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  • Politica Educacional Brasil

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    Sobre o Autor David N, Plank é Diretor do Centro de Politica Educacional e Professor do College of Education da Michigan State University e especialista nas areas de polftica educacional e financiamento da educacio. Nota de Edig&o ‘A nomenclatura oficial atual designa as diversas etapas do ensino brasileiro como educacio infantil, ensino fundamental, ensino médioe ensino superior. Nesta obra, optou-se por ndo utilizar de forma padronizada esta nomenclatura por tra- tar-se de um texto histérico. P712p Plank, David N. Politica educacional no Brasil: caminhos para a salvagio piiblica / David N. Plank. — Porto Alegre : Artmed Editora, 2001 1. Educago ~ Ensino palbieo ~ Brasil. I. Titulo. CDU 37.014.281) Catalogacto na publicagto: Ménica Ballejo Canto - CRB 10/1023 ISBN 85-7307-840-5 POLITICA EDUCACIONAL NO BRASIL CAMINHOS PARA A SALVACAO PUBLICA David N. Plank Posfécio Paulino Motter Candido Alberto Gomes 2001 © Artmed Editora Ltda, 2001 Capa Angela Fayet Programagdo Visual Preparacao do Original Solange Canto Loguercio Leitura final Maria Liicia Barbaré Supervisdo editorial Monica Ballejo Canto Projeto grafico ARIVED Euitoragio eletrOnica— Cgitograrica Reservados todos os direitos de publicag#io em lingua portuguesa & ARTMED® EDITORA LTDA. Av, Jernimo de Ornelas, 670 — Fone (51) 3330-3444 FAX (51) 3330-2378 90040-340 Porto Alegre, RS, Brasil SAO PAULO Rua Francisco Leitio, 146 — Pinheiros Fone (11) 3083-6160 05414-020 Sio Paulo, SP, Brasil IMPRESSO NO BRASIL, PRINTED IN BRAZIL AGRADECIMENTOS Ao realizar pesquisa em outro pais, colocamo-nos obrigatoriamente & mergé da cortesia e generosidade de estranhos, Sinto-me afortunado pelo fato de que, durante os anos de pesquisa, muitos daqueles cuja ajuda eu busquei, tornaram-se meus amigos desde entao. Por isso, gostaria de reconhecer a espontanea generosi- dade de todos aqueles que contribuiram para a minha compreensio do sistema educacional brasileiro. Agradego especialmente aos varios amigos que leram e fizeram comentérios sobre meu trabalho em varias fases, ¢ que compartilharam, muitas vezes, seus préprios trabalhos comigo: Alberto de Mello e Souza, Amélia Verhine, Antonio Carlos da Ressurreigdo Xavier, Antonio Emilio Sendim Mar- ques, Candido Alberto Gomes, Cléudio de Moura Castro, Jorge Ferreira da Silva, José Amaral Sobrinho, Paulo Roberto de Souza Lima e Robert Evan Verhine. Eu também gostaria de expressar minha gratidao a Mariaugusta Rosa Rocha, Silves- tre Ramos e Deusdete Matias pelo apoio 4 minha pesquisa de campo na Bahia; ¢ para Belmiro Valverde Jobim Castor e Nireélio Zabot pelo suporte no Estado do Parand. Quaisquer erros de fato ou interpretaco permanecem, é claro, sob minha inteira responsabilidade. Grande parte de minha pesquisa de campo foi realizada durante 1987-88, com ajuda do programa Spencer Fellowship da Academia Nacional de Educagio. Agradego & Academia e 4 Fundagao Spencer pelo seu apoio, Recebi suporte adi cional para a meu trabalho da Fundacdo Tinker e da Universidade de Pittsburgh por meio do Centro de Estudos Latino-Americanos, do Fundo de Desenvolvi mento da Pesquisa, da Faculdade de Educagao e do Centro Universitario de Estu- dos Internacionais. O Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econémi- co do Instituto de Planejamento Econdmico e Social (CENDEC/IPEA) convidou- me a participar de dois semindrios sobre geréncia ¢ financiamento educacional brasileiro em 1987 ¢ 1988, que foram fundamentais para a minha compreensio da estrutura e funcionamento do sistema educacional brasileiro. A edicdo deste livro iniciou-se em 1990, quando eu era Professor Visitante no Mestrado de Educagio da Universidade Federal da Bahia pela Fulbright. Agra- dego aos meus colegas e alunos por ajudarem minha compreensio em varios as- pectos cruciais sobre o tema da pesquisa. Por intermédio do Centro de Estudos Latino-Americanos, a Universidade de Pittsburgh liberou-me de minhas ativida- des académicas durante seis meses em 1991, o que me permitiu fazer trabalho adicional no meu manuscrito. Especiais agradecimentos dedico ao suporte do Centro de Estudos Latino- ‘Americanos da Universidade de Pittsburgh, ¢ a Carmelo Mesa-Lago ¢ Mitch Seligson, que dirigiram o centro durante meus anos em Pittsburgh, sem os quais eu nio teria desenvolvido esse projeto. Igualmente, agradego ao Centro de Estu- dos Caribenhos e Latino-Americanos da Universidade Estadual de Michigan, ¢ ao seu diretor Scott Whiteford, cujo apoio tornou a publicagio deste livro possi- vel. Agradeco também a Paulino Motter do INEP por sua significativa assisténcia em promover a publicagio do livro no Brasi Laicia Maria Borba Pereira responsabilizou-se pela drdua tarefa de traduzir este livro para o idioma portugues, pela qual agrade¢o. Atenciosos, também, fo- ram as revisdes adicionais os comentérios de Lucilene Lira Whitesell, Maria Eulina Pessoa de Carvalho e Maribel Alves Fierro Sevilla. David N. Plank SUMARIO Capitulo 1 POR QUE O BRASIL CONTINUA ATRASADO EM DESENVOLVIMENTO EDUCACIONAL Capitulo 2 ECONOMIA POLITICA DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO ... Capitule 3 O SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO... Capitulo 4 FINS PUBLICOS E INTERESSES PRIVADOS Capitulo 5 AS METAS E OS INSTRUMENTOS DAS POL{TICAS. Capitulo 6 EDUCACAO E DESIGUALDADE 167 Capitulo 7 AS PERSPECTIVAS PARA UMA REFORMA EDUCACIONAL.... 181 Posfacio A EDUCACAO BRASILEIRA EM TEMPO DE MUNDANCA..... 197 POR QUE O BRASIL CONTINUA ATRASADO EM DESENVOLVIMENTO EDUCACIONAL A escola é matéria de salvagio piblica. (Gevilio Vargas) “MATERIA DE SALVACKO PUBLICA” A inauguragio do Palicio da Cultura no Rio de Janeiro, em 1945, marcava o primeiro triunfo pablice do movimento modernista na arquitetura brasileira, cujos sucessos culminariam na construgdo de Brasilia uma década depois. O perfil ver- tical do novo edificio anunciava 0 abandono radical de “nostalgias reaciondrias” da tradigao brasileira ¢ assegurava ao Brasil um lugar na linha de frente do movi- mento mundial de ruptura com o passado e sua incluso na era moderna. Arquite- tos europeus ¢ norte-americanos elogiaram o edificio, sendo tal aprovagao tida por muitos como evidéncia da participagao iminente do Brasil no grupo das na- des mundiais “desenvolvidas".! Construfdo para ser a sede do Ministério da Educagio, o Palacio da Cultura simbolizava a importancia fundamental que o governo brasileiro atribufa &educa- do na construgdo de uma nova e moderna nagZo. De acordo com o Presidente Vargas, 0 acesso & educagio deveria tornar até mesmo os habitantes do vasto interior — “enfraquecidos pela pobreza, mal-alimentados, indolentes ¢ carentes de iniciativa” — iguais em tudo aos povos mais avangados do mundo. Para alcangar esta meta e colocar o Brasil entre as grandes nagdes mundiais, “cada brasileiro deve ser educado”. Vargas determinou que sua afirmagao de f& no poder transfor- mador da educagao fosse inscrita no frontispicio do Palacio da Cultura: “A escola € matéria de salvagio publica”? Cinglienta anos mais tarde, os lideres brasileiros continuam a afirmar a importancia da educagiio para a modernizacio nacional em termos semelhantes Aqueles empregados por Vargas. Em 1985, o primeiro presidente civil bras ro, depois de duas décadas de governo militar, definia o ensino fundamental universal como 0 “verdadeiro caminho da mudanca”. Em 1993, 0 Ministro da Edueagio afirmava que a expansio ¢ melhoria do sistema educacional iria “pro- piciar aberturas para o futuro”.* Suas visdes séo amplamente compartilhadas. Politicos, lideres empresariais ¢ sindicalistas lamentam as relativamente peque- 10 David Plank nas conquistas educacionais da for¢a de trabalho brasileira, vistas como um ‘obsticulo ao sucesso econdmico em mercados mundiais, cada vez mais integra- dos ¢ competitivos, e condenam 0 vasto analfabetismo, que consideram uma barreira ao estabelecimento de uma forte e vigorosa democracia.*Em discursos ¢ documentos politicos, as figuras piblicas identificam a escolarizagao prims- ria ¢ a alfabetizacio universais como prioridades urgentes para que o Brasil ‘possa realizar suas ambigGes regionais e internacionais endo retroceder ainda mais diante de seus vizinhos e competidores. ‘Todavia, apesar das repetidas profissdes de fé ¢ de compromisso, o sistema educacional brasileiro padece de graves problemas. Longe de atingir os padres educacionais das nagdes mais ricas, o Brasil continua na retaguarda atrés de todos os paises da América Latina, exceto os mais pobres, quanto a maioria dos indices de desenvolvimento educacional. Milhdes de criangas na faixa etaria de atendi- mento compulsério nio esto matriculadas na escola ¢ a qualidade da educago proporcionada as que a freqiientam é, nao raro, tragicamente baixa. Os professo- Tes sio mal pagos, ¢ longas greves, prejudiciais & rotina escolar, sio muito co- muns. Os livros didéticos e materiais instrucionais so escassos ou mesmo inexistentes em muitas salas de aula, apesar do compromisso do governo de proporcioné-los a todos os alunos. As escolas siio organizadas em dois, trés ou mais turnos didrios, com alunos que recebem apenas duas horas de instru¢do did ria. Os indices de repeténcia sio muito altos, especialmente na primeira e segunda séries, e pouco mais da metade do total de alunos matriculados chega a completar as oito séries de educagio priméria. A taxa de matricula na escola secundaria e a taxa de alfabetizagao de adultos incluem-se entre as mais baixas do Hemisfério. A aspiragio A modemidade e conseqiiente estatura internacional, materi zada no Palécio da Cultura, tem sido um tema predominante na recente histéria do Brasil, Desde 1930, a impaci€ncia pelo crescimento econdmico e pelo fim do “subdesenvolvimento” tem Jevado periodicamente os militares a descartarem as instituiges democriticas, num esforco para reduzir a “interferéncia” politica na ‘economia e acelerar 0 crescimento.‘ Tanto os presidentes militares quanto os elei- tos, desde Gettlio Vargas, permeiam sua retdrica de imagens de renovagao nacio- nal, inovagso ¢ grandeza futura, ¢ apostam suas carreiras politicas no rapido cres- cimento do PIB. Nas décadas de 60 70, uma série de governos militares presidiu 0 “Milagre Brasileiro” — durante o qual o PIB mais do que duplicou em menos de dez anos ~ ¢ buscou realizar o destino ‘do Brasil como um superpoder regional. ‘Desde oretomo do governo civil, em meados da década de 80, os Iideres politicos tém-se preocupado com a pretensio do Brasil a um lugar entre as nagdes do “pri- meiro mundo”. Os Presidentes Sarney e Collor proclamaram. cada um, sua ambi- gio de vir a ser o ‘iltimo presidente brasileiro a governar uma nago “subdesen- volvida".* Em seu discurso inaugural, o Presidente Femando Henrique Cardoso anunciou uma meta semelhante,” Durante a maior parte do periodo posterior a 1930, essas ambicées pareciam sleangéveis. O crescimento econémico era forte estivel A economia brasileira tomou-se uma das dez maiores do mundo. A renda per capita cresceu proporcio- Politica educacional no Brasil 1 nalmente ¢ permanece entre as mais altas da América Latina, Surgiu uma grande ¢ politicamente influente classe média. A percentagem de brasileiros residentes em reas urbanas aumentou de 30% em 1940 para 75% em 1990; as matriculas em educagéo superior cresceram de pouco menos de 30 mil para mais de 1,5 milhdo no mesmo periodo. ‘Nos ditimos 15 anos, porém, a realizacio das aspiragdes brasileiras A pros- peridade ¢ modernidade vem-se afigurando cada vez mais remota, na medida em que ocorre a estagnagiio da economia nacional e o fracasso de sucessivos gover- nos. A economia quase ndo cresceu em termos reais entre 1980¢ 1993, enquanto 2 populacdo aumentou significativamente. O fosso entre ricos ¢ pobres vemi-se alargando de forma constante desde 1960, ¢ o niimero de brasileiros que vive atualmente na pobreza excede 100 milhdes. As cidades estilo cercadas por vastas favelas, cujos moradores silo abatidos por doengas, violéncia, crime e pobreza. O sistema politico parece incapaz de desembaragar o pafs de suas dificuldades. Os Presidentes Figueiredo, Samey e Collor deixaram ou foram forgados a deixar o ‘cargo em desgraga, e o Congresso Nacional se encontra paralisado pelo divisio- nismo e clientelismo. fracasso cont{nuo de sucessivos governos em promover melhorias no sis- tema de escolarizacao fundamental é emblemético dessa inabilidade para resolver 0s problemas urgentes que atualmente confrontam o Brasil. Existe um grau de consenso notével a respeito da natureza ¢ da severidade dos problemas do ensino fundamental e, também, considerdvel acordo quanto aos passos que devem ser tiilhados para resolvé-los. Todavia, os problemas persistem. A concordancia s0- bre o que deveria ser feito nfo tem resultado em agdes suficientes para promover mudangas. Esse fracasso condena milhdes de criangas a ocuparem os mesmos espagos marginais ora ocupados por seus pais na sociedade brasileira ¢ priva a economia do pafs dos trabalhadores qualificados que Ihe possibilitariam competir nos mercados mundiais, a igenci educagio fundamental, as ambigdes brasileiras de entrar no “primeiro mundo” Neste livro, procuro explicar por que o sistema educacional brasileiro no tem correspondido & £6 dos que inauguraram o Palécio da Cultura. Argumento que tal fracasso est enraizado no sistema politico que confere prioridade aos interesses privados em detrimento do interesse piblicoe, conseqilentemente, maior importéncia ao controle dos meios do que ao cumprimento dos fins. Uma vez.que © fosso entre aspiragao ¢ realizaclo, entre retérica e realidade é especialmente largo com respeito ao ensino fundamental, a escolarizago primaria constitui o foco principal desta andlise. EDUCACAO BASICA E DESENVOLVIMENTO NACIONAL A imporlancia central do investimento piblico em educagio para 0 cresci- mento econémico nacional e o sucesso econdmico individual tem constituido um 12__David N. Plank tema cada vez mais importante na teoria ortodoxa do desenvolvimento.’ Os eco- nomistas hé muito argumentam que o investimento em educagéo pode contribuir tanto para a produtividade individual crescente como para o erescimento econd- mico agregado. A relacio entre educagio € produtividade tem sido corroborada especialmente na agricultura. Pesquisas em varios paises tém indicado que pro- dutores rurais com mais escolaridade produzem mais do que aqueles com menos fou nenhuma educagio formal.’ Na economia urbana, tal relagio se provou mais dificil de estabelecer empiricamente, por varias razGes, entre as quais se incluem, a relagdo incerta enire salirios do setor formal ¢ produtividade individual ¢ a dificuldade de medir o produto no setor informal. A importancia da alfabetizacao lingiifstica e matematica para o desempenho da maioria dos empregos urbanos 6, entretanto, amplamente reconhecida. As pessoas detentoras de educagio formal esto mais aptas para adquirir e utilizar informagio, para negociar as complexida- des da economia urbana e para reconhecer e reagir a novas oportunidades.”° ‘A defesa do investimento piiblico em ensino fundamental é especialmente poderosa.!! A taxa de retorno social de investimentos em educago fundamental & geralmente mais alta do que aquelas de investimentos em niveis mais eleva~ dos do sistema educacional, especialmente quando os beneficios ndio-monetirios eexternos so levados em conta. Entre os mais importantes desses beneficios, encontram-se a reducdo da fertilidade de mulheres escolarizadas, ¢ a melhoria em satide ¢ nntrigio de mies escolarizadas e seus filhos. Outros incluem as vantagens da alfabetizacfo extensa numa linguagem comum para a difusio de informagio e para a incorporagdo de grupos previamente marginalizados (por exemplo, mulheres) & cidadania plena e igualitéria. Além disso, as contribui- ‘ges que 0s niveis mais elevados do sistema educacional oferecem ao desenvol- vimento econémico dependem visivelmente da qualidade e atendimento do sis~ tema de ensino fundamental. Em anos recentes, © rapido crescimento econémico do Japio e des “tigres” asidticos tem sido amplamente considerado como exemplo da contribuigao que uma forga de trabalho educada pode oferecer ao crescimento sustentado, além de constituir uma inspiracio para paises menos desenvolyidos © um incentivo a0 esforgo crescente dos desenvolvidos. De acordo com essa visio, nas tiltimas dé- cadas, a economia mundial vem crescendo de modo cada vez mais integrado tecnologicamente sofisticado, consistindo um dos principais critérios do sucesso das economias nacionais numa forga de trabalho suficientemente educada ¢ trei- nada para dominar novas tecnologias ¢ competir em mercados globais."* A impor- tancia atribuida ao investimento em educagao tern aumentado, a medida que de- clina a confianga em outras estratégias de desenvolvimento. Além dos beneficios sociais e econémicos conferidos pela expansio do sis- tema de ensino fundamental, a garantia do acesso a esse nivel de educagio ¢ a expanso do atendimento do sistema tém igualmente importincia politica. A escolarizagdo priméria ¢ um dos beneficios dos cidados quase invariavelmente esperado das nacées modernas. As constituigdes nacionais afirmam o direito do Politi educacional no Brasil 13 cidadio & educagio ¢ a obrigagtio do govemno de prover escolas. O fracasso em atender a essa obrigacao é ma politica e pode por em questio a sobrevivencia ea legitimidade do governo."* Em décadas recentes, 0s compromissos internacionais para assegurar 0 acesso & escolarizagdo primiéria ¢ a erradicagdo do analfabetismo tém sido freqiiente- mente reiterados, As Nagdes Unidas declararam a década de 70 como “Década da ‘Alfabetizagao”, ao fim da qual a alfabetizacao universal deveria ter sido alcancada. Por outro lado, sua Carta Magna afirma a escolarizacao primdria como um direito numano universal. Mais recentemente, em 1990, tais compromissos foram reafir- mados na Conferéncia Mundial de Educagao Para Todos, na qual uma legido de governos nacionais ¢ organismos internacionais clamaram por maiores gastos pui- blicos ¢ privados em ensino fundamental.'’ O Banco Mundial, em particular, as- sumiu um papel de lideranga, ao encorajar seus clientes a aumentar os investi- mentos na qualidade e atendimento do sistema de ensino fundamental como es- tratégia para acelerar o crescimento ¢ aumentar a equidade. Em todo o mundo, governos nacionais tém assumido 0 compromisso de implementar as prescrigées dos organismos internacionais. O governo brasileiro estava entre aqueles que adotaram os prinefpios enunciados na Conferéncia de 1990, Subseqiientemente, o Ministério da Educagio elaborou um plano decenal, cujo objetivo era atingir a escolarizagao priméria universal ¢ a erradicagao do analfabetismo. Entretanto, esta ndo é a primeira vez que tais compromissos so assumidos no Brasil. Em 1970, o regime militar inaugurara uma campanha nacio nal de alfabetizacio (0 MOBRAL), com a intengio de reduzir 0 analfabetismo & metade em dois anos. Por outro lado, a meta da escolarizagao priméria universal tem sido afirmada e reafirmada periodicamente desde 1960. Em época mais re- cente, a Constituigio de 1988 incluiu um dispositive requerendo, durante sua primeira década de vigéncia, a alocagZo de 50% da despesa educacional em todos 6s niveis do governo para o ensino fundamental, a fim de assegurar a alfabetiza- G0 ¢ a escolarizacdo primaria universais até 1998.'6 Mas, apesar do amplo reconhecimento dos beneficios da escolarizacdo pri- méria e da alfabetizacao, dos freqlientes compromissos piblicos de tornar a edu- cagdo bisica acessivel a todos 0s cidadaos, ¢ dos custos econdmicos e politicos da omissio e do descaso, muitos governos tém falhado regularmente quanto & implementagio de politicas que acarretem a expansao ¢ a melhoria do sistema de ensino fundamental. Isso é curioso. Dada a importancia do crescimento econdmi- co sustentado para o bem-estar social e para a legitimidade governamental, por que os lideres politicos no adotam politicas educacionais favordveis a0 cresci- mento? Dada a importincia da escolarizagao priméria para a mobilidade indivi- dual e a legitimidade politica, por que os governos no expandem o atendimento escolar? O propésito principal deste livro é oferecer uma resposta a essas ques- toes, com referéncia especifica ao caso do Brasil, onde a disjuncio entre a retorica oficial e a politica educacional € especialmente marcante. ——— avid N. Plank . A EDUCACAO BASICA NO BRASIL: PROBLEMAS EF ABORDAGENS: Opersistente straso do sistema educecional brasileiro tern sido reconhecido, Analisado e discutido por mais de seis décadas. Da decane de 20 até hoje, educa. dores e muitos politicos m que, para que o Brasil paees desenvolvidos, serfo necessérias imensas melhnie. Ro desempenho do TABELA 1.1 EXPANSAO pas MATRICULAS, 1992 - 1988 Primario Primévio (4a 4 eériey (aBtsérie) — Secundario Superior 1992 2.071 497 97,709 $6208 21.528 1940, 3.302 657 239,947 170057 27671 1980 5.175 887 509,295 389,762 48.999 1960 7.458 002 764.608 983.436 93.202 1970 12.274 B64 3617.06 1.003.385 424.478 1980 15575951 8572855, 2.823.544 1377268 1951 18.220879 8.641.020 3.728.195, 1985.825 too Toe st Ente 1089, 28: BOE Anuar , NSO, Anodic Ee. SOT D2 22: dru Esa aks ee toe p78 786 00 que ofereciam quatro ou menos séries, apesar do fato de as oito séties de instru ao Serem compulsérias desde 1971.19 Com ae Polltica educacionat no Brasil is aluno nas escolas primérias délares por ano © muitas escolas s cadeiras ¢ instalagdes sanitérias, is instrucionais.* No Nordeste menos da metade das Pr6prias, a escola prim: O sistema educacional brasileiro encontra-se atrds dos respectivos sistemas de paises vizinhos e rivs is econdmicos, tanto na América Latina quanto no resto do mundo (ver Tabela 1.2). As causas imediatas do. desempenho Persistentemente baixo do sistema educacional brasileiro si bem conhecidas. Entre elas estio os baixos salarios dos professores e a Conseqtiente escasser de professores qualifies, dos, especialmente nas dreas turais, a escassez de livros didéticos e materiais instrucionais em muitas salas de aula, 2 jornada e 0 ano escolar abreviados, os Prédios escolares decadentes e mal-equipados, a ineficiéncia administrativa ea TABELA 1.2 ESTATISTICAS DE DESENVOLVIMENTO, BRASIL E OUTROS PAISES PB Expectativa _Aifabetizagao Maticula Por Cn Brasil $2,680 68 at 84 Argentina $2370 n 95 96° México $2,490 70 ar 109 Chile $1,940 7 93 89 Peru 91,160 6 85 95 Botivia $620 60 7 83 América Latina $2,180 84 a or Poldnia $1,690 ” _ 97 Corsi $5,400 a = 100 Em 1932, 0s Pioneiros da Educagao Nacional publicaram um diagnésticodo sistema educacional brasileiro, no qual recomend: 16 David N. Plank . —_—— Para Todos.® As verses preliminates da nova LDB, as propostas de reforma ‘educacional encaminhadas pelos governos de Samey e Collor e os objetivos con- tidos na proposta de Politica educacional do Partido dos Trabalhadores (PT) ¢ da Comissio Empresarial de Competitividade (CEC) reiteram todos, tanto os diag- ‘Résticos quanto as propostas de solugto inicialmente sugerides pelos Pioncint, em linguagem claramente semelhante aquela utiizada na década de 30.” Mos apesar do aparente consenso em relaco ao diagndstico e Prescrigdo, os proble- mas permanecem. Duas linhas principais de argumentagao tém sido desenvolvidas na tentativa de explicar a persistente auséncia de melhoria do sistema educacional brasileire ma Visio poe a culpa do deficiente desempenho educacional em fatotes que incluem a escassez de recursos financeiros ¢ humanos, a falta de-vontade polices para por em pritica as reformas necessarias, os 6rgios administrativose de plane. jamento “inchados” e subqualificados em todos os nivels, a ignordncis sete po- Wiieas alternativas e estratégias efetivas de reforma.}* Em todo o mando, lantoera paises desenvolvidos como em desenvolvimento, ofracasso das polices de od cagiio ¢ de outros setores é geralmente atribuido a causas semellrantes® s explicagdes s4o fundamentalmente utilitérias, O bem-estar social au- imentaria se uma dada politica (expansto da escolarizacio priméria, welhoria da Gualidade escolar, ensino superior pago, etc.) fosse adotada Essa suposigdo ¢ ‘omada como verdade inconteste ou, de outra forma, é demonstrada pels evden incompeténcia ou i m& ‘economia por parte das autoridades Publicas.”” ‘As explicagées, baseadas em um ou mais desses fatores, partilham uma visio de que o problema educacional brasileiro esté relacionade iplementago de politicas. Segundo essa visao, obsticulos materisis, institucionere Politicos impedem a realizagio de objetivos educacionais claramente definidese unig nam a tentativa de avaliar, ¢ mais ainda ™maximizar, 0 dade principal daqueles que proptem explicagdes desse tipo comice it was ronda tarefa de explicar seis décadas de persistente “fracasso” politiee doch, Dane atetcional brasileiro, Atribuir a persisténcia do atraso educucionel dy das ¢ imputar umn nivel de competéncia extraordinariamente beeen uma longa seqiiéncia de governos, civis e militares. simplesmente implausivel supor-se ne todas as leis. pianos e politicas encaminhados nos titimes 60 aoe visando fPyomover melhorias no sistema educacional tenham fracassado por faita de Tideranga”, dinheiro, ou habilidade técnica, particularmence Porque varios pai- ses vizinhos, menores e mais pobres, alcangaram maiores Progressos em dire- $40 a esses objetivos do que o Brasil, Politica educacional no Brasit 17 ————.loO_ aii siteacional no Brasit 17 esse argumento supe que as metas declaradas coincidem com as metas reais ¢ ve 0 propésito bisico dos responsaveis pelo sistema educacional &, de fato, pro. ver ensino fundamental de qualidade aceitavel para todas as criangas. Entretanto, na realidade, os objetivos pablicos irrepreens{veis atribuidos ao sistema educacional podem ser, ¢ geraimente sio, substituidos pelas finalidades buscadas pelos politi- Cos ¢ burocratas responsdveis pela administragio do sistema, as quais sio, muitas veres, bem diferentes das metas proclamadas publicamente.”* Os objetivos for. ‘mais das politicas incluem o acesso universal ao ensino fundamental, a melhoria da qualidade do ensino ¢ a eliminago do analfabetismo. Em comparacio, as me- tas dos que dirigem o sistema educacional podem muitas vezes incluir coisas tals como a concessio de empregos ¢ beneficios financeiros a clientes ea maximizagao de apoio eleitorat através da protegio ou favorecimento de interesses particulates. Para aqueles que controlam a alocagio de recursos educacionais, em outras pala~ yras, a “educagao” € simplesmente um entre uma série de beneficios que podem ser distribuidos através do sistema educacional. Aibuir os fracassos do sistema educacional brasileiro a problemas de im- plementa¢ao politica implica a conseqiiente suposicio de que o problema princi pal estd na identificago dos melhores (mais eficazes, mais eficientes) meios para realizar as metas convencionadas, Entretanto, num sistema educacional em que 9s objetivos privados geralmente assumem precedéncia sobre os publicos, 0s con. flitos politicos nio surgem, tipicamente, da definicao de objetivos, mas da esco- Iha supostamente técnica de instrumentos. Os objetivas da politica publica po dem ser matéria de consenso virtual, tanto por ndo constitufrem os objetos prinei- Pais de conflito politico, como por nao proverem necessariamente orientacdo para a administragdo do sistema educacional. Por outro lado, intensos conflitos em tomo do controle de recursos ¢ responsabilidades surgem, muitas vezes, no inle- rior do sistema educacional, constituindo-se em obstéculos quase insuperéveis Para a solucdo dos problemas educacionais desde 1930 até o presente. Uma visio alternativa amplamente compartilhada pelos académicos brasi= Ieiros assegura que o sistema educacional é estruturadoe administrado de modo a Proieger e promover os interesses das classes dominantes em detrimento dos inte- esses dos despossuidos. Segundo tal viséo, os admirdveis objetivos piblicos do sistema educacional sao uma fraude. Os objetivos reais do sistema so 0 oposto do que declaram os politicos e administradores que controlam as escolas. As au- toridades piiblicas proclamam sua dedicagao 4 meta da escolarizacio priméria e alfabetizagiio universais, mas simultaneamente desenvolvem esforgos para res- Bingir o acesso popular a escolas de razodvel qualidade, a fim de mantes a popu- ignorante, pobre ¢ politicamente passiva® 0 fracasso sistemstico do sistema educacional brasileiro em atingir as metas Publicamente afirmadas, ou em proporcionar até mesmo a mais radimentar: edu- Taito 8s criancas pobres, empresta a essa explicagdo mais do que uma plausil lidade superficial, sendo relativamente f4cilidentificar no Brasil vozes historica- ‘Mente _influentes que negaram 2 imponincia da escola para as “classes menos favoresidas”." Contudo, os argumentos désse lipo apresentam irés problemas fun- 18 David N. Ptank damentais. O primeiro consiste no seu embasamento numa anélise funcionalista , 6m Gitima anélise, tautologica da estrutura e funcionamento do sistema educ ional. Os proponentes dessa visio consideram estabelecid, Sociedade dividida em classes, as escolas (e 0 Estado, em termos mas gerais) devem ser estruturados de modoa promover os interesses das classes dominantes. Por defini¢&o, portanto, aqueles que organizam e administram as escolas devem Tepresentar as classes dominantes, ¢ suas acdes devem Servir para perpetuar o © segundo problema decorre do primeiro. Se as escolas devem servir a0 interesse das classes domninantes, conseqiientemente os conflitos em torso de po- Utica educacional sto epifenoménicos por definigio, dividindo enue et “fragdes” Beam Om 8 educagio de todas as criangas, inclusive as pobres. Muitos ident. fcam-se com as esquerdas, ndo apenas no Brasil, mas no mundo inane Dificil- tema educacio- p ia” gramsciana, Tais explicagdes reduzem-se & nogio escorregadia de “falsa consciGseis” aan classes Eabalternas, as quais, em parte devido d escolarizacio que reaches (ou no rece- bem ~ isso pode ser convenientemente discutido de un edo on outro), niio Dina Bic feconhecer seus préprios interesses deniro do sistema social injusto, Uma falta de perspicdcia semelhante & imputada aos trabalhadores do sistema (por exemplo, aos professores), og quais, devido & sua formagao e socializagao, involuntariamente contribuem para perpetuar uma onde ess injusta, através de suas escolhas curricutares ¢ préticas em sala de arte Primeira, a perspectiva utilitéria, eu adoto uma visto “indivi lima visio de classe) das origens das politicas piblicas ¢ considero i ' | | | i i i | i ss Politica educacional no Brasil 19 Paaito dos stores dentro do sistema educacional como “racionat” e maximizador. Em contraste com a abordagem utilitria, entretanto,localizo as origems day polf- ficas educacionais brasleias, ndo nas tentativas malsucedidas dos seus anos de maximizar o bem-estar social, mas nas ambigées de certos indivaduce (por Sgrh2. 08 Politicos) de maximizar sua propria base politica, cultivando o atone vetsos grupos de interesse. A sociedade brasileira no é homopenes ene Politicos bem-sucedidos nao sio abrigados a servir aum “interesse pulice’ aber trato, ¢ sim a avaliar os conflitos de interesse em meio as bases cleitorais cujo apoio buscam. Nesse processo, promovem alguns interesses em detrimeate fe Putros, © que pode resultar (emborafreqlientemente isso nio aconteca) em ganhee liquidos em bem-estar social 2 anilises neomarxistas das politicas educacionais brasileiras em meu reconhost Trento de um universo politico mais pluralistico, no qual os atores se divide segundo fatores que incluem ~ além de classe — regio, raga e filiag2o politica ¢ ‘no qual os politicos sao motivados tanto por interesse préprio quanto por interes- se de classe. Além disso, esté claro que as divisdes de classe no Brasil, assim como m toda parte, ndo sito simplesmente bipolares, entre um grupo “dominan, te" ¢ outro “subordinado”. A crescente importancia politica da classe trabalhades fa urbana organizada ¢ o papel ambiguo, mas decisivo, da “classe média” na Po- \tica brasileira torna isso suficientemente claro.>5 Minha argumentagdo divide-se em duas partes principais. Primeiramente, SpBumento que hd uma disjungdo radical e sistemética entre os objetivos educa. cionais publicamente declarados nas Constituigies, nos planos de desemvohit Netean, Ris Promessas de campanha ¢ os objetivos realmente perseguidos pelo sistema educacionel. Enquanto as finalidades piblicas do sistema incivem metas ‘Go aplaudidas como o ensino fundamental universal ea erradicaco do analfabe- {ismo, os que se encontram a cargo do sistema de fato buscam maximizar vante. ‘gens relativas a interesses politicos ¢ financeiros espeeificos, que incluem os seus Proprios interesses.”” No Brasil, a estrutura de poder e os interesses privados do- minantes prontamente “acomodam” as leis e politicas piblicas, limnando agsivs Seu poder de transformar as condigdes nas escolas.?* Em segundo lugar, uma vez que os objetivos privados geralmente assumem Precedéncia sobre o interesse piblico, os debates politicos si0 ocasionados, nfo Por discordancia sobre os fins formalmente definidos do sistema educacional (os Guais nfo esto em disputa porque nio sao perseguidos), mas sobre os meios disponiveis para sua persecugdo. Hé um consenso virtual sobre * narireen dos problemas educacionais brasileiros e os passos necessérios para resolvé-los, po~ r6m persistem intensos conflitos sobre 6 controle ¢ distribuiggo dos recursos educacionais. Assim é que os mais prolongados e elamorosos debates sobre poli- tica educacional durante as Giltimas seis décadas tem enfocado no a prioridade a A _David N. Plank s —_——>="______ =" Ser atribuida aos varios objetivos do sistema, mas as questées ostensivamente subordinadas relativas ao controle centralizado ou descentralizado do sistema o 40 papel que nele desempenham as escolas particulares. A intensidade desses Confitos é tal que, em grande parte, vem resultando em deslocamento, ou pelo menos obstrugio, dos esforcos de solugao dos mais “urgentes problemas educacio- nais do Pais. ‘Na minha visio, o fracasso do sistema educacional brasileiro em atingir as metas publicamente deciaradas deve ser atribuido ao seu Sucesso na consecugao de outros objetivos, percebidos como mais prementes pelas autoridades politicas cargo do sistema. O presente sistema nfo apareceu nem permanece por 2¢as0 00 descaso, mas por causa da importacia atribufda ao cumprimento de abjetivos mais urgentes do que a educacio. Entre esses abjetivos, ressaltam coma mais importantes a sobrevivéncia e a promogio politica dos proprios politicos ¢ autori- dades piiblicas. Administrar o sistema de modo a reter 0 controle sobre os recur- S08 educacionais serve muito bem aos interesses politicos daqueles que esto a frente dele, mesmo quando resulta em descaso.em relacio aos inveressez educacio- nais das criangas. Na busca por vantagens, os politicos e as autoridades publicas utilizam sistematicamente os recursos educacionais para sedimentar bases Politi- cas, tanto diretamente, através de promogio de empregos ¢ outros favores, quanto indiretamente, através da promogio ou protegao dos interesses, educacionais ou nio, daqueles cujo apoio exigem.” Tais autoridades, sem diivida, incluem a elite capitalista e seus representantes, embora dificilmente se limitem a esse gtupo. O sistema educacional brasileiro nao se entcontra na retaguarda em relagao a oultos paises devido & ignorancia dos seus problemas, ou devido ao us que as +s escolas acarretam para a sociedade. Virtualmente, quase todos os brasileiros reconhecem a ineficdcia e a ineficiéncia do sistema escolar e apéiam as lutas pelasreformas. Entretanto, simultaneamente, muitos consideram as politicas atuais essenciais a protegao ou promogao de seus préprios interesses e tersem mudangas Aue 0s ameacem.” Poucos defendem publicamente o desempenho das escolas, mas aqueles que se beneficiam das atuais politicas educacionare podem bem pre- feri-las As alternativas disponfveis. Os debates sobre Politicas através das dltimas ‘décadas tém resultado, quase que invariavelmente, na reafirmaciio do status uo, lanto porque as poitticas atuais tém a preferéncia de interesses poderosos, Guan ave aqueles que buscam mudaneas estio imeversivelmente dividides quanto a forma que elas deveriam assumir, O BRASIL EM PERSPECTIVA COMPARADA Polftica educacional no Brasit. 2 TT. at Ritcacional no Brusit 21 mas também quanto a qualidade do seu sistema educacional, Em outras partes da América Latina, pafses relativamente présperos como a Argentina, Chile, Gens Rica, México ¢ Venezuela alcangaram padrdes de mairfeula e qualidade de enone “que de longe superam aqueles prevalecentes no Brasil. Até mesmo paises rek vamente pobres, como Bolivia, Colémbia, Cuba e Equador atingiram tans do matricula similares ou mais elevadas do que as alcancadas no Bras; Apenas nos pafses paupérrimos do Hemisfério - El Salvador, Guatemula, Guiana, Haiti oferta educacional é claramente inferior & do Brasil, A distinci maioria dos quais era bem mais pobre do que o Brasil nos anos 60) € ainda maior (ver Tabela 1.2), Os argumentos desenvolvidos ao longo deste livro podem ajudar a explicar or que os problemas do sistema educacional brasileiro tém-se demonstrado te duradouros e dificeis, mas nio podem explicar como o Brasil se colocou em posi- lo to recuada em relagio a seus vizinhos. Os sistemas politicos de outros paises {atino-americanos se enrafzam em tradigdes semelhantes as brasileiras quanto aos seus mais importantes aspectos, ¢ os politicos desses paises dificilmente so imu- nes As presses exercidas por interesses Privados, ou isentos de conflitos em torno do controle de recursos pliblicos. No entanto, o Brasil tem provado que é muito menos bem-sucedido do que outros pafses da regio quanto a superar esses obsté. culos ¢ promover oportunidades educacionais adequadas para todos os seus cida- dios. E dificil deslindar causas e efeitos em economia politica comparada, mas vdrias caracterfsticas do sistema politico brasileiro podem ajudar a explicur por que o Brasil permanece atrasado em desenvolvimento educacional. Uma caracteristica que diferencia o Brasil de outros paises da regio (por exemplo, Argentina, Chile, Costa Rica) &a fraca tradicio na afirmagao ou defesa dos direitos do cidadao contra o Estado, De acordo com Alfred Stepan, ¢ Brasil hé muito se destaca coma o maior pais lting-americano onde 0 poder do Estado mais tem estruturado e controlado a sociedade civil, especialmente o8 setores populares. [..JO Brasil ainda €um sistema politico marcado por um sentido de direitos de cidadania extremamente fraco e por um grau de desigualdade de renda sem par em qualquer democracia contemporanea.*! Guilherme Wanderley dos Santos argumenta que os direitos de cidadania Ado sdo universais nem intrinsecos no Brasil, sendo, ao invés, conferidos pelo Estado a categorias especificas de Pessoas. O direito de votar, por exemplo, foi Genferido aos analfabetos somente em 1988, e a participaco no sistema de previ déacia social continua a depender de emprego em uma ocupagio reconhecida ¢ Tegulamentada. Os que carecem de status oficialmente reconhecido, inclusive ‘uitos dos residentes nas dreas rurais ¢ favelas urbanas, carecem também, efeti- vamente, de direitos. Uma das conseqiiéncias de um sistema em que os “direitos” constituem um Privilégio a ser conferido ou suprimido pelo Estado & que as pressées populares as sio inevitavelmente enfraquecidas. Uma outra con- segugncia é que os que mantém ligagses pessoais com os poderosos weofra influéacia desproporcional. De fato, Roberto da Matta urgumentng que “cidado” £ uma categoria negativa no Brasil e que a influéneia polition nat depende do srerehcio de “direitos” universais, mas, a0 contréri, da transcendence ce cate- Boring universais e afirmacio da identidade individual e meresinoreet Uma conseqlente manifestacso da debili Politicas e préticas educacionais. Uma outra caracteristica do sistema politico brasileira que 0 separa de ou- trot Pitses da regio (por exemplo, Colémbia, Vencznela, Cuba, México) & a vir- tual auséncia de partides politicos bem-estabelecidos ou outras instituigdes inter- modiftias entre cidadaos e governo.® Durante ao te ‘Vargas o perfodo de Bovemo militar, os partidos politicos foram estabelecidos Por decreto presidenci combinaggo com Cleigdes legislativas estaduais, em vez de distritais eleitores em sua Possibilidade de cobrar a conduta dos politicos em exercicio de Seus mandatos. METODOLOGIA E FONTES DE DADOS A Pesquisa de Sampo na qual este livro se bascia foi desenvolvida durante cinco * wisitas a0 Brasil, em 1986, 1987, 1988 ¢ 1990, © varius outras ‘mais curtas desde entio. Este tem sido uma perfodo particularmente frutifeto para Pees & diffceis problemas econdmicos, incluindo cresciaaee Tenio, alta inflagdo c vastas desigualdades. A aparenteintratabilidade dee problemas oca- sionou um amplo debate sobre a sociedade e instituigées brasileiras. Em consequén- cia, tem-se notado uma vontade renovada entre os brasitemee d= examinar de Perto aestrutura ¢o funcionamento do sistema educacional do Pats, de fatar livre. ree Ae ciate Problemas e de pensar seriamente sobre mudangae Gr, outra conseaencia telacionada tem sido'a explosio de textos académiore aetne aedu. casio brasileira. Meu débito para com esses debates e sia literary transparece em todo o texto a seguir. Ghatda iniciel a pesquisa para este liv, em 1985, pretendia escrever om relato da institucionalizagao do sistema de educaglo piblies brasileira, do pro- Geaso através do qual, ao longo do tempo, o sistema havia-se tomade na vinha-se fomando um centro de poder autonémo na sociedade brasileine, Tnfluenciado por Me normas definidoras ¢ equatizadoras da dstribuigao de declinio do papel das escolas privadas no sistems, ene com os fatos. A pesquisa bibliogréfica mostrou icionais € legais que governam 0 sistema educacional tinham evolufdo em muitas das diregdes esperadas, mas mia primei- rartilas a escolas cas entrevistas com educadores trasilenen on 1986, foram desenvolvimento brasileitos, A Pesquisa de campo mais sistemética, em 1987 © 1988, demonstrou, de Erma conclusiva, que a aparente confusdo administrative ne sistema educacionat € bastante real. O sistema & governado por uma burocrética, ¢ as escolas particulares contineam: ‘ccupar um lugar Privilegiado (e publicamente subsidiado) dentro de sistema, oF cinco anos em que o trabalho se desenrolou, tentei entender o como co Porqué dessa situaco. O foco do meu trabalho de Pesquisa tem sido 0 financia- ‘mento do ensino, o sistema de normas e pracedimenterw swank qual as verbas ‘onais so coletadas e idas entre estados, municfpios ¢ escolas. © Esnido do financiamento educacional eoporciona um ponto de acesso econo- mia politica mais ampla da educagio pitblica brasileira'e ace Dersistentes confi. {05 due tém marcado sua historia’ Une andlise do fluxo das verbas ent todo 0 sistema educacional oferece uma pe pectiva relativarente clara e til da distri. >uigdo de autoridade e influéncia he interior do sistema, lizei a pesquisa em tomo de trés i ices entre as autoridades Pitblicas e as e, ha quantidade ¢ qualidade das oportu: S criangas de diferentes regides, racas ¢ cla ipordneas premen tes, pois o Brasil lu apropriado a sua demo. cracia emergente, longa historia e eu tento apresenté-la: tuto de Planeja. los Avancados em Secretarias NaBabiae, nais e my Smas dos sistemas estaduais de edueagdo. O Maranhio é pos. i ente o Estado mais Pobre do Brasil ¢ Sao Paulo 6, ididamente, o mais Tico. Minas Gerais caracteriza-se por extraordindria diversidade intema. Os mu- nicfpios do Norte sofrem da mesma pobreza brutal do Nordeste, €nquanto a in- Polftica educacional no Brasit : Portanto, considerar a amostra como amplamente Tepresentativada lade da Pats, embora estados de ‘Centro-Oestee da Ammazinia sen tenhim sido incluidos, Dentro de cada estado, empreendi GagrEOS para conduzir umn conjun is ik estaduai . Assim, de municipios nos quais foram ‘conduzi \as), Dor necessidade, seguig trilhas as vezes etraticas, tracadas a Partir dessa rede, em vez de um procedimento. de amostragem definido anteriormente ao tral de campo, Passel dois dias percorrendo salas buscando, sem suces. aeptltdos sobre financas municipais aie (Ais um encontro fortuito como ministre abriu a porta de acesso (na qual oa 4 havia, lteralmente, batido vince vezes) aos los de que necessitava, nao sho fidedignos, e1 ujeitam 0 significado de ni 2% David N. Plank . — ao A ORGANIZACAO DO LIVRO Nos capftulos seguintes, apresento uma andlise da economia politica da edu- cago piiblica no Brasil, com base em dados hist6ricos ¢ Sontempordneos sobre a Segata 0 desempenho do sistema educacional. Utlizo um grande conjonne de fxiséncias, originadas numa ampla variedade de fontes, que indicameeeo cee uma confluéncia de cir- “Belindia,” na qual uma Prospera e dindmica (Bélgica), empregando uma grande ¢ sale classe média, coabita pouco a vontade com uma nagdodo Populago subsiste a margem ou inteira mente fora do mercado de trabalio formal.” Segue-se una diencece mais com- Pleta das vastas desigualdades que caracterizam a soviedade brasileira, incluindo ‘sweles enute regibes e classes sociais, bem como as de raga e gerne A segunda segao do capitulo proporciona um panorama fe deena politi- 0, focalizando inicialmente a altemancia entre pertodoc de politica democrati- alguns dee, ttteritério de 1930 até o presente. Subseqlienlemenia tents algunas das caracteristicas estruturais do sistema politen que tm persistido, tain através do regime autoritério como do eleitoral, tals sera politica de desigualdade regional e o proble a auséncia de estruturas institucionalizadas para a congregagio e expressie dag preferéncias populares, especialmente de partidos politicos, bili i $5558 Fatores produziram um sistema politico caracteriand; pelo patrimonialismo 4 lientelismo, em que os interesses privados rotineitanege assumem priorida- de sobre 0 bem comum, No terceiro capitulo, apresento um panorama da organizack Bratt 20 Sistema educacional. Inicio cotn uma breve bie da educagio no il, focalizando o erescimento da demanda Popular por educagaio ao longo do tempo € a expansio dos papéis assumidos pelos autoridades pdblicas na oferta e Bulamentagdo das escolas. Discuto, ainds nesse mesma seco, a histéria politi ca do sistema educacional, enfatizando os debates politicos que precederam a Sprovacio da Lei de Diretrizes e Bases da Educagio Nacional, em 1961, e os artigos concernentes 3 educacio na Constituigdo de 1988. A discussio introdua | Politica educacional no Brasil 27 Te ctrrcional no Brasil 2 s, tats como a descentralizacio administrativae os subsidios publicos as escolas particulares, que continuam a polarizar o debate acerca do sistema educacional contemporineo, Na segunda seco do capjtulo, descrevo a organizagéoe 0 financiamento do sistema educacional e apresento dados bisicos sobre a matricula e a qualidade da instrugto, que indicam a extensio do atraso educacional brasileiro ¢ 2 magnitude das desigualdades entre regides, Faas ¢ classes sociais que caracterizam a oferta educacional no Brasil. Discuto ainda, nessa segio, as maneiras pelas quais o siste- ‘ma educacional se relaciona ao sistema politico mais amplo. Os argumentos principais do livro so desenvolvidos no quarto ¢ quinto ca- pitulos. No quarto capitulo, demonstro como as finalidades piblicas ecite siste- maticamente subordinadas a interesses Privados no sistema educacional brasilei- 0. Meu argumento é que a organizacao da politica brasileira tende a favorecer os interesses privados especificos, de acordo com principios clientelistes e corporativistas, Tal eflete-se no sistema educacional, sendo os recur. s- tribuigdo dos recursos educacionais. O clientelismo tem efeitos profundos em muitos aspectos do sistema educacional, incluindo-se o recrutamento para posi- ges administrativas edocentes, a. alocagio de verbas entre os estados e ‘municipios, no seu interior, ¢ a oferta de assisténcia (financeira e outras) aos estudantes. O nivel do sistema politico. ' , sistema No quinto capitulo, prossigo com a andlise argumentando que, num sis itico em que interesses privados assumem pricridade sobre bem piiblico, 0 foco do conflito politico é desviado da, definigao dos objetivos de polfticas para o Controle dos instrumentos de politicas. Para ilustrar esse argumento, discuto duas Auestbes criticas. A primeira refere-se & distribuigdo de recursos e poder entre as Autoridades centrais e locais e & questo sobre se 0 controle do sistema educacio, al deveria ser retido em nivel nacional ou descentralizado em nivel dos estados € Tuunicipios. A segunda questo gira em tomo do papel das. escolas particulares no Sistema e da indagagao sobre o apoio financeiro ptiblico a tais escolas. Essas ‘hestdes tém em comum a preocupaco com o controle dos meios e a subordina~ ee — So da educagto & manuteneio e ampliagao de vantagens politicas. A viruléncia dos debates por elas engendrados tem reprecentado um sério obsticulo aos ccf $08 para melhorar o desempenho do sistema. No sexto capitulo, oferego uma discussio mais detalhada das enormes desi- gualdades em termos de acesso e ‘qualidade educacionais que caracterizam o sis- tema educacional brasileiro segundo raga, classe e regio e mostro como ae pol ticas piblicas destinadas a reduzi-las a0 longo das tltimas décadas tem rofl cdo as preferéncias politicas discutidas nos capitulos precedentes, e como podem, além disso, té-las intensificado, Especificamente, argumento que a quase unifor ime preferéncia demonstrada pelas autoridades pablicas por uma estratépia educa, clonal due focalize aredugio das desigualdades entre o Nordeste.eoutras repibes enraiza-se, cm grande parte, nas exigéncias do clientelismo e na busca de vant, gens politicas dentro do sistema politico mais amplo, Iho so colocadas.®” Contudo, se isso for verdade, 0 pessimistmo ito di Perspectivas de mudangas répidas ou draméticas, quer na quantideee care qual. dade das oportunidades educacionais oferecidas 8s criancas brasileiras, deve ser mantido, Pode-se argumentar, de forma altemativa, que as instituigdes de gover- no democratico so incapazes de implementar os tipos de refarma ce que carece o sistema educacional, requerendo assim uma solugao autoritaria) Portanlo, da remogao desses obstaculos e da instituigio de mais ampla participagio 0 s Participagio Ma administragdo c elaboracdo de politicas educacionais. As melferic duradouras ‘no sisteraa educacional itfo requerer mais, e nio menos, democracia L Sura uma dlacussto sobre a construgdo do Paldcio da Cultura e seu significado, ver Simon vane a nent Maria Bousquet Bomeny e Vanda Maria Ribeivo Costa, lonper te Cepanema, (Sao Paulo: EDUSP/ Paz Terra, 1984), p. 93-96 vines = Politica cducacional no Brasil 29 2. Em seus escrlos, Vargas especificamente conferiu esta distingdo & escola priméria, Ver Celio da Cunha, Edueagdo e Autoritarismo no Estado Novo, (Sto Paulo: Conce Editora 1981) p. 118. Para um contrasieinstrativo com a afirmacdo de Vargas, note-seo preceitg medieval “Extra Ecclesiam nulla salvatio,” ¢ uma (rase do folclore politico atribulda ao Governador Benedito Valadares: “Fora do poder no ha salvagSio.” 3. De acorda com 0 Presidente Samey, a educacdo representa “o verdadeiro caminho da mundanga” (Samney, 1985); de acordo com o Ministro da Edueagio do Presidente Itarmar Franco, a educagio bdsica iré “propiciar aberturas para o futuro". (Hingel, Plano Decenal de Educago para Todos, 1993) 4. Como evidéncia desta unanimidade, ver o documento Educapdo para Todos, de 1985, do Govemo Samey; as propostas de politica educacional do Partido dos Trabalhadores na Folha de Sao Paulo, 5 de setembro de 1990; 0 Projeto de Reconstrucdo Nacional, marco de 1991, do Presidente Collor; 0 manifesto da Comissto Empresarial de Competitividade, de 1992; ¢ 0 Plano Decenal de Educagdo para Todos, 1993, do Presidente lamar Franco, 5. Francisco Weffort, “Why Democracy?” em Democratizing Brazil, ed. Alfred Stepan, (New ‘York: Oxford University Press, 1989), p, 337. Weffort argumenta que o crescimento ¢co- ‘dmico ¢ um valor central no Brasil, cnquanto 0 governo democrstico néo 0 é, 6. Noplano nacional de desenvolvimento implementado pelo Governo Médici, por exemplo, © objetivo norteador era assegurar “a entrada do Brasil no primeiro mundo, antes do final do século...fazer do Brasil uma nagdo democtética ¢ soberana, e assegurar seu status ceondmico, politico ¢ secial como um grande poder", Esta passagem é citada em Maria Inéz Salgado de Souza, Os Empresérios ¢ a Educagdo, (PetrSpolis: Editora Vozes Ltda, 1981), p. 130, 7. Mf marcamtes paralelos entre os discursos inaugurais dos Presidentes Collor ¢ Fernando Henrique Cardoso. Ver Fotha de Sd Paulo, & de janeiro de 1995. 8, Para uma declaragio recente, ver Lawrence H. Summers and Vinod Thomas, “Recent Lessons of Development,” The World Bank Research Observer 8 (July 1993), p. 245-46, 9. Encontra-se uma revisdo desta literatura em Marlaine Lockheed, Dean Jamison, and Lavrence Lau, “Farmer Education and Farm Efficiency: A Survey,” Economic Development and Cultural Change 29, p. 901-18, 10. Ver, por exemplo, T. W. Schultz, “Education and the Ability to Deal with Disequiliria,” Journal of Economic Literature, 12 (1975), p. 827-46. TL. Yer, por exemplo, World Bank, Primary Education: A World Bank Policy Paper, (Wa- shington: IBRD, 1990); ¢ Anne O. Krueger, Constantine Michalopooulos, and Vernon W. Ruttan, Aid and Development, (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1989). Para as taxas de retomo, ver George Psacharopoulos, “Returns to Education: A Further International Update and Implications,” Journal of Human Resources 20 (Fall 1985), p. 583-604. Evi-

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