El Registro Pblico de Contratos de Fideicomiso: otra vez la puja de

competencias entre la Nacin y el Gobierno de la Ciudad

Por Damin Navarro y Gustavo de Jess1
Antecedentes
El 14 de octubre de 2015 sali fue publicado en el Boletn Oficial de la Ciudad
de Buenos Aires el dDecreto N 300/15 del Jefe de Gobierno (el Decreto) por
el cual se estableci el funcionamiento del Registro Pblico de Contratos de
Fideicomiso (el Registro) en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, a travs de la utilizacin de las herramientas tecnolgicas desarrolladas
a tal efecto.
El Decreto dispone que la Secretara Legal y Tcnica dictar las normas
complementarias, operativas y aclaratorias que fueren necesarias para la
implementacin del Registro y le delega la facultad de suscribir los convenios e
instrumentos que resulten necesarios para implementar el funcionamiento del
Registro Pblico de Contratos de Fideicomiso.
En sus considerandos, el Decreto invoca como antecedentes normativos la Lley
N 26.994 que aprob el Cdigo Civil y Comercial de la Nacin y, en particular,
su artculo 1669 que en cuanto impone la obligacin de inscribir los contratos
de fideicomiso en el Registro Pblico que corresponda. Invoca tambin el
artculo 129 de la Constitucin Nacional, que determina que la Ciudad de
Buenos Aires posee un rgimen de gobierno autnomo y el artculo 1 de la
Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires que dispone que "La
Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitucin Nacional
al Gobierno Federal. Finalmente, dichos considerandos mencionan que el
acabado ejercicio de la autonoma que surge del artculo 129 de la Constitucin
Nacional, cuya preservacin impone el artculo 6 de la Constitucin de la
Ciudad de Buenos, hace necesario establecer el funcionamiento de un Registro
Pblico de Contratos de Fideicomiso en el mbito de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires.
Ahora bien, cabe sealar que pPoco tiempo antes, a travs de su Resolucin N
7/2015, la Inspeccin General de Justicia (IGJ) cre un registro para los
mismos fines y con efectos en la misma jurisdiccin, lo que inmediatamente
plantea un conflicto generado por la coexistencia de dos registros con idnticas
funciones y mismo mbito de aplicacin territorial.
El caso que se plantea ahora nos trae a la memoria el que se plante en el ao
2008 cuando el Gobierno de la Ciudad cre un Registro de Comercio que
pretenda ejercer competencias similares a las de la Inspeccin General de
Justicia2. Este Organismo del Registro Pblico de Comercio y contralor de
1 Miembros del estudio Richards, Cardinal, Ttzer, Zabala & Zaefferer.
2 Ley 2875 del 9 de octubre de 2008.

Personas Jurdicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, nunca que no

lleg a funcionar debido al dictado de una medida cautelar dictada solicitada
por a instancias de la Fiscal General ante la Cmara de Apelaciones en lo
Comercial, en ese entonces Alejandra Gils Carb.3 En ese entonces una de las
razones esgrimidas por dicha funcionaria, y que el juez acogi como
fundamento de su resolucin, fue que la creacin de ese registro paralelo
someta a los ciudadanos a un estado de incertidumbre y de inseguridad
jurdico sobre la validez de los actos que se registren en uno u otro organismo,
dado que exista superposicin de sus competencias en una misma jurisdiccin.
Algo parecido a la situacin de incertidumbre que se plantea ahora con la
creacin de este registro de contratos de fideicomiso en el mbito de la Ciudad
de Buenos Aires.

El presente solo pretende poner de manifiesto este nuevo conflicto de

competencias que viene a traer incertidumbre a los administrados particulares
sobre a cul registro debern acudir para cumplir con la obligacin de registrar
los contratos de fideicomiso que impone el nuevo Cdigo Civil y Comercial y al
mismo tiempo hacer una breve resea de las principales normas cuya
interpretacin da lugar al conflicto en cuestin.
Las normas en juego
Desde el punto de vista constitucional, el artculo 129 de nuestra Constitucin
Nacional (CN) establece que La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen
de Gobierno autnomo con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su
jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley
garantizar los intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de Buenos
Aires sea capital de la Nacin. En el marco de lo dispuesto en este artculo, el
Congreso de la Nacin convocar a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires
para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el
estatuto organizativo de sus instituciones.
La ley que garantizar los intereses del Estado Nacional mencionada en la
norma constitucional recin transcripta es la Lley N 24.5884 que, en lo que
aqu particularmente nos interesa, dispone en su artculo 2 que Sin perjuicio
de las competencias de los artculos siguientes, la Nacin conserva todo el
poder no atribuido por la Constitucin al gobierno autnomo de la ciudad de
Buenos Aires5, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y
atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones. El principio que
sienta la ley mencionada es inverso al establecido por el artculo 121 de la CN
3 Fiscala General ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Comercial c. Ciudad de Buenos
Aires, sentencia del - LA LEY 16/02/2009. A la fecha no hay resolucin sobre la cuestin de
fondo. La Corte Suprema debi intervenir para dirimir un conflicto de competencias y dispuso
que era el fuero Contencioso Administrativo Federal el que deba intervenir y no la Justicia en lo
Comercial. La ltima actuacin sera el llamado de autos para sentencia en mayo de 2014.

4 Conocida como Ley Cafiero.

respecto de las provincias, en cuanto establece que las provincias conservan

todo el poder no delegado 6 por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporacin. En otras palabras, la Ciudad de Buenos Aires solo tiene las
facultades que fueron expresamente delegadas por la Constitucin Nacional.
Asimismo, el artculo 10 de la lLey N 24.588 dispuso expresamente que la IGJ
continuara en jurisdiccin del Estado Nacional. En ese sentido, hay que tener
en cuenta que la Ley N
Por su parte, la ley 22.315 establece las funciones y competencias de la IGJ y
que la Lley N 22.316 dispuso que el Registro Pblico de Comercio quedaba a
cargo de la IGJ.
Ahora bien, el Registro Pblico de Contratos de Fideicomiso no exista al
momento del dictado de la lLey 22.315, razn por la cual el mismo no estaba
incluido dentro de las competencias de la IGJ, como s lo estaba el Registro
Pblico de Comercio al sancionarse dicha ley. Por lo tanto, no parece que deba
acudirse a esta ltima norma para determinar si es la Nacin o la Ciudad de
Buenos Aires quien tiene competencia en la materia. Si consideramos que el
Registro Pblico de Contratos de Fideicomiso es parte del Registro Pblico de
Comercio la conclusin sera sencilla: slo IGJ es competente para crear y llevar
adelante ese registro. Sin embargo, parecera que el Registro Pblico de
Contratos de Fideicomiso es un registro distinto que el Registro Pblico de
Comercio.
Contribuye a confirmar esa circunstancia el hecho que el art. 1.669 del Cdigo
Civil y Comercial de la Nacin establece que El contrato [de fideicomiso], que
debe inscribirse en el Registro Pblico que corresponda, puede celebrarse por
instrumento pblico o privado Es decir, no se tiene que inscribir en el
Registro Pblico de Comercio sino en un Registro Pblico que evidentementepuede o no ser ese Registro Pblico de Comercio.
Como vimos ms arriba, la Lley N 24.588 dispone dispuso que la Nacin
conserva todo el poder no atribuido por la Constitucin al gobierno autnomo
de la Ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos,
poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones. Pero esta
norma, si bien sienta el principio general, no parece ayudar del todo a despejar
con contundencia el interrogante que se pretende responder, por cuanto el
poder atribuido por la CN al Gobierno de la Ciudad tiene una enunciacin
bastante genrica en el artculo 129: La ciudad de Buenos Aires tendr un
rgimen de Gobierno autnomo con facultades propias de legislacin..

5 El subrayado nos pertenece.

6 El subrayado nos pertenece.

La pregunta sera entonces si esta autonoma que prev la CN incluye tambin

la facultad de crear y reglamentar un Registro de Contratos de Fideicomisos,
por cuanto la Lley N 24.588, que tena por propsito garantizar los intereses
del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la
Nacin ya fue dictada y no incluy dentro de esos intereses al registro en
cuestin ni tampoco reserv para la Nacin la facultad de crear o reglamentar
otros registros de manera residual.7 Ntese que la Ley N 24.588 hace
referencia expresa a la Inspeccin General de Justicia y la ley de creacin de
esta ltima no prev ninguna competencia general o de la que se pueda
extraer alguna competencia razonablemente implcita para incluir el Registro
de Contratos de Fideicomisos.
A ello se agrega que el Registro de Contratos de Fideicomisos es un registro
exigido por el Cdigo Civil y Comercial, que integra el derecho comn (Art. 75,
inciso 22 de la Constitucin Nacional) y por ello, vlidamente las Provincias y la
Ciudad de Buenos Aires podra cada uno crearlo en su propia jurisdiccin y
llevarlo adelante con instituciones locales.
Pero por otra parte, lo cierto es que la Ciudad de Buenos Aires slo tiene las
competencias que expresamente le otorg la Nacin a partir de la reforma de
1994 como consecuencia de su autonoma derivada y no originaria. Entre esas
competencias no est la de crear y llevar adelante registros especiales y por el
7 Nissen y Rossi sostienen que la autonoma de la Ciudad es limitada porque ella, .

otorgada en 1994 por la Constitucin Nacional a la Ciudad de Buenos Aires no es de primer

grado u originaria como la de las Provincias, sino de segundo grado o derivada, pues alcanza
exclusivamente hasta el grado que la Ley Fundamental le ha conferido y nada ms. A diferencia
de lo establecido en el art. 121 Const. Nac., no pudo hablarse de poderes "delegados", ya que la
Ciudad no preexista como Estado y con el status constitucional de tal sino slo histricamente y
como Capital, y no haba entonces que recibir de ella poderes sino atriburselos. As, se da una
situacin inversa a la que fue gnesis de nuestro rgimen federal, pues no es la Ciudad la que
conserva poderes no delegados a la Nacin, sino que es sta la que retiene los no transferidos
mediante el art. 129 Const. Nac., que ha quedado tanto decisin poltica no justiciable cuanto
interpretacin autntica de los alcances de la limitacin de la autonoma de la Ciudad de Buenos
Aires, por resultar su aceptacin del propio Estatuto organizativo porteo. (Ricardo Nissen y
Hugo Rossi, Previsible fin de un desatino. Reflexiones sobre la inconstitucionalidad de la ley
2875 que legisla sobre el Registro Pblico de Comercio y Contralor de Personas Jurdicas de
CABA, - LA LEY 25/02/2009). Estos comentarios fueron expresados con motivo de la sancin de
la ley por la que la Ciudad de Buenos Aires cre el Registro Pblico de Comercio y tenan en
particular consideracin a la ley 24.588 que expresamente reservaba para la Nacin la
jurisdiccin sobre la IGJ. Como vimos, esta ley no reserv para la Nacin la creacin y
funcionamiento del Registro de Contratos de Fideicomisos ni de otros registros.Gil Dominguez,
por su parte, seal que Si bien la ley 24.588 limita inconstitucionalmente las competencias
y atribuciones de la Ciudad de Buenos Aires no las inhibe en su totalidad, a saber: a) el Estado
federal, se reserv para s a las fuerzas de seguridad, pero la Ciudad tendr su propia polica y b)
el Estado federal se reserv para s una justicia no federal de corte local, pero sin embargo la
Ciudad de Buenos Aires tiene su propia justicia. De igual manera, si bien el Estado federal se
reserv la competencia registral, esto no implica que la Ciudad de Buenos Aires pueda contar
con su propio Registro. Qu podrn generarse problemas de superposicin?; es posible, pero
esto es una discusin centrada en la coordinacin al igual que suceder con la puesta en
funcionamiento de la polica local pero no en la atribucin de facultades constitucionales. (Gil
Dominguez, Andrs, La autonoma de la Ciudad de Buenos Aires nuevamente violada, LA LEY
16/02/2009)

contrario, el legislador nacional expresamente excluy de las competencias

delegadas los dos registros que estaban vigente en ese momento. En la
medida que nuevos registros estn vinculados con las materias de IGJ o del
Registro de la Propiedad Inmueble, parecera que se trata de una competencia
que sigue siendo nacional en la Ciudad de Buenos Aires.
Es decir, de una atenta lectura del art. 129 de la Constitucin Nacional slo
puede concluirse que en la Ciudad a diferencia de lo que sucede con las
provincias- las competencias son solamente aquellas que expresamente le
deleg la Nacin. Si esa competencia no surge expresamente de la clusula
constitucional o de la ley delegante, entonces cabe considerar que ha sido
retenida por la Nacin.
Conclusin: pocas certezas y un claro perjudicado.
El dictado del Decreto genera una nueva situacin de conflicto entre la Nacin
y la Ciudad de Buenos Aires en materia de competencias constitucionales que
recuerda el suscitado con motivo de la creacin del Registro de Comercio por
esta ltima en el ao 2008, si bien las circunstancias no son exactamente las
mismas.
En esta nueva discusin parecera que el gobierno local tiene argumentos ms
claros y certeros para justificar que s es competente para crear un Registro de
Contratos de Fideicomisos.
Los particulares Los administrados son las vctimas de esta disputa por cuanto
los deja en una situacin de incertidumbre jurdica respecto al cumplimiento de
la obligacin registral impuesta por el nuevo Cdigo Civil y Comercial. Mientras
no se dicten las normas que implementen el funcionamiento del Registro
Pblico de Contratos de Fideicomiso en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires,
entendemos que el nico registro operativo en la materia es el establecido por
la resolucin 7/2015 de la IGJ. Una vez que se implemente el registro de CABA,
dnde ir?
Deber esperarse al dictado de una nueva medida cautelar como ocurri en el
ao 2009 respecto del Registro de Comercio para despejar la incertidumbre
que enfrentan las partes de contratos de fideicomiso?