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A dimenso social

do MERCOSUL
Marco conceitual

A dimenso social do MERCOSUL


Marco conceitual

Reunio de Ministros e Diretores


de Desenvolvimento Social
e Estados Associados

Aclarao

Durante o processo de edio deste livro, dois importantes eventos


polticos ocorreram no MERCOSUL: a suspenso temporal da Repblica
do Paraguai e adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela.
A Repblica do Paraguai, por meio da Secretaria de Ao Social,
tem acompanhado todo o processo at o ms de junho de 2012.
Para abordar o contexto acima, nesta publicao o ISM tem seguido
as disposies das seguintes normas do MERCOSUL:
MERCOSUL / CMC / DEC. N 28/12 REGULAMENTAO DE ASPECTOS
OPERATIVOS DA SUSPENSO DA REPBLICA DO PARAGUAI; e
MERCOSUL / CMC / DEC. N 27/12 ADESO DA REPBLICA BOLIVARIANA
DA VENEZUELA AO MERCOSUL.

Reunio de Ministros e Diretores


de Desenvolvimento Social (RMADS)

Instituto Social do Mercosul

Ministra de Desenvolvimento Social

Conselho

da Repblica Argentina
Alicia Kirchner
Representantes titulares
Ministra de Desenvolvimento Social e Combate Fome
da Repblica Federativa do Brasil
TEREZA CAMPELLO
Ministro de Desenvolvimento Social

Secretria de Organizao e Comunicao Comunitria do MDS-AR


INS DEL CARMEN PEZ DALESSANDRO
Secretrio Executivo Substituto do MDS-BR
MARCELO CARDONA ROCHA

da Repblica Oriental do Uruguai

Diretor de Polticas Sociais do MIDES-UY

DANIEL OLESKER

ANDRS SCAGLIOLA
Representantes suplentes
Coordenadora de Articulao de Assuntos
Internacionais do MDS-AR
ANA MARA CORTS
Chefa da Assessoria Internacional do MDS-BR
ALINE SOARES
Chefe da Unidade de Assuntos Internacionais do MIDES-UY
GUSTAVO PACHECO

Diretor Executivo
CHRISTIAN ADEL MIRZA

Contedo

Prlogo, Luiz Incio Lula da Silva, 7


Apresentao, Christian Adel Mirza, 11
Introduo, 13
I. MERCOSUL ontem e hoje, 23
II. Polticas pblicas e desenvolvimento social, 35
III. A agenda social e seus desafios, 57
Referncias bibliogrficas,75

Prlogo

O MERCOSUL uma das experincias exitosas de integrao regional


desenvolvidas na Amrica Latina. Apesar da complexidade de qualquer
processo de integrao, o nosso bloco tem dado mostras de excepcional
vigor. Basta dizer que, desde que foi criado, em 1991, o fluxo comercial
entre os pases do MERCOSUL passou de 5 para 50 bilhes de dlares, e
os investimentos produtivos intra-bloco mais do que dobraram. Com a
entrada da Venezuela, passamos a representar mais de 70% do territrio,
da populao e do PIB da Amrica do Sul. Somos hoje uma das poucas
regies do mundo onde no h guerras. Protegemos os direitos humanos
e estamos aprofundando cada vez mais as nossas democracias.
No ltimo perodo, avanamos muito, tanto na esfera econmica
quanto social. Reduzimos fortemente a pobreza e a desigualdade. Geramos empregos, distribumos renda e promovemos incluso social, mas
ainda temos importantes desafios a superar. Apesar das conquistas recentes, na Amrica Latina, segundo a ONU, os 20% mais ricos da populao tm uma renda mdia per capita quase 20 vezes maior do que
os 20% mais pobres. No MERCOSUL no diferente. A injusta distribuio de oportunidades penaliza de forma mais severa as mulheres, os
jovens, as comunidades afrodescendentes, os trabalhadores rurais e os
trabalhadores informais.
Prlogo 9

O MERCOSUL ter que se voltar cada vez mais para essa popula-

desenvolvimento social do MERCOSUL representa, sem sombra de

o, implementando polticas regionais capazes de atender as suas ne-

dvida, uma dimenso prioritria da nova maneira de encarar a inte-

cessidades bsicas de bem-estar. Apenas a livre circulao de bens, ser-

grao regional. A coordenao e harmonizao das polticas de sade,

vios e capitais no d conta de sustentar a integrao econmica e, ao

educao e previdncia do MERCOSUL, que j foram iniciadas h mais

mesmo tempo, superar a persistente fratura social existente na regio. A

tempo, podem e devem se aprofundar. O desenvolvimento econmico e

harmonizao e a coordenao de politicas pblicas de proteo e pro-

o desenvolvimento social so indissociveis, e devem se complementar.

moo social tornaram-se uma exigncia imperiosa para o desenvolvi-

A agenda regional no pode prescindir da integrao da infraestrutura

mento regional. Em 2007, quando decidimos criar o Instituto Social do

fsica, financeira e comercial, e todas elas devem contribuir para maior

MERCOSUL, juntamente com os meus colegas Nstor Kirchner, da

bem-estar e dignidade de nossos povos.

Argentina, Fernando Lugo, do Paraguai, e Tabar Vsquez, do Uruguai,


pensvamos precisamente em dar um rosto humano ao MERCOSUL.

Com a publicao deste livro, o Instituto Social do MERCOSUL


presta uma importante contribuio ao debate sobre a integrao social.

O incio do sculo XXI testemunhou mudanas substantivas,

Parabenizo a toda equipe do ISM pelo trabalho realizado e recomendo a

transformaes polticas e econmicas muito significativas na Amrica

sua leitura aos que sonham com um MERCOSUL cada vez mais demo-

do Sul: na Venezuela (1999), depois na Argentina e no Brasil (2003), Bo-

crtico, social e participativo.

lvia e Uruguai (2005) e mais tarde no Equador (2007), Paraguai (2008)


e Peru (2011), entre outros. Nesses pases os povos elegeram democrati-

Luiz Incio Lula da Silva

camente novos governantes e decidiram deste modo apontar para novas

Ex-presidente da Repblica do Brasil

orientaes polticas, econmicas, sociais e culturais. A cidadania expressou assim o desejo de mudanas na regio como resposta contundente s frustraes acumuladas de milhes de latino-americanos que
no se resignavam a seguir submetidos pobreza e desigualdade social.
Desde ento o MERCOSUL assumiu outro enfoque para aprofundar os
processos de integrao regional, no qual a dimenso social ocupa papel
fundamental.
com grande satisfao que recebi o convite para escrever o prlogo deste primeiro trabalho de reflexo conceitual, organizado pelo
ISM, sobre os pressupostos da integrao social do MERCOSUL. O
10 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Prlogo 11

Apresentao

A dimenso social do MERCOSUL deixa em evidncia uma realidade plausvel do processo de integrao regional, diferente dos
aspectos comerciais, alfandegrios ou tarifarios, porm igualmente
fundamentais. A presente publicao surge da iniciativa da Reunio
de Ministras, Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social
do MERCOSUL (RMADS), mbito institucionalizado do qual depende diretamente o Instituto Social do MERCOSUL (ISM).
O marco conceitual da dimenso social do MERCOSUL constitui um passo significativo na convergncia de olhares, perspectivas
e enfoques ao redor da questo social contempornea que se conjugaram logo de profundos e extensos debates realizados em quase
dois anos e com o impulso do Conselho do ISM (CISM).
Este documento no esgota a discusso relativa s polticas sociais,
mas um avano substantivo que contribui ao desenho de polticas pluriestatais e regionais que havero de concretizar o prprio Plano Estratgico de Ao Social aprovado pelo Conselho Mercado Comum (CMC)
e na Cpula de Presidentes realizada em junho de 2011 na cidade de
Assuno. Portanto, deve-se ressaltar o carter aberto na construo do
seu contedo, o qual haver de cumprir com o seu objetivo sempre que
motive o debate em crculos cada vez mais amplos do Bloco Regional.
Apresentao 13

Introduo

A consolidao da Comisso de Coordenao de Ministrios da


rea Social do MERCOSUL (CCMASM), assim como a de diversos espaos, redes e grupos especializados a nvel regional, estimula
precisamente a continuar a tarefa de atualizar, ajustar ou ampliar as
principais concluses e desafios colocados no presente documento; porque foi assim como se concebeu, como material avanado no
caminho rumo a mais integrao, mais justia social e equidade, e
menos pobreza e desigualdade. Em definitiva: mais e melhor MER-

A criao do Instituto Social do MERCOSUL (ISM) em 2007 res-

COSUL, mais e melhor Desenvolvimento Social.

pondeu necessidade de consolidar o processo iniciado com a institucionalizao da Reunio de Ministros de Autoridades de Desenvol-

Christian Adel Mirza

vimento Social do MERCOSUL (RMADS), cuja finalidade essencial

Diretor Executivo

foi precisamente hierarquizar a dimenso social da integrao regio-

Instituto Social do MERCOSUL


Assuno, dezembro de 2012

nal. Em efeito, a instaurao daquele Instituto como instrumento


tcnico-poltico que apoiasse a tais propsitos da RMADS, exigiu
no s definies na ordem programtica e normativa, mas tambm,
luz dos avanos obtidos, comprometeu a explicitao do marco
conceitual que orienta sua tarefa na rea social.
Por outro lado, a Cpula de Assuno, realizada em junho de
2011, analisou e aprovou um Plano Estratgico de Ao Social (PEAS)
que envolve todos os Ministrios e Secretarias com competncia no
campo das polticas sociais no MERCOSUL. Esse Plano havia sido
visualizado alguns meses antes- como a enunciao das prioridades
polticas dos Estados Parte no que concerne aos problemas sociais
que afetam grandes coletivos sociais na Regio e cuja abordagem merecia a convergncia dos mltiplos esforos realizados at o presente.
O processo teve alguns marcos importantes que merecem ser destacados para compreender melhor os resultados obtidos at o momento:

14 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Introduo 15

Iniciativa de Assuno sobre a Luta contra a Pobreza Extrema. C-

Adoo por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC) do do-

pula de Presidentes, junho de 2005. Nessa cpula se expressava


que a consolidao da democracia no MERCOSUL depende
da construo de uma sociedade mais equitativa e justa, o que
obriga a assumir a tarefa prioritria de um Plano de Ao de
maior alcance para responder os graves desafios da atual situao social.

Presidentes, junho de 2005; no seu artigo 27, reafirma a prioridade de definir uma Agenda Social Integral e Produtiva orientada
a desenvolver iniciativas e polticas ativas para reduzir o dficit
social, promover o desenvolvimento humano integral e a integrao produtiva. Neste sentido, reconheceram a importncia
de elaborar um Plano Estratgico de Ao Social (PEAS) para
identificar medidas destinadas a impulsionar a incluso social
e assegurar condies de vida mais dignas para nossos povos.
Para estes efeitos, instruram os Ministros com competncia na
temtica social para elaborar linhas estratgicas que dotaro o
mencionado Plano de contedo.

cumento preliminar do Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL; Salvador, Bahia, dezembro de 2008. O documento continha cinco eixos de discusso e dezenove diretrizes. Naquela
oportunidade os chefes de Estado manifestaram: Acolheu os
avanos na construo dos Eixos e Diretrizes do Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL, para a elaborao do
Plano Estratgico encomendado pelos Presidentes e Chefes de
Estado do MERCOSUL, por ocasio da Cpula Presidencial
de Crdoba, em 21 de julho de 2006. Salientou a amplitude e
o enfoque integrado do referido documento, o qual abrange a
erradicao da fome, o combate pobreza e s desigualdades
sociais, fortalecimento da assistncia humanitria, circulao
de pessoas, participao social, direitos humanos e diversidade, sade, educao e cultura, integrao produtiva, agricultura
familiar, economia solidria e cooperativa. Destacou as iniciativas aprovadas pela Reunio de Ministros e Altas Autoridades
de Desenvolvimento Social relacionadas ao combate fome,
pobreza e s desigualdades sociais e ressaltou o compromisso
de seus Governos de implement-las.

Criao do Instituto Social do MERCOSUL pela Deciso 03/07, no

Declarao dos Chefes de Estado em Foz do Iguau, dezembro de

Rio de Janeiro, janeiro de 2007. Esta instituio inicia suas ativida-

2010. A mesma destaca: Assinalaram que o documento da Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do
MERCOSUL (CCMASM) representa uma importante contribuio na consecuo dos objetivos de aprofundamento da dimenso social da integrao. Reafirmaram que as polticas so-

Comunicado Conjunto dos Presidentes do MERCOSUL, Cpula de

des em fevereiro de 2011, com toda a equipe tcnica formada


depois de um rigoroso processo de seleo dos candidatos, realizado em 2010.

16 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Introduo 17

ciais so polticas de Estado que resultaram na diminuio das

trados no mercado. O carter estrutural da sociedade do capital, de

desigualdades sociais e na reduo significativa da pobreza nos

fato, demarca campos, mas no impede a luta e o desejo por aquisi-

pases da regio na ltima dcada. Sublinharam que o PEAS

es no mbito da educao, cultura, civilidade, qualidade de vida,

reflete essa prioridade no mbito regional. Ressaltaram que o

desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avano cientfico e

PEAS representa o elemento central do pilar social do MER-

do campo civilizatrio (Sposati, 2009).

COSUL e dar uma contribuio fundamental para os esforos


dos pases do Bloco para enfrentar desafios compartilhados.

Em seguida se propem algumas reflexes vinculadas relevncia da dimenso social no contexto da consolidao das democracias na Regio e como sustentao tica-poltica dos mandatos da

Aprovao por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC)

cidadania. O captulo I se examina brevemente a gnese e evoluo

da verso final do Plano Estratgico de Ao Social (PEAS), Cpula de Assuno, junho de 2011. O documento continha nove eixos
principais e vinte e seis diretrizes estratgicas. A ideia bsica
apresentar um marco conceitual pertinente, consistente e coerente para orientar tanto o ISM no seu papel tcnico, como
guiar a implementao do PEAS, na medida em que se trata
de uma ao a partir de e sobre uma mesma realidade socioeconmica a nvel regional. Em consequncia, este documento constitui a primeira tentativa de estabelecer um consenso
sobre o marco conceitual do desenvolvimento social entre os
Estados Parte do MERCOSUL, no qual se propem algumas
ideias de referncia em um contexto geral, no qual o padro
de acumulao, produo e distribuio e consumo continua
sendo basicamente capitalista.
No obstante a preciso formulada, fundamental advertir as
enormes diferenas de abordagem da questo social que os governos
do Bloco encararam no ltimo decnio em relao s estratgias assumidas em dcadas passadas nas quais primavam os enfoques cen-

histrica da perspectiva social do Bloco para situar as coordenadas

18 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

contemporneas do debate sobre as polticas sociais e seu lugar no


processo de integrao regional. O captulo II aborda tpicos de carter terico que enquadram as principais categorias analticas e os
conceitos fundamentais que informam o devir das polticas pblicas
e as prticas institucionais concretas que desenvolvem na Regio,
para culminar no captulo III, que aborda os principais desafios da
Agenda Social do MERCOSUL.
Democracia, integrao e equidade

A estabilidade democrtica se deve em boa medida ao normal


funcionamento das instituies e ao cumprimento das regras de
ouro de qualquer sistema poltico que se considere como tal. No
entanto, para que efetivamente se possa aprofundar e garantir sua
permanncia devem-se garantir os direitos civis, polticos e sociais,
pois um autntico regime democrtico republicano se sustenta na
defesa irrestrita dos direitos humanos na sua mais ampla acepo,
isto inclui, necessariamente, a cobertura das necessidades bsicas
Introduo 19

da populao, a integrao social como pilar fundante e a equidade


como critrio orientador do sistema.
Assumir a dimenso social da integrao baseada em um desenvolvimento econmico da distribuio equitativa, tendente a garantir o desenvolvimento humano integral, que reconhece o indivduo

Transversalidade de um enfoque dirigido a resistir e evitar


todo tipo de discriminao, seja por questes tnico-raciais,
por gnero ou geracionais;
Participao comunitria, sociedade civil fortalecida
organizacionalmente;

como cidado sujeito de direitos civis, polticos, sociais, culturais e

Perspectiva territorial e descentralizada das intervenes

econmicos. Desta maneira, a Dimenso Social da integrao regio-

pblicas, considerando a reduo das assimetrias intra e

nal se configura como um espao inclusivo que fortalece os direitos

transfronteirias.

cidados e a democracia.1
A Declarao de Princpios do MERCOSUL Social sintetiza os

Resulta plausvel a correlao direta entre o afianamento da

temas que tinham ocupado a ateno e gerado acordos nas reunies

democracia e o desenvolvimento social: toda vez que aos cidados

de Ministros e Autoridades do MERCOSUL Social at aquele mo-

seja impossvel ou difcil suprir suas necessidades bsicas a demo-

mento. Os fundamentos conceituais se referem :

cracia ser lesionada, e a medida que um segmento da populao se

Centralidade da dimenso social da integrao que pretenda

mantenha excludo dos frutos do progresso e do avano tecnolgico

promover um desenvolvimento humano e social integral;

a democracia ser incompleta (Terra, 1990). No se trata somente

Indissociabilidade do social e econmico na formulao, desenho,

de advertir o que manifesta a abundante evidencia emprica ao res-

implementao e avaliao das polticas sociais regionais;

peito, mas principalmente ressaltar o princpio tico-poltico que

Reafirmao do ncleo familiar como eixo de interveno

sustenta a relao vinculante entre bem-estar, exerccio pleno dos

privilegiado das polticas sociais na regio;

direitos e legitimidade democrtica. O debate sobre as polticas de

Ressaltar a relevncia da segurana alimentar e nutricional;

proteo social e seu impacto na construo de um novo patamar de

Centralidade do papel do Estado;

direitos os direitos sociais e de uma nova dimenso da cidadania

Proteo e promoo social a partir de uma perspectiva de

cidadania social no apenas estaria diretamente vinculado s di-

direitos, superando a viso meramente compensatria do social;


1. Declarao de Buenos Aires Por um MERCOSUL com rosto humano e perspectiva
social, Buenos Aires, 14/07/2006.
2. Se refere VII Reunio de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do
MERCOSUL, Bolvia, Chile, Peru, em 2004; Declarao de Assuno e a Declarao
de Montevidu, em 2005; e Declarao de Buenos Aires, em 2006.

20 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

menses poltica e civil da democracia, mas seria a prpria base de


organizao dos estados modernos (Jaccoud, 2009).
Neste sentido, os avanos notveis em termos de superao da
pobreza e melhoramento da qualidade de vida de milhes de cidados da Regio, assim como o descenso da taxa de mortalidade inIntroduo 21

fantil, a melhora no acesso aos servios de sade e educao, entre

programas e projetos sociais regionais, mas tambm sua insero no

outras conquistas, no devem nos paralisar, mas ser o estmulo para

plano do desenho da planificao das polticas sociais, na busca de

continuar no caminho para erradicar a fome e a indigncia, superar as

um relacionamento cada vez mais orgnico. Isto e, incorporar no

situaes de pobreza e gerar mais oportunidades a muitos cidados

s suas demandas dentro de um esquema definido e estruturado

que ainda no alcanaram os nveis de dignidade que merecem.

de ao, mas tambm aquelas propostas que democraticamente se

Do mesmo modo, os efeitos redistributivos das polticas so-

definam. Para isso se vislumbram como pr-requisito e desafio de

ciais devem ser acompanhados tambm por medidas no plano tribu-

fortalecimento dos espaos decisrios e de sua mecnica de tomada

trio, de modo que aquelas conquistas sociais sejam sustentveis e

de decises aos efeitos de dar uma resposta efetiva e a tempo a mais

que se aprofundem as estratgias em direo equidade. A reduo

demandas, cada vez mais complexas, de uma comunidade ativa e

da brecha social no pode ser nica e exclusivamente produto da

participativa. No podemos renunciar ao surgimento de instncias

aplicao das polticas sociais, estas vo precisamente de mos dadas

concretas que possibilitem um pensamento crtico, capaz de eluci-

com medidas econmicas, tendentes a reduzir a presso fiscal dos

dar permanentemente sobre o rumo das nossas aes. Ser neces-

setores sociais vulnerveis.

srio conjugar a ao poltica com a ao social, de modo que se

Paralelamente, a regularizao dos mercados de trabalho, a

consolide um coletivo hegemnico capaz de sustentar a longo prazo

criao de novas fontes de trabalho decente, e o aumento das re-

as transformaes em curso. Pensar em um MERCOSUL onde os

tribuies salariais demostraram ter efeitos diretos na melhora da

cidados se vejam identificados e construir uma identidade regional

renda familiar e, por conseqncia, na diminuio da desigualdade

implicam democratizar as relaes de poder e promover a participa-

social. Parece evidente que quanto maior o bem-estar geral, maior

o orgnica dentro de um amplo Bloco que continue aprofundando

a predisposio a formar parte dos assuntos pblicos, o que resulta

seus objetivos de incluso social.

em outra forma de robustecer a democracia e ampliar os horizontes


de participao cidad. Neste sentido, parece indispensvel incorporar aes concretas para criar um novo tipo de relacionamento
com a sociedade civil. Este deve gerar instncias de participao real
dos atores sociais3. A participao real compreende no s a incorporao dos cidados de direito para a implementao dos planos,
3. Movimentos sociais, organizaes de bairros e rurais, organizaes no governamentais...

22 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Introduo 23

I. MERCOSUL ontem e hoje

As origens do MERCOSUL se remontam nos anos 90 e a partir de


ento em sucessivas etapas o processo de integrao foi aprofundando sua estrutura, seus objetos e suas conquistas. Desde ento, a
conformao do Bloco permitiu continuar somando scios da regio
como uma plataforma estratgica de projeo prpria regio e do
Cone Sul ao mundo.4
No contexto atual, o MERCOSUL tem objetivos diferentes
aos inicialmente propostos. Os primeiros anos se desenvolveram
sob uma concepo de integrao regional que ponderava quase exclusivamente os fatores e indicadores de crescimento econmicocomercial. Assim, desenvolveu-se na primeira dcada um MERCOSUL mercantilizado at que finalmente a crise do fim do milnio
provocou a diminuio das relaes comerciais intra-regionais, desvanecendo as perspectivas de crescimento e aumentando os nveis
de pobreza e desemprego. Mais tarde, o MERCOSUL foi deixando
para trs aquela concepo centrada exclusivamente no mercado e
cercada por assuntos aduaneiros, tarifrios e comerciais, para ir incorporando outras facetas da integrao regional, repensando seu
4. O Bloco regional MERCOSUL est formado pelos Estados Parte fundadores, Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, mais Venezuela, recentemente incorporado.

MERCOSUL ontem e hoje 25

espao territorial com um olhar continental e avanando na dimen-

vos segmentos da populao denominados novos pobres indiv-

so poltica do processo iniciado h mais de vinte anos.

duos e famlias que se constituram como os principais destinatrios

Nos primeiros anos do presente sculo, a partir de vises pro-

das polticas sociais assistencialistas e focalizadas. Desta maneira se

gressistas a nvel nacional, os diversos governos do Bloco iniciaram

aprofundou ainda mais a desigualdade, afetando severamente os n-

processos de transformao que gradualmente se projetaram para o

veis de coeso, equidade e integrao social nos Estados da Regio.

contexto regional. A partir desse momento, o cenrio da integrao

Portanto, no contexto atual, os desafios do MERCOSUL so

se transformou e a ideia de um projeto estratgico e de carter inte-

amplos, com uma proporo da populao a pesar de todas as me-

gral comeou a ser aprofundada para dar lugar dimenso social. A

didas tomadas ainda ausente dos benefcios do esquema atual de

convergncia de vrios objetivos sociais neste espao comum no foi

intercambio comercial ampliado e buscando conciliar uma integra-

produzida instantaneamente, j que a iniciativa do MERCOSUL,

o com objetivos mais amplos das suas polticas. O cenrio regio-

em seus incios, minimizava, ou diretamente exclua de sua agenda

nal planteado supe a necessidade de outorgar ao MERCOSUL e

as dimenses social, cultural, poltica, produtiva, ambiental e identi-

seus Estados associados um novo sentido coordenao de esfor-

tria no seu modelo de integrao. A crise social, econmica e pol-

os regionais, aprofundando o processo de integrao e as linhas de

tica que afetou a regio, principalmente entre 1998 e 2002, colocou

convergncia em polticas pblicas regionais. A reconceituao dos

em evidencia as limitaes e o esgotamento daquele modelo de de-

grandes objetivos centrais, na medida em que estes gerarem maiores

senvolvimento no mbito dos Estados Parte, debilitando tambm o

nveis de bem-estar e desenvolvimento6, determinar o desenvolvi-

MERCOSUL e as capacidades dos Estados encarregados de levar

mento das sociedades que se relacionam dentro do espao geogrfi-

adiante os processos de integrao regional que deixaram de operar

co compartilhado com o Cone Sul das Amricas.

com a lgica mercantilista e burocrtica nas suas instituies.


A nova questo social5 se plasmou com maior violncia, deixando altos nveis de inequidade, pobreza, desemprego e excluso
social em vrios pases da regio. A este processo se somaram transformaes e mudanas nas conjunturas regionais, identificando no5. A questo social uma aporia fundamental, na qual uma sociedade experimenta o
enigma de sua coeso e trata de impedir o risco de se romper. um desafio que interroga,
pe em questo a capacidade de uma sociedade existir como conjunto vinculado por
relaes de interdependncia. (Castel, 1997).

26 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

6. Para Amartya Sen (2000), autor no qual se inspiram as concepes atuais de


desenvolvimento social que elaborou as bases conceituais para uma noo de
desenvolvimento com liberdades, uma concepo adequada de desenvolvimento deve
ir alm da acumulao de riqueza e do crescimento econmico. Em sua concepo, o
desenvolvimento implica a ampliao das liberdades necessrias para que os sujeitos
possam tomar decises ao respeito de suas vidas e, portanto, requer o incremento das
capacidades individuais, que esto relacionadas ao aumento das decises e oportunidades
disponveis para cada indivduo. Desta maneira, para promover o desenvolvimento,
seria preciso eliminar as principais fontes de privao da liberdade: pobreza e a falta
de oportunidades econmicas, e tambm a eliminao da negligncia sistemtica
e a intolerncia dos servios pblicos. Seo Brasil, em A Dimenso Social do
MERCOSUL, Reunio de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do
MERCOSUL e Estados Associados, junho de 2006.

MERCOSUL ontem e hoje 27

Conceber o MERCOSUL repens-lo no mbito de um pro-

A partir de uma viso geral dos grandes desafios a serem abor-

jeto poltico e estratgico, que inclui tanto aspectos de integrao

dados a partir da dimenso social no MERCOSUL, faz-se necess-

econmico-social como aqueles que implicam continuar valorizan-

rio e pertinente colocar novos elementos sobre os quais as reflexes

do as polticas sociais com perspectiva regional, aos efeitos de conti-

sero orientadoras da nossa reflexo em matria de Poltica Social.

nuar superando o enfoque utilitarista e economicista do bem-estar.

Neste sentido, fundamental a importncia do papel do Estado na

A relevncia e o entendimento da Dimenso Social no processo

gesto das polticas sociais as quais j no deveriam ser pensadas

de integrao regional supe conceber as polticas sociais no como

como subsidirias dos efeitos no desejados do crescimento econ-

compensatrias e subsidirias do crescimento econmico, mas assu-

mico, mas como um eixo transversal que articula todo o processo

mir que todas as polticas pblicas conformam uma estratgia de de-

de integrao. Neste sentido tem validez o fato de recuperar as re-

senvolvimento humano. Em consequncia disso, tanto h condies

flexes desenvolvidas em seu momento por Alicia Kirchner (2006):

econmicas para o desenvolvimento social, como condies sociais

A Dimenso Social do MERCOSUL no deve ser mais uma parte

para o desenvolvimento econmico. necessrio no perder de vista

do emaranhado de reas envolvidas, mas tem de ser central, por-

que todas estas aes sero em vo se no geram aes concretas que

que o social entendendo-se o social como ao para a promoo

facilitem o acesso, apropriao e exerccio de uma cidadania plena

da pessoa e sua realizao individual em uma sociedade inclusiva-,

dos povos da regio. Esta concepo nos coloca diante do principio

em pases como os nossos, cujos povos sofreram anos de abandono,

irrenuncivel de dotar a integrao regional de sua dimenso tica, o

excluso e pobreza, deve constituir a pedra angular que sustente e

que essencial se queremos conceber e desenvolver uma integrao

articule toda a rede de polticas pblicas.

plena e socialmente justa. Por outro lado, as problemticas sociais

Atualmente, no processo de integrao do MERCOSUL social,

ho de ser assumidas com toda sua complexidade, procurando com-

vem-se discutindo sobre a importncia da incorporao das polti-

pletar a integridade na resposta aos problemas existentes. Sobre esse

cas sociais no desenho de modelos de desenvolvimento, debate que

fundamento o MERCOSUL faz aluso Dimenso Social a partir de

d lugar questo seguinte, ou seja, ao tipo de polticas sociais que

uma perspectiva de interveno social necessariamente articulada,

se impulsionam, e o papel crucial que elas exercem no desenvol-

pois a verdadeira dimenso de uma poltica social leva em conside-

vimento da Regio. A melhora das condies econmicas gerais

rao todos os campos da realidade, em seus aspectos econmicos,

experimentadas na Regio no perodo 2002-2010 e a aplicao de

sociais, polticos e culturais.

planos de programas sociais especficos trouxeram como resultado a

7. XIII Reunio de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL e


Estados Associados. Ata N 02/07, anexo 5, Montevidu, 23 de novembro de 2007.

28 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

diminuio da pobreza e da indigncia (CEPAL, 2010) e, em menor


escala, da desigualdade.
MERCOSUL ontem e hoje 29

Estes avanos geraram espaos para o debate sobre as polticas

controles adequados, reduo dos recursos e polticas clientelistas

sociais e se comeou a buscar novos rumos considerando as ques-

que afetaram em seu conjunto os dispositivos consolidados em d-

tes estruturais e de mais longo prazo, superando uma inclinao de

cadas anteriores.

curto prazo e optando por uma viso estratgica. Neste novo hori-

Por outro lado, no passado recente (ltimo quarto do sculo

zonte a poltica social comea a recuperar e reformular uma nova re-

XX) se aplicaram polticas que abjurando daquele modelo de Es-

lao entre poltica social e cidadania (Kirchner, 2006). Em geral, o

tado, destruram os dispositivos de cobertura e proteo social

que est sendo discutido o que constitui o maior desafio da regio:

substituindo-os por formulaes minimalistas e exclusivamente

como superar o fracasso das polticas sociais das dcadas passadas

compensatrias que provocaram o desamparo de amplos setores da

em sua tentativa de reduzir a desigualdade e assegurar polticas que

populao e sua excluso do exerccio dos direitos sociais e que agu-

fortaleam o acesso e apropriao de maiores nveis de cidadania.

dizaram um processo que acumulava pobreza h muito tempo atrs.

Consideramos fundamental, e como ponto de partida do pro-

Foi com o incio do presente sculo que se superou um conceito do

cesso de integrao regional, optar por um enfoque que busque re-

Estado Mnimo ausente ou prescindvel para retomar um novo ca-

cuperar a histria e as particularidades de cada um dos pases em

minho de construo solidria, responsvel e eficaz ante as situaes

relao s diversas formas de abordar a questo social9. A ineficin-

de vulnerabilidade socioeconmica.

cia das polticas sociais era resultado da impossibilidade de superar

O ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva afirmava desta manei-

em seu desenho um enfoque terico da convergncia, que pretendia

ra que o sculo XIX foi da Europa, e o sculo XX foi dos Estados

assemelha-se ao Estado de Bem-estar europeu.

Unidos, no podemos perder a oportunidade de mudar essa histria.

Desta maneira, se pretendia um ideal de desenvolvimento que

H 10 anos olhvamos para a Europa e para os Estados Unidos e

no levava em considerao a realidade prpria de cada pas e, con-

de repente, em dois anos, fizemos uma coisa chamada Comunidade

sequentemente, as possibilidades reais de desenvolvimento. Sendo

Sul-americana de Naes e todos ns participamos do MERCO-

assim, outros fatores foram decisivos no processo de deteriorizao

SUL. Neste sentido, fundamental dirigir o olhar ao interior de

das matrizes de bem-estar clssicas, vinculados formao de fortes

nossa regio e encontrar as diferenas de cada pas as fortalezas que

corporaes com interesses setoriais, burocracias ineficientes e sem

conduzam a uma sinergia regional que possibilite maiores nveis de

8. Atualmente a Amrica Latina continua sendo o continente mais desigual do mundo.


9. A Questo Social foi o reconhecimento de um conjunto de novos problemas vinculados
s condies modernas de trabalho urbano a partir das grandes transformaes sociais,
polticas e econmicas geradas pela Revoluo Industrial na Europa no sculo XIX
(Gmes, 1979).

30 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

autonomia e desenvolvimento da regio. Optar por um desenvolvimento endgeno, que olhe o interior da nossa Amrica, que reconhea e fortalea as capacidades prprias de cada territrio com
uma participao ativa das pessoas na construo de poder a partir
MERCOSUL ontem e hoje 31

de uma tica de participao e consenso. Neste sentido as polticas

a) Da integridade e das polticas sociais

sociais tm um papel estratgico neste modelo de desenvolvimento,

Primeiramente se assume que o conjunto de intervenes p-

a partir da busca de uma abordagem integral e territorial que arti-

blicas parte de um conceito-chave que se refere integralidade des-

cule disciplinas, setores e recursos, orientadas a gerar mecanismos

de o desenho original at a implementao de todos os planos e pro-

genunos de integrao social cidad.

gramas sociais. Entendendo por integralidade a incluso das mul-

Com a aprovao do Plano Estratgico de Ao Social (PEAS),

tidimenses que operam na realidade, de modo que se obtenham

em junho de 2011, se da um passo substantivo na consolidao da di-

resultados plausveis e sustentveis. Assim, so to relevantes os

menso social do MERSOCUL, construindo um guia programtico

fatores econmicos que condicionam fortemente as possibilidades

para os quatro Estados Parte que condensa a vontade do conjunto

do desenvolvimento humano, como aqueles que vm de trajetrias

do Bloco em dez eixos fundamentais e vinte e seis diretrizes estra-

educativas e culturais, como tambm os vetores psicossociais dos

tgicas.

grupos e setores que so destinatrios daquelas polticas. Por outra

O PEAS contem indicaes e objetivos especficos no que se

parte, a integralidade das polticas pblicas implica o desdobramen-

refere a: 1) Erradicar a fome, a pobreza e combater as desigualdades

to articulado das polticas setoriais se apoiando e se complemen-

sociais; 2) Garantir os direitos humanos, a assistncia humanitria e

tando umas s outras, de modo que os ganhos no sejam limitados

igualdade tica, racial e de gnero; 3) Universalizar da sade pblica;

a certas esferas ou manifestaes dos problemas sociais, mas afetem

4) Universalizar a educao e erradicar o analfabetismo; 5) Valorizar

positivamente e sinergicamente o resultado final. Para ilustrar este

e promover a diversidade cultural; 6) Garantir a incluso produtiva;

enfoque basta reconhecer que a cobertura educativa no suficiente

7) Assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos humanos de

se no se opera simultaneamente no nvel de nutrio desde a remo-

previdncia social; 8) Promover a sustentabilidade ambiental; 9) As-

ta idade e durante a fase de gestao; no possvel que uma criana

segurar o dilogo social; e 10) Estabelecer mecanismos de cooperao

desenvolva plenamente suas capacidades intelectuais se no dispe

regional para a implementao e financiamento de polticas sociais.

de uma base alimentar adequada.

O Plano Estratgico de Ao Social se constitui como um guia


que indica as prioridades em matria de polticas pblicas da re-

b) Dos direitos humanos como argumento tico e poltico

gio, definidas pelo conjunto de ministrios e organismos pblicos

Em segundo lugar, cabe precisar que os direitos humanos con-

do MERCOSUL. E se por um lado determina as reas temticas e

sagrados universalmente exigem que os Estados garantam seu ple-

problemas que os quatro Estados Parte enfrentam, por outro h cri-

no gozo sem mais restries que aquelas que permitam um acesso

trios ou enfoques que os atravessam transversalmente.

igualitrio e equitativo para todos ao conjunto de bens (materiais e

32 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

MERCOSUL ontem e hoje 33

simblicos) e servios que os satisfaam. Deste modo, os direitos

de uma famlia do sculo XXI. Assim, uma famlia est formada por

sociais, econmicos, civis, polticos e culturais so os pilares funda-

indivduos conectados por laos afetivos, de sobrevivncia, ou de

cionais sobre os quais se constri uma sociedade integrada e inclu-

reproduo, sendo um leque to amplo que inclui desde o estere-

siva. No so os direitos humanos meras declaraes retricas, mas

tipo de pai, me e filhos, at o reconhecimento de unidades fami-

o fundamento a partir e pelo qual se formulam e instrumentam as

liares constitudas por casais do mesmo sexo com ou sem filhos. Em

polticas pblicas. Em consequncia disso, os cidados so sujeitos

qualquer caso, as polticas apontam a consolidar as unidades bsicas

de direitos e no somente objetos passivos, receptores dos produtos

de convivncia que asseguram a proteo, o cuidado e a cobertura de

das polticas pblicas. A prpria condio de cidadania leva a um

seus componentes a fim de lhes oferecer as mesmas possibilidades

direito inerente mesma, isto , o direito no s a participar dos

de desenvolvimento pessoal em um mbito de satisfao das neces-

frutos do desenvolvimento e do progresso tecnolgico, mas tambm

sidades humanas.

de participar ativamente na determinao das prioridades, definio


dos objetivos e na vigilncia do cumprimento do acordado democra-

d) Do enfoque de gnero

ticamente pelo coletivo social. Dito de outra maneira, no possvel

Em quarto lugar, o enfoque de gnero nas polticas sociais im-

uma expanso e robustecimento das democracias se no for atravs

plica gerar igualdade de oportunidades de todos os seres no s para

do respeito e da promoo dos direitos humanos em sua mais ampla

aceder aos recursos, mas tambm para desenvolver seus potenciais,

acepo. Portanto todas as metas das polticas sociais esto refe-

tomar decises e exercer seus direitos. Neste sentido toda poltica

renciadas para garantir seu mais pleno exerccio, atendendo precisa-

social deve estar vinculada ao desenvolvimento e promoo das

mente as diferenas emergentes no seu ponto de partida.

relaes equitativas e a eliminao de toda forma de discriminao,


seja por sexo, gnero, classe ou etnia, ou inclusive pela condio

c) Da famlia como centro e foco de ateno

de migrantes. A partir disso as polticas sociais devem contemplar

Em terceiro lugar, tem-se a famlia como ncleo principal de

as inequidades histricas que se desenvolveram na construo das

ateno das polticas sociais a partir de uma concepo que abarca

relaes entre homens e mulheres, assim como reformular os papis

as mltiplas configuraes e estruturas que ela assume nas realida-

e modelos de identidade excludentes que afetam o desenvolvimento

des contemporneas. No se trata aqui de estabelecer taxativamente

das pessoas, tanto de mulheres, como de homens. Em suma, uma

como deve estar constituda uma famlia, mas muito evidente que

abordagem de gnero nas polticas sociais implica identificar os di-

esta no se restringe a um padro tradicional, mas, pelo contrrio,

ferentes dispositivos que operam na excluso social das mulheres,

as polticas sociais se adaptam variedade de expresses e formas

desenhando estratgias que tendam a restituir direitos ao mesmo

34 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

MERCOSUL ontem e hoje 35

II. Polticas pblicas e desenvolvimento social

tempo em que reconfigurem prticas que tendam a gerar uma relao social igualitria entre homens e mulheres.
e) Do enfoque territorial

Em quinto lugar, a territorialidade e a descentralizao das intervenes pblicas supem reconhecer que nos bairros das grandes cidades, nos povoados e nas vilas, nos assentamentos rurais onde
a populao vive e convive- onde se materializam os planos, progra-

Os enfoques tericos do desenvolvimento social so variantes subs-

mas e projetos sociais concretos. Isso implica, em consequncia, re-

tantivas de duas variveis fundamentais para entender seus correla-

conhecer as assimetrias e desigualdades, as vantagens e desvantagens

tos empricos. Isto , as polticas pblicas aplicadas a partir de seu

geradas a partir de trajetrias diversas e singulares. A tenso entre

fundamento conceitual: por um lado a noo de cidadania no mar-

polticas homogneas e particulares no impede adequar com acerto

co de uma democracia pluralista e, por outro, o papel do Estado

as intervenes pblicas de modo a obter os resultados desejados,

em uma economia de livre mercado. Por certo que, a partir de uma

reequilibrando ou redistribuindo recursos em posse de uma justa

perspectiva no capitalista, aqueles enfoques mudam radicalmente,

igualao no acesso e exerccio efetivo dos direitos cidadania. Dito

pelo que resulta relevante consider-los tambm no espectro terico

enfoque territorial considera as disparidades tanto dentro de cada

na medida em que se sustentam em concepes bem diferentes em

pas, como entre os pases que compem o MERCOSUL, seguindo

torno ao desenvolvimento e o bem-estar.

o mesmo princpio de igualao de oportunidades que os Estados


devem garantir a seus povos.

Matrizes de bem-estar

A partir do modelo de bem-estar, que constituiu o paradigma


de proteo social implementado nos Estados europeus e em algumas das naes latino-americanas nas primeiras dcadas do sculo
XX at os nossos dias (mesmo reconhecendo as grandes diferenas em termos de conquistas e concrees que distanciam os pases
do MERCOSUL, particularmente Argentina, Brasil e Uruguai em
comparao com outras naes do subcontinente), assistimos a profundas transformaes de ordem econmica, social e poltica que
36 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Polticas pblicas e desenvolvimento social 37

impactaram de maneira significativa nas estruturas estatais, em suas

to por J. Locke), desenvolvido por Robert Castel (2003), que sugere

funes, em sua capacidade de atender adequadamente os proble-

uma reapropriao por parte dos no proprietrios do produto de

mas sociais derivados daquelas mudanas.

seu trabalho (ou pelo menos de uma parte dele), atravs de sua ins-

Toda referncia analtica que se faa das polticas sociais faz

crio em um sistema de proteo e no por possuir um patrimnio,

necessria sua vinculao com os modelos de desenvolvimento que

de modo que se constituam em indivduos includos no prprio

implcita ou explicitamente os informam e determinam, razo pela

sistema (Castel y Haroche, 2003).

qual importante ressaltar os marcos tericos e seus correlatos so-

Desta maneira a identificao das caractersticas especficas

ciais. Neste sentido, convm recordar que o velho Estado de bem-

do modelo tradicional do Estado de Bem-estar com um modelo de

estar foi tributrio particularmente em alguns pases latino-ameri-

desenvolvimento econmico protecionista (muito prximo ao key-

canos de um modelo de desenvolvimento protecionista sustentado

nesiano), permite entender o papel reservado ao Estado em sua fun-

na poltica de substituio de importaes e subsdios s indstrias

o social. Papel central no desenho e articulao de um sistema de

nacionais na aposta por dinamizar os mercados internos. Esse mo-

coberturas mltiplas para o trabalhador (empregado particular ou

delo precisava expandir uma classe mdia que ento fosse capaz de

pblico) e sua famlia, que atendia as contingncias e riscos aos quais

aumentar o consumo, gerar economias e investimento produtivo.

se devia responder de maneira eficaz, gerando um mecanismo de

Os Estados de Bem-estar se desenvolveram basicamente a par-

aposentadorias e passividades, mltiplas coberturas por perda tem-

tir da configurao de um conjunto de dispositivos e sistemas de

porria do emprego, diante de doenas ou por invalidez temporria

proteo social ao trabalhador e sua famlia, implicando uma polti-

ou definitiva, acidentes trabalhistas, folga, etc.

ca social de cunho universalista, de modo a garantir o acesso indis-

Lembremos, por outro lado, que no se pode explicar a constru-

criminado da populao aos bens, servios e s prestaes sociais; e

o daquele sistema de protees sem considerar a ao permanente

no qual as polticas sociais tinham um papel redistributivo da renda.

e eficaz das organizaes sindicais que, seja pela presso, pela mobi-

O Estado Social foi o grande ordenador de uma sociedade assegura-

lizao e negociao como tambm pela auto-gerao de organiza-

dora (na denominao de F. Ewald) que deu forma aos esquemas de

es solidrias, mutuais e de ajuda mtua, contriburam a aumentar

proteo social, como a proviso de suportes necessrios (materiais

as bases daqueles modelos de bem-estar. Podia-se afirmar que de

simblicos, relacionais e culturais) para poder contar com a condi-

algum modo aqueles Estados de bem-estar emergentes nas primei-

o objetiva de possibilidades (Castel y Haroche, 2003) de optar e

ras dcadas do sculo XX foram o resultado do consenso tcito ou

decidir sobre seu prprio destino. o conceito de propriedade so-

explcito entre classes e setores sociais, um acordo implcito entre

cial (por oposio a propriedade privada como fundamento propos-

Capital e Trabalho que gerou como resultado conquistas arrebatadas

38 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Polticas pblicas e desenvolvimento social 39

e tambm concesses outorgadas, demandas de negociaes entre

ao e deciso em matria de polticas pblicas. Cabe consignar que

interesses opostos, mas reconciliveis em um ponto, porque havia

no campo das polticas sociais as decises sempre afetam o padro

possibilidades reais de satisfazer minimamente as necessidades de

redistributivo e, portanto, obrigam os governantes e os decisores a

toda a sociedade.

selecionar diferentes alternativas que so de natureza poltica por ex-

Passada a poca de ouro na Europa (os anos gloriosos) e a crise

celncia e no atend-las como meras questes administrativas ou de

petroleira de impacto mundial do ano 1973, e depois da reestrutura-

carter tecnocrtico. Os efeitos destas decises (polticas regressivas

o produtiva do capitalismo (a partir de sua crise de acumulao) na

ou progressistas) comprometem, portanto, uma postura poltica.

Amrica Latina, os traos caractersticos do modelo que se aplicou

Certamente o modelo de desenvolvimento exige conjugar uma

em nosso continente se associaram abertura indiscriminada das

poltica econmica com uma poltica social de maneira equilibrada,

economias nacionais, o abandono do protecionismo e dos subsdios

realista e tambm apelando aos objetivos de mdio e longo prazo

para as indstrias nacionais, a desregularizao crescente dos mer-

que abram a rota aos modelos ideais de coeso e integrao social. O

cados de trabalho e privatizaes. Assim foi como a hegemonia do

fundamento de carter tico na promoo e defesa dos direitos hu-

capital financeiro imps uma racionalidade especulativa e de curto

manos se corresponde ao objetivo da estabilidade social e poltica,

alcance na matria de investimentos produtivos. Os resultados es-

no para adoar o conflito tenaz e persistente, inevitvel ao final do

tiveram visveis nos anos noventa: precarizao e instabilidade tra-

marco de uma economia capitalista, mas para administr-lo a favor

balhista, destruio de fontes de emprego, acima de tudo no setor

dos mais desprotegidos. Esta uma das premissas de um Estado ao

manufatureiro, aumento da pobreza e da excluso social. O entendi-

servio do povo.

mento consensuado entre Capital e Trabalho se havia quebrado ignorando as afanosas conquistas do movimento obreiro de outrora.

Polticas sociais e econmicas: bem-estar e Estado de Bem-estar

As discusses sobre um novo modelo de desenvolvimento im-

Por outro lado, se aceitamos a distino entre poltica social,

bricado a uma poltica social no subsidiria da poltica econmica

bem-estar social e Estado de Bem-estar feita por Gough (2003), po-

ganham especial relevncia quando assistimos a um significativo giro

demos estabelecer uma articulao com a poltica econmica, com

das orientaes polticas a partir das mudanas de governo nos pri-

frequncia indiferenciada da poltica social. Ou seja, para alguns no

meiros anos do presente sculo. Da nossa perspectiva, um modelo

h melhor poltica social que uma boa poltica econmica, como se

de desenvolvimento que se preze como desenvolvimento humano, ser

a primeira se tratasse de um simples resultado ou efeito autom-

sempre integral. O foco posto no bem-estar da populao e o au-

tico da segunda. Neste sentido, as polticas sociais so produtos

mento sensvel da qualidade de vida se constituem na guia de toda

especficos de governo ou corpos encomendados por governos. So

40 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Polticas pblicas e desenvolvimento social 41

formas de interveno na esfera da reproduo da fora do trabalho

(1986, 1990) sobre o papel da Poltica Social em contextos democr-

e a famlia, enquanto que a poltica econmica interveno estatal

ticos e de transformao social. Para Terra, um sentido restringido

na esfera da produo (Gough, 2003). Deste modo, as polticas

das polticas sociais supe uma nivelao dos distintos membros da

sociais preservam sua especificidade quando sugerem algumas pr-

sociedade em geral e em particular das camadas subalternas da mes-

ticas institucionais, processos e resultados perfeitamente distingu-

ma, com a finalidade de cobrir as diferentes dimenses fisiolgicas e

veis das polticas econmicas. Para o autor, o bem-estar social se

sociais da reproduo dos indicadores: alimentao, educao, mora-

refere ao resultado final na condio de indivduos ou grupos. A me-

dia, vestimenta e calado, lazer e transporte. No entanto, a partir de

dida desejvel mais comum do bem-estar na literatura sobre o tema

uma concepo mais ampla, podem-se considerar como o conjunto

a igualdade, no entanto estabelece que ... a ideia de bem-estar

de polticas orientadas para assegurar a satisfao de necessidades

se expressa melhor a travs do conceito de capacidades enunciado

da populao e a criar as condies propcias ao desenvolvimento

por Sen (1992) e de nosso conceito de satisfao da necessidade hu-

social e pessoal, em todos aqueles aspectos que no sejam somen-

mana (Doyal y Gough, 1991). Um Estado de Bem-estar , ento,

te o resultado do estabelecimento da democracia poltica, a paz e

um conjunto de produtos de polticas que perseguem o objetivo

a ordem pblica, ou do desenvolvimento econmico, cientfico ou

de melhorar o bem-estar humano, definido desta maneira (Gough,

tecnolgico (Terra, 1990).

2003). Ou como afirma Moreno (2001), o Estado de Bem-estar

Sendo assim, o mencionado enfoque ressalta a condio de in-

um conjunto de instituies pblicas provedoras de polticas so-

tegridade do conjunto das polticas pblicas e sua anlise sistmica,

ciais dirigidas melhora das condies de vida e a promover a igual-

que supe uma articulao equilibrada e congruente entre as polti-

dade de oportunidades dos cidados.

cas econmicas e as polticas sociais, enfatizando o critrio de inclu-

A partir desta perspectiva, ambas as categorias de polticas p-

so dos sujeitos no desenho, implementao e avaliao das polticas

blicas (econmicas e sociais) devero necessariamente se conectar e se

e programas de desenvolvimento social (a participao no uma

imbricar em uma estratgia unificadora para o desenvolvimento [hu-

varivel instrumental, mas substantiva que garante a obteno dos

mano]. Concebendo esse desenvolvimento no como o mero cresci-

impactos desejados).

mento econmico, ou aumento agregado dos ativos, bens ou servios


totais produzidos por uma sociedade, mas como o desenvolvimento

Regimes de bem-estar

das potencialidades de todos os membros da sociedade, a fim de uma

Os esforos sistemticos por estabelecer um marco normativo

realizao plena das necessidades humanas (Max Neef, 1986).


Tambm destacamos as contribuies de Juan Pablo Terra
42 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

do Bem-estar, a partir de uma construo analtica de corte comparativo, recorreram a intricados testes sobre as realidades e processos
Polticas pblicas e desenvolvimento social 43

diversos. Assim, podemos lembrar os estudos de Richard Titmus e

da famlia no mercado; finalmente, 4) o modelo mediterrneo no qual

tambm as transcendentes contribuies de EspingAndersen. De

a famlia se constitui como fator essencial de microsolidariedade

acordo com Moreno (2001), dois grandes modelos de bem-estar to-

complementar ao estatal.

maram forma a partir do final do sculo XIX: o primeiro quando

Vrios autores examinaram a pluralidade das realidades sociais

se instalou um regime de segurana social pioneiro na Prssia de

e institucionais a partir da perspectiva latino-americana. Assim, Fil-

Bismarck10, que implantou um conjunto de prestaes sociais para

gueira (1998) prope um esquema de anlise sobre a relao entre

os trabalhadores, regime de carter essencialmente contributivo; e o

Estado, Famlia e Mercado, a travs de trs modelos de regimes de

segundo modelo, anos mais tarde, tipo Beveridge, mais universal nas

bem-estar: universalismo estratificado, regimes duais de bem-estar e regi-

protees sociais ao conjunto da cidadania no Reino Unido.

mes excludentes. Em relao ao primeiro, mediante critrios de uni-

A tipologia elaborada por Esping-Andersen, e indo alm das

versalidade relativamente ampla, conseguem incorporar uma parte

crticas multivariadas que lhe formularam, Moreno (2001) reformu-

importante da populao aos efeitos das polticas sociais, mas este

la os trs tipos tradicionais com um esquema de quatro tipos: 1) o

acesso est fortemente diferenciado em tipo e qualidade dos bene-

modelo anglo-saxo (de inspirao e fundamento liberal) caracteriza-

fcios (assim, estratificado). Nos pases com regimes dualistas de

do por prestaes pblicas homogneas, com acesso a subsdios

bem-estar, esta estratificao tende a excluir, a grosso modo, a me-

e servios de tipo residual e com a demonstrao de rendas (means

tade da populao nacional. Nos modelos excludentes, por ltimo,

tested) e um papel importante do mercado como provedor dos ser-

os benefcios da poltica social so o privilgio de uma minoria. O

vios e bens; 2) o modelo continental, fortemente influenciado pelo

importante desta caracterizao analisar que a integrao social da

social-cristianismo, de carter contributivo determinado por um sis-

Amrica Latina est dada pela coexistncia destas modalidades que,

tema de segurana social que ampara os trabalhadores e suas fam-

desde o segundo ps-guerra em adiante, ela coexistiu em propores

lias, com uma participao complementar dos agentes corporativos

variveis de acordo com a sociedade em questo (Isuani, 2008).

na proviso de dados satisfatrios; 3) o modelo escandinavo (de orien-

Desta maneira, um dos aspectos que caracteriza a Regio a

tao socialdemocrata) e financiado por impostos gerais, proviso

diferena nos sistemas de proteo social, expressada na convivncia

universal e prestaes econmicas generosas e menor participao

entre regimes de poltica social realmente existentes, onde uma parte da populao consegue acessar a coberturas e benefcios de quali-

10. Mais precisamente, Bismarck introduziu o Seguro Social como mecanismo de cobertura
das situaes derivadas do regime assalariado, tanto em considerao aos acidentes de
trabalho, como a ateno da inatividade temporria ou definitiva sobre a base de um
regime contributivo.

44 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

dade do Estado nacional e, ainda que o financiamento seja maioritariamente provido pelos prprios lares, conta com a proteo relativa
e indireta, muitas vezes atravs de mecanismos informais. Isso conPolticas pblicas e desenvolvimento social 45

vive com outra parte da populao que obtm, s vezes de maneira

servador que se traduziu na implementao de polticas neoliberais

precria e instvel, uma proteo provida diretamente pelo Estado

de claro efeito regressivo na considerao do papel do Estado como

cuja qualidade varia entre mdia e baixa, e um ltimo tero (podia-se

o garante da integrao social e a redistribuio da renda por via po-

incluir mais um como produto da nova questo social) est compos-

lticas sociais de carter universalista.

to por uma parte da populao cujo acesso s condies mnimas

A esse respeito, ressaltamos as consideraes de Lo Vuolo

de vida no est garantido pelas polticas sociais, salvo pela coinci-

(1998), com relao ao auge da doutrina e das prticas econmicas

dncia, muitas vezes efmera, com os mecanismos de focalizao da

e institucionais neoliberais dos anos noventa: Passada a denomina-

poltica assistencial (Andrenacci e Repetto, 2006).

da dcada perdida para nosso continente, instalou-se no debate

A partir desta estratificao observamos que a Amrica Lati-

pblico a questo dos modelos ou paradigmas do desenvolvimento,

na aparece como uma sociedade de trs-teros, ainda que as pro-

com especial nfase no papel das novas polticas sociais que foram

posies da populao entre os trs hajam variado com a histria.

ensaiadas em forma paralela e com carter subsidirio das polticas

Sobre esta integrao social parcial e estratificada, resultado e ao

de estabilizao macroeconmica. E logo, na dcada de noventa,

mesmo tempo produtora de uma poltica social incapaz de resolver

implantou-se um esquema consolidado em boa parte do subconti-

as desigualdades estruturais que deram lugar a um tipo de cidadania

nente, cuja marca relegou as polticas sociais a suas funes amor-

restringida e muito desigual por setores e territrios, sobrevenho a

tecedoras. No foi surpreendente ento a proliferao dos planos

reforma de poltica social da segunda metade dos 80 e acima de

focalizados para combater a extrema pobreza e a expanso de uma

tudo da dcada de 1990. A qual, dadas as caractersticas sinaladas,

mirade de programas financiados pelos organismos multilaterais, os

agudizou os nveis de polarizao e excluso social.

mesmos que recomendaram os pacotes de medidas econmicas que

Crise do Estado de Bem-estar

inibiram quase por completo as possibilidades de abordar estratgias

Quando aquele modelo econmico de corte protecionista en-

de desenvolvimento social. Os mesmos organismos internacionais

trou em crise na Amrica Latina (particularmente para aquelas na-

de financiamento que hoje ressaltam que para que as naes latino-

es que haviam efetivamente comeado um modelo significativo

americanas possam crescer economicamente devem atacar a fundo o

de proteo), racharam-se os pilares que sustentavam o Estado de

problema da pobreza (Banco Mundial, 2006).

Bem-estar, o estado providencia, nas palavras de P. Rosanvallon (1981):

No entanto, o ocorrido nas ltimas dcadas e at o inicio do

os cimentos cederam ante a impossibilidade de sustentar seu finan-

presente sculo, evidenciou uma forte incongruncia e contradio

ciamento, entre outros fatores, mas tambm o modelo caiu em des-

entre polticas econmicas e polticas sociais, quando, em realidade

graa diante do avano de um discurso ideolgico de cunho neocon-

se tratava de analisar os vetores que impulsionaram o desenvolvi-

46 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Polticas pblicas e desenvolvimento social 47

mento e as necessidades para sua instrumentalizao vivel. Para


ns, a questo central se coloca exatamente quando no epicentro da
mencionada estratgia se coloca o bem-estar e a qualidade de vida
das pessoas.
Polticas sociais emergentes

J faz uma dcada que polticas sociais de cunho progressista


vm se desenvolvendo na Regio, havendo-se registrado as primeiras
mudanas nas orientaes no Brasil (2003) e na Argentina (2003) e
um pouco mais tarde no Uruguai (2005) e no Paraguai (2008). Isso
possibilitou identificar alguns traos que caracterizam as polticas
sociais regionais acima das diferenas singulares, de modo que se
valorizem os avanos em matria de dispositivos de proteo social.

1. O retorno do Estado. Se a consigna dos anos oitenta e noventa


foi minimizar o Estado, e desmantelar acima de tudo- os dispositivos de proteo social, com a promessa de que o mercado autorregulado iria redistribuir a cada um de acordo com o esforo colocado na
produo, provendo os bens e servios para o bem-estar, a consigna
lanada pelas foras da oposio convertidas agora em governo, foi
exatamente em direo contrria. O retorno do Estado implicou, a
partir das novas orientaes progressistas, retomar as responsabilidades abandonadas e imprimir uma forte interveno nos mercados, especialmente em alguns casos, em relao regularizao dos
mercados de trabalho. A tnica da negociao coletiva foi instituda
como uma prtica desejvel e particularmente em alguns casos, em
uma prtica institucionalizada e totalmente legitimada.
48 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

2. A integridade do enfoque social. As polticas sociais deixaram


de ser exclusivamente compensatrias, e apontaram a incorporar um
carter promocional (scio-educativo) e integral, procurando gerar
as condies para o desenvolvimento social. Em efeito, se nos anos
noventa as polticas pblicas foram destinadas a corrigir ou mitigar
os efeitos prejudiciais das polticas econmicas, a perspectiva progressista nos pases do MERCOSUL reorientou aquelas em funo
da centralidade dos direitos humanos em sua mais ampla acepo.
No obstante, mantiveram-se programas e projetos sociais de corte
assistencial e mitigatrio, corretivo e compensador, mas se incorporou uma viso integral com o propsito de superar as limitaes
mais estruturais e atacar as causas que produzem e reproduzem a
pobreza. Assim mesmo, esse enfoque ressalta a condio de integralidade do conjunto das polticas pblicas e sua anlise sistmica, que
supe uma articulao equilibrada e congruente entre as polticas
econmicas e as polticas sociais, enfatizando o critrio de incluso
de cidados no desenho, na implementao e na avaliao das polticas e programas de desenvolvimento social.
3. Inclinando a balana universalidade. Diferentemente do modelo neoliberal, que colocou no critrio da focalizao boa parte das
polticas sociais, o modelo progressista tenta romper com aquela
lgica para retomar a tendncia universalidade das prestaes e
servios, garantindo seu acesso a toda a populao. A necessidade de
reduzir a pobreza e a indigncia se formulava no marco das polticas neoliberais a partir da individualizao dos problemas sociais e
a apelao modificao dos padres de conduta dos setores vulnePolticas pblicas e desenvolvimento social 49

rveis. A premissa do neoliberalismo assumia naturalmente as dife-

ta simples sua instrumentao gerando altos custos transacionais

renas e desigualdades sobre a base de uma competio no mercado

e operativos, com as dificuldades adicionais para selecionar com

que gerava inevitavelmente perdedores nessa contenda. Precisa-

preciso os lares em situao de pobreza e extrema pobreza. Suce-

mente, o papel do Estado devia se limitar ateno dos cidados em

de que so numerosas as famlias que ficam fora dos programas de

situao de pobreza extrema, das sequelas que o ordenamento eco-

transferncia de renda ou programas alimentares por escassas ou

nmico e produtivo deixava para trs. Da mo dos governos carac-

mnimas diferenas de renda.

terizados como de esquerda, progressistas, ou de raiz popular, todos


propuseram nos seus discursos a relevncia do universalismo como
critrio orientador para reencaminhar suas reformas sociais.

4. A focalizao subsidiria, um conceito atualizado. Se trata de


aplicar o mean test, ou seja, a comprovao de meios como mecanismo seletivo das populaes destinatrias dos programas de combate pobreza e a excluso social, argumenta-se a favor de outro conceito somado ao de universalidade: a focalizao subsidiria. Dito
em outros termos, para garantir o pleno exerccio dos direitos faz
falta, de todos os modos, considerar que os pontos de partida das
famlias, dos grupos e classes sociais so dspares. Ao afirmar que a
igualdade de oportunidades um objetivo bsico das polticas sociais, fica evidente a assimetria pr-existente entre os cidados para
fazer uso destas oportunidades. Entra em jogo ento a ideia de que
a focalizao dos programas e prestaes no contributivas estaria
favorecendo o melhor aproveitamento (a efetivao dos direitos de
cidadania) dos servios e bens pblicos que se declaram de acesso
universal. A focalizao se justifica na medida em que se subordina
universalidade como critrio direcionador das polticas sociais, e
no o substitua na prtica institucional. No obstante, no resul50 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

5. Transferncias de Renda Condicionada em expanso na Regio. O


combate pobreza mediante transferncias condicionadas uma das
inovaes j instaladas na Regio. Mas cabem aqui vrios comentrios.
Em primeiro lugar que ... em nenhum dos casos analisados o investimento social aplicado aos PTC supera 1% do PIB, ainda que tenham
um peso considervel dentro do Gasto Pblico Social, o que supe um
esforo fiscal significativo que se soma s contribuies financeiras
dos organismos internacionais, muito particularmente do BID que
renovou vrias linhas de crdito de longo prazo e em condies muito
especiais. Em segundo lugar, os programas de transferncia condicionada tiveram impactos significativos na reduo da extrema pobreza
e em menor medida no descenso da taxa de pobreza. No entanto,
no foi importante o impacto na desigualdade social, ainda quando
contriburam de alguma maneira diminuio da desigualdade social
medida pelo coeficiente de Gini. Em terceiro lugar, ... resultou fundamental a ancoragem territorial dos PTC, contemplando precisamente
as diferenas e singularidades das populaes a nvel local e regional.
A participao das administraes municipais foi beneficiosa na identificao dos grupos mais vulnerveis e sua conexo com a malha de
proteo social em suas distintas expresses institucionais. O risco
Polticas pblicas e desenvolvimento social 51

de reproduzir as prticas do clientelismo se reduz substancialmente

PAL, 2010). Cabe lembrar que durante a crise observada em 2008

quando existem mecanismos de controle social que vigiam e alertam

os governos da Regio mantiveram os nveis incrementais do Gasto

quando se descobrem irregularidades ou manuseios sem controle na

Social no sentido contrrio do que ocorrera na ltima dcada do

distribuio das prestaes econmicas. Neste sentido, a presena de

sculo passado. A prioridade colocada na ateno das necessidades

mbitos institucionalizados de participao cidad nos quatro pases

sociais acima de tudo dos setores mais vulnerveis, demonstra no

conferem maior confiabilidade e certeza ao processo de seleo e assi-

s a especial sensibilidade das esquerdas ante s situaes de po-

nao das prestaes econmicas (Mirza et al., 2010).

breza e indigncia, mas a intencionalidade de imprimir um carter


anticclico ao Gasto Pblico Social (GPS) com a finalidade de que

6. Aumento do Investimento Social. Em um mundo convulsionado por uma crise financeira e do modelo de acumulao neoliberal
que pareceria no ter fim, necessrio deixar claro a postura com
respeito ao conceito de Gasto Pblico Social e sua substituio pelo
conceito de Investimento Social. Neste sentido, toda vez que se fale
de gasto social se corre o risco real que seja passvel de corte oramentrio como uma medida de ajuste diante de situaes de crise econmica. De fato, este tipo de medidas significou no passado
uma transferncia das piores consequncias das crises conjunturais
da economia globalizada aos setores sociais mais desprotegidos. Ao
contrrio, a converso do Gasto Social em Investimento Social implica uma perspectiva de longo prazo, para o desenvolvimento de
capacidades, portanto muito mais difcil de ser recortado. No entendimento de que o Gasto Pblico Social deveria ser reconceitualizado como um Investimento Social, observou-se uma tendncia ao seu
aumento, principalmente nos valores destinados sade e educao,
sendo relevante e mantida nos anos recentes. Assim que a Amrica
Latina passou de 12,2% do PIB como mdia em 1990-1991 a 18% em
2007-2008, sendo levemente superior a 20% no MERCOSUL (CE52 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

opere como freio e absoro dos efeitos negativos das crises do capital. No obstante, tanto o gasto pblico em geral, como o gasto
social, continuam sendo altamente pr-cclicos, especialmente nos
setores de educao e sade. Porm, para enfrentar a crise financeira
internacional, a grande maioria dos pases desenvolveram polticas
sociais e fiscais ativas: no s defenderam, mas tambm incrementaram o gasto para incrementar diversos programas de estmulo ao
emprego e de subsdios e transferncias. Isso demonstra que, diante
das contradies econmicas, deve-se fortalecer o trabalho em matria de poltica social e destinar maiores quantidades de recursos
precisamente em ditas etapas (CEPAL, 2010).

7. Reformas sociais. Em vrias das naes da Regio se incrementaram reformas sociais que foram transformando a fisionomia de
alguns setores fundamentais na esfera de produo de bem-estar.
Sade e educao foram os setores privilegiados tanto que tambm
se modificaram algumas das prestaes sociais no contributivas
histricas como o caso das assinaes familiares no Uruguai e na
Argentina. A re-estrutura global dos sistemas de sade, aumentando
Polticas pblicas e desenvolvimento social 53

e redistribuindo os recursos pblicos, estabelecendo controles de

mbitos a nvel estadual e municipal como os Conselhos de Direitos

qualidade nas prestaes, privilegiando a ateno primria em sade

formados por representantes do governo e da sociedade civil, com

priorizando a promoo e preveno, a descentralizao dos servi-

estrutura custeada pelo Estado e poder de voto e/ou consulta sobre

os sanitrios com participao de agentes locais e a regularizao

a definio das polticas pblicas. O propsito de todos eles aponta

dos mercados, tudo isso faz que as reformas em curso consolidem

a melhorar a gesto pblica, procurando efeitos sinrgicos das aes

a universalizao no acesso, uso e desfrute dos direitos correlativos.

estatais e reduzindo custos de execuo. Convivem ditos espaos de

No setor da educao tambm se registraram mudanas relevantes

intercmbio e articulao com as esferas especficas e setoriais de

ainda que incompletas e insuficientes; certamente se elevaram os

atuao, manifestando problemas de competio entre agncias p-

indicadores relativos matrcula (acima de tudo no ensino funda-

blicas, dificuldades de articulao vertical e prerrogativas excluden-

mental), mdia de escolarizao e incorporao dos setores mais

tes que inibem a existncia de intervenes similares, o que constitui

excludos em zonas urbanas e rurais; tambm se registraram con-

uma soma de barreiras que freiam ou atrasam as mudanas da cultura

quistas significativas na reduo do analfabetismo. Em conjunto as

burocrtica.

reformas ainda so parciais e em alguns casos se focalizaram em uma


re-engenharia organizacional, com certo descuido dos contedos
pedaggicos substantivos. No entanto, as transformaes de ambas
as polticas setoriais do conta de estratgias que foram iniciadas
tendo como finalidade a integrao social.

8. Maior preocupao pela articulao de polticas setoriais. H


vrios anos est em funcionamento o Conselho Nacional de Coordenao de Polticas Sociais como rgo estatudo formalmente no
organograma do Estado, tanto na Argentina como no Uruguai. Enquanto no Paraguai o Gabinete Social tomou a iniciativa da articulao entre agncias pblicas para o desenvolvimento de planos e programas sociais, no Brasil esta funo est concentrada em boa parte
na prpria Presidncia e no MDS (Ministrio de Desenvolvimento
Social e Luta contra a Fome), ainda quando se observam mltiplos
54 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

9. Polticas sociais e polticas econmicas. As polticas sociais historicamente estiveram subordinadas aos desgnios das polticas econmicas, especialmente em tempos da hegemonia neoliberal. Para
algumas teorias, as polticas sociais deveriam somente aplicar corretivos ou paliativos em funo das consequncias ou efeitos que as
polticas econmicas produzissem. Para outras, as polticas sociais
devem se amalgamar s polticas econmicas no marco de uma estratgia de desenvolvimento bem definida. O ocorrido nos ltimos
vinte anos evidenciou uma forte incongruncia e contradio entre polticas econmicas e polticas sociais. Em efeito, assumia-se
ento que as polticas sociais deviam esperar as assinaes oramentrias residuais, uma vez determinada a poltica macroeconmica. Na verdade, a poltica social se subordinava quela poltica,
que privilegiava os indicadores fiscais, monetrios, comerciais, entre
Polticas pblicas e desenvolvimento social 55

outros. A mudana de orientaes polticas do ltimo decnio teve


seu correlato no campo das polticas sociais, que giraram radicalmente seu eixo para no comprometer as prioridades determinadas
pelas situaes extremamente graves e no sujeit-las aos equilbrios
macroeconmicos. O panorama na Regio reflete atualmente uma
tendncia com descontinuidades e contradies na medida em que
se aplicaram fortes medidas dirigidas a reduzir a pobreza, mas com
impactos ainda fracos em relao reduo da desigualdade social,
sendo que, por outro lado, se registraram em alguns anos indicadores de concentrao da riqueza. Certamente, este um dos temas emergentes das atuais agendas polticas em praticamente todos
os pases do MERCOSUL, ressaltando a vocao redistributiva e o
compromisso dos governos que indica uma tendncia contnua.

10. De objetos da assistncia pblica a sujeitos de direitos. justo


reconhecer e advertir que a mudana de perspectiva e conceptualizao das polticas sociais aposta na maior participao dos cidados atravs da criao de novos mbitos institucionalizados e
descentralizao da implementao dos planos e programas sociais.
Os destinatrios das polticas sociais no se consideram como objetos (passivos) da assistncia pblica, mas como sujeitos de direitos,
cidados ativos com capacidades para desenvolver uma autonomia
crtica e participativa. Ainda mais quando algumas das aes vo
explicitamente direcionadas a gerar e promover um maior grau de
conscincia sobre os direitos exigveis de vastos contingentes de cidados que esto em situao de vulnerabilidade socioeconmica.

56 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

11. Perspectiva territorial e descentralizao das polticas sociais. Finalmente, parece evidente que nesses ltimos anos tanto o desenho
como a implementao das polticas pblicas sociais incorporaram
a abordagem a partir e em funo das caractersticas territoriais. A
diversidade cultural, econmica e geogrfica que expressam os espaos fsicos tida no s como dado de referncia que no se pode
passar por alto, mas tambm como exigncia de adequao das polticas pblicas s necessidades singulares das localidades urbanas e
rurais articuladas com espaos maiores, apontando reduo das
assimetrias e desvantagens acumuladas em dcadas passadas. Mas,
sem dvida, a participao dos atores locais constitui um elemento
central das novas prticas institucionais na construo de respostas
s problemticas sociais com perspectiva territorial. Neste sentido,
a descentralizao supe a incorporao da consulta e a participao das comunidades, o envolvimento direto dos governos locais e a
transferncia de recursos, competncias e poderes aos mbitos mais
prximos da populao (juntas locais, conselhos municipais, entre
outros).

Polticas pblicas e desenvolvimento social 57

III. A agenda social e seus desafios

Abordar os grandes desafios da atualidade em relao ao tipo de polticas sociais que necessrio implementar na Regio conduz indefectivelmente a instalar como eixo transversal das polticas sociais
o respeito pelos direitos humanos e, em consequncia, a promoo,
acesso e apropriao dos direitos de cidadania.
Assim o estipula a Reunio de Ministros e Autoridades do Desenvolvimento Social (RMADS) na declarao de seus princpios:
Do MERCOSUL Social pensamos em cidados, promovemos aes
em torno da proteo e promoo social a partir de uma perspectiva
de direitos que se prope o objetivo de garantir a igualdade de oportunidades no acesso a um real desenvolvimento humano integral.
No aprovamos as vises fragmentadas da realidade, mas assumimos
a complexidade das problemticas e buscamos dar uma resposta integral aos problemas existentes, pois a verdadeira dimenso de uma
poltica social leva em considerao todos os campos da realidade,
em seus aspectos econmicos, sociais, polticos e culturais11.
Nesse contexto, fundamental analisar a capacidade do Estado
na construo da cidadania atravs das polticas sociais, j que na
11. Declarao de Princpios do MERCOSUL Social.

A agenda social e seus desafios 59

relao entre poltica social e cidadania se podem distinguir dois

afirmar que as polticas sociais so exigentes em relao qualidade

aspectos. Um deles tendeu a identificar criticamente os graus de

das instituies sociais que requerem, assim como em relao aos re-

universalidade real e acesso efetivo dos cidados aos conjuntos de

cursos financeiros, eficincia, transparncia e integridade. O termo

direitos, habitualmente distinguidos em civis e pessoais, polticos

capacidade se refere no s proviso direta de servios sociais

e sociais, mais toda uma gama de novas geraes de direitos fusio-

por parte do Estado atravs do gasto pblico, mas tambm capaci-

nveis (Andrenacci, 2003) com estas trs distines bsicas. Outro

dade do Estado para regulamentar e estimular os atores no estatais

uso, mais recente, associa a noo de cidadania ao exerccio da parti-

na satisfao dos requerimentos dos setores sociais.

cipao poltica e cultural efetiva dos cidados em suas comunidades

Portanto, pensar o Estado no faz-lo unicamente como se

locais ou nacionais, e no nvel em que os Estados nacionais e locais

pretendeu a partir da literatura neoliberal, a partir da sua capacidade

representam aos cidados ou so permeveis incidncia dos inte-

administrativa ou tecnocrata, mas, mais importante ainda, a partir

resses individuais e coletivos daqueles.

da sua capacidade poltica. Esta dimenso do Estado se orienta no

O aspecto que interessa ressaltar aqui que tanto o sistema de

sentido de forjar o consenso ou pactos/acordos sociais necessrios

direitos e deveres como a participao poltica e cultural efetiva tm

para coordenar aes, o que do contrrio terminaria em iniciativas

consequncias materiais de varivel intensidade, as quais tendem a

segmentadas ou divergentes.

consolidar uma posio do indivduo-cidado na estrutura social e

Existe um acordo nos pases do MERCOSUL em relao im-

poltica do Estado-nao. A cidadania materializa, desde este ponto

portncia de recuperar o papel estratgico do Estado em sua funo

de vista, uma sorte de status jurdico, poltico e socioeconmico

poltica, como mbito pblico de convergncia dos interesses coleti-

(Andrenacci e Repetto, 2006). Os modelos de proteo e promoo

vos e, portanto, como mxima instncia de articulao social na apli-

de polticas sociais definem modalidades diferentes de cidadania,

cao de suas polticas governamentais, orientadas ao bem comum.

atravs de regimes de bem-estar que tm como consequncia

Ainda assim, ser necessrio desenhar mecanismos que fortaleam

modelos diferentes de estratificao social.

as capacidades Estatais para que possa desempenhar ditas funes.

12

Estas ideias voltam a colocar, ao mesmo tempo em que ex-

Reforar as capacidades estatais implica:

pem, as caractersticas do papel que deve desempenhar o Estado

Um maior nvel de autonomia relativa sobre a necessidade de

como principal agente do pblico e, em particular, de uma poltica

aumentar a margem de liberdade de ao a respeito dos atores

social baseada em um enfoque de direitos. Neste sentido, se pode

externos e internos;

12. A articulao do Estado com as esferas do mercado, a famlia e a comunidade constitui o


regime de bem-estar (Esping-Andersen, 1990, 1999).

60 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Maiores nveis de efetividade, sobre a possibilidade de produzir


os impactos esperados em relao aos efeitos buscados, para
A agenda social e seus desafios 61

garantir que as instituies sejam o mbito efetivo de interao


social;
Maior nvel de legitimidade, em relao aceitao ativa da organizao estatal por parte dos atores externos e internos;

No devemos deixar de reconhecer o papel do trabalho digno


como mecanismo de integrao social por excelncia. O mercado de
trabalho representa a pea principal entre o crescimento econmico e a reduo da pobreza, tal como destacou a CEPAL em vrios

Maiores nveis de participao real da sociedade, no s nos

estudos (CEPAL, 2000a, 2000b; Naes Unidas, 2005). A criao

processos de accountability, mas tambm no reconhecimento e

de emprego, as melhoras das remuneraes reais associadas ao

envolvimento na resoluo das necessidades propostas a partir

aumento da produtividade e a cobertura e caractersticas da pro-

dos territrios.

teo social dos empregados so os mecanismos que permitem traduzir o crescimento em maiores rendas e maior bem-estar para os

Em resumo, o giro que se queira dar a partir das polticas sociais

lares com membros economicamente ativos.

requerer, entre outros fatores, do fortalecimento das capacidades

Neste sentido, se requer pensar na solidariedade para a prote-

polticas e administrativas dos Estados nacionais e sub-nacionais. Isso

o social de maneira integral, vale dizer, dentro e fora do mundo

possibilitar a construo de uma institucionalidade social acorde

do trabalho, em sistemas que combinem mecanismos de proteo

com os desafios que prope a Regio em matria de polticas sociais.

e promoo social e polticas de gerao de emprego. Alm de bus-

Desta maneira ser vivel o desenho estratgico de polticas sociais

car formas de melhorar a capacidade das economias nacionais para

que dem resposta complexidade das problemticas regionais a par-

gerar empregos de maior qualidade e estender a base contributiva,

tir de uma abordagem integral e intersetorial. Pensar neste tipo de

deve-se avanar no que diz respeito a garantir um financiamento

polticas implica incorporar ou aprofundar diversos atributos que as

adequado e estvel para complementar a proteo pela via laboral,

polticas sociais devem ter, o que conformar grandes desafios em re-

com mecanismos solidrios de proteo no contributiva. Isto nos

lao ao caminho que vo percorrer. Entre eles podemos mencionar:

coloca nas problemticas que a Regio deve abordar em curto prazo,


para pensar em um desenvolvimento estratgico das polticas sociais.

Abordagem integral: implica a necessidade de integrar e articular a assistncia, a promoo e o desenvolvimento a partir de uma
perspectiva cidad. importante no negar a dimenso assistencial,
j que intrnseca a toda poltica social. Isso no implica cair no assistencialismo, o que gera uma populao objeto das polticas como
cativos de um Estado paternalista que no constitui cidados.
62 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Talvez a combinao de polticas de transferncia condicionada de


dinheiro com polticas de promoo social seja um caminho transitrio, mas de nenhuma maneira um fim em si mesmo, em direo
s polticas de maior universalidade e construo de cidadania. Este
ser nosso horizonte em relao possibilidade de garantir atravs
dos Estados nacionais dentro do Bloco do MERCOSUL no s o
A agenda social e seus desafios 63

acesso, mas a apropriao dos direitos atravs do fortalecimento de

mo tempo em que se operam modificaes nos esquemas, critrios e

capacidades pessoais e comunitrias, j que a s restituio de um

modalidades de polticas e programas sociais. A articulao do plo

direito, por exemplo, no garante o desenvolvimento de pessoas, fa-

contributivo com o plo no contributivo se encaminha sobre a base

mlias e comunidades.

da universalidade e da focalizao subsidiria. Simultaneamente devero se reforar aquelas intervenes pblicas tendentes a incluir

(Re)construir um novo Estado de Bem-estar: este um dos desafios globais mais significativos e complexos da Regio; efetivamente
j h um caminho percorrido em direo a transformar os sistemas
de proteo social no MERCOSUL. No entanto, a caracterizao do
perodo iniciado h quase uma dcada se assimila mais a uma transio moderada que a uma fase consolidada de mudanas profundas.
Segundo um influente artigo de Peter Hall (1993) as mudanas de
paradigma nas polticas se produzem atravs de trs ordens de mudana: primeiro, ajuste de instrumentos disponveis; segundo, mudana de instrumentos ou tcnicas mas no de objetivos; terceiro,
mudana de instrumentos e objetivos (Adelantado, 2010). A partir
desta perspectiva no h dvida que a matriz de bem-estar transcorre em um processo vigoroso de mudanas e as polticas sociais como
produtos especficos dos governos se reformulam modificando tanto seus objetivos como seus instrumentos. A Regio toda precisa de
uma transformao que v alm da ordem instrumental-operativo
para se situar no que precisamente sublinhava Hall, uma mudana
de paradigma de integrao social e poltica.
Superar os traos liberal-residualistas das polticas sociais: isso supe primeiro reconhecer que nesta transio a um novo modelo de
proteo social subsistem traos prprios dos anos noventa, ao mes64 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

mais cidados ao mercado de trabalho e ampliar o sistema de segurana social, desenvolvendo programas especficos de formao
contnua e requalificao laboral.

Aprofundar as reformas sociais a partir de um enfoque de universalidade e gratuidade dos bens e servios sociais pblicos: Em quase toda a
Regio se implementaram reformas sociais no sentido de expandir
a oferta pblica, melhorando a acessibilidade s prestaes sociais e
colocando a nfase na extenso dos servios educativos e de ateno
sanitria. nesta direo que se deve assegurar a continuidade e o
aprofundamento das reformas sociais com critrios de universalidade e gratuidade dos servios e bens pblicos. O exerccio efetivo
dos direitos de cidadania para importantes segmentos populacionais
do MERCOSUL depende quase exclusivamente da capacidade do
Estado para proporcionar a satisfao das necessidades de ditos setores sociais.
Transformar as estruturas produtivas de maneira concomitante
justia social: isso supe advertir que os esforos que se continuem
fazendo no campo das polticas sociais no tero efeitos duradouros
e irreversveis a menos que se intervenha no campo propriamente da
produo com impactos na distribuio primria da renda, que inclui
A agenda social e seus desafios 65

tanto as polticas das estruturas produtivas, como aquelas especialmente dirigidas retribuio do trabalho, que implica o aporte produo salarial ou no salarial (Terra, 1990). Isso significa a reformulao dos esquemas e padres de retribuio do trabalho, a reviso de
certos modos de produo que tendem a reproduzir precisamente a
pobreza, e a especial promoo dos formatos e modalidades de carter
associativo de gerao de riqueza tanto a nvel urbano como rural.

Repensar e reelaborar a prpria noo de desenvolvimento em um


mbito democrtico: J faz muito tempo que a noo de desenvolvimento superou sua identificao quase exclusiva com o crescimento
econmico; isto , entendido como o aumento simples dos bens,
objetos e artefatos (Max Neef, 1986; Sen, 1992; Amin, 2003), para
reconceitualiz-lo a partir de um enfoque mais completo e integral,
concebendo-o no como aumento somado aos ativos, bens ou servios totais produzidos por uma sociedade, mas como o desenvolvimento das potencialidades de todos os membros da sociedade, a
fim de uma realizao plena das necessidades humanas (Max Neef,
1986). O conceito de desenvolvimento humano assumido por todos
os organismos internacionais implica, em consequncia, a reviso
da pertinncia e valor adjudicado aos equilbrios macroeconmicos
e ao indicador onipresente do PIB como nicas medidas para registrar o avano aos estgios superiores do desenvolvimento. Porm, a
reelaborao do conceito de desenvolvimento no supe desconsiderar a relevncia do crescimento econmico, mas submet-lo aos
interesses e necessidades da populao, com especial cuidado na
preservao dos recursos naturais e o cuidado do meio ambiente.
66 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Fortalecer uma coalizo scio-poltica hegemnica no marco de um


projeto emancipatrio: A participao dos atores sociais de suma
importncia para garantir que o projeto democrtico de transformaes continue afianando na Regio, pelo que haver que incentivar
a implicao dos movimentos sociais, das organizaes da sociedade
civil com uma perspectiva ampla e inclusiva. Os avanos nesse sentido deram exemplos multivariados; assim como em alguns dos
pases se abriram novos espaos e mbitos institucionalizados, em
outros se re-hierarquizaram os organismos de carter local e municipal, de tal maneira que mais atores sociais se somam no debate
dos assuntos pblicos. Por outra parte, um projeto emancipatrio
significa a promoo de uma cidadania proativa, capaz no s de
lograr uma autonomia de agncia, mas, e acima de tudo, o status
de autonomia crtica: A autonomia crtica implica a capacidade de
comparar regras culturais, para analisar as regras de nossa prpria
cultura, para trabalhar com outros, para mud-las e, in extremis, para
dar o passo outra cultura (Doyal y Gough, 1991).
Desmercantilizao: ser o grau em que o bem-estar se distancie
do poder aquisitivo e, portanto, do modo em que o indivduo se inserta no mercado. O sentido de no contributivo significa do ponto
de vista econmico o acesso a algo fora das relaes de mercado,
isto , desmercantilizado ou desmercadorizado (Sposati, 2009). Na
medida em que os Estados recuperem seu papel e fortaleam suas
capacidades para gerar mecanismos de redistribuio e de integrao social, se reduziro as margens de estratificao nos nveis de
bem-estar, recuperando nveis perdidos de universalidade. Implica
A agenda social e seus desafios 67

reposicionar o Estado no marco das polticas sociais e dos processos

tecido social para proteger a famlia. Com isso se pretende que as

de integrao socioeconmica, passando de uma matriz centrada no

oportunidades e recursos que se geram lhes permitam recuperar ou

mercado a uma matriz centrada no Estado. Como se destaca, ser

dispor de habilidades e destrezas, funcionalidade e resoluo eficaz

importante atender o fortalecimento de suas capacidades no s ad-

para a conduo da vida cotidiana, fomentando a organizao e a

ministrativas, tcnicas, mas principalmente polticas, para a recupe-

associatividade em um espao territorial local dando o sentido de

rao deste papel.

que as mesmas pertencem ao seu entorno (Kirchner, 2006). Enfim,


diante das polticas de desfamiliarizao afirmamos que a famlia o

Desfamiliarizao: ser o grau no qual o bem-estar deixe de ser


exclusiva responsabilidade das famlias e, por consequncia, principalmente das mulheres. Na medida em que os Estados se afastam da
estrutura de produo de riscos e protees h dois resultados possveis: ou se produzem processos adaptativos das famlias, comunidades e/ou mercados para absorver ditos riscos (o que no implica que
estejam em condies de faz-lo); ou se incrementam os riscos no
cobertos em quantidade e qualidade para certos grupos sociais. O
problema que, para que as famlias, as comunidades e os mercados
possam internalizar e absorver estes riscos, devem-se cumprir certas
pr-condies. Quando estas condies no esto dadas, os novos
riscos que no encontram resposta no Estado e que tampouco a encontraro em modalidades adaptativas de mercado, famlia e comunidade, se expressaro em trs problemas que vo afetar profundamente a coeso social de uma nao (Filgueira, 2007). Em definitiva,
no uma relao de dependncia sob um Estado paternalista o que
pensamos como sistema de proteo, mas necessrio reconhecer a
importncia do papel do Estado como ator fundamental na estrutura de produo e proteo de riscos. Neste sentido, fundamental
que o fato de recorrer assistncia seja s com o fim de reparar o
68 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

sujeito das polticas sociais a partir de uma modalidade de cooperao integral e intersetorial: a famlia e a pessoa como sujeito potencial, a comunidade como sujeito facilitador e o Estado ativo como
garante da proteo social atravs de polticas sociais integrais.

Desclientelizao: entendemos como o grau em que o acesso


poltica pblica deixa de estar sujeito s relaes clientelares (Andrenacci, 2006) e se encaminha at maiores nveis de universalismo.
Justamente se trata de romper com o crculo vicioso que geram as
polticas sociais assistencialistas sobre a dependncia dos indivduos de um Estado paternalista, cerceando toda possibilidade de
emancipao e acesso a maiores patamares de cidadania por parte
da populao. A poltica social no um conjunto de decises do Estado sobre os grupos que considera mais conveniente intervir. Considerando estes elementos, e analisando a poltica social, observa-se
um conjunto de intervenes da sociedade sobre si mesma (com o
Estado como agente institucional com maior ou menor importncia
relativa segundo o caso), as quais pautam os modos em que se produz
o processo de integrao social. Estas intervenes estabelecem, ou
co-estabelecem (de acordo com suas diferentes intensidades e moA agenda social e seus desafios 69

dalidades), condies mnimas ou bsicas comuns de reproduo e


socializao para os indivduos e grupos que coexistem no espao de
um Estado-nao (Andrenacci e Repetto; 2006).
Este conjunto de condies mnimas bsicas que chamamos
patamar da cidadania. Sobre esse limiar, a poltica social determina
igualdades sociais mnimas e desigualdades sociais mximas, que so
as pautas essenciais da cidadania moderna.
A cidadania implica o pertencimento de um indivduo a um
Estado-nao. Seu pertencimento implica para um indivduo a
qualidade de sujeito de um conjunto de direitos e deveres que compartilha com todos os outros cidados e que configura um mnimo comum (teoricamente universal, mas estratificado na prtica)
de prerrogativas, regras de convivncia e obrigaes no marco do
Estado-nao. necessrio optar por uma viso da poltica social
que rompa com aquelas concepes neoliberais da poltica social,
enfocadas em uma concepo utilitarista do todo social (comunidade como receptora ou depositria passiva de programas sociais
focalizados e estancados).
O desafio reverter as concepes de desenvolvimento social

Polticas contra-cclicas: necessrio incorporar ao desenho de


polticas socioeconmicas um novo vis anticclico do investimento
social (no concebemos o monto destinado ao social como gasto social). As distintas crises que sofreu a Regio mostram como em um
momento de contrao econmica, produto dos ciclos do sistema capitalista, o primeiro que se reduz o oramento em polticas sociais,
mostrando desta maneira um carter pr-cclico do investimento social. fundamental o investimento social orientado aos grupos de
menor renda, com polticas contra-cclicas de longo prazo que contrarrestem o vai-e-vem das contingncias, com garantias explcitas e
nveis de qualidade garantidos. Os sistemas de proteo e promoo
social aparecem assim como uma alternativa integral de grande utilidade; no entanto, requerem avanos substantivos em matria de segurana financeira e estabilidade institucional. A isso se deve somar o
fato de que o aumento do investimento social tenha como principal
objetivo a reduo das desigualdades atravs de uma redistribuio
mais justa e equitativa. Cabe destacar que, nos momentos mais sensveis da crise internacional, a Regio aplicou medidas anti-cclicas
para amortecer os efeitos da crise na populao mais vulnervel.

com um forte componente assistencialista, paternalista e individualista onde o sujeito despojado de seus direitos sociais, localizandose como merecedor ou cliente (de acordo a uma lgica clientelista onde se pretende obter crdito pblico eleitoral com diversas
intervenes). Esta viso a que se deve superar, j que conduz ao
assistencialismo; uma assistncia dirigida intencionalmente a partir de um paternalismo cativo, com um forte personalismo que gerou quase exclusivamente clientelismo poltico.
70 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

Polticas para reduzir a pobreza: fundamental incorporar como


uma das linhas transversais das polticas sociais a noo de crescimento pr-pobre (Kakwani e Perna, 2000). Particularmente, preferimos dizer desenvolvimento pr-situao-de-pobreza, ou seja, a
adoo de uma estratgia direcionada a favor das pessoas em situao de pobreza, de forma que estas se beneficiem proporcionalmente do desenvolvimento em maior medida, que os setores mais enriA agenda social e seus desafios 71

quecidos. A ao do Estado no sentido de direcionar os resultados

entre os Estados Parte e obteve muito mais facilmente os pontos de

do crescimento econmico para as pessoas em situao de pobreza

convergncia poltica e estratgica que uma dcada e meia atrs, e

imprescindvel, dado que o crescimento que resulta das foras do

que hoje se mostra como um sistema que consolidou uma articulao

mercado tende a favorecer proporcionalmente mais ao quintil de

da dimenso social atravs do incio da CCMASM, um programa de

maior concentrao de riquezas que ao quintil de menor acesso, j

ao integral com a aprovao do PEAS e que manifesta atravs

que o primeiro tem vantagens inerentes (capital humano, social e

dos projetos de carter regional sua traduo mais tangvel em nos-

material) a uma economia de mercado (RMADS, 2006).

sos territrios e comunidades.


Grande parte do xito desse processo foi dado pelo dilogo ati-

Melhorar a gesto pblica: supe aumentar a eficincia na aplicao e administrao dos servios e prestaes estatais em todos
os seus nveis. Tambm implica a desburocratizao e simplificao
dos fluxos e procedimentos administrativos com o foco colocado
na consecuo de resultados qualitativamente superiores em tempos mais curtos. Tambm devero se conciliar de melhor maneira a
planificao de mdio e longo prazo com a gerao de respostas de
aplicao concreta e urgente, de acordo com as demandas e necessidades sociais. A busca de formatos inovadores e solues pragmticas aos problemas sociais sem dvida- um desafio para todos
os responsveis da gesto pblica em dilogo permanente com os
cidados e os mltiplos atores sociais implicados.
Conseguir uma integrao latino-americana plena sobre a base
da igualdade, da solidariedade, da liberdade, o respeito, a diversidade e a participao cidad: as chaves da integrao foram o consenso
em torno ao rumo do Bloco MERCOSUL, a atenuao das assimetrias estruturais e a confiana no mtuo benefcio como resultado
dos intercmbios comerciais intra-regionais. Porm, faz alguns anos
que se adicionou uma perspectiva social que acelerou a aproximao
72 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

vo entre diversos setores do MERCOSUL; precisamente a recente


criao da figura do Alto Representante Geral constitui um elemento
propcio para manter a dimenso social na agenda global do Bloco.
A projeo do Bloco ao resto do subcontinente exige que aquele cumpra um papel muito destacado nos itinerrios de uma integrao mais ampla, e a dimenso social tambm facilita uma perspectiva comum que problematiza precisamente a dimenso econmica
e comercial em funo dos interesses, necessidades e demandas dos
povos. As chaves passam pela solidariedade, o respeito diversidade
e a busca de parmetros de equidade e liberdade para as naes que
apostem na conquista de um espao no sistema-mundo (Wallerstein, 1979, 1984), e se coloquem em posio mais vantajosa para seus
prprios interesses simultaneamente tanto como bloco integrado e
quanto estados nacionais.
Em definitiva, todos os aspectos detalhados levam a assumir
que so muitos os desafios que o MERCOSUL tem adiante. Ser
necessrio aunar esforos em vistas a construir um espao de integrao onde as particularidades e diferenas de cada um dos pases
A agenda social e seus desafios 73

possibilitem uma sinergia regional que dote aos pases da Regio de

cas e programas sociais, e a difuso das mesmas na sociedade tm um

maiores graus de autonomia das presses internas e externas. Nis-

papel importante na promoo de boas prticas em polticas pbli-

so radica a fora do Bloco e a esperana das demandas sociais por

cas. Mas no devemos esquecer-nos de passar da ideia ao, j que

serem resolvidas. Respeitar e incluir as particularidades implica re-

se no conseguirmos gerar polticas sociais regionais que promovam

conhecer as assimetrias entre os pases do Bloco. No intervir sobre

a equidade, a integrao social e a igualdade, perderemos de vista o

elas atenta diretamente contra qualquer possibilidade de construo

principal objetivo deste espao de integrao, que melhorar as con-

de uma identidade regional definida pela integrao equilibrada, so-

dies de vida dos povos. Sem polticas de redistribuio de renda

lidria e plural. Por sua vez, a sustentabilidade do Bloco no s ra-

que combatam a excluso social e a pobreza, que gerem emprego de

dica em conseguir competitividade e crescimento, mas tambm em

qualidade, e sem polticas que incrementem nveis de acesso e apro-

gerar condies que contribuam sinergicamente ao acesso e exerc-

priao de cidadania, estaremos longe de conformar uma conscincia

cio dos direitos de cidadania, como plataforma essencial para dotar

regional sobre a importncia deste espao de integrao. Depende

de legitimidade ao processo de integrao e para contribuir criao

de todos ns a continuidade das conquistas e o curso que siga este

do sentido de pertencimento a uma identidade regional.

espao; as potencialidades e os desafios esto vista.

Esta s ser possvel na medida em que todos os cidados se


reconheam, vejam refletidos seus rostos, comeando por gerar me-

Nossos desafios e nossos sonhos e, em geral, os desafios e pro-

canismos que possibilitem uma participao real na estrutura do

psitos de aprofundar o MERCOSUL se inscrevem em um processo

MERCOSUL. O aprofundamento e o incremento desta identidade

que gerou dificuldades, mas ao mesmo tempo propiciou oportuni-

o que possibilitar superar vises de desenvolvimento especula-

dades para sustentar a integrao de nossos povos. Impulsamos um

tivas onde prevalecem os interesses nacionais sobre os desafios e

MERCOSUL que garanta o desenvolvimento integral de nossos

necessidades regionais. Pensar o MERCOSUL implica transcender

povos. Concluindo, o MERCOSUL deve ser um espao onde con-

a viso local em direo ao regional. Comear a encontrar as fortale-

virjam as demandas de uma cidadania cada vez mais participativa,

zas em matria social implicar em primeira instncia sistematizar e

mais consciente de seus direitos, deveres e obrigaes, mas, acima

avaliar as diversas necessidades e polticas sociais implementadas.

de tudo, consciente de seu pertencimento ao espao maior de apoio,

O conhecimento sobre as diversas polticas sociais a partir de


avaliaes rigorosas pode ser de grande utilidade para gerar consensos sobre que tipos de polticas so necessrios, assim como para redesenhar os programas atualmente em vigncia. A avaliao de polti74 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

conformando a conscincia regional que o processo de integrao


demanda nesta instncia13.
13. Declarao de princpios do MERCOSUL Social. Carta de Montevidu, XIII Reunio da
RMADS. Montevidu, 23 de novembro de 2007.

A agenda social e seus desafios 75

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80 A dimenso social do MERCOSUL - Marco conceitual

A dimenso social do MERCOSUL


TEXTO

Christian Adel Mirza


Mariano Nascone
Marcelo Mondelli
Carmen Garca
Edio

Carla Arago
Produo editorial

Tekoha
Traduo do espanhol

Carolina Dohmen (pp. 15-16)


Daiane Pereira Rodrigues (pp. 17-78)
ISBN: 978 - 99967 - 716 - 0 - 6

Assuno, Paraguai, dezembro de 2012

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