10.12818/P.0304-2340.

2013vJJp153

NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE

ELABORAO LEGISLATIVA: RAZES E BOAS
PRTICAS ENTRE BRASIL E CANAD
ELEMENT ON THE LEGISLATIVE DRAFTING: ROOTS
AND EXPERIENCE REFERENCED TO BRAZIL AND
CANADA
ELEMENT SUR LA ELABORATION LEGISLATIVE:
RACINES ET EXPERIENCE RFRENC AUX BRSIL ET
CANADA
Fabiana de Menezes Soares*
RESUMO

ABSTRACT

A presente comunicao foi apresentada no

painel Qualidade da legislao, ao pblica
e desenvolvimento cujo objetivo foi apontar
os desafios e solues ao incremento de maior
efetividade da legislao face a existncia ou
no de interao com as polticas pblicas
conexas. O acesso ao direito vigente e a sua
compreenso reclamam novas estratgias na
elaborao, disponibilizao e publicidade
de atos normativos. Em sede de circulao de
modelos jurdicos, Brasil e Canad possuem
sistema normativos igualmente complexos,
bem como estudos acerca da melhoria da
legislao. A necessidade de novos estudos
e disciplinas em lawmaking uma demanda
contempornea.

This paper was presented at the panel

discussion Quality of legislation, public
action and development the objective
of which was to point out challenges and
solutions for improving the effectivity of
legislation depending on interaction with other
public policies. Access to existing legislation
and its understanding need new strategies
in elaborating, providing and publishing
normative actions. Considering the circulation
of juridical models Brazil and Canada both
have equally complex legal systems as well
as lines of research trying to improve these
systems. Even so, the development of new
disciplines in legislation and further research
activities are a contemporary necessity.

PALAVRAS-CHAVE: Elaborao legislativa.

Compreenso do direito vigente. Boas prticas.
Simplificao. Otimizao da publicidade.
Decodificao da informao jurdica.

KEYWORDS: Lawmakingl. Legistics. Good

practice. Pre-codified juridical thinking.
Simplification. Optimization of publicity. Decodification of juridical information.

Coordenadora do Grupo de pesquisa Observatrio para qualidade da leiFaculdade de Direito UFMG. Docente da Graduao e Ps-Graduao onde
ministra disciplinas no domnio da Teoria da Legislao e Legstica.
E-mail: fabiana.demenezes@terra.com.br

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NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA

RESUM
Cest ce qui a amen la prsentation dans la session Qualit de la lgislation, action
publique et dveloppement concernant les dfis et solutions vers laccroissement de l
efficacit de la lgislation et ses corrlations avec les politiques publiques. L accs au droit
en vigueur e sa comprhension exigent des nouvelles stratgies d laboration, disponibilit
et publicit des actes normatifs. Si on parle de la circulation des models juridiques, Brsil
et Canada ont des systmes complexes: ce que justifier lexistence de leur recherche dans le
domaine de l amlioration de l ordre juridique. De cette faon, les tudes sur la lgislation
sont considres un besoin de nos temps.
MOTS-CLS: Legistique. laboration lgislative. Bonnes pratiques. Pense juridique avant
la codification. Simplification. Optimisation de la publicit officielle. Dcodification de l
information juridique.

INTRODUO
Prezados colegas com muita alegria que sado nossos
colegas canadenses, Pierre, Charles-Emmanuel, Louise, Bjarne,
Marc, pela disposio em participar deste conclave cujo fim
discusso dos efeitos da globalizao e dilogo entre as
tradies de common law e droit civil no contexto das aes
governamentais em prol do desenvolvimento.
A legislao ocupa um papel central nesta temtica face
o protagonismo do executivo, a crise do legislativo, a criao
legislativo pelo judicirio. Estes fennemos contemporneos,
longe de serem, prima facie, classificados como negativos, na
verdade expressam os desafios da atividade de elaborao
legislativa em cenrios de tenses poltico-sociais e impactos de
ordem tecnolgica.
Todavia no poderamos iniciar esta reflexo, objeto
desse painel, sem levarmos em conta a existncia de uma
grave deficincia nos currculos de direito que reduziram,
significativamente, a quantidade de disciplinas relativas
elaborao do direito, nas perspectivas da Teoria do Direito,
Legstica, Direito Parlamentar, Avaliao Legislativa, Legimtica,
Redao Parlamentar, Processo Legislativo, Comunicao entre
Governo e Sociedade (no quadro da insero do Brasil nas aes
em prol do governo de dados abertos).
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Desse modo, na tentativa de contrapor a ausncia

de justificao sobre a assimetria da elaborao legislativa
nos currculos de direito, em detrimento da proeminncia da
hermenutica processual, faz-se necessrio evidenciar um iter da
elaborao legislativa e algumas aes que vo desde teorizaes
sobre a legislao, ate o relacionamento entre sociedade e governo
no sentido de decodificar a linguagem do direito.

1.

O SENTIDO SIMBLICO DAS AES EM PROL DA

LEGISLAO

Detalhe de mosaico bizantino da Baslica de So Vital, em Ravena, datado

do ano de 547 depois de Cristo. O imperador Justiniano encontra-se no
centro, ladeado pelo seu squito.

A Divina Comdia, dividiu e situou personagens histricas

e acontecimentos em trs partes: purgatrio, inferno e paraso.
Justiniano, imperador romano responsvel pela consolidao
de leis romanas, foi enaltecido e colocado no paraso de Dante,
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em razo de sua obra no Sec VI, o Corpus Iuris Civilis, a base

do direito civil, em todo ocidente. Este vigoroso trabalho
legislativo se ocupou tambm da adaptao da legislao s
demandas daquele momento histrico. Naquele tempo, coube ao
executivo a funo de elaborar o ordenamento legislativo, e
hoje identificamos o protagonismo dessa funo responsvel pela
realizabilidade do direito de grande parte do direito.
A preocupao com uma maior efetividade do Direito e
que as leis oferecessem condies de serem obedecidas, remonta
tempos antigos e terminou por orientar toda a teoria que envolve
a atividade de ao legislativa ou legislao de nossos dias.
Indicador de um elemento civilizatrio, por leis diferenciava
povos, organizava servios, evitava conflitos, evidenciava
hierarquia e as condies para manuteno da ordem.
A relao entre o que as decises judiciais (jurisprudncia)
diziam, quais costumes e prticas eram prevalentes, e o qu
as autoridades executavam ou legislavam, influenciava,
reciprocamente, o ordenamento jurdico, o contedo das leis:
quais matrias seriam mais importantes, prioritrias em serem
legisladas. A autoridade que intermediava este dilogo entre a
jurisprudncia, as demandas sociais foi o executivo, na figura
de reis e/ou imperadores.
A disciplina da obrigatoriedade da publicao das leis,
o fim de atos conhecidos somente por poucos (particularmente
instrudos e letrados em assuntos jurdicos), a redao de leis
na lngua do pas ( e no em latim), as condies para aplicao
da lei, o conhecimento prvio das sanes pela sua violao, a
separao de matrias por meio de princpios gerais e especiais,
os efeitos da lei no tempo (ato jurdico perfeito, coisa julgada e
direito adquirido), princpios para interpretao do direito, enfim
todo um conjunto fundante de regras e princpios foram herdados
por todas os cdigos (e incorporadas ao sistema jurdico).
A autoridade da lei posta como princpio democrtico,
por excelncia, e a figura do legislador surge como o grande
representante desta nova ordem via lei, primado da racionalidade.
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Esta a pgina inicial do Cdigo Civil Francs, comumente conhecido

como Cdigo de Napoleo. Para o estadista francs, a codificao, a
ordenao do direito, na lngua de todos os franceses, foi a sua grande
conquista.

Essa por sua vez, historicamente, se confrontava figura do juiz,

submetido vontade do soberano, por ele escolhido.
Todavia, como sabemos, o parlamento, tal como o
compreendemos hoje, uma instituio relativamente recente,
desenvolvida na Inglaterra do sculo XII( herdeira do modelo
consagrado pelo perodo romano republicano), a partir de
demandas sociais, e , no sec XVIII, conformada pelos ideais da
Revoluo Francesa, que consagrou a supremacia da lei como
fonte do legtimo poder.
Com o desenvolvimento da democracia no sculo
XX, somado ao fortalecimento do constitucionalismo, aps
a segunda guerra mundial, vimos na segunda metade do sec.
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XX uma preocupao com a efetividade dos direitos e com o

aperfeioamento de tcnicas para sua elaborao. No incio,
grande parte dos estudos na seara do direito parlamentar dizia
respeito redao legislativa e ao procedimento de elaborao,
disciplinado pela Constituio e pelos regimentos/regulamentos
das casas legislativas.
A complexizao das atuaes do Estado, culminou
com um novo incremento da atividade legislativo/regulatria
do executivo e a ao estatal de cunho legislativo assumiu um
carter estratgico diante dos desafios em consolidar planos de
governo e efetivar polticas pblicas.
Ao lado disso, os reclames sociais por uma maior
transparncia no trato do dinheiro pblico que incluiu toda
a concepo de mecanismos legais para garantia de maior
responsabilidade fiscal (cuja grande contribuio veio de pases
de lngua inglesa) inseriu preocupaes acerca do custo para
implementao da lei, para a efetivao de direitos fundamentais,
tema ainda em desenvolvimento no Brasil.
Foi neste contexto, que a teoria da legislao, a legstica
ganharam espao.
Tanto nos pases de direito escrito, onde a legislao
a principal fonte do direito (Europa continental, dos quais
o Brasil recebeu sua grande influncia) quanto de direito
consuetudinrio, aquele onde o precedente judicirio, ou o
costume a principal fonte (pases de lngua inglesa, conhecido
como sistema da common law) a preocupao com a qualidade
da legislao, do aumento do seu nvel de eficcia, foi expressa
numa grande quantidade de estudos, polticas de boa legislao,
desenvolvimento de metodologias e de sistemas de tecnologia
da informao a servio da atividade de legislao (legimtica).
Partiu dos executivos (inclusive Unio Europia),
ou de organismos internacionais como OCDE, OMC, FAO
grande parte das iniciativas para planejar a ao legislativa e o
desenvolvimento de rotinas para gesto dos projetos de lei.

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No Brasil, esta questo mereceu especial destaque do

executivo federal, como podemos ver ilustrado abaixo:

Todavia se a melhoria da legislao ganha ares de ao

governamental, a viso de mundo que leva em conta a otimizao
da eficcia encontra suas razes na virada dos sculos XVIII e
XIX. Coube a Gaetano Filangieri (fim do Sec.XVIII) denunciar
o que ele chamava de caos da legislao em toda a Europa,
motivada por uma quantidade excessiva de leis, grande parte
anacrnica, inadequada e obscura.
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NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA

Fac. Smile da contra capa da obra A cincia da legislao publicada

originalmente em 1780

Influenciado pelo iluminismo, ele sustentava a necessidade

da existncia da figura do censor da lei encarregado de remediar
a multiplicidade de leis e de adapt-las s mudanas Tal estado
seria causa de felicidade e propiciaria uma educao cidad.
Sua concepo de legislao propunha que esta atividade levasse
em conta a economia e a poltica e que fosse um fator para
gerao de riquezas.
Outros sinais de que a legislao necessitava de uma
maior aprimoramento, e o desafio que isto comporta, j foram
enunciados por Bentham (Normografia ou arte de fazer Direito,
Princpios de Moral e Legislao 1838/1843).
Para o filsofo ingls, era necessria uma maior
racionalizao do contedo da legislao, compreendida como
atividade precpua do legislativo, atravs da utilizao da
estatstica e dos meios para realizao do princpio da utilidade.
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Neste sentido, Bentham foi precussor da avaliao prospectiva,

anlise custo-benefcio e legislaes experimentais.

2.

A AO LEGISLATIVA COMO MEIO PARA O

DESENVOLVIMENTO

Curiosamente, foram necessrios cerca de 150 anos, para

que no incio do ano 2000, foi constitudo um Grupo de Alto
Nvel para a Melhoria da Qualidade da Legislao, no Conselho
Europeu, que ento publicou os resultados dos trabalhos, sob o
ttulo de Relatrio Mandelkern. Ao discutirem as dificuldades
de harmonizao dos diversos ordenamentos jurdicos da
Unio Europia, com suas origens, no direito continental/civil
law, na common law, na hibridizao desses dois sistemas, nos
ordenamentos com ou sem codificaes tardias, na presena
ou ausncia de estruturas democrticas e transparentes de
interao governo, sociedade, cidado o Conselho Europeu
estabeleceu um novo patamar de vinculao entre a legislao e
o desenvolvimento econmico- social.
O grupo estimou entre 2 a 5% o percentual de impacto
negativo de problemas decorrentes da m legislao sobre o PIB
dos pases europeus. Vale a pena lembrar que nestes pases h uma
consolidada atuao do estado em prol da boa legislao atravs
de polticas, boas prticas, guias, capacitao continuada de
funcionrios e desenvolvimento de ferramentas para propiciar a
circulao de informaes idneas durante a atividade legislativo/
regulatria.
As diretrizes desse trabalho que orientaram normativas
para melhoria da atividade legislativa e do seu comprometimento
com o desenvolvimento econmico-social, podem ser assim
resumidas:
a) Opes de aplicao de polticas
b) Avaliao de impacto da legislao
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NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA

c) Consulta
d) Simplificao de procedimentos
e) Acesso legislao
f) Estruturas eficazes capazes de executar e realizar a
legislao
Na prtica, considerando que o Brasil ainda tem muito
a avanar nesta seara, notadamente no legislativo, o grupo de
pesquisa Observatrio para qualidade da lei vem discutindo
diversas linhas de atuao apontadas pelo Relatrio Mandelkern,
tais como:
a)
A sistematizao dos estudos de impacto
(notadamente aqueles destinados aos legislativos j que a maioria
dos estudos sobre o assunto se referem ao executivo).
b)
A anlise transparncia dos processos de consulta
antes da elaborao dos textos (reforada no caso brasileiro, por
exemplo, com a interface amigvel, do novo site da CD e bem
como com o projeto de E-Democracia).
c)
Simplificao dos textos e procedimentos, naquele
particular, alguns exemplos de simplificao da linguagem da lei
foram realizados pela Radio Cmara atravs de novela que
decodificou textos legais para uma linguagem leiga.
d)
Anlises de codificao e consolidao como
estratgias para sistematizar legislao esparsa, sobre um mesmo
assunto, articulada por princpios comuns, modelos jurdicos
funcionais identificados por outras fontes do direito.
e)
Vejamos um exemplo inovador de decodificao
da informao jurdica:

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Imagem do link da Radionovela na pagina da Radio Cmara

3.

O ACESSO AO CONTEDO DA LEI COMO MEIO

PARA A INCLUSO E COMPROMETIMENTO COM
A EFICCIA SOCIAL.

A compreenso da relao da Legstica com diversas

questes e etapas do isso pode ser sintetizadacomo a melhoria
da compreenso do texto legal que visa aproximar o legislador
do cidado, ento, mais abrangente do que redigir, pois
significa considerar o texto, mas tambm o contexto de quem
recebe a mensagem, portanto o verbo mais adequado seria
elaborar, como acertadamente disps a Lei Complementar
95/98. neste sentido, que a Legstica, usa a tecnologia da
informao para auxiliar o legislador e o legista (tcnico que
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NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA

assessora o legislativo), para pensar novas formas de difuso da

mensagem em outros ambientes e de outras formas, que no
s nos dirios oficiais.
Vejamos o esquema abaixo, conforme concebida pelo
Prof. Morand:

Legstica trata tambm do comprometimento da gesto

do procedimento de legislar com a a sua eficacia tcnica e social.
Isto significa um procedimento compreensivo que considere
os envolvidos e possveis afetados pela futura legislao, inclusive
administrao pblica, judicirio. Esta gesto tambm deve ser
capaz de trazer o mximo de informao sobre a matria a ser
regulada : assim uma rede que garanta a sua implementao
poder ser planejada.
O desafio a elaborao de uma metodologia adequada
ao direito brasileiro e sobretudo ao legislativo, j que a grande
maioria das prticas foi desenvolvida para os executivos e no
pelos legislativos, no obstante o seu potencial compreensivo,
ou seja, o legislativo por excelncia a casa do povo.
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A iniciativa do site canadense EDUCALOI, formado

inicialmente pelo esforo de magistrados, nos parece singular.
Aps identificarem os conflitos mais recorrentes, iniciaram
um projeto de educao cidad . Uma das aes consistiu em
decodificar a linguagem da lei, por meio do que denominaram de
cpsulas jurdicas, resumos de fcil compreenso (de direitos
e deveres de diversos tipos) veiculados por temas dispostos no
site. No caso dos povos indgenas, nos quais a violncia contra
mulher um problema social, a decodificao foi mais incisiva.
Sintonizada com a importncia da tradio oral nestes povos,
os arquivos disponibilizados so sonoros, e nas lnguas faladas
pelas diversas etnias da regio de Quebec.
Vejamos o esquema de gesto da ao legislativa ,
tambm desenhado pelo Prof Morand:

Em 2007, a Assemblia Legislativa do Estado de Minas

Gerais, lanou um projeto pioneiro para discutir aes em prol do
incremento da qualidade da legislao. Atravs de um conjunto de
aes que incluiu um congresso, com a participao de diversos
matizes ideolgicos, o legislativo mineiro, iniciou a discusso
sobre as possibilidades e limites para um planejamento na gesto
de projetos de lei.
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A Legstica oferece ferramentas para auxiliar o processo

de elaborao legislativa que podem ser resumidas da seguinte
forma (conforme a sntese de modelos de avaliao suo,
canadense, britnico, europeu):
1. Anlise da situao existente (suporte da deciso de
legislar)
2. Determinao dos objetivos a serem atingidos pela
ao legislativa
3. Definio do Problema que a ao legislativa pretende
solucionar
4. Busca dos possveis meios e instrumentos que podem
ser usados para solucionar o problema
5. Anlise das possveis alternativas e a escolha da
soluo
6. Desenho da legislao
7. Aes para publicao e entrada em vigor
8. Implementao da Legislao
9. Avaliao e Retrospectiva dos Efeitos
10. Adaptao da Legislao /Regulao
Todavia, segundo Prof. Mader, no campo da avaliao
legislativa, sobretudo a avaliao ex ante, ou prvia, no se
trabalha com certezas, mas sim com probabilidades. No se
pode dar provas absolutas acerca dos efeitos que uma norma
ir produzir na realidade.
Neste particular, a tecnologia da informao tm um
importante papel a cumprir, pois possibilita trazer ao processo
legislativo varias perspectivas da realidade a ser regulada, alm
de propiciar possibilidades de interao com a sociedade civil.
Esse procedimento que garanta a comunho de horizontes
hermenuticos, pre- compreenses, encontram um espao
fecundo de dialogo entre as fontes e de justificao da juridicidade
que se pretenda positivar.
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O desafio que temos pela frente, e que colocamos como

questo para os debates desse painel, refere-se tambm reflexo
sobre modelos processuais de elaborao legislativa que possam
maximizar o contraditrio e permitir uma transparncia de
informaes que possa ser dividida e compreendida pelos
repertrios de dos envolvidos e possveis afetados por uma ao
legislativa.
A cooperao entre nossas instituies permitir o
aprofundamento dos estudos sobre bijuridismo e multilinguismo
o que implica no esforo para a constituio de redes de pesquisa
aptas a re-pensar tradicionais conceitos face um contexto de
mundializao e emancipao social por demandas locais: eis um
dos desafios do desenvolvimento que tocam o ensino jurdico.

REFERNCIAS
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DELLEY, Jean-Daniel . Para pensar a lei. Introduo a um procedimento
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DUARTE, David. Repensar a Organizao e a Qualidade do
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NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA

SOARES, Fabiana de Menezes. O papel da legstica nos processos de

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MADER, TAVARES 2011, 355 S., Broschiert, ISBN 978-3-8329-52457. (Org.). Quality of Legislation - Principles and Instruments. Baden:
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