Dissertação - Direito Coletivo Urbano

UNIVERSIDADE DE RIBEIRO PRETO
FACULDADE DE DIREITO LAUDO DE CAMARGO

MESTRADO EM DIREITO
EDUARDO AUGUSTO LOMBARDI
DIREITO COLETIVO URBANO:

A REGULARIZAO FUNDIRIA DE LOTEAMENTOS
CLANDESTINOS E IRREGULARES COMO EFETIVAO DA
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Ribeiro Preto
2010
EDUARDO AUGUSTO LOMBARDI
DIREITO COLETIVO URBANO:

A REGULARIZAO FUNDIRIA DE LOTEAMENTOS
CLANDESTINOS E IRREGULARES COMO EFETIVAO DA
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Dissertao apresentada Universidade de Ribeiro

Preto UNAERP, como requisito para a obteno do
ttulo de Mestre em Direito. rea de Concentrao:
Direitos Coletivos, Cidadania e Funo Social do
Direito.
Orientador: Prof. Dr. Lucas de Souza
Ribeiro Preto
2010
Lehfeld
Ficha catalogrfica preparada pelo Centro de Processamento

Tcnico da Biblioteca Central da UNAERP
- Universidade de Ribeiro Preto -
L842d
Lombardi, Eduardo Augusto, 1965 Direito coletivo urbano: regularizao fundiria de ocupaes
clandestinas e irregulares como efetivao da funo social da
propriedade / Eduardo Augusto Lombardi. - Ribeiro Preto, 2010.
155 f.
Orientador: Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld.
Dissertao (mestrado) - Universidade de Ribeiro Preto,
UNAERP, Direito, rea de concentrao: Direitos coletivos,
Cidadania e Funo social do direito. Ribeiro Preto, 2010.
1. Direito. 2. Direito coletivo. 3. Funo social Direito.
4. Urbanismo Direito.
I. Ttulo.
CDD: 340
Dedico este trabalho ao Criador e Senhor de

todas as coisas.
Agradeo
Aqueles que iluminaram meu caminho e
cooperaram para a regularizao de minha vida no
decorrer deste estudo.
Era uma casa

Muito engraada
No tinha teto
No tinha nada.
Ningum podia entrar nela, no
Porque na casa no tinha cho.
Ningum podia dormir na rede
Porque na casa no tinha parede.
Ningum podia fazer pipi
Porque penico no tinha ali.
Mas era feita com muito esmero
Na rua dos Bobos
Nmero zero.
Vincius de Morais, Bardotti,
Srgio Endrigo
RESUMO
Direito Coletivo Urbano: A regularizao fundiria de loteamentos clandestinos e
irregulares como efetivao da funo social da propriedade.
Diante da incessante busca de solues para os problemas de ocupao urbana, o
estudo pretende demonstrar que possvel resgatar a dignidade e a cidadania de
grupos de indivduos excludos socialmente, por meio do reconhecimento e da
legalizao da moradia, convertendo-a em propriedade, ainda que aparentemente
irregular ou clandestina, diante da legislao em vigor, notadamente a Lei Federal
de Loteamentos e Parcelamento do Solo e o Cdigo Florestal, levando-se em
considerao os aspectos do Estatuto das Cidades. A evoluo do Direito Urbano,
nos ltimos 50 anos, sob o ponto de vista (doutrinrio e jurisprudencial) da evoluo
dos direitos humanos, a partir da viso das constituies at as atuais normas legais
e as experincias positivas de iniciativas de Governos Estaduais e Municipais,
embora isoladas, precursora de uma nova etapa do resgate da cidadania, por
aes concretas especialmente em So Paulo que criou e efetivou o Comit de
Regularizao Fundiria (Cidade Legal) e, recentemente, com a instituio do
Programa Minha Casa Minha Vida (Lei n. 11.977/09) pelo Governo Federal, como a
primeira lei nacional de regularizao fundiria para a concretizao dos ideais
traados constitucionalmente, sob forte influncia do florescer do Direito Coletivo e
sua funo na sociedade, notadamente na ordem econmica e patrimonial. De outro
plano, a concretizao do direito moradia e propriedade, no direito brasileiro, se
ope e confronta com as regras efetivamente traadas para obteno destes
direitos. A busca de soluo para estes e outros conflitos legais o objetivo principal
deste estudo.
Palavras-chave: Direito Coletivo Urbano. Urbanismo. Funo social. Propriedade
clandestina e irregular. Moradia e cidadania.
ABSTRACT
Urban collective right: landed regularization of clandestine and irregular
occupations as effectuation of the function of the property.
Before incessant search of solutions for the problems of urban occupation, the study
intends to demonstrate that it is possible to rescue the dignity and the citizenship of
individuals' groups excluded socially, by means of the recognition and legalization of
the home, converting it in property, although seemingly irregular or clandestine, due
to the available legislation, especially the Federal Law of Divisions into lots and
Subdivision of the Soil and the Forest Code, being taken into account the aspects of
the Statute of the Cities. The evolution of the Urban Right in the last 50 years, under
the point of view (doctrinaire and jurisprudential) of the evolution of the human rights,
since the vision of the constitutions until the current legal norms and the positive
experiences of State and Municipal, although isolated initiatives of Governments, is
precursory of a new stage of the rescue of the citizenship, by concrete actions
especially in So Paulo, that created and it executed Landed Regularization's
Committee (Legal City) and recently with the first national law of landed
regularization that instituted the Program My House My Life (Law n. 11.977/09), of
the Federal Government, for the materialization of the ideals drawn constitutionally,
under strong influence of blooming of the Collective Right and her function in the
society, especially in the economical and patrimonial order. Of another plan, the
materialization of the right to the home and property, in the Brazilian right, is opposed
and it confronts with the rules indeed drawn for obtaining of these rights. The solution
search for these and other legal conflicts is the main objective of this study.
Keywords: Urban Collective Right. Urbanization. Social function. Clandestine and
irregular property. Home and citizenship.
SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................................... 10
1 A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE............................................................. 17

1.1 OS PRNCIPIOS E A FUNO SOCIAL DO DIREITO NO MEIO
AMBIENTE URBANO ......................................................................................... 22
1.2 O DESENVOLVIMENTO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
NAS CONSTITUIES FEDERAIS ................................................................... 27
1.3 A POLTICA URBANA E A QUESTO FUNDIRIA ........................................... 35
1.4 O ESTATUTO DAS CIDADES ............................................................................ 47
1.4.1 A gesto democrtica e as sanes ................................................................. 49
1.5 O PLANO DIRETOR ........................................................................................... 50
1.5.1 Os planos territoriais......................................................................................... 50
1.6 O PARCELAMENTO DO SOLO .......................................................................... 52
1.6.1 Os parcelamentos ilegais de solo ..................................................................... 56
1.6.2 O desenvolvimento sustentvel ........................................................................ 60
1.6.3 As restries urbansticas ................................................................................ 62
2 O DIREITO COLETIVO URBANO ......................................................................... 64

2.1 OS ELEMENTOS DE DIREITO COLETIVO E A TUTELA COLETIVA DE
DIREITOS ........................................................................................................... 64
2.1.1 O Direito Coletivo (ao bem estar) urbano ......................................................... 73
2.2 O USUCAPIO COLETIVO ................................................................................ 82
2.3 O USUCAPIO COLETIVO ADMINISTRATIVO ................................................. 86
2.4 A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO DIREITO COLETIVO
URBANO............................................................................................................. 88
3 A REGULARIZAO FUNDIRIA ........................................................................ 95

3.1 OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA ............................. 101
3.1.1 O Direito Coletivo como instrumento de regularizao fundiria .................... 101
3.1.2 A Lei n. 11.977/2009: instrumentos legais de regularizao fundiria .......... 104

3.1.2.1 A regularizao fundiria de interesse social .............................................. 109
3.1.2.2 A regularizao fundiria de interesse especfico ....................................... 113
3.1.3 O Programa Cidade Legal .............................................................................. 116
4 A TUTELA COLETIVA PENAL, CIVIL E ADMINISTRATIVA DE

OCUPAES CLANDESTINAS E IRREGULARES .......................................... 127
4.1 OS ASPECTOS PENAIS................................................................................... 137
4.1.1 A responsabilidade e o crime ......................................................................... 137
4.2 O PODER DE POLCIA NO CAMPO URBANSTICO ...................................... 141
4.3 A CARACTERIZAO COMO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DA
OMISSO DAS AUTORIDADES MUNICIPAIS NA FISCALIZAO DO
USO DO SOLO ................................................................................................. 143
CONCLUSO ......................................................................................................... 146
REFERNCIAS ....................................................................................................... 145
Introduo
10
INTRODUO
Esta pesquisa inicia-se em uma poca de transio, tal como a

transio verificada entre o Estado Liberal e o Estado Social que proporcionou o
reconhecimento de novas formas de conceber o direito, posicionando-o em
igualdade de valores com os direitos individuais e os direitos pblicos.
Reconhece-se a angstia em estudar e escrever sobre um assunto to
complexo que envolve e cerca a propriedade imvel e quais as conseqncias desta
transio do vedado e oneroso para o permitido e incentivado, diante das novas
formas de operacionalizar a regularizao fundiria. Formas estas institudas
recentemente pela Lei Federal n. 11.977, de 7 de julho de 2009 primeira lei
brasileira de regularizao fundiria que complementa o Estatuto da Cidade e
estabelece novos paradigmas para tentar incorporar os princpios da funo social e
tornar efetivo os princpios constitucionais de cidadania e da dignidade, por meio da
conquista da moradia digna, tendo em vista que um titulo de propriedade, apesar de
simples, proporciona ao seu detentor a confirmao da origem e a identificao dos
cidados e a segurana para se sentirem partes integrantes do sistema e buscarem,
para si e para a comunidade, outros servios bsicos.
Nesta concepo, o instituto da propriedade, pblica ou privada, e a
funo social do direito e sua aplicao, na atualidade, despertam acirrados debates
diante da viso diferenciada quanto a importantes e fundamentais conceitos de
institutos jurdicos complexos, como o direito de propriedade e seus fins.
Buscou-se a base de estudos na concretizao do respeito aos Direitos
Coletivos, diversos do paradigma processual de cunho individualista, possibilitando
um avano em relao tutela coletiva, sendo este o objetivo da grande rea de
estudo que originou o presente trabalho. Direitos classificados no como novos, mas
como nova compreenso de valores, que tm contribudo para atingir diversos
anseios dos operadores do direito com a efetivao de diversos preceitos
constitucionais nos quais o coletivo sobrepe-se aos interesses pessoais e pela
relevncia de seu contedo, mais social, mais humano, dirigido coletividade com
Introduo
11
amplas possibilidades de resgate da cidadania e recuperao da dignidade e

igualdade material dos tutelados, enquanto sujeitos de direito, tentando inserir no
contexto a sua funo social.
Buscou-se, de forma relevante, destacar a Funo Social dos Direitos
Coletivos, especificamente na utilizao da propriedade urbana enquanto utilidade
para a sociedade e no somente para o proprietrio, ou seja, buscando o fim social
do direito de propriedade, uma vez que no h Direito sem um Fim Social, e de
forma a se manter o equilbrio e no se perder as conquistas do prprio direito,
enquanto liberdade.
A prpria origem do direito de propriedade e sua funo no ambiente
urbano foi amplamente questionada, tendo como questo central do estudo o seu
parcelamento e a sua insero no meio ambiente construdo, centenas de anos
antes, quando no havia qualquer preocupao urbanista ou social. A pesquisa
iniciou-se anos atrs, no incio da dcada de 90, por diversas discusses e debates
enquanto participante da comisso de regularizao fundiria, representando o
Poder Pblico Municipal, conjuntamente com tcnicos do Poder Executivo Municipal
e Representantes do Ministrio Pblico. Debates estes que ocorriam ora atravs dos
proprietrio de reas que no conseguiram, por inmeros motivos, realizar o regular
parcelamento, tornando-os irregulares ou totalmente clandestinos, bem como diante
do contato direto com os moradores das referidas reas no decorrer dos anos,
inclusive contato pessoal nos loteamentos clandestinos, at a sua efetiva
regularizao e efetivao dos direitos sociais.
Tal questo causa preocupao h muitas dcadas, no s no Brasil
como em todo o planeta, em todos os povos, cada qual com suas prprias
caractersticas, mas, em quase totalidade, vitimas da falta de planejamento e do
descaso dos poderes pblicos, notadamente pela no interveno na formao de
novos ncleos at a prpria conivncia. Por comodidade poltico-administrativa de
todos os interessados, no exclundo os prprios compradores que, diante do
escasso mercado imobilirio, optam pela clandestinidade, a baixo custo, com um
custo (invisvel) prprio e social elevado, muitas vezes de propores catastrficas.
Entretanto, aqueles que, por inmeras razes, adquiriram imveis
oriundos de parcelamentos irregulares, executados de forma diferente do projeto
aprovado, ou totalmente clandestinos, sem registro do respectivo projeto, e ali
Introduo
12
ergueram suas residncias e fixaram moradia sem conseguir a regularizao, em

sua maioria por problemas meramente formais e excesso de requisitos prvios e
burocracia exagerada, podem ter resgatados os valores sociais da propriedade, a
dignidade e a cidadania com o reconhecimento e o respectivo registro imobilirio da
aquisio de sua propriedade.
Cumpre ressaltar, e deixar claro, que em nenhum momento h
concordncia com a invaso de terras produtivas ou socialmente utilizadas, bem
como da posio contrria ocupao de reas de risco, de vidas, e especialmente
as reas de preservao ambiental, inclusive com danos para toda a coletividade,
cujas aes devem ser totalmente diferenciadas das aqui apresentadas, para
minimizar as perdas e os danos j causados.
Sendo favorvel a regularizao fundiria, srio o temor na forma de
sua efetivao, em no se buscar srios critrios de equilbrio, entre o social, o
ambiental e o urbano, diante destas novas formas de regularizao e aquisio da
propriedade, formal, e as conseqncias da aplicao destes novos instrumentos, se
forem executados sem responsabilidade na sua concretizao.
Dentre as formas de aquisio da propriedade e as questes
fundirias, todas conhecidas entre ns, notadamente afetadas pelas restries
urbansticas, foram tratadas conjuntamente com as experincias efetivas da Poltica
Nacional Urbana, a sua evoluo, bem como a utilizao de mtodos coercitivos,
como o Plano Diretor, e as restries legais utilizao da propriedade.
Neste contexto, em tempos de reconhecer novos valores aos antigos
institutos e a disponibilidade de novos instrumentos legais, consagraram a nova
viso coletiva do direito, em nosso Pas, iniciada pela prpria Constituio Federal,
pelo Cdigo do Consumidor, pela Lei da Ao Civil Pblica e pelo Estatuto da
Cidade, especificamente no nosso campo de estudo e pesquisa, onde, consagrou-se
o usucapio coletivo, como efetivo instrumento de incluso social, de grande parcela
da populao, resgatando a dignidade com a efetividade dos direitos sociais, de
moradia digna e cidadania, pela conquista do ttulo de propriedade.
Ao Municpio sempre coube a responsabilidade (ou a falta) pelos
parcelamentos do solo, sempre indiscriminadamente utilizados e sem qualquer
Introduo
13
controle efetivo, proliferaram por todo o Pas, e somente agora, buscam minimizar os
efeitos catastrficos desta omisso, na maioria das vezes com seus crimes impunes.
Destaca-se, neste trabalho, com acompanhamento pessoal de seu
desenvolvimento, dentre outros programas, o Programa Cidade Legal, do Estado
de So Paulo, por se entender que, pela primeira vez, o Poder Pblico contempla a
questo da regularizao de forma sria e com disponibilizao de recursos
financeiros e de mo-de-obra especializada para os trabalhos tcnicos que
demandam as regularizaes, cujo custo inviabilizou, na maioria das vezes, as
tentativas de busca da soluo legal.
Somente no sculo XXI evoluram as legislaes federal, estadual e
municipal, at ento severas e impeditivas na aprovao da regularizao fundiria,
por no atenderem e aceitarem a situao urbana consolidada quanto infraestrutura bsica, aos arruamentos, s reas verdes, rea mnima de lotes, s
reas institucionais, s restries urbansticas e ambientais, sofrendo profundas
alteraes em seus conceitos.
Assim, em que pesem os esforos anteriores, somente recentemente,
especialmente aps a Constituio Federal de 1988, foram criados instrumentos
legais, em nveis estadual e federal com o apoio do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico, para efetivar especificamente as regularizaes fundirias.
Compreende-se que o problema deve ser solucionado como um
conjunto de interesses inseridos dentro do complexo sistema social e no
isoladamente. Assim, pelas novas regras, o Municpio, diante do caso concreto,
recebe assessoria tcnica do Estado para editar as leis municipais especficas para
as ocupaes, para elaborar diagnsticos, plantas, memoriais, levantamentos
planialtimtricos e identificao de restries especiais, a fim de adequar a situao
legislao, tornando estes imveis, irregulares ou clandestinos, aptos ao registro
imobilirio e, a partir da regularizao da propriedade, implantar a infra-estrutura
necessrias e as alteraes do projeto aprovado e irregularmente executado ou,
aprovando-se o novo projeto pela demarcao, criando-se as matriculas respectivas
isoladamente ou de forma coletiva em condomnios.
As etapas buscadas em toda regularizao so a efetivao do
reconhecimento do direito de propriedade e a implantao das obras de infra-
Introduo
14
estrutura bsica e outras intervenes pelo Municpio, Estado ou Sociedade, no

resgate da cidadania e da incluso social destas comunidades.
Estes programas de
regularizao
fundiria
urbana
ganharam
substancial reforo a partir da edio do Estatuto das Cidades e, recentemente, com

a reduo dos custos para os registros e a primeira legislao federal especifica, Lei
Federal n. 11.977, de 2009, denominada Programa Minha Casa Minha Vida, de
grande valor para a concretizao da funo social da propriedade, tema deste
estudo.
O referido programa visa garantia da funo social da propriedade
imobiliria urbana nas cidades, diminuindo as exigncias para ampliar o acesso aos
bens e servios pblicos, com a finalidade de promover o reconhecimento dos
direitos sociais e constitucionais de moradia e qualidade de vida digna.
Aes efetivas esto em andamento, sem se poder avaliar os impactos
de determinadas conseqncias como o caso de favelas, localizadas notoriamente
em reas de risco, cuja situao pode ser considerada irreversvel.
Novas formaes, invases, ocupaes ou, ainda, a ampliao de
qualquer ncleo ou ocupao devem ser severamente coibidas para contornar e/ou
minimizar os problemas, advindos da desordenao urbana e da clandestinidade,
para toda a sociedade. Assim, entende-se que a impunidade deve ser repensada e
devem ser ampliadas as possibilidades de tipificao das sanes aos responsveis
e co-responsveis, notadamente os agentes pblicos e polticos. O poder, o dever e
a capacidade de exercer tal controle e fiscalizao so do Municpio e este deve ser
responsabilizado, incluindo o Chefe do Poder Executivo que, da mesma forma, deve
ser responsabilizado pelos atos e omisses no descumprimento da legislao
federal, caracterizando-os como improbidade administrativa.
Verifica-se ainda que, mesmo que existam inmeras crticas e diversos
defeitos tcnicos jurdicos, tem-se o instrumental necessrio para minimizar a
excluso social de grande parcela da populao, para fornecer meios
reurbanizao, bem como para o combate ilegalidade nos parcelamentos do solo e
ao descaso social urbano.
O incio de amplas aes a respeito do saneamento do meio ambiente
urbano possvel. As leis em foco permitem autoridade administrativa, ao Poder
Introduo
15
Judicirio (sempre quando instado), ao Ministrio Pblico e, diretamente, aos

Municpios e Servios de Registro de Imveis inmeras possibilidades de ao, de
forma a corrigir ou coibir, a reprimir ou prevenir. H, portanto, instrumentos legais
para a regularizao fundiria e o combate clandestinidade e irregularidade.
Sero apresentadas e avaliadas, na parte final do trabalho, ainda que
de interpretao pessoal sem respaldo em culta doutrina, mas apenas em artigos
esparsos e comentrios pessoais do ponto de vista jurdico, no texto da prpria lei
11.977/09, as diferentes abordagens de elaborao de projetos de regularizao da
propriedade e resgate da cidadania, incluindo-se a discusso sobre procedimentos
para a incluso da opinio da populao e de resultados de avaliao ps-ocupao
nas tomadas de deciso. Sero explorados os contextos sociais, polticos e
espaciais em que esses projetos sero a base da interveno.
Por ser assunto recente, este estudo se caracterizou por ser do tipo
exploratrio, em funo da existncia de poucos estudos que tratam do tema na
realidade brasileira. Embora o conhecimento sobre regularizao fundiria seja bem
difundido em diversos pases, no Brasil h pouca literatura e as tentativas prticas
estudadas demonstraram que estes conceitos ainda esto em estgios primrios.
O universo de pesquisa foi constitudo de loteamentos clandestinos e
irregulares nas reas urbanas consolidadas e as aes efetivas para a sua
regularizao.
Estes
assentamentos
humanos
coletivos
se
caracterizam
por
ocuparem reas utilizadas como moradia, excetuando-se as imprprias ou com

riscos, sua prpria integridade e da sociedade, cuja soluo ser outra. Acreditase que, nestas, como indicado pela literatura, haver maior probabilidade de se
encontrar prticas de regularizao com relativo sucesso.
A escolha destes assentamentos se deu pelo fato de serem setores
excludos da legislao com um nmero elevado de situaes de fato. Ao mesmo
tempo, um dos grandes problemas que figura com grande nmero de aes
individuais, com foco constitucional e coletivo e com grandes conflitos de princpios,
na atual sociedade urbana moderna.
Em relao ao carter exploratrio e qualitativo deste estudo, no
existe a pretenso de se propor qualquer generalizao ou mesmo um modelo ideal,
Introduo
16
mas sim trazer informaes sobre a aplicao dos conceitos de direito coletivo
urbano, na realidade brasileira urbana.
A aplicao do instrumental jurdico e sua efetiva aplicao sero
objeto de melhores e mais profundos estudos e concluses futuras, a partir das
atuais aes na contribuio para a transformao desta realidade. A carncia
conhecer e aplicar os novos instrumentos na busca do equilbrio no meio ambiente
urbano, quanto a abrigar seus habitantes de forma digna e saudvel, atendendo s
suas funes e a melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes.
A funo social da propriedade
17
1 A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Em tempo de transformaes o sagrado e natural direito propriedade

amadureceu. No decorrer da histria do homem surgiram diversas concepes para
procurar explicar sua natureza, para entendermos, hoje, a propriedade no como um
direito subjetivo do proprietrio, mas uma funo social do detentor da riqueza,
devendo gerir seu patrimnio no interesse de todos, trazendo consigo caractersticas
gerais, coletivas, unitrias, perptuas, absolutas, exclusivas, elsticas e sociais e,
acima de tudo, ticas para poder exercer, de forma plena, o direito de uso, gozo,
disposio e reivindicao.
Entende-se tal concepo no como limitao, mas sim adaptao do
direito patrimonial, uma delimitao do direito conforme as necessidades da vida em
sociedade, pois o direito de propriedade vinculado s normas legais sem que seu
exerccio venha a lesar direitos de terceiros, ou seja, utilizado contrariamente sua
finalidade social e de bem-estar coletivo.
Sem esta nova conformao o direito de propriedade no preexiste ao
perfil que se impe hoje com novo aspecto, novo contorno, que exige um exerccio
contnuo de sociabilidade, num ambiente que favorea os interesses sociais e
coletivos, buscando harmonia entre os princpios da propriedade privada e da funo
social da propriedade.
Apoiada pela melhor doutrina, Rosa M. A. Nery afirma que:
J no mais possvel preservar a idia de que o contrato opera efeitos

apenas entre as partes que o celebram. H na compreenso moderna do
contrato, bem como da empresa que opera o mercado e da propriedade
privada, um sentido funcional de promoo social que ultrapassa os limites
da funcionalidade do ato e do negcio, como mera experincia particular de
um sujeito. Os institutos do direito de obrigaes no podem abdicar de sua
funo construtiva de uma sociedade mais justa. No pode o contrato, fruto
da mais elaborada tcnica jurdica, dispem-se a representar um papel que
se ponha contra essa finalidade cientfica do direito.
por isso que o contrato, expresso jurdica mxima da liberdade deve ser
estudado no apenas sob o ponto de vista de sua base subjetiva, ou seja,
18
da manifestao da liberdade negocial das partes, mas tambm, e

principalmente, sob o ponto de vista de sua base objetiva e, porque no
1
dizer, de sua funo social.
O princpio da funo social decorrncia da razo de ser do direito

como um elemento da sociabilidade e de mantena da totalidade do tecido social, de
forma harmnica e no contraditria.
Com importante contribuio, acrescenta Flvio Tartuce:
Sintonizado com o princpio da funo social do contrato, no se pode

afastar a importncia do art. 51 do CDC para a nova visualizao dos
pactos e avenas celebrados sob a sua gide. Ora, quando Cdigo
Consumerista reconhece a possibilidade de uma clausula considerada
abusiva declarar nulidade de um negcio, esta totalmente antenado com a
interveno estatal nos contratos e com aquilo que se espera de um direito
moderno, mas justo e equilibrado.
[...]
A primeira tentativa relevante de trazer ao nosso sistema o princpio da
funo social dos contratos ocorreu com a promulgao da Lei 8.078/1990,
restrita, em princpio, a sua aplicao aos contratados de consumo. Com o
Cdigo Civil de 2002 temos uma ampliao do uso do principio da funo
social dos contratos, inicialmente pelas previses gerais que constam dos
seus arts. 421 e 2.035, pargrafo nico, bem como de outros dispositivos
2
legais especficos, que merecero um estudo detalhado.
O autor, acima referido, completa:
A liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites da funo

social do contrato.
[...]
Pela vanguarda dessa nova viso, os contratos devem ser interpretados de
acordo com a concepo do meio social em que esto inseridos, no
trazendo onerozidade excessiva ou situaes de injustia s partes
contratantes, garantindo que a igualdade entre elas seja respeitada,
equilibrando a relao em que houver a preponderncia de situao de um
dos contratantes sobre a do outro. Valoriza-se a eqidade, a razoabilidade,
o bom senso, afastando-se o enriquecimento sem causa, ato unilateral
vedado expressamente pela prpria codificao emergente, nos seus arts.
3
884 a 886.
1
2
3
NERY, Rosa Maria de Andrade. Introduo ao pensamento jurdico e teoria geral do direito
privado. So Paulo: RT, 2008, p. 249, grifo da autora.
TARTUCE, Flvio. Funo social dos contratos: do Cdigo de Defesa do Consumidor ao Cdigo
Civil de 2002. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 168-169.
Ibid, p. 239-240.
19
Eis a frmula, eis o desafio: o equilbrio entre valores pela ponderao,

razoabilidade e proporcionalidade, entre usufruir e contribuir para uma sociedade
menos egosta e, da mesma maneira, conscientizar o ser humano, culturalmente
explorador e naturalmente apropriador, a tornar-se sustentvel e a dividir.
Entretanto, aes positivas, embora isoladas, esto sendo efetivadas (ainda que
tardias) e novas perspectivas, com a edio da Lei n. 11.977/09, podero ser
implementadas na busca de melhores condies de vida a milhes de pessoas
resgatando, efetivamente, a cidadania e a dignidade de possuir um endereo. Um
requisito to banal para todos que possuem moradia regular, mas de conseqncias
devastadoras para aqueles que no o possuem, pois significa total excluso social.
Os fundamentos da funo social da propriedade, embora de
inspirao divina, solidria e fraternal em constante evoluo, notadamente na
Europa, no sistema jurdico brasileiro, salvo normas sanitrias e de desapropriao,
tiveram suas estruturas plantadas apenas aps a Constituio Federal de 1988,
conforme Rosa M A Nery, citando Nery-Nery:
Como j se disse os arts. 5. XXIII e 170 III da Constituio Federal ali

esto por inspirao da Constituio alem de 1919 (Constituio de
Weimar), que no art. 153, in fine, estabeleceu, por inspirao dos civilistas
Martin Wolff Otto Von Gierke, os princpios de que a propriedade obriga
(Eigentum verpflichtet) e da funo social da propriedade (Gebrauch nach
4
Gemeinen Besten).
E, arrematando, a questo, afirma que:
Assim deve ser visto o direito de propriedade, que - como, alis, todos os
outros institutos jurdicos - no se compadece de uma considerao voltada,
exclusivamente, para o atendimento e satisfao apenas dos interesses
pessoais de um titular, mas cumpre um papel (uma funo) dentro do
5
regime jurdico posto, de atender tambm a interesses sociais.
Entretanto, adverte a autora que o direito real de propriedade, como

complexo lgico-jurdico necessrio para a sua plena fruio, somente
fundamental quando cumpre sua funo social. Assim, para Rosa M.A. Nery:
4
5
NERY-NERY apud NERY, 2008, p. 171, destaques da autora.

Ibid, loc. cit..
20
Pode-se compreender o direito real de propriedade como esse feixe de

interaes que juridiciza aspectos velhos e novos da vivncia social do
homem quanto ao gozo jurdico e econmico de seu patrimnio material,
para alm do comando da Carta Poltica (CF 5. XXII a XXVI; 20; 26; 170 III
e VI; 176 caput; 182; 184; 185 pargrafo nico; 186; 216; 225 4. a 6.; e
243).
Aspectos que respeitam:
- ao sistema de responsabilidade ex re, em decorrncia dos chamados
direitos de vizinhana (CC 1.277 a 1.313);
- instituio do chamado bem de famlia (CC 1.711 a 1.722);
- tratativa jurdica do chamado patrimnio mnimo (Lei 8.009/90);
- ao sistema de garantias reais (penhor, anticrese e hipoteca - CC 1.419 a
1.510) e ao sistema de propriedade fiduciria (CC 1.361 caput);
- ao sistema de responsabilidade ex re, em decorrncia das chamadas
obrigaes propter rem (v.g. CC 1.336 I; CC 1.315 caput);
- ao sistema real de solidariedade social com institutos como o da
servido (CC 1378 a 1.389) e o da superfcie (CC 1.369 a 1.377);
- aos sistemas de segurana real-pessoal, a partir do aparato tcnico de
mecanismos institucionais como o usufruto (CC 1.390 a 1.411), o uso
(CC 1.412 e 1.413), a habitao (CC 1.414 a 1.416);
- s limitaes impostas pela finalidade econmica e social do bem (CC
1.228 1.);
- s limitaes impostas pela proteo ambiental (CC 1228 1.);
- s limitaes decorrentes dos planos diretores das cidades ou do
Estatuto da Cidade;
- destinao da coisa (CC 1.314);
- tcnica dos registros pblicos imobilirios e de ttulos e documentos.
Tudo isso expresso da funo social da propriedade dentro do sistema.
Na medida em que cabe tambm ao direito privado prover o sistema jurdico
de mecanismos e instrumentos capazes de permitir que o Estado organize a
economia ou intervenha nela, e que o contrato e a propriedade so
instrumentos tradicionais utilizados para esse fim, bem como na medida em
que a empresa adquire diversas formas jurdicas para poder operar o
mercado, perfeitamente atual e necessrio que se diga ter a empresa uma
funo social consentnea com os princpios que o direito privado pretende
6
ver realizados.
Conforme se deduz a funo social instituto jurdico indissolvel do

exerccio de qualquer direito, notadamente os de cunho patrimonial que, alm dos
princpios que os norteiam, devem orientar-se pela
tica, pela boa f e pela
lealdade, como bases de sustentao de uma sociedade solidria, desenvolvida,

ps-moderna.
Adverte, porm, Jos Rodrigues Arimata:
Todo o panorama constitucional da propriedade privada e a sua disciplina

nas legislaes ordinrias ainda no receberam o impacto das novas
tempestades que se avizinham, trazidas pela nova ordem econmica
mundial. A tendncia de superao dos Estados Nacionais, verificada na
Europa Comunitria, onde os tratados obrigatoriamente integram as
6
NERY, 2008, p. 253.
21
Constituies dos Estados, certamente, influenciar a disciplina jurdica do

direito de propriedade, harmonizando-o com as novas exigncias pblicas,
7
notadamente, no campo do urbanismo e do meio ambiente.
As cidades devem ser sustentveis. O campo deve ser sustentvel.

Deve-se buscar o equilbrio impondo limitaes e restries ao seu uso, estando
condicionado ao interesse coletivo, difuso e social.
Esta deve ser a regra social imposta nestes novos tempos e, em boa
hora, o Brasil apresenta promissoras intenes legislativas.
Este raciocnio atribui novas formas de interveno estatal para estes
novos tempos, de relaes mltiplas, interesses antagnicos de grupos, gerando
tenso e instabilidade social pela ausncia do Estado.
nesse contexto que o Poder Pblico obrigado a intervir, pois os conflitos

j no so mais inter-individuais, no interessam somente a pessoas
determinadas, passaram a ser multifudirios, opondo os indivduos aos
grupos, ou at mesmo grupos se opondo aos grupos, o que requer a
equilibrada atuao estatal
No se questiona que a propriedade, mesmo diante da nova ordem
econmica mundial, ter seu lugar de destaque, haja vista que a nova
ordem no prescinde do contrato e nesse particular lembramos, e no
demais repetir, as sbias palavras de Messineo: Si no se admitiera la
riqueza (la propiedad) privada, sta no podra circular y el contrato careceria
casi enterammente de funcin pratica. Mas, a propriedade imvel
continuar sofrendo duras limitaes.
Um dos maiores estudiosos do direito civil na Espanha Jos Luis de Los
Mozos, bem destaca as transformaes vividas pela propriedade privada:
como consecuencia de las tcnicas de la planificacin y de la ordenacin
del territorio, lo que se ha producido verdaderamente, ms que una
transformacin de la propiedad que genera nuevas limitaciones del derecho,
ha tenido lugar una nueva delimitacin de los objetos sobre los que recae el
mismo, mediante la incorporacin en muchos casos a la actuacin de
aquellos del concepto de finca funcional. O aumento da populao mundial
torna os bens, sujeitos a propriedade, mais escassos e, bem por isso, o
direito de propriedade sobre eles e cada dia mais limitado.
A distribuio geopoltica das naes, aps o trmino da Guerra Fria e as
novas tendncias do Direito, diante dos tratados comunitrios e
integradores, certamente provocaro novas mudanas em todo o cenrio
8
jurdico mundial e a propriedade no ficar inclume a estas novidades.
7
8
ARIMATA, Jos Rodrigues. O Direito de Propriedade: limitaes e restries pblicas. So

Paulo: Lemos Cruz, 2003, p.42-43
Ibid., p. 43.
22
Que estes novos tempos tragam, de forma equilibrada, a sonhada

justia social no Brasil, onde as estatsticas demonstram que somos campees em
produzir riquezas e misrias em igual escala e que, atravs da atuao do direito,
encontre-se o equilbrio entre capital e social diante das novas orientaes e
disposies legais, surgidas a partir do novo sculo, precursoras de novos direitos e
deveres ou de novo perfil para tradicionais instituies jurdicas.
J no so to recentes, embora ainda isoladas, aes para efetivar-se
a limitao administrativa ao direito de propriedade, em razo de sua funo social
no contexto urbano. Assim, decidiu o Supremo Tribunal Federal, como Relator o
Min. Carlos Veloso, no RE 176.836:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. DIREITO DE

CONSTRUIR. LIMITAO ADMINISTRATIVA. I. - O direito de edificar relativo,
dado que condicionado funo social da propriedade: C.F., art. 5, XXII e XXIII.
Inocorrncia de direito adquirido: no caso, quando foi requerido o alvar de
construo, j existia a lei que impedia o tipo de imvel no local. II. - Inocorrncia de
ofensa aos 1 e 2 do art. 182, C.F. III. - Inocorrncia de ofensa ao princpio
isonmico, mesmo porque o seu exame, no caso, demandaria a comprovao de
questes, o que no ocorreu. Ademais, o fato de ter sido construdo no local um
prdio em desacordo com a lei municipal no confere ao recorrente o direito de,
9
tambm ele, infringir a citada lei. IV - R.E. no conhecido.
Novos conceitos e novas definies, pela doutrina e pela produo

jurisprudencial sero de enorme contribuio para se firmarem estas novas
concepes e conceitos de propriedade e funo social do direito.
1.1 OS PRINCPIOS E A FUNO SOCIAL DO DIREITO NO MEIO AMBIENTE

URBANO
Ao transpor os conceitos capitulados pela Lei n. 6.938/81 para o

espao urbano, Vansca Buzelato Prestes pontua que:
9
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 178836 / SP - SO PAULO, 2

Turma. Recorrentes: Antnio Cesar Novaes e outros. Recorrido: Municpio de Ribeiro Preto e
Outro. Relator: Min. Carlos Velloso. Braslia, 8 de junho de 1999. Disponvel em:
<http://saopaulo.org.br/utilitarios/editor2.0/UserFiles/File/16Constitucionalidade%20da%20limitao%20do%20direito%20de%20construir%20_%20limitao%20a
dministrativa_STF.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2010.
23
[...] para o planejamento, a avaliao, a induo, a reduo dos impactos

visando o equilbrio ambiental nas cidades, necessariamente precisamos
adotar o conceito contemporneo de meio ambiente, o qual pressupe a
presena do homem e todos os aspectos do espao construdo que
interagem e repercutem no ambiente. Sobretudo no espao urbano,
notadamente modificado ao ambiente natural. Na avaliao dos impactos,
no planejamento da cidade, imprescindvel considerar o processo de
urbanificao, os servios postos disposio do mercado consumidor (emprego, lazer, cultura, habitao, segurana, etc.), a relao com os
empreendimentos e a infra-estrutura urbana, a repercusso social e o
impacto econmico destes, a fim de efetivamente buscar-se o equilbrio
10
ambiental no espao urbano.
O presente trabalho, embora inspirado e com viso configurada na

prtica de implementao de regularizao fundiria, realiza um esforo terico para
a compreenso do fenmeno da interpretao da norma constitucional a respeito do
conceito de propriedade e moradia, na viso contempornea da nova hermenutica,
traando um percurso histrico dos princpios na hermenutica jurdica, alados hoje
definitiva categoria de norma de efetividade reconhecida. Para tanto, ressalta-se a
relevncia do princpio, enquanto referncia na deciso dos casos difceis tpicos da
matria ambiental em conflito com o urbanismo, e a utilizao das tcnicas de
ponderao na coliso dos princpios que afetam especialmente os princpios
constitucionais do desenvolvimento e da ordem econmica e da precauo na
interpretao de importantes questes desenvolvimentistas relacionadas proteo
ambiental, dignidade da pessoa humana e necessidade de se harmonizar o
conceito de cidadania neste contexto social.
Descrever a trajetria do princpio constitucional, enquanto sede de
reconhecimento de direitos, significa, segundo a maioria dos autores, apontar a sua
caracterstica evolutiva histrica de referncia interpretativa condio de norma
que, mesmo quando no explcita, produza eficcia interpretativa plena.
A linguagem jurdica tem muito de comparao e proporo, algo que
se sustenta e se estabelece a partir de uma estrutura de proporcionalidade, criada
pela palavra, mas que no basta para sustentar a pretenso do jurista que busca
explicaes mais precisas para a finalidade cientfica do direito, conforme leciona
Rosa Maria de Andrade Nery11.
10
11
PRESTES, Vansca Buzelato (Org.). Temas de Direito Urbano-Ambiental. Belo Horizonte: Frum,
2006, p. 27.
NERY, 2008, p. 20.
24
A experincia social marcada pela presena do homem em situao

de permanente convvio com os seus semelhantes12, segundo a mesma autora
que, ao discursar sobre a sabedoria jurdica e o direito como arte, ressalta as
preocupaes da tenso criada entre o direito ideal e o direito para a vida prtica,
citando a exposio de Norberto Bobbio em que enfrenta, entre outras, a passagem
de Aristteles, em Poltica (1252), com o seguinte teor:
A comunidade que se constitui para a vida de todos os dias por natureza,

a famlia [...]. A primeira comunidade de vrias famlias para a satisfao de
algo mais que as simples necessidades dirias o povoado [...]. A
comunidade perfeita de vrios povoados a cidade, que atingiu o que se
chama de nvel de auto-suficincia e que surge para tornar possvel a vida e
13
subsiste para produzir as condies de uma boa vida.
Entretanto, no se pode compreender o direito s como arte, cincia ou

tcnica, pois o mtodo jurdico-cientfico, para o equilbrio fundamental da
sociedade, visa igualdade social ainda que somente exista um modo de pensar o
direito, pois tanto o positivismo quanto o direito natural devem nortear seus
caminhos para as normas de convivncia em sociedade, hoje globalizada, que
transcende os territrios e naes, atribuindo-lhe relevncia internacional e valores
como a eticidade, a sociabilidade e a operabilidade, j insculpidas no Cdigo Civil de
2002.
Inmeros autores afirmam que o Cdigo Civil, de 1916, foi elaborado
com o objetivo de manter os privilgios do individualismo e, na atualidade,
preponderam fatores tais que os interesses sociais devem sempre merecer
redobrada ateno respaldados na Constituio Federal que direciona o exerccio do
direito privado submisso sua funo social, notadamente o de propriedade.
Atendendo aos anseios da nova sociedade, o Cdigo Civil, de 2002,
torna operante o princpio da solidariedade, a partir da orientao constitucional de
construir uma sociedade livre, justa e solidria, como princpio fundamental;
notadamente no que diz respeito ao interesse pblico e ao social.
12
13
NERY, 2008, p. 20.

Ibid., loc. cit.
25
A fase atual, comumente denominada pela doutrina de ps-positivista e

ps-moderna, tem seu marco temporal delimitado em meados do sculo XX, com o
reaparecimento da discusso sobre a diviso caracterstica entre regra e princpio e
seus consequentes desdobramentos, que importam na valorao interpretativa do
princpio e no mais no questionamento de sua validade enquanto norma. Parte-se
da noo de que a temtica da interpretao principiolgica fundamental para o
entendimento das questes urbansticas e ambientais, uma vez que as mesmas
revestem-se, na sua grande maioria, de aplicaes de princpios consagrados na
quase totalidade dos ordenamentos constitucionais do mundo ocidental. O conflito
ambiental poder carregar a idia da coliso entre estes mesmos princpios, como
ocorre nas situaes em que esto envolvidos o princpio da precauo e o princpio
do desenvolvimento explcito nas disposies da Ordem Econmica na nossa
Constituio Federal.
O dogmatismo jurdico requer do aplicador uma elevada dose de
abstrao terica e um distanciamento das questes ideolgicas e contextuais que
cercam o intrprete da norma. Por seu turno, as situaes de coliso de princpios
requerem um esforo na busca do maior grau possvel de objetividade necessria
atividade interpretativa.
Na adoo das tcnicas da ponderao ou razoabilidade, comuns na
aplicao da regra principiolgica, a anlise da dose valorativa do princpio exige
uma abordagem mais ampla do fenmeno jurdico considerada no vasto leque da
funo poltica da deciso judicial. Essa funo, que repercute na questo clssica
da tripartio dos poderes e dos mecanismos de freios e contrapesos, analisada
por autores clssicos da filosofia jurdica contempornea sob o ponto de vista da
interpretao da lei, nos moldes do ps-positivismo e da relevncia dos princpios na
atividade interpretativa.
Acredita-se que, respeitados os limites ticos e o distanciamento do
intrprete em relao ao seu objeto de estudo ou situao de aplicabilidade da
norma , perfeitamente possvel a interpretao justa, requerida pela coliso
entre princpios que demanda a ponderao. Ainda, assume-se a tica segundo a
qual, em Direito, essa representao da realidade no fcil de verificar,
especialmente no ato de interpretao da norma, sem que as crenas e valores do
intrprete sejam refletidos no seu objeto de atuao. Contudo, considera-se que a
26
objetividade possvel plenamente alcanvel em nome da eficincia do sistema

jurdico. Em se tratando de interpretao principiolgica, especialmente na
ocorrncia de situaes de ponderao, o cuidado que cerca o intrprete dever ser
redobrado, no sentido de extrair o mximo das possibilidades objetivas que a
atividade interpretativa possa oferecer, sem deixar de exercer a funo polticojurdica prpria do intrprete.
H necessidade de fazer-se uso das tcnicas de ponderao que
cercam
interpretao
de
normas
dotadas
de
natureza
constitucional
principiolgica, especialmente em questes ambientais que se revestem, com muita

freqncia, da condio de coliso.
So geralmente questes polticas, nas quais o conflito de interesses
bastante ressaltado ou considerado um caso difcil. A ponderao leva em conta no
s o equilbrio das situaes de coliso de princpios, mas embute percepes dos
intrpretes que carregam, para a soluo do conflito, seus valores individuais. Essa
considerao importante quando se considera a natureza poltica que assume o
intrprete no momento em que se torna detentor da funo de julgar e capaz de,
mediante sua deciso, influenciar o comportamento em um segmento administrativo
ou adoo de medidas de poltica pblica. A ponderao permite ao intrprete,
buscando o distanciamento epistemolgico de seu objeto e a busca da conscincia
tica, a adoo de escolhas interpretativas com elevado grau de objetividade. O
controle das tcnicas de ponderao deve favorecer a possibilidade de que no
possa existir, jamais, a opo por um ou outro princpio sob pena de
inconstitucionalidade da deciso, mas to somente o sopesamento do princpio no
caso para eleio do menos danoso ao rol de direitos e garantias postos sob anlise
na situao concreta.
Seja o desenvolvimento, seja a precauo, enquanto princpios
constitucionais da carta constitucional brasileira, o determinante tico da funo do
hermeneuta jurdico assume destaque ao lado da conscincia poltica do julgador,
favorecido pela condio de objetividade possvel na tcnica de ponderao.
Weinberger, citado por Rosa M. A. Nery, v a experincia jurdica com
duas vertentes, uma moral e uma legal.
27
[...] As consideraes que determinam as noes doutrinrias de justia

sempre ocorrem em conjuno com consideraes utilitrias. Elas no so,
portanto, um caso de justo ou injusto, mas em regra se preocupam em
achar modos de agir que sejam tanto justos quanto apropriados para um
14
propsito relevante.
A autora continua, citando Childs e Cater, afirmando que em todos os

sistemas ausente a unio entre individuo e comunidade.
No sistema individualista, o erro advm da supremacia dada ao individuo

poderoso, tornando a sociedade um valor decorrente, um meio para os fins
do bem estar individual. Um sistema coletivista trata o indivduo como um
meio a ser utilizado ou destrudo, de acordo com as necessidades, para
15
atingir uma perfeio terica.
Conclui-se que a funo do direito ser justo e o mal do nosso tempo

a perda da noo de conjunto do direito, que ameaa a exatido dos julgamentos da
justia, sobretudo, por uma viso parcial.
A funo social da propriedade aplicada ao meio ambiente urbano,
construdo, o habitat humano o foco deste estudo, que visa conciliao entre
urbanismo e meio ambiente e que, atravs de instrumentos jurdicos, procura-se
minimizar os conflitos e buscar mnimas solues de convivncia, digna e saudvel.
1.2 O DESENVOLVIMENTO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE NAS

CONSTITUIES FEDERAIS
Em abordagem que demonstra profundo conhecimento sobre Direito

Urbanstico no ordenamento jurdico brasileiro, sob a tica das Constituies
Federais e do prprio desenvolvimento da funo social da propriedade, Carlos
Magno Miqueri da Costa afirma que:
14
15
WEINBERGER apud NERY, 2008, p. 247.

CHILDS; CATER apud NERY, op.cit., p. 248.
28
A Constituio do Imprio, de 25.03.1824, foi omissa, porm declarou que

as Cmaras Municipais governariam as cidades e vilas nos moldes de lei
regulamentar que, por sua vez, veio a viger em 1828. Fez constar, em seu
art. 179, inc. XXII, que o direito de propriedade seria uma das bases dos
direitos polticos e civis dos cidados brasileiros, cuja plenitude e
inviolabilidade apenas seriam excepcionadas em casos de interesse pblico
(bem pblico), prevendo a lei essas situaes e o direito de ser o
proprietrio previamente indenizado do valor dela.
[...]
A retro demonstrada concepo, da por diante, foi pouco alterada,
mantendo-se distante de contextualizao urbanstica ou de ordenao do
territrio mais abrangente. A primeira Constituio da Republica, de 1891
igualmente se restringiu a tratar da propriedade privada, trazendo para seu
texto a designao da desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, mantendo a previso do direito indenizao previa (art. 72, 17).
A seguinte Constituio Republicana, de 16.07.1934, acrescentou que o
direito de propriedade no poder ser exercido contra o interesse social ou
coletivo, na forma que a lei determinar, retirando-lhe sua at ento
consagrada plenitude e abrindo uma fresta em sua redoma protetora (art.
113, item 17). Fresta que foi eliminada com o retrocesso normativo
promovido pela Constituio de 10.11.1937 (art. 122, item 14),
interrompendo, momentaneamente, a propagao das razes da funo
social da propriedade, por sua vez retomada pela Constituio de 1946, ao
ser preconizado por esta que o uso da propriedade estaria condicionado ao
bem-estar social e a lei poderia promover a justa distribuio da
propriedade com igual oportunidade para todos (art. 147). Sendo que esta
ltima norma socializado da propriedade foi extirpada do texto constitucional
16
de 1969, mantida a primeira delas.
Por um grande perodo, conforme se pode verificar, a efetivao da

funo social da propriedade no mereceu a devida ateno permanecendo em
legislaes esparsas dos trs nveis, sem qualquer uniformizao, limitadas as
diretrizes quanto ao instituto do direito de propriedade (e sua funo social) ou as
desapropriaes, em matria de legislaes infraconstitucionais e desarticuladas
aes urbansticas.
Entretanto, em lio do mesmo autor, a Constituio de 1988
promoveu a implantao das linhas mestras da organizao fundiria a serem
estabelecidas no territrio brasileiro (arts. 182 a 184). Para Victor Carvalho Pinto,
vrios foram os fatores que corroboraram com isto, pois
[...] em 1987, quando a Assemblia Constituinte iniciou seus trabalhos,

havia no Brasil um conjunto de fatores que convergiam para que a poltica
urbana viesse a ser objeto de ateno: uma poltica pblica e uma
burocracia estatal em funcionamento e prestigiada; uma sensibilidade social
16
COSTA, Carlos Magno Miqueri da. Direito Urbanstico Comparado: planejamento urbano das
constituies aos tribunais lusos-brasileiros. Curitiba: Juru, 2009, p. 147-148, destaques do autor.
29
para a problemtica urbana; uma proposta de institucionalizao do direito

urbanstico em tramitao no Congresso Nacional; um conjunto de
17
organizaes civis mobilizadas para alterar as polticas pblicas.
A Constituio Federal de 1988 projetou duas dimenses para o

alcance da racionalizao da ordenao das reas urbanas e do territrio brasileiro
em geral, definindo competncias legislativas e as prerrogativas de sua poltica
urbana confirmando, assim, o carter do urbanismo como funo pblica, ao
agregar propriedade conceitos urbansticos e fortalecer o plano diretor como
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana (art. 182,
1).
Pondera, ainda, Victor Carvalho Pinto que alm de modificar o antigo
conceito de propriedade, a Constituio de 1988 deu novos contornos aos princpios
que passaram a reger a poltica pblica de organizao territorial brasileira.18
Os princpios constitucionais e sua positivao tm fundamental
importncia na conscientizao da populao, ainda que de carter conceitual e
programtico, em busca de melhor qualidade de vida e preservao da espcie
criada no ambiente urbano. Entretanto, tem-se que reconhecer a existncia de
ocupaes em condies extremamente precrias e, muitas vezes, irreversveis,
salvo disponibilizao de tmida presena estatal na prestao dos servios pblicos
e aes isoladas do terceiro setor para minimizar o caos que se instalou exatamente
pela ausncia e omisso do mesmo Estado. Estado que, apenas nestas duas
ltimas dcadas aps a Constituio Federal de 1988 e sob sua influncia,
promoveu efetivas aes, at ento tidas apenas como aspiraes principiolgicas
ao bem estar urbano.
Dos inmeros autores que reconhecem este estado de coisas, Carlos
Magno Miqueri da Costa afirma que:
Numa tendncia mundial, cujos passos seguem o Brasil, est insculpida na

vigente Lei Maior, como um destes princpios, a preservao do meio
ambiente, ao menos terica e ideologicamente. Infra-constitucionalmente o
Estatuto da Cidade regulamenta normas constitucionais e simultaneamente
dispe sobre normas de cunho urbano ambiental, ao se referir ao direito a
17
18
PINTO, Vitor Carvalho. Direito Urbanstico: plano diretor e direito de propriedade. So Paulo: RT,
2005, p. 128.
COSTA, 2009, p. 150, destaques do autor.
30
cidades sustentveis; preveno e correo das distores do

crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
ordenao e controle do uso do solo que evite a deteriorao das reas
urbanizadas e a poluio e a degradao ambiental; a proteo de
padres de expanso urbana compatveis com os limites da
sustentabilidade ambiental, social e econmica do territrio municipal;
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo; participao democrtica face a empreendimentos
potencialmente nocivos ao meio ambiente. Legislao esta, com o respaldo
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, poder mudar o quadro
de danos ao ambiente, luz dos princpios da funo social da propriedade
e da sustentabilidade.
[...]
A regulamentao do uso da propriedade urbana est diretamente
relacionada busca do equilbrio ambiental e inclui em seu conceito de
cidades sustentveis o saneamento ambiental. Como diretrizes da poltica
urbana, impera que o planejamento do desenvolvimento das cidades se
consumar de forma a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (natural e construdo),
destacadamente quanto poluio e sua degradao; haver prerrogativas
quanto proteo, preservao e recuperao do meio ambiente, devendo
o Poder Pblico municipal e a populao interessada serem ouvidos em
processos de implantao de empreendimentos ou atividades
19
potencialmente negativas/lesivas ao meio ambiente.
Dentre os dispositivos constitucionais, verificamos a preocupao com

o exerccio do direito de propriedade, em tudo que se relaciona com a preservao
ambiental e manuteno do equilbrio ecolgico, no meio ambiente urbano.
E, ao direito de propriedade garantido constitucionalmente, foi
acrescido o direito a habitao, conforme art. 6 da Constituio Federal de 1988:
So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e a infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio20, sendo complementado pelo art.
23, inciso IX, que prev a promoo de programas de construo de moradias e
melhorias das condies habitacionais, os quais sero oportunamente comentados
nos prximos captulos.
Nossa constituio tambm valorizou a aproximao do urbanismo a
habitao, considerando o bem estar do local habitvel e o meio em que est
inserido, conferindo, no captulo da poltica urbana, artigo exclusivo acerca do uso
de um imvel urbano como moradia, nos termos da lei, condio para aquisio da
propriedade, recompensando o exerccio da funo social da propriedade, a quem
19
20
COSTA, 2009, p. 151-152, destaques do autor.

Redao dada pela Emenda Constitucional n 26, de 2000.
31
dele fizer este uso, tipificando o usucapio especial urbano (pro casa, pro habitatio
ou pro morare).
Nestes ltimos anos, embora tmidas e esparsas, tem se destacado a
evoluo de aes governamentais garantidoras do direito moradia e efetivao
da funo social da propriedade, em busca de um mnino de cidadania e dignidade
humana, nas reas de ocupao clandestinas e irregulares, notadamente nas de
interesse social, habitacional ou especial, majoritariamente desprovidas de
condies fsicas e financeiras para a implantao de moradias compatveis com a
dignidade humana. Como o estado grave das ocupaes tipo favelas, constitudas
de casebres rsticos e rudimentares, sobrepostos uns aos outros, sem qualquer
critrio que seja, seno a da voraz ocupao dos espaos, onde se podem verificar
apenas intervenes restritas e corretivas, sem modificaes profundas urbansticas,
dada a sua impossibilidade. Tais ocupaes necessitam de melhorias no mnimo
razoveis de servios pblicos de saneamento para a sua habitabilidade e aes
corretivas de adequao aos projetos e planos de reorganizao do ambiente
urbano reconhecendo o que est consolidado e provendo sua titulao, porm
limitando e impedindo a sua expanso com medidas eficazes de fiscalizao e ao
operacional estatal.
Vem se desenvolvendo, outrossim, o senso de proporcionalidade e
isonomia e a preocupao dos acessrios moradia, tais como a implantao de
infra-estrutura bsica, na qual se busca flexibilizar e simplificar a interpretao e
promover edio de nova legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das
normas edilcias, com objetivo de reduzir custos e aumentar a oferta, promovendo a
regularizao de reas de parcelamentos consolidados, populares, clandestinos e
irregulares, com vistas ao resgate da cidadania de seus moradores e com a titulao
aos proprietrios. Outra saudvel iniciativa constituiu-se do subsidio financeiro para
a aquisio de habitaes, por meio dos agentes financeiros, e a iseno das taxas
e emolumentos decorrentes dos registros imobilirios e, recentemente, com
programas especficos e aporte financeiro para as reas de parcelamento de solo
passveis de regularizaes propriamente ditas, como ocorre com os loteamentos
clandestinos e irregulares, em quase todos os municpios do territrio nacional.
32
Esta preocupao se refletiu nos atuais programas, federais e

estaduais, de regularizao e resgate da cidadania com o reconhecimento oficial da
propriedade aos ocupantes, que sero objeto de comentrios em captulos prprios.
O incremento da efetivao do reconhecimento da funo social da
propriedade, aps a Constituio Federal, ecoou pelo julgamento do famoso caso da
Favela do Pullman, em So Paulo, Capital, de improcedncia da ao
reivindicatria, de proprietrios contra moradores.
Acrdo STJ
Data: 21/6/2005 Fonte: 75.659 Localidade: So Paulo
Relator: Aldir Passarinho Junior
Legislao: Arts. 524, 589, 77 e 78 do Cdigo Civil; Smula n 7 do STJ; art.
524 do Cdigo Civil anterior, cc o art. 274 do CPC e Constituio Federal
de 1988.
Ao reivindicatria. Abandono - recuperao de posse - impedimento.
Terrenos de loteamento - rea ocupada por favela.
Ementa:
Civil e Processual. Ao Reivindicatria. Terrenos de Loteamento situados
em rea favelizada. Perecimento do direito de propriedade. Abandono. CC,
arts. 524, 589, 77 E 78. Matria de fato. Reexame. Impossibilidade. Smula
n. 7-STJ. I. O direito de propriedade assegurado no art. 524 do Cdigo Civil
anterior no absoluto, ocorrendo a sua perda em face do abandono de
terrenos de loteamento que no chegou a ser concretamente implantado, e
que foi paulatinamente favelizado ao longo do tempo, com a desfigurao
das fraes e arruamento originariamente previstos, consolidada, no local,
uma nova realidade social e urbanstica, consubstanciando a hiptese
prevista nos arts. 589 cc 77 e 78, da mesma lei substantiva. II. A pretenso
de simples reexame de prova no enseja recurso especial - Smula n. 7STJ. III. Recurso especial no conhecido.
ntegra:
RECURSO ESPECIAL N 75.659 - SP (19950049519-8).
RELATOR: MINISTRO ALDIR PASSARINHO JUNIOR.
RECORRENTE: ALDO BARTHOLOMEU E OUTROS.
RECORRIDO: ODAIR PIRES DE PAULA E OUTROS.
EMENTA
CIVIL E PROCESSUAL. AO REIVINDICATRIA. TERRENOS DE
LOTEAMENTO SITUADOS EM REA FAVELIZADA. PERECIMENTO DO
DIREITO DE PROPRIEDADE. ABANDONO. CC, ARTS. 524, 589, 77 E 78.
MATRIA DE FATO. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SMULA N. 7-STJ.
I. O direito de propriedade assegurado no art. 524 do Cdigo Civil anterior
no absoluto, ocorrendo a sua perda em face do abandono de terrenos de
loteamento que no chegou a ser concretamente implantado, e que foi
paulatinamente favelizado ao longo do tempo, com a desfigurao das
fraes e arruamento originariamente previstos, consolidada, no local, uma
33
nova realidade social e urbanstica, consubstanciando a hiptese prevista

nos arts. 589 cc 77 e 78, da mesma lei substantiva.
II. A pretenso de simples reexame de prova no enseja recurso especial Smula n. 7-STJ.
III. Recurso especial no conhecido.
21
Inobstante os fundamentos jurdicos utilizados erigidos sobre

relaes constitudas em tempo anterior vigncia da CF/88 e sob a gide do CC de
1916 sofrerem, at hoje, manifestaes de criticas e sustentao, sem entrar neste
mrito, pode-se concluir que se concretizou a hiptese da efetivao do princpio da
funo social da propriedade.
Esta concluso alicerada na doutrina de Marcio Kammer de Lima,
que assevera:
Ocorre que, sem embargo da excelncia das razes insertas no voto

condutor, no parecia sustentvel um desfecho assemelhado, ao menos
luz do direito infraconstitucional ento vigente. O mais convincente
argumento do que resultou decidido parece encartar-se na aplicabilidade
direta de normas constitucionais vocacionadas expresso funo social da
propriedade e que se sobrepuseram ao direito comum.
Assim igualmente pareceu ao culto Professor Arruda Alvim, ao confeccionar
alentados e substanciosos comentrios a propsito do famoso julgamento,
dos quais sobreveio a seguinte concluso:
Apesar do esforo feito pelo Tribunal de Justia de So Paulo, dos mritos
indiscutveis do Des. Jos Osrio de Azevedo Jnior, como grande juiz que
foi e jurista que , no nos parece, pelas consideraes feitas, que a
deciso seja compatvel com o ordenamento brasileiro, no plano do direito
infraconstitucional, mas o ter sido no plano do direito constitucional, que se
imps sobre o direito ordinrio. O mesmo se h de dizer do acrdo do
Superior Tribunal de Justia e do seu eminente relator, o Ministro Aidir
Passarinho Jnior. A hiptese, em nosso sentir, foi, realmente, decidida com
base na Constituio Federal, luz da regra do art. 5, inciso XXIII.
Na senda do raciocnio do Professor Arruda Alvim, que se abona, parece
que o que realmente se decidiu, com poder de convencimento a mais forte
dose, que a inrcia do proprietrio, por anos a fio, teve-se por indicador de
que este no imprimia ao bem sua adequada finalidade econmica e social,
ao passo que a ocupao do imvel por moradores de ncleo populacional
de baixa renda representava traduo de um comportamento socialmente
mais prezado. Assim, deliberou-se em detrimento do proprietrio que no
acudia convocao para uma atuao sintonizada funo social da
propriedade, prestigiando-se o comportamento daqueles que no imvel
perseguiam a consolidao do direito fundamental de moradia (CF, art. 6),
21
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial N 75.659 - SP (19950049519-8), 4

Turma. Recorrente: Aldo Bartholomeu e outros. Recorrido: Odair Pires de Paula e outros. Relator:
Ministro Aldir Passarinho Junior. Braslia, 21 de junho de 2005. THESAURUS 2005, n. 73, 2005.
Disponvel em: <http://www.irib.org.br/notas_noti/thesaurus2005.asp>. Acesso em: 10 fev. 2010.
34
corolrio do princpio da dignidade da pessoa humana, fundamento do

Estado brasileiro (CF, art. 1, III).
Nesse sentido, porque a legislao ordinria poca talvez no
acomodasse adequadamente os direitos fundamentais contrapostos, deliberou-se a aplicao imediata da norma de coalizo, que se contm no
enunciado do art. 5, XXIII, da Constituio Federal.
E no tisnava essa possibilidade a circunstancia da deflagrao do
processo ser anterior vigncia da Carta de 1988, quando a prolao dos
acrdos verificou-se sob a malha do regime constitucional vigente,
porquanto, nesta seara, pacfica a diretriz sobre a aplicabilidade imediata
das normas definidoras dos direitos fundamentais, assim no direito
constitucional brasileiro (CF, art. 5o, 1), como no direito constitucional
comparado.
Nessa mesma contextura, quadra a observao, de todo animada pelo
princpio da proporcionalidade, no sentido de que os direitos fundamentais,
por sua magnitude, no podem ser deixados na esfera de disponibilidade
absoluta do legislador ordinrio, o que vale dizer que esses direitos, porque
abrigam um contedo prprio, se no adequadamente expressado esse
contedo pelo legislador ordinrio, no h empeo para o magistrado, no
manejo da proporcionalidade dita concreta, para logo afastar a restrio
desproporcional recolhida da legislao infraconstitucional e aplicar esse
22
contedo diretamente da Constituio.
Esta demonstrao de realizao da funo social da propriedade,

como fonte, tornou-se precursora e marco para outras corajosas decises na
interpretao do direito de propriedade, no Cdigo Civil atual e na prpria
Constituio Federal que, definitivamente, conseguiu inserir, no Direito Brasileiro,
novas concepes destes mesmos direitos, hoje, porm, sob a tica coletiva e
social.
No mesmo sentido, o preclaro Min. Eros Grau, no Tribunal Pleno do
STF, no RE 387047, sacramenta a efetividade do instituto, em julgamento, cujo
contedo trouxe enorme contribuio para a interpretao do seu conceito.
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINRIO. LEI N. 3.338/89 DO MUNICPIO

DE FLORIANPOLIS/SC. SOLO CRIADO. NO CONFIGURAO COMO
TRIBUTO. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO.
DISTINO ENTRE NUS, DEVER E OBRIGAO. FUNO SOCIAL DA
PROPRIEDADE. ARTIGOS 182 E 170, III DA CONSTITUIO DO BRASIL.
1. SOLO CRIADO Solo criado o solo artificialmente criado pelo homem
[sobre ou sob o solo natural], resultado da construo praticada em volume
superior ao permitido nos limites de um coeficiente nico de
aproveitamento. 2. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO.
PRESTAO DE DAR CUJA SATISFAO AFASTA OBSTCULO AO
EXERCCIO, POR QUEM A PRESTA, DE DETERMINADA FACULDADE.
22
LIMA, Mrcio Kammer de. Usucapio coletivo e desapropriao judicial. Instrumentos de atuao
da funo social da propriedade. Rio de Janeiro: GZ, 2009, p. 129-131.
35
ATO NECESSRIO. NUS. No h, na hiptese, obrigao. No se trata

de tributo. No se trata de imposto. Faculdade atribuvel ao proprietrio de
imvel, merc da qual se lhe permite o exerccio do direito de construir
acima do coeficiente nico de aproveitamento adotado em determinada
rea, desde que satisfeita prestao de dar que consubstancia nus. Onde
no h obrigao no pode haver tributo. Distino entre nus, dever e
obrigao e entre ato devido e ato necessrio. 3. NUS DO
PROPRIETRIO DE IMVEL URBANO. Instrumento prprio poltica de
desenvolvimento urbano, cuja execuo incumbe ao Poder Pblico
municipal, nos termos do disposto no artigo 182 da Constituio do Brasil.
Instrumento voltado correo de distores que o crescimento urbano
desordenado acarreta, promoo do pleno desenvolvimento das funes
da cidade e a dar concreo ao princpio da funo social da propriedade
23
[art. 170, III da CB]. 4. Recurso extraordinrio conhecido, mas no provido.
E, arrematando a questo da constitucionalidade da consolidao da

funo social, como direito fundamental, Srgio Iglesias Nunes de Souza expe com
propriedade:
Mas na Constituio Federal no bastou s o interesse individual, pois este

cedeu espao ao interesse social, em que se fez constar o direito de
propriedade, mas condicionado ao principio da funo social, a teor do
inciso XXIII, art. 5 A propriedade atender a sua funo social.
Quanto ao direito de propriedade, a grande contribuio trazida pela
Constituio Federal de 1988 o principio da funo social. Assim, o direito
de propriedade um direito fundamental condicionado a esse principio. J
o atual Cdigo Civil, seguindo o texto constitucional, estabeleceu que o
direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais, de modo que sejam preservados, de
conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as
belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico,
24
bem como seja evitada a poluio do ar e das guas (1. do art. 1.228).
1.3 A POLTICA URBANA E A QUESTO FUNDIRIA
Lcia Valle Figueiredo conceitua Urbanismo e Direito Urbanstico

como:
23
24
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 387047/CS Santa Catarina,

Tribunal Pleno. Recorrente: Koerich Participaes, Administrao e Construes Ltda. Recorrido:
Municpio de Florianpolis. Relator: Min. Eros Grau. Braslia, 6 mar. 2008. LEXSTF, v. 30, n. 355,
p. 263-287, 2008, p. 263.
SOUZA, Srgio Iglesia Nunes de. Direito Moradia e de Habitao. Anlise comparativa e suas
implicaes tericas e prticas com os direitos da personalidade. 2. ed. rev. atual. e ampl. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 110-111.
36
Urbanismo vem de urbs, cidade. O conceito de Urbanismo no , pois, o

mesmo que o de Direito Urbanstico.
Direito Urbanstico , numa definio singela, o conjunto de normas
disciplinadoras do ordenamento urbano.
Este tema, de grande importncia na atualidade, mereceria, ainda,
25
tratamento sistemtico, pelo menos no Brasil.
Jos Afonso da Silva destaca que se trata de um ramo jurdico,
[...] produto das transformaes sociais que vm ocorrendo nos ltimos

tempos. Sua formao, ainda em processo de afirmao, decorre da nova
funo do Direito, consistente em oferecer instrumentos normativos ao
Poder Pblico a fim de que possa, com respeito ao principio da legalidade,
atuar no meio social e no domnio privado, para ordenar a realidade no
26
interesse da coletividade.
Citado por Lcia Valle Figueiredo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto

conceitua Urbanismo relacionando-o aos espaos habitveis: Da se v a amplitude
que vem ganhando o termo, pois, na realidade, no se vai restringir apenas
cidade, urbs, inserindo-se o problema do solo rural quer nas normas referentes ao
Direito Urbanstico, quer nas concepes de Urbanismo.27
E conclui no sentido de que o campo de atuao do Direito Urbanstico
encontra-se na penumbra, entre o Direito Ecolgico e o Direito Administrativo e os
outros ramos do direito.
Ou seja, qualquer lugar habitvel (?) ou passvel de ocupao humana,
ainda que inconcebveis e seus registros, equipamentos e espaos comuns, quer
sejam coletivos, histricos, culturais, estticos, paisagsticos, so abrangidos pela
disciplina urbanstica tendo em vista que compem o cenrio urbano.
Em toda a histria do homem, foram inmeras as tentativas de se
encontrar solues globais para as cidades (aglomerados humanos), restringindose, entretanto, aos planejamentos focalizados em problemas pontuais e especficos.
E, segundo Carlos Magno Miqueri da Costa28, as cidades nos dias atuais, ou
25
26
27
28
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Disciplina urbanstica da propriedade. 2. ed. So Paulo: Malheiros,

2005, p. 32.
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 1.997, p 127.
MOREIRA NETTO apud FIGUEIREDO, 2005, p. 76.
COSTA, 2009, p. 45 et seq.
37
cidades ps-modernas, tm problemas, no s quase idnticos aos da antiguidade,

mas agravados e mais complexos, nas relaes que se travaram aps o domnio e
transformao da mquina, da evoluo da indstria, da era da informao e da
pulverizao e ocupao, pelo homem, de todo o globo terrestre, na necessidade de
o homem se fixar e criar comunidades estabelecendo-se nos mais longnquos
lugares para se proteger e multiplicar-se.
Na evoluo das cidades, desde as formas primitivas e antigas da
relao homem-espao at as cidades ps-modernas, os conflitos entre valores
sempre se mostraram evidentes diante das crescentes necessidades humanas e as
formas de suprimentos, em sua maioria de forma exploratria e devastadora, com
efeitos negativos na qualidade de vida de toda a comunidade. Nestas, as regras de
boa vizinhana amadureceram e efetivaram-se em estudos e trabalhos de
ordenao das ocupaes, com inmeras tentativas de se organizar os direitos e
deveres, no conflito entre propriedade privada e interesse da comunidade.
Em 1907, na Frana, foi utilizado pela primeira vez o termo urbanismo
para a cincia que tratava dos assentamentos humanos.
Pela Europa se buscava projetar a cidade, em sua total complexidade,
na explorao de solues potenciais para problemas tcnicos, confrontando a
regularidade do traado clssico e a irregularidade dos espaos medievais, inserindo
o verde e o equilbrio entre o funcional e o esttico, criando opes para a
formatao fundiria originada do parcelamento e distribuio de suas vias,
desenvolvendo e ampliando o seu campo de insero nas teorias e funes
originalmente concebidas.
Entretanto, as transformaes sociais e econmicas no sculo XX,
agravadas com a exploso demogrfica das cidades, consolidaram o urbanismo
como disciplina autnoma que estuda a complexidade estrutural e morfolgica das
cidades, assim como dos problemas a elas correlatos.
Neste contexto, o urbanismo do Estado Liberal se confronta com o
direito de propriedade como direito absoluto e a liberdade de construo submissa
apenas a poucos regulamentos sanitrios.
38
Segundo Carlos Magno Miqueri da Costa,29 a primeira Carta do

Urbanismo, com formulao e execuo de planos reguladores para as cidades,
ocorreu na Frana, em 1919, e vrios trabalhos importantes surgiram na tentativa de
se traar um novo ideal de planejamento urbano, destacando-se a Carta de Atenas,
composta pelas concluses do IV CIAM, em 1933, caracterizador da cidade
moderna, que norteou (ou deveria nortear) inumerveis normalizaes urbansticas
e aes governamentais, orientando, em sntese, que a cidade parte de um
conjunto econmico, social e poltico, inserido em uma regio onde necessria a
conciliao entre o individual e o coletivo e que a existncia das urbes influenciada
pelas situaes geogrfica, topogrfica, econmica e poltica, devendo-se respeitar
sua histria e suas caractersticas e que seus preceitos de desenvolvimento sofrem
mudanas contnuas. Desde ento, previa-se que a "era da mquina" levaria ao
congestionamento desordenado das reas urbanas e ao esvaziamento das terras,
bem como, tambm relata o autor, sobre o estado j crtico das cidades e do
atendimento s suas funes-chave quanto habitao, ao lazer, ao trabalho e
circulao, procurando indicar solues, tais como ser urgente a necessidade de
estabelecimento de programas urbansticos promulgados por leis que permitissem
sua realizao.
O mesmo frisou a urgncia quanto imprescindibilidade de se
regulamentar, por meio legal, a disposio de todo solo til, harmonizando as
necessidades individuais e coletivas, nas quais o interesse privado ser
subordinado ao interesse coletivo.
Estes conceitos da urbanizao foram modelos utilizados at a dcada
de setenta do sculo XX, buscando o atendimento das necessidades biolgicas,
psicolgicas, sociais e funcionais do homem, diante da superpopulao nas cidades
e da ausncia de saneamento bsico, do alto dficit habitacional e do aumento da
interveno pblica no ordenamento das cidades e do solo urbanizado, pela sua
consequente socializao.
Entretanto, o modelo no atendia aos anseios da populao.
A partir de ento a cidade ps-moderna vem se configurando, nas ltimas

dcadas, como forma urbana hbrida que mescla, em algumas ou em
29
COSTA, 2009 p. 45 et seq.
39
muitas caractersticas, as verses histricas anteriores; presentes

infindveis modos de insero de seus elementos morfolgicos. Foi
minorada a ao do arquiteto perante a crescente relevncia das disciplinas
no espaciais no processo de planejamento, posto que o planejamento
urbanstico desenvolve o seu interesse disciplinar para questes de
programas, quantidades, esquemas distributivos e funcionamento, decises
polticas e econmicas, estratgias financeiras e sociais. O desenho, por si
s ordenador da ocupao do solo, perde terreno para o planejamento
dinmico-interdisciplinar, e a cidade contempornea adquire nuanas de
cidade interativa, ao efetivamente ser interligada aos mais diversos
30
segmentos acima referidos.
Aps a metade do sculo passado, refletindo a atuao do Estado de

Direito Social (intervencionista e assistencialista), o urbanismo sofreu profunda
normatizao, iniciada na Europa, onde o Estado assume papel ativo e operacional,
interagindo com autarquias e particulares, privilegiando a anlise macro da
"multiplicidade de fins" inerentes ocupao, uso e transformao do solo, perdendo
a propriedade o carter de direito absoluto e adotando conformao, fixada por lei,
social e coletiva. Neste contexto, emergem as primeiras leis gerais em matria
urbanstica, evoluindo em conformao com um mundo globalizado, preocupado
com a qualidade de vida, com fins urbansticos e ambientais, proteo aos
patrimnios
histrico,
arqueolgico,
artstico,
natural,
paisagstico,
com
minimizao da expanso das cidades, reestruturao e renovao urbanas,

descentralizao de competncias e participao dos cidados na elaborao e
execuo dos planos urbansticos.
No Brasil, sempre coube Administrao local executar e controlar o
desenvolvimento das ocupaes, restringindo-se a regularem algumas relaes de
vizinhana e do direito de construir. Salvo raras excees e algumas posturas,
diante das caractersticas da ocupao majoritariamente dos campos, no havia
normatizaes especficas de urbanismo, as mesmas limitando-se aos conceitos do
direito de propriedade vigentes.
As primeiras leis brasileiras de organizao municipal remontam ao
sculo XIX, com medidas de polcia administrativa relacionadas ao direito de
construir e competncia municipal de legislar sobre as edificaes e suas
decorrncias para as cidades, vigorando o mximo individualismo no exerccio do
direito de propriedade.
30
COSTA, 2009, p. 50 et. seq.
40
Com fora para intervir no absolutismo deste direito, surgiram as leis de

desapropriao, expropriando imveis de seus donos em benefcio da utilidade
pblica com fins urbansticos, em especial a Lei n. 816, de 10 de julho de 1855,
regulamentada pelo Decreto n. 1.664, de 27 de outubro de 1855, que vigoraram at
seu desaparecimento com a vigncia do Decreto-Lei n. 3.365/1941.
Desde 1916, com o Cdigo Civil Brasileiro, foram autorizadas restries ao direito de construir, por via de regulamentos administrativos (art. 572), e as
posturas constituam-se em prticas crescentes. Iniciaram-se aes urbansticas
esparsas e isoladas, sendo o urbanismo regido em muitos lugares pelos Cdigos de
Obras com meras definies de ocupao urbana, sofrendo, a partir de ento,
influncia do socialismo interventivo e do dirigismo estatal da nao e,
consequentemente, da propriedade, at que a
Constituio de 1934 trouxe ao ordenamento jurdico a concepo de

propriedade vinculada funo social, figurando como um marco divisor do
Direito brasileiro em matria urbanstica, eis que a partir de ento a
propriedade se sujeita s limitaes da lei impostas ao particular em
beneficio do bem comum.
Desde ento, poder-se- dizer que comea a se delinear o nosso
verdadeiro direito do urbanismo, posto que atravs das limitaes
administrativas, de variadas ordens, esse direito comea a ter alguma
coerncia e as normas comeam a conter uma preocupao
31
verdadeiramente urbanstica.
A lei estava, ento, autorizada a restringir direitos inerentes

propriedade privada, como forma de proteger os interesses sociais e coletivos.32
Entretanto, a evoluo do planejamento urbano no Brasil e o seu
desenvolvimento
aplicao
acompanharam,
de
forma
desordenada,
desenvolvimento econmico e a industrializao do Pas, sendo raras as excees

de planos bem sucedidos, at a dcada de 70, o que, ou postergou aes
governamentais neste sentido, ou tais aes foram fadadas ao fracasso por
designarem, sem qualquer capacidade, o municpio como responsvel pela sua
implementao, de forma impositiva, sem qualquer viso ampla; coordenada por
uma poltica nacional urbana.
31
32
MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental. 2. ed. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 40.

Ibid., p. 43.
41
Na mesma esteira de evoluo, sem grandes efeitos no mesmo

sentido, a modificao da estrutura do direito de propriedade foi pouco influenciada
pelas nossas Constituies, trazendo as mesmas caractersticas e submisso
apenas desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, com direito
indenizao prvia. Apenas em 1934, a Constituio Federal acrescentou a
sociabilidade ao direito de propriedade que "no poder ser exercido contra o
interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar", constituindo-se as razes
da funo social da propriedade, restauradas em 1946, ao ser preconizado pela
Carta Magna que o uso da propriedade estaria condicionado ao bem-estar social.
Em matria especificamente urbanista pouco se produziu, limitando-se
a matrias esparsas nos diversos nveis governamentais, o que gera falta de
unicidade das aes cujo perfil era e ainda notadamente exploratrio.
A Constituio de 1988 traou, em boa hora, as bases da organizao
fundiria a ser implantada no pas (arts. 182 a 184), projetando aes para o alcance
da racionalizao da ordenao das reas urbanas e do territrio brasileiro em geral,
com claras competncias legislativas da Unio, dos Estados e dos Municpios e das
prerrogativas de sua poltica urbana, confirmando, assim, o carter do urbanismo
como funo pblica.
Agregando propriedade os conceitos urbansticos, o plano diretor
assume a posio de instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana e [...] alm de modificar o antigo conceito de propriedade, a Constituio de 1988 deu novos contornos aos princpios que passaram a reger a poltica
pblica de organizao territorial brasileira. 33
Em sintonia com aes internacionais (ainda que na retaguarda),
seguem-se os conceitos de que a propriedade deve estar em um contexto
sustentvel e no predatrio, trazendo para o aspecto constitucional a preservao
do meio ambiente e a sustentabilidade da ocupao pelo homem em sociedade. Sua
regulamentao se firmou quando da edio da Lei n. 10.257/01, o Estatuto da
Cidade, que simultaneamente dispe sobre normas de cunho urbano-ambiental na
busca de um equilbrio ambiental do espao ocupado pelo homem.
33
COSTA, 2009, p. 150 et. seq.
42
Em 2000, a Carta Magna Brasileira foi alterada pela Emenda

Constitucional n. 26 para amparar o direito moradia, em seu art. 6 que agrega
valor ao captulo da poltica nacional urbana orientando o proprietrio a fazer cumprir
a funo social da propriedade.
Para este exerccio, no se pode afastar dos conceitos do direito
propriedade, mas este deve ser dosado em harmonia entre os princpios da
propriedade privada e de sua funo social, para se encontrar o equilbrio entre os
interesses, sem que um sobreponha o outro, em perfeita convivncia para o
adequado aproveitamento do solo urbano (CF, art. 182, 4).
A legislao federal brasileira sobre o assunto, antes da Constituio
Federal de 1988, afora as normas que tratam estritamente do sistema financeiro da
habitao e de incorporaes imobilirias (Leis n. 4.380, de 21 de agosto de
1964, e n. 4.591, de 16 de dezembro de 1964, com as alteraes subsequentes),
resumia-se, na prtica, s seguintes normas: Decreto-Lei n 3.365, de 21 de junho
de 1941, que dispe sobre desapropriaes por utilidade pblica; Lei n 4.132, de
10 de setembro de 1962, que define os casos de desapropriao por interesse
social e dispe sobre sua aplicao; e Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979,
que dispe sobre o parcelamento do solo urbano.
Conforme afirmado, na verdade, a idia de instrumentalizar a gesto
urbana ou o direito urbanstico por meio de uma legislao prpria e especfica
precede a constitucionalizao do assunto. Antes, no incio dos anos oitenta, j se
buscava dar materialidade jurdica ao princpio da funo social da propriedade e
estabelecer diretrizes e instrumentos para a poltica urbana, tentativas infrutferas,
salvo raras excees isoladas.
Estava ainda em vigor a Constituio do regime militar, de 1969, e o
pas enfrentava os efeitos dos elevados e crescentes ndices de urbanizao que
marcaram os anos 50, 60 e 70. A Constituio da poca, alm de caracterizar-se
pelo perfil autoritrio, ignorava a natureza j predominantemente urbana do Brasil. A
nica vez em que a palavra urbano aparecia no texto constitucional era para
referir-se, no captulo dos tributos, ao Imposto Predial e Territorial Urbano, o IPTU.
Na prpria sociedade, ou em boa parte dela, os chamados formadores
de opinio e os detentores da propriedade e de grandes patrimnios sempre se
43
opuseram ferozmente a qualquer iniciativa de socializar a propriedade ou, ainda,

restringir o seu uso, porm foram derrotados.
Com nossa atual Constituio Cidad, a partir de 1988, dentre vrios
projetos, o que prosperou foi o denominado Estatuto da Cidade, de autoria do
falecido Senador Pompeu de Sousa, que se tornou realidade em 2001.
Finalmente, a Constituio da Repblica Federativa de 1988 tornou-se
precursora de nova filosofia para a realizao da Poltica Urbana, consubstanciada
na funo social da propriedade e no plano diretor como "instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e expanso urbana", consolidada no Estatuto da Cidade
(Lei n. 10.257/2001).
Agregando-se o homem torna-se forte e, nas comunidades, as
oportunidades de desenvolvimento pessoal e profissional se multiplicam. A
urbanizao traz, sem dvida, melhores condies de empregos e servios pblicos,
mas impe a convivncia com misria, precariedade e escassez de bens de
consumo, de servios urbanos, de transporte e de saneamento, que alm de
insuficientes tm alto custo. As cidades so, em si mesmas, uma contradio e o
acesso terra, hoje elevado a condio de direito fundamental moradia, objeto
de garantia e norma constitucional.
Ressalte-se que a Constituio de 1988, destinou todo um captulo
especfico poltica urbana (arts. 182 e 183), diante da qual a propriedade
gravada com a obrigao de realizar sua funo social.
As cidades propiciam (ou deveriam propiciar) melhores condies
culturais e materiais, pelos meios e modos de produo de riquezas, com a efetiva
elevao dos padres de dignidade, do respeito aos princpios ticos que devem
alcanar as sociedades organizadas. E, nelas, o Poder Pblico deve zelar para a
consecuo de seus objetivos mediante aes polticas, entendendo a ocupao
urbana de forma universal, federal, estadual e finalmente municipal, onde se iniciam
as ocupaes e que fecham o ciclo nacional da realidade urbanstica.
Com esta nova filosofia de ocupao territorial iniciada pela
Constituio de 1988, as competncias e responsabilidades urbansticas so
distribudas entre as esferas de poder. Federao caberia traar as diretrizes e os
objetivos gerais do desenvolvimento urbano, as regies geoeconmicas do pas e a
44
ordenao especial como no caso dos transportes, meio ambiente, etc. Aos Estados
compete a ordenao do seu territrio e a sua ordenao especial, respeitadas as
diretrizes federais. Aos Municpios cabem as questes entre regies administrativas,
elaborao dos planos gerais, especificados nos planos diretores, bem como quanto
ao zoneamento, alinhamento, melhoramentos urbanos, etc., e as normas especiais
para distritos industriais, de renovao urbana, entre outras, ressaltando-se o
respeito pelas normas estaduais e federais, construindo as noes preliminares de
Sistema
Nacional
de
Desenvolvimento
Urbano
constitudo
de
elementos
interrelacionados que interagem no desempenho de uma funo, no caso o to

complexo desenvolvimento urbano.
Algumas questes como a fragilidade da gesto e do controle dos
recursos pblicos, a dificuldade em promover a gesto democrtica e o controle
social e a dificuldade na implementao da agenda poltica do desenvolvimento
urbano, particularmente no mbito legislativo, diminuem a eficcia dos planos
urbansticos, institudos pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano que se
constitu como um conjunto de princpios, diretrizes e normas norteadoras da ao
do poder pblico e da sociedade em geral na produo e gesto das cidades, ainda
inexistentes em nosso Pas. Para o desenvolvimento econmico e social, a
integrao de polticas setoriais, polticas territoriais, controle social e destinao de
recursos financeiros so fundamentais no combate desigualdade social existente.
Esses, gerenciados por agentes de diferentes nveis de governo e da sociedade no
mbito de suas competncias e atribuies, deveriam interagir de modo articulado,
integrado e cooperativo visando formulao e execuo do controle social, na
atualizao e monitoramento constante da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano.
No to diferentes da Carta de Atenas, as Conferncias Nacionais das
Cidades aprovaram princpios que devem (ou deveriam) nortear a Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano, no sentido de promover o desenvolvimento social e
econmico; o combate desigualdade scio-territorial, racial e de gnero; a
integrao das polticas setoriais e entre as esferas municipais, estaduais, distrital e
federal; a concretizao dos direitos estabelecidos nas legislaes existentes; a
garantia de amplo controle social e da democratizao do acesso universal terra
urbana, aos equipamentos, bens e servios.
Embora
lentamente,
elaborao
da
Poltica
Nacional
45
de
Desenvolvimento Urbano, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988,

em especial os artigos 6, 182 e 183, e da aprovao do Estatuto das Cidades Lei
n. 10.257/01, tornou possvel: a edio da Medida Provisria 2.220/01; a criao do
Ministrio das Cidades; a criao do Conselho das Cidades e do processo de
Conferncias das Cidades; a criao do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social Lei n 11.124/05; a aprovao do marco regulatrio da Poltica
Nacional de Saneamento Bsico Lei n 11.445/07; a aprovao da Lei de
Consrcios Pblicos Lei n 11.107/05; a proposio do Projeto de Lei da
Mobilidade Urbana PL n 1687/07; a aprovao da lei voltada regularizao
fundiria em reas da Unio Lei n 11.481/07; a retomada e ampliao de recursos
para habitao e saneamento, apesar de ainda insuficientes, e incio de um
processo de reviso de prioridades de investimento dos recursos pblicos federais
para populao de baixa renda; a flexibilizao de limites de endividamento para o
setor pblico; a realizao da Campanha Nacional para Elaborao de Planos
Diretores Participativos e, finalmente, a primeira legislao especfica de
regularizao fundiria, chamada de Programa Minha Casa Minha Vida, Lei n.
11.977/2009, fruto da converso em lei da MP n. 2.220/01, a qual possui regras
especficas de regularizao fundiria para loteamentos e parcelamentos do solo
irregulares ou clandestinos.
Neste nterim, destacam-se aes governamentais estaduais e
esforos individuais, de forma isolada, de alguns municpios para regularizao
fundiria, notadamente dos loteamentos clandestinos e irregulares.
Entretanto, apesar dos esforos realizados, esses avanos expressam
o acmulo obtido em torno das polticas setoriais que historicamente influenciam e
determinam a definio de investimentos, reproduzindo a lgica tradicional de
produo e reproduo das cidades, sem a preocupao de construir um sistema.
A Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano brasileira ainda
entendida como a somatria das polticas setoriais de habitao, saneamento,
mobilidade, entre outras, pois pressupe integrao dessas polticas entre si e entre
as demais polticas sociais, devendo passar necessariamente por:
1. planejamento territorial integrado nos mbitos municipal e regional
(intermunicipal
interestadual),
elaborado
de
forma
46
comprovadamente participativa, que respeite as peculiaridades

regionais e que considere os graves problemas existentes em
regies metropolitanas;
2. participao e controle social: a) avanar no controle social,
estabelecendo o carter deliberativo do Conselho das Cidades no
mbito nacional, implementando a resoluo sobre o tema,
aprovada na 1 Conferencia Nacional das Cidades; b) tornar
obrigatria a implementao do
Sistema de Conselhos e
Conferncias Nacional, Estaduais, Distrital, Regionais e Municipais;

c) estabelecer um processo democrtico no acompanhamento da
utilizao de todos os recursos do PAC e outros de importncia
estrutural nas trs esferas de Governo;
3. integrao de polticas entre os entes federados e entre as polticas
setoriais (de habitao, saneamento ambiental, mobilidade e
gesto territorial) com a criao de mecanismos legais;
4. estrutura institucional construda de forma articulada nas trs
esferas de governo, adequada s diretrizes estabelecidas pela
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano;
5. financiamento: a) superar o descompasso da poltica econmica de
manuteno de juros altos, contingenciamento e insuficincia de
recursos para a poltica urbana; b) implementar uma poltica de
financiamento; c) garantir a destinao de recursos financeiros com
fontes permanentes; d) atendimento prioritrio populao com
renda at 5 salrios mnimos; e) instituir o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Urbano;
6. elaborao de diretrizes para promoo do desenvolvimento
territorial urbano, regional, metropolitano e aglomeraes urbanas;
7. estabelecimento de formas institucionais de participao social
(conselhos, conferncias, audincias pblicas etc.), definindo as
atribuies de cada instncia, em todas as esferas da federao;
47
8. elaborao de um sistema unificado de informaes que articule as

trs esferas de governo, para o monitoramento e avaliao da
poltica;
9. estabelecimento de fontes estveis e permanentes de recursos
financeiros nos trs nveis de governo.
1.4 O ESTATUTO DAS CIDADES
A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da

Cidade e seus instrumentos, instituiu uma poltica nacional urbana com o objetivo de
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana. Ela tem como objetivo fundamental minimizar as desigualdades sociais, to
grandes no Estado Brasileiro promovendo a integrao social, e densificar direitos
previstos constitucionalmente, mas que ainda no saram do papel, como o direito
de moradia. Ainda prev a regulamentao da regularizao fundiria atravs do
usucapio urbano e concesso especial de uso para fins de moradia previstos no
artigo 183 da Constituio Federal, garantido o direito terra urbana, moradia
(CF/88, art. 6), ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e
aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer.
A gesto de uma cidade sustentvel tem que ser democrtica,
garantindo a participao popular e a do terceiro setor, durante o acompanhamento
de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano e resgate da dignidade
e da cidadania. Entretanto, conflitos devero surgir e suas respostas e
consequncias devero ser devidamente solucionadas no decorrer do tempo, j que
a nova legislao provoca, no mnimo, limitaes ao exerccio da propriedade ou de
construo.
O adequado aproveitamento do solo urbano concede ao Poder
Pblico Municipal o direito de exigir a utilizao nos termos da lei ou dos planos
urbansticos, sob pena de ser obrigado a promover o parcelamento ou a edificao
compulsrios, pagar imposto progressivo no tempo sobre a propriedade predial e
48
territorial urbana ou, ainda, ter seu terreno submetido desapropriao mediante
pagamento em ttulos da dvida pblica resgatveis em at dez anos.
O Estatuto da(s) Cidade(s) regulamentou o desenvolvimento urbano no
Brasil, definindo os especficos instrumentos para a efetivao das diretrizes
encontradas no captulo "Da Poltica Urbana", da Constituio Federal de 1988,
conferindo poderes, personalidade, maiores competncias e, respectivamente,
maiores responsabilidades, compromissos e custos ao ente poltico-administrativo
municipal.
Ao reconhecer a funo social da propriedade, o Estatuto da Cidade
desvencilha o direito de propriedade de sua viso absoluta, cerrada e dogmtica, e
abre as portas para a criao, implementao e exerccio das polticas urbanas, tal
qual se tem notcia atualmente.
Com orientao constitucional de que a poltica de desenvolvimento
urbano seria executada pelo Poder Pblico municipal, com o objetivo de "ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade (art.; 2) e garantir o bemestar de seus habitantes (art. 1), o Estatuto das cidades definiu as diretrizes gerais
de tal poltica (arts. 1o a 3o), bem como os instrumentos de ao governamental na
busca das finalidades urbansticas buscadas (arts. 4 a 45).
O Estatuto das Cidades subdivide-se em cinco captulos:
Diretrizes Gerais (captulo I, artigos 1 a 3);
Dos Instrumentos da Poltica Urbana (captulo II, artigos 4 a 38);
Do Plano Diretor (captulo III, artigos 39 a 42);
Da Gesto Democrtica da Cidade (captulo IV, artigos 43 a 45);
Disposies Gerais (captulo V, artigos 46 a 58).
Dentre seus instrumentos, encontra-se o Plano Diretor como portador

fundamental das normas destinadas a conduzir e regular a poltica urbana e sua
execuo, mediante adequada interveno na ordenao do territrio, por meio de
institutos tributrios, financeiros, jurdicos, urbansticos, estruturais, ambientais e
polticos.
49
Ainda, fixa como meta a viso coletiva contrria propriedade como

conquista privada absoluta, com base nas garantias constitucionais dos deveres
comuns aos direitos patrimoniais, em proveito da sociedade, para o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, buscando a
construo de cidades sustentveis.
1.4.1 A gesto democrtica e as sanes
A gesto democrtica, enfaticamente dirigida aos cidados (e depende

da organizao do grupo para o sucesso), visa atuao de rgos colegiados de
poltica urbana mediante a realizao de debates, audincias pblicas, consultas
pblicas, garantindo participao efetiva em leis, planos e projetos.
Com relao ao Plano Diretor de Desenvolvimento urbano obrigatrio
(deveria ser para todas), ela orienta seu desenvolvimento e compete ao Municpio a
sua plena observncia, notadamente quanto s sanes ao proprietrio omisso, em
caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput
do art. 5 desta Lei ou no sendo cumpridas as etapas previstas no seu 5, o
Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo
de cinco anos consecutivos, respeitada a alquota mxima de quinze por cento, at
que se cumpra a referida obrigao.
grave a consequncia que se impe aos terrenos ociosos, que
infelizmente pouco praticada no Pas, ora por convenincia, ora por aes
isoladas.
No h ou ainda so insuficientes, em nossa legislao, normas legais
especficas em se atribuir a fiscalizao e responsabilizar o Prefeito Municipal,
omisso ou conivente com o descumprimento de inmeras regras de Urbanismo que,
na maioria das vezes, no utiliza as medidas saneadoras e preventivas para o
ordenamento urbano sustentvel, inclusive a desapropriao com pagamentos da
divida pblica e pelo valor atribudo ao imvel para fins de lanamento tributrio.
50
Dispe e aprimora o Usucapio, que mereceria todo um tratado sobre

esta especial modalidade de aquisio de domnio, auto-aplicvel, previsto
constitucionalmente e, agora, ampliado pela possibilidade de iniciativa para o
usucapio coletivo, o que facilita e viabiliza a regularizao fundiria de quaisquer
reas urbanas.
O controverso instituto, previsto no Artigo 9 e seguintes da Lei,
regulamenta o Direito de Superfcie, flexibilizando a utilizao dos terrenos urbanos
e, ainda, atribui o direito de preempo ou de preferncia ao Poder Pblico na
aquisio de imveis urbanos.
Alm disso, institui a elaborao do estudo prvio de impacto de
vizinhana (EIV) para obter as licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou
funcionamento, a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou
atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas
proximidades.
Estas e outras tantas regras, se respeitadas, podero trazer
minimizao dos efeitos negativos das cidades, caticas por culpa exclusiva de seus
habitantes, predadores por essncia e, contrariando Rousseau, com uma cobia
nata, cujos instintos vorazes devem ser refreados pela sociedade.
A lei da sobrevivncia impera em qualquer ambiente, quer seja
selvagem, quer seja civilizado, competindo sociedade organizar sua atuao em
funo do bem comum e de sua preservao.
1.5 O PLANO DIRETOR
1.5.1 Os planos territoriais
Dentre os instrumentos de poltica urbana, o art. 4 da Lei n. 10.257/01

(Estatuto da Cidade) prev em seus incisos: I - planos nacionais, regionais e
estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II
51
planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e macrorregies;

III - planejamento municipal, cuja ampliao de competncia se respalda no art. 24,
I e 1 da Constituio Federal de 1988, ao dispor que compete a Unio legislar
sobre as normas gerais de Direito Urbanstico, suplementar aos Estados, reservando
ao Municpio a primordial funo de legislar sobre assuntos de interesse local e
promover, no
que couber, o
adequado
ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano,

assim como ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem estar de seus habitantes, ao executar a poltica de desenvolvimento
urbano (CF/88, art. 30, I e VIII, art. 182).
Deve-se ressaltar, notadamente pelo foco do presente trabalho, dentre
os planos territoriais municipais, os Planos Urbansticos que englobam o Plano
Diretor e seus desdobramentos especficos de partes das previses globais e de
interesses
especiais
de
renovao,
operaes
consorciadas,
urbanizaes
prioritrias, restritivas, industriais e, ainda, as reas de expanso urbana onde se

encontram as reas de lazer e chcaras de recreio, ora em forma de condomnios,
ora em forma de loteamentos rurais.
O Plano Diretor, "instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana" (Lei n 10.257/01, art. 40), destinado a todos, salvo para
populaes com menos de 20.000 habitantes ou que no se encontrem inseridas em
regies metropolitanas; as aglomeraes urbanas; as reas de interesse turstico ou
em rea de influncia de empreendimentos ou atividades que gerem impacto
ambiental de mbito regional (Lei 10.257/01, art. 41), e tem como objetivo
"sistematizar o desenvolvimento fsico, econmico e social do territrio municipal,
visando ao bem-estar da comunidade local.
Do ponto de vista do pesquisador, nenhum municpio brasileiro deveria
ter sido excludo da exigncia, a fim de que, desde sua formao, os ncleos
urbanos possussem claras diretrizes de desenvolvimento e qualidade de vida.
Carlos Magno Miqueri da Costa afirma que:
O Plano Diretor delimita as reas que sero alvo de aproveitamento

especfico, enquanto a lei municipal ser a hospedeira dos critrios
objetivos do adequado aproveitamento do solo urbano, fixando condies e
52
prazos para sua implementao. Sendo que, de acordo com os interesses

locais diversificados, podero variar de uma municipalidade para outra. As
sanes para o caso de descumprimento tambm sero inseridas nas
regras legais, apesar de que, pela ordem prevista na Lei Maior, o dito
desrespeito desaguar na aplicao do IPTU progressivo no tempo e na
desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
Ressalta-se que o sujeito passivo da obrigao de aproveitar
adequadamente o solo urbano a pessoa de direito privado que ocupe a
posio de seu legtimo proprietrio. Isso se depreende do fato de que
impossvel seria a incidncia de IPTU em relao Unio, Estados, Distrito
Federal e outros Municpios (art. 150, inc. VI, CRF/88), bem como a
desapropriao de bens de pessoas jurdicas de direito pblico compoo
o
o
nentes da administrao pblica direta ou indireta (art. 2 , 2 e 3 ,
34
Dec.n. 3.365/1941) impedimentos fulcrados no princpio federativo.
Assim, o Plano Diretor uma das mximas expresses da legislao

urbanstica e seus desdobramentos, notadamente quanto s restries impostas ao
direito de propriedade privada, bem como a exigncia do cumprimento de sua
funo social.
Como as antigas posturas, o Plano Diretor o instrumento de
preservao dos bens ou reas de referncia urbana, com previso e moderna
inspirao constitucional e do Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes para a
adequada ocupao do municpio, determinando o que pode e o que no pode ser
feito em cada parte do mesmo (CF/88, art. 182, 1; Lei 10.257/ 01).
O Plano Diretor, vinculado aos anseios da populao, estabelece a
delimitao das reas urbanas parcelveis, a edificao ou a utilizao compulsria,
a exigncia de infra-estrutura e demanda para a utilizao do solo no edificado,
subutilizado ou no utilizado, exerccio do direito de preempo, da outorga onerosa
do direito de construir, a alterao de uso do solo e as operaes urbanas
consorciadas.
1.6 O PARCELAMENTO DO SOLO
As revolues do comportamento humano, do domnio da pedra

nanotecnologia, dos sinais de fumaa rede de alcance mundial (www - world wide
34
COSTA, 2009, p. 172 et. seq.
53
web) provocaram, notadamente no ltimo sculo, profundas transformaes nos

modos de produo e nos valores sociais, trazidas pelos iderios das Revolues
Europias, impulsionando o crescimento e a expanso das cidades, transformandoas em gigantescos nichos de alimentao, proteo e reproduo da espcie
humana, em um ambiente (meio ou fim) predador e cruel criado para suas mltiplas
satisfaes pessoais e do subgrupo a que pertence.
O processo de urbanizao constitui um importante e complexo objeto
de estudo para a administrao pblica, para as cincias jurdicas e outras cincias
correlacionadas, tais como a engenharia civil, a arquitetura, as cincias ambientais e
as cincias sociais.
Com a constante expanso e desenvolvimento urbano, a demanda de
prestao de servios pblicos, a infra-estrutura bsica e as unidades habitacionais
aumentaram proporcionalmente. Diante disto, cresceram os parcelamentos de solo
realizados pela iniciativa privada e pelo poder pblico.
A
implantao
regular
de
empreendimentos
destinados
aos
parcelamentos do solo de grandes propriedades implica em um investimento

bastante alto e em um processo burocrtico complexo e demasiadamente moroso.
Dessa maneira, fatores externos condicionam o preo da mercadoria, tornando o
acesso propriedade distante das famlias de baixa renda.
Para minimizar esse problema, o poder pblico tem interferido e
implantado os chamados loteamentos populares e loteamentos de interesse
social. Mesmo assim, a oferta alcanada encontra-se distante da demanda
necessria e, muitas vezes, nem mesmo os empreendimentos pblicos so
revestidos de plena legalidade.
O dficit de habitao regular reflete na ocorrncia e agravamento dos
loteamentos clandestinos e irregulares e suas consequncias atingem o sistema
virio, o sistema de abastecimento de gua e coleta de esgoto, o sistema de
escoamento das guas pluviais, o meio ambiente e os direitos civis dos adquirentes,
alm de sobrecarregar a administrao pblica municipal.
Atualmente possvel verificar o sucesso de aes que tratam os
aspectos jurdicos e urbansticos da regularizao judicial e administrativa dos
parcelamentos ilegais solo, visando, em um primeiro momento, a regularizao da
54
propriedade e moradia, a integrao social aos servios pblicos e de infra-estrutura

bsica, saneamento e outras intervenes pelo Estado ou coletividade, com o
resgate efetivo da dignidade e cidadania. Os conflitos legais devem ser superados
com a conjugao dos princpios constitucionais e da nova filosofia, quebrando
paradigmas do direito coletivo e sua funo social.
Dentro deste contexto, a legislao administrativa, que define todo o
perfil do direito de propriedade, traa diretrizes para a diviso do solo em lotes,
permitindo (sob severas condies) ao proprietrio que faa a alienao parcelada
de sua propriedade.
A Lei n. 6.766/1979, em seus artigos 4 e 5, expressa as condies
para a aprovao do loteamento. Os projetos, plantas, memoriais e uma infinidade
de poderes-deveres so objeto de profunda anlise, incluindo as obras de infraestrutura bsica, para tornar possvel a habitao, sujeito a algumas espcies de
normas jurdicas: normas de direito civil, emanadas somente pela Unio; de direito
administrativo e urbanstico, objeto de competncia federal, estadual e municipal.
O parcelamento do solo a diviso geodsico-jurdica de um terreno,
uma vez que por meio dele se divide o solo e, concomitantemente, o direito
respectivo de propriedade, formando-se novas unidades, propriedades fisicamente
menores, mas juridicamente idnticas.
Juridicamente, o parcelamento do solo pode ocorrer atravs do
loteamento e do desmembramento urbanos, disciplinados pela Lei n 6.766/79, com
as alteraes trazidas pela Lei n. 9.785/99, e do loteamento rural, disciplinado pelo
Decreto-lei Federal n 58/37; pela Lei n 4.504/64 Estatuto da Terra; pela Lei n
5.868/72 e pelas Instrues Normativas do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA).
Outras formas simplificadas de parcelamento no se encontram
disciplinadas pela Lei n 6.766/79 e possuem disposies especficas, adequadas
sua natureza, como o desdobro (diviso em 2 lotes) e o fracionamento (diviso do
terreno de 2 a 6 lotes).
Outras formas de parcelamento do solo surgiram a partir de inovaes
criadas com base em legislaes diversas, a exemplo do condomnio deitado, ou
loteamento fechado, e o condomnio de lotes que buscam na articulao de mais
55
de uma lei ou instituto jurdico o respaldo para sua legitimidade, assim tambm as
chamadas chcaras de recreio, localizadas na zona rural.
H, ainda, os parcelamentos de solo realizados atravs de expedientes
fraudulentos ou sem que sejam concludos os procedimentos iniciados para sua
implantao, objeto de estudo desse trabalho, os parcelamentos ilegais do solo e,
consequentemente, uma proposta para soluo de alguns dos inmeros problemas
de regularizao fundiria enfrentados em nosso Pas.
A Lei n. 6.766/79 dispe, em seu artigo 4, que os loteamentos
devero atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
I as reas destinadas a sistema de circulao, a implantao de

equipamento urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso
pblico, sero proporcionais densidade de ocupao prevista pelo plano
diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem;
II os lotes tero rea mnima de 125 m (cento e vinte e cinco metros
quadrados) e frente mnima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislao
estadual ou municipal determinar maiores exigncias, ou quando o
loteamento se destinar a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos
habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos rgos
pblicos competentes;
III ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnio
pblico das rodovias, ferrovias e dutos, ser obrigatria a reserva de uma
faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores
exigncias da legislao especfica;
IV as vias de loteamento devero articular-se com as vias adjacentes
oficiais, existentes ou projetadas, a harmonizar-se com a topografia local.
1. A legislao municipal definir, para cada zona em que se divida o
territrio do Municpio, os usos permitidos e os ndices urbansticos de
parcelamento e ocupao do solo, que incluiro, obrigatoriamente, as reas
mnimas e mximas de lotes e os coeficientes mximos de aproveitamento.
2. Consideram-se comunitrios os equipamentos pblicos de educao,
cultura, sade, lazer e similares.
A reserva de reas pblicas destinadas ao sistema de circulao,

implantao
de
equipamentos
urbanos
comunitrios,
bem
como
as
correspondentes aos espaos livres de uso pblico, imposta ao loteador pelo

inciso I, artigo 4, enquanto o percentual mnimo, a partir das alteraes introduzidas
pela Lei n 9.785/99, deve ser fixado por legislao municipal.
Para efeito de entendimento do inciso I, desse artigo, o pargrafo 2
estabelece que so considerados equipamentos comunitrios ou pblicos os que
56
so destinados educao, cultura, sade, ao lazer e similares. Pela parte final

do dispositivo tem-se que a lista apresentada no possui carter taxativo, ou seja,
outras atividades exercidas pelo Poder Pblico ou por particulares podem ser
consideradas comunitrias.
O dispositivo estabelece que cabe ao Municpio, ao fixar as diretrizes,
indicar os equipamentos urbanos e comunitrios adequados a cada parcelamento,
conforme o planejamento urbano municipal. As vias de circulao do parcelamento
devem integrar o sistema virio oficial existente e o projetado.
As reas pblicas e os equipamentos urbanos e comunitrios
implantados passam para o domnio municipal, ficando sob a responsabilidade do
Municpio ou de seus concessionrios e permissionrios. A transferncia do domnio
ocorre com o recebimento do parcelamento pelo Municpio, a partir da expedio do
Termo de Verificao das obras, constatando que o projeto foi executado conforme
o ato de aprovao.
So considerados parcelamentos legais, portanto, os que atendem s
legislaes municipal, estadual e federal, referentes aprovao, execuo e ao
registro do projeto.
Assim, s podem ser chamados legais os parcelamentos do solo
urbano, ou para fins urbanos, aprovados pelo Poder Pblico competente (Municpio
ou Distrito Federal, quando for o caso) que foram executados conforme o ato de
aprovao e registrados, dentro do prazo fixado em lei, no Cartrio de Registro de
Imveis da situao do empreendimento, nos termos das normas jurdicas vigentes
ao tempo do ato de aprovao, da execuo e do registro do empreendimento.
1.6.1 Os parcelamentos ilegais de solo
Os parcelamentos ilegais do solo so considerados um dos problemas

mais graves estudados hoje no direito urbanstico e no direito municipal, com
reflexos nos direitos ambiental, econmico e penal. Esses parcelamentos proliferam
nas periferias urbanas e nas zonas rurais, como resultado da carncia de oferta
57
imobiliria de baixo custo, da especulao e, ainda, da ocupao de terras pblicas.

Diversos argumentos so apresentados para a no observncia da lei,
como os custos elevados de implantao e a acentuada burocracia para a
aprovao.
A implantao de um loteamento, por exemplo, demanda a obteno
de diretrizes urbansticas junto ao municpio; a elaborao de planta, memorial
descritivo e projeto; a contratao de tcnicos, dentre engenheiros, arquitetos,
gelogos e topgrafos; a execuo de obras conforme padres tcnicos, incluindo
demarcao dos lotes e reas, abertura de ruas, implantao de rede de distribuio
de gua, de energia eltrica e de coleta e disposio de esgoto, pavimentao,
implantao das galerias de escoamento de guas pluviais, guias e sarjetas; a
comercializao dos lotes considerando profissionais, marketing e propaganda; o
recolhimento
de
impostos;
manuteno
de
elemento
de
empresa
consequentemente encargos correspondentes, e assim por diante.

Alm disso, transferem-se, em regra, 35% da gleba ao patrimnio do
municpio, gratuitamente, para a formao das vias de circulao, espaos livres,
reas verdes e de lazer, praas e prdios pblicos, e assim por diante.
Todo esse quadro eleva sobremaneira os custos do empreendimento,
o que, obviamente, repassado ao adquirente, inviabilizando, portanto, a
flexibilizao econmica desse mercado.
Quem possui o devido poder aquisitivo, tem a possibilidade de adquirir
sua propriedade regular; quem no o possui passa a compor a demanda dos
parcelamentos realizados margem da lei.
Unidos ao fator econmico, que reproduz o interesse dos compradores
e compe a demanda, aparecem outros fatores, no menos importantes, como a
negligncia fiscalizatria da Administrao Pblica, que pouco faz avante o gabinete,
da demora caracterstica dos procedimentos burocrticos, da irresponsabilidade dos
interessados parceladores e da impunidade dos infratores.
O artigo 40, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, faculta a
regularizao dos loteamentos e desmembramentos no-autorizados ou executados
sem a observncia do ato de aprovao. Esse dispositivo no s estabelece as
diferenas entre parcelamento irregular (aprovado, mas executado em desacordo
58
com a legislao ou no registrado) e clandestino (sem aprovao), como os abriga

na legislao.
Frise-se que, embora distintos para efeito de regularizao, tanto a
clandestinidade como a irregularidade do loteamento recebem da lei o mesmo
tratamento.
O parcelamento clandestino, na medida em que o Poder pblico
competente para examinar e, se for o caso, aprovar o plano, dele no tem, nesse
sentido, nenhum conhecimento oficial.35 Assim, so clandestinos os parcelamentos
do solo no aprovados pela autoridade municipal competente.
O parcelamento irregular quando o Poder Pblico competente o
aprova e o interessado deixa de execut-lo, ou o executa em descompasso com o
ato de aprovao ou, aps a aprovao e execuo, no o registra.36 Para Jos
Afonso da Silva, irregulares so os loteamentos aprovados pela Prefeitura, mas que
no foram inscritos, ou o foram, mas so executados em desconformidade com o
plano e as plantas aprovadas.37
Ante a inrcia do Poder Pblico nas questes urbansticas, o homem
em tempos de ps-modernidade, como animal social, buscando segurana e
proteo para reproduo e alimentao, domina um espao, apossa-se dele e o
transforma para recri-lo de forma que atenda a suas necessidades, as bsicas e as
no-bsicas. O meio ambiente, no espao urbano, artificial, notadamente
construdo/modificado pelo homem e traz peculiaridades distintas do meio ambiente
natural. Assim, o homem por sua inexperincia, falta de conhecimentos tcnicos e
ganncia de poder arrisca-se a sucumbir no caos que provocou, no emaranhado de
espinhos que floresceu neste novo ambiente.
Ele cria um lugar excludente, tornando-se vtima de violncia e fica
atrs das grades de suas casas tentando se proteger sem compreender os
problemas urbanos como problemas ambientais e sociais, sem enfrent-los de forma
mais eficaz, ignorando a realidade histrica do desenvolvimento dos aglomerados
urbanos e arcando, fatalmente, com o nus de suas inconseqncias.
35
36
37
GASPARINI, Digenes. O municpio e o parcelamento do solo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1988, p.

128.
Ibid., p. 130.
SILVA, 1997, p. 307 et. seq..
59
Transformando o ambiente natural, as alteraes processadas

terminam voltando-se contra o criador: instala-se a subverso dos valores humanos
no ambiente urbano e o homem fica enredado nele, asfixiado pela poluio que deu
origem e excludo pelo planejamento urbano elitista, sofrendo a violncia que
causou, pois esqueceu que a sustentabilidade das cidades, sua funo social e o
respeito dignidade humana so questes que determinam a qualidade de vida e
devem, como tpicos de Segurana Pblica, ser providas pelo Poder Pblico.
Os espaos urbanos so dependentes de recursos naturais, de
energias externas e de atuao do Poder Pblico; necessitam ser constantemente
monitorados pelo Estado para evitar que a qualidade de vida da populao decaia e
ecloda a violncia social. O ordenamento urbanstico pressionado poltica e
ideologicamente para a adoo de um modelo de auto-sustentabilidade de difcil
consecuo na prtica, em especial por estarem em jogo aspectos no formais
como a luta pelo poder de faces criminosas. Os moradores do campo migram em
busca de uma vida melhor e encontram a discriminao e a intolerncia a esperlos, de vez que o respeito ao pluralismo social no garantido num modelo perverso
de um capitalismo selvagem em que as pessoas valem pelo que possuem ou por
sua aparncia.
As cidades no so projetadas, suas solues derivam do improviso e
o resultado, alm do caos urbano, tem como subproduto a violncia urbana,
decorrente de comportamento anti-social daqueles que foram, ou se julgam,
excludos socialmente, como contrapartida ao comportamento dos "includos" que
no abrem mo de seus privilgios. Urge que o Poder Pblico adote uma poltica
para a sustentabilidade das cidades.
A cidade o Meio Ambiente Construdo. Novas acepes da palavra
Meio Ambiente, como o Meio Ambiente Natural, Cultural, do Trabalho e o
Construdo, repercutem nas relaes que envolvem Direitos Humanos e Direito
Econmico, alm de ter sua tipologia assentada na Constituio com topografia
diferenciada: Natural (art. 225); Construdo ou Artificial (artigos 182 e 183); Cultural
(artigos 215 e 216), e do Trabalho (artigos 6 e 200).
Cidades so sistemas abertos, com uma dependncia profunda e
complexa de fatores externos, o que no pode ser colocado de lado pelo Poder
Pblico. Elas tradicionalmente tm sido abordadas como ameaa aos recursos
60
ambientais, com impactos sobre o sistema natural pelas mudanas que provocam
na ocupao da terra e no uso do solo.
Os
lugares
mais
poludos
so
os
ocupados
pela
camada
hipossuficiente da populao, criando uma curva perversa dos que "pagam" o nus
da degradao. necessrio planejar o abastecimento de gua e alimentos
(armazns, silos e distribuio), mas estas regies tambm so pouco cuidadas e
novamente a populao de baixa renda que nela constri suas moradias.
A regularizao fundiria das reas irregularmente ocupadas e a
produo de habitao popular so impositivas. Neste sentido, a Lei n 10.257, de
10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, traz uma nova proposta,
condizente com o princpio da participao da comunidade na gesto pblica.
Cresce o terceiro setor ante a ineficincia do primeiro setor. Busca-se uma viso
global da polis, numa conceituao holstica e transdisciplinar, pois a nica soluo
para o desenvolvimento humano est no planejamento participativo e na
solidariedade.
1.6.2 O desenvolvimento sustentvel
O desenvolvimento sustentvel migrou de um conceito puramente

ambiental para transformar-se em tpico, propondo-se encontrar a soluo dos
problemas sociais, compatibilizando o atendimento das necessidades humanas, nos
seus variados aspectos, com a funo socioambiental da cidade. No entanto, ele
deve ser acompanhado de transformao contnua, de avanos tecnolgicos e
sociais diversos, ou no haver sustentabilidade.
Um projeto de sustentabilidade urbano-ambiental deve contemplar a
caracterizao fsica, ambiental e socioeconmica, a avaliao dos recursos
ambientais, as obras de infra-estrutura urbana, o saneamento ambiental, as reas
verdes pblicas, os espaos livres e vegetados que garantam a recarga dos
aquferos, os servios e equipamentos pblicos, o programa de desenvolvimento
comunitrio, o programa de habitao e o de regularizao fundiria.
61
As cidades agregam dificuldades aos esforos de avanar para a

sustentatibilidade urbana e o controle da violncia, decorrentes da falta de autosuficincia de produo, disposio final dos resduos criados e o desrespeito aos
Direitos Humanos.
A dicotomia entre o objetivo e o seu atingimento demonstra a
complexidade da problemtica urbana. A difcil consecuo impe que os conceitos
de desenvolvimento sustentvel de cidade e paz urbana ainda precisam ser
abordados, afastando-se o discurso fcil, desprovido de significado e viabilidade. O
envolvimento e a participao da coletividade so essenciais para o xito do
processo.
A ocupao de reas ambientalmente frgeis da cidade por pessoas de
menor poder aquisitivo, sem que o estado adote medidas preventivas, coloca em
risco a segurana dessas pessoas e da coletividade. Vive-se assim um crculo
vicioso. Quem fica em posio de risco quem no tem condies polticas e
econmicas de defesa. inegvel que, nas questes urbanas, o trfico de
influncias polticas resolve muitos problemas, como exemplo o fechamento de
ruas (logradouros pblicos e bens de uso comum) para garantir a segurana dos
moradores, independentemente do caos que provoque na circulao da cidade.
A falta de previso da destinao final de resduos lquidos, slidos e
gasosos agrava os problemas socioambientais, frequentemente fazendo com que as
classes de baixa renda convivam com esgotos a cu aberto e lixes, criando bolses
de doenas e misria que facilitam a instalao do crime organizado onde falharam
as
Polticas
Pblicas
de
insero
social.
Frequentemente,
bandidos
so
considerados, pela populao local, como benfeitores e suas mortes homenageadas

como de figuras nacionais, com demonstraes de profundo luto e perda.
A falta de uma infra-estrutura viria dificulta a circulao das pessoas,
presas no trnsito, vivendo longe de seus trabalhos, perdendo muito tempo nesse
deslocamento e ainda sendo vtimas de constantes assaltos.
O passivo scio-ambiental das reas urbanas consolidadas, em
especial das reas irregularmente ocupadas, deve ser recomposto atravs de
equipamentos urbanos compatveis com a demanda.
62
Projetos de produo de habitao popular devem contemplar o

conceito de sustentabilidade urbano-ambiental e desenvolver projetos integrados de
sade, educao, gerao de emprego e renda, bem como dotar de infra-estrutura
urbana, em especial tratamento e destinao de guas servidas e resduos slidos.
A globalizao, distinguindo produo e consumo geograficamente,
induz impactos ainda maiores se considerarmos os limites tradicionais da cidade e
as excluses que provocam. Essa dificuldade dos problemas urbanos gera fendas
abissais na estrutura social que, por sua vez, induz violncia e discriminao
pela no aceitao do pluralismo.
1.6.3 As restries urbansticas
Jos Rodrigues Arimata, lecionando sobre as restries urbansticas

impostas pela Lei do parcelamento do solo urbano, afirma que:
A Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1976 (Lei do parcelamento do solo

urbano), um dos maiores avanos em matria urbanstica do Pas, pois
estabeleceu critrios mnimos a serem observados para o fracionamento do
solo urbano, sem prejuzo da disciplina municipal das peculiaridades locais.
O parcelamento do solo urbano, segundo a determinao da Lei, pode ser
feito mediante loteamento ou desmembramento (art. 2). No so
expresses equivalentes, pois o loteamento exige a construo de uma
infra-estrutura completa. Por isso, realizado em solos onde ainda no
existem equipamentos pblicos de infra-estrutura. O desmembramento
aproveita a infra-estrutura pblica j existente.
O loteamento definido como a subdiviso de gleba em lotes destinados a
edificao, com abertura de novas vias de circulao, de logradouros
pblicos, ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes
(art. 2, 1, da Lei n 6.766/76). Por desmembramento a Lei considera a
subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com aproveitamento
do sistema virio existente, desde que no implique a abertura de novas
vias e logradouros pblicos, nem o prolongamento, modificao ou
38
ampliao dos j existentes (art. 2, 2, da Lei n. 6.766/76).
Estas restries, mnimas, estabelecem tambm como, quando e onde

podero ser executados os parcelamentos e seus conceitos vigoram at a
38
ARIMATA, 2003, p. 145 et seq.
63
atualidade. Inclui, desde esta poca, a preservao ambiental como preocupao

urbanstica, condicionando sua alienao e o uso da propriedade, quer seja urbana,
quer seja de expanso urbana e, hoje, busca a efetivao de diversas de suas
diretrizes para qualquer rea habitvel, inclusive rural.
As restries urbansticas ganharam tamanho relevo, em razo do

crescimento desordenado das cidades, que exigiu do Poder Pblico
enrgicas intervenes, mas estas no chegam a esvaziar o contedo do
direito de propriedade. So restries baseadas no poder de polcia e
legitimadas pelo interesse pblico. A inexistncia das restries urbansticas
tornaria catica a situao habitacional das cidades. Alis, esta situao
catica bem visvel nas grandes cidades, onde o Poder Pblico perdeu o
39
controle sobre o ordenamento da ocupao do solo urbano.
A Lei do parcelamento do solo urbano convive, harmonicamente,

inclusive com o instituto da desapropriao, da supresso do direito de propriedade
e com o usucapio, alm claro das restries urbansticas peculiares locais que
podem atingir todos os atributos do direito de propriedade, justificado na sua funo
social e no direito difuso e coletivo.
Entretanto, Arimata faz duas advertncias:
Ainda que necessrias, e at essenciais, as restries urbansticas no

podem resvalar para os abusos, com atos ilegais ou ilegtimos, pois incidem
sobre o direito de propriedade, que, repita-se, constitucionalmente
consagrado como um direito individual. A restrio deve, pois, ser moderada
e utilizada no patamar mnimo necessrio, de forma a possibilitar a
coexistncia dos direitos individuais.
No basta a existncia dos instrumentos urbansticos, pois necessrio
utiliz-los, com moderao e verdade, de forma a preservar, em ltima
anlise, a vida na cidade. Li por este fundamento que as restries
40
urbansticas so legitimadas.
Analisando todo o contexto histrico e a situao atual do direito

propriedade e da sua funo social, conclui-se que a disciplina e a regulamentao
das questes a ela relacionadas so da competncia do Direito Coletivo. Ento se
faz necessria a discusso sobre o Direito Coletivo e, mais especificamente, sobre o
Direito Coletivo Urbano, visto que o foco deste trabalho a propriedade urbana.
39
40
ARIMATA, 2003, p. 147 et. seq.

Ibid., p. 149 et. seq.
O Direito Coletivo Urbano
64
2 O DIREITO COLETIVO URBANO
2.1 OS ELEMENTOS DE DIREITO COLETIVO E A TUTELA COLETIVA DE

DIREITOS
Neste campo, notadamente de aspecto econmico e patrimonial, os

Direitos difusos, coletivos e individuais homogneos, inseridos constitucionalmente,
influenciam todo o Direito Urbanstico e o prprio Direito de Propriedade, com
profundas alteraes na forma de se comporem os conflitos diante das novas
tcnicas de ponderao e valorao de princpios, ainda que aparentemente
colidentes.
O coletivo estabelece, pois, sua vasta abrangncia, ora inserindo-se no
direito de propriedade, ora qualificando o direito urbanstico, ora restringindo o
Estado e ao mesmo tempo ordenando a sua regulao e a eficcia da utilizao dos
recursos pblicos e, principalmente, especificando o uso social (coletivo) da
propriedade imobiliria, incluindo direitos e obrigaes aos no-proprietrios, dando
novos contornos e perfis a direitos existentes e j consagrados, sem desqualific-los
ou retirar suas essncias.
A conscientizao de que vivemos em uma era que exige mudanas
comportamentais, do ponto de vista tico, moral, na busca do justo e,
principalmente, de ambientes sustentveis passaporte para estabelecer novos
conceitos de convivncia social.
Os
direitos
conquistados
pela
humanidade,
garantidos
pelo
ordenamento jurdico, fundamentais e basilares, inseridos nos sistemas de Direito e

expressos nos princpios inseridos na Declarao Universal dos Direitos Humanos e
nas Constituies Federais, representam as diretrizes atuais dos Estados
(Democrticos) de Direito no contexto internacional, em plena era da globalizao
65
das relaes de mercado cujas consequncias devem ser analisadas sob o ponto de
vista social.
Entretanto, para se alcanar o campo prtico do Direito, estes direitos
ou garantias evoluram e adequaram-se s necessidades atravs de sua poca,
sendo consagrados, hoje, como os direitos de terceira gerao (em elaborao
conceitual) aqueles denominados direitos solidrios, representados no ordenamento
jurdico como direitos coletivos ou difusos, ou seja, o direito de viver em um
ambiente apto a fornecer a qualidade de vida digna e propcia sobrevivncia de
todas as espcies de seres vivos e jamais poderia deixar de estar inserido no mundo
jurdico (sustentabilidade).
O desenvolvimento do direito, na garantia pela tutela dos direitos
coletivos, busca celeridade no entendimento e dimenso da situao, assim como
na resoluo possibilitada ao seu alcance.
Importante ressaltar, ainda, que os direitos difusos e coletivos esto
presentes nas relaes de consumo, na proteo dos direitos das crianas e dos
adolescentes, dos idosos, dos deficientes, na habitao/moradia, no trabalho, na
recreao, no transporte e na circulao, todos estes ensejadores de proteo
especial do Estado.
A nova concepo de tutela coletiva tambm merece nossa ateno,
buscando entender sua teoria geral para inserir seus fundamentos em nossa
capacidade de ser e ter, diante da conflituosidade dos interesses pblicos primrios
(que consistem nos interesses pblicos, sociais e da coletividade) com os interesses
pblicos secundrios, que se limitam esfera interna do ente estatal (interesses
individuais do Estado, como quaisquer sujeitos), e com os direitos individuais.
Os direitos tutelados, coletivos, e sua nova instrumentalizao no se
enquadram nas classificaes tradicionais entre direitos pblicos ou privados, mas
buscam a soluo da questo comum coletiva.
Nessa era de direitos, adverte o processualista Luiz Manoel Gomes
Jnior:
Hoje, no interessa, apenas, a defesa intransigente do lucro ou da livre

iniciativa, ambos valorizados, mas, exige-se, ainda que haja o atendimento
66
da funo social indispensvel em qualquer tipo de atividade, individual ou

41
coletiva, bem como da prpria atuao do Poder Pblico.
Assim, busca-se a tutela dos denominados interesses metaindividuais,

que so os direitos que pertencem a todos, no pblicos, derivado das modernas
relaes sociais coletivas. a categoria de direitos, diferente da que alberga os
direitos sociais e tambm diferenciados da categoria relativa aos direitos subjetivos,
especifica na proteo do bem estar coletivo, em que haja interesses em conflitos
entre princpios de supremacia de valores, frente tradicional proteo aos
interesses individuais.
Neste contexto, cumpre deixar claro que se entende como interesse
pblico o prprio interesse do Estado, interesse privado como aquele que tem por
titular o cidado em suas relaes com outros indivduos e como interesse social
aquele que se refere ao interesse da coletividade no sentido mais amplo, sendo o
individual o que tem o indivduo como nico titular.
Deve-se ressaltar que no se pode confundir defesa de diretos
coletivos com defesa coletiva de direitos (individuais), segundo o Ministro Zavascki,
preciso, pois, que no se confunda defesa de direitos coletivos com

defesa coletiva de direitos (individuais). Direitos coletivos so direitos
subjetivamente transindividuais (+ sem titular determinado) e materialmente
indivisveis. Os direitos coletivos comportam sua acepo no singular,
inclusive para fins de tutela jurisdicional. Ou seja, embora indivisvel,
possvel conceber-se uma nica unidade da espcie de direito coletivo. O
que mltipla (e indeterminada) a sua titularidade, e da sua
transindividualidade. Direito Coletivo designao genrica para as duas
42
modalidades de direitos transindividuais: o difuso e o coletivo strito sensu.
Ele conclui:
J os direitos individuais homogneos so, simplesmente, direitos
subjetivos individuais. A qualificao de homogneos no altera e nem pode
desvirtuar essa natureza. qualificativo utilizado para identificar um
conjunto de direitos subjetivos individuais ligados entre si por uma relao
de afinidade, de semelhana, de homogeneidade, o que permite a defesa
coletiva de todos eles. [...] H, certo, nesta compreenso, uma pluralidade
de titulares, como ocorre nos direitos transindividuais; porm,
41
42
GOMES JR, Luiz Manoel. Curso de Direito Processual Civil Coletivo. 2. ed. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 3, destaque do autor.
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo, tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de
direitos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 41.
67
diferentemente desses (que so indivisveis e seus titulares indeterminados,

a pluralidade, nos direitos individuais homogneos, no somente a dos
sujeitos (que so determinados), mas tambm do objeto material, que
divisvel e pode ser decomposto em unidades autnomas, com titularidade
43
prpria.
E, com peculiar sabedoria, o autor leciona:
No se trata, pois, de uma nova espcie de direito material. Os direitos

individuais homogneos so, em verdade, aqueles mesmos direitos comuns
ou afins de que trata o art. 46 do CPC (nomeadamente em seus incisos II e
IV), cuja coletivizao tem um sentido meramente instrumental, como
44
estratgia para permitir a sua efetiva tutela em juzo.
Finalizando, resume: Quando se fala
em defesa coletiva ou em
tutela coletiva de direitos homogneos, o que est se qualificando como coletivo

no o direito material tutelado, mas sim o modo de tutel-lo, o instrumento de sua
defesa.45
Assim, pressupondo que direito coletivo a denominao genrica
para duas modalidades de direitos transindividuais: o difuso e o coletivo,
compreendem-se por direitos difusos aqueles cujos titulares no so determinados e
nem mesmo determinveis quanto respectiva titularidade, ligadas umas as outras
por meras e acidentais circunstncias fticas, cuja satisfao alcana sempre a toda
uma coletividade.
No coletivo, h perfeitas condies de se identificarem os titulares por
necessrio vnculo associativo ou corporativo, um vnculo jurdico, na convergncia
dos interesses, legitimando entidade defesa at por meio de aes coletivas
voltadas defesa desses direitos.
O direito individual homogneo, embora contenha as mesmas
caractersticas dos direitos coletivos, diferencia-se daqueles considerando-se a
divisibilidade do dano ou da responsabilidade que ele afeta. Eles derivam do mesmo
fundamento de fato onde direito que podem ter, entre si, relao de afinidade por um
43
44
45
ZAVASCKI, 2006, p. 43.

Ibid., p. 44.
Ibid., loc. cit..
68
ponto comum de fato ou de direito, cuja melhor instrumentalizao de forma

coletiva.
A tutela coletiva de direitos (valores) sempre possvel, desde que
considerados bens com interesses coletivos (coletivos e difusos), quando tais
direitos forem afetos coletividade (nem sempre a prpria) e no apenas quando
puder ser considerado no mbito individual e, ainda assim, poder-se- pleitear a
proteo, mesmo estando em mos (propriedade) de particulares ou do Estado, cuja
demonstrao do valor a ser protegido dever ser comprovada por tcnicos das
respectivas reas.
Pelo mesmo motivo, justifica-se inclusive a proteo ordem
econmica, sempre quando estiver presente a relevncia social do interesse
transindividual por meio das denominadas aes coletivas.
Embora posies contrrias, a expresso "ao coletiva" (no
individual) constitui-se em gnero que alberga todas as aes que tenham por objeto
a tutela jurisdicional coletiva (direitos difusos, coletivos e individuais homogneos),
diferenciando-se da "ao individual" que tem por finalidade veicular pretenso
puramente subjetiva e particularizada.
Assim, em tempos de ps-modernidade e de evoluo dos novos
contornos dos direitos, temos em nosso sistema os direitos coletivos, diferentes e ao
mesmo tempo com estreita relao com o direito civil e com o penal, a partir da
Constituio Federal de 1988, com as consagradas definies, a partir de ento, dos
direitos coletivos lato sensu nos incisos do art. 81 do Cdigo de Defesa do
Consumidor (Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990) como:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas
poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste
cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel de que seja titular grupo,
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por
uma relao jurdica base;
III - interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os
decorrentes de origem comum.
69
Esta conceituao aceita pela maioria da doutrina nacional.

Depreende-se,
do
conceito
legal,
nmero
indeterminado
indeterminvel de pessoas que no se interligam por relao jurdica, mas por

circunstncias fticas e indivisibilidade do bem jurdico em litgio. Atinge-se um
nmero indeterminado de pessoas, ligadas por circunstncias de fato. O bem
jurdico tutelado, doutra parte, indivisvel e beneficia a todos os interessados.
Assim, como exemplo, o adequado uso da propriedade.
Em sendo prudente, a distino entre interesses e direitos difusos, de
um lado e, de outro, interesses e direitos coletivos, decorre do direito positivo.
No entendimento, lado a lado, esto os direitos difusos e os coletivos.
So transindividuais, de natureza indivisvel. Entretanto, quando coletivo reduz-se a
um nmero determinvel de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por
uma relao jurdica base (art. 81, II, Cdigo de Defesa do Consumidor), enquanto
difuso este nmero indeterminvel.
So direitos que no representam o interesse de uma s pessoa,
diante de um bem jurdico, indivisvel, mas h diversidade de pessoas, com um lao
jurdico unindo-as.
A
poluio
ambiental
por
uma
indstria,
em
manancial
de
abastecimento urbano uma hiptese muito real, em nossas cidades, de violao

de direito difuso, eis que as conseqncias ultrapassam as possibilidades de
delimitao de seus efeitos.
Em sendo coletivo, as pessoas so determinveis, tm uma relao
jurdica com a parte contrria e o bem jurdico indivisvel, na acepo de que no
fruvel isoladamente e deve pertencer a uma mesma classe coletiva perceptvel por
vnculos, identificando os titulares pelo grupo ou coletividade, mantendo-se a
indivisibilidade do direito.
Assim,
determinadas
comunidades
ao
reivindicar
direito
de
saneamento bsico em seus bairros ou ainda energia eltrica, gua encanada, so

exemplos enquadrados como interesse coletivo.
70
Pela nova forma de ver ou entender os direitos existentes, classificouse os Direitos individuais homogneos, como aqueles decorrentes de origem
comum (art. 81, III, do Cdigo de Defesa do Consumidor).
Diversos dos interesses difusos e dos coletivos so os direitos
individuais com carter predominantemente individualizado e divisveis entre os
titulares, com o bem jurdico perfeitamente individualizado entre os titulares que, no
entanto, podem postular a proteo jurisdicional coletivamente, em face da origem
comum do direito afirmado.
De
relevante
importncia
para
os
embates
causados
pela
conflituosidade de interesses, no espao urbano e na sua formao, estes direitos,

conquanto se tratem de direitos individuais e, pois, fruveis individualmente, podem
ser tratados de forma coletiva.
Os direitos difusos tm indeterminao quanto aos titulares e so
indivisveis; os direitos coletivos no tm titular individualizado, mas grupo
identificado e natureza indivisvel; entretanto, os individuais homogneos tm a
titularidade perfeitamente individualizada.
E, no contexto do presente trabalho, o direito individual homogneo
perfeitamente adequado para fundamentar aes que visem buscar o direito
regularizao fundiria, como novo instrumento de forma coletiva, pois embora
perfeitamente possvel pleitear a obteno do ttulo individualmente (usucapio, p.
ex.), a obteno do direito de forma coletiva resultaria em todos os benefcios
almejados pela legislao, que consagrou a supremacia do solidrio ante o
individual, na aplicao do Sistema nico Coletivo por meio de seus novos
instrumentos colocados disposio.
Assim, busca-se cumprir as inovaes constitucionais e seus valores
principiolgicos de cidadania e da dignidade da pessoa humana, quando refora a
idia do direito difuso ou coletivo.
Deve-se compreender que o cidado de hoje algo alm de participar
de sua coletividade em busca de defender seus interesses. Poder e dever so a
chave do sucesso, ao cidado compete proteger os interesses gerais da coletividade
com autoridade para exigir, do Poder Pblico, a sua eficiente consecuo.
71
Surgem, ento, as preocupaes dos processualistas que se voltam

instrumentalidade e efetividade do processo. Surge renovada idia de processo e
toma vez a concepo de processo coletivo como instrumento de transformao
social, fator determinante para o rompimento com o modelo clssico, individualista,
de processo at ento vigente.
O Ministrio Pblico foi colocado em merecida postura constitucional
condizente. Como guardio da sociedade e nossa maior e mais expressiva voz, foi
obrigado a tomar para si a incumbncia principal, a defesa destes direitos, por
omisso da prpria sociedade que, a passos lentos, caminha para a sua prpria
conscientizao.
Desde muito antes, tem-se inmeras iniciativas do Ministrio Pblico
contra os loteadores clandestinos, ilesos na maioria das vezes, e seus co-autores
sequer chamados ao processo, salvo raras excees, que sero tratados em
captulo prprio com suas respectivas tutelas.
Ainda, quanto ao processo, diz Barbosa Moreira, citado por Lucia Valle
Figueiredo:
No menos pesada no campo do processo que no resto do universo

jurdico, a herana individualista reservou por muito tempo lugar exclusivo,
no centro das atenes, aos problemas da tutela jurisdicional atinentes a
conflitos entre pessoas singularmente consideradas. O mais rpido olhar em
esquemas processuais clssicos, tais como os que refletem os grandes
monumentos legislativos e a doutrina tradicional, desde logo os descobre,
com poucas excees, fundamentalmente armados imagem e
semelhana das relaes jurdicas interindividuais, a cujo trato se ordena,
46
de maneira precpua, o aparelho da Justia.
E, ainda,
[...]. Por outro lado, a cincia jurdica, entre ns, ainda no se debruou
sobre a hiptese de ver-se o prprio interesse coletivo, como algo distinto
da mera soma dos direitos individuais, encarnado, por assim dizer, numa
associao que se proponha o fim de defend-lo, e que em tal perspectiva
se legitimaria em carter ordinrio, de acordo com os princpios comuns,
47
quando se mobilizar para postular em juzo a respectiva proteo [...].
46
47
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa apud FIGUEIREDO 2005, p. 41.

Ibid., p. 42.
72
Superada esta fase, evolui-se para entender os interesses singulares

(individuais)
vinculados
aos
interesses
gerais
(coletivos),
bens
individuais
componentes de um todo difuso e coletivo, garantindo-se ambos na busca do

equilbrio entre seus valores.
Maria Helena Diniz, citada por Lcia Valle Figueiredo, ao comentar
sobre o direito subjetivo individual, nesta rdua valorao e ponderao, entre o
individual e o social, afirma:
O direito subjetivo sempre permisso que tem o ser humano de agir

conforme o direito objetivo.
Um no pode existir sem o outro. O direito objetivo existe em razo do
subjetivo, para revelar a permisso de praticar atos. O direito subjetivo, por
48
sua vez, constitui-se de permisses dadas por meio do direito objetivo.
Assim, ao exercer seu direito de propriedade, este deve ser conforme

sua funo social e princpios do direito urbanstico, dentro dos contornos do
ordenamento jurdico vigente.
A partir de ento, onde houver pluralidade de interesses individuais,
devemos considerar as novas hipteses e respeitar a reciprocidade de interesses,
direitos e deveres do grupo, mantendo sua individualidade e unicidade, enquanto
detentores destes direitos, ora individuais, ora coletivo ou difuso.
Depois de acurada anlise, Rodolfo de Camargo Mancuso, citado por
Lucia Valle Figueiredo, arremata com o conceito analtico de interesses difusos:
Tais consideraes nos levam a propor o seguinte conceito analtico, para

os interesses difusos: so interesses metaindividuais que no tendo
atingido o grau de agregao e organizao necessrios a sua afetao
institucional junto a certas entidades ou rgos representativos dos
interesses j socialmente definidos, restam em estado fluido, dispersos pela
sociedade civil como um todo (v.g., o interesse da pureza do ar
atmosfrico), podendo, por vezes, concernir a certas coletividades de
contedo numrico indefinido (v.g., os consumidores). Caracterizam-se:
pela indeterminao dos sujeitos, pela indivisibilidade do objeto, por sua
interna litigiosidade interna e por sua tendncia transio ou mutao no
tempo e no espao
, pois, a poca da conscientizao de que o indivduo s sobrevive bem se
49
a coletividade, na qual vive, esteja tambm defendida.
48
49
DINIZ apud FIGUEIREDO, 2005, p. 43.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo apud FIGUEIREDO, 2005, p. 52.
73
fato, a Constituio de 1988, no que concerne ao meio ambiente e

ordenao do territrio urbano e, em conseqncia, tutela dos direitos difusos,
impende verificar, trouxe enorme evoluo ao pensamento jurdico nacional e
influencia at os dias de hoje os novos conceitos de sobrevivncia em coletividade,
merecendo ampla proteo judicial (CF/88, art. 5, inc. XXXV).
2.1.1 O Direito Coletivo (ao bem estar) urbano
Embora inapropriado, sero utilizados, em diversas oportunidades

nesse trabalho, a expresso direito coletivo abrangendo todos os direitos coletivos,
stricto sensu, os direitos difusos e os individuais homogneos para caracterizar
determinadas situaes em estudo, como passiveis da tutela coletiva.
O homem, como qualquer outro ser vivo, necessita, para sobreviver, de
fontes de alimentao e de um abrigo, um local seguro para se proteger e para se
reproduzir; antes nmade e individualista, hoje sedentrio e comunitrio (ainda em
estgio egostico), deve evoluir para inserir, neste novo perfil para o ambiente
urbano, os princpios da dependncia recproca.
E, assim, por inmeras questes, as sociedades primitivas se uniram
em grupos e estes grupos, por outras inmeras razes, somente prosperaram
medida que se organizavam.
E, desta evoluo, surgiram as Cidades-Estados, conforme expe
Lehfeld:
Embora no haja estudos conclusivos sobre como as cidades-Estado
evoluram das comunidades que as precederam, presume-se que, nessas
sociedades em que o governo se limitava apenas ao mbito familiar, houve
um processo de unificao dessas famlias. As cidades, com isso, passaram
a constituir um empreendimento coletivo, governado por poucos, dotados de
50
certa autoridade sobre as demais.
Conforme se depreende, desde essa poca havia a preocupao com

o interesse pblico coletivo e o bem estar de seus habitantes, financiado por rendas
50
LEHFELD, Lucas de Souza. Controle das agncias reguladoras. So Paulo: Atlas, 2008, p. 15.
74
diversas e impostos e, notadamente, pela contribuio referente ao patrimnio, a

ttulo de dever cvico.
O ambiente atual, de novos conceitos e contedos, a Cidade psmoderna (no sentido mais abrangente possvel), onde convivem todas as
subespcies de seres humanos, em total desarmonia, da lei do mais forte lei da
inteligncia artificial, da selvageria subservincia, dos sdicos aos masoquistas, do
santo ao brbaro, dos escravocratas, dos racistas, dos senhores, dos donos, do rico
e do pobre, do sbio ao ignorante, da abundncia e fartura aos miserveis e
esfomeados, das manses e arranha-cus aos casebres e barracos, diante dos
interesses mltiplos da sociedade, em cada tempo com uma denominao, sempre
com os velhos conflitos que envolvem o capital, o patrimnio, o poder.
Mesmo analisado como ramo novo (ou novo perfil de direitos
existentes) para a Cincia do Direito, em pleno desenvolvimento da raa humana, se
confirma cada vez mais a necessidade e aplicabilidade do direito da solidariedade,
da comunidade, da coletividade, caracterizando sua autonomia cientfica.
Esta preocupao em defender o direito coletivo, inserido no direito
urbano, de propriedade urbana, principalmente com fundamento na sua funo
social, no recente. H vrias dcadas, o Ministro Eros Roberto Grau, tratando da
regulamentao existente para a convivncia harmnica dos princpios e o efetivo
impacto sobre o direito de propriedade referido chamada propriedade urbana e
seus efeitos concretos em relao definio do seu perfil, afirma que j existia
sensvel regulamentao normativa para o uso solo e sua funo, mas
O mesmo no se pode afirmar, no entanto, com relao propriedade

urbana, cujas unidades se encontram inseridas em um conjunto mais
amplo: a cidade. Essa carncia de instrumentao, no entanto,
inteiramente injustificvel, dada a fundamental importncia do fenmeno
das urbanizao, que est inteiramente vinculado aos mecanismos de
desenvolvimento econmico, construindo-se mesmo, entre ambos, um
processo de causao circular acumulativa, onde causa e efeito se
51
confundem.
A concretizao dos valores e princpios, consagrados na atual Carta

Magna, direciona a sua dinmica evolutiva e necessria para a efetivao do direito
51
GRAU, Eros Roberto. Direito urbano: regies metropolitanas, solo criado, zoneamento e controle
ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1983, p. 64.
75
coletivo e sua efetiva incidncia sobre a propriedade, principalmente a urbana, que

deve ser usada com fins coletivos/sociais.
Mais que evoluo, o direito urbano inovou, da mesma forma, em
consonncia com os bons fludos do Direito Coletivo, o prprio Direito Coletivo
Urbano ao se tornar um aliado dos ocupantes irregulares de reas urbanas
privadas. Nesta nova filosofia de compreender o direito, grupos de moradores
podero buscar, em conjunto, na Justia o direito ao terreno ocupado em uma s
ao, desde que esteja h mais de cinco anos no local e no tenham enfrentado
oposio judicial. Prope-se uma reforma urbana, regularizao da propriedade
fundiria das favelas, favorecendo os que vivem em situao precria, aliviando o
volume de processos de reconhecimento de usucapio impetrados individualmente
no Poder Judicirio. Pode ser utilizada em reas urbanas com mais de 250 metros
quadrados, ocupadas por populao de baixa renda que more no lugar por cinco
anos ininterruptos e sem oposio, caso da maioria das vilas e favelas em estado
irregular. A regularizao fundiria vista pelos experts como uma forma de
incentivar a paz social. O morador, sabendo-se titular do direito de propriedade, ter
mais interesse em tornar seu bairro mais seguro, pois isto ir valorizar seu
patrimnio.
O Direito Ambiental como conjunto de regras, princpios e polticas
pblicas busca a harmonizao do homem com o Meio Ambiente, envolve aspectos
naturais, culturais, artificiais e do trabalho que possuem regulamentao prpria,
com institutos jurdicos diferentes, apesar de complementares, e deve estar inserido
no contexto urbano.
Domar os confins da terra, do ar e das guas significa satisfao de
desejos e o atendimento pleno de propsitos e caprichos, como se o conforto de
alguns privilegiados fosse a finalidade maior da Me Natureza. No entanto, ao
projetar um espao elitista esquece que o ser humano plural e fragiliza a ordem
pblica pela carncia de infra-estrutura. O homem constri a cidade, e ela vai
contextualiz-lo e influenci-lo. Criador e criatura atuam em simbiose e em
autopoiese. Satisfazer "desejos humanos urbanos", como morar, se alimentar e se
reproduzir, torna-se prioridade que se julga alcanada mesmo quando a ocupao
precria e em rea de risco.
76
A ocupao desordenada das encostas, em vrias cidades brasileiras,

tem acarretado uma ciranda sem fim de desmoronamentos e mortes. Fala-se muito
na violncia urbana, nos ataques ao patrimnio, nas mortes no transito etc., a
violncia explicita dos "conflitos" dos sem-terra, dos sem teto, dos sem endereo
que atinge o mercado imobilirio, para constatar que h correlao entre infraestrutura urbana e violncia.
O Cdigo Tributrio Nacional, no 1 do art. 32, para fins de instituio
do IPTU, entende como zona urbana a que tenha pelo menos dois dos seguintes
requisitos:
meio-fio
ou
calamento,
com
canalizao
de
guas
pluviais;
abastecimento de gua; sistema de esgotos sanitrios; rede de iluminao pblica,

com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; escola primria ou posto de
sade a uma distncia mxima de trs quilmetros do imvel considerado; tornando
a argumentao frgil se pretendida a associao com a realidade. Na viso jurdica
de Jos Afonso da Silva, ela a sede do governo municipal, qualquer que seja a sua
populao, com ou sem os requisitos supra mencionados.
Freqentemente os Municpios tendem a superdimensionar sua rea
urbana visando a cobrana do IPTU, sem considerar o desamparo que ficam as
pessoas que moram nas periferias desassistidas pelo Poder Pblico e privadas dos
mais essenciais Direitos Humanos.
Ainda hoje, entretanto, apesar da Declarao do Rio 92 expressar o
aspecto antropocntrico dessas questes, elas so desatendidas fazendo com que o
papel do Estado Provedor seja arrebatado pelo leigo que passa a organizar, sem
tcnica, espaos para suprir a prpria necessidade de proteo, mas visando
apenas o lucro e no o bem comum. O tipo de urbanizao da cidade evidencia o
grau de desenvolvimento do povo que a construiu e a habita, enriquecendo a
experincia humana com um enorme e amplo universo de ideais de realidades que
se complementam no exerccio do respeito, da solidariedade e da cidadania, quando
o que acontece o choque de culturas e de egosmos, com a solidariedade s
aparecendo em campanhas pblicas, mas escondida no dia-a-dia e nos atos sem
publicidade.
O esgoto e o lixo que a cidade produz esto sem destino, estando a
sua remoo e tratamento dos resduos lquidos e slidos intimamente ligados ao
fenmeno da urbanizao. Novamente tem-se um segmento social sofrendo os
77
efeitos malficos da urbanizao desordenada. Se a infra-estrutura bsica,

constitucional, continuar a ser descuidada e mal planejada, o ambiente ficar
doente, ocorrendo epidemias e/ou endemias que, em geral, atingem mais as classes
menos favorecidas.
Repita-se que a regularizao fundiria das reas irregularmente
ocupadas e a produo de habitao destinada ao re-assentamento so impositivas
para conter a escalada do caos urbano, cada vez mais grave.
Acima de qualquer regularizao fundiria atual, est a previso legal
de responsabilizao dos governantes por improbidade administrativa em qualquer
situao de ocupao regular futura, com objetivo de iniciar uma nova cultura de
solues para os assentamentos humanos.
Desde o final da dcada de 70, na periferia dos grandes centros
urbanos como So Paulo e Rio de Janeiro, emergiu a implantao de loteamentos
urbanos sem infra-estrutura urbana e autorizao do Poder Pblico, o que resultou
numa ocupao sem padres mnimos de qualidade ambiental de grande parte do
territrio destas cidades. Com o objetivo de fazer a reverso da deteriorizao de
reas urbanas, ainda que algumas irreversveis, foi instituda a Lei n. 6.766/79 que
dispe sobre o parcelamento do solo urbano; estabelece os padres urbansticos
mnimos para implantao de loteamento urbano, tais como sistema virio,
equipamentos
urbanos
comunitrios,
reas
pblicas,
bem
como
as
responsabilidades dos agentes privados (proprietrios, loteadores, empreendedores)

e do Poder Pblico e tipifica os crimes urbansticos.
Nestas quase trs dcadas de aplicao desta lei, muitas crticas tm
sido levantadas quanto sua eficcia, devido ao aumento do nmero de
loteamentos irregulares e clandestinos e, principalmente, de favelas nas grandes
cidades brasileiras, como tambm dos raros casos em que os responsveis pela
prtica dos crimes urbansticos foram punidos de forma exemplar, seja na esfera
Administrativa, na civil ou na penal.
De fato, a Lei n. 6.766/79 (ainda que mais eficaz com as novas
legislaes) necessita de uma reviso geral para atender os objetivos da poltica
urbana preconizada em nossa Constituio, de modo que as funes sociais da
cidade e da propriedade urbana sejam cumpridas, atravs de medidas redutoras das
78
desigualdades e da excluso social e efetivem os direitos inerentes s pessoas que

vivem nas cidades, especialmente dos que vivem nas cidades informais (favelas,
cortios e loteamentos populares na periferia urbana). A reviso, efetuada pelo
Congresso Nacional sem garantir a participao dos diversos setores da sociedade
que atuam com a questo urbana, extremamente preocupante para todos os
cidados que lutam pela existncia de cidades justas e sustentveis com padres
dignos de qualidade de vida.
A Lei n. 9.785 de 29/01/99, que alterou a Lei n. 6.766/79, diz respeito
regularizao do registro pblico dos parcelamentos populares implantados em
reas desapropriadas pelo Poder Pblico, destinados populao de baixa renda.
Ento, alm da Lei n. 6.766/79, tambm foram alteradas a lei de registros pblicos e
a lei sobre desapropriaes de interesse pblico.
Esta alterao permitiu a dispensa do titulo de propriedade para fins de
registro do parcelamento popular de rea desapropriada, sendo necessrio que o
Poder Pblico j tenha judicialmente a posse do imvel. Outra mudana significativa
a da lei permitir, nos parcelamentos populares, a cesso da posse para as
pessoas que adquiriram os lotes do Poder Pblico por instrumento particular tendo
carter de escritura pblica. A cesso de posse deve ser obrigatoriamente aceita
como garantia nos contratos de financiamentos habitacionais.
Estas mudanas tm um alcance social importante, uma vez que um
dos processos mais perversos de desrespeito ao direito moradia a falta de
segurana jurdica para a populao de baixa renda que adquire os lotes ou
unidades habitacionais dos empreendimentos efetuados pelo Poder pblico.
Essa Lei alterou tambm os requisitos e critrios urbansticos para a
implantao de loteamento urbano, as responsabilidades e obrigaes do loteador e
do Poder Pblico. So diversas as alteraes efetuadas na Lei n. 6.766/79 que
resultam na flexibilizao do parcelamento do solo urbano, como impacto negativo
nas cidades.
Entretanto, a qualidade dos efeitos scio-ambientais das intervenes
tendentes regularizao urbanstica depende do trabalho de orientao da
populao e da administrao pblica, sobre os danos produzidos pela ocupao
79
irregular, do planejamento da interveno e do monitoramento dos resultados

pretendidos.
O combate s causas das ocupaes ilegais deve ser priorizado
atravs da formulao de polticas adequadas de planejamento urbano, habitao
social e preservao ambiental.
Neste contexto, fundada na Constituio, o Estatuto da Cidade, Lei n.
10.257, de 10 de julho de 2001, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana
que devem ser observadas por ela prpria, pelos Estados e pelos Municpios, tais
como a garantia do direito a cidades sustentveis e a gesto democrtica da cidade
com participao popular. Torna-se, pois, tremendamente desvantajosa a aquisio
de terrenos urbanos, como se fossem fundo de poupana da populao
economicamente melhor. Este era o regime de engorda da terra e a especulao
imobiliria que expulsava, cada vez mais, os hipossuficientes para a periferia das
cidades e para reas desprovidas de infra-estrutura. uma tentativa de se alcanar
a Justia Social e, atravs dela, a Paz e Segurana Pblica.
Desde a promulgao da Constituio Federal, em 1988, a
comunidade aguardava ansiosamente a regulamentao dos artigos 182 e 183,
estabelecendo normas de ordem pblica e interesse social que regulamentassem o
uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar
dos cidados. Era a esperana de que esta mudana trouxesse consigo a Paz
Social e a garantia da Segurana Pblica para todos os habitantes da cidade, como
j dito. a densificao da funo social da cidade, atravs de instrumentos
jurdicos e polticos que garantam a sustentabilidade da polis.
A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, instituiu uma poltica nacional
urbana com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana.
Ela
tem
como
objetivo
fundamental
minimizar
as
enormes
desigualdades sociais existente no Estado Brasileiro, pela promoo da integrao

social, e densificar direitos previstos constitucionalmente, mas que ainda no saram
do papel, como o direito de moradia. O Estatuto da Cidade regulamenta, tambm, a
regularizao fundiria atravs do usucapio urbano e da concesso especial de
uso para fins de moradia previstos no art. 183 da Constituio Federal. A gesto de
80
uma cidade sustentvel tem que ser democrtica, garantida a participao popular e
do terceiro setor, durante o acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
Essa Lei inovou, ao instituir o estudo prvio de impacto de vizinhana
(EIV), a semelhana do estudo prvio de impacto ambiental (EPIA) preconizado na
Lei que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/19981), com o
objetivo de avaliar os efeitos do empreendimento na vida da populao da regio. O
EIV tentar evitar que uma obra prejudique a qualidade de vida de seu entorno,
considerando a opinio dos vizinhos.
Ao ser sancionada, a nova legislao se tornou uma aliada dos
ocupantes irregulares de reas urbanas privadas. A partir de agora, grupos de
moradores podero buscar na Justia, em conjunto, o direito ao terreno ocupado,
em uma s ao, desde que estejam h mais de cinco anos no local e no tenham
enfrentado oposio judicial. Como uma reforma urbana, reafirmando seus objetivos,
o Estatuto da Cidade, ao regularizar a propriedade imobiliria das ocupaes
clandestinas e irregulares (ilegais), favorece o restabelecimento da paz social
porque resulta em minorar o trnsito de processos de reconhecimento de usucapio
individuais, podendo ser utilizada coletivamente em reas urbanas ocupadas por
diversos indivduos de baixa renda que usem de moradia um espao urbano em
estado ilegal. A regularizao fundiria vista pelos experts como uma forma de
incentivar a conciliao do ambiente e das ofertas de bens social. O habitantemorador, uma vez assegurada a titularidade do direito de propriedade, promover
aes (individuais e coletivas) em tornar o local mais propcio e seguro, o que ir
estabilizar diversos conflitos sociais.
Demonstrando evoluo, a poltica nacional urbana proporcionou
efetiva ao para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos, com a edio
da Lei n. 11.977, de 07 de julho de 2009, que trata especificamente do tema e que
ser, sem dvida, de grande utilidade para a regularizao imobiliria dos
loteamentos clandestinos e irregulares, conforme mencionado nos prximos
captulos.
A referida legislao complementar Constituio Federal, que
afirma o imperativo categrico de que a poltica urbana, a ser executada pelo
Municpio, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
81
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes e h que se ter os princpios

gerais da atividade econmica, indicados no art. 170, sobressaindo a defesa do
meio ambiente e a proteo ao consumidor, por serem princpios de ao poltica,
cuja implementao essencial ao bem-estar do homem urbano.
Assim, tem como tendncia contempornea de atender aos interesses
difusos da populao urbana, a que se reconhece, sob perspectiva individual, o
direito ao bem-estar urbano compreendendo, no seu amplo espectro, a defesa do
meio ambiente e a proteo do consumidor, tudo convergindo, para maior eficcia
da sadia qualidade de vida, na expresso do art. 225, da Constituio Federal.
Para a tutela de interesses difuso e coletivo, que visem ao direito do
bem-estar urbano, a Constituio Federal de 1988 dispe que qualquer cidado
parte legtima para propor ao popular com objetivo de anular ato lesivo ao
patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural (cf. CF/88, art. 5, LXXII, e Lei n. 4.717/65), bem como o
mandado de segurana (coletivo) instrumento de cidadania perante ilegalidade ou
abuso de autoridade, acrescido, nas situaes de lacuna ou omisso legislativa, pelo
mandado de injuno, afora a incluso de outros direitos e garantias compatveis
aos princpios constitucionais ou aos tratados de que o Brasil seja signatrio (CF/88,
art. 5, LXIX, LXXI, e 2).
oportuno ressaltar a poltica nacional de desenvolvimento urbano, de
competncia administrativa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios (art. 23), notadamente objetivando promover programas de construo
de moradias, de melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (IX);
combater as causas de pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a
interao social dos menos favorecidos (X); estabelecer e implantar poltica de
educao para segurana do trnsito (XII).
Na Constituio atual encontramos variadas regras de convivncia
relacionadas ao bem-estar urbano, evoluindo, desde a liberdade de conscincia e de
crena, inviolabilidade dos locais de culto e liturgias (art. 5, VI), ou liberdade de
locomoo e de reunio (art. 5, XVI) e, ainda, a funo social da propriedade sujeita
a desapropriao ou uso no caso de iminente perigo pblico (art. 5, XXIII, XXIV,
XXV); restringiu-se ou remodelou-se a atividade econmica, a qual deve respeitar
diversos princpios (art. 170). Ela destaca, igualmente, que a ordem social deve ser
82
compromissada com o trabalho, o bem-estar e a justia social, em inmeros

dispositivos e oportunidades, tais como os arts. 194, pargrafo nico, I, II e III; art.
196; art. 200 e incisos; arts. 203, 205, 206, 208, 211, 212, 213 e 214; art. 216, V,
1, 4 e 5; art. 220, 3, II, 4; e arts. 221, 225 e 227.
Estas regras constitucionais concretizam o direito ao bem-estar urbano,
que um dos componentes indissociveis do direito a sadia qualidade de vida,
sendo de todos (Poder Pblico e sociedade) o poder-dever de garantir a sua
efetivao, em tempos de mximo respeito aos direitos humanos, constitudo em um
valor social, um poder atribudo tanto aos indivduos ou, pela nova doutrina dos
interesses difusos, aos diferentes grupamentos sociais, a defesa de interesses
coletivos, notadamente o bem estar urbano.
Cumpre ressaltar o fato de que os direitos humanos, na psmodernidade,
assumiram
um
perfil
jurdico-positivo
no
nvel
de
normas
constitucionais. O direito ao bem-estar urbano exigncia atual, com formas e

contornos ainda no definidos e proporciona, enquanto conceito de contedo
indeterminado, um enorme empenho e rduo trabalho exegtico, destinando-lhe
compor e estruturar, para a sua concretizao constitucional, um sistema aberto de
normas, valores e princpios, passveis, portanto, de mltiplas interpretaes.
2.2 O USUCAPIO COLETIVO
O Estatuto da Cidade, no seu art. 4, V, onde elenca os institutos

jurdicos e polticos para fins de regularizao fundiria dispe sobre usucapio
coletivo.
Ele apresenta diversas formas de regularizao fundiria e, em
especial, pelo assunto deste tema, a alnea j, que trata do usucapio especial de
imvel urbano.52
Por determinao do art. 191, pargrafo nico, art. 183, 3 da
Constituio Federal no h usucapio (literal) de bens pblicos, para os quais
52
Utilizado no masculino por preferncia do autor.
83
devero ser utilizadas outras formas de regularizao que no transferem o direito

de propriedade sobre o bem.
O usucapio um instrumento j bastante conhecido no mundo
jurdico, com origens no direito romano e finalidade de transferir a propriedade de
bem mvel ou imvel, mediante alguns requisitos de tempo de ocupao e posse
incontestada (5 a 15 anos), com o devido processo legal e sentena apta a registro.
Nestes novos tempos, a partir da Constituio Federal de 1988, o
referido instituto foi melhor instrumentalizado, com a coletivizao dos seus
princpios e fundamentos, coletivizando o prprio direito ao usucapio, previsto no
art. 10 da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) que disciplina:
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros

quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel
identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de
serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam
proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
Portanto, aqueles que estiverem na posse da rea, de forma individual

ou em litisconsrcio, associados ou representados, podem reivindicar sua
regularizao e recebero (art. 10, 3) igual frao ideal de terreno a cada
possuidor independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo
hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais
diferenciadas, com efeito, erga omnes e gratuidade de seus atos, inclusive de
registro.
Com a coletivizao do direito ao usucapio, busca a legislao a
aplicao do princpio da funo social da propriedade, de seu efetivo uso nas aes
para regularizar as reas ocupadas ilegalmente por grupos de pessoas excludas
socialmente, em sua maioria de baixa-renda.
Este novo perfil de direitos, tambm adotado para o usucapio, no se
pode conceber com horizontes individualistas, dos antigos preceitos consagrados no
direito civil de propriedade, tendo em vista que prope a regularizao, no apenas
para a aquisio da propriedade urbana, mas partindo de premissas diferentes, ou
seja, do todo para a unidade, do ambiente para o seu ator, com o objetivo de
84
otimizar a utilizao da propriedade imobiliria urbana, garantindo a constante

observncia de princpios urbansticos voltados ao bem-estar do individuo em
interao com a comunidade em que vive, orientado pelos princpios constitucionais
e de direito pblico.
Trata-se, como vimos, de mais um importante avano e de um
instrumento de mecanismo de regulamentao fundiria e, notadamente, de
reorganizao urbanstica.
Para Mrcio Kammer de Lima, este usucapio especial, presente no
art. 183 da Constituio Federal de 1988, legitimamente aparece como um
instrumento de realizao da funo social da propriedade, diminuindo o prazo para
a conquista da propriedade e estatui sano quele proprietrio que dignifica o
direito subjetivo a ele outorgado. Para a operacionalizao deste instrumento foi
sancionada a Lei n. 10.271/01, o Estatuto da Cidade, com o objetivo de execuo
dos artigos 182 e 183 da referida Constituio. 53
Ressalte-se, tambm, que o art. 183 da Constituio Federal como
instrumento de concretizao da funo social da propriedade e ferramenta de
realizao de princpios fundantes como o que discorre sobre a dignidade da pessoa
humana e aquele da misso do Estado de erradicar a pobreza e diminuir as
desigualdades sociais no pode ser visto como embarao promoo desses caros
princpios informadores da disposio. 54
Mrcio Kammer de Lima pontua que o art. 10 do Estatuto da Cidade
possui requisitos reproduzidos literalmente do art. 183 da Constituio Federal,
como lapso de tempo exigido, destinao de moradia e no possuir, o favorecido,
ttulo de outra propriedade. Porm,
[...] o legislador ordinrio foi alm para permitir que reas urbanas
superiores ao limite gizado para o usucapio constitucional (duzentos e
cinquenta metros quadrados), onde no for possvel identificar os terrenos
ocupados por cada possuidor, possam tambm ser usucapiadas
coletivamente, o que pe logo a lume a questo de se saber se essa novel
modalidade de usucapio introduzida pelo Estatuto da Cidade constitui, no
plano substancial, direito novo, nova modalidade de aquisio de domnio
e ento de perda de propriedade, se voltado o foco para a esfera jurdica do
proprietrio anterior , ou se traduz somente nova roupagem, novo figurino
53
54
LIMA, M. K., 2009, p. 23.

Ibid., p. 25.
85
para o mesmo direito subjetivo que frutifica da incidncia da disposio

55
constitucional.
Seria esta uma nova modalidade de aquisio (ou perda) de domnio

ou uma espcie de usucapio urbano, cuja novidade est na forma de apresentao
de um direito subjetivo derivado diretamente da Constituio Federal. Para Paulo
Jos Villela Lomar, citado por Mrcio Kammer de Lima:
O que o legislador propiciou foi que aquele possuidor suscetvel de adquirir

o domnio do imvel que utiliza para moradia prpria ou de sua famlia com
base no art. 183 da CF pudesse, livremente, somar-se a outros possuidores
com iguais possibilidades para viabilizar a reurbanizao capaz de melhorar
56
as condies reais de vida de todos eles naquele ambiente.
Assim, pode-se afirmar que a novidade est no reconhecimento

coletivo do usucapio com a instituio de modalidade diferenciada de condomnio
at a completa reurbanizao da rea ocupada pelas moradias quando se
concretizaro os princpios constitucionais fundamentais. O que leva a concluir que o
usucapio coletivo somente um direcionamento do usucapio individual especial
para uma finalidade urbanstica.57
Posteriormente criao dessa forma de usucapio, o que facilitou
sobremaneira a aquisio da propriedade por grupos de indivduos, surge a Lei n.
11.977/09, que inovou com o usucapio coletivo administrativo, que dever provocar
inmeras manifestaes e grandes obras doutrinrias quando de sua aplicao, e
que ser sintetizado mais adiante.
Todo o contorno jurdico legal, que envolvia as regularizaes, se
constitua em um complexo burocrtico de documentos e servios tcnicos jurdicos
e de engenharia, muitas vezes inacessvel populao economicamente carente. A
ocupao totalmente desordenada, pela total ausncia do Poder Pblico, seja
regulamentando, coibindo ou restringindo, no justifica a retirada do direito de
propriedade destes imveis, porm at recentemente no havia instrumentos legais
aptos a oficializar estas ocupaes.
55
56
57
LIMA, M. K., 2009, p. 28, grifo do autor.

LOMAR, Paulo Jos Villela apud LIMA, M. K., op. cit., p. 31.
LIMA, M. K., op. cit., p. 32.
86
Com a nova legislao, as infraes urbansticas foram revistas, em

nome dos princpios sociais, e tentou-se implementar aes efetivas de saneamento
bsico e melhoria na qualidade de vida. Foi uma maneira de conceder o direito de
resgatar a cidadania dessa parcela de populao excluda socialmente para,
finalmente, conceder-lhes o direito de ter um endereo oficial e seu titulo de
propriedade.
A figura do usucapio coletivo um instituto criado pelo legislador
brasileiro para a regularizao dos loteamentos ilegais (clandestinos e irregulares)
em rea urbana, embora no seja suficiente.
O usucapio coletivo foi o primeiro passo capaz de transferir o direito
de propriedade atravs do registro do ttulo (ainda que coletivo) populao sem
acesso formal ao mercado imobilirio das cidades, efetivando a funo social da
propriedade, o direito ao uso do solo, moradia, contra a especulao fundiria e,
por fim, assegurar condies sociopolticas de cidadania urbana em busca de uma
sociedade justa e sustentvel.
Entretanto, por melhor que fosse referido instituto, carecia de um
instrumento importante, ou seja, o econmico-financeiro, da responsabilidade pelos
custos
da
regularizao,
que
gerou
diversas
aes
polticas,
sendo
complementado, desde 2001, por aes dispersas e isoladas dos Governos

Estaduais e Municipais, com raros exemplos de sucesso como o caso do atual
perfil do Programa Cidade Legal do Estado de So Paulo que ser tratado quando
da anlise dos instrumentos de regularizao.
2.3 O USUCAPIO COLETIVO ADMINISTRATIVO
Para legitimar a posse, princpio e incio da aquisio do direito de

propriedade, foi institudo o novssimo instrumento denominado Demarcao e
Legitimao da Posse que se constitui em um conjunto de medidas preliminares
para o Usucapio Coletivo Administrativo, ou seja, a Demarcao o ato realizado
pelo Poder pblico em rea pblica, ou particular, correspondendo ao registro da
implantao do loteamento existente de fato e a Legitimao o ato, aps o registro
87
do parcelamento, em que o poder pblico outorgar ttulo de legitimao na posse,

isto na esfera administrativa, no judicial.
Tem-se, pois, como novo marco normativo, a Lei n. 11977/09, que
define o Usucapio Administrativo para todos aqueles que, aps 5 anos da outorga
do ttulo de legitimao da posse, podero requerer diretamente ao Cartrio de
Registro de Imveis que o converta em usucapio mediante preenchimentos de
alguns requisitos legais.
Cumpre ressaltar que se trata da primeira legislao nacional de
regularizao fundiria e corresponde aos anseios de diversos dos princpios da
Constituio Federal de 1988, tendo por fundamento a dignidade da pessoa
humana, a funo social da propriedade e o direito moradia, com efetivo resgate
da cidadania, ao inserirem estas comunidades na propriedade formal urbana, ou
seja, no seu contexto econmico-patrimonial e social.
a participao popular no espao urbano, resultado de uma nova
democracia cujo projeto scio-cultural est assentado em dois pilares: o da
regulao e o da emancipao e cada um deles constitudo por trs princpios:
O pilar da regulao constitui-se pelos princpios do Estado, do mercado e

da comunidade. Por sua vez, o pilar da emancipao formado por trs
lgicas de racionalidade: esttico-expressiva da arte e da literatura, moralprtica da tica e do direito e cognitivo- instrumental da cincia e da tcnica.
A racionalidade esttico-expressiva articula-se primeiramente com o
princpio da comunidade; a racionalidade moral-prtica, com o Estado; a
58
racionalidade cognitivo-instrumental, com o mercado.
E afirma que a partir da dcada de sessenta, o capitalismo

desorganizado fez com que o princpio do mercado adquirisse magnitude sem
precedentes, provocando a transformao de energias emancipatrias em energias
regulatrias. Mas, a partir de uma das heranas da modernidade, a fragmentao,
reconstruram-se as racionalidades locais, adequadas s necessidades locais,
conscientes da irracionalidade global, porm conscientes de que s a podem
combater localmente. nesse contexto que emerge a questo urbana, cujos
problemas s as prprias comunidades podem realmente sentir e solues
58
DEXHEIMER, Marcus Alexsander. Estatuto da Cidade e democracia participativa. Florianpolis:

OAB/SC, 2006, p. 48.
88
propostas sem ouvi-las resulta muito provavelmente em ineficcia dos projetos. 59

Neste momento, pode-se fazer uma relao com a ecologia que alm
da dimenso ambiental engloba tambm as dimenses social e mental, no que se
chama de ecosofia uma articulao tico-poltica do meio ambiente, das relaes
sociais
da
subjetividade
humana,
entendendo
poltica
com
carter
multidimensional, planetrio e antropolgico. 60

Porm, historicamente, no havia uma arquitetura jurdico-legislativa
apta a possibilitar, aos regularizadores, instrumentos efetivos que propiciassem a
concretizao da incluso social desses espaos urbanos no mercado imobilirio
formal, ou seja, nas cidades, por meio das novas regras de regularizao fundiria
de interesse social e especfico.
O referido instrumento jurdico, por ser auto-aplicvel, busca reverter o
quadro de segregao scio-econmica espacial nesse pas e, se utilizado da forma
a que se prope, confere importantes ferramentas aos operadores do direito para a
consecuo dos objetivos de ordenar para melhorar a urbanizao em busca do
bem estar coletivo e da pacificao social.
Para finalizar, pode-se afirmar que a legislao brasileira teve um
grande avano com o enfrentamento das questes de direito coletivo urbano e de
usucapio para resolver muitos problemas sociais que emergem da falta de infraestrutura devida desorganizao e ausncia de posse legal de terra urbana para
residir. Porm, fez emergir muitos casos que necessitam regularizao. Para que se
possa entender a regularizao de ocupaes ilegais deve-se, antes, expor os
fundamentos da regularizao fundiria, assunto do prximo captulo.
2.4 A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO DIREITO COLETIVO URBANO
O Direito .
Leciona Pontes de Miranda, ao comentar os processos de adaptao
59
60
DEXHEIMER, 2006, p. 49.

Ibid., p. 50.
89
social do homem, e a funo social do direito na Constituio Federal de 67:
Em todos os Estado, o Direito exerce papel estabilizante, que lhe

especfico. Os princpios polticos e econmicos so mais instveis do que
os jurdicos; ganham peso, transformando-se em princpios jurdicos. Mais
estabilizantes do que o Direito s a Arte, a Moral e a Religio, em ordem
crescente de valor de frenamento. [...]
O direito necessrio Sociedade e ao Estado. Ao Estado, porque, sem
Direito, no poder afirmar-se. Ora, a firmao essencial ao Estado.
Quando o direito das gentes considera suficiente o dado social, para que se
possa falar da existncia do Estado, pressupe a afirmao poltico-jurdica;
61
portanto, Estado e Direito.
E arremata:
A regra jurdica , especificamente, mais estabilizante que a regra poltica.

Os fatos jurdicos participam de tal especificidade estabilizante, menor do
que a dos fatos religiosos, morais e artsticos, porm assaz sensvel para
quem se pe do lado dos fatos polticos. As verdadeiras revolues
comeam por investir contra os espritos emperrados dos juristas, contra a
ordem retrgrada, que eles confundem com o Direito, como se o Direito
fosse outra coisa que processo de adaptao; e irrompem contra o Direito,
em vez de investirem contra o direito vigente, direito que somente pode ser
destrudo com outro direito, que o substitua. Processo adaptativo,
estabilizante, fixador, o Direito ser sempre o mesmo, como sempre o
mesmo o oxignio que h na fruta, no ar, na gua; ele o mesmo, e pesa o
mesmo; os componentes que se diferenciam. O direito do estado ser
mais rgido, mais resistente, se os outros elementos forem mais rgidos e
mais resistentes; esses que variam. O remdio contra o direito que parece
demasiado opressor, parado, est em outro direito menos opressivo, e mais
62
novo. De qualquer modo, outro direito.
Conforme buscamos constatar, com valiosos subsdios da doutrina de

Frederico Antonio Veigas de Lima, onde, dentre outras, pondera sobre a utilizao
da propriedade social, expondo que:
Partindo de uma viso principiolgica e filosfica porm bem ajustada ao

Direito -, Rawls indica que os princpios de justia so reconhecidos por trs
de um vu de ignorncia (veil of ignorance), de forma que nenhum individuo
ser favorecido pelas escolhas de princpios que no possuam causas
naturais e pelas contingncias sociais, fazendo com que a justia social
61
62
MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo:

Revista dos Tribunais, 1967, p. 163. Tomo I.
Ibid., loc. cit.
90
deva, em primeiro lugar, ser atingida mediante uma felicidade total, a partir
63
do princpio da diferena.
Na interpretao de seus ensinamentos, temos que a aplicao do

direito de propriedade, deve resgatar e abranger que os princpios sociais e deve
compreender que o social precede, necessariamente, o homem, por que no foi o
homem que fez a sociedade. O conjunto, o social, a comunidade e a comunicao
que fizeram o homem, pressupondo que o conjunto tenha de encher-se de
indivduos, e o individuo sem conjunto no existiria. No existiria a comunidade, a
sociedade, sequer o grupo, onde conviver. No h dvida, somos animais sociais.
Salvo raras excentricidades, no se pode conceber homem sem comunidade
interagindo entre si.
O homem apenas apropriou-se de bens, patrimnios, pessoas e se
elegeu governante, com ajuda do grupo ou de parte dele e, diante de cada realidade
social, criou ordens jurdicas, resultante de muitas regras feitas de pensamentos,
que criam regras abstratas formulando hipteses para os fatos que ela prev.
Nas regras de adaptao dos membros da sociedade, entre si, por
meio de regras jurdicas que permitam co-existirem sem lutas insolveis, o direito
busca estabelecer o processo de passagem de um direito para outro, em evoluo e
adaptao, e continuar a existir quando as instituies, suas criadoras, no mais
existirem.
Assim, o direito de propriedade adaptou-se, evoluiu, e a propriedade no
plano geral e imobilirio, em particular, merece ser repensada.
A crise econmica, neste incio de sculo XXI, que apavorou naes
inteiras diante das antigas concepes do instituto da propriedade e de sua
distribuio, enquanto riqueza indispensvel a sua adaptao para corresponder
aos atuais contornos do direito e do prprio instituto para a conceituao do seu, do
meu e do deles.
Ressurge o tema da necessidade de adaptao a estes novos tempos,
das metrpoles e da supremacia dos direitos humanos e sociais, ou seja, do direito
de bem-estar, do bem comum, coletivo. Ressurge diante da necessidade de
63
LIMA, Francisco Antonio Veigas de. A propriedade imobiliria. Braslia: Instituto Brasil de Direito
Civil; Universidade de Braslia, 2009, p. 6.
91
regulamentao das relaes inerentes propriedade, abandonando os velhos

paradigmas da autonomia, do absolutismo e da liberdade contratual.
Em sendo uma instituio poltica e social, valores sociais e humanos,
alm do econmico, foram agregados para constituir a propriedade em uma norma
de obrigao social, em contraposio a inspirao meramente econmica
individual.
Nas ltimas dcadas, o conceito de propriedade sofreu profundas
alteraes, o que nos faz refletir acerca de suas mutaes e transformaes para
poder definir o que vem a ser a propriedade. Entende-se que se trata de novo
contorno do antigo instituto, convertendo-o em funo e no mais somente em
direito individual, mas um direito de todos, sem retirar a sua essncia de propriedade
individual destinada ao proveito da sociedade.
Com novos contornos, a propriedade deve se fundamentar na
Constituio
Federal,
em
seus
princpios
fundamentais,
notadamente
na
compreenso conjunta dos incisos XXII e XXIII do art. 5 e do art. 183, sem
descuidarmos dos pargrafos do art. 1228 do Cdigo Civil.
Esta perspectiva civil-constitucional destina-se a firmar-se mais como
finalidade de atender s necessidades da coletividade, exigindo do proprietrio
respeito a uma srie de restries e limites ao seu uso, convertendo-se em funo
ou poder restringido.
A atual concepo do direito corresponde s novas noes de direito
civil e constitucional, em que se busca a solidariedade sobre o individualismo
acentuado, que pelos seus atuais princpios e clusulas gerais nos remete busca
do bem estar coletivo.
No contexto de unitariedade sistmica, com estreita vinculao s
fontes e aos princpios, no mais pode se conceber a propriedade como o poder de
fato que algum exerce sobre alguma coisa e deve ser respeitado pelos terceiros, ou
seja, mais ter e menos ser.
Imutvel por muitos anos, a nova viso deve primar por uma
concepo da propriedade, notadamente a imobiliria urbana, partindo das relaes
pessoais que devem atuar em prol da sociedade, inerentes ao ser em conjugao
com o bem, e qual a funo do mesmo bem na coletividade.
92
Este raciocnio lgico nos conduz a uma evoluo do pensamento para

conceber a propriedade atual como uma relao de pessoas vinculadas a um
determinado bem e no mais de relaes entre sujeito e coisa, mediante a atuao
do interesse pblico sobre o interesse privado, do coletivo antes do individual.
A pluralidade de interesses, que compe nosso ordenamento jurdico,
desbancou o carter absoluto e deu novo permetro legal propriedade, dotando-a
de plasticidade, da capacidade de se amoldar a novas concepes do mesmo direito
e de se adaptar s situaes reais, em busca de seus objetivos sociais, com o
mnimo de garantias, necessrias a sua manuteno e preservao, enquanto
propriedade.
A propriedade atual tambm deve ser vista como tridimensional, ou
como um cubo, no apenas de direito ao solo, mas que irradia seus efeitos em
todas as direes e necessita de regulao em todos os sentidos e de forma
permanente, sem sucumbir atuao poltica, separando a noo de funo social
da noo de cunho ideolgico, possibilitando a sua perpetuao no tempo e sua
manuteno diante das intempries polticas, peridicas e transitrias.
Isto se consegue firmando, no seio da sociedade, fortes laos e
conceitos de justia social e solidariedade, do uso racional e da utilizao da
propriedade, dos quais a coletividade no estar disposta a abrir mo, por
constiturem o seu prprio bem-estar social, cujos efeitos emancipam e libertam no
apenas o individuo (titular do direito), mas os demais integrantes do grupo social
(titulares do mesmo direito).
Vincula a todos, proprietrios e no proprietrios, implicando um
compromisso
de
persecuo
dos
objetivos
interesses
sociais,
nas
responsabilidades que caracterizam o exerccio dos interesses de seus titulares e

como atores sociais mais justos e solidrios.
A propriedade deve destinar-se aos fins sociais, entretanto, deve ser
revestida de plena liberdade ao seu titular, sem descaracteriz-la, como garantia de
sua manuteno no apenas como funo social, mas tambm como funo
econmica. Este equilbrio a principal dificuldade a enfrentar na aplicao de suas
prerrogativas.
93
Mais que assegurar a legitimidade dos direitos coletivos, atravs de

uma legislao suficiente para estruturar o sistema das relaes sociais e do
mercado, deve-se traar claros parmetros definidos que permitam a vida em
comunidade, de forma coletiva e harmnica, plena de liberdades e direitos.
tempo de se reconhecer que todos os proprietrios possuem deveres
diante dos no proprietrios e estes se vinculam ao uso da propriedade, no sentido
de que todo o excesso deve ser revertido em prol da sociedade, para o seu
desenvolvimento em iguais oportunidades. Sendo a propriedade vista, atualmente,
como norma de obrigao social, deve restabelecer valores (religiosos) no sentido
de se constituir em uma complexa relao entre as pessoas (proprietrios e noproprietrios) para afastar sua concepo apenas como valor de mercado, para ser
utilizada de maneira ampla, porm sem descuidar de seu carter econmico,
estritamente condicionado ao fator social e moral.
De acordo com o ordenamento vigente, a propriedade deve
proporcionar o atendimento a diversos fatores, alm do social, ou seja, o equilbrio
ambiental, a preservao patrimonial, histrica e cultural.
Este mesmo sistema deve ser visto na atualidade como um sistema
coordenado, unitrio e complexo, diferente dos planos superior e inferior, antes
estabelecidos, para se firmar em um conjunto de integrao completa a partir da
Constituio Federal, como um direito fundamental e uma liberdade (como funo
econmica da garantia da propriedade) at as normas locais de direito urbanstico,
sensveis s mudanas sociais.
Embora as noes de propriedade privada sofram forte presso para a
manuteno de seus antigos conceitos, pois se constituem em modo de organizao
social, frente s restries de uso pela legislao ambiental e urbanstica, no se
pode arrefecer, porque aos proprietrios garantida (constitucionalmente) a
compensao financeira a suas perdas patrimoniais.
Ainda que se afirme, mesmo em tempos atuais, os conceitos de usar,
gozar, dispor e reivindicar da mesma maneira secular, devemos tentar entender a
propriedade como um complexo de tenses de direitos e deveres, contrapostos, em
que se busca o equilbrio entre os proprietrios e os no proprietrios na utilizao
da mesma no contexto social, no ambiente urbano, nas cidades.
94
Assim, o carter absoluto da propriedade deve ser afastado. O

proprietrio tem direito de propriedade no direito propriedade e esta deve estar
revestida da funo social, respeitados estes direitos e deveres por toda a
coletividade.
Na propriedade devem coexistir as mais variadas formas, compostas
de um sistema de vrios direitos destinados ao uso pelo seu titular, resultante de
uma viso plural e complexa com funes efetivas e justas.
A proteo da propriedade no se vincula mais ao individualismo, mas
maximizao dos benefcios do direito de propriedade para toda a coletividade, em
uma sociedade livre e democrtica, numa concepo moderna de direito a liberdade
de aes e limites da prpria liberdade, harmonicamente protegendo ambos os
institutos.
Embora duramente criticado, o novo conjunto de legislao est apto a
iniciar, ou desencadear, esta troca de influncias entre o individual e o coletivo, em
matria de propriedade imobiliria, com a possibilidade de regularizao de
ocupaes (loteamentos) ilegais (clandestinos e irregulares). tempo de
desprovermos de alguns de nossos direitos em favor uns dos outros, em favor da
coletividade, para assegurar nossa prpria qualidade de vida.
Temos, pois, que as aspiraes de compreender as novas formas de
direitos e/ou de modificaes jurdico-reais, antes no estabelecidas, com uma
flexibilizao sistmica crescente a fim de viabilizar as necessidades do direito de
propriedade na ps-modernidade em busca do equilbrio dos princpios objetivando
a justia social, conforme buscamos na doutrina de Frederico.
Cumpre, com ponderao, acompanharmos a sua efetiva aplicao e
concretizao de seus conceitos.
A regularizao fundiria
95
3 A REGULARIZAO FUNDIRIA
Em pleno sculo XXI, a desarticulao entre rgos governamentais,

legislao conflitante, sociedade desorganizada e cartrios de registros de imveis
fazem com que o poder pblico ainda esteja muito distante de possuir um mapa das
propriedades pblicas e privadas que compem a planta onde repousa nosso Pas.
A invaso de terras, urbanas e rurais, em reas consideradas imprprias, ora
clandestinas, ora fundadas em falsos ttulos de propriedade popularmente conhecida
como grilagem, ora incentivada por movimentos sociais, apenas um dos aspectos
da confuso sobre a propriedade de terras. A regularizao fundiria, portanto, se
impe como questo primordial de desenvolvimento humano, no amplo contexto
scio-ambiental constitucional, com finalidade de promover a integrao social e o
resgate da dignidade humana e da cidadania, em qualquer parte do Pas.
A regularizao fundiria de rea urbana, atravs da consolidao dos
princpios de direito coletivo urbano, objetiva o fortalecimento da dignidade da
pessoa humana por meio da melhoria da qualidade de vida, do direito moradia e a
habitao saudveis, do direito de propriedade e do resgate da cidadania, fundados
nos princpios constitucionais e na funo social do direito.
Mais que regularizao fundiria, esta ter que ser sustentvel para
atingir plenamente os objetivos de concretizao dos princpios da dignidade e de
cidadania, notadamente pela incluso social dos indivduos e dos grupos.
As irregularidades fundirias mais comuns nas cidades so as
ocupaes, loteamentos clandestinos ou irregulares e cortios.
As reas mais atingidas so as reas de Proteo Permanente (APPs),
que deveriam sofrer severa fiscalizao, mas que ficam totalmente abandonadas
pela ausncia do Estado (e da prpria sociedade), originando ocupaes irregulares
nas reas de mananciais e s margens de rios e canais e, ainda, ocupaes de
serras, restingas, dunas e mangues, tendo em vista que a especulao econmica
nestas reas limitada.
96
A ocupao irregular costuma acontecer, ainda, em reas de risco,

como perto de redes de alta tenso, faixas do domnio de rodovias, gasodutos e
troncos de distribuio de gua ou coleta de esgotos. Tudo isto ocorre devido
baixa oferta de lotes para pobres e o abandono destas reas pelos respectivos
proprietrios e responsveis (Poder Pblico, concessionrias, empresas etc.).
Os programas de regularizao fundiria em rea urbana englobam os
programas de urbanizao em reas informais e a legalizao fundiria das reas e
lotes ocupados informalmente. Os programas devem ter como objetivo no apenas o
reconhecimento da segurana individual da posse para os ocupantes, mas
principalmente o objetivo da integrao scio-espacial dos assentamentos informais.
Entretanto, a busca por solues para a regularizao, no pode
sobrepor-se a princpios tambm j consagrados, notadamente o da moradia digna,
e do meio ambiente saudvel, inclusive urbano, por ultrapassar os limites
constitucionais de proteo social j consagrados em nosso ordenamento jurdico.
Com relao ao meio ambiente saudvel, os problemas trazidos pela
crise ambiental da atualidade tm reflexo nas cidades que sofrem e reproduzem tais
problemas integrando este panorama ambiental mundial. Assim o aperfeioamento
do Estado Social leva construo do Estado Democrtico-participativo e que
segundo Canotilho, citado por Dexheimer, pode ser traduzido como Estado de
Direito Democrtico-Ambiental. 64
Este ltimo est associado ao conceito de Estado Constitucional
Ecolgico fundamentado em dois pressupostos:
(1) o Estado constitucional, alm de ser e dever ser um Estado de Direito

democrtico e social, deve ser tambm um Estado regido por princpios
ecolgicos; (2) o Estado ecolgico aponta para formas novas de
participao poltica sugestivamente condensadas na expresso democra65
cia sustentada.
Assim, antes de considerarmos a regularizao tcnica e formal,

devemos repensar o contexto em que se inserem para evitar abusos e solues com
conseqncias ainda mais devastadoras, sendo vedada a regularizao de reas
64
65
CANOTILHO, 1995, p. 81 apud DEXHEIMER, 2006, p. 68.

DEXHEIMER, op. cit., p. 69.
97
reconhecidamente imprprias para a ocupao e habitao humana, com os

mesmos fundamentos de sociabilizao da propriedade e a proteo do bem-estar
social e do meio ambiente urbano.
Conforme afirmado no inicio deste trabalho, existem situaes
realmente irreversveis, como as favelas paulistanas e cariocas, cuja soluo ser a
regularizao no estado em que se encontram, inibindo a sua expanso e formao
de novos ncleos de ocupao. Em outras, entretanto, sem as mnimas condies
de ocupao, com graves riscos ao prprio ocupante e de toda a coletividade, devese buscar a desocupao e recuperao da rea, dentro das possibilidades do caso
concreto.
Podemos considerar, portanto, como infra-estrutura mnima exigvel
para a autorizao de regularizao fundiria a existncia de:
a. malha viria com canalizao de guas pluviais;
b. rede de abastecimento de gua;
c. rede de esgoto;
d. distribuio de energia eltrica e iluminao pblica;
e. recolhimento de resduos slidos urbanos;
f. tratamento de resduos slidos urbanos.
Identificadas as reas irregulares, deve ser feito um cruzamento de
cadastro da Prefeitura (IPTU) e das concessionrias de servio pblico (gua e
eletricidade), com informaes do censo do IBGE, do cadastro de aprovao de
construes (alvars e habite-se) e dos domiclios recenseados, para apurar as
caractersticas do empreendimento e executar o mapeamento das reas irregulares,
atravs da elaborao de plantas cadastrais, para a construo de cadastros
municipais e definio da extenso de cada situao de irregularidade e quantidade
de famlias envolvidas.
As aes de urbanizao sempre devem estar harmonizadas com as
aes de regularizao fundiria. Os instrumentos de parceria permitidos em lei e a
interlocuo com a comunidade ocupante das reas irregulares so fundamentais.
98
A regularizao jurdica indispensvel e tem como etapas o

levantamento da situao fundiria do terreno a ser regularizado e o levantamento
das famlias que moram no local a ser regularizado.
Junto ao rgo ambiental competente se obtm a autorizao para
interveno ou supresso em APP, desde que o Municpio se proponha a:
a. incluir no plano Diretor as regras para aplicao dos instrumentos de
regularizao fundiria;
b. promover assessoria jurdica e tcnica para levantar a situao
jurdica, fsica e urbanstica das reas a serem regularizadas;
c. criar um programa de regularizao com a participao da
comunidade em todas as etapas;
d. criar um fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano;
e. estabelecer um conselho de habitao e desenvolvimento urbano;
f. desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, como um
diagnstico coletivo dos problemas de habitao;
g. elaborar e executar planos de urbanizao e de regularizao
fundiria;
h. garantir que, depois de aprovado o plano de urbanizao, no seja
permitido o remembramento de lotes, exceto para implementao de
equipamentos comunitrios pblicos;
i. reconhecer o direito e outorgar o titulo de concesso de direito real
de uso ou concesso especial para fins de moradia.
Estas regras se aplicam aos locais onde o municpio pode efetuar a
regularizao fundiria, ou seja: reas pblicas municipais; reas pblicas de
ocupao consolidada para fins de moradia, como favelas; reas desapropriadas
para desenvolvimento de projetos habitacionais; reas particulares onde seja
possvel aplicar o usucapio; habitaes coletivas de aluguel, como cortios.
Na hiptese de vegetao em APP, o Poder Pblico poder autorizar,
em qualquer ecossistema, a interveno ou supresso de vegetao, eventual ou de
baixo impacto ambiental. Entretanto, existe sempre um entrave maior e efetivo que
99
inibe aes concretas de regularizao, por se constituir crime a derrubada de

rvores e outras formas de vegetao em APP, que configuram ilcito penal previsto
no art. 38 da Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, Lei de Crimes Ambientais,
bem como constituiu crime a derrubada de rvores nativas em APP sem autorizao
do rgo competente, conforme previsto no art. 39 da Lei de Crimes Ambientais.
Outro no menor obstculo quanto regularizao fundiria, so sem
dvida a Lei n. 6.766/79 e a Lei n. 6.015/73 diplomas legais que tratam dos
registros pblicos dos imveis. Os loteamentos, para serem vlidos e regulares,
necessitam registro em Cartrio de Registro de Imveis, que deve ser requerido at
180 (cento e oitenta) dias aps a aprovao do projeto pela Prefeitura Municipal (Lei
n. 6.766/79, art. 18). O embasamento legal do registro imobilirio est contido no
art. 167, da Lei n. 6.015, que possui a seguinte redao:
Art. 167 - No Registro de Imveis, alm da matrcula, sero feitos.

I o registro: [...]
19) dos loteamentos urbanos e rurais [...]
II a averbao: [...]
4) da mudana de denominao e de numerao dos prdios, da
edificao, da reconstruo, da demolio, do desmembramento e do
loteamento de imveis [...].
Complementa o art. 169, declarando que todos os atos enumerados

no art. 167 so obrigatrios.
Dos dispositivos transcritos acima, depreende-se uma inconsistncia: a
Lei dos Registros Pblicos (Lei n. 6.015/73) no faz constar do rol dos registros o
desmembramento, enquanto a Lei de Parcelamento do Solo (Lei n. 6.766/79) o
exige. Essa contradio legal d margem para a realizao de loteamentos
clandestinos sob a forma de desmembramentos, caso a fiscalizao do Municpio
no seja atuante, como na maioria das vezes no o .
Ainda, na Lei n. 6.015/73 se houver alguma inconsistncia, falta de
documentos ou qualquer hiptese que no preencha os requisitos indispensveis ao
registro, poder o oficial suscitar dvida ao juzo da comarca respectiva, conforme
prev o art. 198, da Lei de Registros Pblicos:
100
Art. 198 - Havendo exigncia a ser satisfeita, o oficial indic-la- por escrito.
No se conformando o apresentante com a exigncia do oficial, ou no a
podendo satisfazer, ser o ttulo, a seu requerimento e com a declarao de
dvida, remetido ao juzo competente para dirimi-la, obedecendo-se ao
seguinte:
I - no Protocolo, anotar o oficial, margem da prenotao, a ocorrncia da
dvida;
Il - aps certificar, no ttulo, a prenotao e a suscitao da dvida, rubricar
o oficial todas as suas folhas;
III - em seguida, o oficial dar cincia dos termos da dvida ao
apresentante, fornecendo-lhe cpia da suscitao e notificando-o para
impugn-la, perante o juzo competente, no prazo de 15 (quinze) dias;
IV - certificado o cumprimento do disposto no item anterior, remeter-se-o
ao juzo competente, mediante carga, as razes da dvida, acompanhadas
do ttulo.
O procedimento de suscitao de dvida poder ser impugnado pela

parte, sendo, aps apreciado por Juiz de Direito que prolatar sentena, ouvido o
Ministrio Pblico. Da sentena caber apelao (Lei n. 6.015/73, art. 202).
A legislao tenta, de forma bastante rgida, coibir irregularidades e/ou
implantaes de empreendimentos em desacordo com as suas diretrizes, entretanto
no existiam normas legais para aqueles casos que no se enquadram em seus
requisitos. Com o rompimento de barreiras jurdicas tradicionais, sob novo prisma e
paradigma de concepo constituda de novos valores, busca-se como objetivos:
garantir a funo social da cidade e da propriedade imobiliria
urbana;
diminuir a excluso territorial, para ampliar o acesso aos bens e
servios da cidade;
promover o reconhecimento dos direitos sociais e constitucionais de
moradia e da qualidade de vida dos cidados;
promover o reconhecimento dos novos direitos, como o usucapio
coletivo urbano e a concesso de uso especial para fins de moradia.
Busca-se, assim, uma efetiva interveno pblica para legalizar a
posse do imvel de interesse social, com implicaes diretas sobre a urbanizao da
rea e a incluso social da populao, garantindo populao beneficiada o pleno
exerccio de seus direitos; como tambm dar aos moradores das reas atendidas o
reconhecimento legal da posse da rea em que moram e os direitos decorrentes da
condio de cidado e morador formal da cidade. Ao mesmo tempo, procura-se
101
possibilitar a melhoria gradativa das habitaes e das condies de moradia por

parte do poder pblico, aes que comeam a produzir resultados em algumas
localidades do Pas.
3.1 OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA
3.1.1 O Direito Coletivo como instrumento de regularizao fundiria
Por influncia de uma concepo basicamente individualista atinente

proteo dos interesses privados, os direitos de tradio romano-germnica, includo
nesse conjunto o direito brasileiro, permaneceram, por razovel perodo de tempo,
consideravelmente alheios aos mecanismos coletivos de tutela jurisdicional.
Porm, atualmente, constitui-se um novo estgio na evoluo dos
direitos fundamentais que para Paulo Bonavides
[...] tendem a cristalizar-se neste fim de sculo enquanto direitos que no se

destinam especificamente proteo dos interesses de um indivduo, de um
grupo ou de um determinado Estado. Tm primeiro por destinatrio o
gnero humano mesmo, num momento expressivo de afirmao como valor
66
supremo em termos de existencialidade concreta.
Estes novos direitos no existem em detrimento dos direitos anteriores,

mas redefinem o conceito dos direitos estabelecidos agindo em sua forma, em sua
instrumentalidade e em seu contedo sem extingui-los. Ento, os direitos coletivos e
difusos no extinguem a propriedade, agem impedindo que seja um instrumento
jurdico que se oponha a qualquer direito. 67
Ento, a conjugao de direito de propriedade, necessidades sociais e
proteo do meio ambiente gera o que se denomina funo scio-ambiental da
propriedade. A funo social da propriedade abandona a concepo do direito
66
67
BONAVIDES, Paulo. Curso de directo Constitucional.7. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 523 ,
DEXHEIMER, op. cit., p. 99.
102
absoluto de propriedade, um direito individual, em que o Estado intervm somente

para garantir a mesma ao proprietrio, emerge dela um direito de propriedade
condicionado ao cumprimento de exigncias vinculadas ao bem-estar social e ao
equilbrio ambiental. 68
Como defende Pea, citado por Dexheimer:
A propriedade privada urna instituio que est intimamente vinculada

com o conceito de sujeito moderno e a representao da liberdade como
ilimitada, caracterstica tambm da modernidade. Aquele que tem
propriedade pode gozar e usar sem limites, sem mais limites que a vontade
do proprietrio. As liberdades dos outros e os recursos naturais vem-se
amenizados por uma instituio que faz de cada proprietrio um soberano e
um dspota. necessrio, pois, limitar esta instituio at a linha em que se
pe em perigo as liberdades dos outros ou as condies ecolgicas de
69
reproduo da vida.
Tais modificaes vm acontecendo no Brasil a partir de meados da

dcada de 1980, em especial com a edio da Lei n. 7.347/85 e, posteriormente,
com a promulgao da Constituio de 1988. Aps a nova Constituio, uma grande
variedade de leis subsequentes incidiu sobre esse mesmo tema, criando no pas um
sistema legal detalhado de proteo de interesses coletivos e difusos. Entre essas
leis, merece especial destaque a Lei n. 8.078/90 (Cdigo de Defesa do
Consumidor) que complementou e aprimorou consideravelmente a disciplina da Lei
n. 7.347/85, delimitando certos conceitos e ajustando a regulao de temas como
competncia, coisa julgada e outros, alm de ampliar seu mbito de incidncia, que
passou a englobar qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Essa reforma legislativa representou grande avano no sentido de
conferir tratamento especial tutela dos interesses difusos, coletivos e individuais
homogneos, representando revolucionria ruptura com o individualismo no
processo civil, com potencial ganho na racionalizao do uso da estrutura judiciria,
tendo em vista a extenso dos limites da coisa julgada que traz o sistema em
questo.
A utilizao destes instrumentos tem importante relao com o
desenvolvimento de atividades econmicas, pois afeta diferentes campos desde as
68
69
DEXHEIMER, 2006, p. 100.

PEA, Francisco Garrido, 1998, p. 219 apud DEXHEIMER, op. cit., p. 101.
103
relaes de consumo at as discusses sobre impactos ambientais que envolvem

projetos de infra-estrutura, entre outros.
A discusso atual, em mbito nacional, sobre a instituio de
mecanismos para possibilitar projetos de gerao de energia, construo e
ampliao de portos etc., especialmente por meio das parcerias pblico-privadas,
exige uma avaliao aprofundada dos instrumentos de proteo de interesses
coletivos para permitir a racionalizao de seu procedimento, a celeridade de suas
concluses e a garantia de marcos legais para o desenvolvimento de atividades
econmicas permitidas.
O subsistema processual das aes coletivas, atualmente reconhecido
como Sistema nico Coletivo, tem mais de duas dcadas de existncia servindo de
instrumento para a intensa discusso de polticas pblicas de diversas naturezas,
incluindo polticas de regulao de servios pblicos como telefonia, gs e petrleo,
energia eltrica e outras, e tambm polticas de reforma administrativa em sentido
mais amplo. Tal subsistema serviu, ainda, para consolidar e estruturar o regime
jurdico de proteo e defesa do consumidor, afetando mercados os mais diversos
como os de seguros (com destaque para os seguros de sade), fornecimento de
bens de consumo e outros. Finalmente, tais aes coletivas consistiram, nesse
mesmo perodo, em importante instrumento de regulao ambiental e proteo dos
recursos correspondentes.
Entretanto, mesmo diante deste contexto, a importncia e profundidade
desses fenmenos no chegaram a motivar um nmero compatvel de tutelas
coletivas relacionadas garantia de qualidade de vida de grupos dentro do contexto
do meio ambiente urbano, relacionados diretamente ao prprio direito coletivo
urbano, direito de moradia e reconhecimento da propriedade para determinados
grupos de indivduos, visando a sua insero social e o resgate de sua cidadania.
Diante das escassas solues perante a vastido dos problemas relacionados e
existentes sobre o tema, as informaes relevantes so necessrias compreenso
dos resultados positivos e negativos alcanados at o momento, o que, a seu turno,
consiste em subsdio indispensvel concepo de reformas legislativas e
implementao de polticas pblicas de defesa e aperfeioamento do sistema de
tutelas coletivas no pas, direcionadas para a regularizao fundiria.
104
A importncia do tema extrapola os limites do territrio nacional, por ser

um problema humano e no apenas nacional, embora mais visvel nos pases
subdesenvolvidos, naqueles em desenvolvimento e nos chamados emergentes.
3.1.2 A Lei n. 11.977/2009: instrumentos legais de regularizao fundiria
A partir da Lei 11.977/09, a pesquisa e o desenvolvimento do trabalho

deixaram de ser majoritariamente doutrinria para tornar-se interpretativa da nova
legislao, em razo principalmente da escassez de literatura especfica sobre o
assunto, direcionando os esforos em interpretar os prprios manuais dos rgos
pblicos envolvidos e o prprio texto legal.
Neste contexto, foi editada a Lei n. 11.977/09, a qual servir de
demonstrao da possibilidade histrica e jurdica de regularizao fundiria,
notadamente se houver disposio e contrapartida dos Municpios, os principais
interessados em resolver seus problemas fundirios.
Avanadas discusses e importantes reflexes, que em muito podero
contribuir para o estudo do assunto, hoje so foco de ateno de toda a sociedade e
ocupam uma das primeiras posies na pauta de aes dos atuais Governos.
Porm, deve-se ponderar que o principal obstculo s aes reside no
conflito da regularizao fundiria com a lei dos registros pblicos, cujas exigncias
so, neste primeiro momento, intransponveis, salvo criativas e mirabolantes
solues para transpor tais obstculos legais, mediante fixao de claras e eficientes
regras federais.
Assim,
destaca-se
enorme
diversidade
de
necessidades
habitacionais e nos modos de prover a moradia e habitao popular, em rea urbana

consolidada e a transferncia dos ocupantes de reas ambientalmente sensveis.
Atualmente, um dos caminhos que se descortina, respeitando a
Constituio por ser competncia privativa da Unio (art. 21, inciso XX), o Estatuto
da Cidade que estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e exige a sua
observncia como a garantia do direito a cidades sustentveis, atravs da gesto
105
democrtica, participativa, desestimulando a aquisio de terrenos urbanos voltados

ao lucro e especulao imobiliria, que forava grande parcela da populao
desprovida de recursos financeiros a buscar melhores condies na periferia das
cidades e em reas desprovidas de infra-estrutura, geralmente parceladas
clandestinamente de forma ilegal.
O conflito latente entre espao urbano e norma jurdica cria um forte
vnculo entre o Direito e o Urbanismo. Urbanismo que no Brasil apresenta um
processo de concentrao urbana iniciado concomitantemente com o processo de
fim da escravido, o que gerou o fenmeno de moradia precria, que era associada
s idias de imoralidade e insanidade. Este fato fez com que o Poder Pblico fizesse
interveno nestes espaos com finalidade higienista, o que pode ser considerado o
primrdio do Direito Urbanstico Brasileiro. 70
Para Marcus Alexsander Dexheimer,
No caso especfico da construo do espao urbano, tambm h um

conjunto normativo avanado e relevante, a servio da formulao e
execuo de polticas urbanas srias e ousadas, e extremamente
importante para a ampliao dos espaos democrticos ptrios. o
Estatuto da Cidade, a Lei n 10.257, de 2001.
O Estatuto chega para estabelecer diretrizes gerais de poltica urbana e
fixar linhas bem definidas para a consolidao do Direito Urbanstico que
est sendo desenhado no Brasil, por vezes tido como ramo autnomo do
Direito, por vezes como especializao tcnico-funcional do Direito
Administrativo. Como se considerava faltar autonomia ao Direito Urbanstico
em razo da ausncia de um corpo normativo prprio, o Estatuto da Cidade
representa tambm o amadurecimento e a solidificao da discutida
71
autonomia.
Buscando efetivar a funo social da propriedade imobiliria urbana

(habitao), ao regulamentar os artigos 182 e 183, da CF/88, a legislao trouxe
instrumentos jurdicos e polticos para garantir a sustentabilidade da cidade, com
inovaes como o estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) no qual se busca
traar os efeitos do empreendimento na vida da populao em geral, e no apenas
do prprio empreendimento e da regio. O EIV embora restrito a obra e as
adjacncias, busca preservar a qualidade de vida de seu entorno, em funo do
conjunto que a cidade, coletivamente falando.
70
71
DEXHEIMER, 2006, p. 132-133 et. seq.

Ibid., p. 135-136.
106
Frise-se que a gesto de uma cidade sustentvel tem que ser

democrtica, deve-se garantir a participao cidad na consecuo de seus
objetivos.
No Brasil existe uma demanda de mais de 7 milhes de moradia e,
para minimizar os danos foram estabelecidos instrumentos legais como o Estatuto
da Cidade (Lei 10.257/2001) que garante a funo social da propriedade e das
cidades, a MP n. 2.220/2001 que criou a Concesso de Uso Especial para fins de
moradia, e a Lei n. 11.977/2009, que reconhece o direito moradia e define
diretrizes de regularizao fundiria de assentamentos urbanos, por meio de um
conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam
regularizao de assentamentos irregulares e a titulao de seus ocupantes.
A Lei n. 11.977/09 tambm determina a realizao da demarcao
urbanstica, na qual o Poder Pblico responsvel pode lavrar auto de demarcao
urbanstica, realizando planta e memorial descritivo da rea, cadastro dos
ocupantes, registro da demarcao urbanstica na matrcula da rea, elaborao do
projeto de regularizao fundiria e, finalmente, o registro do parcelamento do solo.
Alm disto, torna possvel a legitimao de posse, expedida pelo Poder Pblico aos
ocupantes cadastrados, sendo que aps ser devidamente registrada constitui direito
em favor do detentor da posse direta para fins de moradia.
Esta legitimao de posse constitui prova antecipada para usucapio,
tendo em vista que depois de 5 anos do registro, formaliza a converso do direito
real de posse em propriedade. A referida lei ousou mais, pois instituiu tambm o
custeio de moradia populao de baixa renda. Com estes instrumentos, busca-se
viabilizar a titulao da propriedade imobiliria populao economicamente
carente, pois o alto custo da terra urbana um dos grandes limitadores da habitao
regular.
Com relao regularizao fundiria, o Art. 46 da Lei n. 11.977/2009,
conceitua:
Regularizao Fundiria consiste no conjunto de medidas jurdicas,

urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de
assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a
garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes
107
sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado.
Sua abrangncia aplica-se a assentamentos irregulares, assim

consideradas as ocupaes inseridas em parcelamentos informais ou irregulares,
localizadas em reas urbanas pblicas ou privadas, predominantemente utilizadas
para fins de moradia.
Podendo ser de interesse especfico ou de interesse social a
regularizao de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por
populao de baixa renda, nos casos:
a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapio ou
concesso de uso especial para fins de moradia;
b) de imveis situados em ZEIS; ou
c) de reas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios declaradas de interesse para implantao de projetos de
regularizao fundiria de interesse social.
Para ser absolvida pela nova legislao, a regularizao fundiria de
interesse social em rea a regularizar deve apresentar predomnio de ocupaes
pertencentes a pessoas de baixa renda, para lotes de extenso superior a 250 m 2,
salvo se destinados ao usucapio coletivo nos termos do art. 10 do Estatuto da
Cidade.
O usucapio coletivo o instrumento previsto pelo Estatuto da Cidade
que permite a delimitao e destinao de determinadas reas do Municpio para
abrigar moradia popular, com o objetivo de implantar habitao de interesse social,
com normas especiais de uso, ocupao, parcelamento do solo e edificao para
reas j ocupadas por assentamentos informais.
Os princpios bsicos da regularizao fundiria configuram-se pela:
I ampliao do acesso a terra urbanizada pela populao de baixa renda,

com prioridade para sua permanncia na rea ocupada, assegurados o
nvel adequado de habitabilidade e a melhoria das condies de
sustentabilidade urbanstica, social e ambiental;
II articulao com as polticas setoriais de habitao, de meio ambiente,
de saneamento bsico e de mobilidade urbana, nos diferentes nveis de
108
governo e com as iniciativas pblicas e privadas, voltadas integrao

social e gerao de emprego e renda;
III participao dos interessados em todas as etapas do processo de
regularizao;
IV estmulo resoluo extrajudicial de conflitos; e
V concesso do ttulo preferencialmente para a mulher.
A Lei n. 11.977/2009 refora a autonomia dos Municpios para que

legisle sobre o procedimento de regularizao fundiria em seu territrio,
observadas suas prprias disposies e o Estatuto da Cidade, legitimando tambm
a Unio; os Estados e o Distrito Federal; os Municpios; os beneficirios, individual
ou
coletivamente;
cooperativas
habitacionais;
associaes
de
moradores,
fundaes, organizaes sociais e OSCIPs, outras associaes civis com finalidade

ligada a desenvolvimento urbano ou regularizao fundiria.
Por seu turno, o Projeto de Regularizao Fundiria dever definir, no
mnimo, os seguintes elementos:
I - as reas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade,
as edificaes a relocar;
II - as vias de circulao existentes ou projetadas e, se possvel, as
outras reas destinadas a uso pblico;
III - as medidas necessrias para a promoo da sustentabilidade
urbanstica, social e ambiental da rea ocupada, incluindo as
compensaes urbansticas e ambientais previstas em lei;
IV - as condies para promover a segurana da populao em
situaes de risco; e
V - as medidas previstas para adequao da infra-estrutura bsica.
Esta exigncia foi excluda para o registro da sentena de usucapio,
da sentena declaratria ou da planta, elaborada para outorga administrativa de
concesso de uso especial para fins de moradia.
Um dos maiores avanos da nova legislao, na regularizao
fundiria de assentamentos consolidados antes da
publicao da Lei n.
11.977/2009, foi conceder ao Municpio o poder de autorizar a reduo do

percentual de reas destinadas ao uso pblico e da rea mnima dos lotes definidos
109
na legislao de parcelamento do solo urbano, o que inviabilizava a maioria dos

loteamentos j implantados.
3.1.2.1 A regularizao fundiria de interesse social
Esta regularizao exige prvia anlise e aprovao, pelo Municpio, de

projeto de regularizao fundiria, correspondente ao licenciamento ambiental e
urbanstico do projeto, desde que o Municpio tenha conselho de meio ambiente e
rgo ambiental capacitado.
O Projeto de Regularizao Fundiria de Interesse Social dever
considerar as caractersticas da ocupao e da rea ocupada para definir
parmetros urbansticos e ambientais especficos; identificar os lotes; identificar as
vias de circulao; identificar as reas destinadas a uso pblico.
Fixando em 31 de dezembro de 2007 o marco divisor, poder, por
deciso motivada, admitir a regularizao fundiria de interesse social em APPs,
desde que inseridas em rea urbana consolidada e que estudo tcnico comprove
que esta interveno implica a melhoria das condies ambientais em relao
situao de ocupao irregular anterior.
A grande questo, certamente, ser a implantao do sistema virio e
da infra-estrutura bsica, previstos no 6 do art. 2 da Lei n. 6.766/79, a qual
compete ao poder pblico e de onde se originaro os recursos e se estes sero
suficientes, podendo inclusive serem efetivadas antes da regularizao jurdica das
situaes dominiais dos imveis, ou seja, reconhece-se como consolidada a
situao de fato e nesta que devero ser efetivadas as aes.
O pressuposto para a realizao do processo de regularizao
fundiria de interesse social a existncia de assentamentos irregulares (sem ttulo
de propriedade) ocupados por populao de baixa renda e que o Poder Pblico
tenha interesse em regularizar, ainda que sejam outros os legitimados a darem
incio ao processo.
110
A prpria Lei n 11.977/09 regula amplamente o procedimento, pois

estabelece que a ausncia da legislao municipal reguladora especfica no
impede a realizao da regularizao.
Ainda de acordo com a referida Lei, o procedimento de regularizao
fundiria de interesse social desenvolvido a partir da lavratura de Auto de
Demarcao Urbanstica pelo rgo do Poder Pblico interessado em realizar a
regularizao fundiria (Unio, Estado ou Municpio).
A Demarcao Urbanstica no tem o condo de proporcionar a
transferncia de propriedade imobiliria, apenas sinaliza a possibilidade de
aquisio da propriedade imobiliria pelo usucapio, bem como no constitui ttulo,
no adquirindo, o Poder Pblico, qualquer direito real em razo da pura e simples
demarcao, destinando-se ao reconhecimento do fato da posse, no tendo
qualquer natureza de ato expropriatrio (desapropriao), tendo capacidade,
apenas, para fundar a matrcula da rea demarcada quando esta no possui
matrcula ou transcrio anterior, dispensando ao discriminatria.
O referido auto de demarcao urbanstica deve ser instrudo com:
I - planta e memorial descritivo da rea a ser regularizada, nos quais
constem suas medidas perimetrais, rea total, confrontantes,
coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vrtices
definidores de seus limites, bem como seu nmero de matrcula ou
transcrio e a indicao do proprietrio, se houver;
II - planta de sobreposio do imvel demarcado com a situao da
rea constante no registro de imveis; e
III - certido da matrcula ou transcrio da rea a ser regularizada,
emitida pelo registro de imveis, ou, diante de sua inexistncia, das
circunscries imobilirias anteriormente competentes.
Abrangendo ou confrontando rea pblica, os rgos responsveis
pela administrao patrimonial dos demais entes federados devem ser notificados
para que informem se detm a titularidade da rea, no prazo de 30 dias, sob pena
de prosseguir a demarcao urbanstica.
111
Nas reas de domnio da Unio, aplica-se o disposto na Seo III-A do

Decreto-Lei n. 9.760, de 05 de setembro de 1946, inserida pela Lei n. 11.481, de
31 de maio de 2007, e nas reas de domnio dos Estados, DF ou Municpios a sua
respectiva legislao patrimonial, podendo haver regularizao fundiria tambm
nesse imvel.
A diferena que, ao final da regularizao, o ttulo recebido pelo
beneficirio de uma concesso de uso especial para fins de moradia (que constitui
direito real) sobre o imvel pblico regularizado.
O Procedimento da Regularizao Fundiria de Interesse Social exige
que, aps a demarcao, o rgo do Poder Pblico deve apresentar ao RI pedido de
averbao do Auto de Demarcao, o qual identifica o proprietrio e a matrcula do
imvel objeto da demarcao e notifica pessoalmente o proprietrio da rea, com
prazo de 15 dias para impugnao, tambm por edital; os confrontantes e
interessados tm o mesmo prazo para impugnao.
Em caso de no localizao, o proprietrio ser notificado por edital
com 15 dias para impugnao, nele constando resumo do auto de demarcao
urbanstica com descrio que permita a identificao da rea a ser demarcada e
seu desenho simplificado. A publicao do edital deve-se dar em at 60 dias, uma
vez pela imprensa oficial e uma vez em jornal de grande circulao local; diante da
impugnao o poder pblico dever se manifestar em igual prazo.
Transcorridos os prazos legais, sem manifestao ou impugnao,
proceder averbao o auto de demarcao na matrcula do imvel, a qual dever
ser aberta se no existir. Entretanto, a demarcao somente poder ser efetivada
por consenso, ou seja, mediante prvio acordo, podendo inclusive propor a alterao
do auto de demarcao urbanstica ou adotar qualquer outra medida que possa
afastar a oposio do proprietrio ou dos confrontantes regularizao da rea
ocupada ou, ainda, poder inclusive excluir do auto a rea impugnada. Ou seja, a
rea a ser demarcada, no poder sofrer impugnao total e, se parcial, o
procedimento dever seguir em relao parcela no impugnada.
Uma vez averbado o auto de demarcao urbanstica (LRP, art. 167, II,
n 26), o Poder Pblico dever executar o projeto de regularizao e submeter o
112
parcelamento dele decorrente a registro, devendo ser apresentados os documentos

especficos para tal.
O registro do parcelamento determina a abertura de matrcula para
todas as parcelas resultantes do projeto, as quais no podem ser objeto de
remembramento.
A legitimao de posse devidamente registrada constitui direito em
favor do detentor da posse direta para fins de moradia e, aps o respectivo registro
do parcelamento, o poder pblico conceder ttulo de legitimao de posse aos
ocupantes cadastrados, preferencialmente em nome da mulher, e registrado
na
matrcula do imvel (LRP, art. 167, I, n 41).

Revestido de precariedade, para que se d sua converso em ttulo de
propriedade,
torna-se
necessrio
ser
provado
ou
implementado
prazo
constitucional de posse ad usucapionem (CF/88, art. 183).

Entende-se que so diferentes: o instituto da legitimao de posse para
fins de moradia resultante de regularizao fundiria de interesse social (Lei
11.977/09, art. 59) e o chamado instituto da concesso de uso especial para fins de
moradia em imveis da Unio ou de outros entes federados (Lei n. 9.636/98, art.
22-A), porque somente esta ltima foi guindada condio de direito real, nos
termos do art. 1.225, XI, do Cdigo Civil, com alterao da Lei n 11.481/07.
Assim, o instituto contemplado no art. 60 prope a introduo do
Usucapio Extrajudicial no ordenamento e ser processado perante o Oficial do
Registro de Imveis, independendo de qualquer deciso ou homologao judicial,
tendo em vista possuir peculiaridades prprias constitudas de prvio processo de
regularizao fundiria de interesse social e, somente, o usucapio especial urbano
(ou constitucional).
Verificando as hipteses estabelecidas na Lei, surgem situaes
diferentes em relao implementao do prazo da posse ad usucapionem (que
de cinco anos) nos termos do art. 183 da Constituio Federal de 1988, ou seja, j
caracterizado ao tempo da realizao da regularizao fundiria ou aguardar o
transcurso desse prazo, por inteiro, o qual ser contado a partir do registro da
legitimao de posse.
113
Para resolver tal questo, devero surgir frmulas e a prtica

consagrar a mais eficaz, relativa forma como poder ser provada a posse
quinquenria anterior concesso do ttulo de legitimao pelo Poder Pblico.
Entende-se que no h possibilidade de se requerer a converso antes do tempo
estabelecido de 5 (cinco) anos de seu registro, salvo por deciso judicial.
Em razo da matria no ter sido regulada pela Lei, no se pode
entender possvel a converso antes do prazo, mediante simples prova feita, perante
o Oficial do Registro de Imveis, por documentos ou, ainda, atravs de testemunhas,
nem sequer por meio de escritura pblica de justificao de posse. No se entende
possvel, da mesma forma, reconhecer este direito por prova tambm produzida pelo
Poder Pblico, com base em seus registros administrativos que demonstrem a
implementao do prazo de 5 anos, seno judicialmente.
Resta, para se configurar o Usucapio Administrativo, aguardar o prazo
legal para a converso da posse em propriedade. Cumprido o prazo, simples a
converso do registro de posse em registro de propriedade, mediante meras
formalidades e certides especificas.
3.1.2.2 A regularizao fundiria de interesse especfico
Este tipo de regularizao fundiria regulamentou e, tambm,

oficializou o que muitos empreendimentos j tentam h vrios anos, ou seja, formas
de regularizar a ocupao existente, geralmente em loteamentos de classe mdiabaixa, onde, embora possuam infra-estrutura, estas foram executadas fora das
normas urbansticas traadas para o local, ou seja, os loteamento irregulares.
Este procedimento para a regularizao fundiria, tambm trazido pela
Lei n. 11.977/09, no apresenta o carter social presente na regularizao de
interesse social, mas interessa igualmente ao Poder Pblico, visando organizao
das cidades. Nele h maior rigor quanto aos institutos aplicveis e s exigncias da
legislao urbanstica e ambiental.
114
Depender, pois, da anlise e da aprovao do projeto de

regularizao pela autoridade licenciadora e emisso das respectivas licenas
urbanstica e ambiental, devendo observar as restries ocupao de APPs e
demais disposies previstas na legislao ambiental, cujo saneamento depender
de contrapartida e compensaes urbansticas e ambientais, na forma da legislao
vigente.
Para este procedimento, os nus da regularizao sero partilhados e
sero definidas as responsabilidades respectivas entre poder pblico, loteador e
populao a ser beneficiada com a regularizao, pela implantao: do sistema
virio; da infra-estrutura bsica; dos equipamentos definidos no projeto de
regularizao; e das medidas de mitigao e de compensao urbanstica e
ambiental eventualmente exigida (mediante termo de compromisso firmado com a
autoridade).
Devem ser considerados, nesta partilha de responsabilidade, os
investimentos em infra-estrutura e equipamentos comunitrios j realizados pelos
moradores e o poder aquisitivo da populao a ser beneficiada.
Especificamente, o registro do parcelamento resultante do projeto de
regularizao fundiria de interesse especfico, nos termos da legislao em vigor,
basicamente a legislao aplicvel a loteamentos, notadamente a Lei n. 6.766/79,
com as suas especificidades constantes do projeto de regularizao aprovado.
vaga a soluo para as glebas parceladas para fins urbanos,
anteriormente a 19 de dezembro de 1979, que no possurem registro e podero ter
sua situao jurdica regularizada com o registro do parcelamento, desde que o
parcelamento esteja implantado e integrado cidade, envolvendo parte ou a
totalidade do parcelamento, apresentada a certificao de que a gleba preenche as
condies da Lei, bem como desenhos e documentos com as informaes
necessrias efetivao do registro do parcelamento.
Certamente, somente as situaes de fato sero objeto de profunda
anlise em busca da efetivao da funo social da propriedade e o resgate da
cidadania de seus proprietrios, finalmente com o reconhecimento deste direito.
A Lei n. 11.977/09, para a sua implementao, promoveu grandes
alteraes na Legislao Registral Brasileira, notadamente o Decreto-Lei n.
115
3.365/41, a Lei n. 6.016/73, na qual foram inseridos: o n 41 no inciso I do art. 167,

para possibilitar o registro da legitimao de posse e o n 26 no inciso II do art. 167,
para possibilitar a averbao do auto de demarcao urbanstica; tambm foi
acrescentado, no art. 221 da LRP, o inciso V, para admitir como ttulos registrveis
os contratos ou termos administrativos, assinados com a Unio, Estados e
Municpios no mbito de programas de regularizao fundiria, dispensado o
reconhecimento de firma; alm disso, promoveu alteraes no Estatuto da Cidade,
acrescendo dois novos instrumentos de poltica urbana para o pas: demarcao
urbanstica para fins de regularizao fundiria (alnea t do inciso V do art. 4) e
legitimao de posse (alnea u do inciso V do art. 4).
Enfim, a primeira lei brasileira de regularizao fundiria merecer
redobrada ateno de nossos doutrinadores e da jurisprudncia na aplicao da
mesma, diante da realidade frustrante das cidades brasileiras.
A legislao protetora da funo social da propriedade surge
efetivamente na legislao e no meio social brasileiro como reflexo da presso e dos
questionamentos oriundos da prpria sociedade. Em nenhum municpio ocorre
fenmeno diferente: a Prefeitura age urbanizando favelas, sem preocupar-se com o
prprio Plano Diretor e, aguardando as manifestaes sociais ou no podendo
cont-las, termina por desapropriar algumas reas reflexo claro de medidas
movidas, em sua maioria, por interesses polticos; outras vezes ignora as ocupaes
por ser conveniente. As comunidades sem-teto j possuem uma organizao prpria
para pressionar a Justia e invadir reas que julgam ociosas. O Poder Judicirio
espera ser acionado para se posicionar e o Ministrio Pblico se faz omisso na
maioria dos casos de ocupao de terrenos urbanos nas cidades.
O dficit habitacional cresce progressivamente porque se defende,
sobremaneira, o bem individual em detrimento da funo social da propriedade.
Os administradores pblicos so coniventes e, muitas vezes, cooperam
com as implantaes irregulares, uma vez que um problema a menos (ou a mais)
a ocupao clandestina.
Nesse vis, defende-se que comete crime de improbidade o
Administrador Pblico Municipal, o Prefeito, por deixar de fazer cumprir lei federal,
conforme define a prpria Lei de Improbidade Administrativa Lei n. 8.429/92,
116
especialmente pelos incisos I e II do artigo 11 que estabelecem a improbidade por

omisso da prtica ou dever de ofcio, ou seja, no impedir a formao de ncleos e
invases em reas imprprias ou de forma irregular e clandestina, contrariamente ao
Estatuto da Cidade e legislao inerente ao parcelamento do solo.
3.1.3 O Programa Cidade Legal
Algumas cidades, como iniciativas isoladas, apresentam experincia de

programas de iniciativa pblica estadual que unem esforos do Poder Pblico
Municipal, do Ministrio Pblico, da Comunidade diretamente envolvida e da
sociedade civil de modo geral, e que tm conseguido resultados surpreendentes
indicando a viabilidade do desenvolvimento sustentvel, que desafia a criatividade
de todos os setores e atores da sociedade.
Existem relatos de prticas corajosas do passado e do presente, que
antes de ferir o princpio da legalidade, deram concreo a outro princpio
igualmente cogente, por ser da essncia do prprio Estado o da Supremacia do
Interesse Pblico sobre o Privado, entendido o interesse pblico como uma
dimenso pblica dos interesses individuais, como interesse dos indivduos
enquanto membros do corpo social. E, tais atos, foram praticados no em afronta ao
princpio da legalidade, mas, ao contrrio, sob a sua gide com a peculiaridade de
se conceber os antigos institutos e suas prprias funes de Juzes Corregedores,
Juzes de Varas de Registros Pblicos, Ministrio Pblico e Administradores
Pblicos com novos contornos, numa dimenso mais ampla, compatvel com a nova
Ordem Constitucional.
importante destacar a lucidez dos registradores de imveis do Brasil,
que se uniram ao Ministrio Pblico, quanto sua responsabilidade social e
necessidade
de
sua
ativa
participao
neste
processo
de
discusso
amadurecimento, posicionando-se como efetivos agentes para as mudanas.

Torna-se necessria, ento, uma regulamentao uniforme para todo o
pas, ainda que consistente em normas gerais para a questo da regularizao
fundiria, em especial a adequada formalizao do procedimento, resguardando-se
117
direitos individuais e coletivos, numa preocupao com a efetividade das polticas

pblicas sem o comprometimento da segurana jurdica.
Um destes casos o Programa Cidade Legal objeto do Decreto
Estadual n. 52.052, de 13 de agosto de 2007, precursor inclusive de aes de
regularizao fundiria. O Governo de So Paulo criou o Comit de Regularizao,
um espao importante para a articulao das aes entre os rgos estaduais, com
o Poder Judicirio, junto ao Tribunal de Justia, o que resultou no parecer n. 144,
de 23 de junho de 2008, da Corregedoria Geral da Justia que orienta os Juzes
Corregedores Permanentes e Oficiais de Registro de Imveis, aprimorando as
Normas de Servio da Corregedoria Geral da Justia, no tocante ao registro
imobilirio de processos de regularizao fundiria, notadamente aqueles referentes
a loteamentos irregulares e favelas.
Quando do registro, ser necessria a exibio do auto de
regularizao pela Prefeitura Municipal, sendo este o principal instrumento de
regularizao, em substituio a diversos outros documentos e licenas, antes
exigidos. Nesse documento ser registrado que a regularizao se deu em
conformidade com o Programa Cidade Legal, com orientao e auxlio tcnico
prestados pelo Comit Estadual de Regularizao, acompanhado do correspondente
licenciamento, autorizao ou aprovao do rgo estadual, quando for o caso.
Tambm h tratativas com o Ministrio Pblico para que a Promotoria
de Justia de Habitao e Urbanismo faa gestes para, por meio do Programa
Cidade Legal e com a participao da Prefeitura Municipal, buscar a regularizao
fundiria de qualquer espcie de parcelamento para fins urbanos, quer esteja na
fase de Inqurito Civil, quer na de Ao Civil Pblica.
Para consecuo de seus objetivos, alm de financiar a execuo dos
projetos e demais documentos tcnicos, a Lei Estadual n. 13.290/08 garantiu custos
acessveis para a regularizao e construo de habitaes, destinadas populao
de baixa renda, em imveis de interesse social.
O Programa Cidade Legal no s auxilia os municpios nos programas
e aes de regularizao de ncleos habitacionais (loteamentos, conjuntos
habitacionais e outros ncleos irregulares ou clandestinos) fornecendo orientao e
apoio tcnico, mas diretamente (terceirizando as aes, assumindo o nus e as
despesas)
executando
os
trabalhos
tcnicos
necessrios
para
118
efetiva
regularizao.
O Ministrio Pblico tem interesse e legitimidade para acompanhar e,
se necessrio, intervir nos procedimentos de regularizao fundiria (CF/88, art.
129, II e III), especialmente nas regularizaes fundirias de interesse social
promovidas pelo Poder Pblico ou por terceiros.
O objetivo da participao do Ministrio Pblico garantir o acesso
terra e aos servios pblicos essenciais populao de baixa renda, buscando
efetivar a dignidade da pessoa humana, alm de fiscalizar o cumprimento das
diretrizes previstas no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01), no art. 1.228, 1, do
novo Cdigo Civil e na Lei n. 6.766/79.
Nesse contexto, funo do Ministrio Pblico zelar pela legalidade do
ingresso dos planos de regularizao sustentvel no Registro de Imveis. So
considerados prioritrios para a atuao do Ministrio Pblico, na rea de habitao
e urbanismo, os procedimentos de regularizao de ncleos urbanos ocupados pela
populao de baixa renda ou que possuem risco vida ou sade, sejam ou no
objeto de procedimentos de investigao j instaurados pelo Ministrio Pblico ou de
aes civis pblicas promovidas pela instituio.
Entende-se por ncleos urbanos aqueles localizados em reas pblicas
ou privadas compreendendo as ocupaes e os parcelamentos irregulares ou
clandestinos, alm de outros processos informais de produo de lotes e
edificaes, ocupados predominantemente para fins de moradia, implantados sem
autorizao do titular de domnio ou sem aprovao dos rgos competentes, em
desacordo com a licena expedida ou sem o respectivo registro imobilirio.
Alm das aes j elencadas para a regularizao de imveis, cabe
destacar, adicionalmente, alguns instrumentos legais de apoio ao desenvolvimento
habitacional que podem ser realizados pelo Municpio visando ao estmulo
regularizao e produo habitacional de interesse social tais como: lei que
permita ao Municpio pagar total ou parcialmente, em carter de subsdio, as custas
e emolumentos devidos aos servios notariais e de registro, respeitados os limites
oramentrios e dotaes prprias a serem criadas ou suplementadas se
necessrio; lei de iseno de Imposto de Servio de Qualquer Natureza (ISS) na
119
prestao de servios destinados a obras enquadradas como empreendimentos de

interesse social, ou para a produo de Habitao de Interesse Social (HIS); lei de
iseno do pagamento de Imposto sobre Transmisso Inter Vivos (ITBI) para
lavratura de escritura e demais atos relacionados transmisso de imveis ou de
direitos a eles relativos, referente produo e aquisio de unidades habitacionais
de interesse social; lei de iseno de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU)
para imveis destinados ou utilizados para implantao de empreendimentos
habitacionais de interesse social, at o lanamento individualizado do imposto
referente s respectivas unidades autnomas; lei de Dao em Pagamento,
permitindo ao Municpio receber imvel como pagamento de dvida de IPTU ou de
outras taxas e impostos. Tais medidas podero permitir o equacionamento fundirio
de reas para intervenes de regularizao de ncleos habitacionais ou para a
construo de habitaes de interesse social.
O Programa Cidade Legal busca sacramentar o resgate ao direito
moradia digna, inserido legalmente no ordenamento urbano com a melhoria da
qualidade habitacional. A regularizao dos Parcelamentos do Solo, de Ncleos
Habitacionais e a Reurbanizao de Assentamentos Precrios e Favelas representa
uma vitria dos segmentos envolvidos na obteno e concretizao de uma
sociedade mais justa, resgatando o direito segurana de uma moradia legalizada,
de um endereo oficial, de uma cidade mais democrtica e eficiente.
No Programa de Regularizao Cidade Legal caber s partes:
Governo do Estado de So Paulo, atravs do Comit de Regularizao do
Programa-Cidade Legal da Secretaria da Habitao, e Prefeitura Municipal, o
desenvolvimento de aes de cooperao tcnica descritas no Convnio, em que
cada um, dentro de sua competncia, contribuir para o objetivo comum, ou seja, a
obteno da regularizao dos ncleos habitacionais irregulares existentes no
municpio.
Secretaria de Estado da Habitao, atravs da Secretaria Executiva
do Comit de Regularizao, caber:
a integrao dos rgos estaduais na busca de solues e das
aes necessrias para o cumprimento das atividades previstas no
Plano de Regularizao;
120
mobilizar e coordenar os trabalhos com os rgos estaduais

envolvidos na regularizao dos ncleos habitacionais, articulando
aes que vo nortear o exame e a anlise tcnica para a
regularizao pelos municpios;
colaborar
com
os
rgos
municipais
no
cumprimento
das
disposies estabelecidas no presente Manual de Orientao

Tcnica;
disponibilizar condies aos Municpios para o desenvolvimento das
atividades tcnicas na elaborao dos elementos que viabilizem a
regularizao;
fornecer orientao tcnica aos Municpios na conduo das aes e
na efetivao dos atos tcnicos e legais inerentes aos processos de
regularizao dos ncleos habitacionais.
Ao Municpio, caber:
criar instrumentos legais e regulamentares, que viabilizem a
execuo do programa;
integrar as aes das Secretarias e rgos Municipais envolvidos na
execuo do programa;
expedir os atos administrativos apropriados, no mbito de suas
atribuies, alusivos regularidade para cada ncleo habitacional,
tendo como parte integrante o cronograma fsico-financeiro de obras
complementares a executar, se necessrio;
divulgar populao os parcelamentos e ncleos habitacionais
enquadrados no programa, incluindo placa de obras, quando for o
caso, em modelo a ser fornecido pela Secretaria Executiva do Comit, observadas as restries impostas pelo artigo 37, 1, da
Constituio Federal;
fornecer todos os materiais e documentos existentes sobre os
ncleos habitacionais a serem regularizados;
disponibilizar, se possvel, veculo para a locomoo dos tcnicos da
Secretaria da Habitao do Estado, nos trabalhos de campo, bem
121
como reservar um espao para os tcnicos processarem os

relatrios e a tabulao dos dados coletados;
emitir os atos de regularizao dos ncleos habitacionais e enviar a
documentao completa ao Cartrio de Registro de Imveis
requerendo o registro do ncleo habitacional;
quando do registro do ncleo, oficiar a Secretaria Executiva do
Comit de Regularizao Cidade Legal, informando seu registro e
concluso dos trabalhos.
Na referida Cooperao Tcnica, sob a coordenao da Secretaria
Executiva do Comit e em parceria com os Municpios, est previsto o
desenvolvimento de estudos e trabalhos de identificao, caracterizao e produo
de elementos tcnicos que instruam e orientem os processos de regularizao a
serem conduzidos pelas Prefeituras.
Os ncleos habitacionais enquadrados no Programa Cidade Legal so
loteamentos e desmembramentos para fins residenciais, conjuntos e condomnios
habitacionais e a reurbanizao de assentamentos precrios e favelas.
As aes, em conjunto com os tcnicos dos Municpios, para o
desenvolvimento de servios previstos no Programa so, a saber:
1)
preenchimento dos questionrios com informaes fsicas,

jurdicas, institucionais e sociais do Municpio e do ncleo
habitacional;
2)
produo
de
peas
tcnicas
preliminares
(Levantamentos
Cadastrais e outros, se necessrio);

3)
sistematizao e anlise dos dados e peas tcnicas, com

identificao das irregularidades e diagnstico da situao do
ncleo;
4)
avaliao do diagnstico pelo corpo tcnico da Secretaria

Executiva e dos membros do Comit, no que couber, com a
competente proposio de aes e servios;
5)
122
produo de peas tcnicas e legais necessrias aos processos

de regularizao, inclusive os termos de compromisso para a
execuo de obras ou servios, se for o caso;
6)
caracterizao ambiental, quando necessria, constando no

mnimo os aspectos scio-ambientais de uso e ocupao do solo,
identificando os passivos e as fragilidades ambientais, bem como
as restries, potencialidades e as unidades de conservao, a
saber:
6.1. carta
topogrfica
em
escala
compatvel,
localizando
precisamente a poligonal de trabalho;

6.2. cadastro de toda a rede hidrogrfica que ocorre na gleba
trabalhada, nascentes, crregos (canalizados ou no),
lagos/lagoas (naturais ou antrpicas);
6.3. demarcar ocupao irregular da APP (incluir sempre marcos
cronolgicos da ocupao que tenham por objetivo facilitar o
enquadramento legal da interveno frente evoluo da
legislao florestal no que tange a APP);
6.4. locar faixas de restrio de ocupao segundo as Leis
Federais n. 4.771/65 e n. 6.766/79, isto , APP (art. 2) e
15 m de corpos dgua segundo a Lei n. 6.766/79, locar as
faixas de 0-15 m e 15-30 m;
6.5. elaborar Quadro de reas discriminando em m a rea de
interveno dentro da APP, incluindo os percentuais
relativos rea impermeabilizada na APP;
7)
projetos de soluo de esgotamento sanitrio, se for o caso;
8)
projetos de interveno scio-ambiental na rea, com aes

mitigadoras e compensatrias, mesmo que seja para incluso em
termos de compromisso, se for o caso;
9)
projeto urbanstico de regularizao e respectivos memoriais;
123
10) execuo, pela municipalidade, das aes administrativas de

ajuste da legislao municipal, se for o caso, e da expedio dos
atos de regularizao;
11) requerimento, por parte da municipalidade, ao Cartrio de
Registro de Imveis (CRI) competente solicitando o registro do
parcelamento ou ncleo habitacional regularizado;
12) depois de concretizado o registro do parcelamento ou ncleo, a
Prefeitura deve comunicar Secretaria Executiva do Programa
Cidade Legal, enviando cpia da matrcula.
importante refletir sobre este tema e sobre estas propostas a respeito
da regularizao fundiria, com compartilhamento de experincias e pontos de vista
tcnicos de reas distintas, convergindo todos para os mesmos fins, a fim de
reforar a imprescindibilidade do envolvimento interdisciplinar nesta discusso, dada
a relevncia de suas participaes nos procedimentos que no se resumem em
simples aplicaes da lei.
A regularizao fundiria consiste em um conjunto de medidas
jurdicas, fsicas e sociais a serem adotadas pelo poder pblico, em acordo com a
comunidade, a fim de expedio de ttulos de propriedade em favor dos moradores.
Porm, a titulao das reas ocupadas por estas comunidades envolve diversos
aspectos e critrios que implicam a caracterizao de um processo de regularizao
fundiria peculiar. Nesse sentido, embora ainda no vigore um conceito adequado,
podem ser destacados alguns elementos constitutivos da noo de regularizao
fundiria dessas reas:
a) noo de processo: a regularizao fundiria dos imveis, com
vistas melhoria da qualidade de vida da populao moradora e da
expedio dos ttulos de propriedade, um processo fsico,
jurdico,
social e
coletivo
instrumentos jurdicos
sobre
qual incidem
etapas legislativas,
diversos
processuais e
administrativas a serem cumpridas;

b) processo fsico: refere-se s aes de medio, delimitao e
demarcao das reas a serem tituladas, bem como s medidas
adotadas para assegurar o saneamento ambiental destas reas,
124
dotando-as de servios e equipamentos de gua tratada, energia

eltrica, sistema de esgotamento sanitrio e moradias adequadas;
e aos procedimentos de re-assentamento de comunidades
localizadas no permetro da rea considerada de alto risco;
c) processo jurdico: refere-se aos levantamentos da cadeia dominial,
do ttulo de domnio e outros documentos inseridos no permetro
dos imveis, e s medidas judiciais visando desapropriao de
propriedades de terceiros; s medidas legislativas e judiciais
adotadas
para
remover/solucionar
gravames
ambientais,
urbansticos e administrativos incidentes sobre as reas; ao

processo de expedio dos ttulos de propriedade e o seu registro
no cartrio de imveis;
d) processo social: refere-se ao reconhecimento como morador ou
possuidor dos imveis pelas famlias e pessoas envolvidas e ao
processo de registro da respectiva certido; aos processos de
identificao e reconhecimento das comunidades moradoras
ocupantes de determinada rea; s polticas pblicas de educao,
sade, alimentao, trabalho e renda, visando incluso social das
comunidades excludas e marginalizadas; e participao das
comunidades em todo o processo de regularizao fundiria;
e) processo coletivo: refere-se s formas de organizao social,
cultural, econmica e religiosa das comunidades que incidem no
processo de apropriao e utilizao dos imveis e dos recursos
naturais
necessrios
sua
subsistncia,
sobrevivncia
reproduo, os quais devem ser considerados para a expedio

dos ttulos coletivos de propriedade em benefcio da comunidade,
urbana ou rural.
Estes programas pblicos tm como objetivo incluir as famlias na
cidade, eliminando barreiras urbansticas, administrativas e patrimoniais. A fim de
garantir local de moradia legalizado com infra-estrutura adequada para famlias de
baixa renda. A regularizao promovida visa garantir o direito constitucional
moradia e obedece a critrios estabelecidos na Constituio Federal e no Estatuto
125
das Cidades, alm de enfrentar o desafio da regularizao fundiria urbana e

prevenir loteamentos irregulares.
Pretende-se o entrosamento do Governo Federal, que apia estados,
municpios e associaes civis sem fins lucrativos, na promoo da regularizao
fundiria de assentamentos informais ocupados pela populao de baixa renda.
Segundo estimativa do Ministrio das Cidades, 12 milhes de famlias
vivem em assentamentos urbanos irregulares, como favelas e loteamentos
clandestinos. So pessoas que, alm da carncia de servios bsicos como gua,
esgoto, coleta de lixo, iluminao e segurana pblica, no tm o registro de suas
terras e nem endereo oficial necessrio para a requisio de financiamento
bancrio e de credirio, por exemplo.
Estes programas devem atuar em trs frentes principais. Na primeira, o
Governo Federal repassa recursos do Oramento Geral da Unio para estados e
municpios concretizarem os processos de regularizao, com ao conjunta do
Ministrio das Cidades, da Secretaria do Patrimnio da Unio, do Instituto Nacional
de Seguridade Social (INSS) e da Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA). A
segunda frente visa remoo de obstculos regularizao, tanto os relativos
legislao como os associados a processos administrativos e judiciais; para isso
importante a reviso da Lei Federal n. 6.766/79 que dispe sobre o parcelamento
do solo para fins urbanos proposta que j tramita na Cmara dos Deputados. A
terceira frente reconhece a importncia dos municpios nesse processo, pois investe
na capacitao de equipes municipais no preparo de publicaes, biblioteca virtual
jurdico-legal e um banco de experincias em regularizao fundiria.
Postos os instrumentos para a regularizao fundiria, inclusive com a
exemplificao de aes isoladas, mas bem sucedidas, de governos estaduais, resta
discutir sobre o objeto deste estudo: questes da responsabilidade sobre a
regularizao fundiria de ocupaes clandestinas e irregulares, que sero
apresentadas no prximo captulo.
Temos, portanto, as regularizaes fundirias como aes para se
concretizar o direito moradia, como direito natural, melhor traduzido nas palavras
de Sergio Iglesias Nunes de Souza:
126
A justificativa para o direito moradia ser um direito social permite a

possibilidade de maior estruturao da legislao infraconstitucional, no
sentido de preserv-lo, a fim de proteger o individuo, sem que, sob o
pretexto de proteger a coletividade, seja sacrificado. Ou seja, no se
justifica o sacrifcio do direito a moradia de uma pessoa ou de algumas
delas, sob o pretexto do beneficio social. Se o direito moradia fosse
includo apenas como direito individual, teria fragilidade diante do interesse
da funo social que a limita.
O direito de propriedade exercido plenamente quando limitado pelo
interesse social, o mesmo se diga quanto ao direito moradia. certo que
esse direito se constitui como inerente a cada um, sendo inviolvel em
qualquer hiptese. A sua incluso como direito social no texto constitucional
tem por objetivo a proteo da sociedade, mas visto com o objetivo de
proteo, antes, di individuo. E, nesse caso, no se justifica a leso desse
direito a uma ou mais pessoas, ou apenas parte delas, sob o argumento de
que o direito moradia visa a proteo da funo social e, nesse passo,
estar-se-ia observando o seu regramento fundamental. Ao contrario, o
objeto de norma constitucional a preservao do direito di individuo
moradia e, em decorrncia, atende-se a esse direito em beneficio da
72
sociedade.
72
SOUZA, Srgio Iglesia Nunes de. Direito Moradia e de Habitao. Anlise comparativa e suas
implicaes tericas e prticas com os direitos da personalidade. 2. ed. rev. atual. e ampl. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 122.
A tutela coletiva penal, civil e administrativa de ocupaes clandestinas e irregulares
127
A TUTELA COLETIVA PENAL, CIVIL E ADMINISTRATIVA DE OCUPAES

CLANDESTINAS E IRREGULARES
Lotear, dividir em lotes, ou ainda parcelar (par.ce.la: sf. parte de algo;

frao; pedao; quota) so inmeras denominaes possveis para a prtica de
assentamento humano. Estes assentamentos concentram-se em torno da metrpole
e, por excluso social ou falta de opo, boa parcela nas reas perifricas onde
dividem minsculos espaos fsicos, sem quaisquer vestgios de cidadania, de forma
totalmente desordenada e margem da legalidade.
Que autoridade pblica desconhece a questo do favelamento e das
invases implantadas em reas pblicas de alto risco? E este um tema de polticas
pblicas infelizmente insanvel ou no passvel de regularizao fundiria.
Neste contexto se situam os chamados parcelamentos de solo
irregulares ou clandestinos entre as chamadas reas imobilirias regulares, nas
quais os cidados possuem seu instrumento de propriedade dentro do conceito
urbanstico, as aglomeraes, os favelamentos e invases de alto risco, cuja soluo
a remoo e re-implantao com um mnimo de dignidade, tomando como
exemplos: Projeto Cingapura, reurbanizaes, PAC, etc.
O loteamento clandestino caracteriza-se como ilcito administrativo,
sujeito s sanes previstas na legislao federal e de cada Municpio, como
desrespeito legislao urbanstica que . Dentre as sanes destacam-se as de
multa, embargo e demolio, tradicionais em nosso direito administrativo.
A legislao procura dotar o sistema de meios e aes adequadas para
aprimorar e ordenar o parcelamento do solo urbano, entretanto, tem se mostrado
ineficaz e, a cada dia, alm de ineficiente tem tornado impunes os seus autores,
quer sejam empreendedores, loteadores, corretores e correlatos, e o que mais
grave, com a ampla participao de agentes pblicos, fiscais e at autoridades, quer
por ao ou por omisso, que esto a cada dia contribuindo para a proliferao e
agravamento deste caos social urbano.
128
Incomum o Municpio que fiscaliza adequadamente o uso do solo.

Quando ocorre a fiscalizao, h grande dificuldade em fazer valer o poder de
polcia. As notificaes de infrao so solenemente desconsideradas pelos
infratores, que no raras vezes usam seu poder poltico para corromper, comprar ou
intimidar aqueles se ope aos objetivos; outras vezes rechaam com violncia e com
apoio da mdia e dos grupos de defesa de direitos humanos, gerando, como
conseqncia, um estado catatnico do Poder Pblico que se omite, por ser sua
melhor opo, e se constitui numa das principais causas da fragilidade do poder de
polcia municipal.
Este comportamento se refora na idia de impunidade e de que a
legislao no tem como atingi-los, eis que voltada apenas na defesa dos interesses
privados contra interesses privados, nunca contra o Estado ou seus representantes.
Entretanto, esta uma nova era de definio de valores e de ideais de
justia e de reviso do prprio sistema jurdico no Pas, que se encontra em
profundas transformaes de conceitos e paradigmas, voltando finalmente para a
busca do justo, antes do legal, e para a proteo do coletivo, antes do individual, ou
seja, na busca da verdadeira funo social do direito.
Neste
contexto,
no
os
empreendedores
os
autores
tradicionalmente conhecidos, mas tambm as autoridades pblicas devem ser

responsabilizadas, e no os Municpios e sua sociedade que, de uma forma ou de
outra, arcaro com os custos sociais das aes preventivas, para impedir a
implantao, ou corretivas, para regularizao.
Atualmente,
diante
de
um
tambm
novo
quadro
legal
de
responsabilidade social, ambiental, urbanstica e fiscal dos governantes, a omisso

das autoridades na fiscalizao do uso do solo deve ser caracterizada
explicitamente como uma concreta hiptese de improbidade administrativa e como
crime, tratado adiante, o que permitir a punio dos administradores coniventes
com os loteamentos clandestinos, cuja conduta to ou mais grave que a dos
prprios empreendedores.
A conjugao da legislao federal, estadual e municipal, alm de
complexa, torna moroso e oneroso o processo de implantao de loteamento
regular. Poucos Estados so dotados de rgos concentrados e, quando o so, no
129
fiscalizam de forma eficaz nem podem coibir de forma preventiva as atividades

desenvolvidas.
Cumpre percorrer, sem esgotar o tema, algumas das questes que o
tema suscita.
Ser proprietrio significa ter o direito de usar, gozar e dispor de um
bem, e bem toda utilidade material, ou imaterial, sobre a qual incide a faculdade de
agir do sujeito. Para ser considerada plena essa propriedade, h a necessidade de
que todos os seus direitos elementares se achem reunidos no do proprietrio. A
Constituio Federal em seu artigo 5, XXII, assegura esse direito aos adquirentes
de lotes, o seu exerccio pleno.
Quando estes preceitos no se encontram evidenciados, por qualquer
que seja o motivo, estes fatores influenciam o comportamento social dos
pseudoproprietrios
(consumidores),
que
incertos
quanto
ao
futuro
do
empreendimento deixam de edificar sobre seus terrenos. Os que j edificaram

deixam de receber as melhorias devidas no conseguindo, assim, o uso que
originalmente pretendiam. Tambm no usufruem agradavelmente do direito da
propriedade. Convivem diariamente com a insatisfao de ter seus planos adiados, a
privacidade espiada, a famlia e os bens a merc da sorte, dada a falta de
segurana, por no possurem um endereo.
Nem mesmo exercer o direito de dispor do bem podem, no sem
prejuzos, j que o loteamento no se enquadra nos moldes da legislao pertinente,
que impede a regularizao documental dos mesmos, estando ora irregulares, ora
na clandestinidade.
Torna-se necessrio deixar claro, para melhor compreenso da
situao em comento, o que seja loteamento clandestino e irregular.
Loteamento clandestino aquele que no existe no mundo jurdico, ou
seja, no foi levado a registro. J o loteamento irregular aquele que tendo sido
registrado, o empreendedor no realizou, no tempo hbil, as obras de infra-estrutura
ou, as tendo realizado, o fez em desacordo com o projeto aprovado pelo Poder
Pblico competente. Sua regularizao no demanda apenas o registro do
loteamento como tambm a realizao nas condies impostas pela lei e pelo
130
prprio Municpio no ato da aprovao do projeto de todos os atos, obras e

benfeitorias que o loteador estaria obrigado a fazer.
Parcelar o solo, no Brasil, uma rdua tarefa a ser percorrida pelos
empreendedores o que, muitas vezes e por inmeras razes e intenes, tende a
no atingir seus objetivos. As etapas determinadas pelas legislaes federal e
municipal para se aprovar e/ou regularizar o parcelamento do solo urbano, desde
sua concepo a sua efetiva implantao, com a homologao e arquivamento do
respectivo
processo
na
Prefeitura
com
matrculas
imobilirias
individuais
devidamente registradas, so um verdadeiro calvrio.

O sistema traado pela Lei Federal n. 6.766/79 se constitui,
basicamente, em um complexo de procedimentos tcnico-cientficos, jurdicos e de
engenharia, bem como toda uma estratgia de execuo da infra-estrutura
concomitantemente com a comercializao dos lotes. Qualquer falha poder
transformar o sonho em pesadelo, os projetos em dramas.
Inicia-se com o requerimento para se obter diretrizes municipais para o
uso do solo (Arts. 6 e 7) muitos sequer avanam deste ponto e apresentao
dos projetos, contendo desenhos e memorial descritivo, acompanhado do ttulo de
propriedade, certido de nus reais e certido negativa de tributos municipais, todos
relativos ao imvel (Art. 9); proceder aprovao do projeto do loteamento (Art. 12)
e registro do loteamento ao Cartrio de Registro de Imveis (Art. 18), acompanhado
de garantia para a execuo das obras (Art. 19), no havendo bice legal em que o
registro seja feito antes das obras de infra-estrutura.
Neste contexto, as reas circunvizinhas ao permetro urbano so o
principal alvo do parcelamento ilegal do solo e onde mais florescem as invases e a
ao de aventureiros vidos por lucro fcil.
Com isso, foroso concluir que o empreendedor que, agindo margem
da lei, vier a desatender a essas diretrizes incidir, consequentemente, nas
cominaes legais prescritas no citado art. 50 e respectivos incisos e pargrafo
nico da aludida Lei n. 6.766/79.
Cabe aclarar que o mencionado diploma, em seu artigo 51, cuidou de
estender a responsabilidade pelo cometimento da infrao a todos aqueles que, de
qualquer modo, venham a concorrer ou somar esforos para a consecuo do
131
desiderato penalmente reprovvel, praticando atos tendentes viabilizao material

do ilcito, inclusive no que toca venda das fraes desmembradas no loteamento
irregular, no sendo, pois, imprescindvel que o agente venha a praticar os atos
especificamente descritos no ncleo da norma penal incriminadora. Em no sendo
cumprida
qualquer
das
formalidades
por
parte
dos
empreendedores,
os
compradores, por seu legtimo interesse e direito, podem proceder a suspenso dos
pagamentos restantes e notificao do loteador para suprir a falta, quando for
verificado que o loteamento no se acha registrado ou regularmente executado (Art.
38).
Por obrigao decorrente de lei, a Prefeitura Municipal (cujo
poder/dever de fiscalizao ostenta) ou o Ministrio Pblico devero promover a
notificao ao loteador prevista no caput deste artigo e na forma determinada pelo
Art. 49 (Art. 38, 2).
A efetivao dos depsitos das prestaes devidas, devero ser
realizadas junto ao Registro de Imveis competente, que as depositar em
estabelecimento de crdito, segundo a ordem prevista no inciso I do Art. 666 do
Cdigo de Processo Civil, em conta com incidncia de juros e correo monetria,
cuja movimentao depender de prvia autorizao judicial no caso de ocorrer a
suspenso do pagamento das prestaes restantes, na forma do caput deste artigo
(Art. 38, 1), cujo levantamento judicial dos valores depositados somente poder
ocorrer aps ter regularizado o loteamento (Art. 38, 3).
Caso desatendida a notificao pelo Loteador para regularizao, o
Municpio/Prefeitura Municipal assumir o loteamento no autorizado ou executado
sem observncia das determinaes do ato administrativo de licena, para evitar
leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos
adquirentes de lotes (Art. 40).
O Municpio, quando promover a regularizao (raramente o faz, sem
ao judicial respectiva) na forma deste artigo, obter judicialmente o levantamento
das prestaes depositadas, a ttulo de ressarcimento das importncias despendidas
com equipamentos urbanos ou expropriaes necessrias para regularizar o
loteamento (Art. 40, 1). Se os depsitos feitos no cobrirem as importncias
despendidas para regularizao do loteamento, este exigir a parte faltante do
loteador (Art. 40, 2). No caso de o loteador no cumprir o estabelecido no
132
pargrafo anterior, a Prefeitura Municipal poder receber as prestaes dos

adquirentes, at o valor devido (Art. 40, 3), podendo, para assegurar a
regularizao do loteamento bem como o ressarcimento integral de importncias
despendidas ou a despender, promover judicialmente os procedimentos cautelares
necessrios aos fins colimados (Art. 40, 4) contra o loteador, sendo que somente
depois de regularizado que os adquirentes podero obter o registro de propriedade
do terreno.
O dever de executar as obras de infra-estrutura e de regularizar o
loteamento do empreendedor. Na omisso deste, a obrigao repassada,
prontamente, para o Municpio por fora de disposio expressa do artigo 40 da Lei
Federal n. 6.766/79, que poder regularizar loteamento ou desmembramento no
autorizado ou executado em observncia das determinaes do ato administrativo
de licena, para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na
defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes.
Uma vez regularizado, as importncias despendidas pelo Municpio,
sero exigidas na parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no Art. 47, que
poder promover judicialmente os procedimentos cautelares necessrios aos fins
colimados.
Entende-se que a lei no impe o dever ao Municpio de regularizar o
loteamento to somente quando ele agir com culpa, a nica exigncia a de que o
loteador no tenha cumprido essa tarefa. Assim, a responsabilidade do Poder
Pblico Municipal objetiva.
A urbanizao tarefa eminentemente pblica e o empresrio-loteador,
antes de fracionar o solo, deve submeter seu intento s convenincias da
coletividade para que este seja tido por vivel, dentro da obrigao da funo social
do uso da propriedade.
A realizao de loteamento em total desacordo com as leis que regem
o parcelamento do solo constitui-se em ato danoso, capaz de gerar situao
prejudicial para os adquirentes desavisados, bem como para a Municipalidade que
se v obrigada a conviver com situao de risco potencial e desrespeito ao bem
estar pblico.
133
Neste contexto, o Poder Pblico municipal tem papel preponderante a

realizar, quer fiscalizando todas as reas urbanas que compe o municpio para
detectar, debelar, coibir e determinar a correo de parcelamentos clandestinos e
irregulares, quer analisando, corrigindo e aprovando projetos de parcelamento; ou
regularizando todos os loteamentos clandestinos e irregulares.
pela existncia de to grande responsabilidade do Municpio que a
Constituio da Repblica Federativa do Brasil prev, em seu artigo 182 (e o recente
Estatuto da Cidade), que compete Administrao Municipal disciplinar, no mbito
de seu territrio, o uso da propriedade com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes, devidamente detalhado no respectivo plano diretor que o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
De pouco adianta ter um plano diretor, como instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, se o Executivo se mantm
omisso no o cumprindo nem o fazendo cumprir, bem como v a previso
constitucional de que a propriedade deve atender sua funo social se o Poder
Pblico municipal no toma as medidas necessrias para que tal mandamento se
concretize no municpio.
Ainda, no sentido de determinar o dever-poder da Administrao
Pblica de defender o consumidor em geral, dentre eles os que compram ou que se
comprometem a comprar lotes de terrenos, a Carta Poltica expressa no Art. 5,
XXXII, bem como no Art. 170, V, ao regular a ordem econmica fundada na livre
iniciativa, mas assegurando existncia digna e justia social, notadamente na defesa
do consumidor, parte frgil do voraz sistema econmico-financeiro.
Quando a Constituio Federal fala em Estado, ela no est se
referindo apenas aos estados-membros, mas o faz de uma forma genrica,
querendo, com isso, abranger, lato sensu, todos os nveis de Poder, quer seja
Federal, Estadual ou Municipal. Assim que, constitucionalmente, o Municpio tem
sim o dever de defender o consumidor e quando no o faz est ferindo o prprio
princpio democrtico estabelecido pela Carta Maior, cujo pice de que "todo poder
emana do povo e em seu nome deve ser exercido".
134
Atendendo a estes princpios constitucionais e ao seu papel legiferante

supletivo, as normas municipais tm disciplinado de forma eficaz a ocupao do solo
urbano de quase todos os municpios brasileiros. preciso que se ressalte que,
geralmente, os empreendimentos so destinados habitao da classe pobre,
motivo pelo qual as prticas ilegais devem ser duramente fiscalizadas e combatidas
pelo Poder Pblico.
Longe de cumprir todos esses deveres, as Administraes Pblicas
Municipais, invariavelmente, mantm-se o tempo todo totalmente omissas e/ou
coniventes, restando somente o Poder Judicirio para que, atravs de um comando
concreto, exija do administrador pblico que cumpra a lei, defendendo a coletividade
e o plano diretor de urbanismo.
ainda
previso
constitucional
que
responsabilidade
da
administrao pblica objetiva, nos termos do Art. 37, 6, da Constituio da

Repblica Federativa do Brasil, bastando ao lesado comprovar apenas que o nexo
de causalidade seja suficientemente demonstrado.
Mesmo que as leis acima citadas no tivessem fixado, com tanta
clareza, a responsabilidade do Municpio de regularizar, na omisso do loteador, o
Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) impe essa obrigao. O CDC estabelece
que so responsveis solidrios todos os que de alguma forma deram causa ao
dano. Nesse sentido, esto os artigos 7, pargrafo nico, e 25, 1.
responsvel pela causao do dano quando podia e devia agir para
evit-lo e nada faz, alm de que no deve permitir a venda de loteamentos
clandestinos feita ao consumidor leigo e vulnervel.
Assim, o CDC, para proteger o consumidor, determina:
a) notificao aos adquirentes, como prev o art. 38, "caput", da Lei
n. 6.766/79, para que suspendam o pagamento das prestaes,
to logo constatada as irregularidades na execuo do loteamento;
b) prevenir os futuros compradores, a fim de evitar provvel leso aos
seus direitos;
c) exigir do loteador as garantias necessrias, com realizao da
hipoteca prevista em lei;
135
d) promover, de pronto, a regularizao do loteamento, como do

seu dever, para minimizar, os prejuzos do consumidor.
Conforme afirmado que o Poder Pblico Municipal tem por dever a
obrigao de defender o consumidor, isto compreende, indubitavelmente, o dever de
prevenir os danos.
O Poder Pblico Municipal responsvel em, diretamente, resguardar
os direitos do cidado e consumidor, preceitos protegidos, no caso, pela
Constituio Federal, artigos 1, III; 3, III e IV; 30, VIII, pelo Cdigo de Defesa do
Consumidor, artigo 6, X; pela Lei n. 6.766/79, artigo 38.
Dessa forma, ao se omitir, o Poder Pblico produz danos aos
consumidores adquirentes, que dada sua omisso foram clandestinamente
parcelados e comercializados. E no s, toda a sociedade tambm est sendo
atingida medida que v os impostos que recolhe sendo engolidos por uma
mquina administrativa ineficiente, perde tambm com os impostos que deixa de
arrecadar (IPTU), uma vez que estes lotes no existindo de direito, no so
passveis de cobrana dos impostos devidos. Portanto, os danos advindos dessa
omisso so muitos e variados.
Os adquirentes das fraes ideais do loteamento convivem desde
sempre com problemas de infra-estrutura: falta de saneamento bsico, de energia
eltrica, de iluminao pblica, de pavimentao, etc.
Dada a inexistncia dos equipamentos urbanos os moradores sofrem
com a falta de transporte coletivo, com o mato, o lixo e, quando chove, com a lama.
No possuem tambm qualquer equipamento comunitrio de educao, cultura,
sade, lazer ou similares; embora estando estes previstos na Lei n. 6.766/79, art.
4, I, 2.
Alm da norma, a prpria sade e vida do consumidor esto sendo
lesadas.
No tm esses consumidores a escriturao de seus lotes sob a
alegao de terem adquirido fraes ideais de gleba clandestinamente parcelada,
ento o prejuzo certo. Dada a falta de documentao, esses lotes sofrem grande
depreciao e seus proprietrios acabam no recebendo o preo justo, na hora da
venda. O dano material est mais que caracterizado.
136
Decorre tambm, da falta de legalizao dos lotes, problemas com o

endereo, entendendo-se neste caso com o sinnimo de cidadania, de ser
reconhecido na sociedade formal.
Assim, incontestvel a leso de Direito Fundamental desses
consumidores: o de habitar com dignidade, e dignidade significa ter respeito e amor
prprios.
Nasce, destas aes e omisses, outro dano: o moral. Este decorrente
das insuficientes condies de habitao enfrentadas por esses moradores,
espoliados tambm de seu sonho de galgarem vida melhor. O preceito
constitucional, em seu artigo 5, V e X, salvaguarda a reparao do dano moral,
elevando a obrigao da reparao do dano moral posio de direito fundamental.
Ento, este tambm dever ser reparado, sem prejuzo dos danos materiais
supracitados (CDC, Art. 95).
O Municpio no est to somente como fornecedor dos servios
pblicos, mas tambm como sujeito de obrigao, consistente em promover o bem
estar do povo, zelar pelos seus direitos bsicos e cumprir e fazer cumprir a lei;
falhando neste mister nasce, inclusive, o dever de reparar os danos causados.
entendido se tratar, destarte, de obrigao de fazer na hiptese do
art. 11 da Lei n. 7.347/85 e do Codecon, em seu artigo 84.
Assim, o Municpio, em casos anlogos, deve tomar todas as
providncias administrativas para a regularizao do loteamento (realizao de:
diligncias e vistorias na rea; embargo do empreendimento; cientificao dos
responsveis acerca de sua ilegalidade e cadastramento dos adquirentes de lotes,
com vistas consignao do valor das prestaes, com fundamento na norma do
art. 38, 1, da Lei n. 6.766/79), propor, a princpio, Ao Cautelar com pedido de
medida liminar, com vistas imediata paralisao do empreendimento e, em
seguida, Ao Condenatria a Obrigao de Fazer e de No Fazer para, atravs do
Poder Judicirio, obrigar as empreendedoras a respeitar o direito dos consumidores
que foram e que seriam lesados.
137
4.1 OS ASPECTOS PENAIS
4.1.1 A responsabilidade e o crime
O Art. 50 da Lei n. 6.766/79 estabelece como crime contra a

Administrao Pblica dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento do solo
para fins urbanos sem autorizao do rgo pblico competente ou em desacordo
com as disposies desta lei federal de parcelamento do solo urbano ou das normas
pertinentes dos Estados e Municpios.
O pargrafo nico deste Art. 50 prev a qualificao do crime acima se
ele for cometido por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou
quaisquer outros instrumentos que manifestem a inteno de vender lote em
loteamento ou desmembramento no registrado no Registro de Imveis competente.
J o Art. 51 prev que quem, de qualquer modo, concorra para a
prtica dos crimes previstos no Art. 50 incide nas penas a estes cominadas e, com
vasta doutrina e jurisprudncia dominante no sentido de se tratar de crime de
natureza permanente, consumando-se o ato no momento da realizao da conduta
incriminada, postergando-se o momento consumativo ao longo do tempo que
perdura a infrao.
A simples omisso de funcionrios e representantes do Poder Pblico,
salvo outros mais graves, constitui crimes de prevaricao, na implantao de
loteamento clandestinos, irregulares e/ou no aprovados e invases de qualquer
natureza.
A responsabilidade penal dos funcionrios se d principalmente em
funo da omisso cometida por eles, j que ela foi relevante. Sem ela, o
consumidor no teria sido ludibriado pelo empreendedor.
Nesse sentido, j advertem diversos juristas que as Prefeituras e os
Administradores Pblicos desprezam em absoluto as regras de urbanizao e so
responsveis, ao longo dos tempos, por inmeros problemas que, em reas
diferentes, tm recebido mnima ateno e afetado toda a coletividade quanto
138
ocupao desordenada do solo, sendo causa de inmeros problemas sociais,

ambientais e econmicos por todo o Brasil.
A limitao da poluio a resduos das indstrias, tenta sanar um
problema que no deveria ter ocorrido: moradias em rea estritamente industrial, ou
fontes poluidoras em rea residencial. A revitalizao de um manancial correo
de sucessivos erros e omisses, todos impunes, inclusive com a facilitao e at o
incentivo ocupao das regies prximas de reas pblicas e de preservao
permanente.
A regularizao de loteamentos irregulares, ou clandestinos, tem como
objetivo corrigir a omisso dos antigos (e atuais) administradores. Ou seja, nenhum
dos problemas urbanos surgiram sem o concurso das administraes pblicas,
especialmente as municipais. Assim, os representantes do Poder Pblico,
concorrem de maneira preponderante para que os crimes de parcelamento irregular
ou clandestino do solo sejam praticados.
Esta forma de pensar est assentada no Art. 13, 2, a, c, e Art. 29, do
Cdigo Penal, c.c.; Lei n. 6766/79: Art. 50, I, III, Pargrafo nico, I, e Art. 51; e no
Cdigo de Defesa do Consumidor: Art. 66, 2, Art. 67 e Art. 75.
Em se tratando de agentes pblicos e polticos (prefeito, secretrios,
fiscais, etc.), bem como de cargo com as atribuies respectivas, a autoria ser
facilmente estabelecida, bem como o dolo inerente ao tipo penal em comento devem
encontrar-se, pois, insofismavelmente demonstrados nas condutas especficas.
A inteno de omitir-se diante da conduta de somar esforos diretos e
aderir ao propsito delituoso de levar a efeito o parcelamento da rea para fins
urbanos, em fraes, em desacordo com o que preconiza a lei, eclode, com clareza,
a responsabilidade do poder pblico, do administrador pblico ou de seus
representantes, que espontaneamente se omitem.
A culpabilidade emerge da prpria conduta perpetrada contra legem,
voluntria e conscientemente assumida pelo empreendedor, pelo Administrador e
representantes (com a certeza de impunidade), aderindo aos propsitos delituosos
externados por terceiros tambm envolvidos no loteamento, ciente da ilicitude da
conduta e assumindo, por conseguinte, as conseqncias do seu comportamento
que, mostrando-se extremamente reprovvel e danoso ordem urbanstica
139
enquanto bem juridicamente tutelado, assume moldura especfica nos contornos da

tipificao penal.
As consequncias destas condutas eticamente permissivas dos
Administradores mostram-se graves e irreversveis, em todo o territrio nacional,
porquanto o empreendimento no seja obstado pelas autoridades administrativas
responsveis pela fiscalizao, e que devem coibir tais atos ainda no seu
nascedouro zelando pelo implemento de uma poltica de expanso urbana ordenada
e subordinada aos ditames da lei, transforma-se no carrasco dos problemas sociais
urbanos.
Com o advento da Lei n. 6.766/79 houve considerveis modificaes
no aspecto criminal do parcelamento do solo urbano. Nos anteriores Decreto-Lei n.
58 e Decreto n. 3.079 no haviam normas reguladoras que definissem sanes aos
loteadores ilegais, clandestinos ou irregulares, e estes proliferavam em todas as
partes, isentos de qualquer responsabilidade perante a sociedade. Na Lei do
Parcelamento do Solo Urbano (como crimes contra a Administrao Pblica), o
agente passivo o Estado (coletividade ordem jurdica) e o adquirente, em
loteamento ilegal.
Entretanto, grave a omisso das administraes, no caso de direito
urbano pblico protegido, tendo em vista o poder/dever de regular desempenho de
seu poder de polcia urbanstica, pois deste que se vale o Estado para exercer sua
atividade regulamentar do ordenamento das cidades, a fim de evitar os crimes
contra a Administrao Pblica que ofendem exatamente bens e interesses jurdicos
pblicos referentes atividade administrativa do Estado.
As seis figuras delituosas (Art. 50, da Lei n. 6.766/79), tipificadas como
crimes contra a Administrao Pblica, objetivam tutelar a boa-f dos que procuram
comprar terrenos loteados e tencionam proibir o logro por parte de quem deseja
parcelar o solo urbano de maneira desonesta.
Entretanto, o concursus delinquentium, do Art. 51, procura exasperar a
conduta de quem age na qualidade de terceiro, sendo meramente exemplificativas.
Entende-se que os agentes pblicos (todos os que mantm vnculo com a
Administrao Pblica), de qualquer esfera de governo, podem ser co-autores
desses crimes por ao ou omisso.
140
Discorda-se, aqui, de doutrinas e jurisprudncias que insistem na teoria

de impunidade aos terceiros que auxiliam na implantao de parcelamentos de solo
e/ou qualquer forma de comercializao de lotes entendendo no constituir crime,
pois caso contrrio todos os corretores e intervenientes nas vendas de lotes
clandestinos seriam co-autores.
No se trata de punir inocentes. O que se pretende demonstrar que a
maioria dos empreendimentos ilegais, clandestinos e/ou irregulares, no prosperaria
se no fosse a omisso dos administradores, na implantao, e a ativa ao dos
corretores, na comercializao. A impunidade, destes, o resultado do caos urbano
atualmente constatado.
A iniciativa da ao penal cabe ao Ministrio Pblico (Cdigo Penal art. 100), concluindo-se que nos casos de crimes previstos na Lei n. 6766/79, a
deflagrao processual fica a cargo do Ministrio Pblico, podendo a vitima no
apenas intervir como assistente, como tambm propor a ao penal de iniciativa
privada, subsidiria da de iniciativa pblica, consubstanciada no art. 5, LIX, da
Constituio Federal de 1988.
A lei que regula o parcelamento do solo urbano deveria ser o
instrumento apto ao Poder Pblico para dispor acerca do espao urbano, por meio
de diviso em partes destinadas ao exerccio das funes urbansticas, disciplinando
a ocupao urbana, de forma harmnica, em busca do bem estar da populao.
Entretanto, em face da banalizao da legislao penal no Pas, a Lei
n. 9.099/95 e a Lei n. 9.714/98 provocaram novamente a iseno quase total de
pena, ou seja, em decorrncia dessas mudanas no direito penal, adota-se, nos
crimes de loteamento clandestino, a substituio da pena privativa de liberdade por
distribuio de cestas bsicas populao carente.
A soluo seria, em uma possvel futura alterao na legislao, a
elevao da pena mnima do crime qualificado, com a finalidade precpua de defesa
da coletividade.
141
4.2 O PODER DE POLCIA NO CAMPO URBANSTICO
Diante da lacuna institucional quanto ao exerccio do poder de polcia

urbanstica, temos que, por ser o Municpio o ente da federao responsvel pelo
controle do uso do solo (CF/88, Art. 30, VIII), a competncia da guarda municipal
para a represso s infraes urbansticas deve ser considerada plenamente vivel,
notadamente em reas pblicas.
As medidas administrativas de embargo e demolio de obras, que so
aquelas mais eficazes e imediatas, tm sido executadas com apoio das Polcias
Militares. Essas, entretanto, so estaduais e no consideram tais aes prioritrias,
preocupadas que esto com a criminalidade em geral.
A Constituio Federal de 1988 determina, "os Municpios podero
constituir guardas municipais destinadas proteo dos seus bens, servios e
instalaes, conforme dispuser a lei" (Art. 144, 8). Esta redao no impede a
atribuio, s guardas municipais, de competncia para atuarem no exerccio do
poder de polcia municipal, caracterizando a fiscalizao do uso do solo como um
servio municipal, para cuja proteo ela pode ser utilizada.
O poder de polcia urbanstica o exerccio indispensvel
consecuo das normas imperativas do Plano Diretor. No h dvidas de que a
Guarda Municipal quem exerce o Poder de Polcia Urbanstica, especialmente para
coibir novos assentamentos e invases, auxiliando a regular a fiscalizao. Esta
conjugao entre a fiscalizao e o apoio das Guardas Municipais poderia e pode
evitar agravamento da situao fundiria urbana, desde que responsabilizada a sua
omisso, permitindo aos Municpios terem maior agilidade na sua atuao
fiscalizadora.
Outro grave obstculo ao controle do uso do solo consiste na no
aplicao
pelos
tribunais
do
princpio
da
auto-executoriedade
dos
atos
administrativos, segundo o qual estes independem de autorizao judicial para

serem executados. Discordando de muitos Tribunais, Hely Lopes Meirelles, tambm
afirma que:
142
[...] nenhuma procedncia tem a objeo de que a ao sumria da

Administrao Pblica pode lesar o indivduo, na sua liberdade ou no seu
patrimnio. Exigir-se prvia autorizao do Poder Judicirio equivale a
negar-se o prprio poder de polcia administrativa, cujo ato tem de ser direto
e imediato, sem as delongas e complicaes de um processo judicirio
73
prvio.
Embora
universalmente
aceito
pela
doutrina,
tal
princpio
frequentemente ignorado pelo Poder Judicirio, o que resulta na concesso de

liminares contra o Poder Pblico, quando este age diretamente na represso dos
ilcitos urbansticos. Alm disso, as Polcias Militares recusam-se a obedecer
diretamente ao Municpio, exigindo ordem judicial para a realizao dos atos de
embargo e demolio.
Na prtica, raros so os Municpios que dispem de uma Procuradoria
prpria para o acionamento do Poder Judicirio. A maioria meramente comunica a
existncia do ilcito ao Ministrio Pblico, para que este promova a Ao Civil
Pblica; com isso, sobrecarrega-se a Justia e perde-se um tempo precioso durante
o qual o assentamento se consolida.
Assim, a auto-executoriedade dos atos administrativos, pelo menos na
esfera urbanstica, medida que reduziria a demanda sobre o Poder Judicirio e o
Ministrio Pblico e permitiria uma atuao imediata das Prefeituras desde os
primeiros atos de ocupao irregular do solo.
O parcelamento irregular do solo est na raiz dos principais problemas
urbanos brasileiros. Embora a responsabilidade direta pela fiscalizao do uso do
solo seja dos Municpios, estes no utilizam seu amplo espectro de aes sua
disposio para aperfeioar as instituies existentes. Atitudes e aes concretas
visam contribuir para esse objetivo, corrigindo ambiguidades, preenchendo lacunas
e racionalizando a atuao dos rgos pblicos.
73
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 93.
143
4.3 A CARACTERIZAO COMO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DA

OMISSO DAS AUTORIDADES MUNICIPAIS NA FISCALIZAO DO USO DO
SOLO
Como desrespeito legislao urbanstica que , o loteamento

clandestino constitui, evidentemente, ilcito administrativo sujeito s sanes
previstas na legislao de cada Municpio. Dentre estas, destacam-se as de multa,
embargo e demolio, tradicionais em nosso direito administrativo.
Raros so os Municpios, no entanto, que fiscalizam adequadamente o
uso do solo. Quando ocorre a fiscalizao, h grande dificuldade em fazer valer o
poder de polcia. As notificaes de infrao so solenemente desconsideradas
pelos infratores.
Uma das principais causas da fragilidade do poder de polcia municipal
a omisso das autoridades, que muitas vezes so pressionadas por polticos
locais, articulados com os empreendedores ou apenas desejosos de constituir um
eleitorado junto aos ocupantes dos terrenos.
A omisso das autoridades na fiscalizao do uso do solo deve ser
caracterizada explicitamente como uma hiptese de improbidade administrativa, o
que permitiria a punio dos administradores coniventes com os loteamentos
clandestinos, cuja conduta to ou mais grave que a dos prprios empreendedores.
A presente questo cinge-se a definir sobre a ocorrncia ou no de ato
de improbidade administrativa decorrente da omisso do administrador pblico
municipal e seus agentes em cumprir as disposies da legislao referente ao
parcelamento do solo urbano e do Estatuto da Cidade, permitindo a formao de
parcelamentos clandestinos e irregulares no solo urbano e de expanso urbana
municipal, previsto no artigo 11 da Lei n 8.429/92, com a incurso nas sanes
previstas no artigo 12, inciso III, da mesma lei.
O art. 11, caput e inciso I, da Lei n 8.429/92 preconiza:
Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da Administrao Pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies, e notadamente:
144
[];
II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
[].
Conforme se entende a norma possui carter aberto. Isso exige que a

sua interpretao seja orientada por uma ateno especial. Nas palavras de Mauro
Roberto Gomes de Mattos:
[] H que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma, pois o

seu carter muito aberto, devendo, por esta razo, sofrer a devida
dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que no se
configura como devassido ou ato mprobo, no seja enquadrado na
74
presente lei, com severas punies. [].
Neste sentido o STJ j decidiu:
No caso especfico do art. 11, necessria cautela na exegese das regras

nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intrprete
induzindo-o a acoimar de mprobas condutas meramente irregulares,
suscetveis de correo administrativa, posto ausente a m-f do
75
administrador pblico e preservada a moralidade administrativa.
O art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa versa sobre os atos que

atentam contra os princpios administrativos. Condutas mprobas, nas quais se
identificam imoralidades. Atentar contra princpios da administrao pblica por
conduta comissiva exige que se descreva e se indique a natureza volitiva para tanto,
o que, embora contrrio a maioria doutrinria, entende-se ser perfeitamente
possvel, diante de uma omisso pela implantao de invases e parcelamentos do
solo de maneira irregular ou clandestina independente do dolo ou m-f do
administrador, caracterizar-se como ato mprobo.
Dever, portando, ser indicado ou comprovado que tal omisso deriva
de um elemento volitivo de carter negativo por parte do Prefeito, a indicar violao
aos princpios norteadores da Administrao Pblica, pois simples omisso,
74
75
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa. 2. ed. Rio de Janeiro:
Amrica Jurdica, 2004, p. 382.
BRASIL. Supremo Tribunal de Justia. Recurso Especial n 480387 / SP, 1 Turma. Relator: Min.
Luiz Fux. Dirio de Justia da Unio, 24 maio 2004, p. 163.
145
infelizmente, com poucas doutrinas contrrias, desacompanhada de vontade

orientada ao descumprimento da lei no caracteriza ato mprobo.
Entretanto, em determinadas circunstncias, de risco a pessoas e a
comunidade, principalmente em reas sensveis, de notrio conhecimento e cincia
das autoridades pblicas, constantes dos Planos Diretores, bem como a indicao
direta, objetiva e calcada em elementos dos fatos que caracterizariam tal elemento
de vontade livre, consciente e deliberada em no cumprir a lei, poder o mesmo ser
enquadrado com ato de improbidade, mesmo na modalidade culposa.
De mesma forma, podemos elencar os princpios norteadores da
prpria lei como o do interesse pblico, da motivao e da finalidade, da
proporcionalidade
da
razoabilidade,
porquanto
incidem
eles
tanto
na
individualizao de uma conduta como mproba quanto na aplicao das sanes

cominadas a tal ato; tudo com vista a demonstrar que o foco dos atos tem de estar
voltado para o respeito aos princpios constitucionais da boa administrao pblica.
Esta assertiva, inclusive, o contedo da dissertao de Cludio Dutra
Fontella, na qual procedendo a uma interpretao sistemtica do artigo 11 da Lei n.
8.429/92, concluiu pela possibilidade de cometimento de improbidade administrativa
por violao de princpios na modalidade culposa, apesar de o dispositivo a ela no
se referir. 76
76
FONTELLA, Cludio Dutra. Improbidade por violao dos princpios da administrao: uma
abordagem sistemtica do art. 11 da Lei n. 8.429/92. 2008. 148 p. Dissertao (Mestrado em
Direito) Faculdade de Direito, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto
Alegre, 2008.
Concluso
146
CONCLUSO
Existem conflitos dos princpios da nossa Constituio Federal com o

Cdigo Civil Brasileiro e entre esses princpios e a vivncia concreta de uma
ocupao de terras urbanas. Esse confronto, entre princpios de racionalidade social
nacional com a realidade existencial de grupos humanos sem-teto, de valor
inestimvel para o entendimento da natureza complexa do fenmeno de ocupao
de terras urbanas.
A questo da moradia deve ser discutida integrada a discusses
contemporneas de urbanismo e planejamento territorial, como os conceitos de
cidade compacta e cidade perifrica, funes do cinturo verde e reas agrcolas.
A questo ambiental se apresenta por meio do conceito de
sustentabilidade ambiental dos assentamentos humanos, da equidade das
condies de vida, qualidade de vida e biodiversidade. Os mtodos respectivos se
embasam em pesquisas recentes sobre habitao, meio ambiente urbano e
sustentabilidade.
De modo geral, do estudo se extraiu um consenso tcito quanto ao
prejuzo pblico j ocorrente em funo dos assentamentos irregulares. Tratou-se de
levantar questes importantes a serem consideradas na busca de solues de
regularizao, com o cuidado de no se perder na discusso estril de que tais
ocupaes so, em sua maioria, incompatveis com a preservao do meioambiente. Este argumento, no obstante constituir constatao da realidade, no
enfrenta
problema,
quedando-se
inerte
diante
da
situao
posta
e,
paradoxalmente, termina por agravar ainda mais o prprio meio-ambiente base de

sua sustentao. Desta forma, a preocupao com a realidade esteve presente em
praticamente todos os autores pesquisados.
Foi, portanto, com esta responsabilidade, vislumbrando a diretriz do
desenvolvimento sustentvel da cidade, que a questo da regularizao fundiria foi
tratada durante todo este trabalho.
Concluso
147
As novas leis alteraram diversos dispositivos legais, conforme

mencionado no trabalho, acrescentaram outros e criaram novos institutos e outras
diversas formas de aquisio da propriedade. Finalmente, instituiram a gratuidade
no Registro de Imveis, especficos para regularizaes fundirias de interesse
social e para a primeira averbao de construo residencial.
Assim, sem sombra de dvidas, o advento dos novos institutos legais
destinados a operacionalizar a regularizao fundiria em zonas especiais de
interesse social representa um avano para a organizao das cidades e das zonas
rurais em todos os recantos do pas. As aes dos Programas Estaduais e Federais
concretizam
um
avano
derradeiramente
revolucionrio
na
instituio
de
instrumentos destinados regularizao imobiliria incidente, tambm, sobre a

propriedade privada, levando-se em considerao, especialmente, as dificuldades
enfrentadas pela populao economicamente mais carente para o desenvolvimento
regular de processos de usucapio que, mesmo na modalidade constitucional (CF,
artigos 183 e 191), demandam estrutura de assistncia judiciria disponvel,
contratao de servios tcnicos de planimetria nem sempre disponveis, alm da
gerao de uma natural sobrecarga de trabalho e outros custos para o desempenho
da atividade jurisdicional.
Estes novos instrumentos podero contribuir para a regularizao
fundiria de inmeros loteamentos clandestinos e irregulares como efetivao da
funo social da propriedade, do direito a moradia regular e o resgate da cidadania e
da dignidade.
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1 A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE............................................................. 17

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3 A REGULARIZAO FUNDIRIA ........................................................................ 95

3.1.2 A Lei n. 11.977/2009: instrumentos legais de regularizao fundiria .......... 104

4 A TUTELA COLETIVA PENAL, CIVIL E ADMINISTRATIVA DE

CONCLUSO ......................................................................................................... 146

REFERNCIAS ....................................................................................................... 145

Esta pesquisa inicia-se em uma poca de transio, tal como a

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