A REFORMA AGRARIA NA Luiz Ernani Bonesso de Aratjo* A partir da Constituigéo Federal de 1988, 0 instituto da reforma agrdria ganhou status constitucional, jd que a ele foi dedicado um capitulo especifico (artigos 184 e seguintes). Isso se deve & importancia que a luta pela terra vem ganhando nos iltimos anos. Movimentos populares, como o dos sem-terra (MST), ocupam a midia constantemente, obrigando o Estado a tomar medidas urgentes para atender as demandas, neutralizar confrontos por vezes violentos ¢ buscar soluedes definitivas para a questao. Dai a necessidade de se compreender os instrumentos juridicos referentes & reforma da atual estrutura fundidria brasileira, tida como injusta. * Professor do Curso de Direito do Centro Universitario Franciscano ¢ da Univer- sidade Federal de Santa Maria. Coordenador do Curso de Pés-Graduagao em Direito da Universidade de Santa Cruz (RS). Julho/Dezembro 2001 13A REFORMA AGRARIA NA CONSTITUICAO DE 1988 Introdugso Numa visio preliminar, reforma agraria é um ato do poder piiblico que visa a modificar uma estrutura vigente em um determinado espago territorial, na qual camponeses ndo-proprietarios exigem do Estado 0 acesso A terra. Dessa forma temos um conflito em que se opdem duas forgas contrarias: grandes proprietarios ¢ trabalhadores rurais. E 0 que esta em jogo é 0 acesso desses trabalhadores a terra, s6 possivel na medida em que se modifica a estrutura fundiaria, com objetivo distributivo, isto 6, amudanga do estado agrario vigente. Mesmo sabendo em que base se da esse processo, é de se perguntar se existe um modelo que sirva para todos os casos de reforma agraria. Para José Gomes da Silva, reforma agraria é “o processo amplo, imediato e drastico de redistribuigao de direitos sobre a propriedade privada da terra agricola, promovido pelo Governo, com a ativa participagdo dos préprios camponeses ¢ objetivando sua promogao humana, social, econémica e politica."” Para alguns autores, como Alonso Garcia, se deve abandonar a idéia de que existe um tinico modelo de reforma agraria com caréter de validez universal. A pratica historica tanto na América Latina, como em outros lugares do mundo, mostra a diversidade de tipos histéricos de reforma agraria, que variam conforme o contexto econdmico e social em que se dé a sua realizado.” Ou seja, é uma experiéncia singular de cada sociedade, onde cada tipo histérico se da dentro de um contexto especifico, no qual forcas sociais se organizam para transformarem as relagdes de uma determinada estrutura fundiaria.’ Examinando o Estatuto da Terra, vé-se definido 0 que seja reforma agraria através de seu art. °, § I°: “Considera-se Reforma Agraria 0 conjunto de medidas que visam a promover melhor distribuig&o da terra, mediante modificagdes no regime de sua posse ¢ uso, a fim de atender aos principios de justiga social e ao aumento de produtividade.” Aqui a redistribuigao se dé a partir da modificagao do regime de posse e uso que, antes de colocar o direito individual como o preponderante, submete-o a principios maiores, ou seja, aos ditames da justiga social e do desenvolvimento. SILVA, José Gomes da. 4 Reforma Agraria no Brasil in ALVARENGA, Octavio Mello. Direito Agrérioe Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Forense, 1992. 2 GARCIA, Anlonso. Modelos Operacionales de Reforma Agraria y Desarrollo Rural en America Latina San José, Costa Rica: Editorial ICA, 1985, p.70. > Idem, p. 71 14 VIDYA 36LUIZ ERNANI BONESSO DE ARAUJO Assim, os problemas sociais decorrentes da ma distribui¢ao da malha fundidria, obriga o Estado a intervir no setor, tantando corrigir esta situago. Para tanto, deve fazer uso do instituto da reforma agraria. Agora, tal intervengao, conforme esbogado no Estatuto da Terra e demais legisla¢des, visa apenas uma corrego ou, apenas uma melhoria na distribuigao, pois nao hé na lei brasileira uma previsiio de mudangas profundas, o que implicaria uma postura politica ligada a idéia de se construir uma outra sociedade brasileira, diferenciada daquela que temos até o presente momento. Na histéria latino-americana, México, Cuba e Nicarégua, so exemplos na qual a bandeira da reforma agraria serviu de pano de fundo para o rompimento social e politico do pais. No maximo, o que se propde a alcangar no solo patrio, é a modernizagao da agricultura brasileira. A Reforma Agraria nas Constituigées Brasileiras Em termos constitucionais, o instituto da reforma agraria teve tratamento mais especifico a partir da C. F. de 1967, sendo que as anteriores foram omissas. Com a Emenda Constitucional n° 10, de dez( 10 ) de dezembro de 1964, em seu Art. 5°, passa a ser da Unido a competéncia para legislar sobre o direito agrdrio. Essa mesma disposig&o retomada na Constituigao de 1967, em seu Art. 8°, inciso XVII. Assim se expressava a Constituigo de 1967, em seu Art. 161: A Unio poder promover a desapropriagio da pro- priedade territorial, mediante pagamento de justa indeni- zaglo, fixada segundo os critérios que a lei estabelecer, em titulos especiais da divida piblica, com cléusula de exata corregdo monetéria, resgatdveis no prazo de vinte anos, em parcelas anuais sucessivas, assegurada a sua aceitago, a qualquer tempo, como meio de pagamento até cinquenta por cento do imposto territorial e como pa- gamento do preco de terras piblicas. A énfase maior a reforma agraria é dada pela Constituigdo de 1988, em seu Titulo VII, que trata da Ordem Econémica e Financeira, mais precisamente no Capitulo II, que trata da Politica Agricola e Fundiaria e da Reforma Agraria. Assim ela se expressa no caput do Art. 184: Compete a Unido desapropriar por interesse social, para fins de reforma agraria, o imével rural que ndo esteja cum- prindo sua fungo social, mediante prévia ¢ justa indeni- zaco em titulos da divida agraria, com clausula de preser- vagao do valor real, resgataveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissdo, e cuja utilizagdo serd definida em lei. Julho/Dezembro 2001 115A REFORMA AGRARIA NA CONSTITUICAO DE 1988 Primeiramente, observa-se que compete a Unido ¢, tio somente a ela, a desapropriagdo por interesse social para fins de reforma agraria. Hoje hd uma tentativa do governo federal em partilhar esse processo com os Estados. Ademais, no caput deste artigo, est4 0 ponto central do direito agrario ora vigente no Brasil: a desapropriagao s6 incidiré sobre as propriedades que nao estejam cumprindo com a sua fungao social. O que, em outras palavras, significa que a propriedade rural que no cumpra com a fungao social esta a descoberto, isto é, ao proprietério nao é dado se socorrer do principio da garantia do direito de propriedade estabelecido pelo Art. 5°, XXII, por nao ser este um direito absoluto, j& que est diretamente vinculado A qualificagao dada, também, pelo mesmo Art. 5°, inciso XXIII, que dispde que ‘’a propriedade atenderd a sua fungdo social”. Observa-se que o art. 186 da C.F. exige que a propriedade rural cumpra esse desiderato: A fungao social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de e: géncia esfabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I ~ aproveitamento racional e adequado; II — utilizagaio ade- quada dos recursos naturais disponiveis e preservagiio do meio ambiente; III — observancia das disposigdes que regulam as relagdes de trabalho; 1V —exploragdo que favo- rega o bem-estar dos proprietarios e dos trabalhadores. Portanto, o Estado pode intervir na propriedade rural que nao esteja cumprindo com a fungao social, a qualquer tempo, desde que movido pelo interesse social. Mas, é importante ressaltar que existem excegdes, consoante o Art. 185 da C.F.: “ Sao insuscetiveis de desapropriacao para fins de reforma agraria: |—a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietério nao possua outra; II - a propriedade produtiva.” No caso das pequenas e médias propriedades, néo ¢ recomendavel mexer em uma estrutura de distribuigdo que, mesmo apresentando insuficiéncias econémicas, ainda resguardam uma conveniéncia social, pois a preocupagao é atender a grande massa ndo detentora de nenhuma fragao “de terra. Jé quanto a propriedade produtiva, como o interesse maior & a produgao, nada mais correto desoneré-la dessa possibilidade. Fica evidenciado que a qualificagao de propriedade produtiva, somada ao cumprimento da fungo social, so determinantes quanto a garantia da ngo-intervengao estatal. Ao inverso, ela podera ocorrer, dependendo apenas do interesse governamental em fazé-lo. A desapropriagao para fins de reforma agraria s6 pode ser motivada pelo interesse social, entendendo-se este como sendo o interesse de terceiros,LUIZ ERNANI BONESSO DE ARAUJO no caso, a comunidade, isto é, a ordem econémica deixa de estar sob a égide do individualismo e passa a ter um destino social, devendo trazer beneficios a todos. A Reforma Agraria na Legislagao Infraconstitucional ‘Apés a Constituigdo de 1988, a desapropriagdo para fins de reforma agraria recebe tratamento especifico pela legislag&o comum, agora objeto de analise. Comegando pela Lei n° 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, que vem dispor sobre a regulamentagdo dos dispositivos constitucionais relativos a reforma agréria, em conformidade com o previsto no Capitulo III, Titulo VII, da Constituigiio Federal. Toda propriedade rural que ndo cumprir a fungao social prevista no Art. 9° da Lei 8.629 é passivel de desapropriagio (Art. 2°), competindo a Unio o exercicio desapropriatorio (§ 1°), através de érgao federal competente. Para levar a efeito a desapropriagao, é necessério um prévio decreto do Presidente da Republica, declarando o imével como de interesse social, para fins de reforma agraria (Art. 5°, § 2°), E 0 INCRA (Instituto Nacional de Colonizagao e Reforma Agraria) © Sérgio federal responsavel para executar a reforma agraria, 0 qual esté autorizado a ingressar no imovel de propriedade particular para levantamentos de dados e informagées, com prévia notificagdo (§ 2°). E através desse exame preliminar, verificando o nivel de produgao exercitado na propriedade, que se determinaré quais serao passiveis de desapropriagao,levando em conta as exceges a pequena e média propriedade e a propriedade produtiva. Quanto a indenizagao, a terra nua ter uma prévia e justa indenizagaio em titulos da divida agréria (Art. 5°), enquanto que as benfeitorias titeis € necessarias serdo indenizadas em dinheiro (§ 1°). Essa indenizagao quase sempre seré objeto de questionamento, em fungao de o proprietirio entender que o valor arbitrado ¢ inferior aquele que pressuponha valer. Mas é através de uma ampla pesquisa, inclusive mercadolégica, que o INCRA deve estabelecer o valor da propriedade. Se houver um arbitramento em valores bem abaixo do mercado, o proprietario pode questioné-lo no andamento da agdo desapropriatoria. Em casos de valores abusivamente acima do mercado, esté-se diante de um crime de corrupgao, em face de vantagens pecunidrias dadas ao funcionario para obter beneficios, fazendo-se necessaria a intervengdo do Ministério Pablico para apuragao de responsabilidades. ‘Apés efetuada a desapropriago, o INCRA tera um prazo maximo de3 (trés) anos, contados da data de registro do titulo translativo de dominio, para destinar a respectiva area aos beneficidrios da reforma agréria, admitindo-se, para tanto, formas de exploragao individual, condominial, cooperativa, associativa ou mista (Art. 16). Jutho/Dezembro 2001 nT‘AREFORMA AGRARIA NA CONSTITUIGAO DE 1988 A Lei complementar n° 76 de 6 de julho de 1993, dispde sobre o procedimento contraditério especial, de rito sumario, para as desapropriagdes de iméveis rurais para fins de reforma agréria. Ao optar pelo rito sumarissimo (art. 1° da Lei Complementar n° 76), 0 legislador demonstra preocupagao com a celeridade do ato expropriatério, ao mesmo tempo, de modo a evitar uma prolongada demanda judicial Determina ainda a Lei Complementar n° 76, que seja a acao de desapropriagao processada e julgada por juiz federal (§ 1°), precedida de decreto declarando o imével de interesse social, para fins de reforma agraria (Art, 2°). Apés.a publicagao do decreto declaratorio, a ago de desapropriagaio devera ser proposta no prazo de dois anos (Art. 3°), devendo constar na peticdo inicial (art. 5°), entre outros, o texto declaratério de interesse social (D), 0 laudo contendo a descrig&o do imével, a relagao de benfeitorias e os valores da terra nua ¢ das benfeitorias indenizdveis que comporio a oferta do prego (IV). Vé-se nesse Artigo 5° que, para ser o imével rural declarado de interesse social para fins de reforma agraria, deve passar por um processo de vistoria e avaliago, cujo laudo deve conter uma descrigao detalhada, com todas as caracteristicas do imével, 0 presumivel prego, de modo a permitir que o Juiz tenha diante de si as informagées necessérias para 0 despacho da petigdo inicial. Em conformidade com o Art. 6° dessa mesma Lei, 0 juiz deve despachar a petigao inicial, no prazo maximo de 48 (quarenta e oito ) horas, quando autorizara o depésito judicial correspondente ao prego oferecido (I), mandaré citar 0 expropriando para contestar 0 pedido e indicar assistente técnico, se quiser (II) e, por fim, expedird mandado ordenando a averbagao do ajuizamento da agao no registro do imével expropriando, para conhecimento de terceiros ( III ). Apés efetuado 0 depésito do valor do prego oferecido, o autor sera imitido na posse do imével ( Art. 6°, § I°). J4 a citagao do expropriando sera feita na pessoa do proprietario do bem, ou de seu representante legal, obedecido o disposto no Art. 12 do Cédigo de Processo Civil ( Art. 7°). Dispée ainda o Art. 9° desta lei que a contestagaio deve ser oferecida no prazo de 15 (quinze) dias ¢ versara matéria de interessse da defesa, mas, em relagao ao ato expropriatério, é excluida a apreciagao quanto ao interesse social declarado, restando discutir, entdo, o prego ou acondi¢ao de propriedade produtiva. Como a norma constitucional impede a desapropriagao da propriedade produtiva (Art. 185, II C. F.) e, ainda, o procedimento do INCRA deve ser precedido de uma avaliagao rigorosa sobre a propriedade, resta, a principio, discutir somente o prego. Agora, a realidade processual das desapropriagdes de imével rural para fins de reforma agraria tem sido outra. Na sua maioria sdo interpostos 118 VIDYA 36LUIZ ERNANI BONESSO DE ARAUJO. recursos por parte dos proprietérios, seja através de mandado de seguranga ow ago cautelar, questionando a qualificagao de “improdutiva” dada ao imével pelo INCRA. Da sentenca que fixar 0 prego, caberd apelagdo com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado e, quando for pelo expropriante, nos dois efeitos (Art. 13). Sendo que esse valor deve ser depositado em dinheiro para as benfeitoria titeis e necessarias e, em Titulos da Divida Agraria para a terra nua (Art.14). Em 23 de dezembro de 1996, 6 promulgada a Lei Complementar n° 88, que altera a redagio dos arts. 5°, 6°, 10 ¢ 17 da Lei Complementar n° 76. Na petigZo inicial (art. 5°) deverd constar o comprovante do langamento dos Titulos da Divida Agraria corespondente ao valor ofertado para pagamento de terra nua (V), bem como 0 comprovante do depésito em banco oficial, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias titeis e necessérias Modificagdes maiores foram dadas ao art. 6°, onde se 1- mandard imitir 0 autor na posse do imével; Il - determi- nard a citagdo do expropriando para contestar o pedido e indicar assistente técnico, se quiser, e §3° No curso da ago poder o Juiz designar, com 0 objetivo de fixar a prévia e justa indenizagao, audiéncia de conciliagao, que sera realizada nos dez primeiros dias a contar da citagao, e nna qual deverdo estar presentes 0 autor, 0 réu ¢ 0 Minis- tério Pablico. As partes ou seus representantes legais Na propria audiéncia o juiz ouvird as partes e 0 Ministério Pablico, propondo a conciliago (§4°). Havendo (§5°), lavrar-se-A 0 respectivo termo, que sera assinado pelas partes e pelo Ministério Pablico. Observa-se a intengo do legislador em determinar a imediata emissio de posse (I), bem como de propor uma audiéneia de conciliago ( 3°) para facilitar o andamento do ato expropriatério através de um entendimento entre as partes pela via do acordo. Quais os objetivos dessas modificages introduzidas pela Lei Complementar n° 86? Como a grande critica que se fez na época, era quanto & morosidade no processo de desapropriagtio, com essas modificagdes, buscou-se dar mais funcionalidade e rapidez aos processos desapropriatdrios, facilitando, assim, o andamento da reforma agraria. Quanto aos beneficidrios, com a desapropriagao, sera feita a distribuigao das glebas, conforme preceitua o Art. 189 da C. F.: Art, 189. Os beneficiarios da distribuigao de iméveis ru- rais pela reforma agraria receberdo titulos de dominio ou de concessao de uso, inegociaveis pelo prazo de dez anos. Julho/Dezembro 2001 19A REFORMA AGRARIA NA CONSTITUICAO DI 988 Pardgrafo Unico. O titulo de dominio ¢ a concesstio de uso serdo conferidos ao homem ou a mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condi- Ges previstos em lei. Ao instituir um prazo minimo de dez anos, tenta-se evitar que a distribuigao de lotes se torne mais um produto para ser comercializado, restando .4 familia do assentado cumprir com o seu cmpromisso de produzir. Outro ponto importante é a concessio do titulo de dominio tanto para ohomem como para a mulher, o que significa, antes de mais nada, protegao 4 familia camponesa, sendo irrelevante quem esteja a sua frente. Observa-se que, na ordem preferencial para distribuigaio dos iméveis (art.19 da Lei n°.8.629), hd uma escala que comega priorizando aquele que €0 detentor original, ao qual caberd uma gleba, desde que nao possua outra, ficando-lhe assegurada a sede do imével. Depois os beneficiarios sao aqueles que jé trabalham no imével desapropriado e, s6 entio, a lei atingira os posseiros, os assalariados, parceiros e arrendatarios de outros iméveis, que, a principio, devam estar localizados na regio. ‘Tendo em vista a presenga do Movimento dos Sem-Terra (MST) em varias regides do Pais, pressionando 0 governo a fazer desapropriagdes, 0 INCRA, na maioria dos casos, tem organizado listas de assentamento levando ‘m conta os acampamentos montados ao longo das estradas. Conclusio Nao resta diivida de que a questo agraria teve um avango significativo em termos legais com a Constituigdo Federal de 1988. Como dispositive constitucional, o instituto da reforma agréria se torna um importante instrumento para significativas mudangas na estrutura fundiéria. A legislago complementar, com a Lei 8.629 e a Lei Complementar n° 76, também se encaminha no sentido de disponibilizar ao poder publico ferramentas aptas para atender o tio reclamado direito & terra. Quanto a efetivacao dessa legislagao, observa-se que tanto o INCRA como o MST tém posigdes antagénicas. Enquanto um defende um expressivo ndimero em termos de desapropriagdo para fins de reforma agrétia, 0 outro assevera a falta de uma politica agréria que modifique a atual injusta estrutura fundiaria. Independentemente desse confronto, 0 certo é que a reforma agraria no Brasil ainda caminha timidamente, havendo apenas a aplicagdo de planos poucos audaciosos, mais pela presstio do movimento dos sem-terra do que propriamente pelo interesse governamental. Isto é, a par de uma legislagao avangada, ainda ndo podemos afirmar que a reforma agréria seja uma realidade no Brasil. 120 VIDYA 36