elas geram "direitos
subjetivos" para os outros membros da comunidade social; ora, o conceito de "direito subjetivo", na
sua feio clssica, funciona s vezes como verdadeiro "leito de Procusto" para certas posies
jurdicas talhadas segundo moldes menos rgidos. Tenho eu qualidade para reclamar perante a
Justia contra quem, edificando no terreno contguo, ergueu construo proibida no bairro, ou
ultrapassou a altura mxima permitida? A resposta necessariamente variar, fornecendo a deixa
para interminveis controvrsias - e o que na verdade tem acontecido no Brasil, 14 - se fizermos
depender tudo do reconhecimento ou da negao de autntico "direito subjetivo" meu observncia
daquelas regras. Simplifica-se o problema caso se admita, pura e simplesmente, que se trata de um
"interesse difuso", tutelvel como tal.
Em poca recente, nos trabalhos preparatrios do projeto de novo Cdigo Civil (LGL\2002\400),
fez-se tentativa interessante de disciplinar a matria em termos largos. De acordo com dispositivo
sugerido por um membro da Comisso, 15 o proprietrio ou o possuidor de imvel poderia exigir do
vizinho o respeito das normas de direito pblico relativas vizinhana, natureza da utilizao e
localizao dos imveis, bem como daquelas que probem a poluio do ar e da gua e a destruio
da flora, da paisagem e das belezas naturais. lamentvel que a regra no figure no texto remetido
ao Congresso Nacional; resta-nos a esperana de que se ressuscite a idia quando se retomarem os
trabalhos legislativos ao propsito.
Mesmo de lege lata, porm, uma atitude hermenutica mais "aberta" e sensvel s necessidades
prticas capaz de superar muitos obstculos. A esse propsito merece referncia a sentena do
Juzo de Passo Fundo-RS, de 17.11.80, que reconheceu legitimidade ativa a um habitante da cidade
para pleitear a condenao da Cia. Rio-grandense de Saneamento (sociedade de economia mista) a
pr em funcionamento, dentro de certo prazo, as instalaes destinadas ao tratamento de esgotos
sanitrios, cumprindo assim a finalidade que lhe inspirara a criao, e da qual no se vinha
desincumbindo, com detrimento para a salubridade local. A sentena, que julgou procedente o
pedido, ainda pende de recurso na data em que escrevemos; seja qual for, todavia, o resultado final
do processo, so evidentes os sinais de mudana na maneira de encarar fenmeno do gnero.
4. Da soluo "b" (legitimao de pessoas jurdicas ou entes no personificados) h pouco que dizer,
de iure condito, no direito brasileiro. Fiel ao princpio tradicional da obrigatria coincidncia entre os
sujeitos da relao jurdico-material convertida e os sujeitos do processo ordenado respectiva
definio, ele v com naturalidade o ingresso em juzo de pessoas jurdicas e at de certos entes
no dotados de personalidade, sempre que se trate de direitos ou obrigaes de que eles mesmos
sejam titulares. Mostra, porm, escassa inclinao a abrir-lhes tal possibilidade na defesa dos
interesses dos respectivos participantes. Os poucos exemplos que se poderiam apontar referem-se,
em todo caso, a interesses que no merecem a qualificao de "difusos", ao menos no sentido
indicado em o n. 2 da Introduo, supra, porque pertencentes a membros de categorias profissionais
ou grupos bem determinados. 16 Como j se assinalou, a ao popular no exercitvel por pessoa
jurdica, e o mandado de segurana s o para pleitear o resguardo ou a reintegrao de direito da
prpria pessoa jurdica.
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A situao manifestamente insatisfatria. 17 Consoante escrevemos alhures, a luta do cidado


isolado contra os responsveis pelo ato que lese ou ponha em perigo um "interesse difuso",
sobretudo quando emane da Administrao mesma, ou de outras entidades poderosas, corre o risco,
em numerosos casos, de assemelhar-se que travaria contra o gigante um Davi desarmado de
funda. Tudo concorre para desencoraj-lo: o vulto das despesas, a complexidade das questes, a
carncia de conhecimentos tcnicos, a fora poltica e econmica dos adversrios. Raro aquele
que se arrisca empresa, fiado em seus prprios e exclusivos recursos.
De lege lata, ser talvez possvel, em determinados casos, contornar o bice do art. 6. do CPC
(LGL\1973\5), desde que se reconhea que neles o que se pe em jogo algo distinto da mera soma
dos interesses individuais: um interesse geral da coletividade, qualitativamente diverso e capaz de
merecer tutela como tal. Desse interesse pode uma associao fazer-se titular, ela mesma, no
como simples representante dos respectivos membros, nem como intrprete, em nome prprio, das
pretenses paralelas de cada um deles. A associao se legitimaria, pois, em carter ordinrio, de
acordo com os princpios comuns, quando se mobilizasse para postular em juzo a proteo daquele
interesse geral. 18
Seja como for, parece necessrio, ou ao menos conveniente, de lege ferenda, que se consagre em
termos expressos, dentro de certos limites, semelhante poder de iniciativa. 19 de desejar, por outro
lado, que a lei - de preferncia em termos flexveis, reservada ao juiz margem razovel de liberdade
no exame de cada espcie - estabelea critrios de avaliao da idoneidade das associaes para
que se possam reputar legitimadas. Cumprir tambm dar soluo a uma srie de problemas
tcnicos e prticos que o referido alvitre suscita - por exemplo: deve exigir-se a deliberao prvia
dos participantes quanto iniciativa a ser tomada num caso concreto? Na hiptese negativa, ser
indispensvel, ao menos, a cientificao antecipada de todos os participantes? Que possibilidade se
abrir aos que porventura discordarem da iniciativa? O resultado do processo ser vinculativo para
os membros da associao? No caso afirmativo, dever considerar-se membro dela, e portanto
vinculado, quem, pertencendo-lhe aos quadros na data da propositura da ao, j no os integrasse
ao tempo do julgamento, ou vice-versa? Quid iuris no tocante aos outros eventuais interessados,
estranhos associao? E s demais associaes, acaso igualmente legitimadas?
5. Resta dizer algumas palavras sobre a soluo "c" (legitimao de rgos estatais). Diversos
inconvenientes se tm visto nela; 20 parece-nos que o seu principal defeito, no sistema jurdico
brasileiro, tal qual , seria o de tornar praticamente ineficaz, o funcionamento da tutela dos
"interesses difusos" todas as vezes (e no sero poucas) que a ameaa ou a leso provenha do
prprio Poder Pblico. Ao Ministrio Pblico, em nosso pas, no se asseguram de modo cabal as
condies de independncia de atuao de que precisaria para eventualmente enfrentar a
Administrao em Juzo. Basta ver que, tanto no plano federal quanto no estadual, os seus chefes
(Procurador-Geral da Repblica e Procuradores-Gerais da Justia dos Estados, respectivamente)
so nomeados e podem ser demitidos ad nutum pelos chefes do Poder Executivo (Presidente da
Repblica, Governadores dos Estados).
Nos termos do art. 81 do CPC (LGL\1973\5), "o Ministrio Pblico exercer o direito de ao nos
casos previstos em lei, cabendo-lhe, no processo, os mesmos poderes e nus que s partes". Mas
so em reduzido nmero os dispositivos legais que conferem ao Ministrio Pblico legitimao para
ajuizar causas. E as hipteses mais conhecidas e freqentes nenhuma relao guardam com o
nosso tema: assim, por exemplo, a da nulidade do casamento por incompetncia da autoridade
celebrante (CC, art. 208, pargrafo nico, II) e a da interdio dos alienados mentais (CC, arts. 447,
III, e 448).
Caso que nos interessa mais de perto, aqui, o contemplado no art. 14, 1., fine, da Lei 6.938/81,
que "dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e
aplicao". De acordo com esse dispositivo, "o Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter
legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente", como tal entendido "o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem
fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas" (art. 3., I, da
mesma lei), Trata-se de um dos itens mais caractersticos da problemtica dos "interesses difusos", e
de desejar que o texto no se destine a permanecer letra morta; naturalmente no se pode ainda,
no momento em que est sendo escrito este trabalho, proceder a qualquer avaliao de resultados.
Merece aluso, tambm - conquanto no disponhamos de dados sobre a respectiva aplicao, que
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OU DIFUSOS

nada indica venha ocorrendo com freqncia -, o Dec.-lei 41/66, concernente dissoluo judicial de
sociedades civis de fins assistenciais, que recebam auxlio ou subveno do Poder Pblico, ou se
mantenham, no todo ou em parte, com contribuies peridicas de populares, quando: I - deixem de
desempenhar efetivamente as atividades a que se destinam; II - apliquem as importncias
representadas pelos auxlios, subvenes ou contribuies populares em fins diversos dos previstos
nos seus atos constitutivos ou nos estatutos sociais; III - fiquem sem efetiva administrao, por
abandono ou omisso continuada dos seus rgos diretores (art. 2.). Nessas hipteses, legitima-se
o Ministrio Pblico a promover a dissoluo (art. 2.); se se reconhecer, como parece razovel um
"interesse difuso" na atuao correta das mencionadas entidades, e sobretudo no bom emprego de
recursos financeiros de origem pblica ou popular, poder-se- enxergar a outro caso de legitimao
do Ministrio Pblico na matria que estamos versando. Excepcional na prtica a hiptese, a que
oportunamente se aludiu (supra, 2), de assumir ele a posio de autor na ao popular.
Bem mais importante a atuao do Ministrio Pblico no campo do processo penal, onde a ao,
em regra pblica, lhe compete quase com exclusividade. Nesse setor esto abertas ao rgo as
maiores possibilidades de provocar o exerccio da jurisdio - apenas em carter repressivo,
verdade - com referncia a bens jurdicos a que indubitavelmente se relacionam "interesses difusos".
Assim, v.g., quanto aos crimes dos arts. 165 ("Destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela
autoridade competente em virtude de valor artstico, arqueolgico ou histrico"), 166 ("Alterar, sem
licena da autoridade competente, o aspecto de local especialmente protegido por lei"), 253 ("
Fabricar, fornecer, adquirir, possuir ou transportar, sem licena da autoridade, substncia ou
engenho explosivo, gs txico ou asfixiante, ou material destinado sua fabricao"), 259 (" Difundir
doena ou praga que possa causar dano a floresta, plantao ou animais de utilidade econmica"),
268 ("Infringir determinao do poder pblico, destinada a impedir introduo ou propagao de
doena contagiosa"), 271 ("Corromper ou poluir gua potvel, de uso comum ou particular,
tornando-a imprpria para consumo ou nociva sade"), 272 ("Corromper, adulterar ou falsificar
substncia alimentcia ou medicinal destinada a consumo, tornando-a nociva sade"), e outros do
Cdigo Penal (LGL\1940\2); dos arts. 36 ("Deixar de colocar na via pblica sinal ou obstculo,
determinado em lei pela autoridade e destinado a evitar perigo a transeuntes"), 38 ("Provocar,
abusivamente, emisso de fumaa, vapor ou gs, que possa ofender ou molestar algum") e outros
da Lei das Contravenes Penais (LGL\1941\7) - para no mencionar figuras delituosas
contempladas numa srie de outros diplomas legais, como o Cdigo Florestal (Lei 4.717/65), o
Cdigo de Caa (Lei 5.197/67) etc. 21
III - ESTRUTURA DO PROCESSO. PAPEL DO JUIZ
Inexistncia de peculiaridades estruturais com carter de regra geral. Particularidades do processo
da ao popular: iniciativa do juiz na aquisio das provas; preveno de conluios; o problema do
custo do processo. O sentido poltico (lato sensu) da deciso.
1. Como j se exps, no direito brasileiro existe uma ao - a ao popular - que pode, ao menos em
parte, ser considerada como instrumento especfico da tutela jurisdicional dos interesses coletivos".
Fora dela, os remdios disposio dos eventuais legitimados so os comuns: aes de
procedimento ordinrio, de procedimento sumarssimo ou de procedimento especial, eventualmente
proponveis com o fim de obter proteo para qualquer dos mencionados interesses.
No que concerne a tais remdios, no h, a rigor, peculiaridades a pr em relevo do ponto de vista
da estrutura do processo, que no se modifica pelo s fato de estar em causa um "interesse
coletivo". Na medida em que se reconhea a existncia de "interesse pblico", intervir na qualidade
de custos legis, o Ministrio Pblico (CPC (LGL\1973\5), art. 82, III), o qual "poder juntar
documentos e certides, produzir prova em audincia e requerer medidas ou diligncias necessrias
ao descobrimento da verdade" (art. 83, II). Acentua-se a a iniciativa oficial em tema de instruo,
conquanto atribuda a rgo distinto do judicial.
No quer isso dizer, porm, que o Juiz fique privado de seus normais poderes instrutrios, definidos
no art. 130, segundo o qual "caber ao Juiz, de ofcio ou a requerimento da parte, determinar as
provas necessrias instruo do processo". Inexiste no Cdigo disposio que consagre diferena
de tratamento, a esse respeito, entre um e outro processo, em funo da matria litigiosa conquanto
se deva admitir que, na prtica, os Juzes mais prontamente se inclinam a utilizar aqueles poderes
nos casos em que reputam presente o "interesse pblico". Este conceito, de resto, indeterminado
como , presta-se a entendimentos muito diversos, e no se pode afirmar que coincida sempre e
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OU DIFUSOS

necessariamente com o de "interesse coletivo" ou "difuso".


Quanto ao mais, tampouco varia a funo do Juiz na direo formal do processo, nem fica ele
desvinculado, no julgamento, das clssicas limitaes relacionadas com a proibio de decidir ultra
vel extra petita partium. A eventualidade de intervirem terceiros sujeita-se s regras comuns que
disciplinam as vrias modalidades de interveno. Inexistem disposies que prevejam em termos
expressos a participao, espontnea ou provocada, de qualquer entidade a ttulo de amicus curiae.
22

2. Aspectos mais interessantes aparecem na disciplina da ao popular.


A Lei 4.717/65, adotou procedimento bem prximo do ordinrio, e at se pode dizer que antecipou,
em certa medida, a principal transformao que ele viria a sofrer com o advento do Cdigo de
Processo Civil (LGL\1973\5) de 1973, a saber, eliminao da audincia de instruo e julgamento
nos casos de desnecessidade de prova pericial ou oral (Lei 4.717, art. 7., V). Cuidou, porm, de dar
nfase ao papel do Juiz na aquisio das provas: atribuiu-lhe expressamente, por exemplo, o poder
de requisitar dos rgos competentes certides ou informaes por eles negadas ao cidado, sob o
pretexto de sigilo imposto pelo interesse pblico (art. 1., 7.), e bem assim outros documentos que
lhe paream necessrios ao esclarecimento dos fatos (art. 7., I, "b"). A omisso em atender, no
prazo fixado, requisio judicial pode acarretar responsabilidade penal por crime de desobedincia
(art. 8.).
Um dos riscos que se costumam apontar, nos casos de legitimao concorrente e "disjuntiva", como
o da ao popular, o da coluso entre algum dos co-legitimados e a autoridade responsvel pelo
ato irregular: no inconcebvel que se descubra cidado disposto a tomar a iniciativa da
instaurao do processo sem a inteno sincera de conseguir resultado favorvel, mas, ao contrrio,
unicamente para provocar, mediante demanda mal instruda e conduo negligente do pleito,
pronunciamento judicial que declare legtimo - valendo por autntico bill of indemnity - o ato na
realidade eivado de vcio. No sistema da Lei 4.717, tal perigo j se v sensivelmente atenuado pela
interveno obrigatria do Ministrio Pblico, na funo de custos legis (art. 6., 4.), em cujo
exerccio lhe toca no s "apressar a produo da prova" - conforme reza o dispositivo citado -, mas,
em termos mais genricos, "juntar documentos e certides, produzir prova em audincia e requerer
medidas ou diligncias necessrias ao descobrimento da verdade" (CPC (LGL\1973\5), art. 83, II, j
citado, e aplicvel ao popular). Acrescentem-se a isso a ampla iniciativa conferida ao Juiz,
segundo ficou dito, na atividade de instruo e, ainda, a possibilidade aberta a qualquer outro
cidado de recorrer contra as decises desfavorveis ao autor (art. 19, 2.). A admitir-se que
semelhantes expedientes deixem de revelar-se totalmente eficazes in concreto, nem assim se
materializar com facilidade o risco acima indicado: ope-lhe a lei forte obstculo no tratamento
peculiar dado coisa julgada, que no se forma "no caso de haver sido a ao julgada improcedente
por deficincia de prova", de modo que, enquanto no se esgotar o prazo de cinco anos previsto no
art. 21, "qualquer cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova
prova" (art. 18), e eventualmente obter xito nessa tentativa (voltaremos ao ponto no item 3 da 4.
parte).
Poder-se-ia temer, por outro lado, que o autor popular se valesse da possibilidade de desistir da
ao (ou de dar causa, por negligncia, extino do processo sem julgamento do mrito) como
instrumento de presso em face da Administrao Pblica, para dela arrancar vantagens ilegtimas,
em troca da desistncia ou do abandono da causa. Bem se concebe que o ajuizamento mesmo da
ao j se houvesse inspirado antes nessa maquinao egostica do que no propsito honesto de
defender o interesse coletivo. A Lei 4.717 procurou atalhar manobras de tal gnero, determinando,
no art. 9., que, nas hipteses aventadas, se publiquem editais, para cincia dos co-legitimados,
assegurando-se a qualquer outro cidado - sem prejuzo da iniciativa do Ministrio Pblico, a que
acima se aludiu - o direito de promover o prosseguimento do feito, dentro do prazo de noventa dias a
contar da ltima publicao.
H enfim o problema do custeio do processo, que com freqncia agita aos olhos do cidado zeloso,
mas de parcos recursos, fantasma no facilmente exorcizvel, arrefecendo-lhe o nimo de ir a Juzo
em prol do interesse coletivo. Busca a Lei 4.717 afastar esse possvel motivo de absteno,
eliminando o nus do pagamento antecipado das custas (art. 10) e estatuindo que, no caso de
procedncia do pedido, se condenem os rus a reembolsar o autor de todas as despesas, judiciais e
extrajudiciais, diretamente relacionadas com o feito - desde, claro, que comprovadas -, alm dos
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OU DIFUSOS

honorrios de advogado (art. 12). Essas disposies acham contrapartida na regra do art. 13,
consoante a qual, se o Juiz, ao apreciar o fundamento de direito em que se baseia o autor, julgar a
lide manifestamente temerria, condenar aquele ao pagamento do dcuplo das custas, com isso,
evidncia, quer-se desestimular as iniciativas sem seriedade, maliciosas, mal-intencionadas,
nascidas de mero capricho ou do desejo de intimidar ou pr em situao incmoda perante a opinio
pblica autoridades pouco dispostas a satisfazer pretenses ilegtimas. A lei pe prova a boa f e a
altitude; ele propsitos do cidado, fazendo-o assumir, por sua vez, um risco pondervel, que
normalmente s enfrentar quem esteja imbudo da convico sincera de servir de instrumento
realizao de um interesse comum a toda a coletividade. A sano prevista na regra especfica do
art. 13 da Lei 4.717 no exclui, alis, a incidncia das normas codificadas acerca da
responsabilidade por dano processual: o autor popular ficar obrigado, se for o caso, a ressarcir
perdas e danos, como litigante de m f, nos termos do art. 18 do CPC (LGL\1973\5). 23
3. Questo importante a que se pe com referncia ao papel do Juiz na apreciao do litgio. Cabe
indagar se a deciso, pela natureza mesma da matria discutida, no se impregna aqui
necessariamente, mais do que alhures, de sentido poltico ( lato sensu). No que concerne em
especial ao popular, cujo objeto consiste, na maioria dos casos, em ato da Administrao
Pblica, no se pode evitar uma interrogao acerca dos limites do controle judicial, que, segundo a
tradio do direito brasileiro, em regra se cinge legalidade, abstendo-se de ingressar no exame do
mrito, isto , da convenincia do ato, da sua conformidade aos fins a que deve ordenar-se.
Um setor da doutrina manifesta, a esse respeito, tendncia em parte restritiva, buscando justificao
no receio de que o alargamento do mbito de investigao do Judicirio possa conduzir, em ltima
anlise, ao esvaziamento da discrio administrativa. Correr-se-ia o risco de ver inteiramente
substitudos pelos do Juiz, sem vantagem segura, os critrios do administrador. 24 Os tribunais, de
resto, no se tm mostrado particularmente propensos a investir-se de tal responsabilidade.
Algo h que dizer, sem dvida, a favor dessa orientao. Todavia, nem sempre fcil dissociar a
questo da legalidade e a questo do mrito. Se considerarmos, por exemplo, que a regra do art.
180, pargrafo nico, da Constituio da Repblica (LGL\1988\3) ("Ficam sob a proteo especial do
Poder Pblico os documentos, as obras e os locais de valor histrico ou artstico, os monumentos e
as paisagens naturais notveis, bem como as jazidas arqueolgicas") gera para a Administrao
Pblica um verdadeiro dever jurdico, e abre aos titulares do interesse coletivo na preservao dos
mencionados bens a possibilidade de exigir em Juzo o cumprimento de semelhante dever, 25
pode-se perfeitamente imaginar que, num caso concreto, se torne preciso discutir perante o Juiz - e
reconhecer a este o poder de decidir - se determinada obra tem ou no valor histrico ou artstico, e
se o comportamento imputado Administrao ou no suscetvel de prejudic-lo. Claro que as
coisas se simplificam em se tratando de obra oficialmente reconhecida como valiosa, mediante
"tombamento" pelo rgo administrativo competente, pois o valor , por assim dizer, "presumido"
iuris et de iure: ao nosso ver, porm, a proteo constitucional no se adstringe aos bens
"tombados", devendo permitir-se ao interessado, fora desses casos, a demonstrao do valor
histrico ou artstico que alega. A ltima palavra caber, portanto, ao Juiz, como sempre acontece
quando o legislador se vale de conceitos jurdicos indeterminados. A rigor, o problema no aqui de
discricionariedade, mas de pura e indispensvel verificao da ocorrncia ou no ocorrncia da
hiptese ftica a que a norma liga o efeito jurdico. A questo "de mrito" (tem ou no tem a obra
valor histrico ou artstico?) resolve-se, afinal, em questo "de legalidade" (est ou no est a
Administrao faltando ao seu dever de proteger as obras que o tenham?).
No de estranhar, assim, que os Tribunais sejam s vezes levados a ultrapassar, erro sua
atividade cognitiva, os aspectos puramente formais do caso, para expressar convices j situadas
noutro plano, conquanto no se possa evitar s vezes a impresso de que semelhantes
manifestaes atendem quase exclusivamente a uma preocupao "ritualstica" de no deixar
lacunas muito bvias na fundamentao do julgamento, inserindo-se no contexto antes como
"homenagens" ornamentais ao dever de motivar a deciso do que como autnticas e bem meditadas
razes de decidir. Por exemplo, julgando em grau de apelao, em 24.4.81, a ao popular em que
se impugnara a aprovao do projeto de construo da nova estao de passageiros do aeroporto
de Braslia, o Tribunal Federal de Recursos, nos termos do voto do relator, unanimemente adotado,
entendeu suficiente, a propsito da argio de lesividade ao patrimnio esttico da cidade, por
desfigurao do seu conjunto arquitetnico, dizer que "no ficou demonstrada" a leso, "sobretudo
porque a afirmao de que o projeto vulgar e medocre feita por quem teve o seu projeto
recusado". 26
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OU DIFUSOS

IV - TIPOS DE PROVIDNCIAS JUDICIAIS CABVEIS


Ao popular: exemplos; objeto principal; condenaes cabveis e incabveis. Tcnicas de tutela
preventiva utilizveis em matria de interesses coletivos.
1. Uma vez que a ao popular constitui, no direito brasileiro, o instrumento processual por
excelncia da proteo de "interesses difusos", mais uma vez concentraremos nela, de preferncia, a
nossa ateno. Que resultados se podem perseguir por meio da ao popular? Talvez valha a pena,
antes de responder em termos genricos a essa indagao, destacar da casustica judicial alguns
exemplos dignos de nota pelo ngulo que importa aqui.
A maioria dos casos registrados nos repertrios de jurisprudncia concerne a atos economicamente
lesivos, isto , produtores de dano pecunirio ao patrimnio pblico: elevao irregular da
remunerao fixada para o exerccio de cargos ou de mandatos legislativos, concesso de
benefcios ilegais a funcionrios, contratos administrativos celebrados em condies ilegitimamente
onerosas para a Administrao, e assim por diante. No deixam, contudo, de encontrar-se hipteses
diversas, mais interessante na perspectiva deste relatrio. J se mencionou um exemplo (supra, item
3 da 2. Parte): a ao popular contra o ato que aprovara o projeto de construo do aeroporto de
Braslia, pelo fundamento de que ele no se harmonizava com a concepo esttica que presidira
edificao da capital do pas. Tambm por essa via impugnou-se a legitimidade de atos
administrativos relacionados com o aterro parcial da Lagoa Rodrigo de Freitas, no Rio de Janeiro,
para erguer-se prdio destinado ao comrcio, alegando-se que a consumao do plano desfiguraria
local de particular beleza paisagstica: procurou-se impedir, em So Paulo, a demolio de edifcio
de suposto valor histrico e artstico, em cujo lugar se projetara erguer uma das estaes do
Metropolitano, e bem assim a construo do aeroporto internacional, em nome d preservao de
matas naturais; combateu-se a instalao de quiosques, tapumes e toldos, ordenados a atividades
comerciais, sobre o gramado da principal praa pblica da estncia hidromineral de guas de
Lindia, rea reservada ao repouso e recreao dos habitantes e dos turistas; impugnou-se ato
que permitiu a determinada associao carnavalesca a utilizao de praa pblica no Rio de Janeiro,
para fins privados e incompatveis com o uso normal do logradouro pela populao.
Particular interesse teve a ao popular julgada procedente, em 1970, pelo Tribunal de Justia de
Minas Gerais, e destinada a anular resoluo de certa Cmara Municipal, que autorizara, sem
limites, a extrao de madeira em floresta protetora de nascentes d'gua indispensveis ao
abastecimento da populao da cidade. 27 A deciso foi importante por mais de um aspecto; em
primeiro lugar, reconheceu a admissibilidade da ao popular at contra ato emanado de rgo
legislativo; alm disso, consagrou interpretao bastante ampla do texto legal, demonstrando que a
sua aplicao inteligente capaz de proporcionar tutela eficaz a interesses que a rigor no se
enquadrariam com absoluta exatido na letra do art. 1., 1., da Lei 4.717. Com efeito, in casu, o
que sobrelevava a tudo mais era o interesse na regular manuteno do fornecimento de gua a um
ncleo urbano, como "bem" indispensvel satisfao de suas necessidades vitais; no tanto, pois,
o valor puramente econmico, ou mesmo esttico, da manuteno do revestimento florestal, mas
principalmente a garantia de determinado nvel qualitativo na vida da populao.
Digna de registro especial a serventia da ao popular em matria edilcia, como instrumento de
proteo do "interesse difuso" na preservao da racionalidade do desenvolvimento urbano.
Licenas de construo, aprovao de projetos de loteamento, licenas de demolio ou reforma de
prdios ou monumentos de valor artstico ou histrico, todos esses so atos que, irregularmente
praticados pela autoridade administrativa, atentam contra bens cuja salvaguarda interessa
coletividade e submetem-se ao controle judicial pela forma prevista na Lei 4.717. 28
2. Conforme ressalta do acima exposto, o objeto principal da ao popular consiste sempre num ato
que se pretende ver declarado nulo ou anulado. A tal propsito convm lembrar que o direito
brasileiro, onde no h "Justia administrativa", faculta aos juzes em geral pronunciar-se sobre a
validade dos atos praticados por rgos do Poder Executivo (e mesmo do Poder Legislativo), de
modo que no suscita qualquer problema tcnico a circunstncia de emanar da Administrao
Pblica o ato cuja legitimidade se contesta.
Nos termos do art. 11 da Lei 4.717, "a sentena que, julgando procedente a ao popular, decretar a
invalidade do ato impugnado, condenar ao pagamento de perdas e danos os responsveis pela sua
prtica e os beneficirios dele, ressalvada a ao regressiva contra os funcionrios causadores do
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OU DIFUSOS

dano, quando incorrerem em culpa". Enderea-se o preceito diretamente ao juiz, a quem incumbir,
se for o caso, proferir a condenao ainda que o autor popular no a tenha pedido: aqui se abre
exceo regra proibitiva do julgamento extra petitum. claro que a condenao ao pagamento de
perdas e danos, imps entidade lesada, e no do autor popular. Assim se explica a norma do art. 17,
ta aos realizadores e aos beneficirios do ato ilegtimo, reverter em favor da entidade lesada, e no
do autor popular. Assim se explica a norma do art. 17, que habilita a prpria pessoa jurdica, em
qualquer hiptese, a promover a execuo da sentena, em seu proveito, contra os responsveis.
Atravs da ao popular, por conseguinte, possvel obter, em caso de xito, sentena declaratria
ou constitutiva na parte principal - conforme, respectivamente, se declare nulo ou se anule o ato
objeto de impugnao - e condenatria quanto s perdas e danos, para no mencionar de novo as
despesas e os honorrios do advogado do autor, a que se aludiu em o n, 2 da 2. Parte. Frise-se que
apenas tm lugar, nesse processo, condenaes a pagar. Em todo caso, a declarao de nulidade
ou a anulao do ato pode valer praticamente por autntico veto realizao de determinada obra
ou atividade, que o tenha por pressuposto. No se presta a ao popular, todavia, a provocar uma
condenao a fazer; por exemplo, seria nela inadmissvel o pedido de que o juiz ordene
Administrao tomar esta ou aquela providncia em favor da salubridade do ambiente, da
integridade da paisagem, e assim por diante. Tal circunstncia ter decerto contribudo para que se
descartasse a ao popular e se optasse pela via processual comum no caso, j referido, da Cia.
Rio-grandense de Saneamento (supra, n. 3 da 1. Parte) - certo que enfrentando, em
compensao, a dificuldade relacionada com a questo da legitimatio ad causam.
3. Com razo tem-se acentuado que em grande nmero de hipteses irreparvel a leso
consumada ao interesse coletivo: nada seria capaz de reconstituir a obra de arte destruda, nem de
restaurar a rocha de perfil caprichoso, que aformoseava o panorama. Ademais, no h prestao
pecuniria que logre compensar adequadamente o dano, insuscetvel de medida por padres
econmicos. Em poucas matrias se revela de modo to eloqente como nesta, por isso, a
insuficincia da tutela repressiva, exercitada mediante a imposio de sanes e, quando
necessrio, pela execuo forada da condenao. O que mais importa evitar a ocorrncia da
leso; da o carter preventivo que deve assumir, de preferncia, a tutela jurisdicional.
O mecanismo da ao popular presta-se a semelhante utilizao. No se pe em dvida a
possibilidade de propor-se a ao mesmo antes de iniciada a execuo do ato que se quer
impugnar. 29 Em se tratando da defesa do "patrimnio pblico" (no sentido lato j explicado), o Juiz
pode determinar in limine litis a suspenso dos efeitos do ato (art. 5., 4., acrescentado Lei 4.717
pela Lei 6.513/77). claro que a medida s se justifica se desde logo se verificarem a relevncia e a
verossimilhana das alegaes do autor (fumus boni iuris) e o perigo de dano de difcil ou impossvel
reparao, na pendncia do processo (periculum in mora). A suspenso tem aspectos
potencialmente negativos, na medida em que, decretada sem reflexo, perturbar
desnecessariamente - e talvez com detrimento para outros interesses tambm coletivos - a atividade
da Administrao ou a economia de empresas privadas. Conviria, pois, que houvesse expediente
simples e rpido para ensejar o controle da deciso do Juiz por rgo judicial superior, e se
estabelecesse limitao temporal para a vigncia da suspenso, semelhana, em ambos os casos,
do que ocorre com a liminar no mandado de segurana. 30 Mas a possibilidade da medida, em si,
indiscutivelmente um bem, e sua consagrao em termos expressos veio satisfazer uma
necessidade que todos sentiam.
A ordem de suspenso vincula assim as autoridades administrativas como os particulares. A
eventual inobservncia sujeita os infratores a responder penalmente por crime de desobedincia.
4. Fora do campo da ao popular, e posto de lado o mandado de segurana - o qual, consoante se
assinalou, no costuma ser reconhecido como instrumento prprio seno para a defesa de direitos
individuais -, pouco h que dizer sobre as possibilidades de tutela preventiva dos interesses
coletivos. Dos procedimentos especiais de jurisdio contenciosa regulados no Cdigo de Processo
Civil (LGL\1973\5), apenas dois se podem considerar como remdios preventivos: o interdito
proibitrio, destinado a evitar ofensa posse (art. 932), e a ao de nunciao de obra nova (arts.
934 e ss.). Aquele de utilizao dificilmente concebvel em matria de interesses coletivos: esta
pode representar aqui algum papel, na medida em que se destine a "impedir que o particular
construa em contraveno da lei, do regulamento ou de postura" (art. 934, III), e desde que se
reconhea a existncia de um interesse difuso na observncia, pelos membros da comunidade, das
regras jurdicas que disciplinam as construes. No processo da nunciao de obra nova enseja-se,
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OU DIFUSOS

in limine litis, o embargo (arts. 937 e 938), que pode at, em caso de urgncia, ser feito
extrajudicialmente, antes da propositura da ao, pela prpria Administrao Pblica, mediante
notificao verbal ao proprietrio ou ao construtor, perante duas testemunhas, para que no prossiga
na obra (art. 935).
Restam as hipteses de ao intentada segundo outro procedimento especial, ou de acordo com o
procedimento comum (ordinrio ou sumarssimo), para proteger interesse difuso. Na falta de previso
legal sobre medida liminar, tem-se de recorrer a, para prevenir a consumao do dano, ao "poder
geral de cautela" conferido ao Juiz pelos arts. 798 e 799 do CPC (LGL\1973\5). A decretao da
providncia cautelar naturalmente se subordinar verificao dos pressupostos normais do fumus
boni iuris e do periculum in mora.
V - EFEITOS DO JULGAMENTO E COISA JULGADA
Extenso a terceiros. Os interesses em jogo. Soluo legal do problema na ao popular. Os outros
casos de processos referentes interesses coletivos.
1. A proteo jurisdicional dos interesses coletivos um dos campos em que se vem
inevitavelmente postas em xeque as idias tradicionais acerca dos efeitos do julgamento e da
autoridade da coisa julgada, nos seus aspectos subjetivos. 31 Se tivermos em mente o carter
indivisvel do objeto do litgio, nos casos de que trata este relatrio (supra, Introduo, n. 3, "a"), e ao
mesmo tempo a impossibilidade de exigir a presena de todos os legitimados no processo, desde
logo chegaremos concluso de que os efeitos do julgamento necessariamente ho de estender-se
a pessoas - em regra, a um grande nmero de pessoas - que no ocuparam a posio de partes.
Todas sero igualmente beneficiadas, ou todas igualmente prejudicadas, conforme a sentena
conceda ou recuse a tutela pleiteada para o interesse que lhes comum.
Resta saber se o resultado do processo, de que acaso tenha participado apenas um (ou alguns) dos
legitimados, deve tornar-se vinculativo at para os Juzes de outros eventuais processos, em que
venha a ser parte outro (ou outros) membros da coletividade. Quer dizer: se a autoridade da coisa
julgada, contrariamente ao que sucede de ordinrio, deixar de sujeitar-se clssica limitao
subjetiva, expressa no art. 472, princpio, do CPC (LGL\1973\5) brasileiro, verbis: "A sentena faz
coisa julgada s partes entre as quais dada, no beneficiando, nem prejudicando terceiros".
2. A questo assume escassa importncia prtica na hiptese de deciso favorvel ao legitimado (ou
ao grupo de legitimados) que intentou a primeira ao. Obtida a tutela, com efeito, ficaram ipso facto
satisfeitos os demais interessados, e no de esperar que qualquer deles tome a iniciativa de
provocar segundo pronunciamento judicial sobre a matria. Aqui s se concebe que ocorra algum
problema caso a parte vencida no anterior, demandando outro interessado, negue em face deste que
o interesse goze de proteo: poder o novo adversrio invocar com xito, a seu favor, a coisa
julgada resultante de processo em que no fora parte? No parece provvel, contudo, que situaes
desse tipo ocorram na prtica com muita freqncia.
Reveste-se a questo de maior gravidade, quando o resultado do primeiro processo desfavorvel
ao legitimado (ou ao grupo de legitimados) que o instaurou, com o fim de obter proteo para o
interesse coletivo. De um lado, h que considerar a "posio dos restantes interessados, que
permaneceram estranhos ao pleito e, por isso, no tiveram oportunidade de apresentar razes nem
provas. Podem eles ter motivos para entender que o teor do julgamento proferido se explica no pela
debilidade intrnseca da causa, mas pela inabilidade na respectiva conduo, por parte de quem,
ajuizando-a, no soube explorar os melhores argumentos, ou produzir as provas mais convincentes.
Nem fica sequer excluda a eventualidade de conluio entre as partes do processo: o legitimado que
se antecipou aos outros, mancomunado com o adversrio, provocou ele mesmo a prpria derrota,
deixando intencionalmente de utilizar as armas de que dispunha. Em tais condies, seria bvia a
injustia privar os outros legitimados de obter novo pronunciamento judicial sobre o litgio. No se
afigura recomendvel, assim, a extenso pura e simples da coisa julgada aos co-titulares do
interesse coletivo.
Por outro lado, seria igualmente desaconselhvel permitir que, a despeito da vitria no primeiro
processo, a outra parte se visse indefinidamente sujeita a novas investidas judiciais, com o mesmo
fundamento e o mesmo fim. Sem esforo algum se percebem os inconvenientes que poderiam
resultar, no apenas para a Administrao, ou para uma empresa privada, mas para a prpria
comunidade - inclusive em termos de sobrecarga de trabalho para os Juzes -, de uma reiterao
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OU DIFUSOS

incessante de pleitos substancialmente iguais, suscetveis, embora por hiptese inconsistentes, de


multiplicar-se tantas vezes quantos fossem os membros da coletividade interessada, em regra
numerosa. Tampouco satisfaz, por conseguinte, a mera aplicao, sem qualquer temperamento, do
princpio geral da relatividade da coisa julgada.
3. Esse delicado problema de poltica legislativa tem desafiado a imaginao de quantos se ocupam
do tema em foco. No direito brasileiro, ainda uma vez se impe referncia especial ao popular: a
Lei 4.717, com efeito, adotou ao propsito posio interessante, capaz de superar a maior parte das
dificuldades e inconvenientes que se apontam nas solues extremas, acima descritas.
Conforme decorre do disposto no art. 18 da lei citada, cumpre distinguir trs hipteses:
a) julga-se procedente a ao popular; neste caso, a sentena adquire erga omnes a autoridade da
coisa julgada;
b) julga-se improcedente a ao popular, com base na verificao, feita pelo Juiz, de ser legtimo o
ato impugnado, no tendo razo o autor, pois, em afirmar a existncia de leso; tambm aqui, o
resultado do processo torna-se vinculativo erga omnes, de modo que nenhum dos outros eventuais
legitimados poder eficazmente pleitear novo julgamento;
c) julga-se improcedente a ao popular unicamente "por deficincia de prova", isto , porque no
ficou demonstrada a leso, conquanto tampouco o ficasse a respectiva inexistncia; nesta hiptese,
"qualquer cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova".
No se trata, convm sublinhar, de pura e simples diferenciao secundum eventum litis da extenso
da coisa julgada, para reconhec-la nos casos de resultado favorvel e neg-la nos de resultado
desfavorvel ao autor. De semelhante soluo tem-se cogitado alhures; 32 mas, de um lado, no
parece conveniente nem razovel, do ponto de vista prtico, abrir ensejo a novos julgamentos,
depois de formado o convencimento do juiz sobre a legitimidade do ato que se impugnou; a no
subsistem as razes invocveis acerca das hipteses em que apenas a deficincia de prova haja
servido de fundamento rejeio do pedido. De outro lado, a extenso "unilateral" da coisa julgada,
sic et simpliciter, faz surgir, de modo inevitvel, a incmoda possibilidade de uma comisso de
julgados em relao mesma pessoa, quando, derrotada no primeiro processo, venha no obstante
a beneficiar-se do resultado eventualmente diverso de pleito posterior, movido por outro legitimado. 33
Essa considerao pe de manifesto, alis, o acerto com que se houve o legislador brasileiro, na
parte final do art. 18 da Lei 4.717, que, ao falar de "qualquer cidado", no exclui o prprio autor
(vencido) da ao antecedente, 34 para o qual tampouco se formou a coisa julgada, nem existe,
portanto, impedimento repetio da demanda.
Completa-se o sistema por meio da fixao de um prazo preclusivo de cinco anos (art. 21), a fim de
obstar reiterao indefinida de aes populares com igual objeto. Assim estruturado, a nosso ver,
ele assegura proteo na medida justa aos vrios interesses em jogo. 35 Poder-se-ia indagar se isso
verdade inclusive para aqueles que porventura se contraponham ao alegado interesse coletivo. A
resposta afirmativa: devem obrigatoriamente figurar como rus, no processo da ao popular, no
s "as autoridades, funcionrios ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado
ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade leso", mas
tambm "os beneficirios diretos" do ato (art. 6., caput). Parecem estar includos a todos os
possveis titulares de um interesse jurdico na derrota do autor popular. Como partes do processo,
perfeitamente normal que se sujeitem coisa julgada.
4. Fora do mbito da ao popular, inexiste no ordenamento brasileiro regra expressa que consagre
disciplina especial para a extenso subjetiva da coisa julgada em matria de interesses coletivos. A
idia da aplicao analgica do art. 18 da Lei 4.717 a outros casos decerto suscitaria escrpulos,
dada a feio excepcional daquela norma.
No parece difcil, entretanto, sustentar por outro meio a extenso (pura e simples), aos outros
legitimados, da coisa julgada acaso resultante do processo instaurado por um (ou por alguns) deles,
desde que se aceite a sugesto formulada no item 3 da 1. Parte, com base no regime das
obrigaes indivisveis. Com efeito: consoante ali se recordou, quando qualquer dos credores exige
em Juzo a prestao toda, est pugnando em parte por direito prprio e em parte por direito alheio;
quanto a esta ltima parte, sua legitimao extraordinria, e ele atua na qualidade de "substituto
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OU DIFUSOS

processual" dos co-credores. Ora, na tradio de nosso direito processual pacfico o entendimento
de que a coisa julgada, em hipteses tais, vincula o substituto e o substitudo. 36
VI - CONSIDERAES FINAIS
1. S em data relativamente recente atingiu o Brasil o movimento de idias concernente proteo
jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. claro que determinado nmero de problemas j se
tinha imposto ateno dos estudiosos e, vez por outra, dos Juzes. Trata-se, no entanto, de
episdios isolados, que no costumavam ser objeto de considerao orgnica e unitria.
Afigura-se paradoxal, de certo modo, que o direito brasileiro disponha h tantos anos de um
instrumento processual como o forjado em 1965 pela Lei 4.717 - sem falar na previso constitucional
da ao popular, que remonta a 1934! Mas, a despeito da curiosidade que ela suscitou em parte da
doutrina, foi preciso esperar muito tempo para v-la examinada numa perspectiva sistemtica, como
valioso instrumento de tutela dos aludidos interesses. Dir-se-ia que o legislador se antecipou s
preocupaes cientficas.
Por outro lado, a experincia destes dezesseis anos no traa quadro capaz de justificar no
observador um entusiasmo irrestrito. Relativamente ao tempo decorrido, no se pode considerar
muito elevado o nmero de aes populares intentadas; e certamente pequeno o das que
obtiveram resultado favorvel. Enquanto noutros pases se lamenta a inexistncia do instrumento, o
Brasil d a curiosa Impresso de, possuindo-o, negligenciar-lhe o uso. H que reconhecer, ademais,
que o exerccio da ao popular nem sempre se tem inspirado em altos e sinceros propsitos de
servir desinteressadamente ao bem comum: algumas investidas parecem antes representar simples
manobras de poltica partidria, quando no tentativas vulgares de extorso de vantagens.
As categorias profissionais ligadas ao direito no deram, at agora, sinais muito expressivos de
sentir-se convocadas tomada de iniciativas verdadeiramente "novas" em matria de proteo dos
interesses difusos. Inexistem no pas, ao que nos consta, escritrios de advocacia ou sociedades de
advogados que se dediquem, de modo exclusivo ou mesmo preponderante, defesa de tais
interesses. No assume grande relevo, na prtica, a atuao dos rgos oficiais cujas atribuies se
relacionam com a matria. Tmida, em geral, a atitude de Juzes e Tribunais.
As principais causas desse estado de coisas no devem ser procuradas, ao nosso ver, nas
deficincias do ordenamento legal. Ele apresenta, sem dvida, lacunas sensveis, algumas das quais
se buscou pr em realce ao longo deste relatrio. A prpria Lei 4.717, ao lado de pontos muito
positivos, noutros revela imperfeies que reclamam correo. Entretanto, s uma anlise demorada
- e impraticvel aqui - das condies sociais, polticas, econmicas e culturais sob que tem vivido o
Brasil, nos ltimos tempos, seria capaz de levar identificao dos mltiplos fatores que concorrem
para tornar insatisfatria a situao atual.
2. O que ficou dito acima no justifica uma concluso negativa. preciso ter em mente que estamos
diante de problemas dos quais, mesmo em sociedades mais avanadas, s de alguns anos para c
se vai tomando plena conscincia, sob a presso de necessidades que, duas ou trs dcadas atrs,
decerto no se revestiam de cores to dramticas, e por isso mesmo no ocupavam lugar to central
nas preocupaes da comunidade. Pas em fase ainda incipiente de desenvolvimento econmico e
social, compreensvel que o Brasil realize mais lentamente o seu processo de adaptao e
responda com menor intensidade, por enquanto, aos novos desafios.
Cumpre esperar que o mundo jurdico brasileiro assimile as sugestes de mudana no ritmo marcado
por suas circunstncias prprias. Que ele no impermevel a inovaes, mostra-o aqui, antes de
tudo, o fato mesmo de haver adotado, em 1965, com a Lei 4.717, solues que se distanciam da
tradio - ou da rotina -, em pontos to delicados como o da extenso subjetiva da coisa julgada.
Com os defeitos que possa ter, o instrumento da ao popular faz honra criatividade ao nosso
legislador e dispensa o direito brasileiro, no particular, de receber lies estrangeiras. Um paciente e
contnuo trabalho de esclarecimento, junto a uma atitude: mais "aberta" no trato de certos casos,
contribuir para tornar mais consciente - e ipso facto mais profcuo - o uso desse instrumento:
doutrina e jurisprudncia tm a responsabilidades a que no se podem furtar.
As restantes falhas do ordenamento reclamam em mais extensa medida correo legislativa. Duas
questes, sobretudo, esto a exigir ateno no presente contexto: a da legitimao para agir, que
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OU DIFUSOS

precisa ser estendida alm dos limites vigentes, mxime no que tange s associaes, e a dos meios
preventivos de tutela, cujo reforo conditio sine qua non da construo de um sistema protetor
verdadeiramente eficaz. A primeira j foi objeto de iniciativa, a que se aludiu no item 4 da 1. Parte
(nota 19): conquanto insatisfatria, nos termos em que formulada, ela nem por isso menos
significativa como indcio de uma evoluo. Outros vo aparecendo: particularmente significativa,
entre eles, a sentena do Juzo de Passo Fundo, referida no item 3 da 1. Parte. Acrescente-se a
progressiva freqncia com que se comeam a discutir, at na imprensa no especializada, temas
como o da tutela do meio ambiente, o da proteo ao consumidor e outros que se inscrevem na
pauta especifica dos interesses difusos. Pode-se ter a certeza de que a importncia dessa
problemtica s far crescer com o passar do tempo: um dado que doravante tero de levar em
conta os juristas brasileiros, sejam quais forem os setores em que exercem sua atividade.

1. As denominaes "difusos" e "coletivos" so em regra usadas promiscuamente. Mas h quem


proponha distinguir, reservando a segunda para a espcie de interesses caracterizada pela
imputabilidade a comunit di riferimento abbastanza definite, enquanto os interesses "difusos",
designao genrica, poderiam ser privi di portatori istituzionali (Denti, L'avvocato e la difesa di
interessi colettivi, in Furo Italiano, v. Cl. fasc. 4, 1978, p. 4 da separata): ou tirando o critrio de
diferenciao da existncia (nos interesse, "coletivos", ou inexistncia (nos interesses "difusos') de
uma organizao dos interessados, isto , de un coordinamento delle volont e delle iniziative dirette
al perseguimento dello escopo (Vigoriti, Inferessi collettivi e processo, Milo, 1979, pp. 60-1). A Proto
Pisani parece mais exata a qualificao de "superindividuais": vide a sua interveno no Congresso
de Pavia sobre o tema, publicada no volume Le azioni atutela di interessi collettivi, Pdua, 1976, pp.
263 e ss., sob o ttulo Appunti preliminari per unu studio sulla tutela giurisdizionale degli interessi
collettivi (o pi esattamente: superindividuali) innanzi al giudice cilile.
2. qual, aceitando as limitaes sugeridas por Proto Pisani, trab. cit., p. 264, nos referimos
precipuamente em anteriores escritos: "A proteo jurdica dos interesses coletivos", in Revista
Brasileira de Direito Processual, 24/13, e in RDA, vol. 139; "A legitimao para a defesa dos
"interesses difusos" no direito brasileiro", in XI Congresso Nacional de Derecho Procesal
(Ponencias). La Plata, 1981, pp. 731 e ss. e in RF 276.
3. Serviriam de exemplo muitos casos levados a juzo, nos EUA, por meio de class actions: entre
eles, o famoso caso Eisen x Carlisle & Jacquelin, examinado, v. g., por Homburger. Privater suits in
the public interest in the United States of America, in Homburger-Ktz. Klagen Privater im ffentlichen
Interesse, Frankfurt-am-Main, 1975 pp. 10-2 (vide em Vigoriti, ob. cit., p. 291 e ss., o texto, vertido
para o italiano, da deciso da Supreme Court, que se inicia por minucioso relatrio).
4. O dispositivo transcrito corresponde traduo quase literal do art. 81 do Codice di procedura
civile italiano. H uma diferena: o texto brasileiro no exige que as excees sejam expressas:
podem elas, no melhor entendimento, inferir-se do sistema legal (cf., Arruda Alvim, Cdigo de
Processo Civil (LGL\1973\5)Comentado, v. I, So Paulo, 1975, p. 426).
5. Assim Dentik, "Relazione introduttiva" do Congresso de Pavia, no volume Le azioni a tutela di
interessi collettivi, cit., p. 16. Vide, porm, do mesmo autor, em sentido hem diverso, "Aspetti
processuali della tutela dell'ambiente", no volume La reponsabilit dell'impresa per i danni
all'amhiente e alcnsuumatori, Milo, 1978, p. 58, onde se aponta a questo da legitimao para agir,
na matria, como " la questione centrale" entre aquela, " che toccano pi da vicino la tecnica del
processo" .
6. Cf. Proto Pisani, trab. cit., p. 274 e ss. No se afasta do adotado, em substncia, o esquema de
Vigoriti, ob. cit., p. 105 e ss.
7. Sobre o problema da "representatividade adequada", vide por exemplo Cappelleti, "Formazioni
sociali e interessi di gruppo davanti alla giustizia civile", in Rivista di Diritto Processuale, v. 30, 1975,
p. 399 e ss.; "Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi o diffusi", no volume Le azioni a
tutela di interessi collettivi, cit., p, 201 e ss. A frmula de origem norte-americana: a propsito das
class actions, a rule 23 ("a") das Federal Rules of Civil Procedure pe a exigncia de que " the
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OU DIFUSOS

representative parties will fairly and adequatelly protect the interests of the class". Boa informao a
tal respeito em Vigoriti, ob. cit., p. 271 e ss. Suprfluo talvez observar que, no presente contexto,
palavras como "representar" e suas cognatas no so empregadas no sentido tcnico-jurdico que
lhe atribui a tradio do nosso direito.
8. Ad-hoc-Gruppen chamam-lhes Rehbinder-Burgbacher-Knieper, Brgerklage im Um weltrecht,
Berlin, 1972, p. 151.
9. Ao propsito, Barbosa Moreira. A ao popular do direito brasileiro como instrumento de tutela
jurisdicional dos chamados "interesses difusos", in Studi in onore di Enrico Tullio Liebman, Milo,
1979, v. IV, p. 2673 e ss., ou in Temas de Direito Processual, So Paulo, 1977, p. 110 e ss.
10. Vide a distino em Chiovenda, Principii di diritto processuale, Npoles, 1965, reimpresso, pp.
600-1.
11. Tese pacfica na doutrina e na jurisprudncia, inclusive na do Supremo Tribunal Federal, que a
consagrou na proposio 365 da Smula da Jurisprudncia Predominante.
12. Tpicos da atitude tradicional, entre tantos outros, os acrdos do Supremo Tribunal Federal, de
7.1.54, in Arquivo Judicirio, 113/254, e do Tribunal de Justia de So Paulo, de 1.9.54, in RT.
231/136. A legitimidade para a impetrao da segurana vem sendo negada mesmo aos sindicatos,
com relao a atos que se acoimam de lesivos a direitos dos seus associados, interpretando-se
restritivamente, para s lhes admitir a incidncia no processo trabalhista, os arts. 513, "a", e 558,
caput, 2. parte, da CLT (LGL\1943\5), que habilitam aquelas associaes profissionais a
representar, perante as autoridades administrativas e judicirias, os interesses individuais dos
associados, relativos sua atividade ou profisso: nesse sentido, reafirmando sua posio, o
Supremo Tribunal Federal, em acrdo ainda relativamente recente (18.4.78), in DJ de 16.6.78, p.
4398. Filia-se mesma idia bsica a tese de que o "mandado de segurana no substitui a ao
popular" ( Smula da Jurisprudncia Predominante do Supremo Tribunal Federal, 101). Em sentido
crtico, na doutrina. Celso Agrcola Barbi, Do mandado de segurana, 3. ed., Rio, 1976, pp. 86 e ss.
13. Anloga sugerida, para o direito italiano, por Costantino "Brevi note sulla tutela giurisdizionale
degli interessi collettivi davanti al giudice civile", no vol. Le azioni a tutela di interessi collettivi, cit., pp.
234-5, com o apoio de Proto Pisani, trab. cit., ibid., pp. 278-9.
14. Vide, na mais moderna literatura brasileira, Hely Lopes Meirelles, Direito de construir, 3. ed., So
Paulo, 1979, p. 79 e ss., com indicaes de jurisprudncia.
15. O Prof. Ebert Vianna Chamoun, titular de Direito Civil da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro. Pode-se ler o texto da sugesto, em verso francesa, em a "nota complementar" ao relatrio
do delegado brasileiro, Lus Antnio de Andrade, ao Congresso da Unio Internacional dos
Magistrados, de 1971, no volume Colloque sur le juriste et les problmes de l'environnement, Rio de
Janeiro-Braslia, 1971, p. 125.
16. Assim, v.g., nos termos do art. 1., pargrafo nico, da Lei 4.215/63, a Ordem dos Advogados do
Brasil tem legitimao para defender, inclusive em Juzo, "os interesses gerais da classe dos
advogados e os individuais, relacionados com o exerccio da profisso". Outro exemplo o dos
sindicatos, a que se aludiu em a nota 12, supra.
17. Cf., com referncia especfica ao popular, Ada Pellegrini Grinover, "A tutela jurisdicional dos
interesses difusos", in Revista Brasileira de Direito Processual, 16/29: Moniz de Arago, O Estado de
Direito e o direito de ao, ibid., p. 78; Barbosa Moreira, "A proteo jurdica dos interesses
coletivos", no v. 24 da mesma Revista, p. 17. Desse nosso trabalho foi mutuada, com leves
alteraes, a passagem que, no texto, se segue.
18. A tal respeito valeria a pena refletir sobre a aplicabilidade ao ordenamento jurdico brasileiro,
mutatis mutandis, das interessantes elaboraes de Manfred Wolf, Die Klagebefugnis der Verbnde,
Tbingen, 1971, pp. 21 e ss., 48 et passim.
19. Visa a faz-lo o Projeto de lei 5.521/81, apresentado Cmara dos Deputados durante a redao
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OU DIFUSOS

deste relatrio. Nele se prope o acrscimo de um pargrafo nico ao art. 6. do CPC (LGL\1973\5),
com a seguinte redao: "As associaes civis constitudas com a finalidade principal de promover o
estudo, a defesa e a coordenao dos interesses de seus associados podero represent-los,
individual e coletivamente, em Juzo, bem como assisti-los, como intervenientes, nos feitos em que
sejam partes e que digam respeito a interesse comum dos associados, segundo o ato constitutivo da
associao respectiva". A proposta parece relacionar-se mais com os interesses de categorias
profissionais e outros grupos bem definidos - semelhana dos casos mencionados em a nota 16,
supra - do que com os interesses coletivos ou difusos, na acepo que de inicio esclarecemos
(Introduo, n. 2), sem que, obviamente, fique excluda a possibilidade de tirar proveito da
modificao sugerida no mbito especfico de que nos estamos ocupando. De louvvel inspirao,
na substncia, o projeto - a par de imperfeies tcnicas, facilmente corrigveis - peca por excesso
de simplismo, na medida em que deixa em aberto bom nmero de questes (vide a indicao de
algumas nas linhas subseqentes do nosso texto), as quais precisam ser disciplinadas para evitar
dificuldades prticas.
20. Ao propsito, extensamente, Cappelletti, "The Role of the Ministre Public, the Prokuratura, and
the Attorney General in Civil Litigation", no volume Public Interest Parties and the Active Role of the
Judge in Civil Litigation, Milo-New York, 1975, p. 32 e ss.; Formazioni sociali e interessi di gruppo
davanti alla giustizia civile, cit. em a nota 7, supra, p. 374 e ss.
21. Registre-se que as normas incriminadoras, na maioria, datam de poca em que o fenmeno dos
interesses coletivos no havia ainda emergido com a fora dos dias atuais: da certas notrias
insuficincias. O que se tem procurado fazer, no campo penal, em relao a essa matria, adaptar
uma legislao antiga - e ditada por inspirao em grande parte diversa - ao problema "novo" com
resultados nem sempre satisfatrios: Aurlio Wander Bastos e Nilo Batista, "Liberdade e proteo do
meio ambiente", in Anais da VIII Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, Manaus,
1980, pp. 208-9. Na literatura penalstica, porm, a preocupao com o tema j produziu ao menos
uma importante monografia: Ren Ariel Dotti, A proteo penal do meio ambiente, Curitiba, 1978.
22. A possvel (e solitria) exceo representada pela Comisso de Valores Mobilirios, rgo
entre cujas atribuies figura a de "fiscalizar permanentemente as atividades e os servios do
mercado de valores mobilirios", (...) "bem como a veiculao de informaes relativas ao mercado,
s pessoas que dele participem, e aos valores nele negociados" (Lei 6.385/76, art. 8., II), e ao qual
se faculta, mediante intimao obrigatria, "oferecer parecer ou prestar esclarecimentos" ao Juiz, nos
processos que tenham por objeto matria da sua competncia (Lei cit., art. 31, caput, na redao
dada pela Lei 6.616/78). Na medida em que se reconhea a existncia de um interesse, difuso na
regularidade do mercado de valores mobilirios, incumbe Comisso, a, velar em Juzo por tal
interesse, embora a propsito de litgio concreto e especfico, em que aquele aparece como simples
"pano de fundo".
23. Este pargrafo e os imediatamente anteriores reproduzem, com ligeiras alteraes, trecho do
nosso trabalho cit. em a nota 9, supra.
24. Hely Lopes Meirelles, Mandado de segurana e ao popular, 7. ed., So Paulo, 1980, p. 79;
Ada Pellegrini Grinover, A tutela jurisdicional dos interesses difusos, cit., p. 29. Acentua o primeiro
desses autores a necessidade de que o ato impugnado seja ilegtimo, alm de lesivo, para que se
lhe decrete a invalida de (ob. cit., pp. 76-7). No mesmo sentido a jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal; v.g., RE 92.326.11.11.1980, in RTJ, 96/1370.
25. Ao contrrio do que sustentar quem prefira enxergar no art. 180, pargrafo nico, mera norma
"programtica": assim Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1967 (com a Emenda n. 1,
de 1969), 2. ed., So Paulo, 1972, p. 367.
26. Alude-se ao arquiteto Oscar Niemeyer, que figurava entre os demandantes. O julgamento
suscitaria, inclusive ao ngulo do exame da legitimidade do ato, perplexidade, outras, que no
oportuno expor aqui.
27. Apelao Cvel 32.764, in RDA 110/257.
28. Este pargrafo e os imediatamente anteriores tambm reproduzem, com pequenas modificaes,
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OU DIFUSOS

trecho do nosso trabalho cit. em a nota 9, supra.


29. Cf. Hely Lopes Meirelles, Mandado de segurana e ao popular, cit., pp. 80-1.
30. Hely Lopes Meirelles, Mandado de segurana e ao popular, cit., p. 93, sustenta a aplicabilidade
dessas disposies ao popular, por analogia.
31. No parecem convincentes, ao propsito, as consideraes crticas de Monteleone, Ilimiti
soggettivi del giudicato civile, Pdua, 1978, p. 171 e ss.
32. Assim, por exemplo, na Itlia, Costantino, Brevi note sulla tutela giurisdizionale degliinteressi
collettivi davanti al giudice civile, cit., p. 233 e ss.; Proto Pisani, Appunti preliminari per uno studio
sulla tutela giurisdizionale degli interessi collettivi (o pi esattamente: superindividuali)innanzi al
giudice civile ordinario, cit., pp. 285-6 ( de iure condito).
33. " Die einseitige Rechtskraftwirkung hat demnach zur Folge, dass eine Kollision inhaltdich
verschiedener rechtskrftiger Urteile zustande kommt. Ein sehr unschnes, aber bei einem
Nacheinander von Prozessen nicht zu vermeidendes Ergebnis!" (Schwab, Die Voraussetzungen der
notwendigen Streitgenossensclaft, in Festschrift fr Friedrich Lent, Mnchen-Berlin, 1957, p. 279.
34. Em sentido contrrio, Jos Afonso da Silva, Ao popular constitucional, So Paulo, 1968, p.
273, para quem a regra do art. 18, 2. Parte, s incide "em relao aos demais cidados". Se assim
se houvesse querido dispor, ter-se-ia dito "qualquer outro cidado", em vez de "qualquer cidado",
como se l no texto. A ratio legis e a interpretao sistemtica e teleolgica, de resto, confirmam o
nosso entendimento.
35. No XI Congresso Nacional Argentino de Direito Processual, reunido em La Plata, em outubro de
1981, a comisso especializada aprovou recomendao no sentido de adotar-se naquele pas
sistemtica igual, em substncia, da Lei 4.717, em matria de extenso da coisa julgada: vide a
concluso 5 da letra "c", in Jurisprudncia Argentina 5.231/81.
36. Veja-se, por todos, Jos Frederico Marques, Manual de Direito Processual Civil, v. I, 6. ed., So
Paulo, 1978, p. 255.

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