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Introduo
No Brasil, na Amrica Latina e nos pases do Sul, em geral, a falta de moradia ou a
falta de moradia em condies adequadas para se viver de maneira digna sempre
representaram um grave problema social, poucas vezes tratado como um problema
pblico prioritrio a ser respondido pelo Estado.
As polticas neoliberais que incidiram sobre toda a Amrica Latina e, especialmente
no Brasil, a partir da dcada de 80, agravaram o quadro de crise habitacional e crise
urbana, decorrente da reduo de gastos nas polticas sociais e do desemprego em
massa. Na ausncia de polticas de subsdio por parte do Estado, a populao desprovida
de recursos materiais para a compra de uma moradia (significativa parcela da
populao, considerando seu alto custo), ocupou reas inadequadas para a habitao e
1
Este texto foi apresentado no 2 Frum de Sociologia Justia Social e Democratizao, realizado em Buenos Aires,
de 01 a 04 de agosto de 2012, junto ao Comit de Pesquisa sobre Habitao e Meio Ambiente Construdo da
International Sociological Association (ISA).
2
Arquiteta e Urbanista, doutoranda em Planejamento Urbano e Regional no Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisadora do Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ e membro da coordenao do Frum Nacional de Reforma Urbana. Contato:
reginafatimaferreira@gmail.com
com
outras
organizaes
da
sociedade
(sindicatos,
universidades,
pela
segregao
socioespacial
pelas
desigualdades
intra-urbanas,
metropolitanas e regionais.
Na plataforma da reforma urbana brasileira destacam-se no somente o acesso
universal aos servios urbanos atravs de polticas urbanas redistributivas, mas,
2
principalmente, a apropriao criativa do espao urbano pela populao que usa a cidade
como o espao do encontro, do trabalho, do lazer, da vida. O carter poltico
emancipatrio da rede de reforma urbana est expresso nas lutas dos movimentos sociais
para a realizao de processos autogestionrios nas cidades e para a participao social
nos processos de planejamento e gesto municipal, materializando o que Harvey (2005)
anunciaria como a utopia de espao e de processo.
neste contexto que vo se inserir as lutas dos movimentos de moradia e reforma
urbana tanto por polticas de habitao de interesse social voltadas para grupos
autogestionrios como pela radicalizao da participao social nos processos de
formulao e gesto das polticas urbanas.
A eleio de Lula para presidente em 2002 gerou uma grande expectativa quanto
s possibilidades de se avanar nestas lutas. De fato, em 2003 teve incio um processo
de conferncias pblicas, nas trs esferas de governo (municipal, estadual e federal) para
a discusso das diferentes polticas. A 1 Conferncia das Cidades inaugurou a discusso
participativa das polticas urbanas e resultou na criao do Conselho Nacional das
Cidades, com ampla representao dos segmentos populares e em pleno funcionamento
desde ento.
J no mbito do fomento autogesto popular nas polticas urbanas houve grande
resistncia por parte do governo federal, resistncia esta que somente foi quebrada
devido a grandes mobilizaes nacionais dos movimentos sociais urbanos, realizadas
anualmente, pressionando para que entrasse na agenda pblica a autogesto na
produo de habitao de interesse social (HIS).
Ser apenas em 2004 que o primeiro programa federal voltado autogesto
habitacional ser criado: o Programa Crdito Solidrio; em 2008 lanada a Ao de
Produo Social da Moradia; e, em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades;
este ltimo, o principal programa hoje em funcionamento. Como resultado da
implementao destes programas, possvel identificar, desde 2005, experincias de
proviso habitacional lideradas por associaes, cooperativas e grupos populares, em
boa parte dos estados brasileiros. Qual o impacto e significado destas experincias sobre
as cidades e se elas expressam a utopia do direito cidade construda desde as dcadas
de 70 e 80 a questo central que vem orientando nossa pesquisa3.
Este artigo se insere na pesquisa que vem sendo desenvolvida pelo INCT/Observatrio das Metrpoles sobre As
formas de proviso da moradia e seus impactos na reconfigurao espacial das metrpoles, coordenada pelos
professores Luciana Corra do Lago e Adauto Lucio Cardoso, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional. Site do Observatrio das Metrpoles: web.observatoriodasmetropoles.net
O Brasil est organizado geograficamente em 05 regies, totalizando 26 estados e o Distrito Federal e 5.561
municpios.
Teve como base de formao a antiga ANAMPOS (Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais), que
havia sido criada em 1980.
6
Hoje, rene movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe e instituies
acadmicas e de pesquisa, organizados numa coordenao nacional e em diversos fruns regionais, estaduais e locais,
autnomos entre si.
desta forma que veremos, ao final dos anos 80 e ao longo dos 90, diversas
experincias democrticas emblemticas terem lugar: a instituio de conselhos de
polticas pblicas, a discusso do oramento municipal com a sociedade (o chamado
Oramento Participativo), a elaborao de forma participativa dos planos diretores 7, bem
como os primeiros programas voltados para a autogesto na produo social da moradia.
No mbito nacional, os movimentos de moradia e reforma urbana centraram suas
lutas em torno da regulamentao do captulo da poltica urbana da Constituio Federal
atravs de lei federal (o Estatuto da Cidade, que s vir a ser aprovado em 2001) e da
proposta de uma lei (de iniciativa popular) para um Fundo Nacional de Moradia Popular
(FNMP) que garantisse investimentos para a moradia popular e viabilizasse, no plano
nacional, recursos permanentes para a autogesto na habitao social.
Ainda que longo tenha sido o processo para a aprovao do Sistema e Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS e do FNHIS) - de 1991 a 2005 -, o que
se verificou que este processo manteve unificados os movimentos de moradia,
articulados ao movimento de reforma urbana, de forma a possibilitar avanos na definio
da poltica nacional de habitao e de desenvolvimento urbano. Sujeitos polticos que
contriburam para a formulao da proposta do FNMP integraram a equipe que formulou,
entre 1992 e 2000, o projeto Moradia, que seria a base do programa urbano a ser
executado pelo governo Lula, eleito em 2003.
No sculo XXI, a chegada do Partido dos Trabalhadores (hoje, j na sua terceira
gesto consecutiva) ao poder, representar um novo momento da poltica no Brasil. No
mbito da poltica urbana, foi criado o Ministrio das Cidades, reivindicao antiga do
FNRU. Ampliaram-se os canais institucionais para a participao social na gesto das
polticas, instituindo-se o processo de conferncias e o Conselho das Cidades (em 2004),
expandindo assim a atuao dos movimentos sociais urbanos nas esferas institucionais
(os quatro movimentos populares esto fortemente representados no Conselho das
Cidades, bem como as entidades profissionais e de pesquisa e as organizaes no
governamentais do campo da reforma urbana).
Neste sculo, podemos dizer que o Brasil conquistou um arcabouo legal bastante
avanado no mbito da poltica urbana. Aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em
2001 e do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei 11.124/2005);
foi aprovada, em 2007, a lei que estabelece a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental
(Lei 11.445/2007); em 2010, a lei que estabelece a Poltica Nacional de Resduos Slidos
7
A partir da Constituio Federal de 1988, a elaborao de planos diretores municipais para as cidades com mais de
20.000 habitantes tornou-se obrigatria.
Quadro:
Avanos na Poltica Habitacional e Urbana x Atuao dos Movimentos de Moradia e Reforma Urbana
AVANOS NA POLTICA DE
ATUAO DOS MOVIMENTOS DE
PERODO
HABITAO DE INTERESSE SOCIAL
MORADIA E DE REFORMA URBANA
1985 - 1994 Nova
Repblica
Sarney (1985-1989)
Collor (1990-1992 PRTB)
Itamar (1993- 1994)
1995 2002
Governo
FHC(PSDB)
2003 - 2010
Governo Lula (PT)
2003 - 2010
Governo Lula (PT)
2011 Atual
Governo Dilma (PT)
A regulamentao da Lei do Sistema de Habitao concretizou-se em 2006, aps a Marcha Nacional de Reforma
Urbana de 2005; a alterao da Lei 11.124/2005 (viabilizando o acesso aos fundos pblicos para cooperativas e
associaes) e a criao da Ao de Produo Social da Moradia ocorreram logo aps a Jornada de Lutas pela Reforma
Urbana e Direito Cidade de 2007.
Conselho das Cidades; no sem muitas dificuldades que vem sendo superadas no dia a
dia.
O primeiro programa do governo Lula voltado para os movimentos sociais urbanos
foi criado em 2004, o Programa Crdito Solidrio, tendo como objetivo o financiamento
habitacional a famlias de baixa renda organizadas em associaes, cooperativas,
sindicatos ou entidades da sociedade civil organizada 9. O Programa Crdito Solidrio
veio responder demanda oriunda na dcada de 80, de recursos federais permanentes
para a construo sob a forma de mutiro, em empreendimentos autogeridos por
movimentos de moradia.
De 2004 at 2011, foram contratados pelo programa Crdito Solidrio, no total, 341
empreendimentos, envolvendo a construo de 21.695 unidades (o dficit habitacional
brasileiro, em 2008, era de 5.546 milhes de domiclios10) e totalizando aproximadamente
387 milhes de reais11. O primeiro contrato assinado data de julho de 2005, um ano aps
o lanamento do programa, demonstrando as dificuldades iniciais para operacionalizar um
programa novo, cujos agentes proponentes (as associaes comunitrias e cooperativas)
no representavam os tradicionais agentes com os quais o corpo burocrtico da Caixa
Econmica Federal (CEF) costumava rotineiramente operar12. Superar as barreiras
impostas foi um processo longo, possvel apenas atravs da presso exercida pelos
movimentos sociais junto ao governo federal, bem como pela adeso de tcnicos
governamentais proposta.
Ainda que a demanda pelo programa seja dos movimentos nacionais de moradia e
reforma urbana, o atendimento foi bem mais amplo: dos 341 empreendimentos, 73 (22%
do total) eram de associaes, cooperativas ou organizaes filiadas CMP, CONAM,
MNLM ou UNMP13, representando 35% do total de unidades habitacionais contratadas
pelo Crdito Solidrio (7.522 unidades habitacionais) e 38% do volume de recursos
(aproximadamente 147,5 milhes de reais).
12
Durante um significativo perodo o Programa Crdito Solidrio foi popularmente chamado pelos
movimentos de moradia de Programa Crdito Solitrio, numa aluso dificuldade de acesso ao crdito.
13
Dados levantados junto s coordenaes nacionais dos quatro movimentos, CMP, CONAM, MNLM e UNMP.
10
habitacionais
14
12
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