Capitulo 1 Governanga, ordem e transformacio na politica mundial [No momento em que as heysmonias dectinam, a8 fovitiras (© ‘0s muros que as selam) desapatecem, quando nas cidades de todo ‘© mundo as pragas esto repleta de cidadfes que desafi toridades, quando as aliangis militares perdem sua vst (pata mencionae apenas algumas das mits mudangas que esto ttansformando a politica mundial), a8 perspectivas da ordem © da sgoveranca mundiais tomaram-se um tema transcendent A medi fda que aumenta a amplitude dessa transformacio, coma intensifier ‘sto do seu ritmo, mais urgentes se fazem as questOes relacionadas ‘com a natureza da ondem © da governangs. Muda significa ferir pelo atrito os padrbesestabelecides,reduzi a ordem e a goveraan- {G2 AU8 que novos padres se formem e se eslabelegam nas retinas 4a politica mundial — a sitagho que temos hoje. Sente-se que 0 ‘curso da histéria chegou a um ponto de mutacto, oportunidade para que 0 movimento no sentido da cooperagio pactfica, da ex- pansio dos direitos himanos eda clevacio dos padres de vida sho pouco menos evidenes do que as perspectvas de um agravamento dos conflitos de grupos, a deerioracao dos sistemas socials © das condigdes ambientais. Esses dois conjuntos, e possivelmente am- bos, poderiam desenvolver-se 8 mealda que vs liderese 0 pablicn2 Jomes Rosen se acostumam 2 percepgo estimulante de que, devido a todas es Sis mudangss, reconguistames um certo controle sobre fat “A meta do proeto de colaboracio que teve como resultado os textos ag sennidos € precsamente aproveitar ela epoca demi ‘danga para esclarecer a natuteza da ordem mundial e os processes fem que se manifesta a povernanca na escala mundial. Nig quere Imos anlecipar as formas especiticas de ordem e governance que ‘nerpitio provavelmente das runas da Guerra Fria ou do conto Imiltar no golfo Pérsico. Anos podem passar antes que surja 0 perfil dessa nova ondem. Mag alval dindmica das mudangas e 2 {stiiea da contnwidade so de fal forma importants para Tocali= ‘rar algunas quesi6es erucais que seguramente servitto de con Texto para cOmpreendermos 0 que esti A nosst frente. Que temendemos por governanga na eseala mundial? De que modo ela pode Tuncionar sem um governo? Se a governanca iy Sistema de ordenagio e se no estéapoiada em um governo orzani- Zaado, quem vai formulare implementar as egras 4 seguit? A of ‘dem’ mundial hoje prevalecente depend la natureza eda amplitude da governanca? Com efeito, qual 0 panto de rteréncia ‘la ordem mundial e que formas ela pode assur? ‘Seria ordem mundial uma construgio meatal, uma imagem de ‘como as evisas funcionam? Sera um complexo de normas, impli- ‘ita eem grande parte nto reconhecidas, que limita cinfluencia ‘conduta des atoresinternacionais? Ou sera um conjunto de mode= Tow ede reguluridades peeeptiveis empiricamente? Podemes dizer ‘que um confit extensoe desordenado € uma vatiedade de ordem? Ou 6 fundamento de qualquer order serio a5 consideragoes nor rmativas que valorizam a cooperagio « nos prosbem de aceitar 4 ogo de uma ordem eadtien, feta de confit? Pode haver ema fondem’ mundial durante um perfodo de répida transformacio? como distinguir a ordem da estabilidade ¢ dos interesses e con- digbos materiais om que ela se baeia? Na bibliogratia sobre relagées internacionais,essas quesioes 18m merecido a atengio dos autores.’ No entanto,difereatemente * Waitey Bah The Archi ace A Sindy of Order tu Word Politics (Nova York, Clasbia Univ Prax 1997) e Lyn Mil, Global Onder Vue noe etl anak, Ween Ps 10 0 Oat rs —7~" orden e tranuformayse na polities mundi dos ensaios que segvem, a maria das tentativas anteriores de elinear a ordem mundial nio teve o estimulo de um mundo em transformagio na ordem fundamental em que se desenrolam cs acontecimentos. Nossa vantagem, agora 6a perplexidade induzida por eventos recentes, a qual os permite formulae pergunis que de ‘atta forma nao seriam formuladase identifica Hahasalterpativas de desenvolvimento que de outro modo nio seiam exploradas. [No enfanto, foi mais fScil formular esas perguntas do que les dar resposta. Tivemes cinco encontios para diseulir esses assuntos, a0 longo de quatro ance, ¢ todas a8 Vezes achivamos #3 respostas vagas, em parte porque nosso enfoque coetivo das con tos de ordem, governanga, tnsituigbes poliarquia madava em fala encontro; em parte porque havia diferengas de matiz ent 1s no dve concerme a0 escopo essencial © 20 conteddo desses importantes conceitos. Algumas dessas nuances persistem, e uma Jeitua eaidadesa de varios eaptulos mastad que peferimos admit uma Variedade de Gafases em vez de forgar a coavergéncia para una ormulacio consensual menos consistente (Mas & importante que no nos deixemos engnnar por essas forengas. Fodemos distinguir-nos de algum modo no emprego dos cconcttos e da terminologia, mas s80 0s mesmos problemas que ‘ns preocupam a todos. Comparlhamnas um énico ponto de vista a respeito dos temas fandamentas confrontados pelos analistas que ‘buscam compreender as esruturas emergentes da politica mundi "Notadamente, concordamos em que num mundo onde a autoridade soffe deslocamento continuo, tanto exteriormente, no sentido das ‘nlidades supranscionais, como intemamente, no sentido dos gru- ps submacionas, ¢ cada vex mais necesirio verfiear como pode ‘xistir a governanca aa ausénein de um govern, ‘0 objetivo deste capitulo introdut6ro 6 ditado pelasnossas di ferengas © as concepgies que compartthamos. Ele procara acea- tuar 2 gama de sentidos abrangida pelas nossas preocupagbes co- Tetvas, indicando de que forma os virios capitals se ajustam ‘um todo coerente.» James N. Rosen A governanga e a ordem Presumie a exsténci da governanga sem um govern sigs «x conceber fungbes ue precisam ser exccutadas para dar viabil- Aad a qualquer sistema humano, mesmo que o sistema produrido organigagbes ¢ insttuigoes incumbidas exp ‘de exert-as: Entre casas numerosas fungBes necessrias esto, por exemplo, a de interagir com os desaios extemos que ocorrem fy qualgucr sistema: evitar que coaflites entre os membros ou acces provoquer uma destuicho ieparivel; busear recursos para a pleservagio © 0 bem-estar do sistema: detinir obj Condutts destinadas a alcangélo. Sejam os sistemas mundiais ov Tocais, exes necessidades funciona devem sempre estar presentes pra que o sistemas se preservem ao longo do tempo. ‘As atividades dirgidas porn wender 8 necessidades funcio- ais dos sistemas so evidentes nas operagoes des governos que, normalmente, desenvelvem constituighes para regolementar inter namente sua condota ow assinam tatados que os orientem intern ‘ionalmeate, No entanto, durant este periodo de madanga mundi "pide ampla, as constituigies nacionais e 08 tatados tem sido tejuicatos por: exigéncins e maior coeréneia de subgrupos éui- 08 e de outra nturezs, glabalizagio das economias, advento de ‘movimentos sociais amplos, redvgao das dstincias politicas cau sada pela tecnologia microcletOnica e pelo florescimento dos inculosglobais de Interdependénciadevidos x crises monetiia, poluigéo ambiental, terorismo, tific de dropas, Aids e muitos futros temas trnsnacionais constantes da agenda global. Essa5 Aindmjess centraizadoras e descentalizadoras tém minado 35 consttuigesnacionaise os tratados, pois contibuem para desl ‘mentor dos cents de storidade, Sob muitos aspectos, 0s Bo- ‘yemos ainda funcionam e retém sua soberania; no entanto, como bservames ancient, una pre ds storie fl tans feria para colelividades sybnacionaig Fm outras palavras, agora certs fngbes da govermiga esto sendo executadas mediante ividades que nfo tm orgem nos governos. ‘Qual ser eno, 2 mapeieaspropriada de formular 0 conceito de govermanga como ele funciona na politica mundial? Seré mer “Governanca, ovdem etransformacio na politica mundial 15 mente wm sindnimno das insituigbes dos regimes internacionas? Pode # governanca ser efieaz na auséacia de ua autoridade cen tral? Emr que medida a estabilidade de uma ordem mundial depen- ‘de da preseaca da governanca? [Pasa slo pergunfas ue coavidam a.uma Tonga discussto so ‘re 4 natueza do governo e sobre o falo do que os sistemas de Estados nacionais sto muito mais propicios as operagbes gover~ fnamenfais do que aqueles onde nao hi poderes soberancs. Com Cleito, 0 fim da Guerra Fria © as numetosas mudangas de out Inatareza que earacterizam & noesa’poca jusificam.plenamente ‘sse debate. Dada a transformagoes profundas ocoridas na naty- feza ena Jocalizagio da legitimidde, da autordade e sua accitacio, € dados os papéise a8 estrutras emergentes do Estado moderne, {as organizagbes transnacionss, dos movimentos socais, dos imercados comuns ¢ dos partidos politica, tora-se certamente ‘brigatstio um amplo reexame do governo eda governanga em um undo cada ver mas interdependente. No entanto, € Gbvio que filo € esta 9 oportuidade pata tal tela. Neste Livro, podemos fpenas anotar ts possiveis sentdos da governanca no novo con {ent internacional e como elas vincula a ondem prevalecente © is perspectives de mudanga ‘Conforme titulo do liveo jf indica, governanca nio € © mesmo que governo, Os dois conceit referem-se a um compor- famento visando # um objetivo, a atividades ovientadas para metas, ‘sistemas de ordenacio; no entanto, governo sugcre atvidades Sustentadas por ua autoridade formal, pelo poder de policia que fEnrante 4 implementagio das politicas devidamente instituldss, Enquanto governanca refere-se a atividades apotadas em objetivos, ‘Comuns, qve podem ot nbo derivar de responsabilidadeslegais © formalmente prescitas © nfo dependem, necessariamente, Jo po= der de policia para que sejam acailas © vengam resisténcias. Ear fontras palavea, governancar& ua fendmeno mais amplo do que govern, abrange a8 instituighes govermamentais, mas implica Tm oni i iconv ee rea ots aus a Asi de Ets nernconns (neva, emmgo de 13.James. Ros também mecanianos informa, de carter nfo-governament que farem com que pessoas © organvagis dentro da sur ee de “uagiotenham ma condatadctrminads salisfagam suns neces Shades eespondam s suas demand. Portnoy governanga € um sistema deondenago que depen- de de sonidos interubjtivon, mas também de comslwigiee ¢ station formalmenteinstuido, Para dice tomas lramentey 4 overanga € um sistema de ordcnagio que $6 funciona for Acelo pela maivi (ou polo menos pos atores mais poerosos Su univers, enguanto os goverios poem funciona mesmo em {ace de ampla oposigto soa pos, Nese sentido, a yovernanga € sempre eta, quando se (at das Tungies neesdtas para a persistncasitmica, ou enti no € coneebida pre exit eft mente (com eft, dose fla em una govermanga incicas ms ‘sim de anargua ou caos). Por out Tad, 0s governs per bastante foeicazes sem que deixem de ser Consieradon com existntes — diz simplemente que si0 “Tacos”, Priam pne-se falar em governanga sem governo — sem mecaismes ‘kul em uma esora de atvdade ale uncioneefeivamente mesmo que no ena endosso de una sora forma Tio €excesivo dervar des lina de racociio ty cenéio plausiel mareado pelo govero sem govermanga. Na verde, Se Pensarmos em todes os pases gue soem dvises profundes © ‘gio poltca se encotra paralsad, conchirenos que 00 tn iis atid oma A qn ath cmon ‘egulalios funconando efetvamente so governos se ‘emanga.Levando em conta amaturezanociva de alguns gover overs até meno srgumesar que a gnverang sem tn ‘emo € de certo modo prefers governs capare de govern {2. Para rep a obervagto suc reveladore de ua a Exasperado “on governos wsrpaamn a goveroaney"? ‘Sugeris que'a goverancs € sempre efetiva significa postlar um vinulo esti enre govemanga ¢ orem Eposiel Me mesmo dizer que a governangconesponde 3 orem mais inten: fonalidad. A ordem global consist wa sere de Cnendienton ‘On man Governance”, Alternates, 19 (198). 27 rotnczos por meio dos quis ua poli mundial, de um mo- ‘Sano pre uta, Alguns dase estenimento so fandamentais {por exempoy ispersto do oer ene os principals ators, as {Tren de hci ene ely ers ue ita So intra Gao. premissas que compatihary a espello da fongfo que tom & fora diplomecin 2 enperagzo eo cone) outs sto peel tamente rotnizadoy (ls come 0 conten, os procediments el ‘nmtos com os ceneos eo eo de pssponts). Cond, seam fandamestas op rotieton, nem tous esses entendiments fen thm do caforgo consent dale que sont guns dei ame oma de dees inves pra we 4 reocopagoes subistémcas Ines mas que se acomulam "Som foma de rng dno atta. A dteminato don prego no mercado usta oprocesto de soma autoregultri, te ia» elem vende rem ebro mao Pe vse peas suas motcadorias; os compradresdesjam Pagar ‘nnospsel nao eu au sms arenas nea termulmente um stem de mereatoextveleerdenado. De mes tha forma membros indivi a Anis Internacional aba thar em caosespoifico de tortura c pristoHlega, masa soma tlm scsesfrgosconibususonniment ara aque dimenso di ontem mundi qe preserva tm minino de dretas humans. Vejuse por exempl,o ue acontece com um gropo de cidadsos “in Alemanta Onentl que fui dagucle pals no otono Je 1989 emo partieipntes orem da Overs Fila, eles se inkam curva dio prevamente 4 probigae de crvar a rontera ene os pases stelaister ca Faropa cede um comsenso quebrado pela dec- ‘So deca fain de exepar para o Orient; em poeassema- So impacto cumulative dese docsbesapressow 0 fm Je un ‘hema de govemane, substi por ooo qe se encota ainda tm pleno proce de formasio, or out indo alguns des entendiento subjacente 3 ordem smuoiat dcovem de tviades ve S30 planejadas consent Then pare maner es dem. Na maria dos mereados, hf no tate anders nambis de mono per rts Trapp Anis Tntrnacional tm uma cominsao exeutva itso esos consideration deterinadas pessoas epublica» James N.Resenau relatrios regulars sobre o campo dos disitos humenos; durante & ‘Guerra Fra, havia lise funciondrios da Alemanha Oriental que se valiam do podce de poliin para manter 0 conseaso que preibia 05 Cidadios daquele pals de emigrar; da mesma forma, a derrabada Subsequente desse consenso fot facilitda pelas syloriades da ‘Alemania Oriental, da Hungria e de outtos Estados, que procura ram encorajar a emergéncia de uma nova ordem. E nesse ponto, fas dimensdes da ordem impregnadss de intencionalidede, que Seu vinaks estos com a goverangs pe sr pesos Embora os exemplos ajudem a esclarecer @ conceito de gover- tanga e de que forma ele é mais abrangente que 0 de govern, ‘obviamente mio garantem a solugio dle uma ambigtidade conceitual Com efeito, a distingio ene governanga © governo e os vinculos centre govemanga e ordem nio sao evidenes: Em algumes Iinguss (© alemio, por exemplo) nio hé sequer ume palavra facilmente identficavel que denote a governanca. A nogio de sistemas inter: subjetivos de ordenagio sem © apoio de sma nutoridade legal ou constiucional & um aspect to imprevével dos processes politicos ‘existentes ms culturas que wsam essas inguas que mito hoove a ‘convergéncia para um termo simpificado que designasse 6 cow ‘xito, Por euro lado, mesmo as lnguas em que esse termo existe poslem enfrentar dffculdades no uso do conceit, Assim, em ine és, o emprego da palavra governance eats preso a uma série de ‘matizes disintss. (mas mo. incompativeis). Conforme. dissemes, anteriormente, certas formolagies concebem a. govermanga, em termos funcionais, ov seja, em termes ds tarefas que precisa se ‘executadas para manter os entendimentos rotiniendos da ordem prevalecente e que podem ow nio caber aos governos. Para outros ‘observadores, contudo, a govemanga esté asociada & capacklade ‘de regulamentar esses entendimenios para que eles permanecam ‘como rotins. Outs ainda associa a governanca is creunstanias fem que o poder & excreido independentemente da aoridade do _governo. Alguns autores iaterpretam a governanga como uma for. ima de distibuir valores e consideram que sio cs governes que ‘operam os mecansmos pelos quais essa dstibuigho € ita, Em covernanga, ordem « transformagso na polities mundial 19. slguns exemplos, a govemanga éidemificada com 0 surgimento de SIstemas de vogras-e recursos para a solugio de problemas. TA despeito da variedade de senidos especiais associados & esse conceit, hd uma dimensio ds governanga aceita em todos 08 apitulos deste five. Uma andlise da “governanga sem um gover- no” mio exige a exelusio de governos nacionais ou submacionsis, tnas implica uma investigacio que presuma a auséncia de alguma futoridade.governamental suprema no alvel internacional. Em futras paras, 0 coneeito de governanca sem um governo leva fspecialmente ao estado da. politica mundial, na medida em que esse dominio ¢ conspicua a ausénein de uma autoridade central femora seja também Svio que um minimo de ordem e de entea~ flimentos rotinizados est8-normalmente presente na conduta da ‘ida mundial. Adaitida wma ordem que exsta sem ma autoridade Central eapaz de impor decisGes em scala global, segue-se que a primeira tarefa da investigagio consistra em explorar a medida em ‘ve 8 fungies habitualmente associadas a governancasfio exec tad, na politica mundial, sem innituigdes governamentais. ‘Muitos estudiosos da poten mondial incinam-se a usar o termo “anarguia” para designat a auséacia de uma autoridade cen- tral na politica mondial, Para eles ,“ananquia” a0 fem conotagbes favoriveis on desfavorivels © no implica, necesariamente, que a fordem mundial prevalecente sein caracerizada por comogbes € ‘desaranjos extensos. Na verdade, o fermo “anarquia” € vsado ‘lesertivamente, indicand a abséneia de uma autoridade central feima dos governos nacionais, eapaz de ordenar sua cond, se nnecessirio com 0 uso da forgh. Para alguns anlistas, contudo, “anarquia” significa a falta de uma estrtura de ordenagio, a ten- ‘ncia para que os aoresSigam caminhos propose dstintos, sem Tames Rosen, Goverance wits Government: Systems of Rol ‘ra ites las Angics etine orTrtentonal Stes, Unvesae {in cafe Mesa novembro de 1987) ives Meeen dees ‘Sunes dns om uct povemsng ence como un tea J rena {ori wna Se rs Se Rad Riley em Inn abel Changes and Theoretical Challenges: Aproocles to World Poles or the T9905 c pr Hs Ovo Coop «res N. Rosen (xing, estan och 198,098 13)evar em conta principis, normas, regras © procedimentos. co- sans. Ora, essa Implicagso parece altamente questionavel. Come firma um observador,apontando a autoridade de muitos tatades, dos precedentes legis interacionis © das organizagies intermaci nas, “o sistema internacional (a despeito da falta de um governo ‘mundial ov de um regime supremo estévérios passos dstente de [Em sums, a govermansac »ondem sio fendmenosclaramente ifrativos. Como atividades inteneionaisplanejadas para repulri- Zar os entendimentos que sistentam oF assunios mundiais,& Bo vernanga obviamente modela a natureza da” ondem mundial prevalecente, 0 que nio poderia fazer se a estrutura que consti essa ordem no 0 facltase. Portanto, agrem € ao mesmo tempo ‘uma precondigi « uma consegaéncta da governo. Uina coisa aj dda a explicar a outra, ¢fexhumna sparece em primeira Ingar. Nao, pode aver governanga sem ordea), © nto pode have ode sem _Bovernanga (a nao ser que os priodos de Jesordem sedatnsile= ‘dos uma modalidade de ordem), e ‘A governanca, os regimes e as instituigbes Algunnas pessoas podem especular se a descrigio que temas da govermanca difere do conceito de egime internacional que hoje «stem vogi no estudo da politica mundial” Como a governanga, 108 regimes. so concebidos como atranjos out entendimentos, “conjuntos de prinipis implicitos ou expicitos, aormas, regres © procedimentos decisiros para os quais convergem as expectativas ds atres", destinados a sustentar e a regl as atividades {que ulrapassam as fromeiras nacionais. Com efeito, como a Bo vvemanga, os regimes abrangem stores governamentiis © nao -governamentais que concordam intersubjetivamente em que a coo- > ote. Northy War, Peace, Sul: Glo Polis and Concept Sy |, ess Bouter Wei Pea 199.130). de or exept, Sten D- Keane. edyInoatonl Reiner (hg > Sapa ga Rea, perago em nome dor seus interes compat atin ‘Sciuri de pimcposnomes reas powediency que di Tenino coset stp opines Pestana, como fononam {em quale suring cntaeon regimes poten se srton ‘Sin fonnas de govennge som govern, No srt, potano, © ‘Svat neque eaten ar coma» poverangy nerete acm mun? A sees € neat Noe pores» espe Sau semanas tte ot dis comet cer x fone Ser 4 tees coun’ A dein dexatrim, oc Sunclanessnteornetyc qs € amples scitytm a fave aoa qv tintin on ierengy een inion, tora ees ¢ protien de age regime comers, por dingo, “yun wa fe cerita es ges race Mahou qu sido dominate sre oo ey es tea. Ota modo com etd» goverangs nate tuna ver com orm gi no mann mer sng, t conccto rtroae, ns ne cnlonincnton proves not isto neo vo fgime so au avers tne important, tos incon tmnt en or proetinentos apnos Guand ds on mas epine se anrepen confit ov de ig hiro modo cngam neomotago ve mcr onanes No hav de One por exempl,» govereanga pcr 930 mig de male prac so rgime de conto de ames {Em compart, for exempi, com ave movinengt ds pes suse coseqdencn as negscagcn ate ocontele de amas ‘Sten anos Unis ea Uno Sova ounea fv ner ‘emp os bess laeonado com gas ets Senet rte a todo que scones Ro ‘comercian ar suma, como dissemos, a govermanca inerente 4 ordem imu eae ss amp, Nason eum estore tcoa ds opines um orden interacial € um conjunt de entendimentos man tidos dentro de um coleto spo pra reper as avidades de2 James M Rosen tes (ou quate todos) os membros sociedad ntemaconat «em go expect de temas expec De outo tad, os regimes ntermalonais em cont, nents mais Sepelalizads retin a vice hem defi eer ‘seas gna que com foincaevaven 38 um a ‘Snjunto deeminadd dos membros dh sosedade nereso ‘ti orn einer pr ly conserva ds urospoaes do aso do spect cevomagad tc, daativiades humana Antica = © autor dessa formutagio prope & governanga das ordens ¢ los regimes intermacionais como subeateporiay dstinta das inst {goes intermacionais — um estat conceit & mais que parece mais optativo do que necessério. AS intituigdes implicam pres ‘sega de principios de autoridad, de normas, de tegras de pr ‘cedimentos, correndo assim 0 risca de ocultar as, dimiensoca informais, desprovidas de autoridade, qué tem tanta importancia ' funcionamento das ordens e dos regimes internacionas, ‘Ordem analitica versus ordem normativa AA dinimica das wansfrmagdes_mundis & especialmente ondcente ao eslarecimento da dstingo ene “orden, como ‘Soncetoanalien © como preceta norma. As mudangas re, ‘ocam incerteza, cuanto nas diamico x proceso de muden maior a incertera, poi ap pssous fg sprees con a Fenda da eabtiade anterior teem que as mangas poses Teullarem condigies eistitugies ends satisftas do gue a aes existntes. Assim, a dinimica da ransformagio leva 8 2 preacpagies foclzem a dessabiliade dos eutendmentes Oran R. Young Intrmatnal Cooperton: Baling Resins for Neral ‘ees nd ihe Ermer Yo Cae Uae, LGovernang, ordem e traneformacio na plies mundial 24 slobais emergentes, em comparacio com os que vo ser substitu tos. Em outras palavras, @ preocupicio normativa smenta 8 me- fda que duvidas sobre a 'ordem mundial — os eatendimentos undamentais para Iidar com confios e perseguir ertosobjetivos —sobem 2 superficie na arena politica. No eatanlo, hi claramente tama grande diferenga entre idenlificar empiricamente esses enten- dimentos subjacentes¢, de outro Io, analisar suas comseqencias Potencinis © avalir as respectivas’ vantagens © esventagens, ‘A ordem pereebida empiricamente pode solicitar um julgamento, fenquanto 4 ordem normativa pode convidar @ una descrigio pre sape.as dois exeicicios iateleciuas reservam dificlades, pois & froneira entre eles pode ser obscura e variével, Nao obstante, & ‘uma frontira importante, e os analistas das relagies internacionais precisam ter todo cuidado ao eruzivla. Nao ter sensbildade para tistingoi entre julgamentes normativos e observagbes empircas € toner 0 risco de prejudicar uma anise cowreta com resultados intncionais ou confundir esses resultados desejados com reco. rmendacées empiricamente defeituosas. & possivel que mesmo sensibilidade mats aguda ado coasiga evitar uma ceta confusio, jt |que sob certs aspectos a observacto 6 um empreendimento nor- ‘mative, mas com certeza essa confsio pole set manta em nivel !minimo se monitorarmos 0 tempo todo nossa tendéncia para per mir que o deseo sea 0 pai das nostas iden, ou que uma afi tiva empitica se wansforme em font dos nossosjulgamentos.” problema de distinguir ene as ordens empriea e normativa pode ser bem ilustrado pela questi de saber seus entendimentos ‘iundisis mareados por um grav clevado de desordem devem set ‘considerados una modaldade dle ordem. Se entendemos por “or ‘dem empirica” os entendimentos pelos quis os assuntos mundiais Yt tel 9 Wl Ons Mole je (NOME Pn Mo fea rds empires emma, Agumenta se qe, por basa pop ‘Sex nonionic dr lon musao WORT sapere octets fm tvor de nde em omen raconlta¢ sete, gue spe sgt ‘tins qo na verde ea caregno de vues. ar rma ah» ae ‘nod snags do WOMP, sfc chaser Sat. Meno Ov Ie Creson ofa. ust World Orr ors Yok Fe Pres 1973).eS James Resend transitam no tempo, eno 6 Gbvio que uma vasta colegio desses tntendimentos pa ser qualificada come formas de ordem. Assim, 1 historia repistta anos de ordem hegemeniea, em que um Unico pais Jominava a polities mundial, eras de equilibio de poder, em {que oe paises formavam aliangas para conttabalancar sua fora, ‘Sscadas de rivalidade bipolar, em que dois paises disputavamn & Tideranga mundial periodos de poliarauin, em que mits paises ‘competiam pela inflvéncin mundial, Com feito, wm observador {entificow oto formas possvels de ordem, que poderko evoluit no foto ‘Qualqucr que seja sua forma, um ordem global pode ser 1o- calizada em um continuum que diferencia ente 0s modelos unda- los ma cooperacio © na coesio €, no outro extremo, aqueles ‘arcades pelo confilo © pelo dessrrano, ou seja, a desordem. Desse ponto de vista, boa parte do séeulo XX, com suas guercas, “rine” © “quentes”e disputasideolégicas, pode ser tratada como a smanifestagho de unva ordem internacional, da mesma forma que 95 Condigbes.pacificas e elativamente estfveis que prevaleceram ‘durante o Concerto Europeu, no século XIX. Em outa palavas, & possivel conceber qualquer momento da histérn como uma ondem fnternactonal, por mais indesejvel que seja. “Muitos analistas, contudo, nio se sentem confortivels com ‘ssn forma, Tendem a associa @ondem com um gray mime ‘de estabilidade e coertnciae eonsideram que os periodes marcados pela guera, pela exploragio outras priticas nocivas so situagies {Se desordem, de “caos” ou “entropia” — qualquer coisa menos a ‘ordem. Para ces, ordem tem uina eonotagio postiva e normativa, ‘embora admitam as veres que um excesso de estabilidade © coe réncia possa minifestar um quadro de estagnaca0, que nio deixa Iga para o progress 'A distngio entee a ordem empirica e a normativa & também manifesta quando a andlise focaliza questGes de politica relaciona- das com a promacio ow a prevengto de novos entendimentos go- bis. Os que associnm as formas de ordem sistémica com objetivos politicos trabalham necessariamente com imagens de ordem nor SS Governance, ondem ¢transformacio na politica mundial 25 iva, Podem esforcat-se por recomendar somente ages basea- ‘das em una avalingao empiriamente sada, mas, xo se deslocarem {do campo dae avalingSes para 0 das recomendagées, penetram necesariamente no reino ds normas, das ondens que so institut tas on reforgitas para valorizar ou redir 0 estabelecimento de Valores especficos, Prooeupar-se com a proteeio ou com 0 pro {ress0 dos direitos humanos, por exemplo, & imergir nos proble- fas da ordem normativa, 8 medida que focalizamos os modes ‘come os entendimentos mundiais prevalecentes influenciam os Individuos e como a liberdade que estes tm de falar, organizar-se « praticar seus culos esta ow pode estar limitada pelas prticas © (Os estratos da ordem empitiea ‘As dimensies aotmativas da ordem mundi si0 inovisveis| « imerpenctrantes; contudo, mesmo assim & possivel discriminar © “nalisar separadamente as dimenses empivcas. Lembrando que as ‘bservacies podem transformar-se sullimente em julgamentos, podemos descreveratvidades e anteciparresulladas sem chegar & hprovar ou a reprovar as primeras, @aplaudie oa a lamentar os Segundos, Quando menos, € possvel ter mais éxito relative na ‘senso ot na postergagio dos julgamentes. Assim como o es fieso da tcoria_normativa esté sempre pronto 4 ciractrizar as ‘qvalidades desejavelse indesejdveisinerentes a uma atividade, a {im resultado ou @ uma instituigo, da mesma forma o estudioso da teoria empiric esta sempre alerts para o que constitu’ ou pressagia feterminado resultado, alividade ou iasituicio, independente- mente da sua descjablidade. Com efeto, pode-se mito bem at- fumentar que quan mais’ as avaliagbes © as recomendagies ‘orinativasse basearem om estimativa empiricas adequads, mais provavelmenteserdoincisivase efetivas, Em outras palavra, para {fue os objetivos das poltcas seguidatsejam realizaveis © emocio- falmentesatisfatrioe, eles precisam fer um apoio minimo nas Crcunstancis emyprics que cercam os esfrgos para executi-tas. [Essas cicunstincias podem escapar a percepgio dos atores que‘i se detenham na distingSo entre # ordem empirica e normativa ‘ve buscar compreender e modifit. (© que ndo significa que recoahecere antecipar as dimensses ‘empiriens da ordem global seja algo fil de realizar: Separar 0 ‘emprico do normative € apenas primelto de uma serie de passes importantes. O passo seguinteLeva-nos 2 tarefaigualmeate diet de delinear as ordens empiricas cm diferentes niveis, de compre fender 2 exironiinéria complesidade dos assuntos humanos.¢ ‘entificar os esteatos da ordem que ae sustentam, Ao lado das consideraghes normativas, n3o hi um conjunto consistent de en {endimentos que expligue como una politica mondial passa de om dia para o outro. Com efeito, os modelos que representam orem {de um relacionamento mundial, de uma repi8o Reopen, de tod 4 polities mundial, surgem em diferentes locas, em itm dist fo, em formas variadas. Cada forma inflvencin € influenciads plas eutas, modelando, assim, um todo orginico — uma onde ‘te, com gravs varindos de sucesso e fracasso, enfrenta desatios, ‘ulminista mudngas e perdu até que sous fundamentos deinen de ser comsstentes com as necessidades, as capacidades, a9 de ‘mandas eas prticas dos individ. ‘Segue'se, potanto, que @ ondem mundial prevatecente, qual ‘quer que seja, om qualquer perio, consiste em uma dversidade de locas, vitmos de transformacio & configuragies estuturas do ‘qve qualquer ondem iaternacional. A ordem mundial jue char mos fambém de werld potires,“poiica mundial”, & coneebidn de ferme abrangente, envolvendo todas 98 resides, pases relacion mentos internacionais, movimeatos socias © onganizagtes priv das que se dedicam @ aividades ataves das trosteiras nacionais, ‘© escopo ¢ os abjetivas dessas alividades podem Himitar-se a temas especificos, predeupagies bilileris ou controvérsias regionais [Na verdade, poueas atividades exeeutadas no paleo mundial pre= tendem ter conseqdéneias que abranjam todo o mundo; no entanto, io deixam de set uma patte da ondem mundial prevalecente. Isto as atvidades realizadas em lgres diferentes podem ni se relacio- ‘mar umas com as outa, estas repercussdes poem néo se exten der alémn de determinadas repiaes ou de fafluenciareetos relacio- amentos, mas no deixam dle conte a expresso de uma order wformacso na politics mundial 27 ‘mundial prevalecente, no sentido de que suas propria limitages Imsnifestam uma das caracersieas com que a politica mundial $6 Sesenvolve ao longo da sti, Dito de ovira forma, uma caacteristia central da ordem glo- bal prevalecente& 0 grau de conexdo ou desconexso entre os o- res do sistema que marca seus diferentes aspects. Nos séculos pasos, por exemple, a tecnologia do transporte e das comunica- {ies levava a0 isolamento dos virios componentes do sistema Elobal, com o resultado de que a ondem prevalecente era sustent {ia por arranjos altamente decentralizados para sua evolucio 10 tempo, Nao ii dvi de que o ido europe dessas antigas ordens :mundiais era dominante, mas sua predomindncia 6 se tornou efe= tivamente global em meados do séevlo XIX." Contudo, 0 que acontecia nas outas partes do mundo antes da abertura do Ext ‘0 Oriente aos costumes europeus, em meados do século XIX, era Seguramente parte da ordem mondial, embora a ateacio dos polti- 0s © dos historiadores.focalizasseprineipalmente a. Buropa ‘Armedide que a tecnologia redwsiu as distincias geogréticas © socias,pode-se dizer que a ordem prevalecente se tornou cada vez ‘nas cetralizada, com a repereussto das aividades em cada parte {do mundo aleancando as outras partes. Hoje, com a tecnologia dos ‘wansportes e das comunicagées mais dindmica do que munca, os problemas do Terceiro Mundo mais aparenes, a globalizagio das ‘economias nacionais mais completa, a orem prevalecente de~ ‘mona provavelmente wm grau de Conexdo jamais visto, embora fos aranjoe que sutentam a presente ordem continvem permitind) ‘ oooréncia de aividades desconectadas entre si, localizadas no seu escopo e impacto. Assim, por exemplo, a presente ordem glo- bal incl uma subordem istimiea,além da vcidental, dots compo- rents que funcionnm lado a tado em uma rlagio difiel, distant, hein de fricgbes, marcada muitas vezes por aividades descone- ‘as, assim como por esforgs coondenades de acomodacio ‘oss ren de Win He MeN Phe Meo te Went sory | {he Han Comma (henge, Uni of Chg Pres, 98),” James 8. Rosemau Em suma, concebemos aqui a ordem global como um conjunto tinico de entendimentos arranjs, embora estes io estajam as- Sociados cavsalmente gan ma dnica mali estratural O “coujunto frganico” da ondem mundial presente og fara 86 & “orglniea” 20 Sento de que seus vriosatores dependem dos mesmos recursos terrestres ¢ todos enfentam as mesmas condigbes ambientais, por Inuis nocivas e potas que seam. ‘ove se imaginar que 3s mimerosas estuturas que sustentam a ‘ordem mundial desenvolvan-se em ies niveis fendamentais de ltividade: © nivel ideacional ou intersubjetivo do que as pessoas Sentem com pouca clareza, percchem intuitivamente ou de algum ‘otro modo entendem como os aranjos com os quai seus Assuntos ‘Sho tatado; o nivel objetivo ov comportamental do.que as pessoas favem rotineiramente, muitas vezes de forms inconsciente, para ‘manter os atranjos globaisprevaleceates; o nivel politico ov agre- tzado onde se situa & governanga, no qual 38 insiuigbese os regi Ines vollados para a ordenacio implementam as poliieas inerentes ‘08 dois primeiros nlveis.O primeiro deles envolve os sistemas de ‘renga, os contexios mentais, os valores compartilhados todos os ‘outros "fitros” files de atitudes e percepedes pelos quai tansi- tem os eventos da politica mundial antes de provocar reagbes ou inagbes determinadas. © nivel ideacional manifesta-se mais clara- mente nos temas recorrentes dos discuros, dos editorais, dos livros ede outros meios pelos quais ax pessoas que paticipam das relagoes inlernacionais venilam sua compreensio da ordem mun tisk Execto durante os perodos de transformacio, quando € gran- {de a incerteza a respeito da evolugio das estruturas da ordem alobal, esses temas secorrentes tendem a ser largamente comparti- Thados tanto pelos aliados como peles adversris, formando assim tum consenso intersubjetivo que wniformia todos 0s ators, pren- ‘deno-os ax mesmas premissas sobre a naureza des entendimentes subjacentes para a conduta dos assuntos mundiais. Dessa perspec- liv, a Guerra Fria nto fo senso um conjuato de premissas, aceitas tiniversimente, que uniam os Estados Unidos e a Unio Sovitica fm una dita por ifluéncia e poder, hosti, competitiva e ideo- Teica Govermanca,ordem e transformagio na politica mundi 2 © segundo nivel de atividade que sustenta qualquer ordem nial consis nfo que os sores pensam om pereeben, m ‘no que fazem de modo regular e estrotrado para exprimie sua ‘compreensio ideacional Eles ameagam, negociam, armam, conce: ‘demon de alguna ovtra forma se empenham em toda uma gama de ‘condatss recorentes que modetam e reforgam as concepgies pre= ‘dominaotes da ordem mundial subjacente.” No avge da Guerra Fis, por exemplo, a exigéncia reilerada pola supespotencias de tqve seus aliados apolassem sues poiticas tomou-se um aspecto habitual da ordem existent, embors, retrospectivamente, se peree- ba que a subsequente resisténcia, cada vez maior, a essas solicit ‘Ges eram sinas claros de que a ordem prevalecente comecava a ‘Sesooronar (0 tercero nivel de atividade envolve a dimensto mas formal «© organizada da ordem predominant As insttuigoes e os regimes instituidos pelos diferentes atores do sistema, tais como Bretton Wools, 0 Conselho de Assisténcia Eoondmica Métua (0 Come: ‘con) e as Nagies Unidas, como uma forma de responder a suas inclinaghes ideacionais e'compertamentais, sio obviamente ele ‘menios que dio forma aos eatendimentos por meio dos quais a politica global se desenvolve no tempo. preciso slientar que, qualquer que sea grau de ordem que caracterize qualquer periodo historico, ele resulta da atividade ‘exercida em todos os trésniveis mencionados. Isso fica evidente ina nndlse do Concerto Europeu, no Capitulo 2, e talvez ainda mais ro perfodo da Guerra Fria, que nio teria durado mais de quatro ‘éendas 50 0 pablico e a5 autridades nos dois grupos nio com prihasseu Intersubjetivamente a preminsa de que os dois lades tstavam presos a um processo de competigio agressiva, com 0 "Rr o Wa Eclat Cay Sat (WEIS on ‘ioe pica dead gue or Ean de toms na pola mun, Un ‘esd extn dco a conpenso pevlceies em sl re {ia ns an de T96t- CE Chas Metin e Gry D- Hoggny "Cont Patent teraction mong Natty om Janet N. Rowe ter tina ets wd Porign Ply Reader in Research and Theory ea ‘Fo Pee Pres ee 1903 pp. 71173)» James Novena objetivo de afimarse sobre 0 outro, como também no teria per Sisto sem a condula regularizada das autoridades e do publica ‘ve articulavam, conscienlemente ou no, essa premissa da com- Detigio agressive. Por outro lado, € evidente que a competigao no fe teria sustentado sem a Organizagio do Tratado do. Atlntico Nomte (Otan ov, em inglés, Nato) o Pacto de Vars6via e os nme rosos aranjos insttucions que’ davam expressio e diteei0 208 ‘onsensosideacionas es rtinascomportamentais ds individues Suadoe dos dois Iados da chamada Cortina de Ferro (ela propria tum simbolo da frontera impostn pela ordem prevalecente). Quan ‘doo curso dos acontecimentos comegou # minat as premissss e a6 tstutuas nos ts nives, a Guerra Fea rapidamente se desfez, com um desenvolvimento que des dois Indes reforcava reiproca- Iente as moana ocortidas, apressando assim 0 fim desse perio doe o inicio da wansigio para 4 nova era, na qual vivemos hoe. [Note-se mais uma vez gue as atividades em todos os tits niveis #10 componentes necessries para a transformagao. Sem uma percep- ‘so crescente compartilhada pelos habitants da Europa oriental de ‘que seu comportamento no podia ser coarolado pelos soviico, 3 Guersa Fea ni teria terminado, como também no terminara Sem a ocorréncia de novas formas de cond, em que as pessoas se reuniam nas pracas esubiam o muro de Berlim (um simbolo do ‘titer obsoleto das frontcies da Guetta Fa). Da mesma fora, ‘nf fein havido © advento de uma ordem pée-Gucrra Fria sem a iniciativas politicas das grandes poténcias « do seu sistema de llangas, que faciitaram a substuigio da premissa rida da com- peticgo agresiva pela procura menos esttuturada de novas rela- s0es de pode. Para os analistas que (&m a oportunidade de mergulhar pro- fondamente nas origens da orden global, ssa formulacio tridi- ‘mensional pode parecer insuficiene, pois deixa de distinguir 2s pricas das fontes das owdens empiricas;argumentam tamibem que «la no explica se uma ondem global € 0 conjunto das atividades ‘egularizadas da politica mundial ou os resultados de ais ativida- des, Poderio perguntar, por exemplo: durante a Guerra Pri, quais 8 formas assumidas pela ordem mundial dagueleperiodo? Foram 2 corrida armamentista, as poltieas de dissuasio, a compeigio ‘pela influéncia sobre o Terceiro Mundo, as ees de espionagem, & FetGriea das idcologias que se opunharn? Ou tero sido os fel ‘dessus tividades — 1 crise dos misses de Cuba, os encontos de pula sem resulados, as frnteras fechadas, a probigso das tmansferéncias do tecnologia, a desconfianca des pablices hosts, ce? Ou terd sido atitude de profunda suspeta hostilidade que {aia com que o pblice eas elites se empenhassem em tas ati dads, provocando tis resultados? "Nao sera preciso fazer um esforgo para responder a essas por- szntas, pois em qualquer ordem mundial as diversas Fontes ideacio- nais, 8 padres comportamentais © a6 instiuigbes poliicas fnleragom: cada um desses elementos € uma fonte, uma atividade © tum resultado com relagio aos outros dois. Basta acentuar que todas as és dimensdes S30 necessérins, mas enum dlas suf cient para determinar a ordem prevaleconte. S6 quando queremos patra 4 evolucio e o declinio dessa ordem, 20 longo Jo tempo, € {que preciatemos especficar as seqiéncns temporais de eatisal- ‘ade, Para o analista, basta foalizar a natureza Sotrativa da dine mica ideacional, comportamental © istitucional, atando 0 problema da sua prioridade no tempo como fazemos no cas0 da Pergunta sobre a precedéncia do ovo ou da gala, que mio pe file uma resposta clara, [No entanto, evita as seqUéncias especiicas de causalidade ‘alo quer dizer que estejamos minimizando a forga das interagies ‘mulliirecionis entre os tres nveis. Nao se pode gar, por exer plo, o allo grau em que a inéicia¢ os cusos transacionais susten- fam wna determinada ordem por muito tempo depois da mudanca das condigdes materiais,passando a exercer presso pea transfor ‘magio ideacional, comportamental © institucional. Mas, quando @ ‘indica da muidanga desaffafortemente a base ideacional da or- ‘dem provalecente,levando a alteragées nas attudes e na orienta fo, 38 oulras dimensoes dessa ordem estario debilifadas.e, Eventualmente, cario por terra. Por outo lado, se a8 bases com Portamentaiseinsituconais de uma nova ordem forem instituldas 2 despeita da inércia dos velhos habits, a perspectivas ideacio fis estarSo sob forte pressio para acompanhi-las. Em sua, & poliiea mondial, como os outros dominios da atvidade humana, €2 James n Rosenay caracterizada por forte tendéncia para ajustar as crengas 40 com portamento, e vice-versa; porno, seria-um etfo equscionat Perspective intrativa com 8 ausCncia de uma poderosa dinkmica {uusal precisamente porque o crater muliditecional dos fluxes de causalidade pode ser muito forte que uma perspecivaintrativa parece prefervel 8 tentativa de locali-tos emt sequéacia tempor ‘Aqul também a Guerra Fea oferece uma bos itt, Pelo ‘menos retospectivamente, & passvel discemir como a cond No cong lair» cso ext, mas «mena dz ga ela amen samo pi dene Clase Se Sword vo Pusha The Fle tof roa ran Yo an | Capitulo 2 Governanca sem governo: a poliarquia na politica internacional européia do século XIX KA Mots Em sun anise da politics internacional, que & agora wm efs- sco, Kenneth Waltz arzumenta que as cominidades eos sistemas {e Estados se onganizam em toro de um desses dois prineipios Tundamentais: 9 hierarguia © 9 anarquia! Natualmente, trata-se de pos ideas, e ele provavelmente admitiia que os sistemas con- ‘retos podem combia elementos de ambos. No entanto, para uma teorla cs interacionais, & necessiro rt delas infers a8 qua- qoins earacterizam-se, assim, pl specializagdo e pelas estruturas bascadas ma autordade. Dentro {ds Estados, por exempl, os governs tém autoridade legitnna © ‘mantém o monoplio do poder para obrigar as pessoas 3 obedi cia. As anarquias, porém, lm caraceristicas opostas: no hé uma Tory of atemainal Police (Renting, Abin Wes, ay