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Ruben Araujo Mattos

Tatiana Wargas de Faria Baptista
(org)

Caminhos para Anlise das Polticas de Sade

Rio de Janeiro
Agosto 2011

Os idealizadores
Este livro nasce de uma parceria antiga na discusso sobre anlise de polticas de
sade no Brasil e se concretiza como projeto de investigao no ano de 2009, a partir do
do debate de uma disciplina realizada na Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio
da Fiocruz, numa parceria de trs professores e instituies Ruben Mattos
(IMS/UERJ), Tatiana Wargas (ENSP/FIOCRUZ) e Gustavo Matta (EPSJV/FIOCRUZ).
A disciplina tinha como objeto discutir Polticas que intencionam mudar prticas e por
isso propunha-se a analisar duas polticas nacionais em curso, a Poltica de Educao
Permanente e a Poltica de Humanizao.
Em torno da disciplina agregaram-se alunos das trs instituies e novos
parceiros de debate. No mesmo ano a Faperj lanou um edital para apoio confeco de
material didtico e surgiu como proposta do grupo o desafio de se elaborar um material
de apoio sobre anlise de polticas. O projeto passou a ser escrito a muitas mos e enfim
encaminhado para anlise. Em poucos meses recebemos a notcia de que o projeto havia
sido aprovado e assim iniciamos uma srie de conversas muito potentes de reflexo. O
projeto reuniu em torno dele um grupo de pesquisadores e alunos que se configurou
inicialmente da seguinte forma:
Ruben Araujo de Mattos (IMS), Tatiana Wargas de Faria Baptista (ENSP) e Francini
Lube Guizardi (EPSJV), Camila Furlanetti Borges (EPSJV), Grasiele Nespoli (EPSJV)
e Valria Cristina Gomes de Castro (EPSJV), alm de dois alunos da ps-graduao do
IMS/Uerj - Eduardo Alves Melo e Felipe de Oliveira Lopes Cavalcanti. Ao todo eram 8
integrantes.
No decorrer do projeto o grupo sofreu algumas mudanas, alguns chegaram,
outros tiveram que se afastar. A equipe de trabalho nesta etapa assim se configurou:
Ruben Araujo de Mattos (IMS), Tatiana Wargas de Faria Baptista (ENSP), Francini
Lube Guizardi (EPSJV), Camila Furlanetti Borges (EPSJV), Felipe de Oliveira Lopes
Cavalcanti (IMS), Maria Luiza S. Cunha (EPSJV), Mrcia Raposo Lopes (EPSJV),
Valria Cristina G. de Castro (EPSJV), Arthur Lobo Costa Mattos, Mnica de Rezende
(ENSP), Anakeila de Barros Stauffer (EPSJV), Gustavo Correa Matta (EPSJV),
Carolina Fernandes Pombo-de-Barros. Ao todo a equipe reuniu 13 integrantes.
Hoje a rede de conversas e parceiros cresce e a equipe se capilariza em
diferentes redes. Esperamos que este seja apenas o incio de um caminho de discusses,
reflexes e afetaes em curso.

Os autores
Aline Caldas Nutricionista. Doutoranda em Epidemiologia e Sade Pblica da Escola
Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ).
lvaro Csar Nascimento - Tecnologista do Departamento de Cincias Sociais da
Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da Fiocruz, Coordenador de
Contedos da Pgina Eletrnica do Centro Colaborador em Vigilncia Sanitria
(Cecovisa) da Instituio.
Arthur Lobo Costa Mattos - Psiclogo. Especialista em Sade Mental e Ateno
Psicossocial pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da Fundao
Oswaldo Cruz (ENSP/FIOCRUZ). Pesquisador autnomo.
Camila Duarte Gerassi Psicloga. Mestranda em Sade Pblica da Escola Nacional
de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ).
Carolina Fernandes Pombo-de-Barros Psicloga. Mestre em Sade Pblica Escola
Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ). Gestora hospitalar do
Ministrio da Sade no Rio de Janeiro.
Cristiani Vieira Machado Mdica sanitarista. Doutora em Sade Coletiva pelo
Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IMS/UERJ).
Pesquisadora do Departamento de Administrao e Planejamento em Sade da Escola
Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz
(ENSP/FIOCRUZ) e Professora do Programa de Ps-Graduao em Sade Pblica da
ENSP/FIOCRUZ.
Dbora Bertussi - Doutora em Cincias da Sade/UFRJ, Mestre em Sade
Coletiva/UEL, Assessora Tcnica do Gabinete da Secretaria de Sade de So Bernardo
do Campo e Professora da UNICID/SP.
Emerson Elias Merhy - Professor Livre-Docente de Sade Coletiva, Professor Visitante
da Clnica Mdica da UFRJ, Coordenador da Linha de pesquisa Micropoltica do
Trabalho e o Cuidado em Sade.
Fernando Manuel Bessa Fernandes Cientista social. Pesquisador do Departamento de
Cincias Sociais da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca
(ENSP/FIOCRUZ). Doutorando em Sade Pblica da Escola Nacional de Sade
Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ).
Francini Lube Guizardi - Professora e pesquisadora da Escola Politcnica de Sade
Joaquim Venncio (EPSJV/FIOCRUZ). Doutora em Sade Coletiva pelo IMS/UERJ.
Ial Falleiros - Professora e pesquisadora da Escola Politcnica de Sade Joaquim
Venncio EPSJV/FIOCRUZ. Doutoranda em Sade Pblica da Escola Nacional de
Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ).

Laura Camargo Macruz Feuerwerker - Professora Doutora em Sade Pblica,

Professora Adjunto da Faculdade de Sade Pblica da USP e Professora Colaboradora
da Linha de Micropoltica do Trabalho e o Cuidado em Sade.
Luciana Dias de Lima Mdica sanitarista. Doutora em Sade Coletiva pelo Instituto
de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IMS/UERJ).
Pesquisadora do Departamento de Administrao e Planejamento em Sade da Escola
Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz
(ENSP/FIOCRUZ) e Professora do Programa de Ps-Graduao em Sade Pblica da
ENSP/FIOCRUZ.
Mrcia Raposo Lopes - Professora e pesquisadora da Escola Politcnica de Sade

Joaquim Venncio EPSJV/FIOCRUZ.

Maria Luiza S.Cunha - Professora e pesquisadora da Escola Politcnica de Sade Joaquim

Venncio EPSJV/FIOCRUZ.
Marly M. Cruz - Psicloga. Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade
Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/FIOCRUZ). Pesquisadora do
Departamento de Endemias .... Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da
Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/FIOCRUZ)
Mnica de Rezende - Fisioterapeuta. Pesquisadora da Escola de Governo da Escola
Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ). Doutoranda em Sade
Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ).
Rossana Staevie Baduy - Doutora em Cincias da Sade/UFRJ, Mestre em Sade
Coletiva/UEL e Professora da Universidade Estadual de Londrina.
Ruben Araujo de Mattos - Mdico. Doutor em Sade Coletiva. Professor adjunto do
Instituto de Medicina Social (IMS/UERJ). Professor do Programa de ps-graduao em
Sade Coletiva do IMS/UERJ, e do programa de ps-graduao em Alimentao,
Nutrio e sade, do instituto de Nutrio da UERJ.
Tatiana Wargas de Faria Baptista - Psicloga. Doutora em Sade Coletiva pelo
Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IMS/UERJ).
Pesquisadora do Departamento de Administrao e Planejamento em Sade da Escola
Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz
(ENSP/FIOCRUZ) e Professora do Programa de Ps-Graduao em Sade Pblica da
ENSP/FIOCRUZ.
Valria Cristina Gomes de Castro - Professora e pesquisadora da Escola Politcnica de
Sade Joaquim Venncio EPSJV/FIOCRUZ. Mestre em Sade Pblica
ENSP/FIOCRUZ.
Virgnia Fontes - Professora e pesquisadora da Escola Politcnica de Sade Joaquim
Venncio EPSJV/FIOCRUZ.

ndice
Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
Introduo
Parte 1 Sobre a Cincia e a Poltica
Captulo 1 - Cincia, Metodologia e Trabalho Cientfico (ou tentando escapar dos
horrores metodolgicos)
Ruben Araujo de Mattos
Captulo 2 - Sobre Poltica (ou o que achamos pertinente refletir para analisar polticas)
Tatiana Wargas de Faria Baptista - Ruben Araujo de Mattos

Parte 2 - Os diferentes olhares na anlise de polticas

Captulo 3 - Cincia e mtodo de trabalho cientfico Marx e o marxismo
Ial Falleiros - Valria Castro - Virgnia Fontes
Captulo 4 - O neo-institucionalismo e a anlise de polticas de sade: contribuies
para uma reflexo crtica
Luciana Dias de Lima - Cristiani Vieira Machado - Camila Duarte Gerassi
Captulo 5 - A ideia de ciclo na anlise de polticas pblicas
Tatiana Wargas de Faria Baptista - Mnica de Rezende
Captulo 6 - A Anlise da Poltica proposta por Ball
Mnica de Rezende - Tatiana Wargas de Faria Baptista
Captulo 7 Avaliao de Polticas e Programas de Sade: contribuies para o debate
Marly M. Cruz
Captulo 8 - Contribuies do Movimento Institucionalista para o estudo de politicas
pblicas de sade
Francini Lupe Guizardi - Mrcia Raposo Lopes - Maria Luiza S.Cunha
Captulo 9 - Contribuies da Arqueologia e Genealogia Anlise de Polticas de Sade
Artur Lobo Costa Mattos

Parte 3 - Conversando sobre os caminhos de pesquisa na anlise de polticas

Captulo 10 - Breves reflexes sobre os caminhos da pesquisa
Ruben Araujo de Mattos
Captulo 11 - Consideraes Metodolgicas sobre a Tcnica da Observao Participante
Fernando Manuel Bessa Fernandes
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Captulo 12 - Anlise textual com o programa ALCESTE: uma aplicao em pesquisa

de representaes sociais no campo da poltica
Carolina Pombo de Barros
Captulo 13 - Sobre o uso de tcnicas estatsticas na anlise de polticas
Luciana Dias de Lima
Captulo 14 - Propaganda de Medicamentos. possvel regular?
lvaro Csar Nascimento
Captulo 15 - Como temos armado e efetivado nossos estudos, que fundamentalmente
investigam polticas e prticas sociais de gesto e de sade?
Laura Camargo Macruz Feuerwerker - Emerson Elias Merhy
Captulo 16 - Viagem cartogrfica: pelos trilhos e desvios
Dbora Bertussi - Rossana Staevie Baduy - Emerson Elias Merhy - Laura Camargo
Macruz Feuerwerker

Caminhos para Anlises de Polticas de Sade

Este projeto surge a partir de algumas inquietaes, de um grupo de
pesquisadores e estudantes da rea da sade coletiva, no processo de estudo e busca de
compreenso sobre o modo de construo das polticas de sade no Brasil. De fato, na
busca de respostas para diferentes questes sobre os problemas que se apresentam no
contexto do sistema de sade e das prticas em servio e que dificultam o
desenvolvimento do Sistema nico de Sade, tal como idealizado na Constituio
Federal de 1988.
Nossas questes assim se apresentavam:
Por que algumas polticas parecem nunca sair do papel?
Por que algumas polticas vingam e outras no?
Por que o que se expressa no discurso de governantes e representantes das
instituies de governo muitas vezes parece estar to distante do que o dia-a-dia da
poltica ou do que se faz no contexto de uma instituio e das prticas em servio?
Por que h uma tendncia a acreditar que as polticas nacionais so capazes de
mudar realidades no mbito das localidades e servios?
Quem so os grupos, instituies e sujeitos na discusso poltica no Brasil?
Por que a poltica comumente tratada como uma atribuio de governos e
grupos sociais organizados?
As questes que mobilizam os estudos de poltica conseguem responder s
inquietaes de movimentos sociais, de profissionais de sade e outros grupos sociais?
As pesquisas acadmicas possibilitam o dilogo com outros grupos?
Afinal, para que servem os estudos de anlise de poltica? E por que uma pessoa
se coloca o desafio de fazer um estudo deste tipo?
Ao nos aproximarmos destas questes, percebemos pelo menos trs grandes
desafios no desenvolvimento dos estudos de anlise de poltica de sade no Brasil:
1) O desafio de reconhecimento de nossa trajetria poltica, social e cultural e suas
interferncias no processo poltico. A anlise das polticas de sade no deveria manterse restrita ao olhar setorial. Assim, entendemos que preciso extrapolar a anlise e
aprofundar as especificidades e diversidades do modo de produo das polticas no
Brasil.

2) O desafio de desenvolver e adaptar conceitos e abordagens que possam dar conta do

nosso modo de construo das polticas. Nossa herana colonialista parece se refletir na
produo de conhecimento. Desta forma, identificamos uma forte tendncia de nossos
estudos de incorporar os modelos e tipologias propostos na literatura internacional sem
fazer, necessariamente, um uso crtico ou adaptado s nossas polticas, criando uma
rigidez desnecessria nas anlises propostas.
3) O desafio de explorar metodologias de anlise que possibilitem a reflexo sobre os
objetivos e alcances dos estudos , entendendo a metodologia como parte do processo de
produo de conhecimento, que deve ser construda a partir das questes que mobilizam
cada estudo e no como modelos a priori que devem ser aplicados em diferentes
estudos.
Mas como enfrentar estes desafios sem constituir um esforo coletivo de
construo de novos referenciais ou ao menos debater sobre os usos que temos feito dos
referenciais at ento utilizados? E como superar estes problemas sem refletir sobre o
modo como temos construdo nossos estudos e nos utilizado das metodologias
propostas? Estes desafios orientam a proposta de construo desse material, com a
definio de um duplo objetivo:
1 potencializar o debate aberto e reflexivo sobre a orientao poltica de nosso Estado
e dos rumos das polticas de sade no Brasil, ampliando a discusso sobre a poltica
para alm do mbito de governos e da academia, tornando-o um debate social.
2 ofertar um conjunto de referenciais de anlise, tcnicas de pesquisa e materiais que
possam ser apropriados por diferentes sujeitos no debate poltico, potencializando seu
uso acadmico ou social.
A aposta feita incentivar mais pessoas para que faam anlise(s) de poltica(s),
ampliando seu escopo a partir do reconhecimento do outro como sujeito poltico, do
entendimento das especificidades locais e regionais e da construo de referenciais e
metodologias de pesquisa que aprofundem a reflexo sobre nossa realidade poltica,
social e cultural.
Por estas razes este um material que busca o dilogo com um pblico amplo e
diversificado. Dirige-se a estudantes de ps-graduaes, graduaes e ensino mdio,
cuja formao volte-se para o campo da Sade Coletiva, assim como aos profissionais
de sade, aos integrantes do movimento social organizado e aos diversos sujeitos
envolvidos com a construo do direito sade sob as mais diversas formas de
protagonismo poltico.
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O projeto apresenta dois produtos: um livro sobre os caminhos possveis na

anlise de polticas de sade e um site com divulgao de todos os contedos do livro,
links e materiais diversos (www.ims.uerj.br/ccpas). O site visa permitir aportes e
crticas contnuas e tambm constituir-se num espao plural de debate e uma ferramenta
abrangente de formao.
Sabemos que este projeto o incio de um longo caminho e que, pela sua
proposta, no se faz sozinho, mas em rede, com diferentes olhares e percepes sobre
um mesmo objeto. Tambm por isso, trata-se de um projeto que assume uma postura
construcionista do conhecimento e da cincia. Ou seja, desejamos contribuir para
estudos no neutros, guiados pela aspirao de construir uma sociedade mais justa e um
sistema de sade capaz de responder de modo integral s necessidades de sade da
populao brasileira; aspiramos colaborar com a realizao de estudos que se pautem na
busca da objetividade, entendida no mais como correspondncia realidade, mas como
o exame sistemtico das premissas, das crenas e dos valores que norteiam a
investigao, de modo a evitar que as concluses sejam to somente a expresso
daquelas crenas e valores do investigador.
Assim, contribuir para a formao de pesquisadores nessa perspectiva implica
enfatizar a capacidade de refletir e de compreender criticamente o prprio processo de
investigao no qual se engajam.
Este material rene um conjunto de diferentes aportes tericos e contribuies
para o debate. No se trata de desenvolver uma nova abordagem ou outro modo de
pensar a investigao das polticas de sade no Brasil, e sim de fomentar a pesquisa e a
troca em rede.
Sejam muito bem-vindos!

Introduo
Este material pretende contribuir para a produo de conhecimento sobre
polticas de sade. Mas o que significa produzir conhecimento sobre polticas?
Esta uma pergunta central que no tem uma resposta nica, nem uma resposta certa.
Em torno desta pergunta existem debates bastante significativos, com posies distintas.
Por isso, talvez seja melhor perguntarmos o que significa, no contexto deste material,
produzir conhecimento sobre polticas. exatamente por a que queremos comear.
Dentre os diversos debates existentes, h dois que queremos destacar: um sobre
a produo de conhecimento e outro sobre a produo de polticas. So debates de
ordens diferentes, visto que o primeiro aprofunda a reflexo sobre a noo de cincia
como uma das formas da produo de conhecimento e o segundo nos ajuda a
compreender a relao entre a noo de poltica, poder e Estado.
Estes debates se entrelaam e nosso posicionamento frente a cada um deles
ajuda a explicitar como damos sentidos aos estudos de polticas que desejamos realizar.
Vamos iniciar pela reflexo sobre o que entendemos a respeito da produo de
conhecimento.
Partimos do pressuposto de que o conhecimento s possvel porque existem
sujeitos, que interagem e reagem, gerando conhecimento. Todo sujeito detentor e
produtor de conhecimento e pode de diferentes formas divulg-lo e materializ-lo.
Produzimos conhecimento no nosso dia-a-dia a partir da interferncia mais
imediata na realidade, na relao que estabelecemos com o outro e no processo
reflexivo que nos move. Produzimos conhecimento a partir da pintura, da literatura, da
msica e outras formas de produo artstica. Produzimos conhecimento quando nos
colocamos o desafio de explicar/entender uma dada questo, o que costumamos
denominar situao de pesquisa. Enfim, h inmeras formas de produo de
conhecimento e no h necessariamente um nico modo/mtodo para sua produo,
pois cada produo particular/prpria/singular e gera efeitos tambm particulares. H
variaes, portanto, nestas produes e tambm intenes e alcances diferentes.
Mas de todas estas formas de produo, a que ganhou maior destaque ou status
de conhecimento na sociedade moderna foi a produo cientfica. Em torno da cincia
se delimitou um campo de saber e poder, de afirmao da verdade, como se esta fosse a
forma de deteno do conhecimento puro da realidade. Com este movimento, a
concepo moderna da cincia ignorou outras formas de conhecimento, como se s as
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posies cientificamente fundadas devessem ser levadas a srio, pois elas certamente
nos conduziriam a um mundo melhor.
Porm, interessante notar que a prpria trajetria da cincia moderna levou
desconstruo deste entendimento. O avano do conhecimento cientfico, e o
desenvolvimento tecnolgico por ele possibilitado, produziu novas ameaas, como a
possibilidade da destruio do planeta, ou o comprometimento da vida das geraes
futuras. Um conjunto de conhecimentos em vrios ramos da cincia gerou
questionamentos a alguns dos pressupostos daquela viso da cincia como um modo
privilegiado de se chegar verdade e uma srie de autores1 delineou outro modo de se
conceber a cincia destacando que, antes de qualquer coisa, ela seria uma prtica social.
Desta forma, no reconhecem uma hierarquia entre o conhecimento cientfico e outras
formas de conhecimento.
No contexto deste debate, buscaremos valorizar as diferentes formas de
produo de conhecimento, as diferentes perspectivas, no para sobrepor uma ou outra,
mas para localiz-las em sua contribuio no debate sobre a poltica. Ou seja, nossa
inteno fugir do campo das disputas de verdade para alcanar o que poderamos
denominar de zonas de vizinhana, com a busca do que comum na multiplicidade de
perspectivas, potencializando o dilogo.
Mas para promover o dilogo tambm importante reconhecer os territrios dos
diferentes vizinhos. E nesse sentido que sero ofertados neste material um conjunto de
aportes tericos e usos de tcnicas de pesquisa que se apresentam no campo da cincia
visando aprofundar o debate sobre o que significa a produo de um conhecimento
sobre polticas. A aposta que fazemos de apresentao dos usos possveis da cincia a
favor de um conhecimento potente e transformador. Este material tem a pretenso de
afirmar a possibilidade de se construir a partir do campo cientfico outra forma de se
fazer cincia: uma cincia construcionista, que reconhece que todo conhecimento
temporal e limitado e que no existe uma verdade nica e imutvel, mas diversos
regimes de verdade, que operam de forma diferente e que tambm produzem efeitos
diferentes.
Afirmar a cientificidade do conhecimento que buscaremos explorar tambm
uma estratgia de abertura para o dilogo com o meio acadmico e com o meio social,

Na Parte 1 Captulo 1 do material este tema ser aprofundado.

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porque apostamos que essa forma de construir conhecimento pode potencializar

mudanas.
Ou seja, ao contrrio da viso moderna de cincia, entendemos que a construo
de um conhecimento no pode pretender encontrar respostas universais, nem pode
pretender descrever o que de fato acontece. O que ele pode fazer ofertar diferentes
narrativas que problematizem a realidade e, exatamente por isso, enriquecem o debate
em torno de certas questes. No acreditamos em uma cincia neutra. Consideramos
que uma das mais interessantes caractersticas das prticas da pesquisa cientfica
decorre do exame sistemtico das premissas, crenas e valores que norteiam a
investigao, bem como das caractersticas do uso da crtica como parte central do
processo de construo do conhecimento. Um dos blocos do nosso material volta-se
exatamente a trabalhar esta viso da cincia, que pensamos ser muito interessante para
os estudos sobre polticas de sade.
Este um lado da questo, o outro o que entendemos por produo de
polticas, pois se queremos discutir o que a produo de conhecimento sobre
poltica(s) igualmente importante explicitarmos de que poltica estamos tratando.
De forma anloga ao que foi feito com a palavra conhecimento, podemos nos
questionar sobre o sentido que trabalhamos a poltica e sobre quem produz poltica. No
para chegar a uma nica resposta, mas para buscar entender como as diferentes
concepes presentes em torno desta palavra, de algum modo, sustentam prticas e
formas de andar a vida na atualidade.
bastante comum, quando questionamos o que vem a ser poltica, termos como
resposta a ideia de poltica como um programa governamental ou uma ao estatal,
associando-a a uma prtica de integrantes do governo ou de parlamentares. Sobressai,
portanto, nesta concepo, o lado formal da poltica - o legal (a Constituio Federal, as
leis e atos executivos), o institucional (os Ministrios, as Secretarias e o Legislativo), o
enunciado oficial (a poltica nacional de sade) e a prtica de um conjunto de indivduos
na sociedade que tm como atribuio principal elaborar leis e executar as polticas, os
chamados polticos profissionais2. No h problema algum nesta associao, mas h
problema quando se restringe a poltica apenas ao seu aspecto formal, pois a poltica
extrapola a formalidade.

Na Parte 1 Captulo 2 do material este tema ser aprofundado.

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Junto com esta concepo formal da poltica, normalmente associa-se uma

percepo de distncia e baixa capacidade de interferncia dos cidados nas questes
relativas ao Estado, aos governos e prpria poltica, como se a mesma se constitusse
num espao externo ao debate social. Esta aparente dificuldade de acesso, em algumas
realidades, tem se traduzido muitas vezes numa percepo negativa da poltica, como se
a mesma interferisse de forma concreta na vida das pessoas, mas no permitisse a
interferncia dos sujeitos nos processos de deciso. Talvez por isso, para a populao, as
decises polticas parecem estar longe de expressar as vontades e necessidades de uma
comunidade.
Mas, ainda que essa seja uma prtica corrente da poltica em nosso mbito,
tambm importante perceber que mesmo as polticas governamentais so desenhadas a
partir de conflitos e debates entre grupos e sujeitos, expressando interesses em disputa e
um dado modo de construo social. Ou seja, nenhuma poltica formal distante de um
contexto social. Ela fruto de embates e conflitos de posies e de percepes de
mundo. H vida na poltica e ela a expresso de acordos momentneos e dinmicos,
que expressam contextos histricos de cada sociedade. Para exemplificar esta dinmica,
vejamos a trajetria de construo da poltica para a AIDS no Brasil.
Em torno do problema ateno sade para portadores de HIV/aids mobilizouse, num determinado momento de nossa histria, um conjunto diverso de sujeitos e
interesses - do movimento social dos gays, das mulheres, da sade, da indstria
farmacutica, dos diferentes governos, dos organismos internacionais e tantos outros.
Uns preocupados com o controle da AIDS no mundo, outros com a sade e ateno a
milhares de pessoas infectadas; alguns lutando pela garantia de direitos e contra
preconceitos e ainda aqueles que viam nesse motivo a oportunidade de lucro e expanso
de um mercado. Portanto, muitos interesses convergiam nesse momento em torno de um
mesmo tema, mas no necessariamente visavam atingir os mesmos objetivos.
O resultado deste processo foi a definio, pelo governo brasileiro, de uma
poltica nacional que garante o conjunto de medicamentos retrovirais a todos os
pacientes portadores do vrus e que necessitam de tratamento, enfrentando as
orientaes e diretrizes dos organismos internacionais para esta rea. A soluo para a
poltica nesta rea no Brasil no foi igual a outras partes do mundo. Ao contrrio, foi
nica. Nossa poltica resultou condizente com os princpios e diretrizes da poltica de
sade preconizados desde a Constituio Federal de 1988 e foi uma resposta s

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diferentes demandas sociais que se apresentaram num debate que extrapolou, e muito, a
arena institucional do governo.
Portanto, importante ressaltar que mesmo a construo de uma poltica formal
ultrapassa os limites dos governos e de suas instituies oficiais. Os polticos
profissionais so antes de tudo sujeitos, que interagem para alm das fronteiras
institucionais, e que trazem para dentro do debate governamental o que h de debate na
vida social. Poderamos dizer que este um dos papis dos polticos. Mas, ainda mais
que isso, pois no se trata de algo que se concretiza sempre a partir da apresentao de
demandas claras. As demandas se formam e se transformam a partir da interao entre
sujeitos. na disputa em torno de diferentes projetos e vises de mundo que grupos
com maior ou menor poder conseguem garantir o enunciado de uma poltica. nesse
sentido que reconhecemos que a poltica tem a ver com o exerccio do poder e que as
decises so a expresso de uma correlao de foras, com arranjos sociais que se
impem uns frente aos outros. Mas este tambm no um processo esttico, visto que a
correlao de poder distinta e varivel.
Portanto, esta compreenso de poltica vai muito alm de seu entendimento a
partir do texto legal ou do programa governamental. A anlise e compreenso de uma
poltica nos instiga a ir alm do formal e buscar o entendimento das negociaes e
conflitos (os bastidores) presentes na construo de um enunciado oficial,
(re)conhecendo os grupos e suas diferentes vises de mundo em disputa e as estratgias
utilizadas. Reconhecendo tambm que a poltica sofre, continuamente, a interferncia de
outros sujeitos, ou seja, se transforma na prtica, se transforma medida que passa a ser
colocada em prtica, na interao com outros sujeitos.
Mas tambm fcil perceber que no dia-a-dia, ou no que poderamos denominar
poltica cotidiana, pode-se reforar, mimetizar ou transformar os modos institudos de
uma organizao social, o que se processa de forma diferente nos mltiplos espaos da
sociedade. Por exemplo, ao mesmo tempo em que encontramos no debate poltico e
social brasileiro defensores da regulamentao do aborto, encontramos grupos
radicalmente contrrios. Vigora a lei que considera o aborto um crime, mas existe, na
prtica, a possibilidade de pratic-lo, o que no pouco comum. De um lado, h a
presso social de grupos especficos que lutam para regulamentar tal prtica, tendo em
vista seu exerccio constante e os efeitos sociais que isto acarreta, mas h ao mesmo
tempo nesta mesma sociedade um grupo expressivo que luta para manter os princpios
que por muito tempo visaram nortear a prtica social. E h ainda as pessoas que de
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forma independente realizam o aborto, ou no, trazendo tona novas questes e efeitos
para o debate poltico e social. Todos esses modos de atuar se apresentam e se
reproduzem em nosso contexto. Este apenas um exemplo do modo como a poltica
perpassa a vida social. O que se pode perceber nele que existem interesses diversos em
jogo nas disputas polticas, bem como processos de transformao social em curso, que
podem ou no se expressar no formato legal do Estado no futuro.
Ou seja, uma poltica formal expressa parcialmente as regras e padres de
funcionamento de uma dada coletividade, pois no h poltica que consiga abarcar o
conjunto de pactos e prticas sociais estabelecidas no mbito de um Estado e de suas
instituies.
De qualquer maneira, pode-se dizer que uma poltica formal ser sempre por
definio momentnea, porque est sujeita a revises e reinvenes no cotidiano das
prticas. Mas o enunciado de uma poltica pode ser considerado como um momento de
um processo de negociao, sujeito a revises e reformulaes. Assim, claro, que
nenhuma poltica dar conta de atender a todas as questes e/ou problemas que
perpassam o ambiente social. As questes que permeiam as prticas podem ou no
constituir-se em problemas que sero objeto de disputa entre os grupos para sua
insero no mbito de uma agenda de Estado, e existem questes que nunca entraro no
debate. Mas o fato de uma questo no ser objeto de poltica estatal no deveria ser
desconsiderado na anlise das polticas pblicas.
A definio de poltica pblica que partilhamos neste material busca ressaltar o
conjunto de questes que perpassam o Estado e a sociedade e que, em algum momento,
tornam-se objetos de polticas oficiais ou no. Para ns, a poltica pblica no pode se
restringir ao que se promove a partir dos Estados e seus governos. preciso considerar
os movimentos que podem possibilitar a incluso, mudana ou entrada de novos temas
na agenda decisria do Estado3. Sabemos que esta no a viso mais corrente de
poltica pblica. Para muitos analistas, a poltica pblica se restringe ao conjunto de
respostas dos Estados aos problemas que so reconhecidos neste mbito, so as
respostas governamentais aos problemas pblicos que se apresentam.
No nosso entendimento, para uma compreenso das definies das polticas
pblicas de um Estado preciso identificar e entender o que se considerou ou no como
um problema de poltica pblica, por que um problema foi reconhecido ou no. Ou seja,
3

O conceito de agenda ser trabalhado em outra parte deste material. Neste momento basta entender
como a lista de assuntos que integra a poltica de um governo.
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trata-se de reconhecer as lutas sociais em curso; tanto as que foram quanto as que no
foram reconhecidas ou incorporadas nos debates governamentais. Assim, na nossa
perspectiva, os estudos de polticas pblicas deveriam lidar com a dinmica que envolve
a construo das demandas e suas respostas, no restringindo-se apenas ao que entrou
na agenda oficial de governo.
Quando buscamos compreender/analisar uma poltica pblica, nos interessa
saber quem foram/so os participantes do processo poltico e como se definiram os
rumos da ao poltica, mas tambm os embates e disputas, o que ficou e o que saiu na
poltica oficial. Obviamente, no ser possvel trabalhar todos os mbitos e questes que
perpassam o processo de construo de uma poltica, mas visa-se explorar os modos de
fazer e conduzir uma poltica. O estudo de uma poltica mobiliza o exerccio reflexivo
sobre as opes e rumos dos diversos grupos sociais numa certa sociedade e visa
potencializar a interferncia dos diferentes sujeitos neste processo, buscando uma
compreenso mais dinmica e particular de cada realidade.
Com esta perspectiva, assumimos que tanto a poltica como o conhecimento so
exerccios de poder e que os sujeitos exercem poder uns sobre os outros, defendendo
seus interesses e pressionando por decises a partir de suas perspectivas. Poderamos
dizer que analisar uma poltica , neste sentido, analisar o poder em ao, analisar o
processo de formulao e tomada de decises nos diferentes mbitos de atuao da
poltica.
Mas, afinal, quem pode produzir conhecimento sobre poltica?
Por tudo que discutimos at aqui no possvel dizer que exista um nico modo
de produzir conhecimento sobre poltica. Ao contrrio, o que se quer valorizar a
possibilidade de construo de narrativas diversas sobre as polticas em curso bem
como sobre as polticas em construo ou em disputa. Portanto, em princpio, todos
produzem conhecimento sobre poltica, pois a prtica poltica que produz
conhecimento.
Veremos na trajetria de constituio do campo de anlise das polticas que este
se delimitou como um campo de saber que visava orientar a tomada de deciso,
entendendo a poltica como um processo meramente racional e controlvel, deixando de
lado os sujeitos, seus interesses e implicaes.
No desta anlise de poltica que pretendemos tratar neste material. No se
trata de propor modelos a priori para a anlise e controle das polticas em curso. Ao
contrrio, trata-se de reconhecer que qualquer estudo, invariavelmente, proposto por
16

um sujeito implicado, que quer interferir numa realidade e que acha que ser por meio
do conhecimento que produzir esta interferncia. Nos estudos de poltica no ser
diferente. E a partir deste pressuposto que indicamos a necessidade de iniciar qualquer
estudo esclarecendo o propsito de pesquisar tal poltica.
Para que pesquisar tal poltica? uma pergunta que deveria estar presente em
qualquer estudo ou ao reflexiva. Afinal, o que move um sujeito na busca de
compreenso sobre uma poltica? O que faz as pessoas se mobilizarem em estudos sobre
polticas (passadas ou em curso)? O que pretendem esses analistas?
Tomando de emprstimo alguns ensinamentos da produo cientfica, podemos
dizer que medida que delimitamos com clareza os objetivos de um estudo e que
buscamos construir os argumentos que mobilizam tal empreitada com rigor,
potencializamos nossa compreenso sobre o para que realizar um estudo e produzimos
sentido na ao proposta. Mais que isso, buscamos a construo de um conhecimento
consequente/prudente em favor de uma vida decente4.
com esta proposta que construmos este material, que est estruturado da
seguinte forma:
Na primeira parte, so aprofundados os dois eixos de sustentao do projeto: o
debate em torno da produo de conhecimento e a discusso sobre poltica.
Na segunda parte, so explorados os diferentes olhares na anlise de polticas,
reunindo perspectivas como: da abordagem marxista, do neoinstitucionalismo, do ciclo
da poltica, da abordagem de Ball, da avaliao de polticas e programas, do movimento
institucionalista e da arqueologia e genealogia.
Na terceira parte, so apresentados exemplos de estudos que com diferentes
perspectivas contribuem para a anlise de polticas de sade. So explorados os
caminhos e escolhas dos estudos: as questes de pesquisa, o uso de tcnicas, as
definies de tempo e recursos a serem utilizados, as implicaes do pesquisador e os
desafios e dificuldades para a realizao dos estudos. Trata-se, ento, do que
denominamos bastidores da pesquisa, visando trazer para debate o processo de
construo das pesquisas nos seus diferentes enfoques.

Assim, esperamos que o material torne-se um convite reflexo e dilogo com e entre
diferentes grupos. Estamos interessados em discutir a produo de conhecimento

Num dilogo com a perspectiva proposta por Boaventura Santos.

17

cientfico, buscando a construo de uma cincia objetiva e implicada, crtica e rigorosa.

Com esta perspectiva, pretendemos deixar claro que no queremos chegar a uma
verdade sobre as polticas em curso, mas estimular o pensamento crtico sobre os
caminhos de poltica tomados, buscando diferentes interpretaes e narrativas sobre
uma mesma questo e assim talvez promover um dilogo entre diferentes na busca de
zonas de contato.

18

PARTE 1
SOBRE A CINCIA E A POLTICA

19

CAPTULO 1
Cincia, Metodologia e o Trabalho Cientfico
(ou tentando escapar dos horrores metodolgicos 1)
Ruben Araujo de Mattos
Acho que s h um caminho para a cincia ou para a
filosofia: encontrar um problema, ver a sua beleza e
apaixonarmo-nos por ele; casarmo-nos com ele at que a
morte nos separe a no ser que encontremos outro
problema ainda mais fascinante...
Karl Popper

Talvez seja til iniciar uma conversa sobre metodologia refletindo um pouco
sobre as concepes que temos sobre a cincia e sobre a produo do conhecimento
cientfico. Afinal de contas, toda a vez que nos defrontamos com a tarefa de escrever
um texto acadmico, seja uma monografia, uma dissertao, uma tese ou um artigo,
mobilizamos nossas imagens sobre o que cincia, e sobre o que produo de
conhecimento cientfico. Essas imagens tambm se apresentam quando desejamos
realizar uma pesquisa, estudar um tema de modo mais sistemtico, ainda que no
desejemos escrever um trabalho acadmico. Comecemos por elas.
No senso comum (Box 1), cincia uma forma peculiar de produzir
conhecimento objetivo. Objetividade, ainda nesse senso comum, contrape-se
subjetividade. Um conhecimento objetivo seria aquele que independe das posies (ou
das opinies) de um sujeito qualquer. Tal forma de conhecimento, ainda nessa imagem
comum, falaria da realidade, e no das opinies desse ou daquele indivduo, desse ou
daquele grupo social. O conhecimento cientfico, nessa viso, se imporia a todos.
nesse sentido que ouvimos frequentemente frases como a cincia demonstra isso, ou
cientistas verificaram que ....
Com efeito, a imagem da cincia ainda predominante no senso comum a de
uma prtica capaz de revelar aspectos ocultos da realidade, inacessveis aos mortais, a

O subttulo desse texto inspirado no excelente trabalho de Spink e Menegon (2000) intitulado A
pesquisa como prtica discursiva: superando os horrores metodolgicos. Sua escolha reflete a
inteno de prestar uma homenagem quelas autoras. H, no meu entendimento, uma convergncia de
propsitos entre aquele captulo e o presente texto (embora este ltimo tenha uma pretenso bem mais
modesta do que o texto mencionado), que pode ser assim exposta: trata-se de convidar o leitor a
examinar uma perspectiva da cincia diferente daquela que frequentemente difundida entre ns, de
modo a viver com mais leveza o processo de construo do conhecimento cientfico.
20

no ser atravs da prtica cientfica. Caberia ao mtodo cientfico a virtude de desvelar a

realidade, de descobrir suas regularidades e leis. Ou seja, adotar o mtodo cientfico
seria a melhor forma de se chegar verdade, de descobrir, para alm das meras
opinies, o que de fato acontece na realidade.
Essa imagem bem antiga. Ela foi construda juntamente com o nascimento da
chamada cincia moderna, e exemplificada pela fsica newtoniana (Box 2). Mas ela d
voz a uma antiga aspirao da civilizao ocidental2: a de construir uma forma de
conhecimento universal, cuja validade ultrapassasse as diversas culturas humanas. Um
conhecimento que nos levasse para alm da nossa parquia (alis, o termo paroquial
hoje tem um sentido pejorativo, que desdenha daqueles que se apegam aos valores
especficos de seu grupo social). A imagem serviu para animar o sonho de progresso
moderno e de legitimar a prtica da cincia. Mas, por outro lado, ela contribui para certa
mistificao da cincia.
Os impactos dessa mistificao emergem com nitidez quando nos deparamos
com a tarefa de redigir um trabalho dito cientfico. Muitos de ns, diante da tarefa,
trememos. Afinal, aplicar as metodologias cientficas parece algo muito especial, quase
inalcanvel. E pior, quando nos debruamos sobre a tarefa, encontramos algo muito
distinto da metodologia to idealizada: aonde espervamos encontrar um terreno slido,
encontramos algo que mais parece areia movedia. Parece que os bois esto atrs dos
carros3. Ficamos inseguros e temerosos. Vivemos a sndrome do horror metodolgico.
Seria razovel viver intensamente essa sndrome se a imagem de cincia que
predomina no senso comum caracterizasse bem o modo como de fato transcorre a
prtica da produo do conhecimento cientfico. Mas, como veremos, no to simples
sustentar essa posio luz do debate da filosofia, da histria e da sociologia das
cincias. Sigamos um pouco, ainda que rapidamente, as crticas a essa imagem comum
da cincia.
Comeo com uma referncia a um filsofo do sculo passado, Karl Popper.
Popper interessou-se muito pelo que chamava de problema da demarcao da cincia
(Box 4); afinal, o que distinguiria o que cientfico das demais formas de produo do
conhecimento? A resposta dada por aquele filsofo, contudo, questionava a noo de
que a cincia demonstra verdades, ou verifica certas hipteses. Popper argumentava que
2

Inspiro-me aqui em um argumento que foi desenvolvido por Richard Rorty em seu Solidarity or
objectivity (RORTY, 1993). Sobre o argumento original, vide Box 3.
A metfora aparece em um trecho de Boaventura de Souza Santos (SANTOS, 1989). Voltaremos a ela
mais adiante.
21

o conhecimento cientfico no pode jamais demonstrar que algo verdadeiro, embora

possa demonstrar que algo falso. Para ele, a histria da cincia uma sucesso de
demonstraes de que aquilo que tnhamos certeza que era verdadeiro, de fato era falso.
Mais do que isso, Popper sugeriu que o que caracterizava a cincia era a
tentativa sistemtica feita pelos cientistas de refutar as ideias defendidas por eles. Esse
esforo sistemtico de crtica feito entre cientistas (portanto, entre sujeitos), resultaria
num processo singular e dinmico de produo do conhecimento. Para aquele autor, a
objetividade to sonhada pela cincia seria produzida nesse dilogo crtico entre
sujeitos. Em seus prprios termos, a objetividade seria intersubjetiva.
Para Popper, cientistas seriam (ou melhor, deveriam ser) sujeitos engenhosos,
capazes de construir os mais inventivos testes para tentar refutar as suas hipteses, ou as
hipteses de seus pares. O que caracterizaria a cincia no seria a existncia de um
mtodo que assegurasse a descoberta de certos aspectos da realidade. O que
caracterizaria a cincia seria a dinmica resumida na seguinte frase: ousadia nas
formulaes e rigor nas crticas.
Mas exatamente o que isso tem a ver com o mtodo cientfico? Vejamos o que o
prprio Popper diz: comeo, regra geral, as minhas lies sobre o Mtodo Cientfico
dizendo aos meus alunos que o mtodo cientfico no existe (Popper, 1987, p. 39).
Pondo isso em termos mais claros, ele afirmava:
1) no h um mtodo para descobrir uma teoria cientfica;
2) no h um mtodo para averiguar a verdade de uma hiptese cientfica,
ou seja, no h um mtodo de verificao;
3) no h um mtodo de determinar se uma hiptese provvel, ou
provavelmente verdadeira (Popper, 1987, p. 40).

Mas, se para ele no existe mtodo cientfico, o que ele ensinava na disciplina de
Metodologia Cientfica? Vejamos a resposta dele:
Sou um racionalista. Por racionalista entendo um homem que deseja
compreender o mundo e aprender atravs da discusso com outros
homens. (Note-se que eu no digo que um racionalista sustente a teoria
errada segundo a qual os homens so totalmente ou parcialmente
racionais). Por discutir com os outros entendo, mais em especial,
critic-los; solicitar a crtica deles; e tentar aprender com isso (Popper,
1987, p. 40).

22

Em outros termos, para Popper, o que caracterizaria o chamado mtodo

cientfico (com minsculas) seria exatamente esse esforo sistemtico de crtica (de
autocrtica e de crtica aos outros)4.
No precisamos aceitar integralmente as teses de Popper. Seus argumentos,
contudo, nos levam a um primeiro movimento de ruptura com aquela velha noo de
cincia como algo capaz de demonstrar a verdade. Popper nos convida a abandonar o
sonho com uma metodologia cientfica nica e universal, que assegure a veracidade do
conhecimento produzido. E nos convida a acolher a crtica de um modo mais leve do
que usualmente fazemos.
Se Popper insinuou que o conhecimento objetivo emerge de um dilogo entre
sujeitos, talvez devamos a Thomas Kuhn o reconhecimento pleno de que a cincia ,
antes de tudo, uma prtica social. Kuhn sugeriu que a produo do conhecimento
cientfico se faz em comunidades de cientistas que partilham um paradigma. A ideia de
paradigma cientfico para Kuhn envolveria um conjunto de premissas partilhadas por
determinado grupo, que permitem a esse grupo definir quais seriam os problemas que
mereceriam ser objeto de estudo por esses cientistas, bem como quais seriam as tcnicas
de pesquisa (ou os mtodos) aceitos por esse grupo especfico 5. A iniciao na cincia
seria um processo de aprendizado desses pressupostos partilhados pelo grupo de
cientistas.
Para Kuhn, o processo de produo do conhecimento cientfico far-se-ia na
maioria das vezes a partir de um paradigma cientfico. Tal produo do conhecimento
seria anloga resoluo de um quebra-cabea: h regras bsicas conhecidas e aceitas

A crtica que Popper desfere quela viso de cincia que descrevi brevemente no incio desse texto
bastante radical. Trs exemplos. 1) Ele afirma: No acredito em modas, correntes, tendncias, ou
escolas, quer em cincias , quer em filosofias. [...] Essas modas s podem ter uma funo sria a
de despertar a crtica. 2) Ainda ele: No acredito na especializao nem nos peritos. Dando
demasiada importncia aos especialistas, estamos a destruir a comunidade do saber, a tradio
racionalista, a prpria cincia. 3) Popper via com maus olhos a ideia de que a cincia se relaciona
com medidas e com a busca da preciso. A doutrina segundo a qual h tanta cincia num assunto
quanta matemtica nela houver, ou quanta medio ou preciso houver nele, assenta numa total
incompreenso. Pelo contrrio, a seguinte mxima vlida para todas as cincias: nunca se
pretenda mais preciso do que a exigida pelo problema que se tem em mos.
O debate em torno da noo de paradigma bem mais amplo do que a ideia aqui apresentada.
Masterman, a quem Kuhn se refere como uma leitora simpatizante, debruando-se sobre sua
principal obra (A estrutura das revolues cientficas) encontrou vinte e duas maneiras diferentes de
uso por Kuhn do termo paradigma. O prprio Kuhn, posteriormente, reviu suas formulaes passando
a distinguir dois usos distintos da expresso; como exemplos compartilhados, que Kuhn continua a
chamar de paradigma; e um outro uso relativo aos compromissos de um grupo de cientistas, que passa
a designar por matriz disciplinar. No uso que fao do termo, refiro-me mais a esta ideia de paradigma
como matriz disciplinar. Para uma boa introduo a esta trajetria conceitual em Kuhn, vide o texto de
Pepe (1993) http://www.ims.uerj.br/ims/downloads/publicacoes/serie/pdf/SESC036.pdf.
23

por todos (as peas devem se encaixar sem serem deformadas, com a figura voltada para
cima, e devem continuar a figura das vizinhas), h lacunas a serem preenchidas, e h um
conjunto limitado de peas que podem preench-las. A esse tipo de trabalho, Kuhn
chama de cincia normal.
claro que nem sempre seria assim. De tempos em tempos, um paradigma entra
em crise: ele no mais parece ser capaz de suscitar problemas a serem resolvidos, as
solues parecem menos adequadas... ( como se, ao montar o quebra-cabea,
comessemos a suspeitar que no chegaremos ao final com as peas disponveis, ou a
suspeitar que teramos misturadas algumas peas de outros quebra-cabeas). A crise
abriria a possibilidade de uma verdadeira revoluo cientfica, que, entretanto,
aconteceria apenas quando surgisse um novo paradigma, pretendendo passar a orientar a
comunidade cientfica, iniciando um novo ciclo da cincia normal.
As teses de Kuhn realaram a importncia dos grupos de cientistas que partilham
de um mesmo paradigma. O trabalho cientfico seria um trabalho construdo no mbito
de um grupo. No interior desse grupo, nem tudo mereceria ser objeto da crtica.
Existiriam alguns pressupostos consensuais, ideias que serviriam de pontos de partida, e
que, por isso mesmo, no seriam (e no precisariam ser) objetos de crtica pelos
cientistas. Esses conjuntos de pressupostos serviriam para estabelecer os critrios
bsicos que regeriam o debate cientfico, eventualmente permitindo a superao de
certas controvrsias no interior daquela comunidade cientfica. Apenas quando um
paradigma entrasse em crise (ou na iminncia de uma revoluo cientfica) que os
pressupostos seriam criticados.
O que importante destacar aqui que os mtodos cientficos (nessa perspectiva
eles seriam necessariamente mltiplos) seriam conjuntos de procedimentos aceitos por
uma comunidade cientfica. H aqui um carter de certo modo convencional.
Aps a publicao dos trabalhos de Kuhn, muitos filsofos, historiadores e
cientistas sociais vm se debruando sobre a cincia e suas prticas. Em conjunto, esses
estudos sobre a cincia tm oferecido uma srie de argumentos contrrios quela ideia
de cincia que demonstra as coisas, que descobre os fatos e comprova as teorias. Alguns
estudos, voltando ao passado, mostravam como certas controvrsias cientficas haviam
sido resolvidas. Eles mostram que nem sempre a teoria ou a posio vencedora
detinha as melhores evidncias. Alguns cientistas sociais buscaram observar
diretamente o cotidiano do interior dos laboratrios. As narrativas que eles nos
ofereceram no mostram algo como a descoberta de fatos ou leis. Elas indicam que os
24

fatos cientficos so engenhosamente fabricados no interior dos laboratrios e

instituies de pesquisa. O ttulo atribudo por Karen Knorr-Cetina ao seu estudo sobre
as prticas em um laboratrio , nesse sentido, exemplar: A Manufatura do
Conhecimento6.
Alis, Knorr-Cetina acrescentou um novo elemento importante para ns: ela
sugeriu que a rede de dilogo dos cientistas no se encerra no mbito das comunidades
cientficas s quais eles pertencem. O conhecimento cientfico, produzido pelos
cientistas, circula por novas instncias, das quais a bancada do tecnlogo na fbrica ou a
mesa do formulador de poltica so os exemplos mais frequentemente encontrados. Ao
circular para esses mbitos, digamos assim, extracientficos, esses produtos da cincia
adquirem novos sentidos. Knorr-Cetina nos convida a pensar que os cientistas no
estruturam seus trabalhos apenas em funo do paradigma de sua comunidade cientfica,
mas que tambm o fazem (pelo menos em parte) levando em conta as possibilidades de
circulao e de transformao desse conhecimento para alm do mbito da comunidade
cientfica.
No conjunto, toda essa trajetria da reflexo sobre a cincia (que incluiu muitos
autores que nem sequer foram mencionados) convida a abandonar de vez aquela noo
de que a cincia uma forma de descobrir a verdade, de demonstrar o que de fato
acontece. Essa trajetria no pensamento sobre a cincia nos incita a ver e compreender a
cincia como um modo de produzir narrativas, um modo de conversar, um modo de
construir argumentos.
Nessa perspectiva, a elaborao de um trabalho cientfico pode ser vista como
uma construo de argumentos feita com a inteno de convencer certo grupo de
pessoas, certo auditrio especfico, a saber, a comunidade de cientistas qual
pertencemos. Toda vez que desejamos convencer algum atravs de nossos argumentos,
convm tomar como ponto de partida alguns pressupostos que no so controversos, ou
seja, que partilhamos com o auditrio a que nos dirigimos.
Uma das caractersticas do auditrio formado por grupos de cientistas que eles
esto (ou deveriam estar) acostumados a exercer o exame crtico. No necessariamente
por partilhar daquele ideal de Popper, de acolher com gratido as crticas mais acirradas
que nossos adversrios desfecham contra nossos argumentos (as rivalidades no campo
cientfico podem assumir dimenses muito significativas). O que parece caracterizar a

Em ingls, The Manufacture of Knowledge (Knorr-Cetina, K, 1981).

25

cincia que o valor de um trabalho cientfico atestado pelos concorrentes. Portanto, a

crtica faz parte da dinmica da produo do conhecimento cientfico.
Mas, como lembra Boaventura Santos, claro que a discusso num dado
momento ou num dado perodo s possvel se no se duvidar de tudo simultaneamente
(SANTOS, 1999, p. 100). Uma comunidade de cientistas (e existem muitas
comunidades cientficas, cada qual com seu paradigma) partilha num certo momento de
um conjunto de pressupostos que so considerados como verdadeiros, que no so
objeto de controvrsia no interior dessa comunidade. So conceitos, teorias,
instrumentos, tcnicas de pesquisa que, por serem partilhados, constituem um conjunto
de elementos que sero tomados como base para analisar os trabalhos acadmicos
apresentados a essa comunidade. Em outros termos, a produo do conhecimento
cientfico tem um carter fiducirio (Box 5), ou seja, sempre partimos de um conjunto
de conhecimentos que no colocaremos em dvidas, tomando-os como se fossem
verdades. Enfatizo a expresso como se fossem para destacar o aspecto convencional
inerente a tais premissas.
O carter necessariamente fiducirio da produo do conhecimento em geral
pode ser ilustrado pela constatao da absoluta disparidade da capacidade de leitura de
um ser humano ao longo da sua vida e a quantidade de escritos j produzidos (Box 6).
Isto obriga-nos a participar da construo do conhecimento necessariamente a partir de
um amplo conjunto de conhecimentos que consideramos a priori vlidos, pelo simples
ato de f nos juzos cognitivos da comunidade qual pertencemos. Portanto, algum
que queira produzir um trabalho cientfico precisa conhecer bem esses pressupostos
partilhados da comunidade cientfica na qual se inscreve ou pretende se inscrever. Mais
do que isso, ele precisa conhecer como o tema pelo qual se interessa est sendo
discutido nessa comunidade.
Ns nos interessamos por um tema pelos mais diversos motivos. Popper, no
trecho que destacamos na epgrafe deste texto, tinha suas razes quando dizia que o
fazemos por uma forma de paixo. Certamente quando nos interessamos por um tema,
ns temos um juzo pessoal sobre sua relevncia, quer seja ela expressa em termos
caractersticos da comunidade cientfica (ou seja, em termos do paradigma dessa
comunidade cientfica, para usar os termos do Kuhn), quer em termos da nossa
expectativa sobre o significado que o produto poder adquirir ao circular para alm da
comunidade cientfica (como dizia Knorr-Cetina). No importam quais sejam as razes
e os motivos de nossas escolhas, necessitamos averiguar como o tema tem sido tratado
26

pelos nossos pares na comunidade cientfica. H estudos sobre o mesmo tema? H

alguma polmica em curso, que pretenderemos resolver com nosso trabalho? Ou
pretendemos polemizar com uma posio defendida por certo autor? Estamos querendo
inovar ao aplicar uma nova abordagem, ou ao aplicar pela primeira vez dispositivos de
pesquisa? Todas essas perguntas nos remetem a um mapeamento do estado da arte na
produo sobre aquele tema.
O instrumento para isso a reviso bibliogrfica. O objetivo dela situar a
perspectiva do estudo que pretendemos fazer (ou que realizamos) no contexto do debate
existente na comunidade cientfica a qual pertencemos. Mas, no processo de elaborao
de um trabalho, frequentemente a reviso bibliogrfica permite um redesenho do estudo,
sobretudo permite formular ou reformular as perguntas chaves do nosso estudo. Ela
um passo importante naquilo que alguns autores chamam de construo do objeto de
estudo.
Ver o objeto da nossa pesquisa como uma construo que fazemos, produzida na
interao entre nossas ousadias e habilidades criativas com o que podemos apreender a
partir do estado da arte da discusso do tema de nosso interesse, remete-nos de volta
ideia da engenhosidade na produo cientfica indicada por Popper.
Esta viso se contrape de modo radical a uma ideia ingnua da cincia presente
no senso comum, e, infelizmente, ainda muito difundida no ensino fundamental,
segundo a qual a principal habilidade do cientista seria a de esvaziar sua mente de todo
o conceito pr-formado (pr-conceito) para abrir-se a uma atenta observao dos
fenmenos. Em tal viso ingnua, tudo se passaria como se o observar a realidade fosse
o ponto de partida do conhecimento cientfico. Podemos evocar vrios exemplos que se
contrapem a esta viso ingnua da cincia. Tomo aqui apenas um deles: uma criana
atenta e observadora, notando repetidamente o levantar e o pr do sol, e o arco por ele
descrito no cu, conclui, a partir da sua observao que o sol gira em torno da terra. O
conhecimento cientfico, em contraposio a tal observao, dir que a terra que gira
em torno do sol.
Analisando muitos outros exemplos tomados da fsica e da qumica, Bachelard
romper com essa ideia, afirmando de modo categrico que o conhecimento cientfico
se ergue contra o senso comum, contra aquele tipo de experincia inicial espontnea,
contra a primeira impresso que temos dos fatos e dos dados. Nas suas palavras:
Na formao de um esprito cientfico, o primeiro obstculo a
experincia inicial, a experincia situada antes e acima da crtica, que
27

necessariamente um elemento integrante do esprito cientfico. Dado que

a crtica no operou explicitamente, a experincia inicial no pode, em
caso algum, constituir um apoio seguro. Daremos inmeras provas da
fragilidade dos conhecimentos iniciais, mas opomo-nos desde j
nitidamente a esta filosofia fcil que se baseia num sensualismo mais ou
menos sincero, mais ou menos romanceado, e que pretende receber
diretamente as suas lies de um dado claro, ntido, seguro, constante,
sempre oferecido a um esprito sempre aberto. (BACHELARD, 1984, p.
170, grifos no original)

Tampouco a nossa opinio serve como ponto de partida seguro. Bachelard

chamar nossa ateno de que
preciso, antes de tudo, saber formular problemas. E, diga-se o que se
disser, na vida cientficos problemas no se formulam a si prprios.
precisamente o sentido do problema que d a marca do verdadeiro
esprito cientfico. Para um esprito cientfico, todo o conhecimento
uma resposta a uma questo. Se no houver questo, no pode haver
conhecimento cientfico. Nada natural. Nada dado. Tudo construdo.
(BACHELARD, 1984, p.166, grifos no original)

Em outros termos, tomando em conta as contribuies de Bachelard, diria que o

que talvez seja caracterstico da cincia o fato de ela se constituir ao construir seus
objetos contra o senso comum. Voltando s contribuies de Popper, o que talvez seja a
caracterstica chave da cincia o esforo sistemtico de crtica.
Apesar de distintas, tais contribuies no so incompatveis. Pelo contrrio.
Diria que, para formular uma pergunta, ou para dar sentido a um problema, precisamos
exercer de modo sistemtico a nossa crtica s nossas primeiras impresses, s nossas
opinies, a tudo o que trazemos do senso comum para a pesquisa. Esta tarefa exige uma
forma de vigilncia (que Bachelard denomina vigilncia epistemolgica) contnua para
superar os obstculos produo do conhecimento cientfico.
No que se refere s cincias sociais, que compem de modo muito significativo
a Sade Coletiva, Bourdieu sugere que a importncia de tal vigilncia epistemolgica
ainda maior do que nas cincias ditas da natureza. Isto porque, nestas ltimas, so
visveis as diferenas entre o fenmeno natural e o fenmeno que ocorre no laboratrio.
Como Latour j mostrava com clareza, na vida do laboratrio no se encontram os
fenmenos naturais em estado bruto; encontramos vidrarias, equipamentos, dispositivos
produzidos pelo engenho humano com o propsito de criar, em condies
completamente no naturais, fenmenos passveis de responder as perguntas das
pesquisas. Diramos, semelhantemente a Bourdieu, que h uma oposio ntida entre a
vida do laboratrio e a vida cotidiana.
28

J nas cincias sociais, seguindo o argumento de Bourdieu, a separao entre a

opinio comum e o discurso cientfico seria bem mais imprecisa. Por isso ele, seguindo
os passos de Bachelard, nos adverte que:
[...] a familiaridade com o universo social constitui, para o socilogo, o
obstculo epistemolgico por excelncia porque ela produz
continuamente concepes ou sistematizaes fictcias ao mesmo tempo
em que as condies de sua credibilidade. O socilogo nunca conseguir
acabar com a sociologia espontnea e deve impor uma polmica
incessante contra as evidncias ofuscantes que proporcionam, sem
grandes esforos, a iluso do saber imediato e de sua riqueza insupervel.
(BOURDIEU, 2005, p.23)

Para Bourdieu, portanto, a tarefa de construir o objeto de uma pesquisa nas

cincias sociais envolve uma luta cotidiana e contnua contra o senso comum, contra o
saber imediato. Romper com a familiaridade que temos (ou desfamiliarizar), estranhar o
que nos familiar, criticar as evidncias que brotam sem serem produzidas pelo nosso
esforo de pesquisa seriam diretrizes fundamentais a nortear a produo cientfica. Que
comearia necessariamente por um exame crtico das noes comuns.
Uma das tcnicas recomendadas por Bourdieu, e que pode ser utilizada para
concretizar essa ruptura com as noes comuns, formular uma definio prvia do
objeto, como uma construo provisria destinada, antes de tudo, a substituir uma noo
de senso comum por uma primeira noo cientfica (cf. Bourdieu, 2005, p. 24). Prvia
porque se colocaria no incio da pesquisa e, como tal, delimitaria o campo da pesquisa.
Provisria, pois no tem o propsito de apresentar, de uma vez por todas, aquilo que
seria a essncia do fenmeno real sobre o qual nos debruamos. Mas, talvez o mais
importante desse procedimento seja que ele possibilita um exame crtico, por ns
mesmos e por outros, pois, antes de qualquer outra coisa, essa definio prvia do
objeto estabelece para ns mesmos (at segunda ordem), e para os outros, o que ns
consideramos ser nosso objeto de pesquisa, e qual o sentido que damos a esses termos.
Tal definio permite, por exemplo, diferenciar o sentido que damos aos termos que
delimitam provisoriamente nosso interesse de pesquisa frente aos usos comuns, assim
como nos permite estabelecer as semelhanas e diferenas entre o sentido que damos a
este ou aquele termo frente aos dados por outros autores s mesmas palavras. Abre-se,
assim, o caminho para o exame sobre em que medida nossa definio mais adequada
aos nossos propsitos de pesquisa.
Em consequncia, o processo pelo qual construmos uma definio prvia de
nosso objeto nunca solitrio ou individual, nem mesmo quando o resultado uma
29

definio de termos que original, tanto frente aos usos comuns (no senso comum),
como ao uso de outros autores que partilham de nossa comunidade cientfica. Ele tende
a ser um processo de sucessivas aproximaes feitas pelo contraste crtico entre vrios
usos, que busca reconhecer suas ambiguidades, de modo a chegar a um vocabulrio de
trabalho que nos permita identificar com clareza os elementos que desejamos estudar.
Tais aproximaes sucessivas se beneficiam enormemente da literatura, rica em
exemplos de usos feitos por outros que, de algum modo, trataram do mesmo tema ou de
temas semelhantes, ou ainda por autores que, mesmo distantes de nossos temas,
apresentaram definies que podem ser teis aos nossos propsitos.
Mas aqui h que se chamar a ateno para um posicionamento implcito: no
devemos cair na iluso de que a definio que ns construmos, ou a construda por
qualquer autor, tenha a capacidade de apreender o que de fato constitui a essncia do
fenmeno sobre o qual falamos. Alis, essa advertncia cabe tanto nos termos que
utilizamos para a definio provisria de nosso objeto, como para qualquer outro uso de
conceitos em um trabalho cientfico.
Retornamos aqui a Popper, que ressaltava que diante dos conceitos e das noes
podem existir dois posicionamentos bsicos. O primeiro, designado essencialista,
imagina que por trs de cada palavra e de cada conceito existe uma essncia que o
caracteriza. Nesta viso, formular uma definio dessa palavra ou desse conceito seria
apreender sua essncia, e dizer o que de fato isso ou aquilo. Por isso, a pergunta mais
fundamental seria o que isto, pergunta que teria uma resposta verdadeira (o uso
correto do termo) e muitas respostas inadequadas (por no serem fiis essncia).
Definir seria, nessa atitude essencialista, remover de fato a ambiguidade por
desqualificar todos os usos alternativos verdadeira definio. Trata-se de uma posio,
diramos ns, arrogante, posto que confia, sem qualquer outra base, nos orculos que
foram utilizados por quem descobriu a definio correta. Ou seja, esta posio assume
implicitamente que algum (geralmente quem a sustenta) tem certos poderes que lhe
permitem, diferentemente dos demais mortais, desvendar a essncia das palavras e das
coisas.
Alternativamente, Popper fala e advoga em defesa de uma outra posio que
designa de convencionalista. Neste modo de ver, no haveria nenhuma essncia a ser
desvelada por um sbio por trs de uma palavra ou conceito. O sentido de formular uma
definio seria convencional, seria o de deixar claro em que sentido se utiliza esse ou
aquele termo, fixando-o e deixando-o claro naquele uso especfico que se far, por
30

exemplo, na pesquisa que se realiza. Para um convencionalista, a pergunta o que

isto deveria ser substituda por perguntas do tipo o que o fulano ou cicrano entende
por isso ou aquilo. Nesse entendimento, formular uma definio seria to somente dar
uma resposta clara questo sobre o que eu entendo nesse estudo por isso ou aquilo.
Portanto, o princpio fundamental que norteia o uso de qualquer conceito em um
trabalho cientfico, nesta perspectiva convencionalista, o imperativo do rigor e da
clareza: devemos deixar claro o sentido exato que estamos a dar a este conceito no
nosso trabalho. Este sentido pode coincidir ou no com os sentidos dados por outros
autores aos mesmos termos, sendo nossa obrigao estabelecer com clareza esses
aspectos distintivos, ou, quando for o caso, reconhecer explicitamente quando adotamos
o termo no mesmo sentido de um determinado autor.
Voltemos ao tema da construo do objeto. J indicamos vrios elementos da
crtica a uma viso da cincia espontnea, que imagina ser o pesquisador algum que,
desprovido de conceitos a priori, se volta para o mundo real a fim de apreender objetos
previamente configurados na realidade. J argumentamos, utilizando alguns autores, que
a cincia lida com objetos construdos pelo engenho humano, e construdos de um modo
absolutamente proposital: com o propsito de responder a uma pergunta previamente
formulada. E formulada no seio de uma comunidade, que inclui vrios autores com
quem debatemos e a partir dos quais, por concordncia ou por divergncia, elaboramos
nossas questes. Portanto, a construo do objeto uma tarefa do pesquisador, um
produto de seu esforo.
Tambm j vimos que, para tal construo, h que se examinar criticamente as
noes, palavras e termos que vm do senso comum, que so de uso corrente, tarefa que
se inscreve no esforo maior de ruptura com o senso comum da qual nos fala Bachelard.
E tratamos com mais detalhe de uma das tcnicas teis para proceder a uma ruptura
inicial com esse senso comum, que consiste na construo de definies provisrias de
nosso objeto, e das suas sucessivas retificaes ao longo do processo de construo do
nosso objeto.
Mas h outro tpico ainda ligado construo do objeto de uma pesquisa, e que
frequentemente chamado de referencial terico. O termo aparece com certa frequncia
em manuais sobre a pesquisa cientfica. No raro, entretanto, encontrarmos entre os
que se iniciam na prtica da manufatura do conhecimento cientfico alguns ansiosos
diante da necessidade de ter um referencial terico, ingenuamente entendida como o
imperativo de ter, no corpo do projeto ou do trabalho, um item que recebe o ttulo de
31

referencial terico. E se esforam por realizar o que, no limite, so exerccios de

demonstrao de conhecimento de textos lidos e no usados na construo do objeto e
da pesquisa.
Na perspectiva da cincia que ora defendemos, s possvel produzir
conhecimento cientfico utilizando um conjunto de contribuies tericas de outros
autores, e dialogando com tais contribuies. Utilizo aqui o termo contribuies tericas
para indicar um conjunto bastante heterogneo. Ele pode incluir alguns conceitos ou
categorias utilizadas por algum autor e que de algum modo ns utilizamos (por
exemplo, a noo de campo, proposta por Bourdieu, ou a noo de paradigma, proposta
por Kuhn). Ele tambm pode incluir hipteses, possibilidades de explicao de um
fenmeno, ou pistas oferecidas por algum autor que levamos em conta na construo de
nossa pesquisa. Como pode ser tambm formado por abordagens mais gerais de um
conjunto de fenmenos, ou por uma tentativa mais sistematizada de explicar ou de
compreender esse conjunto de fenmenos o que comumente denominado teoria. O
que caracteriza uma contribuio terica ela ser uma formulao criativa feita por
algum. bvio o imperativo de indicar de quem tomamos cada uma das contribuies
tericas que utilizamos.
Quando nos apropriamos de certa contribuio terica, no necessariamente o
fazemos exatamente da mesma forma e no necessariamente a utilizamos no mesmo
contexto no qual (e para o qual) ela foi originalmente forjada. Analogamente, no
necessariamente tomamos contribuies tericas de outros autores apenas na
perspectiva de um uso anlogo. Ao contrrio, muitas vezes nossa apropriao crtica,
no sentido de que usamos aquela contribuio terica para contrastar ou distinguir nossa
abordagem, nossos conceitos, nossas hipteses. De qualquer modo, imperativa a
explicitao dessas contribuies tericas com as quais dialogamos, das quais nos
apropriamos para nosso uso, seja ele crtico ou no (Box 7).
Creio que podemos considerar esse conjunto de contribuies tericas de outros
autores como sendo o que comumente se designa por referencial terico.
As nossas escolhas sobre as contribuies tericas que utilizamos nem sempre
so a priori. Algumas vezes, identificamos no pleno curso de uma investigao,
contribuies que nos parecem ser muito teis em nosso trabalho, mas que no foram
cogitadas por ns anteriormente.
Algum poderia levantar uma objeo a este modo de pensar o referencial
terico como um conjunto de contribuies tericas de natureza distintas (teorias,
32

abordagens, hipteses, conceitos, etc.), julgando que uma liberdade excessiva na

escolha de uma contribuio terica poderia resultar no seu uso em um contexto
eventualmente contraditrio com outras contribuies. Para os que assim pensam,
deveria haver uma hierarquia entre diferentes tipos de contribuies tericas. As teorias
e as abordagens propostas por alguns autores seriam chaves para que se assegurasse a
coerncia com as demais contribuies. Nesse modo de pensar, seria imperativo que
primeiro escolhssemos uma abordagem ou uma perspectiva terica a partir da qual
orientaramos todo o nosso trabalho de apropriao de outras contribuies tericas,
bem como nosso prprio trabalho de formulao terica. Vejo essa posio como uma
das alternativas possveis na construo do conhecimento, que caracteriza um
pertencimento absolutamente claro a uma tradio intelectual, que oferece como um
terreno aparentemente slido, um conjunto limitado (s vezes bem limitado) de teorias e
de abordagens que dariam a coerncia terica a suas pesquisas. Mas creio que esta nem
a nica posio, tampouco a posio necessariamente desejvel. Partilho, nesse
sentido, do que Giddens, um cientista social contemporneo, dizia a propsito das suas
prprias escolhas de teorias quando realizava certa investigao, que resultou na
descrio de sua teoria da estruturao:
Ao formular esta descrio da teoria da estruturao, no tive a menor
relutncia em apoiar-me em ideias oriundas de fontes completamente
divergentes. Isso poder parecer a alguns um ecletismo inaceitvel, mas
eu nunca consegui temer esse tipo de objeo. Existe um inegvel
conforto em trabalhar dentro de tradies estabelecidas de pensamento
sobretudo, talvez, em face da grande diversidade de abordagens com que
se defronta correntemente quem est fora de uma tradio qualquer. O
conforto de pontos de vista estabelecidos pode, entretanto, servir
facilmente de cobertura para a preguia intelectual. Se as ideias so
importantes e esclarecedoras, muito mais importante do que sua origem
estar capacitado para deline-las de modo a demonstrar a utilidade delas,
mesmo num quadro de referncia que poder ser inteiramente diferente
daquele que ajudou a engendr-las. (GIDDENS, 2003, p. XXIV)

Diramos que podemos considerar as contribuies tericas das quais nos

apropriamos como ferramentas que utilizamos na construo de nosso objeto, na
configurao de nossas perguntas, nas nossas interpretaes do que encontramos em
nossas pesquisas, enfim, na construo de nosso trabalho. Cada uma delas foi
desenvolvida para dar conta de um determinado propsito. Podemos utiliz-las para
propsitos anlogos a este propsito original, ou podemos inventar outras formas de
usos para ela. O fundamental que sejamos capazes de explicitar nossas escolhas

33

sobre essas contribuies tericas e sobre os usos que dela fazemos, demonstrando
a utilidade das mesmas para nossos propsitos de investigao.
De uma forma anloga, as tcnicas de pesquisa podem ser vistas como
ferramentas na produo de nossa investigao. A escolha das tcnicas que utilizaremos
guarda uma relao direta com o objeto de estudo que construmos. Especial ateno
deve ser dada s tcnicas de pesquisa que so consideradas adequadas pelos membros
de uma comunidade. Algumas comunidades cientficas se organizam em torno da
adoo de um conjunto limitado de tcnicas de pesquisa. Nessas comunidades, os
objetos de pesquisa e as perguntas norteadoras da investigao so construdos de modo
coerente com as escolhas de tcnicas de pesquisa feitas de certo modo a priori.
Contudo, nem todas as comunidades de cientistas se organizam em torno de umas
poucas tcnicas de pesquisa. De modo particular, no que diz respeito configurao do
campo da Sade Coletiva no Brasil (que tenho em mente quando escrevo esse texto), o
conjunto de tcnicas de pesquisa consideradas aceitveis bastante amplo e ecltico.
Nesse contexto, sobretudo nas reas de Polticas e das Cincias Humanas e Sociais na
Sade Coletiva, a escolha das tcnicas de pesquisa no se faz a priori, mas ela deriva do
nosso objeto construdo.
As tcnicas de pesquisa (ou se preferirem, os mtodos de pesquisa) podem ser
vistas como modos de construo de argumentos. Ou seja, elas so procedimentos que
visam convencer algum acerca de algo. H uma srie de regras metodolgicas, ou
melhor, regras e normas que regem (ou devem reger) a aplicao dessas tcnicas. Essas
regras so compartilhadas e integram tambm aquilo que Kuhn chamaria de paradigma
(ou matriz disciplinar). Essas regras podem ser consideradas por certa comunidade
cientfica como modos considerados legtimos de construir argumentos. Mas, como
todas as regras sociais, as regras quanto aplicao das tcnicas de pesquisa devem ser
aplicados contextualmente. Novamente aqui, como no uso das contribuies tericas,
a adequao do uso das tcnicas aos nossos propsitos de investigao que precisa ser
explcita, e que deve ser objeto da nossa reflexo crtica e da reflexo crtica de nossos
pares.
Torna-se conveniente diferenciar duas formas de convencimento envolvidas na
prtica da cincia. Um pesquisador que se engaje numa pesquisa busca se
autoconvencer de algumas coisas (se ele j estivesse plenamente convencido no
precisaria fazer a pesquisa). Como diz Santos, o processo de investigao para o
cientista um processo de autoconvencimento, ou seja, um processo argumentativo em
34

que ele, por assim dizer, encarna a comunidade cientfica cujo juzo antecipa
(SANTOS, 1989, p. 105).
Notem que o que antecipamos nesse processo de autoconvencimento o juzo da
comunidade cientfica, e no as concluses do estudo. Todos ns temos certas
preferncias ideolgicas e certas expectativas de resultados. No s cremos que
encontraremos tal ou qual resultado (essa expectativa pode ser chamada de hiptese),
mas frequentemente torcemos para chegar a ele. No precisamos abrir mo desta
torcida, nem abdicar dos valores e compromissos que defendemos. Mas h que se
buscar a objetividade, que, como Popper j dizia, intersubjetiva. Santos afirma que a
objetividade decorre da aplicao rigorosa e honesta dos mtodos de investigao que
nos permitem fazer anlises que no se reduzem reproduo antecipada das
preferncias ideolgicas daqueles que a levam a cabo (SANTOS, 2000, p. 31). Ou seja,
as tcnicas que escolhemos para nossa pesquisa devem ser capazes de, eventualmente,
nos convencer de que nossas expectativas (e porque no, nossas preferncias
ideolgicas) no so adequadas. Fazemos isso pela tentativa de antecipar as crticas que
se faro ao nosso trabalho. Esse o sentido de encarnar a comunidade cientfica.
Mas o pesquisador quer convencer no s a si mesmo como a todos os demais
membros da comunidade cientfica qual pertence (ou pretende pertencer). Ocorre que,
para convencer os seus pares, ele pode eventualmente precisar de argumentos distintos
daqueles que utiliza para seu autoconvencimento. Em outros termos, esses dois
processos (o de autoconvencimento e o de convencimento dos pares) no so
necessariamente coincidentes. H entre eles certa duplicidade. Valemo-nos novamente
de Santos:
[...] mas o cientista, se for competente, isto , se conhecer bem a
comunidade cientfica a que se dirige, sabe que a tradio intelectual
instaurou uma duplicidade, e que, por isso, os expedientes que usa para se
autoconvencer no coincidem e no tem de coincidir exatamente com
aqueles que podem convencer a comunidade cientfica. Advertido dessa
duplicidade, adota as medidas necessrias durante o processo de
investigao para a neutralizar, ou seja, para que os resultados a que
chega sejam to convincentes luz dos expedientes privados [...] como
luz dos expedientes pblicos [...]. Um cientista que tem particular
confiana nos mtodos qualitativos pode estar plenamente convencido
dos resultados a que chegou por via da observao participante, mas
mesmo assim, sabendo que se dirige a uma comunidade cientfica
quantofrnica [...] pode acautelar-se com a realizao de um inqurito por
questionrio [...] (SANTOS, 1989, p.105-106).

35

Ou seja, as escolhas das tcnicas de investigao por um pesquisador nascem

sempre do seu dilogo com a comunidade cientfica qual pertence. Em parte, o
pesquisador encarna essa comunidade (ou parte dela) e elege dispositivos de pesquisa
capazes de produzir argumentos para seu prprio autoconvencimento. Em parte, o
pesquisador antecipa as crticas que sofrer por parte dos membros de sua comunidade
que no compartilham exatamente de todas as crenas e pressupostos que produziriam o
autoconvencimento. nesse plano que se traam as escolhas metodolgicas. No h
frmula mgica. No h mtodo universal. H que se ter o que Einstein chamava de
oportunismo metodolgico. Pois,
para se convencer a si prprio dos seus resultados e dos vrios trmites
para os atingir, o cientista sabe que tem que pr constantemente o carro
frente dos bois, mas sabe tambm que, para convencer a face pblica da
comunidade cientfica, tem de, constantemente, passar o carro para trs
dos bois (SANTOS, 1989, p. 106).

Creio ser interessante examinar um pouco mais de perto algumas das

consequncias do reconhecimento dessa duplicidade da qual nos fala Boaventura
Santos: as diferenas entre os expedientes do autoconvencimento e do convencimento
dos pares no processo de produo cientfica. Ela nos ajuda a compreender as
discrepncias entre as histrias que esto registradas nos dirios ou nas biografias dos
cientistas e as descries da produo do conhecimento que aparecem nos termos das
publicaes cientficas (quer sejam livros ou artigos). O quadro que geralmente emana
da literatura cientfica apresenta os bois na frente dos carros, dando-nos a iluso de que
no processo de produo daquele conhecimento, eles sempre estiveram nessa posio.
Mas, nos registros dos dirios ou nas biografias de cientistas, podemos encontrar pistas
de carros na frente dos bois, ao lado, distantes um do outro, enfim, dando pistas de que a
cincia na prtica conserva sempre, em algum grau, a distino entre os expedientes
usados para o autoconvencimento e para o convencimento dos pares.
De certo modo, cada cientista vive essa duplicidade de forma diferente. aqui
que talvez resida o trao pessoal que marca o conhecimento cientfico. Nas palavras de
Santos:
Mas as condies que produzem a duplicidade no a produzem do mesmo
modo em todos os cientistas. O elemento pessoal do conhecimento
cientfico que acima identifiquei representa um quantum de liberdade
com que o cientista manipula as condies em que exerce a sua atividade
cientfica. Ora, se verdade que muitos cientistas (talvez a maioria)
privilegiam, no jogo retrico duplo a que se entregam, a antecipao da
36

argumentao convincente para a comunidade cientfica e deixam que ela

condicione o processo de seu autoconvencimento no fluir da
investigao, no menos verdade que outros cientistas (talvez a
minoria) privilegiam este ltimo processo, reduzindo ao mnimo as
interferncias externas nos expedientes que usam para se
autoconvencerem dos resultados a que chegam e, ao faz-lo, assumem
conscientemente o risco de serem pouco convincentes perante os seus
pares e de sofrerem as esperadas conseqncias negativas. A concreta
relao de foras entre os dois tipos de cientistas determina o ritmo e o
sentido do desenvolvimento cientfico. Se o primeiro tipo se prende mais
a consolidao e ao aprofundamento do conhecimento adquirido, o
segundo tipo se prende mais a transformao do conhecimento e
inovao cientfica. (SANTOS, 1989, p.108).

Creio que reconhecer esta duplicidade, ou seja, conhecer as regras que regem o
processo de construo argumentativa em uma comunidade cientfica a qual
pertencemos, e ter a conscincia do grau de transgresso qual estamos dispostos a ter
frente a essa nossa comunidade, fundamental para compreender nosso prprio
engajamento nas atividades de pesquisa. em funo do modo como vivemos essa
duplicidade que poderemos exercer com maior ou menor amplitude a nossa liberdade de
apropriao de ferramentas, sejam elas contribuies tericas ou tcnicas de pesquisa.
Mas, mesmo sendo em certo grau transgressivos, no podemos perder de vista a
referncia a uma comunidade de pares, ainda que seja uma comunidade de pares que
almejamos transformar. De qualquer forma, produzir conhecimento cientfico segue
implicando o exerccio cotidiano da crtica. Exerccio da autocrtica, da
antecipao da crtica dos nossos pares, mas tambm o exerccio de receber a
crtica desses nossos pares e de critic-los.
De modo concreto, nossa atividade de investigao tem como um de seus
produtos (alguns diro sem hesitar, o mais importante dos produtos possveis das
atividades cientficas) a publicao. A dinmica concreta da publicao cientfica
valoriza os processos de exame crtico pelos pares. Por exemplo, um artigo cientfico ao
ser submetido a um peridico para ser publicado receber uma avaliao crtica por
pares, e s ser publicado se convencer os avaliadores de sua consistncia. Por sua vez,
uma vez publicado neste peridico, tornar-se- alvo potencial da crtica de todos os
leitores da revista em questo.
Mas, seria essa a principal razo de nos engajarmos nas atividades cientficas?
Ser que o que d sentido pesquisa cientfica to somente a produo de publicaes
a serem demolidas ou, eventualmente, (esse seria o sonho maior?) admiradas pelos
pares? Embora reconhea que tambm na resposta a tais perguntas (analogamente
37

nossa definio sobre o maior ou menor grau de transgresso comunidade acadmica

da qual participamos) possam interferir posicionamentos pessoais, respondo a tais
perguntas com um categrico no. Concordo com Popper, citado na epgrafe: cincia se
relaciona paixo por certos problemas. As histrias de nossas paixes pelos nossos
problemas sem dvida sero distintas. Reconheo, contudo, em muitas das histrias que
circulam no campo da Sade Coletiva, no qual milito, a presena do desejo de
contribuir alm dos marcos da cincia, de contribuir com o conhecimento cientfico para
a transformao da sociedade ou do mundo ao nosso redor. Tais desejos nos remetem
aquilo que nos ensinou Knorr-Cetina: o conhecimento cientfico se transforma ao se
deslocar dos mbitos estritos (e, diria eu, estreitos) das comunidades cientficas para a
bancada do tecnlogo ou para a mesa do poltico. Porm, mais do que a metfora
daquela autora, penso que a realizao desse tipo de desejo s se concretiza quando
somos capazes de, para alm dos nossos pares, reconhecer outros sujeitos a quem
queremos convencer, com quem queremos compartilhar o produto de nossa
investigao.
Em outros termos, se, para a produo do conhecimento cientfico, tivemos que
romper com o senso comum, muitas vezes nos apropriando ou mesmo desenvolvendo
um vocabulrio exotrico, e utilizando ferramentas tericas e prticas investigativas por
vezes bem distantes do senso comum, para dar seguimento a nossas aspiraes de ir
alm dos pares, precisamos de outra ruptura, que nos permita retornar ao senso comum,
resgatar a clareza das nossas idias, de modo que nosso conhecimento seja aproprivel
por aqueles que, ao fim e ao cabo, contribuam para a transformao com a qual
sonhamos. Como nos ensina Jurandir Costa: Afinal de contas, para que saber e por que
saber? seno para construirmos, juntos com outros, uma vida mais bela e mais feliz!
(COSTA, 1994, p.15).

38

Referncias Bibliogrficas
Bachelard, Gaston. A epistemologia. Lisboa: Edies 70, 1984.
Bourdieu, Pierre; Chamboredon, Jean-Claude; Passeron, Jean-Claude. Ofcio de
socilogo: metodologia na sociologia. Petrpolis: Vozes, 2005.
Costa, Jurandir Freire. Prefcio. In Parker, Richard. A construo da solidariedade:
AIDS, sexualidade e poltica no Brasil. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994.
Giddens, Anthony. A constituio da sociedade. So Paulo: Martins Fontes, 2003. (2
edio, traduo lvaro Cabral)
Kuhn, Thomas. A estrutura das revolues cientficas. So Paulo: Perspectiva, 1989.
Pepe, Vera Lcia Edais. Breve histrico do percurso de Kuhn: do paradigma ao exemplar.
Srie Estudos em Sade Coletiva, n. 36. Rio de Janeiro: IMS/UERJ, 1993.

Popper, Karl. O realismo e o objectivo da cincia. Lisboa: Dom Quixote, 1987.

Rorty, Richard. Solidarity or Objectivity. In Rorty, Richard. Objectivity, relativism,
and truth (Philosophical papers, volume 1). New York: Cambridge University Press,
1993, p. 21-34.
Santos, Boaventura de Souza. Introduo a uma cincia ps-moderna. Rio de Janeiro:
Graal, 1989.
Santos, Boaventura de Souza. Para um novo senso comum. A cincia, o direito e a
poltica na transio paradigmtica. (V.1 A crtica da razo indolente. Contra o
desperdcio da experincia.) So Paulo: Cortez, 2000.
Spink, Mary Jane, P.; Menegon, Vera Mincoff. A pesquisa como prtica discursive:
superando os horrores metodolgicos. In Spink, Mary Jane (org.) Prticas discursivas e
produo de sentidos no cotidiano: aproximaes tericas e metodolgicas. So Paulo:
Cortez, 2000, p. 63 92.

39

Box 1 Sobre o sentido da expresso senso comum

Logo no incio do texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico utilizamos a
expresso senso comum, sem, contudo, apresentar uma definio e sem explicitar seu
sentido. Muitos leitores passaram por essa expresso e no sentiram a menor
necessidade de algum esclarecimento adicional: no estranharam o seu uso, no tiveram
qualquer dvida, pensam ter entendido a frase e simplesmente seguiram adiante sem
nem mesmo ter curiosidade de ler o Box (ou clicar no link) assinalado no texto. Outros,
apesar de entenderem e de tambm no terem dvidas a respeito da expresso que
lhes parece clara optaram por ler esse Box (ou acessar esse link) pela simples
curiosidade, e no por sentirem a necessidade de algum outro esclarecimento ou
explicao. Outros leitores, contudo, estranharam o uso da expresso senso comum: o
que o autor quer dizer com isso? Ou ento acharam que a expresso est indevidamente
utilizada. Em outros termos, veem alguma forma de problema no uso do termo pelo
autor. Embora todos os leitores sejam bem vindos a este pequeno verbete, confesso que
ele foi feito para esse ltimo tipo de leitor, numa tentativa de deixar claro o sentido que
demos expresso senso comum, e para tentar justificar nossa escolha por esta
expresso ao invs de tantas outras possveis.
Utilizamos aqui a expresso senso comum para falar de um conjunto de
conhecimentos e de crenas que comumente aceitamos como verdadeiros, sem,
contudo, parar para pensar sobre eles, sem fazer qualquer questionamento. No cotidiano
da vida, convivemos com um grande nmero de premissas, postulados, ideias que
consideramos como dadas, sem a necessidade de parar para pensar sobre elas, e sem
coloc-las em dvida. No nos indagamos de onde elas vm. Simplesmente usamos tal
conhecimento.
De certa forma, o senso comum (no uso que fazemos desta expresso) uma
caracterstica de um grupo social, que partilha de um conjunto de crenas. Isto no quer
dizer que haja um consenso, ou seja, que todos os membros desse grupo social aceitem,
sem qualquer hesitao, tais crenas. Quer dizer to somente que frequentemente tais
crenas so naturalizadas, ou seja, so tomadas como se fossem dadas.
H, portanto, nesse uso que aqui se faz, um contraste entre senso comum e
dvida: quando algum levanta uma dvida sobre algo que est no senso comum,
convida-nos a parar para pensar sobre aquele tema ou assunto, a examinar de algum
modo, a cogitar a possibilidade de que, por realizarmos esta reflexo ou exame,
possamos chegar concluso de que aquela crena do senso comum talvez possa e deva
ser substituda por uma outra mais interessante. Pode at ser o caso de que, mais
adiante, essa nova crena se difunda a ponto de se tornar um novo senso comum.
interessante notar, nesse uso, que o senso comum de um grupo social ou de
uma comunidade, embora possa parecer num primeiro momento um conhecimento
natural, sempre tem uma histria. Ou seja, o senso comum produzido socialmente,
embora ns ignoremos esta histria quando o usamos no cotidiano. Alis, uma das
maneiras pelas quais podemos colocar em exame crtico uma ideia do senso comum
exatamente examinar sua histria.
Voltemos ao uso que fizemos da expresso no incio do texto: dissemos que h
no nosso senso comum uma imagem da cincia, imagem frequentemente tomada como
certa, sem que paremos para pensar nela, sem indagar como essa imagem foi construda,
a que fins ela serve, e sem parar para pensar se esta imagem nos til. Ao trazer esta
imagem do senso comum, queremos to somente convid-los, caros leitores, a colocar
40

em dvida esta imagem e a examinar a possibilidade de substitu-la por outra concepo

de cincia, que nos parece bem mais interessante.
Por fim, gostaramos de dar um exemplo do uso de uma expresso como se ela
pertencesse ao senso comum: o prprio uso da expresso senso comum no segundo
pargrafo do texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico. Se vocs voltarem ao
primeiro pargrafo deste box, podero constatar que utilizamos a expresso senso
comum naquele texto como se ela pertencesse ao senso comum, ou seja, imaginando
que a maioria dos leitores no teria nenhuma dvida sobre o significado desse termo, e
nem pararia para pensar sobre ele ao ler o texto. Para os que estranhem, construmos
esse Box.

41

Box 2 A fsica newtoniana

Se perguntarmos a pessoas na rua o nome de cientistas dedicados Fsica,
possivelmente os nomes de Newton e de Einstein sero bastante lembrados. A
expresso fsica newtoniana refere-se ao conjunto de contribuies de Isaac Newton
para a Fsica. Nascido na Inglaterra em 1642, Newton formulou a Lei da Gravitao
Universal, e as chamadas Trs Leis de Newton sobre os movimentos. A primeira lei de
Newton, tambm chamada de princpio da inrcia, diz que todo corpo tende a
permanecer em seu estado de repouso ou de movimento. A segunda lei de Newton,
tambm chamada de princpio fundamental da dinmica, afirma que a fora resultante
que age em um ponto material igual ao produto da massa desse corpo pela sua
acelerao. E a terceira lei de Newton, tambm designada por princpio da ao e
reao, diz que a toda ao h sempre uma reao de igual intensidade, mesma direo,
mas em sentido contrrio.
Pode parecer estranho a ns, j impregnados por uma imagem do cientista como
algum que se dedica exclusivamente a este tipo de conhecimento (o cientfico), que
Newton tambm tenha contribudo para a alquimia, a filosofia e a teologia, entre outras
reas. que naquela poca a distino da cincia moderna de outras formas de
conhecimento ainda no havia se firmado. Alis, Newton trar uma enorme
contribuio para a criao desta imagem da cincia moderna. O que caracteriza a fsica
newtoniana a ideia de que o mundo regido por leis, as leis da natureza, e que o
homem pode, atravs da cincia, descobrir tais leis. Alis, a ideia que os homens s
podem descobrir estas leis atravs da cincia. Uma vez descobertas estas leis, cria-se a
possibilidade de as usarmos para alcanar determinados objetivos.
A fsica newtoniana foi considerada como exemplar da viso da cincia moderna
porque ela parecia ser um caso bem sucedido de descobrimento de leis da natureza.
Parecia at que fazer cincia era descobrir as leis.
Interessante observar que a ideia de que a natureza regida por leis no tem
nada de cientfico. Ela uma crena como outra qualquer. Alguns cientistas
consideram-na interessante em funo de suas prprias posies, como por exemplo,
suas posies religiosas: Deus teria criado o mundo (a natureza) com estas leis, e dotado
o homem de capacidade de descobri-las...
Por outro lado, para os que no acreditam que a natureza regida por leis
constitudas por um ente divino, falar nas leis de Newton reconhecer que ele (o
Newton) foi capaz de construir uma narrativa sobre os movimentos que se mostrou
muito til para uma srie de propsitos. Mas que, posteriormente, mostrou-se
insuficiente para ajudar a compreender certos fenmenos. Embora, por exemplo, a lei da
gravitao universal seja capaz de explicar de modo bem razovel o movimento dos
planetas e satlites, ela no d conta de explicar os fenmenos produzidos pelas
partculas subatmicas. Foi exatamente para compreender alguns fenmenos para os
quais a fsica newtoniana no parecia ser de tanta ajuda que surgiram, sculos depois,
outras formulaes tericas, como a teoria da relatividade e a mecnica quntica.

42

No texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico mencionamos (na nota n

2) um argumento desenvolvido pelo filsofo norteamericano Richard Rorty (1931 2007) em um ensaio intitulado Solidariedade e objetividade. Neste Box apresentamos
as linhas gerais da argumentao que foi evocada naquela nota.
Naquele ensaio, Rorty contrape dois sonhos distintos. Cada um deles apresenta
uma forma como ns, agentes humanos, podemos justificar nossas aes ou nossas
tentativas de aes. A primeira forma que ele chama de ideal da solidariedade
remetermo-nos ao grupo ao qual pertencemos, ou seja, nossa prpria comunidade, aos
nossos prprios hbitos, nossa prpria histria, ou nossa prpria capacidade de criar
coisas novas. A segunda forma que ele chama de ideal da objetividade nos remeter
a alguma coisa que est alm da nossa prpria comunidade, e alm de qualquer outra
comunidade; algo que externo a qualquer comunidade e que seja independente das
opinies, valores, hbitos e costumes de qualquer grupo social.
Para Rorty, nascemos em uma comunidade. Aprendemos a falar a lngua (ou as
lnguas) de nossos pais, aprendemos os costumes e os hbitos desta nossa comunidade.
claro que ao longo da vida podemos entrar em contato com outras comunidades que
tm costumes diferentes, que falam lnguas distintas. Se isto acontecer, podemos
eventualmente descobrir muitas coisas interessantes nestas outras comunidades, e trazer
costumes, palavras, ideias para nossa comunidade. Podemos tambm optar por sair da
nossa comunidade, para passar a integrar uma outra comunidade que julguemos mais
interessante. claro que tambm podemos nos fechar para estas outras comunidades.
Independentemente disso, sempre estaremos vivendo em uma comunidade.
Rorty chama a ateno de que na Grcia antiga, alguns pensadores comearam a
se dar conta das diversidades entre diversas comunidades estrangeiras. Teria nascido ali
um certo temor de ficar restrito ao prprio grupo, e o sonho em construir uma forma de
se alcanar um conhecimento que no dependesse dos costumes dos gregos ou dos
brbaros, algo que fosse universal. Nasceria assim, o sonho do conhecimento universal,
ou melhor, o sonho de que houvesse um intelectual que pudesse estar em contato com a
real natureza das coisas e dos fenmenos de uma forma direta, independentemente das
opinies partilhadas por sua comunidade. Nasceria deste modo a distino hierarquizada
entre a mera opinio (cheia de subjetividades) e o conhecimento (que deveria ser
despido de qualquer subjetividade), assim como a diferena entre a aparncia (que seria
enganosa sempre) e a realidade.
Para Rorty, este sonho pareceu tornar-se concreto anos mais tarde, com o
nascimento da cincia moderna. A cincia perseguiria o ideal da objetividade, buscaria
o conhecimento universal, uma forma de conhecimento que mostrasse a essncia da
realidade.
A esta viso, Rorty contrape outra, defendendo que a cincia pode ser vista
como perseguindo o ideal da solidariedade, qual seja, o de produzir narrativas sobre os
fenmenos no independentemente das opinies de uma comunidade, mas, ao
contrrio, a partir das opinies de uma comunidade especfica, a saber, a dos prprios
cientistas.

43

Box 3 Solidariedade e objetividade.

No texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico mencionamos (na nota n
2) um argumento desenvolvido pelo filsofo norteamericano Richard Rorty (1931 2007) em um ensaio intitulado Solidariedade e objetividade. Neste Box apresentamos
as linhas gerais da argumentao que foi evocada naquela nota.
Naquele ensaio, Rorty contrape dois sonhos distintos. Cada um deles apresenta
uma forma como ns, agentes humanos, podemos justificar nossas aes ou nossas
tentativas de aes. A primeira forma que ele chama de ideal da solidariedade
remetermo-nos ao grupo ao qual pertencemos, ou seja, nossa prpria comunidade, aos
nossos prprios hbitos, nossa prpria histria, ou nossa prpria capacidade de criar
coisas novas. A segunda forma que ele chama de ideal da objetividade nos remeter
a alguma coisa que est alm da nossa prpria comunidade, e alm de qualquer outra
comunidade; algo que externo a qualquer comunidade e que seja independente das
opinies, valores, hbitos e costumes de qualquer grupo social.
Para Rorty, nascemos em uma comunidade. Aprendemos a falar a lngua (ou as
lnguas) de nossos pais, aprendemos os costumes e os hbitos desta nossa comunidade.
claro que ao longo da vida podemos entrar em contato com outras comunidades que
tm costumes diferentes, que falam lnguas distintas. Se isto acontecer, podemos
eventualmente descobrir muitas coisas interessantes nestas outras comunidades, e trazer
costumes, palavras, ideias para nossa comunidade. Podemos tambm optar por sair da
nossa comunidade, para passar a integrar uma outra comunidade que julguemos mais
interessante. claro que tambm podemos nos fechar para estas outras comunidades.
Independentemente disso, sempre estaremos vivendo em uma comunidade.
Rorty chama a ateno de que na Grcia antiga, alguns pensadores comearam a
se dar conta das diversidades entre diversas comunidades estrangeiras. Teria nascido ali
um certo temor de ficar restrito ao prprio grupo, e o sonho em construir uma forma de
se alcanar um conhecimento que no dependesse dos costumes dos gregos ou dos
brbaros, algo que fosse universal. Nasceria assim, o sonho do conhecimento universal,
ou melhor, o sonho de que houvesse um intelectual que pudesse estar em contato com a
real natureza das coisas e dos fenmenos de uma forma direta, independentemente das
opinies partilhadas por sua comunidade. Nasceria deste modo a distino hierarquizada
entre a mera opinio (cheia de subjetividades) e o conhecimento (que deveria ser
despido de qualquer subjetividade), assim como a diferena entre a aparncia (que seria
enganosa sempre) e a realidade.
Para Rorty, este sonho pareceu tornar-se concreto anos mais tarde, com o
nascimento da cincia moderna. A cincia perseguiria o ideal da objetividade, buscaria
o conhecimento universal, uma forma de conhecimento que mostrasse a essncia da
realidade.
A esta viso, Rorty contrape outra, defendendo que a cincia pode ser vista
como perseguindo o ideal da solidariedade, qual seja, o de produzir narrativas sobre os
fenmenos no independentemente das opinies de uma comunidade, mas, ao
contrrio, a partir das opinies de uma comunidade especfica, a saber, a dos prprios
cientistas.

44

Box 4 O problema da delimitao da cincia em Popper

Karl Popper, filsofo nascido em Viena no incio do sculo passado, dedicou
grande parte de sua obra discusso do problema da delimitao da cincia. Sua
contribuio para a reflexo sobre a cincia foi de fundamental importncia, mas
tambm foi objeto de muitas crticas.
Mas o que entendemos pelo problema da delimitao ou demarcao da cincia?
Para que precisamos diferenciar a cincia de outras formas de conhecimento? As
respostas que podemos dar a estas perguntas hoje diferem das respostas que as pessoas
davam a elas no passado. Interessa-nos aqui destacar as respostas que eram dadas a tais
questes na poca em que Popper comeou a trabalhar sobre esse problema. Na poca
em que Popper comeou a enfrentar a questo, prevalecia uma posio de que a cincia
era mais capaz do que outras formas de produzir o conhecimento para se chegar
verdade. Neste sentido, dizer que certa teoria era cientfica significava dizer que ela era
superior a outras formas de conhecimento. Por outro lado, dizer que algo no era
cientfico parecia ser uma desqualificao completa; seria como dizer que aquele
conhecimento no era vlido e que no fazia sentido. E tinha gente que dizia isto
mesmo. Naquele contexto, o exame dos critrios que poderiam ajudar a reconhecer e
distinguir o cientfico do no cientfico pareceu a muitos ser de grande importncia.
Uma das maneiras de ver o problema da delimitao da cincia era considerar
como cientfico apenas o que poderia ser verificvel, ou seja, aquelas ideias que
poderiam ser comprovadas ou por uma demonstrao lgica ou atravs de um
experimento cientfico. Acontece que aqueles que defendiam esta posio tambm
assumiam a tese de que somente o conhecimento cientfico (o comprovvel) merecia ser
tomado a srio. Ou seja, haveria uma clara superioridade do conhecimento cientfico
sobre quaisquer outras formas de conhecimento, e esta superioridade adviria do fato de
que s a cincia poderia comprovar que algo verdadeiro.
Popper discordar desta posio em dois aspectos. Primeiro, ele vai afirmar que
a cincia no capaz de comprovar que algo verdadeiro, nem capaz de dizer qual a
probabilidade de que algo seja verdadeiro. Para ele, a cincia s capaz de demonstrar a
falsidade de algumas ideias. O que caracterizaria a cincia, para Popper, era exatamente
o esforo sistemtico de tentar refutar as hipteses, teorias, e ideias apresentadas. No se
poderia concluir de um conjunto de muitas tentativas de refutao mal sucedidas (que
no conseguiram refutar a tese em questo) que estaramos diante de uma tese
verdadeira. Isto porque no poderamos assumir que algum, no futuro, no possa
desenvolver (engenhosamente) um experimento capaz de refutar aquela tese. Popper
propor ento que o que define o conhecimento cientfico a falseabilidade, ou seja, a
possibilidade de testar a falsidade da tese, teoria ou hiptese em questo.
Portanto, para Popper, o que move a cincia o uso sistemtico da crtica (e da
autocrtica) pelos sujeitos engajados na pesquisa cientfica. neste sentido que ele
conceber que todo conhecimento objetivo produzido pelo esforo e pelo engenho de
vrios sujeitos, ou seja, uma objetividade que sempre intersubjetiva.
Por sua vez, e esta a segunda discordncia frente concepo predominante
em seu tempo, Popper no partilhar plenamente aquela posio hierrquica, de que
apenas o conhecimento cientfico seria vlido. Para ele, dizer que uma teoria no
cientfica no significava dizer que ela no era vlida, nem significava dizer que ela no
serviria para nada. Significaria to somente dizer que ela no poderia ser examinada
atravs da realizao de testes e experimentos intencionalmente construdos para
demonstrar sua falsidade. Ela teria que ser examinada por outras formas. verdade que
45

ele considera que a possibilidade de colocar nossas crenas em exame racional seria
uma das principais habilidades humanas, habilidade esta que poderia ser exercida de
muitas formas distintas. A tentativa sistemtica de testar lgica ou experimentalmente a
falsidade seria apenas uma delas. Para ele, diferenciar a cincia de outras formas de
conhecimento seria to somente reconhecer a diferena entre diversas formas pelas
quais podemos colocar em exame nossas crenas, nossas teorias, nossas ideias.
Tendo proposto o critrio de falseabilidade para distinguir o que era cientfico do
que no era, Popper desenvolveu algumas crticas agudas a alguns sistemas de ideias, ou
algumas teorias que, pretendendo ter a legitimidade da cincia, eram irrefutveis. Ou
seja, elas seriam formuladas de um tal jeito que seria impossvel desenhar um
experimento capaz de refut-las. Portanto, segundo critrio de Popper, elas no seriam
cientficas (o que para ele, repito, no significava que fossem no vlidas ou inteis).
Mas ele criticou duramente a pretenso, a seu ver, abusiva, de apresent-las como se
fossem cientficas. Ele as designava como pseudocincias, termo que atraiu contra este
autor a ira de muitos marxistas e psicanalistas (ele considerava a abordagem marxista e
a da psicanlise como exemplos das pseudocincias).
Para os propsitos deste trabalho, as principais contribuies de Popper no
dizem respeito a sua proposta de como diferenciar a cincia da no cincia, ou seja, no
tanto o critrio que prope para definir aquilo que seria cientfico. Para ns, a
contribuio que ele nos oferece , em primeiro lugar, o reconhecimento de que no
podemos demonstrar que algo verdadeiro, mas to somente considerar algo como se
fosse provisoriamente verdadeiro, pelo menos at que algum demonstre que no to
verdadeiro assim (que exatamente como Popper pensava), ou (como pensamos, para
alm de Popper) encontre uma ideia mais interessante, uma ideia que se candidate a
substituir aquela considerada at ento como se fosse verdade. Em segundo lugar, o
reconhecimento, destacado no texto, que a objetividade seria necessariamente
construda intersubjetivamente.

46

Box 5 O carter fiducirio da cincia

Boaventura de Sousa Santos, em seu livro Introduo Cincia Ps-moderna,
apresenta a ideia do carter fiducirio da cincia. O termo fiducirio no muito usado
entre ns. Os dicionrios nos dizem que fiducirio algo inerente confiana, ou algo
que revela a confiana. O termo, ainda segundo os dicionrios, utilizado para destacar
uma caracterstica do papel-moeda, cujo valor depende somente da confiana a ele
dispensada.
Quando Boaventura Santos chama a ateno para o carter fiducirio do
conhecimento cientfico, ele deseja ressaltar que a comunidade cientfica sempre toma
como ponto de partida um conjunto de conhecimentos assumidos como se fossem
verdadeiros, e, portanto, dispensados do exame por esta comunidade. Mas, considerar
como se fosse verdadeiro muito mais um gesto de confiana do que efeito da
capacidade daqueles conhecimentos de descrever melhor como as coisas so de fato.
Este conjunto de conhecimentos integra o que Kuhn chama de paradigma daquela
comunidade.
claro que um pesquisador em uma comunidade cientfica pode, em certo
momento, questionar uma ideia na qual o restante da comunidade confia. Mas, ao fazlo, ele ter o nus de argumentar no sentido de mostrar, antes de qualquer coisa, que
aquela ideia no digna desta confiana. Isto cria uma assimetria: em geral, considerase que um pesquisador no precisa e no deve gastar tempo e espao em seus trabalhos
cientficos reproduzindo e justificando as ideias nas quais sua comunidade confia, mas
precisa e deve dedicar especial ateno na apresentao dos argumentos que
eventualmente colocam em xeque alguns desses pontos.
Um dos efeitos da confiana depositada por uma comunidade cientfica no
conjunto de ideias que integram seu paradigma que ela economiza muito tempo, por
no tornar necessrio que cada pesquisador se refira em seu trabalho a cada uma dessas
ideias. Deste modo, ele pode concentrar seu esforo nas supostas lacunas do
conhecimento, ou nos debates sobre as questes especficas de que trata sua pesquisa.

47

Box 6 O problema da escolha do que ler

O escritor italiano Italo Calvino, no incio do seu livro Se um viajante numa
noite de inverno11 imagina, de modo bem criativo, nossas aventuras ao percorrer uma
livraria para comprar o livro que desejamos ler. Reproduzo um pequeno trecho:
J logo na vitrine da livraria, [voc] identificou a capa com o ttulo que
procurava. Seguindo essa pista visual, voc abriu caminho na loja, atravs da
densa barreira dos Livros Que Voc No Leu que, das mesas e prateleiras,
olham-no de esguelha tentando intimid-lo. Mas voc sabe que no deve
deixar-se impressionar, pois so distribudos por hectares e mais hectares os
Livros Cuja Leitura Dispensvel, os Livros Para Outros Usos Que No a
Leitura, os Livros J Lidos Sem Que Seja Necessrio Abri-los, pertencentes
que so categoria dos Livros J Lidos Antes Mesmo de Terem Sido Escritos.
Assim, aps voc ter superado a primeira linha de defesas, eis que cai sobre
sua pessoa a infantaria dos Livros Que, Se Voc Tivesse Mais Vidas Para
Viver, Certamente Leria De Boa Vontade, Mas Infelizmente Os Dias Que
Restam Para Viver No So Tantos Assim. Com movimentos rpidos, voc os
deixa para trs e atravessa as falanges dos Livros Que Tem A Inteno De Ler
Mas antes Deve Ler Outros, Dos Livros Demasiados Caros Que Podem
Esperar Para Ser Comprados Quando Forem Revendidos Pela Metade do
Preo, dos Livros Idem Quando Forem Reeditados Em Colees De Bolso, dos
Livros Que Poderia Pedir Emprestado A Algum, dos Livros Que Todo Mundo
Leu E Como Se Voc Tambm Os Tivesse Lido. Esquivando-se de tais
assaltos, voc alcana as torres do fortim, onde ainda resistem
os Livros Que H Tempo Voc Pretende Ler,
os Livros Que Procurou Durante Vrios Anos Sem Ter Encontrado,
os Livros Que Dizem Respeito A Algo Que O Ocupa Neste Momento,
os Livros Que deseja Adquirir Para Ter Por Perto Em Qualquer
Circunstncia, Os Livros Que Gostaria De Separar Para Ler Neste Vero,
os Livros Que Lhe Faltam Para Colocar Ao Lado De Outros Em Sua Estante,
os Livros Que De Repente Lhe Inspiram Uma Curiosidade Frentica E No
Claramente Justificada.
Bom, foi enfim possvel reduzir o nmero ilimitado de foras em campo a um
conjunto certamente muito grande, conquanto calculado num nmero finito,
embora esse alvio relativo seja solapado pelas emboscadas dos Livros Que
Voc Leu H Muito Tempo E Que J seria Hora De Reler e dos Livros Que
Sempre Fingiu Ter Lido E Que Seria Hora De Decidir-se A L-los Realmente.
Voc se livra com rpidos ziguezagues e, de um salto, penetra na cidadela das
Novidades Em Que O Autor Ou O Tema So Atraentes. Uma vez no interior
dessa fortaleza, pode abrir brechas entre as fileiras de defensores e dividi-los
em Novidades De Autores Ou Temas J Conhecidos (por voc ou por todos) e
Novidades De Autores Completamente Desconhecidos (ao menos para voc) e
definir a atrao que eles exercem sobre voc segundo suas necessidades e
desejos de novidade e no-novidade (da novidade que voc busca no no-novo
e do no-novo que voc busca na novidade).
11

Calvino, Italo. Se um viajante numa noite de inverno. So Paulo: Companhia das

Letras, 1999. [traduo de Nilson Moulin].
48

Tudo isso para dizer que, aps ter percorrido rapidamente com o olhar os
ttulos dos volumes expostos na livraria, voc se dirigiu a uma pilha de
exemplares recm-impressos de se um viajante numa noite de inverno, pegou
um e o levou ao caixa para ver reconhecido o seu direito de possu-lo.
Voc ainda lanou sobre os livros em redor um olhar desgarrado (ou melhor,
os livros que o olharam com um olhar perdido como o dos ces nos cercados
do canil municipal quando veem um ex-companheiro ser levado na coleira
pelo dono que veio resgat-lo) e, enfim, sai.
Este pitoresco relato imaginrio dos dilemas pelos quais passamos em uma
livraria refletem, a meu ver, algumas dvidas que nos surgem ao nos engajarmos em
uma atividade de pesquisa dita cientfica: no teremos nem tempo nem dinheiro para ler
tudo o que nos parece importante. A questo chave , em primeiro lugar, como reduzir
o nmero ilimitado de foras em campo a um conjunto certamente muito grande,
conquanto calculado num nmero finito. Em segundo lugar, como reduzir esse conjunto
certamente muito grande em um conjunto que possamos ler efetivamente ao longo da
vida, e, de modo mais agudo, ao longo do tempo que dispomos para realizar esta ou
aquela pesquisa especfica.
exatamente frente a estas duas questes que o carter fiducirio da cincia
pode ser de valia. Primeiramente, uma comunidade cientfica de certo modo estabelece
um conjunto de Textos Que Todos Os Seus Membros Deveriam Ter Lido (pelo menos
no entendimento desta comunidade). No que haja consenso na comunidade acerca
disso. Ao contrrio, frequentemente, se perguntarmos a cada membro de uma
comunidade cientfica que textos colocariam neste rtulo, eles dariam respostas
diferentes. Contudo, este conjunto de respostas oferece um conjunto que, embora ainda
muito grande, j pode ser enumerado e, sem dvida, muito menor do que as leituras que
foram feitas pelos membros desta comunidade ao longo de sua histria at a
constituio deste conjunto de textos.
Mas isso ainda no resolve a segunda questo: a de compatibilizar o volume de
leitura adequado a uma pesquisa especfica frente ao tempo de vida que dispomos para
esta pesquisa (imaginando que, se a pesquisa faz parte da vida, a vida no se reduz
pesquisa). Aqui de novo, a comunidade cientfica a qual pertencemos, pode ser de
ajuda, pois oferece algumas dicas: ler os Textos Produzidos Por Esta Comunidade Sobre
o Tema Especfico Do Qual Me Ocupo, por exemplo. Este ser o espao da chamada
reviso bibliogrfica.
Portanto, no front dos nossos dilemas na hora de escolher o que ler h dois
conjuntos de textos para os quais talvez devamos estar atentos; o conjunto de textos
considerados fundamentais de serem lidos por todos os membros de uma comunidade
especfica, e os textos considerados importantes de serem lidos para tratar de um tema
especfico. Entretanto, ainda com tais atenes, sempre sentiremos a sensao de que,
ao ler este ou aquele livro ou texto, deixamos muitos textos que, como cachorrinhos,
estaro a nos olhar com aquele ar de Leia-me tambm...

49

Box 7 Sobre o nmero de referncias e citaes

Do imperativo de explicitar as contribuies tericas das quais nos apropriamos
nasce a necessidade de nos referirmos aos autores destas contribuies. Trata-se de um
aspecto muito importante da prtica da pesquisa cientfica. Fazer a referncia queles de
quem nos valemos na construo de nosso texto , antes de qualquer coisa, facilitar ao
leitor a possibilidade da crtica (por exemplo: a leitura que voc fez no apropriada
ou voc ignora este ou aquele aspecto importante da obra do Sicrano ou do Beltrano,
ou ainda, vejo que voc no leu Fulano, que a meu ver, tem uma contribuio muito
interessante para teu tema, etc.). Como j vimos, a crtica um importante elemento da
prtica da cincia. Fazer as referncias aos autores que consultamos na nossa produo
no tarefa muito difcil, pois comumente sabemos quem lemos e o que tomamos de
cada autor e de cada obra por ns lida no processo de construo da nossa pesquisa.
Contudo, algumas pessoas, ficam inquietas quanto ao nmero de referncias ou
citaes de seus trabalhos de pesquisa. Isso acontece, sobretudo, quando tendo
explicitado as apropriaes que de fato fizeram, julgam que seu trabalho tem um
nmero insuficiente de referncias quando comparado a outros trabalhos. Creio que para
pensar sobre o assunto, vale lembrar um pitoresco trecho de um importante romance:
Dom Quixote de La Mancha, de Miguel de Cervantes. No Prlogo deste famoso livro,
o narrador relata seu dilogo com um amigo acerca de um grave problema que lhe
atormentava o esprito, fazendo com que ele hesitasse em dar publicidade s aventuras
de Dom Quixote, que acabara de escrever. Dizia o narrador a seu amigo:
Pois como quereis que no me sinta confuso ante o que ir dizer esse velho legislador
chamado Vulgo, quando vir que, ao cabo de tantos anos de repouso no silncio do
olvido, saio agora, trazendo as costas o peso de todos os meus anos, com uma histria
seca qual um esparto, vazia de inveno, minguada de estilo; pobre de conceitos e
falha de toda a erudio e doutrina, sem cotas nas margens nem notas no fim, diferente
do que vejo noutros livros que, embora fabulosos e profanos, andam to repletos de
sentenas de Aristteles, Plato e toda a caterva de filsofos, que causaro admirao
aos leitores, emprestando aos seus autores a aparncia de homens lidos eruditos e
eloquentes? E quando citam a Divina escritura ento?! Dir-se-ia tratar-se de novos
So Tomases e outros doutores da Igreja; e guardam nisso to engenhoso decoro que,
enquanto descrevem numa pgina um distrado enamorado, na outra pregam um
sermozinho to cristo que contenta e regala ouvi-lo e l-lo. De tudo isso h de
carecer meu livro, j que no tenho o que cotar nas margens, nem o que anotar no fim,
nem muito menos sei os autores de que me vali, para relacion-los no incio, como
fazem os outros, seguindo as letras do A-B-C, comeando por Aristteles e terminando
por Xenofonte, Zoilo ou Zuxis, no obstante ter sido aquele um maledicente e este um
pintor. [...] Enfim, senhor e amigo meu prossegui resolvi que o Senhor Dom
Quixote, fique sepultado em seus arquivos da Mancha, at que o cu revele quem o
adorne das muitas coisas que lhe faltam, pois sinto-me incapaz de remedi-las, em
razo da minha insuficincia e minhas poucas letras, e porque, naturalmente, sou
poltro e tenho preguia de andar buscando autores que digam por mim o que eu
mesmo saberia diz-lo muito bem, sem a ajuda de quem quer que seja.
Ao que o amigo, entre gargalhadas, deu-lhe uma longa resposta cheia de ironias,
da qual destaco um pequeno trecho:
[...] Tanto mais que, se bem me dou conta, este vosso livro no precisa de nenhuma
daquelas coisas que dizeis faltar-lhe, porque todo ele uma invectiva contra os livros
de cavalaria, dos quais nunca deu f Aristteles, nem falou So Baslio, nem alcanou
50

Ccero. Nem se levam em conta, nos seus fabulosos disparates, as mincias da

veracidade, nem as observaes da astrologia; nem lhe importam as medidas
geomtricas, nem a refutao dos argumentos dos quais se serve a Retrica; nem
mesmo necessita de pregar a ningum, mesclando o humano ao divino, gnero de
mescla de que no se h de vestir nenhum esprito cristo. [...] E como vossa obra a
nada mais visa que no seja desfazer a autoridade e veracidade que o mundo e o vulgo
emprestam aos livros de cavalarias, razo no h para que andeis mendigando
sentenas de filsofos, conselhos das Divinas Escrituras, fbulas de poetas, oraes de
retricos ou milagres de santos. Basta procurar para que, com simplicidade, em
palavras expressivas, honestas e bem colocadas, saiam oraes e perodos sonoros e
expressivos, revelando a vossa inteno em tudo o que logrardes e vos for possvel,
explicando os vossos conceitos, sem complica-los e obscurece-los.[...]
Cervantes, com esse dilogo desfere crtica radical imagem de autoridade de
um livro derivada do nmero de referncias nela contidas. Creio que, apesar de no
estar tratando da cincia, h elementos interessantes nessa crtica para quem se engaja
em pesquisas no campo da cincia. A razo das referncias deve ser sempre e to
somente explicitar as contribuies dos autores dos quais nos valemos em nosso
processo de produo. Reconhecer quem quer que seja que nos tenha ajudado a dizer o
que queremos, e dizer o que sabemos dizer sem ajuda de qualquer pessoa sem a
necessidade de mendigar frases de outros. Por sua vez, explicar com clareza os
conceitos, sem obscurec-los, talvez sejam boas dicas.

51

CAPTULO 2
Sobre Poltica
(ou o que achamos pertinente refletir para analisar polticas)
Tatiana Wargas de Faria Baptista
Ruben Araujo de Mattos
(...) a desgraa dos que no se interessam por poltica
serem governados pelos que se interessam.
(autor desconhecido apud Weffort, 2006)

Um ditado popular bastante conhecido taxativo em dizer que Poltica no se

discute. Neste texto, buscaremos exercitar exatamente o contrrio, queremos discutir e
refletir sobre poltica, entender por que e como a poltica passou a ser entendida como
um espao de discusso de poucos ou para poucos, e explorar possibilidades de
entendimento da poltica de modo a potencializar a participao e compreenso dos
diferentes sujeitos neste debate.
Assim, pode ser interessante iniciarmos esta reflexo pelo sentido de poltica que
usualmente utilizado e que atravessa muitas de nossas prticas.
Quando as pessoas se referem poltica, quase invariavelmente, a reduzem s
aes promovidas pelas instituies de governo no mbito de um territrio, como as
aes do poder executivo, legislativo ou judicirio. Ou seja, referem-se ao aparato
poltico-governamental (aparelho estatal) e a seus representantes, assumindo uma
concepo de poltica que se define a partir da percepo da atuao de um conjunto
restrito de instituies e grupos da sociedade (governantes e interessados), que tem a
funo/tarefa de desenhar os rumos de um Estado a cada tempo.
Este um sentido possvel de poltica, no o nico, mas o que parece
prevalecer. E por qu? Por que se parte de um entendimento de poltica associado
apenas s prticas de governos e s instituies estatais?
Talvez uma chave de resposta para esta questo seja buscar o sentido de Estado
que sustenta esse entendimento de poltica e entender em que momento da histria
passou-se a adotar tal concepo e o que isso pode indicar.
Ao que parece, toda vez que as pessoas associam poltica a Estado, parte-se da
delimitao de uma diferena entre governantes e governados, de uma compreenso de
Estado como um ente que atua na intermediao de interesses com vistas ao
estabelecimento de uma ordem, de um bem comum. Com esse sentido,
52

obrigatoriamente relaciona-se Estado a aparatos organizacionais, ou quilo que

reconhecemos como governo. Com isso tambm se restringe a discusso de poltica a
este mbito. Esta associao no nova, ao contrrio, pode-se dizer que se delineou na
prpria trajetria de constituio do chamado Estado Moderno e encontrou respaldo
terico nas primeiras anlises de pensadores sociais em meados do sculo XVIII (BOX 1
De como os pensadores de uma poca forjaram o Estado).

O discurso em torno da configurao de um Estado Moderno desenvolveu-se em

contraposio ideia da ordem natural, eterna e religiosa, que pautava a prtica de
Senhores soberanos e da Igreja no Estado antigo. Numa perspectiva histrica, esta
passagem de um pensamento arcaico/antigo/medieval para um pensamento moderno
do Estado foi resultado de diferentes contribuies tericas e sociais, advindas da
filosofia, da economia, da poltica, e de tantas outras disciplinas, tendo se configurado
num cenrio de grandes transformaes econmicas, polticas, culturais e sociais, por
que passou a humanidade e, primeiramente o mundo ocidental desde o longo sculo
XVI1. Este processo de transformao no foi necessariamente contnuo ou linear, mas
acabou por levar ao delineamento de uma nova forma de organizao do Estado que se
configurou sob o argumento da racionalidade e liberdade do homem para definir as
regras que garantiriam a ordem social.
Neste contexto, a mudana de status do homem foi tambm acompanhada pela
mudana das atribuies dos Senhores, dos Prncipes e da ordem estatal, forjando a
criao de uma nova racionalidade de Estado2, capaz de elaborar mtodos e formas de
ordenamento que passariam a poder influir na organizao poltica e social, regrando a
prpria maneira de governar a vida em comunidade.
Na Europa ocidental este processo se apresentou de forma mais acabada e
terminou por se constituir como um modelo para se pensar a organizao estatal,
minimizando as diferenas, mesmo aquelas presentes no interior da Europa. Foi neste

A ideia de um longo sculo XVI (1450-1650) est presente em Wallerstein (1974), Braudel (1987) e
Arrighi (1994) e refere-se ao momento de formao dos Estados e das economias nacionais, com o incio
da expanso mundial vitoriosa dos europeus. Para esta discusso ver Fiori (2007).
2
Foucault (2008) identifica na trajetria de constituio dos Estados a emergncia de um certo tipo de
racionalidade governamental que permitiu definir a maneira de governar e possibilitou ao Estado tornarse slido e permanente. A razo de Estado constituiu mecanismos de regulao interno e externos ao
Estado que deram base para a economia poltica, entendida como um mtodo de governo capaz de
assegurar a prosperidade de uma nao, possibilitando a reflexo sobre a organizao, distribuio e
limitao dos poderes de uma sociedade, criando ento formas de ordenamento social. Os objetivos da
economia poltica resumiam-se em: garantir o crescimento da populao e dos meios de subsistncia;
garantir de forma conveniente, ajustada e proveitosa a concorrncia entre os Estados; e manter o
equilbrio entre Estados (Foucault, 2008).
53

mbito que se delimitou a ideia de Estados nacionais, constituindo o eixo fundante de

uma nova ordem territorial e de relaes entre pases. Os Estados desenvolveram formas
de controle sobre os territrios e tambm lideraram processos de expanso pelo mundo.
Da expanso, conquista e esplio constituiu-se um sistema-mundo com Estados-Nao
e relaes interestatais (BOX 2 Wallerstein e a ideia de sistema-mundo).
Um trecho da leitura de Fiori (2007) ilustra bastante bem a passagem e
transformao dos Estados:
O objetivo da conquista no era mais, necessariamente, a
destruio ou ocupao territorial de outro Estado, poderia ser apenas a
sua submisso econmica. Mas a conquista e a monopolizao de novas
posies de poder poltico e econmico seguiram sendo a mola
propulsora do novo sistema. E foi dentro dessas unidades territoriais
expansivas que se forjou o regime de produo capitalista, o qual se
internacionalizou de mos dadas com os seus Estados-imprios
globais (Fiori, 2007: 28)
De toda esta mudana nasceu a ideia de que os governos deveriam atuar em
territrios e sobre populaes, e em especial sobre os fluxos de produo. A populao
passou a ser compreendida como um corpo social localizado em um territrio e ao
governo definiu-se atribuio de estabelecer o controle das populaes e dos
movimentos que se fazem entre territrios, com as entradas e sadas de pessoas e de
produtos. Com isso, inventou-se outra maneira do Estado atuar sobre as pessoas e de se
exercer o poder, tudo em nome de uma dada segurana. Governar um Estado passou a
significar gerir bem uma populao em seu territrio, e estabelecer mecanismos de
controle social com determinado embasamento racional [BOX 3 Estado, populao e
burocracia].

Foi, ento, no cenrio desta nova ordem da razo de Estado e num contexto de
conflitos e lutas entre grupos que se firmaram novos pactos e arranjos institucionais. O
poder soberano comeou a sofrer restries e surgiram limitaes concretas do poder
daquele que governava, estabelecendo regras sobre como se deveria governar e do que
seria um bom governo. As primeiras Cartas Constitucionais passaram a expressar as
novas regras para delimitao dos territrios e para a atuao dos Estados, levando a
repartio do poder de governo em diferentes atribuies (legislar, executar e julgar) e
com a definio de distintas formas de participao e constituio dos sistemas polticos
(como as Monarquias e as Repblicas). Tratou-se, assim, da configurao de uma
racionalidade de Estado com regras constitudas para limitao da atuao tanto dos

54

governos como das pessoas, num pacto estabelecido de liberdade e restrio mtuas em
favor de uma ordem social e de um modo de reproduo da vida embasado no modo de
produo do capital. Assim, definiu-se o modelo de liberalismo poltico, econmico e
social do Estado Moderno, tendo como ferramenta de poder a disciplina, capilarizada
nos novos Estados, com mecanismos de controle social da populao e do territrio.
Nesse sentido, o liberalismo do Estado moderno refere-se gesto da liberdade,
remete a esta nova arte governamental que obrigada a produzir liberdade e a
organiz-la em nome de acordos que sustentam o arranjo poltico e econmico dos
Estados. No se trata, pois, de um liberalismo do seja livre sem limites, ao contrrio,
em nome da liberdade definiu-se mecanismos de coero e restrio de poder, com
limites para as pessoas comuns e para os governantes, no interior dos Estados e na
relao entre eles. Foucault sintetiza bem essa leitura:
(...) essa prtica governamental que est se estabelecendo no se
contenta em respeitar esta ou aquela liberdade, garantir esta ou aquela
liberdade. Mais profundamente, ela consumidora de liberdade.
consumidora de liberdade na medida em que s pode funcionar se existe
efetivamente certo nmero de liberdades: liberdade de mercado,
liberdade do vendedor e do comprador, livre exerccio do direito de
propriedade, liberdade de discusso, eventualmente liberdade de
expresso, etc. A nova razo governamental necessita portanto de
liberdade, a nova arte governamental consome liberdade. (...)
necessrio, de um lado, produzir a liberdade, mas esse gesto mesmo
implica que, de outro lado, se estabeleam limitaes, controles,
coeres, obrigaes apoiadas em ameaas, etc. Temos evidentemente
exemplos disso. preciso haver liberdade de comrcio, claro, mas como
poder ela efetivamente se exercer se no se controla, se no se limita,
se no se organiza toda uma srie de coisas, de medidas, de prevenes,
etc. que evitaro os efeitos de hegemonia de um pas sobre os outros,
hegemonia essa que teria precisamente por efeito limitar e demarcar a
liberdade de comrcio? (Foucault, 2008: 86 e 87).
Ou seja, foi em nome de uma dada liberdade que se constituram os limites da
ao do Estado e dos homens. O ser livre neste caso s se mantm em relao, s
possvel de existir mediante regras e limites estabelecidos para dentro do territrio do
Estado e na relao entre Estados. A liberdade cerceada por estas regras, mais ou
menos restritivas, a depender da poca e do lugar. Assim, cada pas no decorrer da
histria definiu regras que garantiram maior ou menor liberdade aos indivduos,
admitindo, inclusive, situaes de cerceamento do direito individual, seja no mbito
civil ou poltico. Portanto, mesmo com a limitao da liberdade, afirmou-se neste
momento um modelo de Estado pautado na ideia de liberalismo, o que diferenciava-se
55

do entendimento de Estado anterior, que se impunha pela fora e ameaa, com invaso e
destituio de poder e sem qualquer respeito s liberdades individuais.
Com esta compreenso de liberalismo instituiu-se outra forma de entender o
papel do governante no Estado e tambm constituiu-se uma nova institucionalidade que
alimentou um novo entendimento do homem na relao com o Estado. O homem
ganhou paulatinamente o status de cidado (homem da cidade), passando a ser visto3
como portador de uma identidade nacional e, portanto, detentor de direitos. O
reconhecimento dos indivduos como detentores de razo e como integrantes deste
corpo estatal foi tambm o reconhecimento da liberdade dos sujeitos para atuar no e
pelo Estado. Como se o Estado representasse o homem e vice-versa. O homem passou a
ser entendido no mais como o escravo ou o servo, mas o trabalhador, a fora do
Estado, a identidade de uma nao [BOX 4 Marshall e as trs ondas de expanso de direitos].
E foi tambm desde o incio de todo esse processo que os aparatos estatais
assumiram formas muito semelhantes em vrios pases, o que possibilitou Max Weber
caracterizar, no incio do sculo XX4, o conceito de burocracia, referindo-se ao aparato
tcnico-administrativo

do

Estado,

formado

por

profissionais

especializados,

selecionados segundo critrios racionais e que se encarregavam de diversas tarefas

importantes dentro do sistema, sendo responsveis por vrias reas relacionadas aos
interesses coletivos da sociedade.
Weber alerta que a burocracia, da maneira como foi definida acima, sempre
existiu em todas as formas de Estado, desde o antigo at o moderno. Contudo, foi
apenas no contexto do Estado moderno e da ordem legal que a burocracia atingiu seu
mais alto grau de racionalidade, expandindo-se como um modelo universal.
A compreenso do modelo universal um ponto importante. O Estado moderno
delineia-se com a pretenso da universalizao, pois no se tratava mais da afirmao de
um Estado isolado e com organizao absolutamente particular. O Estado que se
sustenta a partir da modernidade apenas se estabelece como os Estados, no plural,
devendo manter uma organizao poltica, econmica e social de sistema-mundo
articulado. Foi este o projeto de Estado que se difundiu da Europa para o mundo desde o
longo sculo XVI.
3

Num outro momento o homem ser humanizado e identificado como portador de desejos. A
humanizao do homem ser a criao de outro referencial analtico sofisticado de controle social que se
instaurar em especial a partir do sculo XX, com a configurao das cincias humanas.
4
Max Weber elaborou um conceito de burocracia baseado em elementos jurdicos do sculo XIX. O
termo era empregado para indicar funes da administrao pblica, formada por profissionais
especializados que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema.
56

Mas, h que se considerar que a expanso pelo mundo deste modelo de Estado
no se deu de forma homognea ou linear, houve diferenas importantes na forma de
organizao e lgica dos Estados no mundo oriental ou mesmo dos Estados que
constituram caminhos prprios e descolados do Norte, como no caso do Sul. Ou seja,
importante reconhecer que no existe uma nica dinmica de organizao dos Estados,
porque diferente do que se quer fazer crer, o Estado no um ente ou corpo imutvel,
uma forma essencial e universal, o Estado passvel de mudanas e variaes,
especialmente em longos perodos [Box 5 Os Estados de vida curta]. O Estado fruto
tanto das relaes polticas, econmicas e sociais de uma populao em seu territrio,
como da relao com outros Estados, o que lhes confere especificidades. Mas o que
ainda importante reconhecer que em nenhuma mudana de organizao estatal
proposta nos ltimos sculos se rompeu com a ideia liberal do Estado. Ainda no se
configurou na histria recente um outro modelo que se contraponha s conquistas das
revolues. O discurso liberal do Estado, que possibilitou afirmar o direito
propriedade, o direito de ir e vir, os direitos participao poltica e proteo social,
tem se sustentado e aperfeioado nos ltimos sculos, mantendo o controle de todo o
corpo social e divulgando um padro universal para a poltica, a economia e a
sociedade, gerando tenses e contradies no mbito de cada sociedade.
Estamos no aqurio, diria Foucault. Ou seja, a liberdade uma forma de
controle e a luta pela liberdade uma luta de determinadas formas de controle por
outras, este o exerccio de poder e no h possibilidade de se escapar disto (at mesmo
porque no se trata de escapar, mas de se reconhecer esta construo). Assim, ainda que
seja possvel identificar mudanas expressivas na forma de organizao dos Estados em
diferentes pases e nos momentos da histria, com estabelecimento de novas regras
institucionais, reconhecimento e ampliao de direitos e mesmo com tentativas de
estabelecimento de outros modelos de produo, h um modelo de Estado que se
sustenta como universal (uma vez que se expandiu por todo o mundo), que
governamentaliza, que estabelece mecanismos de controle social das prticas e condutas
de cada membro da sociedade, sendo reforado e gerido por cada um.
Significa, ento, que se instituiu um aparelho de Estado que passou a ter o poder
de definir limites muito claros para intervir na vida social e que se estruturou com
arranjos institucionais que assumiram como atribuio executar administrativamente as
regras (Poder Executivo), discutir e definir as leis (Poder Legislativo) e julgar as
distores que se apresentam neste processo (Poder Judicirio). Este arranjo
57

institucional de Estado no sofreu transformaes no tempo e justamente isso que o

caracteriza institucionalmente.
Alguns exemplos so esclarecedores desta dinmica.
O pacto keynesiano do ps-guerra estabeleceu uma definio importante de
reduo da ideia liberal do Estado na economia gerando uma interveno estatal com
polticas compensatrias na rea social. Tal pacto poderia ser visto como um
rompimento do modelo liberal, mas no foi, muito pelo contrrio, o pacto se apresentou
justamente para reforar o liberalismo e garantir a estabilidade do processo de expanso
e acumulao dos pases. A interveno do Estado na garantia de direitos sociais era
uma condio, um limite necessrio para a manuteno da economia. neste sentido
que o liberalismo articula o poltico, o social e o econmico, e recorre s regras de autoregulao interna e externa para manter a ordem.
O liberalismo do Estado Moderno tambm conviveu nestes sculos com
organizaes de Estado que geraram em alguns momentos restries liberdade, como
governos autoritrios (ditaduras), estes casos tambm no feriram lgica liberal, se
sustentaram nela. Isto porque o que se manteve em jogo foi a capacidade do Estado de
se afirmar como se fosse o representante legtimo dos interesses da populao, ainda
que lanando mo de alguns atributos mais autoritrios, que alis so atributos
inerentes ao arranjo estatal para manter a ordem interna, com o argumento de se garantir
direitos fundamentais supostamente pactuados pelo conjunto da sociedade.
Por ltimo, mesmo as crticas mais contundentes forma de organizao dos
meios de produo e ao capitalismo, feitas pelo projeto socialista, no foram capazes de
conformar outro modelo de Estado para se contrapor ao Estado liberal. Tambm o
socialismo afirmou a separao de Poderes e o uso da autoridade poltica para definio
das estratgias de governo, com aparatos para manuteno da ordem caractersticos do
Estado.
Ou seja, o liberalismo no um argumento apenas atrelado lgica econmica
dos Estados, trata-se tambm fundamentalmente de um argumento que vincula o
poltico e o social, sem subordinao economia. a trade poltico-econmico-social
que d sustentao ao pensamento moderno do que vem a ser o bom Estado. claro
que o que define um bom Estado tambm varivel no tempo e espao, o que tambm
explica as diferenas entre os pases e as transformaes nas trajetrias dos mesmos.
Muito bem, toda esta trajetria mostra a associao do entendimento de Estado
com a arte de governar. Tal entendimento fundamenta uma concepo de organizao
58

estatal, de poltica e de homem moderno que ainda hoje reconhecemos e alimentamos.

Desde a constituio deste argumento em torno de um Estado racional buscou-se
fundamentar teoricamente as escolhas e rumos dos Estados. Todas as teorias de
conhecimento que partilhamos na atualidade esto sob a insgnia da modernidade. E foi
nesta trajetria que se dividiu, por exemplo, o entendimento do Estado em diferentes
reas de atuao. Ao cientista poltico designou-se a tarefa de entender e tratar da
poltica, ao cientista social o entendimento da sociedade e ao cientista econmico a
economia. Mais adiante se atribuiu s cincias humanas o entendimento do homem. As
trs reas de conhecimento desarticuladas poltica, sociologia e economia
constituram regimes de verdade prprios, campos prprios de conhecimento que
passaram a operar com regras especficas. Ao fragmentar o conhecimento reforou-se o
discurso de uma racionalidade cientfica, o discurso de que existem pessoas capazes de
desvendar a verdade de cada rea de atuao do Estado, ou capazes de produzir um
conhecimento ou de compreender melhor do que outros. Nesse contexto, passou a ser de
atribuio da Cincia Poltica tratar das questes de interesse da poltica, de orientar o
Estado na sua funo de governar para o bem comum e, com isso, constituiu-se um
discurso da verdade sobre o Estado com uma reduo deste ao aparato governamental,
restringindo o prprio entendimento da arte de governar e de poltica. O problema desta
restrio foi a criao de uma invisibilidade da estratgia de poder governamental que
opera neste projeto moderno, dificultando a explicitao da capilarizao do governar
na vida de cada indivduo, de cada corpo5. Deixa-se de lado a anlise do Estado naquilo
que se produz nas prticas cotidianas da vida social (a arte de governar) para se falar das
medidas legais e coercitivas que os governos adotam. Deixa-se de lado a compreenso
de que a arte de governar justamente utilizar-se de argumentos racionais para
estabelecer o controle e a disciplina de um corpo social. Governos so hbeis em
(re)produzir prticas neste modo de entender. E a cincia politica fez a reduo da
poltica aos aparatos e desenhou um modelo racional, com relaes de causalidade,
justamente assumindo o papel de uma razo de Estado para orientar polticas.
Mas, s se pode entender o Estado para alm do governo (no sentido estrito)
quando se mantm a relao entre economia, sociedade e poltica. Quando se percebe
que o modelo de Estado tornou-se capilar no pensamento e na ao de cada indivduo da
sociedade; que o prprio entendimento de sociedade uma construo dos novos
5

nesse sentido que para Foucault mais importante que discutir a estatizao tratar da
governamentalizao do Estado.
59

tempos. Assim, para se apreender as polticas de um Estado no se deveria reduzir a

anlise ao que est visvel, mas ao que se faz em nome do Estado e de sua suposta
racionalidade, o como se faz e o por que se faz.
Assumir este ponto de partida para os estudos de poltica no significa, contudo,
fugir do cenrio do que visvel e palpvel nos aparatos estatais, mas sim reconhecer a
que eles se conectam, pois de outro modo seremos governados por aqueles que se
interessam pela poltica e que atuaro para mant-la invisvel.
De forma paradoxal, a potncia de uma anlise de polticas que considere essa
dimenso de poder que torna invisvel certos aspectos da poltica exatamente a disputa
pela garantia da afirmao do exerccio da liberdade, levado s ltimas consequncias.
Afinal, se a liberdade o reconhecimento da necessidade de limites para se estabelecer
a vida em sociedade, a anlise de polticas pode ser vista como a mediao da conversa
em torno desses limites, no devendo restringir-se aos aparatos governamentais e ao
campo da cincia poltica. Isto significa apostar na perspectiva das micro-revolues
moleculares que ocorrem na vida cotidiana e a potncia que tm para levar a mudanas
num longo tempo, que s a histria poder contar.
Sobre o Campo de Anlise das Polticas
Vimos que uma das caractersticas da construo do Estado Moderno foi o
desenvolvimento de um argumento em torno racionalidade do governar e que o efeito
concreto deste movimento foi a constituio de um campo de conhecimento voltado
para o estudo do Estado e da poltica, o campo da cincia poltica.
A expanso deste campo ocorreu entre os sculos XIX e XX, num contexto de
crescente racionalizao do Estado, e se estabeleceu em torno da ideia de que os
governos poderiam, por meio do processo poltico, resolver problemas, no apenas os
econmicos.
No incio do sculo XX alguns analistas j se dedicavam a compreender a
atuao dos governos e a analisar como temas e problemas eram incorporados nas
polticas de Estado (como Dewey, em 1927). Na dcada de 1930, um importante
personagem da poltica de Estado na Europa, JMKeynes, indicou que se os governos
queriam ter maior sucesso em lidar com seus problemas era preciso reconhecer melhor
as necessidades, subsidiando governos com informaes. Nesta mesma dcada,
Lasswell, analista social, introduziu a expresso policy analysis como forma de
60

conciliar conhecimento cientfico/acadmico com a produo emprica dos governos e

tambm como forma de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de
interesse e governo (Parsons, 1995: 23).
Em 1951, no ps-Segunda Guerra, o argumento em torno da necessidade de um
campo prprio de conhecimento para a anlise das polticas se fortaleceu e Lasswell
apresentou o conceito de policy sciences para definir um conjunto de mtodos que
tinham como objetivo investigar os processos polticos, sendo os resultados das anlises
contribuies para os governos (Lasswell, 1951).
Firmava-se, a partir de ento, um campo de anlise com foco na atuao dos
governos e com o objetivo de orientar a ao dos mesmos, tendo como principal
elemento de anlise as polticas pblicas, definidas como respostas dos governos s
demandas, problemas e conflitos que afloram de um grupo social, sendo o produto de
negociaes entre os diferentes interesses, mediados pela racionalidade tcnica, com
vistas manuteno de uma ordem. [Box 6 Alguns conceitos de polticas pblicas].
Com este conceito de poltica pblica afirmou-se a ideia de que existe uma
orientao poltica (do Estado) que de interesse pblico e que atua, portanto, em
funo de um interesse maior, da prpria sociedade, e que a expresso daquilo que
cada sociedade almeja. Afirmou-se tambm um entendimento de Estado e de poltica
associado uma concepo restrita de governo, aquela que valoriza o papel dos aparatos
estatais. Neste entendimento, as polticas pblicas passaram a ser reduzidas a um
processo poltico racional, gerido pelos representantes do Estado (governantes a cada
tempo6), que atendem a determinados critrios e normas de conduta supostamente
pactuados socialmente. Por isso, falar de poltica pblica no mbito de discusso deste
campo de conhecimento remete ao processo de construo de uma ao governamental
para um setor, do que se denominou por algumas correntes Estado em ao,
considerando recursos, atores polticos, espaos institucionais (arenas), ideias e
negociao, como se fosse possvel por um exerccio analtico e racional prever e
determinar mudanas, bastando para isso o uso da boa tcnica analtica, o estudo e a
anlise dos caminhos de uma poltica pblica. Tal construo reforou uma diviso de
papis a serem exercidos pelo Estado e pela sociedade, como se existissem duas partes
diferentes de um conjunto, que, no melhor dos mundos, se relacionam.

Nesta concepo, o governante no se restringe a quem eleito, mas tambm a burocracia e todo
aparato administrativo do Estado que se distribui no mbito dos trs Poderes.
61

Mas seria possvel constituir pesquisas sobre polticas a partir de outro

entendimento de Estado e de polticas pblicas? O que isto implicaria?
Bourdieu (2000) nos subsidia a pensar estas questes luz do debate sobre a
produo de conhecimento e a prtica em pesquisa. Para o autor, um dos instrumentos
mais poderosos da ruptura a histria social dos problemas, dos objetos e dos
instrumentos de pensamento, quer dizer, do trabalho social de construo de
instrumentos de construo da realidade social (como as noes comuns, papel,
cultura, velhice, etc., ou os sistemas de classificao) que se realiza no prprio seio do
mundo social, no seu conjunto, neste ou naquele campo especializado (p.36). Aceitar
este convite aceitar a dvida radical e interrogar sistematicamente o que estamos a
pesquisar. No caso das polticas, possvel questionar o que de fato tem se colocado
como objeto central de anlise pelo campo cientfico. Afinal, qual o sentido de se
pesquisar para subsidiar governos? Trata-se de pesquisar os problemas enunciados pelo
Estado no seu sentido estrito ou pesquisar na busca de problemas que no ganham
espao nas agendas dos representantes estatais? Buscamos conhecer para afirmar uma
nica verdade ou para entender como e por que algumas prticas se reproduzem no
mbito de um Estado (no sentido amplo) e definem determinadas polticas e prticas das
instituies?
Se o objeto de anlise de uma poltica parte do pressuposto universal de que
deve-se subsidiar a ao dos governos, a tendncia ser tratar dos problemas que so
mediados pelos aparatos estatais da forma como so apresentados por estes, deixando de
lado os problemas que no so privilegiados por este mbito, ou simplesmente no
localizando as questes que ficam por trs do enunciado de uma poltica e que talvez
fizessem toda a diferena no debate poltico se travadas em dilogo. Assim, ganha
relevncia algumas perguntas do tipo: como e quem participa da definio dos
problemas no mbito dos governos? Os enunciados apresentados em torno de um
problema so suficientes? Que problemas ficam de fora dos debates governamentais e
quem se dedica a eles? O que cabe ao analista de poltica que tem a pretenso de
produzir conhecimento? Afinal, quem pesquisa os problemas que no so reconhecidos
como problemas de governo? No deveria ser a cincia quela a tratar do que o governo
no prioriza e colocar em discusso o prprio Estado?
Com estas questes retornamos ao debate sobre o conceito e modelo de Estado
que se apresentou na modernidade; da reduo do Estado ao aparato governamental e da
ausncia de discusso em torno da arte de governar produzida por este Estado; da
62

pretenso de universalidade deste modelo para a grande maioria dos pases. Este modelo
foi constitudo a partir de alguns olhares, olhares da Europa, que no necessariamente
consideraram a existncia de outras diferentes histrias e trajetrias de sociedade. A
quem serviu ou serve este modelo universal? Certamente a muitos pases e grupos de
poder, que durante sculos se firmaram como hegemnicos. possvel reconhecer hoje,
pelo menos aps o discurso de uma crise dos Estados nos anos 1970/80 7, as diferentes
institucionalidades e construes de Estado constitudas nos pases; as diferentes formas
de se constituir as polticas pblicas; os conflitos e desafios que emergem nos diversos
pases, mesmo aqueles que iniciaram este processo. No momento atual, est ntida a
transitoriedade do que vivemos como Estado colocando em suspenso as certezas e
racionalidades que permeiam o debate poltico.
Deste modo, se partilhamos a crtica concepo racionalista e universal de
Estado talvez seja interessante buscar compreender as diferentes relaes de poder que
se estabelecem entre grupos sociais na construo das polticas em Estados especficos.
Neste raciocnio, no suficiente tratar os processos polticos apenas no que aparente
ou formalmente estabelecido; preciso romper com uma viso normativa e descritiva
das polticas e trazer o que h de vida na sua construo.
Isto tudo nos sugere que necessrio ir alm deste modo formal de definio de
Estado e de polticas pblicas, buscando nas prticas sociais as formas de construo
das polticas pblicas em cada contexto. O Estado pode ser compreendido como
mediador dos interesses sociais, mas tambm como a expresso da cultura, dos hbitos,
das prticas e dos costumes de uma sociedade. O Estado se modifica e tambm mantm
processos a partir dos diferentes movimentos que se estabelecem nos grupos sociais.
Neste entendimento de Estado tambm propomos outro entendimento de
poltica. A poltica no pode estar restrita ao seu aspecto formal de enunciado oficial, a
poltica precisa ser vista como uma prtica de embates e conflitos de interesses, de
posies e percepes do mundo, que produz acordos momentneos e dinmicos e que,
em ltima instncia, expressa uma forma historicamente construda de viver e
reproduzir da sociedade. A poltica como resultado de uma disputa de poderes e saberes,
na qual predomina um discurso sobre os demais, que aponta para certas possibilidades

O enunciado de uma crise do Estado nos anos 1970 tambm est associado ao trmino da polaridade
poltica da Guerra Fria e com a perspectiva da complexidade dos fenmenos sociais. Assim, alguns
analistas comeam a reunir argumentos que possibilitariam desmontar a ideia de Estado e de poltica que
se sustentou durante todo esse percurso.
63

de pensamentos (ideias, conceitos) e caminhos, e exclui outras. Exclui do discurso

oficial, mas no do cotidiano das instituies e das prticas.
Talvez, a partir desta discusso, fique um pouco mais fcil compreender os
modos de operar das instituies e tambm as prticas sociais cotidianas de cada
sociedade e que tanto trazem dificuldades como viabilizam polticas. No caso brasileiro,
a trajetria de um Estado que nasceu colnia, que no teve feudo, que abafou seus
conflitos (como as revoltas, escaramuas e guerras localizadas), que constituiu um povo
diverso e malevel, pode ajudar a entender a dificuldade de se concretizar leis, a
identificar os arranjos e laos personalistas, a localizar e compreender o jeitinho na
forma como passou a se aplicar na definio de polticas de governo ou nas relaes
pessoais e cotidianas.
Por tudo isso, no nos parece coerente entender os rumos do Estado brasileiro a
partir de uma teoria geral e universal do Estado, de um Estado ideal. Mas este no tem
sido exatamente o percurso do pensamento poltico brasileiro ou pelo menos no o que
tem predominado. A leitura at aqui feita pelo pensamento poltico e social sobre o
Brasil tem servido muito mais manuteno e acomodao do que a mobilizao,
pautando-se tambm por esta concepo universalista de Estado. Se identificarmos as
ideias e teses dos principais pensadores do Brasil, como Srgio Buarque de Holanda,
Raymundo Faoro, Caio Prado Jr, Florestan Fernandes e outros, reconheceremos muito
facilmente um pessimismo sobre as condies de viabilidade de um projeto de mudana
e uma explicao pautada a partir da referncia aos pases do Norte, em especial da
Europa ocidental. E ainda que estes pensadores se coloquem esquerda do pensamento
poltico tambm acabam por ser capturados por uma interpretao que define na aposta
universal a nica chance de mudana. As opes polticas feitas na trajetria do Estado
mostram-se como reflexo deste pensamento colonizador, que anula diferenas. Na
prtica, este modelo sustentou ou ainda sustenta o projeto de desenvolvimento do
Estado e, de forma concomitante, a manuteno da desigualdade (tanto interna como
entre os pases)8.
Mas ser possvel constituir um pensamento poltico crtico no Brasil, que rompa
com o modelo universal e que valorize o que a construo cotidiana das polticas,
ressaltando as diferenas e conflitos? No queremos com isso constituir uma nova

O pessimismo na anlise destes autores apresentado por Brando (2009) e o efeito de uma leitura
sociolgica colonizada para a manuteno de uma desigualdade brutal na nossa sociedade explorado por
Souza (2009).
64

racionalidade ideal, mas produzir narrativas de um pensamento implicado, que

possibilite a percepo de que os processos em curso na nossa sociedade j se do de
forma ampla, ainda que pouco visveis, sendo preciso traz-los para discusso.
Esta a aposta do texto: contribuir para um pensamento poltico crtico onde a
anlise de uma poltica valorize os processos e sujeitos (portadores de saber e poder)
envolvidos na construo da ao poltica governamental e no-governamental e que
produzem efeitos na sociedade, no se restringindo aos enunciados oficiais ou
instituies formais.
Nesta perspectiva, a anlise de polticas tambm se interessa pelas formas de
interveno adotadas historicamente pelas instituies, pelas relaes entre atores
pblicos e privados, pela sociedade civil, pelos pactos, objetivos, metas e perspectivas
dos diferentes grupos sociais em disputa, os conceitos e sentidos de poltica. Mas para
este percurso de anlise no dispomos de uma teoria geral ou modelos a priori,
preciso, ao contrrio, reconhecer os caminhos especficos e dar visibilidade aos
processos polticos concretos que do sentido ao enunciado ou prtica de uma poltica,
pois na prtica poltica cotidiana das instituies e das relaes sociais que podemos
reconhecer elementos do nosso modo de constituir as polticas de Estado.
Mas como fazer esta anlise?
Bom, esta no exatamente uma pergunta que possa ser respondida. Seria no
mnimo incoerente com o argumento deste texto propor um modelo lgico para anlise
de polticas pblicas. Todo processo at aqui experimentado de desconstruo de um
deve ser das anlises. E para esta desconstruo talvez o primeiro passo seja o
reconhecimento da implicao do analista com os objetos de pesquisa que define. A
cincia moderna, tambm difundiu uma ideia de cincia neutra e distante dos objetos, o
que trouxe implicaes importantes para o desenvolvimento de estudos que coloquem
em anlise o prprio conhecimento e os pressupostos que este difunde. E quando o
objeto de anlise uma poltica, seja ela institucional ou da prtica cotidiana, o que est
em jogo o modo de andar a vida, aquilo que mobiliza os sujeitos e as instituies, o
que necessariamente remete implicao do analista no estudo. Seguindo este
argumento no parece ser vivel ou mesmo prudente o analista distanciar-se do objeto,
ao contrrio, preciso reconhecer no objeto aquilo que o mobiliza e que ele prprio reproduz. O processo de pesquisa tambm neste sentido um processo de autorreflexo,
reflexo sobre o objeto, mas principalmente reflexo do processo de construo e
reconhecimento deste objeto pelo analista. Novamente til trazer para este dilogo a
65

contribuio de Bourdieu, em especial a ideia de objectivao participante, como um

exerccio constante a ser feito para reintroduzir na anlise a conscincia dos
pressupostos e preconceitos, associados ao ponto de vista local e localizado daquele
que constri o espao dos pontos de vista (2000: 52); Bourdieu prope uma prtica de
pesquisa que requer a ruptura das aderncias e das adeses mais profundas e mais
inconscientes, justamente aquelas que, muitas vezes, constituem o interesse do
prprio objeto estudado para aquele que o estuda, tudo aquilo que ele menos pretende
conhecer na sua relao com o objeto que ele procura conhecer (2000: 51).
Tal indicao parece servir muito bem como uma ferramenta para aqueles que
pretendem explorar o nebuloso mbito das polticas, especialmente porque de algum
modo quando algum se interessa por uma discusso de poltica j apresenta alguma
implicao com o tema e j est de certo modo fazendo ou participando da poltica. Em
geral, as pessoas que se interessam por estudos de poltica j apresentam algum
entendimento da poltica em questo, j tm alguma relao com a poltica ou j tm
algo a dizer sobre ela e esto buscando elementos de sustentao para seu pensar. Ou
seja, se j h um interesse por analisar poltica porque j ocorreu a entrada do analista
no jogo e, por isso, no h como no se implicar e no se reconhecer nele; mas para se
reconhecer tambm preciso romper, sair do espao da obviedade e do sentido
normativo da poltica, sair do domnio daqueles que entendem de poltica para assumir a
postura de quem no entende, mas que pode falar e refletir sobre ela; assumir que no se
quer render-se ao domnio daqueles que pretensamente sabem o que poltica.
A aposta, nesse sentido, de que os estudos de poltica (ou quaisquer outros)
tenham como eixo norteador as questes de pesquisa, definidas a partir das inquietaes
do pesquisador. O objeto, o foco do estudo e as estratgias de investigao refletem a
capacidade do analista de se reconhecer e de enunciar as questes que o mobilizam.
Assim, talvez seja interessante compartilhar alguns aspectos que temos observado nas
pesquisas que realizamos sobre polticas de modo a potencializar o dilogo entre
estudos e desafios que se apresentam para uma produo crtica do conhecimento. na
reflexo

dialogada de diferentes estudos que buscamos caminhos para o

desenvolvimento de anlises crticas sobre as polticas em curso no mbito de nosso

Estado.
Cabe por fim indicar que este caminho nos faz romper com a ideia de que apenas
um campo especfico capaz de consolidar conhecimento sobre polticas. Ou seja,
assumimos que no precisamos nos restringir ao campo da cincia poltica para tratar de
66

polticas, pois nos parece promissor recorrer a outros campos de conhecimento para
colocar em discusso as questes que permeiam as polticas. Esse tipo de anlise no
nos tornar cientistas polticos, mas apenas analistas de poltica, produtores de
conhecimento sobre polticas.
Neste texto estamos nos dedicando a tratar de polticas que se configuraram no
denominado campo da sade coletiva. De fato, as questes que mobilizaram este estudo
nasceram das inquietaes de pesquisa neste mbito. A sade coletiva brasileira com
seu projeto de saber pautado pela interdisciplinaridade possibilitou uma mistura de
campos de conhecimento talvez singular no mundo. Navegamos pela sociologia,
economia, poltica, filosofia, biologia, psicologia e tantos saberes buscando conciliar o
que muitas vezes inconcilivel. Mas talvez justamente por isso sejamos capazes neste
momento de propor algo to diferente do que seria a proposta de outro campo para se
analisar polticas. No se trata de abandonar os referenciais, mas us-los a favor do
conhecimento implicado, do conhecimento que tem um compromisso com o outro e a
responsabilidade pelo bem comum.
Explorando Caminhos para a Anlise de Polticas
Antes de iniciar esta seo e explorar os caminhos que temos seguido,
importante deixar claro que no esperamos esgotar aqui a discusso sobre os
referenciais e metodologias para anlise de polticas, muito menos visamos ofertar um
passo a passo a seguir numa anlise. Trata-se apenas de apresentar alguns exemplos de
estudos e questes que tm nos mobilizado na anlise de polticas de modo a
compartilhar o que julgamos pertinente atentar em estudos desta natureza. No conjunto
do material sero apresentadas diferentes perspectivas de anlise e exploradas
possibilidades de estudo e uso de tcnicas. Assim, seguindo tambm a orientao do
primeiro captulo deste material, devemos evitar os horrores metodolgicos e no
constituir uma camisa de fora metodolgica que nos limite na reflexo dos nossos
objetos.

O primeiro ponto que nos parece interessante de ser destacado na orientao

aos estudos de polticas a percepo de que qualquer poltica est associada a
construes histricas e modos de operar prprios de cada realidade, de cada Estado.
Toda poltica insere-se numa trajetria geral e tambm especfica e constitui-se numa
institucionalidade, que de alguma forma a condiciona e d sentido. Os Estados so
67

permeados por instituies que definem prticas e processam caminhos para a ao

poltica cotidiana. Isso quer dizer que ao analisar uma poltica preciso considerar
primeiramente onde ela se insere na histria geral, bem como reconhecer sua histria
especfica.
Para analisar, por exemplo, os desafios na construo de uma poltica local de
sade mental preciso considerar como esta poltica insere-se neste contexto, mas
tambm entender seu significado na orientao poltica nacional e no debate em torno
da reforma psiquitrica e do dilogo com outras realidades. Ou seja, mesmo a anlise de
uma poltica local especfica como a sade mental remete a diferentes histrias, mais ou
menos longas, que levam a desafios peculiares em cada realidade, porque so
interpretadas e mediadas por instituies e sujeitos que esto em cada contexto.
Significa reconhecer, portanto, que uma histria especfica faz parte tambm de uma
histria geral e que os desafios locais na construo de uma poltica so a expresso de
dilemas nacionais, bem como de dilemas locais.
Mas recorrer histria no significa esgot-la, pois esta uma tarefa
praticamente impossvel. No factvel que uma pesquisa aprofunde todos os aspectos
relativos trajetria de uma poltica e muito menos do Estado, nem esperado que se
faa. Assim, um caminho interessante que talvez possa dar conta do reconhecimento das
diferentes histrias em curso e como elas afetam a poltica em anlise seja a procura de
indcios, vestgios, de sentidos em curso e disputa na construo dos argumentos de uma
poltica. Trata-se de sair dos grandes marcos e acontecimentos de uma poltica, daquilo
que se define como a poltica, para atentar para as pequenas histrias, para o inesperado,
para aquilo que no se apresenta no documento oficial: os conflitos velados, o olhar e
discurso diferenciado entre ganhadores e perdedores, o uso dos conceitos que se
apresentam para debate, os acasos e contingncias na construo das estratgias de
poltica, o como foi se delineando o argumento em torno da poltica. A busca de
indcios vem ao encontro das perguntas de investigao que devem servir como guia
para se eleger o que aprofundar na leitura histrica, que caminho tomar.
Com este uso da histria assumimos que a identificao de um enunciado de
poltica no pode se limitar ao tempo imediato do enunciado, mas aos sentidos, saberes
e prticas histricas que do sentido ao enunciado no tempo. Os enunciados de uma
poltica podem ser melhor compreendidos se reconhecemos as disputas histricas em
torno dos conceitos, pois todo enunciado de poltica tem uma histria, uma trajetria;
um enunciado de poltica no aparece do nada.
68

Tambm importante atentar que quando falamos de uma apropriao da

histria (de seus indcios) no a tratamos como um dado universal da realidade.
Entendemos a histria como narrativas construdas por diferentes grupos, porque
partimos do entendimento de que no existe uma nica histria, mas diferentes
histrias, que expressam o modo de raciocinar e constituir caminhos pelos grupos
sociais num tempo e lugar. Ou seja, no se trata de buscar na histria a verdade de um
Estado e a linearidade de uma ao para da extrair as respostas para os desafios da
poltica, mas, ao contrrio, trata-se de identificar os desafios e prticas concretas que
sustentam e reproduzem os modos de andar e viver a vida num determinado contexto e
tempo, ressaltando as descontinuidades e rupturas que no so aparentes, os acasos e
contingncias que possibilitaram uma determinada escolha de caminho, reconhecendo
que no h uma evoluo nos acontecimentos, mas uma poltica viva em construo
constante, que eventualmente sofre rupturas importantes e que em outros momentos
apenas uma opo incremental de mudana. Por tudo isso, nos parece que mais
importante que responder a pergunta o que uma poltica X talvez seja interessante
buscarmos reconhecer os caminhos que fizeram a poltica se constituir como tal, como
se construiu um argumento em torno da poltica.
Um exemplo deste uso da histria num estudo de poltica pode ajudar a
esclarecer o modo de anlise aqui pretendido.
Numa pesquisa sobre a definio da seo sade no mbito do captulo da
seguridade social no Brasil na Carta Constitucional de 1988 buscou-se inicialmente um
reconhecimento do contexto de emergncia da proposta de sade/seguridade social.
Poderamos chamar este primeiro movimento da pesquisa de anlise de contexto, com a
busca de elementos de identificao deste enunciado no momento em que se apresentou.
Seguindo as pistas deste contexto chegou-se a momentos prvios do debate, anteriores
ao processo de construo do texto legal, levando ao reconhecimento de uma disputa
antiga (iniciada pelo menos 10 anos antes) entre diferentes grupos reformistas no
interior do prprio debate da sade os reformistas da sade e os reformistas da
previdncia. Com este movimento o estudo j iniciava um afastamento do contexto de
curto tempo para iniciar o reconhecimento de elementos da histria que remetiam a um
tempo um pouco mais distante do momento constituinte. E ao retomar as histrias
prvias foi possvel verificar que o uso do termo seguridade social apresentava-se
bastante diverso, a depender do grupo/sujeito que o enunciava, no sendo esta uma
histria nica. Tal fato tornou-se uma pista interessante para o entendimento da
69

negociao poltica que levou definio da seo da sade no contexto da seguridade

social, evidenciando conflitos que permeavam a proposta de consolidao do sistema de
sade. A explicitao do conflito revelou tambm a manobra de articulao de um
grupo poltico conservador (o Centro) no apoio ao projeto da sade vinculado
proposta da seguridade e trouxe tona o conflito e a contingncia poltica da coaliso
reformista. Assim, embora em discursos da poltica e em anlises setoriais a constituinte
tenha sido um marco importante, uma conquista do movimento sanitrio, tambm
importante explicitar que o texto constitucional foi tambm uma no-conquista, um
acordo circunstanciado, uma adeso mediada pela possibilidade de perda, uma aposta
postergada para o momento poltico posterior. O estudo poderia ter apenas enfatizado as
conquistas da Constituio de 1988 para a sade (que certamente foram muitas) e a
institucionalidade que se constituiu a partir de ento, mas preferiu evidenciar os
conflitos em torno poltica proposta e suas implicaes para o futuro da prpria ao
(e para a fragilidade da seguridade social no perodo ps-constituinte). Ou seja, ao
ressaltar o conflito e apresentar os sentidos de uma poltica para os diferentes grupos
buscou-se garantir uma anlise franca e no-oficial do debate poltico, pois a definio
da lei no significava necessariamente uma vitria. Assim, buscou-se reunir elementos
para uma viso crtica da realidade e dos desafios para seu enfrentamento.
Enfim, este estudo no esgotou toda a histria de construo da reforma sanitria
ou mesmo abordou todas as condies institucionais e regras que estavam em vigor no
momento constituinte, muito menos se dedicou a entender o conceito de seguridade; por
outro lado, buscou entender o fio condutor do argumento que sustentou o pacto
constituinte em torno da seguridade social e da sade recorrendo a elementos tanto da
histria como da institucionalidade para construir o argumento do estudo e entender o
como se constituiu tal proposta. Foram as questes de pesquisa que possibilitaram
construir uma narrativa desta histria com outros elementos de destaque que no
apresentados em outras anlises do mesmo perodo.

O segundo ponto de destaque nos estudos de poltica remete compreenso de

que so os sujeitos que fazem a histria. Partimos do reconhecimento de que nenhuma
poltica prescinde da participao de sujeitos e que existem diferentes inseres dos
mesmos no debate poltico.

70

Os sujeitos so detentores de saber e exercem seu poder na mediao com outros

sujeitos, que se organizam em grupos, definem organizaes e instituem prticas 9. A
terminologia mais corrente nos estudos de poltica para tratar da participao dos
sujeitos no debate poltico ator. Preferimos a utilizao da expresso sujeito porque
queremos ressaltar as histrias e implicaes de cada indivduo no processo poltico; o
que cada um traz de contribuio para debate, ora representando interesses de grupos do
qual participa, ora apresentando o seu prprio interesse, carregando conflitos e posies
nem sempre claras no processo de negociao de uma ao poltica. J a expresso ator
remete atribuio de papis. Um ator aquele que encena conforme um roteiro prestabelecido, no trazendo para cena suas prprias questes, no mximo as utilizando
para dar vida a seu personagem.
Trazer os sujeitos para anlise, e no restringi-los a atores, pode ento
possibilitar uma percepo dos sentidos e atribuies diversas de cada participante no
debate poltico. Um parlamentar da bancada da sade no pode ser visto simplesmente
como um ator interessado na causa da sade, importante reconhecer suas diferentes
inseres e atribuies. Se for um parlamentar eleito com uma base de apoio das
instituies filantrpicas ter uma participao que tender a afirmar os interesses deste
grupo. Mas ele tambm foi eleito por um partido e precisar atender as determinaes
deste quando solicitado, o que muitas vezes contraditrio com a orientao para a
sade (a votao da CPMF no ano de 2007 foi um exemplo explcito deste conflito). De
outro modo este parlamentar tem sua base de apoio local e buscar responder a ela. Por
fim, o parlamentar tambm tem projetos e vises de mundo e far escolhas mediadas
por esta perspectiva.
Todo esse relato nos permite perceber que no factvel supor a existncia de
uma representao a priori de um papel a ser exercido por um sujeito. Os sujeitos
podem criar e forjar atuaes no processo poltico, porque h um carter fugidio e
mutante que prprio do ser humano em relao e que tambm se apresenta no debate
poltico10. Nesse sentido, as prticas e os institudos tambm sofrem transformaes,

Arendt acentua que a poltica surge no no homem, mas sim entre os homens, que a liberdade e a
espontaneidade dos diferentes homens so pressupostos necessrios para o surgimento de um espao entre
homens, onde s ento se torna possvel a poltica, a verdadeira poltica (Arendt, 2009).
10
Esta uma caracterstica usualmente associada ao poltico profissional. O poltico como aquele que
tem habilidades especficas que o fazem atuar conforme as circunstncias, sendo inclusive distinguir qual
de fato sua orientao ideolgica e os valores que defende. Tal caracterstica acaba por compor uma
imagem negativa dos polticos em geral. No dito popular: farinha do mesmo saco. Nogueira (2001)
aborda esta imagem do poltico e suas consequncias para a poltica.
71

pois h uma constante disputa que se capilariza nas relaes entre os sujeitos e que
impe a cada tempo mudanas no rumo dos Estados.
Assim, nos estudos de poltica se restringimos a anlise s representaes
formais e aos atributos esperados por cada grupo perdemos a oportunidade de visualizar
a teia de relaes e interferncias que se apresentam no processo poltico e que se
processam nas relaes entre os sujeitos, ou seja, deixamos de colocar em anlise como
os representantes legais da poltica estabelecem as mediaes com grupos externos ao
poder institucional e tambm como apresentam seus prprios interesses.
O reconhecimento da interferncia de participantes externos no processo
decisrio no uma novidade. Um conhecido analista de poltica, Kingdon (1984),
props a concepo de participantes invisveis para indicar a atuao de diferentes
grupos no processo decisrio. Mas a ideia desta forma de participao como algo
invisvel talvez no seja suficiente para colocar em anlise as redes de interao entre os
sujeitos e a implicao daqueles que se encarregam de discutir as polticas, porque
mais do que invisibilidade, estes participantes que no se apresentam no processo
decisrio das polticas so de fato os que mobilizam a poltica. As demandas e questes
da poltica no surgem da percepo tcnica ou do olhar sobre a realidade de alguns
poucos que participam diretamente do processo poltico, surge da interao e presso
destes chamados participantes invisveis. Nesse sentido, trat-los como invisveis
apenas dificulta o reconhecimento de como participam, do como interferem na deciso
poltica.
Portanto, para que um estudo possa avanar na anlise da participao dos
sujeitos e das redes que estes integram importante definir questes de pesquisa e
metodologias de estudo que favoream a percepo dos sujeitos envolvidos. No ser a
partir de uma definio prvia de quem participa do debate que se possibilitar enxergar
estes sujeitos. As questes de pesquisa potencializam o reconhecimento de outros
sujeitos ativos e participantes, que no necessariamente so os representantes oficiais do
processo poltico. A invisibilidade ou visibilidade dos sujeitos participantes depende do
ponto de vista do analista.
De novo, no se trata de partir de um dado universal de que existem sujeitos que
fazem poltica, mas de identificar que sujeitos estiveram presentes em cada situao:
quem entrou no debate e como entrou; as condies que permitiram o encontro de
caminhos e opes antagnicas/divergentes; como cada um exerceu o papel de
mediador das propostas de polticas; que redes de influncia se estabeleceram; a fuso
72

de interesses que mobilizou os sujeitos. No o bvio, mas o que se esconde que muitas
vezes importa para a compreenso sobre os sentidos de poltica que se afirmam nas
prticas cotidianas de um Estado. Trata-se de colocar em anlise como se estabelece a
mediao destes diferentes olhares no debate poltico.
Retornemos ao exemplo da Constituinte e ao momento de articulao do
Centro. O Centro era um grupo de parlamentares da ala mais conservadora da poltica
que se articulou na segunda metade do processo constituinte para barrar algumas
decises que estavam em curso na definio do texto constitucional. Este grupo se
articulou num momento de virada do governo Sarney, de perda do grupo mais
esquerda, e de rearticulao poltica dos grupos interessados em manter-se no poder. A
composio do Centro era bastante variada reunindo num grande bloco parlamentares
de diferentes grupos, cada um com argumentos especficos para explicar sua associao.
A conformao deste grupo e a associao destes diferentes parlamentares s se
explicam em razo de um contexto poltico concreto, que se desfez no momento
seguinte, rearranjando-se meses depois no contexto de eleio presidencial.
Esta articulao de grupos e sujeitos em torno de questes de poltica o
movimento constante do processo poltico. Alguns grupos surgem apenas para dar conta
de questes conjunturais, outros se constituem numa trajetria, mas ainda esses sofrem
transformaes e no podem ser sempre reconhecidos como os mesmos. Vejamos
novamente o exemplo do parlamentar que compe a bancada da sade. O fato de existir
uma bancada da sade poderia expressar que existe um conjunto de parlamentares que
defende os interesses da sade e que isto configuraria um grupo de representao da
sade. Contudo, os componentes desta bancada so muito diversos, eles so tanto
representantes dos interesses da sade como tambm dos interesses de religiosos, de
partidos, de grupos minoritrios, de mulheres, de corporaes profissionais, do
empresariado e outros. Portanto, a depender da questo em discusso a bancada da
sade poder ser mais ou menos coesa. Trs situaes ilustram bem essa situao:
Situao 1: discusso em torno descriminalizao do aborto. Nesta situao,
apesar dos argumentos apresentados pelo setor sade sobre os efeitos gerados pela
prtica do aborto ilegal, a bancada da sade no se apresentou coesa, ao contrrio, a
bancada religiosa se articulou para impedir a aprovao do projeto e o debate em torno
da questo sade ficou menor.
Situao 2 e 3: debate para a regulamentao da emenda constitucional 29 e
votao para prorrogao da CPMF. Estas duas situaes mostram a contradio interna
73

da bancada em questes que envolvem uma mesma rea, o financiamento. Na

regulamentao da emenda explicitou-se a coeso da bancada mantendo-se favorvel
aprovao do projeto. Os interesses de cada membro da bancada na aprovao da
emenda no eram os mesmos, mas constituiu-se um consenso em torno aprovao. Na
votao da CPMF houve um recuo da bancada frente orientao partidria, rompendo
a coeso em torno do argumento da sade. Neste caso, foi mais forte a representao
dos interesses partidrios do que dos interesses da sade.
Portanto, no ser pela anlise per se da participao em um grupo (no caso a
bancada da sade) que se poder concluir a representao de interesse de um sujeito.
preciso atentar caso a caso o que se constituiu em torno de um debate poltico. Nesse
sentido, complicado realizar um estudo que tenha como pressuposto a atuao de um
grupo como se este fosse uma totalidade. Os grupos renem diferenas e para estud-los
preciso atentar para os embates internos e divergncias de interesse no interior do
prprio grupo, que inclusive definem mudanas de rumo e posio no debate poltico no
decorrer de um perodo.
Outro exemplo interessante remete ao debate em torno da lei do planejamento
familiar (projeto que se apresentou no ano de 1991 no Congresso Nacional e que s foi
aprovado no ano de 1996). Todo processo revelou uma mudana importante de posio
do movimento feminista no que diz respeito prtica da esterilizao cirrgica. Num
primeiro momento, o movimento tinha como posio a crtica esterilizao em massa
das mulheres e a bandeira de luta para a conformao de prticas de planejamento
familiar no interior do sistema. Como estratgia para enfrentar a situao da
esterilizao de mulheres e alavancar uma lei que assegurasse o direito da mulher ao
planejamento familiar pressionou-se pela realizao de uma Comisso Parlamentar de
Inqurito (CPI). A CPI serviria de argumento para sustentar o projeto de lei que
inicialmente deveria se pautar na implantao de uma poltica de orientao e prtica
contraceptiva. A discusso da CPI levou construo de novos argumentos e o prprio
movimento feminista passou a ser demandante da laqueadura como uma opo
contraceptiva. A regulamentao da esterilizao tornou-se tambm um passo
importante na luta contra a prtica involuntria deste ato. A redao final da lei
incorporou a esterilizao cirrgica na lei de planejamento familiar.
O que este caso mostra uma mudana importante de um grupo social no debate
poltico. Uma mudana que se processou em alguns anos e que estabeleceu num
processo de conversa e explicitao dos conflitos em torno da prtica de esterilizao.
74

Durante algum tempo a discusso no interior do grupo foi tensa e mediada por outros
grupos, tanto de tcnicos da sade, como de outros movimentos sociais.
Este caso tambm rico para anlise de poltica por outras mediaes que
mobilizou. Aps a aprovao do projeto pelo Congresso o mesmo foi vetado pelo ento
Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso. O veto suscitou uma rpida
articulao do movimento feminista e da sade com o acesso imediato Primeira-dama,
Ruth Cardoso, solicitando sua influncia junto ao Presidente. A manobra poltica de
articulao foi to rpida e eficaz que depois de alguns dias o Presidente solicitou ao
plenrio que efetuassem a derrubada do veto. Cabe indicar que a derrubada do veto
algo raro na Casa e exige a articulao de no mnimo 2/3 dos parlamentares, mas neste
caso foi autorizada pelo Presidente e assim se efetivou imediatamente, sem conflitos
aparentes.
Este um timo exemplo de como ocorre mediao na poltica entre sujeitos que
ocupam diferentes espaos e posies no debate poltico. A Primeira-dama exerceu a a
posio de mediadora dos interesses do movimento de mulheres, no qual militava e
filiava-se intelectualmente. O fato de ser esposa do Presidente favoreceu a mediao
direta com a pessoa de maior poder de interveno neste caso, criando uma
oportunidade mpar de mudana. Ressalte-se que este no um exemplo atpico ou uma
exceo regra, so variadas as histrias que se apresentam com caractersticas
prximas a esta, mas no necessariamente com um resultado to efetivo como este. Em
algum momento poderamos indicar que tal fenmeno talvez denuncie um dado modo
de funcionamento de nossa sociedade, apontando para o personalismo na prtica poltica
ou clientelismo. Certamente este um aspecto importante a considerar, mas antes
mesmo que busquemos um modelo explicativo para dizer o que somos ou o que explica
esta situao, que tal olharmos com mais profundidade para estes exemplos para refletir
sobre eles e sobre o que eles dizem do(s) nosso(s) modo(s) de mediar polticas?

Chegamos ao terceiro ponto, os espaos de relao e negociao utilizados

pelos sujeitos no processo de construo dos discursos da ao poltica. Na anlise
poltica convencional as arenas formais de negociao o parlamento, a burocracia
executiva, as arenas institudas com a participao da sociedade civil organizada, os
organismos internacionais e outros espaos includos no espectro de uma
institucionalidade de governo/Estado seriam os principais mbitos de investigao.
Em alguma medida tambm se destacariam os ringues informais de negociao, como
75

algumas redes de movimentos sociais que exercem interao mais direta com as
instituies formais. Mas o que possvel extrair da anlise destes espaos? At onde
eles nos munem de elementos para a anlise da poltica tal como ela ?
Sabemos como as instituies so eficazes em construir regras, em estabelecer
espaos de discusso. Quanto mais institudo for um campo, maior ser a produo de
documentos e informaes11. Na sade, por exemplo, multiplicaram-se os espaos de
negociao e consenso e de controle social com o processo de descentralizao, mas
estes no se tornaram efetivamente os principais espaos de negociao das polticas,
ainda que sejam reconhecidos e tenham importncia no debate poltico. Alguns estudos
j se dedicaram a analisar tais mbitos, como os conselhos de sade, a comisso
tripartite, as comisses bipartites e outros. Nestes estudos muitas vezes h dificuldade
de se analisar a negociao que implicou numa orientao poltica e encontra-se o
bvio, o resultado superficial de um debate, indcios de negociao que no se
configuram claramente como polticas. Alguns estudos j ousam dizer que no
necessariamente tm sido nestas arenas que se processam as negociaes-chave das
polticas ou que existem grupos no pertencentes aos governos que pautam as decises
polticas, atuando em rede e com prticas de influncia. Tais observaes nos fazem
concluir que h espaos no visveis onde tambm se processam polticas. Mas que
espaos so estes? possvel localiz-los? Muito provavelmente no, eles no so feitos
para serem identificados, muito menos para serem institucionalizados, eles funcionam
leves (invisveis e em rede) atravessando as instituies e s possvel reconhec-los a
partir da fala dos sujeitos que participam destas negociaes ou que as percebem como
observadores interessados/privilegiados.
Um exemplo que pode dar pistas interessantes sobre esta situao a forma
como so mediados os interesses do setor privado no mbito do SUS. O prestador
privado no tem assento nos principais fruns de negociao da sade, mas seu poder de
influncia se exerce de diferentes formas, em vrios mbitos da poltica, seja na
definio de diretrizes legais, com o apoio de parlamentares que se apresentam filiados
aos interesses da sade, seja na definio de aes executivas, atuando diretamente nos
escritrios de governo, influindo nos padres de ateno e gesto da clnica, na
incorporao de tecnologias e na formao de profissionais, etc.
11

Entre aspas porque informao diferente de dado. As instituies tm produzido muitos dados e
pouca informao, dificultando bastante qualquer controle e possibilidade de acompanhamento pelas
prprias instituies que alimentam os bancos, trazendo consequncias importantes para a gesto e
controle das polticas e do sistema propriamente dito.
76

A invisibilidade deste grupo, assim como de tantos outros que atuam na sade,
dificulta o empreendimento da pesquisa, mas no a torna impossvel. Ao realizarmos
estudos que tragam para o mbito da anlise das arenas os estranhamentos, negociaes
e disputas que se processam para alm da prpria arena, pode-se mobilizar os sujeitos
participantes a refletir sobre tal situao e trazer tona elementos fundamentais para o
entendimento do nosso modo de funcionamento na construo das solues polticas.
Diferente disto, produz-se pesquisas para reificar e legitimar espaos que j no so
mais o que se espera deles, produzimos dados e no qualificamos informao.

Por fim, o quarto ponto de destaque nos estudos de poltica remete aos
processos de insero e sustentao de contedos e enunciados que se afirmam no texto
de uma proposta poltica. Os contedos carregam o que h de saber em disputa e podem
dar pistas importantes sobre as apostas em curso. A partir de um contedo possvel
identificar conceitos utilizados, diferentes vises da estratgia poltica adotada,
incongruncias com o contexto que se insere e com a trajetria de uma rea ou
discusso.
O contedo de uma poltica apresenta-se nos documentos institucionais, nos
discursos oficiais, nas falas de sujeitos participantes do debate poltico, na mdia e em
outros veculos. Reconhecer e tratar um contedo buscar as linhas de sentido de uma
ao poltica na viso dos diferentes grupos e sujeitos em disputa. importante
diferenciar esta forma de anlise daquela que busca o sentido oculto da poltica, a
intencionalidade dos atores e as incoerncias da prpria ao poltica dos sujeitos.
H uma ideia divulgada pela cincia moderna, reproduzida pela cincia poltica,
de que a poltica oficial a expresso de um pacto, de um contrato entre partes. No
negamos o pacto, mas ele no tudo. Uma poltica quando institucionalizada j est
sendo modificada, burlada. Uma lei existe como referncia, mas no uma essncia e
no consegue abarcar o conjunto de possibilidades que se apresenta na vida, apenas
uma tentativa de ordenar a realidade, uma escolha, no exatamente o que tinha que
ser.
Com isso, analisar o contedo de uma poltica tambm possibilitar colocar em
suspenso a prpria poltica questionando-se como e por que esta se define, no
importando exatamente o que ela , mas como ela se apresenta no debate entre os
grupos, como se afirma como prtica. Tomemos o Sistema nico de Sade como
referncia. Podemos explicar claramente o que o SUS a partir do conjunto de leis e
77

normativas que o definem, mas isto no suficiente para entender como o SUS tem se
apresentado na prtica, isto por que h um conflito entre o que se enuncia e o que se faz.
O SUS um sistema diverso e a interpretao da lei tambm tem sido diversa. Os
caminhos na construo deste sistema tm indicado que h uma diversidade de
interesses que perpassam o projeto poltico, inclusive impedindo-o de avanar. Nesse
sentido, talvez seja importante reconhecer como tem se sustentado esta poltica e que
argumentos so utilizados para mant-la na prtica.
Reconhecer tal aspecto um primeiro movimento para se analisar contedos e
enunciados de poltica, possibilitando a utilizao de diferentes recursos para o
aprofundamento desta anlise.
Cabe ainda neste mbito destacar que ao abordar contedos de uma poltica
necessariamente voltamos ao debate do contexto, da curta e longa histria, dos sujeitos
participantes e os espaos de negociao, e nos deparamos com a necessidade de se
extrapolar a anlise de polticas dos olhares setoriais. Ainda que o foco de um estudo
seja uma poltica de sade especfica necessrio compreend-la no contexto da sade
(olhar setorial), no contexto do Estado brasileiro, no contexto do concerto das naes.
No significa o estudo dos diversos mbitos, mas o reconhecimento de como
enunciados remetem a histrias em relao. H um risco em se ler o mundo pelo setorial
e vice-versa o que precisa ser tratado.
Um recurso interessante para esta anlise a construo de uma linha do tempo
da poltica, uma linha que agregue a partir do olhar de uma poltica especfica o
conjunto de acontecimentos que atravessam a elaborao dos seus argumentos e
extrapolam o prprio mbito de anlise. Esta linha pode se iniciar com um enunciado de
poltica, por exemplo, a Poltica Nacional de Promoo da Sade definida em 2006. A
partir deste enunciado possvel elaborar algumas questes. Por que constituir uma
poltica nacional em 2006 se o argumento da promoo est presente nos textos de
poltica desde os primrdios do SUS? Qual a concepo de promoo que se quer
divulgar a partir deste perodo? Como tal enunciado se articula ao projeto poltico de
construo do SUS? Como tal poltica insere-se no contexto de outras polticas em
curso?
Para responder a estas questes ser necessrio reconhecer os movimentos
recentes e antigos que mobilizam o enunciado da promoo. A ideia de promoo da
sade muito antiga no campo da sade pblica (pelo menos desde o sculo XIX o
termo utilizado) e historicamente o conceito ganhou outros sentidos. Na atualidade h
78

uma disputa em torno do sentido a ser investido, o que tambm envolve posies de
governos e agncias internacionais. Na histria recente do SUS, a promoo ganhou um
status de poltica de Estado, mas o que isso quer dizer e como se aplica na prtica
precisa ser investigado. A linha do tempo pode contribuir nesta anlise porque associa
os elementos da histria aos contedos e sentidos da poltica em curso.

Feita esta discusso podemos reapresentar as questes que de alguma forma

atravessam este texto: como fazer a anlise de uma poltica? pertinente que a
faamos? A que ela se destina? Como ela se justifica? E que perguntas deveramos fazer
para compreender as polticas pblicas de um dado contexto?
Assumimos nesta discusso que todo conhecimento resultado de uma luta
poltica. No pretendemos estudar a poltica pela vertente cientfica que afirma um saber
universal sobre o Estado, por isso no temos a pretenso de adotar modelos a priori que
expliquem e moldem a realidade numa pretenso racionalizadora e totalizante. No
incorporamos nesta proposta estudos de poltica que voltam-se de forma especfica para
a tomada de deciso afirmando um saber tecnocrtico. Queremos, ao contrrio,
estimular o pensamento crtico e no normativo, que busca no conhecimento comum e
nas prticas polticas respostas para as inquietaes sobre as opes polticas em curso.
O objetivo no generalizar ou tornar universal, mas entender o especfico e valorizar o
diverso. Para isso necessrio ressignificar conceitos e foi com este intuito que
buscamos entender como o conceito de Estado foi forjado na histria 12 e trazer para o
centro do debate as opes e recortes metodolgicos, que no necessariamente seguiro
o caminho previsto pelos estudos modelares.
Queremos tambm afirmar o que o Brasil e seu modo de fazer poltica, em
todos seus espaos. Fazer uma anlise digna do Brasil, com o reinvestimento da poltica
dentro da poltica pblica. Nesse sentido, importante fomentar um mosaico de estudos
e tornar o trabalho de anlise de polticas compatvel com a complexidade do que o
Brasil. Afinal, como diria Antnio Carlos Jobim o Brasil no para principiantes!13
Queremos tambm afirmar o que foi o percurso da sade coletiva que de forma
antropofgica se apropriou de diferentes discursos e saberes e a partir de suas
12

Alguns conceitos, vocabulrios, carregam consigo um peso gravitacional, como diria Deleuze e
Guattari (1997), trazem uma srie de outros conceitos, o que exige que faamos uma distino clara sobre
como utilizamos os conceitos, explicitando os sentidos em disputa. Este um exerccio constante a ser
empreendido quando se trata de anlise de polticas, onde forte o peso dos argumentos.
13
Vale a leitura do livro organizado por Gomes, Barbosa e Drummond (2001) sobre esta questo.
79

contribuies constituiu-se como campo heterogneo, contraditrio e rico em prticas

de pesquisa.
Por tudo isso, entendemos que preciso trazer os sujeitos para dentro dessa
discusso porque pode potencializar a mudana mais efetiva da nossa prpria trajetria
para frente. O estudo de poltica remete implicao de sujeitos, a sujeitos em relao,
que constituem redes de comunicao que atuam na proposio de polticas.
Esta uma aposta com vrios riscos: de adeso contraditria de diferentes
sujeitos; de mediao de conflitos entre vises de mundo; de dificuldades para operar
metodologias de estudo que se pautem por um saber implicado e voltado para o objeto
em anlise. H sempre um risco neste tipo de aposta e o principal deles claramente ele
tornar-se mais um projeto que almeja a institucionalidade universal ou uma nica
verdade.

80

Referncias Bibliogrficas:
Arendt, H. O que poltica. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2009.
Bourdieu, P. O poder simblico. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2000.
Brando, GM. Circuitos fechados e viagens redondas: Caio, Faoro e Florestan. Curso
Reinventando os Clssicos Brasileiros. 33 Encontro Anual da Associao Nacional de
Ps-Graduao em Pesquisa em Cincias Sociais ANPOCS, Caxambu, 2009.
Fiori, JL. O poder global. So Paulo, Boitempo Editorial, 2007.
Foucault, M. Nascimento da Biopoltica. So Paulo, Martins Fontes, 2008.
Foucault, M. O Nascimento da Medicina Social. In: Foucault, M. Microfsica do Poder.
Rio de Janeiro, Graal, 1979.
Foucault, M. Aula de 1 de fevereiro de 1978. In: Foucault, M. Segurana, territrio,
populao. So Paulo, Martins Fontes, 2008.
Ginzburg, C. O queijo e os vermes. So Paulo, Companhia das Letras, 1987.
Gomes, LG; Barbosa, L; Drummond, JA (orgs). O Brasil no para principiantes:
Carnavais, malandros e heris 20 anos depois. Rio de Janeiro: FGV, 2001, 267 p.
Kingdon, J. Agendas, alternatives and public choices. Boston: Little Brown, 1984.
Nogueira, MA. Em defesa da poltica. So Paulo, Editora Senac, 2001.
Parsons, D. W. Public policy: an introduction to the theory and practice of policy
analysis. Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA, 1995.
Souza, J. A ral brasileira. Quem e como vive. Belo Horizonte, UFMG, 2009.
Souza, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre,
ano 8, n.16, 2006: 20-45.
Viana, A. L. dA. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais
para estudos sobre polticas. In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo:
Hucitec, 1997.
Weffort, F. Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, 2006.

81

Box 1 De como os pensadores de uma poca forjaram o Estado.

A ideia de configurao de um Estado que atua em prol da ordem e intermediao de
interesses comuns foi tema de estudo dos chamados autores clssicos da poltica, como
Maquiavel, Locke, Rousseau, Montesquieu, Hobbes, e outros. Hoje o reconhecemos
como clssicos, mas sua poca eram pensadores do seu tempo, que buscavam cada um
a seu modo responder s suas inquietaes frente realidade poltica e social em que se
inseriam: a Europa da conquista e da expanso.
Tempo de expanso dos territrios, de contato com diferentes povos, de intensa troca
comercial e cultural, de aparecimento de diferentes problemas, de necessidade de novas
solues, de busca da racionalizao frente falncia dos mtodos de disciplina e
controle social pela moral ou pela fora.
Assim, cada pensador construiu um caminho de reflexo para explicar as mudanas em
curso poca e pautar uma concepo sobre os indivduos, a propriedade, a religio, a
moral, etc., reunindo elementos para a consolidao de uma outra lgica de sentido para
a vida social. Este novo modo de pensar a vida estabeleceu uma relao entre Estado,
um certo modo de governar e o homem. Talvez por este motivo estes pensadores
passaram a ser reconhecidos sculos depois como clssicos, porque trouxeram
contribuies importantes para a configurao de uma teoria sobre o Estado e a poltica.
E as ideias divulgadas por estes autores foi o que deu sustentao formao de campos
de pensamento sobre a poltica, a sociologia, a antropologia e a economia. (Weffort,
2006).
Estes autores difundiram outra leitura de governo em oposio leitura que vigorava e
sustentava o modelo dito feudal. Para eles tratava-se de pr fim ideia de ordem natural
e eterna para se entender a ordem como algo a ser construdo pelos homens. Em seus
textos reconhecem o necessrio estabelecimento da ordem e a busca pela instaurao de
um Estado estvel. Ou seja, romperam com a crena na predestinao e colocavam no
homem livre a escrita da histria a prtica poltica uma prtica do homem livre de
freios extraterrenos, do homem sujeito da histria, resume Weffort (2006). Mas para
estes autores, este homem era parcialmente livre porque estabelecia para si mesmo uma
srie de condutas a serem cumpridas em nome da ordem. Vejamos a contribuio de
cada pensador a este debate:
Maquiavel foi o pensador que provocou uma ruptura com o saber repetido pelos sculos
ao pr fim ideia de ordem natural e eterna. Trouxe como contribuio o entendimento
da poltica como um resultado de feixes de foras, proveniente das aes concretas dos
homens em sociedade. O poder, para este pensador, nasce da prpria natureza humana e
se exerce no pela fora bruta, mas pela utilizao virtuosa da fora. O governante no
, pois, simplesmente o mais forte, mas sobretudo o que demonstra possuir virt, sendo
assim capaz de manter o domnio adquirido (...) Um governante virtuoso procurar criar
instituies que facilitem o domnio (Sadek, 2006: 22-23).
Hobbes trouxe como contribuio a ideia de que o homem abriu mo parcialmente de
sua liberdade, a liberdade de guerrear, para manter a paz e para proteger a prpria vida,
estabelecendo para o soberano o limite de garantia da vida. Hobbes era um
contratualista e afirmou que a origem do Estado e/ou da sociedade estava num contrato
firmado entre os homens que estabeleceram as regras de convvio social e de
subordinao poltica. A ideia de contrato produziu dois resultados importantes no
pensamento moderno sobre o poder e as relaes sociais. Primeiro, o homem passou a
ser entendido como o artfice de sua condio, de seu destino, e no Deus ou a natureza.
82

Segundo, o homem pde conhecer tanto a condio miservel em que se encontrava

quanto os meios de alcanar a paz e a prosperidade. (Ribeiro, 2006: 77).
Locke tambm partiu da ideia de contrato social, mas seu pensamento divergiu do
proposto por Hobbes. Para Locke, o contrato social um pacto de consentimento em
que os homens concordam livremente em formar a sociedade civil para preservar e
consolidar ainda mais os direitos que possuam originalmente no estado da natureza
(Mello, 2006: 86). Assim, o pacto social passou a ser entendido tambm como o livre
consentimento dos indivduos para o estabelecimento da sociedade, onde o consenso
expresso pelos governados era a nica fonte do poder poltico legtimo.
J Montesquieu rompeu com a tradicional submisso da poltica teologia e incorporou
a poltica num campo terico, buscando entender a natureza e o princpio de governo
quem exercia e como exercia o poder. Assim, interessou-se pelas leis e instituies
criadas pelos homens para reger as relaes entre eles, mostrando-se preocupado com a
estabilidade dos governos.
Enfim, cada um destes pensadores trouxe de alguma forma a preocupao com a
manuteno e o estabelecimento de uma ordem social e constituram argumentos em
torno da importncia de um governo e de uma ao acordada entre governantes e
indivduos. Criaram uma narrativa de governo, de Estado, de sociedade e de poltica e
tornaram-se pensadores de seu tempo, justificando as prticas em curso.
Referncias Bibliogrficas:
Mello, LIA. John Locke e o individualismo liberal. In: Weffort, F. (org) Os clssicos da
poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006.
Ribeiro, RJ. Hobbes: o medo e a esperana. In: Weffort, F. (org) Os clssicos da
poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006.
Sadek, MT. Nicolau Maquiavel: o cidado sem fortuna, o intelectual de virt. In:
Weffort, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006.
Weffort, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006.

83

Box 2 - Wallerstein e a ideia de sistema-mundo

A ndia existe? Este o ttulo de um curto e instigante texto de Wallerstein. A pergunta
ttulo pode soar estranha, como o autor mesmo salienta: No mundo contemporneo h
uma entidade poltica de nome ndia; logo, a ndia obviamente existe. (Wallerstein,
2006, p. 153). Mas com a pergunta o autor esta interessado em indagar sobre a criao
da ndia, esta entidade que hoje inequivocamente existe. Ou seja, argui e nos convida a
pensar sobre quando e quem criou a ndia.
Wallerstein toma a ndia como exemplo para trs proposies, que ele julga poderiam
ser aplicadas ao Paquisto, Inglaterra, Brasil ou China. A primeira proposio pode
ser resumida da seguinte forma: A ndia uma inveno do sistema mundo.
exatamente em torno desta proposio que gira este nosso box. Mas o autor naquele
texto afirma tambm duas outras coisas: que a histria pr-moderna da ndia uma
inveno da ndia moderna, e que ningum sabe se daqui a duzentos anos a ndia ainda
vai existir. Estas duas outras propostas no sero discutidas aqui, mas sero tratadas em
outro Box neste material.
O que Wallerstein quer dizer com a sua proposio de que a ndia (assim como o
Paquisto, a Inglaterra, o Brasil ou a China) foi inventada pelo sistema-mundo? Para o
autor
O funcionamento da economia-mundo capitalista tem como premissa a existncia de
uma superestrutura poltica de Estados soberanos ligados num, e legitimados por um,
sistema interestatal. Como nem sempre existiu, essa foi uma estrutura que teve que ser
construda. O processo de sua construo tem sido contnuo sob inmeros aspectos. A
estrutura foi criada de incio num nico segmento do globo, primordialmente a Europa
mais ou menos no perodo que vai de 1497 a 1648. Passou ento por expanses
espordicas, incorporando uma zona geogrfica sempre mais ampla. Esse processo,
que poderamos chamar de incorporao de novas zonas economia-mundo
capitalista, envolveu a reformulao de fronteiras e estruturas polticas nas zonas
incorporadas e a criao, em seu mbito, de Estados soberanos, membros do sistema
interestatal ou ao menos aquilo que poderamos chamar de candidatos a estados
soberanos as colnias (Wallerstein, 2006, p. 154).
Veja que Wallerstein situa a criao do Estado soberano da ndia, como de qualquer
outro Estado, como um fenmeno que se passa no interior de outro mais amplo, a
construo e a expanso de um sistema-mundo. Ele no aceita a ideia de considerar os
Estados como uma unidade de anlise para as cincias sociais e polticas. Ou seja, para
ele, no se pode compreender a construo de um Estado como a ndia ou o Brasil,
remetendo-se exclusivamente aspectos da vida social que supostamente transcorre no
interior deste Estado, ou da sociedade nacional que vive em seu territrio, ou da
economia nacional (a produo no mbito deste territrio). Os Estados e sua construo
devem ser pensados no interior de uma entidade maior, o sistema-mundo, que seria,
para este autor, a unidade bsica de anlise, ou seja, o ente no qual a vida social ocorre.
Assim, antes de pensar quais seriam as especificidades da ndia, Wallerstein prope
pensar a especificidade desse nosso sistema-mundo, que nasceu em parte da Europa, e
que se expandiu para abarcar hoje todo o territrio no planeta. Estados, nesta
perspectiva, no nasceram sozinhos, mas como parte integrante de um sistema
profundamente hierarquizado de Estados e candidatos a Estados.
As ideias de Wallerstein nos convidam a um olhar mais abrangente, mais atento a
dimenses territoriais e temporais mais largas. Se o mundo hoje est cheio de Estados
soberanos, estes se dispem hierarquicamente em um amplo e sofisticado sistema de
84

relaes interestatais, que talvez sirva de base para a dinmica da economia-capitalista.

Ao falar que os estados dispem-se hierarquicamente, o que se quer ressaltar que neste
sistema-mundo,
as
relaes
econmicas,
polticas
e
culturais
entre
Estados/naes/pases profundamente desigual. Para Wallerstein, h pases centrais,
que de certa forma delimitam a ordem econmica, militar e poltica do sistema, e pases
perifricos, que de certa forma orbitam em torno daqueles Estados centrais. O
desenvolvimento dos Estados perifricos se fez a partir da dinmica de expanso do
sistema-mundo. Em outros termos, a ndia (como o Brasil ou a China) s existe
enquanto parte deste sistema-mundo.
Por sua vez, o atual sistema-mundo apenas um dos chamados sistemas histricos, que
para o autor, seriam os sistemas histricos nos quais a vida social transcorre. Os
sistemas histricos tem uma fronteira, nas quais o sistema e as pessoas so
regularmente reproduzidos por meio de algum tipo de diviso contnua do trabalho.
(Wallerstein, 1999, p.459).
Olhando a histria em uma longa durao, Wallerstein reconhecer vrios sistemashistricos. Ele desenvolveu uma tipologia, ou modos, como uma hiptese, para melhor
apreender estes diferentes sistemas histricos e suas lgicas de funcionamento. Diz o
autor:
Sustento que, empiricamente, houve trs desses modos. Os minissistemas, assim
chamados porque so espacialmente pequenos e, com toda a probabilidade,
relativamente breves no tempo (uma durao de cerca de seis geraes), so altamente
homogneos em termos de estruturas culturais e de governo. A lgica bsica a da
reciprocidade nas trocas. Os imprios mundiais so vastas estruturas polticas (pelo
menos no pice do processo de expanso e contrao que parece ser o destino de todos
eles) e abarcam uma ampla variedade de padres culturais. A lgica bsica do
sistema a extrao de tributo daqueles que de outra forma so produtores diretos
localmente auto-administrados (sobretudo rurais), que passado para o centro e
redistribudo entre uma fina mais crucial rede de funcionrios. As economias-mundo
so vastas e desiguais cadeias de estruturas de produo, dissecadas por mltiplas
estruturas polticas. A lgica bsica que o excedente acumulado distribudo
desigualmente em favor daqueles que so capazes de realizar vrios monoplios
temporrios nas redes de mercado. uma lgica capitalista (Wallerstein, 1999,
p.459-460).
Portanto, para o autor, o atual sistema-mundo um sistema histrico do tipo economiamundo que nasceu na Europa a cerca de cinco sculos atrs, e que poder desaparecer,
como outros sistemas histricos o fizeram (por exemplo, o Imprio Romano, que era do
tipo imprio mundial).
Para ns, o convite de Wallerstein o de atentar para as interrelaes entre Estados,
pases, naes e economias nacionais, no perdendo de vista que a soberania sempre
delimitada no mbito do sistema-mundo.
Referncias bibliogrficas:
Wallerstein, Immanuel. Impensar a Cincia Social: Os limites dos paradigmas do sculo
XIX. Aparecida: Ideias & Letras, 2006.
Wallerstein, Immanuel. Anlises dos sistemas mundiais. In Giddens, A.; Turner, J.
(org). Teoria social hoje. So Paulo: Editora Unesp, 1999, p.447-470.
85

Box 3 - Estado, populao e burocracia

Parece no haver dvidas de que o que chamamos Estado moderno foi inventado na
Europa. O que conhecemos como Estado moderno refere-se a uma forma de governo
sobre um determinado territrio, sobre a populao que nele vive e sobre a produo
desta populao. Mas envolve tambm a existncia de uma burocracia, ou seja, de um
conjunto de funcionrios pblicos que trabalham nas instituies governamentais, e que
aplicam um conjunto de conhecimentos e tcnicas voltados para o governo da
populao e sua produo. A preocupao com a populao no nasceu exatamente ao
mesmo tempo que o desenvolvimento de um corpo de funcionrios pblicos. Foucault,
em uma de suas conferncias que fez em 1974 no Instituto de Medicina Social, dizia
Desde o final do sculo XVI e comeo do sculo XVII todas as naes do mundo
europeu se preocuparam com o estado de sade de sua populao em um clima
poltico, econmico e cientfico caracterstico do perodo dominado pelo mercantilismo.
O mercantilismo, no sendo simplesmente uma teoria econmica, mas, tambm, uma
prtica poltica que consiste em controlar os fluxos monetrios entre as naes, os
fluxos de mercadorias correlatos e a atividade produtora da populao. A poltica
mercantilista consiste essencialmente em majorar a produo da populao, a
quantidade da populao ativa, a produo de cada indivduo ativo, e, a partir da,
estabelecer fluxos comerciais que possibilitem a entrada no Estado da maior
quantidade possvel de moeda, graas a que se poder pagar os exrcitos e tudo o que
assegure a fora real de um Estado com relao aos outros (Foucault, 1982, p.82)
Foucault pode falar de naes do mundo europeu pois estavam em curso processos de
transformao nos quais vrios feudos se unificavam sob o governo de um soberano.
Esse processo, chamado de unificao, foi produzindo Estados nacionais sob o governo
de um soberano. Contudo, a possibilidade do soberano exercer soberanamente seu
poder, tanto sobre os senhores feudais (mantendo o territrio unificado), como sobre o
territrio frente a ameaas externas das naes vizinhas, dependia em grande parte de
sua capacidade de manter um exrcito. E isto exigia uma preocupao com o controle
da populao e de sua produo.
Rosen (um mdico e historiador da medicina) em um de seus textos fala que no
pensamento poltico e econmico do final do sculo XVII e da maior parte do sculo
XVIII marcante a admirao pelas virtudes de uma populao crescente e o intenso
desejo de aumentar o nmero de habitantes de um pas (Rosen, 1980, p.144). Ele d
muitos exemplos deste modo de pensar. Em resumo, as crescentes preocupaes com a
populao e sua sade eram justificadas por razes polticas, econmicas e militares.
Mas eram antes de qualquer coisa, razes de um Estado nascente, posto que voltadas em
primeiro lugar para a riqueza da nao.
Mas se por toda a parte da Europa ocidental constitua-se uma preocupao de controlar
a populao e sua produo, o corpo de funcionrios pblicos parece ter se
desenvolvido inicialmente na regio da Alemanha, e um pouco mais tarde, no contexto
do que se chamou cameralismo (nome dado a variao alem do mercantilismo). Diz
Rosen:
O termo cameralismo tem duas conotaes. Por um lado, designa as ideias que
apareceram para explicar, justificar e guiar as tendncias e prticas centralizadoras da
administrao e da poltica econmica da monarquia absolutista dos Estados alemes
no final do sculo XVII e no sculo XVIII. Por outro lado, refere-se s tentativas feitas
no mesmo perodo de elaborao, atravs da emergente cincia poltica e social
86

contempornea, uma viso sistemtica do funcionamento dos vrios servios

administrativos como base para o treinamento dos funcionrios pblicos. (Rosen, 1980,
p.147)
Ou seja, foi sendo inventado e era ao mesmo tempo um conhecimento sobre o que
significava governar um territrio e uma populao, e um corpo de funcionrios
pblicos dedicados a aplicar este conhecimento no governo. Eis um embrio da atual
configurao do Estado: governa-se a populao e a sua produo de um territrio; para
governar, um conhecimento sobre os aspectos econmicos (da produo gerada neste
territrio) e sobre os aspectos demogrficos e sociais da populao que nele vive.
claro que isso implicou o desenvolvimento de um conjunto de funcionrios e tcnicos,
ou seja, o embrio de uma burocracia nas instituies responsveis pelo governo desta
populao.
Referncias bibliogrficas:
Foucault, M. Microfsica do poder. Rio de Janeiro: Ed. Graal, 1982. [Primeira edio de
1979. Organizao e traduo de Roberto Machado].
Rosen, G. Da polcia mdica medicina social. Rio de Janeiro: Editora graal, 1980.

87

Box 4 Marshall e as trs ondas de expanso de direitos

Thomas Humprey Marshall proferiu no ano de 1949 uma palestra intitulada Citizenship
and Social Class ("Cidadania e Classe Social") que serviu de referncia para o debate
sobre cidadania durante dcadas. Nesta palestra Marshall periodizou os fatos histricos
que consolidaram direitos nos Estados modernos europeus atribuindo a sculos
diferentes o surgimento de cada tipo de direito. Os direitos civis, conforme o autor
foram os primeiros a serem conquistados; surgiram no sculo XVIII e visavam garantir
os direitos relativos vida, segurana e s liberdades individuais, sobretudo o direito
propriedade, aos contratos e justia.
Nesta linha de raciocnio, a segunda onda de direitos da era moderna constituiu-se no
sculo XIX com a delimitao dos direitos polticos, garantindo aos cidados de um
determinado Estado a participao livre na atividade poltica, seja como membros de
organismos do poder poltico, seja como simples eleitores de representantes nesses
organismos.
Os direitos sociais corresponderiam terceira onda de expanso dos direitos tendo se
configurado no sculo XX. Os direitos sociais respondem s necessidades humanas
bsicas, assegurando o direito a um bem-estar econmico mnimo, relacionam-se
principalmente com o direito a salrio, sade, educao, habitao e alimentao.
Ao introduzir o conceito de direitos sociais Marshall sustentou que a condio de uma
cidadania plena estava diretamente ligada classe social. Apesar da importncia de sua
contribuio para o entendimento do desenvolvimento da cidadania no projeto moderno
de Estado a leitura do autor desconsiderou as diferentes formaes histricas que
marcaram os pases, com ondas de expanso e retrao na conquista dos direitos. No
caso brasileiro no se pode propriamente dizer que ocorreu uma evoluo dos direitos
tal como se consolidou em alguns pases da Europa, tendo contradies importantes na
forma como se garantiu em cada momento a conquista de um direito. Para uma leitura
da construo da cidadania no Brasil e suas contradies ver Wanderley Guilherme dos
Santos (1979) e Jos Murilo de Carvalho (.
Referncia Bibliogrfica
Carvalho, JM. Cidadania no Brasil. O longo caminho. Rio de Janeiro, Civilizao
brasileira, 2002.
Marshall, TH. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro. Zahar Editores, 1967.
Santos, WG. Cidadania e Jusia. A poltica social na ordem brasileira. Campos, 1979.

88

Box 5 - Os Estados de vida curta

O historiador Eric Hobsbawn proferiu em 1993 uma conferncia na Universidade da
Europa Central, em Budapeste. Seu auditrio era composto por alunos em sua maioria
oriundos de ex-pases comunistas da Europa central e oriental. E sua fala voltava-se de
modo bastante claro para este auditrio particular. Destaco desta conferncia um
pequeno trecho que, embora trate de uma situao muito distinta da que vivemos no
Brasil, pode ser bastante til para esclarecer alguns aspectos sobre a instituio do
Estado nacional. Falando da Europa central e oriental, dizia o historiador:
Se vocs so de l, e suponho que quase todos o sejam, so cidados de pases cuja
situao duplamente incerta. No estou afirmando que a incerteza seja monoplio da
Europa central e oriental. provvel que hoje ela seja mais universal do que nunca.
No entanto, seu horizonte est particularmente nublado. Durante toda a minha vida,
cada pas da rea da Europa a que vocs pertencem foi assolado pela guerra, foi
conquistado, ocupado, libertado, reocupado. Cada Estado desta rea possui uma forma
diferente da que possua quando nasci. Apenas seis dos 23 Estados que agora
preenchem o mapa entre Trieste e os Urais existiam no momento em que nasci, ou
teriam existido se no tivessem sido ocupados por algum exrcito [...]. Vrios deles
passaram a existir depois da Primeira Guerra Mundial, e ainda outros depois de 1989.
Entre esses, alguns nunca tiveram em sua histria a condio de Estado independente
na acepo moderna [...] Alguns nasceram e morreram no perodo da minha existncia
[...]. perfeitamente comum para um morador mais velho de uma cidade da Europa
central ter tido, sucessivamente, documentos de identidade de trs Estados. Uma pessoa
com a minha idade, de Lemberg ou Chernovtsy, viveu sob quatro Estados, sem contar
as ocupaes dos perodos de guerra[...]. A que pas pertence um europeu central e
oriental? Quem ele ou ela? a pergunta, para um grande nmero deles, era e ainda
uma pergunta real. Em alguns pases uma questo de vida e de morte, afetando quase
tudo e por vezes determinando seu estatuto legal e expectativas de vida. (Hobsbawm,
1997, p.13-14)
Quando Hobsbawm neste trecho fala que um morador de determinada cidade viveu sob
quatro Estados, ele se refere a uma dimenso muito importante dos Estados nacionais:
a delimitao clara de um territrio, que define a populao que est sob o governo
neste Estado. Uma das funes de Estado, que destacada no trecho, de emitir os
documentos de identidade. Por exemplo, ns, que nascemos no territrio brasileiro (ou
seja, no territrio do Estado nacional brasileiro) somos brasileiros (queiramos ou no).
Nossa vida ser marcada por documentos emitidos com a chancela deste Estado
brasileiro, da certido de nascimento certido de bito, passando pelos documentos de
identidade, pelo ttulo de eleitor, pelo certificado de alistamento militar (para os
homens), pelo Cadastro de pessoa fsica, e pelos passaportes, que asseguram a
possibilidade do reconhecimento de nosso estatuto legal quando estamos em outros
territrios que no os do Brasil. Para ns, que nascemos no Brasil no final do sculo
passado, certo que somos brasileiros, e temos nosso estatuto legal firmado pelo Estado
brasileiro, o que afeta profundamente nossas vidas cotidianas e nossas expectativas.
Esse Estado brasileiro tem uma histria, que remonta chegada dos Portugueses, aos
processos de colonizao por eles realizados (que implicou a subordinao das
populaes nativas ao domnio portugus), primeira delimitao territorial esboada
pelo Tratado de Tordesilhas, a sua expanso produzida sorrateiramente por
colonizadores/colonizados. Em certo momento, de colnia passamos a sede do Estado
portugus (com a vinda de D. Joo VI). Depois viramos Brasil com a proclamao da
89

independncia. J fomos governados no arranjo de uma monarquia, e passamos ao

arranjo de uma repblica federativa. Nenhum brasileiro assistiu a este conjunto de
transformaes. A histria da formao e da consolidao do Estado nacional brasileiro
se deu ao longo de sculos, ao longo de vrias geraes.
O que pode nos parecer estranho no relato de Hobsbawm que ele fala de Estados
nacionais cujas transformaes (at mesmo o nascimento e morte de um determinado
Estado nacional, como a Iugoslvia e o da Tchecoslovquia) vem ocorrendo em uma
temporalidade de uma gerao. O que gera as incertezas e dvidas que afetam
profundamente o estatuto legal e as expectativas da vida dos cidados daqueles Estados.
Queremos destacar trs coisas. A primeira que cada Estado nacional tem a sua
histria, cheias de acontecimentos e contingncias que vo forjando de certa maneira
aquela associao entre territrio, populao governada, e instituies de governo.
Acontecimentos e contingncias que podem marcar (e que marcam) os arranjos
institucionais concretos de cada Estado nacional. A segunda, que o Estado nacional, e
seus arranjos institucionais, afetam profundamente a vida dos que vivem em seu
territrio. A terceira que, embora cada Estado nacional tenha sua prpria histria e seu
prprio arranjo institucional, h aspectos em comum a quase todos eles. O papel de
controle sobre as populaes em seus territrios, e sobre os fluxos dessas populaes
para fora ou para dentro desses territrios. O que no quer dizer que todos os estados
nacionais consigam efetivamente controlar todas as populaes que vivem em seu
territrio. A capacidade concreta de exercer este poder depender ela prpria das
trajetrias de formao dos arranjos institucionais desses Estados nacionais concretos.
Referncia Bibliogrfica:
Hobsbawm, Eric. Dentro e fora da histria. In Hobsbawm, Eric. Sobre histria. So
Paulo: Companhia das Letras, 1998, p.13 -21.

90

Box 6 - Algumas definies de polticas pblicas

So muitas as definies de polticas pblicas divulgadas pelo campo de anlise de
polticas no sculo XX. Todas as definies de certo modo refletem um entendimento
de poltica que a restringe ao aparato governamental.
- Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos
sugerindo que tal limitao poderia ser reduzida pelo conhecimento racional. (Parsons,
1995)
- Easton (1965) definiu a poltica pblica como um sistema que envolve formulao,
resultados e ambiente.
- Thomas Dye definiu, em 1976, poltica pblica como aquilo que o governo escolhe
fazer ou no fazer, por que faz e que diferena tal ao traz.
- Willians Jenkins, produziu em 1978 uma definio mais complexa e menos isolada
deciso governamental, mas ainda assim traduzindo-a como uma conjuno de decises
tomadas por atores polticos ou grupo de atores em relao a metas e recursos para se
atingir uma determinada situao (Jenkins, 1978).
- James Anderson introduziu em 1984 novos problemas, ao dizer que a poltica pblica
o curso de uma ao proposta por um ator ou grupo de atores para soluo de um
problema ou uma questo de interesse (dos atores), indicando que no somente
problemas pblicos ou sociais se tornam objeto de decises governamentais.
- Lemieux, na dcada de 1990, refere-se s polticas pblicas como tentativas de regular
situaes que se apresentam como problemas pblicos, e que afloram no interior de uma
coletividade ou entre coletividades (Viana, 1996).
- E em nossa discusso nacional, Souza (2006) resumiu poltica pblica como o campo
do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou
analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no
rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas
constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e
plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas
no mundo real (p.26).
Referncias Bibliogrficas:
Parsons, D. W. Public policy: an introduction to the theory and practice of policy
analysis. Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA, 1995.
Souza, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre,
ano 8, n.16, 2006: 20-45.
Viana, ALdA. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para
estudos sobre polticas. In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo:
Hucitec, 1997.

91

PARTE 2
OS DIFERENTES OLHARES NA ANLISE DE POLTICAS

92

CAPTULO 3
Cincia e mtodo de trabalho cientfico Marx e o marxismo
Ial Falleiros
Valria Castro
Virgnia Fontes
Naturalmente se dir que um projeto como este aqui apresentado
impraticvel e contrrio natureza humana. No h dvida. impraticvel
e contrrio natureza humana. Eis por que vale a pena ser posto em
execuo, e eis por que proposto. Pois o que um projeto prtico? um
que ou j est em vigncia, ou que poderia ser posto em execuo nas
condies vigentes. Mas exatamente contra essas condies que ele se
insurge; e qualquer projeto que pudesse aceit-las seria injusto e descabido.
Passaro as condies, e a natureza humana se transformar. O que
sabemos dela apenas que se transforma. Transformao vem a ser a nica
qualidade que lhe podemos atribuir.
Oscar Wilde, A alma do homem sob o socialismo. Porto Alegre, L&PM:
2003, p.75.

Vivemos no Brasil e no mundo um momento especial no que se refere

ampliao da participao poltica, no qual as organizaes presentes na sociedade civil
desempenham junto ao Estado papis cada vez mais importantes. Tida como boa por
natureza, a sociedade civil compreendida em muitas abordagens como sinnimo de
setor pblico no-estatal. Tais abordagens definem o Estado como uma instituio
poltica neutralizadora (ou ainda gerenciadora, ou gestora) de conflitos, o mercado
como o reino dos interesses econmicos privados e a sociedade civil como um 'terceiro
setor', nem pblico, nem privado: a esfera do social 1. Estado e mercado teriam se
humanizado graas permeabilidade alcanada pelos esforos das, a cada dia mais
numerosas, organizaes sociais que se interpem como mediadoras dos interesses dos
desfavorecidos e alijados da riqueza ou do poder, bem como do conjunto da populao
no que tange os problemas ambientais gerados por esse mesmo sistema. Essa aparente
harmonia, no entanto, no vem diminuindo os nveis de concentrao da riqueza e muito
menos as desigualdades, que se evidenciam nas dificuldades daqueles que dormem sob
as marquises, dos que sobrevivem com salrios miserveis, sem escola ou assistncia
sade, e daqueles que se escravizam atravs do sistema financeiro para obter produtos
eletro-eletrnicos, automveis e mesmo imveis que nunca podero pagar.

Ver Banco Mundial (1997).

93

Por isso consideramos apropriado, no sculo XXI, lanar mo da crtica

formulada por Marx ao impulso especfico do modo como o sistema capitalista se
recria, transformando a realidade, revolucionando constantemente os valores e as
prticas nas sociedades sob seu domnio e direo, atravs do aumento da explorao do
trabalho humano. nessa perspectiva que buscamos neste texto recuperar algumas
idias do autor, bem como apresentar possveis contribuies para estudos sobre
anlises de polticas pblicas de sade no Brasil.
Item I O pensamento marxista em perspectiva histrica
Um esclarecedor ensaio sobre o pensamento de Marx, suas influncias no
pensamento e na ao poltica engendradas no sculo XX e suas potencialidades para o
sculo XXI foi escrito por Leandro Konder e publicado sob o ttulo O futuro da
filosofia da prxis: pensamento de Marx no sculo XXI (1992). Esse ensaio servir de
fio condutor para o presente texto, embora sofrendo alguns acrscimos, inclusive de
nossas prprias contribuies.
No calor da grave crise das foras polticas no campo socialista que culminou
com o fim da Unio Sovitica em 1991, Konder se props o desafio de pensar os
fundamentos da obra escrita por Karl Marx, bem como suas limitaes e
potencialidades, a partir do exame do seu contexto histrico de criao, bem como das
interpretaes a que foi submetida ao longo do sculo XX no interior do prprio campo
socialista cuja denominao marxista 2 envolveu formas muito diferenciadas de
reflexo. Segundo Konder, Karl Kautsky, dirigente do Partido Social-Democrtico dos
Trabalhadores Alemes, o maior partido da Alemanha s vsperas da Primeira Guerra
Mundial, foi um dos mais expressivos responsveis por converter uma vertente do
marxismo em um sistema rgido de ideias. Tal sistema se baseava numa
...concepo da histria impregnada de otimismo: o crescimento das foras produtivas, nas
sociedades desenvolvidas, acarretava uma crise no sistema das relaes de produo, e o
agravamento das contradies acabava impondo, com certa inexorabilidade, as mudanas
imprescindveis ao progresso. A sociedade progredia, suas instituies se transformavam,
sem necessidade de rupturas espetaculares, em decorrncia dos movimentos da economia.
(Konder, p.64 grifo do autor)

Essa concepo influenciou fortemente o pensamento e a prtica dos partidos polticos

identificados com o socialismo na primeira metade do sculo XX, e deixou marcas
2

Konder utiliza no texto os termos marxismo e marxista entre aspas. Optamos aqui por utilizar as
aspas apenas quando mencionamos os processos que consideramos reducionistas sobre o pensamento de
Marx.
94

profundas que orientam algumas leituras de Marx at os dias atuais. Contudo, desde que
foi formulada, essa perspectiva sofreu crticas de pensadores revolucionrios que, como
Rosa Luxemburgo3, combateram fortemente o determinismo em que se circunscrevia,
buscando recuperar de Marx as iniciativas dos sujeitos na objetividade do movimento
histrico.
A concepo do homem em Marx clara: o homem o sujeito da prxis, que
existe transformando o mundo e a si mesmo. um ser que inventa a si mesmo, por isso
as vezes nos surpreende e escapa (Konder, 2010, p.18).
Lenin tambm se insurgiu contra tal reducionismo do marxismo 4. Teoricamente,
dedicou-se ao estudo da histria, dos desdobramentos do capitalismo, da poltica e da
filosofia (em especial, de Hegel) 5 e praticamente, participou da organizao, na Rssia
do incio do sculo XX, de um partido revolucionrio que quinze anos mais tarde ps
fim ao czarismo e instaurou o Estado sovitico. Como sabido, o rtulo marxismoleninismo foi, entretanto, utilizado por Stalin e outros como justificativa para a
imposio de um regime no qual uma ditadura do partido se imps sobre as massas
trabalhadoras, o que sufocou o debate poltico preconizado por Lenin, transformando a
teoria em justificativa para decises polticas do partido comunista na poca, deixando
de lado a perspectiva de Marx, de que a teoria revolucionria deveria dialogar
constantemente com a prtica, articulando fala e ao, discurso com interveno
transformadora.
Boa parcela da cincia sovitica se desenvolveu numa perspectiva pragmtica e
utilitarista, do que foram exemplos a engenharia gentica, voltada ao cultivo do trigo em
larga escala, a psicologia, limitada aos reflexos condicionados estudados pelo
fisiologista Pavlov. Tambm na literatura e nas artes, houve forte enquadramento, com
escassas excees, s propostas do realismo socialista propagandista do sistema
autoritrio e persecutrio daquele regime.

Ver, por exemplo, Loureiro, Isabel Maria Rosa Luxemburgo. Vida e obra. SP, Expresso Popular,
1999; Luxemburgo, R. Textos escolhidos. Seleo de Isabel M. Loureiro. SP, Expresso Popular, 2009;
Luxemburgo, R. Marxisme contre dictature. Paris, Cahiers Spartacus, 1946; Schtrumpf, J. (Org.) Rosa
Luxemburg ou o preo da liberdade. SP, Expresso Popular, 2006; Luxemburgo, R. Reforma ou
Revoluo? SP, Expresso Popular, 1999; Loureiro, Isabel Maria Rosa Luxemburg Os dilemas da
ao revolucionria. 2a. ed. ampliada, SP, UNESP/Perseu Abramo, 2004; Luxemburg, Rosa. Reforma,
Revisionismo e Oportunismo. Rio/Lisboa, Editora Civilizao Brasileira/Centro do Livro Brasileiro,
1975; Luxemburg, Rosa A crise da social-democracia. Lisboa, Editorial Presena, s/d.
4
Lnin (1979).
5
Ver Lnin (1980).
95

BOX 1 - Aos que viro depois de ns

(Bertold Brecht)
Eu vivo em tempos sombrios.
Uma linguagem sem malcia sinal
de estupidez,
uma testa sem rugas sinal de indiferena.
Aquele que ainda ri porque ainda no
recebeu a terrvel notcia.

Konder se interroga sobre as razes para as adeses

Que tempos so esses, quando

falar sobre flores quase um crime.
Pois, significa silenciar sobre tanta injustia?
Aquele que cruza tranqilamente a rua
j est ento inacessvel aos amigos
que se encontram necessitados?

como Chaplin, Brecht, Sartre, Garca Mrquez,

verdade: eu ainda ganho o bastante para viver.

Mas, acreditem: por acaso. Nada do que eu fao
D-me o direito de comer quando eu tenho fome.
Por acaso estou sendo poupado.
(Se a minha sorte me deixa estou perdido!)

poca ao socialismo e as fortes manifestaes de apoio

aos comunistas por intelectuais e artistas consagrados

Saramago, Drummond de Andrade, Neruda, Graciliano

Ramos, entre tantos outros. Dentre as possibilidades de
resposta figuram os conflitos desses criadores com
suas prprias sociedades, sua solidariedade aos
perseguidos pelo anticomunismo nos pases ocidentais,

Dizem-me: come e bebe!

Fica feliz por teres o que tens!
Mas como que posso comer e beber,
se a comida que eu como, eu tiro de quem tem
fome?
se o copo de gua que eu bebo, faz falta a
quem tem sede?
Mas apesar disso, eu continuo comendo e bebendo.

a distribuio de renda da Unio Sovitica muito

Eu queria ser um sbio.

nazi-fascismo. (BOX 1)

Nos livros antigos est escrito o que a sabedoria:

Manter-se afastado dos problemas do mundo
e sem medo passar o tempo que se tem para
viver na terra;

menos desequilibrada que na maioria dos pases

capitalistas e o sentimento de admirao pelo papel
desempenhado pela Unio Sovitica na guerra contra o

Os pensadores marxistas do sculo XX se depararam

com

mudanas

desenvolvimento
Seguir seu caminho sem violncia,
pagar o mal com o bem,
no satisfazer os desejos, mas esquec-los.
Sabedoria isso!
Mas eu no consigo agir assim.
verdade, eu vivo em tempos sombrios!...

importantes
dos

Estados

no

prprio
capitalistas.

Principalmente aps a 2a Guerra Mundial, a questo

democrtica se colocava como uma premissa nesses
Estados, para a garantia da coeso social necessria
expanso dos mercados cada vez mais globalizados,
num contexto marcado por forte organizao da classe

trabalhadora e pela ameaa do socialismo que representava. Em meio 2a Guerra,

importantes textos inditos de Marx vieram a pblico: Manuscritos econmicofilosficos de 1844 e A ideologia alem, em 1932, e Linhas bsicas da crtica da
economia poltica (Grundrisse), rascunho revelador da primeira verso de O capital, em
1939. Como explicita Konder, tais textos deram um novo vigor ao pensamento marxista
e, se permaneceu a chamada vulgata marxista (determinista e dogmtica) acerca dos
processos histricos, eles permitiram o aprofundamento das discusses do pensamento
de Marx luz da realidade da poca.
Item II O mtodo marxista na abordagem da realidade

96

Dentre os pensadores mais frteis que se nutriram das ideias de Marx no sculo
XX, contribuindo para sua interpretao e ampliao, Konder d destaque especial a
Georg Lukcs e Antonio Gramsci. 6
Lukcs interpretou o conceito de reificao ou coisificao ainda em 1923, a partir do
estudo da sujeio dos sujeitos aos objetos (ou mercadorias) na sociedade capitalista de
sua poca, ampliando a anlise engendrada por Marx sobre a alienao. O ponto de
partida de Lukcs a teoria do fetichismo da mercadoria, na qual Marx explicita a
forma como, sob o capitalismo, as relaes sociais entre trabalhadores, proprietrios das
mercadorias e seus compradores se do a partir da ideia de que o valor desses produtos
medido pelas trocas que podem se operar no mercado, tornando obscura a reflexo
sobre a quantidade de trabalho explorado e expropriado foi necessria para que fossem
produzidos7. Nesse sentido, Lukcs avana na compreenso de que
com a reduo da fora humana de trabalho condio de mercadoria, a objetividade do
mercado impunha aos trabalhadores uma racionalizao ditada por uma 'razo
instrumental', que desqualificava a subjetividade dos homens. () O 'princpio do clculo'
passava a reinar em reas cada vez mais extensas da atividade humana. Todos os valores
iam sendo relativizados. E a razo, enfraquecida, amesquinhada, recusava-se a enfrentar o
desafio da totalizao e se resignava a subsistir partida em mil 'razes' setoriais,
particulares... (Konder, 1992, p.90)

Relacionando a desqualificao da subjetividade humana pelo princpio do clculo

regente nas sociedades capitalistas perda da noo de totalidade, Lukcs convida a
pensar sobre a necessidade de compreenso do conjunto das relaes
sociais que configuram uma determinada realidade histrica. (BOX BOX 2 - A categoria de totalidade
significa (...), de um lado, que a
2)
Lukcs desenvolveu extensa e densa produo terica,
debatendo cuidadosamente as questes de mtodo. Elaborou uma
proposio original sobre o teor ontolgico da obra marxiana,
analisando o processo de constituio de uma espcie que, emergindo
da natureza, auto-transforma-se em sociedade atravs trabalho.8 O

realidade objetiva um todo coerente

em que cada elemento est, de uma
maneira ou de outra, em relao com
cada elemento e, de outro lado, que
essas relaes formam, na prpria
realidade objetiva, correlaes
concretas, conjuntos, unidades,
ligados entre si de maneiras
completamente diversas, mas sempre
determinadas (Lukcs, 1967, p.240).

processo de trabalho, por envolver atos de finalidade, de atuao com

relao a um determinado fim, o de transformar algo existente na
natureza em algo inexistente e radicalmente novo, implica desde sempre a expresso da
6

Manteremos o fio condutor proposto por Leandro Konder, mas a esses autores vale acrescentar as
contribuies oriundas da Escola de Frankfurt e, em especial, de Walter Benjamin; as militantes
anlises elaboradas por Leon Trotsky; as obras histricas e tericas de E. P. Thompson, dentre outros
autores que, se proclamando marxistas, no se dobraram s limitaes da chamada vulgata, que ora
reduzia o marxismo a um positivismo pragmtico, ora a um voluntarismo poltico.
7
Marx, Karl. O Capital. Vol.1 Parte 1 Captulo 1 sesso 4 (2002).
8
Lukcs (1979).
97

vontade e da conscincia. Porm, tal vontade humana se depara com as caractersticas

prprias dos diversos objetos naturais com os quais se defronta e, portanto, precisa
elaborar conhecimento sobre tais objetos, adequado aos fins a que se prope. Caso
contrrio, o esforo da inteno do sujeito resulta em mero fracasso. Dessa maneira,
mesmo as formas de conhecimento cuja base apenas imediata e prtica, e no
cientfica ou terica, constituem as formas histricas atravs da qual a humanidade
produziu conhecimento relacionado inteno que animava os processos de trabalho
em cada perodo histrico.
A cincia, portanto, remete duplamente s exigncias do perodo histrico no
qual esto mergulhados os seres sociais (e limitao de suas intenes) e a uma
adequada expresso mental de seu objeto, com relao s intenes dos sujeitos 9. Sendo
a cincia um produto do trabalho dos homens, as questes a que se prope resolver, bem
como seus usos, no podem ser entendidos como isentos do conjunto das relaes
sociais que os engendram. (BOX 3)
Marx

prope

que

os

conceitos sejam enfrentados luz

BOX 3 - ...existem tambm critrios gerais que, digamos,
constituem a conscincia crtica de todo cientista, no
importa qual seja a sua especializao, e que devem estar
sempre espontaneamente ativos em seu trabalho. Desta
forma, pode-se dizer que no cientista quem demonstre
escassa segurana em seus critrios particulares, quem no
tenha uma plena inteligncia dos conceitos utilizados, quem
tenha escassa informao e conhecimento do estgio
precedente dos problemas tratados, quem no seja muito
cauteloso em suas afirmaes, quem no progrida de uma
maneira necessria, mas sim arbitrria em sem
concatenao, quem no saiba levar em conta as lacunas
que existem nos conhecimentos j atingidos, mas as ignore
e se contente com solues ou nexos puramente verbais, ao
invs de declarar que se trata de posies provisrias que
podero ser retomadas e desenvolvidas, etc. (Gramsci,
Cadernos do Crcere, vol.1. Rio de Janeiro: Civilizao
brasileira, 2001, p.123)

da realidade concreta e a partir de

uma base terica que incorpore os
sujeitos em sua espessura histrica.
Nesse sentido, sua abordagem no
se apresenta como um recorte
temtico
instrumental,
plataforma

ou
mas

uma

teoria

como

uma

terico-metodolgica

que exige apreender o conjunto das

relaes sociais. Nelas, os sujeitos,
assim como os grupos sociais, so
admitidos

como

mltiplos

diversos, vistos como parte integrante e constitutiva do seu contexto scio-histrico e

no como meros produtos mecnicos do meio. A diviso social em classes, da qual o
capitalismo uma de suas formas histricas, a mais generalizada, complexifica e tende
a enrijecer o processo histrico, introduzindo contradies de novo tipo na vida social 10,
9

Ver Lukcs (2004) passim.

Marx, K. e Engels, F. (2007), em especial pp. 25-96.

10

98

posto que se trata de conter o mpeto criativo e criador dos produtores (trabalhadores)
sob um mesmo formato de dominao social. Seu pensamento abrangeu praticamente
todas as disciplinas sociais (histria, filosofia, sociologia, antropologia, etc.) e, para
alm disso, interrogava diretamente as prprias formas de dilapidao da natureza j
evidentes no sculo XIX11. No por acaso, concentrou-se na crtica da economia
poltica, contrapondo-se a uma forma de conhecimento que se disseminava entre as
demais disciplinas sociais (e mesmo biolgicas) e que no somente reproduzia a lgica
dominante sob o capitalismo, como o apresentava como idntico prpria natureza
humana. Sua crtica apontava agudamente como a economia poltica tinha como
objetivo 'impulsionar a produo de riqueza' sob a forma histrica do capitalismo,
desconsiderando a historicidade constitutiva do ser social e os conflitos histricos que a
lgica do capital agudiza.
Gramsci teve papel fundamental no sentido de contribuir para a interpretao do
mtodo materialista dialtico proposto por Marx, a que se referia como filosofia da
prxis. A partir de suas formulaes, Konder afirma que:
Em seu 'historicismo absoluto',12 a 'filosofia da prxis' no pode se cristalizar ou ossificar
num modelo doutrinrio enrijecido: um pensamento novo, que inaugura uma postura
filosfica nova. Est condenada a atuar sempre como uma fora comprometida com a
inovao. Exatamente por isso, no dispe de meios para se fazer compreender
imediatamente como um todo, jamais caber num conjunto de frmulas ou preceitos e no
tem condies para exibir uma racionalidade 'pura'. () Essas caractersticas tornam
compreensvel uma certa vulnerabilidade da 'filosofia da prxis'; ela no pode permanecer
imune a uma certa contaminao por parte do atraso que pesa, no presente, sobre as
conscincias que devem ser dinamizadas na luta para criar o futuro. (Konder, 1992, p.9293)

Ao pensar a prpria constituio dos seres sociais, Gramsci apresenta as trs

dimenses subjetivas que compem o homem: 1) a individual; 2) a que o relaciona
natureza; e 3) a que o relaciona aos outros homens. Tornam-se centrais as dimenses
econmica, poltica e cultural na caracterizao do homem, em parte sujeito s
determinaes de seu tempo, mas simultaneamente dotado de vontade para transformlas.13
11

Marx era leitor incansvel de diferentes reas do conhecimento e, criticando as formulaes elitistas de
Malthus, assinalou precocemente a existncia de uma dramtica falha metablica na maneira pela
qual se separava brutalmente a natureza e suas formas prprias de reproduo da vida social urbana, sob
o domnio da dinmica expansiva da reproduo capitalista. Ver, a respeito, Foster (2010).
12
A expresso 'historicismo absoluto' de autoria do prprio Gramsci. Essa expresso, entretanto, no uso
regular de Gramsci, remete a um princpio de historicidade constitutivo dos seres sociais e ao fato de
que todo o conhecimento necessariamente produo de sujeitos, no existindo como tal na natureza.
Gramsci, em geral, no remete ao uso corrente do termo, que designa uma forma de apreenso histrica
de cunho relativista.
13
Gramsci, 2001, vol.1, pp.411-415.
99

A concepo de Estado subjacente a essa noo de ser social parte de duas

perspectivas enunciadas por Marx. Primeiramente, a partir da forma histrica de
constituio dos Estados, uma vez que no so naturais e nem resultam da vontade de
sujeitos singulares. Num segundo plano, a partir da anlise crtica do Estado capitalista.
Ampliando esse vis, Gramsci percebeu o despontar de um novo modelo de
sociabilidade que se difundiria por todos os pases capitalistas sobretudo atravs da
obteno do consenso (ou adeso espontnea) de amplos setores sociais desses pases
ainda na primeira metade do sculo XX. Nessas sociedades, nas quais o Estado no se
legitima atravs de formas transcendentes (teolgicas) nem de um poder absoluto delas
derivado, a obteno do consenso torna-se fundamental para que um projeto de
sociabilidade assuma a direo poltica-cultural na perspectiva da conservao ou da
transformao do conjunto da existncia social. 14
O Estado compreendido, nesta abordagem 15, no como um sujeito
intermediador dos conflitos entre as classes sociais e tambm no como um objeto
externo e manipulvel, segundo os interesses de uma nica classe homognea, mas sim
como uma tensa relao social. Tal viso se contrape noo de Estado enquanto
mediador do crescimento econmico e provedor de polticas sociais, tal como concebido
nas definies liberais e, concomitantemente, prope suplantar um marxismo
reducionista que compreende o Estado como relacionado apenas burguesia ou frao
dela. Afirmar o Estado enquanto relao social significa dizer que este se constitui como
instncia na qual se expressam as relaes entre os grupos sociais organizados na esfera
da produo econmica e na esfera poltica da sociedade civil, expressando de maneira
complexa a dominao (e a luta) de classes. Essas organizaes constroem vises de
mundo distintas a partir de suas experincias de luta e da conscincia de seu papel na
totalidade da vida social, e a partir delas inscrevem diferentes projetos para a sociedade
no mbito dos aparelhos do Estado. Nesse sentido, a dimenso ideolgica ou cultural
assume importncia na anlise do conjunto das relaes sociais, podendo contribuir para
a compreenso das formas de obteno do consenso sobre um determinado projeto de
sociedade e sua implementao poltica. As estratgias de convencimento operadas
pelos diferentes grupos sociais tanto na sociedade civil quanto nas instituies estatais
so, assim, aspectos fundamentais no direcionamento das polticas definidas pelas

14

Gramsci, 2001, vol.1, pp.103-104.

Partindo de Gramsci, Poulantzas desenvolveu ainda mais essa perspectiva que chamou de relacional
do Estado capitalista. Ver Poulantzas, 2000.
15

100

instituies do Estado, sem eliminar entretanto o seu papel coercitivo. Esta afirmao
terico-metodolgica prope, ainda, compreender a no-homogeneidade dos projetos
identificados mecanicamente com uma classe social, na medida em que possibilita
identificar tanto tenses entre fraes de uma mesma classe na definio de um projeto
de sociedade como convergncias entre classes distintas na construo desse projeto.
O que Gramsci chamou de Estado ampliado corresponde, portanto, a uma
unidade dialtica na qual diferentes projetos, expressando conflitos no interior das
classes dominantes e/ou entre as classes sociais, esto presentes e buscam conformar o
conjunto da populao para a organizao do trabalho e da vida caracterstica das
sociedades urbano-industriais capitalistas. 16 O conceito de hegemonia 17 corresponde,
assim, direo tico-poltica e econmica obtida pela classe dominante, ou sua frao
dirigente, envolvendo, necessariamente, a busca pelo consenso. Isso significa que, de
alguma maneira, os interesses subalternos precisam ser levados em considerao, ainda
que mantida sua condio dominada:
O fato da hegemonia pressupe indubitavelmente que sejam levados em conta os interesses
e as tendncias dos grupos sobre os quais a hegemonia ser exercida, que se forme um certo
equilbrio de compromisso, isto , que o grupo dirigente faa sacrifcios de ordem
econmico-corporativa; mas tambm indubitvel que tais sacrifcios e tal compromisso
no podem envolver o essencial (...). (GRAMSCI, Vol.3, 2002, p.48)

O consenso ou a adeso espontnea a um projeto societrio , de acordo com

Gramsci, o modo prprio como o capitalismo, atravs da ao organizativa empreendida
pelas diferentes fraes das classes dominantes, vem ganhando a disputa hegemnica
nas sociedades capitalistas contemporneas. O Estado, longe de ser, como supem
certos pensadores liberais ou conservadores, uma esfera separada do plano econmico,
social e cultural, integra o conjunto da vida social e, assim, sofreu um intenso processo
de ampliao (conforme Gramsci passa a compor-se de aparelhagem estatal + sociedade
civil) e vem sendo dominado e dirigido por organismos privados de hegemonia da
burguesia que trabalham diuturnamente para obter o consenso do conjunto das classes
sociais para o desenvolvimento de um modelo de sociabilidade que beneficia a
conservao das relaes de explorao e dominao vigentes.
A partir da ampliao do conceito de Estado empreendida por Gramsci,
possvel compreender a poltica como a forma da relao intra-Estado mas atingindo
tambm outras formas de organizao da vida social. Nesse sentido, adquire
16

O conceito gramsciano de conformismo corresponde necessidade de se criar o homem atual sua

poca, na tica do capital ou na tica do trabalho. Gramsci, 2001, vol.2, p.62.
17
Ver Gramsci, Vol.3, 2002, pp.46-55.
101

importncia central a anlise das formas de convencimento e educao, e no apenas da

coero, realizadas pelo Estado capitalista. O estudo do embate entre classes e fraes
de classe, bem como das formas de produo da subjetividade, adquirem novo flego na
compreenso do conjunto das formas organizativas, sejam eles partidos, aparelhos
privados de hegemonia, instituies etc. Assim, as instituies pblicas so entendidas
como a configurao do Estado e tambm como as formas organizativas da poltica,
mas remetem permanentemente s lutas presentes na sociedade. Do mesmo modo, os
sujeitos, socio-historicamente situados, so enfatizados na sua relao com o mundo e
com os outros sujeitos.
Considerada um clssico 18, a obra de Marx pode continuar contribuindo para a
crtica de noes to difundidas na atualidade, como a separao entre individuo e
sociedade, o individualismo competitivo como valor que move a sociedade, na
integrao da historicidade ao pensamento cientfico e sobretudo, no contraponto idia
de que no h alternativa para alm das formas capitalistas de organizao da vida em
sociedade, onde a conciliao entre interesses do capital e do trabalho e da parceria
pblico-privada despontam como soluo para os problemas sociais focalizados e para a
coeso social em torno da ao benevolente e voluntarista, na dita esfera social para
amenizao da pobreza e para a expanso dos negcios privados na rea social. A
crtica a tais noes se fundamenta na idia de que o cerne da organizao da vida
material e da (re)produo social no capitalismo o acesso diferenciado s condies de
existncia e aos meios de apropriao dos frutos do trabalho humano. Seu contraponto
a afirmao da prxis como forma de pensar a realidade e como possibilidade de
desenvolver a capacidade transformadora e criadora dos sujeitos. (BOX 4)

18

Norberto Bobbio diz que, para ser considerado um clssico, um pensador deve obter o reconhecimento
de trs qualidades: a) deve ser considerado como intrprete to importante da poca em que viveu que
no se possa prescindir de sua obra para conhecer o esprito do tempo; b) deve ser sempre atual, no
sentido de que cada gerao sinta necessidade de rel-lo, e, relendo-o, dedique-lhe uma nova
interpretao; c) deve ter elaborado categorias gerais de compreenso histrica das quais no se possa
prescindir para interpretar uma realidade mesmo distinta daquela a partir da qual derivou essas
categorias e qual as aplicou. Bobbio, 2000, p. 114.
102

BOX 4 - 1 - A principal insuficincia de todo o materialismo at aos nossos dias - o de Feuerbach includo - que as
coisas [der Gegenstand], a realidade, o mundo sensvel so tomados apenas sobre a forma do objeto [des Objekts] ou da
contemplao [Anschauung]; mas no como atividade sensvel humana, prxis, no subjetivamente. Por isso aconteceu
que o lado ativo foi desenvolvido, em oposio ao materialismo, pelo idealismo - mas apenas abstratamente, pois que o
idealismo naturalmente no conhece a atividade sensvel, real, como tal. Feuerbach quer objetos [Objekte] sensveis
realmente distintos dos objetos do pensamento; mas no toma a prpria atividade humana como atividade objetiva
[gegenstndliche Ttigkeit]. Ele considera, por isso, na Essncia do Cristianismo, apenas a atitude terica como a
genuinamente humana, ao passo que a prxis tomada e fixada apenas na sua forma de manifestao srdida e judaica.
No compreende, por isso, o significado da atividade "revolucionria", de crtica prtica.
2 - A questo de saber se ao pensamento humano pertence a verdade objetiva no uma questo da teoria, mas uma
questo prtica. na prxis que o ser humano tem de comprovar a verdade, isto , a realidade e o poder, o carter
terreno do seu pensamento. A disputa sobre a realidade ou no realidade de um pensamento que se isola da prxis uma
questo puramente escolstica. (Marx, K. Teses sobre Feuerbach, 1845. Traduo do alemo por lvaro Pina. Edies
Progresso Lisboa - Moscovo, 1982. Destaques em negrito por ns.)

Item III Estudos marxistas no campo da sade na atualidade

As duas dcadas de inscrio do Sistema nico de Sade (SUS) na Constituio
Federal vm sendo discutidas em inmeros fruns mas, no que tange os pressupostos
marxistas de anlise no campo da sade, teve destaque um seminrio internacional
organizado em 2006 pelo Ncleo de Estudos em Sade Coletiva (NESP/UnB) sob o
ttulo de Pensamento Marxista em Sade. O evento debateu as bases tericas e
filosficas do pensamento marxista e sua influncia na produo do conhecimento em
sade, tendo por base a constituio do campo da pesquisa social na rea e na
fundamentao do movimento da reforma sanitria na Amrica Latina e no Brasil.
A abordagem da sade centrada nas cincias biolgicas e na viso funcionalista
de sociedade passou a ser contrastada a partir do final dos anos 1960 por estudiosos que,
fundamentados no materialismo histrico e dialtico, consolidam o campo da teoria
social da medicina, tambm conhecido como abordagem marxista da sade. Os estudos
acadmicas considerados divisores de guas no Brasil influenciados por tal abordagem
so a tese de doutorado O dilema preventivista, de Sergio Arouca (1975), e a tese de
livre-docncia Sade e Sociedade, de Ceclia Donnangelo (1976) 19. Tais estudos
inscreveram a sade na sua relao com o conjunto da vida social, tendo em vista seus
aspectos sociais, econmicos, polticos e culturais. A noo de que a sade
socialmente determinada exerceu forte impacto na renovao dos currculos dos
departamentos de medicina preventiva universitrios, na construo de espaos
19

A obra de Ceclia Donnangelo (1940-1983) considerada paradigmtica na rea, sendo reconhecida

por trazer importantes reflexes sobre a profisso mdica, sua insero no mercado de trabalho e em
relao s polticas pblicas. O enfoque principal ocorre na discusso sobre ideologia e a conformao do
processo de trabalho do mdico e sua insero na estrutura dos servios de sade pblicos ou privados.
103

acadmicos de difuso das pesquisas com esse enfoque e nos movimentos sociais e
polticos em defesa do direito universal sade e do dever do Estado na sua
consecuo.20
A tradio gramsciana de anlise da sociedade civil teve declarada e destacada
expresso no campo da sade na coletnea Reforma Sanitria: em busca de uma
teoria(1989). Entre outras questes, discute-se em seus artigos o movimento sanitrio
como um organismo implementador e difusor de uma viso de mundo na qual a luta
pela sade se articule luta pela transformao social segundo os interesses da classe
trabalhadora, fortalecendo o projeto da Reforma Sanitria pelo consenso produzido e as
adeses de outros movimentos progressistas populares, de trabalhadores, cientficos,
partidrios etc (Escorel, 1989, p.186). Essa tradio reafirmada em recente documento
do Centro Brasileiro de Estudos de Sade, organizao criada no bojo do movimento
sanitrio -, intitulado A estratgia do CEBES, no qual se afirma que o CEBES se
identificou sempre com um lugar da sociedade civil de onde se possa pensar
criticamente a sade e a sociedade brasileira e, desde esta anlise de conjuntura,
construir estratgias polticas transformadoras, difundi-las e buscar agrupar foras
sociais capazes de impulsionar este processo de transformao (CEBES, 2007, p.4).
Alguns estudos atuais na rea da sade reafirmam esse enfoque, ancorados numa leitura
do materialismo histrico-dialtico que retoma a interligao entre o econmico e o
poltico, bem como a noo de classe como processo e como relao, compreendendo a
histria como possibilidade, ainda que perpassada por fortes elementos de
determinao. Sem a pretenso de elaborar um inventrio de tais estudos (o que
demandaria uma pesquisa aprofundada que no corresponde ao objetivo deste texto),
apresentamos alguns exemplos do modo como o mtodo marxista pde auxiliar
pesquisas cientficas sobre as polticas de sade no Brasil.
O primeiro exemplo a tese desenvolvida por Rizzotto (2000), que prope
relacionar as polticas de sade no Brasil dos anos 1990 s diretrizes emanadas pelo
Banco Mundial no mesmo contexto. Sua anlise amplia o foco das polticas de sade na
medida em que estas so compreendidas como poltica social e, portanto, esto inscritas
no processo histrico de consolidao do Estado capitalista. Nessa perspectiva, valendo-

20

Para uma contextualizao do surgimento do movimento da reforma sanitria a partir dos movimentos
com os quais antagonizava e com aqueles com os quais compartilhava ideias e princpios ver Teixeira
(1988). Uma anlise aprofundada da histria do movimento sanitrio no Brasil pode ser encontrada em
Escorel (1998).
104

se da compreenso do Estado como expresso das relaes de fora entre interesses

antagnicos dos proprietrios capitalistas e dos trabalhadores, bem como entre
interesses internos aos pases e internacionais, empreende, de um lado, uma reflexo
sobre o Estado brasileiro e sobre o carter compensatrio e restrito das polticas sociais
caracterstico de pases perifricos como o Brasil, promovendo uma incurso sobre as
polticas de sade e sobre as tenses pblico-privadas nelas presentes ao longo da
histria; de outro, uma anlise do papel dos organismos internacionais no
direcionamento das polticas sociais nesses pases, tendo como foco a investigao do
nvel e grau dessa atuao/interveno nas polticas de sade no Brasil a partir da
inscrio do SUS na Constituio de 1988. O que nomeia de projeto de desmonte do
SUS, empreendido pelo Banco Mundial, estudado a partir da investigao dos
programas desenvolvidos por tal organismo multilateral voltados reduo do papel e
participao dos rgos pblicos na oferta de servios de sade, mediante
implementao de projetos e programas que focalizam e direcionam as aes pblicas
para as populaes mais pobres, promovendo, concomitantemente, a expanso dos
negcios privados no mercado voltado assistncia sade. A reflexo mais
importante, a nosso ver, e que perpassa todo o trabalho de pesquisa, talvez seja a de que
a interferncia externa na definio de polticas nacionais no se d mecanicamente de
fora para dentro, mas vem resultando da conciliao de interesses entre grupos
nacionais e internacionais e de sua insero combinada na correlao de foras que
define o Estado brasileiro atual.
O segundo exemplo a tese de Lima (2010). Fruto da pesquisa de doutoramento,
a tese apresenta um detalhado estudo sobre os embates em torno da formao
profissional em enfermagem e da construo da hierarquia profissional envolvendo o
conjunto dos trabalhadores tcnicos na rea: atendentes, auxiliares e tcnicos. Valendose do mtodo marxista, o estudo constri o percurso histrico da temtica para analis-la
no contexto atual, enfatizando as categorias de historicidade e de totalidade para
apreender a essncia do fenmeno estudado, atravs de mediaes e especificidades que
o integram ao conjunto da vida social no Brasil entre 1920 e 2010. Nesse sentido, as
polticas voltadas profissionalizao de trabalhadores tcnicos de enfermagem so
relacionadas s mudanas na configurao do Estado brasileiro e das polticas sociais ao
longo desse perodo. Para compreender as novas formas assumidas pela poltica
nacional de sade e de formao profissional, prope-se uma articulao entre
105

movimento sindical, poltica previdenciria, acordos entre organismos internacionais e

governo brasileiro, considerando ainda os interesses conflitantes na rea da
enfermagem. O estudo focaliza o aumento da escolarizao dos trabalhadores tcnicos
de enfermagem, correntemente analisado como resposta tanto racionalizao do
trabalho hospitalar quanto s demandas organizadas da categoria profissional em
questo, mas esse foco se expande na medida em que o autor discute o processo de
elevao do patamar de formao escolar na rea luz dos interesses expressos nas
polticas educacionais recentes, de cunho neoliberal, e das polticas de sade de cunho
privatizante, assim como dos interesses dos empresrios da sade na formao
profissional. Sobre esses ltimos, alis, o trabalho chama ateno para o projeto de
criao do Servio Nacional de Aprendizagem da Sade (SENASS) e do Servio Social
da Sade (SESS), tambm conhecido como Sistema S da Sade, em tramitao no
senado federal desde 2001 (PLS 131/2001).
O terceiro exemplo a pesquisa de doutorado, em andamento, de Falleiros (no
prelo), sobre as entidades empresariais da sade e suas influncias na poltica nacional
de sade na primeira dcada de 2000. O estudo vem mapeando a atuao da
Confederao Nacional de Sade, Hospitais, Estabelecimentos e Servios, representante
sindical de grau superior de todos os estabelecimentos do pas prestadores de servios
de sade privados (lucrativos ou filantrpicos) e operadoras de planos de sade desde
2001, em diferentes fruns institucionais do Estado: Conselho Nacional de Sade
(Ministrio da Sade); Cmara de Sade Suplementar (Agncia Nacional de Sade);
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador; Conselho Curador do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio, Frente Parlamentar da Sade; e Supremo
Tribunal Federal. Prope-se situar a atuao de tal entidade empresarial no movimento
de reacomodao de foras polticas no Brasil e de rearranjo das relaes entre Estado e
sociedade, levando em considerao as diretrizes do Banco Mundial, o programa
poltico da Terceira Via e as redefinies das bases sociais e legais do Estado brasileiro
implementadas ao longo dos anos 1990 e 2000. A hiptese a ser testada a de que, nas
ltimas duas dcadas, antigas tenses entre o projeto de construo de uma sade
pblica voltada transformao das condies de vida coletivas e aquele que visa
articular a sade pblica aos interesses do mercado vm adquirindo novas formas. O
estudo tem como foco a produo e difuso de valores, ideias e prticas veiculados
pelos representantes polticos dos interesses empresariais na sade. Sua relevncia se
106

justifica em funo da escassez de anlises sobre o papel poltico desempenhado pelas

entidades empresariais e os impactos gerados por suas proposies na poltica nacional
da sade. O propsito explicar suas estratgias e aes na arena poltica voltadas
legitimao e o fortalecimento de um projeto societrio baseado na lgica de mercado e
na inflexo da noo de sade como poltica social, como direito de todos e dever do
Estado, em prol de uma viso da sade como servio no-exclusivo do Estado a ser
prestado em parceria entre entes pblicos e privados. O marco terico do trabalho se
inspira no materialismo histrico em sua atualizao para o sculo XX, especialmente
pelas formulaes de Antonio Gramsci e Nicos Poulantzas este mais diretamente na
sua produo a partir do rompimento com Althusser, na qual passa a definir o Estado
como uma relao, mais exatamente como a condensao material de uma relao de
foras entre classes e fraes de classe, tal como ele expressa, de maneira sempre
especfica, no seio do Estado (Poulantzas, 1980: 147).
O ltimo exemplo a tese de Morosini (2009). Em sua dissertao de mestrado,
a pesquisadora analisa o contexto histrico em que ocorre disputas polticas para
formulao e implementao da formao dos Agentes Comunitrios de Sade (ACS)
no SUS. O estudo refere-se ao perodo 2003-2005, no qual a autora participou
ativamente desse processo acompanhando as disputas entre diferentes projetos e
concepes no interior do Ministrio da Sade, mais especificamente na Secretaria de
Gesto do trabalho (SGTES). O estudo remonta a esse contexto indagando sobre
algumas questes que permeiam o trabalho e a formao dos ACS, principalmente as
concepes existentes em relao sade, educao e ao trabalho em sade e,
tambm, quanto ao papel do Estado em relao a essas polticas. Utilizando o mtodo
histrico-dialtico, a autora analisa as contradies e mediaes inerentes ao processo
de formulao das polticas de gesto do trabalho e da educao dos ACS, relacionandoas a totalidade das condies sociais e econmicas existentes. Para compreenso dessa
realidade, discute os conceitos de Estado, sociedade civil, hegemonia, e tambm a noo
de qualificao presente nessas formulaes. Nesse sentido, discute o Estado como
expresso da luta de classes, valendo-se das formulaes de Gramsci para compreender
a sociedade civil como uma arena de disputas, a partir da qual enfoca os sujeitos
polticos que atuam buscando conquistar posies e espaos na direo polticoideolgica em favor dos interesses do conjunto da populao, bem como o acesso e a
manuteno dessas posies no interior do Estado. O conceito de qualificao
107

profissional no mbito desse estudo foi compreendido em uma perspectiva histrica,

relacionando a formao do ACS sua vinculao s equipes de Sade da Famlia. A
qualificao profissional foi compreendida, para alm dos conhecimentos e das
habilidades prticas desenvolvidas pelos trabalhadores, compondo-se tambm por
valores socialmente atribudos a esses profissionais, conferindo-lhe um perfil
profissional com uma ampla dimenso social. A autora conclui destacando que as
polticas de formao profissional e de gesto do trabalho dos ACS resultaram das
presses exercidas pelo movimento organizado desses trabalhadores em torno da
regulamentao e dos vnculos de trabalho, o que possibilitou a incluso dessa pauta na
agenda poltica no Ministrio da Sade e nas instncias gestoras do SUS.

108

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Teixeira, SMF. (Org.) Reforma Sanitria: em busca de uma teoria. So Paulo: Cortez /
Rio de Janeiro: ABRASCO, 1989.

110

CAPTULO 4
O neo-institucionalismo e a anlise de polticas de sade:
contribuies para uma reflexo crtica
Luciana Dias de Lima
Cristiani Vieira Machado
Camila Duarte Gerassi

Os estudos de anlise de polticas pblicas, dada a prpria motivao que

originou essa rea de pesquisas a reflexo sobre a ao do Estado ou dos governos
tm sido bastante influenciados pela produo acadmica do campo das Cincias
Sociais, em particular da Cincia Poltica.
Este captulo tem o propsito de discutir uma abordagem que ganhou muito
destaque entre os cientistas sociais nas ltimas dcadas, o neo-institucionalismo,
buscando explorar as suas possveis contribuies para a anlise das polticas de sade.
Para isso, situa-se inicialmente o debate que deu origem ao neoinstitucionalismo e as suas especificidades em face das tradies anteriores das Cincias
Sociais que embasavam as anlises sobre as instituies e as polticas. A seguir,
apresentam-se as principais correntes terico-metodolgicas englobadas sob a
denominao neo-institucionalismo, visando explicitar os elementos comuns e,
sobretudo, a diversidade de enfoques presentes nos estudos neo-institucionalistas. Por
fim, analisam-se as possibilidades e as limitaes da abordagem neo-institucionalista
para a anlise das polticas de sade, incluindo a apresentao de alguns exemplos de
estudos recentes da rea que utilizaram esse referencial.
Origens e especificidades do neo-institucionalismo
Embora trabalhos clssicos da teoria poltica tendessem a destacar a importncia
das instituies polticas para o entendimento de fenmenos e comportamentos sociais
(como em Hobbes, Locke, Tocqueville e Max Weber), o Estado, enquanto organizao
poltica concreta, foi perdendo sua centralidade na produo da Cincia Poltica
moderna, particularmente nos Estados Unidos, at os anos 1970. por isso que,
segundo March e Olsen (2008), no se pode dizer que so inteiramente novas as
preocupaes e ideias institucionalistas. Elas j estavam presentes entre filsofos e

111

tericos polticos europeus e de certo foram importantes para o nascimento e

consolidao da disciplina.
Por outro lado, preciso reconhecer que o que se denomina atualmente como
neo-institucionalismo

guarda

pouca

correspondncia

com

velho

institucionalismo. Estes estudos caracterizavam-se pela nfase na descrio e

comparao esttica de estruturas administrativas, legais e polticas em diferentes pases
e estados norte-americanos (MARQUES, 1997). De cunho fortemente normativo, a
anlise comparada consistia em justapor tais configuraes institucionais, sem maiores
preocupaes quanto formulao de teorias explicativas que favorecessem a
compreenso da diversidade de situaes encontradas.
O enfoque behaviorista ou comportamentalista na Cincia Poltica, desenvolvido
nos anos 1950 e incio da dcada de 1960, considerado por Thelen e Steinmo (1992)
como uma rejeio a esse antigo institucionalismo, pois estava claro que somente o
estudo das regras formais no explicava o comportamento poltico nem os efeitos da
poltica1. O modelo behaviorista preconizava o entendimento das crenas e atitudes de
grupos e indivduos para alm das estruturas formais dos antigos institucionalistas, ou
mesmo dos contextos histricos e das estruturas econmicas capitalistas valorizadas nos
estudos de influncia marxista.
Entretanto, essas teorias tambm no se mostraram suficientes para a
interpretao da diversidade de situaes histricas presentes durante os processos de
reforma e reestruturao dos pases centrais a partir da crise econmica dos anos 1970
(MARQUES, 1997). nesse contexto de mudanas polticas e econmicas e de
efervescncia terica que as instituies adquirem status renovado, influenciando a
produo acadmica desde ento, em que pesem os distintos conceitos e enfoques
utilizados (THRET, 2003)2.
Algumas questes precisavam ser respondidas: como explicar as diferentes
respostas crise em pases com estgios similares de desenvolvimento econmico e
modernizao capitalista? Considerando os diferentes contextos nacionais, por que
grupos com caractersticas organizacionais e preferncias semelhantes no influenciam
1

As ideias behavioristas explicitam, principalmente, uma preocupao de base terica (THELEN e

STEINMO, 1992). Seus adeptos enfatizam que, para entender a poltica e explicar os seus efeitos, no
basta simplesmente a identificao dos atributos formais das instituies governamentais. Esforos devem
ser empreendidos para a compreenso da distribuio de poder por meio das atitudes e comportamento
polticos.
2
Para uma discusso aprofundada sobre as particularidades, convergncias e influncias recprocas entre
abordagens institucionalistas na Cincia Poltica, na Economia e na Sociologia, consultar Thret (2003).
112

a poltica da mesma forma ou na mesma direo? Que fatores contribuem para a

distribuio desigual de recursos e capacidades de influncia poltica entre diferentes
organizaes sociais?
Portanto, identificar as razes para a persistncia de diferenas entre naes
apesar dos desafios e presses comuns era o tema central do trabalho dos primeiros neoinstitucionalistas, o que implicava mudanas de nfase em nvel terico e emprico em
contraponto s tendncias at ento dominantes. Estes autores criticavam tanto as
abordagens descontextualizadas das teorias tradicionais de grupos de interesse, como
sugeriam certo esgotamento dos modelos macro tericos funcionalistas e marxistas
(THELEN e STEINMO, 1992). De forma contrria ao preconizado por essas correntes,
os resultados de seus estudos empricos sugeriam que interesses de classe se manifestam
de forma diferenciada em contextos especficos, sendo que grupos de interesses comuns
(tais

como

partidos,

organizaes

profissionais

sindicais)

diferenciam-se

internacionalmente segundo suas reivindicaes e demandas polticas.

Considerava-se, ainda, que a teoria que dominava a poltica comparada at esse
momento (o velho institucionalismo) e a Cincia Poltica de inspirao behaviorista
norte-americana tendiam a obscurecer as razes que estruturam a poltica nos diversos
pases. A crise tambm possibilitou a busca por fatores explicativos de ordem nacional e
institucional trazendo de volta o Estado3 e suas organizaes para a agenda de
pesquisas4.
Para esses pesquisadores, a resposta para suas questes de investigao
encontravam-se nas estruturas intermedirias - as instituies - que mediam a relao
entre Estado e sociedade, entre estruturas econmicas e comportamentos de indivduos e
grupos, modelando processos polticos e sociais nos diferentes pases.
Em suma, por sua prpria origem (a crtica relacionada insuficincia dos
postulados existentes) e pela natureza dos trabalhos desenvolvidos (a relevncia dos
resultados empricos e a abordagem contextualizada e comparada dos fenmenos sociais

Para Evans (1993), diferentes ondas de pensamento influenciaram os estudos sobre o papel do Estado
no desenvolvimento, com maior ou menor nfase na importncias das instituies para os rumos da
poltica e da economia.
4
Thelen e Steinmo (1992) nos lembram que no por coincidncia que renovada e mais sistematizada
ateno aos fatores institucionais em anlise comparada correspondem a um perodo de agitao na arena
internacional com o declnio da hegemonia norte-americana e a crise do petrleo de 1973 e 1974. Se a
prosperidade dos anos 1950 e 1960 tendiam a mascarar a diversidade nacional nas polticas e policymaking entre os pases industrializados, o choque econmico no incio dos anos 1970 abriu espao para
uma diversidade de respostas nacionais e institucionais que desacreditaram as teorias de convergncia dos
anos 1960.
113

em estudo), o neo-institucionalismo tem sido considerado uma corrente no unitria das

Cincias Sociais, para onde convergem tericos de origens disciplinares e matizes
diversos, desde economistas neoclssicos at adeptos da corrente marxista (MARQUES,
1997). Seus estudos tm em comum a nfase no papel central que as instituies
ocupam, considerando sua influncia nas estratgias dos atores, nos rumos, trajetrias e
contedo das polticas (HALL & TAYLOR, 2003; PIERSON, 2004).
Em geral, seus postulados tericos tm mdio alcance, isto , no so todos os
fenmenos polticos que podem ser explicados por estas teorias, mas apenas aqueles
cujas caractersticas se ajustem s suas premissas (ARRETCHE, 2007, p. 148). Para
os neo-institucionalistas no possvel estabelecer posturas definitivas ou teorias gerais
associadas a longos perodos histricos, mas apenas afirmaes provisrias relativas a
determinadas conjunturas poltico-econmicas, que so formuladas, testadas e alteradas
a partir da anlise de casos concretos.
Normalmente, o conceito de instituio utilizado nesses estudos extremamente
amplo, podendo incluir regras formais (Leis, normas e outros procedimentos
regimentais) e informais relacionadas a cdigos de conduta, hbitos e convenes em
geral. Mas as instituies tambm podem ser vistas como atores que definem e
defendem interesses. De qualquer modo, os neo-institucionalistas tendem a enfatizar o
carter mais amplo de instituies se comparado ao das organizaes (NORTH apud
MARQUES, 1997, p. 76). Por instituies entendem-se qualquer regra ou forma de
constrangimento que moldam as interaes humanas; e, por organizaes, os grupos e
agentes polticos (partidos, governos, senado, prefeitura), econmicos (sindicatos,
cooperativas), sociais (igrejas, clubes) e educacionais (escolas, universidades).
Para alm do pressuposto geral de que as instituies importam, a relevncia
da abordagem neo-institucionalista est em identificar quais instituies afetam
comportamentos individuais e coletivos e como estas instituies operam e resistem, ou
seja, por meio de que processos e mecanismos estas exercem influncia sobre as
decises polticas e se mantm ao longo do tempo. Sobre tais questes os neoinstitucionalistas divergem entre si, sendo possvel a identificao de uma perspectiva
calculadora e outra cultural (HALL & TAYLOR, 2003).
Os partidrios da perspectiva calculadora do nfase aos aspectos do
comportamento humano que so instrumentais e orientados no sentido de um clculo
estratgico. Eles postulam que os indivduos buscam atingir determinados objetivos e
maximizar seu rendimento em funo de uma dada preferncia e que, ao faz-lo,
114

adotam um comportamento estratgico. Neste caso, as instituies incidem nas

expectativas dos indivduos quanto ao comportamento presente e futuro dos outros
atores no jogo poltico.
A perspectiva cultural trata dessas questes de modo diferente, ao sublinhar
que o comportamento humano jamais inteiramente estratgico, sendo limitado pela
viso de mundo prpria do indivduo. Os indivduos recorrem com frequncia a
protocolos estabelecidos ou a modelos de comportamento j conhecidos para atingir
seus objetivos. Desse ponto de vista, as instituies fornecem modelos morais e
cognitivos que permitem a interpretao e a ao. O indivduo concebido como uma
entidade profundamente envolvida num mundo de instituies compostas por smbolos,
cenrios e protocolos que agem como filtros a partir dos quais se define uma linha de
ao. No somente as instituies fornecem informaes teis de um ponto de vista
estratgico como tambm afetam a identidade, a imagem e as preferncias dos
indivduos e dos grupos.
Esses dois enfoques fornecem explicaes diferentes para o fato de que os
modelos normalizados de comportamento associados s instituies exibem uma
inegvel continuidade no tempo. A perspectiva calculadora sugere que as instituies
se mantm porque elas realizam algo da ordem de um equilbrio de Nash (HALL &
TAYLOR, 2003). Em outros termos, os indivduos aderem a esses modelos de
comportamento porque perdero mais ao evit-los do que ao aderir a eles. Quanto mais
uma instituio contribui para resolver dilemas relativos ao coletiva, ou quanto mais
ela torna possvel ganhos resultantes de trocas, mais ela ser robusta e ter continuidade.
Por outro lado, a perspectiva cultural enfatiza as instituies enquanto
componentes elementares a partir dos quais a ao coletiva elaborada. Certas
instituies so to convencionais ou usuais que escapam a todo questionamento
direto e, enquanto construes coletivas, no podem ser transformadas de um dia para o
outro pela simples ao individual. Em suma, as instituies resistem porque elas
estruturam as prprias decises concernentes a uma eventual reforma que o indivduo
possa adotar.
Marques (1997) sistematiza a contribuio desses estudos para a compreenso
das influncias das instituies na vida poltica: (1) a formulao das representaes
sobre a poltica e a possibilidade de sucesso nas demandas mediada pela formao

115

histrica do Estado e suas instituies polticas5; (2) os grupos de interesse se formam e

produzem suas agendas em dilogo com as estruturas organizacionais e as agncias
estatais existentes6; (3) as instituies polticas mediam as relaes entre as estratgias
dos atores e a implantao de determinadas polticas pblicas, permitindo que demandas
similares tenham resultados totalmente diversos.

As vertentes neo-institucionalistas
Como j explicitado no incio do captulo, o neo-institucionalismo no pode ser
considerado uma abordagem nica ou unificada, j que tem como principal
caracterstica a convergncia de tericos de matrizes disciplinares diferentes. Ao
contrrio, abarca algumas vertentes que, embora estejam voltadas para o papel
desempenhado pelas instituies nos processos polticos e sociais, apresentam mtodos
de anlise distintos (MARQUES, 1997; HALL & TAYLOR, 2003).
Embora no haja um consenso na literatura acerca da classificao das vertentes
neo-institucionalistas, neste captulo sero apresentados os principais aspectos de cinco
correntes que esto voltadas para o estudo das instituies: o institucionalismo da
escolha racional; o institucionalismo histrico e o institucionalismo sociolgico,
tradicionalmente reconhecidos como parte dessa abordagem; e duas correntes mais
recentes que tm apresentado avanos em relao quelas, o institucionalismo
construtivista e o institucionalismo de redes (HAY, 2006).
A iniciativa de explorar as caractersticas que diferenciam as vertentes no
implica uma concepo de que sejam excludentes ou antitticas, mas sim
complementares. O intercmbio entre elas permite trocas de linguagem e estilos de
trabalho (SCOKPOL, 1995), bem como respostas a perguntas que, em geral, so de
interesse mtuo (SANDERS, 2006). Hall e Taylor (2003) ressaltam que as interaes
entre as correntes trazem contribuies aos estudos realizados, tendo em vista que cada
uma revela aspectos importantes, ainda que parciais, dos impactos das instituies sobre
os comportamentos dos atores polticos.
Por outro lado, necessria cautela na incorporao de contribuies das
diferentes correntes, pois elas partem de pressupostos ou fundamentos distintos em
5

As representaes dos atores sobre temas como partidos, polticas pblicas e cidadania so influenciadas
pela forma como historicamente o Estado se comportou e como se configura no momento atual. Pode-se
tambm discutir a existncia de um sentido ou sentimento de Estado.
6
Por exemplo, a criao de uma estrutura governamental ou agncia responsvel por determinada poltica
aumenta as demandas pelo tema tratado, provocando possveis alteraes na agenda de questes levadas
ao Estado.
116

relao a algumas questes. O conhecimento das especificidades de cada uma

importante para a identificao de seus usos pelos vrios estudos (nem sempre
explicitados nos trabalhos acadmicos), bem como para a compreenso das suas
possibilidades e limites na anlise das polticas pblicas.

Institucionalismo da Escolha Racional

Esta vertente neo-institucionalista desenvolveu-se a partir de estudos voltados
para a compreenso da formao de maiorias estveis no Congresso norte-americano
apesar das diferenas entre seus membros, buscando elucidar por que certas normas
eram adotadas e como afetavam os comportamentos dos atores polticos. Nesses
estudos, as instituies contribuem na caracterizao do contexto em que os processos
polticos se desenvolvem, sendo, no entanto, privilegiados os interesses dos indivduos,
uma vez que mobilizam as aes realizadas (HALL & TAYLOR, 2003).
Para os tericos da escolha racional, os comportamentos dos atores so
marcados por clculos estratgicos, atravs dos quais deduzem os interesses e as
preferncias dos demais, na tentativa de maximizarem a satisfao de suas prprias
preferncias no processo decisrio. As instituies contribuem para a formao do
contexto em que os atores polticos formulam estratgias e buscam sua satisfao
impondo limites realizao de comportamentos auto-referenciados, ou seja, voltados
satisfao de interesses prprios (THELEN & STEINMO, 1992). O papel atribudo s
instituies segue, portanto, um enfoque calculador, segundo o qual elas influenciam
a atuao dos indivduos por reduzirem as incertezas quanto ao comportamento dos
demais atores no jogo poltico (HALL & TAYLOR, 2003).
Cabe ressaltar que, nos ltimos anos, tem se realizado uma discusso no mbito
dessa corrente sobre a influncia das instituies nos comportamentos dos atores, de
modo a serem apresentadas duas concepes distintas. A primeira, qual j fizemos
referncia, entende a instituio como restrio exgena aos comportamentos e
estratgias, como um roteiro que influencia as sequncias de aes dos atores e os
efeitos resultantes dessas escolhas. Para a segunda, as regras do jogo seriam dadas
pelos jogadores (atores) e refletem a vontade deles de interagir com os demais segundo
padres especficos. Calvert um nome de destaque nessa perspectiva (SHEPSLE,
2006).
Segundo Hall & Taylor (2003), o institucionalismo da escolha racional explica a
permanncia das instituies a partir das vantagens que ela oferece aos atores polticos,
117

mas as explicaes sobre suas origens seriam insuficientes. Os argumentos utilizados

no levam em considerao os efeitos no intencionais e a ineficincia de algumas
instituies, e atribuem controle expressivo dos atores polticos nesse processo. Tais
explicaes s podem ser utilizadas em alguns contextos.
O mtodo de anlise do institucionalismo da escolha racional segue uma lgica
dedutiva, atravs da qual so construdas hipteses baseadas em suposies globais que
sero aplicadas aos diversos cenrios polticos analisados. Thelen e Steinmo (1992)
fazem aluso ao que seria um kit de ferramentas usado de modo universal pelos
estudiosos, que aplicam conceitos como racionalidade e maximizao de interesses nas
investigaes realizadas.

Institucionalismo Histrico
Se as primeiras anlises desenvolvidas pelos institucionalistas histricos estavam
voltadas para o Estado e suas instituies, nos ltimos anos, as relaes entre Estado e
sociedade ganharam espao privilegiado nos estudos (MARQUES, 1997), ao serem
consideradas tanto na definio de problemas de pesquisa quanto na busca por hipteses
explicativas (SKOCPOL, 1995).
O institucionalismo histrico atribui s instituies no s o papel de modelar as
estratgias dos atores (como no institucionalismo da escolha racional), mas tambm
suas preferncias e objetivos, ao mediarem as relaes entre os atores polticos. Embora
as instituies ganhem destaque nessa vertente, no so as nicas variveis analisadas,
destacando-se tambm os prprios atores, seus interesses e a distribuio de poder entre
eles (THELEN & STEINMO, 1992).
Thelen e Steinmo (op. cit.) destacam que as instituies devem ser
compreendidas segundo duas funes principais: a de agentes e produtos da histria.
Isto porque elas do forma e restringem a atuao dos atores polticos, mas tambm so
resultado das estratgias conscientes ou involuntrias desenvolvidas pelos atores. O
institucionalismo histrico privilegia as instituies de nvel intermedirio, que mediam
as aes dos indivduos e os efeitos polticos mais amplos. So exemplos dessas
instituies os sistemas partidrios, as regras federativas e a organizao dos Poderes de
Estado.
Nessa corrente, as origens e o desenvolvimento das instituies foram abordados
de trs formas distintas. Na primeira, os tericos comearam no topo, atribuindo essas
funes a presidentes, juzes, burocratas e intelectuais, enquanto no segundo grupo
118

comearam pela base, enfatizando, particularmente, movimentos sociais e grupos

motivados por ideias de mudana institucional. Na terceira forma, argumenta-se que os
enfoques anteriores no so capazes de explicar o estabelecimento e a mudana
institucional, e privilegia-se a interao entre Estado e sociedade numa busca por atores
e condies que influenciam os resultados polticos estudados (SANDERS, 2006).
Os tericos da vertente histrica ressaltam os limites das explicaes dadas pelo
institucionalismo da escolha racional para o comportamento dos atores. Embora
reconhecendo a ao estratgica de indivduos e grupos, destacam a necessidade de uma
anlise histrica que apresente o contexto institucional em que preferncias so
conformadas e objetivos so privilegiados em detrimento de outros (THELEN &
STEINMO, 1992). As preferncias dos atores so construdas, portanto, de forma
endgena, no contexto social e institucional em que as interaes se estabelecem
(MARQUES, 1997).
As anlises so feitas de forma indutiva, com formulao de hipteses a partir da
interpretao do material emprico (THELEN & STEINMO, 1992). Os levantamentos
histricos mostram como resultados anteriores estabelecem parmetros para eventos
subsequentes (SKOCPOL, 1995). Um conceito destacado nos estudos dessa corrente o
de dependncia de trajetria (path-dependence), relacionada ideia de que
acontecimentos do passado podem dar vazo a uma cadeia de determinaes que
influenciam as decises polticas no presente (THELEN & STEINMO, 1992;
PIERSON, 2004). Ou seja, o presente resultado de decises passadas e suas
respectivas consequncias e no apenas das condies contemporneas. Isso no se
traduz simplesmente pelo fato de que a a histria e o passado contam, mas sim
porque, no mbito das polticas pblicas, quando se adota um caminho, os custos
polticos e econmicos de mud-lo so, em geral, muito altos (PIERSON, 2004).

Institucionalismo Sociolgico
O surgimento do institucionalismo sociolgico aconteceu no fim dos anos 1970,
no mbito da teoria das organizaes, atravs de alternativas apresentadas elaborao
e manuteno de estruturas organizacionais. Diversos socilogos defendiam que as
estruturas desenvolvidas eram consideradas as mais eficazes para o cumprimento de
tarefas. No entanto, os tericos dessa corrente sustentam que as prticas adotadas no
deveriam ser explicadas pela sua eficcia, mas por sua insero cultural.

119

A concepo de instituio utilizada engloba smbolos, esquemas cognitivos e

padres morais que guiam os comportamentos dos indivduos. Disso resulta o
rompimento da dicotomia entre instituio e cultura, j que esta tambm passa a ser
concebida como uma rede de hbitos, smbolos e cenrios que modelam a ao humana.
Inicialmente, os estudos dessa vertente privilegiavam o impacto das instituies
no comportamento dos indivduos sob uma perspectiva normativa, que explicava essa
relao a partir de normas internalizadas pelos indivduos acerca dos papeis a serem
desempenhados. Mais recentemente, so enfatizadas as categorias e os modelos
cognitivos que possibilitam interpretao do mundo e das aes dos demais atores. Hall
e Taylor (2003, p. 210) ressaltam que as instituies exercem influncia sobre o
comportamento no simplesmente por especificarem o que se deve fazer, mas tambm o
que se pode imaginar fazer num contexto dado.
As influncias das instituies no esto limitadas s estratgias adotadas, j que
sustentam as preferncias humanas e contribuem para a formao das identidades e
imagens que os atores sociais tm de si mesmos. Isso revela a perspectiva cultural j
mencionada, atravs da qual a ao no apenas estratgica, mas mediada por
esquemas que permitem a reproduo de comportamentos socialmente definidos para
atingir determinados objetivos.
Os autores explicam a origem e a mudana institucional a partir de fatores
culturais relacionados legitimidade social das instituies, tendo em vista s
limitaes colocadas formao de novas instituies e ao questionamento daquelas j
existentes, que influenciam as percepes e aes dos indivduos, inclusive na busca por
transformaes no contexto em que se inserem (HALL & TAYLOR, 2003).

Institucionalismo Construtivista
O institucionalismo construtivista, quando comparado s vertentes anteriores,
ainda est no incio de seu desenvolvimento, mas tem apresentado importantes
contribuies no estudo das mudanas complexas que acontecem nas instituies aps
sua formao, tema pouco explorado por suas antecessoras (HAY, 2006).
O institucionalismo histrico foi fonte de inspirao, mas tambm trouxe
frustrao aos construtivistas, pela nfase na origem das instituies em detrimento das
mudanas institucionais subsequentes, resultantes da trajetria percorrida ou produto de
choques exgenos, como guerras e revolues. Para o autor, essa corrente contribui para

120

o avano da abordagem neo-institucionalista ao apresentar causas endgenas para

evoluo, adaptao e inovao institucional.
Os tericos desta escola compreendem a mudana institucional como parte da
relao entre os atores e o contexto em esto inseridos, enquanto desdobramento
intencional ou no dessas interaes. Como no institucionalismo histrico, fazem uso da
noo de dependncia de trajetria, mas no excluem momentos de path-shaping, ou
seja, quando so constatadas mudanas modeladas pela trajetria atravs das quais as
instituies so alteradas de forma expressiva.
Para esta vertente, os atores agem de forma estratgia para atingir seus objetivos
no contexto em que esto inseridos, o que favorece a adoo de determinadas posies
em relao a outras. As ideias, sob a forma de desejos, preferncias e motivaes,
orientam normativamente os indivduos, ao incidirem sobre a percepo que tm do
ambiente e, consequentemente, sobre as aes realizadas.
Dessa forma, no so apenas as instituies que exercem restries s condutas
dos atores polticos, mas tambm as ideias que esto em suas bases. Nesse contexto, a
noo de dependncia da trajetria ideacional (ideational path dependence) ganha
destaque, a partir de estudos que investigam at que ponto as ideias funcionam como
filtro s interpretaes realizadas e em que condies so questionadas e substitudas
(HAY, 2006).

Institucionalismo de Redes
A insero do institucionalismo de redes na abordagem neo-institucionalista
justificada pela compreenso das redes enquanto instituies, na medida em que
representam padres estveis ou recorrentes de interaes e trocas entre indivduos,
grupos e organizaes. Influenciados pelo trabalho de Peter Hall, os tericos dessa
corrente veem as redes como variveis que afetam a distribuio de poder, a construo
de interesses e identidades, alm das dinmicas que caracterizam essas interaes.
Ansell (2006) ressalta que, embora no haja a adoo de um nico modelo nos
estudos de redes, tendo em vista as discusses traadas em diversas reas, como cincia
poltica, teoria organizacional, administrao pblica e sociologia econmica, quatro
pressupostos so compartilhados: desenvolvimento de uma perspectiva relacional no
estudo das aes sociais, polticas e econmicas; ateno complexidade das relaes
que ligam indivduos, grupos e organizaes; redes compreendidas como recursos e

121

restries ao comportamento; alm do fato de mobilizarem informao, recursos e

capital social de formas bem diversificadas.
Esta vertente faz uso de diversas tcnicas quantitativas na anlise das
propriedades das redes e, mais recentemente, de mtodos algbricos e programas de
computao. Tem-se destacado nos estudos sobre: redes polticas; interao entre
organizaes; dinmicas de mercados e relaes com os Estados; mobilizao poltica e
movimentos sociais; e padres de influncia social, percepo social e cultura poltica.
As contribuies do institucionalismo de redes residem nos subsdios que
fornece para compreendermos as complexas relaes que caracterizam o mundo em que
vivemos (e suas consequncias), na medida em que as instituies se assemelham, cada
vez mais, s redes (ANSELL, 2006).
Com o intuito de facilitar uma aproximao com as correntes neoinstitucionalistas abordadas, o quadro 1 apresenta suas principais caractersticas.

122

Quadro 1. Principais aspectos das vertentes neo-institucionalistas

Correntes/
Aspectos
Abordagem terica

Pressupostos
tericos

Institucionalismo da
Escolha Racional
Modelagem terica de
acordo com o contexto
especfico (quando possvel)
Enfoque calculador: atores
so instrumentalmente
racionais

Institucionalismo Histrico
Busca contextualizar a ao
histrica e institucionalmente
Atores exibem combinao de
lgica calculadora e cultural

Institucionalismo
Sociolgico
Busca contextualizar a
ao cultural e
institucionalmente
Enfoque cultural: atores
seguem normas e
convenes

Institucionalismo
Construtivista
Voltada para momentos e
condies para a mudana
institucional complexa
Atores so estratgicos e
socializados, podem se
comportar em variedade de
diferentes modos

Institucionalismo de Redes
Enfatiza redes como
instituies

Abordagem analtica

Dedutiva

Dedutivo-indutiva

Dedutivo-indutiva

Dedutivo-indutiva

Perspectiva relacional no
estudo das aes sociais,
polticas e econmicas;
redes como recursos e
constrangimentos
Dedutivo-indutiva

Mtodo

Modelagem matemtica
(onde possvel)

Teoricamente informado,
histrico, narrativo

Teoricamente informado;
anlise de discurso

Tcnicas quantitativas e
mtodos algbricos

Conceito de
Instituio

As regras do jogo em uma

sociedade (North)

Procedimentos, rotinas,
normas e convenes formais
e informais (HALL)

Muitas vezes estatstico

(teste de hipteses); s
vezes narrativo
Convenes culturais,
normas, quadros
cognitivos

Sistemas codificados de
ideias e as prticas que
sustentam

Mudana nas
Instituies

- Foco nas funes

(positivas) da instituio
- Foco no desenho
institucional racional

Foco na criao das

instituies como definidora
do curso das evolues
subseqentes
Pouca nfase em mudanas
ps-formao institucional

Foco na criao
institucional como difuso
de modelo institucional
pr-existente
Foco nos efeitos
equilibradores da
institucionalizao e na
lgica de apropriao de
prticas.

Temas-chave

Racionalidade dos atores

Dependncia de trajetria
(path- dependence)

Difuso de modelos
institucionais

Foco na
natureza socialmente
construda das
oportunidades polticas
Foco na criao e em
mudanas ps-formativas
da instituio
Foco nas precondies
ideacionais de mudana
institucional
Modelagem da trajetria
(path-shaping),
dependncia de trajetria
ideacional (ideational pathdependence)

Padres estveis ou
recorrentes de interaes
entre indivduos, grupos e
organizaes
Foco nas mudanas dos
padres de interao entre
indivduos, grupos e
organizaes

Complexidade das relaes

Correntes/
Aspectos
Fragilidades

Institucionalismo da
Escolha Racional
Carter funcionalista e
esttico

Institucionalismo Histrico
Carter relativamente esttico

Institucionalismo
Sociolgico
Carter relativamente
esttico

Foco na gnese institucional, mas no no desenvolvimento institucional posterior

Fonte: Traduzido e adaptado de Hay (2006).

Institucionalismo
Construtivista
Pouca clareza sobre origens
dos interesses e ideias;
pouca clareza sobre
significado relativo de
fatores materiais e
ideacionais

Institucionalismo de Redes
Tendncia de viso de redes
como objetos ou estruturas
estticas; maior potencial
descritivo do que
explicativo

Possibilidades e limites do neo-institucionalismo para a anlise das polticas de

sade
Neste captulo, j se discutiu que o neo-institucionalismo representa um
movimento de revalorizao do papel das instituies nas pesquisas das cincias sociais,
especialmente da cincia poltica, a partir dos anos 1970. Tambm foram exploradas as
principais caractersticas e diferenas entre as correntes de estudos designados como
neo-institucionalistas.
Cabe agora indagar: por que o estudo das instituies importante para a
compreenso das polticas de sade? Quais so as possibilidades e contribuies do
neo-institucionalismo, em suas distintas correntes, para a anlise das polticas setoriais?
E quais as limitaes dessa abordagem?
Tentemos contribuir para responder essas perguntas.

Por que o estudo das instituies importante para a compreenso das polticas de
sade?

Existem vrios motivos que justificam a considerao das caractersticas das

instituies para a anlise das polticas pblicas, incluindo as de sade. Entre os
argumentos da literatura especializada, destacam-se os seguintes:
1) As regras de organizao subjacentes ao processo de produo de polticas afetam o
poder dos atores sobre as decises no momento da formulao e sobre a
implementao das polticas ou seja, as polticas no so formuladas ou
implementadas pelos atores polticos em um vazio institucional. Existem regras
formais e prticas informais de vrios tipos que delimitam as escolhas dos atores ou
mesmo condicionam as suas preferncias.
2) As polticas pblicas podem ser afetadas tanto por regras mais gerais, como por
regras especficas de cada poltica assim, a poltica de sade pode ser
condicionada por regras relacionadas s instituies governamentais, estrutura do
Estado e s normas que orientam as relaes entre Estado e sociedade. Alm disso,
tambm moldada por regras prprias da sade, de carter formal, ou por
procedimentos e prticas tradicionalmente adotados e/ou acordados no setor.
3) A posio dos atores nas redes de instituies e nas organizaes pode influenciar a
definio dos prprios interesses dos atores, ao estabelecer suas responsabilidades
125

institucionais e relaes com outros atores nesse sentido, as posies e escolhas de

um ator podem variar a depender da funo desempenhada em uma rede
institucional ou organizao setorial. Por exemplo, um mesmo sujeito poltico pode
ter posies e tomar decises distintas sobre uma dada questo se estiver ocupando
o cargo de secretrio municipal ou estadual de sade; se for o ministro do
planejamento ou da sade.
4) As instituies podem influenciar os resultados das polticas, embora isoladamente
no sejam suficientes para explic-los ou seja, para compreender e explicar os
motivos pelos quais algumas polticas geraram determinados resultados (ou no)
importante considerar os condicionantes institucionais, por exemplo, sob que regras
e procedimentos a poltica foi formulada e implementada; mas tambm questes
inerentes ao prprio processo poltico tais como se houve e quais seriam os pontos
de veto, os tipos de relaes entre os atores, entre outras.

Quais as possibilidades do neo-institucionalismo para a anlise das polticas de sade?

Para responder essa pergunta, dado o carter genrico da definio de

instituies, em primeiro lugar interessante identificar os temas e objetos mais
frequentemente enfocados nos estudos neo-institucionalistas. Tais estudos em geral
buscam considerar um ou mais grupos de instituies: a ordem normativo-social da
nao; as instituies de Estado; as instituies governamentais; as instituies que
mediam as relaes Estado-sociedade.
Assim, alguns temas usualmente abordados nas anlises neo-institucionalistas
so: o sistema constitucional-legal; a organizao poltico-territorial do Estado e as
relaes entre esferas de governo; as regras de competio eleitoral e o sistema poltico
partidrio; as relaes entre Poderes; as relaes entre Estado e sociedade; a estrutura e
organizao de atores econmicos e sociais (empresariais, sindicatos, conselhos
profissionais).
A partir desses temas, as categorias de anlise e variveis privilegiadas em cada
estudo dependem de seu objeto especfico, das questes de investigao e dos objetivos
definidos pelos pesquisadores. Assim, nas anlises de polticas de sade, a escolha das
instituies a serem valorizadas ou consideradas no desenho de uma pesquisa deve ser
feita de acordo com o seu recorte, propsito e objetivos.

126

A ttulo de exemplo sobre as possibilidades do estudo das instituies, o Quadro

2 levanta algumas questes relativas a cada um desses temas que podem ser relevantes
para a anlise das polticas de sade.
Quadro 2 Temas frequentes nos estudos neo-institucionalistas e exemplos de questes
relevantes para a anlise de polticas de sade.
Temas
Sistema constitucional-legal

Organizao poltico-territorial do
Estado e relaes entre esferas de
governo

Organizao e funcionamento da
Administrao Pblica

Regras de competio eleitoral e

sistema poltico partidrio

Relaes entre Poderes

Relaes entre Estado e sociedade

Estrutura e organizao de atores

econmicos e sociais (empresariais,
sindicatos, conselhos profissionais)

Exemplos de questes relevantes para a anlise de

polticas de sade
Que princpios constitucionais e legais regem a atuao
do Estado nas polticas sociais e nas polticas de sade?
Quais so as regras legais relativas organizao do
sistema de sade?
A organizao poltico-territorial do pas unitria ou
federativa? Quais as caractersticas do arranjo
federativo vigente geral e na sade? Como a
distribuio de poder e responsabilidades entre esferas
de governo ou nveis de gesto e como estas se aplicam
sade? Quais os mecanismos de coordenao entre
esferas de governo ou nveis de gesto e como
funcionam no sistema de sade?
Quais as implicaes das regras da Administrao
Pblica para a poltica de sade? Quais as
caractersticas da burocracia atuante na sade e como
ela interfere nas polticas?
Existem eleies diretas democrticas e peridicas para
Executivo e o Legislativo? Como est organizado o
sistema partidrio? As coalizes entre partidos so
frequentes? Como o funcionamento dos partidos
interfere nas polticas de sade? O critrio partidrio
relevante na definio da ocupao de cargos na sade?
Os gestores da sade tm filiao partidria e atuam de
acordo com o interesse de seus partidos e/ou dos
governantes eleitos?
Qual o papel e como tem sido a atuao dos diferentes
Poderes de Estado na sade (Executivo, Legislativo,
Judicirio e ainda, o Ministrio Pblico)? Como o
balano entre os Poderes se expressa nas polticas de
sade? Quais so os mecanismos de coordenao entre
os Poderes na sade? Quais tm sido as repercusses/os
efeitos da atuao dos distintos Poderes sobre a sade?
Quais so os canais e mecanismos de dilogo entre
Poder Pblico e sociedade? Como funcionam os canais
formais de participao social na sade (ex: conselhos,
conferncias)? A poltica de sade decidida em
instncias participativas? Que outras formas de
interao existem entre agentes estatais e grupos sociais
(ONGs, movimentos sociais, instituies privadas,
corporaes profissionais e outros)? Que grupos
sociais/de interesse interferem na poltica de sade e
como isso ocorre?
Como se organizam os atores econmicos relevantes
para o setor sade (empresrios, industriais, planos de
sade, prestadores privados) e como interferem na
127

Temas

Exemplos de questes relevantes para a anlise de

polticas de sade
poltica de sade? Como os sindicatos tem participado
e influenciado a poltica de sade? Como os
profissionais de sade e seus conselhos representativos
participam e interferem na poltica de sade? Como
essas organizaes podem afetar os seus resultados?

Fonte: Elaborao das autoras.

A observao desse quadro permite reconhecer uma srie de questes bastante

relevantes para a compreenso da dinmica das polticas de sade. Um aspecto a ser
ressaltado que, no Brasil, a Constituio de 1988 trouxe mudanas profundas na
ordem normativo-social, com repercusses para diversas instituies relevantes para as
polticas pblicas citadas no Quadro 2. Alguns exemplos so as mudanas no pacto
federativo, nas atribuies dos trs Poderes de Estado, nas regras da Administrao
Pblica e nos princpios norteadores da proteo social.
Ainda que no seja possvel em uma mesma pesquisa abranger todas as variveis
apresentadas no Quadro 2 visto que todo estudo precisa ter um recorte a partir de uma
definio clara da questo de investigao, do objeto e dos objetivos , no considerar
ao menos algumas delas pode restringir muito a capacidade explicativa do analista sobre
a formulao e a implementao das polticas de sade.
Portanto, de forma mais explcita ou implcita, grande parte dos estudos
consistentes de anlise de polticas de sade leva em considerao a influncia de
variveis institucionais sobre as polticas.
Alm disso, o exame da literatura sobre o neo-institucionalismo permite
identificar alguns tipos de estudos em que essa abordagem tem sido particularmente
promissora. Esse o caso, por exemplo, dos estudos comparados, que foram a prpria
motivao originria da proliferao das anlises neo-institucionais a partir dos anos
1970 (THELEN & STEINMO, 1992). O foco nas instituies pode ser bastante til em
anlises comparadas com distintos recortes: entre pases, como no estudo clssico de
Immergut (1992) sobre a influncia das diferentes regras na formulao de polticas de
sade na Frana, Sua e Sucia; na anlise da interao entre agendas internacionais e
nacionais para a sade (Box 1); na comparao da implementao de polticas entre
estados ou localidades dentro do mesmo pas (Box 2); ou mesmo na comparao entre
polticas especficas, de distintas trajetrias e institucionalidades (Box 1).
Outra contribuio relevante do neo-institucionalismo para a anlise das
polticas de sade permitir a construo de desenhos de pesquisa que considerem tanto
128

a importncia das instituies como do papel e da atuao dos atores. Nesse aspecto,
como j foi mencionado, cabe lembrar que h distines entre as correntes no que
concerne ao reconhecimento da intensidade e da forma como as instituies afetam as
posies e decises dos atores polticos. Por exemplo, os adeptos da escolha racional
defendem que os atores sempre procuram agir racionalmente em interesse prprio,
podendo ser constrangidos pelos limites institucionais. J os trabalhos apoiados no
institucionalismo histrico, em geral, apostam que as instituies podem moldar ou
mesmo alterar as preferncias dos atores, cujas escolhas so socialmente condicionadas,
s vezes de forma at contrria a interesses individuais.
Uma terceira contribuio muito importante do neo-institucionalismo para as
pesquisas sobre polticas de sade, particularmente da vertente do institucionalismo
histrico, diz respeito valorizao da dimenso temporal na anlise das polticas. Para
essa vertente, a trajetria histrica, o momento e a sequncia dos eventos importam para
a definio das polticas, o que se traduz na adoo de conceitos como dependncia da
trajetria (path-dependence), retroalimentao positiva (positive feedback) e retornos
progressivos (increasing returns) (PIERSON, 2004).
O conceito de dependncia da trajetria (path-dependence), central na
abordagem do institucionalismo histrico, diz respeito causalidade social ser
dependente da trajetria percorrida; ou seja, baseia-se na ideia de que escolhas prvias
relativas a uma poltica definem determinados caminhos e influenciam as possibilidades
futuras de deciso (PIERSON, 2004). As escolhas polticas se desdobram, ao longo do
tempo, na criao de regras e de estruturas, na mobilizao de recursos de diversos tipos
e no envolvimento de atores sociais, o que confere institucionalidade a uma dada
poltica, aumentando as chances de sua continuidade e reduzindo as possibilidades de
alteraes de rumo radicais. Isso porque, com o passar do tempo, aumentam os custos
de mudana, no s financeiros, mas tambm polticos e sociais.
Dada a longa trajetria e a densidade institucional da poltica de sade como
poltica de Estado em parte expressiva dos pases, esse conceito tem sido bastante
utilizado na anlise das polticas de sade. Muitos estudos ressaltam a prpria trajetria
da poltica de sade como uma varivel institucional relevante. Alm dos exemplos j
abordados nos Boxes 1 e 2, que valorizam a dimenso temporal, o Box 3 apresenta um
estudo que explorou o conceito de dependncia de trajetria na anlise de uma
poltica de sade especfica.

129

Quais os limites do neo-institucionalismo na anlise das polticas de sade?

J assinalamos que houve um resgate da valorizao do estudo das instituies a

partir dos anos 1970 nas cincias sociais, que se desdobrou na conformao do neoinstitucionalismo e que por sua vez compreende vrias correntes, de distintos matizes e
inspiraes tericas. Tambm j exploramos algumas possibilidades do neoinstitucionalismo para a anlise de polticas de sade. importante, no entanto,
reconhecer alguns limites dessa abordagem.
Em primeiro lugar, cabe ressaltar que o neo-institucionalismo possui uma
variedade de acepes e explicaes sobre o comportamento poltico (o que permite seu
questionamento enquanto teoria) e que suas premissas tm mdio alcance, com
limitaes para a anlise e interpretao de longos perodos histricos. Se por um lado
essa abordagem admite grande flexibilidade na seleo das variveis que importam para
cada estudo, por outro lado seu poder explicativo delimitado a conjunturas polticoeconmicas concretas.
Uma segunda questo a ser enfatizada que, apesar da reconhecida importncia
das instituies na sociedade, as polticas pblicas, particularmente as polticas sociais,
so condicionadas por variveis estruturais, que o referencial neo-institucionalista pode
no dar conta de abarcar. Vianna (2009), em recente artigo sobre a Seguridade Social no
Brasil, manifestou sua preocupao em relao a esse ponto:
A implicncia, cabe esclarecer, resulta do desconforto que me causa a abordagem
neo-institucionalista na cincia poltica representada por um uso abusivo de
conceitos como veto-players, comportamento estratgico, poder de agenda, etc.
no pela sua nfase nos atores, regras e instituies, naturalmente, e sim pela
negligncia que no geral expressa em relao a fatores explicativos de natureza
estrutural (Vianna, 2009, p. 707).

Assim, em estudos sobre as polticas de sade que adotem o referencial do neoinstitucionalismo ou algumas de suas contribuies pode ser relevante considerar,
ou ao menos reconhecer, a existncia de determinaes estruturais que incidem sobre as
polticas sociais.
Uma terceira questo diz respeito ao risco de subestimar o papel dos atores, das
ideias, interesses e das relaes interpessoais na definio e implementao de polticas.
Ainda que o neo-institucionalismo reconhea a importncia dos atores, a nfase dos
estudos em geral recai sobre as instituies que influenciam ou moldam o seu
comportamento ou atuao. Como j se mencionou, existem diferenas entre as
130

correntes em relao a esse ponto; a corrente da escolha racional, por exemplo, enfatiza
mais a questo dos interesses dos atores e a que mais se aproxima de um vis
comportamental. O fato que, em alguns estudos na rea da sade, pode ser importante
considerar variveis mais estritamente polticas para a compreenso da formulao e
implementao das polticas setoriais.
Outra limitao ressaltada pela prpria literatura sobre o neo-institucionalismo
designada por Thelen e Steinmo (1992) como uma fronteira a ser explorada diz
respeito compreenso das dinmicas e razes para as mudanas nas instituies ao
longo do tempo ou mudanas nas polticas, em situaes de estabilidade institucional.
O reconhecimento desse limite fez com que alguns autores que trabalham com a
abordagem neo-institucionalista buscassem valorizar em seus estudos outras variveis
para a explicao das mudanas. Esse o caso de Weir (1992), que explora a relao
entre ideias e instituies para a compreenso dos processos de inovao (ou no) nas
polticas de emprego nos EUA dos anos 1930 aos anos 1980.
O fato que, nos ltimos vinte anos, uma srie de estudos apoiados no
referencial neo-institucionalista tem avanado no sentido da construo de modelos
explicativos mais abrangentes e de superar as limitaes apontadas. O prprio
surgimento de novas correntes designadas como institucionalismo de redes,
construtivista, etc. tem relao com esse movimento de expanso de fronteiras da
abordagem.
Em sntese, o neo-institucionalismo um referencial terico-medotolgico
promissor que oferece muitas possibilidades interessantes para a anlise das polticas de
sade. Porm, cabe reconhecer a diversidade entre correntes abarcadas sob essa
designao e suas limitaes, para no incorrer no erro de utilizao inadequada e/ou
pouco fundamentada de conceitos e categorias que foram apropriadas de outros campos
de conhecimento.

131

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132

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analysis. New York: Cambridge University Press, 1992, p.188-216.

133

Box 1 - Agenda internacional e polticas nacionais: uma comparao histrica

entre programas de erradicao de doenas
O trabalho de Hochman (2007), que explora os programas de erradicao da
malria e da varola no Brasil entre as dcadas de 1950 e 1970, representa um timo
exemplo da adoo do referencial do institucionalismo histrico na anlise de polticas
de sade. O autor analisa dois aspectos bastante relevantes: a interao entre agendas
internacionais e as respostas do Estado brasileiro; o contraste entre dois programas
nacionais com o objetivo de erradicao de doenas. As variveis valorizadas no estudo
foram: existncia de tradies cientficas nacionais; existncia de programas nacionais e
organizaes especializadas para a implantao da poltica; grau de centralizao
poltica e administrativa; existncia de comunidades de especialistas e seu grau de
ativismo; disponibilidade de financiamento e importncia da doena na agenda sanitria
nacional e internacional.
O estudo evidenciou que os tempos e contextos polticos afetaram a
configurao e os efeitos desses programas. A relao entre agenda internacional e
polticas nacionais foi influenciada pela existncia ou no de instituies e comunidades
de especialistas e pela ordem cronolgica entre recomendaes internacionais e a
adoo de programas nacionais. A sequncia entre a criao e o desenvolvimento dos
programas foi importante, ao criar as condies para um aprendizado institucional.
Fonte: Elaborado a partir de Hochman (2007).

134

Box 2 - Condicionantes histricos e poltico-institucionais da regionalizao da

sade nos estados brasileiros
A importncia adquirida pelas instncias estaduais no contexto do Pacto pela
Sade (ps-2007) associada diversidade territorial do Brasil sugere algumas questes
para investigao da regionalizao da sade em curso nos estados brasileiros: que
fatores condicionantes desses processos explicam a diversidade de situaes
encontradas? Considerando a variedade de contextos, possvel a identificao de
estgios diferenciados da regionalizao da sade nos estados brasileiros? Existem
caractersticas comuns entre estados que apresentam estgios avanados de
regionalizao? Que razes explicam as dificuldades da regionalizao da sade em
alguns estados?
Essas foram algumas das preocupaes que nortearam o desenvolvimento de
recente pesquisa nacional realizada sobre o tema, cujos resultados encontram-se
disponveis em http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/index.php.
Frente s questes de pesquisa, o estudo incorporou as contribuies do neoinstitucionalismo, procurando dar destaque s regras formais e informais, gerais e
especficas da sade, que regem a atuao dos governos e influenciam as escolhas
polticas. Entretanto, para alm das instituies, outros fatores relevantes foram
selecionados, tais como variveis de natureza estrutural (fatores histricos e condies
scio-econmicas dos estados e suas regies) e poltica (perfil e trajetria dos atores
mobilizados e aspectos polticos das articulaes intergovernamentais).
O modelo de anlise da pesquisa infere que a regionalizao nos estados
brasileiros dependente do contexto e das regras mais gerais que informam a poltica
uma dada trajetria e institucionalidade da poltica social e da prpria regionalizao na
poltica nacional de sade , bem como influenciado pelas caractersticas especficas e
estgios da implementao no nvel estadual (contextos estaduais, institucionalidade e
governana do processo de regionalizao nos estados) e, ainda, pelos rumos ou a
direo que se deseja imprimir ao processo (a direcionalidade definida para a
regionalizao em funo das orientaes, dos atores mobilizados, das estratgias e
instrumentos desenvolvidos). No plano loco-regional, destacam-se o perfil scioeconmico e as caractersticas da rede de servios de sade; os recursos financeiros
disponveis e as condies de financiamento pblico em sade e; a dinmica dos
complexos regionais (Figura 1).

135

Figura 1. Marco analtico dos condicionantes do processo de regionalizao da sade

nos estados brasileiros
Nacional
Institucionalidade da poltica social e da regionalizao
Estaduais
Contexto

Direcionalidade

Processo

Histrico-estrutural

Orientao

Institucionalidade

Poltico-institucional

Objeto

Governana

Conjuntural

Atores

Impactos/inovaes

Estratgias

institucionais

Instrumentos

Loco-regionais
Perfil scio-econmico e

Recursos financeiros

Dinmica dos complexos

caractersticas da rede de

disponveis e condies de

regionais (relaes pblico-

servios de sade

financiamento pblico em

privadas)

sade
Fonte: Relatrio Metodolgico da Pesquisa Avaliao Nacional das Comisses Intergestores Bipartites
(CIB): As CIB e Os Modelos de Induo da Regionalizao no SUS ENSP/FIOCRUZ e FM/USP.
Disponvel em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/index.php. Acesso em mar 2011.

Particularmente, em relao institucionalidade do processo de regionalizao,

foram considerados como fatores-chave o histrico da regionalizao; a robustez e
contedo do desenho da regionalizao, e ainda a capacidade de introduo de
estratgias de planejamento e regulao voltadas para coordenao de aes, servios e
intervenes sanitrias em mbito regional. Alm disso, considerou-se a implantao de
mecanismos de financiamento/investimentos especficos e o papel da Secretaria de
Estado de Sade, o que inclui a maturidade tcnica e poltica de suas regionais e o peso
da regionalizao na agenda oficial. A anlise conjunta dessas variveis em cada um dos
estados estudados permitiu sua classificao em trs estgios ou tipos de regionalizao:
incipiente, intermediria e avanada. Posteriormente, procurou-se identificar por meio
do mtodo comparativo os fatores comuns observados nos estgios extremos (estados
classificados em estgios avanados e incipientes da regionalizao).
Fonte: Elaborado a partir do Relatrio Metodolgico da Pesquisa Avaliao Nacional
das Comisses Intergestores Bipartites (CIB): As CIB e Os Modelos de Induo da
Regionalizao no SUS ENSP/FIOCRUZ e FM/USP. Disponvel em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/index.php. Acesso em mar 2011.

136

Box 3 - A poltica de ateno primria no Brasil nos anos 2000: um exemplo de

dependncia da trajetria
O estudo de Castro (2009) sobre a conduo nacional da poltica de ateno
primria em sade no Brasil no perodo de 2003 a 2008 oferece um bom exemplo da
aplicao do conceito de dependncia de trajetria na anlise de uma poltica especfica.
Segundo a autora, a permanncia da estratgia de Sade da Famlia na agenda principal
do Ministrio da Sade durante o Governo Lula expressa um carter path-dependent.
Tal estratgia havia sido identificada como marco do governo anterior, em meados dos
anos 1990, quando foram definidas as suas diretrizes e regras de operao. Nos anos
2000, a estratgia manteve destaque na agenda federal e se expandiu nos mesmos
moldes definidos em meados dos anos 1990, apresentando somente mudanas
incrementais.
Entre 2003 e 2005, houve debates sobre a possibilidade de alteraes no modelo
de Ateno Primria em Sade vigente no pas. Alguns exemplos foram as propostas de
flexibilizao da carga horria dos profissionais e da composio das equipes de Sade
da Famlia e a defesa do reconhecimento da adoo de outros modelos de organizao
da ateno bsica, alm do Sade da Famlia. Tais propostas, no entanto, esbarraram nas
opes polticas feitas anteriormente, nas regras institucionais vigentes e nas
resistncias de atores s mudanas, incluindo a prpria burocracia federal da sade e os
dirigentes de outras esferas de governo. No momento seguinte, de 2006 a 2008,
predominou a reafirmao da estratgia de Sade da Famlia nos moldes vigentes e a
criao de inovaes e medidas de reforo da ateno bsica vinculadas estratgia,
revelando a influncia da trajetria histrica percorrida por esta poltica.
A autora conclui que a existncia de um arcabouo normativo e de mecanismos
financeiros prprios, a expressiva expanso e capilaridade nacional das equipes de
sade da famlia e a existncia de uma base de apoio poltico-social, conferiram uma
institucionalidade importante a essa estratgia, que delimitaram as possibilidades de
novas escolhas relativas ao modelo de ateno ou mesmo realizao de ajustes na
prpria estratgia.
Aponta-se como um aspecto positivo relacionado dependncia da trajetria o
fato que, dada a sua solidez e continuidade, a estratgia de Sade da Famlia tem se
configurado mais como uma poltica de Estado do que de um governo especfico, ainda
que as iniciativas de expanso e de qualificao da poltica variem entre os governos
federal, estaduais e municipais. Por outro lado, os dispositivos institucionais construdos
e a posio dos atores sociais que sustentam a poltica tambm podem, eventualmente,
levar a uma excessiva rigidez e/ou representar pontos de veto a correes de rumos que
poderiam contribuir para a melhoria da organizao e resolubilidade da ateno
primria sade no pas.
Fonte: Elaborado a partir de Castro (2009).

137

CAPTULO 5
A ideia de ciclo na anlise de polticas pblicas
Tatiana Wargas de Faria Baptista
Mnica de Rezende

Voc provavelmente j ouviu os termos formulao, implementao ou

avaliao de polticas em estudos de polticas pblicas. Tambm j deve ter percebido
que grande parte destes estudos se dedica a compreender um determinado momento da
poltica, como por exemplo, o momento de elaborao de uma poltica ou o momento
de execuo de uma proposta. Na literatura de anlise de polticas tais momentos
passaram a ser denominados como estgios ou fases da poltica.
Mas, como feita a delimitao dessas fases? Quem as delimitou? Para que
serve esta demarcao? O que significa exatamente fazer um estudo sobre uma fase da
poltica? O que se quer saber com este tipo de estudo?
Um caminho a explorar, para que possamos compreender as potencialidades e os
limites deste enfoque para a anlise das polticas de sade entender um pouco mais a
construo histrica da diviso do processo poltico em etapas. Ou seja, quando, por que
e com que argumentos se delimitou uma proposta de anlise das polticas a partir de
fases do processo poltico. Assim, no texto que segue resgatamos alguns dos elementos
de formao deste enfoque sem a preocupao de esgotar o debate, mas com o objetivo
de subsidiar uma reflexo primeira sobre sua configurao.
A preocupao com a explicao do processo poltico e a identificao de fases
distintas neste processo surgiu praticamente de forma paralela ao desenvolvimento do
prprio campo de anlise da poltica, entre os sculos XIX e XX, num contexto de
busca de racionalizao do Estado1 e da poltica pblica. Afirmava-se um modelo de
cincia pautado na identificao e estudo das leis da natureza, tendo como referncia a
pesquisa nas reas da biologia, qumica e fsica. com esta base que se inicia a
discusso em torno de mtodos para o estudo das polticas sociais e da administrao
pblica, visando identificar, tambm neste mbito, leis que pudessem prever
comportamentos sociais, identificar problemas e antecipar polticas.

O texto Sobre Poltica (neste material) discute a emergncia do campo de investigao sobre
polticas e aprofunda a discusso sobre o Estado Moderno e a racionalidade cientfica.
1

138

O que estava em construo no campo da anlise poltica era a conformao de

mtodos de anlise que subsidiassem os governos na identificao e resoluo de seus
problemas desenvolvendo polticas orientadas por teorias e ideias advindas do
conhecimento cientfico, visando prever e controlar as aes e intervenes polticas
(PARSONS, 1995).
No ps-segunda guerra os estudos nesta linha argumentativa intensificaram-se,
especialmente nos EUA e Inglaterra, tendo como principal foco dotar o processo
decisrio de efetividade, ou seja, reduzir os riscos e ampliar as certezas na tomada de
decises dos governos. Assim, a ideia era conhecer as demandas da sociedade e o
processo poltico na formao e execuo das polticas para possibilitar decises
acertadas. Foi neste contexto que teve incio a construo do enfoque da poltica em
fases ou estgios, ressaltando os diferentes momentos de formulao e desenvolvimento
de uma poltica pblica.
Muitos analistas reconhecem que um dos primeiros autores que subsidiou a
consolidao terica deste campo de anlise e do enfoque das fases foi Harold Lasswell,
um cientista social que iniciou nos anos 1930/40 uma abordagem que unificava reas de
conhecimento (sociologia, psicologia, administrao, cincia poltica e outras) para
estudar os problemas pblicos e a poltica. Tambm possvel reconhecer a
contribuio do trabalho de Herbert A. Simon, publicado em 1947, no qual aplica sua
teoria sobre escolha humana e tomada de decises administrativas para especificar os
problemas organizacionais, definindo trs distintas fases neste processo: inteligncia,
desenho e escolha.
Em 1951, em livro coeditado com Daniel Lerner The Policy Sciences2
Lasswell props uma simplificao e diviso do processo de construo e
desenvolvimento da poltica pblica em sete estgios, circunscritos ao mbito
governamental, a saber: informao, promoo, prescrio, invocao, aplicao,
trmino e avaliao3.
Tal proposta entendia a construo das polticas governamentais a partir de uma
lgica simples e linear e passou por vrias crticas. Uma delas, interna ao campo da
anlise poltica em desenvolvimento, mas que tambm pode ser atribuda prpria
2

Lasswell, Harold D. 1951b, The Policy Orientation. In: The Policy Sciences: Recent Developments in
Scope and Method, Daniel Lerner and Harold D. Lasswell (eds.). Stanford: Stanford University Press.
3
Para uma descrio de cada estgio proposto por Lasswell ver tambm Brewer, 1974.
139

concepo de poltica adotada no mbito governamental4, foi manter a anlise restrita a

este mbito, como se toda a poltica pblica se constitusse dentro dos limites do
aparelho estatal (PARSONS, 1995).
Ainda nos anos 1950, Charles Lindblom, outro importante precursor no campo
da anlise de poltica, foi um crtico agudo do modelo proposto por Lasswell, acusandoo de demasiadamente racional, rejeitando a ideia de pensar a poltica como se esta
fosse um processo meramente administrativo e funcional, dividido em etapas
estanques. Lindblom questionou a utilidade deste modelo e props uma anlise que
levasse em considerao o poder e a interao entre as fases. Com isso, destacou que o
processo poltico e decisrio um processo interativo e complexo, sem incio ou fim
(LINDBLOM, 1959).
Em 1974, novas crticas foram feitas ao modelo proposto por Lasswell, desta vez
por Gary Brewer, que alertava para o fato de que as polticas no possuam um ciclo
definido ou linear, ocorrendo modificaes em seu curso. Brewer introduziu a noo de
poltica pblica como um ciclo contnuo e props uma nova fase neste ciclo, prvia ao
debate governamental, que denominou de fase de reconhecimento do problema. Assim,
decomps o processo decisrio em seis etapas inveno, estimativa, seleo,
implementao, avaliao e trmino e incrementou o modelo de anlise proposto por
Lasswell, sem romper com a lgica de anlise que se estabelecia.
Assim como Brewer, muitos outros analistas da poltica partiram das etapas
propostas por Lasswell para desenvolver seus estudos, trazendo contribuies e
sugerindo novos modelos. O quadro 1 aponta as principais caractersticas de alguns
destes modelos, trazendo questes relativas ao funcionamento da mquina estatal (o que
o governo faz). O ponto de partida para estes modelos foi a identificao das
caractersticas das agncias pblicas fazedoras da poltica; dos atores participantes
desse processo de fazer polticas; das interrelaes entre agncias e atores; e das
variveis externas que influenciam esse processo 5 (VIANA, 1997).
H nesta concepo de poltica uma pretenso de verdade, de descrio da poltica tal como ela
, como se existisse uma essncia da poltica. O campo em formao um campo que busca se
afirmar numa viso de cincia universal e que, por isso, busca constituir uma teoria explicativa
que d conta da realidade e dos aspectos que permeiam a poltica. Para a discusso de poltica
ver texto Sobre Poltica e tambm a Introduo ao material. A questo central : usamos o
modelo para dizer o que uma poltica e explica-la ou usamos como ferramentas para entender
como se faz a poltica, podendo usufruir desta ou de outra ferramenta?
5
Viana (1997) ressalta que uma preocupao desse campo terico explicitada s vezes de forma direta
por alguns autores apreender, com base nesses estudos empricos sobre polticas pblicas (isto , sobre
4

140

Os estudos de situaes concretas fundamentavam as crticas aos modelos

anteriores e ressaltavam a importncia de se reconhecer um padro distinto na
construo e implementao das polticas, indicando prevalecer a troca, a negociao e
barganha, o dissenso e a contradio quanto aos objetivos; mostrando que em cada fase,
apesar de suas particularidades, ocorriam novas decises polticas. Buscava-se, ento,
ressaltar que o ciclo da poltica era um processo com inmeros momentos de
reformulao e no um mecanismo operativo perfeito. Mas, a ideia de fases e de um
ciclo na poltica ainda se mantinha, no havendo teoria ou modelo que questionasse este
modo de entendimento.
Quadro 1 As fases do processo decisrio em diferentes estudos sobre anlise de poltica.
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implementao e avaliao.
1993
Fonte: Elaborado pelas autoras.

Nos anos 1990, Howlett e Ramesh condensaram as fases do processo da poltica

pblica em cinco etapas, apresentando o que denominaram Improved model: (1)
montagem da agenda; (2) formulao da poltica; (3) tomada de deciso; (4)
implementao e (5) avaliao. Neste modelo, prevalece a ideia de que uma poltica se
inicia a partir da percepo de problemas, passa por um processo de formulao de
propostas e deciso, segue sendo implementada, para enfim ser avaliada e dar incio a
o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das caractersticas mais gerais dos sistemas
polticos e das relaes que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo
e sociedade, de outro.
141

um novo processo de reconhecimento de problemas e formulao de poltica. Esta a

ideia de ciclo da poltica que at os dias atuais bastante divulgada e trabalhada nos
estudos de poltica, representada na Figura 1.

Figura 1 O Ciclo da Poltica segundo Howlett e Ramesh

Montagem
da Agenda

Formulao
da Poltica

Avaliao

Implementao

Tomada de
deciso

Fonte: Adaptado de HOWLETT e RAMESH (1995).

A ideia de ciclo da poltica talvez seja a perspectiva mais corrente e

compartilhada nos estudos atuais de poltica, com grande parte dos estudos fazendo uma
anlise por momentos ou fases do processo poltico. Apesar das crticas ao modelo
(carter funcionalista, racional e que tenta manter o controle sobre o processo poltico),
este persiste no debate acadmico como referncia.
Mas quais so as vantagens e desvantagens da anlise da poltica por fases?
Talvez a principal contribuio da ideia do ciclo da poltica seja a possibilidade
de percepo de que existem diferentes momentos no processo de construo de uma
poltica, apontando para a necessidade de se reconhecer as especificidades de cada um
destes momentos, possibilitando maior conhecimento e interveno sobre o processo
poltico.
J as desvantagens esto por conta da inevitvel fragmentao que a ideia de
fases provoca em qualquer anlise a ser empreendida. Por mais que haja um cuidado do
analista em no isolar uma fase e seus efeitos, h sempre o risco de trat-la de forma
estanque. Alm disto, a aplicao deste(s) modelo(s) carrega consigo o perigo de se
imaginar que a poltica se comporta de forma previsvel. Imagina que possvel fazer
142

um estudo das polticas que seja neutro ou que abstraia totalmente das disputas e
intenes dos analistas. Ou seja, h dificuldade de se discutir as implicaes polticas na
afirmao deste ou daquele modelo. No entanto, esta uma questo que se apresenta
para todo o campo de anlise da poltica e no apenas para o uso especfico deste
modelo.
Voltaremos a estas questes mais adiante. Neste momento parece-nos
importante aprofundar um pouco mais na noo de ciclo e fases da poltica a partir dos
principais conceitos e caractersticas presentes em cada fase, o que pode ajudar na
reflexo sobre os limites e possibilidades deste referencial.

Percorrendo as fases da poltica6

Reconhecimento de um problema/montagem da agenda
Na perspectiva do ciclo, o primeiro passo no desenvolvimento de uma poltica
o de reconhecimento de um problema (tambm denominado montagem da agenda
no modelo de Howlett e Ramesh) como de relevncia pblica. Assim, os problemas
constituem o ponto de partida para a gerao de uma poltica pblica. Mas que
problemas so reconhecidos pelos governantes como relevantes? Como se d este
processo de reconhecimento?
Foi com estas perguntas que Kingdon (1984) props um estudo [BOX 1 O
ESTUDO DE KINGDON] sobre duas polticas pblicas (sade e transportes)
desenvolvidas nos EUA, buscando compreender como alguns temas relativos a estas
reas passaram a integrar a agenda poltica governamental e como foram geradas as
alternativas para a tomada de deciso. Ressalte-se que toda sua preocupao estava
voltada para a poltica governamental e a deciso neste mbito. Suas perguntas
resumiam-se em saber quando e de que forma um problema entrava ou no na agenda
decisria de um governante.
Kingdon percebeu, com sua pesquisa, que os problemas se apresentavam de
forma distinta e ganhavam diferentemente a ateno do governo. Assim, denominou
AGENDA a lista de assuntos e problemas sobre os quais o governo e pessoas ligadas a
ele concentram sua ateno num determinado momento. Destacou tambm que o
6

Neste texto adotaremos a denominao das fases sintetizadas por Howlett e Ramesh, com a contribuio
de outros autores e seus modelos no dilogo com a ideia de ciclo.
143

processo de mudana da agenda se altera medida que os cenrios polticos se

modificam e diferenciou trs tipos de agenda no processo poltico, visando ressaltar os
diferentes status dos problemas no mbito de uma poltica de governo:
- a agenda sistmica ou no-governamental corresponde lista de assuntos e
problemas do pas, colocados na sociedade, que por algum motivo no despertaram a
ateno do governo e dos formuladores de poltica naquele momento e que ficaram
aguardando oportunidade e disputando espao para entrar na agenda governamental;
- a agenda institucional ou governamental inclui os problemas que obtm a ateno
do governo, mas ainda no se apresentam na mesa de deciso;
- a agenda decisria ou poltica corresponde lista de problemas que esto sendo
considerados e que sero trabalhados nos processos decisrios.
Com essa diferenciao, Kingdon visou contribuir para uma melhor
compreenso acerca dos elementos presentes no momento de deciso de uma poltica.
Porm, o estudo no se resumiu a identificar as agendas em debate, mas como uma
agenda se constitua. O autor concluiu que a entrada de novos problemas na agenda
decisria no produzida por um processo necessariamente incremental7, mas resultado
de uma combinao de fluxos independentes que atravessam as estruturas de deciso
o fluxo de problemas (problem stream), o fluxo de solues e alternativas (policy
stream) e o fluxo da poltica (politics stream). Com isso, destacou que os formuladores
de polticas no conseguem atuar em todos os problemas o tempo todo e que apenas
alguns temas so capazes de atrair a ateno dos formuladores e entrar na agenda
decisria, produzindo muitas vezes mudanas abruptas, a partir da produo de uma
combinao indita8.
Os trs fluxos so caracterizados pelo autor da seguinte forma:
7

O processo incremental produz mudanas graduais nas polticas, em pequenos passos. Refere-se a
pequenos ajustes, marginais, que vo sendo realizados sem gasto excessivo de tempo para definir os
objetivos das aes e com maior controle sobre as alteraes produzidas. No entanto, para Kingdon, so
as caractersticas dos rgos, das instituies e dos aparelhos vinculados produo de polticas pblicas
que podem responder melhor pelos tipos de processos e, consequentemente, pela forma como os
problemas so selecionados. Ele se utiliza da teoria das organizaes (compreensiva, racional e
incrementalismo) e de um modelo em particular (de James March e Johan Olson, intitulado garbage can
model of organizational choice traduzido como modelo da lata de lixo) para entender as instituies
do Executivo. Para o autor, preferncias problemticas, tecnologias no claramente especificadas e
participao fluida so caractersticas das instituies do Executivo, sendo o resultado final de suas
atividades funo de um mix de fluxos entre problemas e solues, a partir de participantes limitados com
recursos especficos (VIANA, 1996; CAPELLA, 2006).
8
Em razo da compreenso de diferentes fluxos atuando no processo de formulao de polticas, Kingdon
nomeou seu modelo de multiple streams (mltiplos fluxos).
144

- Fluxo de problemas remete s condies sociais e forma como cada

condio desperta a necessidade de ao. Problemas podem ser percebidos a partir de
indicadores (por ex: taxas de mortalidade), de eventos, crises e smbolos (por ex:
desastres, acontecimentos), ou no feedback de aes governamentais (por ex: no
acompanhamento de atividades implementadas, retorno de metas e outros). Um
problema, quando identificado por dados quantitativos, por crises, ou pelo retorno de
aes governamentais, assume grande importncia no debate de formulao de polticas,
contribuindo para a construo de argumentos em favor de uma poltica que busque
resolver tais questes. Ainda assim, a evidncia dos problemas no capaz de
isoladamente influenciar a tomada de deciso, exigindo uma articulao com os demais
fluxos.
- Fluxo de alternativas e solues so propostas rotineiramente elaboradas por
especialistas, funcionrios pblicos, grupos de interesse, entre outros. Estes diferentes
grupos mobilizam comunidades de polticas que se envolvem com determinados temas
e aguardam o surgimento de oportunidades para propor solues para os problemas. As
alternativas e solues esto disponveis e quando surgem os problemas passam por um
processo competitivo de seleo 9, para a efetiva considerao no processo decisrio das
polticas.

[Os participantes do processo decisrio - Kingdon destaca atores governamentais e no-governamentais

como participantes do processo decisrio. Os atores governamentais so membros do prprio staff da
administrao (Presidente, Executivo e membros nomeados para exercer cargos pblicos comissionados),
parlamentares, funcionrios do Congresso e integrantes do funcionalismo de carreira. Os atores nogovernamentais so grupos de presso ou de interesse, acadmicos, pesquisadores e consultores, mdia,
partidos polticos e opinio pblica. Estes dois grupos so ainda subdivididos em atores visveis e
invisveis. Os atores visveis so aqueles que diretamente atuam na formao da agenda o Presidente, os
parlamentares, os partidos, a mdia e que tm poder suficiente para estabelecer agendas governamentais;
e os atores invisveis aqueles que operam de forma indireta no processo poltico os acadmicos, os
funcionrios do Executivo e do Congresso -, atuando mais na produo de indicadores e nas alternativas
de polticas. A ideia central de que alguns atores so influentes na formulao da agenda governamental
propriamente dita, e outros exercem maior influncia na definio de alternativas de polticas. Com isso,
o autor frisou que a formulao de polticas pblicas est longe de representar um processo racional, onde
os formuladores listam os problemas a serem enfrentados para que sejam elaboradas propostas ideais de
soluo. Em outra direo, mostrou que envolve uma convergncia de fluxos e atuao de atores com
recursos especficos de poder, alm de momentos oportunos para sua proposio.]

Compem os critrios para ampliar as chances de uma alternativa/soluo ser considerada no processo
decisrio: viabilidade tcnica, valores compatveis com aqueles dos membros da comunidade poltica, e
capacidade de antecipar constrangimentos que a proposta ir enfrentar.
145

- Fluxo poltico - dimenso da poltica propriamente dita, na qual as coalizes

so construdas a partir de barganhas e negociaes. Neste fluxo, trs elementos
exercem influncia sobre a agenda governamental: o clima ou humor nacional (por
ex: um momento poltico favorvel a mudanas dado o carisma de um governante ou a
conjuntura poltica, econmica e social); as foras polticas organizadas (grupos de
presso); e mudanas no interior do prprio governo.
Para Kingdon, cada um destes fluxos tem vida prpria e segue seu caminho de
forma relativamente independente, como o fluxo ou a corrente de um rio. Porm, em
alguns momentos, estes fluxos convergem criando janelas de oportunidade (policy
windows), possibilitando a formao de polticas pblicas ou mudanas nas polticas
existentes. Ou seja, uma janela de oportunidade apresenta um conjunto de condies
favorveis a alteraes nas agendas governamental e de deciso e entrada de novos
temas nestas agendas (Figura 2).

Figura 2: Os trs fluxos do processo decisrio e a entrada de temas na agenda de governo

Fluxo de Problemas
Indicadores, Crise, Feedback de
aes

Fluxo de Solues
Viabilidade tcnica, custos,
aceitao pela comunidade.

Janela de
oportunidade
Convergncia de fluxos

Entrada de um
tema na
AGENDA DE
GOVERNO

Fluxo Poltico
Clima nacional, foras polticas
organizadas e mudanas no governo.

Fonte: Elaborado a partir de Kingdon (1984).

Destaca-se, aqui, o papel dos empreendedores de poltica (policy entrepreneurs)

que, conforme o autor, so indivduos que advogam por propostas de polticas e que
esto dispostos a investir seus recursos (tempo, energia, reputao e diversas vezes at
dinheiro) para promover determinada posio em troca de retornos futuros. Quando as
janelas se abrem, os empreendedores de poltica encontram a oportunidade de atrair a
146

ateno para aqueles problemas com os quais esto envolvidos e apresentar propostas de
solues [BOX 2 - Polticas pblicas: como se formam as agendas? Uma discusso a
partir da formulao da poltica de vigilncia alimentar e nutricional para os povos
indgenas em 2004].
importante considerar que, para Kingdon, os defensores de uma ao poltica
mantm seus problemas e propostas de solues mo, esperando que essas
oportunidades ocorram, tendo em vista que a janela de oportunidades, quando se abre,
tem carter provisrio e no se mantm aberta por muito tempo. A oportunidade de
mudana na agenda cessa quando um dos fluxos desarticula-se com relao aos
demais, resume Capella (2006, p. 30).
Ao construir essa ideia e esses conceitos, Kingdon oferta para o campo da
anlise de polticas alguns recursos metodolgicos que podem auxiliar na compreenso
dos elementos presentes no processo de desenvolvimento de uma poltica. Fornece
tambm recursos para auxiliar na compreenso de que a excluso de assuntos da agenda
governamental pode ocorrer, dentre outros motivos, em funo de uma base de apoio
insuficiente para manuteno do assunto na agenda; por polticas mal formuladas; por
uma poltica governamental elaborada deliberadamente para o enfraquecimento e
extino daquele problema; e da alterao da natureza do problema.
[Alguns exemplos de como a anlise de fluxos no processo decisrio ajuda a compreender
determinadas polticas:
Uma situao de crise A crise da ateno sade no municpio do Rio de Janeiro no ano de 2005
tornou-se problema dos governos municipal, estadual e federal, exigindo a definio de uma poltica
pblica imediata para a reverso do quadro de calamidade instalado. Foram acessadas diferentes solues,
o que desencadeou a retomada da gesto de hospitais federais que estavam sob gesto municipal. Nesse
caso, o fluxo de problemas foi o disparador da articulao entre os distintos fluxos. Porm, pode-se
considerar que j existiam condies na poltica que favoreciam a adoo de tal soluo.
Uma situao advinda da ao poltica de grupos de interesse A definio da lei que tornou
obrigatria a distribuio gratuita de medicamentos para a Aids no Brasil, em 1996, se deu mediante forte
articulao do movimento social da Aids com os legisladores, sociedade civil, governo, organizaes
internacionais, indstria de medicamentos e outros. A janela de oportunidades para essa poltica envolveu
diferentes atores, visveis e invisveis. Os indicadores de sade sobre os nmeros da Aids no Brasil e no
mundo, as alternativas de poltica apresentadas pelos tcnicos e movimento social convergiram num
cenrio poltico favorvel a apresentao e aprovao da lei.
Uma situao de oportunidade mediante o clima poltico A desigualdade social no Brasil referida
especialmente populao negra encontrou no mbito do Governo Lula (2003) uma situao de
oportunidade para a definio de polticas pblicas compensatrias, como a definio de quotas nas
universidades pblicas e a priorizao de polticas para as comunidades de origem quilombola.
Caracteriza-se como um bom exemplo de uma poltica que j encontrava eco no fluxo de problemas e
alternativas h alguns anos, permitindo que possamos reconhecer o fluxo da poltica como o disparador
da abertura da janela de oportunidades.]

147

Fomulao da poltica e tomada de deciso

Seguindo a perspectiva do ciclo da poltica, o passo seguinte entrada do
problema na agenda governamental a formulao da poltica, ou seja, o momento no
qual, dentro do governo, se formulam solues e alternativas para o problema, podendo
ser entendido como o momento de dilogo entre intenes e aes.
Para os analistas, somente aps a fase de formulao esto dadas as condies
para a tomada de deciso, que abarca o processo de escolha pelo governo de uma
soluo especfica ou uma combinao de solues, em um dado curso de ao ou no
ao. Assim, na fase de tomada de deciso desenham-se as metas a serem atingidas, os
recursos a serem utilizados e o horizonte temporal da interveno.
Neste modelo de anlise, as fases formulao e tomada de deciso ganham
relevncia, pois nelas se definem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento de
uma ao. quando se explicitam as escolhas polticas de uma autoridade, em qualquer
nvel em que esta autoridade esteja localizada.
Algumas questes orientam a anlise destas fases (ver quadro 3):

COMO AS ALTERNATIVAS POLTICAS FORAM FORMULADAS?

COMO

DETERMINADA

PROPOSIO

FOI

ESCOLHIDA

ENTRE

AS

DEMAIS

ALTERNATIVAS?

QUEM PARTICIPOU DO PROCESSO DE FORMULAO E DECISO DAS POLTICAS?

Contudo, os analistas de poltica advertem que embora se possa buscar entender

as escolhas polticas dos formuladores e autoridades, elas esto inseridas numa cultura
poltica e social e em condies socioeconmicas que interferem nas decises. Assim,
ressaltam que dificilmente todas as decises relevantes podem ser tomadas durante estas
fases, isso porque muitas decises envolvem conflitos, negociaes e compromissos
com interesses antagnicos. Alm disso, indicam que existem regras institucionais que
limitam o raio de ao de quem toma as decises, mobilizando instncias hierrquicas
governamentais diferenciadas dentro de um Estado que possui formas especficas de
funcionamento. Por isso, para esses analistas muitas decises s podem ser tomadas

148

quando todos os fatos esto disposio dos implementadores, visto que muitas vezes
h falta de informao sobre os processos envolvidos10.
Em sntese, os analistas reconhecem que no processo de formulao e deciso
ainda h conhecimento limitado sobre o impacto efetivo das novas medidas propostas, o
que explicaria muitas decises serem adiadas para a fase seguinte da poltica, a fase de
implementao. Este tambm tem sido um problema indicado nas anlises para o
prprio desenvolvimento de muitas polticas: a pouca materialidade e a falta de
elementos concretos no processo de formulao e deciso.
Implementao da poltica
Dando continuidade ao ciclo da poltica, segue-se a fase de implementao,
definida como o momento de colocar uma determinada soluo em prtica. Esta fase
envolve uma srie de sistemas ou atividades da administrao pblica: o sistema
gerencial e decisrio, os sistemas de informao, os agentes implementadores da
poltica, os sistemas logsticos e operacionais (recursos materiais, financeiros), dentre
outros.
Para alguns analistas a implementao a fase administrativa da poltica, onde
todo o controle est nas mos dos formuladores, situados no topo das organizaes.
Esta forma de compreender a implementao ficou conhecida como enfoque top-down,
porque define a existncia de uma organizao central que assume o controle dos
fatores polticos, organizacionais e tcnicos e a diviso de responsabilidades.
Nesta viso, entende-se que possvel identificar o que necessrio para atingir as
metas de uma poltica, utilizando-se de tcnicas tradicionais de administrao. A partir
desta perspectiva, o estudo de implementao busca responder o porqu de certas
polticas serem bem sucedidas (bem implementadas) e outras no, considerando como
definio de implementao um processo em que aes de atores pblicos ou privados
so dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas anteriores.
Esta concepo faculta ao gestor a possibilidade de considerar insucessos (em
especial, a no consecuo de objetivos e metas) como desvios de rota cometidos por
aqueles que, localmente, no foram capazes de executar a poltica da maneira exata
Um aspecto importante a ressaltar neste tipo de anlise a nfase dada ao processo poltico
restrito ao mbito governamental. E ainda que se considere no modelo proposto a dinmica do
processo poltico, parece persistir a busca de uma racionalidade no desenvolvimento das
polticas. H abordagens que tentaro romper com esta perspectiva, como, por exemplo, a
proposta por Ball ver texto A anlise da poltica proposta por Ball .
10

149

como foi estabelecida. Embute, portanto, uma diviso do trabalho na qual os que esto
no nvel central de poder detm o monoplio da elaborao e da implantao das
polticas, restando aos que esto na ponta dos servios a colocao em prtica do que
foi pensado por aqueles que esto no comando da poltica. Consequncia direta deste
processo: os bnus pelos acertos so capitalizados, sobretudo, pelos gestores, enquanto
os nus dos erros so distribudos entre os executores e os setores da sociedade que
sofrem por no terem seus problemas superados.
A crtica a esta viso constituiu outro enfoque para a anlise da fase de
implementao, denominado bottom-up. Neste enfoque, pressupe-se que a poltica no
se define no topo da pirmide da administrao, mas no nvel concreto de sua execuo.
Parte da anlise das redes de decises que se estabelecem no enfrentamento entre os
diversos atores quando da implementao, sem conferir um papel determinante s
estruturas pr-existentes. Parte tambm da ideia de que existe sempre um controle
imperfeito em todo o processo de elaborao da poltica, o que condiciona o momento
da implementao. Assim, a implementao entendida como o resultado de um
processo interativo atravs do qual uma poltica, que se mantm em formulao durante
um tempo considervel, se relaciona com o seu contexto e com as organizaes
responsveis por sua implementao. Este enfoque alerta para o fato de que certas
decises que idealmente pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente
tomadas durante a implementao, porque se supe que determinadas opinies
conflitivas no podem ser resolvidas durante o momento da tomada de deciso.
Estudos posteriores fizeram crticas tanto ao enfoque top-down quanto ao bottomup, demandando enfoques multicausais que envolvessem questes estratgicas,
poltica, mltiplos atores e interesses. Hoje convivem diferentes enfoques como
opes de anlise nos estudos de implementao, visando abarcar a quantidade de
questes que se apresentam no momento de implementao e que muitas vezes colocam
em xeque a prpria poltica definida. Vrios exemplos podem ser indicados, mas talvez
o mais evidente seja a situao de uma lei aprovada e que nunca implementada.
Admite-se na literatura que, nesta fase, uma proposta poltica pode se modificar ou
se alterar no seu argumento principal; que novas negociaes podem ser processadas e,
por consequncia, novas decises e formulaes podem ser apresentadas, reiniciando,
por vezes, o ciclo da poltica. Tais mudanas se apresentam como desafios para a

150

anlise dos processos de implementao e tm pressionado por mudanas nos enfoques

de anlise utilizados.

[Implementao - A implementao encarada no campo da anlise de polticas como um jogo em que

uma autoridade central procura induzir agentes implementadores a colocar em prtica objetivos e
estratgias que lhe so estranhas. Mas, a resposta (aceitao, neutralidade ou rejeio) dos agentes
implementadores depende de muitos fatores, tais como: o entrosamento entre formuladores e
implementadores, a compreenso da poltica, o conhecimento de cada fase do processo e da quantidade de
mudana envolvida com a nova poltica. De todos os fatores, este ltimo apresenta-se como o mais
crtico, porque determina os graus de consenso ou conflito em torno das metas e objetivos de uma
poltica, e quanto maior a mudana, menor o consenso. No Brasil, encontramos bons exemplos de duas
questes controversas na poltica de sade recente. Primeiro caso: mesmo autorizado o procedimento de
mudana de sexo, tal prtica encontrou forte resistncia no legislativo, com argumentos de que um
procedimento caro e o recurso da sade deve ser investido em outras prioridades. Foi uma questo que
teve pouca publicidade e no envolveu grandes mudanas polticas e/ou culturais. Segundo caso: a
descriminalizao do aborto. Questo amplamente debatida em diversos meios, com forte indcios
tcnicos da necessidade de descriminalizao, no obteve consenso devido demanda importante por
transformao cultural. No encontrou, ainda, uma janela de oportunidade. Ou seja, o primeiro caso
refere-se a uma lei que no se implementa na prtica, sofrendo resistncias de diversos grupos, enquanto
no segundo caso no se alcana consenso para a definio de uma lei, sendo esta uma prtica presente na
sociedade. Assim, o desafio reconhecer a implementao como algo que no necessariamente se atrela a
questes da poltica oficial, mas a aspectos polticos, culturais e sociais que permeiam as prticas.]

Dada a complexidade de elementos que convergem na fase de implementao,

esta vista pelos analistas da poltica como um momento crucial no ciclo da poltica,
que traz importantes contribuies para a anlise de polticas. E no aprofundamento
desta fase que alguns estudos comeam a indicar a necessidade de se buscar entender o
processo poltico de forma mais dinmica e interativa.
H ampla literatura acadmica discutindo a implementao num esforo de
estabelecer as relaes entre as aes propostas e as aes implementadas, os sucessos e
fracassos dos governos em cada situao. S para citar alguns estudos nesta linha:
Pressman e Wildavsky (1973); Bardach (1977); Elmore (1979); Sabatier e Mazmanian
(1980); Ham e Hill (1984); Hogwood e Gunn (1984); e Lindblom (1984).
Cabe aqui destacar o estudo de Hogwood e Gunn (1984), no qual o momento de
implementao est diretamente relacionado fase de formulao da poltica, onde h
uma tendncia de se constituir pactos polticos abrangentes, sem uma especificao da
poltica a ser implementada, ou dos pr-requisitos que a sustentam. Os autores
argumentam que se o resultado da negociao no momento de formulao de uma
poltica o desenho de uma poltica ruim, com um diagnstico impreciso e
inconsistente da realidade poltica e institucional, a chance de implementao dessa
poltica pequena. Portanto, se a poltica boa, mas a perspectiva de execuo
151

ruim, pela falta de capacidade tcnica ou falta de recursos, tambm existiro problemas
na implementao. Consideram, tambm, que uma poltica est sujeita a fatores
externos diversos, que no esto necessariamente associados ao momento de
formulao da poltica e que dificultam sua implementao. Por exemplo, o azar no
momento de colocar em prtica uma ao (fator m sorte).
Com isso, os autores ressaltam que o momento de implementao de intensa
negociao, em que possvel identificar onde se sustentam os pactos estabelecidos. Se
o momento de formulao um momento de grandes consensos, onde tudo possvel,
no momento da implementao que se v a real potencialidade de uma poltica, quem
so os atores que a apoiam, o que cada um dos grupos disputa, e seus interesses.
Estabelecem-se novos pactos, agora com novos atores, muitas vezes no participantes
do pacto inicial de formulao, como os que so responsveis pela prestao direta de
servios e que, no momento de implementao, tornam-se os principais agentes de
transformao da poltica. Inicia-se um novo processo decisrio, uma nova formulao
da poltica, agora voltada para a sua aplicabilidade mais imediata e j no mais sujeita a
intervenes ampliadas dos grupos sociais que sustentaram a proposta previamente
aprovada.
Neste enfoque, importa saber por que a implementao gera tantas
possibilidades de mudana na poltica inicialmente desenhada. Hogwood e Gunn (1984)
apresentam pelo menos trs razes: 1) o baixo compromisso dos polticos com o
momento de implementao, aceitando que a eles cabe o nus da formulao, do qual
prestam contas; 2) uma diviso institucionalizada entre aqueles que formulam e os que
implementam uma poltica, sendo estes ltimos capazes de identificar os pontos-chave
da operacionalizao (conhecimento tcnico); 3) a prpria complexidade do processo,
que demanda um conhecimento slido e prvio das mltiplas variveis que influem no
processo poltico e que, por mais controladas que sejam, apresentam tambm um
comportamento independente, no linear.
Nesse sentido, as questes que se apresentam nos estudos que visam analisar o
momento de implementao de uma poltica compreendem (ver quadro 3):

A FORMULAO DA POLTICA APRESENTA OBJETIVOS, METAS E DIREO CLARA?

OS

RECURSOS NECESSRIOS PARA SUA IMPLEMENTAO FORAM CONSIDERADOS

NO MOMENTO DA FORMULAO/IMPLEMENTAO?

152

O PROCESSO DE CONSTRUO DA ESTRATGIA DE IMPLEMENTAO CLARO? EM

ESPECIAL QUANTO DIVISO DE ATRIBUIES E ATIVIDADES?

EXIGE

MUDANA

ORGANIZACIONAL?

OS

ATORES

ENVOLVIDOS

NA

IMPLEMENTAO

ESTO

DE

ACORDO

COMPREENDEM A POLTICA TRAADA?

Cabe tambm destacar que os estudos de implementao esto bastante bem

inseridos na lgica de subsidiar e orientar os governos no momento de formulao de
suas polticas e na tomada de deciso, o que uma forma de entender e divulgar a
produo de conhecimento. Outros estudos podem se voltar mais a explicar as razes e
motivos que mobilizam governos na orientao de suas polticas.
Avaliao de polticas
A ltima fase do ciclo da poltica a avaliao, que tem sido amplamente
debatida na literatura pelas distintas concepes atribudas prpria ideia de avaliao,
bem como pelos diversos caminhos metodolgicos traados, em funo daquilo que est
sendo avaliado e dos objetivos que se pretende alcanar.
Embora a avaliao seja apontada no ciclo da poltica como uma fase especfica,
ela tem sido utilizada, dentro dos modelos que adotam esta perspectiva, como um
instrumento voltado para subsidiar a tomada de decises nos mais variados momentos
que ocorrem ao longo das diversas fases do ciclo. Desta forma, no se restringe
avaliao de resultados da poltica e nem etapa final do processo.
Isso torna relevante destacar e compreender algumas caractersticas das
avaliaes que definem sua classificao e implicam distintas abordagens avaliativas,
com diferentes instrumentos, recursos e tempos de operao.
Antes de classificar os tipos de avaliaes, porm, convm diferenciar a
avaliao normativa da pesquisa avaliativa. Considera-se que a avaliao pode ser
resultado direto da aplicao de critrios e normas bem definidos ou ser elaborada a
partir de um procedimento cientfico, caracterizando-se como uma pesquisa. Neste
ltimo caso, para Contandriopoulos et al. (1997), so analisadas tambm a pertinncia,
os fundamentos tericos e as relaes existentes entre a interveno e o contexto no qual
ela se situa.

153

Neste sentido, Aguilar e Ander-Egg (1994) definem avaliao como uma forma
de pesquisa social aplicada: sistemtica, planejada e dirigida; destinada a identificar,
obter e proporcionar, de maneira vlida e confivel, dados e informaes suficientes e
relevantes para apoiar um juzo sobre o mrito e o valor de diferentes componentes de
um programa (tanto na fase de diagnstico, programao e execuo) ou de um
conjunto de atividades especficas que se realizam, foram realizadas ou se realizaro 11.
O momento do ciclo da poltica ao qual a avaliao se remete um elemento
determinante dos diferentes tipos de avaliao, nas diversas classificaes existentes.
Uma das tipologias utilizadas a distino entre avaliaes ex-ante e ex-post.
As avaliaes ex-ante consistem no levantamento das necessidades e estudos
de factibilidade que iro orientar a formulao e a tomada de decises para uma poltica.
Denominadas por Draibe (2001) como avaliaes-diagnstico, atendem a um ou dois
dos seguintes objetivos:
-

produzir orientaes, parmetros e indicadores que se incorporem ao projeto,

melhorando seu desenho e suas estratgias metodolgicas e de implementao;

-

fixar um ponto de partida que permita comparaes futuras (linha de base ou

tempo zero).
As avaliaes ex-post so aquelas que ocorrem concomitantemente ou aps a
implementao da poltica e se distinguem, quanto natureza, em avaliao de
processo e avaliao de resultados.
As avaliaes de processo buscam, mormente, identificar os atores
estratgicos a serem mobilizados, a estratgia de implementao e os subprocessos e
estgios pelos quais se desenvolve a implementao. De acordo com Draibe (2001, p.
30), buscam identificar os fatores facilitadores e os obstculos que operam ao longo da
implementao e que condicionam, positiva ou negativamente, o cumprimento das
metas e objetivos. Tais fatores podem ser entendidos como condies institucionais e
sociais dos resultados.
Classificadas por Barros Silva et al. (1999) como avaliaes com foco no
funcionamento, so consideradas aquelas que voltam-se para entender o modo

Na literatura, a avaliao de polticas se mistura com a avaliao de programas sociais. Para

esta discusso ver texto Avaliao de Polticas e Programas de Sade: contribuies para o
debate, neste material.
11

154

especfico de tal funcionamento; analisar suas etapas, mecanismos de operao,

processos e conexes causais.
Nas avaliaes de resultados, busca-se saber se os programas cumpriram seus
objetivos; o quanto cumpriram e com que qualidade.
Barros Silva et al. (1999), dividem as avaliaes com foco nos resultados em
trs tipos: estudos de resultados antecipados (aqueles que os formuladores dos
programas esperam atingir com sua implementao); de resultados no-antecipados; e a
anlise de impacto, que permite entender se o programa realmente produz os benefcios
que se espera para os beneficirios, e em que intervalo de tempo.
Por outro lado, Draibe (2001) chama ateno para o uso pouco preciso da noo
de resultados e diferencia os tipos de resultados (no sentido amplo da palavra), que
podem ser avaliados simultaneamente:
Desempenho ou resultados (no sentido estrito da palavra) refere-se aos produtos do
programa, previstos em suas metas e derivados do seu processo particular de produo
(p.ex.: nmero de pessoas vacinadas);
Impactos so as alteraes ou mudanas efetivas na realidade sobre a qual o programa
intervm e por ele so provocadas (p.ex.: variao da taxa de incidncia da doena
relacionada a tal vacina);
Efeitos dizem respeito a outros impactos do programa, esperados ou no, que afetam o
meio social e institucional no qual se realizou (p.ex.: melhora do nvel de informao
em sade da populao).
Outra forma de classificao proposta por Arretche (2001), que distingue trs
modalidades de avaliao: avaliao poltica, anlise de polticas pblicas e
avaliao de polticas pblicas.
A avaliao poltica compreendida como a anlise e elucidao do critrio
ou critrios que fundamentam determinada poltica esclarecendo as razes que a tornam
prefervel a qualquer outra. Pode ressaltar tanto o carter poltico do processo decisrio
que implicou a adoo de uma determinada poltica quanto os valores e critrios
polticos nela identificveis. Examina os pressupostos e fundamentos polticos de um
determinado curso de ao pblica, independentemente de sua engenharia institucional
e seus resultados provveis. O que tem em comum com a avaliao ex-ante que
155

prescinde do exame da operacionalidade concreta ou da implementao do programa

sob anlise.
A anlise de polticas pblicas visa realizar o exame da engenharia
institucional e dos traos constitutivos do programa, que podem ser formulados e
implementados de diversos modos. Busca reconstituir suas caractersticas de forma a
apreend-las em um todo coerente e compreensvel, dando sentido e entendimento s
ambiguidades, incoerncias e incertezas presentes em todos os momentos e estgios da
ao pblica. Aproxima-se da avaliao de processos medida que permite identificar
os fatores facilitadores e os obstculos que operam ao longo da implementao, sem
preocupar-se diretamente com os resultados. Ainda que possa atribuir a um determinado
desenho institucional alguns resultados provveis, no almeja atribuir uma relao de
causalidade entre o programa e um resultado.
A atribuio desta relao de causalidade o objetivo da terceira modalidade de
avaliao classificada como avaliao de polticas pblicas. Sua particularidade
consiste na adoo de mtodos e tcnicas de pesquisa que permitam estabelecer tal
relao, ou ainda estabelecer que na ausncia deste programa no haveria o resultado
mencionado. Desta forma, obvia a ligao dessa modalidade com a chamada avaliao
de resultados.
Nessa relao entre processos e resultados surge outra classificao para os
estudos avaliativos: avaliao de eficcia, avaliao de eficincia e avaliao de
efetividade.
A avaliao de eficcia se apoia no conceito de programa eficaz: aquele no
qual os processos e sistemas de implementao so adequados para produzir seus
resultados em menor tempo e com mais alta qualidade. Neste tipo de avaliao
examinam-se os processos e sistemas de implementao, com vistas a identificar os
fatores facilitadores de resultados em quantidades e qualidades mximas e em perodos
mais curtos; buscam-se, tambm, os obstculos ao alcance destes resultados. A medida
de eficcia na consecuo dos resultados almejados dada pelo predomnio dos fatores
facilitadores (Draibe, 2001).
Arretche (2001), ao apontar a avaliao de eficcia como aquela que relaciona
diretamente objetivos e instrumentos explcitos de um dado programa com seus
resultados, afirma que este tipo de avaliao pode ser feita, por exemplo, entre as metas
156

propostas e as metas alcanadas pelo programa ou entre os instrumentos previstos para

sua implementao e aqueles efetivamente utilizados. Em ambos os casos, aponta como
maior dificuldade para este tipo de avaliao, a obteno e a confiabilidade das
informaes obtidas.
A avaliao de eficincia investiga a relao entre o esforo empregado na
implementao do programa (pensado enquanto custo) e os resultados alcanados (no
sentido amplo da palavra). O questionamento tpico para este tipo de avaliao se as
atividades ou processos se organizam tecnicamente, da maneira mais apropriada; se
operam com os menores custos para a produo mxima dos resultados esperados e no
menor tempo possvel (Draibe, 2001).
A avaliao da efetividade refere-se relao entre objetivos e metas e
impactos e efeitos. Desta forma, a efetividade de um programa se mede pelas
quantidades e nveis de qualidade com que se realizam as alteraes (impactos e efeitos)
que se pretende provocar na realidade sobre a qual o programa incide (Draibe, 2001).
Outra classificao encontrada a que faz a diferenciao entre avaliao
somativa ou formativa, e que est relacionada s funes que a avaliao deve cumprir.
A avaliao formativa visa fornecer informaes para adequar e superar aspectos
problemticos da poltica durante a fase de implementao. Tem a funo de gerar
feedback para aqueles que esto diretamente ligados aos processos desta etapa, com o
propsito de possibilitar correes. Em contrapartida, a avaliao somativa trabalha com
dados relativos aos resultados. Busca a anlise e produo de informaes que tm
como interesse subsidiar decises relativas continuidade do programa, seu
encerramento, sua ampliao e mesmo sua adoo por outros gestores ou em outros
momentos, fundamentando-se na especificao de at que ponto os objetivos propostos
foram atingidos.
O entrelaamento e a dependncia entre estes dois tipos de avaliaes, no
entanto, apontado por diversos autores. Por um lado, destaca-se que as avaliaes
somativas necessitam de informaes sobre a formao e o processo de implementao
e, neste sentido, dependem de informaes de natureza formativa. Por outro lado,
quando se opta pela continuidade de uma poltica aps um estudo de avaliao
somativa, os resultados deste estudo podem ser utilizados, mais adiante, para uma
avaliao formativa. Alm disso, em polticas amplas, a avaliao somativa de um
157

componente da poltica pode desempenhar funo formativa no processo de

implementao da poltica como um todo.
A relao entre as diversas classificaes explicitadas acima e as diferentes fases
do ciclo da poltica esto assinaladas no Quadro 2. Este tipo de analise facilita a
compreenso do estudo de avaliao a ser desenvolvido e a escolha dos mtodos e
tcnicas a serem utilizadas.

Quadro 2 - Relao entre classificaes de avaliao existentes e o ciclo da poltica.

Ciclo da poltica
Classificaes

Formao/Formulao

Implementao

Avaliao final
(Resultados gerados)

Avaliao ex-ante

Avaliao ex-post
Avaliao de processo

X
X

Avaliao de resultados
Avaliao Poltica
Anlise de Polticas

X
X
X

Pblicas
Avaliao de Polticas

Pblicas
Formativa
Somativa

X
X

Fonte: Elaborado pelas autoras.

158

Contudo, importante destacar que o tipo de avaliao determinado pelos

objetivos e questes colocadas em relao s polticas. Eis aqui alguns exemplos de
perguntas disparadoras de estudos de avaliao, que completam o Quadro 3:

A AO POLTICA IMPLEMENTADA TROUXE MUDANAS POSITIVAS OU NEGATIVAS

PARA AS CONDIES PRVIAS DAS POPULAES?

QUAL

OU QUAISOS IMPACTOS

GERADOS?

AS AES PREVISTAS FORAM REALIZADAS?

AS

METAS DEFINIDAS FORAM ALCANADAS?

OS

INSTRUMENTOS E RECURSOS

PREVISTOS FORAM EMPREGADOS?

AS AES PROPOSTAS UTILIZAM OS DIFERENTES RECURSOS COM EFICINCIA?

Quadro 3 As fases das polticas e as questes que se apresentam na anlise de

cada fase.
Fases da Poltica
Questes pertinentes na anlise de cada fase
Reconhecimento do
problema - montagem
da agenda

Como os temas ganharam ateno dos governos?

Que problemas foram

governantes como relevantes?

reconhecidos

pelos

Como as alternativas para estes temas foram

geradas?

Formulao da poltica

Como a agenda governamental se constituiu?

Por que e quando uma ideia emergiu?

Como as alternativas polticas foram formuladas?

Como determinada proposio foi escolhida entre

outras alternativas?

Tomada de deciso

Quem participou do processo de formulao e

deciso das polticas?

Implementao

A formulao da poltica apresenta objetivos,

metas e direo clara?

Os recursos necessrios para sua implementao

foram
considerados
no
momento
da
formulao/implementao?

O processo de construo da estratgia de

implementao claro? Em especial quanto diviso

159

de atribuies
organizacional?

atividades?

Exige

mudana

Os atores que esto

envolvidos na
implementao esto de acordo e compreendem a
poltica traada?

Avaliao

A ao poltica implementada trouxe mudanas

positivas ou negativas para as condies prvias das
populaes? Qual(is) os impactos gerados?

As aes previstas foram realizadas?

As metas definidas foram alcanadas? Os

instrumentos e recursos previstos foram empregados?

As aes propostas utilizam os diferentes

recursos com eficincia?

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Algumas consideraes sobre a proposta de anlise de polticas na perspectiva do

ciclo
Nesta reviso, possvel perceber uma trajetria de crtica e maturao do
campo de anlise das polticas desde sua formao. H amplo debate entre os
pesquisadores na busca de referenciais e modelos que possam explicar a complexa
situao de construo das polticas, mas tambm fica explcito que no h um nico
modelo de anlise proposto, sendo consenso apenas a ideia de que a politica segue um
curso que envolve problemas, escolhas, decises, aes, controle e retorno.
O esforo de delimitao das fases da poltica tem sido constantemente colocado
em questo, pois, como resume Parsons, nenhuma definio de anlise de poltica e
nenhuma teoria ou modelo consegue capturar ou explicar a complexidade existente no
que Easton denominou web of decisions, que consiste uma poltica pblica (1995, p.
XVII). Esta parece ser a orientao que vigora no momento atual.
Contudo, e de forma contraditria, a ideia de ciclo e o estudo das fases ainda
buscam, muitas vezes, atender a pretenso do campo de anlise de polticas de explicar
para prescrever/propor aes no campo da gesto e administrao pblicas. Trata-se de
uma abordagem analtica que visa ampliar o conhecimento da ao dos governos e
potencializar os fazedores da poltica no sentido de melhorar a qualidade das polticas
pblicas. H nesta abordagem, portanto, uma valorizao do conhecimento tcnico (que

160

se respalda num dado modelo de cincia) como algo que pode e deve se sobrepor aos
processos de negociao na construo de uma poltica.
Este nos parece um ponto importante a ser debatido, especialmente porque ao
adotarmos uma viso de conhecimento que busca potencializar o que cada sujeito
carrega consigo e que traz como contribuio para o debate no mbito da poltica,
potencializando a troca e negociao entre as partes, no consideramos existir um
conhecimento melhor ou superior que se afirme frente aos demais. Ou seja, ao atribuir
anlise das fases a pretenso de entender e direcionar os rumos da poltica poder-se-ia
incorrer no erro de no se perceber o jogo de poder e disputa que perpassa toda e
qualquer poltica e de se atribuir ao analista o papel de detentor de uma verdade e de
orientador da boa poltica.
Nesse sentido, a delimitao das fases pode ser um fator crtico limitador da
anlise, especialmente se no h uma compreenso da forma como cada contexto
constitui sua poltica e dos arranjos e processos polticos de disputa em cada mbito.
Um exemplo que talvez ajude a explicitar o limite desta abordagem quando se prope
um estudo de implementao sem considerar que mesmo na implementao h
formulao, ou quando se imagina que, para que se possa estudar uma determinada fase,
tenha que se abarcar todo o conjunto de questes que se apresentam naquele momento
da poltica, sem atentar para as questes que esto presentes no campo em anlise,
adotando-se um modelo de anlise a priori, um deve ser da poltica que ir se repetir
em todos os contextos.
No caso brasileiro, a configurao de um sistema poltico federativo traz ainda
algumas complicaes a mais em anlises desta natureza. Como falar de implementao
de polticas nacionais quando estados e municpios exercem ou so chamados a exercer
sua autonomia local? O que precisa ser considerado nas trajetrias dos diferentes
mbitos institucionais da poltica de sade para a anlise das polticas em curso?
Por todas estas questes, a ideia de um ciclo da poltica com fases delimitadas
parece funcionar muito mais como um artifcio para o controle e definio de polticas
que subsidiem a tomada de deciso do que para anlises crticas dos processos polticos
em curso. Na perspectiva crtica do processo poltico, importa saber em que contextos
se inserem as polticas (as especificidades) e o arranjo que se constitui em cada caso, de
modo a possibilitar anlises que reflitam o debate poltico em questo e que no so
simples reprodues de modelos polticos racionais e universais.
161

Assim, ainda que no campo de anlise de polticas a ideia de ciclo e fases sirva
como um recurso metodolgico preciso atentar para o uso que se far deste recurso,
que pode em ltima medida prejudicar a anlise proposta.

162

Referncias Bibliogrficas:
Aguilar, J. M.; Ander-Egg, E. Avaliao de Servios e Programas Sociais. Petrpolis:
Vozes, 1994.
Arretche, M. T.S. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: Rico, Elizabeth M. (org)
Avaliao de Polticas Sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cortez Editora,
1998.
Baradach, E. The implementation game: what happens after a bill becomes a law.
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Barros Silva, PL et al. Modelo de avaliao de programas sociais prioritrios. Relatrio
final do Programa de apoio gesto social no Brasil. NEPP, Campinas, 1999.
Brewer, G. The policy sciences emerge: to nurture and structure a discipline. Policy
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Capella, A. C. N. Perspectivas tericas sobre o processo de formulao de polticas
pblicas. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais BIB
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Contandriopoulos, A.P. et al. A avaliao na rea da sade: conceitos e mtodos. In:
Hartz, Z.M.A. Avaliao em sade: dos modelos conceituais prtica na anlise da
implementao de programas.Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1997, p.29-47.
Draibe, S.M. Avaliao de implementao: esboo de uma metodologia de trabalho em
polticas pblicas. In: Barreira, M. C. R. N.; Carvalho, M. C. B. de (orgs.). Tendncias e
perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. IEE/PUC-SP, p.13-42, So
Paulo, 2001.
Elmore, R. F. Backward Mapping: implementation research and policy decisions.
Political Science Quaterly, vol. 94, n.4, 1979-1980: 601-616.
Ham, C.; Hill, M. J. The policy process in the modern capitalist state. New York:
St.Martins Press, 1984.
Hogwood, B; Gunn, L. Policy Analysis for the real world. Oxford: Oxford University
Press, 1984.
Howlett, M; Ramesh, M. Studying Public Policy. Canad: Oxford University Press,
1995.
Kingdon, J. Agendas, alternatives and public choices. Boston: Little Brown, 1984.
Lasswell, H. D. The Policy Orientation. In Lerner Daniel and Lasswell Harold D
(eds.). The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford:
Stanford University Press, 1951.

163

Lindblom, C. E. The Science of 'Muddling Through', in Public Administration Review,

Vol. 19, pp.7988, 1959.
Lindblom, C. E. The Policy-Making Process, 2nd edition, Englewood Cliffs, NJ:
Prentice- Hall, 1984.
Parsons, D. W. Public policy: an introduction to the theory and practice of policy
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Pressman J. L; Wildavsky A. B. Implementation: how great expectations in Washington
are dashed in Oakland. Berkeley: University of California Press, 1973.
Viana, A. L. dA. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de
Administrao Pblica, 30(2), 1996: 5-43.
______. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para estudos
sobre polticas. In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo: Hucitec, 1997.
Sabatier, P.; Mazmanian, D. The implementation of public policy: a framework of
analysis. Policy Studies Journal, 8: 538560, 1980.

Leituras recomendadas:
Arretche, M. T. S. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: Rico, Elizabeth M. (org.)
Avaliao de Polticas Sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cortez Editora,
1998.
Capella, A. C. N. Perspectivas tericas sobre o processo de formulao de polticas
pblicas. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais BIB
(61), 2006: 25-52.
Viana, A. L. d.; Baptista, T. W. F. Anlise de Polticas de Sade. In: Giovanella L. et
al. (orgs.). Polticas e Sistemas de Sade no Brasil. Rio de Janeiro: Ed.Fiocruz, 2008.
______. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para estudos
sobre polticas. In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo: Hucitec, 1997.

Exemplos de estudos que se utilizaram do referencial de ciclo da poltica:

Capella A. C. N. O processo de agenda-setting na reforma da administrao pblica

(1995-2002). Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em
Cincias Sociais da Universidade Federal de So Carlos, UFSCar, 2004. Link para o
texto completo:
http://www.bdtd.ufscar.br/htdocs/tedeSimplificado//tde_busca/arquivo.php?codArquivo=1076

Caldas A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos indgenas no Brasil: anlise

da construo de uma poltica pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada
164

ao Programa de Epidemiologia e Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica,

ENSP/Fiocruz, 2010.
Contarato, P.C. Poltica Nacional e Contexto Local: uma anlise da implementao da
Poltica de Sade Bucal no municpio de Vitria, Esprito Santo. Dissertao de
Mestrado apresentada ao Programa de Sade Pblica da Escola Nacional de Sade
Pblica, ENSP/Fiocruz, 2011.

165

Box 1 O estudo de Kingdon sobre formulao de polticas: notas metodolgicas

O livro de Kingdon Agendas, Alternatives, and Public Policies foi editado no
ano de 1984 aps pelo menos uma dcada de estudos visando compreenso do
processo de formulao de polticas e a definio de problemas por governos. Kingdon
tinha como questes de pesquisa entender como, por que e quando os temas da poltica
eram eleitos, como eram percebidos pelos governos e como as alternativas de poltica
eram geradas.
Para responder suas questes Kingdon estabeleceu como foco de anlise o
estudo de duas reas da poltica governamental, sade e transportes que, segundo ele,
possibilitaram reunir elementos diversos sobre a natureza e dinmica do processo
poltico, porque so reas que tm uma atuao ampla, so dinmicas e bastante
diferentes entre si.
Vrias estratgias de pesquisa foram adotadas:
- entrevistas com dirigentes, pessoas ligadas a estes dirigentes e atores nogovernamentais que, de alguma forma, participaram dos processos de deciso nestas
reas. Durante quatro anos Kingdon realizou 247 entrevistas, buscando entrevistar os
mesmos atores durante o perodo, de modo a identificar mudanas de nfase nas
polticas elencadas;
- estudos de caso sobre as duas reas e as polticas definidas;
- exame dos documentos oficiais do Executivo e do Congresso, plataformas de governo
e de partidos, pesquisas de opinio e outros.
Kingdon destaca em suas notas metodolgicas que as entrevistas e os estudos de
caso foram as estratgias de pesquisa que mais possibilitaram o alcance das questes de
pesquisa, tendo usufrudo pouco das informaes obtidas nos documentos, audincias e
outros. Para o autor, as entrevistas foram especialmente importantes por trs motivos: 1)
para identificar e descrever os temas da agenda; 2) para investigar porque alguns temas
se projetaram e outros no; 3) para contribuir na teorizao sobre o processo de
formulao de polticas. O autor tambm destaca como as entrevistas funcionaram como
um momento de discusso e reflexo dos entrevistados, trazendo elementos
fundamentais para os caminhos de anlise que ele pretendia seguir. J os estudos de
caso foram utilizados para obter um melhor entendimento dos processos envolvidos e
para desenvolver uma teoria sobre a delimitao de agendas que pudesse agregar
modelos e ilustrar generalizaes.
Para medir a importncia dos temas e a entrada dos mesmos na agenda
governamental utilizou-se de anlises no quantitativas e procedeu a uma codificao
das entrevistas (a codificao envolvia pelo menos dois diferentes codificadores e a
verificao de divergncias). Todo processo o levou construo de um modelo
explicativo para os processos de formulao de poltica e de definio de problemas
como de interesse dos governos a identificao dos fluxos de problemas, de
alternativas e da poltica.
A anlise proposta por Kingdon tem servido desde ento para orientar estudos
sobre os processos de formulao da poltica, dada a riqueza do debate promovido pelo
autor. Mas uma questo que no se costuma observar no momento de aplicao do
referencial proposto por Kingdon o fato de que o autor construiu seu modelo a
posteriori; o modelo foi o resultado da anlise empreendida pelo autor, e no um guia
utilizado para sua anlise. O apndice metodolgico que se apresenta ao final da
publicao rico em detalhes e expressa os caminhos tomados pelo autor na construo
de seu estudo. Atente-se para as incertezas das definies, apostas e mudanas
metodolgicas no desenvolver do estudo e a preocupao do autor em manter de forma
166

clara as questes de pesquisa para definir os seus rumos. As notas metodolgicas so,
neste sentido, fundamentais de serem lidas antes mesmo da leitura do livro, pois permite
apreender a discusso no como o modelo a ser aplicado, mas como a forma de
entendimento dos processos polticos analisados por este autor.
Referncias Bibliogrficas:
Kingdon JW. Agendas, Alternatives and Public Policies. USA: Harper Collins College
Publishers. 1984.

167

Box 2 Polticas pblicas: como se formam as agendas? Uma discusso a partir da

formulao da poltica de vigilncia alimentar e nutricional para os povos
indgenas em 2004.
Aline Caldas
Meu interesse sobre o tema da formulao de polticas pblicas surgiu quando,
no perodo entre 2003 e 2006 tive a oportunidade de gerenciar, no Departamento de
Sade Indgena da Fundao Nacional de Sade (FUNASA) em Braslia, um projeto
que visava estabelecer aes para melhoria das condies nutricionais dos povos
indgenas no Brasil.
Desde 1999 j havia sido estabelecida uma Poltica Nacional de Ateno
Sade dos Povos Indgenas, compondo um subsistema de sade articulado ao SUS que
contemplasse as especificidades culturais desses povos. Tambm j existiam trinta e
quatro Distritos Sanitrios Especiais Indgenas sob a responsabilidade da Fundao
Nacional de Sade para a gesto desse subsistema. Mas, foi somente a partir de 2003
que comeou a se delinear no Departamento a proposta de incluso, nos planos de
sade, de aes para melhoria das condies nutricionais dos povos indgenas. Este
tema passou a compor o Plano Plurianual da FUNASA para os anos de 2004 a 2007,
alm de integrar uma das reas de interveno de um Acordo de Emprstimo com o
Banco Mundial, o Projeto Vigisus II, iniciado em 2005.
Aps ingressar na FUNASA em novembro de 2003, pude observar que polticas
pblicas, para serem formuladas e implementadas, sofriam grande influncia de
cenrios polticos e institucionais, com a atuao de atores tanto de dentro quanto de
fora do governo, com recursos de poder e interesses especficos. Responder por que
alguns temas entravam na agenda de deciso governamental naquele perodo e outros
no entravam, e por que certas propostas eram consideradas e outras descartadas
motivaram realizao do meu estudo.
Decidi analisar a formulao da poltica pblica de vigilncia alimentar e
nutricional para os povos indgenas no momento de construo do PPA 2004-2007.
Com o objetivo de encontrar uma metodologia que permitisse analisar a
trajetria de formulao desta poltica busquei estudos de mesma natureza, e encontrei o
estudo de Kingdon (1995) sobre a formulao de polticas de sade e de transporte nos
Estados Unidos na dcada de 1970. Este estudo apontava para um conjunto de questes
que me facilitaram reconhecer aspectos importantes da trajetria de construo da
poltica que vivenciei.
Imediatamente, fui identificando nos condicionantes que envolveram a
implantao do SISVAN Indgena os processos e atores descritos pelo autor como
capazes de exercer influncia para certo tema sair de uma agenda governamental para
uma agenda de deciso.
Segundo o modelo de mltiplos fluxos de Kingdon (1995), alguns temas sero
considerados quando forem capazes de chamar a ateno dos formuladores de polticas.
A existncia de indicadores sobre determinado problema, uma crise ou desastre e a
avaliao de programas governamentais que no tenham o resultado esperado, so
elementos que constituem um fluxo de problemas capazes de exercer presso sobre os
responsveis por polticas pblicas, para determinados assuntos.

168

Um dos maiores desafios enfrentados pela FUNASA ao assumir a ateno

sade dos povos indgenas consistia na precariedade de informaes sobre indicadores
epidemiolgicos e demogrficos da maior parte dos povos indgenas no Brasil. Quanto
ao perfil nutricional, mesmo aps os primeiros anos de implantao dos Departamentos
de Sade Indgena (DESAI), os registros existentes eram esparsos, no sendo
registrados no Sistema de Informaes de Ateno Sade Indgena. O conhecimento
disponvel sobre o perfil nutricional dos povos indgenas provinha, sobretudo, de
estudos de carter acadmico, realizados em geral a partir da dcada de 1990. Os
resultados apontavam em seu conjunto para elevadas prevalncias de dficits de
crescimento fsico e de anemia nas crianas indgenas, alm de evidenciar, entre outros
aspectos, a escassez de informaes sobre o estado nutricional das populaes indgenas
representativas das diversas regies do pas (SANTOS e COIMBRA Jr., 2003). Mas,
apesar da existncia desses indicadores, foi um evento de grande impacto que revelou a
situao de vulnerabilidade de segmentos indgenas. A ocorrncia de mortes de crianas
indgenas em 2001 na Reserva Indgena de Guarita, no Rio Grande do Sul, tendo a
desnutrio como causa bsica de bito, foi noticiada em jornais de circulao nacional,
mobilizando diversos atores como Ministrio Pblico Federal (MPF) e Comisso
Intersetorial de Sade Indgena (CISI) do Conselho Nacional de Sade (CNS). Outros
mecanismos de identificao de problemas incluram avaliaes para o planejamento de
aes de sade realizadas pela prpria FUNASA e pelo Banco Mundial (Projeto Vigisus
II), que apontavam para necessidade de melhoria das informaes sobre as condies e
causas do estado nutricional dos povos indgenas.
Os elementos em conjunto formaram um fluxo especfico de problemas capaz de
chamar a ateno dos formuladores de polticas de sade indgena para a questo da
insegurana alimentar e nutricional dos povos indgenas, aliado precariedade de
informaes mais amplas sobre a sua magnitude e fatores de determinao. Neste fluxo
destaca-se a atuao de diversos atores. Grupos acadmicos e pesquisadores tiveram
papel fundamental na produo de informaes sobre o perfil nutricional dos povos
indgenas, tendo estas informaes sido utilizadas pelos gestores de sade indgena
como justificativa para a incluso do SISVAN no planejamento de aes de ateno
sade. Uma vez que os estudos j vinham sendo produzidos desde a dcada de 1990, a
difuso de informaes teve um efeito de longo prazo. A mdia desempenhou o papel de
focalizar uma questo que j vinha sendo descrita por grupos de pesquisa, embora at
ento no houvesse sido identificados estudos sobre as condies nutricionais de
populaes indgenas do Sul do Brasil. O evento das mortes das crianas indgenas por
desnutrio, que foram manchetes em diversos jornais e que tambm se fizeram
presentes em outros meios de comunicao (rdio, televiso, internet, entre outros),
ampliou a visibilidade do problema mobilizando outros segmentos de atores.
O feedback de aes contou principalmente com a participao de atores
governamentais. Servidores pblicos e servidores com status de gestores e com poder
de deciso por fora da responsabilidade em responder por cargos comissionados de
gesto e planejamento esto entre os atores envolvidos nesse processo. Outra categoria
de atores no descrita no modelo de Kingdon que teve atuao importante foi o Banco
Mundial. Quanto ao SISVAN Indgena, este atuou no somente como financiador de
avaliaes que levaram ao feedback das principais lacunas do subsistema de sade
indgena, como tambm em atividades de acompanhamento das estratgias de
implementao da ao desde 2005 at 2009.
De maneira independente dos problemas ocorre o fluxo poltico, que, segundo
Kingdon, tambm tem forte poder na formao de agendas. Em 2003, ocorreu uma
169

mudana governamental que inseriu a promoo da segurana alimentar e nutricional e

combate fome na agenda prioritria do Governo Federal. Esta agenda por sua vez
estabeleceu diretrizes para a elaborao dos planos de ao de todos os rgos
governamentais. A mudana consequentemente gerou renovao de secretrios e
diretores de rgos como o Ministrio da Sade e FUNASA. Conforme descreve o
modelo de Kingdon, a pauta estabelecida pelo Presidente conforma com os novos
secretrios e diretores do alto staff governamental um movimento de coalizo em torno
dos temas de pauta. Foras polticas organizadas, ou grupos de interesse tambm
compem a conjuntura poltica. No caso do SISVAN Indgena, deu-se o papel da 3
Conferncia de Sade Indgena, realizada em 2001, da Comisso Intersetorial de Sade
indgena, do Conselho Distrital de Sade Indgena Interior Sul e Ministrio Pblico
Federal, exercendo presso para o estabelecimento de aes visando melhoria das
condies nutricionais dos povos indgenas. Esta conjuntura criou um terreno frtil para
evidenciar e valorizar os problemas que j vinham sendo apontados pelos estudos
acadmicos, pela ocorrncia de casos graves de desnutrio em aldeias e pela avaliao
das lacunas nas aes de ateno sade.
Ao buscar as propostas de soluo para o enfrentamento do problema dos
dficits nutricionais, os envolvidos nos processos de deciso aceitaram como alternativa
uma proposta que j transitava h dcadas nas comunidades de polticas de alimentao
e nutrio. O SISVAN fora proposto pela Cpula Mundial de Alimentao de Roma no
ano de 1974 para pases em desenvolvimento. Foi incorporado ao Sistema nico de
Sade em 1990 e compe as diretrizes da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio
desde 1999. Portanto, foi a alternativa disponvel e vivel aceita pelos gestores de sade
indgena para tratamento do problema da escassez de informaes que limita o
estabelecimento de aes para promoo da segurana alimentar e nutricional dos povos
indgenas. Na convergncia dos fluxos de problemas com o fluxo poltico, aliados a
existncia de uma alternativa j debatida (fluxo de alternativas), abriu-se uma janela de
oportunidade para a questo da insegurana alimentar dos povos indgenas ser
reconhecida como problema e ascender agenda de deciso. Entretanto, desde o
planejamento no plano operacional da FUNASA e no Projeto Vigisus II em 2003 at a
formalizao legal, identificamos a atuao da prpria rea Tcnica de Alimentao e
Nutrio do DESAI como empreendedora de polticas, atuando na juno dos trs
fluxos. A rea Tcnica que comeou a ser constituda em novembro de 2003, pelo
ento Diretor do DESAI para gerenciar o projeto, identificou a abertura da janela de
oportunidade, que se deu pela convergncia dos fluxos de problemas, de polticas com
o fluxo poltico favorvel.
Mudanas na administrao tanto abrem como podem fechar janelas. Em julho
de 2004, ocorreu uma mudana na Direo do DESAI, o que trouxe novas prioridades
para a sade indgena. Foi necessrio que a rea Tcnica de Alimentao e Nutrio,
trabalhasse no sentido de sensibilizar a equipe desse novo gestor utilizando os
indicadores produzidos pela literatura cientfica, a crise ocorrida em aldeias no Rio
Grande do Sul e a agenda nacional de combate fome do governo federal para manter o
projeto em pauta. O objetivo era chamar a ateno para a dimenso da vulnerabilidade
alimentar e nutricional dos povos indgenas e os custos polticos em declinar da ao,
em meio a todo esse contexto.
Pela convergncia desses diversos fatores, a situao alimentar e nutricional dos
povos indgenas alcanou prioridade para o DESAI. Este passou a compor diversos
espaos de articulao intersetorial a partir de 2005, como Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), Comisso de Avaliao de Projetos da
170

Carteira Fome Zero e Desenvolvimento Sustentvel dos Povos Indgenas (Ministrio do

Meio Ambiente e do Desenvolvimento Social e Combate Fome), alm da prpria
CISI, que estabeleceu como pauta permanente em suas sesses regulares, o
acompanhamento de aes de promoo da segurana alimentar e nutricional dos povos
indgenas. Esses espaos representaram a oportunidade de divulgao da proposta do
SISVAN Indgena e dos avanos alcanados na implementao do sistema at ento,
agregando apoio dos demais rgos envolvidos no tema. A FUNASA passou a assumir
posio central no fornecimento de informaes nutricionais para o subsdio de aes
intersetoriais nessa rea, devido capilaridade dos DESAI na ateno sade dos povos
indgenas. O SISVAN Indgena foi finalmente estabelecido na agenda de polticas de
sade indgena por meio da Portaria 984 de 06 de julho de 2006 (Brasil, 2006).
Entretanto, a sua formalizao na sade indgena no garante o sucesso de sua
implementao, que envolve outra dinmica de atores e processos e pode ser objeto de
estudos futuros.
O QUE O MODELO NO EXPLICA?
Segundo Frey (2000), o ciclo da poltica um tipo idealizador do processo
poltico que, na prtica, dificilmente se d de pleno acordo com o modelo. Mediante a
comparao dos processos reais com o modelo, so obtidos pontos de referncia que
nos fornecem pistas sobre as possveis causas do processo de resoluo de problemas. O
ciclo da poltica pode ser considerado, ainda segundo o autor, como um instrumento
analtico que pode desvendar vrios pontos nos quais as decises polticas so feitas, ao
invs da descrio de um processo para todas as polticas. Outro ponto de limitao do
modelo certa negligncia com a anlise de condies institucionais, devido aos
estudos que subsidiaram a formulao terica do ciclo terem sido realizados em sua
maioria em pases, com sistemas polticos institucionalmente estveis.
No caso da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio para os povos indgenas
estabelecida em 2006, o que podemos perceber a presena de elementos dos diferentes
fluxos descritos por Kingdon na conformao desta agenda poltica; mas h neste caso a
particularidade e o modo de construo e arranjo da poltica que no se explica
simplesmente pelo modelo, mas pela forma como se articularam os diferentes atores
neste contexto. O modelo de Kingdon um bom referencial para iniciar uma anlise da
poltica, mas est longe de se constituir no modelo que explica a entrada deste tema na
agenda. Ressalte-se os anos de discusso em torno do tema, as idas e vindas e
argumentos dos diferentes grupos at a entrada definitiva do tema na agenda
governamental, no garantindo inclusive que esta seja uma poltica efetivamente
implementada.
Referncias Bibliogrficas:
Brasil. Ministrio da Sade. Fundao Nacional de Sade. Portaria n 984 de 06 de
julho de 2006. Institui o Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional para os Distritos
Sanitrios Especiais Indgenas (SISVAN-Indgena). Dirio Oficial da Unio 2006; 10
jul.
Caldas A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos indgenas no Brasil: anlise
da construo de uma poltica pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada
ao Programa de Epidemiologia e Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica,
ENSP/Fiocruz, 2010.
171

Frey, K. Polticas Pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da

anlise de polticas pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, v. 21,
p. 211-259, 2000.
Kingdon J. W. Agendas, Alternatives and Public Policies. USA: Harper Collins College
Publishers. 1995.
Santos R. V.; Coimbra Jr. C. E. A. Cenrios e tendncias da sade e da epidemiologia
dos povos indgenas no Brasil. In: C. E. A. Coimbra Jr., R. V. Santos e A. L. Escobar
(orgs.). Epidemiologia e sade dos povos indgenas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora
Fiocruz; 2003.p.13-47.

172

CAPTULO 6
A Anlise da Poltica proposta por Ball
Mnica de Rezende
Tatiana Wargas de Faria Baptista
Se ao invs de pensarmos a formao da agenda, a formulao, a
implementao, e a avaliao como fases ou etapas de uma poltica pblica, as
pensssemos como processos integrantes dessa poltica, como faramos para analisar a
poltica? Que recorte daramos para viabilizar um estudo coerente com um mnimo de
completude em si mesmo? Como faramos para determinar que momento ou aspecto da
poltica deveramos analisar?
Se no acreditamos que a poltica funciona de uma forma organizada,
estruturada em etapas, em que uma vez definida a agenda e formulada a poltica ela est
pronta para ser implementada e gerar os resultados esperados... Se acreditamos que a
implementao no se caracteriza como uma fase posterior formulao, que aplica
uma poltica pronta realidade, mas sim como um processo de interao entre os
diversos grupos de interesses, mediado pelas institucionalidades e pelas questes
colocadas pelo contexto da prtica, que reformula permanentemente a prpria poltica...
Se vemos a avaliao no como um processo de atribuir valor a uma determinada
poltica, apenas para decidir sobre sua continuidade ou no, mas a entendemos como um
elemento importante de auto-reflexo daqueles que atuam na poltica sobre suas aes,
desde o princpio da trajetria da poltica... Ento, como poderemos desenvolver estudos
sem nos fecharmos nos diversos modelos e mtodos de anlise propostos para cada uma
destas fases/etapas? Como escapar desta fragmentao e ao mesmo tempo conseguir
construir estudos coesos e rigorosos metodologicamente falando, capazes de contribuir
para o debate a respeito de uma determinada poltica?
Essas so questes com as quais nos deparamos ao longo do nosso percurso
como pesquisadoras e que acreditamos que, de alguma forma, tenham tambm
produzido inquietaes em Stephen J. Ball, levando-o a desenvolver desde o incio da
dcada de 1990, junto a colaboradores, o que ele denominou de Policy Cycle
Approach, traduzida como Abordagem do Ciclo de Polticas (ACP)1.
1

Para melhor compreenso desta abordagem foram utilizadasas seguintes referncias: Ball SJ; Bowe, R.;
Gold, A. Reforming education & changing schools: case studies in policy sociology. London: Routledge,

173

A partir do pressuposto de que as polticas compreendidas em sua

complexidade e caracterizadas por elementos instveis e contraditrios esto em
permanente movimento atravs do tempo e do espao, delineando uma trajetria e
mantendo sempre um grau de incerteza sobre onde vai chegar, Stephen Ball vem
trabalhando sobre um mtodo de anlise de polticas (ele afirma que ainda est em
construo) que se contrape anlise tradicional do ciclo de polticas e busca
compreender o movimento nico de cada poltica a ser estudada, por intermdio da
identificao de seus elementos constituintes e da compreenso da interao impar
destes elementos em sua especfica conjuntura histrica.
Esse mtodo se consolida fundamentado no entendimento de que uma poltica,
alm de processos e conseqncias, texto e tambm discurso. E essas duas
conceituaes texto e discurso so complementares e esto implcitas, uma na outra
(Ball, 1994b).
A poltica como texto refere-se aos documentos oficiais, entendidos como
produtos inacabados de esforos coletivos, em mltiplos nveis de interpretao e
traduo. uma representao, codificada de maneira complexa, que permite uma
pluralidade de leituras em funo da pluralidade de leitores. Isso significa admitir as
polticas como mediaes, que so codificadas de formas complexas a partir de
embates, acordos e interpretaes e reinterpretaes por parte das autoridades pblicas,
e decodificadas, tambm de maneiras complexas, pela interpretao por parte dos atores
envolvidos, atribuindo significados em funo de suas histrias, experincias e
possibilidades (Ball, 1994a).
Tal compreenso, no exerccio de anlise de uma poltica pblica, produz a
necessidade de identificar os distintos grupos da sociedade envolvidos no processo
poltico das polticas e suas institucionalidades; de considerar as diferentes formas de
relao e interao existentes com estes grupos, apesar do enfoque na ao dos
governos.
A noo de poltica como discurso aponta para as disputas por poder, pelo
controle de bens (recursos) e de discursos, em termos de vantagens e legitimidade
1992; Ball SJ. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open University
Press, 1994; Ball SJ. Big policies/small world: an introduction to international perspectives in education
policy. Comparative Education. 1998:12; Ball SJ. Palestra: Ciclo de Polticas / Anlise Poltica. Rio de
Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponvel em:
http://www.ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011; Mainardes J. Abordagem do ciclo de
polticas: uma contribuio para a anlise de polticas educacionais. Educ Soc, Campinas. 2006; 27(94):
23; Mainardes J, Marcondes MI. Entrevista com Stephen J. Ball: um dilogo sobre justia social, pesquisa
e poltica educacional. Campinas: Educao & Sociedade; 2009.

174

sociais. Enfatiza os limites impostos pelo prprio discurso, que no falado, mas nos
fala. Embora haja variedade de discursos, alguns so dominantes em relao a outros,
construindo e permitindo as subjetividades, as vozes, o conhecimento e as relaes de
poder. Atuam no que pode ser dito e pensado, mas tambm sobre quem pode falar,
quando, onde e com que autoridade. Assim, constroem certas possibilidades de
pensamentos (ideias, conceitos) e excluem outras, fazendo com que as lutas sobre a
interpretao e aprovao de polticas ocorram e se ajustem dentro de uma estrutura
discursiva movente que articula e restringe as possibilidades e probabilidades de
interpretao e aprovao (Ball, 1994b).
Fica estabelecida, desta forma, uma dimenso dentro da qual as polticas se
movem e os consensos e conflitos acontecem, denominadas pelo autor de contextos: o
contexto da influncia, o contexto da produo de textos e o contexto da prtica.. No
conjunto desses contextos, inter-relacionados, que no so tratados como etapas da
poltica e no possuem entre si dimenso temporal ou seqencial, mas podem mesmo
ser encontrados uns dentro dos outros, localiza-se a poltica como processos e
consequncias (Figura 1).

175

Figura 1 Os Contextos de Influncia, da Produo de Textos e da Prtica

Contexto de Influncia

Contexto da Prtica

Contexto da Produo
de Textos

Fonte: Elaborao a partir da literatura de referncia.

O contexto da influncia aquele no qual os discursos polticos que servem de

base para a poltica so construdos. No qual as polticas, ou o pensamento sobre as
polticas, so ou podem ser formados e/ou transformados, a partir da ao poltica.
neste contexto que os grupos de interesse e as redes sociais operam, dentro e em torno
de partidos polticos, do governo e do processo legislativo, buscando adquirir apoio para
seus argumentos e legitimidade para seus conceitos e solues propostas para os
problemas sociais destacados.
Neste contexto esto envolvidas as influncias globais e internacionais que
podem ser entendidas tanto pelo fluxo de ideias por meio de redes polticas e sociais que
envolvem: a circulao internacional de ideias, o processo de emprstimo de polticas
e os grupos e indivduos que vendem suas solues no mercado poltico e acadmico;
quanto pelo patrocnio e, em alguns aspectos, pela imposio de algumas solues
oferecidas e recomendadas por agncias multilaterais (Banco Mundial, UNESCO, FMI,
entre outros)(Mainardes, 2006).
J o contexto da produo de textos aquele onde os textos polticos so
produzidos. Geralmente, esto articulados com a linguagem do interesse pblico mais
geral e podem tomar vrias formas, dentre elas: os textos legais oficiais e textos
polticos, comentrios formais e informais sobre os textos oficiais, pronunciamentos

176

oficiais, vdeos, entre outros. So resultado de disputas e acordos produzidos por grupos
que atuam dentro dos diferentes lugares da produo de textos e que competem pelo
controle das representaes da poltica, possuindo uma relao simbitica com o
contexto de influncia, porm no evidente ou simples, tendo em vista que o contexto
de influncia est frequentemente relacionado com interesses mais estreitos e ideologias
dogmticas. Desta forma, os textos polticos no mantm, necessariamente, clareza e
coerncia interna, podem ser contraditrios e utilizar os termos-chave da poltica de
modo diverso, e precisam ser lidos com relao ao tempo e ao local especfico de sua
produo, tendo em vista que no so feitos nem finalizados no momento legislativo
(Mainardes, 2006).
O contexto da prtica apontado como uma arena de conflitos e contestao,
que envolve a interpretao e a traduo dos textos para a realidade, tal como ela vista
pelos leitores. Para eles, alguns aspectos evidenciam isso e ajudam a compreender a
singularidade da maneira como a poltica estruturada em cada instituio. Um deles
a necessidade de interao de uma nova poltica com aquelas existentes e, portanto,
presentes anteriormente no contexto da prtica, tendo em vista que polticas diferentes,
muitas vezes, solicitam que aes diversas sejam realizadas simultaneamente. Outro
aspecto refere-se base material da interpretao da poltica verbas, infra-estrutura,
etc. Tal interpretao envolve distribuio de recursos que interfere na traduo das
polticas e nas relaes estabelecidas. Um terceiro aspecto o fato das polticas serem
produzidas para situaes ideais, imaginrias, exigindo o esforo de relacionar as
fantasias das polticas s realidades institucionais.
Contudo, numa anlise crtica, percebemos que os aspectos citados parecem
falar da relao de uma poltica formulada com uma realidade, o que permitiria
estabelecer um paralelo com a fase de implementao do enfoque tradicional do ciclo
de polticas, apesar da ACP tentar superar a fragmentao e Ball explicitar com
bastante clareza, no conjunto de sua obra, a no relao dos contextos com as fases da
poltica. Em funo disso, propomos a reflexo sobre algumas questes, no intuito de
auxiliar a transposio desta aparente aproximao: de que forma identifica-se a
presena do contexto da prtica desde o incio da trajetria da poltica? Como se
identifica a presena do contexto da prtica nos processos de transformao das
questes sociais em problemas e destes problemas em polticas? Como o contexto da
prtica interage com os contextos da influncia e da produo dos textos?

177

O foco da pesquisa nas polticas pblicas nos leva a pensar nos espaos
institucionalizados como elemento fundamental do contexto da prtica. Os discursos
presentes, as percepes e interpretaes dos problemas sociais e textos polticos, assim
como sua elaborao, ocorrem num ambiente institucional, que inclui no apenas as
organizaes e suas regras ou convenes, mas tambm os sistemas de smbolos, os
esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem padres de significao que
guiam a ao humana. Nesta perspectiva, a identidade e a imagem de si dos atores
sociais so elas mesmas vistas como sendo constitudas a partir de formas, imagens e
signos institucionais fornecidos pela vida social (Hall e Taylor, 2003). Assim, as
instituies especificam o que se deve fazer e, tambm, o que se pode imaginar fazer
numa dada conjuntura, estruturando as interaes sociais e engendrando situaes
polticas que elucidam tanto os conflitos entre os diferentes grupos de interesse quanto
as escolhas estratgicas adotadas por eles.
Numa tentativa ousada de apontar os principais elementos constituintes de cada
um dos contextos e facilitar a compreenso da operacionalizao do mtodo,
elaboramos o Quadro 1. Contudo, a partir deste quadro possvel, paradoxalmente,
identificar a dificuldade de diviso destes elementos de forma to categrica, devido
imbricao destes contextos pela estreita relao dos elementos de cada um deles com
os demais. Alguns exemplos: a ao poltica se d no contexto da prtica; o ambiente
institucional tambm uma estrutura de influncia; os textos polticos so produzidos
pela ao poltica.

Quadro 1 Os Contextos e seus principais elementos de anlise

Contexto da produo
de textos
Textos polticos
relacionados com as
polticas em questo

Contexto da influncia
Grupos de interesse
Redes sociais

Contexto da prtica
Instituies envolvidas
- Ambiente institucional
- Situaes polticas

- Ao poltica
Propostas polticas
- Seleo de problemas
- Olhares sobre os problemas
- Escolha de solues
- Tomada de decises
Estratgias de ao
Fonte: Elaborado pelas autoras

178

Um ponto importante da ACP, destacado pelo autor, que o objetivo de analisar

uma poltica entender como ela se move entre os distintos contextos e dentro de cada
um deles, bem como a maneira como se transforma quando est se movendo ao longo
de sua trajetria.
Diante disso, mostra-se relevante a reflexo sobre como fazer o recorte no tempo
e no espao desta trajetria da poltica a ser estudada. Com certeza, o recorte da
pesquisa no pode mais ser feito em funo da etapa do processo da poltica
(formao da agenda, formulao da poltica, implementao e avaliao dos
resultados) nem pelo isolamento de um contexto, o que seria impossvel dado o grau de
imbricao entre eles. Acreditamos que as questes e objetivos da pesquisa, bem como
a disponibilidade de recursos para sua realizao, considerando dentre os recursos o
tempo disponvel e o flego dos pesquisadores, so elementos-chave neste processo
decisrio de estruturao do estudo. Assim, o limite dado pelo quanto se pretende ou
consegue avanar neste movimento das polticas, em amplitude e profundidade.

179

Referncias Bibliogrficas
Ball, SJ. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham:
Open University Press, 1994a. ISBN 9780335192724.
______. What is policy? Texts, trajectories and toolboxes. In: BALL, S. J. (Ed.).
Education Reform: a critical and post-structural approach. London: Open
University Press, 1994b. cap. 2, p.14-27.
Hall, PA; Taylor, RCR. As trs verses do neo-institucionalismo. Lua Nova. So
Paulo: 193-223 p. 2003.
Mainardes, J. Abordagem do ciclo de polticas: uma contribuio para a anlise de
polticas educacionais. Educ. Soc., Campinas, v. 27, n. 94, p. 23, 2006. ISSN 01017330. Disponvel em: < http://www.cedes.unicamp.br >.
Leituras Recomendadas
Ball SJ; Bowe, R.; Gold, A. Reforming education & changing schools: case studies in
policy sociology. London: Routledge, 1992.
Ball SJ. Big policies/small world: an introduction to international perspectives in
education policy. Comparative Education. 1998:12.
Mainardes J, Marcondes MI. Entrevista com Stephen J. Ball: um dilogo sobre justia
social, pesquisa e poltica educacional. Campinas: Educao & Sociedade; 2009.
Outros Materiais:
Ball SJ. Palestra: Ciclo de Polticas / Anlise Poltica. Rio de Janeiro: Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponvel em:
http://www.ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011.

180

CAPTULO 7
Avaliao de Polticas e Programas de Sade: contribuies para o
debate
Marly M. Cruz
I. Avaliao em sade: alguns aspectos tericos e conceituais
Para iniciarmos uma reflexo sobre avaliao de polticas de sade em nossa
atual conjuntura, queremos situar o leitor de que no temos nenhuma pretenso com
esse texto de esgotar todos os pontos referentes ao tema. Nosso principal eixo de
construo e argumentao ser o de apresentar alguns aspectos tericos e
metodolgicos do campo da avaliao em sade, e, mais especificamente, das polticas
e programas de sade, para dizer de onde estamos falando, e levantar questes a fim de
trazer contribuies para o debate.
Importante deixar claro desde ento que no estaremos dialogando com uma
concepo de poltica como poltica partidria, ou governamental, mais sim com uma
demarcao mais ampla da poltica. Nosso intuito o de abordar a poltica como
prticas sociais que expressa uma intencionalidade de mudana de uma realidade
indesejvel, que se faz em ato e que se consubstancia nas relaes entre sujeitos.
As razes da avaliao remontam aos primrdios da histria da humanidade
(avaliao informal), no entanto a avaliao formal teve como marco histrico o perodo
da Grande Depresso nos Estados Unidos at o perodo que sucedeu a Segunda Grande
Guerra Mundial pela necessidade de avaliao das polticas pblicas implementadas
para equacionar os problemas sociais existentes (Guba & Lincoln, 1989). A avaliao,
desde ento, vem passando por constantes transformaes e diferentes influncias que
se traduzem na confluncia de diferentes campos do saber, como as cincias sociais, a
economia, a pesquisa clinica e epidemiolgica e o direito.
Direito

Epidemiologia

Economia

Avaliao

Cincias sociais

Pesquisa clnica

181

Com a expanso do campo da avaliao, surgiram diferentes vertentes e

tendncias norteadoras de saberes e prticas, que Guba e Lincoln (1989), ou mesmo
Almeida (2006), vo localiz-las em quatro geraes: a primeira (1910-1930) que tem
como nfase a construo e a aplicao de instrumentos de medidas para avaliar os
beneficirios de uma interveno; a segunda (1930-1967), centrada na descrio da
interveno marca o surgimento da avaliao de programas; a terceira (1967-1980)
apoiada no julgamento de mrito e do valor de uma interveno para ajudar na tomada
de decises; e a quarta (1980 - atual) refere-se negociao entre os atores interessados
e envolvidos na avaliao. O entendimento a partir do que os autores sistematizaram
de que essas geraes no so excludentes, mas sim complementares, ao se considerar a
necessidade de uso dessas etapas em diferentes processos avaliativos.
A delimitao dessas geraes retrata mudanas de ordem terico-conceituais e
polticas que se fizeram e, ainda se fazem, necessrias na conformao e legitimao do
campo da avaliao. Tais mudanas evidenciam uma polissemia e uma polifonia a
partir das distintas concepes de avaliao, bem demonstrada na construo da rvore
genealgica da avaliao, a apario de ramos que cresceram e frutificaram no sentido
dos mtodos, dos usos ou da valorao.

Claro que no queremos aqui detalhar cada um desses ramos, e nem os

principais autores vinculados a eles, e nem tampouco estabelecer comparaes. O
intuito de mostrar como o campo da avaliao vem se organizando e se legitimando
em diferentes conjunturas, ao tomarmos como referencia a construo de distintas
182

abordagens e mtodos desenvolvidos e operacionalizados por avaliadores. Essa viso da

rvore ajuda a entender a tenso entre as distintas orientaes tericas da avaliao que
envolve desde perspectivas mais duras, pautada numa dada neutralidade cientfica no
que se refere a produo de conhecimentos e prticas, quelas mais flexveis e pautadas
numa viso de produo e reflexo mais compartilhada.
Partindo do princpio que o objeto da avaliao uma interveno (poltica,
programa, projeto), nesse artigo a questo em foco a prpria poltica. O que
identificamos que independente da rea da poltica, constituiu-ser um movimento de
interesse no campo das cincias polticas pela compreenso do que se entende por
avaliao de poltica pblica, distinguindo-a de outras modalidades de avaliao: a
avaliao poltica e a anlise de polticas pblicas. Mas, afinal, como distingui-las se
esses se colocam como processos to imbricados?
Arretche (1998) aponta que a avaliao envolve necessariamente um
julgamento, uma atribuio de um valor, uma medida de aprovao ou desaprovao a
uma poltica ou programa pblico ou particular, e uma anlise desta a partir de certa
concepo de justia (explcita ou implcita). Neste sentido, segundo esta autora, no
existe possibilidade de que qualquer modalidade de avaliao ou anlise de polticas
pblicas seja apenas instrumental, tcnica ou neutra, pelo forte componente intrnseco a
processos que envolve diferentes atores e interesses.
A viso de Contrandriopoulos (2006) converge com a de Arretche quando o
mesmo diz que avaliar consiste fundamentalmente em aplicar um julgamento de valor
a uma interveno, atravs de um dispositivo capaz de fornecer informaes
cientificamente vlidas e socialmente legtimas sobre ela ou qualquer um dos seus
componentes, permitindo aos diferentes atores envolvidos, que podem ter campos de
julgamento diferentes, se posicionar e construrem (individual ou coletivamente) um
julgamento capaz de ser traduzido em ao(p.710). O autor por meio desta definio
destaca o carter processual, dinmico e multifacetado que envolve uma interveno
(prticas sociais que se configura como um sistema complexo, como no caso da poltica
pblica), a atribuio de valores pautada em critrios vlidos e legtimos e o uso no
sentido da mudana social.
Pode-se dizer que no existe um consenso em termos de definio de avaliao,
mas existe consenso em relao ao julgamento na avaliao. Da advm a necessidade
de explicitao clara dos critrios e parmetros utilizados para a emisso do julgamento,
183

conforme ressalta Worthen et al (2004) a mencionar que avaliao corresponde a

identificao, esclarecimento e aplicao de critrios defensveis para determinar o
valor ou mrito, a qualidade, a utilidade, a eficcia ou a importncia do objeto a ser
avaliado em relao a esses critrios(p.35).
Na lgica disciplinar da sociedade moderna o julgamento ainda associado
punio, a castigo, a sano. Entretanto, o ato de julgar na avaliao deve levar em
considerao critrios e parmetros reconhecidos pelos interessados como confiveis.
a prtica do julgamento que evidencia o carter de no neutralidade na avaliao, pelas
implicaes subjetivas e por permitir a ressignificao de elementos que ajudam a
consubstanciar o parecer dado. prudente reconhecer nesse caso a definio de critrios
e padres de julgamento no neutros, que conte, principalmente, com uma negociao
entre os principais interessados na interveno e na avaliao, para que os resultados da
mesma possa melhor orientar os usurios, profissionais e os gestores e outros
interessados.
Nesta perspectiva, na viso de Arretche (1998), a avaliao poltica prescinde do
exame da operacionalidade concreta ou da implementao da poltica sob anlise;
examina os pressupostos e fundamentos polticos de um determinado curso de ao
pblica, independentemente de seu desenho e de seus resultados esperados. Ou seja,
deve transitar por uma analise sistemtica da concepo da poltica, passando pela sua
implementao aos efeitos concretos
Mesmo que a avaliao envolva uma etapa de anlise, para Arretche (1998) a
anlise de polticas pblicas entendida pelo exame da engenharia institucional e dos
traos constitutivos dos programas, na qual qualquer poltica pblica pode ser
formulada e implementada de diversos modos (p, 2). A anlise de polticas pblicas
busca, neste sentido, reconstituir estas diversas caractersticas, de forma a apreend-las
em um todo coerente e compreensvel.
A anlise de uma poltica pblica pode atribuir a um determinado desenho
institucional alguns resultados provveis, mas somente a avaliao desta poltica poder
atribuir uma relao de causalidade entre a poltica e seu resultado comparado a um
padro. Afinal, a avaliao uma mediao entre o feito e o efeito cuja orientao
possibilitada pela pergunta avaliativa que estabelece o foco e rege as escolhas das
abordagens tericas e metodolgicas.

184

Numa posio crtica do processo de avaliao de polticas pblicas, Faria

(2005) argumenta o fato de que mesmo que essas concepes reconheam o carter
poltico da avaliao, possvel observar nos debates e nos estudos correlatos mais
recentes a prevalncia de um vis normativo e/ou uma priorizao dos aspectos mais
tcnicos da avaliao das polticas pblicas, bem como uma nfase em seu papel de
instrumento gerencial (p.98). O autor explicita assim a nfase na avaliao normativa
em que se prevalece a relao entre o feito e o efeito tomando-se as normas
preestabelecidas como padres de qualidade, bem como o papel da avaliao como
ferramenta gerencial.
Essa forte inclinao para a avaliao normativa esvazia o carter explicativo e a
possibilidade de construo de avaliaes uteis, na medida em que ainda se utiliza
predominantemente a viso adotada em manuais e apreciaes mais introdutrias, os
quais apresentam a avaliao como ltima etapa do chamado ciclo das polticas,
definindo-a como: (a) atividade destinada a aquilatar os resultados de um curso de
ao cujo ciclo de vida se encerra; (b) a fornecer elementos para o desenho de novas
intervenes ou para o aprimoramento de polticas e programas em curso; e (c) como
parte da prestao de contas e da responsabilizao dos agentes estatais, ou seja, como
elemento central da accountability (Faria, 2005:97).
Para avanar de um pratica de monitoramento para a avaliao, faz-se necessrio
minimamente se construir desenhos de avaliaes que busquem responde o porqu.
Saber que alcanou ou no os resultados esperados no ajuda necessariamente para a
orientao da melhoria da poltica. Este pode ser considerado um importante desafio
metodolgico a ser enfrentado na em que precisa se definir mtodos para a definio de
perguntas pactuadas que orientem para um avaliao til, para o envolvimento dos
sujeitos diretamente vinculados interveno, dos contextos organizacional, cultural,
econmico, scio-demogrfico na relao destes com a implementao da poltica e sua
influencia nos efeitos alcanados.
Fica evidente a necessidade de se inserir nos modelos de avaliao a influencia
dos fatores do contexto poltico-institucional e externo (determinantes e condicionantes)
na relao com a implementao ou com a obteno de efeitos mais a longo prazo ou
aqueles no previstos no desenho da poltica. Mesmo assim, ainda se reconhece como
hegemnico, na avaliao da qualidade em sade, o referencial de Donabedian (1990)
que desenvolveu uma matriz de avaliao centrada nos componentes de estrutura,
185

processo e resultado para a observncia dos pilares da qualidade (eficcia, efetividade,

eficincia, equidade, acessibilidade, otimizao, legitimidade), sem levar em conta o
contexto ou mesmo a participao de outros atores na definio de padres de
qualidade.
A questo que o modelo donabediano vem sendo contrastado com outros
modelos que buscando romper com o chamado modelo caixa preta ao procurar
identificar os fatores que interferem de fato para a obteno dos melhores resultados. O
que nos cabe diante das mltiplas abordagens existentes sobre como avaliar,
identificar a que se mostra mais til para uma reflexo norteadora que possa agregar
valores a processos sociais. Afinal, a multiplicidade de abordagens revela a influencia
das vrias vertentes que surgiram e apontaram diferentes narrativas, diferentes tradues
do saber e do fazer em avaliao na combinao da atribuio de causalidade entre
feitos e efeitos a mudana social pretendida (Cruz e Reis, 2011).
Em linhas gerais tomamos as aes de avaliao como subsidirias ou
intrnsecas ao planejamento e a gesto, como instrumento de suporte a formulao de
polticas, ao processo decisrio e de formao dos sujeitos envolvidos. Para isso
preciso definir formalmente as responsabilidades respectivas de quem encomenda a
avaliao e de quem avalia para se aprimorar os resultados dos conhecimentos
produzidos e incorpor-los realidade. Alm disso, na gesto em sade, a avaliao de
polticas deve ter como finalidades a melhoria das aes de sade, a prestao de contas
e a produo de conhecimentos uteis e oportunos para uma pratica de sade de
qualidade na viso dos atores envolvidos na poltica em questo.
II. Da formulao avaliao de polticas e programas
Numa perspectiva internacional, desde o perodo do ps segunda guerra
mundial, a avaliao, enquanto um processo social formal e sistemtico, configurou-se
como um esforo de legitimao e institucionalizao de uma prtica consistente de
julgamento do sucesso das polticas pblicas implementadas para enfrentar os
problemas sociais existentes, sobretudo, no que se referia a prestao de contas
(Worthen et al, 2004). Nessa conjuntura as pesquisas em polticas pblicas se tornaram
foco de interesse das atividades cientficas, principalmente pelo fato de ter implicaes
diretas na regulao e no controle dos investimentos por parte do Estado.

186

Dando um salto vimos que a dcada de 1990 testemunhou, nas democracias

ocidentais de um modo geral, e na Amrica Latina, em particular, a busca de
fortalecimento da funo avaliao na gesto governamental (Faria, 2005:97).
Paralelo a esse processo, foram implementados, em diversos pases da Amrica Latina,
inclusive Brasil, sistemas de avaliao das polticas pblicas de escopo varivel. Na
viso do autor tal processo tem sido justificado pela necessidade de modernizao
da gesto pblica, em um contexto de busca de dinamizao e legitimao da reforma
do Estado (ibid).
Pode-se dizer que no Brasil muito recente a definio de diretrizes que
orientem a poltica de avaliao, o que refora abordagens fragmentrias e
conservadoras, como a quase completa dissociao dos processos avaliativos do sistema
nacional de auditoria, tendncia inversa dos pases desenvolvidos (Santos e Natal,
2005). Na perspectiva dos programas de sade, embora se observem algumas iniciativas
de setores ou unidades de monitoramento e avaliao, espaos estruturais a serem
privilegiados na institucionalizao da avaliao, verifica-se uma incapacidade
organizacional e funcional com que estas operam.
O movimento de institucionalizao do Monitoramento e Avaliao (M&A)
como atividade governamental em prol da gesto pblica, mais estritamente no setor
sade, teve forte influencia de agencias internacionais que vinculavam o apoio tcnicofinanceiro de projetos a mecanismos de acompanhamento dos resultados. A nfase
dada, que ainda prevalece, a da avaliao baseada em resultados. Este movimento
iniciou com diferentes iniciativas nas trs esferas de governo num contexto marcado
pelo avano dos processos de descentralizao do sistema de sade no Brasil, a partir
das mudanas desencadeadas com a implantao do Sistema nico de Sade (SUS).
Tanto a implantao quanto a consolidao do SUS envolveu, e continua
envolvendo, atores e contextos locais diversos; relaes de poder, reorganizao de
servios, realocao do processo decisrio (Santos & Natal, 2005). Nesse sentido os
princpios e valores que inspiraram e orientaram a reforma do sistema de sade
brasileiro que se deram e, que, ainda vem se dando no mbito do SUS, imprime um
olhar diferenciado e justificam a existncia de anlises ou, propriamente, de avaliaes
da implementao de polticas de sade como um processo permanente e contnuo.
Ao tratar da institucionalizao da avaliao, em particular na ateno bsica,
Felisberto (2004) enfatiza que a insero da avaliao na rotina dos servios por meio
187

da implantao de uma cultura avaliativa. Esta se daria esta se daria com investimento
no desenvolvimento e fortalecimento de capacidade tcnica, o que contribui
decisivamente para a qualificao da ateno sade ao promover a construo de
processos estruturados e sistemticos, coerentes com os princpios do SUS e com os
anseios dos usurios.
Um aspecto importante a ser ressaltado que a deciso de institucionalizar a
avaliao, conforme enfatizado por Hartz (2001) exige que seja definida uma poltica
de avaliao para a avaliao de polticas com a definio de propsitos e de recursos;
definio de tipos de abordagens; localizao em organograma das instncias onde a
prtica avaliativa deve ser desenvolvida e as relaes que devem ser estabelecidas para
utilizao dos seus resultados. Afinal no basta apenas avaliar polticas, completar um
ciclo com a verificao da influencia da avaliao e a utilizao dos resultados para a
melhoria da poltica.
No entanto o investimento numa cultura avaliativa implica necessariamente no
aprendizado e na apropriao sobre desenhos e abordagens de avaliao. Afinal, a
avaliao requer uma aproximao e um debruar sobre questes remetidas ao por que,
para que, para quem, como, de forma a potencializ-la como instrumento que faa parte
da vida institucional e no apenas como objeto de legitimao do feito.
Para pensarmos na formulao e avaliao de polticas e programas, tomamos, a
principio como referencia, a atuao do gestor do Sistema nico de Sade (SUS),
interessado prioritrio mas no o nico, nas trs esferas de governo. Esta atuao se
consubstancia atravs do exerccio das funes gestoras na sade, cujas subfunes e
atribuies compreendem: formulao de polticas/planejamento; financiamento;
coordenao, regulao, controle e avaliao (do sistema/redes e dos prestadores
pblicos ou privados); e prestao direta de servios de sade (Souza, 2002).
Ao nos depararmos com essas subfunes e atribuies identificamos o quanto a
articulao entre elas ainda precisa ser construda. O que, ao mesmo tempo, seria
fundamental para a construo de sistemas de avaliao mais condizentes com as
necessidades e teis do ponto de vista da produo de respostas apropriadas para as
mudanas necessrias (Cruz e Reis, 2011).
A formulao e a implementao de polticas ou programas de sade requer um
saber sobre se o que foi planejado (teoria da interveno) foi executado conforme o
188

esperado e se as aes implementadas levaram aos resultados esperados, ou seja, se a

estratgia escolhida a adequada ou se precisa ser reformulada. A questo que o
gestor, que em geral quem demanda avaliaes, parte do pressuposto que d para
avaliar a interveno em si e isso, por si s, marca um desafio metodolgico pela
fragmentao do objeto.
Mesmo que partamos do princpio que o planejamento, a gesto e a avaliao
correspondem a atividades distintas, ao considerarmos seus propsitos, suas finalidades;
no h como negar a complementaridade entre elas no que se refere ao ciclo de uma
poltica, um programa ou de um projeto. Afinal, qual de ns que lidamos com polticas
pblicas, ou mais especificamente com programas, no tratamos em nosso cotidiano
desses temas?
Enfim, no queremos nos deter aqui nos modelos existentes para o planejamento
e gesto, mas sim ressaltar que quem est envolvido com atividades de avaliao precisa
ter maior proximidade com o planejamento da poltica ou programa; entender como tem
sido feita a gesto e o modelo adotado (Cruz e Reis, 2011). Assim, a construo de um
plano de avaliao deve tomar como base o diagnstico da situao encontrada (linha de
base), as aes planejadas e a boa utilizao dos achados da avaliao que podero
orientar melhor o trabalho da gesto.
Portanto, dada as conexes intrnsecas entre planejamento, gesto e avaliao
fundamental que as pessoas envolvidas nessas trs etapas compartilhem suas
informaes, mesmo sabendo que muitas vezes essas atividades ficam concentradas.
Esse um ponto crtico na medida em que, em muitos casos, as pessoas que planejam
no so as mesmas que esto envolvidas com a gesto ou avaliam as aes.
No cotidiano da gesto em sade ainda so concentrados mais esforos em
avaliaes operacionais, do tipo normativa, que propriamente em pesquisas avaliativas.
Em geral as pesquisas avaliativas so objetos de intersse para academia que, podem
estar mais ou menos articuladas com a gesto. Essa articulao deve se dar por
entendermos que as atividades de avaliao so etapas essenciais de uma gesto de
qualidade (Cruz e Santos, 2007). Isso na medida em que fornece informaes sobre
necessidades de reajustes no programa; estabelece evidncias sobre a efetividade das
aes; permite a prestao de contas aos atores envolvidos, inclusive os financiadores;
prov informaes teis para formulao de polticas, sem deixar de contemplar o
contexto, e aprimora o processo de tomada de deciso.
189

Diante do exposto, as principais possibilidades para aprimorar os processos de

M&A na gesto do SUS identificar os potenciais atores que venham a contribuir com
os passos necessrios, que deve ir desde a definio das perguntas avaliativas a
disseminao dos resultados. Essa uma maneira de transformar a dureza e
burocratizao da prtica de avaliao de poltica em uma prtica construda de forma
mais flexvel, compartilhada e negociada.
III. Tipologias de avaliao de polticas e programas
Como dito anteriormente, as avaliaes respondem a questes avaliativas a partir
de hipteses geradas no monitoramento sobre as diferenas observadas no processo de
implementao ou em relao aos efeitos alcanados. Usualmente as avaliaes so
mais complexas, dependendo, da(s) pergunta(s) a ser(em) respondida(s), o que, por sua
vez, orienta a tipologia da avaliao. De certo que esta uma das possibilidades de
classificao das avaliaes tomando-se como referencia o seu foco.
Ao remetermos as tipologias de avaliao ao foco desta, logo vinculamos foco
ao tipo de efeitos da poltica ou programa que buscamos explicar, e a qual queremos nos
deter, como por exemplo, os do processo, os de resultado ou os de impacto. Esse um
ponto crucial da avaliao porque temos uma tendncia a dizer que queremos saber o
impacto de uma poltica, ou que avaliamos o impacto de uma poltica sem nem sempre
nos aproximarmos disso. Vamos ver por qu!
Ao fazer referencia anteriormente ao modelo donabediano (1990) vimos que os
principais componentes de uma interveno correspondiam estrutura, processo e
resultado (curto, mdio e longo prazo). Apesar de falar de estrutura e processo de
qualidade para a garantia de resultados de qualidade, a avaliao de qualidade pautada
nos pilares definidos pelo autor se detinha mais a observncia de resultados de mais
longo prazo e em grandes populaes que requerem desenhos experimentais.
Paralelo ao modelo de Donabedian outros modelos surgiram outras
nomenclaturas para os componentes estruturais da interveno, como insumos,
atividades, produtos, resultados e impacto, como no caso do modelo CDC (CDC, 1999);
ou do modelo CIPP - Contexto, Insumo, Processo, Produto (Stuflebeam, 2001). Bem
como a denominao de outros atributos de qualidade, principalmente aqueles referidos
ao processo, como qualidade disponibilidade, tcnico-cientfica, adequao e outras.

190

No entanto maior investimento centrado nas avaliaes de resultado ao longo

dos anos levou a crticas aos chamados modelo caixa preta, onde a avaliao est
centrada na medida sobre o efeito na populao ou mais a longo prazo, sem
necessariamente se compreender os fatores que influenciaram favoravelmente ou
desfavoravelmente a obteno de tais resultados. Essa levou a uma tendncia de
investimento nas avaliaes de processo, sem se limitar a acreditao (verificao da
conformidade), a desenhos de avaliaes no experimentais, com nfase no uso dos
resultados para a melhoria da qualidade das aes de sade.
As avaliaes de processo, tidas como equivalentes a avaliao de
implantao ou implementao, em geral envolve estrutura e processo, e enfatiza as
explicaes para a diferena entre o pretendido e o realizado (Brasil, 2007), por
exemplo: as diferenas entre a cobertura pretendida e a cobertura alcanada, bem como
as explicaes para essas diferenas. De maneira geral, a avaliao de processo informa
aos atores envolvidos na interveno se as aes deste atingiram a populao-alvo
pretendida, o nvel, a extenso e a qualidade dos servios prestados e que recursos
foram necessrios para apoiar o esforo realizado.
Uma avaliao de processo visa complementar o monitoramento de estrutura
(insumos), processo (atividades) e resultado de curto prazo (produto) com uma
dimenso explicativa, viabilizando a compreenso do contexto organizacional que pode
afetar a interveno. Os valores pretendidos neste tipo de avaliao esto nos
instrumentos de planejamento enquanto que os alcanados esto em livros de registro,
relatrios de atividades, cadastro dos usurios, instrumentos de superviso ou, na sua
falta, so realizados inquritos para se ter a informao esperada. Este tipo de avaliao
responde a questes do tipo: a) A interveno foi implantada conforme o planejado? b)
Todos os contactantes foram detectados? c) Qual percentual da populao compareceu a
campanha educativa? d) Quais as possveis explicaes para os achados? e)Que
barreiras dificultaram ou inviabilizaram o acesso?
A coleta de dados para uma avaliao de processo usualmente realizada por
meio de abordagens qualitativas para descrever as atividades e percepes relacionadas
ao programa, especialmente durante os estgios iniciais de seu desenvolvimento e
implantao/implementao (Brasil, 2007). Essas abordagens incluem, mas no se
limitam a tcnicas como: observaes, entrevistas, grupos focais (equipe do programa,
usurios e outros informantes-chaves) e reviso de documentos da interveno. Essa
191

caracterizao tambm pode incluir abordagens quantitativas, tais como: inquritos

sobre aceitabilidade dos usurios e percepo sobre necessidades e servios.
Contrariamente a algumas impresses, a avaliao de processo no um tipo de
avaliao a ser feita apenas quando a interveno no consegue recursos para fazer uma
avaliao de resultados. Numa perspectiva de cadeia de efeitos, a avaliao de processo
fundamental porque fornece informaes cruciais sobre o porqu a interveno est ou
no funcionando e sobre como melhor-la. Uma avaliao de processo requer uma
razovel quantidade de tempo da equipe ou do avaliador para coletar, analisar as
informaes necessrias e chegar a concluses e recomendaes.
Diferentemente da avaliao de processo as avaliaes de resultado, ou de
efetividade/eficcia so metodologicamente mais complexas, visto que enfoca como e
por que as atividades de uma dada interveno atingiram os seus resultados numa
populao alvo, se por acaso esta for a beneficiria da interveno. Essa avaliao pode
explicar por qu alguns resultados no foram alcanados por alguns ou por todos os
participantes de uma interveno; descreve, em extenso ou abrangncia, os efeitos da
interveno e indica o que poderia ter acontecido na sua ausncia (Brasil, 2007).
Assim, uma avaliao de resultado usualmente requer um elemento comparativo
em seu desenho: um grupo controle ou um grupo de comparao que no recebeu a
interveno. Alm disso, enfatiza as relaes causais entre interveno e efeito. Esse
tipo de avaliao responde a questes do tipo: a interveno explica os efeitos
esperados? a interveno ou o programa foi a causa dos resultados observados? Para
isso faz-se necessrio estudo com grupos de interveno e controle para isolar a
influncia do contexto externo no alcance de resultados.
As avaliaes de impacto, que para algumas abordagens so compatveis as
avaliaes de resultados, abordam os efeitos de uma interveno de mais longo prazo. O
impacto no pode ser atribudo exclusivamente a uma nica interveno (Brasil, 2007),
ainda que se busque na avaliao de impacto identificar o peso da interveno avaliada
para a obteno do impacto enquanto efeito na populao geral.
Assim, a avaliao de impacto deve ter um desenho rigoroso e abrangente, que
inclua tambm os efeitos combinados de intervenes convergentes. Por isso,
avaliaes de impacto so tecnicamente complexas e de alto custo por buscar responder
a perguntas do tipo: Quanto do efeito se deve interveno? Quanto da variao do
192

efeito observado foi devido interveno? Essas no so perguntas fcies de responder

e, em geral, requer, assim como nas avaliaes de resultado estudo com grupos de
interveno e controle e a introduo do contrafactual, ou seja, que ajuda a identificar o
que aconteceria com o desfecho esperado se a interveno no acontecesse.
O grande desafio para os desenhos das avaliaes o de conseguir apreender o
quanto o alcance ou no das mudanas esperadas diz respeito aos fatores contextuais,
que podem interferir na obteno da mesma. Da a necessidade de acompanhar
determinantes e mudanas contextuais, por meio de indicadores, que possam ajudar a
explicar a influencia na implementao e nos efeitos da interveno.
Os fatores contextuais podem estar referidos a facilidades que podem ser
compreendidas como aspectos, circunstncias e/ou fenmenos que contriburam para o
sucesso da atividade/resultado; as barreiras como aspectos e circunstncias,
relacionados ao projeto e instituies envolvidas, que dificultaram a execuo da
atividade e o alcance do resultado; e as externalidades que dizem respeito a aspectos e
circunstncias, fora das possibilidades do projeto e governabilidade dos atores
envolvidos, que dificultaram ou influenciaram a execuo das atividades.
IV. Avaliao til de polticas e programas
Pensar na produo de avaliao til de polticas e programas pensar se a
avaliao atende as necessidades de informao dos usurios potenciais desta, questo
primordial para a abordagem da avaliao focada na utilizao (Patton, 1997). De certo
que o fato da utilidade ter sido considerada como um dos critrios de metavaliao
(Worthen et al, 2004), de qualidade da avaliao, fez com que muitos avaliadores
centrassem ateno em abordagens para a garantia do uso dos achados da avaliao
(Almeida e Bscolo, 2006).
O uso, a influencia das informaes produzidas na avaliao de polticas e
programas, seja para ajustes na implementao como para formulao de novas
polticas, que podem vir a promover a mudana social desejada por atores sociais e
polticos. Porm, a garantia de uso dos resultados da avaliao devem ser previstos
desde o seu planejamento (estudo de avaliabilidade), para que sejam definidos os meios
para o envolvimento dos potenciais usurios da avaliao (stakeholders). De certo que
as avaliaes internas e as mistas tendem a responder a perguntas avaliativas teis,

193

tendo em vista a posio do avaliador interno, que muitas vezes identifica as melhores
estratgias para a garantia do uso.
Como defensor da utilizao da avaliao, Patton (1997) definiu alguns
princpios e premissas como: a de que compromisso com a utilizao pretendida por
parte dos usurios em potencial deve ser a fora motora de uma avaliao; que a
formulao de estratgias de uso deve ser contnuo, e comear junto com a avaliao;
que o fator pessoal contribui significativamente para o uso; que a anlise deve ser
cuidadosa e dedicada das partes interessadas deve ser a base da identificao dos
usurios primordiais; as avaliaes precisam ter algum tipo de foco; o foco nos usos em
potencial pelos usurios em potencial o mais til deles; o foco nos usurios em
potencial exige a realizao de escolhas que devem ser ponderadas com cuidado;
avaliaes teis devem ser projetadas e adaptadas conforme cada situao; o
compromisso dos usurios em potencial pode ser alimentado e intensificado se eles
forem ativamente envolvidos na tomada de decises; a meta a participao de
qualidade, e no em quantidade; avaliadores tm um interesse justo nas avaliaes, pois
sua credibilidade e integridade esto sempre em risco, de onde advm a necessidade de
os avaliadores serem ativos-reativos-adaptveis; avaliadores comprometidos com a
intensificao do uso tm a responsabilidade de instruir os usurios sobre os processos
da avaliao e os usos da informao.
Um aspecto a ser destacado, que o prprio Patton (1997) ressalta, que a
utilizao no deve se reduzir a elaborao do relatrio da avaliao e de sua
divulgao. Sem dvida que essas so estratgias importantes para a difuso, mas
podem no ser legitimada pelos potenciais usurios da avaliao e por isso no se
transformar em objeto de uso. No para para no reconhecer que os achados de uma
avaliao podem ter implicaes tanto para continuidade e reviso da interveno,
quanto para os diversos parceiros que interagem com a mesma.
Para saber se os achados da avaliao esto prontos para a disseminao, os
seguintes pontos devem ser considerados: se os avaliadores so apropriados para o tipo
de avaliao conduzida e se no h conito de interesses; se a informao coletada
vlida, mede o que pretendia medir, convel e reprodutvel; se as fontes de
informaes de dados eram apropriadas e se o vis foi controlado; se a coleta
sistemtica, o armazenamento, a crtica e a anlise dos dados foram realizadas e
sistematicamente revistas em cada estgio do desenvolvimento da avaliao; se o
194

processo de avaliao foi transparente, se a lgica e os procedimentos utilizados foram

claramente explicados e se as limitaes do processo foram descritas; se as
recomendaes de tica na avaliao foram observadas; se as tcnicas de anlise
utilizadas foram apropriadas questo avaliativa; se as concluses foram devidamente
embasadas; e se as recomendaes foram consistentes com os achados e pertinentes s
necessidades explicitadas pelos autores envolvidos.
Tomando como exemplo de esforo de maior envolvimento dos usurios da
avaliao, o Pacto pela Sade trouxe a unificao da pactuao de indicadores
existentes, como no caso do pacto de indicadores da ateno bsica que foi concebido
como instrumento nacional de avaliao das aes e servios de sade referentes
ateno bsica (Brasil, 2003). Esta uma pactuao desenvolvida e regulamentada por
portarias ministeriais, possibilitando que experincias e contribuies inovadoras
implementadas para facilitar o planejamento e a avaliao da situao de sade, o
SISPACTO, sistema de informao que buscou dinamizar a realizao do pacto e sua
programao, mas pode no ter contribudo de fato para a desburocratizao e
verticalizao do processo.
As avaliaes de polticas do SUS necessariamente devem buscar articular, alm
dos indicadores tradicionais das aes e dos servios, individuais e coletivos, tambm
os indicadores de desigualdades e iniqidades, de determinantes da sade, de aes
intersetoriais, culturais, ambientais e de participao social, entre outros, quantitativos e
qualitativos, abertos s dimenses da tica, do conflito, da subjetividade e da
micropoltica, que sirvam ao trabalho local e aferio e mudana permanente das
prticas (Schneider, 2009). Contudo, a abertura para se trabalhar com a apreenso e
explicao de fenmenos relacionados ao feito e ao efeito, na avaliao operacional ou
na pesquisa avaliativa, requer, do ponto de vista metodolgico, a apropriao de
mtodos mistos (quali-quantitativo) bem como de tcnicas de consenso, como no caso
do Delphi.
Dessa forma o acesso aos resultados do processo avaliativo, na viso dessa
autora, constitui-se em poderoso instrumento de democratizao da informao sobre
objetivos, metas e resultados alcanados pelos rgos de sade, ao tornar pblicas e
transparentes as avaliaes realizadas, favorecendo o empoderamento e a mobilizao
social, que se refletem em fomento da participao e do controle das aes e servios
prestados pelo SUS, na busca da equidade e da qualidade em sade.
195

VI. Algumas consideraes e desafios

No para encerrar mais para enfatizar alguns pontos para o debate, consideramos
inicialmente que tanto a avaliao operacional ou a pesquisa avaliativa uma das
prticas sociais que exige julgamento de valor ou mrito e ao mesmo tempo gera
aprendizagens e informaes sobre as mudanas que devem ser utilizadas no
planejamento e ou na gesto de uma poltica ou programa. Nesse sentido, a avaliao
tem um potencial de reflexo acerca das informaes e experincias, para produzir
compreenses compartilhadas sobre os processos, suas razes e articulaes,
possibilitando a equipe, gestores e usurios identificao de propostas e respostas de
uma forma inovadora.
No que tange as limitaes, identificamos que questes fundamentais continuam
sem operacionalizao tais como: a incorporao das aes e da prtica da avaliao nos
diferentes nveis do SUS; o envolvimento de questes avaliativas oriundas da sociedade
civil organizada; a latncia prolongada entre coleta e anlise de dados, ou seja, a
necessria e inalcanvel coincidncia entre o tempo de anlise das informaes e a
disponibilizao do observado em tempo til para a gesto; e a premente necessidade de
mudana da cultura em avaliao.
Mesmo reconhecendo os avanos nesta rea, ainda so notrias as
incongruncias e desajustes no cotidiano das prticas em sade. O que denota a carncia
de ferramentas mais apropriadas e consistentes para o monitoramento e a avaliao e
uma maior apropriao destas por parte de diferentes atores.
Uma dos grandes desafios para se imprimir novas mentalidades em avaliao
tem a ver com a lgica de programas verticalizados e de avaliaes definidas por
indicadores que no necessariamente estabelecem vnculo com racionalidade da
interveno, a no cultura de planejamentos estratgicos, a precria capacidade tcnica
dos profissionais de sade e de participao efetiva dos usurios no processo decisrio.
Contudo, esses pontos destacados se traduzem em desafios na medida em que nos
obriga a refletir em como produzir avaliaes com credibilidade e teis.
Enfim, no d para como negar a importncia deste debate no mbito das
polticas publicas, em mais particularmente, das polticas publicas de sade. A avaliao
de polticas e programas apesar de comprometida com a tomada de deciso, no
neutra ou desprovida de valores. Penso que importante localizar a avaliao como uma
196

prtica de pesquisa que no isenta e que se insere no debate poltico, sendo

absolutamente fundamental reconhecer-se neste processo, para que no seja utilizada
apenas como um argumento tcnico e racional vinculada a idia de mudanas
pretendidas.
Da a necessidade de entender melhor, a partir de experincia concretas de
avaliaes de poltica ou programas, o potencial reflexivo e de influencia desde do
momento em que se decide avaliar uma interveno. Assim como preciso
compreender como no processo avaliativo se acumula

aprendizagens, que geram

conhecimentos teis para futuras iniciativas e que orienta melhor os gestores,

executores, usurios e todos os demais potenciais usurios da interveno e ou da
avaliao.

197

Referncias bibliogrficas
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199

CAPTULO 8
Contribuies do Movimento Institucionalista para o estudo de
politicas pblicas de sade
Francini Lupe Guizardi
Mrcia Raposo Lopes
Maria Luiza S.Cunha

1. Introduo
Este texto pretende introduzir algumas das questes que norteiam o movimento
institucionalista ou institucionalismo 1, apresentar os conceitos fundamentais de duas de
suas principais correntes e discutir como se pode olhar para as polticas de sade a partir
delas.
Para tanto, convidamos o leitor a nos acompanhar num movimento que,
normalmente, no costumamos fazer: buscar olhar com estranhamento para o nosso
cotidiano, para a maneira como em nossa sociedade se constroem relaes que nos
parecem to naturais, a ponto de no conseguirmos pensar que elas poderiam ser
diferentes. Por exemplo, quando discutimos o tema da educao nos vem logo a cabea
um determinado formato de escolarizao, de salas de aula, de professores e alunos... e
nos parece quase impossvel pensar que o processo de ensino-aprendizagem possa se
constituir de outra forma. Entretanto, se recuarmos no tempo, possvel perceber que
este formato de educao foi construdo num determinado momento da histria e que
anteriormente o processo ensino-aprendizagem se baseava em outras formas de relao
e que, portanto, no futuro, ele tambm pode ser construdo de outra maneira.
Este processo de estranhamento do cotidiano e das formas como nos
relacionamos com as pessoas e com as coisas muito importante para entender a
proposta do movimento institucionalista. Tal esforo de desnaturalizao significa
entender que a maneira como olhamos o mundo no a nica possvel, ou seja, no
prpria da natureza humana, mas uma construo do momento histrico e da cultura em
que vivemos. Na realidade, como ponto de partida precisamos entender que o homem
um ser histrico e que a prpria maneira como olhamos para ns mesmos construda
pela cultura que integramos, portanto, histrica e socialmente datada.

muito comum o uso do termo anlise institucional referindo-se a este movimento. Como este termo
nomeia tambm a uma das correntes do movimento institucionalista optamos, neste texto, por nos
referirmos a ele apenas como movimento institucionalista ou institucionalismo.
200

Evidentemente que tomando este ponto como crucial, deve-se ressaltar a relao
do institucionalismo com a histria e entender que um dos diferenciais que marcam as
anlises que tomam o movimento como referencial colocar-se tambm como produto
da histria, entendendo que seus conceitos s puderam ser engendrados a partir de
questes que foram colocadas numa determinada cultura e num determinado momento
histrico a gnese terica inseparvel da gnese social - e que precisam, portanto,
serem tambm colocados em questo quando o que se pretende problematizar as
formas de existncia que esta cultura produz2.
Nesse sentido, importante ressaltar a crise das instituies da sociedade
capitalista industrial vivida no final dos anos 1960 e o questionamento das prticas
polticas implementadas no mundo comunista, como sendo dois aspectos relevantes
do contexto que historicamente propiciou a construo deste aparato prtico-terico que
tem como principal norteador o objetivo de impulsionar a transformao social.

2. Apresentando o Institucionalismo ou Movimento Institucionalista

O institucionalismo longe de ser uma disciplina terica organizada e homognea,
se constitui como um movimento que rene um conjunto de correntes que apresentam
perspectivas prprias e se caracterizam pela diversidade de tendncias. As diferenas
entre elas se inscrevem no arcabouo terico, metodolgico, tcnico e poltico. Como
elemento comum elas buscam propiciar e apoiar processos auto-anlise e de auto-gesto
em coletivos variados, favorecendo experincias de rupturas com as relaes
estabelecidas.
Vale notar que, para este movimento, a idia de autogesto est associada ao
mesmo tempo ao processo e ao resultado da organizao de coletivos para discutirem e
resolverem seus problemas de forma independente. Eminentemente ligada a esta noo
est o processo de auto-anlise dos coletivos que implica na produo/re-apropriao
por parte destes de saberes acerca de si mesmos que, em geral, em nossa sociedade, so
desqualificados e subordinados por saberes produzidos por especialistas/cientistas
neutros que teriam, portanto, a capacidade de responder pelos coletivos sobre suas
questes.
Embora no seja utilizada diretamente por todas as correntes, a noo de
instituio, o processo de institucionalizao das prticas sociais e os conceitos de
2

Vale ressaltar que a discusso que este livro traz sobre cincia se assemelha e pode ajudar a entender a
forma como o movimento institucionalista compreende a produo de conhecimento.
201

institudo e instituinte so eixos fundamentais para o entendimento das propostas do

movimento institucionalista em sua busca de desnaturalizao das prticas sociais
vigentes. Tentemos entender o processo de construo destes conceitos.

2.1 - A construo do conceito de instituio

O termo instituio largamente usado com diferentes sentidos e em distintos
campos de conhecimento. Para esclarecer o uso que o institucionalismo faz deste
conceito iremos retomar, em parte, alguns movimentos histricos que foram
fundamentais para as discusses que norteiam seu desenvolvimento.
Neste sentido, voltamos a 1940, durante a ocupao alem na Frana, quando se
desenvolve o movimento da psicoterapia institucional, a partir das inquietaes de
alguns mdicos psiquiatras que comeam a questionar e a buscar transformar as relaes
opressivas estabelecidas com os pacientes nos asilos psiquitricos. Nesta poca,
chegavam Frana, principalmente dos EUA, tcnicas de trabalho das psicoterapias
grupais que se juntaram s tcnicas da terapia ocupacional e permitiram o
desenvolvimento de um marco tcnico e ideolgico para esta nova atitude.
Instituem-se no cotidiano do hospital psiquitrico toda uma rede de encontros
que do organizao hospitalar uma nova forma, intervindo sobre as relaes dentro
deste estabelecimento. Estas novas prticas se caracterizam no s por atenuarem as
separaes rgidas entre cuidadores e cuidados, como tambm por favorecerem a
instaurao de novas relaes no interior destes dois grandes grupos.
A psicoterapia, que at ento era entendida e praticada como um momento
individual do tratamento psiquitrico, nos marcos da relao de poder instituda por este
campo de conhecimento, passa a ser problematizada em seu formato, em suas premissas
e tambm em seus efeitos. Dessa forma, a vida diria do hospital ganha um papel
teraputico importante, somando-se a uma psicoterapia de grupo situada no tempo e no
espao (Lapassade,1980), tendo como ponto fundamental de todo este aparato a
participao dos enfermos no processo de cura, o que foi chamado de autogesto.
A partir destas experincias comea a se desenvolver, nos anos 1950, uma
discusso terica em que a instituio pensada no mais apenas como um
estabelecimento, no sentido de ser uma construo ou organizao, mas como uma rede
de relaes no interior destes estabelecimentos. Esta rede passa a ser vista como objeto
de anlise e cuidado (ou seja, terapeutizadas) a fim de que esteja a servio da ao
teraputica sobre os internos. Nessa perspectiva, (...)os enfermos seriam curados pela
202

institucionalizao, ou melhor, pela participao ativa na vida e nas transformaes

institucionais (Rodrigues e Souza, 1987, p. 21).
Nos anos de 1960, o campo da educao se apropria de algumas das
contribuies da psicoterapia institucional. O sucesso de alguma forma j alcanado
pelos procedimentos auto-gestionrios na reorganizao da vida intra-hospitalar seria
levado ao mbito pedaggico, colocando o aluno como centro das decises, numa
crtica aberta ao centralismo e burocratismo vigentes nas escolas (Paulon, 2009).
Surge, ento, a pedagogia institucional que se prope, assim como a psicoterapia
institucional, a organizar dentro dos estabelecimentos ou coletivos (neste caso, de
educao) prticas que procuram promover processos autogestivos na formao 3.
Contemporneo ao desenvolvimento destas correntes tericas, mas com uma
perspectiva mais crtica, o movimento antiinstitucionalista se aproxima mais do
conceito de instituio proposto pelo institucionalismo. Ainda circunscrito a um
determinado marco institucional (o hospital, a escola) as duas correntes expostas
anteriormente se distinguem dos movimentos antiinstitucionalistas (antipsiquiatria,
antiescola, antipedagogia) na forma como entendem o conceito de instituio, o que
implica em conseqncias importantes para o seu desenvolvimento terico e para as
formas propostas de intervir nas relaes sociais. Nos primeiros movimentos se criticam
apenas os mtodos no interior dos estabelecimentos (por ex. o autoritarismo e a
hierarquia das escolas), mas se mantm a forma de relao que torna o estabelecimento
inteligvel intocvel (educar/ensinar = escolarizar), propondo transformaes apenas das
instituies internas. J o segundo conjunto de correntes, explicitamente ligado, desde
1967, ao movimento de contracultura se constitui a partir de um deslocamento
fundamental: ao invs de buscar transformar as instituies a partir do interior para
torn-las teraputicas ou educativas, interroga s instituies a partir do exterior.
Questiona a forma geral, estrutural de determinada prtica que aparece na histria em
um momento especfico e se difunde parecendo quase natural.
Neste sentido, o conceito de instituio se desvincularia ainda mais da noo de
estabelecimento ou organizao, se constituindo como algo

imediatamente

problemtico, como algo no localizvel: FORMA que produz e reproduz as relaes

sociais ou FORMA GERAL das relaes sociais, que se instrumenta em
estabelecimentos. (Rodrigues & Souza, 1987, p. 23). importante ressaltar, aqui, que
3

A pedagogia institucional se separou em duas correntes bastantes diferentes, embora ambas se utilizem
de contribuies da psicoterapia institucional. Ver sobre isto Lourau (1980).
203

entendida como forma de relao, a instituio no pode ser apreendida como algo
esttico, mas deve sempre ser considerada em seu sentido ativo, que envolve a relao
dialtica entre um movimento instituinte de produo de novas relaes e realidades
sociais e o institudo, ou seja, as formas gerais de relaes sociais que se apresentam
como naturais e a-temporais, mas que nasceram de processos instituintes prvios e,
evidentemente, esto sujeitas transformao no tempo.

Dentro deste contexto e

considerando que a sociedade um tecido de instituies, a proposta do

institucionalismo propiciar movimento, transformao social, trazendo luz esta
dialtica institudo-instituinte (Rodrigues & Souza, 1987).
Como nos aponta Lourau (2004a) a corrente institucionalista enfatiza a relao
antagonista entre o instituinte e o institudo e os processos ativos de institucionalizao.
Ela coloca em questo a autonomizao institucional, ou seja, a dominao do institudo
fundada no esquecimento de suas origens, na naturalizao de suas instituies. (...)
Produzidas pela histria, elas (as instituies) acabam por aparecer como fixas e eternas,
como algo dado, condio necessria e trans-histrica da vida das sociedades. (p.73)
fundamental destacar, contudo, que a noo de instituio no pode ser
simplesmente atrelada a algo conservador. Na realidade, como afirma Pereira(2007)

Nas bordas do espao institudo, debate-se o espao instituinte, no

previsvel e inexato. (...) O instituinte sobrevive encoberto no seio de
toda instituio atravs de seu germe transformador, o desejo, iceberg
do qual s vemos a ponta aguda, cuja parte submersa uma potncia
energtica. (p. 12)

3. Explorando algumas tendncias do Movimento Institucionalista

3.1 - A Socioanlise ou Anlise Institucional
A

Socioanlise

ou

anlise

institucional

uma

das

tendncias

do

Institucionalismo mais difundidas em nosso pas. Surgiu na dcada de 1960 tendo como
intuito uma crtica poltica psicossociologia grupal e sociologia das organizaes,
que a noo de instituio apresentada acima permite fazer. Neste sentido, sua proposta
ir alm da discusso das relaes no interior dos grupos, trazendo para cena a anlise
das instituies que atravessam e, de alguma maneira, determinam estas relaes.

204

Por exemplo: Para discutir as relaes entre alunos e professores em uma escola
buscando torn-las mais transparentes e democrticas preciso ir alm da
problematizao do que acontece em sala de aula, pois estes acontecimentos esto
atravessados por instituies que, de certa maneira, definem as formas de relao no
interior desta, como as instituies educao e avaliao, entre outras.

Para favorecer estas anlises crticas, a socioanlise problematiza as formas

tradicionais de construo de conhecimento e prope a noo de pesquisa-interveno.
Esta proposta traz consigo uma crtica ao conceito de cincia, que converge com a
discusso realizada no primeiro captulo deste livro e evidenciada na introduo deste
texto quando ressaltamos que toda gnese terica corresponde a uma gnese social.
Sugere-se, a partir da, que a interveno social seja entendida como forma de produo
de conhecimento, destacando o carter poltico de toda investigao. Evidentemente, a
pesquisa interveno recusa, com isso, qualquer noo de neutralidade cientfica
(Rodrigues & Souza, 1987).
Assim, como nos apontam Barros & Passos (2000)
(...) o momento da pesquisa o momento da produo terica e,
sobretudo, de produo do objeto e daquele que conhece; o momento
da pesquisa momento de interveno, j que sempre se est
implicado. (...) a pesquisa-interveno tem como mote o
questionamento do sentido da ao (Barros & Passos, 2000, p.73).

Buscando problematizar estas questes a socioanlise prope vrios conceitos.

Discutiremos dois, em especial, por nos parecerem fundamentais.
a) A noo de analisador: este conceito fundamental para o deslocamento do
pesquisador/interventor do centro da interveno em questo. Um analisador
um acontecimento, um fenmeno que, de alguma maneira, no s exprime e
denuncia as questes problemticas, as tenses e conflitos presentes nas relaes
institucionais, mas tambm contm nele mesmo os elementos para o autoentendimento, iniciando o processo de sua prpria elucidao. Este conceito
refere-se a todo dispositivo revelador das contradies de uma poca,
de um acontecimento, de um momento de grupo e que permita, a
partir de uma anlise de decomposio do que aparecia at ento
como uma totalidade homognea (uma verdade instituda), desvelar o
carter fragmentrio, parcial e polifnico de toda realidade (Paulon,
2005, p. 24).

205

Identificamos o emprego deste conceito em estudo realizado por Romagnoli (2009).

Esta autora buscou refletir sobre a experincia de extenso universitria da PUC
Minas Gerais, desenvolvida junto ao Programa de Sade da Famlia (PSF) no
municpio de Betim. O estudo foi embasado no referencial terico da Anlise
Institucional de Ren Lourau e desenvolvido atravs da insero de quatro
estagirios em duas unidades de PSF. Partiu-se da proposta de elaborao de uma
leitura institucional para o conhecimento da realidade da prtica profissional das
equipes dessas unidades, com identificao das demandas existentes, na perspectiva
de construo de uma proposta de interveno. Para tal, buscou-se mapear nas
unidades de PSF o jogo do institudo e do instituinte, do que se reproduz e do que se
transforma nas prticas profissionais e no cuidado sade. Considerou-se o PSF
como uma poltica nacional de sade que se encontra entre relaes de poder
hierrquicas e determinantes e entre foras potencializadoras de novas prticas de
cuidado. Nos dois campos de atividade extensionista observou-se, de forma
contraditria e dialtica, a permanncia do modelo de sade assistencialista e
curativo e a perspectiva de transformao presente no PSF. Os elementos da
realidade social tomados como analisadores emergiram a partir do campo e foram
levantados por denunciar as dificuldades de adeso ao modelo do PSF em sua
prtica diria. Os mesmos se referiram a: concepo do modelo assistencial ainda
introjetado, o ressentimento dos profissionais de sade, a ideia de sade associada
figura do mdico e ao grande uso de medicamentos, a falta de conhecimento do
territrio, a no articulao da ateno em sade mental e a ateno primria e a
dificuldade em se trabalhar com grupos. Concluiu-se que, alm do aprendizado
propiciado aos estagirios e do efetivo conhecimento da realidade do PSF, a
experincia extensionista favoreceu a insero da Psicologia como forma de escuta
aos membros da equipe, auxilio no mapeamento do territrio, na integrao da
ateno bsica com a sade mental e no acompanhamento das visitas domiciliares
do ACS, ou seja, como propiciadora de processos instituintes e de prticas
transformadoras e inventivas.

b) A anlise da implicao: Implicao a relao que indivduos desenvolvem

com as instituies. Trata-se de compreender nossa modalidade de relao com a
instituio porque essa implicao tem efeitos mesmo que ns no saibamos.
(Monceau, 2008, p. 22)
206

Trata-se (...) da anlise dos vnculos (afetivos, profissionais e

polticos) com as instituies em anlise em [determinada]
interveno (...) e, de forma mais generalizada, da anlise dos vnculos
(afetivos, profissionais e polticos) com todo o sistema institucional.
(Rodrigues & Souza, 1987, p. 33).

Vemos isto nas palavras de Monceau um pesquisador francs:

Ns podemos dizer que o indivduo tomado pela instituio, querendo ele
ou no. Eu no tenho a possibilidade de decidir que no estou implicado na
instituio universitria francesa, mesmo que eu possa ter posies bastante
crticas, mesmo que eu queira tomar uma distncia, eu sou tomado por essa
instituio. Lourau tinha uma frase que eu guardo de memria porque ilustra
bem essa idia. Ele dizia: A instituio fala pelo ventre, falando por nossa
boca. uma imagem que vem contradizer certas definies de implicao. No
podemos confundir

implicao com engajamento, com investimento.

(Monceau, 2008, p. 21)

3.2 A esquizoanlise
A esquizoanlise, acompanha a crtica das demais tendncias institucionalistas
s relaes de poder que decorrem da interveno e da legitimidade do saber cientfico
em nossas sociedades ocidentais modernas e explicita uma recusa ao que costuma ser
entendido como atribuio do especialista. Isto significa problematizar o pressuposto
de que a produo de conhecimento legtima cientfica e deve ser realizada por
especialistas, pesquisadores profissionais das diferentes disciplinas acadmicas, os
nicos autorizados a falar sobre os assuntos de sua especialidade.
Entretanto, a reflexo trazida pela esquizoanlise, que tem como principais
autores Gilles Deleuze e Flix Guattari, introduz novas questes a este debate, tendo
como perspectiva fomentar uma descontinuidade na tradio do pensamento, nas suas
formas de composio, nos ritos de autorizao que so institudos para sua construo
e uso, e tambm em seu estatuto de autoridade. Por conta disso, muitos novos termos
foram propostos por estes autores, em particular podemos citar as noes de produo
de subjetividade, de corpo sem rgos, de mquinas desejantes, de rizoma, de
agenciamento, de plats, de dobra
Muitas vezes, esse movimento de ruptura torna difcil o acesso e a compreenso
da esquizoanlise, ou melhor, das esquizoanlises, como referida por Guattari, em

207

funo das caractersticas da linguagem e dos cdigos utilizados. Assim este texto
introdutrio sobre a esquizoanalise confrontado com o desafio de contextualizar as
questes e problemas que marcam a emergncia desta produo terica, apresentando
seus principais elementos, sem perder de vista a necessidade de construir uma
inteligibilidade, ainda que precria e provisria.
Para comearmos a nos aproximar vamos apresentar algumas noes que nos
parecem marcar a especificidade de sua viso de mundo:

3.2.1 Esquizoanlise como teoria da multiplicidade

Entender a esquizoanlise como uma teoria da multiplicidade significa uma
crtica tradio filosfica hegemnica no ocidente. Porque falar em multiplicidade?
Porque isto constitui uma crtica a nossa tradio filosfica? Para respondermos estas
perguntas, precisamos retomar as caractersticas do modo como grande parte das teorias
filosficas organiza o pensamento, utilizando como eixo central a definio de certas
relaes de causalidade. Quando essas relaes de causalidade so estabelecidas, elas
passam a funcionar como lentes, que guiam e focam nosso olhar para a realidade. Ou
seja, passamos a ver a realidade procurando e (re)afirmando essas relaes de
causalidade, explicando por meio delas os fatos e processos que ocorrem.
Esse modo de organizar a produo de conhecimento resultado de uma
tradio, que tem como marco o pensamento de Plato em sua tentativa de compreender
a relao entre a realidade e o conceito. Para ele, alm do mundo da matria,
caracterizado pela imperfeio do ser, existe um outro mundo de realidades, em que
esto representadas as idias, que so modelos e arqutipos eternos. As coisas visveis
so cpias imperfeitas das idias, simulacros de idias universais e perfeitas. Assim, ele
firma a diviso entre o mundo das idias (no-ser) e o mundo sensvel, da matria (ser)
e dessa diviso resulta o fundamento transcendente que caracteriza a tradio filosfica
ocidental.
Em suma, falamos em transcendncia porque nessa lgica afirmado um outro
mundo que no o mundo material em que acontece a experincia. para este outro
mundo, no caso de Plato, o plano das Idias, que o pensamento deve orientar-se, j
que o mundo da existncia imperfeito e fugaz. Com base nessa aposta transcendente,
espera-se que a multiplicidade das coisas do mundo seja unificada em construes
cognitivas universais e generalizveis, que devem buscar aproximar-se da natureza

208

imutvel e perfeita das idias. A tradio filosfica ocidental vem recolocando de

diferentes modos esta aposta desde sua formalizao na obra de Plato 4.
De modo geral, podemos dizer que a tradio da transcendncia est presente
sempre que se procura compreender a realidade a partir de uma referncia externa a ela,
quando certo ideal ou teoria reconhecido como parmetro (fixo, externo) para atribuir
valor e sentido aos termos e aspectos do mundo e da experincia concreta. Nesse
contexto, a diferena, a multiplicidade das coisas e dos processos reduzida, na medida
em que o olhar direcionado aos mesmos elementos constitutivos da realidade,
procurando orden-los segundo uma racionalidade previamente definida.
A esquizoanalise, desde a perspectiva da multiplicidade, apresenta uma crtica s
relaes de causalidade e determinao que, a partir dessa tradio filosfica, so
institudas de modo transcendente em campos tericos, questionando como articulam e
operam referencias modelares de interpretao da realidade, em particular das
relaes sociais. O principal problema apontado a restrio do olhar, do pensamento e
dos sentidos a modelos fixos, focados nos seus elementos/unidades, que acabam
hierarquizando sua importncia e reduzindo, em conseqncia, as possibilidades que
temos de produo de sentido para a experincia humana.
Para a esquizoanlise, olhar dessa forma os processos de produo de mundo
significa usar uma lente cujo foco no permite enxergar os jogos de fora que
conformam esses processos, os quais seriam, para os autores, necessariamente
imanentes e sempre capazes de escapar, ou fugir (da a expresso linhas de fuga)
das relaes de determinao, de poder e de controle institudas nas relaes sociais.
O campo de foras em que a realidade se produz imanente porque existe nas
relaes, conexes, desvios, deslizamentos e cortes que promove entre seus aspectos
constitutivos e nos efeitos que so gerados a partir disso. Para Deleuze e Guattari, a
experincia comea quando em meio a um caos de afetos e perceptos ns instauramos

Podemos reconhec-la, por exemplo, na clebre frase do filsofo francs Ren Descartes, Cogito, ergo sum, que
significa "penso, logo existo", e que explica a existncia humana pela capacidade de ser pensante (res cogitans), a
qual, segundo o filsofo, encontra como grande obstculo a res extensa (coisa extensa), entendida como o corpo,
em sua realidade ou matria. O pensamento de Descartes teve um papel fundamental na atualizao da dualidade
instaurada por Plato, mantendo a separao entre o mundo material e a razo, inserindo nessa relao a dvida, o
cogito, que a partir de ento se tornar o alicerce do pensamento cientfico, em seu propsito de apreender o mundo
por meio de verdades provisrias, sempre refutveis. A recomposio dessa ordem de dualidades segue, contudo, em
outros autores da filosofia moderna, que pensam o campo transcendental, como Kant e Husserl, na medida em que o
examinam como um campo que se abre para os sujeitos supostos fora dele, ou mesmo quando abordam um campo de
percepo que se abre a partir do sujeito, o que significa entender que o sujeito um elemento transcendental a este
mesmo campo.

209

um plano, um corte que nos permite produzir sentido, conectando e relacionando certos
elementos. Dizemos que so certos elementos porque nunca ser possvel apreendlos todos, nunca ser possvel
uma totalizao completa dessa experincia dos
O plano da imanncia como um corte no caos
e age como um crivo. O que caracteriza o caos,
com efeito, menos a ausncia de
determinaes do que a velocidade infinita com
a qual elas se esboam e desaparecem [...] O
caos no um estado inerte, no uma mistura
ao acaso. O caos caotiza e desafaz toda
consistncia no infinito (Deleuze, Guattari,
1997).

afetos em um nico plano, e justamente por isso

o plano que constitumos para nos mover
sempre

contraposto

infinitas

outras

composies que poderiam ser efetuadas. Este

fora, que no pode ser abarcado no plano que
constitumos,

chamado

de

virtual,

de

virtualidade, e no deve ser lido como

uma oposio ao que real, mas como sua possibilidade de diferenciao. Nesse
sentido, manter o pensamento no plano da imanncia significaria manter em aberto, em
movimento conectivo, as formas de engendrar este plano, de tal modo que mesmo
permanecendo, ele possa diferir de si mesmo, a cada vez que se afirma (Zourabichvili,
2004). Como coloca Deleuze (apud Zourabichvili, 2004), a imanncia no se relaciona
a alguma coisa como unidade superior a qualquer coisa, nem a um sujeito como ato que
opera a sntese das coisas (p. 40).
Esta concepo de imanncia implica em pelo menos trs coisas a serem
destacadas: a primeira no podermos trabalhar em esquizoanalise com a perspectiva
de uma razo nica, originria; a segunda devm da compreenso de que a razo
sempre uma regio esculpida no irracional, no caos, ou seja, no existe verdade que
no seja criada, inventada a partir da constituio de um plano de consistncia para o
pensamento; e a terceira diz respeito ao foco analtico nas relaes e composies, e no
em seus elementos. Os sentidos, identidades e as posies que os elementos assumem
nesse diagrama de foras, chamado o plano de consistncia, so mais efeito do que a
causa dessas relaes. Em conseqncia, a esquizoanalise no se colocaria como
problema esta pergunta: como os sujeitos e as instituies explicam essa realidade?
As questes que melhor expressam as preocupaes que sustentam essa reflexo seriam:
Como os sujeitos e instituies se constituem nessas relaes? Como se d a
composio do plano a partir do qual eles ganham sentido?

210

3.2.2 Entendendo as dimenses Molar e Molecular

Ao pensar a esquizoanlise como uma teoria da multiplicidade, os autores no
negam a existncia de verdades, identidades e instituies, que entendem como
dimenses molares da experincia, uma superfcie de registro em que esto cristalizados
certos modos de existir a partir dos quais nos movemos e nos reconhecemos no mundo.
Estas so as macropolticas da realidade, na medida em que esto configuradas,
ordenadas e consolidadas. Importante destacar que elas respondem em importante
medida pela manuteno de relaes e modos de existir, posto que neste campo molar
so regidas as relaes funcionais que reproduzem a formao social vigente. Contudo,
elas no podem isolar-se em absoluto do fora, do virtual, ou seja, ainda que promovam a
conformao da realidade em mltiplos aspectos, a dimenso molar questionada na
esquizoanalise em sua centralidade nas dinmicas produtivas, em sua capacidade de
conter a produo do que difere delas.
Nesse sentido, podemos indicar que para a Esquizoanlise o que importa so
justamente os processos de produo de diferena, a dimenso molecular da existncia
por meio da qual o desejo se expressa e constitui realidade. Deleuze e Guattari afirmam
a natureza produtiva do desejo. Nesse sentido, no falam do desejo individual, que seria
uma experincia
No existe sociedade que no seja
feita de investimentos de desejo
nesta ou naquela direo, com esta
ou aquela estratgia e,
reciprocamente, no existem
investimentos de desejo que no
sejam eles prprios movimentos de
atualizao de um certo tipo de
prtica e discurso, ou seja,
atualizao de um certo tipo de
sociedade (Rolnik, 2009, p.58)

psquica dos indivduos sempre associado a uma

identidade.

A concepo produtiva do desejo

entende-o como imanente a todas as formas de

produo do real, como um campo de foras
impessoais, de fluxos e gradientes que desmontam
os modos de existncia consolidados, os territrios

existenciais por eles chamados de molares. So estes fluxos e intensidades pr-pessoais

que produzem o novo, aquilo que difere do existente. Eles desestabilizam a ordem de
nossos territrios subjetivos, organizacionais, institucionais, o modo como esto
naturalizadas as relaes socais.
Este processo de produo de diferena inconsciente na medida em que no
pode ser reportado aos indivduos, nem pode ser reduzido a uma racionalidade, ou
remetido s estruturas, organizaes, ou qualquer outra unidade cognitiva transcendente.
Ele no fica fechado em um campo individual ou interindividual, nem pode ser
entendido como exterior ao campo social.
211

Os autores trabalham com o conceito de agenciamento procurando explorar

estes atravessamentos, entendendo que em suas conexes singulares, que resultam de
encontros diversos, so produzidas novas configuraes existenciais .
Como podemos observar, o plano filosfico em que se articula a esquizoanalise
prescinde do recurso a modelos pr-definidos de interpretao da realidade, que no
entram em cena nas escolhas de pesquisa, tanto em termos tericos, como
metodolgicos. Em outras palavras, no h modos corretos de analisar e pensar os
processos de produo de mundo, que possam ser previamente estabelecidos ou
normalizados.
Assim a demrche esquizoanaltica no se limita nunca a uma interpretao de
dados; dirigir seu interesse fundamentalmente para o dadivoso, para os
agenciamentos que promovem a concatenao dos afetos de sentido e dos efeitos
pragmticos. No escapando a essa plasticidade geral dos agenciamentos, os
analisadores no se apresentam como dispositivos pr-estabelecidos, no pretendem
jamais institurem-se como estruturas legtimas de enunciao como o caso da cure
type psicanaltica. No s inexistir um protocolo esquizoanaltico normalizado, mas
uma nova regra fundamental, uma regra anti-regra impor um constante
questionamento dos agenciamentos analisadores, em funo de seus efeitos sobre os
dados analticos (GUATTARI, 2008, p.4)
Alguns outros conceitos nos ajudam a compreender esta apreenso singular da
produo de realidade e so particularmente importantes para a organizao
metodolgica de um estudo que se proponha a dialogar com esta abordagem e, por este
motivo, sero apresentados, ainda que brevemente.
a) Transversalidade: a capacidade que os fluxos e intensidades de desejo tm de
transpor, decompor e recompor os territrios existenciais em que conseguimos
reconhecer e identificar expresses, formas e contedos identitrios da vida social
como, por exemplo, estabelecimentos, normas, organizaes, identidades individuais,
etc.
b) Produo de diferena, heterognese: trata da constituio de novos modos de
existir e relacionar-se, que resulta do movimento do desejo, de sua potencialidade de
produzir devir. A heterognese se d no nos limites que enxergamos e reconhecemos
no campo molar, mas sim em seus atravessamentos, no espao entre esses domnios,
por isto entendida como uma dimenso molecular dos processos de produo.

212

c) Territorializao e Desterritorializao: o desejo em seu movimento conectivo no

respeita as fronteiras e muros de territrios consolidados, que so, de fato, mais ou
menos estveis. Assim, os movimentos do desejo atravessam estes territrios e, com
isso, desmancham tais formaes (desterritorializao), instituindo novas prticas,
discursos, relaes e equipamentos (territorializao). Intensidades dessubjetivam:
quando surgem, inesperadas, so verdadeiras correntes de desterritorializao
atravessando de ponta a vida de uma sociedade, desmapeando tudo (Rolnik, 2009,
p.57). Por isto pode-se dizer que para a esquizoanlise no se trata de abordar o desejo
como representaes e significados a serem interpretados, mas como fluxos e
intensidades, que so produtivas na medida em que afetam e mobilizam de modo
transversal.
d) Maquinas desejantes: as intensidades e fluxos de desejo se conectam por meio de
diversas mquinas sociais. Elas podem ser tecnolgicas, abstratas, semiticas,
lingsticas etc., o que importa entender que no so formaes tcnicas separadas das
condies de seu surgimento, ou seja, no so produtivas por serem apenas
tcnicas/tecnolgicas, mas porque esto acopladas e acoplam as produes humanas, os
modos de relacionar-se, sentir, pensar e ser que constituem determinada formao
histrico-social. Por isso, para a esquizoanalise, a produo de subjetividade
necessariamente social, cultural, histrica, enfim, poltica. Os autores trabalham com a
noo de micropoltica para indicar que este movimento maqunico do desejo, ao
produzir a permanncia dos territrios existenciais, produz tambm novos modos de
existir, movimentando e podendo instituir novas configuraes sociais. Nesse sentido,
podemos aproximar o desejo do conceito de instituinte, ressalvando, contudo, a natureza
maqunica que o desejo possui para os autores: fluxo que se faz produtivo na medida
em que agenciado por sistemas maqunicos heterogneos. O que isto significa?
Significa dizer que para compreender o processo de transformao e produo do
mundo preciso desmontar as fronteiras que conhecemos e que nos fazem buscar
explicaes somente internas a determinados registros (cultural, histrico, social,
econmico etc.).
e) Produo de subjetividade: Para a esquizoanlise, o principal problema de pesquisa
olhar para o modo como matrias, prticas e discursos diversos so conectados na
produo de real, dos modos de existir, atravessando e decompondo os territrios que
conhecemos e que organizam a experincia humana. Nesse sentido, desejo produo
de modos de existncia, de processos de subjetivao que constituem determinadas
213

formas de existir socialmente, sem que possamos reduzir a transversalidade dessa

produo s unidades molares que reconhecemos, seja o indivduo, a famlia, o grupo
social, a fbrica, as organizaes, ou a nao.
Los procesos de subjetivacin o de semiotizacin no estn
centrados en agentes individuales (en el funcionamiento de
instancias intrapsquicas, egoicas, microsociales), ni en agentes
grupales. Esos procesos son doblemente descentrados. Implican
el funcionamiento de mquinas de expresin que pueden ser
tanto de naturaleza extrapersonal, extra-individual (sistemas
maqunicos, econmicos, sociales, tecnolgicos, icnicos,
ecolgicos, etolgicos, de medios de comunicacin de masas,
esto es sistemas que ya no son inmediatamente antropolgicos),
como de naturaleza infrahumana, infrapsquica, infrapersonal
(sistemas de percepcin, de sensibilidad, de afecto, de deseo, de
representacin, de imagen y de valor, modos de memorizacin y
de produccin de ideas, sistemas de inhibicin y de
automatismos, sistemas corporales, orgnicos, biolgicos,
fisiolgicos, etc.) (Guatarri e Rolnik, p.45).
Estes conceitos ajudam-nos a compreender porque a esquizoanalise situa-se
como uma teoria da multiplicidade, pois a produo entendida como multidirecional,
difusa, no redutvel a qualquer uniformidade e/ou transcendncia, no localizvel em
um lugar. Se o desejo produtivo e imanente, toda produo de realidade investida de
desejo e , portanto, produo de subjetividade. Outro aspecto importante dessa noo
imanentista de produo o fato de que no pode ser reduzida ao visvel, ao
identificvel, ao que se realiza, pois tambm constitui um campo de virtualidades que
no so efetuadas, mas que compe o horizonte de possibilidades articulado pelo
sistema maqunico.
[...] a subjetividade sempre mais ou menos atividade de metamodelizao (na perspectiva proposta aqui: transferncia de
modelizao, passagens transversais entre mquinas abstratas e
territrios existenciais). O essencial torna-se ento efetuar um
deslocamento do acento analtico que consiste em faz-la
derivar de sistemas de enunciado e de estruturas subjetivas prformadas para agenciamentos de enunciao capazes de forjar
novas coordenadas de leitura e de pr em existncia
representaes e proposies inditas (GUATTARI, 2008, p.2).
4. Anlise Institucional e a anlise de polticas:
Como articular as questes trazidas por conceitos como instituio, implicao,
e produo de subjetividade ao estudo de polticas de sade? Um primeiro movimento
214

seria recusar uma noo transcendente de Estado e de Poltica pblica, ou seja, recusar
que haja um Estado entidade e que a poltica pblica seja uma poltica constituda desde
este lugar entidade - organizao pelos indivduos nele situados. Nesse sentido, o
movimento institucionalista pode contribuir na formulao de novos questionamentos
sobre a anlise de polticas, destacando sobretudo as relaes e os atravessamentos entre
as estruturas e normativas jurdico-organizacionais e o cotidiano das prticas dos atores
sociais. Importante destacar que isto no significa refutar estes registros como
constitutivos de nossa realidade social. Como nos lembra Lourau (2004b) , estamos
todos atravessados pelo estatal, pelas implicaes que esta forma social hegemnica e
universal que a histria pariu.
O convite que o movimento institucionalista nos faz questionar as linhas de
totalizao (o indivduo, a poltica, o Estado) que hegemonicamente organizam nossa
compreenso da realidade poltico-social, incitando o olhar a procurar pelas conexes
que as perpassam e agenciam, e que produzem seus efeitos de realidade, como uma
superfcie de registro da experincia e da sociabilidade humanas. importante recorrer,
aqui, aos conceitos de implicao e transversalidade sabendo que, querendo ou no,
crticos ou no, estamos todos atravessados e somos constitudos por formas de relaes
que so ao mesmo tempo a face instituinte e instituda deste Estado, desta poltica,
destes indivduos... Analisar uma poltica pblica de sade a partir desse referencial
significa recusar a defesa de uma postura neutra na produo de conhecimento e usar o
questionamento de sua prpria insero como condio de anlise do objeto de estudo,
pois, como nos aponta Lourau (2004b),
[]a anlise institucional [se interessa] pela histria como
conjunto de tcnicas de rechao, de ocultamento, de mistificao
condies de nascimento e de sobrevivncia das instituies
o que implica um olhar construir um olhar para as polticas no
como um objeto j dado, mas para suas condies de
possibilidade e para o movimento que implica em tornar
visvel/produzir determinados elementos que materializam uma
determinada realidade em detrimento de outra (p. 144).
Esta citao nos evidencia que o referencial institucionalista assume como
problema analtico fundamental as condies e processos constitutivos da realidade
social, em sua dimenso histrica, ou seja, naqueles aspectos e tenses que situam tanto
a emergncia de novos processos e modos de existir e relacionar-se, como naqueles que
215

auxiliam a compreenso de determinadas permanncias e a atualizao de relaes de

poder e sujeio. Nesta forma de conceber a histria, o passado no gera o presente e
sim este ltimo que atualiza as potencialidades do passado na direo de um porvir.
Talvez a grande marca que estes conceitos podem imprimir anlise das
polticas de sade seja a preocupao com o modo como tais tenses e processos
materializam-se no cotidiano das relaes e organizaes, nos espaos concretos onde a
poltica de sade ganha vida como prtica e interveno social. Podemos dizer que este
esforo e essa inteno so o corao pulsante do conceito de instituio
(institudo/instituinte) e de micro e macropoltica, entendendo que no se trata de uma
oposio entre grandes e pequenas dimenses de anlise. Estes conceitos procuram
evidenciar, sobretudo, a presena transversal das relaes de fora e seus efeitos na
produo de realidade, a conexo entre as prticas e os padres consolidados de
organizao social.
Como exemplo disto, podemos dizer que eles nos demandam situar a instituio
modelo hegemnico de ateno sade tanto nas prioridades ou nas estratgias
traadas por uma poltica pblica, como nas relaes que acontecem nas unidades de
sade. Desta forma, podemos encontrar esta instituio nos movimentos da indstria
farmacutica, nos interesses corporativos, como tambm no desejo de usar recursos com
grande incorporao tecnolgica que o usurio explicita, ou na postura de
desqualificao dos demais saberes que pauta a ao de vrios profissionais de sade.
Assim, seja em escala e cenrio nacional, seja no cotidiano da ateno sade, ou em
mbito individual, nos deparamos com essa instituio, essa macropoltica.
Por outro lado, movimentos micropolticos, aqueles que ensaiam a constituio
de novos modos de relao e de existncia, podem estar presentes nas aes dos
indivduos ou mesmo em iniciativas coletivas e institucionais de grande escopo. O que
importa para diferenci-los so os efeitos que estes processos geram como manuteno
ou transformao das relaes sociais, da no ser possvel atribuir qualquer essncia ou
substncia perene a estes conceitos.
Tal perspectiva pode contribuir para os estudos de polticas de sade na medida
em que fornece um repertrio conceitual orientado para os movimentos e processos em
gestao no campo social, mesmo aqueles que no ganharam existncia material (a
216

questo da virtualidade para a esquizoanlise). Assim como pode contribuir para propor
e desenvolver investigaes que visem compreender a manuteno de determinadas
orientaes polticas, mesmo quando o desenho normativo de uma poltica pblica
apresenta aspectos inovadores, como a exemplo de toda a dificuldade em torno da
consolidao da ateno primria no SUS, ou da transformao da formao
profissional em sade. Em suma, o referencial institucionalista convida o pesquisador
reflexo sobre os efeitos gerados pelas prticas e saberes, inclusive no que tange sua
insero e posio nesses processos, no sentido de manter sempre presente a
interrogao acerca da prpria atividade de pesquisa.

217

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218

CAPTULO 9
Contribuies da Arqueologia e da Genealogia Anlise das Polticas
de Sade
Arthur Lobo Costa Mattos

Introduo
O texto que aqui se inicia tem dois desafios. Primeiro, resumir em poucas
pginas duas formas de pesquisa que ocuparam grande parte da vida de Michel Foucault
(entre 1960 e 1984), e que ainda hoje so objeto de dedicao de inmeras pessoas (seja
retomando-a, modificando-a, criticando-a): a arqueologia do saber e a genealogia do
poder e do sujeito. Segundo, ofertar tais formas de pesquisa como abordagens para o
estudo de anlise de polticas.
Estas duas formas de pesquisa, a arqueologia e a genealogia, esto no mbito
dos estudos histricos, ou seja, so leituras sistemticas de um conjunto de textos
antigos de determinada regio e poca. Isto no quer dizer que o que se quer ler (e o
porqu e o como ler) no se encontre sempre ligado ao presente. Estas leituras partem
de uma viso de historicidade bem particular; so estudos orientados por algumas
noes (verdade, poder, saber e sujeito) concebidas de forma original, deslocadas de
suas definies tradicionais; alm disso, seus resultados interferem em debates
filosficos.
Na primeira seo apresentaremos o horizonte geral dessas pesquisas, sua viso
de histria, a maneira dela escolher seus objetos e forjar mtodos.
Numa rpida segunda seo mostraremos como ambas formas de pesquisa se
articulam e se diferenciam enfocando diferentes aspectos de um mesmo objeto (os
complexos saber-poder).
Em seguida, respectivamente na terceira e quarta sees, apresentaremos as
formas de pesquisa propriamente, e seus mbitos de investigao: a genealogia do poder
e do sujeito, e a arqueologia do saber.
Na quinta seo, faremos alguns apontamentos sobre a relao entre poder e
saber.
Por fim, mas no menos importante, na sexta seo, esboaremos aplicaes e o
que elas podem trazer ao estudo de anlises de polticas.
219

*
Comecemos por um exemplo. No primeiro trabalho em que Foucault utilizou
essas formas de pesquisa (ainda mal delineadas), ao invs de tentar fazer uma histria
da psiquiatria como era geralmente feita, ele construiria uma histria da loucura
(Foucault, 1978). Uma histria tradicional da psiquiatria tende a ver o seguinte: loucos
existem desde sempre (viso que enfatiza o contnuo); o que mudou foi o surgimento de
um conhecimento sobre a loucura (mais verdadeiro), que nos permite caminhar rumo a
um mundo melhor (mais humano).
Foucault, pensando nos loucos com quem conversou e nos debates contra as
mazelas e presunes da psiquiatria que ocorriam por volta de 1960, volta-se para o
passado buscando fazer a histria da loucura na Europa no perodo entre sc. XVI e o
sc. XVIII. Histria da loucura, e no da doena mental, pois este era o termo usado
antes do surgimento da psiquiatria. Ele pde mostrar que o entendimento sobre a
loucura extremamente diferente do entendimento sobre os doentes mentais, so dois
sistemas de produo de saber incompatveis, sendo as tentativas de estabelecimento de
continuidade entre eles dignas de suspeita. Foucault confirma a intuio de que, se ao
longo da histria e nas diversas culturas sempre h pessoas que esto numa situao
limite, os inclassificveis, as significaes e as prticas em relao a elas nunca so as
mesmas, elas se diferenciam constantemente, ao invs de melhorar. Em cada poca h
uma grade de objetivao da Loucura, intransfervel para outra poca.
O que marca a passagem de uma para outra so transformaes sociais e
polticas s vezes muito rpidas. Como exemplos maiores dessas transformaes temos
o grande enclausuramento de todos os desviantes sociais (entre eles os loucos), ocorrido
em Paris na metade final do sculo XVII, ou a situao revolucionria francesa da
virada do sculo XIX na qual Pinel moraliza os loucos. No o avano tcnico ou
cientfico propriamente dito; o horizonte institucional, o clima poltico, e as prticas
sociais, como o inqurito, que instauram os saberes e as cincias.
Uma das concluses que foram tiradas por aqueles que o leram foi a de que, no
havendo medidas de comparao entre o passado e o presente e entre nosso presente,
que logo ser passado, e o futuro por vir , a Psiquiatria no pode se fiar num progresso
nem mesmo num conhecimento melhor para garantir suas intervenes; ela somente
pode se fiar nas discusses ticas e embates polticos do presente. Podemos inferir assim
que o atual transtorno mental, seu tratamento, nosso conhecimento biolgico220

psicolgico-social, e todo o silenciamento ou liberao das vozes dos doentes mentais

em nossos servios seriam inventos particulares de nosso tempo e nossa cultura para
lidar com esse limite, nunca inteiramente submetido pelos nossos saberes e poderes.
Esse exemplo servir de ilustrao para o que se segue.

I
Foucault, seguindo uma inspirao nietzschiana, pensa que a histria deve ser
exposta naquilo que lhe caracterstico: acasos, imprevistos, mutaes, espantos e
inveno1. Entende a histria como feita de mltiplas sequncias que se justapem, que
se aglutinam, que se perdem (Foucault, 2007b). Constata que, aps nos dirigirmos ao
passado, percebemos que nada permanece fixo ao longo do tempo.
O prprio presente perpassado por movimentos simultneos de construo e
destruio, contendo o que est em vias de se desfazer e o que est em vias de se
estabelecer. Ns estamos presos a estes movimentos, mesmo que no percebamos,
mesmo que achemos que nossa maneira de pensar a mais verdadeira e que nossa
maneira de viver repete aquela dos sculos anteriores.
Para sustentar essa concepo de histria, a disciplina histrica deveria se tornar
efetiva, visto que ela est cheia de elucubraes filosficas, de sonhos de retorno aos
bons tempos, impregnada do tempo presente, de esperanas no futuro. Para Nietzsche (e
Foucault), deveramos tirar todas as consequncias, em especial para nossas maneiras de
pensar, do sentido histrico, isto , da ideia de que estamos imersos na histria e que
estar na histria estar submetido ao acaso que a determina.
Isto significa, por um lado, que recusaramos toda e qualquer elaborao que d
histria um sentido de antemo, uma razo que a oriente e uma finalidade, servindo-se
de categorias transcendentes e da recorrncia histrica, ou seja, tudo aquilo que inspire
uma filosofia da histria, seja maneira de Santo Agostinho, Hegel, ou Marx. Por outro
lado, significa que deveramos acompanhar a pesquisa histrica, compreendendo seus
processos e efeitos para radicaliz-los, inventando procedimentos que anulem tudo
aquilo que no afirma a Histria como contingncia. A lio nietzschiana colhida por

Cf. o texto Nietzsche, a genealogia, a histria (FOUCAULT, 2007). Este texto embasar essa seo.
Embora fale apenas da genealogia em Nietzsche, colocamo-lo como sendo o discurso da viso de
histria mais geral de Foucault, valendo, portanto, tambm para a arqueologia do saber. Justificamos
essa escolha remetendo ao carter geral que perpassa ambas as formas de pesquisa o que pode ser
notado, por exemplo, quando ele se refere arqueologia como genealogia na aula inaugural (A
ordem do discurso) de seus cursos no Collge de France (FOUCAULT, 2007b, p. 60 e seguintes).
221

Foucault nos diz que um estudo histrico interessante deve ser assassino da filosofia da
histria e heri da histria radical.
A viso de histria de Nietzsche e Foucault almeja desmontar as unidades e
continuidades supostas, apresentando a proliferao de acontecimentos que os
compuseram na disperso e aleatoriedade que lhes prpria ou seja, mostrando outras
continuidades e unidades.
Nessa perspectiva, um estudo histrico deve:
1) Mostrar a historicidade daquilo que pensamos no ter histria e sua
ocorrncia onde menos se espera;
2) Apontar as rupturas que ocorreram no desenrolar do acontecimento;
3) Figurar os momentos em que determinados eventos no ocorreram apesar
das condies para sua ocorrncia estarem dadas;
Em suma, marcar a singularidade dos acontecimentos.
Por acontecimento entendam-se as mudanas, as inflexes de sequncias
histricas bem marcadas (Foucault, 2007b). Para Foucault, h duas grandes ordens de
acontecimento a serem investigadas, ao mesmo tempo diferentes e articuladas entre si:
as prticas no-discursivas e as prticas discursivas, que podem ser prticas sobre si
mesmo ou sobre os outros (Foucault, 2003a). As prticas no-discursivas referem-se s
prticas sociais, s relaes de poder e as resistncias entendidas como relaes de
fora, como tecnologias de poder, relativamente estabilizadas como sistemas de
coero; as prticas discursivas referem-se aos discursos veiculados sobre qualquer
forma, inclusive os saberes e as cincias que emergem nos discursos, organizados em
sistemas de pensamento. Veremos nas prximas sees deste texto os procedimentos
especficos para pesquisar esses acontecimentos. Um adendo: aqueles que vivem esses
acontecimentos muito pouco se do conta de sua importncia e extenso. Assim,
podemos dizer que o acontecimento que se investiga no existe antes da pesquisa, uma
fico que valoriza o que foi dito e feito no passado.
Existem diversas sequncias histricas num dado momento, de diversos tipos,
mais ou menos importantes, paralelas ou interligadas. Tais sequncias permitiro uma
generalizao provisria para tornar inteligveis as prticas determinantes de um
perodo; permitiro tambm compreender a passagem de uma poca a outra, pelo
acompanhamento de transformaes, conjunes e separaes entre sries, e assinalar as
rupturas entre elas e nelas mesmas. Por singularidade entendam-se as caractersticas
que permitem a apreenso em sries ou sequncias histricas dos objetos do estudo em
222

questo (Foucault, 2007b). Trata-se daquilo que permite reconhecer um conjunto como
diferente de outros, a partir de generalizaes que, no entanto, no devero perder de
vista as situaes concretas das quais partem, querendo apenas descrev-las, evitando
acrescentar-lhes um sentido que no tm (mesmo que ressalte um aspecto ou outro, o
que a afasta de uma pura apresentao). A forma mais simples de fazer isto utilizar um
exemplo privilegiado pelas suas possibilidades de generalizao. Foucault, no texto A
poltica de sade no sculo XVIII, trata, por generalizao, da formao dos sistemas
pblicos estatais de sade na Europa, enquanto que na famosa conferncia Nascimento
da medicina social, ele utiliza exemplos histricos privilegiados para ressaltar as
principais caractersticas desta engrenagem estatal. Veremos mais a frente o contedo
destes estudos (Foucault, 2007a).
Segundo o Foucault leitor de Nietzsche, para um bom estudo histrico desses
acontecimentos devemos nos demorar nos comeos daquilo que buscamos relatar,
prestando ateno ao acaso, ao ridculo, ao obsceno, violncia em que as coisas se
do, quilo que ningum d valor, sem querer justificar o modo como se deram,
buscando o inesperado. Para dar um exemplo, os esquartejamentos e outros suplcios,
frequentes na Europa nos sculos XVI e XVII, eram vistos como mera aplicao do
poder absoluto do soberano, fato menor, exemplo da crueldade e ignorncia dos antigos.
Diferentemente, Foucault, em seu livro sobre a constituio do sistema penal moderno,
mostra que tais rituais organizavam o exerccio do poder soberano, estavam a ele
intimamente ligados.
Ao realizar a leitura do passado, essa viso de histria preza o que o passado tem
de diferente (e desconfia do que ele tem de semelhante) em relao ao presente. Pensar
o passado s possvel, portanto, se pensarmos o presente: quem somos ns hoje?
Justamente desta questo sempre em aberto partimos para a histria.
Se precisamos pensar o presente porque no sabemos exatamente quem
somos. No temos a clareza de nossa atualidade, por estarmos presos ao movimento de
nossa prpria histria; haveria, ao mesmo tempo, uma impossibilidade de saber
exatamente o que fazemos e uma exigncia por se pensar o que fazemos.
Podemos dizer que para Foucault, essa humildade histrica, que diz que no
sabemos muito bem quem somos, o que fazemos, vale para o prprio pesquisador:
impossvel enunciar nossa prpria verdade, explicitar exatamente nossos mtodos,
nossos objetivos. Por mais conscientes que estejamos, por mais consistente que seja um
trabalho pontual, por mais claras que possam ser as finalidades de nossos trabalhos, o
223

inconsciente nos arrasta. Isso no significa abandonar a preocupao com o texto, com
os pressupostos, os princpios que seguimos, os objetivos que visamos, mas investi-los
pontualmente, contigentemente, conjunturalmente, tendo um projeto geral que permita
variaes, correes e emendas (Foucault, 2003b). Portanto, embora vo, afirmar o que
somos no proibido (pode ser til para despistar inimigos), contanto que no nos
proba multiplicar as verses; no pecado trabalhar em esboos, ou mudar a direo da
pesquisa.
A situao presente, a atualidade impensada que vivemos, esta inconscincia,
o motor da escolha de temas. Partir do problema atual no contraditrio vontade de
no ler no passado o presente: partirmos do presente para pensar as diferenas. No
precisamos problematizar nada: basta, partindo das problematizaes que j vivemos e
que nos so suficientes, voltar-se para a histria, no buscando respostas, mas afastando
perguntas tolas, interferindo no debate provocando o pensamento, afastando-o de ideias
fceis e satisfaes baratas. Vamos ento histria no para procurar o que somos ou
gostaramos de ser, mas para procurar o que no somos mais, ou o que no gostaramos
de ser ainda. Usar-se- o passado como se fosse o presente que se quer descrever, tanto
para valorizar o interessante como para planejar a mudana (Foucault, 2009). A
diversidade da obra de Foucault, toda ela composta de estudos heterogneos, sobre a
loucura, a doena, a delinquncia, a sexualidade, fica sem sentido se perdermos as
discusses atuais de onde elas partem. Compramos o tquete para a viagem histrica no
problema atual.
Para Foucault, nossa leitura est sempre relacionada a motivaes atuais
(Foucault, 1982). Mas h o risco de se projetar no passado conceitos, relaes e
experincias presentes. Uma sada apontada por Foucault para evitar esse risco
empreender um nominalismo histrico. No nominalismo trata-se de suspender a ideia
de um universal atemporal (por exemplo, da sade como bem), de uma naturalidade
subjacente (por exemplo, a da existncia da mulher), para lidar com aquilo que a
histria apresenta numa determinada contingncia; iremos supor que os nomes esto
presos s maneiras de agir e pensar histrica e geograficamente localizadas o que no
negar uma materialidade (a de nossa existncia enquanto espcie, por exemplo), nem
misteriosas e repetitivas constataes gerais sobre a humanidade apreendidas na longa
durao histrica (a de que sempre existiram, em todas as culturas, pessoas
inclassificveis, por exemplo). Para utilizarmos uma analogia, o nominalismo visa
enxergar a significao histrica momentnea sem utilizar as certezas de nossa
224

experincia da mesma maneira que no precisamos fazer grandes consideraes sobre

os materiais que compem um mosaico para ver as imagens que podem ser formadas.
As prticas discursivas e no-discursivas de cada poca constituem ou no determinados
sujeitos e objetos, so elas que constituem aquilo mesmo sobre que incidem,
paradoxalmente (Foucault, 2008; Veyne, 1998).
Mas pensar o passado preservando-o das significaes presentes no ser
imparcial. Essa abordagem da histria pede que no temamos tomar uma posio frente
ao que estudamos, nem fazer do nosso estudo um posicionamento: O sentido histrico,
tal como Nietzsche o entende, sabe que perspectivo, e no recusa o sistema de sua
prpria injustia. Ele olha de um determinado ngulo, com o propsito deliberado de
apreciar, de dizer sim ou no, de seguir todos os traos do veneno, de encontrar o
melhor antdoto (Foucault, 2007a, p.30). Em Nietzsche, a tomada de posio
favorvel aos fins da vida, a servio do futuro em sua luta contra o presente e para
isso preciso, por exemplo, dessacralizar os grandes feitos, impedir a venerao do
passado e inspirar o novo. Em Foucault, a ida histria um exerccio filosfico: sua
articulao foi a de saber em que medida o trabalho de pensar sua prpria histria
pode liberar o pensamento daquilo que ele pensa silenciosamente, e permitir-lhe pensar
diferentemente (Foucault, 2003b, p.13-14). Para Foucault, a filosofia, servindo-se de
estudos sobre a histria, define-se como uma jornada, sempre incompleta, ao limite do
pensamento, uma ascese para saber at que ponto se pode pensar diferentemente 2. No
uma filosofia propriamente, mas um exerccio filosfico, que se serve de uma viso de
histria, com fins de mudar o pensamento. A curiosidade para conhecer outras formas
de pensamento e modos de vida deve estar altura da coragem e do flego para separarse de si mesmo, para se desencaminhar, mudar o trajeto, para seguir o movimento, verse sem cho, sem garantias, s apostas para defender posies o que se ope
servido de si mesmo, vontade de permanecer o mesmo. No ter medo nem de voltar
atrs, nem de afirmar uma posio (Foucault, 2003a; 1999).
De acordo com alguns leitores de Foucault, esse exerccio filosfico, alm do
nominalismo e da concepo de temporalidade apresentadas acima, aproxima-se de
2

Essa uma chave interessante para entender essa enigmtica (e talvez potica) passagem que resume
os efeitos buscados por essa viso do histrico: A histria ser "efetiva" na medida em que ela
reintroduzir o descontnuo em nosso prprio ser. Ela dividir nossos sentimentos; dramatizar nossos
instintos; multiplicar nosso corpo e o opor a si mesmo. Ela no deixar nada abaixo de si que teria a
tranqilidade asseguradora da vida ou da natureza; ela no se deixar levar por nenhuma obstinao
muda em direo a um fim milenar. Ela aprofundar aquilo sobre o que se gosta de fazla repousar e
se obstinar contra sua pretensa continuidade. que o saber no feito para compreender, ele feito
para cortar (FOUCAULT, 2007).
225

certos exerccios espirituais associados a correntes filosficas no dominantes, como

o estoicismo e, principalmente, o ceticismo 3.O prprio Foucault se diz um prolongador
do iluminismo4. Na ambiguidade da palavra, pode ser considerado um pragmtico 5.
Talvez estejamos apresentando aqui menos uma corrente terica do que uma tica do
estudo, menos um mtodo do que um modo de se dirigir a outros, menos um contedo
do que um exerccio do pensamento.
Em todo caso, a prpria vida pessoal do pesquisador se v exigida: sem dvida
requer muita disciplina (mesmo se para criticar as normatizaes), muita coero de si
mesmo (mesmo se para tratar do cuidado de si), muita submisso aos limites da
academia (mesmo se para criticar o poder enquanto represso). Um pescoo forte para
aguentar tanto tempo de cabea baixa lendo e uma boa sade para lidar com a poeira
dos livros que ningum mais quer ler.
Todos esses esforos, tarefas, objetivos, procedimentos, recomendaes e
concepes, nessa viso de histria, tomam corpo em anlises minuciosas, empricas,
pragmticas; e ganham valor ao compor um rigoroso estudo histrico. Se, por
qualquer motivo, nos desviarmos de tal perspectiva, se no conseguirmos atender essas
exigncias, no h porque chorar: o resultado final pode ainda ser um excelente livro de
alguma outra forma de histria.

II
Arqueologia e genealogia so modos complementares de anlises histricas,
com procedimentos diferentes e viso de histria semelhante. Foucault refere-se a um
projeto geral, que seria o de uma histria da verdade: definir as condies nas quais
o ser humano problematiza o que ele , e o mundo em que ele vive, isto , analisar
(...) as problematizaes atravs das quais o ser se d como podendo e devendo ser
pensado, e as prticas a partir das quais essas problematizaes se formam (Foucault,
2003a, p.08)6.
A verdade de que se trata aqui no aquela absoluta, mas entendida como um
jogo que estabelece, entre sujeitos e objetos variveis, constitudos historicamente,
3
4
5

Ver por exemplo o livro Foucault e a filosofia antiga (GROS; LEVY, 2004)
Ver os textos O que ilustrao? e Estruturalismo e ps-estruturalismo em FOUCAULT, 2001b.
Seja da forma to diversa quanto Deleuze (DELEUZE, 2005) ou Rorty, em toda sua obra, pensam o
pragmatismo.
O captulo modificaes do livro Histria da sexualidade II: o uso dos prazeres nossa grande
referncia aqui.
226

diferentes separaes entre o que se considera verdadeiro e o que se considera falso 7;

verdade para Foucault significa em geral um dizer considerado verdadeiro ou falso em
determinado momento. Estas distines Verdadeiro/Falso (variveis veridices)
aparecem como regimes de verdade no interior de saberes, a partir dos discursos
(Foucault, 2008). Mas a verdade no apenas saber, mantendo sempre estreita relao
com as relaes de poder vigentes, com as instituies estabelecidas e com prticas e
demandas sociais, tendo ela um uso poltico, sempre conflituoso.
As problematizaes discursivas e suas respectivas prticas sociais constitutivas
se do concretamente em conjuntos complexos de misturas entre diferentes poderes e
saberes. Esses complexos poder-saber so o aspecto do corpo social escolhido por
Foucault para seus estudos histricos, o que no nega o quo determinantes ou
desencadeantes so as transformaes econmicas e demogrficas que a eles subjazem8.
Esse projeto divide-se em duas dimenses investigativas:
1) arqueologia cabe fazer uma histria dos sistemas de pensamento, cuja tarefa
analisar as formas prprias da problematizao pelas prticas discursivas que
articulam o saber, pelo estudo dos jogos de verdade entre si: investigar a
formao dos saberes (Foucault, 2003a).
2) genealogia cabe fazer uma histria dos sistemas de coero, cuja tarefa
mostrar a formao destas problematizaes a partir de prticas no-discursivas
(e de modificaes dessas prticas), pelas relaes mltiplas, as estratgias
abertas e as tcnicas racionais que articulavam os exerccios dos poderes e
os modos como os indivduos podem e devem se reconhecer como sujeitos,
pelo estudo dos jogos de verdade em referncia s relaes de poder e pelos
jogos de verdade na relao de si para si e na constituio de si mesmo como
sujeito: investigar sistemas de coero que regulam prticas e os processos de
subjetivao neles envolvidos (Foucault, 2003a).
Em linhas gerais, na arqueologia Foucault buscava isolar os sistemas nos quais
saberes emergem, enquanto na genealogia buscava reconstruir as relaes de poder e de
constituio do sujeito.

7
8

Ver o artigo Michel Foucault que o prprio escreveu para uma enciclopdia (FOUCAULT, 2001b).
Ver por exemplo o texto A poltica de sade no sculo XVIII (FOUCAULT, 2007), ou a maneira
como destaca a relaes de produo no texto sujeito e poder (FOUCAULT, 1982) ou ainda no
tecnologias de si (FOUCAULT, 2001b).
227

Assim, h trs dimenses importantes presentes nos textos: os saberes, os

poderes e as subjetivaes. Duas maneiras de pesquisar: arqueologia e genealogia dos
complexos poder/saber/si mesmo. Um projeto: o esboo de uma histria da verdade.

III
Consideraremos agora a genealogia do poder e do sujeito. Como j vimos,
Foucault retoma a viso de histria de Nietzsche (seu projeto genealgico), mas
acrescentemos que ele tambm altera determinados aspectos conceituais relativos ao
poder9.
O acontecimento que a genealogia investiga, cuja singularidade ela quer mostrar,
uma mudana numa constelao de foras: uma relao de foras que se inverte, um
poder confiscado, um vocabulrio retomado e voltado contra seus utilizadores, uma
dominao que se enfraquece, se distende, se envenena e uma outra que faz sua entrada,
mascarada (Foucault, 2007a, p. 28). Estudaramos a histria das relaes polticas,
entendidas como relao entre foras o que nos afasta do sentido tradicional da
palavra poltica, ampliando-o para alm das relaes de dominao, atravs de
aparatos estatais e de seu desencadeamento pelas relaes de produo.
O poder acima de tudo uma relao de fora, opera em relao (Foucault,
2001c). Por fora compreendemos aquilo que garante que um ato possa ocorrer, aqui e
agora; fora tambm designa aquilo que implica que uma ao possvel, ao longo de
suas ocorrncias, possa mudar (aumentar, diminuir, mudar de qualidade...). Em outras
palavras, a ideia de fora a segurana na produo infalvel de um efeito neste
momento, efeito este que pode se transformar no decorrer do tempo 10. A originalidade
de Nietzsche, enfatizada por Foucault, a de que as foras esto sempre em relao, em
relaes diversas11. Elas nunca se isolam de outras, havendo atraes e repulses,
conexes e desligamentos, misturas e separaes, numa luta sem fim. As formas
presentes, os atos e possibilidades atuais, so resultantes destas relaes entre foras,
sendo constantemente alterados, diminuindo ou maximizando, empobrecendo ou se
9

10
11

Indicamos aqui o capitulo Mtodo, do livro Histria da sexualidade I: vontade de saber

(FOUCAULT, 2001c), e o texto Sujeito e poder (FOUCAULT, 1982) como as grandes referncias
desta seo.
Ver o verbete fora em ABBAGNANO, 1982.
Como vemos tanto no livro de Deleuze sobre Foucault (DELEUZE, 2005) quanto livro dele sobre
Nietzsche (DELEUZE, 1976), que justamente o Nietzsche (deleuziano) que Foucault diz ter se
inspirado (ver DOSSE, 2007).
228

desenvolvendo. Essas resultantes so sempre instveis, na medida em que refletem

apenas um momento da disputa entre foras, que nunca chega a termo.
Assim, o poder pensado como um sistema de coeres que no tem apenas
efeitos negativos, repressivos; as foras tm aspectos produtivos, positivos,
constituintes. O que faz com que o poder se mantenha e que seja aceito simplesmente
que ele no pesa s como uma fora que diz no, mas que de fato ele permeia, produz
coisas, induz ao prazer, forma saber, produz discurso (Foucault, 2007a, p. 8). Por
exemplo, as particularidades de um indivduo, os afetos, parte daquilo que entendemos
como subjetividade podem ser entendidos como expresso ou parte destas relaes de
poder.
S reconhecemos as foras pelos atos (e potncias) dos quais elas so capazes,
sendo elas uma abstrao. O importante entender como elas funcionam em
determinado lugar e tempo, e no o que so. Constatando que (...) o poder no se d,
no se troca nem se retoma, mas se exerce, s existe em ao (Foucault, 2007a,
p.175), Foucault faz um desvio sutil, uma simplificao do poder como relao de
foras: colocando em outras palavras, o poder concebido como uma ao sobre uma
ao possvel. Os atos interferem em outros atos, ou modificam matrias, e, alm disso,
interferem tambm sobre as possibilidades de ao. O poder uma ao de um(s) sobre
o campo de possibilidades de outro(s), atravs do domnio dos meios de coero e de
desigualdade (Foucault, 2001b). Difere assim das capacidades objetivas de produzir,
modificar, destruir coisas e corpos (relaes de violncia), no opera pelo
consentimento ou pelo consenso (relaes de comunicao) embora nunca prescinda
destas relaes, embora esteja implicado em cada uma delas (Foucault, 2001b).
O modelo escolhido para pensar as relaes polticas a guerra (Foucault, 1999)
no a economia, ou a dominao pela lei , ou seja, pensar o poder como interao
entre estratgias globais e tticas locais para a submisso do inimigo (Foucault,
2001c). As foras que se encontram em jogo na histria no obedecem nem a uma
destinao, nem a uma mecnica, mas ao acaso da luta (Foucault, 2007a, p.28) em
lugar de uma dialtica. No h nenhuma forma de justia ou progresso na histria, s se
reconhece dominaes e predominncias fundadas em mltiplos conflitos. Se no h
justia nem um destino final dos embates, h correlativamente um desprezo pelas boas
intenes em jogo, que mascaram apenas a luta pela afirmao de seu poderio 12. No

12

Afirmao repetida inmeras vezes por Foucault em sua obra, por exemplo, em FOUCAULT, 2007.
229

h, entretanto, uma eterna permuta entre vencedores e derrotados, num jogo montono,
onde ora uns ora outros so privilegiados ou submetidos; as regras do jogo mudam a
cada lance. A vitria de certas foras, ou seja, o controle das regras impostas implica a
inveno, a modificao, as substituies e deslocamentos destas regras.
A vitria no a eliminao das foras adversrias, mas a submisso delas. S
h luta se houver um oponente digno, s h vitoria se houver um derrotado vivo. O
poder, dada a disparidade e contrariedade entre foras, inteiramente dependente de
uma resistncia primeira, desta ao primeira que visamos alterar e que difcil
mudar e por isso busca-se governar. Essas resistncias intrnsecas ao exerccio do poder
inspiram outras relaes entre as foras, outras maneiras de viver coletivamente, no
sendo meramente um contra-poder. Assim, o embate entre o poder e a resistncia o
embate entre diferentes funcionamentos, heterogneos e irredutveis, das relaes entre
foras, cada um querendo se afirmar. O exerccio do poder no o oposto de uma
liberdade original, prpria do humano, assim como a resistncia no livrar-se do
poder, mas uma outra relao de poder querendo se afirmar. Poderamos at chamar de
liberdade essa resistncia primeira: uma estranha concepo de liberdade, que no se
ope ao poder13. Segundo Foucault, seria melhor chamar de relaes de poder apenas as
relaes entre humanos suficientemente livres, onde a violncia no determina
inteiramente as aes. A liberdade condio do exerccio de poder (Foucault, 1982).
Esses conjuntos de foras em luta na sociedade exprimem tendncias
predominantes, inconscientes e no individuais, percebidas pelas conexes e separaes
de foras variveis, indo para uma ou outra direo ao longo do tempo Foucault
chama isso vontade. Essas vontades no so coletivas maneira dos grupos, classes,
aparelhos ou instituies, mas em prticas que perpassam os diversos lados do corpo
social. Alguns exemplos: havia uma vontade de poder crescente em determinadas
grupos sociais na Rssia no inicio do sculo XX, que deu a certas classes o controle do
Estado14; h uma vontade de saber particular, caracterstico da dita cincia moderna,
que desde o sculo XIX, perpassa diversas produes discursivas (Foucault, 2007b);
desde a Grcia no sculo V A.C., h uma vontade de verdade que, fazendo da verdade
uma relao entre o verdadeiro e falso, e mascarando a sua relao com o poder,
atravessou diversas vontades de saber de nossa histria (Foucault, 2007b).

13

14

Ver por exemplo a leitura que Vaz faz de tal liberdade aproximando-a de uma transgresso absoluta
(VAZ, 1992).
Cf. a conversa com Chomsky (FOUCAULT, 2001b).
230

Alm disso, as relaes entre foras no se expressam apenas entre indivduos

ou entre grupos, mas j no prprio grupo e no prprio indivduo. Essas relaes de
poder consigo mesmo (e os saberes sobre si mesmo nela envolvidos), chamadas
subjetivaes ou prticas de si, so a base do que Foucault chama de sujeito moral.
Diferentemente de um cdigo de ao, de um conjunto prescritivo de comportamentos
(saberes), diferentemente das aes efetivamente tomadas, que dizem o quanto se
obedece ou se resiste ao que imposto (relaes de poder), h a constituio de si
enquanto sujeito moral. H diversos modos de subjetivao, historicamente
localizados, diversas prticas de si mesmo, orientadas por idealizaes e constataes,
cheias de coeres, obedincias e imposies, que permitem a constituio de si mesmo
enquanto sujeito. As aes morais particulares remetem a uma unidade de conduta; essa
unidade uma escolha, ela implica a constituio de si mesmo, implica constituir-se
como sujeito. Nesta constituio o indivduo circunscreve a parte dele mesmo que
constitui o objeto de prticas morais [determinao da substncia tica], define sua
posio em relao ao preceito que respeita [modo de sujeio], estabelece para si um
certo modo de ser que valer como realizao moral dele mesmo [teleologia do sujeito];
e, para tal, age sobre si mesmo, procura conhecer-se, controla-se, pe-se prova,
aperfeioa-se, transforma-se [elaborao do trabalho tico] (Foucault, 2003a). O
sujeito seria uma ascese, uma situao de luta interna, ligado a formao de saberes e a
exerccios de poderes, e constitudo por uma prtica de si mesmo. Nesses mbitos da
constituio de si como sujeito as prticas de si incluem tanto prticas discursivas
quanto no-discursivas.
Os poderes so exerccios contnuos entre antagonistas, uma situao mais ou
menos instvel, numa precisa situao espacial e temporal, elaborando estratgias e
aplicando tticas, perpassando diversas instituies os objetos e objetivos explcitos
no sendo mais que as desculpas e efeitos desses movimentos subterrneos. H a
estabilizao relativa desses embates em sistemas de coero predominantes, que pem
outros mecanismos de poder diferentes a seu servio, como quando se fala de uma
sociedade disciplinar que j no a nossa15. Para este modo de ler os eventos
passados e presentes, o poder no se localiza num ponto especfico, pode aparecer em
qualquer lugar, um exerccio ininterrupto. Esta concepo sustentar que o poder no
uma propriedade, no se localiza somente no Estado, tambm no est subordinado
15

Ver por exemplo o texto A governamentalidade (FOUCAULT, 2007) ou a terceira aula do curso
Nascimento da biopoltica (FOUCAULT, 2008b).
231

aos modos de produo, no tem na lei seu exerccio privilegiado, no separa puros
dominantes e dominados em lados opostos, no s violncia (embora implique
violncia) e nem s ideologia (produz verdade e realidade); a resistncia no um mero
contra-poder (mas a criao de outras relaes) (Foucault, 2001c)16. Estudar o poder
com a mesma loucura que a microfsica estuda seus objetos (Foucault, 2009). Eis, aqui
resumida, a concepo nietzschiana das relaes de fora, tal como foi alterada por
Foucault, resultando na ideia de uma indissociabilidade entre poder e resistncia. Uma
observao: ter uma concepo sobre o poder, pesquisando-o em sua conformao
histrica e suas tecnologias especficas no o mesmo que ter uma teoria a-histrica do
que o poder nas relaes humanas. Cabe a ns avaliarmos o quanto esta perspectiva
difere ou se aproxima daquela dos estudos da filosofia poltica, da cincia poltica e da
sociologia da poltica.
Para a anlise concreta das relaes de poder estabeleceremos alguns pontos: o
sistema das diferenciaes (jurdicas, econmicas, lingusticas etc.) que permitem agir
sobre a ao dos outros; o tipo de objetivos perseguidos por aqueles que agem sobre as
aes do outros; os instrumentos explcitos e implcitos, rgidos e flexveis, usados para
agir sobre as aes dos outros (sejam palavras, armas, vigilncia etc.); as formas de
institucionalizao que tais aes tomam (mais simples ou mais complexas, fechadas ou
espalhadas pela sociedade; formais ou informais); os graus de racionalizao dos custos,
da eficcia, da certeza dos efeitos destas aes (Foucault, 2001b).
Para fazer a histria genealgica com essa concepo do poder preciso
mostrar de onde provm e do que emergem estas relaes de poder e de resistncia,
entendidas como acontecimentos, diferenciando seus nveis de pertencimento e
reconstituindo seus fios de ligao.
Para pesquisar de onde provm estas relaes, notaremos as marcas deixadas
pelos acontecimentos no corpo de seus contemporneos, o que revela as vontades
envolvidas (Foucault, 2007a). Uma preocupao metodolgica de Foucault
privilegiar as anlises deste poder que intervm materialmente, atingindo a realidade
mais concreta dos indivduos o seu corpo , e se situa no nvel do prprio corpo
social, e no acima dele, penetrando na vida cotidiana (...) (MACHADO, 2006,
p.168). O corpo seria objeto de investimento poltico, as relaes de poder tm alcance
imediato sobre ele; elas o investem, o marcam, o dirigem, o supliciam,sujeitam-no a

16

Para um resumo, o incio do captulo um novo cartgrafo (DELEUZE, 2005).

232

trabalhos, obrigam-no a cerimnias, exigem-lhe sinais, haveria uma tecnologia poltica

do corpo (FOUCAULT, 2007a). Seja o corpo que se transforma em indivduo porque
disciplinado ao nvel da anatomia, seja o corpo que se transforma em populao porque
regulado ao nvel da espcie, seja o corpo espiritualizado da carne crist, seja o corpo
filosfico da ascese grega, trata-se do corpo investido politicamente. O corpo ,
portanto, histrico, ele um efeito, uma resultante histrica interessante para o estudo
das relaes entre foras. O corpo como organismo, como objeto de saberes e de
intervenes da sade, apenas a conformao atual predominante.
Para pesquisar do que emergem estes acontecimentos, devemos reconhecer
primeiramente a configurao das foras, com foco na relao entre elas mesmas e com
o meio. Estudaremos o espao em que cada conjunto de foras, de variadas maneiras,
mira e antev suas respectivas antagonistas, o espao que marca a desigualdade entre
elas (Foucault, 2007a). Iluminaremos assim o dispositivo que distribui posies, que d
um lugar de dominante a uns e de dominado a outros. Trata-se da disposio concreta,
que rene e articula toda uma diversidade e heterogeneidade de elementos discursivos e
no-discursivos ligados a uma funo estratgica imediata (o que ultrapassa a ideia de
uma instituio formal). Observaremos as prticas constituintes deste dispositivo, os
princpios e leis do sistema de poder que se assentou a partir de lutas ao acaso
(Foucault, 2001b). O curso do Collge de France acerca do poder psiquitrico uma
anlise da formao do dispositivo psiquitrico para no falarmos das clebres
anlises foucaultianas do Panptico. A temtica do dispositivo coloca-nos a articulao
do poder e o saber, do saber como pea de uma engrenagem de poder, introduz-nos ao
complexo poder-saber.
O que dissemos anteriormente sobre as prticas no-discursivas, que esto por
trs das problematizaes, ocupa o mesmo nvel dessas elaboraes acerca do poder
como relao de foras, ou como ao sobre ao possvel, que a genealogia investiga.
A primazia das prticas sobre as problematizaes a primazia do poder sobre o saber.
Isso no significa que as problematizaes estejam inteiramente submetidas ao poder.
Elas tm uma autonomia, um processo prprio de desenvolvimento. Veremos agora
qual esta autonomia.

IV
233

A recuperao do sentido histrico na histria das ideias e na epistemologia

histrica, que originaram a arqueologia do saber, considera os conjuntos discursivos
heterogneos de uma poca (dentre os quais o discurso de uma cincia um tipo, por
exemplo) como efeito de uma formao histrica singular, um sistema de pensamento, a
ser descrito. A pesquisa arqueolgica de Foucault visa recompor a escalada que vai da
fala de significao mais local, passando pelos saberes diversos, at a escrita da cincia
mais formal, marcando suas gradaes e diferenas. Talvez essa descrio total, ideal,
nunca seja efetivamente levada a cabo, e no limite, seja impossvel. Mas num conjunto
determinado ela pode ser realizada.
Os discursos (e os saberes e cincias que ele coloca em cena) sero entendidos
como acontecimentos histricos. Os ditos e escritos, as representaes e construes, os
utenslios e vestimentas (a lista segue aberta) de uma poca sero considerados pelo que
tm de acontecimento.
A dimenso do saber, os sistemas de pensamento, seriam autnomos: por um
lado, independentes de seus referentes e referidos, constituem uma ao, e no
simplesmente uma representao (eles criam realidades); por outro, no seriam
diretamente explicados pelo contexto social, poltico, econmico e ideolgico em que se
inserem. claro que essa autonomia interna no existe sem as restries e as condies
das relaes de poder (as prticas no-discursivas), o que no significa determinao. A
arqueologia quer reconstituir as condies internas para surgimento de saberes; dar
inteligibilidade quilo que permite constituir to variados sistemas, formular teorias,
desenvolver anlises, selecionar temas. O que est em questo o que rege os
enunciados e a forma como estes se regem entre si para constituir um conjunto de
proposies aceitveis e suscetveis de serem verificadas ou infirmadas por
procedimentos. Em suma, problema de regime, de poltica do enunciado cientfico.
Neste nvel, no se trata de saber qual o poder que age do exterior sobre a cincia, mas
que efeitos de poder circulam entre os enunciados; qual seu regime interior de poder;
como e por que em certos momentos ele se modifica de forma global. Se
extrapolarmos o que Foucault diz aqui sobre a cincia para outras formaes discursivas
estaremos falando da prtica da arqueologia 17.
Para tal, como precauo metodolgica, preciso recusar todas as categorias que
atribumos de antemo aos textos e conjuntos de textos: noes como obra, autor,
17

Esta seo a tentativa de resumir o que se encontra no livro Arqueologia do saber (FOUCAULT,
2004).
234

teorias, espritos de poca, disciplinas e divises pr-estabelecidas, como aquela entre

senso comum e cincia, so recusadas. A arqueologia busca assim instaurar-se num
murmrio sem nome, no anonimato do discurso que so os textos de um perodo e
regio, de preferncia curto; fazer uma leitura imanente dos textos, sem prejulg-los
com categorias; as categorias sero encontradas nos prprios critrios de discernimento
do momento histrico (FOUCAULT, 2004, 2007b).
1) Na pesquisa arqueolgica, parte-se sempre de prticas discursivas, que
precisamos reconhecer: so conjuntos de regras annimas que em determinado
tempo e contexto definem as condies do exerccio da funo enunciativa;
trata-se da situao geral onde se fala e se escreve, com excluses de
possibilidades enunciativas e particularidades contextuais, nem sempre
explicitada nos textos, constituindo um grau zero do discurso. Mesmo o nvel
dito terico j o exerccio de uma prtica.
2) Essa funo enunciativa condicionada a capacidade de produzir enunciados,
partcula mnima daquilo que sero as formaes discursivas (ou saberes), sendo
nossa tarefa descrev-los. Por enunciados consideramos signos (num nvel
diferente daqueles das frases e proposies) que se relacionam a um domnio de
objetos, que prescrevem uma posio ao sujeito que o veicula, que aparecem
entre outros conjuntos de signos diferentes numa lngua, e tem modalidade de
existncia rara e reprodutvel (guardando as contradies nas quais se encontram
e ignorando oposies como originalidade-banalidade), no sendo ocultos, mas
tambm no imediatamente visveis. Estes signos so identificados pela funo e
variao que exercem num conjunto lingustico, indicando o que ser
significvel e o que ser designvel: ele aquilo que d sentido aos outros tipos
de signo; um signo necessrio para a existncia de uma determinada trama, um
signo que exerce poder sobre outros, forando uma organizao do discurso
(Foucault, 2001b).
Os enunciados se encontram repartidos em trs espaos: um espao colateral
(enunciados que formam um grupo pelas regras de variao que seguem),
correlativo (os variveis sujeitos, objetos, conceitos, estilos, temas e teorias aos
quais ele remete) e complementar (varivel extrnseca, refere-se ao conjunto
institucional com o qual os enunciados se relacionam, e que so os limites deles)
(DELEUZE, 2005).

235

3) Essa produo de enunciados, dentro de certas condies, pode ter uma

regularidade, que cabe a ns avaliar; apenas alguns discursos tm regularidade
em seu aparecimento e em sua formao. A um sistema de formao regular de
enunciados, mesmo que dispersos e contraditrios, chamamos formao
discursiva ou Saber. A arqueologia interessa-se principalmente pelo nvel de
formao dos saberes (em detrimento do estudo dos saberes j formados: em
lugar das relaes entre observao e proposies, a verificao; notar como se
constitui o que pode ser observado e proposto). O campo de anlise muda
completamente: quando buscamos nos textos os rastros dessa gnese que sempre
o anima, elementos heterogneos, opostos, contraditrios e rivais podem ser
formados pelo mesmo sistema; so as regras de formao, em diversos nveis,
que lhe conferem alguma singularidade. Foucault aponta quatro nveis:
1. Nvel do objeto: h regras que constituem as condies de
possibilidade de um objeto, de sua emergncia, de sua
delimitao e de sua especificao.
2. Nvel das modalidades enunciativas: os diversos tipos de
enunciao

(biografias,

interpretaes,

verificaes

experimentais, etc.) tm regras de coexistncia; podem ter

implicao entre si ou se exclurem, podem transformar-se
mutuamente etc.
3. Nvel dos conceitos: importa o aparecimento e a transformao
dos conceitos e as regras que permitem relacion-los em um
sistema comum. Nesse sistema pode haver conceitos dispersos,
heterogneos e at incompatveis.
4. Nvel dos temas e teorias: para o reconhecimento de uma
formao discursiva importa individualizar o jogo de relaes
no interior do qual todos os temas e teorias atuam. O saber tem
a propriedade de formar subconjuntos, ou um campo de opes
temticas. no jogo dessas relaes entre subconjuntos que
certos temas e teorias so permitidos ou excludos.
A anlise conjunta desses quatro nveis permite identificar uma regularidade
discursiva, uma unidade de anlise. Uma formao discursiva a descrio de
uma disperso, busca (...) estabelecer regularidades que funcionem como lei da
disperso, ou formar sistemas de disperso entre os elementos do discurso como
236

uma forma de regularidade (Machado, 2006, p.146). Que fique claro que no
uma anlise das teorias, mas do sistema que forma teorias. Para Foucault, esses
feixes de relao so interdependentes, sem privilgio de nenhum nvel. No
entanto, cada anlise pode privilegiar um ou outro nvel.
4) Existem, dentro das formaes discursivas, conjuntos de enunciados que tm
afinidade, remetendo uns aos outros. Chamemos os enunciados afins discursos, e
cabe a ns aprendermos suas sries.
5) Tomando as prticas e formaes discursivas, identificar nelas os diferentes
limiares de transformao pelos quais seus enunciados passam, que marcam sua
situao epistemolgica. Limiares de transformao: diferena de situao das
formaes discursivas, seguindo uma ordem, de cronologia totalmente varivel,
tendo por referncia as variantes de tudo quilo que chamamos cincia. Eis
alguns: limiar de positividade (quando uma prtica discursiva se torna
autnoma, ou seja, quando passa a ser regida por um nico sistema de formao
de enunciados, ou quando sofre uma transformao, modificando sua regra de
formao de enunciados), limiar de epistemologizao (quando numa formao
discursiva um conjunto de enunciados passa a exercer uma funo dominante
frente aos outros, pretendendo fazer valer normas de verificao ou coerncia,
diferenciando o verdadeiro e o falso), limiar de cientificidade (quando sua figura
epistemolgica passa a obedecer a certos critrios formais, passando a responder
a certas leis de construo de proposies - alm das leis de formao
arqueolgicas), limiar de formalizao (quando um discurso cientifico pode
desenvolver, a partir de si mesmo, os axiomas que lhe so necessrios, as
estruturas proposicionais que lhe so legitimas e as transformaes que aceita,
enfim, definir seu edifcio formal). Nuanar o modo do regime de verdade que
opera num saber. Desta forma saber no cincia, porm toda cincia encontrase num saber, entre saberes, oriunda de saberes, que as engloba. Tampouco a
cientificidade ou no de uma formao discursiva influi no seu carter
ideolgico.
6) Tomando o conjunto de prticas discursivas, enunciados, discursos, relativos s
formaes discursivas consideradas, circundar e traar o arquivo ou episteme.
Arquivo: o sistema geral da formao e transformao dos enunciados,
horizonte geral a que pertencem a descrio das formaes discursivas, a
anlise das positividades, a demarcao do campo enunciativo, inteiramente
237

dependente de um distanciamento temporal e impossvel de ser considerado em

sua totalidade para descrio. Em relao ao presente, o arquivo tem uma zona
privilegiada: trata-se do local onde focos de poder e resistncia constituram a
verdade como problema, onde o saber problematizante de focos de poder e
resistncia. Em outras palavras, a arqueologia, aplicando-se apenas ao dito,
reconhece, dentro de um determinado conjunto de documentos, enunciados,
discursos e saberes que, girando em torno dos focos difusos de poder (e
resistncia) acionados por este ou aquele problema (DELEUZE, 2005, p.28),
so mais interessantes para descrio pelos efeitos sobre ns visados pela
genealogia a arqueologia uma arma nas mos do genealogista, serve aos
mesmos fins.
Arqueologia designa o tema geral de uma descrio que interroga o j dito no
nvel de sua existncia; da funo enunciativa que se exerce, da formao discursiva a
que pertence, do sistema geral de arquivo de que faz parte. (FOUCAULT, 2004,
p.149)18.
Esses arquivos so, entretanto, uma fabricao: sua totalidade nunca pode ser
composta porque cada vez que comparamos formaes discursivas diferentes uma
imagem formada: o interesse da anlise depende do que ela visa acertar. Isso no
significa que devemos julgar os arquivos pela nossa atualidade, mas perceber pela
diferena de outrora a parcela possvel de nossa atualidade, por exemplo.
Entre as diversas culturas constituintes de um perodo, na maior parte o
verdadeiro e o falso esto indistintos, e os saberes constituem pequenos espaos onde
por vezes ocorrem jogos ou regimes de verdade: principal consequncia dessa
perspectiva. Eles constituem todo o dito (e s por ele supomos um no-dito) de uma
poca, em jogos de verdade que no devem ser julgados pelo regime atual de verdade
18

Observao importante: existe muita variao terminolgica. Por exemplo, em alguns momentos o
que chamamos de prtica discursiva equivale a saber; o que chamamos de discurso equivale a
formao discursiva; o que chamamos enunciados equivale a formao discursiva. Apenas
organizamos aqui lgica e conceitualmente. Lembremos ainda que, apesar da aparncia que nossa
exposio pode dar, o mtodo arqueolgico no consiste num rio tranquilo que decidiria, como se
completa uma ficha, por exemplo, se tal disciplina seria uma formao discursiva em determinado
limiar, percorrendo a vastido de textos dotada de um mtodo quase protocolar. Foucault, to sutil
quanto malicioso, recusou de uma s vez psicologia, sociologia e anlise das linguagens a condio
de formao discursiva colocando-as no interstcio de outros saberes, montando um capenga triedro
dos saberes que compe a episteme moderna. Da mesma maneira, histria, psicanlise, etnologia, bem
como certa literatura e produo lingustica, so igualmente excludas, porm com uma posio
epistmica diferente, mais central inclusive, na problemtica das cincias humanas (FOUCAULT,
1995). Este apenas um lembrete de que mais importante que o mtodo, ou melhor, as decises e
critrios de pesquisa, o uso ora prudente, ora ousado, dele.
238

no qual operamos. Sem dvida, em cada perodo histrico, numa determinada

sociedade, ocorre a predominncia de certa forma de repartio do verdadeiro e falso;
no entanto, no exclui a constatao de uma variedade.
A arqueologia permite apreender uma unidade de problematizao do saber que
o preserva em suas falhas lgicas, nos desacordos inconciliveis, na multiplicidade de
sujeitos, objetos e conceitos sem resolver suas contradies, sem acrescentar-lhe uma
organizao que no tem, discernindo-o no seio das profisses e instituies que o
utilizam, a partir das polmicas que cria, do arcabouo de imagens e referentes que elas
se do, decupando a superfcie do dito em saberes irredutveis uns aos outros, que
sofrem inmeras mutaes (FOUCAULT, 2003a; 2004). Mesmo condicionada pelo
social, inclusive o social de sua produo, ela constitui um espao com regras prprias
de desenvolvimento.
Na perspectiva assumida, o saber annimo e inconsciente: no constitui o
que aqueles que falam e escrevem pensam, nem o que sabiam e aprenderam
efetivamente para poder exercer esta ou aquela prtica discursiva, mas sim aquilo que,
dentro do que falam e escrevem, eles efetivamente dizem, que regras seguem sem
muitas vezes poder perceber, que forma precisa o discurso precisa assumir para que
pudessem dizer alguma coisa; o saber no se fragmenta pelas discordncias, sendo o
espao que permite contrap-las. As razes da disperso no podem ser conscientes
para aqueles que as operam. Quando falamos de regras de formao de enunciados, no
falamos apenas de algo que se aproximaria da metodologia, nem de protocolos de
atuao elementos esses fundamentais para constituio, replicao e transmisso das
prticas de uma cincia do seu ponto de vista sociolgico e organizacional, numa
palavra, prticas discursivas. Ele fala do elemento gentico que permite constituir um
campo de problematizao formado por regras que ultrapassam os indivduos e as
organizaes envolvidas numa atividade humana: o que quer que essa multido faa, do
ponto de vista arqueolgico, sero em parte prticas discursivas dispersas que podem ou
no ultrapassar certos limiares limiares ultrapassados (ou no) que, sem indicar
nenhum progresso, representam apenas o campo de possibilidades daquilo que
chamamos, muito confusamente, de cincia.

239

Nas anlises arqueolgicas, investigamos as condies de possibilidade internas

ao saber a partir de sua formao discursiva, partindo da ideia de que todo saber tem
uma positividade; o poder, as prticas no-discursivas que limitam o que se pode pensar
e perceber, s transparecem como pano de fundo, negativamente, inesperadamente,
como o que mobiliza reconfiguraes abruptas dos saberes. Nas anlises genealgicas,
investigamos as lutas que permitiam o aparecimento dos saberes, as condies de
possibilidade externas ao prprio saber 19, as relaes de poder que esses saberes
implicam, e, indo mais fundo, seguamos os vestgios das prticas no-discursivas.
Opera-se com isso um deslocamento: o saber passa a ser analisado no por sua
formao discursiva, mas por sua natureza poltica. Considera-se que o saber est
includo em um dispositivo poltico, pea de uma relao de poder, que o seleciona ou
elimina. Resumindo, no a atividade do sujeito de conhecimento que produziria um
saber, til ou arredio ao poder, mas o poder-saber, os processos e as lutas que o
atravessam e que o constituem, que determinam as formas e os campos possveis do
conhecimento (FOUCAULT, 2009, p.30).
Foucault prescreve algumas regras de prudncias, com nomes extravagantes,
para se pensar a relao entre poder e saber (FOUCAULT, 2001c):
1) Regra de imanncia: precisamos ignorar as ideias pr-concebidas sobre a
repartio de poderes e saberes, partindo do estudo de um foco local de podersaber (que ser apenas uma expresso de um esquema de transformao, no
decorrer do estudo).
Aqui devemos sempre notar que o poder gera saber e que o saber sustenta um
poder, que as problematizaes se do a partir de prticas, e que essas prticas
vo se modificando pelas problematizaes que extraem.
a) Todo saber tem sua gnese em relaes de poder que aquele estabiliza,
mas, medida que se desenvolve, tambm inspira desvios e novidades.
b) Ao mesmo tempo, o saber propulsiona efeitos de poder por causa de sua
pretenso de verdade, de fazer de sua verdade norma (mesmo se esse poder
que o condiciona e limita).
c) Assim, por um lado, o desenrolar dos saberes (e cincias) libera o poder de
suas relaes de fora atuais porque o desestabiliza, ao mesmo tempo em
que estabiliza outras relaes de poder; por outro, a mudana na
19

Note-se que permanece a rejeio da viso de que entre o saber e as condies de possibilidade
externas haveria uma relao de causalidade ou de projeo.
240

configurao das relaes de poder, encontrando novas foras com as quais

se relacionar ou variando de intensidade, procurar saberes que a
estabilizem, e dispensando os que no servem a seu dispositivo: tornando
impossveis alguns e condicionando outros.
2) Regra das variaes contnuas: compreender que as relaes de poder-saber se
do em bloco, sendo os poderes estabelecidos e as detenes de saber meros
cortes instantneos de um processo, de uma matriz ou esquema de transformao
(que se d em focos locais), podendo gerar as mais extremas inverses sem se
modificar. Gostaramos que fosse desnecessrio explicitar que o complexo
poder-saber no uma profisso ou uma corporao, embora as instituies e
prticas profissionais estejam imersas em complexos poder-saber.
3) Regra do duplo condicionamento: as estratgias globais e as tticas locais (em
focos que so expresso de esquemas) de poder-saber esto numa relao de
pressuposio: umas se apiam e dependem das outras para serem efetivas, sem
serem de nveis diferentes (so todas microfsicas) e sem serem idnticas (no
so ampliaes ou miniaturizaes).
4) Regra de polivalncia ttica dos discursos: o discurso o que articula poder e
saber. So segmentos descontnuos cuja funo ttica no uniforme ou estvel,
e que entram em estratgias diferentes (no ficando nunca repartido entre
dicotomias). O discurso (e o silncio) o que ora maximiza e ora diminui um
poder, dependendo de seus usos. Uma estratgia pode se servir de discursos
contraditrios, e um mesmo discurso pode servir ao poder e resistncia.
Cumpre interrogar os discursos nos dois nveis, o de sua produtividade ttica
(que efeitos recprocos de poder e saber proporcionam), e o de sua integrao
estratgica (que conjuntura e que correlao de foras torna necessria sua
utilizao em tal ou qual episdio dos diversos confrontos produzidos).
Em resumo, as formas do saber e as relaes de poder so heterogneas e
autnomas; porm, esto em pressuposio recproca, tendo o poder um primado frente
ao saber.
Temos, portanto, trs eixos interligados para anlise do complexo poder-saber: o
foco, as interligaes entre tticas locais e estratgias globais e o esquema de
transformao ao longo do tempo. Tateamos o complexo poder-saber pelo estudo desses
trs eixos.

241

1) Um foco local: conjunto de mltiplas relaes que se do numa instituio e

entre instituies. Por exemplo, a instituio psiquitrica em sua relao com o
direito (FOUCAULT, 2001d).
2) Tticas locais e estratgias globais: so os dois nveis de conjuntos de prticas
discursivas e no-discursivas, perpassando diversas instituies, em interferncia
mtua nos focos. Por exemplo, as prticas VP corretivas disciplinares e o
panoptismo generalizado (FOUCAULT, 2009).
3) Esquema de transformao: pela passagem do tempo, considerando os diversos
focos de poder-saber, um esquema de transformao geral, mantendo um
complexo poder-saber operante, pode ser deduzido pelas variaes, alteraes
superficiais e mudanas repentinas na forma dos saberes e das relaes de poder,
das tticas e estratgias. Por exemplo, a manuteno da sexualidade dentro de
um complexo poder-saber mdico (FOUCAULT, 2001c).

VI
Procuraremos mostrar o que a arqueologia e a genealogia podem oferecer ao
estudo das polticas de sade: primeiro anlise de discursos e polticas de sade num
determinado momento e depois ao estudo histrico das polticas de sade, tomando
como caso a aparecimento dos sistemas de sade.
*
Antes de qualquer coisa, o que nos parece mais importante levar em conta que,
na perspectiva apresentada aqui, qualquer estudo faz parte da histria. As motivaes,
os conceitos, os mtodos tm uma histria. Assim, no h um estado acabado, nem um
caminho ideal para a anlise de polticas. O prprio surgimento de um campo de
anlises de poltica pode e deveria ser localizado e investigado historicamente, em
especial pelas prticas governamentais que desencadearam esta problematizao.
Para a anlise do discurso, seguindo as orientaes de Foucault, consideramos
imprescindvel estar atento s condies de enunciao dos discursos. H condies
internas (as prticas discursivas e regularidades que presidem a formao de conceitos,
temas e polmicas, delimitando objetos e estabelecendo modos de enunciao) e
condies externas (prticas no discursivas que delimitam o que pode e o que deve ser
242

visto e analisado) dos discursos sejam eles as opinies de profissionais, os saberes

informais constitudos, as cincias que orientam aes e elaboram seus objetos.
Independente da realizao de um estudo histrico, tambm a anlise das
relaes de poder, isto , das polticas vigentes na rea da sade, pode se beneficiar de
algumas das indicaes arqueo-genealgicas. Abandonar na anlise de polticas as
grandes intenes e finalidades, ficar apenas com os objetivos prticos, concretos, locais
e globais; procurar ver o elemento disfuncional, formal ou informal, como parte do
sistema, ao invs de v-lo como acidente ou obstculo, por exemplo, para a
implementao de poltica, v-lo j como a conformao da poltica; atentar para as
relaes entre os poderes e as resistncias, ver sua complementaridade e sua afronta, e o
quanto os saberes participam destas disputas.
H ainda uma recomendao mais geral, acerca da relao entre local e global.
Seria interessante para a produo de um estudo de anlise de poltica tomar como
ponto de partida situaes concretas e somente depois alargar o campo de anlise, ou, ao
fazer uma anlise global, nunca perder de vista as situaes concretas onde elas
ocorrem. Se isso supostamente nunca questionado e sempre valorizado, resta nossa
estranheza em relao aplicao de modelos de entendimento das relaes polticas
derivados de contextos bem diferente de onde foram extrados, sem adaptaes ou
crtica.
Em relao s noes que servem para orientar nossa pesquisa, isto corresponde
a no idealiz-las, tornando-nos cegos s prticas que so efetivamente mais
importantes dentro do campo analisado ou a valorizar demasiadamente aes que so de
pouca importncia, nem reific-las, uma vez que outras podem ser mais interessantes
para analisar a situao a qual nos debruamos.
O exerccio do nominalismo tambm pode ser adaptado. Por exemplo, ao invs
de fazer a leitura dos discursos e prticas procurando neles a presena de categorias
prvias (sejam elas controle social, acolhimento ou integralidade), apreender
neles a contingncia de categorias (por exemplo, como um conceito prescritivo
colocado efetivamente em prtica, pervertido, corrompido, alterado), ver categorias que
emergem dos discursos (como as pessoas pensam suas aes, suas obrigaes, seus
objetivos, sem categorias prvias, sem privilegiar determinadas palavras de antemo,
sem imaginar, por exemplo, que as diretrizes e princpios so operantes) e descobrir os
elementos

que

permitem

categorias

serem

formadas

(quais

discursos

so

imprescindveis para que outros se sustentem, que prticas antecedem a formao de

243

discursos). Investigar que realidades estas prticas criam, que verdades so

estabelecidas.
*
Em relao ao estudo histrico, Foucault (2001b) diferencia trs maneiras de
fazermos a histria das polticas de sade, muitas vezes entrelaadas nos trabalhos20.
1) Num primeiro tipo de estudo, uma bio-histria, estudaramos o efeito, a nvel
biolgico, das intervenes sanitrias e da medicalizao ao longo do tempo, a
evoluo histrica das relaes entre a espcie humana em relao a ela mesma
e a outros organismos. Este tipo de estudo, partindo de um conhecimento atual,
olharia retrospectivamente (e anacronicamente) os variados mecanismos (da
situao socioeconmica s mudanas teraputicas) que intervieram nas
condies de sade.
2) H ainda a possibilidade de fazermos uma histria da medicalizao.
Medicalizao significa o movimento crescente de incorporao, a partir do
sculo XVIII, da existncia, das condutas, dos comportamentos, do prprio
corpo humano aos poderes e saberes modernos e contemporneos que giram em
torno da sade, dentre os quais a medicina, a psiquiatria e a biologia tm papel
determinante. Trata-se de analisar os modos e os efeitos dessa incorporao.
3) Por fim, h a histria da economia poltica da sade, que foca as relaes
histricas entre o desenvolvimento ou recrudescimento econmico e as
demandas e ofertas de sade.
Foucault, no que diz respeito histria das polticas de sade, dedicou-se quase
que exclusivamente a investigar a histria da medicalizao.
fcil assinalar os debates no presente desencadeadores destes estudos: os
debates da antipsiquiatria e das reformas psiquitricas, da antimedicina e das
resistncias ao poder mdico, a crescente importncia da sade da populao para as
intervenes polticas, a sexualidade entre a poltica e a medicalizao. E, entre o tempo
de Foucault e ns, muita coisa aconteceu. A sade ainda um problema atual. Est
muito longe de ser uma questo exclusivamente terica. Alm da curiosidade, o
interesse por se fazer uma histria da medicalizao sua presena trata-se de um
movimento ainda em curso, que envolve nossas vidas. As problematizaes atuais so
nosso ponto de partida: buscamos saber qual foi o modelo de funcionamento histrico
20

Os clssicos de George Rosen, Uma histria de Sade pblica ou Da polcia mdica Medicina
Social, so exemplos desse tipo de mistura.
244

dessa crescente medicalizao para pensarmos em que medida poderemos ou desejamos

modific-la. O que no significa ver na medicalizao da vida uma coisa m nela
mesma: trata-se de estabelecermos os critrios para avali-la, no que tem de bom ou de
ruim, a partir de seu prprio processo.
Para a genealogia e arqueologia da medicalizao que Foucault nos ensina
preciso inverter: estudaremos a sade como problema poltico (em sentido amplo), ou
seja, os exerccios de poder (e os saberes a eles articulados) que perpassam o campo da
sade, ao invs de estudar as polticas (em sentido estrito) de sade, que so efeitos
dessas relaes, em geral ao nvel do Estado ou das disciplinas diretamente envolvidas.
Como dissemos anteriormente, nem as leis, nem o Estado, nem as instituies, nem a
cincia, nem a ideologia so pontos privilegiados de anlise, mas sim toda e qualquer
prtica discursiva e no discursiva relevante num contexto global, que podem ser
buscadas em quaisquer documentos, sejam relatos, regulamentos, leis, construes
arquitetnicas, tabelas estatsticas, pinturas, fotografias, manuais etc. Do mesmo modo,
nem a sade, nem a doena (nem mesmo o corpo, como j dissemos) so invariantes
histricos. Fiando-nos na histria, podemos afirmar que todo corpo social, ele depende
das significaes de cada poca. Os discursos e as intervenes sobre a sade e a
doena podem ser entendidos no como aes sobre algo que existe de antemo, mas
como aes que inventam, produzem, elaboram sujeitos e objetos, temas e discusses,
por mais incontornveis que possam ser para aqueles que vivem em determinado
momento. O objetivo investigarmos de que modo, em determinado perodo, se
pensava e se organizava o tema da sade e se entendia o corpo, ao longo desse processo
de medicalizao.
Suas investigaes histricas sobre o assunto cobrem o perodo entre meados do
sculo XVII e a primeira metade do sculo XX, com nfase nas descontinuidades
ocorridas no sculo XIX (comparando um antes, poca clssica, e um depois,
modernidade), basicamente na Europa. Temos indcios de que a histria do que ocorreu
no Brasil, ao menos superficialmente, segue muitas vezes os mesmos passos, por
diversas razes que deixaremos em suspenso aqui; no fundo, a histria que se conta tem
alcance mundial, talvez por se tratar da histria de um modelo que se propagou sem
cessar, que aspira ser universal.
Para mostrar um exemplo desta abordagem histrica da anlise das polticas de
sade, apresentaremos aqui o resumo de um desses estudos de Foucault sobre a
medicalizao, prximo do estudo histrico das polticas de sade: o do surgimento dos
245

sistemas de sade, a incorporao das questes de sade ao regime governamental, um

dos principais efeitos desta anexao da vida pela poltica, consoante com o
desenvolvimento do saberes sobre a sade21. Esse resumo tem um pano de fundo: tratase da conformao dos poderes e saberes modernos.
Foucault considera que as principais maneiras de exercer o poder, em sua forma
mais geral, que se desenvolveram na sociedade europia do sculo XVII ao XX seriam
o poder soberano e o biopoder22.
Por poder soberano referimo-nos ao mesmo tempo s prticas jurdico-legais e
s prticas de governo da coletividade, estas ltimas tambm chamadas de
governamentalidade. A conformao do Estado depende destas prticas, ou seja, de sua
forma jurdica e da governamentalidade exercida em cada momento histrico. Para
Foucault, o Estado varivel ao longo da histria: a abstrao de um estado suprahistrico no possvel, dada as mutaes pelas quais ele passa o que limita as
comparaes. Esta a verso genealgica, ressaltando as tecnologias concretas de
poder, da grande temtica da filosofia e das cincias polticas, a saber, da dominao,
formalizada na lei, exercida em geral pelos aparelhos de Estado.
Por biopoder entende-se a articulao entre duas formas de exerccio do poder
modernas e contemporneas que colocam a vida em relao poltica. Por um lado, um
poder disciplinar dos corpos (tambm chamado antomo-poltica), exercido atravs da
vigilncia hierrquica, sano normalizadora e o ritual do exame 23, num dispositivo
panptico (FOUCAULT, 2009), cujo efeito uma forma de indivduo perpassando
instituies como o hospital, a priso, a escola, e favorecendo a formao de saberes
como a anatomia, a clnica, a psicologia, a criminologia. Por outro, um poder de
regulamentao das questes coletivas (tambm chamado biopoltica), exercido atravs
da gesto dos espaos de circulao, regulando os elementos aleatrios, encontrando a
normalidade de onde se extrair uma norma, em dispositivos de segurana, cujo efeito
uma forma de populao 24 perpassando, por exemplo, intervenes na organizao
21

22

23
24

Nos serviremos aqui basicamente de trs estudos: A poltica de sade no sculo XVIII,
Nascimento da medicina social (FOUCAULT, 2007) e Crise da medicina ou da antimedicina
(FOUCAULT, 2001b, 55ss). Como apoio temos os cursos do Collge de France Segurana,
territrio, populao (FOUCAULT, 2008) e Nascimento da Biopoltica (FOUCAULT, 2008b),
alm de anlises do livro Vigiar e punir (FOUCAULT, 2009).
Depreendidas a partir de anlises histricas precisas, por toda a obra de Foucault, que no entraremos
nos detalhes aqui.
Captulo Recursos para um bom adestramento em FOUCAULT, 2009.
Conferir o curso Segurana, territrio, populao (FOUCAULT, 2008) e o livro Biopolticas: as
formulaes de Foucault (NETO, 2010), que, como o ttulo anuncia, d uma viso abrangente do
entendimento de biopoltica em Foucault.
246

urbana, na relao dos aparatos mdicos com a circulao de pessoas, por exemplo;
favorecendo a formao e consolidao de saberes como a epidemiologia, a biologia, a
economia poltica (FOUCAULT, 2008).
Essas diferentes modalidades de exerccio de poder ora se contrapem, ora se
apiam mutuamente. O estabelecimento e desenvolvimento da governamentalidade
moderna (entre a racionalizao do Estado e o liberalismo) formam o quadro sem o qual
uma biopoltica no teria aparecido. E a instaurao de poderes sobre a populao
incorporou a antomo-poltica como forma de compensao de suas prticas produtoras
de liberdade a tal ponto que nos permite considerar a sociedade europia entre a
metade do sculo XIX e a metade do sculo XX como uma sociedade disciplinar.
Voltemos um pouco para fazer a genealogia dessa relao governamentalidade moderna
e a biopoltica.
O sculo XVII havia presenciado a emergncia de uma nova maneira de se
portar no exerccio do poder soberano, que teve por efeito o que se chama usualmente
de Estado Moderno. Essa governamentalidade moderna exigia uma racionalizao das
prticas estatais, estabelecendo princpios e um campo de aplicao especficos
(separando-se da sabedoria, justia e respeito aos costumes exigidos do Prncipe
anteriormente). A racionalizao girava em torno da maximizao indefinida dos efeitos
de poder com o mnimo de gasto poltico (s sendo limitada por fora, pelo direito). Essa
racionalidade se condensa exemplarmente numa nova cincia que tinha como objeto o
Estado (estudando seu funcionamento e os conhecimentos que garantem tal
funcionamento): a Razo de Estado alem (Staatswichenschafft), uma Estatstica.
Dois conjuntos de saber e tecnologia polticos operam nessa nova governamentalidade:
um dispositivo diplomtico-militar, voltado ao exterior, e um dispositivo de polcia,
voltado ao interior.
Devido ao crescimento demogrfico e importncia dos indivduos na
composio da fora do Estado, o bem-estar fsico da populao como um todo passa a
ter interesse poltico, sendo dever de cada um e objetivo de todos. A populao, com
suas diversas variveis (entre elas aquelas biomdicas de longevidade, por exemplo),
aparece como objeto de interveno poltica (no mais somente o povo e o territrio).
Passa-se do reinado ao governo da populao, novo objeto de preocupao,
primeiramente atravs do dispositivo anteriormente citado da polcia, que no tinha o
sentido que tem hoje: significava o conjunto dos meios necessrios para fazer crescer,
do interior, as foras do Estado e bem empreg-las, procurando a felicidade dos sditos,
247

mantendo a ordem e a disciplina, tornando a vida mais cmoda e garantindo a

subsistncia.
A sade uma das formas pela qual a populao aparece como objeto e
finalidade dessa prtica de polcia, cujo interesse ltimo majorar as foras estatais.
Grosso modo, alm de cuidar da ordem (preocupao com mendigos, vagabundos,
criminosos) e do enriquecimento da nao (circulao de bens, obrigaes
profissionais), como fazia anteriormente, a tecnologia poltica da polcia passa a se
encarregar da sade (limpeza das ruas, abastecimento de gua, qualidade dos gneros a
venda): nasce a polcia mdica. Nesse refinamento e nesse dispositivo, a medicina
ganha relevncia como tcnica geral da sade (e no como servio das doenas e arte da
cura). Pelo seu saber sobre as formas gerais de existncia e comportamento, os mdicos
aparecem como administradores preferenciais.
Neste momento (sculo XVIII), em toda Europa, assistimos, no s no Estado,
mas em mltiplos pontos do corpo social (instituies filantrpicas, por exemplo), o
surgimento de uma noso-poltica particular: a medicalizao. A sade e a doena
passam a exigir encargos coletivos focados no mais no socorro aos pobres. Os diversos
elementos antes englobados pela noso-poltica anterior so refinados: de agora em
diante deve-se separar os desempregados dos ociosos, os loucos dos doentes, os doentes
de um tipo dos doentes de outro etc. Essa diferena nas relaes de poder que
perpassam as questes de sade ser capital para a conformao dos saberes modernos,
como a medicina e a psiquiatria.
A reestruturao da famlia, dos internamentos e das vias pblicas so as
primeiras visadas desta medicalizao. Seu programa era a socializao da medicina: o
antigo hospital geral, alm de reformado (ajustado populao que serve, com o espao
interno organizado a servio da cura, medicamente eficaz, ponto de apoio para
enquadramento da populao em torno), deveria ser substitudo progressivamente, pela
hospitalizao a domiclio, por um corpo mdico gratuito espalhado na sociedade e por
dispensrios de medicamentos (FOUCAULT, 2007a).
No exerccio da soberania uma parte do biopoder aparece, a biopoltica, isto
, uma poltica que trata das vrias formas de populao, neste caso especfico como um
conjunto de seres vivos, com traos biolgicos e patolgicos particulares, que dizem
respeito a saberes e prticas de sade. No entanto a governamentalidade estatal (com
seu dispositivo de polcia e seu saber, a Razo de Estado) que permitiu o
aparecimento da temtica da populao (inclusive da sua condio de sade) se tornou
248

um obstculo para o desenvolvimento desta biopoltica nascente. Seu imperativo de

governar cada vez mais, mais eficazmente, impedia uma gesto da liberdade de
circulao das populaes.
Ao mesmo tempo, a colocao do problema da populao permitiu que outros
saberes (e cincias) se formassem: a biologia, a economia poltica, a filologia
(FOUCAULT, 2008). A partir de meados do sculo XVIII, a economia poltica, aparece
ento como um saber interessante a outra governamentalidade e racionalidade poltica
que nasce no interior deste Estado Moderno: o liberalismo (FOUCAULT, 2008b). Por
liberalismo, entenda-se aqui prticas (no uma teoria ou ideologia, sendo estas
secundrias) que iro impor uma limitao interna da maximizao dos efeitos de poder
visados pelo Estado, questionando sua necessidade, avaliando as liberdades a serem
estabelecidas e as condies em que sero estabelecidas, tendo a economia poltica
como saber privilegiado e o mercado como meio de verificao dessas prticas. Essa
nova governamentalidade permitir o desbloqueio da biopoltica dos entraves que a
cincia de Estado lhe colocava.
Esta dupla governamentalidade moderna foi o palco do movimento de
medicalizao, que pode ser agora precisado por trs exemplos paradigmticos. Trs
matrizes, surgidas em lugares e tempos diferentes, formaram por sobreposio as peas
daquilo que hoje compe os modernos sistemas de sade, sistemas estes que so um dos
principais efeitos da medicalizao 25.
1) No territrio do que viria ser a Alemanha, no comeo do sculo XVIII, a
formao de uma medicina do Estado (Medizinische Polizei), diretamente
relacionada Razo de Estado. Essa medicina de Estado preocupava-se em
intervir para proporcionar a melhoria da sade da populao, a partir dos dados
existentes, de mortalidade e natalidade, por exemplo, ao invs de apenas
contabilizar a situao de sade. A interveno se daria pela polcia mdica
que melhoraria a qualidade dos dados, normalizaria a prtica e o saber
mdicos, controlaria mediante uma organizao administrativa a atividade dos
mdicos, e nomearia mdicos estatais responsveis por regies dando um
enorme poder ao saber mdico da poca, em suma ainda muito diferente daquele
que o sculo XIX conheceu.
25

O que se segue encontra-se pormenorizado nas trs palestras proferidas no IMS da UERJ em 1974
texto Nascimento da medicina social na palestra Crise da medicina.. (FOUCAULT, 2001b).
Acrescentamos detalhes das discusses realizadas no curso do Collge de France Nascimento da
biopoltica (FOUCAULT, 2008b).
249

2) No final do sculo XVIII na Frana, a formao da Higiene Pblica (Hygine

Publique), em torno das questes relativas a urbanizao (importncia da cidade
para as relaes comerciais, os problemas da populao urbana pobre crescente,
desde revoltas at ausncia de espaos para depositar os mortos). Passa-se a
aperfeioar o antigo modelo do esquadrinhamento do espao urbano nas
urgentes situaes de quarentena de uma cidade pestilenta e aplic-lo
permanentemente. Esse modelo tinha por objetivo analisar o acmulo de tudo
que pode provocar doenas, controlar as circulaes de gua e de ar e organizar
as distribuies dos elementos necessrios para a vida comum. Foi pela higiene
pblica que a medicina entrou em contato com outros saberes, como a qumica;
ela era uma medicina das condies de vida e no dos organismos, e foi a partir
desta prtica que depois se tematizou o meio ambiente; e, por fim, inventa a
noo de salubridade como conjunto dos elementos materiais do meio que
favorecem ou prejudicam a sade. O prprio hospital, ainda um lugar para
morrer e no para curar, ser tomado como ferramenta essencial da prtica
mdica e ao desenvolvimento de seu saber apenas aps a reestruturao de seus
espaos internos orientados por essa higiene pblica.
3) Na Inglaterra, maior pas industrial no segundo tero do sculo XIX, a formao
da medicina dos pobres e dos operrios (social medicine e os health services)
permite o reaparecimento da figura dos pobres, agora como problema sanitrio
(por conta da sua fora poltica, do desemprego e das facilidades com que se
alastravam entre eles epidemias). Essa medicina dos pobres se baseava num
contrato: a submisso ao controle mdico em troca de melhorias na sade (para
proteger a sade e proeminncia poltica dos mais ricos). Vemos a gnese dos
sistemas de sade nesta relao. Suas intervenes baseavam-se em diversos
servios espalhados pela cidade que se encarregavam de obrigar vacinao e
declarao das doenas mais graves, estabelecendo melhores registros, e
localizar e eliminar focos de insalubridade. Essas intervenes suscitaram
inmeras resistncias, por exemplo, o crescimento de prticas religiosas de cura,
e mesmo revoltas (a revolta da vacina pode ser analisada por este vis). O
modelo ingls, para proteger a sade das classes mais ricas, ligou a assistncia
mdica ao pobre ao controle da sade da fora de trabalho e ao
esquadrinhamento geral da sade pblica. Ele coordenou a coexistncia entre

250

uma medicina assistencial aos pobres, uma medicina administrativa encarregada

dos problemas gerais e uma medicina privada pra quem pode pag-la.
Destas trs matrizes, a que teve maior difuso, incorporando elementos das
outras, foi a inglesa, devido ao seu desenho flexvel, com instrumentos precisos, e sua
eficcia no esquadrinhamento mdico. O plano de reestruturao de Beveridge, em
1942, na Inglaterra, foi a grande referncia para diversos sistemas de sade no mundo
fazerem funcionar estes trs setores da medicina.
Alm disso, tal plano tambm um marco representativo do estabelecimento da
sade como direito. Como dissemos, desde o sculo XVIII a sade da populao
importava apenas na medida em que o poderio estatal dependia dela. Progressivamente,
ao longo da primeira metade do sculo XX, em diversos estados nacionais, a sade
muda de estatuto: passa a aparecer como direito individual (e dever do estado) no
submetida a interesses estatais; incorpora o direito de ficar doente (e no trabalhar) que
expressa uma nova moral com o corpo; passa a ser uma questo macroeconmica, um
foco de disputas polticas e a visar efeitos de socializao.
Essa alterao do estatuto da sade ocorre no interior das governamentalidades
modernas. A primeira vista, tratar-se-ia de uma reintensificao, momentnea, da
tendncia de estado forte, um movimento de expanso da governamentalidade estatal,
insuflada pelo direito (mesmo que signifique tambm uma limitao exterior, em prol
dos indivduos, do interesse original de majorao de foras do Estado), no estando
ligado ao desenrolar de uma governamentalidade liberal (FOUCAULT, 2008b). Mas a
emergncia de uma preocupao com a seguridade social apenas uma ampliao do
mnimo de Estado a ser mantido, com a promessa de que isto no ter efeitos na
economia (sendo justamente a constatao da quebra dessa neutralidade aquilo que
permitir seu desmonte), e essa preocupao se d pensando no objeto prprio da
governamentalidade liberal, a sociedade, e na defesa da liberdade de mercado (Foucault,
1999) o que j marca seu aspecto liberal.
Surgiu um Estado que passou a ter como um de seus principais investimentos o
corpo, uma somatocracia o que no levou, em muitos pases desenvolvidos, a uma
grande melhora no bem-estar sanitrio, de maneira global, como seria esperado; nem
tampouco uma diminuio das desigualdades sociais, um de seus objetivos. Hoje,
dizia Foucault no Brasil em 1974, pensando em alguns pases que vivenciaram o
Welfare State o direito a sade passa por uma engrenagem que o converte em
desigualdade (FOUCAULT, 2001b, p. 56).
251

Concluso
Duas dificuldades perpassam esse texto: uma interna a leitura de Foucault, outra
externa, referente recepo das leituras foucaultianas.
A dificuldade interna reside no carter conjuntural, contingente dos estudos
empreendidos por Foucault e a vontade de se diferenciar de outras formas de pesquisa.
Suas pesquisas passaram por reformulaes constantes; ocorreram variaes de
aplicao dos mtodos; as explicaes das metodologias seguidas e os estudos
histricos no formam entre si um todo harmnico; nem sempre as referncias, que
permitiriam compreender melhor sua especificidade e dependncia frente a outros
empreendimentos, so explicitadas; h diversas verses do projeto geral que anima a
pesquisa. Se assim , pode-se perguntar: por que apresentamos tudo aqui
ordenadamente? Fizemos uma leitura de Foucault esperamos que outros avaliem se
mais verdadeira ou mais til, mais interessante ou mais potente, indo aos textos do
prprio Foucault, seguindo seus prprios interesses e decises. Eis o nosso convite.
Na recepo de Foucault no campo da sade encontramos nosso obstculo
externo. Notamos o desaparecimento do antigo Foucault, aquele que permitia a diversos
autores criticarem as instituies mdicas, a enfrentar a legitimao de certos discursos
pelo recurso a histria restando apenas sua citao quase protocolar, burocrtica; ou o
repdio aos excessos filosficos e literrios de um autor difcil e j ultrapassado. Talvez
esse desaparecimento se d por conta de uma despolitizao, um desinvestimento de
certas lutas na sade, na medida em que Foucault servia (e mesmo endereava) seus
estudos a estes grupos ou quem sabe pelo regime atual de produo acadmica
vigente. Mas como consideramos que suas reflexes vo muito alm dos preconceitos e
fetiches em torno de sua figura, o que realmente lamentamos o no aparecimento do
novo Foucault, aquele da publicao dos cursos no Collge de France, aquele que
vive nos debates atuais dos autores sobre biopoltica. Para aqueles que realizam anlises
de polticas pblicas, por exemplo, pode ser pouco interessante estudar a moral grecoromana, mas, em compensao, estudar o neo-liberalismo e as formas de
governamentalidade do estado contemporneo numa perspectiva histrica nos parece
imprescindvel.
O texto foi composto a partir da tentativa de casar diversos momentos da
reflexo de Foucault sobre seus prprios mtodos (e sobre a medicalizao),
252

privilegiando a ltima configurao, de pouco antes de sua morte. Por questo de

conciso, preterimos muitas vezes dar exemplos e limitamos comparaes com outras
formas de pesquisa, fora aquelas feitas em boxes, o que talvez induza a contra-sensos e
mal-entendidos. Se nos falta clareza em relao aos pormenores isto se deve a nossa
vontade de apresentar um conjunto minimamente coerente. Do que se disse aqui, a
maior parte repetio do que est presente em alguns textos. Em alguns momentos
fizemos escolhas terminolgicas arriscadas, que, em inmeros aspectos, geram longos
debates. S tomamos essa liberdade na esperana de auxiliar os interessados na anlise
de polticas, no a repetir Foucault, mas em avanar em seus prprios estudos a partir
das reflexes dele.
Triste fim do esprito de um homem que se queria annimo: o homem mais
citado do mundo. Aos foucaultianos um pedido: no citem Foucault. Isto no quer dizer
esqueam Foucault: podemos nos apropriar das formas de pesquisa que Foucault
utilizou sem que as explicitemos. Podemos muito bem usar Foucault sem cit-lo, e
talvez seja melhor assim o prprio Foucault nos autoriza e assim deseja26; pagaremos
na mesma moeda o que ele fez com alguns autores (FOUCAULT, 2001a). Este pedido
vem de um no-foucaultiano, na medida em que tanto o citamos aqui. Podem nos acusar
ainda de fazer Foucault um autor, logo ele que pregava a morte do autor e do
sujeito, quando, na verdade, seu pensamento, por um lado, pertencia a um movimento
intelectual maior, bem localizado e momentneo, e por outro, era fragmentrio e
multifacetado. Seriamos culpados, se o que dissemos aqui, mesmo se falseado, j no
fosse incompleto, se o que dissemos aqui, embora omitido, j no levasse em
considerao o pensamento de uma poca.
Um bom uso ou mau uso nos parece interessante diferenciar os bons e maus
usos desses livros assinados por Foucault e das anedotas e rascunhos que tentam
formar uma figura do que foi a vida de um homem nos sero dados apenas pelo tempo;
entretanto, parece-nos que prudncia no faz mal a ningum: no nem ficando parado
nos interesses e desejos de outra poca ou se afastando loucamente do passado que se
construir algo; nem nostlgicos nem incomodados, resta-nos o trabalho a fazer: viver
nosso tempo sem tempo de temer a morte.

26

Por exemplo nas entrevistas em que diz que gostaria que seus textos tivessem fossem como fogos de
artificio, impactantes no momento e depois se apagando (FOUCAULT, 2003b).
253

Referncias bibliogrficas
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254

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255

PARTE 3
CAMINHOS DE PESQUISA NA ANLISE DE POLTICAS

256

CAPTULO 10
Breves reflexes sobre os caminhos da pesquisa
Ruben Araujo de Mattos
Neste pequeno texto apresento algumas reflexes sobre a prtica da pesquisa.
No pretendemos fazer aqui consideraes sobre o grande elenco de tcnicas de
investigao e de anlise que podem ser e tm sido utilizados nos estudos sobre polticas
de sade. H um grande nmero de manuais de metodologia que oferecem inventrios e
descries destas diversas tcnicas. Tais manuais podem ser muito teis quando se
busca conhecer melhor esta ou aquela tcnica que cogitamos utilizar, mas nem sempre
ajudam um pesquisador na hora em que se defronta com a escolha dos procedimentos
metodolgicos para sua pesquisa.
Algum que adote uma concepo tradicional da cincia, diante da diversidade
das tcnicas, pode ser tentado a hierarquiza-las segundo sua capacidade de acessar o que
de fato acontece. Por exemplo, algum pode criticar o uso da entrevista, pois o
entrevistado pode furtar-se a responder verdadeiramente, escondendo-se por trs de
formas de racionalizao, de tal modo que suas respostas salvaguardam o que ele (o
entrevistado) julga ser conveniente. Assim, a entrevista no seria capaz de por si s
garantir um conhecimento vlido. O equvoco desta crtica a imagem que alguma
outra tcnica poderia assegurar tal acesso realidade.
No texto Cincia, metodologia e trabalho cientfico apresentamos uma crtica a
esta viso tradicional da cincia. Na viso de cincia que sustentamos, no possvel
avaliar a adequao de uma tcnica de pesquisa ou de anlise pensando na sua
capacidade de acessar a realidade tal como ela . Ou seja, nesta perspectiva no faz
sentido escolher apenas analisar documentos ao invs de entrevistar sujeitos que
participaram do processo poltico em questo sob a alegao de que a entrevista seria
menos capaz de acessar a realidade do que a anlise dos documentos (ou o inverso). Isto
porque consideramos que esta ideia de correspondncia realidade deveria ser
completamente abandonada. Ao invs dela, pensamos que para escolher uma tcnica de
pesquisa, devemos levar em conta a capacidade da mesma de contribuir para que
alcancemos nossos propsitos de pesquisa. a adequao aos nossos propsitos e no a
suposta maior capacidade de desvendar a realidade que importante no trabalho
cientfico. Nem todas as tcnicas permitem-nos responder nossas perguntas de pesquisa.
257

Ora, como os propsitos de uma pesquisa so construdos pelo pesquisador, a

questo central no exame da qualidade de um trabalho cientfico diz respeito a
adequao das escolhas metodolgicas ao objeto da pesquisa. Este um primeiro ponto
que gostaria de ressaltar, para enfatizar a ideia de que talvez possamos aprimorar nossas
habilidades de pesquisas acadmicas analisando exemplos de escolhas metodolgicas
em estudos concretos do que percorrendo inventrios das tcnicas disponveis.
Os caminhos percorridos pelos pesquisadores no processo que vai de seu difuso
interesse por um tema at o desenho metodolgico detalhado do estudo
profundamente subjetivo e varivel. As histrias desses percursos em estudos concretos
nem sempre coincide com os relatos da metodologia nos textos. Quando lemos um texto
acadmico pronto (um artigo cientfico, por exemplo) encontramos a descrio da
metodologia, ou seja, dos procedimentos utilizados para produzir os argumentos
naquele estudo. Mas geralmente no encontramos muitas pistas para compreender como
os pesquisadores chegaram a delinear aquela metodologia. Ou seja, os relatos da
metodologia no contam a histria dos caminhos concretos percorridos pelos autores.
Lendo os artigos, podemos ter a falsa impresso de que tudo se deu de uma forma muito
clara, lgica e linear. Como vimos no texto Cincia, Metodologia e Trabalho Cientfico
(neste material), pesquisadores sabem que nas prticas de pesquisa, frequentemente os
carros vem na frente dos bois. Contudo, em algum momento antes de tornar pblico o
produto da pesquisa, o investigador adota procedimentos para reposicionar os carros
atrs dos bois, de modo a produzir um relato consistente dos processos que o levaram as
concluses que sustenta. A consistncia aqui se refere a capacidade de convencer os
pares. Estamos neste momento mais interessados em pensar e convid-los a pensar mais
na histria das pesquisas, ou seja nos caminhos concretos percorridos por ns na prtica
da pesquisa do que a anlise dos potenciais e limites de cada uma das tcnicas passveis
de utilizao nas pesquisas sobre polticas de sade. Da a opo por trabalhar mais com
exemplos do que propriamente com a descrio das diferentes tcnicas.
Uma primeira observao sobre os caminhos da pesquisa sobre o que
chamamos construo do objeto. No h regra nem forma geral do processo de
construo do objeto. Muitos descrevem como recortes, como no conselho
frequentemente ouvido nas discusses de projetos de trabalho h que que se recortar o
objeto. Mas esta expresso pode dar a impresso que o objeto existe na realidade, e
nosso ato o de recort-lo. Prefiro pensar neste processo como o do artfice: h que se
258

inventar um objeto acerca do qual fazemos indagaes. De qualquer modo, a construo

do objeto marca momentos distintos da pesquisa. Antes dela, estamos a nos aproximar
do tema, movidos por algumas inquietaes por vezes bastante difusas. Aps a
construo do objeto, passamos a ver com mais clareza o que pretendemos com aquela
pesquisa, e somos capazes de formular com clareza as questes.
Devo ressaltar que, se possvel ressaltar diferenas nesses momentos, a
construo do objeto nem sempre se faz em um momento nico que marca de maneira
inequvoca os caminhos da pesquisa. Ao contrrio, em algum momento da caminhada,
um pesquisador se v com um conjunto bem delimitado de questes sobre seu objeto.
Tampouco podemos dizer que o uso de tcnicas de pesquisa se restringe a
segunda fase, aps a construo do objeto. Muitas vezes nossa aproximao com o tema
que nos instiga nos leva a adotar procedimentos tpicos da pesquisa, embora o
significado do uso possa ser bastante distinto do uso de procedimentos semelhantes na
segunda fase. Por exemplo, suponhamos que algum queira estudar a formulao da
Poltica Nacional de Ateno Bsica. H aqui um enunciado do tema, mas no h pistas
sobre o objeto. Suponhamos que este pesquisador no tenha participado deste processo
de formulao. Possivelmente ele precisar se aproximar do tema. Se a reviso
bibliogrfica pode ajudar, ela pode ser insuficiente. O pesquisador pode, por exemplo,
sentir a necessidade de conversar com algumas pessoas que participaram do processo
que ele almeja estudar, para obter algumas informaes bsicas, bem como para ter
acesso a alguns documentos de mais difcil acesso. Estas conversas no sero, contudo,
guiadas pelas questes da pesquisa, pelo simples fato de que o pesquisador ainda no as
tem claras. Tais conversas no deixam de ser entrevistas, mas sero completamente
diferentes de entrevistas feitas com participantes do processo aps o desenho do
conjunto de questes da pesquisa. Analogamente, o investigador talvez precise proceder
a uma primeira leitura dos documentos que apresentam a poltica, por exemplo. Mas
esta leitura ser distinta daquela que eventualmente far posteriormente usando, quem
sabe, a anlise de contedo temtica, ou a anlise retrica para trabalhar sobre os
mesmos documentos.
Este uso de procedimentos como a conversa com informantes chaves (nome
pomposo para a primeira situao) ou a leitura atenta de documentos feitos antes da
construo do objeto podem ser muito importantes, embora no sejam comumente
computados nos relatos da metodologia. Geralmente eles se restringem aos
259

procedimentos adotados aps a construo dos objetos, pelo simples fato de que
somente diante do objeto construdo poderemos avaliar a adequao daqueles
procedimentos.
Os caminhos da pesquisa tambm so bastante diferentes nas diversas formas de
implicao do pesquisador no processo tomado para estudo. A viso de cincia que
sustentamos parte da premissa que os estudos sobre polticas no so e no devem
aspirar ser neutros. Ou seja, ao escolher um tema, j manifestamos nosso
posicionamento. Mas as implicaes podem ser bastante distintas. O exemplo dado no
pargrafo anterior imaginava um pesquisador que no participou da formulao da
poltica que almeja estudar. Mas pode ser o caso de que o pesquisador tenha decidido
estudar o tema exatamente por ter sido um protagonista naquele processo, que o deixou
com algumas inquietaes. Neste caso, o pesquisador j tem um conhecimento prvio
sobre o processo. Talvez ele poderia mesmo ser um daqueles informantes chave do
exemplo anterior, e certamente j teria lido muitas vezes os documentos mais
fundamentais, talvez conhecendo alguns dos bastidores de sua construo.

Nesta

situao, talvez a maior preocupao na escolha das tcnicas seja a de assegurar que
elas possam eventualmente contestar as vises a priori que este pesquisador tem sobre o
processo em estudo.
Algumas vezes o objeto que se constri se refere ao passado, ou seja, a
processos polticos que j aconteceram. Mas pode ser que os objetos se refiram a
processos em curso no momento da pesquisa. Esta situao traz diferentes
preocupaes, ou melhor, diferentes possibilidades e limites para o uso das tcnicas. Por
exemplo, entrevistas um protagonista de um processo poltico que j transcorreu
completamente distinto de entrevistas protagonistas atuais e ativos no processo
estudado. H mesmo tcnicas (como a observao participante) cujo uso tende a se
restringir aos processos em curso.
Como vemos, a diversidade dos caminhos muito grande. O convite que
fazemos o de pensar tais caminhos, refletir sobre as escolhas metodolgicas concretas,
no para reproduzi-las, mas para aumentar nossa capacidade de fazer escolhas diferentes
que sejam mais interessantes aos nossos objetos de pesquisa. Nesta verso do material,
apresentamos alguns exemplos, tanto de formas concretas de organizar os processos de
pesquisa que trazem para o centro a discusso sobre seus caminhos, como de materiais
nos quais pesquisadores explicitam as razes de suas escolhas.
260

Esperamos que em breve, a multiplicao de exemplos nos permita tambm

ampliar as reflexes sobre os caminhos da pesquisa, por ora apenas aqui esboadas.

261

CAPTULO 11
Consideraes Metodolgicas sobre a Tcnica da Observao
Participante
Fernando Manuel Bessa Fernandes

Introduo
Em minha experincia como professor de metodologia de pesquisa em cursos de
ps-graduao em sade coletiva, constantemente tenho assistido um razovel nmero
de alunos afirmar que pretendem utilizar observao participante em seus estudos,
sem efetivamente conhecerem a tcnica e, o que ainda mais curioso, sem nem mesmo
ter definido o que gostariam de pesquisar.
Tal questo coloca-se para mim como um enigma que eu devolvo sempre aos
alunos na forma de perguntas, no intuito de estimular a reflexo deles: O que viria antes,
a definio das questes orientadoras de uma pesquisa, ou as tcnicas a serem
empregadas? Primeiro deveramos recortar o objeto de pesquisa e estabelecer objetivos,
e a partir deles, escolher quais tcnicas seriam mais adequadas, ou o desejo de usar uma
determinada tcnica poderia direcionar o desenho da pesquisa? Porque uma tcnica
como, por exemplo, a Observao Participante, precederia o estabelecimento do
desenho do estudo? Teriam as tcnicas a capacidade de instituir um eixo de raciocnio
sobre um problema para, a partir da, desenvolver uma pesquisa?
Em outras palavras, por que optar por uma determinada tcnica de levantamento
de informaes antes mesmo da definio das questes norteadoras e do
reconhecimento prprio objeto de uma pesquisa? H uma importante questo conceitual
e metodolgica a ser tratada aqui.
Com o tempo, passei a questionar os alunos se o motivo pelo qual a tcnica da
Observao Participante tornava-se atraente para eles seria o entendimento de que as
respostas para as questes estariam disponveis nas situaes de vida concreta dos
sujeitos envolvidos numa pesquisa, o chamado pblico-alvo. Pois, se assim fosse, ao ser
entendida pelos alunos como uma premissa da atividade de pesquisa e confundir-se com
a idia de pesquisa de campo no sentido estrito da palavra, a Observao Participante
possibilitaria - em princpio - maior imerso do pesquisador no campo e melhores
condies de desenvolver suas questes, em comparao com o trabalho com fontes
secundrias tais como pronturios, bases de dados, artigos e outros documentos
contendo informao j levantada e sistematizada.
262

Percebi que esta tcnica despertava uma especial curiosidade e mostrava-se

ainda mais atrativa para profissionais da sade, no s por no terem tido contato
aprofundado com ela em seus cursos de graduao, como tambm por trabalharem
numa rea do saber que lida diretamente com pessoas, com expectativas diversas e
mltiplos modos de entender e de cuidar da vida 1.
Logo, para os alunos, pode parecer lgico que o ato de participar e observar tais
formas de atuao profissional e tais prticas sociais poderia trazer tona significados
supostamente ocultos ou profundos e, com isso, gerar questes que norteariam
pesquisas. possvel, tambm, que todos estes questionamentos indiquem que, para
alguns alunos, algumas tcnicas possuam, por si mesmas, significados que expressem e
sintetizem um tipo de estudo, com caractersticas determinadas e at mesmo rgidas,
dogmticas.
A respeito disso, por exemplo, o pensamento de que as tcnicas empregadas
num estudo consistem na garantia de caracterizao de uma abordagem ou leitura como
qualitativo ou quantitativo refere-se a uma dicotomia artificial, dado que h muitos
estudos que fazem leituras que podem ser chamadas de quali a partir do emprego de
tcnicas que so chamadas de quanti, e vice-versa. Percebe-se ser perfeitamente
possvel quantificar dados que foram obtidos a partir do emprego de uma tcnica como
a Observao Participante, mediante categorizao e o uso articulado de outras tcnicas
de sistematizao e anlise de informaes, desde que esta ao seja adequada algum
dos objetivos do estudo ou pesquisa.
Diante destes questionamentos e da repetida ocorrncia de dvidas e incertezas
entre os alunos especificamente com respeito Observao Participante, podemos
afirmar que ela paradoxalmente uma tcnica popular, mas efetivamente pouco
conhecida. Tambm podemos e, mais que isso, devemos compreender que, apesar de
sua popularidade, existem diferentes concepes e entendimentos do que ela vem a ser e
de como aplic-la.
No sentido de contribuir para este debate, buscamos caracterizar a tcnica de
Observao Participante tal como classicamente definida no mbito da Antropologia,
apresentando suas caractersticas gerais e apontando potencialidades e limites de seu
1

Nesse sentido, talvez seja interessante resgatar a idia de conceito ampliado de sade para entender as
implicaes de nossos estudos. Conceito Ampliado de Sade: Compreende-se por Sade a resultante das
condies de alimentao, habitao, renda, educao, trabalho, meio ambiente, emprego, lazer,
liberdade, acesso e posse da terra e acesso a servios de sade. Relatrio Final da VIII Conferncia
Nacional de Sade (1986), art. 196 da CFB/88 e art. 3 da Lei 8.080/90.
263

uso em estudos de anlise de polticas de sade, mediante o relato de uma experincia

vivida no mbito do Conselho Nacional de Sade CNS (Box 1).

Observar? Participar? Ambos? Como?

A Observao Participante foi reconhecida como tcnica de pesquisa no mbito
acadmico-cientfico nos primeiros anos do sculo XX, a partir do trabalho de campo
desenvolvido entre 1914 e 1918 por Malinowski2.
Trata-se de uma tcnica de levantamento de informaes que pressupe
convvio, compartilhamento de uma base comum de comunicao e intercmbio de
experincias com o(s) outro(s) primordialmente atravs dos sentidos humanos: olhar,
falar, sentir, vivenciar... entre o pesquisador, os sujeitos observados e o contexto
dinmico de relaes no qual os sujeitos vivem e que por todos construdo e reconstrudo a cada momento.
Efetivamente, implica em estar e observar aonde a ao acontece. E mais: no
apenas estar e observar onde a ao acontece, mas ser partcipe da mesma, visando um
objetivo de pesquisa. Esta foi a inovao introduzida por Malinowski e posteriormente
desenvolvida pelas subsequentes geraes de antroplogos: a promoo de direta
interatividade no lidar com a alteridade, ou seja, com o outro, esse espelho de ns
mesmos3.
O emprego da tcnica de Observao Participante demanda do pesquisador a
utilizao de recursos dos mais variados. Imediatamente nos damos conta de que, como
vimos, se necessria a presena do pesquisador no campo, no momento e nas
condies em que as relaes se manifestam, o primeiro recurso disponvel ao
pesquisador no desenvolvimento de seu trabalho o seu prprio corpo. A interatividade
e interao com o meio que nos cerca somente podem ocorrer pelo uso dos nossos
sentidos bsicos: principalmente o tato, a audio, a viso, sem esquecer o olfato e o
paladar, em menor escala, que, somados aos outros sentidos, nos permitem ter o que

Bronislaw Kasper Malinowski era polons radicado na Inglaterra, e desenvolveu um estudo junto aos
nativos do arquiplago Trobriand, situado na Melansia, regio ocidental do Oceano Pacfico. Uma
premissa defendida por Malinowski era a necessidade de se apreender a linguagem dos nativos, no intuito
de efetivamente concretizar a comunicao com eles.
3
Parece bvio e mesmo, o que no torna o fato menos relevante ou importante - mas ningum alm de
cada um de ns vivencia a exata individualidade que cada um de ns mesmos possumos. Entretanto, h
elementos de variadas ordens (culturais, sociais, existenciais...) que nos colocam a todos num mesmo
patamar de humanidade e sociabilidade, e que nos permitem buscar identificao, se no total, pelo
menos por aproximao, comparao e diferenciao. esse o desafio que temos nossa frente, o tempo
inteiro, na relao com os outros.
264

chamamos de percepo, gostos e sensaes, tanto de base fsico-orgnica quanto

emocional.
Mas as sensaes podem nos levar a pr-conceitos, noes pr-estabelecidas e
concluses no submetidas a uma anlise cuidadosa. Para tanto, entra em cena outro dos
nossos recursos bsicos, sobreposto aos nossos sentidos fsico-orgnicos: a capacidade
de raciocinar, que transcende a aparentemente simples dicotomia razo/emoo ao ser
um processo que envolve clculos e sentimentos.
Quatro elementos relacionados capacidade de raciocnio constituem recursos
dos quais o pesquisador no pode abrir mo, em qualquer pesquisa, com ou sem o
emprego da tcnica de Observao Participante.
Como dois primeiros elementos, figuram a curiosidade e a criatividade,
caractersticas geralmente to comuns nas crianas, s quais junta-se a conscincia da
importncia de se atender a um terceiro elemento, o rigor terico-metodolgico
atestador da cientificidade das aes do pesquisador. Por Rigor Metodolgico pode ser
entendida a adoo de um movimento do raciocnio que leve em conta o contexto da
produo dos sentidos e do estado da arte dos conhecimentos obedecendo aos
parmetros acadmicos, assim como a conscincia de que a iseno assptica dos
olhares e juzos no existe, dada a processualidade inerente a toda e cada produo
humana, naturalmente multifacetada imperfeita.
Como quarto elemento, h que se garantir a observncia da tica em pesquisa
com seres humanos. Quanto a este importantssimo ponto, importante ressaltar a
adequao comportamental do pesquisador aos sujeitos observados, ou seja, a
necessidade do pesquisador respeitar os ethos ou cdigos de condutas, dele prprio e
dos sujeitos observados.
Podemos falar sobre outro elemento necessrio ao pesquisador na aplicao de
uma tcnica como a Observao Participante: o dirio de campo, que surge e se
consolida como ferramenta de trabalho na qual o pesquisador registra suas observaes
para anlise posterior. Nada impede que ele se complemente com o emprego de recursos
proporcionados pela tecnologia,

tais

como

gravadores,

cmeras,

notebooks,

smartphones, tablets, enfim, recursos eletrnicos e informticos cada vez mais variados,
no idealizando o seu uso e sempre frisando a importncia do cuidado no uso destes
recursos de acordo com os ditames ticos de pesquisa com seres humanos.
Dito isto, aqui se faz necessrio um pequeno recuo estratgico e falarmos um
pouco sobre a disciplina acadmica da qual a Observao Participante brota a
265

Antropologia, para podermos avanar posteriormente com maior segurana no debate

conceitual sobre a tcnica e no que diz respeito aos aspectos prticos de sua execuo.
Em seus primrdios (Box 2) no sculo XIX, a Antropologia no defendia o
compartilhamento de um contato direto dos pesquisadores com os sujeitos protagonistas
das relaes sociais que constituam o objeto dos estudos. Parafraseando um conhecido
ditado islmico (Se Maom no vai montanha, a montanha vai a Maom), acreditavase que, j que o pesquisador no iria ao campo de pesquisa, este viria ao encontro do
pesquisador, por intermdio dos relatos dos seus informantes.
O procedimento at ento adotado de forma hegemnica, ou seja, a realizao de
uma compilao, comparao, contrastao e inter-relacionamento de informaes e
dados, descontextualizados e reclassificados de acordo com as vises muitas vezes prformatadas e preconceituosas, tanto dos informantes quanto do prprio pesquisador,
contribua para reforar a concretizao de uma abordagem de carter distanciado da
realidade dos sujeitos envolvidos.
Sabendo deste histrico, defendemos a idia de que a entrada do pesquisador
nesta realidade, portanto, no pode ocorrer de forma solta, espontnea e despreocupada.
Ningum uma pgina em branco na qual as verdades da realidade sero gravadas
pela simples observao do que ocorre num determinado espao, num determinado
tempo, de determinados modos.
Assim, o emprego da Observao Participante demanda o uso de um roteiro,
contendo questionamentos baseados no investimento terico prvio que se faz antes de
se ir a campo, a serem desenvolvidos pelo pesquisador com a observao. Isto
fundamental para a aplicao da tcnica. Isto equivale a dizer que se faz necessrio ao
pesquisador realizar um mapeamento do campo, uma prvia tomada de contato com a
realidade dos sujeitos.
Tal mapeamento ocorre por via terica, refletindo e analisando trabalhos de
outros pesquisadores em situaes similares. E tambm ocorre por via prtica, ao
colocar em ao o artifcio citado pelo antroplogo Roberto DaMatta de estranhamento
do familiar e da familiarizao do extico 4, assim como ao obter junto aos sujeitos
envolvidos e s autoridades responsveis pelo lugar onde a tcnica ser aplicada, a
autorizao para aplic-la.

DA MATTA, R. Ofcio do Etnlogo ou como ter Anthropological Blues. In: NUNES, E. (org). A
aventura sociolgica. RJ: Zahar, 1978.
266

Justamente no aspecto do distanciamento/aproximao com a realidade dos

sujeitos - e aqui compreendendo-se o prprio pesquisador como um sujeito que as
contribuies de Malinowski possibilitaram o desenvolvimento de uma noo de
Observao Participante como experincia de vivenciamento de tenses entre todos os
envolvidos, o que pressupe a conexo com sujeitos mais ou menos propensos,
dispostos ou adequados aos propsitos do pesquisador.
Aqui temos agindo de forma vvida e pulsante a polissemia das relaes
humanas, ou seja, a sua multiplicidade de sentidos atuando em seu potencial manifesto e
dando o tom da pesquisa numa perspectiva de intersubjetividade focada, da relao do
pesquisador com os elementos que o circundam, que formam as relaes observadas e o
informam sobre elas. E dentre estes elementos, destacam-se os informantes-chave.
A bibliografia de Antropologia nos fornece inmeros exemplos 5 de situaes nas
quais o trabalho do pesquisador simplesmente no poderia ter sido executado ou teria
ficado bastante comprometido se no tivessem sido estabelecidas relaes com sujeitos
pertencentes ao universo e ao campo de pesquisa, detentores de alguns atributos
qualificados em relao aos outros sujeitos.
Na relao intersubjetiva que se estabelece entre o pesquisador e os sujeitos da
pesquisa, o informante-chave aquele que pode abrir portas, no sentido de facultar,
facilitar, proporcionar ou oferecer ao pesquisador informaes e/ou condies especiais
para o desenvolvimento das suas observaes.
Os atributos dos informantes-chave, sejam eles na ordem de status sciocultural, do respeito historicamente construdo, do poder poltico-ideolgico, do poder
econmico-financeiro, das habilidades cognitivas, da ocupao de posies ou cargos
estratgicos, etc., identificados pelo pesquisador, potencializam o seu trabalho de
pesquisa ao possibilitarem o processo de quebra do gelo inicial comumente
experimentado pelo pesquisador em sua entrada no campo; a insero em determinados
5

Aqui esto apenas alguns exemplos selecionados: FOOTE WHYTE, William. Sociedade da Esquina.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editora, 2005. GEERTZ, Clifford. Um Jogo Absorvente: Notas sobre a
Briga de Galos Balinesa. In A Interpretao das Culturas. Rio de Janeiro: Editora LTC, 1989.
MALINOWSKI, Bronislaw. Os Argonautas do Pacfico Ocidental. So Paulo: Editora Abril, 1978.
Coleo Os Pensadores. OLIVEIRA, Roberto Cardoso. Os Dirios e suas Margens: Viagem aos
Territrios Terna e Tukuna. Braslia: Editora UnB, 2000. SOARES, Luiz Eduardo. BILL, M.V. &
ATHAYDE, Celso. Cabea de Porco Captulo IV: Invisibilidade e Reconhecimento. Rio de Janeiro:
Editora Objetiva, 2005. VELHO, Gilberto. O Antroplogo pesquisando em sua Cidade: sobre
Conhecimento e Heresia. Cap. 1. In: O Desafio da Cidade Novas Perspectivas da Antropologia
Brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1980. WACQUANT, Lic. Corpo e Alma: Notas Etnogrficas de
um Aprendiz de Boxe. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2002. ZALUAR, Alba. O Antroplogo e os
Pobres: Introduo Metodolgica e Afetiva. In: Zaluar, A. A Mquina e a Revolta As Organizaes
Populares e o Significado da Pobreza. Editora Brasiliense: So Paulo, 1985.
267

espaos/lugares; a obteno de informaes consideradas qualificadas referentes a

temas no mbito do objeto de pesquisa com o qual o pesquisador se props lidar 6.
Entretanto, nem tudo so flores no campo de trabalho do pesquisador que se
prope aplicar a Observao Participante. Se afirmamos anteriormente que o
informante-chave pode abrir portas, ele tambm pode fechar algumas delas, qui
inviabilizar totalmente uma pesquisa. Pois se a natureza relacional da empatia
estabelecida entre o pesquisador e informante-chave por algum motivo desanda e
descamba para uma direo desagradvel, o trabalho de pesquisa pode ficar
queimado7.
Da ser necessrio todo o cuidado por parte do pesquisador acerca das
fragilidades que nos caracterizam como humanos, que caracterizam o seu trabalho e que
podem se fazer presentes numa relao to delicada quanto as que se estabelecem com
os semelhantes numa situao de pesquisa, mesmo sabendo que nem todo o cuidado
previne com absoluta segurana a ocorrncia de imprevistos indesejveis.

Utilizando a Observao/Participao no CNS

A tomada de contato com atores e arenas nas quais se formulam e so tomadas
decises envolvendo polticas pblicas representa uma empreitada desafiadora, por
conta das nuances ideolgicas e escolhas estratgicas que perpassam todos os processos
seja o de pesquisa, seja o inerente elaborao das polticas. O nvel dos desafios
aumenta ainda mais ao se pensar sobre as potencialidades e limites do uso da tcnica de
Observao Participante em estudos de anlise de polticas de sade.

H que se frisar que o pesquisador pode, dependendo da quantidade e das caractersticas dos sujeitos
que compem o universo de sua pesquisa, lanar mo de informaes advindas de mais de um
informante-chave. Ou seja, o pesquisador pode tecer uma rede de informantes-chave de modo a articular
as informaes e, com isto, potencializar as suas anlises.
7
Um aspecto adicional (que alis, serve no somente para os informantes-chave, como tambm para todo
e qualquer sujeito de pesquisa) o que Pierre Bourdieu chama de duplo efeito da auto-anlise assistida: a
instrumentalizao (consciente ou no) do lugar de expresso do informante-chave como posio de
testemunha, suposta e automaticamente crvel, naturalmente confivel e forosamente dotada de
credibilidade. Isto seria, em outras palavras, a concretizao de uma situao de captura ou de
influncia do pesquisador pelo sujeito da pesquisa, situao esta que, em se tratando de anlise de
polticas, assume importncia redobrada. um risco que o pesquisador corre, presente, inclusive, durante
a aplicao de outras tcnicas, de estabelecer um tipo de relacionamento com seu informante-chave de tal
modo que este passa a ser um tipo de co-autor com uma agenda e interesses prprios que, muito embora
possam ser legtimos, podem comprometer o seguimento e a consecuo dos propsitos da pesquisa,
ancorados que so ou, pelo menos, que deveriam ser no arcabouo terico-conceitual que o
pesquisador constri. A este respeito, ver o filme Frost/Nixon - 2008, sobre uma entrevista concedida
em 1977 pelo ex-presidente norte-americano Richard Nixon ao apresentador britnico David Frost. O link
para um trecho da entrevista original : http://www.dailymotion.com/video/x1t2uf_richard-nixoninterviewed-by-david_news
268

Na busca por ilustrar estes desafios, passamos agora a tecer algumas

consideraes sobre uma experincia de pesquisa vivida no mbito do Conselho
Nacional de Sade CNS, na qual foi empregue a Observao Participante.
Em 2007, foi demandada a uma equipe de pesquisadores da Escola Nacional de
Sade Pblica Sergio Arouca, da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/FIOCRUZ) a
realizao de um estudo8 junto ao CNS, com o propsito de subsidiar as discusses
realizadas no Observatrio de Conjuntura de Poltica de Sade da ENSP (Box 3), ao
trazer relatos, reflexes e anlises mensais sobre o trabalho desenvolvido pelo conselho.
Para atingir este objetivo, optou-se pelo emprego da tcnica de Observao Participante,
visto que se adequaria natureza das informaes que se desejavam levantar e ao
objetivo proposto.
A fim de atender sua misso de atuar na deliberao, fiscalizao,
acompanhamento e monitoramento das polticas pblicas de sade, o CNS realiza
reunies ordinrias, nas quais os conselheiros9 discutem temas de pauta ligados a
questes envolvendo a sade. Estas reunies so abertas participao da populao,
sendo, inclusive, transmitidas em tempo real na Internet via pgina do Ministrio da
Sade10.
Os pesquisadores procuravam identificar a dinmica das relaes estabelecidas
entre os conselheiros nas reunies ordinrias do CNS, para que pudessem compreender
as formas pelas quais o exerccio da participao e do controle social se dava naquela
arena contemplando temas mais candentes e, assim, discutir no Observatrio a
conjuntura da sade. Por esta razo, o recurso do acompanhamento das reunies via
Internet no foi privilegiado, tendo sido utilizado apenas de forma suplementar em uma
ocasio em que ocorreram impedimentos burocrticos de deslocamento da equipe de
pesquisadores da cidade do Rio de Janeiro Braslia.

O estudo inseriu-se na pesquisa 'Monitoramento e Apoio Gesto Participativa do SUS', desenvolvida

pelos Departamentos de Cincias Sociais e de Administrao e Planejamento da Escola Nacional de
Sade Pblica Sergio Arouca (DCS/DAPS/ENSP/FIOCRUZ) com o apoio da Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa do Ministrio da Sade (SGEP/MS). Esta pesquisa trabalhava com as temticas
do controle e da participao social no mbito dos Conselhos de Sade.
9
O CNS possui atualmente 48 conselheiros titulares, cada qual com 2 suplentes, e representam entidades
enquadradas em duas grandes categorias: 1) representantes de entidades e movimentos sociais de usurios
do SUS, e 2) representantes da gesto governamental, de entidades de profissionais de sade, da
comunidade cientfica e de entidades empresariais da rea, e de entidades de prestadores de servios de
sade.
10
O endereo eletrnico do Portal da Sade, mantido pelo Ministrio da Sade, o seguinte:
<http://portal.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_area=399>.
269

A pesquisa tinha como demandante a Secretaria de Gesto Estratgica e

Participativa do Ministrio da Sade (SGEP/MS), enquanto que o CNS tambm
constitua um rgo vinculado ao Ministrio. Portanto, logo de incio, antes dos
pesquisadores partirem para a atividade de campo propriamente dita, uma srie de
questes mereceu ateno cuidadosa:
Que tipo de possveis aproximaes e afastamentos poderiam estar em jogo
nesta relao, dado que h conselheiros representantes da SGEP? Que possveis influxos
poltico-partidrios e ideolgicos estariam em ao no sentido da relao entre as
instituies e quais seriam as consequncias na e para a realizao das atividades do
CNS? Assim, como explorado anteriormente neste texto, um mapeamento se fez
necessrio, para que a compreenso dos pesquisadores sobre estas questes no ficasse
comprometida ou nublada por pr-noes.
Outra preocupao dizia respeito s condies de contato dos pesquisadores com
os conselheiros. Seria possvel, como de fato foi, identificar posicionamentos gerais das
entidades expressas por seus representantes no CNS acerca da formulao e execuo
de polticas e aprofundar esta identificao com a prtica da observao? Haveria
possibilidade de estabelecer contato com os conselheiros de modo que prestassem
informaes fora das reunies ordinrias?
Um interessante desafio para os pesquisadores foi efetivamente a participao
nas reunies. Conforme a legislao, todo cidado brasileiro tecnicamente usurio do
SUS, o que os inclua nessa categoria. Tambm pelas legislaes e normatizaes
referentes estrutura e funcionamento do CNS, estava assegurado o direito de presena
de qualquer cidado nas reunies, o que, por um lado, facilitou sobremaneira o trabalho
da equipe de pesquisa.
Por outro lado, esta situao quase se tornou um obstculo para os
pesquisadores, dado que alguns dos temas debatidos e deliberados pelo CNS os
interessavam diretamente, por relacionarem-se com objetos de outras pesquisas as quais
estavam envolvidos. Esta situao de desvio de ateno, nem um pouco rara na
atividade de observao, oferecia certo grau de risco de comprometimento do trabalho,
por conta do envolvimento dos pesquisadores com estes temas. Conforme citado
anteriormente, o rigor terico-metodolgico foi fundamental para evitar que as atenes
se desviassem dos objetivos da atividade.
Muito embora seja importante dizer que os contatos efetuados por pesquisadores
com conselheiros que trabalhavam por temas que os interessavam em suas aspiraes e
270

pesquisas individuais tivessem potencial para ser bastante produtivos e prolficos,

sempre se atendeu ao preceito tico de no estabelecer durante a pesquisa relaes que
pudessem se transformar em obstculos ou influncias nas observaes realizadas no
mbito da pesquisa que levou os pesquisadores ao CNS.
O emprego da tcnica desenvolveu-se a partir do estabelecimento inicial de
contatos com os conselheiros e membros da equipe tcnico-administrativa do CNS, de
modo a providenciar a entrada no campo, e na posterior interao, durante as reunies,
com eles e com participantes no integrantes da estrutura formal do Conselho, mas que
poderiam enriquecer as observaes sobre a dinmica e a operacionalizao das
relaes dos conselheiros.
Lanou-se mo de instrumentos de pesquisa (roteiros) aplicados aos
atores/sujeitos envolvidos, de modo a explorar questes pontuais, no apenas
especficas como tambm mais abrangentes, sempre afeitas articulao tericoconceitual embasadora da pesquisa e com o cuidado de buscar contemplar os objetivos
geral e especficos propostos.
Como atividade complementar s observaes e apontamentos registrados em
dirio de campo e gravaes, foram cotejadas fontes secundrias, materializadas no
conjunto de atas, deliberaes, resolues e moes referentes s reunies envolvendo o
tema da relao dos conselheiros entre si e do CNS com o Ministrio da Sade no que
tangia misso do Conselho.
Talvez um bom exemplo de questo posta em evidncia no CNS e que pde ser
melhor trabalhada e compreendida porque observadores tiveram a oportunidade de se
aproximar do cenrio e dos atores e de construir um olhar diferente de quem acompanha
a distncia ou por intermdio de documentos editados foi o acirrado debate sobre a
proposta de reestruturao da ateno sade indgena.
O Projeto de Lei n. 3.958/08 dispunha sobre a criao de uma nova secretaria no
Ministrio da Sade, no mbito da ateno primria e ateno bsica, para dar conta da
especificidade da ateno sade daquele contingente populacional. Grupos
majoritrios de conselheiros posicionaram-se contra esta proposta, interpretando-a como
uma manobra poltica de esvaziamento da Fundao Nacional de Sade FUNASA
(Box 4), responsvel pela ateno sade indgena.
Em paralelo e concomitante a este debate, ao longo de vrios meses do ano de
2008, o ento Ministro Jos Gomes Temporo enfrentava forte oposio quanto sua
permanncia no cargo. O fato do Ministro no ter institudo uma frequncia de
271

comparecimento s sesses ordinrias e a sua postura interpretada pela maioria dos

conselheiros como desconsiderao em relao s deliberaes e resolues do CNS
acentuou a tenso.
A reunio ordinria do CNS efetuada nos dias 12 e 13 de novembro de 2008 foi
marcada pela presena o Ministro Temporo e de 34 presidentes de conselhos indgenas
no plenrio, manifestando-se contra o Projeto de Lei n. 3.958/08. Esta reunio consistiu,
para os pesquisadores, numa efemride da pesquisa, dado que condensou e exps os
conflitos entre o CNS e o Ministrio da Sade, mais especificamente com a figura do
ento Ministro da Sade, tomando como pano de fundo o debate envolvendo a ateno
sade indgena, as funes da FUNASA e o Projeto de Lei Lei n. 3.958/08.
A utilizao da tcnica de Observao Participante possibilitou responder s
questes previamente formuladas sobre este tensionamento histrico e que j vinha
sendo corroborado pelo acompanhamento das reunies do CNS e tambm das questes
mais finas que surgiram ao longo do processo do trabalho de campo sobre a relao
interinstitucional. Logo, a riqueza do acompanhamento dos animados debates referentes
a estas questes, possibilitado pelo emprego da tcnica, foi inestimvel naqueles dois
dias de vero de 2008. O mapeamento e a compreenso das foras e interesses em jogo
teria sido muito mais dificultoso caso os pesquisadores no tivessem utilizado a
Observao Participante.
Assim, a vivda experincia de acompanhamento e observao in loco das
sesses ordinrias do CNS proporcionou equipe de pesquisadores uma excelente
oportunidade de experimentar o vivenciar de tenses apontado na literatura
antropolgica. Este vivenciamento, tomado como dimenso prtica de uma atividade
investigativa, no compreendido como dissociado de uma dimenso terica.
Na verdade, com a aplicao de uma tcnica de levantamento de informaes e,
em especial, a Observao Participante, institui-se e desenvolve-se uma ao reflexiva
(que tambm poderia se traduzir numa reflexo ativa) que subsidia a pesquisa proposta,
fundamentando-a em direo ao atingimento dos objetivos colocados.
E aqui retornamos s questes iniciais deste texto que, se por um lado, fecha o
ciclo de raciocnio aqui proposto, aponta para a renovao destas mesmas questes,
posto que fazem parte da prpria essncia do pensamento cientfico, indagador e pleno
de incompletudes e incertezas ou, pelo menos, de certezas efmeras.

272

Box 1
O Conselho Nacional de Sade (CNS) instncia mxima de deliberao do Sistema
nico de Sade SUS - de carter permanente e deliberativo, tem como misso a
deliberao, fiscalizao, acompanhamento e monitoramento das polticas pblicas de
sade. O CNS um rgo vinculado ao Ministrio da Sade composto por
representantes de entidades e movimentos representativos de usurios, entidades
representativas de trabalhadores da rea da sade, governo e prestadores de servios de
sade, sendo o seu Presidente eleito entre os membros do Conselho. Site do CNS
disponvel
na
internet
em
<
http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/apresentacao.htm>
Box 2 Antropologia de Gabinete
Segundo Marlia Godoy (2004), a Antropologia surge e consolida-se como disciplina
acadmica das Cincias Humanas e Sociais no contexto do imperialismo polticoeconmico europeu da virada do sculo XIX para o sculo XX, de cunho
hegemonicamente etnocntrico, positivista, evolucionista e funcionalista, preocupandose com o estudo da origem do homem dito civilizado. De como estes conceitos atrelados
Antropologia podem ser compreendidos? Seno, vejamos:
- Etnocntrica porque afirma uma viso de mundo que preconiza a suposta
superioridade natural dos europeus ocidentais, brancos, alfabetizados/letrados e cristos.
- Positivista por defender a razo como a mais sublime expresso humana e a Cincia
como nica forma de produo de conhecimento real, capaz de possibilitar o alcance da
Verdade nica e absoluta (Link texto Sobre Cincia).
- Evolucionista, por defender a ideia de que as sociedades cumprem graduais estgios de
desenvolvimento, em direo ao progresso material e intelectual, cujo pice seria a
sociedade capitalista moderna, industrial e, tecnolgica.
- Funcionalista, por conceber os grupos sociais humanos anlogos a organismos, com as
instituies componentes semelhana de rgos perfazendo funes fundamentais
para o bem-estar do todo, regido por leis de funcionamento passveis de captao por
intermdio do rigor cientificista.
Do ponto de vista de sua prxis a Antropologia compreendia principalmente a
elaborao de teorias baseadas em inferncias por parte dos pesquisadores, produzidas a
partir de relatos contendo informaes transmitidas por terceiros, usualmente traficantes
de escravos, viajantes, militares, diplomatas, missionrios religiosos, funcionrios de
rgos pblicos dos pases coloniais europeus.
Box 3
O Observatrio de Conjuntura da Poltica de Sade, sediado na Escola Nacional de
Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz e Coordenado pelo Ncleo de Estudos
Poltico-Sociais em Sade (Nupes), um espao institucional para onde convergem
conhecimentos e a partir do qual busca-se compreender os acontecimentos da poltica
nacional de sade. Para isto feito um acompanhamento sistemtico de diversos atores
e da dinmica das arenas setoriais. As arenas a serem acompanhadas pelo Observatrio
so o Conselho Nacional de Sade (CNS), a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e o
Legislativo Federal (comisses e Frente Parlamentar de Sade). Dentre os atores em
anlise encontram-se o Ministrio da Sade e o Movimento Mdico. O endereo
eletrnico do Observatrio de Conjuntura est acessvel na Internet em:
http://www4.ensp.fiocruz.br/conjuntura/, embora uma reformulao da iniciativa esteja
em curso por parte da Vice-Direo de Cooperao e Escola de Governo da
ENSP/FIOCRUZ.
273

Box 4
A Fundao Nacional de Sade (Funasa), rgo executivo do Ministrio da Sade,
uma das instituies do Governo Federal responsvel em promover a incluso social por
meio de aes de saneamento para preveno e controle de doenas. tambm a
instituio responsvel por formular e implementar aes de promoo e proteo
sade relacionadas com as aes estabelecidas pelo Subsistema Nacional de Vigilncia
em
Sade
Ambiental.
O
endereo
eletrnico
da
FUNASA
:
http://www.funasa.gov.br/internet/competencias.asp. Sobre as funes da FNASA em
relao ateno sade indgena, em consonncia com o Art. 6 do Decreto N 7.336,
de 19 de Outubro de 2010, alterado pelo Decreto N 7.461, de 18 de Abril de 2011, o
Ministrio da Sade e a Fundao Nacional de Sade (Funasa) devero efetivar a
transio da gesto do Subsistema de Ateno Sade Indgena para o Ministrio da
Sade
at
o
dia
31
de
dezembro
de
2011.

274

CAPTULO 12
Anlise textual com o programa ALCESTE: uma aplicao em
pesquisa de representaes sociais no campo da poltica
Carolina Fernandes Pombo-de-Barros

Este texto exemplifica o emprego da tcnica do ALCESTE (Anlise Lexical de

Co-ocorrncias em Enunciados Simples de um Texto) em uma pesquisa de
representaes sociais de cidadania entre senadores, no campo da poltica social. Antes
necessrio esclarecer que, ao contrrio do que se pode pensar, o Alceste no faz
Anlise Temtica de Contedo, mas pode ser conciliado com ela. Trata-se de um
mtodo informatizado que, a partir da anlise estatstica dos vocbulos (repeties e
sucesses de palavras) de um corpus formado por um ou mais textos de diversos tipos,
resulta no encontro de classes temticas. Podem ser analisados textos literrios,
jornalsticos, entrevistas, artigos cientficos, etc. portanto um mtodo exploratrio,
que dispensa a criao de categorias temticas a priori, sendo til para dar uma viso
global sobre uma documentao volumosa cuja anlise seria muito longa e exaustiva
para ser feita manualmente.
O objetivo da pesquisa foi analisar a representao social de cidadania de
senadores brasileiros presente em discursos no plenrio acerca da poltica social. Ela foi
realizada com 128 discursos extrados da base de dados do Sistema de Informao do
Congresso Nacional SICON, no perodo de 2003 a 2006, base esta que se mostrou
relevante, contendo mais da metade de todos os discursos emitidos desde 1968
apresentando as palavras-chave cidadania e poltica social.
A deciso de usar o ALCESTE foi baseada principalmente em dois pontos: a
necessidade de se organizar e interpretar um material extenso no perodo curto de um
mestrado acadmico; e a afinidade epistemolgica do mtodo com a Teoria das
Representaes Sociais (TRS) de Serge Moscovici, a qual embasou as questes de
nossa pesquisa. De acordo com esta abordagem, as representaes sociais so hipteses
explicativas sobre objetos socialmente relevantes, construdas por conexes de sentidos
em uma dinmica prpria de constituio, permanncia e mudana (MOSCOVICI,
2003). O mundo contemporneo seu palco privilegiado, devido ao que Max Weber
chamou de desencantamento do mundo da era moderna, com a valorizao do
275

conhecimento cientfico, o aumento dos polos de poder poltico e o encontro de

diferentes culturas. Apesar de no campo da anlise de polticas ainda haver poucas
iniciativas de articulao com a TRS e com o mtodo ALCESTE, a experincia aqui
relatada foi bastante produtiva, ainda que limitaes tenham sido identificadas.
Como no uso de qualquer mtodo informatizado, condio essencial o
conhecimento adequado de sua aplicao, pela leitura do manual e a familiaridade com
outras pesquisas que j o utilizaram. Alm disso, deve-se ter clareza dos objetivos e das
perguntas a que se pretende responder com a ajuda do programa, porque a partir delas
que o corpus do texto deve ser organizado, antes de sofrer o processamento.
Para os efeitos da nossa pesquisa, os discursos dos senadores foram preparados
com o cuidado de se usar os recursos sugeridos pelo manual do ALCESTE para que ele
identificasse as palavras compostas ou expresses importantes, tais como poltica
social, Bolsa-famlia, Fernando Henrique, etc. A primeira coisa a ser feita pelo
pesquisador formatar o texto para que o programa identifique os vocbulos, colocando
tudo em letras minsculas, suprimindo acentos e usando o trao underline para as
palavras compostas. Em seguida, o programa deve identificar o corpus em diferentes
unidades de contexto iniciais (u.c.i.s), que expressam o contexto externo no qual ele foi
produzido. Por exemplo, para nossa pesquisa, cada senador foi considerado uma u.c.i., e
as variveis usadas para categoriz-los foram: partido poltico, quantidade de discurso
no corpus, unidade federativa, se exerce posio de liderana de governo, oposio,
bloco ou partido, se senador titular ou suplente, se tem projetos de lei no Senado na
rea social ou na rea da sade, e se tem lei aprovada em alguma dessas reas. Cada
uma dessas variveis recebeu um cdigo, e cada u.c.i. foi identificada por uma linha de
cdigos, chamada de linha estrelada porque deve ser precedida de asteriscos, para o
reconhecimento do programa.
O processamento em si comea com a diviso do corpus em unidades de
contexto elementares (u.c.e.s), que so fragmentos do texto de tamanhos iguais com
cerca de dez palavras. Cada u.c.e. identificada tambm com a u.c.i. correspondente.
Da, segue-se a constituio de um dicionrio de formas reduzidas, formadas pelos
pedaos de palavras recorrentes nas u.c.e.s. Por exemplo, em nossa pesquisa, a forma
reduzida human+ foi identificada nas palavras: humano, humana, humanidade,
humanos. O programa levanta as co-ocorrncias dessas formas reduzidas e indica as
classes temticas formadas por elas. Por exemplo, human+ e cidad+ foram
encontradas com frequncia nas mesmas u.c.e.s e reunidas numa classe, o que nos
276

sugeriu que a temtica cidadania e direitos humanos estava presente. H tambm

aquelas palavras inteis, as quais o programa considera estatisticamente insignificantes.
Elas tambm podem ser visualizadas, caso o pesquisador deseje.
Fizemos, contudo, trs processamentos, com as mesmas u.c.i.s, mas com
algumas diferenas na formatao das palavras, conforme o manual recomenda, para
que o aproveitamento fosse maximizado. Isto porque a anlise pode produzir quantidade
maior de classes menos significativas, com uma porcentagem de aproveitamento menor,
caso o corpus no esteja organizado da melhor maneira possvel. Os trs
processamentos apontaram classes temticas parecidas, porm a quantidade de lxicos
aproveitados foi maior na ltima tentativa, a qual tambm resultou em menos uma
classe.
O ltimo processamento resultou em cinco classes, mostrando que uma delas era
a mais importante em relao questo da pesquisa. Ela fora formada por uns 38% das
u.c.e.s aproveitadas, e tinha como formas reduzidas mais presentes: cidad+ (cidade,
cidades, cidado, cidados, cidad), sociedade+ (sociedade e sociedades), comunidade+
(comunidade e comunidades), direito+ (direito, direitos), e human+. Ao contrrio do
que se espera, apesar de ter sido a mais volumosa, essa classe tambm apresentou mais
coerncia interna, ou seja, as formas reduzidas foram encontradas com frequncia nas
mesmas u.c.e.s. Por isso, a partir dela foi possvel formar o campo representacional de
cidadania. Nele, a conscincia global aparece como elemento unificador, e a
igualdade racial e a renda bsica de cidadania, presentes em outras classes
temticas, so elementos perifricos.
A anlise tambm identificou uma classe minoritria, que apesar de
estatisticamente insignificante, foi muito importante para o resultado final da pesquisa.
Referimo-nos classe formada majoritariamente por u.c.e.s extradas de discursos do
senador Eduardo Suplicy acerca da Renda Bsica de Cidadania. Ela se mostrou til para
indicar a relao paradoxal da renda bsica com a representao social de cidadania
pesquisada. Pois, sabe-se que o programa Bolsa-famlia, muito presente na classe
temtica mais importante da anlise ALCESTE, teve sua implantao vinculada renda
bsica, mas se manteve nos discursos da maioria dos senadores como um programa
social completamente independente dela, relacionando-se inclusive a uma ideia antiga
de cidadania social (como a cidadania regulada de Wanderley Guilherme dos Santos).
De fato, a partir dos dados fornecidos pelo mtodo, em constante dilogo com o
arcabouo terico e as vises de mundo encontradas na literatura, encontramos uma
277

representao social de cidadania em movimento de reconstruo, incorporando valores

novos trazidos pela globalizao, mas mantendo ideias conservadoras.
Conclumos que, utilizando o ALCESTE, o pesquisador no pode esperar que as
classes temticas e os grficos fornecidos sejam o resultado final da pesquisa eles so
apenas uma representao do material em relao pergunta que orientou a anlise.
Para fazer uma interpretao mais completa, o pesquisador deve ter noes mais
detalhadas acerca do contexto que perpassa o corpus. Para tanto, deve analisar com
calma o dicionrio de formas reduzidas, os sujeitos tpicos que esto relacionados a
cada classe temtica que interessa questo de pesquisa, as variveis que compem as
linhas estreladas, e toda a produo literria e acadmica pertinente. Por isso, nem
sempre todas as classes apresentadas pelo ALCESTE so teis para a intepretao dos
resultados finais, e nem todo grfico exibe um dado fcil de ser compreendido, o que
torna o mtodo to trabalhoso quanto uma Anlise Temtica de Contedo.
Enfim, enfatizamos que a aplicao do ALCESTE em pesquisas de
representaes sociais no mbito da anlise de polticas muito rica, se feita de forma
cuidadosa. Ela pode, inclusive, fomentar novos temas para futuras pesquisas e ser
tambm articulada a outros mtodos complementares que busquem contextualizar
melhor os dados ou aprofundar uma anlise qualitativa.

Referncias:
ALCESTE 4.9 Windows. Toulouse: Image. 2008.
SANTOS, W. G. Cidadania e justia: a poltica social na ordem brasileira. 3
Edio. Rio de Janeiro, RJ: Campus, 1994.
SISTEMA DE INFORMAO DO CONGRESSO NACIONAL SICON. Disponvel
em: http://www6.Senado.gov.br/sicon/PreparaPesquisaAvancada.action Acesso em
diferentes datas nos meses de Maro a Dezembro de 2008.
WEBER, M. Economia e sociedade : fundamentos de Sociologia Compreensiva. V.
1. 3 ed. Braslia: UNB, 2000.
MOSCOVICI, S. Representaes Sociais: investigaes em Psicologia Social. Rio de
Janeiro: Editora Vozes, 2003: 404 p.
MOSCOVICI, S. A mquina de fazer deuses. Rio de Janeiro: Imago Editora, 1990:
402 p.

278

CAPTULO 13
Sobre o uso de tcnicas estatsticas na anlise de polticas
Luciana Dias de Lima
A utilizao de tcnicas estatsticas tem se mostrado de grande valia em estudos
cujos modelos analticos agregam grande nmero de casos e muitas variveis
explicativas, sendo cada vez mais freqente em anlises de polticas de sade. Este foi o
caso de uma pesquisa que procurou elucidar os condicionantes estruturais da poltica de
regionalizao da sade nos estados brasileiros. Seus resultados foram publicados em
artigo

(Viana,

Lima

Ferreira,

2010)

encontram-se

disponveis

em

http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/index.php.
As tcnicas utilizadas - modelo de anlise fatorial e de agrupamentos permitiram a diferenciao das regies geogrficas definidas pelos Colegiados de
Gesto Regional, segundo suas caractersticas socioeconmicas e do sistema de sade
(complexidade e composio pblica e privada). Conforme estabelecido no Pacto pela
Sade (Brasil, 2009), os Colegiados de Gesto Regional se configuram como instncias
de gesto compartilhada dos espaos regionais previstos nos Planos Diretores de
Regionalizao. Formados por representao do estado (do nvel central ou das
estruturas de representao regional das Secretarias de Estado de Sade) e do conjunto
de municpios das regies, a constituio desses Colegiados nos estados brasileiros tem
sido gradual, com processos mais acelerados em algumas regies do pas e extrema
lentido em outras. O trabalho considerou 397 regies conformadas por agregados de
municpios cujos limites correspondiam aos Colegiados implantados at janeiro de
2010. Juntos estes totalizavam 5.071 municpios e cerca de 173 milhes de habitantes
no pas.
A abordagem adotada utilizou os denominados indicadores complexos, que
combinam simultaneamente diversas variveis estatisticamente associadas entre si
(anlise fatorial). A partir da elaborao desses indicadores, foi construda uma
tipologia de regies que reuniam caractersticas comuns em termos de condies
socioeconmicas e do sistema de sade (anlise de agrupamentos).
A anlise fatorial consiste em uma tcnica estatstica de anlise multivariada que
se aplica identificao de fatores que nada mais so do que uma agregao de um
conjunto de medidas. Uma vez identificados, cabe ao pesquisador verificar se tais
fatores so coerentes e consistentes em relao natureza dos fenmenos ou processos
279

estudados. J a anlise de agrupamentos identifica unidades de anlise, no caso as

regies conformadas pelos Colegiados de Gesto Regional, com perfis semelhantes
segundo um conjunto de variveis.
Na pesquisa, as variveis foram os escores fatoriais gerados na anlise fatorial.
De uma seleo inicial de 37 variveis que expressavam as dimenses socioeconmicas,
condies de sade, oferta e complexidade do sistema de sade, a aplicao da tcnica
resultou em 10 fatores (indicadores complexos). Destes, apenas 3 - denominados como
desenvolvimento econmico, desenvolvimento social e complexidade do sistema de
sade - mostraram-se teis para diferenciao e conformao de cinco agrupamentos
regionais segundo condies socioeconmicas (Figura 1).
Figura 1. Distribuio das regies conformadas pelos Colegiados de Gesto Regional
segundo condies socioeconmicas - Brasil, 2010.

Agrupamentos

Diviso no disponvel
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
400
800
1,200
Kilometers

Grupos
1
2
3
4
5

Desenvolvimento
econmico
Baixo
Baixo
Baixo
Alto
Mdio

Desenvolvimento
Humano
Baixo
Alto
Mdio
Alto
Alto

Complexidade
do sistema de sade
Menos complexo
Mais complexo
Menos complexo
Mais complexo
Mais complexo

Fonte: Pesquisa Avaliao Nacional das Comisses Intergestores Bipartites (CIB): As CIB e Os
Modelos de Induo da Regionalizao no SUS ENSP/FIOCRUZ e FM/USP.
Dados obtidos de Datasus; Fundao IBGE; IPEA.
Nota: Exclusive os estados do Acre, Amazonas, Roraima, Maranho e parte do Piau que no tinham
Colegiados constitudos at janeiro de 2010.
280

Mesmo se pautando por indicadores complexos (e no apenas sintticos como

o caso do ndice de Desenvolvimento Humano), a rigor, esse tipo de exerccio implica
certo grau de reducionismo das dimenses analisadas. No caso em questo, esse
reducionismo busca simplificar a realidade difusa e extremamente desigual dos
municpios e regies brasileiras, auxiliando na organizao das informaes e
compreenso dos fenmenos estudados. J a anlise de agrupamentos possibilitou a
identificao de padres de semelhana e diferena pela comparao entre reas
geogrficas (municpios ou grupos de municpios).
Alguns limites da tcnica encontram-se no prprio processo de identificao e
seleo das variveis e indicadores a serem empregados nos modelos estatsticos.
Visando diminuir problemas dessa natureza, a definio das fontes de dados deve seguir
algumas diretrizes gerais, tais como: a) dados vlidos, consistentes e confiveis; b)
dados largamente aceitos e reconhecidos pelas respectivas reas tcnicas; c) dados
padronizados, com srie histrica e atualizados periodicamente; d) dados com cobertura
e desagregao compatveis com os objetivos do estudo (por exemplo, abrangncia
nacional e desagregao municipal); e) dados de acesso pblico que possam ser
pareados pelas unidades de anlise definidas na pesquisa.
Ainda assim, a tarefa de seleo e deciso final quanto s variveis e indicadores
a serem empregadas na pesquisa no simples. Ela envolve vrias rodadas de discusso
entre os pesquisadores e deve se respaldar no s pelos objetivos pretendidos, mas
tambm pela teoria explicativa e modelo analtico que embasam o estudo. A riqueza e
subjetividade que esto por trs dos mtodos quantitativos, em geral, encontram-se no
momento anterior ou subseqente aplicao das tcnicas estatsticas per se.

Referncias bibliogrficas
Brasil, Ministrio da Sade. Colegiado de Gesto Regional na regio de sade intraestadual:orientaes para organizao e funcionamento. (Srie Pactos pela Sade, v.10).
Braslia: Ministrio da Sade; 2009.
Viana ALD, Lima LD, Ferreira MP. Condicionantes estruturais da regionalizao na
sade: tipologia dos Colegiados de Gesto Regional. Cinc Sade Coletiva 2010;
15(5): 2317-2326.

281

CAPTULO 14
Propaganda de Medicamentos. possvel regular?
lvaro Csar Nascimento
Este estudo concludo em 2007 e desenvolvido no mbito do Curso de
Doutorado no IMS/UERJ, na rea de concentrao Planejamento, Administrao e
Polticas de Sade d um passo adiante em pesquisa anterior, tambm realizada pelo
autor no mbito do Curso de Mestrado no mesmo Instituto, que analisara de forma
crtica o modelo regulador da propaganda farmacutica para grande pblico adotado
pela Anvisa a partir da Resoluo 102/2000 (RDC). A continuidade da pesquisa no
mbito do Doutorado buscava enfrentar o desafio de, para alm da anlise crtica feita
anteriormente, desenhar um modelo regulador alternativo que superasse as fragilidades
do que estava em vigor.
Portanto, o estudo partiu do pressuposto (resultado da pesquisa anterior) de que
as prticas utilizadas pela propaganda farmacutica para grande pblico no Brasil desenvolvidas pela indstria farmacutica, agncias de publicidade, empresas de
comunicao e comrcio varejista de medicamentos visam fundamentalmente elevar o
consumo destes produtos no Pas, minimizando a importncia da qualidade da
informao prestada populao. Estas prticas utilizadas pela propaganda
farmacutica se transformam em instrumentos de uma evidente presso mercadolgica
destinada a criar supostas necessidades teraputicas que levam ao consumo de produtos
que possuem significativos riscos, com possibilidade de que se multipliquem reaes
adversas com seu uso incorreto, irracional, abusivo e muitas vezes perigoso.
A anlise do modelo regulador brasileiro demonstrara que ele incorpora cinco
significativas fragilidades:
1a A Anvisa se apia em um modelo regulador da propaganda de
medicamentos cujas aes de proteo sade s so implementadas a posteriori do
acometimento do crime sanitrio, isto , aps a veiculao da pea publicitria irregular,
quando o risco j se estabeleceu. Entre a veiculao da publicidade - atravs da TV,
rdio, jornal, revista, outdoor, cinema, teatro, cartazes em estabelecimentos, busdoor,
pontos de nibus, folhetos promocionais, placas em campos de futebol, etc. - e a tomada
de eventuais medidas coercitivas transcorre um perodo de tempo que transforma a ao
reguladora em uma atividade que desconsidera a importncia da preveno ao agravo.

282

2a Esta fragilidade do modelo regulador tem sua magnitude agravada pela

grande quantidade de infraes cometidas pelos responsveis pela veiculao de peas
publicitrias de medicamentos: a indstria farmacutica, as agncias de publicidade, os
veculos de comunicao e o comrcio varejista de produtos farmacuticos. Segundo a
prpria Anvisa, entre 6.004 propagandas avaliadas entre 2001 e 2004, mais de 90%
delas desconsideravam a legislao reguladora, sendo que o artigo mais infringido ,
justamente, o que obriga a citao das contra-indicaes que aquele determinado
produto possui.
3a - As multas efetivamente arrecadadas pela Anvisa, quando ocorrem as
irregularidades, tm valor irrisrio (menos de 1%) frente ao total de gastos com
propaganda realizados pelo setor, o que transforma a ao punitiva em mera
formalidade.
4 a - No h mecanismos eficientes que impeam que mesmo os valores irrisrios
cobrados nas multas aplicadas pela Agncia sejam transferidos pela indstria para o
preo dos medicamentos (prtica comum relativa ao conjunto dos demais gastos com
publicidade de seus produtos), sendo finalmente pagos pelo prprio consumidor.
5

- Ao tornar obrigatria a insero da frase AO PERSISTIREM OS

SINTOMAS O MDICO DEVER SER CONSULTADO ao final de cada

propaganda, o atual modelo regulador estimula pelo menos o primeiro consumo
incorreto, inconsciente ou irracional de medicamentos. Na verdade, a mensagem
inserida aps cada anncio publicitrio deseduca a populao, no sentido de que
fortalece a j existente cultura da automedicao, pois transmite a mensagem de que
PRIMEIRO TENTE POR SI MESMO ENCONTRAR O MEDICAMENTO QUE
LHE TRAGA A CURA, COMPRANDO O PRODUTO QUE JULGAR MAIS
CONVENIENTE. CASO NO OBTENHA SUCESSO, PROCURE O PRESCRITOR
COMPETENTE PARA AJUD-LO. Essa lgica contida no modelo regulador presta,
na verdade, um inestimvel papel indstria, s empresas de mdia e ao comrcio de
medicamentos, e no sociedade a quem deveria proteger.
Com base nestes pressupostos, o percurso metodolgico utilizado neste estudo se
propunha a enfrentar o desafio de responder seguinte pergunta: quando se trata de
propaganda de medicamentos, possvel regul-la? Tendo o objetivo de no repetir
experincias que comprovadamente estabelecem apenas uma aparente regulao, o
estudo analisou alguns exemplos de prticas do marketing farmacutico no Brasil e no
mundo; o impacto regulador de trs estatutos internacionais que impactam o setor (duas
283

Diretivas da Unio Europia que tratam de propaganda enganosa e uma que estabelece
um cdigo comunitrio relativo aos medicamentos para uso humano); a avaliao destes
estatutos feita por entidades de defesa do consumidor europias no que eles se propem
a proteger a sade dos cidados atravs da diminuio do risco sanitrio; a legislao
reguladora brasileira no setor de propaganda de medicamentos (leis, decretos e cdigos
que tratam do tema, alm da RDC 102/2000 da Anvisa), comparando-a com modelos
reguladores adotados em outros pases; e finalmente o processo da Consulta Pblica
84/2005 da Anvisa, que se propunha a alterar o modelo regulador da propaganda de
medicamentos no Brasil, identificando nele as diferentes linhas de argumentao e
interesses que cercam o tema, assim como as posies da indstria farmacutica, dos
meios de comunicao, das agncias de publicidade, dos consumidores e da
comunidade cientfica.
Para cumprir este percurso metodolgico, foram utilizadas, basicamente, sete
fontes de referncia:
1.

A edio especial da Public Library of Science (PloS) Medicine, de maio

de 2006, onde vrios artigos analisam a produo e a promoo de doenas com vistas a
elevar o uso de medicamentos.
2.

As duas diretivas da Unio Europia (UE) que impactam as prticas do

marketing medicamentoso. Uma que visa a proteger os consumidores frente s prticas

da propaganda enganosa e outra que trata especificamente da propaganda de produtos
farmacuticos, no mbito do cdigo comunitrio sobre medicamentos de uso humano.
3.

As concluses de pesquisa realizada pela Consumers International com

financiamento da prpria Unio Europia - a respeito das irregularidades praticadas pelo

marketing farmacutico em vrios pases europeus.
4.

As legislaes reguladoras que, com vistas a diminuir o estabelecimento

do risco sanitrio e proteger a sade da populao, impactam a prtica da propaganda e

do marketing farmacutico no Brasil.
5.

Os dados do Projeto de Monitorao da Propaganda de Medicamentos no

Brasil, realizado sob a coordenao da Gerncia de Propaganda de Produtos Sujeitos

Vigilncia Sanitria da Anvisa.
6.

O processo relativo Consulta Pblica 84/2005 da Anvisa, com vistas a

alterar a Resoluo de Diretoria Colegiada (RDC) 102/200 que regulava a propaganda

de medicamentos no Brasil, incluindo os posicionamentos do setor regulado, Governo e
entidades representativas de consumidores e da academia.
284

7. Os debates travados durante trs anos (20052007) na Cmara Setorial de

Propaganda da Anvisa, a respeito da regulao da propaganda de medicamentos,
incluindo uma anlise da participao social naquele frum e as iniciativas da Gerncia
de Propaganda da Anvisa nos campos da regulao e da educao para a sade.

No mbito do percurso metodolgico adotado, algumas fontes de referncia

corresponderam apenas parcialmente s expectativas e estratgias inicialmente
construdas. Mesmo tratando do tema em estudo (qualidade da informao sobre
produtos farmacuticos na propaganda disseminada para o grande pblico e as polticas
voltadas para a elevao de seu consumo), algumas fontes inicialmente identificadas
no se debruaram exatamente sobre a questo da propaganda e menos ainda sobre sua
regulao. Foi o caso da edio especial da Public Library of Science (PloS) Medicine.
Seus artigos analisam de forma bastante ampla as vrias prticas de produo e/ou
promoo de doenas (disease mongering), com vistas a elevar o uso de
medicamentos, mais como poltica corporativa das empresas farmacuticas do que
como pea de propaganda para grande pblico. Dessa forma, a opo por utilizar o
material nela encontrado teve como objetivo maior analisar exemplos de prticas
mercalgicas voltadas para a expanso de uso dos produtos farmacuticos (boa parte
deste esforo voltado para prescritores, farmacuticos e estudantes), do que exatamente
aprofundar os mecanismos de comunicao utilizados junto ao pblico em geral.
O material da PLoS Medicine de fato introduz o estudo em uma seara onde a
produo de doena um mecanismo que impacta a propaganda de medicamentos
para grande pblico, mas no o tema central. Resumindo: a poltica de disease
mongering forma o mosaico da anlise sobre a qualidade da informao disseminada
pela indstria, agncias de publicidade, meios de comunicao, comrcio varejista e os
interesses nela contidos, mas no toca especificamente no tema da propaganda de
medicamentos para grande pblico nem na sua regulao.
J as duas diretivas da Unio Europia se inserem na anlise dos modelos
reguladores utilizados para constranger as corporaes farmacuticas e assegurar uma
qualidade mnima da informao por elas disseminada, contemplando um dos objetivos
da Tese. Neste campo, a dificuldade surgiu no fato de que a legislao da Unio
Europia no aplicada de forma automtica em cada Pas-membro daquele bloco.
Cada parlamento nacional, portanto, utiliza as diretivas como parmetro para suas
prprias legislaes, podendo incorpor-las de forma integral ou no a seus estatutos
285

locais. Assim, o parlamento europeu no ordena, mas preconiza determinada poltica

pblica, repetindo o formato das deliberaes da OMS, por exemplo.
Tendo em vista a quantidade (em 2007, a Unio Europia era formada por 15
pases) e a diversidade destas naes, optamos por nos concentrar nas duas diretivas
continentais e incluir, logo a seguir sua descrio e anlise, a pesquisa da Consumers
International (CI) sobre a efetividade destes estatutos reguladores na garantia de uma
maior qualidade da informao sobre produtos farmacuticos disseminada em cada pas
analisado.
A anlise da pesquisa da CI (em convnio com associaes de defesa dos
consumidores locais e instituies de pesquisa) nos deu um quadro mais exato dos
efetivos resultados dos estatutos reguladores preconizados pela Unio Europia, alm de
outros de carter internacional (como os Critrios ticos de Propaganda de
Medicamentos da OMS) em um total de sete pases europeus. O objetivo de inserir este
estudo em nosso mtodo de pesquisa visava ter em mos o resultado efetivo das normas
reguladoras nacionais frente aos mecanismos e prticas de marketing postos em prtica
por um grupo de 20 grandes empresas farmacuticas internacionais, o que complementa
a poltica de produo de doenas analisada anteriormente. Outro fator positivo para a
insero desta referncia residiu no fato do foco do estudo estar centrado no marketing
dos medicamentos de uso humano, sejam os sujeitos prescrio mdica, sejam os
denominados de venda livre ou de balco.
A partir destas anlises, nosso percurso se dirigiu s legislaes brasileiras que
h mais de 30 anos buscam regular a disseminao de informaes sobre produtos
farmacuticos para grande pblico. Com o objetivo de verificar sua efetividade,
utilizamos os dados mais recentes (a partir de 2000) da monitorao da propaganda
farmacutica da Anvisa. A fragilidade destes dados consiste na inexistncia de uma
monitorao anterior criao da Agncia e da RDC 102/2000 (primeira Resoluo
sobre o tema ps-criao da Agncia). De qualquer forma, os nmeros coletados
indicavam um nvel elevado de irregularidades (90% das peas coletadas eram
irregulares) e um leque de fragilidades evidentes no modelo regulador brasileiro, se
cotizado com o europeu analisado anteriormente.
A comparao entre os dois sistemas reguladores indica uma diferena
primordial: enquanto o modelo europeu incorpora a lgica da preveno atravs do
mecanismo da Anuncia Prvia pelos sistemas de vigilncia sanitria das peas
publicitrias a serem disseminadas para o grande pblico -, o sistema brasileiro
286

mantinha (e hoje ainda mantm) uma monitorao e fiscalizao ps-disseminao da

pea publicitria, quando ela j produziu risco sanitrio.
O passo seguinte do percurso metodolgico objetivou identificar, no mbito do
processo da Consulta Pblica 84/2005, os interesses em jogo e a postura da Agncia
reguladora frente s proposies de alterao do modelo. Os documentos (pblicos) de
manifestao do setor regulado relativo s alteraes serviram de base fundamental para
a anlise, assim como as posies dos demais setores envolvidos. Neste aspecto, as
posies do setor regulado facilitaram a construo dos argumentos contrrios uma
regulao mais rgida, j que se concentravam nas questes relativas a uma eventual
liberdade de expresso comercial que estaria sendo ferida caso a proposio da
implantao do estatuto da Anuncia Prvia (nos moldes europeus) viesse a ser adotado
no Brasil.
A presena do autor da pesquisa, com assento permanente, na Cmara Setorial de
Propaganda da Anvisa (representado a Abrasco), foi essencial para o mapeamento
completo das vrias instituies envolvidas na questo para alm do setor regulado,
como as da academia, consumidores, profissionais de sade, Ministrio Pblico e
gestores municipais e estaduais de Vigilncia sanitria. O elemento que dificultou esta
captao foi a falta de um debate mais profundo naquele frum sobre as propostas
encaminhadas por cada setor no mbito da Consulta Pblica 84/2005, debate este
sempre exigido pelas instituies defensoras de uma regulao mais rgida, mas sempre
adiado pela prpria Anvisa, com a aquiescncia do setor regulado. Os documentos
oficiais das instituies representativas do setor regulado foram captados em maior
nmero em seus sites oficiais e artigos na imprensa do que propriamente no mbito da
Cmara Setorial.
A anlise deste conjunto de referncias permitiu a construo de uma proposta de
regulao da propaganda de medicamentos para grande pblico alternativa e que se
coadunava com a realidade poltica (considerando a correlao de foras existente na
conformao do setor farmacutico e da Vigilncia Sanitria hoje no Brasil) e a
formao cultural de uma sociedade onde elementos como a automedicao foram se
constituindo durante dcadas. Neste sentido, a metodologia, a nosso ver, cumpriu com o
objetivo inicialmente proposto, acrescentando novos elementos a um debate que tem
crescido no mbito do setor sade no Brasil e em particular em relao s polticas de
uso correto do medicamento.

287

A Tese pode ser encontrada na ntegra em:

http://bvsms.saude.gov.br/bvs/premio_medica/pdfs/trabalhos/mencoes/alvaro_na
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289

CAPTULO 15
Como temos armado e efetivado nossos estudos, que
fundamentalmente investigam polticas e prticas sociais de gesto e de
sade?
Laura Camargo Macruz Feuerwerker
Emerson Elias Merhy

1. A complexidade do objeto
Comecemos pensando numa unidade de sade e no trabalho que acontece em
seu interior: possvel identificar vrios importantes planos em sua constituio.
Tomando o ponto de vista da produo da organizao, h ao menos a perspectiva da
gesto, a dos trabalhadores e a dos usurios. Cada qual entra no cenrio com conceitos,
intencionalidades e projetos, abrindo um campo de produo que pode se configurar de
maneira mais ou menos rgida - como aparelho, como roda e como praa (Merhy,
2006).
Estamos trazendo aqui a ideia de que a constituio organizacional de uma
unidade de sade produzida em vrios planos, em que se configuram de diferentes
modos as relaes pblico-privado e os encontros e atravessamentos entre as diferentes
lgicas que mobilizam os distintos atores sociais que compem essa cena.
Assim, h um plano de constituio mais formal, explicitado pelo organograma, pelos
fluxos definidos, pelas normas, pela construo mesma do espao com seus
consultrios, equipamentos. H a um institudo mais amplo, produzido pelo simples
fato de que socialmente se imagina que certas coisas devam acontecer num lugar
denominado unidade de sade. Trazemos, ento, a ideia de um lugar pblico constitudo
como um aparelho com funcionalidade bem definida: ser uma unidade de sade. Esse
o aparelho, em que a funcionalidade definida imperativa do lugar, instituinte. D a
cara do institudo, que dialoga fortemente com as molaridades relativas ao modo
hegemnico de produzir sade com todas as suas consequncias. Desde certa
perspectiva, basta mesmo inaugurar o espao fsico, instalar nele equipamentos e
insumos e povo-los com trabalhadores para que uma unidade de sade funcione e
cumpra o seu papel.
Mas dentro das unidades de sade tambm h rodas operando. A roda que os
trabalhadores e a gesto podem instituir, fabricando suas equipes, seus modos de
trabalhar e invadindo o aparelho unidade de sade. Renem-se, fazem ofertas um para o
290

outro, constroem entre si acordos e regras. Organizam-se para atuar como um coletivo,
mas em que cada um possa atuar do seu jeito. Atuam tanto para produzir o acordo,
quanto para participar da produo de atos de sade, que, por exemplo, consideram
cuidadores. Enfim, o modo de construir a funcionalidade do espao que est sendo
produzido muito mais elstico e muito mais disponvel ao grupo constitudo e em
ao. Entretanto, todo este processo tem um objetivo final imposto a ser atingido:
organizar a ao do coletivo para produzir atos de sade.
O instituir-se como roda no independe do coletivo que est a atuando: os
projetos de cada qual, as referncias que orientam as proposies e os encontros mudam
a cara dos acordos e dos agires, inclusive dos usurios, que tambm tm uma
expectativa de uso em relao s unidades de sade. A tenso na dobra pblico e
privado mais superfcie, no h uma interdio to forte como no caso do aparelho,
em que a regra nica e gera punio imediata na sua violao, segundo quem o
sustenta. Nas rodas os processos esto mais abertos aos acontecimentos.
A terceira imagem a de uma praa, na qual o espao pblico ocupado por
vrios diferentes instituindo seus usos sem o compromisso funcional de ter que realizar
uma funo nica e especfica, pois vrias esto em produo. So vrios os coletivos se
intercedendo. H at aqueles que vo l apenas para ver os outros. H outros que vo s
por ir. E, h outros que vo para fazer alguma atividade prpria, como a de produzir
atos de sade. Em uma praa o acontecimento a regra e os encontros so a sua
constitutividade. Nela h muitos entres. No h regra a ser imposta, no h
funcionalidade a priori a ser obedecida. Os coletivos que a esto constituindo-os esto
em pleno ato do acontecer, podendo ou no se expressar para o outro, ou ir em busca do
outro, como forma de ampliar as muitas possibilidades de encontros, mas deixando os
sentidos dos fazeres acontecerem em suas muitas multiplicidades. A possibilidade de
compreender esta convivncia contaminante produtiva e criadora, do diferente em ns,
nos aparelhos e rodas, pode permitir a instituio da dobra pblico e privado como um
lugar profundamente democrtico e em produo.
Claro que numa unidade de sade h certos limites para a produo da praa, j
que a intencionalidade relativa produo dos atos de sade muito forte para todos os
envolvidos. Mas no que diz respeito ao encontro entre trabalhadores e usurios, essa
uma imagem bem poderosa. A agenda do encontro pode ser mais ou menos
instrumental, mais ou menos aberta para a vida, inclusive acontecendo nos mais

291

diferentes espaos (que no somente os das unidades), todos reconhecidos como

possveis lugares de encontro.
Mas todo o lugar no qual se produzem as prticas de sade opera no campo dos
processos de subjetivao, expressando-se na construo de territrios de subjetividades
comprometidos com a produo de certos sentidos para aquelas prticas. Um modo de
produo do cuidado que opera por fluxos de intensidade, mediados pelas tecnologias
de trabalho, produz e produzido tambm segundo pelos afetos entre os sujeitos. Ou
seja, estes ao produzirem o mundo do cuidado em sade, produzem a si mesmos e se
afetam mutuamente, o que vai lhes imprimindo uma certa identidade subjetiva, na
alteridade. como em um efeito pororoca, num vai e vem de produo, essa ltima, por
sua vez, produz esse mesmo mundo, agora, j de um outro modo, porque j sob
influncia da ao de uma nova subjetividade, que foi construda pelo mesmo sujeito da
ao na sua alteridade (Merhy, 2005).
No mundo do cuidado essa afetao mtua acontece quando trabalhadores e
usurios se abrem para o encontro, reconhecendo mutuamente como legtimos seus
respectivos saberes e expectativas, negociando e construindo de modo compartilhado os
projetos de cuidado, que esto sempre em disputa.
Quando essa abertura existe, os encontros entre trabalhadores e usurios tornamse lugares de manifestao de grandes conflitos e desafios. Conflitos em relao
autoria do plano de cuidados, ao papel de cada profissional e dos usurios/cuidadores na
produo do cuidado num espao que privado, mas invadido pelo pblico; conflitos
diante da convivncia ntima dos profissionais com necessidades, sofrimentos, valores
culturais e religiosos antes apenas vislumbrados.
Desafios diante da necessidade de produzir novas tecnologias de cuidado;
desafios de construir um outro equilbrio entre os diferentes tipos de tecnologias
envolvidos no trabalho em sade; desafio de construir equipe com um trabalho
efetivamente orientado e mobilizado pelas necessidades de sade no somente do
usurio, mas do coletivo familiar em questo; desafio de superar a fragmentao do
sistema de sade e de produzir continuidade de ateno no interior de uma linha de
cuidado que produzida em ato para cada situao.
Para almejar e conseguir tanto, este trabalho humano tem que ser portador de
capacidade de vivificar modos de existncias interditados e anti-produtivos e tem que
permitir que vida produza vida. Sua alma, portanto, tem que ser a produo de um
cuidado em sade dirigido a propiciar ganhos de autonomia e de vida dos seus usurios.
292

Esse um trabalho de alta complexidade, mltiplo, interdisciplinar, intersetorial e

interprofissional.
Para gestores e trabalhadores em produo coletiva do trabalho em sade dar-se
conta de tudo isso fundamental. Sem essa referncia, pensar o trabalho quase moverse cegamente, atado num patamar fixo que pouco explica. preciso problematizar a
questo de que o complexo mundo do trabalho no um lugar do igual, mas da
multiplicidade, do diverso e da diferena, da tenso e da disputa. importante
desmistificar a ideia de que o ambiente de trabalho harmnico em si mesmo.
Reconhecer a diversidade, os processos de formao das subjetividades, a forma
singular de produo do cuidado, trabalho vivo dependente, que revela os afetos, a
potncia produtiva e a riqueza da prxis.
Cuidar de si pressuposto para cuidar dos outros, d potncia ao trabalhador da
sade para a sua produo cotidiana. E o processo auto-analtico pode criar esse efeito
na equipe.
Essa uma condio indispensvel para que os trabalhadores produzam o
cuidado de si mesmos, no cuidar dos outros e coloquem em anlise as suas implicaes
com a produo da vida, nessa situao. E isso diz respeito a um olhar para si, mas
mais do que isso, significa montar e desmontar mundos, conseguir operar movimentos
de desterritorializao e reterritorializao em relao prxis de produo do cuidado.
O trabalhador da sade que no faz esses movimentos, no consegue cuidar de si,
tende a permanecer aprisionado na plataforma organizacional que conduz a produo do
cuidado em uma Unidade de Sade, pelas linhas do institudo, capturado intensamente
pelas lgicas hegemnicas capitaneadas pelos modos de agir das profisses de sade
encasteladas cada uma em si mesma.
Olhar para o dia a dia, no mundo do trabalho, e poder ver os modos como se
produzem sentidos, se engravidam palavras com os atos produtivos, tornando esse
processo objeto da prpria curiosidade, vendo-se como seus fabricantes e podendo
dialogar no prprio espao do trabalho, com todos os outros que ali esto, no s um
desafio, mas uma necessidade para tornar o espao da gesto do trabalho, do sentido do
seu fazer, um ato coletivo e implicado, a servio da produo de mais vida individual e
coletiva.
Fazer do mundo do trabalho, na sua micropoltica, um lugar para tornar estas
intencionalidades e implicaes elementos explcitos, a fim de constitu-los em matriaprima para a produo de redes de conversas coletivas entre os vrios trabalhadores, que
293

habitam o cotidiano dos servios e das equipes de sade, explorar esta potncia
inscrita nos fazeres produtivos, como atos pedaggicos. Por isso, o mundo do trabalho
lugar de se debruar sobre objetos das aes, de fazeres, saberes e agenciamentos de
sujeitos. O mundo do trabalho, nos encontros que provoca, abre-se para nossas vontades
e desejos, condenando-nos tambm liberdade e a estarmos diante de ns mesmos, nos
nossos atos e nossas implicaes.

2. Alguns pressupostos e desafios para nossas iniciativas de investigao

No imaginamos a possibilidade de investigar um servio, uma rede, seus
arranjos e as prticas ali inscritas sem envolver os atores locais nesse processo, fazendo
com que a oportunidade da pesquisa seja um momento para o tipo de reflexo
autoanaltica que descrevemos acima. E possibilitando a eles a oportunidade de serem
tambm produtores do saber que o movimento de debruar-se analiticamente sobre os
processos enseja.
Ento nosso arranjo de pesquisa sempre envolve uma apresentao inicial do que
estamos pretendendo e um convite a que alguns deles se envolvam no processo, ao
menos como pesquisadores auxiliares.
A complexidade das organizaes e do trabalho em sade impe grandes
desafios metodolgicos para os processos investigativos. A depender de como se arma o
estudo, apenas alguns dos mltiplos planos j mencionados sero acessados. A depender
de como se acessa os diferentes atores, idem. Particularmente complexo acessar a
produo do cuidado, que acontece em ato e da qual encontramos somente vestgios
alguns deles registrados em pronturio, a maior parte deles impressos no corpo dos que
estiveram envolvidos em sua produo.
Neste texto, vamos relatar as metodologias utilizadas em duas investigaes:
uma, nacional encomendada pelo Ministrio da Sade sobre o estado da arte da ateno
domiciliar no mbito do SUS e outra, realizada no municpio de Campinas, sobre acesso
em sade mental. Ambos foram estudos cartogrficos, mas efetivados com distintos
dispositivos.
A cartografia um termo oriundo da Geografia e registra as paisagens que se
conformam segundo sua afetao pela natureza, pelo desenho do tempo como
existncia, pela vida que ali passa. Gilles Deleuze e Felix Guattari (2000) captam este
termo e o desterritorializam dizendo que as paisagens sociais so cabveis de serem
cartografadas. Eles tambm utilizam o termo mapa para descrever linhas, identidades,
294

subjetivaes da paisagem social como se fosse um mapa geogrfico. Na primeira fase

dos dois estudos foi feita a identificao e reconhecimento dos servios, um certo
mapeamento, e, depois, partindo-se dos chamados casos traadores, que servem de
analisadores, pois com eles andamos por lugares e percursos a conhecer, em ato.
O estudo da cartografia surge no Brasil em 1989, como proposta metodolgica
oriunda dos estudos da filosofia da diferena, da pragmtica universal e como um novo
paradigma tico-esttico discutido por Gilles Deleuze e Flix Guattari (2000). Aqui, o
expoente inicial da discusso foi Suely Rolnik com o livro Cartografia Sentimental
(1989), no qual conceitua a cartografia como a conformao do desejo (como
produo) no campo social.
Esta proposta parte da vertente filosfica da imanncia por defender um pensar
imanente que existe sempre em um dado objeto e inseparvel dele. O rigor desta teoria
est na coexistncia do extensivo (extrato, territrio) e o intensivo. Mairesse (2003)
pondera que a cartografia participa e desencadeia um processo de desterritorializao
construo espacial subjetiva, no campo da cincia para inaugurar uma nova forma de
produzir o conhecimento, um modo que envolve a criao, a arte, a implicao do
pesquisador/autor/cartgrafo. Vantagens que se agregam aos caminhares metodolgicos
mais clssicos dos estudos consagrados e igualmente fundamentais. Aqui misturaremos
essas possibilidades ao utilizarmos de ferramentas como o Fluxograma Analisador, as
Redes de Petio e Compromisso, os Mapas Analticos e as informaes diretas junto
aos protagonistas dos processos de cuidado em todas as instncias, inclusive utilizando
de Entrevistas e de Grupos Focais com trabalhadores, gestores, usurios e familiares,
para explorar melhor o que for identificado como referente ao objeto em investigao.
Utilizamos a oferta terica de trabalhos anteriores de Ceclio (1997) e de Merhy
(2002; 2007) na construo da rede de cuidados e instrumentos como o fluxograma
analisador para a leitura crtico/analtica do cuidado. Associamos, como j indicado, a
noo de analisadores (dos institucionalistas) que emergem no campo de investigao e
fazem referncia ao objeto em estudo. Para caracterizar a participao e viso dos
trabalhadores desenvolvemos instrumentos de coleta de informaes (questionrio,
roteiro de entrevista etc.).
Esta opo refora a crena de que o conhecimento no algo acabado, mas uma
construo que se faz e refaz constantemente e pressupe que a realidade pode ser vista
sob diferentes perspectivas, no havendo uma nica que seja a mais verdadeira, mas
disputa de verdades (Foucault). Ldke e Andr (1986) assinalam que, na pesquisa tipo
295

estudo de caso, o pesquisador deve apresentar os diferentes pontos de vista presentes

numa situao social como, tambm, sua opinio a respeito do tema em estudo.
fundamental que o pesquisador se mantenha aberto s novas descobertas que so feitas,
como tambm se mantenha alerta aos novos elementos ou dimenses que podero surgir
ao longo da investigao.

3. A pesquisa de ateno domiciliar

Essa pesquisa tinha como objetivo investigar as lgicas de organizao e gesto
(incluindo avaliao e custos), bem como as modalidades de ateno domiciliar e as
prticas de cuidado dos diferentes tipos de servios de existentes no mbito do SUS
iniciativas municipais, estaduais, federais, servios especficos, servios ligados a
hospitais, a UPAs, Sade da Famlia etc. O objetivo era, a partir desses achados,
subsidiar a elaborao de uma poltica nacional para essa rea.
Inicialmente procedemos identificao de experincias, tomando as
informaes de que o Ministrio da Sade dispunha. Nossa pretenso era analisar
experincias em todas as regies do pas. Para tanto, a partir de um mapeamento inicial,
visitamos os locais identificados. Os critrios de incluso eram simples: verificar se se
tratava de um servio ativo e se efetivamente de ateno domiciliar, alm de verificar a
disposio da gesto em participar da investigao.
Terminamos no conseguindo casos nas regies norte e centro-oeste. Ficamos
com um caso no nordeste, trs no sudeste e um na regio sul. Nesta fase, procedeu-se a
visitas in loco a todos os servios pblicos de Ateno Domiciliar para uma primeira
abordagem. Utilizamos, como instrumentos e procedimentos para coleta de dados, a
anlise documental, as entrevistas com gestores dos servios e com informantes-chave
do mbito da gesto (secretaria de sade). Como resultado, foi construdo um banco de
dados agregando informaes sobre a gesto de recursos dos servios (investimento e
custeio); informaes sobre a lgica de organizao do servio, dinmicas de trabalho,
composio das equipes (carga horria, remunerao, tipo de contratao) e
informaes sobre os indicadores de avaliao utilizados pelos servios. Foi nessa
primeira etapa que apresentamos a pesquisa e efetivamos o convite s equipes que
indicassem dois pesquisadores auxiliares.
Solicitamos, ento, s equipes a identificao de casos significativos, chamados
de traadores: casos representativos do perfil do servio, casos que houvessem
provocado desconforto, casos que houvessem provocado satisfao.
296

S para escolher os casos, as equipes j precisaram sentar-se e refletir

conjuntamente sobre o trabalho. As equipes compuseram um banco de casos e
forneceram aos pesquisadores um resumo com os aspectos mais significativos de cada
um deles. A partir destes dados estabelecemos um dilogo inicial com os trabalhadores
para, depois, escolher que casos seriam ento analisados.
Para estes, ento, a equipe preparou um relato mais detalhado. Num primeiro
momento, analisamos os relatos e os pronturios.
O passo seguinte foi o acompanhamento de uma visita da equipe aos domiclios
e a realizao de entrevistas com usurios e/ou familiares, conforme o caso.
Produzimos, ento, uma anlise inicial do material, que foi compartilhada e discutida
com as equipes. Esse movimento todo possibilitou um processo de auto-anlise da
equipe sobre seu trabalho, com surpresas e novidades.
A partir desse conjunto, a equipe de investigao selecionou alguns casos
incluindo todos os tipos - para anlise em profundidade em cada uma das cidades. Em
cada um dos campos foram selecionados alguns casos traadores (Box 1).

[Box 1 Traadores configuram-se como uma estratgia de investigao utilizada tanto

em estudos quantitativos (marcadores biolgicos, marcadores clnicos, por exemplo)
como em estudos qualitativos tanto na rea das cincias sociais e polticas e, tambm,
nas reas da educao e da sade. Tracer studies (estudos longitudinais com traadores
tanto para acompanhar variveis, como para acompanhar casos), process tracing
(acompanhamento do desenvolvimento de processos de mudana, por exemplo), patient
shadowing (acompanhamento direto dos percursos de um usurio na rede de servios),
discovery interviews (entrevistas no estruturadas com usurios e profissionais de
sade nos diferentes momentos de produo do cuidado), flow charts (anlise a
posteriori do itinerrio percorrido por um usurio ao longo de seu tratamento) so
alguns dos dispositivos que podem ser utilizados nos estudos qualitativos que adotam a
estratgia dos traadores.

Casos traadores podem ser desenhados prospectivamente ou identificados

retrospectivamente (como marcadores para analisar um processo de cuidado, um
processo de mudana ou um processo educacional). A anlise das situaes traadoras
permite examinar em situao as maneiras como se concretizam, na prtica, processos
297

de trabalho complexos, como os da sade e da educao, que envolvem um importante

grau de autonomia dos profissionais. Isso importante porque em ato, na cena
concreta, expressam-se valores, conceitos e tecnologias que no necessariamente so
captados numa entrevista (quando geralmente se fala do dever ser e no do que
realmente ou de como cada um interpreta a cena vivida sem expressar
necessariamente os conflitos).

Dependendo do marcador, evidenciam-se diferentes

tipos de atuao da equipe, diferentes configuraes de interao entre os trabalhadores

e dos trabalhadores com os usurios, diferentes repertrios tecnolgicos, diferentes
arranjos organizacionais.]
O caso traador foi entendido, neste estudo, como uma experincia de ateno
domiciliar que permitisse a anlise das situaes identificadas como marcadoras para
profissionais e gestores dos servios de ateno domiciliar.
A anlise dos casos traadores permitiu, portanto, avaliar o processo de trabalho
e gesto: a construo do cuidado, a dinmica da equipe, os tipos de tecnologias
utilizadas, a relao com o usurio e com o cuidador, a relao da Ateno Domiciliar
com outros servios de sade eventualmente necessrios para a prestao do cuidado
adequado, os problemas, os fatores decisivos para os bons resultados, o que poderia ter
sido feito para evitar ou amplificar tal situao.
Depois de analisados todos os casos de todos os campos, tomamos os seguintes
como analisadores principais nessa pesquisa: a disputa do cuidado, a construo oral da
memria da produo do cuidado, a educao permanente da equipe e do cuidador, a
implicao e a avaliao no fazer militante da equipe e a substitutividade e a
desinstitucionalizao da ateno domiciliar.
Apresentamos esses analisadores:
A disputa do cuidado
A sade analisada como prtica social tem implicado o reconhecimento de vrias
especificidades dentre as quais queremos destacar a particularidade de que o fato de
estar vivo (e, portanto, de vivenciar estados/situaes de sade e doena) e de viver em
sociedade (e, portanto, compartilhar usos, costumes, valores culturais e simblicos)
conferirem a todas as pessoas saberes sobre sade/doena, saberes sobre os melhores
modos de andar a vida. O cientificismo da era moderna, no entanto, insiste em

298

expropriar as pessoas desses saberes, submetendo-as ao peso das decises tcnicas;

essas, sim, tomadas com base em conhecimentos legtimos os cientficos.
Apesar disso, em maior ou menor grau, existe uma permanente disputa entre
profissionais de sade e usurios em relao ao projeto teraputico. No espao da
internao hospitalar, em que a autonomia do usurio e de sua famlia est bastante
reduzida e os mecanismos de controle sobre os corpos e vontades so amplos, a
efetivao da disputa mnima; mas no mbito dos ambulatrios e das unidades de
sade, quando os usurios so mais donos de si, a disputa maior e frequentemente os
usurios aderem seletivamente s condutas indicadas pelos profissionais de sade,
produzindo intervenes ativas nas propostas teraputicas reais (aquelas que
efetivamente so levadas prtica).
No caso da ateno domiciliar, apesar de haver a transferncia para o domiclio
de uma srie de procedimentos antes realizados no mbito hospitalar, como existe
tambm a transferncia de parte significativa da responsabilidade do cuidado para o
cuidador (algum da famlia ou o prprio usurio) e esse cuidado se faz no interior das
casas

das

pessoas,

possibilidade

de

disputa

por

parte

dos

usurios/cuidadores/familiares aumenta de maneira significativa.

Nos casos estudados, encontramos todas as possibilidades: desde equipes que
constroem o plano de cuidado em conjunto com os cuidadores, havendo a possibilidade
de singularizao do cuidado de acordo com necessidades identificadas e recursos
disponibilizados pela famlia at equipes que procuram simplesmente transferir o
hospital para dentro da casa, tentando enquadrar o cuidador como um simples executor
de um plano teraputico construdo exclusivamente de acordo com a racionalidade
tcnico-cientfica.
A disputa se faz ento entre a institucionalizao da casa como um espao de
cuidado dominado pela racionalidade tcnica (e pelo predomnio das tecnologias duras e
leve-duras na produo do cuidado) e a desinstitucionalizao do cuidado em sade,
havendo construo compartilhada do projeto teraputico, ampliao da autonomia do
cuidador/famlia/usurio, ampliao da dimenso cuidadora do trabalho da equipe (e o
predomnio das tecnologias leves e leve-duras na produo do cuidado).
No segundo caso, a ateno domiciliar surge como uma alternativa de
organizao da ateno sade que contribui ativamente para a produo da
integralidade e da continuidade do cuidado, da ampliao da autonomia dos usurios na
produo de sua prpria sade. Assim como no caso da sade mental se busca produzir
299

dispositivos teraputicos que levem desinstitucionalizao do cuidado e do usurio, a

ateno domiciliar pode ser trabalhada como um dispositivo para a produo de
desinstitucionalizao do cuidado e novos arranjos tecnolgicos do trabalho em sade.
A tenso entre ambos os plos constitutiva da modalidade, mas, por isso, mesmo, ela
portadora de um potencial significativo de inovao.
A construo oral da memria da produo do cuidado
Chamou vivamente nossa ateno o contraste entre as informaes obtidas por
meio das entrevistas e a que era possvel resgatar dos pronturios. Nestes estavam
registrados estritamente os aspectos biolgicos da situao de sade do usurio e as
condutas medicamentosas adotadas e/ou exames solicitados em cada visita. Uma
sucesso repetitiva de registros impessoais e condutas formais. Nas conversas com as
equipes, ao contrrio, foi possvel resgatar a vida de cada caso: os aspectos afetivos,
sociais, as divergncias dentro da equipe, as dificuldades de relacionamento com certas
famlias ou cuidadores, os estranhamentos (da equipe e das famlias), os dilemas e
desafios, o impacto das histrias sobre os profissionais. Havia sim fotografias,
lembranas, lembretes, mas nada disso aparecia nos pronturios.
Ou seja, para analisar a qualidade da ateno prestada ou o tipo de tecnologias
envolvidas na produo do cuidado ou a dinmica da equipe, definitivamente a pior
fonte possvel seriam os pronturios.
O que percebemos que o registro escrito estava capturado pela lgica das
tecnologias duras e leve-duras e no se mostrava adequado para captar toda a dinmica
de trocas intersubjetivas, toda a gama de tecnologias leves utilizadas para trabalhar em
equipe,

construir

planos

de

ao

efetivar

cuidado.

Essas

informaes/emoes/vivncias estavam registradas na memria, na afetividade dos

trabalhadores e dos usurios/familiares/cuidadores. Mais que isso eram parte do
processo de produo desses sujeitos cuidadores, j que a cada experincia vivenciada
se transformavam todos os envolvidos e sua caixa de ferramentas para o trabalho em
sade.
A educao permanente da equipe e do cuidador
Nos locais em que se colocam como produtoras de alternativas inovadoras no
cuidado em sade, as equipes de ateno domiciliar tornam-se lugares de manifestao
de grandes conflitos e desafios.
300

Conflitos em relao autoria do plano de cuidados, ao papel de cada

profissional e dos usurios/cuidadores na produo do cuidado num espao que
privado mas invadido pelo pblico; conflitos diante da convivncia ntima dos
profissionais com necessidades, sofrimentos, valores culturais e religiosos antes apenas
vislumbrados; desafios diante da necessidade de produzir novas tecnologias de cuidado;
desafios de construir um outro equilbrio entre os diferentes tipos de tecnologias
envolvidos no trabalho em sade; desafio de construir equipe com um trabalho
efetivamente orientado e mobilizado pelas necessidades de sade no somente do
usurio, mas do coletivo familiar em questo; desafio de superar a fragmentao do
sistema de sade e de produzir continuidade de ateno no interior de uma linha de
cuidado que produzida em ato para cada situao.
Para tanto, este trabalho humano tem que ser portador de capacidade de vivificar
modos de existncias interditados e antiprodutivos e tem que permitir que vida produza
vida. Sua alma, portanto, tem que ser a produo de um cuidado em sade dirigido a
propiciar ganhos de autonomia e de vida dos seus usurios. Esse um trabalho de alta
complexidade, mltiplo, interdisciplinar, intersetorial e interprofissional.
Um trabalho como esse s vinga se estiver colado a uma revoluo cultural do
imaginrio social dos vrios sujeitos e atores sociais, de modo a ser gerador de novas
possibilidades anti-hegemnicas de compreender a multiplicidade e o sofrimento
humano, dentro de um campo social de inclusividade e produo de cidadania.
Essa aposta implica a fabricao de novos coletivos de trabalhadores de sade
que consigam com seus atos vivos, tecnolgicos e micropolticos do trabalho em sade,
produzir mais vida ou a boa morte em situaes muitas vezes negligenciadas pelo
sistema de sade.
Ento, para que o domiclio seja espao de produo de um lugar do novo e do
acontecer em aberto e experimental, preciso construir um campo de proteo para
quem tem que inventar coisas no pensadas e no resolvidas; para quem tem que
construir suas caixas de ferramentas, muitas vezes em ato; para quem, sendo cuidador,
deve ser cuidado.
Olhar para o dia a dia do mundo do trabalho e ver os modos como os atos
produtivos produzem e transformam os conceitos, tornar esse processo objeto da
curiosidade dos trabalhadores a oportunidade que traz a educao permanente em
sade, tornando-se um recurso indispensvel para esse trabalho de apoio e produo de
equipes inventoras.
301

Mas preciso que esse seja um investimento da gesto do sistema e dos servios
e no seja mais uma providncia deixada a cargo da inveno de governabilidade das
equipes.
No caso da ateno domiciliar h ainda, de modo mais evidente, a necessidade
de tambm dialogar e apoiar de maneira sistemtica com os cuidadores. No somente
produzindo espaos de reflexo sobre as prticas produzidas e esse pode ser um
recurso muito interessante para captao de novas tecnologias de cuidado mas
tambm proporcionando escuta e apoio para esse personagem que abre mo de partes
significativas de sua prpria autonomia em prol do cuidado de outro.
A implicao e a avaliao no fazer militante da equipe
Outro elemento que chama a ateno nas experincias analisadas que os
trabalhadores das equipes de ateno domiciliar so apaixonados, implicando-se
intensamente com seu trabalho. Dedicam-se de maneira muito intensa, comprometem-se
com as pessoas de que cuidam e com suas famlias muito alm do que a
responsabilidade tcnica/formal prescreve.
Parece, ento, que a possibilidade de produo inovadora do cuidado neste caso
est relacionada existncia de um projeto tico-poltico que toma as necessidades do
usurio como referncia central e que, portanto, reconhece-o como sujeito, interlocutor
decisivo na produo dos projetos teraputicos (muitas vezes essa autonomia
arrancada pelas famlias).
Projeto tico-poltico, por outro lado, que tem na implicao/ paixo um
elemento decisivo de mobilizao dos trabalhadores. Paixo pela possibilidade de
resgatar a dimenso cuidadora de seu trabalho em sade. Paixo pela possibilidade de
criar, inventar, ou seja, paixo pelo trabalho vivo autopoitico. Paixo por terem que se
defrontar cotidianamente com o inusitado, com as singularidades de cada pessoa e de
cada famlia (que existem sempre, claro, mas que o cuidado no domiclio
aparentemente torna mais evidentes) ou seja, paixo pelo trabalho vivo em ato. Paixo
por se descobrirem humanos em seu trabalho em sade na identificao que ocorre em
sua percepo sobre a construo das relaes familiares, nas tristezas e alegrias, nos
medos, na potncia e na impotncia de suas ofertas. Paixo por se desejarem equipe e
por conseguirem operar essa produo. Paixo pelo resgate da solidariedade em sua
prtica profissional e pela demolio dos limites impostos pela racionalidade cientfica

302

na definio de seus fazeres, amores, desamores e responsabilidades nas relaes com

os usurios.
Sem implicao e compromisso no seria possvel suportar a instabilidade, a
incerteza, a exposio e a exigncia de criatividade que um trabalho - desenvolvido de
maneira to prxima e conectada com os usurios e seu modo de viver a vida - exige.
Esse grau de implicao das equipes da ateno domiciliar ,associado s demais
caractersticas de seu trabalho analisadas at aqui (disputa de projeto teraputico,
necessidade da educao permanente em sade como ferramenta de autoanlise e
inveno, predomnio da memria oral no registro das experincias de cuidado)
obrigam-nos a uma necessria reflexo a respeito das possibilidades de avaliao e
produo de conhecimento a respeito dessa modalidade de organizao do trabalho em
sade.
Desinstitucionalizao e substitutividade na ateno domiciliar
Nos casos analisados, de acordo com os prprios sujeitos dos processos, o
trabalho desinstitucionalizado, realizado nas casas das pessoas, oferece-lhes mais
liberdade de criao na conduo das suas atividades (inclusive nos aspectos clnicos),
permite-lhes relacionar-se diretamente com as pessoas (sem intermedirios), possibilitalhes conhecer e vivenciar seus contextos de vida e essa vivncia mobiliza sua
capacidade de produzir alternativas coletivas, criativas e apropriadas para o cuidado e a
produo da autonomia. Tudo isso lhes possibilita construir vnculos mais fortes,
permite-lhes resgatar de maneira intensiva a dimenso cuidadora do trabalho em sade,
operando como um trabalhador coletivo. Alm disso e essa uma considerao nossa
- convivem e so desafiados por um grau inusitado de autonomia das famlias na
produo dos projetos de cuidado que so implementados.
Parece, ento, que o fato de o cuidado em sade ser produzido num territrio no
institucional o domiclio e de se propor a produzir alternativas substitutivas
organizao do cuidado coloca os atores de outro modo em cena e abre novos espaos
para a inovao.
Assim como acontece na sade mental e no trabalho dos agentes comunitrios
de sade, a tenso constitutiva desse novo espao institucional de cuidado. Tenso
essa que pode ser produtiva, convertendo-se em fator favorvel ateno domiciliar
como espao de desinstitucionalizao, potencialmente produtora de inovaes. Ou
303

pode ser uma tenso que se resolva por meio da subjugao da famlia e da reproduo.
O projeto tico-poltico das equipes decisivo na definio desse jogo.
A substitutividade e a desinstitucionalizao seriam ento elementos
fundamentais para a produo de novas maneiras de cuidar, de novas prticas de sade
em que o compromisso com a defesa da vida norteia o pacto de trabalho das equipes.

A partir de toda essa anlise, produzimos indicativos para a formulao de uma

poltica, destacando as modalidades de oferta e organizao da AD, regulao e
financiamento, alm da anlise de custos dos servios. No entanto, em funo das
mudanas no Ministrio da Sade, toda essa produo ficou de fora da formulao da
portaria, que logo depois entrou em esquecimento. E a Ateno Domiciliar continua no
sendo considerada em sua potencialidade na produo dos arranjos de ateno.
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304

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Rolnik, S. Cartografia sentimental: transformaes contemporneas do desejo. So
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305

CAPTULO 16
Viagem cartogrfica: pelos trilhos e desvios
Dbora Bertussi
Rossana Staevie Baduy
Emerson Elias Merhy
Laura Camargo Macruz Feuerwerker
Desenredar as linhas de um dispositivo,
em cada caso, construir um mapa, cartografar,
percorrer terras desconhecidas, o que ele
(Foucault) chama trabalho no terreno
(DELEUZE, 1996, p.84).

Apresentamos neste texto os afetos e as marcas produzidas nas pesquisadoras

na produo de trabalhos com a pretenso de produzir conhecimento na vivencia do
doutorado na linha de pesquisa Micropoltica do Trabalho e o Cuidado em
Sade/UFRJ.
Foram escritos cartogrficos produzidos no percurso, um por Baduy (2010) para
conhecer a caixa de ferramentas da equipe gestora e outro, por Bertussi (2010), a
produo de coletivos. Estas experincias foram vividas em duas secretarias municipais
de sade, respectivamente. Para ns no foi uma trajetria linear, houve muitas idas e
vindas; vrias afetaes ocorreram, encontros, reencontros, desencontros, recuos,
recomeos; enquanto isso, fluxos de energia iam e vinham, percebamos que havia algo
sendo tecido - sempre h - novos atores em cena.
O modo das pesquisas produzidas o cartogrfico na medida em que busca
mostrar o que visvel to somente ao sensvel. Nestas pesquisas a processualidade
interessou muito mais do que o produto e houve um envolvimento e um acolhimento
dos fatos cotidianos, buscando compor formas de compreenso e de visibilidade para os
sentidos de produo da vida e do mundo. O problema de pesquisa no era estranho s
sensaes das pesquisadoras, isto , pertencia a elas. O problema passou a se apresentar,
ento, pesquisa para revelar a mutabilidade do mundo como ao poltica e vontade
tica de inventar mundos para si e para os outros.
Merhy (2004) com o conceito de sujeito militante coloca que os sujeitos que
esto na produo do Sistema nico de Sade (SUS) e que investigam suas prprias
prticas na produo de conhecimentos esto to implicados com a situao, que ao
306

interrogar o sentido das situaes em foco, interrogam a si mesmos e a sua prpria

significao enquanto sujeitos de todos estes processos, ou seja, os sujeitos que
interrogam so ao mesmo tempo os que produzem o fenmeno em anlise e, mais ainda,
so os que interrogam o sentido do fenmeno partindo do lugar de quem d sentido ao
mesmo, e neste processo criam a prpria significao de si e do fenmeno.
Fischer (2000) enfatiza que um pesquisador implicado com sua pesquisa est
sempre atento aos ecos que os autores que ele encontra lhe produzem, os assuntos que
provocam e as inquietaes internas que a prtica e/ou a teoria lhe produzem e que
ficam reverberando dentro de si. Rolnik, em seu livro Cartografia Sentimental (2007,
p.31), fala das intensidades que buscam formar mscaras para sua exteriorizao e,
ento, tomam corpo e formas de expresso. Percebemos nestas andanas que, apesar de
conviver h muitos anos, intensamente, em unidades de sade, em espaos de gesto
municipal, estadual e federal, a mscara da sabida nos havia possibilitado conhecer
algumas perspectivas do viver no mundo da produo do cuidado em sade, mas
muito havia para viver.
Compartilhamos experincias e itinerrios com um grupo de trabalhadores das
Secretarias de Sade em busca do inusitado, da novidade, construindo novas relaes e
afetos. Foi, como diz Espinosa (Deleuze, 2002), um encontro com corpos cuja natureza
se compe com a minha, corpos que me afetaram pela alegria, encontro que adicionou
desejo e ampliou a potncia de agir. O propsito no foi definir a dinmica das
Secretarias de Sade, ou melhor, dos vrios corpos presentes na gesto desta
organizao pela forma, nem por seus rgos e suas funes, nem por uma substncia
ou sujeito, mas, sim, pelos modos, modos de afetar e ser afetado, do corpo e do
pensamento.
A inteno foi olhar para o campo da gesto de uma organizao de sade,
considerando-o como um processo que possui um movimento e uma dinmica
prprios, onde esto em ao atores que se aliam e confrontam. Atores que so muitos
em si mesmos, que mudam de lugar, que se expressam em diferentes planos conforme
afetam e so afetados. Tratou-se de uma busca para expressar as diferenas, disputas,
conflitos e consensos que foram sendo produzidos e produzindo novos protagonistas,
um processo de descoberta e de produo da singularidade e do(s) sentido(s)
presente(s) em seu cotidiano.

307

Entender, usado no sentido que Rolnik (2007, p.12) escreveu em seu livro
Cartografia Sentimental, no tem nada a ver com explicar e muito menos com revelar.
O que h em cima, embaixo e por todos os lados so intensidades buscando expresso.
O desejo foi o de cartografar, mergulhar na geografia dos afetos e, ao mesmo tempo,
inventar pontes para fazer a travessia: pontes de linguagem para expresso das
intensidades.
Foucault alerta que no devemos nos preocupar em interpretar, mas sim em
experimentar. Deleuze diz que no h nenhuma questo de interpretao: ... os
conceitos so exatamente como sons, cores ou imagens, so intensidades que convm a
voc ou no, que passam ou no passam. No h nada a compreender, nada a
interpretar Para ele no h nada em cima - cus da transcendncia -, nem embaixo brumas da essncia. (DELEUZE e PARNET, 1998 p11-12)..
Interessamo-nos por estudar a construo da gesto municipal, em sua
micropoltica, porque achamos necessrio que estes movimentos experimentados na
construo do SUS sejam investigados, debatidos e publicizados. Sobretudo por haver
escassos meios para o compartilhamento de experincias entre militantes, trabalhadores
de sade e gestores do SUS, que sabem haver movimentos interessantes acontecendo
em alguns lugares, mas inacessveis, porque estas vivncias exitosas ou no - no tm
sido suficientemente registradas e divulgadas. Sentimo-nos em sintonia com esse
esforo de ampliao da discusso, pois no pretendemos escrever sobre os xitos
destas vivncias, mas, sim, colocar em debate o modo possvel de fazer a partir de
conhecimentos existentes/disponveis e do contexto/cenrio local.
Partimos da anlise micropoltica do cotidiano, interrogando os diversos sentidos
cristalizados na instituio, criticando o que est posto como verdade e instigando os
atores sociais a refletirem sobre os efeitos das prticas coletivas que (re)produzem,
evidenciando as relaes de poder, as afeces e as caixas de ferramenta encontradas
no campo de investigao, tentando desmanchar territrios constitudos e convocando
criao de outras territrios instituintes.
Um conceito-ferramenta importante neste percurso foi o de dispositivo,
utilizado para identificar ou analisar arranjos capazes de disparar movimentos
transformadores ou auto-analticos nos diferentes lugares e processos da secretaria.
Foucault (1992 vale a pena indicar em qual texto da microfsica na listagem final)
aponta dispositivo como um conjunto heterogneo que engloba discurso, instituies,
308

organizaes arquitetnicas, decises regulamentares, leis, medidas administrativas,

enunciados cientficos, proposies filosficas, morais, filantrpicas. Em suma, o dito e
o no dito so os elementos do dispositivo. O dispositivo a rede que se pode
estabelecer entre estes elementos.
Para este autor, o dispositivo pressupe a existncia de um tipo de jogo de poder,
de carter estratgico que modifica as posies e funes entre estes elementos
heterogneos apontados. O dispositivo est sempre inscrito em um jogo de poder,
estando sempre, no entanto, ligado a uma ou a configuraes de saber que dele nascem,
mas que igualmente o condicionam. isto, o dispositivo, estratgias de relaes de
foras sustentando tipos de saber e sendo sustentadas por eles. Para Foucault, segundo
Deleuze (2005), o poder operatrio, uma relao, relao de poder, conjunto das
relaes de foras que passam tanto pelas foras dominadas como pelas foras
dominantes, e que estas relaes esto em todos os lugares onde existem singularidades,
diferenas, ainda que minsculas relaes de fora.
O dispositivo opera no espao da micropoltica, enquanto espao privilegiado
para mudana das prticas de gesto e de ateno sade, possibilitando a apropriao
do conhecimento, porque ele produzido a partir da realidade cotidiana no trabalho e,
portanto, os problemas ou necessidades que interferem na qualidade da ateno sade
ao usurio so problemticas para reflexo, debates e reajustes nos pactos que orientam
a

ao

dos

trabalhadores,

formadores,

gestores

na

participao

social

(FEUERWERKER, 2005).
Consideramos que um processo de investigao sempre interessado, porque se
inicia a partir de certas dvidas e inquietaes que levam a problematizaes, que, por
sua vez, apontam para necessidade de estudar o objeto em questo. Desse modo, como o
pesquisador no neutro em suas escolhas, faz recortes de partes da realidade a ser
investigada a partir de suas implicaes. E por isso a poesia de Leminski tem todo
sentido neste momento:
No fosse isso e era menos.
No fosse tanto e era quase.
Paulo Leminski(1980)

309

VIVENCIANDO O CAMPO DE PESQUISA

Comeamos a vivenciar o campo de pesquisa, mltiplo, disperso, tenso e
elstico, tentando configurar um objeto com suas vrias concretudes e intensidades.
Adentrando mais e mais, fomos descobrindo singularidades, vivendo processos de
subjetivao e descobrindo significados e, cada vez mais, pensando quais os sentidos
disso tudo, tantas vidas, tantas dores, alegrias, bons encontros, paixes alegres e tristes.
Assim, foi-se produzindo o momento da pesquisa, o momento da produo terica e,
sobretudo, a produo do objeto e do pesquisador no momento de interveno, j que
sempre se est implicado e, neste caso, explicitamente, colaborando como assessora e
como gestora na construo do processo analisado. Desta forma, o pesquisador e o
campo da pesquisa foram se produzindo ao mesmo tempo.
Priorizar movimentos e processos, traar linhas, dar vazo s intensidades, a
cartografia veio ento nos ajudar no processo de investigao, na medida em que no
pretendamos revelar algo que estava nos bastidores, mas acompanhar linhas,
intensidades que se atualizavam, vivenciar linhas de fuga, marcar pontos de ruptura,
produo de mapas em campos de foras: neste caso, o campo de foras da gesto
municipal da sade. A observao se deu na perspectiva da implicao: como um
cartgrafo que vai sendo afetado pelas intensidades presentes no campo e, ao mesmo
tempo, afetando e produzindo intensidades, seguindo ritmos, acompanhando processos,
sem se submeter ao domnio, mas num movimento tambm de produo, numa
composio e decomposio de ritmos, linhas e velocidades.
A observao do cotidiano da equipe gestora foi feita com o olhar interessado
para o trabalho vivo em ato, para as prticas de gesto enquanto espao de disputa entre
os sujeitos que produzem o cuidado em sade, para a micropoltica do trabalho em
sade.
Guattari e Deleuze utilizam o conceito de rizoma para explicar a noo de
complexidade que envolve os fenmenos contemporneos. Para eles existem diferenas
profundas entre rizoma e rvore. A rvore est ligada ideia de fixao a um ponto,
uma ordem, enquanto em rizoma existem princpios de conexo e de heterogeneidade:
qualquer ponto de um rizoma pode ser conectado a qualquer outro. (GUATTARI e
DELEUZE, 1995, p.8).

310

Partindo-se do pressuposto de que o rizoma no possui posies ou pontos fixos,

trabalhamos com os movimentos de discusso na perspectiva de um cartgrafo que, na
construo do mapa, entrega-se ao processo experimental (ligado no real), tentando
conectar-se com as mltiplas dimenses e tentando perceber as constantes modificaes
da paisagem. Assim fomos construindo sentidos, acompanhamos as linhas que se
formaram e desmancharam para entend-las.
A seguir, apresentamos a experincia na voz de cada um de ns pesquisadores,
em dois textos: A pesquisadora na pesquisa da caixa de ferramentas do gestor
municipal; e A pesquisadora na pesquisa da produo de coletivos na gesto
municipal. Estes textos esto acompanhados de muitas vozes, mais especialmente de
nossos orientadores, Laura Feuerwerker e Emerson Merhy que fizeram conosco o
exerccio da alteridade, juntamente com o coletivo da linha de pesquisa Micropoltica
do Trabalho e o Cuidado em Sade. Nos escritos abaixo, continuamos a apresentar, a
construo de nossos (des)caminhos como pesquisadoras, do objeto da pesquisa, a
relao com os sujeitos e com os conceitos utilizados, s que agora falando das duas
experincias separadamente. No pretendemos apresentar toda a produo, abordamos
os trilhos e os desvios.
A Pesquisadora na Pesquisa da Caixa de Ferramentas do Gestor Municipal
Pesquisar a caixa de ferramentas do gestor da secretaria municipal de sade,
esta foi a minha escolha. Para isso, obtive a concordncia da secretria e o
consentimento dos participantes e fui me inserindo no coletivo gestor.
No comeo, ainda estava me colocando de fora resolvi construir oficinas para
discutir com alguns trabalhadores o objeto da minha pesquisa - fiz a primeira oficina
que pouco me trouxe, era artificial, era a representao do vivido e ainda a frio. Parei,
mas resisti, a orientadora insistiu que eu repensasse os caminhos, desterritorializada, me
perdi. Mas, continuei conversando com trabalhadores da secretaria, pedindo licena
para entrar, esperando um momento para entrar, conversei novamente com a secretria
de sade, que tambm trouxe suas demandas para mim e assim fui me colocando no
meio do movimento de tecer as teias, desmanchar teias, construir e reconstruir outros
fios. Foi assim, bati na porta, pedi licena, esperei e acabei convidada a participar do
movimento da gesto municipal.
A partir do momento em que consegui mergulhar nas intensidades em produo
na gesto da Secretaria Municipal de Sade e que pude perceber linguagens, fui
311

esboando rabiscos, desenhos, ao mesmo tempo em que ocorriam movimentos de

transformao da paisagem. Estando implicada na produo de caixa de ferramentas,
aproximei-me das diversas polticas, linhas e fluxos presentes naquela organizao.
Aos poucos fui me deixando invadir por novos fluxos, em diferentes lugares e tempos
que evidenciavam o processo de produo do trabalho da gesto.
Partilhei aquele processo com muitos trabalhadores: desde aqueles envolvidos
mais diretamente com a gesto, ocupando cargos formais do organograma existente na
organizao, como com aqueles trabalhadores que fazem a gesto do cotidiano nas
unidades de sade. O critrio de incluso era o convite deles, a demanda produzida no
processo, como tambm a minha curiosidade que ia sendo produzida na pesquisa para
dar conta dos processos em que fui me envolvendo. E fui assim me produzindo como
pesquisadora. Alguns conceitos operaram na produo do sentido - o de implicao foi
um deles; pude me colocar, estar dentro do processo, descobrir que possvel haver
vida na pesquisa. A pesquisa no era mais cinza, como sempre tinha sido, cheia de
regras, onde no era possvel afetar-se, sentir, viver.
A desterritorializao, claro, veio nesse processo. A experincia foi dolorosa em
alguns momentos, mas a vida pulsou, nos encontros, nas palavras, ocorreram muitas
afetaes e a produo do sentido de pesquisar. Os encontros foram o modo de operar
do coletivo que fui compondo na pesquisa, bons encontros, maus encontros, encontros
singulares, encontros-acontecimentos..., em diversos lugares, em corredores, salas de
reunies, salas de cafezinho, em caminhadas, em reunies, em unidades de sade, em
eventos...
Encontro, produo de encontro no trabalho, trabalho vivo em ato, quantas
possibilidades de olhar o trabalho em sade para alm da aridez das estatsticas, da
produtividade e dos relatrios. Sujeito, eu s sou no outro, s em relao com o outro,
ao olhar a vida na produo, na sua potncia.
Estar em diversos lugares, mas principalmente estar na linha de pesquisa
Micropoltica do trabalho e o cuidado em sade foi produzindo territrios no campo
da pesquisa e na prpria pesquisadora. Sueli Rolnik foi uma autora que trouxe novos
conceitos e modos de produzir conhecimento com eles, trouxe outros sentidos para o
meu olho-retina e passei a perceber o corpo vibrtil. Este, o corpo vibrtil, para Rolnik
(2007, p.31), aquele que tocado pelo invisvel, sensvel ao encontro dos corpos e
suas reaes: atrao e repulsa, afetos, [...] intensidades.

Assim foram sendo

312

construdos novos territrios e a pesquisadora foi aparecendo, aprendendo a olhar e a

escrever.
Participar das reunies semanais de educao permanente dos assessores
tcnicos, trabalhadores da equipe gestora formal, foi como estar num mar agitado,
muitos fluxos, muitas intensidades. Nos encontros eram discutidas as experincias
vividas durante a semana e a articulao do trabalho deles com as demais diretorias da
Secretaria Municipal de Sade. A produo da pesquisa j havia sido discutida pelo
grupo, anteriormente, e quando cheguei j me esperavam. Contei a eles, ento, sobre a
pesquisa e pedi autorizao para que eu pudesse anotar as falas de todos, j que eu as
usaria como material de campo para a minha pesquisa. Para registro do que vi, ouvi e
senti naquelas reunies, utilizei o dirio de campo. Esses encontros semanais foram um
analisador potente do processo de gesto em curso.
Muitas vezes ainda tinha o meu olhar armado pelos referenciais tericos, e ia
analisando as falas. Vivi o dilema: falar ou no? Fluxo que corta? Que cria linha de
fuga? Onde estou? Como fazer isso que pretendo, como dar linguagem s intensidades
produzidas, ou em produo, ou cortadas? E, aos poucos, fui me perdendo no meio
deles e os limites entre a pesquisadora e a assessora no existiam mais.
As experincias foram vividas pelo meio, pelas bordas, pelo fora, enfim, de
diversos lugares e tempos e absorvendo de formas variadas as intensidades do
processo. Foram realizadas conversas do cotidiano, observao, narrativas escritas,
dirio de campo e anlise de documentos produzidos durante o perodo da pesquisa.
Narrativas como reconstrues de histrias vividas, onde presente, passado e
futuro esto articulados, onde se reconstroem, mas tambm se acrescentam elementos e
se atualizam em acontecimentos (MAIRESSE e FONSECA, 2002). Trata-se, como diz
Guattari (2005, p.24), de uma escolha tica crucial: ou objetiva-se, cientificiza-se a
subjetividade, ou, ao contrrio, tenta-se apreend-la em sua dimenso de criatividade
processual.
As conversas do cotidiano foram espaos especiais de interao e de produo
de sentidos. Estas conversas e as narrativas contriburam dando voz aos diversos
interlocutores presentes, aos diversos saberes presentes no espao e tempo da
organizao de sade em estudo.
Investigar o cotidiano colocar em anlise uma realidade em construo,
mvel, sem comeo, meio e fim, mas com vrias entradas, trat-lo como um campo de
problematizao, proporcionando novas possibilidades de apreenso e de produo do
313

real; ao me colocar no cotidiano da organizao de sade, provoquei o pensamento,

pelas afetaes, pelos encontros com os inusitados, em uma tenso colocada entre o
que j foi atualizado, o que j existe e com o que vai se produzindo.
O cotidiano o lugar das disputas, espao de luta e de exerccio de poder. Para
Merhy (2002, p.160) o cotidiano em sade o terreno da produo e da cristalizao
dos modelos de ateno sade, e tambm da produo de novos arranjos no modo de
fabricar sade, onde se configuram novos espaos de ao e novos sujeitos coletivos,
bases para modificar o sentido das aes de sade, em direo ao campo das
necessidades dos usurios finais.
O dirio de campo foi utilizado para registrar movimentos, observaes,
devaneios, sentimentos, conversas e percepes, bem como os apontamentos do
referencial terico para dialogar com os achados da pesquisa. Foi o momento de anlise
das implicaes, permitiu reconstruir, por meio das memrias dos afetos, as lembranas
do outro, dos lugares percorridos, dos encontros conturbados com muitas vozes,
reafirmando as relaes de implicao produzidas no momento da pesquisa. Azevedo e
Carvalho (2009) realizaram um estudo sobre o uso do dirio de campo na pesquisa em
autores como Ren Lourau, Remi Hess, Virgnia Kastrup, Denise Mairesse, que vm
discutindo o dirio de campo e seu uso em pesquisas. Apontam seu uso de diversas
formas para anlise das implicaes, um sentido como ferramenta para dar
visibilidade a movimentos no campo de estudo, outro como um puro levantamento e
agrupamento de dados observados e a observar, ou o dirio ntimo, e outro, o dirio da
pesquisa. Citam tambm a possibilidade de no interior de um mesmo dirio, haver
todos estes tipos de dirios, indivisveis e relacionados.
O dirio de campo foi o conjunto dos diversos tipos de dirios em um s. Ao
vivenciar os processos, em conjunto com demais trabalhadores que compuseram este
trabalho, fiz anotaes, sobre tudo que vi, ouvi e senti, produzi uma escrita do que
acontecia no dia a dia, s vezes fragmentada, outras mais textuais. Muitas folhas de
muitos cadernos inteiros foram preenchidas ao longo desse tempo. Fui criando vrios
sinais para marcar as afeces, dvidas, coisas que iam provocando o pensamento.
Afeces como nos diz Deleuze (2002) em seu livro Espinoza: filosofia prtica, todo o
corpo vivo tem o poder de ser afetado, e deixar no corpo a presena do outro que o
afetou.
Algumas conversas foram gravadas, momentos que percebi ser possvel a
gravao, que no seria um desconforto para os envolvidos nem os inibiria. Mesmo
314

assim, logo aps, escrevia as minhas memrias, onde colocava as implicaes em

anlise. A fala da pesquisadora, que tambm era gestora, tambm foi anotada. Este ,
em sua maior parte, o momento do presente, onde registrei o que passou pelos meus
olhos, ouvidos e pele. Registro e atualizao do que passava pelos sentidos, no podia
divagar, pois perdia falas, olhares, intensidades presentes. Exerccio de ateno dos
sentidos. Muitas vezes ao final do perodo, estava ainda afetada pelas dores, afetos que
circularam, tentando dar passagem s intensidades vividas. Comeava, ento, a
produzir outro momento do dirio, aquele onde o pensamento provocado, expressavase novamente no papel e a se misturava passado, presente e futuro, no havia mais
cronologia.
Essa

releitura

do

dirio

propiciou

autorreflexes

auto-avaliaes,

reconstituio dos momentos vividos em diferentes espaos e tempos com certa

durao e densidade, articulao de vivncias ocorridas, articulao com escritos de
outros, em outros tempos e lugares (HESS, 2006). Espao de produo, de devir. Estes
textos, chamei de cenas, so os dirios de campos j revisitados, trazem as vozes dos
sujeitos do campo da pesquisa. Certamente a voz da pesquisadora est presente,
misturada com a multiplicidade de vozes que produziram essas cenas. Ao final de cada
cena foram apresentados, tambm, textos que so as reflexes sobre o vivido em que
reportei outras vozes, a dos autores que busquei para dar passagem s afetaes e que
produziram outras afetaes.
Foi uma produo de narrativas. Mas, eram as narrativas da pesquisadora
misturadas a tantas vozes, produto de afeces. Composio de cenas e enunciados que
foram produzidos por muitas mos inclusive a da pesquisadora.
Ao vivenciar o processo da gesto, sendo consumida por ela e consumindo-a, e
nos momentos de alteridade proporcionado pelas apresentaes realizadas na linha de
pesquisa Micropoltica do trabalho e o cuidado em sade, fui percebendo a caixa de
ferramentascorpo vibrtil. Descobrindo a caixa de ferramenta que monta, desmonta,
quebra, destri, constri suas prprias ferramentas, em constante devir, produzida por e
produzindo intercessores com os coletivos em cena. No era s a caixa de ferramentas
do gestor formal que estava em cena, a caixa de ferramentas daqueles que esto em
ao, e em disputa, assim, a caixa de ferramentas est em anlise e produo constante.
Ao analisar a caixa de ferramentas do outro a minha ferramenta est em cena, em
anlise e em produo.

315

Pensei ento a gesto como gesto peripattica, aproveitando o termo

peripattico com o sentido que Lancetti (2006) utilizou na clnica peripattica, como
conversaes e pensamentos que ocorrem durante um passeio, caminhando
peripatetismo - uma ferramenta para entender uma srie de experincias clnicas
realizadas fora do consultrio, em movimento. A escuta das pessoas em seus lugares
prprios, sem descaracteriz-los ou diminu-los (LANCETTI, 2006, p.19).
Utilizei gesto peripattica como um conceito-ferramenta para dar sentido a
conversaes e pensamentos que aconteceram nos encontros, nos corredores, nas salas
de caf, em diversos lugares alm das salas de reunies formais, mas nelas tambm,
potencializando as singularidades, os processos de subjetivao nas multiplicidades das
afetaes e atualizaes, sem imposio vertical, com outra ordenao temporal, no
pontual, mas sim constante. A produo da caixa de ferramentas na gesto do e no
cotidiano o no saber a produo na inutilidade, na compreenso dos problemas que
se vive, a solido, o prazer e a dor deste trabalho.
Fazer o mapa, no o decalque... Um mapa tem
mltiplas entradas contrariamente ao decalque
que volta sempre "ao mesmo". Um mapa uma
questo de performance, enquanto que o decalque
remete sempre a uma presumida "competncia".
(DELUEZE e GUATTARI, 1995, p.21)

A Pesquisadora na Pesquisa da Produo de Coletivos na Gesto Municipal

no discuto com o destino o que pintar eu assino
Paulo Leminski (1985)
Quando iniciei o doutorado, duas questes me instigavam muito, uma era que o
objeto de investigao necessariamente teria que ser algo que eu estivesse implicada e
operando no cotidiano, portanto teria que ser a gesto municipal. A segunda questo
que sempre achei fundamental que todos que estivessem na gesto do SUS pudessem e
devessem compartilhar o modo de fazer gesto em sade, analisar os dispositivos
disparados e consequentemente escrever estas experincias.
Neste sentido, quando tomei a deciso de iniciar a investigao, escrevi um
projeto de pesquisa muito prximo do que j conhecia fundamentalmente pautada pela
iniciao na pesquisa que foi a formao do mestrado, na pesquisa qualitativa mais

316

instituda, ou seja, pensei de pronto no estudo de caso, com entrevistas semiestruturadas, etc. e etc. Na primeira apresentao para o coletivo da linha de pesquisa,
quando entramos no debate sobre qual era o objeto e a pergunta da pesquisa percebi que
havia a necessidade de pensar melhor sobre qual era o objeto e pergunta, pois os
participes do coletivo da linha apontaram claramente que no estava claro e, portanto o
caminho para produzir a pesquisa tambm no.
Assim em movimentos de idas e vindas fui apresentando a proposta de projeto
de pesquisa para o coletivo da linha com forte intensidade e insistncia na minha
desterritorializao provocada pela minha orientadora. Neste caso importante destacar
que o coletivo da linha produz um forte movimento para colocar o pesquisador em
analise e consequentemente em um processo intenso de desterritorializao do lugar
institudo de produo do conhecimento.
Neste sentido, esta produo de conhecimento no poderia estar pautada por um
passo a passo cientfico. Nesta pesquisa, utilizei a cartografia proposta por Deleuze e
Guattari (1995), porque visa acompanhar um processo, deter-se em acontecimentos que
se tornam visveis, ponder-los, ir alm, atrs de novos encontros, pensar sobre eles,
sentir as suas afeces e ir caminhando e produzindo pensamento atrs de sentidos para
o cartgrafo.
No representar um objeto, mas investigar um processo de produo. De sada,
a ideia de desenvolver a cartografia se afasta do objetivo de definir um conjunto de
regras abstratas para serem aplicadas. No busquei estabelecer um caminho linear. A
construo do trabalho procurou estabelecer algumas pistas para descrever, discutir e,
sobretudo, coletivizar a minha experincia.
A escolha pela cartografia teve o intuito de evitar o lugar de pesquisador de fora
ou de isolamento do observador de seu objeto, nos mltiplos encontros, afetando e
sendo afetada. Nesta investigao a cartografia se fez perseguindo a manifestao e
buscando captar a expresso dos diferentes coletivos desejantes que operaram na
secretaria de sade.
O que interessa destacar aqui pode ser dividido em dois pontos, o primeiro foi de
perceber que existe uma multiplicidade de encontros e o segundo diz respeito aos afetos
que se produz no encontro. E como sujeito militante e implicada, justamente falando
deste lugar, tenho que declarar que o processo foi desafiador, pois tive a pretenso de
cartografar os movimentos, produzir conexo com os acontecimentos em suas mltiplas
317

dimenses, abrir-me para o inusitado. Desviar-me, surpreender-me e desconhecer-me.

Explorar devires.
Suely Rolnik e Felix Guattari (2005) sustentam a ideia de que a prtica do
cartgrafo diz respeito s estratgias de formao do desejo no campo social,
potencializando o desejo no seu carter processual e (re) produtor da sociedade e esse
processo de investigao requer abertura do pesquisador para o novo, com
disponibilidade para ver, escutar e deixar-se tocar pelos processos originados na
investigao, ou seja, deixar-se afetar, como prope Espinosa (1992)
Nesta investigao a cartografia se fez perseguindo as manifestaes e buscando
captar a expresso dos diferentes coletivos desejantes que operaram na secretaria de
sade para analisar como atuaram na constituio daquela gesto municipal em sade.
Ento, torna-se importante destacar que o encontro com esses coletivos institudos
oportunizaram abrir-me para novas percepes de outros coletivos no dados, mas
dando-se, produzindo-se em processo.
A cartografia como um processo de acompanhamento de movimentos em curso,
mais do que de um traado de percursos descritivos/histricos, na proposta de Gilles
Deleuze e Flix Guattari se oferece como trilha para acessar aquilo que fora a pensar,
dando-se ao pesquisador, como possibilidade de acompanhamento daquilo que no se
curva representao. Entendendo que a cartografia convoca um exerccio peculiar no
pensamento do pesquisador.
A alteridade ocorreu com a orientadora que tambm era assessora do processo
na secretaria de sade e do coletivo da linha de pesquisa. Ento, concordando com
Ricardo Moebus (colega de doutorado) que afirma que este coletivo (da linha de
pesquisa) opera a micropoltica do trabalho e o cuidado em sade a partir dos mais
autnticos incmodos, presentes no mundo do trabalho em sade, que se pode produzir
saberes para aumentar a potncia de produo de cuidado nestes ou noutros cenrios.
Sendo assim, preciso colocar na mesa as pulgas que trazemos atrs das orelhas, pois
elas sero importantes ferramentas de trabalho, ou afinal, elas que nos faro trabalhar.
Sero aquelas maiores e mais incmodas pulgas que exigiro respostas que realmente
precisamos construir.
As estratgias utilizadas nesta investigao foram a observao direta, registro
de reunies, registro em dirio de campo, reconstruo de cenrios/cenas/fatos por meio
318

de grupos de discusso com atores envolvidos e documentos de fonte secundria. Tudo

isso possibilitou a produo de conhecimento sobre a realidade vivida pelos distintos
coletivos, estabelecendo novos espaos de liberdade. Por outro lado, no tive a
preocupao de coletar dados para depois interpretar, pois o que me interessava era
experimentar. Neste sentido, em processo, realizei estudos sobre os conceitos que
estvamos utilizando no dialogo com vrios autores, utilizei o dirio de campo,
cartografei os movimentos dos coletivos desejantes instituintes e institudos que
operaram na secretaria de sade. O dirio de campo foi fundamental, pois foi utilizado
para registrar movimentos, observaes, devaneios, sentimentos, conversas e
percepes, bem como os apontamentos do referencial terico para dialogar com os
achados da pesquisa.
A ideia de observar/analisar as discusses est relacionada com a noo de
multiplicidades, pois fenmenos, desde sua origem, so multiplicidades que se
constituem na prpria realidade, no supondo unidade, no entrando em nenhuma
totalidade, nem mesmo se remetendo a um sujeito, mas a um plano de produo de
sentido sem pretenso de verdade nica. As subjetivaes, as totalizaes, as
unificaes so, ao contrrio, processos que se reproduzem e tentam emudecer as
multiplicidades.
As fontes secundrias (anlise documental) utilizadas foram os documentos
produzidos pelos atores/autores que vivenciaram o processo e divulgaram suas
opinies/produes na organizao por meio de relatrios de gesto, e-mails,
documentos internos, trabalhos apresentados em eventos, projetos institucionais,
boletins epidemiolgicos etc. Essa garimpagem foi feita na perspectiva de registrar a
histria, captar os sujeitos, suas afetaes e sua formulao, em diferentes momentos do
processo.
Como Deleuze aponta se abrir para a diferena implica em se deixar afetar
pelas foras de seu tempo, por sermos permanentemente atravessados pelo outro, uma
poltica indissocivel de uma tica de respeito pela vida, pela luta em torno de
enfrentamentos dos problemas concretos, onde as diferenas correm, em srie, sem
comeo nem fim (qualquer lugar incio, em qualquer lugar o trajeto se interrompe)
pelos abalos, pelas rupturas, pelas fendas do devir. possvel percorrer estas sries num
sentido ou em outro, sem hierarquizar, no importando mais distinguir entre o mais ou o
menos verdadeiro, o mais ou o menos srio.
319

Na concepo espinosiana todas as coisas so constitudas por uma s substncia

e tomam formas diferentes em seus modos de existncia. Compreender requer ser
afetado de diversos modos, ser afetado de mais maneiras ou a afetar os outros corpos.
Nesse sentido, numa conduta tica que nos aproximamos da realidade complexa.
Conhecer para Espinosa o caminho para aumentar nossa potncia de agir, saber mais
sobre ns e estarmos mais ativos e criativos. Ento somos um grau de potncia, definido
por nosso poder de afetar e de ser afetado, e no sabemos o quanto podemos afetar e ser
afetados, sempre uma questo de experimentao (ESPINOSA, 1992).
A fora desejante de existir varia de intensidade, como se encontra manifesta nos
trs afetos fundamentais da tica de Espinosa: a alegria, a tristeza e o desejo. A alegria
o sentimento que temos do aumento de nossa fora para existir e agir, a tristeza o
sentimento que temos da diminuio de nossa fora para existir e agir e desejo o
sentimento que nos determina a existir e agir de uma certa maneira .
Um conceito-ferramenta importante neste percurso foi o de dispositivo, utilizado
para identificar ou analisar arranjos capazes de disparar movimentos transformadores ou
auto-analticos nos diferentes lugares e processos da secretaria.
Este esforo de colocar para conversar as diferentes propostas de apoio
experimentadas (experincias fontes) e formuladas (conceitos), foi possvel a partir da
construo de diferentes engenhocas como dispositivos analticos. Um primeiro plano
para analisar essas vrias modalidades/possibilidades de apoio foi mobilizado pelo
conceito de devir. No nosso caso o devir-apoiador, pois so os devires que se encadeiam
ou coexistem em zonas de vizinhana, de indiscernibilidade, de indiferenciao. Devir
jamais imitar, nem fazer como, nem ajustar-se a um modelo, seja ele de justia ou de
verdade. No h um termo de onde se parte, nem um ao qual se chega ou se deve
chegar. Na medida em que algum se torna, o que ele se torna muda tanto quanto ele
prprio.
Um segundo plano veio a partir da ideia de intercessores do Deleuze e
Guattari(1992), que coloca que quaisquer encontros fazem com que o pensamento saia
de sua imobilidade natural, de seu estupor, pois sem os intercessores no h criao e
no h pensamento; os intercessores podem ser pessoas, coisas, plantas, at animais. O
conceito de intercessor segue o do verbo interceder, que significa intervir. Neste
sentido, o trabalho do apoiador no se configuraria como uma prtica puramente
tcnica, mas sim como uma prtica relacional, reproduzindo-se a si num dado contexto
320

o tempo todo e acionando tecnologias em vrios campos, inclusive o das tecnologias

leve-duras e duras.
Um terceiro plano de constituio/anlise diz respeito a como se produzem as
relaes no organograma - de modo arborescente ou rizomtico - pois as mesmas se do
em disputa, e a produo de coletivos. Neste sentido, o arranjo matricial/matriciamento
pode ser a expresso do organograma rizomtico, entendendo que o rizoma composto
de linhas e pontos, sendo que todas as linhas e pontos se conectam ou podem se
conectar, sem obedecer a relaes de hierarquia ou subordinao. Para todos os lados e
todas as direes, portanto o rizoma tem como princpio o da conexo e caracteriza-se
por ser um campo coletivo de foras dispersas, mltiplas e heterogneas.
O quarto e ltimo plano que atravessa essa produo foi a caixa de ferramentas
do apoiador para operar o apoio s equipes de sade. Como diz Merhy (2002), caixa de
ferramentas que funcione com potncia de bssola para o pensar num terreno de
tensionamentos e desafios, em meio aos quais o "agir em sade" se afirma como uma
experincia radical de (re)inveno da sade como bem pblico e potncia de luta "a
servio da vida individual e coletiva". Ento, a "caixa de ferramentas" como conceitofora que compe o plano de consistncia para as anlises micropolticas que funciona
indagando "o que se passa entre", nos caminhos que se criam por entre impossibilidades
no cotidiano das prticas de sade.

E por fim...
Para no concluir, mas abrir o debate sobre possibilidades de construo do
conhecimento trazemos a multiplicidade presente na poesia de Paulo Leminski.
Disfara, tem gente olhando.
Uns olham para o alto,
cometas, luas, galxias.
Outros, olham de banda,
lunetas, luares, sintaxes.
De frente ou de lado,
sempre tem gente olhando,
olhando ou sendo olhado.
Outros olham para baixo,
procurando algum vestgio
do tempo que a gente acha,
em busca do espao perdido.
321

Raros olham para dentro,

j que dentro no tem nada.
Apenas um peso imenso,
a alma, esse conto de fada.
Paulo Leminski (2000)

322

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