Modelos tericos de

Administrao Pblica
Gustavo Justino de Oliveira*

Conceito de Administrao Pblica

A Administrao Pblica, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois
aspectos: objetivo (ou material, que tem como foco a atividade) e subjetivo
(orgnico ou formal).
O objeto da Administrao Pblica a funo administrativa, que abrange o fomento, a polcia administrativa e o servio pblico (DI PIETRO, 2008).
Nesse caso, a Administrao uma atividade concreta do Estado, objetivando a realizao das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000).
Quanto ao aspecto subjetivo, a Administrao Pblica pode ser considerada o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui
o exerccio da funo administrativa do Estado (DI PIETRO, 2008). Ou seja,
a Administrao Pblica uma mquina composta por rgos e entidades, organizados de forma hierrquica sob a direo de um chefe de Estado
(ARAJO, 2005).

Modelo patrimonialista
O patrimonialismo uma herana da poca feudal, vigente nas sociedades pr-democrticas. De acordo com esse modelo, a Administrao Pblica
deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do
povo em seu favor.
O aparelho de Estado uma espcie de extenso do poder do soberano,
no havendo distino entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa
pblica se confunde com a coisa do governante.
Dessa forma, a Administrao Pblica deixa de atender funo de defesa
da coisa pblica e dos interesses da sociedade, dando-se mais ateno aos
assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria.
Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
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*
Ps-Doutor em Direito Administrativo pela
Universidade de Coimbra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na psgraduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Terceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Consrcios Pblicos (Ed. RT),
Direito
Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cientficos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).

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So caractersticas marcantes desse modelo de administrao a corrupo e o nepotismo.

Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentvel
com o advento do capitalismo e da democracia.
Jurisprudncia:

STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAO PBLICA. VEDAO
NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIO QUE DECORRE
DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE.

I - Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Resoluo 7/2005 do Conselho
Nacional da Justia, a prtica do nepotismo nos demais Poderes ilcita.

II - A vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal para coibir a
prtica.

III - Proibio que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput,
da Constituio Federal.

IV - Precedentes.

V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeao do servidor,
aparentado com agente poltico, ocupante, de cargo em comisso.

Modelo burocrtico
Surgimento do modelo burocrtico
A revoluo industrial e o surgimento do Estado Liberal contriburam
para uma nova tica sobre o papel do Estado, dando espao ao surgimento
do modelo burocrtico, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na
racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no
livro A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo (1904), e teve suas bases
mais bem definidas somente em 1922, com a publicao do livro Economia e
Sociedade, desse mesmo autor.
O modelo burocrtico foi uma resposta aos abusos e demais vcios experimentados pela Administrao Pblica. Disseminava-se uma ideia de
desconfiana prvia dos administradores pblicos por parte da sociedade,
como uma reao ao modelo patrimonialista.

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Por essa razo, props-se uma instaurao do poder proveniente da autoridade racional-legal (baseado na razo e na lei), em que se garantisse a
efetividade da conteno de abusos.
A administrao burocrtica se destaca pela ideia de sua submisso ao Direito, de racionalidade, de ponderao entre meios e fins e de preciso.
A proposta de realizao de um controle rgido dos processos a priori,
por exemplo, aqueles referentes admisso de pessoal e s contrataes a
serem realizadas pelo Poder Pblico, baseando-se nos princpios da profissionalizao, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo
(BRASIL, 1995).
Quanto profissionalizao, ope-se ao nepotismo, que caracterizava o
modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrtico, atribudo um grande valor ao mrito do funcionrio (meritocracia),
sendo que os funcionrios chegam a um cargo por meio de competio
justa e sua ascenso profissional se baseia em critrios de experincia (antiguidade) e desempenho. So ainda atributos do profissionalismo o trabalho
remunerado e a diviso racional de tarefas. Ainda, uma caracterstica que diz
respeito tanto ao princpio da profissionalizao como ao da impessoalidade
a separao das propriedades pblica e privada, e dos ambientes de vida
pessoal e de trabalho. Por fim, ainda no que diz respeito ao profissionalismo,
pode-se dizer que o modelo burocrtico acolheu a ideia taylorista de maximizar o rendimento funcional atravs da separao das funes de planejamento e execuo de tarefas.
No tocante impessoalidade, alm das caractersticas supracitadas, significa que os cargos pertencem organizao, e no s pessoas que os esto
ocupando. Como consequncia, evita-se a apropriao individual do poder,
a obteno de benefcios em funo da posio ocupada pelo profissional.
Quanto formalidade, diz respeito imposio de deveres e responsabilidades aos servidores pblicos, existncia de uma hierarquia administrativa, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita),
formalizao de processos decisrios e das comunicaes internas e externas (SECCHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padronizao dos servios prestados, evitando assim a
discricionariedade.

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Eficincia organizacional (administrativa e econmica) e equidade (entre

funcionrios e na produo de produtos e servios padro) so tambm caractersticas do modelo de administrao burocrtico (SECCHI, 2009).
Em suma, destacam-se dentre os princpios bsicos que norteiam o
modelo de Administrao Pblica burocrtico:
 impessoalidade;
 formalismo;
 profissionalizao e ideia de carreira pblica, em que a promoo ocorre com base na meritocracia;
 diviso funcional hierrquica clara;
 mnimo de discricionariedade nas decises, sempre fundamentadas
em normas.
Conforme o exposto, o modelo burocrtico caracteriza-se por uma ideia
de Administrao submissa lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padres de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento o
de defesa do interesse pblico, atravs de um conceito de integridade, com
a reduo da corrupo e maximizao da democracia (LONGO, 2008).
Jurisprudncia:

STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor pblico: contratao temporria
excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicao para a admisso de
servidores para funes burocrticas ordinrias e permanentes.

Crise do modelo burocrtico

Apesar de o modelo burocrtico ser funcional para controlar a corrupo,
que era o principal objetivo proposto quando de sua criao, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar
efeitos negativos, como a lentido de processos e a reduo de eficincia.
At mesmo hoje a palavra burocracia usada de forma pejorativa para designar gargalos e lentido de procedimentos, caracterizados pelo extremo
formalismo, acabando por comprometer a eficincia da ao administrativa.
As principais crticas administrao burocrtica foram formuladas por
Merton, em 1949.
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Em sntese, as falhas do modelo so a desmotivao dos empregados, a resistncia s mudanas, o abuso da senioridade como critrio de ascenso profissional, e a grande separao entre o cidado e o funcionalismo pblico, que
acaba por no atender s necessidades e aos anseios dos seus destinatrios.
Conclui-se ainda que (PRATS I CALAT, 2005) a racionalidade da administrao burocrtica no garante a eficincia e a eficcia do sistema, especialmente pela dificuldade de aplicao das regras prtica e pelo excesso de
rigidez, que embaraa a adaptao a situaes novas.
Por fim, vale citar, ainda, um paradoxo do momento histrico em que se
insere a burocracia. Com o advento do industrialismo e desenvolvimento do
capitalismo, vem a ideia de tecnocracia, como um governo de especialistas,
em prol de quem o cidado abre mo de seu poder. Dessa forma, ressalta-se a busca por uma Administrao Pblica mais apegada tcnica, a fim de
atingir eficincia e eficcia. Essa ideia ope-se de democracia, em que o
poder emana do povo.

Modelo gerencial
Surgimento do modelo gerencial
Conforme concluso do tpico anterior, a crise do modelo burocrtico,
juntamente com outros fatores, como a globalizao da economia, uma
nova dinmica de mercado, uma crise fiscal do Estado e um cada vez maior
distanciamento entre as decises da Administrao e os interesses dos administrados, passou a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse
a estruturao e a gesto da administrao pblica, baseado em valores de
eficincia, eficcia e competitividade.
Na segunda metade do sculo XX, como resposta ampliao das funes econmicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnolgico e
globalizao, foi emergindo um novo modelo de Administrao Pblica, a
gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), ou nova gesto pblica (new public
management).
H doutrinadores que, paralelamente ao conceito de Administrao Pblica
gerencial, apresentam o conceito de Estado Empreendedor que, em conjunto
com aquela, compe o gerencialismo (managerialism) (SECCHI, 2009).
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Esse modelo tem como base as seguintes prioridades: eficincia e a qualidade na prestao de servios pblicos, alm da reduo de custos.
Nenhum modelo de administrao rompe totalmente com os preceitos
do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo precedente seja integralmente abandonado. No caso da transio do modelo
burocrtico para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram conservados, de forma flexibilizada, alguns princpios, como admisso por critrios de mrito, sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras,
avaliao de desempenho, o treinamento (BRASIL, 1995). Contudo, a principal mudana refere-se forma de controle, que antes era realizado a priori
e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser
feita a posteriori. Ainda, h uma evoluo no sentido de interesse pblico.
Enquanto no modelo burocrtico o interesse pblico acabava-se misturando
ao prprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse
pblico passa a ter como foco o atendimento das necessidades do cidado,
contribuinte de impostos e destinatrio de servios.
A nova gesto pblica baseada nos critrios de eficincia, eficcia, qualidade e desempenho.
Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido focando-se os resultados que devem ser mensurados em comparao com as
expectativas e o cidado beneficirio, ou cidado cliente. A ideia de avaliao de desempenho, entre outros princpios norteadoras da Administrao
Pblica gerencial, teve como inspirao o uso de prticas de gesto provenientes da administrao privada. Contudo, deve-se levar em conta certas
diferenas, como o objetivo (de lucro, no caso das organizaes privadas,
e da realizao do interesse pblico, no caso da Administrao Pblica) e a
origem das receitas.
Quanto organizao administrativa, h tambm uma flexibilizao em
relao ao modelo burocrtico. Enquanto naquele modelo a estrutura administrativa configurava-se de forma mais rgida, sempre pautada na observncia de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo gerencial
prope uma maior descentralizao poltico-administrativa, com transferncia de funes para administraes locais, dotadas de maior autonomia (e,
tambm, responsabilidade). Dessa forma, a proposta de uma organizao
administrativa com menos nveis hierrquicos, com controle de resultados e
voltada para o atendimento das necessidades dos administrados (BRESSER
PEREIRA, 1996).
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Ainda no que diz respeito autonomia (gerencial, oramentria e financeira) dos rgos e entidades pblicas, esta maior no gerencialismo em
virtude de um acordo firmado entre o Poder Executivo e seus dirigentes,
atravs do qual ficam estabelecidos metas e objetivos claros para o alcance de
resultados (OLIVEIRA, 2009).
Dessa forma, na Administrao Pblica gerencial definem-se os objetivos
que devem ser atingidos atravs de uma ao pblica, atribuindo ao administrador autonomia na gesto dos recursos e propondo um controle a posteriori do alcance dos resultados propostos.
Jurisprudncia:
 INFORMATIVO STF 474 TTULO: Lei 9.637/98: Organizaes Sociais
(Transcries)

Ideia de governana pblica

No incio do sculo XXI, o conceito de gerencialismo j sofreu uma evoluo, caracterizada pela governana pblica, com foco no s na eficcia da
Administrao Pblica, mas como um modelo de interao entre os diversos
nveis de governo e destes com associaes de empresas e da sociedade civil
(PRATS I CALAT, 2005).
No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo extinto MARE (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado), durante o Governo FHC (1995), descreveu programas e metas para
uma reforma com objetivo de transio da Administrao Pblica burocrtica, rgida e ineficiente, para a Administrao Pblica gerencial, mais flexvel,
eficiente e voltada para o atendimento do cidado.
O tpico 2 do plano, intitulado As trs formas de Administrao Pblica,
descreve bem os tipos de Administrao Pblica patrimonialista, burocrtica
e gerencial, bem como os momentos de transio entre eles.
Por fim, cabe ressaltar que a transio entre os modelos apresentados
ocorre de forma gradual e contnua, e no por ruptura dos preceitos do
modelo anterior. Em muitos assuntos, no h superao de um modelo
quando de sua transio para o posterior, podendo coexistir dois ou mais
deles em um mesmo local.

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Dicas de estudo
BRASIL. Decreto 7.203, de 4 de junho de 2010 (DOU de 07/06/2010). Dispe sobre
a vedao do nepotismo no mbito da Administrao Pblica Federal.
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995. Apresentao, introduo e tpico 1 (As trs formas de Administrao Pblica). Disponvel
em: <www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm>.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, s.d. p.
229-282. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills).
SITE: <www.bresserpereira.org.br/>.

Referncias
ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva,
2005.
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administrao Pblica burocrtica gerencial.
Revista do Servio Pblico, Braslia, ano 47, v. 120, n. 1, jan./abr. 1996.
BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. Reforma do Estado e Administrao Pblica
Gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001. 314 p.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas,
2008.
GAEBLER, Ted; OSBORNE, David. Reinventando o Governo: como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. 9 ed. Braslia: MH comunicao,
1997.
LONGO, Francisco. La gestin pblica como discurso de valores. In: LONGO, Francisco; YSA, Tamyko (Eds.). Los Escenarios de la Gestin Pblica del Siglo XXI.
Barcelona: Bellaterra, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2000.
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OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gesto. So Paulo: RT, 2008. 320 p.

_____. O contrato de gesto e seus riscos. Gazeta do Povo, 25 de janeiro de
2009.
PRATS I CATAL, Joan. La construccin social de la gobernanza. In: PRATS I CATAL,
Joan et al. (Coords.). Gobernanza: dilogo euroiberoamericano sobre el buen gobierno. Madrid: INAP: Colex, 2005.
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da Administrao Pblica.
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WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills), 1982.

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