AS CONTRIBUIES PARA A SEGURANA SOCIAL:

Ainda uma viso dicotmica dos tributos?

Sumrio desenvolvido por Daniela Camaro do Lago Veloso

1. A SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

1.1. Noo de segurana social
O conceito de segurana social no universal nem esttico e varia conforme a
evoluo histrica e as experincias de cada pas. De fato, sua noo
determinada pelas solues encontradas pelos diversos ordenamentos jurdicos
para atender aos problemas sociais especficos.
Originariamente, a segurana social resumia-se s prticas assistencialistas,
caracterizadas pela transferncia de recursos dos detentores de melhor situao
financeira aos mais carentes. Somente com o tempo que surgiu a ideia de
proteo aos trabalhadores contra os riscos laborais, momento em que passou a
ostentar um carter previdencial. Atualmente, insere-se na poltica de
redistribuio do Estado.
CASALTA NABAIS concebe a segurana social como um dos suportes em
que assenta a construo do modelo portugus e o modelo europeu de
sociedade do Estado Social. Segurana social, trabalho, educao, sade e
habitao como os cinco direitos econmicos, sociais e culturais mais
paradigmticos.
1.2. A segurana social e a Constituio Portuguesa de 1976
A segurana social como direito de todos (artigo 63, n 1). Desde logo, devese ressaltar que a universalidade desse direito no implica o dever do Estado de
assegur-lo a todos, mas queles que necessitam. A ideia subjacente a de que
h de ser respeitado o princpio da igualdade de tratamento, proibindo-se
discriminaes dos beneficirios.
1

O texto constitucional assegura aos cidados proteo na doena, velhice,

invalidez, viuvez, orfandade, desemprego e em outras situaes de falta ou
diminuio de meios de subsistncia ou capacidade para o trabalho (artigo 63,
n 3).
A segurana social apresenta oramento autnomo, mas que integra o
oramento do Estado, nos termos do artigo 105, n 1, b, sujeito, pois,
aprovao pela Assembleia da Repblica.
A competncia para legislar sobre as bases do sistema de segurana social
exclusiva da Assembleia da Republica, salvo autorizao ao Governo (artigo
165, n 1, f).
1.3. O sistema portugus de segurana social
A Lei de Bases da Segurana Social, Lei n 4/2007, de 16 de janeiro, revogou a
Lei n 32/2002, de 20 de dezembro (anterior lei de bases da segurana social), e
aprovou as bases gerais do sistema de segurana social. At a aprovao de
novas disposies legais e regulamentares que expressamente revoguem
aquelas aprovadas ao abrigo da legislao anterior, as mesmas permanecem em
vigor.
O sistema de segurana social portugus composto por trs sistemas: a) o
sistema de proteo social da cidadania; b) o sistema previdencial; e c) o
sistema complementar (artigo 23 da LBSS).
O sistema de proteo social da cidadania objetiva garantir direitos bsicos
dos cidados, igualdade de oportunidades e promover o bem-estar e a coeso
sociais. Tal sistema engloba, ainda, trs subsistemas: a) o subsistema de ao
social; b) o subsistema de solidariedade; e c) o subsistema de proteo familiar
(artigo 28 da LBSS). financiado por transferncias oramentrias do Estado
e por consignao de receitas fiscais (artigo 90, n 1, da LBSS).
O sistema previdencial visa garantir, assente no princpio de solidariedade de
base profissional, prestaes pecunirias substitutivas de rendimentos de
trabalho perdido em consequncia da verificao de eventualidades definidas
em lei (artigo 50 da LBSS). Trata-se de um sistema fundamentalmente
2

autofinanciado, que tem por base uma relao sinalagmtica direta entre a
obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes, nos moldes do artigo 54
da LBSS. H, portanto, uma obrigatoriedade de contribuio por parte dos
beneficirios e das respectivas entidades empregadoras em caso de atividade
profissional subordinada (artigo 56, n 1, da LBSS).
O sistema complementar abarca um regime pblico de capitalizao que
consiste em uma inovao trazida pela nova LBSS, cuja gesto e organizao
so de responsabilidade do Estado e regimes complementares de iniciativa
coletiva e de iniciativa individual. Tais regimes so instrumentos de proteo e
solidariedade social, concretizados atravs da partilha de responsabilidades
sociais e que devem ser estimulados pelo Estado atravs de incentivos (artigo
81, n 1 e n 2).

2. AS CONTRIBUIES PARA A SEGURANA SOCIAL

2.1. Competncia legislativa: competncia exclusiva da Assembleia da Republica,
salvo autorizao ao Governo, para legislar sobre o regime geral das contribuies
financeiras a favor das entidades pblicas (artigo 165, n 1, i, da Constituio).
2.2. Legislao aplicvel: tal como ocorre com o quadro normativo referente a outras
reas do direito segurana social, a relao jurdica contributiva da segurana social,
at pouco tempo, carecia de uma codificao, encontrando-se dispersa em inmeros
diplomas que dificultavam a aplicao e a compreenso do regime contributivo. A
recente aprovao do Cdigo dos Regimes Contributivos, com entrada em vigor
prevista para 1 de janeiro de 2010, trouxe uma consolidao e organizao. O estudo
das contribuies para a segurana social, atualmente, passa necessariamente por duas
normas legais:
Lei de Bases da Segurana Social (Lei n 4/2007, de 16 de janeiro), que define
as bases gerais do sistema de segurana social e as iniciativas particulares de
fins anlogos.

Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurana

Social (Lei n 11/2009, de 16 de setembro), que regula os regimes abrangidos
pelo sistema previdencial aplicveis aos trabalhadores por conta de outrem ou
em situao legalmente equiparada, aos trabalhadores independentes e o
regime de inscrio facultativa.
2.3. Relao jurdica contributiva: corresponde ao vnculo obrigacional que liga os
sujeitos ao sistema previdencial. No deve, pois, ser concebida como fator de
financiamento do sistema de segurana social em sua globalidade, mas apenas do
respectivo subsistema previdencial.
Sujeitos ou incidncia subjetiva: beneficirios e contribuintes, de um lado, e
instituies de segurana social do outro lado. No que toca aos sujeitos
passivos, tem-se: a) os trabalhadores e as respectivas entidades empregadoras;
b) os trabalhadores independentes e, quando aplicvel, as pessoas coletivas e as
pessoas singulares com atividade empresarial que com eles contratam; e c) os
beneficirios do regime de seguro social voluntrio (artigo 10 do CRCSPSS)1.
Objeto: pagamento de contribuies por parte das entidades empregadoras,
dos trabalhadores independentes, entidades contratantes e dos beneficirios do
seguro social voluntrio, e das quotizaes, de responsabilidade dos
trabalhadores (artigo 11 do CRCSPSS). No regime geral2, a obrigao
contributiva compreende, tambm, a declarao dos tempos de trabalho e das
remuneraes devidas aos trabalhadores (artigo 38, n 1, do CRCSPSS).
Fato tributrio ou incidncia objetiva: no regime geral e no regime dos
trabalhadores independentes a prestao de trabalho. a concluso que se
retira do artigo 37 do CRCSPSS, segundo o qual a obrigao contributiva
constitui-se com o incio do exerccio de actividade profissional pelos

Ressalte-se que nos dois primeiros casos trabalhadores por conta de outrem e trabalhadores independentes,
quando aplicvel, a relao jurdica contributiva, em sua gnese, trilateral vez que h dois obrigados perante
uma entidade credora , mas se concretiza sob a forma de uma relao jurdica bilateral, posto que incide sobre
apenas um dos sujeitos passivos. Fora desses regimes, a relao jurdica sempre ser bilateral, tanto no que se
refere definio, quanto efetivao mediante pagamento: o beneficirio simultaneamente contribuinte.
2
Tendo em vista que o regime aplicvel generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, denominado pelo
Cdigo dos Regimes Contributivos de regime geral, serve de referncia aos demais regimes contributivos do
sistema previdencial (cfr. artigo 4, n 1), optou-se, no presente trabalho, por restringir a anlise de alguns
aspectos da relao jurdica contributiva a esse regime.

trabalhadores ao servio das entidades empregadoras, bem como do artigo

150 do CRCSPSS. J no regime de seguro social voluntrio, o fato tributrio
corresponde inscrio e enquadramento do beneficirio no sistema
previdencial (artigo 173 do CRCSPSS).
Base de incidncia: o montante das remuneraes, reais ou convencionais
(artigo 14 do CRCSPSS). No regime geral, para fins de determinao do
montante das contribuies, considera-se base de incidncia contributiva a
remunerao ilquida devida em funo do exerccio da atividade profissional
ou decorrente da cessao do contrato de trabalho (artigo 44, n 1, do
CRCSPSS). As prestaes devidas pelo empregador que integram a base de
incidncia contributiva esto discriminadas no artigo 46, n 2, do CRCSPSS.
Taxa contributiva: delimitada em funo do custo da proteo das
eventualidades definidas no artigo 52 da LBSS e artigo 19, n 1, do
CRCSPSS. No regime geral, a taxa contributiva determinada de forma global,
em harmonia com o seu mbito material, e de 34,75%, cabendo 23,75%
entidade empregadora e 11% ao trabalhador. Prev-se, todavia, a fixao de
taxas contributivas mais favorveis em certas situaes, reduzindo-se a taxa
contributiva global na parte imputvel ao empregador, ao trabalhador ou a
ambos, conforme o interesse que se visa proteger3.
2.4. Qualificao jurdica: a lei absteve-se de qualificar juridicamente as
contribuies para a segurana social, o que terminou por transferir esta tarefa
doutrina. Apesar das controvrsias, prevalece atualmente o entendimento de que
referidos tributos correspondem a imposies parafiscais sociais4. Parafiscalidade que
se manifesta na atribuio de suas receitas s instituies de previdncia ou segurana
social para a consecuo de seus fins de proteo social.

Conferir o artigo 56 do CRCSPSS.

Entre os defensores desta qualificao pode-se citar CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, 5 Ed., Coimbra,
Almedina, 2009, p. 33, e ILDIO DAS NEVES, Direito da Segurana Social: Princpios fundamentais numa
anlise prospectiva, Coimbra, Coimbra Editora, 1996, p. 369. Tambm compartilhava essa posio SOUSA
FRANCO, que entende que antes da Constituio de 1976, as contribuies para a segurana social eram receitas
parafiscais. Atualmente, o jurista defende embora receoso que a sua integrao no Oramento do Estado
restituiu-lhe natureza fiscal, pelo menos na forma (Finanas pblicas e direito financeiro, v. II, Coimbra,
Almedina, 2007, p. 77).

3. NATUREZA JURDICA DAS CONTRIBUIES PARA A SEGURANA SOCIAL

3.1. Concepes doutrinrias: entre os estudiosos, h aqueles que conferem natureza
jurdica distinta s contribuies patronais e s quotizaes dos trabalhadores,
caracterizando uma concepo dualista, e outros que atribuem a mesma natureza
jurdica a ambas as contribuies, adotando uma concepo monista5.
3.1.1. Concepo dualista: os doutrinadores, a exemplo de BRAZ TEIXEIRA,
tendem a qualificar as quotizaes dos trabalhadores como prmios de seguro
pblico, devido relao sinalagmtica existente entre a contribuio paga e a
vantagem aleatria percebida. Por outro lado, qualificam as contribuies patronais
como impostos ainda que sujeito a um regime jurdico especial , por
apresentarem os elementos essenciais da figura do imposto: carter unilateral e
definitivo, estabelecida por lei a favor de uma entidade pblica, destinao a um
fim pblico e no constituio de sano de ato ilcito.
3.1.2. Concepo monista: dentre a doutrina que atribui uma mesma natureza
jurdica s contribuies patronais e quotizaes dos trabalhadores, observa-se as
seguintes posies:
Concepo segurista: as contribuies para a segurana social com natureza
de prmios de seguro pblico concepo de ALBERTO XAVIER. As
contribuies dos empregadores como deveres emergentes do contrato de
trabalho em razo das vantagens proporcionadas pela proteo dos
trabalhadores. As quotizaes dos trabalhadores demonstram o carter
sinalagmtico com os benefcios auferidos.
Concepo tributria: as contribuies para a segurana social como taxas
posio defendida por SRVULO CORREIA ou como impostos sujeitos a
um regime jurdico especial entendimento de SOUSA FRANCO.
Imposies parafiscais: contribuies para a segurana social como
imposies financeiras sociais com caractersticas tcnicas e jurdicas iguais ou
semelhantes quelas prprias das imposies tributrias, com objetivo

Adotar-se- o agrupamento de concepes utilizado por ILDIO DAS NEVES, ob. cit., p. 362 e ss.

especfico de proteo social, regime financeiro autnomo e quadro normativo

prprio6.
3.2. O posicionamento dos tribunais: os tribunais vm adotando uma concepo
dualista, atribuindo natureza jurdica diversa s contribuies patronais e s
quotizaes dos trabalhadores.
A respeito das contribuies dos empregadores, o Supremo Tribunal
Administrativo manifestou-se recentemente no sentido que devem ser
qualificadas como impostos de obrigao nica7.
No que tange s quotizaes dos trabalhadores, o Tribunal de Conflitos
assentou que constituem obrigaes parafiscais, afastando-as das figuras de
taxa ou imposto8.
3.3. Anlise crtica
3.3.1. Comparativo com os impostos
semelhana dos impostos, as contribuies para a segurana social so
devidas a entidades de direito pblico, tm carter forado (com exceo do
regime de seguro social voluntrio) e a receita gerada destinada ao benefcio
de uma coletividade.
Diferentemente dos impostos, as receitas das contribuies para a segurana
social so consignadas, sendo destinadas concretizao do direito segurana
social s pessoas enquadradas no mbito dos regimes contributivos. Verifica-se
uma relao direta entre as receitas e as despesas, contrariamente ao que se

ILDIO DAS NEVES, ob. cit., p. 366.

Conferir
Acrdo
STA
no
processo
0699/08,
de
28/01/2009,
disponvel
em:
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/fc08138c1f913f888025754e005ac37d?OpenD
ocument&ExpandSection=1#_Section1
8
Conferir Acrdo Tribunal de Conflitos no processo 014/07, de 04/10/2007, disponvel em:
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/1639866ea22c80cb80257376004bc328?Open
Document&ExpandSection=1#_Section1 e Acrdo Tribunal de Conflitos no processo 01/05, de 06/29/2005,
disponvel
em:
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/86d2e70fef2262d38025704a003f28d1?OpenD
ocument
7

verifica nos impostos, cuja finalidade a arrecadao de receitas destinadas a

encargos gerais, inexistindo uma destinao especfica9.
Em relao estrutura jurdica, inexiste nos impostos o sinalagmatismo da
relao jurdica contributiva, cujas prestaes podem condicionar-se pelo
pagamento das contribuies, permitindo em certos casos, inclusive, o
reembolso de contribuies quando as eventualidades no se concretizem
(como exemplo, o artigo 262 do CRCSPSS). Os impostos so unilaterais; no
correspondem a uma contraprestao especfica ao contribuinte, mas a uma
contrapartida genrica, de modo que cabe ao Estado decidir onde aplicar a
receita fiscal.
3.3.2. Comparativo com as taxas
Tanto as contribuies para a segurana social quanto as taxa so dotadas de
bilateralidade, ou seja, implicam uma contraprestao especfica. No mbito
das taxas, contudo, a contrapartida individual, enquanto nas contribuies
previdencirias a contraprestao para um grupo de beneficirios.
As taxas pressupem o exerccio de atividades administrativas delimitadas, a
serem aproveitadas de forma individual pelo sujeito passivo, que podem
consistir na prestao de um servio pblico, na utilizao de um bem do
domnio pblico ou na remoo de um obstculo pblico. Nas contribuies
para a segurana social tais pressupostos inexistem. No mximo, poder-se-ia
conceber as contribuies como contraprestao por um servio pblico;
posio que esbarra na natureza de direito pblico subjetivo da segurana
social, com previso constitucional. Ditas contribuies concretizam um
direito; no se destinam a custear o exerccio de uma atividade administrativa
individual.
Nas contribuies, verifica-se uma relao de natureza institucional entre os
beneficirios e as instituies de segurana social; benefcios como direito dos
cidados e dever da Administrao10.

Com exceo de impostos especiais consignados.

Cfr. ILDIO DAS NEVES, ob. cit., p. 362.

10

3.3.3. Anlise luz do financiamento do sistema previdencial da segurana social

Nos termos da Lei de Bases da Segurana Social, o sistema previdencial deve
ser fundamentalmente autofinanciado, caracterizando-se por ser um regime
contributivo11.
Em Portugal, o regime financeiro desse sistema baseia-se no modelo de
repartio: as receitas provenientes das contribuies patronais e das
quotizaes dos trabalhadores so utilizadas para financiar as despesas
existentes no momento do pagamento, ou seja, as despesas com os atuais
pensionistas. O sistema sustentado, pois, por uma solidariedade entre
geraes. Esse regime, entretanto, apresenta dificuldades ao nvel de
sustentabilidade financeira, na medida em que depende da relao entre o
nmero de contribuintes e de beneficirios.
Essa insustentabilidade aponta a necessidade de adoo de medidas prprias do
regime de capitalizao, no qual as receitas das contribuies so destinadas
ao pagamento de benefcios futuros (em sua maioria) dos trabalhadores que a
suportam. Pagam-se, ento, as despesas imediatas e rentabiliza-se o restante
para financiar as correspondentes penses no futuro.
O artigo 91 da LBSS indica a incluso de uma forma de financiamento por
capitalizao no mbito de um regime de repartio. De fato, o dispositivo
prev a reverso ao Fundo de Estabilizao Financeira de uma parcela entre
dois e quatro pontos percentuais da receita correspondente s quotizaes dos
trabalhadores por conta de outrem, at que referido Fundo assegure o
pagamento de despesas previsveis com penses por um perodo mnimo de
dois anos.
A criao do Fundo de Estabilizao Financeira contribuiu para afastar a
natureza jurdica das contribuies para a segurana social da figura dos

11

O sistema de proteo social da cidadania, em contraposio, baseia-se em um regime no contributivo, sendo

financiado por transferncias do oramento do Estado e por consignao de receitas fiscais.

impostos. O regime de capitalizao, por si, ao excluir a ideia de solidariedade

intergeracional, atenua ou elimina o carter de imposto dessas contribuies12.
3.3.4. Ainda uma viso dicotmica dos tributos?
Em Portugal, predomina o entendimento dicotmico dos tributos e costuma-se
considerar irrelevante em sede jurdico-constitucional a distino de um
terceiro tributo. A previso de contribuies especiais e demais contribuies
financeiras faz questionar-se se ainda tem sentido falar-se nessa dicotomia.
Uma anlise comparativa das contribuies para a segurana social, em
especial, perante a figura dos impostos e taxas evidencia diferenas tanto nos
objetivos quanto na estrutura jurdica que conduzem ao entendimento daquelas
como um tributo com feies prprias.
A superao da concepo dicotmica, a nosso ver, resta ntida diante da
consagrao no texto constitucional portugus (artigo 165, n 1, alnea i) do
princpio da legalidade das taxas e demais contribuies financeiras, que
reservou Assembleia da Republica a competncia para a definio do regime
geral dessas contribuies.
Corroborando a tese ora defendida, JOS MANUEL M. CARDOSO DA
COSTA13 aponta como significativo o fato do legislador constitucional no ter
sujeitado esse terceiro tipo de receitas mesma reserva parlamentar dos
impostos, mas a uma reserva menos exigente. Aps, completou acertadamente
o jurista que o teste da bilateralidade que uma caracterstica essencial das
taxas perdeu sua preciso.
A prpria jurisprudncia que qualifica as quotizaes dos trabalhadores como
obrigaes parafiscais, afastando-as das taxas ou dos impostos, parece aceitar
uma classificao tripartida com relevncia constitucional.

12

Nesse sentido, conferir NABAIS, Casalta, O financiamento da Segurana Social em Portugal, in:
Contribuies para a Seguridade Social, COLHO, Sacha Calmon Navarro (coord.), So Paulo, Quartier Latin,
2007, p. 595; e NEVES, Ildio das, ob. cit., p.360.
13
COSTA, Jos Manuel M. Cardoso da, Sobre o princpio da legalidade das taxas (e das demais contribuies
financeiras), in: Separata de Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano no centenrio do
seu nascimento, 2006, p. 806.

10