Regulamento Administrativo

So as normas jurdicas emanadas por uma autoridade administrativa no desempenho do

poder administrativo.
Esta noo encerra trs elementos essenciais:
a) Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas
jurdicas. Mas, para alm de norma que , o regulamento norma jurdica: quer isto
dizer que o regulamento administrativo no um mero preceito administrativo; tratase de uma verdadeira e prpria regra de direito; que, nomeadamente, pode ser imposta
mediante a ameaa de coaco e cuja violao leva, em geral, aplicao de sanes, sejam
elas de natureza penal, administrativa ou disciplinar.
b) Do ponto de vista orgnico, o regulamento editado por uma autoridade
administrativa, isto , de um rgo da Administrao Pblica.
c) Como elemento funcional, cumpre referir que o regulamento ameaado no exerccio
do poder administrativo.
Porque se trata de exerccio de poder administrativo, haver que ter presente que a
actividade regulamentar uma actividade subordinada e condicionada face actividade
legislativa, essa livre, primria e independente.
Enquanto norma secundria que , o regulamento administrativo encontra na lei o seu
fundamento e parmetro de validade. Por maioria de razo, bvio que o regulamento
administrativo deve estrita obedincia Constituio, enquanto lei fundamental do
Estado.
Consequentemente, se o regulamento contrariar uma lei, ilegal; e se entrar em relao
directa com a Constituio, violando-a em qualquer dos seus preceitos, padecer
de inconstitucionalidade.
Espcies
As espcies de regulamentos administrativos podem ser apuradas luz de quatro critrios
fundamentais:
a) Dependncia dos regulamentos administrativos face lei: h que distinguir
duas espcies principais:
Os regulamentos complementares ou de execuo, so aqueles que desenvolvem
ou aprofundam a disciplina jurdica constante de uma lei. E, nessa medida, contemplam,
viabilizando a sua aplicao aos casos concretos. Podem ser espontneos, a lei nada diz
quanto necessidade da sua complementarizao, todavia, se a Administrao o entender

adequado e para tanto dispuser de competncia, poder editar um regulamento de

execuo. E podem ser devidos, a prpria lei que impe Administrao a tarefa de
desenvolver a previso do comando legislativo (so tipicamente, regulamentos secundum
legem).
E os regulamentos independentes ou autnomos, so diferentemente, aqueles
regulamentos que os rgos administrativos elaboram no exerccio da sua competncia,
para assegurar a realizao das suas atribuies especficas, sem cuidar de desenvolver
nenhuma lei em especial.
Os regulamentos independentes so afinal de contas, expresso de autonomia com que a
lei quis distinguir certas entidades pblicas, confiando na sua capacidade de
autodeterminao e no melhor conhecimento de que normalmente desfrutam acerca das
realidades com que tm de lidar.
b) Quanto ao objecto, h a referir fundamentalmente os regulamentos de
organizao, so aqueles que procedem distribuio das funes pelos vrios
departamentos e unidades do servio pblico, bem como repartio de tarefas pelos
diversos agentes que a trabalham; os regulamentos de funcionamento, tantas vezes
misturados num mesmo diploma com os anteriores, so aqueles que disciplina a vida
quotidiana dos servios pblicos. Os regulamentos que procedem em particular fixao
das regras de expediente denominam-se regulamentos processuais; e
os regulamentos de polcia, so aqueles que impe limitaes liberdade individual
com vista a evitar a produo de danos sociais.
c) Quanto ao mbito de aplicao, h que distinguir entre regulamentos
gerais, so aqueles que se destinam a vigorar em todo o territrio ou, pelo menos em todo
o territrio continental; regulamentos locais so aqueles que tm o seu domnio de
aplicao limitado a uma dada circunscrio territorial; finalmente os regulamentos
institucionais, so os que emanam dos institutos pblicos e associaes pblicas, para
terem aplicao apenas s pessoas que se encontrem sob a sua jurisdio.
d) Quanto projeco da sua eficcia, dividem-se em regulamentos
internos, so os que produzem os seus efeitos jurdicos unicamente no interior da esfera
jurdica da pessoa colectiva pblica cujos rgos os elaborem; e so regulamentos
externos, aqueles que produzem efeitos jurdicos em relao a outros sujeitos de direitos
diferentes, isto , em relao a outras pessoas colectivas pblicas ou em relao a
particulares.
Distino entre Regulamento e Lei
H vrios critrios de distino entre lei e regulamento.
Um primeiro critrio assenta na diferena entre princpios e pormenores lei caberia a
formulao dos princpios, ao regulamento a disciplina dos pormenores.

Um segundo critrio baseia-se na identidade material entre a lei e regulamento,

defendendo por isso que a distino s pode ser feita no plano formal e orgnico. Ou seja,
tanto a lei como o regulamento so materialmente normas jurdicas; a diferena vem da
diferente posio hierrquica dos rgos de onde emanam e, consequentemente, do
diferente valor formal de uma outra.
O terceiro critrio, reconhece haver algumas afinidades no plano material entre o
regulamento e a lei, considera possvel distingui-los porque o regulamento falta a novidade
que caracterstica da lei. Os regulamentos complementares ou de execuo so,
caracteristicamente, normas secundrias que completam ou desenvolvem leis anteriores,
sem as quais no podem ser elaborados; e os regulamentos independentes ou autnomos,
embora no se destinam a regulamentar determinada lei em especial, so feitos para a
boa execuo das lei, isto , visam a dinamizao da ordem legislativa.
A distino a fazer entre lei e regulamento a seguinte:
Do ponto de vista orgnico, a lei provm do poder poltico, o regulamento emana do
poder administrativo;
Do ponto de vista formal, a lei figura sempre acima do regulamento: a norma legal
contrria norma regulamentar revoga esta; a norma regulamentar contrria norma
legal uma norma ferida de ilegalidade;
Do ponto de vista material, a lei o acto tpico da funo legislativa, o regulamento
inclui-se na funo administrativa. A lei inovadora, o regulamento executivo; a lei traz
alteraes ordem jurdica, o regulamento no; a lei visa disciplinar relaes jurdicas
entre as pessoas, o regulamento visa assegurar a boa execuo das leis.
Os regulamentos independentes s orgnica e formalmente so
regulamentos, materialmente so leis. So leis secundrias, ou de 2 grau,
obviamente, mas so leis so normas gerais e abstractas de carcter inovador.
A utilidade prtica da distino entre lei e regulamento cifra-se pelo menos em cinco
pontos:
a)Fundamentos jurdico: a lei baseia-se unicamente na Constituio; o regulamento s
ser vlido se uma lei de habilitao atribuir competncia para a sua emisso;
b)Revogao e caducidade: a lei s caduca ou revogada por facto ocorridos no plano
constitucional ou legislativo; o regulamento caduca ou revogado por factos ocorridos no
apenas no plano regulamentar mas tambm no plano legislativo;
c)Interpretao: a lei interpretada por si mesma, luz dos critrios gerais da
interpretao das leis; o regulamento no pode ser interpretado por si mesmo, mas luz da
lei que visa regulamentar ou da lei de habilitao;
d)Ilegalidade: em regra, uma lei contrria a outra lei revoga-a, ou ento coexistem
ambas na ordem jurdica com diversos domnios de aplicao; um regulamento contrrio a

uma lei ilegal;

e)Impugnao contenciosa: a lei s pode ser impugnada contenciosamente junto do
Tribunal Constitucional e com fundamento em inconstitucionalidade; o regulamento ilegal
impugnvel junto dos Tribunais Administrativos e com fundamento em ilegalidade
propriamente dita. Excepcionalmente, o regulamento poder ser impugnado como norma
inconstitucional perante o Tribunal Constitucional.
Distino entre Regulamento e Acto Administrativo
Tanto o regulamento como o acto administrativo so comandos jurdicos unilaterais
emitidos por um rgo da Administrao no exerccio de um poder pblico de autoridade:
mas o regulamento, como norma jurdica que , uma regra geral e abstracta, ao
passo que o acto administrativo, como acto jurdico que , uma deciso individual e
concreta.
H a considerar trs dificuldades principais:
Comando relativo a um rgo singular: norma, e no acto, se dispuser em
funo das caractersticas da categoria abstracta e no da pessoa concreta que exerce a
funo; ser acto no caso contrrio;
-Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou
determinveis: norma, e no acto, desde que disponha por meio de categorias
abstractas, tais como promoo, funcionrios, etc. ser acto se contiver a lista
normativa dos indivduos abrangidos, devidamente identificados;
Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter
aplicao imediata numa nica situao concreta.
A utilidade desta distino manifesta-se pelo menos nos pontos seguintes:
a)Interpretao e integrao: o regulamento interpretado, e as suas lacunas so
integradas, de harmonia com as regras prprias da interpretao das leis; para o acto
administrativo h outras regras aplicveis em matria de interpretao e integrao;
b)Desobedincia: a desobedincia dos cidados ao regulamento tem determinadas
consequncias; a desobedincia dos particulares ao acto administrativo tem outras, e segue
um regime jurdico diferente;
c)Revogao e caducidade: so diversos os respectivos regimes jurdicos, conforme se
trate de regulamento ou de acto administrativo;
d)Vcios e formas de invalidade: tambm no coincidem. Nesta matria, o paradigma
aplicvel ao regulamento o das leis; o modelo seguido no acto administrativo, ainda que
com grande nmero de particularidades, o do negcio jurdico;
e)Impugnao contenciosa: para alm de os regulamentos ilegais poderem como tal
ser declarados fora dos Tribunais Administrativos, ao contrrio do que sucede com o acto

administrativo, os termos da impugnao contenciosa de regulamentos e de actos

administrativos so diferentes.
Limites do Poder Regulamentar
Os limites do poder regulamentar so desde logo aqueles que decorrem do seu
posicionamento na hierarquia das Fontes de Direito:
a)Os Princpios Gerais de Direito;
b)A Constituio;
c)Princpios Gerais do Direito Administrativo;
d)A lei;
e)Reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica (arts. 164 e 165 CRP)
nas matrias que integram esta o Governo somente pode aprovar regulamentos de
execuo;
f)Disciplina jurdica constante dos regulamentos editados por rgos que
hierarquicamente se situem num plano superior ao do rgo que editou o regulamento
considerado (art. 241 CRP);
g)No podem ter eficcia retroactiva. A esta limitao podem escapar os regulamentos aos
quais a lei haja concedido Administrao a faculdade de dispor retroactivamente.
h)O poder regulamentar est sujeito a limites de competncia e de forma. Sendo a lei que
determina a competncia dos rgos, evidente que sofrer de incompetncia um
regulamento editado por um rgo que no disponha de poderes para tal.
a)Regulamentos do Governo:
Decreto regulamentar, forma obrigatria dos regulamentos independentes, art. 112/6
CRP;
Resoluo do Conselho de Ministros, estas resolues podem ter ou no natureza
regulamentar;
Portaria, no tendo tambm, necessariamente, natureza regulamentar, as portarias,
quando a possuem so regulamentos da autoria de um ou mais Ministros, em nome do
Governo;
Despacho normativo, regulamento editado por um ou mais Ministros em nome prprio;
Despacho simples, deveria sempre constituir a forma de um acto administrativo, contudo,
por vezes estes despachos apresentam natureza regulamentar.

b)Regies Autnomas:
Se se trata de regulamentar uma lei da Repblica (art. 112/4 CRP), a competncia
pertence Assembleia Legislativa Regional e a forma a de decreto regional (arts. 232/1
e 27/1-d segunda parte, CRP);
Se a regulamentao tem por objecto um decreto legislativo regional, a competncia
pertence ao Governo Regional, sob a forma de decreto regulamentar regional.
c)Autarquias Locais (art. 241 CRP):
Assembleia de Freguesia, pode aprovar regulamentos sob proposta da junta de
freguesia (arts. 15/1-q, e 27/1-s LAL);
Junta de Freguesia, tem competncia para aprovar regulamentos de funcionamento
(art. 27/1-p LAL)
Assembleia Municipal, pode aprovar regulamentos, sob proposta da Cmara
Municipal (arts. 39/2-a, e 51/3-a), d), e), h) LAL).
Cmara Municipal, tem competncia para aprovar, designadamente em matria de
guas pblicas sob jurisdio municipal, de trnsito e estacionamento na via publica e
ainda de deambulao de animais nocivos (art. 51/3-a), d), e), h) LAL).
d)Governadores Civis:
Dispem de competncia para editar regulamentos de polcia [art. 4/3-c, DL n. 252/92
de 19 de Novembro].
e)Institutos Pblicos e Associaes Pblicas:
Podem dispor de competncia regulamentar, nos termos das respectivas leis orgnicas e
estatutos.
Vigncia dos Regulamentos
Os regulamentos publicados no Dirio da Repblica entram em vigor nos termos das leis
e podem cessar a sua vigncia por caducidade, pela revogao (art. 119/1 CPA) ou ainda
pela anulao contenciosa ou pela declarao da sua ilegalidade.
1.Caducidade: so casos de em que o regulamento caduca, isto , cessa automaticamente
a sua vigncia, por ocorrerem determinados factos que ope legis produzem esse efeitos
jurdico. Os principais casos de caducidade so:
a)Se o regulamento for feito para vigorar durante certo perodo, decorrido esse perodo o
regulamento caduca;
b)O regulamento caduca se forem transferidas as atribuies de pessoa colectiva para
outra autoridade administrativa, ou se cessar a competncia regulamentar do rgo que fez
o regulamento;

c)O regulamento caduca se for revogada a lei que ele veio executar, caso esta no seja
substituda por outra.
Revogao: o regulamento tambm deixa de vigorar noutro tipo de casos, em que um
acto voluntrio dos poderes pblicos impe a cessao dos efeitos do regulamento. So
eles:
a)Revogao, expressa ou tcita, operada por outro regulamento, de grau hierrquico e
forma idnticos;
b)Revogao, expressa ou tcita, por regulamento de autoridade hierarquicamente
superior de autoridade ou de forma legal mais solene;
c)Revogao, expressa ou tcita, por lei.
Anulao contenciosa: os regulamentos deixam de vigorar, total ou parcialmente,
sempre que um Tribunal para tanto competente declare, no todo ou em parte.

Contrato Administrativo
Normalmente, a Administrao Pblica actua por via de autoridade e toma decises
unilaterais, isto , prtica actos administrativos: o acto administrativo o modo mais
caracterstico do exerccio do pode administrativo, a forma tpica da actividade
administrativa.
Muitas vezes, porm, a Administrao Pblica actua de outra forma, desta feita em
colaborao com os particulares, usando a via do contrato, que uma via bilateral, para
prosseguir os fins de interesse pblico que a lei pe a seu cargo. Isso significa que, estes
casos, a Administrao Pblica, em vez de impor a sua vontade aos particulares,
necessidade chegar a acordo com eles para obter a sua colaborao na realizao dos fins
administrativos.
Mas a utilizao da via contratual pela Administrao Pblica pode-se traduzir no uso de
dois tipos completamente diferentes de contratos: se a Administrao est no exerccio de
actividades de gesto privada, lanar mo do contrato civil ou comercial; se, pelo
contrrio, se encontra no exerccio de actividade de gesto pblica, lanar mo do
contrato administrativo.
Significa isto que o contrato administrativo no sinnimo de qualquer contrato celebrado
pela Administrao Pblica com outrem: s contrato administrativo o contrato sujeito ao
Direito Administrativo, isto , o contrato com um regime jurdico traado por este ramo do
Direito.

Conceito de Contrato Administrativo

Constitui um processo prprio de agir da Administrao Pblica que cria, modifica ou
extingue relaes jurdicas, disciplinadas em termos especficos do sujeito administrativo,
entre pessoas colectivas da Administrao ou entre a Administrao e os particulares. O
Cdigo do Procedimento Administrativo, inclui no art. 179 uma verdadeira norma de
habilitao em matria de celebrao de contratos administrativos: a no ser que a lei
impea ou que tal resulte da natureza das relaes a estabelecer, as competncias dos
rgos da Administrao Pblica podem ser exercidas por via da outorga de contratos
administrativos.
O contrato administrativo h-de definir-se em funo da sua subordinao a um regime
jurdico de Direito Administrativo: sero administrativos os contratos cujo o regime
jurdico seja traado pelo Direito Administrativo; sero civis ou comerciais os contratos
cujo regime jurdico seja traado pelo Direito Civil ou Comercial.
O Cdigo do Procedimento Administrativo definiu contrato administrativo no art. 178/1,
disposio que de resto, reproduz o art. 9/1 ETAF. A se escreve que o contrato
administrativo o acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou extinta uma
relao jurdico-administrativa. Resta saber o que se deve entender por relao jurdica
de Direito Administrativo. aquela que confere poderes de autoridade ou impe
restries de interesse pblico Administrao perante os particulares, ou que atribui
direitos ou impe deveres pblicos aos particulares perante a Administrao.

Principais Espcies de Contratos Administrativos

As principais espcies de contratos administrativos, so sete:
1.Empreitada de obras pblicas: o contrato administrativo pelo qual um particular
se encarrega de executar uma obra pblica, mediante retribuio a pagar pela
Administrao;
2.Concesso de obras pblicas: o contrato administrativo pelo qual um particular se
encarrega de executar e explorar uma obra pblica, mediante retribuio a obter
directamente dos utentes, atravs do pagamento por estes de taxas de utilizao;
3.Concesso de servios pblicos: o contrato administrativo pelo qual um particular
se encarrega de montar e explorar um servio pblico, sendo retribudo pelo pagamento de
taxas de utilizao a cobrar directamente dos utentes.
4.Concesso de uso privativo do domnio pblico: o contrato administrativo pelo
qual a Administrao Pblica faculta a um sujeito de Direito Privado a utilizao
econmica exclusiva de uma parcela do domnio pblico para fins de utilidade pblica;
5.Concesso de explorao de jogos de fortuna e azar: o contrato administrativo

qual um particular se encarrega de montar e explorar um casino de jogo, sendo retribudo

pelo lucro auferido das receitas dos jogos;
6.Fornecimento contnuo: o contrato administrativo pelo qual um particular se
encarrega, durante um certo perodo, de entregar regulamente Administrao certos
bens necessrios ao funcionamento regular de um servio pblico;
7.Prestao de servios: abrange dois tipos completamente diferentes um do
outro: contrato de transporte o contrato administrativo pelo qual um particular se
encarrega de assegurar a deslocao entre lugares determinados de pessoas ou coisas a
cargo da Administrao; e o contrato de provimento, o contrato administrativo pelo
qual um particular ingressa nos quadros permanente da Administrao Pblica e se obriga
a prestar-lhe a sua actividade profissional de acordo com o estatuto da funo pblica.

O regime jurdico dos contratos administrativos constitudo quer por normas que
conferem prerrogativas especiais de autoridade Administrao Pblica, quer por normas
que impe Administrao Pblica especiais deveres ou sujeies que no tm paralelo no
regime dos contratos de Direito Privado.
A Formao do Contrato Administrativo
Trata-se de regras que versam sobre os elementos essenciais do contrato administrativo
a competncia para contratar, a obteno do mtuo consenso em que o contrato
administrativo se traduz, a autorizao das despesas pblicas a realizar atravs do
contrato, e a forma e formalidades de celebrao do contrato administrativo.
A escolha dos particulares est sujeita a normas muito restritivas. Pode ser feita atravs de
ajuste directo, concurso limitado ou concurso pblico (art. 182 CPA).
A regra geral que todo o contrato administrativo tem de ser celebrado precedendo
concurso pblico, salvo se a lei autorizar outro processo. (art. 183 CPA e DL 55/95)
A liberdade contratual da Administrao Pbica no limitada somente pelas regras legais
relativas escolha do contraente privado: tambm a liberdade de conformao do
contedo da relao contratual est condicionada pela proibio da exigncia de prestaes
desproporcionadas ou que no tenham uma relao directa com o objecto do contrato (art.
179/2 CPA).
Os contratos administrativos esto sujeitos forma escrita (art. 184 CPA).
Acontece muitas vezes que as leis administrativas prevem a figura da adjudicao. Esta
um acto administrativo: trata-se do acto pelo qual o rgo competente escolhe a proposta

preferida e, portanto, selecciona o particular com quem pretende contratar. A adjudicao

assim, um acto administrativo, ou seja, um acto jurdico unilateral, ao passo que o
contedo um acto jurdico bilateral, um acordo de vontades.
A Execuo do Contrato Administrativo
A administrao surge sobretudo investida de poderes de autoridade, de que os
particulares no beneficiam no mbito dos contratos de Direito Privado que entre si
celebraram.
Os principais poderes de autoridade de que a Administrao beneficia na execuo do
contrato administrativo (art. 180 CPA) so trs:
a)O poder de fiscalizao: consiste no direito que a Administrao Pblica tem, como
parte pblica do contrato administrativo, de controlar a execuo do contrato para evitar
surpresas prejudiciais ao interesse pblico, de que a Administrao s viesse, porventura, a
aperceber-se demasiado tarde;
b)O poder de modificao unilateral: decorre da variabilidade dos interesses
pblicos prosseguidos com o contrato e tem correspondncia no dever de manuteno do
equilibro financeiro do contrato, dever que dita, em condies normais, o aumento das
contrapartidas financeiras do co-contratante privado;
c)O poder de aplicar sanes: ao contraente particular, seja pela inexecuo do
contrato, seja pelo atraso na execuo, seja por qualquer outra forma de execuo
imperfeita, seja ainda porque o contraente particular tenha trespassado o contrato para
outrem sem a devida autorizao da Administrao. As duas modalidades mais tpicas so
a aplicao de multas, e o sequestro, quando o contraente abandone o exerccio da
actividade que foi encarregado pelo contrato administrativo, a Administrao tem o direito
de assumir o exerccio dessa actividade e as obrigaes do particular relativamente ao
contrato, ficando a cargo do contraente particular todas as despesas que a Administrao
fizer enquanto essa situao durar.
A Extino do Contrato Administrativo
Para alm das causas normais de extino do contrato administrativo, designadamente
por caducidade ou termo, (art. 186 CPA) h duas causas especficas:
a)A resciso do contrato a ttulo de sano: que se verifica quando o contraente
particular no cumpre, ou no cumpre rigorosamente, as clusulas do contrato: a a
Administrao tem o direito de rescindir o contrato, a ttulo de aplicao duma sano ao
contraente faltoso.
b)O resgate: que se verifica sobretudo nas concesses. Consiste no direito que a
Administrao tem, antes de findo o prazo do contrato, de retomar o desempenho das
atribuies administrativas de que estava encarregado o contraente particular, no como
sano, mas por convenincia do interesse pblico, e mediante justa indemnizao.

O regime de invalidade do contrato administrativo, previsto no art. 185 CPA, situa-se

numa rea em que muito intensa a confluncia do Direito Pblico e do Direito Privado,
circunstncia que lhe confere uma especial complexidade, so as suas linhas gerais:
a)Os contratos administrativos, quando precedidos de actos administrativos invlidos,
so contagiados pela invalidade destes; o objecto evidente tentar obviar a que os rgos
administrativos, em face da generalizao da via contratual permitida pela lei, cedam
tentao de procurar obter por esta via efeitos jurdicos que a prtica de um acto
administrativo vlido no possibilitaria;
b)As disposies do Cdigo Civil relativas falta e aos vcios da vontade arts. 240 a 257
aplicam-se a qualquer contrato administrativo;
c)Se a alternativa a outorga de um contrato administrativo for a prtica de um acto
administrativo, a invalidade do contrato decorre daquele acto, sendo-lhe aplicveis as
regras dos arts. 133 a 136 CPA;
d)Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a celebrao de um contrato
de Direito Privado, a invalidade daquele contrato decorre, sendo-lhe aplicveis as regras
dos arts. 285 a 294 CC.

Preliminares e Conceito
O poder administrativo pode ser exercido por vrios modos, isto , regulamento, acto
administrativo, contrato administrativo, e operaes materiais (actividade tcnica).
Atravs de qualquer desses modos, pode suceder que a Administrao Pblica exera o seu
poder administrativo por forma tal que a sua actuao cause prejuzos aos particulares.
A responsabilidade civil da Administrao, a obrigao jurdica que recaa
sobre qualquer pessoa colectiva pblica de indemnizar os danos que tiver causado aos
particulares no desempenho das suas funes.
Apreciao do Direito Actual
Para qualificar um certo e determinado acto ou facto causador de prejuzos numa ou
noutra das categorias de gesto privada ou de gesto pblica , o que h a fazer
verificar se tal acto ou facto se enquadra numa actividade regulada por normas de
Direito Civil ou Comercial, o regime da responsabilidade o que consta da lei civil e os
Tribunais competentes so os judiciais; ou pelo contrrio numa actividade disciplinada
por normas de Direito Administrativo, a responsabilidade rege-se pelo disposto na
lei administrativa, sendo competentes os Tribunais Administrativos.

Impe-se fazer uma distino entre duas hipteses completamente diversas, conforme o
facto danoso seja um acto jurdico, ou num facto integrado numa actividade que em si
mesma revista natureza jurdica, no parece que possam surgir grandes dificuldades: um
acto jurdico, uma actividade jurdica so, por definio, juridicamente regulados. De
modo que tudo se resume em apurar se as normas reguladoras da actividade em causa so
normas de Direito Privado ou normas de Direito Pblico: assim se determinar, sem
esforo de maior, se tal actividade de gesto privada ou de gesto pblica; ou, pelo
contrrio, seja uma operao material, ou um facto integrado numa actividade no
jurdica, aqui a soluo do problema mais complexa.
Ora a razo pela qual foram criados e coexistem estes dois regimes diferentes que a
Administrao Pblica, quando actua como tal, dispe de prerrogativas e est sujeita a
restries que no so prprias do Direito Privado. De modo que, uma operao material
ou uma actividade no jurdica devero qualificar-se como de gesto pblica se na sua
prtica ou no seu exerccio forem de algum modo influenciados pela prossecuo do
interesse colectivo.
H pois dois regimes de responsabilidade civil da Administrao consagrados no nosso
Direito actual o regime da responsabilidade por actos de gesto privada e o regime da
responsabilidade por actos de gesto pblica.
Responsabilidade por Actos de Gesto Privada
A responsabilidade da Administrao por actos de gesto privada assenta em dois traos
caractersticos:
a)

regulada, em termos substantivos pelo Cdigo Civil;

b)

Efectiva-se, no plano processual, atravs dos Tribunais Comuns.

A matria vem regulada no art. 500 CC, em conjugao com o disposto no art. 501 CC.
Da articulao entre esses dois preceitos resulta que, nos casos de prejuzo causado por
actos de gesto privada, o Estado solidariamente responsvel com os seus rgos, agentes
e representantes, pelos danos por estes causados aos particulares no exerccio das suas
funes.
A lei parte da responsabilidade dos rgos, agentes ou representantes para a
responsabilidade da pessoa colectiva pblica, considerando esta solidariamente obrigada
indemnizao sempre que aqueles, tendo actuado ao seu servio, sejam responsveis nos
termos gerais.
A pessoa colectiva pblica que pagar efectivamente a indemnizao devida ao lesado goza,

depois, do direito de regresso contra o autor do facto danoso, podendo reaver tudo o
que tiver pago, excepto se tambm houver culpa da sua parte.
Portanto, est-se em presena de uma responsabilidade objectiva da pessoa
colectiva pblica pelos actos dos seus rgos, agentes ou representantes, mas na maior
parte dos casos assentar sobre a responsabilidade subjectiva dos autores do facto
danoso. Quer dizer: trata-se de uma responsabilidade objectiva quanto ao seu
fundamento, mas que em regra funcionar, quanto aos requisitos de que depende, como
responsabilidade subjectiva.
Responsabilidade por Actos de Gesto Pblica
Os seus traos caractersticos so:
a) Esta forma de responsabilidade regulada, no plano subjectivo, por normas de
Direito Administrativo;
b)

Em termos processuais, ela efectivamente atravs dos Tribunais Administrativos.

A responsabilidade da Administrao por actos pblicos pode ser uma responsabilidade

contratual ou extra-contratual.
A responsabilidade extra-contratual da Administrao por actos de gesto pblica reveste
trs modalidades:
1.

Responsabilidade por facto ilcito culposo;

2.

Responsabilidade pelo risco;

3.

Responsabilidade por facto lcito.

Responsabilidade por Facto Ilcito Culposo

uma responsabilidade subjectiva, baseada na culpa. Para que se constitua, num caso
concreto, esta forma de responsabilidade da Administrao e a inerente obrigao de
indemnizar, necessrio que se verifiquem quatro pressupostos:
a)

O facto ilcito;

b)

A culpa do agente;

c)

O prejuzo;

d) O nexo de causalidade entre o facto e o prejuzo, de tal modo que se possa concluir
que o facto foi causa adequada do prejuzo.
A particularidade mais saliente que aqui importa sublinhar tem a vem com a
chamada culpa do servio (ou falta do servio). Na verdade, a regra geral desta forma
de responsabilidade que s h obrigao de indemnizar se houver culpa. Emprega-se
ento a expresso culpa do servio ou falta do servio, para se significar, um facto
annimo e colectivo de uma administrao em geral mal gerida, de tal modo que difcil
descobrir os seus verdadeiros autores.
Nos casos de facto ilcito culposo, a responsabilidade perante as vtimas no pode ser posta
em dvida: e todavia no h na sua base um comportamento individual censurvel.
As pessoas colectivas actuam na vida jurdica atravs de indivduos que agem em nome
delas, como seus rgos, agentes ou representantes. Os traos essenciais do regime jurdico
actualmente em vigor entre ns sobre a matria so os seguintes:
a)
Se o facto danoso foi praticado fora do exerccio das funes do seu autor, ou durante
o exerccio delas mas no por causa desse exerccio, est-se perante o chamado facto
pessoal: a responsabilidade pelos prejuzos causados a outrem , nesse caso,
umaresponsabilidade pessoal, exclusiva do autor. A pessoa colectiva pblica no
responsvel.
b)
Se o facto foi praticado no exerccio das funes do seu autor e por causa desse
exerccio, trata-se de um facto funcional: pelos prejuzos dele decorrentes tanto o autor
como pessoa colectiva pblica em nome da qual o autor agiu. H responsabilidade
solidria da Administrao e do agente.
A Constituio diz no art. 271, que esse aspecto ser regulado pela lei. Ora das nossas leis
e dos princpios gerais aplicveis resulta que, nestes casos, h sempre direito de
regresso da Administrao contra o rgo, agente ou representante que tiver actuado em
nome dela, excepto nos casos seguintes:
1.

Se tiver havido culpa do servio;

2. Se o rgo, agente ou representante no tiver procedido com diligncia e zelo

manifestamente inferiores queles a que se achava obrigado em razo do seu cargo, isto ,
se tiver actuando apenas culpa leve e no com culpa grave ou com dolo.
3. Se o autor do facto danoso tiver agido no cumprimento de ordens ou instrues
superiores a que deva obedincia, desde que delas tenha previamente reclamado ou que
tenha exigido a sua transmisso ou confirmao por escrito.
a)

Para efeitos do DL 48051 de 21 de Novembro de 1967, consideram factos ilcitos:


Os actos jurdicos, incluindo os actos administrativos, que violem as normas
legais, as normas regulamentares ou os princpios gerais aplicveis;

Os actos materiais, que infrinjam essas normas ou princpios, ou ainda as regras

de ordem tcnica e de prudncia comum que devam ser tidas em considerao (art. 6 DL
48051).
b) A culpa dos rgos, agentes ou representantes da Administrao, para efeitos de
responsabilidade civil, apreciada nos termos do Cdigo Civil, isto , em funo da
diligncia de um bom pai de famlia e em face das circunstncias de cada caso (art. 4 DL
48051; art. 487 CC);
c) Se houver pluralidade de responsveis solidria a sua responsabilidade,
presumindo-se iguais as culpas de todos os responsveis (art. 4/2 DL 48051, art. 497
CC);
d) Tanto o direito do particular indemnizao como os direitos de regresso a que
houver lugar prescrevem, em regra, no prazo de trs anos (art. 5 DL 48051, art. 498 CC);
e) A efectivao do direito indemnizao no depende, em princpio, de prvia
interposio de recurso contencioso de anulao do acto causador do dano. Mas o direito
indemnizao s subsistir se o dano no puder ser imputado falta de interposio do
recurso, ou a negligente conduta processual do recorrente durante o recurso (art. 7 DL
48051).
Responsabilidade Pelo Risco e Por Facto Lcito
Para alm de toda uma ampla zona de casos cobertos pela responsabilidade subjectiva,
existem mais duas zonas, de extenso considervel, que abrangem os casos de
responsabilidade objectiva, por factos casuais e por actos lcitos.
Constituem fonte de responsabilidade objectiva fundado no risco, casos:

Danos causados por manobras, exerccios ou treinos com armas de fogo por parte
das Foras Armadas ou das foras polcia;

Danos causados pela exploso de paiis militares ou de centrais nucleares;

Danos causados involuntariamente por agentes da polcia em operaes de

manuteno de ordem pblica ou de captura de criminosos, etc.
Constituem fonte de responsabilidade objectiva por acto lcito, casos:

Expropriao por utilidade pblica;

Requisio por utilidade pblica;

Servides administrativas;

Ocupao temporria de terrenos adjacentes s estradas para a execuo de obras

pblicas;

Exerccio do poder administrativo de modificao unilateral do contrato

administrativo;

Existncia de uma causa legtima de inexecuo de sentena de um Tribunal

Administrativo proferida contra a Administrao;

Actuao da Administrao em estado de necessidade, etc.