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POLIARQUIA

PARTICIPAO E OPOSIO
ROBERT A. DAHL

Prefcio
Fernando Limongi
Traduo
Celso Mauro Paciornik

Ttulo do original em ingls: Polyarchy:


Participation and Opposition

Copyright 1972 by Yale University


1a edio 1997
1a edio, 1a reimpresso 2005

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Dahl, Robert A.
Poliarquia: Participao e Oposio / Robert A. Dahl; prefcio Fernando Limongi; traduo Celso Mauro Paciornik. - l. ed.
1. reimpr. - So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo,
2005. - (Clssicos; 9).
Ttulo original: Polyarchy: Participation and Opposition.
Bibliografia.
ISBN 85-314-0409-6
1. Oposio (Cincia Poltica) 2. Participao Poltica
I. Limongi, Fernando. II. Ttulo. III. Srie.
97-2573

CDD-321.8
ndices para catlogo sistemtico:

1. Oposio: Cincia Poltica


2. Poliarquia: Cincia Poltica

321.8
321.8

Direitos em lngua portuguesa reservados


Edusp - Editora da Universidade de So Paulo
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Printed in Brazil

2005

Foi feito o depsito legal

SUMRIO

Prefcio - Fernando Limongi ................................................................................. 11


Agradecimentos ....................................................................................................... 23
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.

Democratizao e Oposio Pblica ................................................................


Qual a Importncia da Poliarquia? ....................................................................
Seqncias Histricas .......................................................................................
A Ordem Socioeconmica: Concentrao ou Disperso? ..............................
A Ordem Socioeconmica: Nvel de Desenvolvimento ...................................
Igualdades e Desigualdades ..............................................................................
Subculturas, Padres de Clivagem e Eficcia Governamental ......................
As Crenas de Ativistas Polticos ...................................................................
Controle Estrangeiro .........................................................................................
A Teoria: Resumo e Qualificaes .................................................................
Ps-escrito: Algumas Implicaes para Estratgias de Mudana ....................

25
39
51
63
75
91
111
127
177
189
195

Apndices
A. 114 Pases Classificados segundo a Possibilidade de Participao em Eleies
e o Grau de Oportunidade de Oposio Pblica ................................................... 213
B. Poliarquias Contemporneas, circa 1969 ........................................................... 225
ndice Remissivo ................................................................................................... 229

DEMOCRATIZAO E OPOSIO PBLICA

Dado um regime em que os opositores do governo no possam se organizar


aberta e legalmente em partidos polticos para fazer-lhe oposio em eleies livres
e idneas, que condies favorecem ou impedem sua transformao num regime
no qual isto seja possvel? Este o assunto do presente trabalho.

CONCEITOS
Como o desenvolvimento de um sistema poltico que permite oposio,
rivalidade ou competio entre um governo e seus oponentes um aspecto
importante da democratizao, este livro trata, necessariamente, de um aspecto da
democratizao. Mas os dois processos - democratizao e desenvolvimento da
oposio pblica no so, a meu ver, idnticos. Uma descrio completa das
diferenas poderia nos levar abordagem tediosa de um atoleiro semntico. Para
evitar este desvio, tomo a liberdade de indicar, muito sumariamente, sem muita
explicao ou elaborao, alguns de meus pressupostos.
Parto do pressuposto de que uma caracterstica-chave da democracia a
contnua responsividade do governo s preferncias de seus cidados, considerados
como politicamente iguais. No pretendo levar em considerao aqui outras caractersticas que poderiam ser necessrias para um sistema ser estritamente democrtico. Neste livro, gostaria de reservar o termo "democracia" para um sistema

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POLIARQUIA

poltico que tenha, como uma de suas caractersticas, a qualidade de ser inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidados. A esta altura,
no devemos nos preocupar em saber se este sistema realmente existe, existiu ou
pode existir. Pode-se, seguramente, conceber um sistema hipottico desse gnero;
tal concepo serviu como um ideal, ou parte de um ideal, para muita gente. Como
sistema hipottico, ponto extremo de uma escala, ou estado de coisas delimitador,
ele pode (como um vcuo perfeito) servir de base para se avaliar o grau com que
vrios sistemas se aproximam deste limite terico.
Parto do pressuposto tambm de que, para um governo continuar sendo
responsivo durante certo tempo, s preferncias de seus cidados, considerados
politicamente iguais, todos os cidados plenos devem ter oportunidades plenas:
1. De formular suas preferncias.
2. De expressar suas preferncias a seus concidados e ao governo atravs da ao
individual e da coletiva.
3. De ter suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo, ou
seja, consideradas sem discriminao decorrente do contedo ou da fonte da
preferncia.
Essas me parecem ser ento as trs condies necessrias democracia, ainda que,
provavelmente, no sejam suficientes. Em seguida, suponho que para essas trs oportunidades existirem para um grande nmero de pessoas, tal como o nmero de pessoas
abarcado pela maioria dos Estados-naes existentes, as instituies da sociedade devem
fornecer pelo menos oito garantias. Elas esto indicadas na tabela 1.1.
Parto ainda do pressuposto adicional de que as conexes entre as garantias e
as trs oportunidades fundamentais so suficientemente evidentes para dispensar
qualquer elaborao adicional1.
Examinando a lista de oito garantias institucionais, tudo indica que elas
deveriam nos proporcionar uma escala terica em cujo mbito seria possvel
ordenar diferentes sistemas polticos. Uma avaliao mais de perto, porm, indica
que as oito garantias poderiam ser melhor interpretadas como constituindo duas
dimenses tericas ligeiramente diferentes da democratizao.

1.

Algumas dessas relaes so discutidas em meu trabalho A Preface to Democratic Theory, Chicago,
University of Chicago Press, 1956, pp. 63-81, e em Robert A. Dahl e Charles E. Lindblom, Politics,
Economics and Welfare, New York, Harper, 1953, Caps. 10 e 11.
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DEMOCRATIZAO E OPOSIO PBLICA

Tabela 1.1. Alguns requisitos de uma democracia para um


grande nmero de pessoas
Para a oportunidade de:

I. Formular preferncias

So necessrias
institucionais:

as

seguintes

garantias

1. Liberdade de formar e aderir a organizaes


2. Liberdade de expresso
3. Direito de voto
4. Direito de lderes polticos disputarem apoio
5. Fontes alternativas de informao

II. Exprimir preferncias

1. Liberdade de formar e aderir a organizaes


2. Liberdade de expresso
3. Direito de voto
4. Elegibilidade para cargos polticos
5. Direito de lderes polticos disputarem apoio
6. Fontes alternativas de informao
7. Eleies livres e idneas

III. Ter preferncias igualmente


consideradas na conduta do governo

1. Liberdade de formar e aderir a organizacoes [5]


2. Liberdade de expresso [3]
3. Direito de voto [6]
4. Elegibilidade para cargos pblicos [1]
5. Direito de lderes polticos disputarem
apoio
5a. Direito de lderes polticos disputarem
votos [6]
6. Fontes alternativas de informao [4]
7. Eleies livres e idneas [2]
8. Instituies para fazer com que as polticas
governamentais dependam de eleies e de
outras manifestaes de preferncia.

1. Tanto historicamente como no presente, os regimes variam enormemente


na amplitude com que as oito condies institucionais esto abertamente disponveis, so publicamente utilizadas e plenamente garantidas ao menos para alguns
membros do sistema poltico que queiram contestar a conduta do governo. Assim,
uma escala refletindo essas oito condies nos permitiria comparar regimes dife27

NOTA: Em publicao posterior (On democracy, 1998), Dalh resumiria essa oito garantias institucionais em seis:
[1]

Funcionrios eleitos;
Eleies livres, justas e freqentes.
[3]
Liberdade de expresso;
[4]
Fontes de informao diversificadas;
[5]
Autonomia para as associaes;
[6]
Cidadania inclusiva.
[2]

POLIARQUIA

rentes segundo a amplitude da oposio, da contestao pblica ou da competio


poltica permissveis2. Entretanto, como um regime poderia permitir o exerccio da
oposio a uma parte muito pequena ou muito grande da populao, certamente
precisaremos de uma segunda dimenso.
2. Tanto histrica como contemporaneamente, os regimes variam tambm
na proporo da populao habilitada a participar, num plano mais ou menos igual,
do controle e da contestao conduta do governo. Uma escala refletindo a
amplitude do direito de participao na contestao pblica nos permitiria comparar diferentes regimes segundo sua inclusividade.
O direito de voto em eleies livres e idneas, por exemplo, participa das
duas dimenses. Quando um regime garante este direito a alguns de seus cidados,
ele caminha para uma maior contestao pblica. Mas, quanto maior a proporo
de cidados que desfruta do direito, mais inclusive o regime.
A contestao pblica e a incluso variam um tanto independentemente. A
Gr-Bretanha possua um sistema altamente desenvolvido de contestao pblica
no final do sculo XVIII, mas apenas uma minscula parcela da populao estava
plenamente includa nele at a ampliao do sufrgio, em 1867 e 1884. A Sua
possui um dos sistemas mais plenamente desenvolvidos de contestao pblica.
Poucas pessoas provavelmente contestariam a viso de que o regime suo
"altamente democrtico". No entanto, a metade feminina da populao sua ainda
est excluda das eleies nacionais. Por contraste, a Unio Sovitica ainda no
possui quase nenhum sistema de contestao pblica, apesar de possuir o sufrgio
universal. Na verdade, uma das mudanas mais impressionantes deste sculo tem
sido o virtual desaparecimento de uma total negao da legitimidade da participao popular no governo. Somente um punhado de pases no tem conseguido
garantir uma votao pelo menos ritualstica de seus cidados, e de manter ao
menos eleies nominais; mesmo os ditadores mais repressivos geralmente se
dizem favorveis, hoje em dia, ao legtimo direito do povo de participar no governo,
isto , de participar na "administrao", ainda que no na contestao pblica.
dispensvel dizer que, na falta do direito de exercer oposio, o direito de
"participar" despido de boa parte do significado que tem num pas onde existe a
contestao pblica. Um pas com sufrgio universal e com um governo totalmente
repressivo certamente proporcionaria menos oportunidades a oposies do que um
2

Neste livro, os termos liberalizao, competio poltica, poltica competitiva, contestao pblica e
oposio pblica so usados indiferentemente para aludir a esta dimenso, e regimes com uma
classificao relativamente alta nessa dimenso so freqentemente referidos como regimes competitivos.

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DEMOCRATIZAO E OPOSIO PBLICA

pas com um sufrgio limitado mas com um governo fortemente tolerante. Conseqentemente, quando os pases so classificados exclusivamente de acordo com
sua capacidade de incluso sem levar em conta as circunstncias ambientes, os
resultados so anmalos. No entanto, desde que tenhamos em mente o fato de que
a abrangncia do "sufrgio" ou, mais genericamente, de que o direito de participar
indica apenas uma caracterstica dos sistemas, caracterstica essa que s pode ser
interpretada no contexto de outras, ela til para distinguir regimes por sua
capacidade de incluso.
Consideremos, ento, a democratizao como formada por pelo menos duas
dimenses: contestao pblica e direito de participao (figura 1.1). A maioria
dos leitores certamente acredita que a democratizao implica mais do que essas
duas dimenses; mais adiante discutirei uma terceira dimenso. Mas proponho que
se limite a discusso aqui a essas duas. Pois a questo, creio eu, j est colocada:
desenvolver um sistema de contestao pblica no necessariamente equivalente
democratizao plena.
Para demonstrar mais claramente a relao entre contestao pblica e
democratizao, coloquemos as duas dimenses como na figura 1.23. Como um
regime pode ser teoricamente localizado em qualquer lugar no espao limitado
pelas duas dimenses, fica imediatamente evidente que nossa terminologia para
regimes quase inapelavelmente inadequada, pois se trata de uma terminologia
invariavelmente fundada mais na classificao do que no posicionamento relativo.
Figura 1.1

Duas dimenses tericas de democratizao

Plena

3.

Uma lista de 114 pases ordenados segundo essas duas dimenses ser encontrada no apndice A,
Tab. A-l.
29

POL1ARQUIA

O espao encerrado por nossas duas dimenses poderia certamente ser subdividido
em qualquer nmero de clulas, cada uma delas recebendo um nome. Entretanto,
os propsitos deste livro tornam redundante uma tipologia elaborada. Em vez disso,
permitam-me fornecer um pequeno vocabulrio razovel, espero que me
permitir falar com suficiente preciso sobre os tipos de mudanas em regimes que
pretendo discutir.
Chamarei um regime prximo do canto inferior esquerdo da figura 1.2 de
hegemonia fechada. Se um regime hegemnico se desloca para cima, como no
caminho I, ele estar se deslocando para uma maior contestao pblica. Sem
esticar demais o assunto, poderamos dizer que uma mudana nessa
direo envolve a liberalizao do regime; alternativamente, poderamos
dizer que o regime se torna mais competitivo. Se um regime muda no sentido
de proporcionar uma maior participao, como no caminho II, poderamos
dizer que ele est mudando para uma maior popularizao, ou que est se
tornando inclusivo. Um regime poderia mudar ao longo de uma dimenso e no
da outra. Se chamarmos um regime prximo do canto superior esquerdo de
oligarquia competitiva, ento o
Figura 1.2 Liberalizao, inclusividade e democratizao

Inclusividade (participao)

percurso I representa uma mudana de uma hegemonia fechada para uma oligarquia competitiva. Mas uma hegemonia fechada poderia tornar-se tambm mais
inclusiva sem liberalizar, isto , sem aumentar as oportunidades de contestao
pblica, como no percurso II. Neste caso, o regime muda de uma hegemonia
fechada para uma inclusiva.
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DEMOCRATIZAO E OPOSIO PBLICA

A democracia poderia ser concebida como um regime localizado no canto


superior direito. Mas como ela pode envolver mais dimenses do que as duas da
figura 1.2, e como (no meu entender) nenhum grande sistema no mundo real
plenamente democratizado, prefiro chamar os sistemas mundiais reais que esto
mais perto do canto superior direito de poliarquias. Qualquer mudana num regime
que o desloque para cima e para a direita, ao longo do caminho III, por exemplo,
pode-se dizer que representa algum grau de democratizao. As poliarquias podem
ser pensadas ento como regimes relativamente (mas incompletamente) democratizados, ou, em outros termos, as poliarquias so regimes que foram substancialmente popularizados e liberalizados, isto , fortemente inclusivos e amplamente
abertos contestao pblica.
Vocs vo observar que, apesar de ter nomeado regimes prximos dos quatro
cantos, o grande espao no meio da figura no foi nomeado, nem est subdividido.
A ausncia de nomes reflete, parcialmente, a tendncia histrica de classificar
regimes segundo tipos extremos; reflete tambm meu prprio desejo de evitar uma
terminologia redundante. A falta de nomenclatura no significa uma falta de
regimes; na verdade, um nmero preponderante de regimes nacionais, atualmente,
no mundo, possivelmente cairia na rea mdia. Muitas mudanas significativas em
regimes envolvem pois deslocamentos dentro de, para dentro ou para fora, dessa
importante rea central, na medida em que esses regimes se tornam mais (ou
menos) inclusivos e aumentam (ou reduzem) as oportunidades de contestao
pblica. Para me referir a regimes dentro dessa grande rea interna, apelarei
eventualmente para os termos aproximadamente ou quase: um regime aproximadamente hegemnico oferece um pouco mais de oportunidades de contestao
pblica do que um regime hegemnico; uma quase-poliarquia poderia ser bastante
inclusiva mas ofereceria restries mais srias contestao pblica do que uma
poliarquia plena, ou poderia proporcionar oportunidades de contestao pblica
comparveis s de uma poliarquia plena e ser, no entanto, um pouco menos
inclusiva4.
A necessidade de usar termos como esses subseqentemente, neste livro,
atesta a utilidade da classificao; a arbitrariedade das fronteiras entre "pleno" e
"prximo" atesta a impropriedade de qualquer classificao. Enquanto tivermos

4. O problema terminolgico formidvel pois parece impossvel encontrar termos j em uso que no
tragam consigo uma grande carga de ambigidade e de significado adicional. O leitor deve lembrar
que os termos aqui utilizados so empregados ao longo de todo o livro, at onde me foi possvel, apenas
com os significados indicados nos pargrafos precedentes. Alguns leitores certamente resistiro ao
termo poliarquia como alternativa para a palavra democracia, mas importante manter a distino entre
democracia como um sistema ideal e os arranjos institucionais que devem ser considerados como uma
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POLIARQUIA

claro que os termos so meios teis mas extremamente arbitrrios de subdividir o


espao na figura 1.2, os conceitos serviro a nossos propsitos.

A Questo Recolocada
A questo que abriu este captulo pode agora ser recolocada da seguinte
maneira:
1. Que condies aumentam ou diminuem as chances de democratizao de um
regime hegemnico ou aproximadamente hegemnico?
2. Mais especificamente, que fatores aumentam ou diminuem as chances de
contestao pblica?
3. Ainda mais especificamente, que fatores aumentam ou diminuem as chances de
contestao pblica num regime fortemente inclusivo, isto , numa poliarquia?

Qualificaes
Este livro trata, pois, das condies sob as quais os sistemas de contestao
pblica so passveis de se desenvolver e existir. Como a contestao pblica um
aspecto da democratizao, este livro trata necessariamente, em certa medida, da
democratizao, como observei no incio deste captulo. Mas importante lembrar
que o enfoque aqui adotado exclui alguns assuntos importantes que seriam considerados numa anlise da democratizao.

espcie de aproximao imperfeita de um ideal, e a experincia mostra, acredito, que, quando o mesmo
termo usado para ambos, intrometem-se, na anlise, uma confuso desnecessria e discusses
semnticas essencialmente irrelevantes. No extremo oposto, o termo hegemonia no inteiramente
satisfatrio; no entanto, considerando-se o significado que lhe atribu, o termo hegemnico parece-me
mais apropriado do que hierrquico, monocrtico, absolutista, autocrtico, desptico, autoritrio,
totalitrio etc. O uso que fao do termo "contestao", em "contestao pblica", est bem dentro do
uso normal (ainda que inusual) da lngua inglesa; em ingls, contestao significa contestar, o que
significa fazer de algo o objeto de disputa, discusso ou litgio, e seus sinnimos mais prximos so
disputar, desafiar ou competir. A utilidade do termo foi-me sugerida inicialmente, porm, por "The
Means of Contestation", Government and Opposition l, jan. 1966, pp. 155-174, de Bertrand de
Jouvenel. O uso que Jouvenel faz semelhante ao meu e idntico ao do termo francs que ele usou no
original, significando debat, objection, conflit, opposition. No mesmo nmero desta revista, porm,
Ghita Ionescu ("Control and Contestation in Some One-Party States", pp. 240-250) usa o termo em seu
sentido mais estreito mas atualmente muito comum, como "o anti-sistema, postulados bsicos e
permanentes de qualquer oposio com base nas diferenas fundamentais, dicotmicas, de opinio e
de ideologias" (p. 241). Esta uma definio certamente mais restrita do conceito do que a que emprego
aqui, e que Jouvenel emprega em seu ensaio, penso eu.
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DEM OCRATIZAO E OPOSIO PBLICA

conveniente pensar a democratizao como consistindo de diversas transformaes histricas amplas. Uma delas a transformao de hegemonias e
oligarquias competitivas em quase-poliarquias. Este foi, essencialmente, o processo que se operou no mundo ocidental ao longo do sculo XIX. Uma segunda a
transformao de quase-poliarquias em poliarquias plenas. Foi o que ocorreu na
Europa nas quase trs dcadas que se estenderam do final do sculo passado at a
Primeira Guerra Mundial. Uma terceira a democratizao ainda maior de poliarquias plenas. Este processo histrico coincide, talvez, com o rpido desenvolvimento do Estado de bem-estar democrtico que se seguiu instaurao da Grande
Depresso; interrompido pela Segunda Guerra Mundial, o processo parece ter-se
renovado no final dos anos 60 na forma de rpido crescimento das reivindicaes
pela democratizao de uma grande diversidade de instituies sociais, especialmente entre os jovens.
Este livro trata da primeira e da segunda dessas transformaes, mas no da
terceira5. Quer prospere, quer fracasse, a terceira onda de democratizao certamente se mostrar to importante quanto as outras. Na medida em que acontecer
apenas nos pases mais "avanados" e ajudar a configurar o carter da vida nos
pases "avanados" no sculo XXI, para muitas pessoas desses pases, a terceira
onda poder perfeitamente parecer mais importante do que as outras. Entretanto,
a maior parte do mundo continua aqum da possibilidade dessa particular transformao. Dos 140 pases nominalmente independentes existentes em 1969, cerca de
duas dzias eram fortemente inclusivos e possuam sistemas de contestao pblica
altamente desenvolvidos: eram poliarquias inclusivas, em suma. Uma outra dzia
ou menos, talvez, eram quase-poliarquias a um alcance razovel da poliarquia
plena. nessas trs dzias de pases que a terceira onda deve ocorrer. A possibilidade de algumas no-poliarquias saltarem por cima das instituies da poliarquia
e chegarem, de alguma forma, a uma democratizao mais plena do que a hoje
existente nas poliarquias, como os idelogos s vezes prometem, parece remota
luz da anlise que se segue. Para a maioria dos pases, ento, o primeiro e o segundo
estgios de democratizao e no o terceiro sero os mais relevantes.
Na verdade, o enfoque deste livro mais restrito do que uma anlise dos dois
primeiros estgios da democratizao. Aludi a "regimes" e "sistemas de contestao pblica". Mas at agora no especifiquei o nvel de estrutura poltica em que
regimes e contestao pblica podem ser efetivos. Permitam ento que enfatize
imediatamente que a anlise lida aqui com regimes nacionais, isto , regimes

5. Tratei de alguns aspectos da terceira em After the Revolution ? Authority in a Good Society, New Haven,
Yale University Press, 1970.
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POLIARQUIA

tomados ao nvel do pas, ou, se quiserem, de Estado legalmente independente, ou,


para usar termos menos apropriados, da nao ou Estado-nao. Parte da anlise
seguramente poderia ser aplicada a nveis subordinados de organizao social e
poltica como municpios, provncias, sindicatos, empresas, igrejas e coisas assim;
parte dela, talvez, poderia at ser relevante para as estruturas polticas que esto
emergindo com nveis mais inclusivos - vrios tipos de organizaes internacionais. Mas a argumentao desenvolvida tratando especificamente de regimes
nacionais.
Novamente, isto seria uma grave omisso num livro sobre democratizao.
Mesmo da perspectiva da contestao pblica, a omisso importante. Isso porque
uma observao casual sugere que os pases diferem na amplitude com que
proporcionam oportunidades para a contestao e a participao nos processos no
s do governo nacional, mas tambm de vrias organizaes sociais e governamentais subordinadas. Agora, no tocante ao grau em que as diferenas brutas nas
caractersticas gerais de unidades subnacionais parecem estar associadas a diferenas na natureza do regime nacional (se ele ou no uma poliarquia, por exemplo),
tentarei levar isso em considerao na anlise.
Entretanto, seria razovel insistir em que a anlise deveria ir bem mais longe.
Uma descrio integral das oportunidades disponveis para participao e contestao no interior de um pas certamente exige que se diga algo sobre as
oportunidades disponveis no interior de unidades subnacionais. A extraordinria
tentativa de consentir uma grande dose de autogesto em unidades subnacionais,
na Iugoslvia, significa que as oportunidades para participao e contestao so
maiores naquele pas, apesar do regime de partido nico, do que, digamos, na
Argentina ou no Brasil. Uma viso abrangente sobre o assunto exigiria ento que
se atentasse para todas as possibilidades sugeridas na figura 1.3. Com efeito,
alguns crticos recentes da democratizao incompleta em poliarquias argumentam que ainda que as poliarquias possam ser competitivas em nvel nacional,
muitas das organizaes subnacionais, particularmente as associaes privadas,
so hegemnicas ou oligrquicas6.
Por importante que seja a tarefa de se abordar, alm da descrio do regime
nacional, as unidades subnacionais, creio que a tentativa de examinar um nmero
muito alentado de pases exigiria a esta altura uma anlise to complexa e encon-

6. Cf., em particular, Grant McConnell, Private Power and American Democracy, New York, Knopf,
1966; Henry S. Kariel, The Decline of American Pluralism, Stanford, Stanford University Press, 1961;
e, em certa medida, tambm Robert Paul Wolff, The Poverty of Liberalism, Boston, Beacon Press,
1968.
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DEMOCRATIZAO E OPOSIO PBLICA

traria problemas de dados to catastrficos que tornariam a empreitada altamente


insatisfatria. Em princpio, as organizaes subnacionais certamente poderiam ser
Figura 1.3 Uma ordenao hipottica de pases segundo as
oportunidades disponveis de contestao
O regime nacional
Baixo

Alto

localizadas ao longo das duas dimenses ilustradas nas figuras 1.1 e 1.2. Entretanto,
o problema no simplesmente localizar pases no espao hipottico sugerido pela
figura 1.3. Primeiro porque aquele espao diz respeito apenas a uma das duas
dimenses principais: a contestao. Obviamente, um procedimento similar seria
necessrio para a outra dimenso principal: a participao. Mais ainda, mesmo
dentro de um pas, as unidades subnacionais freqentemente diferem nas oportunidades que proporcionam para a contestao e a participao. Em muitos pases
modernos, por exemplo, essas oportunidades so muito maiores nos governos
municipais do que nos sindicatos, e maiores nos sindicatos do que nas empresas
privadas. Conseqentemente, seria preciso dividir as unidades subnacionais em
algumas categorias: empresas, sindicatos, governos municipais, igrejas, instituies educacionais etc.7 A esse estgio, tais requisitos esto, infelizmente, beira
da utopia, razo por que - mais pragmtico do que terico - decidi concentrar a
minha ateno no nvel nacional.

7.

O j clssico estudo de Seymour Martin Lipset, Martin A. Trow e James S. Coleman, Union Democracy,
Glencoe, The Free Press, 1956, concentra-se no caso desviante de um sindicato onde a contestao e
a participao so altas. Descrever e explicar aquele caso desviante no contexto de um nico pas foi
um empreendimento considervel.

POLIARQUIA

Hipteses
Quando regimes hegemnicos e oligarquias competitivas se deslocam na
direo de uma poliarquia, eles aumentam as oportunidades de efetiva participao
e contestao e, portanto, o nmero de indivduos, grupos e interesses cujas
preferncias devem ser levadas em considerao nas decises polticas.
Da perspectiva dos governantes, uma tal transformao traz consigo novas
possibilidades de conflito, em decorrncia de que seus objetivos (e eles prprios)
podem ser substitudos por representantes dos indivduos, grupos ou interesses
recm-incorporados.
O problema de seus opositores a imagem invertida do problema dos
governantes. Qualquer transformao que d mais oportunidades de os opositores
do governo traduzirem seus objetivos em polticas aplicadas pelo Estado traz
consigo a possibilidade de conflito com representantes dos indivduos, grupos ou
interesses que eles substituem no governo.
Assim, quanto maior o conflito entre governo e oposio, mais provvel o
esforo de cada parte para negar uma efetiva oportunidade de participao outra
nas decises polticas. Em outras palavras, quanto maior o conflito entre um
governo e seus oponentes, mais difcil se faz a tolerncia de cada um para
com o outro. Como a oposio precisa ganhar o controle do Estado para suprimir
os governantes (no momento em que oposio e governo trocaram de papis),
podemos formular a proposio geral como um axioma sobre a tolerncia de
governos para com seus oponentes:
AXIOMA 1. A probabilidade de um governo tolerar uma oposio aumenta com a
diminuio dos custos esperados da tolerncia [ menor o custo de tolerncia quando
menor for o conflito na troca de governo: situao e oposio].

Entretanto, um governo deve considerar tambm o quanto lhe custaria suprimir uma oposio; pois ainda que a tolerncia cobre um preo, a supresso poderia
custar muito mais e ser, obviamente, estpida. Portanto:
AXIOMA 2. A probabilidade de um governo tolerar uma oposio aumenta na
medida em que crescem os custos de sua eliminao [custos de supresso/represso].

Assim, as possibilidades de um sistema poltico mais competitivo surgir ou


durar podem ser pensadas como dependentes de dois conjuntos de custos:

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DEMOCRATIZAO E OPOSIO PBLICA

AXIOMA 3. Quanto mais os custos da supresso excederem os custos da


tolerncia, tanto maior a possibilidade de um regime competitivo.

O axioma 3 pode ser ilustrado graficamente como na figura 1.4.


Figura 1.4

Probabilidade de um regime competitivo

Quanto mais baixos os custos da tolerncia, maior a segurana do governo.


Quanto maiores os custos da supresso, maior a segurana da oposio. Conclui-se
da que as condies que proporcionam um alto grau de segurana mtua para o
governo e as oposies tenderiam a gerar e preservar oportunidades mais amplas
para as oposies contestarem a conduta do governo.
A questo colocada logo acima pode agora ser recolocada:
Que circunstncias aumentam significativamente a segurana mtua de governo e oposies e aumentam assim as possibilidades de contestao pblica e de poliarquia?

Antes de tentar responder a esta pergunta, porm, devo considerar uma


anterior: qual a importncia da poliarquia?

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