(QUESTOES ATUAISDEDIREITO LOCAL
Publicado trimestral —1.°01
Janeito/Margo de 2014
Propaedadettor Regaiee
Associa de aids
Dino Keone Leal ~ AEDRL
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Contbuinta n° 510621 589
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(Quests Ati de Dizio Leal
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Pedro Cesta Gongstes
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QUESTOES ATUAIS
DE DIREITO LOCAL
N.°01 ~Janeiro/Margo de 2014
AEDRL ~ Associacaio de Estudos de Direito Regional e Local
a ‘A Le de Reforma de Adminstragio Local ¢os seus grandes problemas
Formulada essa proposta, quanto as questdes que procurei arro-
Jer, penso que as mesmas dizem afinal respeito ao défice de qualidade
das nossas instituigoes, particularmente 20 amadorismoe partidarismo,
‘bem patentes na forma como a condugio de mudancas legislativas to
relevantes é confiada h responsabilidade de dirigentes politicos impre-
parados que pretendlem decidir contra ahistoria, contra arazio e contra
a Constituigao,
Em suma, na perspectiva de quem deseja o aperfeicoamento das,
instituigSes e num pais de tio larga tradigao municipalista, uma reforma
Iogislativa como a que estive a analisar na generalidade 6 pode ser mo-
tivo de uma enorme decepgdo. Em todo 0 caso, importa dizer que, en-
quanto a mesma nio for substituida, alei tem de ser estudada e aplicada
‘© melhor possivel
José Mato AusxXANDRINO (*)
(Professor da Faculdade de Direit da Universidade de Lisboa)
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As entidades intermunicipais — em especial,
as comunidades intermunicipais
Introdugio. 1. Associagies de municipios e onganizegao teritorial au
tirquica (efertnclas constitucionais). 2. AssoclagSes de municipios eenti-
dlades intermunicipais, 3, Em especial, a comunidades intermunicipals.
3.4 Instiuigio. 3.2. Estruturn anginica, 33. Atrbuigbes ecompetincias das
CIM. 3.3. Competéncias priprias por atribuigio legal. 33.2. Competéan-
cas proprias estatutrias. 33.3, Competéncias delegadas. 3.33.1. Compe-
ténclas delegadas pelo Estado. 333.2. Competincias delegadas pelos
smuinicipios. 34. Posigéojusidica das CIM na organizacio administraiva
portuguesa
Introdugio
A Lein. 75/2013, de 12 de setembro, estabelece, no Anexa I, 0 re-
gitne jurfdico das autarquias locas, o estatuto das entidades intermani-
ipais, oregime jutidico da transferéncia de competéncias do Estado para
as autanquias locais e para as entidacies intermunicipais e o regime jr
ico do associativismo autdrquico; identificamos 0 Arexo I pela abrevia-
tura RAL, Como acaba de se indicar, além do mais, oRAL aprova eesta-
belece 0 “regime juridico do associativismo autérquica’, bem como o
“estatuto das entidadles intermunicipais’ (), Sem preiuizo da dicotomnia
legal etre associativismo autérquico eentidades intermnicipais, o RAL
‘estabelece que as entidades intermumicipais constituem “associagbes de
‘autarquias locais” (cf. art. 63. n° 2),
As entidades intermunicipais so as dreas metropolitanas e as co-
munidades intermunicipais (CIN).
(°) Apesar da expres refertncia legal o concelto de asscintivisna autangulo
surge apenas no suirio e nos prestes que indicam a cbjto da regalamentaco (tat
Lda Lein’ 792019 eart. 1° do respetivo anex)-O dispositive doRAL ignore o conceit
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Sem se descansiderarem as diferengas entre as duas categorias de
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de uma Grande Reforma da legislagao do Poder Local. Porém, néio é 0
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Tocaisem esa s80 omnia e a fegusis. Tate deur fala de sstomatizaco, grave
‘rom dipioma que “estabeleceo regime juidico das autarquis locas"
(Quests Abus de iret Loc! + nOL + Janeeo/Margo 2018
1. Associagdes de municipios e organizacio territorial aulér-
quica (referéncias constitucionais)
Cart, 253° da Constituigio da Repiiblica Portaguesa (CRP) esta-
belece que os municipios podem constituir associagbes (e fecleragées)
“para a administragao de interesses comuns”. Além disso, desde a revi-
sto de 1997, a Constituicio presé que olegislador possa conferit “atribui-
es ¢ competéncias proprias” a essas entidades
‘Numa configuragéo constitucionalmente possivel, as associagées
de municipios, uma vez criadas por iniciativa municipal e no exercicio
de uma “liberdade de associagio”, podem-se considerar (também) asso-
cingées piblicas com atribuicdese competéncias préprias —atribuigdes e com=
peténcias que a leiIhes confere diretamente e que naotém de resultar do
contrato associative, nem, por conseguinte, ter origem nos municipios
associados. Quer dizer, embora devam ser originariamente insttuidas
porimpulso municipal e, por conseguinte, com funclamento'na vontade
dos municipios ¢ para “a prossecucio conjunta” de aitibuigées dos mu-
nicipios associados, as associagSes de municipios podem, depois, verse
investidas de atribuigSes e competéncias préprias, sem caréter municipal
Neste sentido, ena concecio constitucional, ainda que, a partirde
‘uma decisio municipal (de constitui¢ao ou de adesio a uma associagao)
‘enum quadro associativo intermunicipa, as associagSes de municipios
podem surgir legalmente habilitadas @ atuar também numa dimensioe
com uma légica supramnicipal (com ambito de juriscicio acima do ter
rit6rio municipal e, sobretudo, com competéncias no pertencentes nem
derivadas dos municipios associados, mas antes conieridas diretamente
da lei.
As associagies de municipios nao constituem autarquias locals
‘Como se sabe, a Consttuigio estabelece um principio de tipicidade ede
rumerus lausus de autarquias locais~ cf. art, 296," € 2: auta
locais sd 08 municipios, as freguesias (e as regities administrativas).
Mas 0 facto de se tratar de associagBes de autarquias locais coloca as as-
sociagSes de municipios em situagio de grande proximidade das autar-
quias locais.
Jé fora do enquadramento constitucional das associacdes de mu-
nicipios, em relagio as grandes éreas urbanas e&s ilkas, a Constituigao
a3 Aventdadee intormoni
autoriza o legislador a estabelecer,diretamente, de acordo com as condi-
ces especificas das préprias grandes 4reas urbanas edasilhas, “outras
formas de organizagio territorial autdrquica” (cf rt. 2368, n.°2) ~esta
categeria, que abrange tum tipo de entidades intermunicipais, as éreas
‘metropolitanas, nfo tem jé uma base ou fundamento associative, mas
antes um fundamento legal
2, Associagdes de municipios e entidades intermunicipais
Considerando o disposto no art. 63° do RAL, existem trés catego-
rias de associagies de municipios: as éreas metropolitans, as comunida-
des irtermuicipais e as associagées de municipios de fins especificos.
1) Areas metropolitanas-~ consideradas associagées de autarquias
locaisno n°? do art. 63. ciagae direta por lei das dreas metropolts-
nas encontra uma credencial constitucional na referencia 38 outras for
nas de organizagio territorial autdrquica (ars. 66°-79°). Tratavse de
‘uma categoria de entidades intermunicipais,
Tvistem duas: a Area Motropolitana de Lisboa (que agrega 18 mu-
nicipios)¢ a Arca Metropolitana do Porto (com 17 municipios)
Considerando a divisio e a nomenciatura consitucional, revela-
«se, porventurs, duvidosa a qualificagio legal das dreas metropolitanas
como aesociagSes de municipios ou de autarquias locals €), Com feito,
feats Ambito, a Constifuigao distingue trésrealidades: as “autarquias
Tocais”, as “associagbes dle municipios” e“outras formas de organizacio
texrlorial atézquiea”. Nao cobram ividas de que as reas metropoli-
tanas integram este tercciro ¢ nao o segundo grupo. Em contrapesiglo
‘20s outros, 0 conceito constitucional de associagéo de municipios cor
teoponde uma entidade instituicla por decisio municipal e exprime
lume vontade e uma Iiberdacie de associagio clos municipios interes-
‘ey Recorde-se que s Lei 46/2008, de 27 de agosto, jf quaificava as éeas metro-
poltaae de Lshoa e Porto como “forma espeiia de ssocagto dao mumipio abran-
Eidos" Apesar disco, ossas entidadeseram feguladas ere propia, diferente dali que
ee selec orexime judi doassociativiemo municipal (Len? €3/200, cle 27 de agosto}
Quests Anais de Diet Local © n2 01 + Janeixo Margo 2014
sados ('). Ora, este néo é manifestamente o caso das areas metropolita-
nas, na configuragao que as mesmas adotam no ambito do RAL (e
antes dele)
Pela mesma razao, pode até pOr-se em crise a qualificagao das
reas metropolitanas como “entidades intermunicipai”, pois. a refexéncia
intermunicipal envolve a sugestio de um cardler genuinamente associa
tivo, que, em sentido estrito e rigoroso, nao existe. As areas metropoli-
tanas so, na verdade, entidades supraruunicipais, clades por iniciativa
do Estado-legislador, e nao dos municipios que as integram. Os muni-
cipios abrangicos pelo territério de uma drea metropolitana néo bene-
ficiam de opting-in nem de opting-out.
‘Apesar do que acaba de se expor —om larga medida com base n=
‘ma compreensio literal de indicagées do texto constitucional e numa in-
terpretagio estrita do conceito de associaga0 -, reconhece-se que, na tipo-
logia das organizagdes, e porque tém um “substrato pessoal” (integeam
pessoas: municipios), as éreas metropolitanas slo entidades (criades por
lei) que associam, juntam ow congregamt municipios -recorrendo a uma for-
‘miulagio da legislagao anterior, pode dizer-se que se trata de uma “forma
specifica de associagao”, no caso, uma “associagio ce adesio coativa”.
E trata-se, além disso, de uma essociagio govemada autonomamente por
‘orgaos que radicam a sua legitimidade nos municipios que nela se con-
gregam. Neste sentido, a recondugio das reas metropolitanas ao setor
da administragio auténoma (territorial) afigura-se tio correta ou rigorosa
como a qualiticacéo das associagles ptiblicas profiscionais (de filiagio
coativa) enquanto entidades da administragéo auténoma (funcional),
Assim, julge-se pertinente a qualificacio das éreas metropolitanas como
sssociagées pliblieas de administragio autdnoma tervtoral
§i) Comunidades intermunicipais (CIM: arts, 80°-107*) -do mes-
‘mo modo que as éreas metropolitanas, consideradas pelo RAL associ
s8es de autarquias locas eentidades intermunicipais correspondem is
(*)Nesies terms se pronunciou, bem, 0 Acérdio do Tibunal Constticonal n*
296/2013, que em see defscalizasio preventva, julgouinconsiacicnais a8 normas do
Decteto 1.1527 que configuravam as CIM como asiocagoes de manicipice de cana
‘igo legal e de parcipacto obzigatxla doe municipios abrangidoa tras de regime
que as afastavar “nslutavelmente da caraterizaqlo com assocages de municipoe ‘As entidades intermnnicipais
“associagBes de municipios de fins miiltiplos” a que se referia a Lein®
45/2008, de 27 de agosto (sobre esta caracterizacao, com mais desenvol-
vimentos, cf infra, 3.4)
xistem agora, com 0 RAL, 21 CIM, De génese voluntaria e preen-
chende outros elementos do conceito de administragio auténoma, as
CIM aamprem os requisitos que permitem qualificé-las como associagbes
poiblicas da admministragito auténoma territorial
iil) AssociagSes de (freguesias e de) municipios de fins especifioos
(arts. 108°-110.*); como o nome indica, trata-se de associagées de autar-
quias locais, mas nao sao entidades intermunicipais. A referdncia na de-
signagio aos “fins especificos” explicava-se na legislago anterior, para
distinguir essas associagSes das CIM, entéo consideradas “associagies
de municipios de fins miiltiplos”.
Estas trés categorias de entidades tém, todas, natureza de pessoas
coletivas de direito priblica: on 1 do art. 63° do RAL qualifica-as ex-
pressamente como “associagbes piiblicas”. No caso das associagées de
(freguesias e de) municipios de fins especificos (euja natureza paiblica
‘poderia ser mais duvidosa), anatureza piiblica, que coespondeauma
‘movagzo em relacao 20 regime anterior, decorre, além do mais, da rele
réncia &s “pessoas coletivas piiblicas” no art. 110.
Apesar da natureza piblica, as CIM e as associagSes (de fregue-
sias e) de municipios de fins espectticos constituem-se “por contrato,
nos termos da lei civil” (arts. 802, n.°2, ¢ 108°, .°2), As dreas metropo-
litanas sto criadas por lei
A diferenca fundamental entre as entidades intermunicipais eas
associasbes de fins especificos cifra-se no facto de as primeiras consti-
tusrem, de algum modo, uma “criagio legislativa”, com atribuigées pré-
prias, definidas dirotamente em lei ~ no RAL (arts. 67.°¢ 81.) e em
legislagio subsequente (cf. n.°3 dos arts, 67. e 812 e art. 111.°) ~, que,
além disso, podem beneficiar de delegagées de competincias do Estado
¢ dos municipios e com uma delimitagio territorial também definida
‘por lei (cf, anexo IT Lei n°75/2013).E certo que as CIM nio so exala-
mente criadas por lei, mas antes por contrato; néo obstante,é a lei que
Ihes estabelece a designagio, define o Ambito das respetivas competén-
Quests uae de Diteto Local ¢ 0°01 + janeteoargo 2014
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