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Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro

por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria


ao Estado nas suas decises estratgicas.

CM

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CMY
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Alexandre Manoel Angelo da Silva


Aristides Monteiro Neto
Carlos Antonio Brando
Danilo Jorge Vieira
Jos Carlos Gerardo
Jos Raimundo de Oliveira Vergolino
Mara Jimena Garca Puente
Ricardo Ismael
Robson Dias da Silva
Vctor Ramiro Fernndez

Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas
Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo
So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe
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Governos Estaduais
Brasileiro
capacidades
limitaes
governativas
debate
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Misso do Ipea

GOVERNOS
ESTADUAIS NO
FEDERALISMO
BRASILEIRO
CAPACIDADES E
LIMITAES
GOVERNATIVAS
EM DEBATE

Organizador
Aristides Monteiro Neto

O livro convida o leitor a um debate amplo e consistente sobre os rumos do


federalismo brasileiro, na expectativa de que no s o pas seja capaz de inverter
a trajetria recente em que a pactuao ficou em segundo plano, mas tambm
de que a cooperao alicerce fundamental de um federalismo democrtico possa
ganhar fora.
No seu conjunto, as anlises apresentadas conformam subsdio importante
para a discusso sobre a reconstituio do Estado brasileiro depois dos anos
neoliberais: uma tarefa que ainda requer espao na agenda estratgica nacional.
De fato, trata-se de um debate para o qual a leitura dessa trajetria recente,
seguida pela organizao federativa brasileira, com um olhar atento para
todos os seus entes, faz-se fundamental. Incluem-se aqui os governos estaduais,
que, segundo autores deste volume, ficaram na antessala da Federao.
Tal debate no pode ser conduzido sem um olhar atento s grandes
desigualdades regionais que seguem dominando e marcando o Brasil dos
tempos atuais, mesmo aps o esforo despendido para ampliar conquistas
sociais, cujos resultados tiveram impactos positivos nas regies mais pobres
do pas. Nos prximos anos, contudo, quando se impuser a discusso sobre a
competitividade da economia brasileira e sobre a realizao de investimentos em
infraestrutura econmica via concesses ao setor privado, entre outros temas,
ser exigida a considerao da herana de padres muito distintos nas diversas
regies do pas. E, neste contexto, deve emergir ainda a discusso sobre o papel
a ser desempenhado por cada ente federado.
Este livro traz insumos importantes a esse debate, em uma abordagem
que ousa fugir das leituras hegemnicas. Por isto mesmo, uma contribuio
instigante e inovadora.
Tania Bacelar de Araujo
Professora da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
e membro do Conselho de Orientao do Ipea

Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergip
nde do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acr
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazona
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Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gross
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GOVERNOS
ESTADUAIS NO
FEDERALISMO
BRASILEIRO

CAPACIDADES E
LIMITAES
GOVERNATIVAS
EM DEBATE

Organizador
Aristides Monteiro Neto

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

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GOVERNOS
ESTADUAIS NO
FEDERALISMO
BRASILEIRO

CAPACIDADES E
LIMITAES
GOVERNATIVAS
EM DEBATE

Organizador
Aristides Monteiro Neto

Braslia, 2014

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014

Governos estaduais no federalismo brasileiro : capacidades


e limitaes governativas em debate / organizador :
Aristides Monteiro Neto. Braslia : Ipea, 2014.
326 p. : il., grfs., mapas color.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-209-7
1. Governo Estadual. 2. Federalismo. 3. Governabilidade
4. Guerra Fiscal. 5. Relaes Intergovernamentais. 6.
Desenvolvimento Regional. 7. Brasil. I. Monteiro Neto,
Aristides. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 352.0981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

APRESENTAO.........................................................................................7
PREFCIO ...................................................................................................9
INTRODUO...........................................................................................13
PARTE I
REFLEXES SOBRE UMA AGENDA DE PESQUISA
PARA O FEDERALISMO BRASILEIRO
CAPTULO 1
GOVERNOS ESTADUAIS NO FEDERALISMO BRASILEIRO:
CAPACIDADES E LIMITAES NO CENRIO ATUAL......................................21
Aristides Monteiro Neto

PARTE II
ANLISE DAS CAPACIDADES ECONMICO-FISCAIS
CAPTULO 2
FEDERALISMO E AUTONOMIA FISCAL DOS GOVERNOS ESTADUAIS
NO BRASIL: NOTAS SOBRE O PERODO RECENTE (1990-2010)....................63
Jos Raimundo de Oliveira Vergolino

CAPTULO 3
DVIDAS ESTADUAIS, FEDERALISMO FISCAL E DESIGUALDADES
REGIONAIS NO BRASIL: PERCALOS NO LIMIAR DO SCULO XXI......119
Alexandre Manoel Angelo da Silva
Aristides Monteiro Neto
Jos Carlos Gerardo

CAPTULO 4
A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CARACTERIZAO E ANLISE DAS
DISPUTAS INTERESTADUAIS POR INVESTIMENTOS EM PERODO
RECENTE A PARTIR DAS EXPERINCIAS DE MG, BA, PR, PE E RJ................145
Danilo Jorge Vieira

PARTE III
ANLISE DAS CAPACIDADES POLTICO-INSTITUCIONAIS
CAPTULO 5
GOVERNOS ESTADUAIS NO AMBIENTE FEDERATIVO INAUGURADO
PELA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988: ASPECTOS POLTICOS
E INSTITUCIONAIS DE UMA ATUAO CONSTRANGIDA............................183
Ricardo Ismael

CAPTULO 6
SOBRE DESENVOLVIMENTO, PLANEJAMENTO E DESAFIOS PARA
A PACTUAO MULTIESCALAR NO FEDERALISMO BRASILEIRO.................213
Carlos Antonio Brando

CAPTULO 7
RELAES INTERGOVERNAMENTAIS NA CHINA:
CARACTERSTICAS E TRAJETRIA RECENTE...............................................233
Robson Dias da Silva

CAPTULO 8
CAPACIDADES NODAIS DO ESTADO E ESTRATGIAS
DE DESENVOLVIMENTO: UMA PERSPECTIVA LATINO-AMERICANA............263
Vctor Ramiro Fernndez
Mara Jimena Garca Puente

PARTE IV
CONSENSOS E DISSENSOS NO DEBATE ATUAL
CAPTULO 9
FEDERALISMO SEM PACTUAO: GOVERNOS ESTADUAIS NA
ANTESSALA DA FEDERAO.....................................................................291
Aristides Monteiro Neto

NOTAS BIOGRFICAS......................................................................325

APRESENTAO

O debate sobre as relaes federativas no Brasil, por fora do processo particular


de descentralizao preconizado na Constituio de 1988, ficou muito voltado
para a relao governo federal e municpios. A agenda de investigao poltica e
socioeconmica centrou-se nos aspectos da democratizao de poder e de recursos
em direo aos entes governamentais municipais.
Passados quase 25 anos de consolidao dessa trajetria federativa municipalista, e
por fora da prpria retomada do crescimento econmico do pas, a relevncia do campo
de investigao relacionado aos estudos sobre os governos estaduais vem se impondo.
sabido que, em fins dos anos 1990, por um lado, recaiu sobre esses governos parte
importante do ajustamento macroeconmico, com a renegociao das dvidas estaduais
e a conteno da ao fiscal por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mas, por outro
lado, passaram a ser pressionados para assumir maiores responsabilidades de execuo
de polticas, como na educao e na sade, sem o correspondente nvel de recursos.
Convivem, os governos estaduais, desde a dcada dos 1990, com uma trajetria
de duro e necessrio ajustamento em suas capacidades de desenho e implementao
de trajetrias de desenvolvimento sejam estas capacidades as econmico-fiscais,
sejam as poltico-institucionais necessrias ao atendimento de polticas pblicas
estratgicas. De maneira preocupante, entretanto, ainda neste incio da dcada de
2010, tais restries se fazem muito presentes e, em muitos casos, vm impedindo
que os entes estaduais sejam capazes de capturar mais intensamente estmulos do
ciclo ascendente do investimento na economia brasileira.
Eis, portanto, um conjunto de vetores poltico-institucionais a ser devidamente
compreendido em sua natureza de maneira a no permitir que se instale uma trajetria definitiva de enfraquecimento do papel dos governos estaduais no federalismo
brasileiro. Os artigos deste livro tratam destas questes e de como elas esto sendo
enfrentadas pelo arranjo federativo vigente. Seu objetivo, portanto, colocar luzes
sobre o posicionamento atual de um ator relevante, a esfera estadual de governo,
para o sucesso ou fracasso na implementao de polticas pblicas no pas.
Com mais este trabalho, o Ipea sente-se cumpridor de seu dever de contribuir
para a investigao, o debate e a proposio de polticas pblicas de alto nvel para
o desenvolvimento nacional.
A todos, boa leitura!
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)

PREFCIO

O Brasil, pas continental, magnificamente diverso e absurdamente desigual, se


organiza como uma Federao Trina desde a Constituio Federal de 1988 (CF/88).
No deixa de ser uma ousadia da Assembleia Nacional Constituinte, poca, ter
acatado as presses do movimento municipalista e concedido autonomia aos municpios, considerados o elo mais frgil de uma Federao que emergia de longa fase
de ditadura, na qual a centralizao de recursos e de poder na Unio predominara,
reafirmando herana centralizadora que vem da formao do Estado brasileiro.
Assim, em um pas onde cerca de 70% dos municpios tm menos de 20 mil
habitantes e quase 90% tm menos de 50 mil habitantes tendo a esmagadora
maioria destes base econmica reduzida, pelo que dependem fundamentalmente
de transferncias de outros entes para se financiar e onde as enormes desigualdades regionais permanecem sendo trao marcante se instala uma Federao
em que os trs entes federados tm autonomia, embora suas realidades sejam
profundamente distintas.
Paralelamente, o constituinte escutou o clamor da sociedade por maior
descentralizao das polticas pblicas e promoveu movimento de transferncia
de atribuies para o ente municipal, especialmente no caso das polticas sociais.
Isto sem deixar de construir um edifcio complexo, ao partilhar atribuies entre
vrios entes federados, mesmo focando na tendncia municipalizao.
Nesse contexto, no de estranhar que as discusses recentes sobre o arranjo
federativo brasileiro se concentrem nas atribuies e no desempenho do elo forte
a Unio e do elo mais numeroso e mais beneficiado pelas mudanas introduzidas
pela CF/88: o municpio.
O livro Governos estaduais no federalismo brasileiro: capacidades e limitaes
governativas em debate, coordenado por Aristides Monteiro, escapa desta armadilha
e enxerga outro foco importante de preocupao: a esfera estadual, que ficou muito
fragilizada no texto constitucional e no ambiente brasileiro das ltimas dcadas.
Exatamente ao longo dessas dcadas, quando, apesar da persistncia de forte
endividamento do setor pblico, o pas conseguiu melhorar seu ambiente
macroeconmico em especial domar a hiperinflao e ousou avanar no campo
das polticas sociais, enfrentando a pobreza absoluta e melhorando a renda das
camadas mais pobres da populao em ritmo superior ao experimentado em outros
momentos de sua histria, o esforo do constituinte no resiste e se assiste a um
retorno ao fortalecimento da Unio. O livro reafirma esta trajetria.

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Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

O governo central, em nome da busca da estabilizao econmica, na dcada


de 1990, e da ampliao das polticas sociais, no incio do sculo XXI, aumentou
significativamente a carga tributria nacional que passou de 25% antes do Plano
Real para 36% presentemente , ao mesmo tempo em que centrou a ampliao das
receitas tributrias nas contribuies federais, tipo Contribuio de Interveno
do Domnio Econmico (Cide), Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira (CPMF), Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade
Social (Cofins), entre outras, fugindo sempre da partilha de seus resultados com
os demais entes federados.
Mais recentemente, tal trajetria recentralizadora comea a ser questionada
e a discusso sobre o pacto federativo vigente ganha espao na agenda nacional.
O conjunto de captulos que integra este livro busca contribuir para fazer avanar
este debate.
Uma das originalidades do livro, que rene contribuio de diversos estudiosos,
seu foco em um ente que ficou um tanto esquecido tanto pelo constituinte de 1988
como nos tempos atuais: os governos estaduais.
Partindo de reflexes sobre as capacidades e limitaes desse ente federado no
perodo recente, a coletnea vai inserindo o leitor em questes como a capacidade
econmico-financeira dos estados, os limites de sua autonomia e as dificuldades associadas herana de um perodo de forte endividamento que a maioria dos governos
estaduais do pas vivenciou e vivencia, entre outras condicionantes da sua atuao.
Uma anlise muito estimulante coloca seu foco em aspectos poltico-institucionais
para concluir pelo carter constrangido da ao dos governos estaduais no Brasil
das ltimas dcadas. Desse conjunto de anlises emerge, de forma cristalina, o
diagnstico da situao atual dos estados:
Comprimidos, de um lado, pela expanso dos gastos em polticas sociais (educao,
sade, previdncia e assistncia social), pelas regras de renegociao do endividamento
(e seus encargos) junto ao governo federal e, de outro lado, pela estabilidade da
trajetria das fontes de recursos prprios (Imposto sobre Circulao de Mercadoria e
Servios ICMS) e reduo dos montantes de transferncias constitucionais (Fundo
de Participao dos Estados FPE), os governos estaduais se veem limitados em suas
capacidades para desenhar e implementar trajetrias de desenvolvimento em seus
territrios (Monteiro Neto, cap. 9).

Outra discusso instigante a que trata da guerra fiscal travada, sobretudo,


custa da receita do ICMS e que se tornou prtica frequente nas dcadas recentes
como instrumento de atrao de investimentos privados uma funo que os
governos estaduais assumiram ao mesmo tempo em que a Unio recuou na prtica
de polticas regionais explicitamente voltadas para o combate s desigualdades
inter-regionais.

Prefcio

11

Alis, esse um dos pontos fortes deste livro: como acontece em geral, o
conjunto de anlises no abstrai que em um pas como o Brasil no apenas os
entes municipais so muito heterogneos na sua capacidade de financiamento e
de atuao. Os entes estaduais tambm o so, e esta heterogeneidade uma das
facetas da enorme desigualdade regional brasileira. Basta lembrar que dois teros
do produto interno bruto (PIB) do pas so gerados em apenas cinco estados do
Sudeste e do Sul: So Paulo liderando com 31% Rio de Janeiro, Minas Gerais,
Rio Grande do Sul e Paran, enquanto as nove Unidades da Federao (UFs) que
integram o Nordeste respondem apenas por 13,5% da produo nacional, mesmo
abrigando 27% da populao do pas.
Um dos captulos destaca que:
As Unidades da Federao de baixa dotao de recursos per capita so justamente
aqueles de mais baixo nvel de desenvolvimento e situam-se, regra geral, na regio
historicamente com padres de bem-estar mais baixos do pas, o Nordeste. Da que
os recursos transferidos pelo sistema de partilha fiscal, ademais de no serem suficientes, em seus montantes, para igualar nacionalmente padres de acesso a polticas
pblicas, no tm sido capazes de modificar a dinmica do investimento dentro da
regio menos desenvolvida: os recursos pblicos transferidos para as regies menos
desenvolvidas tendem a retornar, via comrcio inter-regional, para as regies mais
desenvolvidas do pas (Monteiro Neto, cap. 09).

O livro convida para um debate mais amplo e consistente sobre os rumos do


federalismo brasileiro na expectativa de que o pas seja capaz de inverter a trajetria
recente em que a pactuao ainda ficou em segundo plano e a cooperao alicerce
fundamental de um federalismo democrtico possa ganhar fora.
No seu conjunto, as anlises apresentadas so subsdio importante ao debate
sobre a reconstituio do Estado brasileiro depois dos anos neoliberais. Uma tarefa
que ainda requer espao na agenda estratgica nacional. Um debate para o qual
a leitura da trajetria recente, seguida pela organizao federativa brasileira, com
um olhar atento para todos os seus entes, fundamental. Inclusive os governos
estaduais, que segundo autores do presente livro ficaram na antessala da Federao.
Um debate que no pode ser feito sem focar as grandes desigualdades regionais
que seguem dominando e marcando o Brasil dos tempos atuais, mesmo aps o
esforo feito de ampliar conquistas sociais, cujo resultado teve impactos positivos
nas regies mais pobres do pas. Porm, nos prximos anos, quando se impuser
a discusso sobre a competitividade da economia brasileira, sobre a realizao de
investimentos em infraestrutura econmica via concesses ao setor privado, entre
outros temas, vai se exigir a considerao da herana de padres muito distintos
nas diversas regies do pas. E, neste contexto, a discusso sobre o papel a ser
desempenhado por cada ente federado deve emergir.

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Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Este volume traz insumos importantes a este debate, em uma abordagem que
ousa fugir das leituras hegemnicas. Por isto mesmo, uma contribuio instigante
e inovadora. Boa leitura!
Tania Bacelar de Arajo
Professora da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e membro
do Conselho de Orientao do Ipea

INTRODUO

Os captulos que compem este livro problematizam diferentes perspectivas do


federalismo contemporneo sob a tica de seus entes estaduais. Conquanto o caso
brasileiro tenha se revestido de maior centralidade, dois dos captulos trazem elementos acerca das relaes intergovernamentais na China e na Amrica Latina de
maneira a contribuir com o debate. A literatura recente do federalismo brasileiro
tem dado pouca ateno ao ente subnacional do governo estadual, preocupada que
est com a descentralizao fiscal e de atribuies em direo aos municpios. No
entanto, o que se nota com frequncia que a instncia federativa dos governos
estaduais foi sistematicamente negligenciada e, em certo sentido, reprimida em
suas capacidades de desenvolver e implementar estratgias de polticas pblicas em
seus territrios ao longo das ltimas duas dcadas.
Se a Constituio de 1988 props originalmente um novo federalismo
desta vez de carter descentralizado, opondo-se centralizao poltica e fiscal do
perodo ditatorial (1964-1985) e com o reconhecimento da importncia do ente
municpio no arranjo federativo brasileiro , esta orientao, entretanto, no se
manteve nas dcadas seguintes.
A partir de 1994, a necessidade de levar adiante o plano de estabilizao
macroeconmica exigiu do governo central a recentralizao de recursos em sua
esfera, de maneira a conduzir as polticas fiscal e monetria com vistas estabilidade macroeconmica. A desvinculao de recursos da Unio (DRU) em 1994, a
expanso das contribuies federais no conjunto da carga tributria e a renegociao
das dvidas pblicas estaduais entre 1997 e 2000 foram medidas do governo central
limitadoras da atuao e do poder dos demais entes subnacionais.
Na dcada de 2000, a agenda do governo central voltou-se firmemente
para o alargamento da poltica social. Era chegada a vez de, depois de realizada a
estabilidade macroeconmica, fazer o Estado brasileiro caminhar para a resoluo
das graves iniquidades sociais prevalecentes em sua sociedade. Tendo que executar
polticas de combate pobreza e de reduo das desigualdades, o governo central
continuou a operar e, em alguns casos, precisou intensificar a centralizao de
recursos fiscais e de definio de polticas em detrimento dos entes subnacionais.
Um elemento novo, contudo, diferenciou a performance de atuao do
governo central em uma e outra dcada. Nos anos 1990, as medidas de poltica
econmica, em ambiente de restrio da interveno estatal e em ambiente
externo, geraram baixo crescimento econmico em todo o pas. J nos anos
2000 principalmente a partir de 2004 , a orientao da poltica foi conduzir

14

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

o pas para ritmos mais elevados de crescimento econmico por meio de maior
interveno governamental.
Da que, em cada um dos perodos, os governos subnacionais e, em particular, os estaduais tiveram que se adaptar s condies prevalecentes do arranjo
macroeconmico de maneira a, eventualmente, operar suas estratgias de atuao.
sobre os modos de adaptao, superao e convvio dos governos estaduais
com as condies ditadas pelas regras do federalismo do governo central que os
captulos deste livro refletem.
O tema mais geral resultante da pesquisa realizada no Ipea, com apoio de
vrios parceiros e consultores em instituies e universidades brasileiras, intitulada
O que Podem os Governos Estaduais no Brasil? Trajetrias de desenvolvimento
no Brasil contemporneo: diagnstico, limites e possibilidades em Unidades da
Federao escolhidas (1990-2010). A pesquisa traz contribuies significativas
para a compreenso, de um lado, das limitaes e capacidades de construo e
implementao de estratgias de desenvolvimento por parte dos governos estaduais.
De outro lado, permite tambm compreender que, em federalismos centralizados,
os governos subnacionais tendem a resistir a processos de cooperao federativa,
pois costumam entender este chamado como regras de imposio federativa.
REVISITANDO O DEBATE FEDERATIVO: A CONTRIBUIO DO CONCEITO DAS
CAPACIDADES GOVERNATIVAS

A discusso sobre a repartio de poderes na Federao, quando vista por economistas, tende a privilegiar sua dimenso fiscal. Deste modo, uma extensa literatura
nacional tem apontado para a existncia de um pndulo centralizao/descentralizao no federalismo brasileiro a partir da maior ou menor capacidade de
extrao de recursos fiscais por parte do governo central em relao aos governos
subnacionais. O debate tende a operar com elementos dicotmicos para explicar
relaes entre governos central-subnacionais num jogo de soma zero: quando um
ganha, outro perde. Neste ambiente essencialmente competitivo, o federalismo
apresenta baixa capacidade de alianas e jogos democrticos. Em outra vertente,
mais aproximada aos cientistas polticos, a literatura tende a dar mais destaque
centralizao/descentralizao poltica e de polticas pblicas e menos s questes
fiscais. Neste quadro de prevalncias das regras da poltica (e dos partidos), as relaes
intergovernamentais so orientadas por motivaes partidrias e de acumulao
de poder poltico, e pouca ateno dada aos fatores que definem dinamicamente
a repartio de recursos.
So dois mundos analticos para a compreenso do federalismo com poucas
interfaces entre si. As anlises e os resultados nestes dois mundos isolados tendem a
se tornar parciais e pouco aprofundados, pois desconhecem, cada qual a seu modo,

Introduo

15

a fora e as motivaes da outra parte. Nesta pesquisa, tentou-se reconhecer estas


dificuldades, e percorrer um caminho de resoluo que conduziu necessidade do
conceito de capacidades governativas, as quais so constitudas ora pelas capacidades econmico-fiscais, ora pelas poltico-institucionais prevalecentes nas esferas de
governo. Ao utilizar este conceito de capacidades em sentido amplo, a investigao
das relaes intergovernamentais ganha em compreenso da realidade atual.
As contribuies apresentadas neste livro esto organizadas para espelhar esse
ordenamento conceitual referente s capacidades governativas. O livro tem incio
com o captulo Governos estaduais no federalismo brasileiro: capacidades e limitaes
no cenrio atual, de Aristides Monteiro Neto, que problematiza uma agenda de
pesquisa com vistas compreenso das relaes federativas que envolvem, subordinam e delimitam o papel dos governos estaduais no federalismo brasileiro atual.
Esse primeiro captulo tem o carter de delimitar e apontar questes centrais
ao entendimento das relaes federativas, as quais so mais bem desenvolvidas
nos captulos seguintes. Com o objetivo de operar o tratamento analtico para o
caso brasileiro dos dois conjuntos de capacidades governativas, o livro foi ento
organizado em quatro partes, de maneira a trazer tona o recorte proposto. Assim,
o captulo inicial constitui a parte I do documento: Reflexes sobre uma agenda de
pesquisa para o federalismo brasileiro.
Na parte II, Anlise das capacidades econmico-fiscais, os temas da autonomia
fiscal, do endividamento, da capacidade de investimento e da dinmica da guerra
fiscal so investigados de maneira a compor, cada qual, um painel da situao atual
por que passam os estados da Federao.
No primeiro captulo da parte II, Federalismo e autonomia fiscal dos governos
estaduais no Brasil: notas sobre o perodo recente (1990-2010), o professor Jos
Raimundo Vergolino realiza um obstinado retrato da situao do grau de autonomia
ou, alternativamente, de dependncia fiscal e financeira dos estados, com um
amplo recorte regional. medida que analisa os ndices de autonomia fiscal, o
autor apresenta a dinmica e as especificidades econmicas que tem enfrentado cada
regio frente ao cenrio mais amplo dos desequilbrios regionais de desenvolvimento.
Conclui pela lenta recuperao da capacidade de autonomia dos estados, mesmo
em meio a um cenrio benigno de crescimento entre 2006-2010, e aponta que, nas
regies Norte e Nordeste, as Unidades da Federao so fortemente dependentes
de recursos constitucionais para prover suas polticas pblicas, derivando da uma
situao de pouca iniciativa para o desenho de estratgias originais de polticas.
No captulo 3, Dvidas estaduais, federalismo fiscal e desigualdades regionais no
Brasil: percalos no limiar do sculo XXI, os autores Alexandre Manoel da Silva, Aristides
Monteiro Neto e Jos Carlos Gerardo procedem a uma ampla investigao de
amarras e limitaes atuao dos governos estaduais provocadas pelo endividamento

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Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

junto Unio. Apresenta-se e discute-se o peso da dvida nas receitas estaduais e, de


maneira indita, foram calculados os subsdios recebidos ou pagos por estado da
Federao em funo dos parmetros pactuados originalmente com a Unio para a
renegociao do endividamento. Uma questo que permeia a anlise a dos possveis
efeitos benignos do processo de renegociao da dvida realizado ainda em fins dos
anos 1990 sobre a retomada da capacidade de investimento pblico dos governos
estaduais. Os resultados demonstram que os recursos estaduais de investimento, nesta
dcada de 2000, pouco cresceram relativamente ao padro observado na dcada anterior.
Na mdia do pas, eles permanecem prximos a 1% do produto interno bruto (PIB)
por toda a dcada, com pequenos acrscimos nesta proporo em fases de alta do
ciclo econmico. Conclui-se que as amarras construdas para reorganizar as finanas
estaduais ainda operam, quinze anos depois do pacto de renegociao, fortes restries
sobre os governos estaduais.
O captulo 4, A guerra fiscal no Brasil: breve caracterizao e anlise das disputas interestaduais por investimentos em perodo recente, de Danilo Jorge Vieira, traz
uma importante contribuio para a compreenso da dinmica da guerra fiscal
no Brasil. Com base em experincias estaduais, o autor aponta para um quadro
de permanncia das razes da competio interestadual por investimentos privados, entre elas a ausncia de polticas nacionais de desenvolvimento territorial e a
situao estrutural de debilidade fiscal com que se deparam os governos estaduais.
Ambos so fatores que, instalados no pas desde a crise fiscal-financeira do Estado
nos anos 1980, permanecem irresolvidos, contribuindo para a configurao de
um comportamento federativo competitivo e predador dos governos estaduais, e
como uma das poucas estratgicas para atrair empreendimentos privados (capital
e empregos) para seus territrios.
A parte III, Anlise das capacidades poltico-institucionais, comea com o captulo
de autoria do professor Ricardo Ismael, denominado Governos estaduais no ambiente
federativo inaugurado pela Constituio Federal de 1988: aspectos polticos e institucionais
de uma atuao constrangida. Seu foco o campo das relaes poltico-institucionais
do federalismo brasileiro que contribuem para a limitao poltica da atuao dos
governos estaduais. Chama ateno para o crescente fortalecimento das iniciativas
polticas do governo federal e para a inibio dos governos estaduais no cenrio federativo. Neste sentido, retoma as caractersticas fundamentais do federalismo brasileiro
com essncia pendular (perodos histricos de centralizao poltica e fiscal na Unio
seguidos de retorno descentralizao), isto , sem uma orientao de estabilidade
constitutiva. Conclui com uma preocupao que merece ser destacada:
A opo por uma ao mais seletiva do governo federal nos prximos anos e um
papel mais efetivo dos governos estaduais na produo de polticas pblicas dependem da disposio de ambas as partes, e da capacidade do Congresso Nacional de
definir os contornos desse federalismo. No ser possvel, e nem desejvel, retornar

Introduo

17

aos anos de 1980, quando alguns enxergaram um federalismo de governadores.


Mas tambm no se pode deixar prosperar alguns aspectos presentes nas duas dcadas anteriores, como a desconfiana permanente em relao aos gastos estaduais,
e um cenrio federativo no qual no se sabe onde comeam e nem onde terminam
os poderes da Unio.

O captulo 6, de autoria do professor Carlos Antonio Brando, intitulado Sobre


desenvolvimento, planejamento e desafios para a pactuao multiescalar no federalismo
brasileiro, apresenta uma abordagem singular para o tema do federalismo. Sua
preocupao est no planejamento como elemento de pactuao do federalismo,
com o objetivo de produzir orientaes sobre o territrio nacional, visando reduo das desigualdades regionais. A noo de escalaridade ou de escalas territoriais
como representaes de escalas de poder tem papel crucial na anlise, pois revigora
a anlise do federalismo brasileiro ao pensar sobre este como possibilidade de pactuao poltica em vrias escalas de territrio-poder. Para o autor, empreender as
pactuaes escalares no atual momento da democracia brasileira , a um s tempo,
ampliar a ideia de federalismo (de relaes intergovernamentais) e promover
as demandas cidads a um degrau mais alto na orientao das aes do Estado.
O autor aponta em suas concluses: Arenas, instncias e mbitos de coordenao
de interesses, dilogos e consensos devem ser construdos e reelaborados, dando
voz e poder articulativo magnfica riqueza da diversidade socioespacial brasileira.
O captulo 7, Relaes intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente, de autoria do professor Robson Dias da Silva, trouxe para o projeto uma reflexo
sobre o padro de relaes intergovernamentais na China, pas que vem se destacando
j h trs dcadas por acelerado crescimento econmico e forte intervencionismo
estatal. Teria o caso chins algo a ensinar para o Brasil sobre a conduo das relaes
entre entes de governo? Em primeiro lugar, preciso esclarecer que a China no um
pas federado, mas, segundo alguns autores, no perodo mais recente, as relaes que
tm se estabelecido entre autoridades dos governos central e subnacionais podem ser
configuradas como um caso de federalismo no declarado. Com base na literatura
investigada, o autor afirma que: Observa-se na China considervel autonomia nas
decises das escalas de governo abaixo do poder central, embora todas devam estas
coadunadas e justificadas aos interesses e ao projeto nacional.
Segue o captulo 8, Capacidades nodais do Estado e estratgias de desenvolvimento: uma perspectiva latino-americana, de autoria dos professores argentinos
Vctor Ramiro Fernndez e Mara Jimena Garcia Puente, que consiste em um
estudo gentilmente realizado para compor esta coletnea sobre capacidades estatais.
Neste sentido, traz contribuio relacionada discusso do conceito de capacidades
nodais de Estado e da premncia dos estados latino-americanos em particular,
da Argentina em reorganizar o Estado a partir dos subconjuntos de capacidades
institucionais e espaciais conformadoras do que se pensa como capacidade estatal.
Concretamente, como afirmam os autores, o objetivo do trabalho :

18

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

formular uma ferramenta capaz de dar conta da relevncia de desenvolver um Estado


com capacidades para conformar internamente um nvel de coerncia institucional
e espacial, que possibilite operar externamente tanto na forma disciplinar quanto
cooperativa para produzir, no cenrio latino-americano, processos de acumulao
mais endgenos, dinmicos e descentralizados.

O trabalho alerta, ainda, para o reconhecimento da necessria dimenso


espacial-territorial das aes do Estado, sem a qual as relaes entre as escalas de
poder no territrio, se no azeitadas, tendem a provocar dificuldades intransponveis ao desenvolvimento.
Por fim, na parte IV do livro (Consensos e dissensos no debate atual), o captulo
Federalismo sem pactuao: governos estaduais na antessala da Federao, de Aristides
Monteiro Neto, traz uma abordagem-sntese do conjunto das contribuies problematizadas no livro. Sem pretender realizar uma discusso da contribuio especfica
de cada captulo no se constitui, portanto, em resumo de ideias , este trabalho
discute uma sntese para compreenso das relaes entre a Unio e os governos estaduais no Brasil hoje. Aponta para o percurso de centralizao fiscal, poltica e de
polticas pblicas na rbita do governo central, com o esperado cerceamento do papel
dos governos estaduais. Descortina que, mesmo em face de um quadro generoso em
termos econmicos no perodo 2005-2010 no pas, os governos estaduais no tiveram
ampliao de suas receitas prprias em magnitude esperada. Disto resultou que as
ofertas recebidas do governo federal para a colaborao em programas de investimento
(como o Programa de Acelerao do Crescimento PAC) levaram a reaes contrrias
e inesperadas nos governos estaduais, dado que estes passaram a se defrontar com
dificuldades em oferecer suas contrapartidas para os projetos em andamento. Sem
protagonismo na elaborao de polticas pblicas e com restries fiscais consolidadas
desde a renegociao das dvidas em fins dos anos 1990, os governos estaduais passaram
a ver a crescente atuao do governo federal como limitao sua prpria atividade.
Este livro, por certo, no traria reflexes to importantes sobre o federalismo
brasileiro dos dias atuais se no pela presena, dedicao e esforo de cada um dos
autores aqui presentes e parceiros do projeto O que Podem os Governos Estaduais
no Brasil? Diagnstico, limites e possibilidades de atuao, financiado pelo Ipea.
Os professores Victor Ramiro e Maria Jimena Puente gentilmente se dispuseram
a contribuir desde um ponto de vista argentino e latino-americano sobre a ideia
de capacidades governativas. Agradeo a todos pela inestimvel contribuio
intelectual ao projeto, e ao Ipea, na pessoa do Diretor da Diretoria de Estudos e
Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do instituto, Rogrio Miranda,
pelo acolhimento do projeto e por assegurar os recursos para sua realizao.
Aristides Monteiro Neto
Organizador

Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi
ande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Ac
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazo
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o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gro
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi

PARTE I

REFLEXES SOBRE UMA


AGENDA DE PESQUISA PARA O
FEDERALISMO BRASILEIRO

CAPTULO 1

GOVERNOS ESTADUAIS NO FEDERALISMO BRASILEIRO:


CAPACIDADES E LIMITAES NO CENRIO ATUAL1,2
Aristides Monteiro Neto3

1 INTRODUO

O objetivo deste estudo explorar o campo de investigao relacionado com


limites e possibilidades com que se defrontam os governos estaduais para construir
e implementar trajetrias de desenvolvimento para suas populaes e territrios.
No centro desta discusso est o debate sobre a natureza e as caractersticas do
federalismo brasileiro. Este, em meio a movimentos histricos de centralizao
e descentralizao de recursos e de atribuies entre governos, passa, desde a
Constituio Federal de 1988 (CF/1988), por uma fase de centralizao de receitas
e de comando no governo federal. Tal fase combina perda de importncia relativa
dos governos estaduais e maior papel dos governos municipais.
Na teoria do federalismo, a ideia da descentralizao ou de seu oposto,
a centralizao alcana um status de grande reconhecimento, uma vez que o
campo da investigao da mudana e da transformao por que passam as estruturas dos governos. A descentralizao pode ser avaliada pelo seu aspecto vertical,
isto , pelas relaes entre os governos central e subnacionais, e tambm pelo seu
aspecto horizontal, isto , pelas relaes territoriais ou regionais.
No Brasil, as fortes desigualdades regionais de bem-estar e de desenvolvimento
econmico so aspecto de extrema relevncia para o entendimento do pacto federativo. Sua existncia e persistncia investem-se de elementos de grande tenso sobre
as relaes polticas e tendem a gerar constantes presses para a ocorrncia de uma
situao pendular (sem estabilidade) no federalismo brasileiro. Neste captulo, ser
dada, sempre que possvel, nfase a este aspecto da dimenso horizontal das relaes
1. Este estudo produto das discusses e das anlises empreendidas no mbito da pesquisa O que podem os governos
estaduais no Brasil: trajetrias de desenvolvimento comparadas, desenvolvida sob coordenao do autor na Diretoria de
Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. O autor agradece, pelo papel importante na reflexo e
nos apontamentos de vrios assuntos aqui tratados, aos professores, consultores da pesquisa, Jos Raimundo Vergolino, da
Faculdade Guararapes (Recife-PE); Ricardo Ismael, da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio); e Robson
Silva, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ); bem como a Alexandre Manoel da Silva, Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea. Os erros remanescentes so de inteira responsabilidade do autor.
2. Este captulo foi publicado anteriormente em novembro de 2013, na coleo Texto para Discusso do Ipea, nmero 1.894.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.

22

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

federativas e de suas implicaes sobre os avanos e dificuldades permanentemente


observados nas relaes intergovernamentais na ltima dcada.
Adicionalmente, deve ser posto que quando se considera o tema da descentralizao no federalismo se est discutindo ora descentralizao fiscal, ora descentralizao de
polticas pblicas, ora descentralizao poltica, ou uma mistura dos trs tipos (Rodden,
2005). Para as discusses que se seguem, a nfase se dar na descentralizao fiscal e
de polticas pblicas.4
Tem sido reconhecida na literatura a situao de maior fragilidade no quadro
federativo brasileiro do ente regional do governo, isto , o governo estadual ou
intermedirio (Prado, 2012). Este passou a ter um papel minorado, nas ltimas
duas dcadas, quanto sua participao no gasto e na receita nacionais. A capacidade de uso livre e autnomo de receitas foi fortemente limitada pela expanso
das transferncias fiscais do governo federal na forma de recursos vinculados.
Os oramentos estaduais passaram a se caracterizar por rigidezes, na medida em
que aqueles recursos so aplicados exclusivamente para agendas centralmente
predefinidas.
O gasto pblico estadual tem, por razes bvias, papel decisivo na explicao
das trajetrias de desenvolvimento elaboradas pelos governos estaduais. De um
lado, o gasto corrente oferece indicaes do perfil de atividades escolhidas para
serem objeto de recursos mais frequentes da coletividade com vistas permanente
melhoria de seus nveis de bem-estar, em especial nas reas de educao, sade
e segurana. Um componente importante do gasto corrente so as despesas com
custeio da mquina pblica estadual e com servidores pblicos, necessrias para
fazer o servio pblico funcionar e que, nos governos estaduais, notabilizam-se
como expresso da prpria proviso do servio pblico sociedade.
De outro lado, o gasto em investimento tem o potencial de revelar as escolhas
mais estratgicas feitas pelas administraes pblicas estaduais de maneira a tornar
a economia local mais competitiva, ou a criar e atrair novos setores produtivos para
esta economia, promovendo sua transformao estrutural.
Parte da literatura corrente e dos documentos de poltica sobre as economias
estaduais tende a enfatizar algumas proposies mais visveis sobre como as
administraes estaduais organizam seus esforos para a promoo do crescimento
econmico e a melhoria do bem-estar de sua coletividade, conforme exposto a seguir.

4. Para uma anlise da dimenso poltica natureza, causas e consequncias no atual federalismo brasileiro, ver
Arretche (2012), em que se exploram os porqus da centralizao das decises e dos recursos no governo da Unio,
bem como os porqus de os governos subnacionais, principalmente os estaduais, no terem oferecido resistncia a
esta tendncia centralizadora.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

23

1) Buscam ampliar e acelerar o investimento em infraestrutura (estradas,


aeroportos, saneamento e abastecimento, comunicaes etc.), visando a
uma elevao da produtividade do setor produtivo existente e atrao
de capitais novos para a economia estadual.
2) Desenvolvem esforos para investir em educao e em formao de capital
humano altamente qualificado como base para a atrao de capitais privados
dos setores de alta tecnologia, caracterizados pelos altos salrios pagos a
sua mo de obra e pelos elevados ritmos de inovao.
3) Buscam realizar uma combinao das duas proposies anteriores, isto
, envidar esforos para tornar suas economias mais produtivas e atrativas
ao capital produtivo por meio de ampliao de oferta atualizada de
infraestrutura e de capital humano.
Para alcanar estes intentos, os governos estaduais precisam, tanto quanto o
governo da Unio, possuir ou construir, em cada momento, instrumentos e instituies para promover modificaes estruturais nas economias e nos patamares
de bem-estar. Assim, os governos subnacionais precisam estar dotados do que ser
denominado aqui capacidades governativas: o amplo conjunto de meios e recursos
econmicos e financeiros (capacidades econmico-fiscais) e os recursos polticos e
institucionais (capacidades institucionais) para promover o desenvolvimento.
claro que os governos estaduais no atuam sozinhos, e parcela dos recursos necessrios ao seu desenvolvimento obtida junto Unio, como parte do
sistema de reparties constitucionais de recursos do modelo federativo vigente.
As relaes federativas constituem, portanto, um poderoso campo de investigao
das capacidades governativas, s vezes apontando para modelos federativos mais
cooperativos, outras vezes para modelos mais competitivos.
de interesse do estudo avaliar quais proposies tm se tornado foras
explicativas mais presentes em experincias de governos estaduais brasileiros aqui
consideradas. Como ser demonstrado adiante, os anos 1990 caracterizaram-se
por fortes mudanas institucionais, as quais representaram transformaes em
marcos legais que regiam as relaes entre capital e trabalho no Brasil e levaram
extino de instituies e empresas produtivas estatais federais e subnacionais,
bem como a uma forte orientao da economia brasileira para ligar-se s correntes
internacionais de comrcio e das finanas privadas.
Para os governos estaduais, o processo de ajustamento levado a efeito pela
poltica macroeconmica dos anos 1990 resultou em estreitamento de suas capacidades de orientar e coordenar o desenvolvimento em seus territrios. Para
conduzir a renegociao das ento elevadas dvidas dos estados, o governo federal
imps um forte ajustamento econmico-financeiro, o qual inclua a venda de ativos

24

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

produtivos (bancos estaduais e empresas estatais) e a conteno de gastos pblicos


em custeio com forte represso do gasto com pessoal e em investimento.
Em outra perspectiva, o governo federal imps aos governos estaduais um doloroso processo de limitao de suas atividades, arbitrando, de modo unilateral, o
tamanho adequado que caberia doravante aos governos estaduais no federalismo
brasileiro. A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000 tornou-se
o coroamento do processo de ajustamento.
O ajustamento realizava, logo de incio, uma conjugao difcil de ser articulada e superada mediante mecanismos prprios dos governos subnacionais: elevada
restrio fiscal; elevado comprometimento de receitas com os encargos da dvida;
e baixo crescimento econmico.
Esse quadro de restries permaneceria por mais alguns anos ao longo da
dcada de 2000, apenas sendo paulatinamente superado com a retomada do crescimento econmico a partir de 2005 em nveis superiores aos da dcada anterior.
Pode-se questionar em que medida a mudana nas taxas estaduais mdias de
crescimento econmico, em comparao ao padro da dcada de 1990, teve como
base o ajustamento das finanas pblicas dos governos estaduais.
Alternativamente, pode-se perguntar se teriam sido outras as causas do crescimento observado. Uma possvel explicao seria a reorientao da poltica macroeconmica empreendida pelo governo federal, que teve rebatimentos expressivos
sobre os governos estaduais. Voltou-se a ativar o investimento governamental e o
privado este ltimo com aumento do crdito pblico, especialmente na indstria
e na construo civil e o gasto com polticas sociais foi, destacadamente acrescido.
Vrias so as proposies a exigir investigao acurada e revisitao. Entretanto, o cerne das preocupaes est no entendimento a ser construdo acerca dos
caminhos possveis, bem como dos meios, instrumentos e recursos disponveis ou
passveis de serem mobilizados por um federalismo brasileiro mais cooperativo.
Algumas delas, as quais sero mais bem desenvolvidas no decorrer da pesquisa,
podem ser explicitadas como a seguir descrito.
Dcada de 1990:
1) Um federalismo descentralizador, de carter municipalista, incentivado pelas
determinaes da Constituio Cidad de 1988, reduziu a esfera de atuao
dos governos estaduais no concerto das relaes federativas brasileiras.
2) O ajustamento fiscal e financeiro imposto pelo governo federal aos
governos estaduais como forma de retomada da estabilidade macroeconmica levou a srias dificuldades para a construo de trajetrias
estaduais de desenvolvimento.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

25

3) O clima institucional de permanentes reformas (privatizaes, novos


marcos regulatrios, reforma administrativa etc.) criou espao para a
inibio de iniciativas ou estratgias de investimento produtivo dos
governos estaduais e da sua retrao.
4) Do ponto de vista das relaes horizontais desigualdades regionais o
enfraquecimento e a destruio de instrumentos voltados ao desenvolvimento regional criaram paralisia institucional e poltica, impedindo que
o debate e a busca de novas alternativas tivessem espao para florescer.
Dcada de 2000:
1) A retomada do crescimento econmico nesta dcada, resultado em parte
do cenrio internacional benigno e em parte de uma poltica nacional
de investimentos mais assertiva, possibilitou o ambiente favorvel para
que governos estaduais retomassem o investimento pblico. Em que
medida este ambiente favorvel foi explorado pelos governos estaduais
e com que intensidade o foi, se que foi, so questes que merecem ser
devidamente investigadas.
2) Sabendo-se que a LRF significou um ponto culminante de um processo
duro de ajustamento das dvidas dos estados, cabe perguntar qual a
situao atual dos estados no que toca capacidade de endividamento.
3) A despeito das condies macroeconmicas e das polticas de crdito governamental mais propcias ao investimento, a guerra fiscal consolidou-se
e continuou a ser intensamente utilizada pelos estados da Federao como
estratgia de atrao de investimentos. Tal comportamento precisa ser
mais investigado na situao presente do federalismo brasileiro.
4) Processos de construo e aplicao de estratgias de desenvolvimento esto
em curso nos governos estaduais? Quando existirem, qual tem sido sua
orientao predominante: a infraestrutura econmica, a social, ou ambas?
Polticas que visam antecipao de trajetrias portadoras de futuro,
como as de cincia, tecnologia e inovao (C,T&I), esto em curso nos
governos estaduais?
2 O CONTEXTO INTERNACIONAL: GLOBALIZAO E
ENFRAQUECIMENTO DO ESTADO-NAO

As sociedades contemporneas atriburam ao Estado nacional a importante tarefa de


organizar e produzir o sentido e a direo do desenvolvimento em seus territrios.
Pode-se afirmar que para operar esta tarefa os Estados nacionais devem ser capazes
de elaborar esforos em duas instncias social e politicamente representativas: a
autonomia e a homogeneidade. No primeiro caso, o da autonomia, o Estado nacional

26

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

deve ser autnomo e efetivamente capaz de conduzir a direo e o sentido do


desenvolvimento para seus cidados frente a obstculos frequentemente impostos
por outras naes no cenrio geopoltico.
No segundo caso, a homogeneidade se refere qualidade que o Estadonao deve ter para operar atributos universais para o conjunto dos seus cidados.
Do Estado-nao espera-se que possa conduzir polticas universais em seu territrio
de igualao ou equiparao das condies de cidadania (polticas educacionais, de
sade etc.), polticas de desenho e manuteno das condies para o desenvolvimento
econmico (macroeconmicas: preos, juros, cmbio etc.), bem como as de dotao
equnime no territrio das infraestruturas para o moderno desenvolvimento econmico (polticas regionais).
A histria de constituio dos modernos Estados-nao tem sido a histria
de construo e efetivao destes atributos eminentemente nacionais para seus
cidados. Na esfera econmica, por exemplo, as polticas produtivas de fortalecimento da indstria ou da agropecuria ou ainda das exportaes representam
a criao de espaos de autonomia produtiva para produtores nacionais frente a
concorrentes externos.
A expanso dos interesses capitalistas, entretanto, traz de forma frequente contradies operao dos Estados-nao, na medida em que aqueles permanentemente
tm extrapolado as fronteiras dos Estados nacionais em busca de novos horizontes e
territrios para acumulao. Marx e Engels haviam observado o carter cosmopolita
do capital e adiantaram, j em fins do sculo XIX, os germes da globalizao.
A caracterstica mais marcante da globalizao que a percepo dos interesses
exclusivamente nacionais se torna mais difusa. Os interesses dos agentes econmicos, polticos ou sociais se dirigem cada vez mais para outros territrios. O raio
de atuao das empresas produtivas e financeiras, para alm do mercado nacional,
tambm o mercado internacional. H, no contexto atual, entrecruzamentos de
interesses dos cidados em vrios territrios simultaneamente, interesses que se
expressam no somente nos negcios econmicos mas nas mais variadas esferas
das atividades humanas, como a poltica, a cultura, o meio ambiente etc. No
por outra razo, a capacidade do Estado nacional em operar a determinao do
desenvolvimento nacional tem cada vez mais sido minada e enfraquecida.
Se no plano geral das naes a globalizao afeta a todos, h, contudo, circunstncias especficas e determinadas mediadoras da posio das naes na hierarquia
de poderes econmicos, polticos e sociais prevalecente no capitalismo mundial.
Mais fortemente desde os anos 1970 e 1980, movimentos bruscos e frenticos
agitam os pases, conduzindo a uma reduo de suas capacidades estatais: a internacionalizao acelerada das empresas multinacionais e do sistema financeiro.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

27

Esse processo, comandado inicialmente pelas empresas norte-americanas,


em sua busca de expanso na Europa, na sia e na Amrica Latina, disseminou-se
como padro para as empresas produtivas e financeiras nas demais partes do mundo. Tendo sido fonte de grande expanso econmica no mundo capitalista, sua
contnua busca por mercados cada vez mais transnacionais passou a exigir que os
governos nacionais aceitassem alguma reduo de autonomia sobre as operaes
financeiras e produtivas das grandes empresas em seus territrios.
Nesse contexto, os governos nacionais passam a operar polticas de desenvolvimento macroeconmicas, industriais ou sociais sob novo registro conceitual
e instrumental: tem sido papel primordial dos governos nacionais nesta nova etapa
do capitalismo no mais realizar polticas de desenvolvimento mas to somente
zelar para a manuteno do endividamento pblico em patamares baixos e estveis,
de maneira a garantir ao sistema financeiro que as condies para a rentabilidade
de seus negcios no sejam afetadas. Quaisquer alteraes na poltica econmica
que mudem os parmetros de lucratividade e os ganhos dos mercados financeiros
privados tm como resposta uma desestabilizadora fuga de capitais.
A experincia de administrao da demanda agregada (demand management),
que teve curso aps a Grande Crise de 1929 e atingiu seu auge no ps-Segunda
Guerra, entre 1945 e 1975, resultou num dos mais prsperos e estveis perodos
de expanso do capitalismo a idade de ouro do capitalismo. A possibilidade
de utilizar de maneira ativa e planejada o dficit pblico para atingir nveis predeterminados de emprego e renda foi uma caracterstica determinante dos nveis
e das taxas de crescimento observadas no mundo desenvolvido e em vrios pases
em desenvolvimento. Com a progressiva desregulamentao financeira prevalecente nas economias globalizadas desde os anos 1990, este raio de manobra foi
substancialmente reduzido.
A expanso dos ativos financeiros na riqueza global rompeu com o padro de
canalizao dos recursos financeiros para a expanso da riqueza produtiva.
Uma grande diferena com relao ao perodo anterior, da idade de ouro do capitalismo, que as poupanas, nesta etapa atual da riqueza financeira, no so mais
transformadas em crditos bancrios para o financiamento de atividades produtivas,
pelo contrrio, se transformam em valores a serem manipulados pelos mercados de
ativos. Ou seja, as poupanas privadas no se transformam, inequivocamente, em
acrscimo de demanda agregada. Seu caminho mais tortuoso, sendo elas canalizadas mais rotineiramente para a alimentao de bolhas de ativos (Monteiro Neto,
2005, p. 26).

As decises de gastos em investimento e consumo para crescimento da economia passam a depender fortemente das flutuaes e das expectativas geradas
no mercado financeiro, seara em que os governos no tm mais como interferir.

28

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

As variveis de demanda agregada essenciais para o crescimento econmico tornam-se


instveis e reticentes ao controle da poltica econmica e, neste contexto, a capacidade de interveno governamental mngua.
As dificuldades impostas por esta macroeconomia da riqueza financeira para
que os governos nacionais empreendam trajetrias de crescimento so crescentes.
Elas parecem no recuar mesmo em face de crises sistemticas, como as que se
abateram no Mxico, em 1995; na sia, em 1997; na Rssia, em 1999; na Argentina, em 2001; e mais recentemente, em 2008, nos mercados financeiros globais,
tendo como epicentro os Estados Unidos e se espalhando para a Europa e o Japo.
Nos pases desenvolvidos, o que sobrou ao Estado para operar a criao de
condies necessrias ao aumento do poder de concorrncia de suas corporaes
multinacionais. Nos pases em desenvolvimento, onde as bases para o financiamento
do desenvolvimento so frgeis, os Estados esto relegados posio passiva de
promoo das condies necessrias atrao de capitais dos pases desenvolvidos.
Os canais pelos quais se opera a reduo das capacidades estatais nacionais
em pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil, podem ser identificados
como relacionados com: i) os crescentes vazamentos comerciais e financeiros para
o exterior; ii) as presses para a existncia de uma taxa de cmbio artificialmente
valorizada; e iii) as restries ampliao da base fiscal dos governos.
No primeiro caso, as presses para que os pases em desenvolvimento realizem
abertura comercial e financeira resultam em maiores vazamentos de renda para
o exterior, ora na forma de maiores importaes de bens e servios, ora na forma
de maior endividamento das empresas privadas e dos governos junto ao mercado
financeiro. Neste contexto, parte da demanda agregada nacional transferida para
o exterior sem que se tenha algum controle da situao.
No segundo caso, como a liberalizao das importaes tende a ser financiada
por entradas de capitais internacionais (os dficits comerciais), a valorizao da
taxa de cmbio associada tende a prejudicar a competitividade sistmica do setor
produtivo nacional, e a entrada de capitais tende a contaminar a dvida pblica de
forma permanente.
Finalmente, a base fiscal dos governos tende a ser enfraquecida pela acentuada concorrncia comercial e financeira. Quanto mais integrados os mercados
financeiros se tornam, mais a poltica econmica nacional se torna refm da fuga
de capitais quando o nvel de impostos de um dado pas se torna mais alto que a
mdia de seus concorrentes.
Esses canais de expresso da lgica financeira sobre a poltica econmica tm
tambm repercusses sobre as finanas e as estratgicas de desenvolvimento dos
governos subnacionais.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

29

3 ENQUADRAMENTO DO PAS AO NOVO CONTEXTO EXTERNO


3.1 Ajustamento, reformas e baixo crescimento

O Estado brasileiro vem passando por diversas e significativas transformaes desde a


crise dos anos 1980. Aquilo que inicialmente era apenas crise econmico-financeira em
funo do colapso provocado pelo endividamento externo levou, ao longo da dcada, a
processos inflacionrios crnicos, esgaramento da capacidade fiscal e, por consequncia,
a uma acentuada perda e reduo dos meios para financiar o desenvolvimento.
Esse quadro geral de dificuldades veio a condicionar as proposies descentralizadoras do federalismo proposto na CF/1988. Representativa de um conjunto
de anseios democrticos e de tentativas de superao das amarras centralizadoras
do sistema poltico do perodo ditatorial (1964-1985), a Constituio Cidad
propugnava para o federalismo brasileiro maior descentralizao poltica e de recursos. A prpria admisso dos municpios como entes federados como inovao
desta Constituio j representava tais mudanas. Passar-se-ia a ter um quadro de
relaes federativas com maior protagonismo dos governos subnacionais.
Olhando retrospectivamente, entretanto, no foi isso que ocorreu. Do ponto de
vista das relaes federativas, o pndulo tendeu para uma reconcentrao de poderes
polticos, institucionais e financeiros no mbito do governo da Unio, como se ver a
seguir. As razes para esta centralizao esto fortemente relacionadas com as tarefas
de reorganizao do Estado brasileiro (finanas, gesto, planejamento etc.) para levar
adiante a tarefa do desenvolvimento em contexto de dificuldades macroeconmicas
de grande monta (Arretche, 2012; Amaral Filho, 2012; Oliveira, 2007).
Na dcada de 1990, depois de vrias tentativas malogradas de conter o processo
inflacionrio, o Plano Real, em 1994, enfim obteve xito na estabilizao da economia.
Comeou-se uma nova era na vida nacional, na qual a estabilidade econmica passou
a ser acompanhada de profundas reformas institucionais, sendo as mais representativas
as seguintes: abertura produtiva e financeira com mudanas acentuadas nos regimes
de comrcio e investimento estrangeiro; ousada agenda de privatizaes de empresas
estatais; e medidas de controle dos gastos pblicos com punies mais fortes para os
governos estaduais e municipais. Foi objetivo geral da poltica governamental reorientar
o desenvolvimento brasileiro para um modelo mais globalizado, aberto s correntes de
comrcio e investimento internacionais, mais apoiado pelo setor privado e com um
papel menor e mais indireto do Estado, em contraposio ao modelo desenvolvimentista
anterior, com mais interveno governamental e mais fechado para o exterior.
Para os governos estaduais, o processo de ajustamento no perodo ps-Real
no se revelou fcil. A perda de receitas inflacionrias que se seguiu ao controle do
processo inflacionrio, aliada expanso do endividamento em cenrio de altas
taxas de juros, resultou em estrangulamento das contas pblicas na grande maioria
dos estados da Federao.

30

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

A partir de 1997, o governo federal comea a levar adiante um modelo de


ajustamento que culminaria na aprovao da LRF (Lei Complementar no 101) em
2000. A Unio federalizou as dvidas estaduais e exigiu, em contrapartida, que os
governos estaduais e municipais (principalmente das grandes capitais) privatizassem
bancos e empresas sob seus domnios, de maneira a abater parte da dvida e, em
prazo mais longo, desobrigar os estados a manter gastos correntes que de outro
modo seriam necessrios. Em adio, a Unio proibiu concesses de financiamentos
por parte de instituies financeiras federais para os estados da Federao que no
tivessem contrato para reequacionamento de suas dvidas.
Forte disciplina fiscal passou a ser imposta aos governos estaduais desde ento.
O peso crescente dos encargos da dvida renegociada, a perda de instrumentos de financiamento do desenvolvimento e a aguerrida concorrncia de importados sobre bens
domsticos tiveram impactos nocivos sobre o crescimento econmico e sobre o padro
de implementao de polticas pblicas na maioria das Unidades da Federao (UFs).
A tabela 1 evidencia que o perodo de mais intensas reformas liberais na
forma de ajustes na poltica macroeconmica e nas contas pblicas, entre 1995 e
2002, ao longo dos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) foi aquele
em que as taxas de expanso do produto interno bruto (PIB) do Brasil e de suas
macrorregies foram mais fracas desde pelo menos a dcada de 1960.
TABELA 1

Brasil e regies: taxas anuais de crescimento1 do PIB (fases histricas de crescimento


entre 1960 e 2010)
(Em %)
Desenvolvimentismo2
Regies
1960-1989

Auge 1
1960-1979

Novo
desenvolvimentismo

Reformas do Estado
Declnio
1980-1989

1990-2002

Governo
Collor/Itamar
1990-1994

Governo
FHC (I e II)
1995-2002

Governo
Lula I
2003-2006

Governo
Lula ( I e II)
2003-2010

Norte

9,5

8,7

8,8

2,4

4,2

2,9

6,0

7,7

Nordeste

5,9

5,9

3,5

2,8

2,1

3,6

5,3

5,2

Sudeste

6,2

8,0

2,4

2,3

1,8

1,4

4,9

4,2

Sul

6,4

7,8

3,4

2,3

3,8

1,7

1,2

4,0

Centro-Oeste

8,5

11,5

5,4

5,1

5,4

5,1

2,8

5,9

Brasil

6,4

7,9

3,1

2,6

2,5

1,9

4,2

4,2

Fonte: IBGE/Contas regionais (dados brutos).


Notas: 1 Taxas de crescimento obtidas por ajustamento de uma funo exponencial.
2
O modelo desenvolvimentista de transformao da economia e da sociedade brasileira teve seu incio na dcada de 1930
e, grosso modo, perdurou at fins dos anos 1980. Para as reflexes empreendidas neste captulo, aceita-se uma quebra
no rigor conceitual associado a esse termo e utiliza-se correntemente o perodo que vai de 1960 a 1989 a fase de
ouro da interveno estatal na questo regional como representativa do desenvolvimentismo no seu aspecto espacial.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

31

O crescimento foi muito elevado em todas as regies do pas durante o perodo


desenvolvimentista (1960-1989), notabilizado pela expanso do gasto pblico, bem
como pela mais intensa montagem e utilizao de um aparato empresarial estatal
para levar adiante a integrao nacional por meio de infraestruturas nacionais de
transportes e comunicaes. Posteriormente, a crise deste modelo, ainda nos anos
1980, iniciou uma fase de desacelerao e desorganizao das finanas pblicas,
comprometendo seriamente o gasto pblico em investimento.
Em 1970, o Estado brasileiro, nas trs esferas de governo, realizou o expressivo
montante de 10,1% do PIB em investimento, estando 5,3% do PIB a cargo das
administraes pblicas e 4,7% a cargo de empresas estatais. Em 1985, a crise
das finanas pblicas estava instalada, levando a uma queda drstica do investimento
pblico. Neste ltimo ano, o Estado realizou 6,8% do PIB em investimento, sendo
2,6% das administraes pblicas e 4,2% das empresas estatais (Monteiro Neto, 2005).
No ano de 2000, quando os governos estaduais se ajustavam LRF, o investimento pblico nacional chegou a um dos seus patamares mais baixos, de 3,2% do
PIB nacional. Com a parcela das empresas estatais sendo dramaticamente encolhida
para 1,1% do PIB, o restante, 2,1% do PIB, coube s administraes pblicas.
No incio dos anos 2000, o sistema empresarial pblico brasileiro havia sido
reduzido por meio de um dos mais agressivos programas de privatizao do mundo
poca. Deste modo, a capacidade estatal de operar o sentido do desenvolvimento
havia retrocedido para prximo situao de capacidades institucionais prevalecente
no pas antes da dcada de 1950.
O balano das privatizaes de empresas pblicas brasileiras, realizado por
Pinheiro (1999), apontou que entre 1990 e 1999 foram privatizadas 119 empresas estatais brasileiras dos governos federal e estaduais , com a arrecadao de
US$ 70 bilhes e a transferncia para o setor privado de US$ 16,6 bilhes em dvidas pblicas. O xito do programa de privatizaes do governo brasileiro mereceu
o seguinte comentrio deste autor:
Esses valores fazem da privatizao brasileira uma das maiores em todo o mundo por
exemplo, at 1997, as receitas totais com a privatizao em todos os pases da [Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico] OCDE somavam US$ 153,5
bilhes. (...). A maior parte do que permaneceu no setor estatal [referindo-se ao Brasil]
deve ser privatizada em 1999-2000. H apenas 10 anos, nem mesmo o mais otimista
dos liberais poderia prever um resultado to favorvel (Pinheiro, 1999, p. 178).

O Estado brasileiro, para alm de seu sistema empresarial estatal, conta com
o instrumento do crdito bancrio pblico para financiar o desenvolvimento.
Na ausncia de empresas estatais ou na hiptese de seu encolhimento, instituies financeiras estatais podem, a qualquer tempo, ser utilizadas com maior ou menor intensidade
para operar trajetrias de crescimento e modernizao do setor produtivo nacional.

32

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Em particular, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social


(BNDES), cuja atuao tem se notabilizado como o principal instrumento do
desenvolvimento do pas desde os anos 1950, quando foi criado, fornece elementos para a compreenso das dificuldades e dos avanos por que vm passando os
instrumentos do Estado brasileiro devotados ao desenvolvimento nestas ltimas
dcadas. Em 1980, este banco emprestou ao sistema produtivo recursos da ordem
de 1,71% do PIB nacional. Tal patamar no se sustentou nos anos seguintes em
face da crise das finanas pblicas, chegando em 1990 a financiar apenas 0,66%
do PIB deste mesmo ano. Com o controle do processo inflacionrio e a maior
estabilidade macroeconmica, o banco passou a financiar 1,16% do PIB em 1995,
2,31% do PIB em 1997 e 2,13% do PIB em 2000.
A melhoria da atuao do banco foi bastante expressiva ao longo dos anos
1990, permitindo que a oferta de crdito ao setor produtivo nacional fosse retomada a nveis mais saudveis. Entretanto, mesmo com a melhoria obtida em 2000,
o pas somente voltava a atingir o mesmo patamar relativo visto em meados dos
anos 1970, quando teria atingido seu auge: entre 1975, 1976 e 1977, a mdia de
recursos do BNDES como proporo do PIB esteve em 2,5%.
Se nas dcadas de 1970 e 1980 a oferta de recursos do BNDES visava
ampliao do capital produtivo nacional por meio do financiamento de novas
plantas industriais (greenfield), nos anos 1990 os recursos do banco voltaram-se
para financiamento do processo de privatizao, agricultura de exportao, infraestrutura e servios principalmente turismo e shopping centers.
O BNDES passou, portanto, a estimular a expanso dos setores que mais apelos
tinham ao capital internacional: mais ligados a correntes de comrcio e a retornos de
curto e mdio prazos, como so a hotelaria e os shopping centers. Os investimentos cujos
retornos de longo prazo so menos atrativos para os capitais financeiros internacionais,
em funo dos riscos, foram preteridos nesta lgica de operao da instituio.
O pas assistia expanso tmida do principal instrumento de financiamento
do crdito produtivo nos anos 1990 e ao direcionamento de recursos para atividades de baixo poder multiplicador sobre as demais atividades econmicas. Assim,
um importante elemento da poltica econmica brasileira era capturado apenas
para atender aos interesses de curto prazo dos circuitos do capital financeiro que se
instalavam avidamente no pas.
Todo o esforo de reduo do endividamento pblico federal e de encilhamento
fiscal sobre os estados, entretanto, surtiu pouco efeito do ponto de vista do controle
geral das contas pblicas ao final do governo FHC. As polticas monetria (juros
altos) e cambial (sobrevalorizao da moeda) permanentemente pressionavam para
cima o endividamento pblico. A poltica fiscal passou, neste contexto, a seguir
de modo passivo os ditames dos desequilbrios externos.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

33

Na mensagem presidencial de FHC ao Congresso Nacional em 2002, a


constatao deste fracasso da poltica em reduzir a dvida pblica fica evidente,
embora no seja admitida pelo governo.
A deteriorao dos resultados fiscais decorreu de uma piora significativa do resultado
primrio do setor pblico consolidado (de um supervit mdio de 2,94% entre 1991
e 1994, para um dficit mdio de 0,13% do PIB, entre 1995 e 1998) e do aumento
das despesas com juros reais, que cresceu de 3,32% para 4,83% em igual perodo.
A dinmica da dvida pblica sofreu ainda os efeitos da incorporao de passivos antes
no reconhecidos, os chamados esqueletos. Essa dinmica tornou-se insustentvel
no contexto das crises externas do binio 1997-1998, que provocaram elevao dos
juros domsticos e queda do PIB (Brasil, 2002, p. 279).

No era, portanto, o gasto corrente, nomeadamente o de pessoal, o maior


gerador de desequilbrios nas contas pblicas durante o perodo mas as polticas de
juros elevados, para a atrao de capitais; e de sobrevalorizao cambial, para a conteno da inflao. Tais polticas, ao contaminarem de modo permanente a dvida
pblica, passaram a exigir que a poltica fiscal se tornasse estruturalmente restritiva.
Com a conta de juros sobre a dvida pblica aumentando e se tornando uma
frao cada vez mais elevada do PIB, sinais negativos estavam sendo dados para
que a classe empresarial se animasse a realizar inverses produtivas na economia
brasileira do perodo. Basicamente se pode afirmar que os recursos governamentais
a ttulo de pagamento de juros ao setor privado (empresas e famlias) podem ter
trs destinaes possveis, as quais reduzem a eficcia do gasto sobre o produto
interno: i) uma parte tende a se dirigir ao exterior, por meio do sistema financeiro,
em busca de aplicaes alternativas em outros mercados; ii) outra frao retorna
ao governo como refinanciamento da dvida pblica, aumentando ainda mais seu
estoque; e iii) uma terceira parte da renda de juros vem a ser utilizada por seus
detentores, o estrato mais rico da populao, na forma de consumo suntuoso,
materializado por importaes de bens e servios. Num modelo estruturalmente
aberto, com maior participao de setores dedicados s finanas rentistas, parte expressiva da demanda efetiva passou a destinar seus estmulos ao exterior.
As decises de investimento do sistema empresarial se tornaram mais volteis e de
curto prazo, inviabilizando projetos de grande envergadura e de longa maturao,
principalmente os de infraestrutura.
No Brasil dos anos 1990, a conjugao de todos estes fatores restritivos, em sua
maior parte construdos pela poltica macroeconmica, resultou em baixo nvel de
atividade econmica, elevao da dvida pblica e esgaramento de relaes federativas.
Chegada a dcada de 2000, a situao federativa passou a se distensionar. Como
resultante do prprio crescimento da economia brasileira, foi expandida a base de
tributao e de arrecadao. Por seu turno, a Unio, que continua a desempenhar

34

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

um papel mais importante na distribuio total de receitas, passou a ter uma


relao mais aproximada com os governos municipais do que com os estaduais
para a execuo de polticas pblicas, principalmente aquelas das reas de sade,
educao e assistncia social. Os governos estaduais tm, em certo sentido, mantido
o quadro geral de menor capacidade prpria de induo do desenvolvimento em
seus territrios herdado da dcada anterior: sem empresas estatais e sem bancos
estaduais de desenvolvimento, a implementao de estratgias de desenvolvimento
sem a colaborao estreita do governo e dos recursos da Unio tornou-se uma tarefa
mais difcil. Criar um ambiente, nas economias subnacionais, propcio atrao
de investimentos empresariais privados restou como a opo mais tangvel.
3.2 Redemocratizao poltica e novo federalismo: a agenda da CF/1988

O processo constituinte que se estabeleceu a fim de fortalecer o ambiente polticodemocrtico e reorientar o Estado brasileiro para a sada da crise econmico-fiscal
e para a refundao das bases do desenvolvimento foi crucial para o desenrolar da
institucionalidade federativa que se consagraria nas dcadas posteriores. A afirmao da poltica social tornou-se o elemento de redeno das mazelas histricas da
sociedade brasileira por meio do fortalecimento do oramento social no conjunto
do oramento nacional, devotado para a sade, a educao e a seguridade social.
Inicialmente, o movimento federativo propugnado pela CF/1988 foi de
descentralizao de recursos federais em direo a governos subnacionais, mas
de maneira mais evidente os governos municipais foram os grandes beneficiados
por este movimento. Os governos estaduais, por sua vez, permaneceram, como at
hoje, com participao relativa nas receitas pblicas no mesmo patamar de 1988.
Nos anos 1990, principalmente depois da implementao do Plano Real
(1995), tornou-se muito evidente o fortalecimento da posio da Unio na estrutura federativa brasileira. A carga tributria (CT) teve uma trajetria de expanso
muito acentuada, saltando de 29,76% do PIB, em 1995, para 33,18%, em 2000;
37,37%, em 2005; e somente vindo a reduzir-se no final da dcada, ao atingir
33,56% do PIB em 2010. Concorreu para esta expanso o avano da participao
da Unio no total, a qual passou de 20,01% do PIB, em 1995, para 22,97%, em
2000; 26,18%, em 2005; e 23,46%, em 2010 (tabela 2).

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

35

TABELA 2

Brasil: descentralizao vertical (1990, 1995, 2000, 2005, 2010)


(CT total e por ente federativo, em % do PIB)
CT por ente federativo
Unio
(% do PIB)
(B)

Estados
(% do PIB)
(C)

Municpios
(% do PIB)
(D)

Proporo da
Unio no
total
(B/A)
(%)

Proporo
dos estados
no total
(C/A)
(%)

Proporo dos
municpios
no total
(D/A)
(%)

Anos escolhidos

CT total
(% do PIB)
(A)

1990

30,50

20,53

9,02

0,95

67,31

29,57

3,11

1995

29,76

20,01

8,32

1,43

67,23

27,95

4,80

2000

33,18

22,97

8,69

1,52

69,22

26,19

4,58

2005

37,37

26,18

9,62

1,57

70,04

25,75

4,20

2010

33,56

23,46

8,47

1,63

69,90

25,23

4,85

Fonte: Ministrio da Fazenda.

O caminho de recentralizao de recursos ou de seu comando pela Unio em


detrimento dos governos estaduais foi pavimentado ao longo do perodo entre 1990
e 2010, quando se fortaleceram as aes do governo federal visando, inicialmente,
estabilizao macroeconmica e depois ampliao da poltica social.
Fica evidente a partir dos dados elencados na tabela 2 que a expanso da CT
total se d mais pelo avano da participao da Unio e menos dos estados e municpios. Os governos estaduais registram reduo relativa ao longo das duas ltimas
dcadas: em 1990, logo depois da promulgao da Carta Constitucional, os estados
contribuam com 29,57% da CT nacional e chegam a 2010 a 25,23% daquele total
da CT nacional, passando por redues sucessivas de sua capacidade de gerar CT.
Quanto ao que ocorreu com a participao dos municpios na CT nacional,
o movimento aqui no foi to grave como na esfera estadual, uma vez que, vistos
conjuntamente, os municpios ampliaram sua participao relativamente situao prevalecente no incio da dcada de 1990. Entretanto, h anos em que sua
participao relativa no bolo tributrio se reduz em relao ao ano anterior, como
em 2000 e 2005. O ponto relevante desta discusso, contudo, ressaltar que foi a
esfera federal que ampliou, de modo permanente, entre 1990 e 2010, sua participao no crescente bolo tributrio nacional, e que este avano relativo se fez pelo
recuo da participao da esfera estadual, em maior grau, e pelo recuo, apenas em
alguns anos do perodo, da parcela dos municpios naquele montante tributrio.
Como ser visto mais detalhadamente a seguir, alm das perdas relativas
no bolo tributrio nacional, estados e municpios vieram a defrontar-se com um
novo cenrio de maior vinculao oramentria e, portanto, de reduo de sua
autonomia para as reas de educao e sade. Nestas duas reas de prestao de
servios essenciais populao, vinculaes de porcentagens mnimas do oramento,
que deveriam ser observadas pelos governos estaduais, foram regulamentadas,

36

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

passando a criar rigidezes oramentrias muito evidentes. A CF/1988 previra, como


forma de assegurar o financiamento da poltica de educao, que a Unio deveria
obrigatoriamente reservar o mnimo de 18% de seu oramento para a educao.
Os estados e municpios, por sua vez, deveriam reservar, cada qual, o mnimo de
25% de seus oramentos para educao. Para o atendimento da sade, que sofria
com problemas de financiamento de suas polticas, a Emenda Constitucional
(EC) no 29, de 2000, estabeleceu as porcentagens de 12% para estados e 15% para
municpios, as quais deveriam atingir estes limiares a partir de 2004.
Os governos estaduais passariam desde ento a se deparar com novo cenrio
de restrio de recursos, principalmente, para as reas de infraestrutura econmica
e social. As crescentes vinculaes de recursos dos oramentos, em que pese a importncia destas reas, diminuam paulatinamente o raio de autonomia de gesto
do oramento por parte do governo estadual. Tendo que destinar porcentagens
cada vez maiores para assegurar o financiamento da poltica social, as decises sobre
investimento em polticas de infraestrutura econmica e social passaram a se dar
num quadro de baixa prioridade e disponibilidade eventual de recursos.
4 GOVERNOS ESTADUAIS NA DCADA DE 2000: RECONSTRUO DE
CAPACIDADES GOVERNATIVAS?
4.1 Contexto econmico de crescimento

Na dcada de 1990, a preconizao de novos instrumentos e solues para os


problemas anteriores acarretaram mudanas. Proposies de um rearranjo polticoinstitucional em moldes liberais foram levadas a efeito porque o fenmeno da
globalizao da economia e finanas, forte nas economias centrais, tornou-se mais
presente no pas. Alm disso, escolhas nacionais em torno da maior abertura econmica
e financeira, privatizaes de ativos estatais e mudanas institucionais voltadas para
o novo protagonismo do setor privado ganharam vigor e presena mais constante.
No incio dos anos 2000, mais particularmente com a gesto do governo Lula,
a partir de 2003, foram postas na ordem da agenda poltico-institucional novas
orientaes para o Estado brasileiro que, no mais das vezes, se contrapunham s
orientaes perseguidas nos governos anteriores.
As profundas alteraes realizadas no aparato do Estado brasileiro durante os
dois governos de FHC (1995-1998 e 1999-2002) como resposta crise da dcada
anterior, entretanto, resultaram em crescimento econmico reduzido, maior vulnerabilidade da economia brasileira frente s crises financeiras internacionais, fragilizao
do pacto federativo e capacidades muito reduzidas para produzir governabilidade.
Com o novo governo, em 2003, o esforo poltico centrou-se em promover
alteraes visando recompor parte das capacidades governamentais necessrias para

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

37

produzir novo tipo de orientao e coordenao das polticas necessrias retomada


do desenvolvimento nacional. Os resultados apareceram mais claramente a partir
de 2007, no segundo mandato do presidente Lula, com uma poltica fiscal mais
pr-ativa baseada em ampliao do gasto social federal; distanciamento da agenda
de privatizaes anterior; fortalecimento do investimento pblico das estatais; e
retomada, em bases mais afirmativas, do crdito bancrio pblico ao investimento,
contando para tal com a atuao mais destacada do Banco do Brasil (BB), Caixa
Econmica Federal (CAIXA), Banco do Nordeste (BNB) e BNDES.
A utilizao de orientao de polticas de um novo tipo, com mais ativismo
governamental, surtiu efeito em duas frentes mais visveis: i) na acelerao do crescimento econmico vis--vis a dcada anterior; e ii) na reduo das desigualdades
de renda pessoal pela ampliao do gasto social.
Quanto primeira frente, conforme visto na tabela 1, as taxas de crescimento
do PIB no pas e em todas as suas macrorregies no perodo 2003-2010 foram
superiores s do perodo 1995-2002. No Brasil como um todo, a taxa mais que
duplicou, saindo de 1,9% e alcanando 4,2%.
Instrumentos de poltica que haviam sido represados nas gestes anteriores
foram postos em marcha, visando ampliao da gerao de emprego e produto
no pas. A poltica de crdito foi reorientada para a ampliao dos recursos para a
atividade produtiva. O volume total de crdito no pas praticamente dobrou em oito
anos, passando de 24,6% do PIB em junho de 2003 para 43,6% em junho de 2010.
Os bancos pblicos remanescentes BNDES, BB, CAIXA, BNB e Banco
da Amaznia (Basa) foram cruciais para tal. No caso do BNDES, principal instrumento de financiamento do investimento privado (indstria e infraestrutura)
no pas, sua capacidade de emprstimo foi acentuada desde 2003. Se, durante o
perodo de 1995 a 2002, este banco havia realizado desembolsos no montante
acumulado de R$ 344,5 bilhes, de 2003 a 2011, o montante acumulado atingiu
a cifra de R$ 817,7 bilhes.5
Outras aes do governo federal tiveram curso mais forte nesse ltimo perodo, com o fortalecimento do crdito habitacional e dos investimentos da infraestrutura estradas, portos, aeroportos e ferrovias. O lanamento do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) em 2007 seria o catalisador destas aes, e seu
gerenciamento em carter prioritrio dentro do governo federal daria agilidade e
garantia de execuo s metas previstas.
A nfase do PAC ao longo de sua primeira etapa de desenvolvimento
(2007-2010) era impulsionar o crescimento da economia brasileira por meio
5. Valores em reais de 2008.

38

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

de investimentos em infraestrutura. Os setores prioritrios para a aplicao dos


recursos foram a infraestrutura logstica, energtica, e social e urbana. Os valores
destinados montariam a R$ 693 bilhes no perodo. Em fins de 2009, o PAC foi
revisto e impulsionado com novos recursos e aes para o perodo mais longo,
at 2014, elevando a previso de recursos a serem investidos para R$ 1,4 trilho.
Em 2008, o governo federal lanou a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que se constituiria em nova poltica industrial, depois de um longo
perodo em que falar em poltica industrial ativa no Brasil havia sido considerado
um contrassenso. Em grande parte, a PDP se preocupava em produzir um salto no
nvel de competitividade da estrutura produtiva nacional, por meio da expanso
do gasto em pesquisa e desenvolvimento (P&D) de 0,51% para 0,65% do PIB;
de elevar as exportaes brasileiras no comrcio mundial; e expandir a participao
das micro e pequenas empresas nas exportaes do pas.
O Estado brasileiro passava, pois, paulatinamente, por meio destas experincias, a se mover para uma agenda no mais apenas de reformas mas de
polticas acionadoras de estruturas governamentais de planejamento, coordenao e financiamento pr-crescimento. Os nveis de investimento federal lograram
uma trajetria de elevao contnua entre, pelo menos, 2003 e 2009, saindo de
1,59% para atingir 3,31% do PIB. Em 2010, deu-se uma pequena reduo do
investimento federal (administrao pblica e empresas estatais), mas o nvel se
manteve prximo do ano anterior e em patamar elevado (tabela 3).
As empresas estatais em particular, a Petrobras, com os investimentos na
expanso do refino e nas novas reas do pr-sal deram contribuio decisiva
execuo da estratgia governamental de operar uma trajetria estvel e ascendente do produto e do emprego. No por outra razo que as taxas de crescimento
econmico aumentaram relativamente ao padro da dcada anterior.
TABELA 3

Brasil: investimentos pblicos (2000-2010)


(Unio, empresas estatais e estados, em % do PIB)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Governo central

0,75

0,77

0,83

0,31

0,47

0,48

0,64

0,72

0,87

1,03

0,95

Empresas estatais

0,84

0,98

1,27

1,28

1,24

1,31

1,38

1,50

1,77

2,28

2,26

Subtotal

1,59

1,75

2,10

1,59

1,71

1,79

2,03

2,22

2,64

3,31

3,21

Governos estaduais

0,87

0,97

0,95

0,68

0,72

0,85

0,93

0,70

0,97

0,99

1,19

Total

2,46

2,72

3,05

2,27

2,43

2,64

2,96

2,92

3,61

4,30

4,40

Fonte: Oliva e Zendron (2010) e Silva, Monteiro Neto e Gerardo (2013).

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

39

Do mesmo modo, a agenda social federal ganhou dimenso mais assertiva


nesta ltima dcada, ora com a ampliao dos recursos envolvidos, ora com
a maior participao social na sua elaborao e execuo. A forma recente de
ao federal no gasto social legou uma experincia pouco usual para a histria
brasileira. Parte expressiva da direo do ativismo fiscal do governo federal foi
orientada para o gasto com os mais necessitados.
Se verdade que vrios dos instrumentos da poltica social foram implementados
ainda nos anos 1990, na dcada subsequente, entretanto, a escala de recursos e da populao beneficiada foi alterada acentuadamente. Exemplo significativo o Programa
Bolsa-Famlia (PBF), que unificou vrias aes de transferncia de renda do governo
anterior e viu o nmero de famlias atendidas subir de 1,15 milho em 2003 para 13,1
milhes em 2010.
O elemento mais significativo, todavia, a orientao perseguida na poltica social brasileira, que, para alm das transferncias de renda a famlias, visou
consolidao da universalizao de bens e servios pblicos fundamentais, sendo os
mais representativos e nos quais o esforo tem sido mais premente as reas da
sade e da educao. Assim, o gasto social total previdncia, trabalho e emprego,
desenvolvimento social, sade e educao foi alvo de expanso sem precedentes.
Exames do gasto social total do governo federal realizados por Chaves e Ribeiro
(2012) apontam para uma trajetria expansiva do gasto no perodo de 1995 a 2010.
O gasto social federal saiu de R$ 230,9 bilhes, ou 11,2% do PIB, em 1995, para
atingir R$ 300,6 bilhes, ou 12,56% do PIB, em 2000; R$ 397,8 bilhes, ou 13,82%
do PIB, em 2005; e finalmente R$ 624,8 bilhes, ou 15,54% do PIB, em 2010.6
No entanto, os governos estaduais no tiveram a mesma facilidade em acionar
a capacidade existente para reativar o nvel de investimento local. Na mdia do
perodo 2000-2004, os estados realizaram 0,83% do PIB em investimento. Entre
2005 e 2010, a mdia anual sofreu leve expanso para 0,93% do PIB. A melhoria
na situao econmica do pas, com mais investimentos federais na segunda metade
da dcada, parece no ter tido rebatimentos muito fortes sobre as finanas estaduais.
O canal de transmisso das orientaes de investimento entre o governo federal
e os governos estaduais ainda fraco e pode estar sendo contido pelas amarras do
nvel de encargos sobre o endividamento dos estados.
Quando, a partir de 2006, os nveis conjuntos de investimento do governo
federal e das estatais ultrapassaram o nvel de 2% do PIB, a reao dos governos
estaduais somente se processou a partir de 2008, isto , dois anos depois, quando

6. Valores em reais de 2011.

40

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

a participao do investimento estadual iniciou uma leve acelerao: de 0,7% do


PIB, em 2007, para 0,97%, em 2008; 0,99%, em 2009; e 1,19%, em 2010.
De todo modo, um aspecto importante para o federalismo brasileiro o
fato de o investimento dos governos estaduais representar uma porcentagem, na
maioria dos anos da dcada, superior ao conjunto do investimento do governo
central, excludas as estatais. Esta caracterstica sinaliza para um papel importante
que os estados podem vir a representar para acelerar, numa estratgia nacional
de maior descentralizao do gasto, o investimento e, portanto, o crescimento
econmico nacional.
4.2 Estratgias de desenvolvimento: predomnio de velhas frmulas

Estando as polticas macroeconmicas voltadas para atender aos requerimentos


da entrada de capitais financeiros poltica fiscal restritiva para garantir cmbio e
juros favorveis aos ativos financeiros , a atrao de empreendimentos produtivos
por meio do expediente das isenes tributrias se torna um mecanismo predominante. Aos governos estaduais cabe, portanto, propiciar o ambiente favorvel para
a vinda do empreendimento privado, ir caa do investidor e oferecer o nvel de
redues tributrias que este exigir dentro das possibilidades fiscais de cada estado.
No Brasil, esta prtica de ofertas quase ilimitadas de incentivos econmicos
no nova. Est arraigada na prpria poltica regional do governo federal, que
desde a criao das superintendncias regionais de desenvolvimento nos anos
1960 Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e Superintendncia do
Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco) vem se utilizando do barateamento
do custo do capital por meio de incentivos fiscais e financeiros como elemento de
atrao do empreendimento privado nacional e internacional para as regies
de baixo nvel de desenvolvimento.
Diante da elevada internacionalizao do mundo dos negcios atual, lastrear
as polticas de desenvolvimento regional em fomento da atividade industrial via
incentivos tende a resultar em baixa competitividade do sistema produtivo da
regio (ou estado) nos mercados nacional e global. O sistema produtivo tende a
no apresentar estmulos inovao e ao empreendedorismo.
Vrios autores, entre eles Drabenstott (2006), vm apontando a necessidade
de mudana dos objetivos da poltica de desenvolvimento em regies e estados em
funo das alteraes no ambiente global dos negcios. Alertas tm sido dados para
que as polticas de desenvolvimento estadual e regional passem de uma estratgia
de desenvolvimento estadual de atrao industrial para uma estratgia de desenvolvimento de competitividade estadual. A primeira consiste em mero estmulo atrao
de empreendimentos industriais centrado em dotao da infraestrutura fsica

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

41

requerida pelas plantas industriais e em oferta de redues tributrias. A segunda


visa competitividade estadual por meio do estmulo endogeneizao do esforo
de inovao e ao fortalecimento do tecido empreendedor.
No primeiro modelo, predominante no pas desde os anos 1960, seus principais
instrumentos incentivos fiscais e creditcios das agncias de desenvolvimento, bem
como recursos dos fundos constitucionais7 esto majoritariamente devotados para
a atrao da atividade industrial. A estratgia se funda na ideia de que os custos
de produo devem estar permanentemente, tanto quanto possvel, mais baixos
que os de seus competidores, de maneira a garantir a sustentabilidade temporal
da atividade produtiva em relevo. Isto explica a abundncia de incentivos fiscais,
financeiros e creditcios oferecidos pelos governos estaduais ao sistema empresarial.
No segundo modelo, uma poltica estadual ou regional baseada na competitividade territorial, os instrumentos deveriam ser readequados para o incentivo
criao de parques tecnolgicos, consolidao de tecidos territoriais de produo do
conhecimento, formao de mo de obra especializada e ampliao do componente
de C,T&I na poltica produtiva estadual. No mundo econmico globalizado no
h mais garantias de custos permanentemente reduzidos: os competidores mundiais
podem, a qualquer momento, ofertar bens mais baratos o caso da China, por
exemplo. Por isso, a competitividade empresarial necessita advir do produto novo
criado e ofertado a partir do processo inovativo.
A competio deixa de basear-se, exclusivamente, na perseguio de custos
produtivos mais baixos e tende a ser construda pelos lucros advindos do monoplio,
mesmo que temporrio, da inovao. O quadro 1 traz a comparao dos modelos.
QUADRO 1

Tipologias de estratgias de desenvolvimento regional


Modelo de atrao industrial

Modelo de competitividade regional

Contexto histrico

De 1960 a 1990.

De 1990 aos dias atuais.

Motor do crescimento

Economias de escala. Reduo de custos.

Inovao e empreendedorismo.

Estratgias

Incentivos financeiros a firmas. Parques


industriais.

Empreendedorismo.
Arranjos locais.
Pesquisa.

Instrumentos

Fundos governamentais para


subsdios e isenes.
Infraestrutura industrial.

Ativos regionais singulares:


capital humano;
educao superior; e
convenincias.

Fonte: Drabenstott (2006, p. 124).

7. Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), Fundo Constitucional de Financiamento do Norte


(FNO) e Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE).

42

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

As estratgias de desenvolvimento estadual ou regional quando visam competitividade so muito diferentes daquelas utilizadas no modelo anterior. O principal
foco desta nova estratgia promover a inovao e incentivar os empreendedores
a explorar os ativos endgenos da regio. O capital humano e as instituies de
educao superior se tornam ativos essenciais para o xito desta estratgia.
Na estratgia tradicional, o foco, por sua vez, est largamente baseado em
fontes externas do crescimento enraizadas na crena de que capitais de fora da
regio (elemento exgeno) seriam os promotores do desenvolvimento.
Por oposio, na estratgia de competitividade sistmica, o foco est na prpria
regio, reconhecendo que as regies, em contexto de oportunidades globais mais
intensas, podem se desenvolver pela explorao de elementos endgenos ao estado
(ou regio), a saber: os seus ativos prprios, pelo aproveitamento de oportunidades
em mercados dinmicos e pelo apoio a empreendedores.
Outra grande diferena entre as duas estratgias que o desenvolvimento
econmico no mais visto como uma questo que pode ser aplicada de forma
indistinta a todas as regies, como o caso da soluo do empreendimento industrial.
Pelo contrrio, na estratgia de competitividade estadual ou regional, cada estado
tem seu prprio conjunto de ativos econmicos, uma nica capacidade de inovar,
seu prprio grupo de empreendedores e suas oportunidades nos mercados globais.
No caso brasileiro, como se ver, coadunam-se polticas de barateamento do
custo do capital por parte de bancos e instituies pblicos, com uma estratgia
acirrada de guerra fiscal entre estados para atrao do investimento, sem que os elementos promotores da competitividade regional dinmica se instalem na localidade
ou sejam fortalecidos.
Os estados brasileiros, com raras excees, no tm sido capazes de perseguir de
maneira estrutural uma estratgia de novo tipo. Ora a guerra fiscal continua sendo
um padro de comportamento predominante, ora os esforos de implementao de
agendas de inovao na atividade empresarial, por parte do prprio empresariado,
tm se mostrado tmidos e desarticulados.
4.3 Condicionantes estruturais adoo de estratgias

As estratgias possveis de serem adotadas pelos governos estaduais no horizonte


de seus mandatos so condicionadas pelo conjunto de instrumentos e recursos
disponveis para a implementao de polticas pblicas. No federalismo brasileiro,
caracterizado pela forte concentrao de recursos na Unio, os estados passaram na
ltima dcada a estabelecer maior convergncia de aes com a Unio por meio dos
consrcios pblicos, ainda que timidamente e sem que estes representem parcela
expressiva dos seus oramentos.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

43

Por sua vez, a autonomia para a ampliao do investimento, em particular,


e do gasto pblico, em geral, ainda precisa se defrontar com as amarras impostas
pelo arcabouo definido na renegociao das dvidas estaduais junto ao governo
federal. Os estados ainda se encontram com fortes limites dados pelos encargos da
dvida e tambm pela limitao para alargamento de capacidade de endividamento.
Conquanto mudanas qualitativas tenham sido construdas em anos recentes,
ainda restam dvidas sobre seus limites e potencialidades, bem como sobre os ritos
e padres de funcionamento. Ademais, preciso aprofundar o conhecimento mais
aproximado da percepo destes processos recentes do federalismo brasileiro por
parte dos governos estaduais. Trs grandes questes permaneceram no resolvidas
na ltima dcada, causando danos possibilidade de ampliao da cooperao
federativa: os encargos financeiros crescentes sobre a dvida dos governos estaduais
junto ao governo federal, as desigualdades regionais e a guerra fiscal entre estados
pela atrao de investimentos privados.
4.3.1 Relaes federativas: avanos e recuos

Do ponto de vista das institucionalidades potencializadoras de capacidade estatal,


o governo passou a imprimir um novo relacionamento com os entes federados,
mais colaborativo e mais participativo, deixando para trs o padro coercitivo de
relaes federativas montado na dcada anterior. Contudo, o quadro geral continua
em linhas gerais o prevalecente na dcada de 1990, com algumas modificaes
ainda tnues e pouco estruturadoras.
O governo Lula (2003-2010), verdade, passou a realizar um dilogo mais
prximo com os governos estaduais e municipais, resultando disto maior convergncia de elementos de polticas pblicas (Ipea, 2012; Monteiro Neto, 2011).
Ao mesmo tempo, um quadro fiscal mais positivo dado pelo crescimento econmico isto , com maiores recursos para custeio e investimento permitiu ao
governo federal repassar mais recursos para os governos subnacionais, juntamente
com mais obrigaes.
A aprovao da Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005), sem
dvida, contribuiu para o estreitamento de experincias de cooperao federativas
de modo mais intenso. Logo aps a sua aprovao, com a definio das regras sob
as quais os municpios e os estados passariam a lidar em suas relaes entre si e
com a Unio, sucedeu-se uma expanso de relaes de consorciamento.
Entre 2005 e 2009, conforme apurou o Ipea (2010, p. 557), com dados da
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (MUNIC/IBGE), houve um acrscimo significativo de consrcios
em todo o pas nas reas de educao, sade, desenvolvimento urbano e social,

44

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

habitao e meio ambiente, fossem os realizados na modalidade de consrcios


intermunicipais, fossem os realizados com os estados ou com a Unio.
As dificuldades expressas pelos prefeitos e governadores de todo o pas para
a captao de recursos de toda ordem junto ao governo federal so inmeras,
passando desde a enorme burocracia dos ministrios gesto de convnios ou recursos de editais pblicos. Os governos subnacionais no tm recursos financeiros
e humanos suficientes e necessrios para acompanhar a arquitetura, muitas vezes
inefetiva e noutras autoritria, das propostas de coordenao de polticas pblicas
feitas pelo governo central.
4.3.2 Renegociao das dvidas estaduais

Os termos do refinanciamento das dvidas estaduais junto ao governo federal,


estabelecidos em 1998, apresentaram um alto custo sobre as finanas estaduais.
verdade que os governos estaduais, em geral, conseguiram melhorar alguns de
seus indicadores fiscais, como o de reduo de despesas de pessoal e o de aumento
das receitas tributrias prprias. Todavia, o estoque de seu endividamento no foi
reduzido. Em julho de 1998, o montante total da dvida refinanciada estava em
R$ 100,4 bilhes; oito anos depois, em 2006, o estoque foi multiplicado por trs,
para R$ 336,8 bilhes (Piancastelli e Miranda, 2008).
O esforo fiscal empreendido para reorganizar as contas pblicas e gerar
pagamentos de encargos sobre a dvida foi levado adiante ferreamente sem que,
no entanto, o estoque final desta viesse a ser reduzido.
O ajuste fiscal e patrimonial do Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e
Financeira de 1997 tinha os seguintes parmetros a serem adotados pelos estados
da Federao: i) comprometimento de tetos mximos da receita lquida real (RLR)
dos estados e municpios para pagamento do servio da dvida; ii) estabelecimento
de um teto para despesas com funcionalismo pblico; iii) obteno de resultados
primrios (receitas menos despesas no financeiras) positivos; iv) privatizao de
empresas estatais como mecanismo de reduo do estoque da dvida, com o repasse
ao governo federal de um montante equivalente a 20% do total refinanciado para
amortizao da dvida; e v) realizao de pagamentos mensais em 360 prestaes,
com base no ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), mais
juros de 6% ao ano (a.a.), referentes ao reescalonamento do restante da dvida.
Quando, em 1999, o governo federal foi obrigado a realizar uma forte desvalorizao cambial, em funo das adversidades do cenrio externo, a elevao
dos preos que se seguiu com a correspondente incorporao destes preos ao
ndice acordado no ajustamento da dvida, o IGP-DI, contaminou fortemente
tanto o estoque quanto o servio da dvida dos estados. Esta , pois, a razo para
a ampliao do total da dvida refinanciada j comentada.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

45

Em alguns estados da Federao, o esforo fiscal para fazer frente aos encargos
mais altos da dvida, gerados pela poltica cambial, foi muito doloroso, prejudicando
compromissos de despesas correntes assumidas anteriormente. O governo federal,
neste campo, endureceu a posio quanto aos termos do ajuste, tornando mais
difcil uma soluo negociada com os entes subnacionais. Ferindo a autonomia
dos estados, a Unio criou mecanismo de reteno de arrecadao tributria ou
de receitas de transferncias constitucionais dos governos estaduais, de maneira a
fazer frente ao servio da dvida.
Essa , certamente, uma questo ainda no resolvida. O custo de um processo
de negociao baseado num ndice de inflao to amplo quanto a cobertura de
preos tem sido tornar muito sensvel a variaes do referido ndice o fardo a ser
pago pelos governos estaduais.
Iniciado este processo de ajustamento das contas pblicas estaduais, a capacidade de investimento dos governos estaduais se expande muito lentamente.
Oferecem resistncia expanso do investimento, de um lado, o custo crescente
do endividamento; e de outro, a reduo da margem de uso de recursos de transferncias, os quais esto cada vez mais direcionados a rubricas constitucionalmente
determinadas (Piancastelli e Miranda, 2008; Monteiro Neto, 2005).
4.3.3 Desigualdades regionais no federalismo brasileiro

Uma das facetas do federalismo brasileiro que mais tm requerido esforo de compreenso so as relaes verticais de poder. J de longa data, ainda no sculo XIX,
que a questo regional se colocou fortemente no pas, consubstanciada no atraso
econmico relativo de vastas reas do territrio anteriormente fontes de elevado
dinamismo, como as regies Norte e Nordeste.
A interveno governamental em carter coordenado e explcito veio se dar, entretanto, em meados do sculo XX, quando a acelerao do processo de industrializao
no ento Centro-Sul, a atual regio Sudeste, levaria a uma acirrada disparidade
tanto no nvel de renda quanto no ritmo de desenvolvimento socioeconmico
desta regio vis--vis as demais do pas.
As preocupaes governamentais se tornaram mais visveis em fins da dcada
de 1950, quando o presidente Juscelino Kubitschek (JK) solicitou ao seu ento
ministro Celso Furtado que elaborasse uma poltica para o desenvolvimento do
Nordeste, regio que passava por srio atraso socioeconmico, o qual era sistematicamente agravado pela recorrncia do fenmeno natural das secas. Desde esta poca,
e posteriormente, com os esforos dos governos militares, polticas de ocupao
do territrio e de apoio a atividades produtivas, seja por meio de incentivos fiscais
e financeiros ao setor privado, seja por meio de investimentos diretos estatais, se
intensificaram e caracterizaram um padro bem definido de poltica regional.

46

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

A poltica regional brasileira, pois, tem sua nfase e seus instrumentos:


i) no barateamento do custo do capital, de maneira a atrair o investimento privado
para as regies relativamente mais pobres; e ii) no investimento pblico federal em
dotao de infraestrutura nestas regies.
Os resultados deste longo esforo de poltica so controversos. A vasta literatura
sobre o tema tem apontado que as mudanas observadas so considerveis, uma
vez que as regies, principalmente Nordeste e Norte, foram capazes de acompanhar o elevado crescimento econmico que o conjunto do pas passou desde ento
(tabela 1). Suas estruturas produtivas foram modificadas pelo fortalecimento e pela
expanso de atividades industriais e de servios, reduzindo a participao relativa
das atividades agropecurias no conjunto do PIB regional.
Entretanto, as participaes relativas das regies no conjunto do PIB nacional
se modificaram muito lentamente, evidenciando a dificuldade para se transporem
as barreiras consolidadas pela estrutura produtiva mais avanada que se instalou no
Sudeste brasileiro. A tabela 4 traz indicativos deste difcil processo de convergncia
de nveis relativos de PIB entre as regies.
TABELA 4

Brasil e regies: composio regional do PIB (perodos escolhidos entre 1960 e 2010)
(Em %)
Regies

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2,2

2,2

3,0

4,9

4,5

5,5

Nordeste

14,8

11,7

12,1

12,9

12,7

13,8

Sudeste

62,8

65,6

63,2

58,8

57,2

54,4

Sul

17,8

16,7

17,2

18,2

16,8

16,6

2,5

3,9

4,5

5,2

8,7

9,6

Norte/Nordeste/Centro-Oeste

19,5

17,7

19,6

23,0

25,9

28,9

Sul/Sudeste

80,5

82,3

80,5

77,0

74,0

71,0

Norte

Centro-Oeste

Fonte: IBGE (dados brutos).

Entre 1960 e 2010, portanto, em cinco dcadas de polticas regionais, as


regies Sul e Sudeste, as mais desenvolvidas, tiveram sua participao relativa no
PIB nacional reduzidas de 80,5% para 71,0%, com uma diminuio de 9 pontos
percentuais (p.p.). As demais regies, Norte, Nordeste e Centro-Oeste, avanaram
de 19,5% para 28,9%. Destaque-se que a regio que teve maior avano relativo foi
a Centro-Oeste, que, em grande parte, teve a expanso de seu PIB determinada
pela consolidao de Braslia como capital federal.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

47

Moveram-se mais aceleradamente as regies de fronteira agrcola e mineral


nas regies Norte e Centro-Oeste do pas. nestas regies que ora a populao,
ora as atividades produtivas se intensificaram mais expressivamente. A produo de
soja, milho e outras culturas para exportao tiveram papel central nesta expanso
econmica. O processamento destes produtos agrcolas impulsionou, por sua vez, a
produo industrial, com efeitos multiplicadores sobre os setores tercirios e sobre
a urbanizao regional.
Na regio Nordeste, a reconverso produtiva de uma economia agrrio-exportadora
e de uma sociedade politicamente conservadora e latifundiria para uma economia
industrial e urbana tem se dado de modo intenso nas grandes capitais dos estados
da regio, mas no no restante do seu territrio. A industrializao, incentivada
pelos mecanismos fiscais-financeiros coordenados por rgos de planejamento
regional (Sudene e BNB), concentrou-se em sua grande parte nas trs principais
regies metropolitanas (RMs) nordestinas Salvador, Recife e Fortaleza , com
uma parcela menos expressiva dos recursos destinada s demais capitais. Ficaram
margem do desenvolvimento econmico as populosas regies do agreste e do
serto nordestinos. A distribuio espacial da atividade produtiva incentivada no
Nordeste revelou-se altamente concentradora em poucos pontos do territrio,
com desdobramento importante para a manuteno de grandes contingentes de
sua populao em nveis de pobreza e misria.
Grande parte do xito inicial da poltica de desenvolvimento regional para as
regies Norte e Nordeste se deveu s estratgias de investimento implementadas nas
dcadas de 1960 e 1970. Os grandes projetos de investimento dos Planos Nacionais
de Desenvolvimento (PNDs) foram decisivos para alteraes nas estruturas produtivas
destas regies. Projetos de infraestrutura em rodovias, portos, aeroportos, redes de
energia eltrica e hidreltricas, ao lado de investimentos diretos das estatais na regio,
como os da Petrobras e da Eletrobras, deram a tnica mudana.
A partir de 1985, certa inflexo no processo de concentrao produtiva no
pas comearia a ser evidenciada pelas estatsticas de contas nacionais, com ganhos
para o conjunto da periferia nacional.
O que viria a se suceder a partir de fins dos anos 1980, em meio crise fiscalfinanceira e ao processo hiperinflacionrio dela decorrente, foi o colapso deste modelo
de desenvolvimento nacional baseado em forte gasto em investimento governamental.
Ocorreu a sua substituio, a partir dos anos 1990, por um modelo de minimizao
da atuao direta do Estado no desenvolvimento econmico.
O esgaramento das fontes de financiamento pblicas impulsionadoras da
reverso do processo de concentrao produtiva no pas no momento em que este
apenas se iniciava levou a vrias preocupaes com o desenrolar da questo regional.
O debate no incio dos anos 1990 passou a girar em torno da possibilidade

48

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

de o pas experimentar uma reconcentrao produtiva. Esta resultaria em fragmentao


da nao (Pacheco, 1998) ou em concentrao do desenvolvimento em um polgono
territorial circunscrito ao Sul e ao Sudeste, o qual abrangeria da RM de Belo
Horizonte at a RM de Porto Alegre (Diniz, 1993).
Olhada a questo regional retrospectivamente, estas grandes teses no se
confirmaram inteiramente. No houve, de fato, reconcentrao produtiva no
territrio brasileiro, sobretudo porque o modelo de Estado mnimo, privatizaes
e abertura comercial e financeira dos anos 1990 no foi capaz de gerar dentro do
pas um ciclo expansivo de monta. Todas as regies brasileiras apresentaram taxas
de crescimento inferiores s da dcada anterior.
Caso o modelo mais liberal de crescimento tivesse mostrado sua potncia, seria
razovel imaginar que as desigualdades tivessem recrudescido. O capital externo na
forma de investimento direto externo (IDE) tende a ser atrado para territrios com
elevada densidade de infraestrutura de comunicaes e transportes, com mercados
de renda elevada e mo de obra mais bem qualificada, por isso, preferencialmente,
se localizam nas regies j mais desenvolvidas do pas, no Sudeste e no Sul.
4.3.4 Do Estado produtor ao Estado transferidor: evidncias recentes

A ao transferidora que o Estado brasileiro vem assumindo nos perodos psCF/1988 tem tido impactos relevantes, embora insuficientes, sobre a questo
regional. Anlises sobre o carter redistributivo dos recursos na Federao tm
apontado para, de forma geral, dois aspectos cruciais.
O primeiro aspecto que a ao redistributiva no tem resultado na equiparao das receitas totais por habitante entre UFs, de modo que estados da regio
Nordeste, reconhecidamente de baixa renda per capita, continuam com as receitas
lquidas per capita ps-transferncias mais baixas do pas, conforme Prado (2003).
Este autor analisou a evoluo da receita das UFs tomando os dados de receita
prpria e considerando em seguida as devolues tributrias, as transferncias
redistributivas e as transferncias discricionrias, de maneira a chegar ao conceito
de renda disponvel efetiva.
Suas concluses mais visveis apontam para ganhos importantes para as
regies e as UFs menos desenvolvidas, realizados pelo sistema de transferncias
fiscais. A regio Nordeste parte, em 2000, de uma arrecadao prpria per capita de
R$ 247,60 e, aps o sistema de transferncias fiscais, chega a uma receita disponvel
per capita de R$ 672,00. A regio Norte, por sua vez, comeando com um nvel
de arrecadao prpria por habitante de R$ 292,20, tem seus recursos ampliados,
depois da ao transferidora, para R$ 828,00. Entretanto, foi apontado no estudo
que, a despeito dos ganhos obtidos pelas regies de menor desenvolvimento,
como o sistema de transferncias no objetiva equiparar as receitas disponveis

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

49

per capita, as disparidades continuam elevadas. Ainda em 2000, os recursos finais


per capita na regio Nordeste equivaleram a 71,7% do valor per capita nacional.
Para a regio Norte a relao foi um pouco melhor, mas no muito diferente: de
88,3% da receita final per capita nacional (tabela 5).8
TABELA 5

Evoluo da receita per capita relativa dos estados (2000)


Receita per capita nacional = 100
Arrecadao
prpria per capita
(A)

Receita final
per capita
(ps-transferncias)
(B)

Ganho/perda (%)
= (BA)/A

Brasil

100

100

Norte

53,8

88,3

34,5

Nordeste

45,5

71,7

26,2

Sudeste

144,2

119,7

(22,8)

Sul

102,1

100,2

(1,2)

95,5

91,9

(2,7)

Centro-Oeste
Fonte: Prado (2003, p. 84-85).
Elaborao do autor.

O segundo aspecto que as transferncias lquidas de recursos fiscais do governo federal nas regies de menor desenvolvimento Norte e Nordeste pouco
tm se dedicado a promover mudanas estruturais de suas economias (Monteiro
Neto, 2005). Em 1980, 11,7% do PIB do Nordeste e 10,0% do PIB do Norte
saram destas regies por meio do comrcio inter-regional e internacional. Neste
mesmo ano, as transferncias fiscais lquidas (excesso de gastos realizados na regio
sobre receitas auferidas na mesma regio) realizadas totalizaram 8,0% do PIB do
Nordeste e 8,0% do PIB do Norte. Desse modo, parte da renda regional vazou no
caso do Nordeste foram 3,7% do PIB e no Norte 2,0% sob a forma de comrcio
de bens e servios para fora. A ao transferidora de rendas fiscais do governo, no
incio dos anos 1980, no teria sido capaz de contrabalanar o excesso de compras
que estas regies faziam ao exterior.
Vinte anos depois, em 2000, ano para o qual foi possvel obter dados de
comrcio por vias internas de maneira a compar-los com os saldos lquidos das
transferncias de recursos fiscais do governo excesso de gastos do governo federal
na regio sobre as receitas obtidas nesta mesma , o quadro resultante mostrou-se
um pouco melhor, mas no muito. O conjunto dos estados da regio Nordeste
apresentou saldo negativo na balana de comrcio com o exterior (resto do Brasil
e do mundo) de 19,3% de seu PIB em 2000 e teve, no mesmo ano, saldo positivo
8. A ttulo de comparao, a regio Sudeste, claramente uma regio doadora de recursos fiscais, nesse ano de 2000,
apresentou um nvel de receitas finais ps-transferncias per capita 20% superior ao valor mdio nacional (Prado, 2003).

50

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

no montante de 20,5% do PIB para as transferncias de recursos fiscais provenientes da Unio. Assim, o saldo lquido entre o que saiu da regio pelo comrcio
vis--vis o que entrou pela ao transferidora do governo federal foi positivo em
1,2% do seu PIB.
Para a regio Norte, esta ao governamental revelou-se mais expressiva.
Os estados da regio receberam um saldo lquido de transferncias da ordem de
16% do seu PIB conjunto e apresentaram um pequeno vazamento para o seu
exterior, da ordem de 0,2% do PIB, via operaes de comrcio (compra de bens
e servios).9 Desse modo, o saldo lquido geral entre os vazamentos de renda operados pelo setor privado e as entradas de renda operadas pelo governo federal foi
positivo e chegou a 15,8% de seu PIB (tabela 6).
Est claro, pois, que a ao transferidora do Estado brasileiro melhorou de
forma considervel entre 1980 e 2000. Ora as receitas disponveis das UFs mais
pobres melhoram com o sistema de transferncias de recursos, ora as entradas de
recursos fiscais lquidos (excesso de gastos federais numa regio sobre as receitas
federais obtidas nesta) tm sido capazes de contrapesar as sadas de recursos que
se verificam por meio do comrcio de bens e servios.
TABELA 6

Brasil Grandes Regies: saldos das balanas comerciais (interestaduais e


inter-regionais) vis--vis saldos de transferncias fiscais da Unio a estados
(Em % do PIB)
Fluxos das balanas
comerciais (1999)
(A)
Norte

0,2

Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Fluxos de renda do
setor pblico (2000)
(B)
16,0

Saldo geral dos fluxos


(BA)

Status da regio

15,8

Recebedora

19,3

20,5

1,2

Recebedora

5,2

8,8

3,6

Transferidora

3,7

1,8

1,9

Recebedora

23,9

19,9

4,0

Transferidora

Fonte: Monteiro Neto (2005).

Contudo, a melhoria na ao transferidora do governo federal obscurece um


importante elemento da sustentao de trajetrias de crescimento regional: que
os saldos lquidos negativos nas transaes comerciais podem estar se referindo
a duas coisas distintas. A primeira quando se destinam compra de bens de

9. A balana comercial da regio Norte mostra, em 2000, um saldo praticamente equilibrado entre entradas e sadas,
muito por causa do peso das exportaes do estado do Amazonas vendas para o restante do pas de bens produzidos na Zona Franca de Manaus (ZFM) , pois os demais estados da regio apresentaram saldos negativos em suas
balanas comerciais totais.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

51

consumo durveis e semidurveis; e a segunda, quando se dirigem compra de


bens de investimento ou de capital.
No primeiro caso, o saldo negativo no comrcio significa que uma regio
realiza vazamentos de renda unicamente por causa de sua incapacidade em produzir
todos os bens de consumo (ou a maior parte) de que precisa. No segundo caso,
o saldo negativo significa que uma dada regio est comprando bens de capital
para expandir a sua capacidade produtiva instalada. Quando esta ltima trajetria
prevalece, uma mudana estrutural numa dada regio pode estar em curso.
Sabendo-se, para o caso brasileiro, que, ao longo da dcada de 1990, em
particular em sua segunda metade, a taxa de crescimento mdia do PIB sofreu
uma reduo considervel passou de 2,5% a.a. entre 1990 e 1994 para 1,9%
a.a. entre 1995 e 2002 , pode-se inferir uma taxa de investimento mais baixa
tambm nas regies, condizente com este ritmo de expanso do produto. Sendo
assim, o esforo da ao transferidora do governo federal logo, do federalismo
brasileiro para os estados e as regies, em particular as que constituem objeto
crtico da poltica regional, Norte e Nordeste, voltou-se em mais para o financiamento do consumo e menos para o do investimento.
No decorrer da dcada de 2000, a trajetria da ao transferidora do Estado, segundo os elementos disponveis, aponta para a manuteno, com alguma
melhoria pontual, do quadro observado no ano inicial da dcada. Uma razo
para isto que a estrutura de repartio fiscal no sofreu alteraes substantivas
desde ento, no havendo ganhos expressivos para os governos subnacionais para
alm dos constitucionalmente prefigurados. Outra razo que os impulsos do
crescimento originados por uma poltica de expanso do investimento pblico
e do crdito pblico, mais fortemente a partir de 2006-2007, no tiveram uma
ateno particular para a questo regional.
A situao apresentada pelas operaes de crdito (desembolsos) do principal
banco de fomento atividade produtiva no pas, o BNDES, tende a confirmar
que os recursos governamentais no Brasil, quando direcionados para as regies de
menor desenvolvimento, no tm preocupao prioritria para a mudana estrutural
de suas economias embora tenham se destinado para a melhoria do bem-estar
por meio da poltica social. Do total dos recursos desembolsados pelo BNDES ao
longo de toda a dcada de 1990 (R$ 311,9 bilhes, em valores de 2008), 25,4%
se destinaram s regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Na dcada seguinte, conquanto os valores reais tenham mudado de magnitude,
passando para o total nacional de R$ 671,1 bilhes (em valores de 2008), a parcela
destinada a estas trs regies caiu para 24,4%. Tanto quanto os valores so destinados
majoritariamente para as regies mais demandadoras e mais desenvolvidas, eles
tambm o so por razes similares para estados da Federao mais desenvolvidos.

52

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

No Brasil, o sistema de financiamento da atividade produtiva, quer ele seja pblico,


quer seja privado, opera como fornecedor de funding para a estrutura territorial
vigente do sistema empresarial, tendendo a concentrar recursos no espao.
Na fase recente de expanso dos recursos de crdito do BNDES ao setor
produtivo, caracterizado pelo ciclo ascendente dos investimentos pblicos, entre
2003 e 2011, o montante acumulado chegou a R$ 817 bilhes (tabela 7), com as
trs regies menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) ainda sendo
destinatrias de um quarto do total dos montantes disponveis.
4.3.5 Guerra fiscal no Brasil em contexto de fortes disparidades regionais

A literatura econmica sobre o tema da deciso de localizao produtiva aponta, em


geral, como fatores mais importantes na determinao desta, os seguintes: a existncia de infraestrutura de transportes e comunicaes adequada; a disponibilidade de
fora de trabalho educada e especializada; e o nvel de impostos suficientemente
atrativos (Bell et al., 2005).
Para criar tais oportunidades de atrao para o sistema empresarial, a ao dos
governos estaduais pode se dar em duas orientaes estratgicas, alternativa ou combinadamente: i) realizar gastos de investimento para criar a infraestrutura moderna
necessria ao setor privado e para melhorar a qualidade da fora de trabalho local; e
ii) reduzir impostos estaduais de maneira a reduzir o custo de implantao e funcionamento do empreendimento.
No Brasil, o comportamento dos governos estaduais mais evidenciado pela
literatura aponta para uma combinao dessas opes citadas. H pendores muito
fortes, entretanto, para a criao de condies que visam reduzir o custo do capital,
por meio de diminuies controversas do patamar de impostos planejados para
incidir sobre o empreendimento.
Consolidou-se no Brasil, nas ltimas duas dcadas, um quadro de restries
para a ampliao da capacidade de investimento pblico e de perda de instrumentos (bancos e empresas estatais) para o financiamento do investimento. Assim, aos
governos estaduais no tm restado alternativas para promover determinadas estratgias de crescimento que no acirrar a guerra fiscal com as demais UFs em torno
de investimentos privados. Os empreendimentos, pertencentes em grande parte
a empresas transnacionais, so considerados estratgicos para a matriz produtiva
estadual, tanto pela dimenso de sua escala de capital, quanto pelo nvel superior
de modernizao tecnolgica.
A guerra fiscal no fenmeno recente no pas, j aparecendo aps a reforma
tributria da dcada de 1960. Entretanto, desde as reformas, de cunho liberal,

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

53

voltadas para a abertura comercial e financeira do pas nos anos 1990, a estratgia
de atrao de empresas privadas foi acirrada.
A necessidade de montar estratgias de fomento de atividade produtiva num
quadro de abertura de capitais financeiros levou ao estmulo predatrio de captao de recursos externos de investimento. Os estados passaram, paulatinamente,
a estabelecer concesses de benefcios fiscais, financeiros e infraestruturais cada
vez mais generosas.
O entendimento mais consensual acerca da guerra fiscal refere-se tendncia
de a disputa por investimento resultar em deteriorao ou enfraquecimento do
sistema tributrio nacional (Vieira, 2009, 2012).
As condies para que as empresas chantageiem governos estaduais em
busca de condies mais favorveis aos seus objetivos de localizao encontram-se
propcias num pas em que o gasto de investimento em infraestrutura colapsou nos
anos 1990 e no incio da dcada de 2000. Mesmo com a retomada observada na
segunda metade da dcada de 2000, o dispndio em infraestrutura de transportes
(rodovirio, ferrovirio, porturio e areo) tem se mostrado aqum das necessidades
de um pas das dimenses territoriais do Brasil. Estudo do Ipea (2012) apontou
que a mdia anual de investimento nos quatro modais deste setor, entre 2006 e
2010, foi de R$ 18,4 bilhes, em valores de 2010. Para o pas atingir o padro
internacional de gasto em infraestrutura considerado na mdia de 3,4% do
PIB a.a. e resolver suas principais deficincias, seria necessrio investir cerca de
R$ 124,9 bilhes anuais ao longo de cinco anos, tambm em valores de 2010.
O nvel atual de investimento em menos de 1% do PIB anual, aliado dificuldade de se encontrarem arranjos institucionais viabilizadores do seu financiamento,
contribui portanto para uma situao de permanente fragilidade dos governos
estaduais com vistas a seus objetivos de promoo do desenvolvimento econmico.
Do mesmo modo, a poltica de formao e qualificao de mo de obra
no Brasil centralizada no governo federal, sendo pouco atinente aos governos
estaduais. A educao superior no Brasil atribuio predominante do governo
federal, o qual detm os recursos oramentrios para tal. O aparato de produo de
conhecimento cientfico e da pesquisa de alta relevncia, tambm quase de exclusividade do governo federal, apresenta uma caracterstica fortemente concentrada
nas regies e nas UFs mais desenvolvidas, alimentando, por sua vez, as disparidades
regionais que se do na rbita da atividade econmica.
As instituies de educao superior tm se expandido para as regies Norte
e Nordeste do pas, mas ainda se encontram fortemente localizadas em regies
mais ricas. De 1995 a 2008, segundo dados do Ministrio da Educao (MEC)

54

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

coligidos por CGEE (2011), do total de 894 instituies de ensino superior10 do


pas, 76,2% estavam na regio Sudeste (62,8%) e Sul (13,4%), enquanto 23,8%
localizavam-se nas regies Nordeste (10,3%), Centro-Oeste (7,4%) e Norte (3,5%).
Em 2008, os esforos realizados na ltima dcada para a ampliao do nmero
de universidades pblicas e institutos tcnicos federais contriburam para quebrar
o padro concentrador, o que permitiu ampliar a participao das regies Nordeste
(19,9%), Centro-Oeste (10,7%) e Norte (6,1%), que totalizaram em conjunto
36,6%. As regies Sudeste (47,1%) e Sul (22,2%) tiveram participao relativa
conjunta diminuda para 63,4%, que ainda um nvel alto de concentrao de
instituies de ensino superior.
As estatsticas de formao de doutores no Brasil de 1996 a 2006 tambm
apontam concentrao nas regies desenvolvidas, ainda mais intensamente que
no ensino superior como um todo: 56,6% dos titulados esto na regio Sudeste;
18,6%, na regio Sul; 12,8%, no Nordeste; 8,2%, no Centro-Oeste; e 3,7%, no
Norte (CGEE, 2010).
Os graves desequilbrios regionais de desenvolvimento no Brasil tornam-se,
neste contexto de disputas por investimento, potencializadores da guerra fiscal.
Na ausncia de coordenao de polticas de investimento por parte do governo
federal, os governos subnacionais lanam-se como podem atrao desenfreada
de capitais externos para seus territrios.
No Brasil, o fenmeno da guerra fiscal foi percebido fortemente em estados
de todas as macrorregies, sem distino, atingindo tanto os mais desenvolvidos
quanto os de menor desenvolvimento. Trata-se, pois, de uma alternativa de poltica de incitamento concorrncia predatria por capitais externos, com ganhos
evidentes para as empresas recebedoras dos benefcios, mas no muito claros para
os governos estaduais.
A ocorrncia de ampla utilizao de benefcios, mesmo depois do ajustamento
das dvidas estaduais, se faz notar em vrios estados da Federao estudados pela
literatura recente sobre o tema. O caso do Rio de Janeiro mostra que programas
de incentivo para inmeros setores produtivos se alastraram no mbito do Fundo
de Desenvolvimento Econmico e Social (Fundes). Se entre 1997 e 2000 havia
onze programas de incentivos setoriais, no perodo imediatamente subsequente,
de 2001 a 2003, foram institudos dezesseis novos programas, entre eles o Procine,
o Riotecnologia, Riomusica, Rioportos, Rioinfra e Pro Sepetiba (Vieira, 2012).
Concluses similares foram obtidas em estudos realizados sobre Minas Gerais,
Pernambuco, Paran e Bahia (Vieira, 2009, 2012). Nas gestes destes estados,
10. Universidades, centros universitrios e faculdades, inclusive escolas e institutos de educao superior (tecnolgica
ou no), tanto pblicos federais, estaduais e municipais quanto privados.

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

55

uma parafernlia de novos incentivos e medidas de estmulo deciso locacional


do investimento privado teve proeminncia, por fora da ausncia de um quadro
nacional de coordenao de investimentos.
Cabe perguntar, para efeitos da construo de um programa de pesquisa,
se algo mudou com o estabelecimento de ciclo recente de investimentos em infraestrutura sob o comando do governo federal e de suas empresas estatais. Mais
ainda, se este ciclo de crescimento entre 2005 e 2010 apontou para a construo
de elementos de coordenao federativa. Teve o governo central como preocupao
o estabelecimento de balizamentos para a reduo dos efeitos deletrios da guerra
fiscal entre estados?
5 NOTAS PARA UMA AGENDA DE TRABALHO

A centralizao do fisco e de polticas pblicas no governo da Unio tem sido uma


realidade no atual federalismo brasileiro. Suas motivaes e consequncias mais
relevantes foram objeto de reflexo nas sees anteriores. A tarefa de levar adiante
um sistema nacional de bem-estar e de coordenao macroeconmica pela Unio
gera resultados muito positivos quanto aos ganhos de bem-estar dos cidados.
Entretanto, as diferenas e as disparidades regionais ainda prevalecentes tendem a
causar insatisfaes de governos subnacionais.
Voltar a olhar com proximidade os limites e as possibilidades para maior
cooperao dos governos subnacionais em torno a agendas de comum propsito,
bem como vislumbrar novas possibilidades de atuao de tais esferas de governos para o fortalecimento federativo, parece ser crucial neste momento de crise
federativa. O nvel intermedirio de governo os estados , por sua dimenso
poltico-institucional e econmica e por seu compromisso com as novas regras do
federalismo brasileiro, baseadas em maior responsabilidade fiscal, previsibilidade
oramentria e gesto pblica, pode ter um papel mais relevante para a agenda de
desenvolvimento nacional que o observado no presente.
A organizao da investigao sobre capacidades governativas nos governos
estaduais mostra-se importante para captar uma variedade de fenmenos sobre
os governos estaduais, negligenciada em grande parte dos estudos, que se detm
costumeiramente em apenas um dos lados da questo. As capacidades governativas,
aqui, so entendidas como o conjunto de elementos que possibilitam aos governos
orientar o desenvolvimento em seus territrios. Compem-se de (figura 1):
capacidades fiscais, relacionadas com a sua efetiva possibilidade de taxao
sobre bens e servios, o recebimento de rendas por meio de transferncias fiscais obtidas pelo sistema federativo de partilha de recursos e a sua
capacidade de realizao de gasto e investimento; e

56

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

capacidades institucionais, relacionadas com os instrumentos institucionais, polticos e de recursos humanos para o planejamento, execuo e
coordenao de polticas pblicas.
FIGURA 1

Padro de relaes intergovernamentais com ateno para governos estaduais


Governo
federal

Capacidades
econmico-fiscais

Receitas de impostos;
transferncias recebidas;
capacidade de endividamento;
investimento pblico; e
mobilizao de recursos federais

Capacidades
governativas dos
governos estaduais

Capacidades
poltico-institucionais
Governos
municipais

Capacidade de execuo
do programa de governo;
execuo do Plano Plurianual (PPA);
burocracia qualificada (gesto);
viso estratgica;
atrao de investimento privado

Elaborao do autor.

Tais categorias analticas as capacidades fiscais e as institucionais visam


organizar o debate pblico acerca do papel dos governos estaduais no federalismo
brasileiro contemporneo. Dessa maneira, busca-se entender se os governos
estaduais em suas funes atuais so capazes apenas de mudar o nvel e o ritmo da
atividade econmica e agir sobre ela, ou se, alternativamente, suas capacidades esto
direcionadas a outro sentido mais complexo, que produzir e orientar o modelo
do desenvolvimento socioeconmico e intervir nele.
Com um modelo de federalismo centralizador de recursos, instrumentos e
competncias na Unio, o pas vem se defrontando na ltima dcada com dificuldades visveis para ampliar sua capacidade institucional e econmica para acelerar
o crescimento econmico e a agenda de bem-estar.
O sistema federativo atual de transferncias de recursos da Unio para os
governos subnacionais, consagrado pela CF/1988, ordenou critrios importantes de
redistribuio em prol das regies menos desenvolvidas e detentoras de populaes
mais carentes de recursos governamentais para o atendimento de bens e servios
pblicos essenciais. Entretanto, ele tem sido pouco eficaz em destravar os obstculos que produzem disparidades regionais de oportunidades econmicas. Desse
modo, os nveis mdios de renda e bem-estar dos habitantes das regies Norte,

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

57

Nordeste e Centro-Oeste (exceto o Distrito Federal) tm se mantido abaixo das


mdias nacionais.
Na ltima dcada, instrumentos e capacidades governativas no mbito federal
foram mais capazes de impulsionar o desenvolvimento. Pergunta-se se teriam estas
aes implicado benefcios capazes de serem apropriados por governos estaduais
para potencializarem estratgias locais. A expanso dos investimentos federais e
seus impactos nos territrios teriam sido capazes de ampliar adequadamente as
receitas fiscais em governos estaduais de maneira a promover um novo patamar,
desta vez menos restritivo, de endividamento pblico estadual?
Como e com que intensidade as limitaes financeiras dos estados, dadas
pelas restries para a ampliao da capacidade de endividamento, tm se colocado
como empecilhos para que estes aproveitem mais intensamente as oportunidades
favorveis geradas pelo ciclo de crescimento dos investimentos federais?
O sistema de coordenao de instrumentos de poltica pblica entre entes
federativos tem se mostrado frgil, a despeito dos avanos ocorridos. Cabe indagar
se existe, como prtica usual, o esforo de formulao de estratgias singulares de
desenvolvimento, ou se os governos estaduais apenas adaptam suas polticas e prticas gerenciais aos estmulos emitidos pelas polticas federais, tais como nas reas
de sade e educao.
De que maneiras os governos estaduais apresentam suas demandas e questionamentos acerca de questes relevantes para seu empreendimento governativo?
Que alteraes se processaram nesta ltima em torno da criao ou da consolidao
de foros e instrumentos relevantes para a discusso federativa?
Os problemas estruturais advindos das fortes desigualdades regionais continuam a gerar desequilbrios federativos, sem que o arcabouo institucional delineado
para minorar e sanar as iniquidades consigam faz-lo adequadamente.
Como os governos estaduais aproveitaram o novo ambiente nacional de ampliao do crdito, aumento do consumo e da renda e expanso do emprego nos
vrios mercados de trabalho para montar estratgias de desenvolvimento sustentado?
Que tipo de estratgias empregaram? Ou, pelo contrrio, os benefcios em termos
de expanso de renda, emprego e receitas fiscais no teriam sido suficientes para
destravar processos locais de desenvolvimento?
Qual o balano possvel de ser realizado acerca de capacidades governativas
do ente federativo subnacional estadual depois de um largo perodo republicano,
entre 1994 e 2010, em que se consolidaram, sucessivamente, a estabilidade de
preos, o controle do endividamento pblico dos governos estaduais, uma poltica
social ativa e a retomada do crescimento econmico?

58

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

O amadurecimento da democracia brasileira tem cobrado, em vrios momentos


das dcadas de 1990 e de 2000, a discusso das relaes entre esferas de governo central
e subnacionais. A conquista da estabilidade e da disciplina fiscais tem sido observada
como grande ativo recente da sociedade. Os governos subnacionais perderam parte
importante de suas capacidades governativas e de seus recursos, mas tm sido cada
vez mais cobrados por solues prticas e urgentes para os problemas dos cidados.
Nesse contexto, encontram-se cada vez mais impotentes para contribuir ativamente
com o desenvolvimento nacional para alm dos limites dados pela distribuio atual
de recursos federativos.
Muito se tem discutido no pas sobre as restries fiscais e financeiras a que
chegaram os governos subnacionais. No por outra razo, os debates recentes no
Senado Federal sobre as novas regras para a repartio do Fundo de Participao
dos Estados (FPE) e para a distribuio dos royalties do petrleo se acirraram
acentuadamente. Entretanto, pouco se tem especulado sobre o que estes governos
podem e intencionam fazer na hiptese de conseguirem mais recursos.
Ainda que entendendo o quadro federativo atual de dificuldades, de
interesse desta agenda avaliar a capacidade de resposta sua existncia e sua
orientao estratgica dos governos estaduais aos estmulos do ambiente prevalecente, principalmente em face do ciclo positivo de acelerao da economia
brasileira entre 2005 e 2010.
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Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi
ande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Ac
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazo
tins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Sa
o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gro
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi

PARTE II

ANLISE DAS CAPACIDADES


ECONMICO-FISCAIS

CAPTULO 2

FEDERALISMO E AUTONOMIA FISCAL DOS GOVERNOS


ESTADUAIS NO BRASIL: NOTAS SOBRE O PERODO
RECENTE (1990-2010)1
Jos Raimundo de Oliveira Vergolino2

1 INTRODUO

A Repblica, criada em novembro de 1889, j ultrapassou um sculo de idade.


Ao longo desses anos, a nao brasileira vivenciou mais de cinco Constituies.
Em um perodo de cem anos, a sociedade brasileira experimentou setenta anos de
autoritarismo e trinta de plena democracia.
De 1889 at 1930, a nao foi controlada pela oligarquia dos coronis que
pululava por todo o territrio nacional. No centro-sul eram os fazendeiros de
caf, no nordeste litorneo era a aristocracia do acar que controlava os coraes
e as mentes dos pobres residentes. No serto profundo, os fazendeiros, com seus
jagunos, eram e faziam as leis. Na Amaznia, havia o domnio do sistema de
aviamento pelo capital mercantil. A mxima do perodo era para os amigos tudo,
para os inimigos as penas da lei e/ou lei potoca.
Entre 1930 a 1950, a sociedade brasileira enfrentou a experincia do Estado
Novo, amparado em uma Carta de feio eminentemente fascista. o perodo da
crise do capitalismo. A elite nacional responde crise com o keynesianismo antes de
Keynes. O perodo 1950-1964 destacou-se pelas amplas liberdades democrticas.
Pelo crescimento econmico. Pelo Brasil de 50 anos em cinco. Mas tambm por
um surto inflacionrio que desembocou em um desastre poltico. Durante os anos
seguintes, 1964-1984, a sociedade brasileira conviveu com a sombra e a escurido.
Destaca-se, finalmente, o perodo 1985-2012, de completa liberdade democrtica,
com uma sociedade regida por uma Carta Magna, denominada de Cidad, segundo
as palavras do ento deputado Ulisses Guimares, o grande lder da Constituinte
Federal de 1988 (CF/88).3
1. Este captulo foi publicado originalmente em dezembro de 2013, na coleo Texto para Discusso do Ipea, nmero 1.908.
2. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos Regionais,
Urbanos e Ambientais (Dirur) do Ipea.
3. Para uma excelente sntese sobre a trajetria do federalismo no Brasil, desde a proclamao da Repblica at os
anos 1990, ver Oliveira (1995).

64

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Com o advento da nova Carta de 1988 foi implantado um novo desenho


federalista no pas. Os constituintes criaram trs Entes Federados Unio, estados
e municpios dando aos municpios o status de Ente Federativo, fato indito e
nico no mundo.
Este estudo gravita em torno da questo: o que podem os governos estaduais
no Brasil? Trata-se de uma pergunta que remete o investigador diretamente seara
de conceitos associados ao ramo da economia poltica. Assim sendo, conceitos como
federalismo e federalismo fiscal, constituem o ponto de partida de investigao e
substrato terico para responder a aludida questo. O Brasil, como unidade poltica, como nao, formado por um conjunto de entes polticos, com autonomia
administrativa e fiscal, regidos por uma Constituio que estabelece os princpios
bsicos que norteiam a relao entre os trs Entes Federativos.
O presente captulo compreende seis sees. A primeira a prpria introduo.
A segunda destaca algumas questes relacionadas ao federalismo, como organizao poltico-administrativa, contemplando uma subseo sobre federalismo fiscal.
A terceira consiste em uma breve sntese sobre os principais fatos econmicos que
ocorreram no Brasil no perodo 1990-2010, e que tm relao com o tema da
pesquisa. A quarta seo dedicada discusso da estratgia de anlise. A quinta
seo dedicada discusso das desigualdades regionais e sua relao com o ndice
de autonomia (IA). A ltima seo trata da apresentao das principais concluses.
2 FEDERALISMO

O debate sobre federalismo sempre orbitou na esfera jurdica e poltica e est


associado Teoria Geral do Estado. No passado, como no presente, o conceito
gravitava em torno da formao do Estado nacional. Os primrdios do debate
sobre o assunto remontam criao da nao norte-americana, ainda na segunda
metade do sculo XVIII. A literatura existente concentra a discusso sobre federalismo em duas vertentes: a abordagem jurdica e a poltica. A abordagem jurdica
busca enfocar aqueles aspectos relacionados organizao poltico-administrativa
do Estado. A abordagem poltica enfatiza elementos institucionais e econmicos
que envolvem as relaes contraditrias e cooperativas entre os Entes Federados.
No bojo da discusso sobre federalismo e federalismo fiscal destacam-se palavras-chave, por exemplo, cooperao e conflitos de carter vertical e horizontal, desigualdades entre os Entes Federados, autonomia, descentralizao e centralizao etc.
A criao de um regime federativo, de um dado Estado nacional, uma
inovao poltico-jurdica que se presta, no territrio de uma nao, no s para
ordenar o seu poder geopoltico interno, de forma a assegurar uma administrao
pblica eficaz e propiciar uma integrao geoeconmica nacional, como tambm para expressar externamente a soberania do Estado-nao. Neste particular,

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

65

os pases de dimenso territorial continental como o Brasil, com ordenamento


baseado em sistemas federativos, tm vantagens competitivas que se traduzem
em amplos mercados internos sem barreiras fiscais e tarifrias (Carvalho, 2000).
A organizao do Estado em bases federalistas gravita em torno de dois
princpios bsicos: autonomia e participao. O primeiro remete ao princpio
de autodeterminao dos entes regionais e est garantido pela Constituio.
A consequncia prtica da autonomia a descentralizao do poder no sentido
do fortalecimento dos entes subnacionais (Amaral Filho, 2008). Quanto ao
princpio da participao, est associado responsabilidade que cabe a cada Ente
Federativo na gesto macroeconmica do pas, responsvel pela governana do
sistema (op. cit.). Como corolrio ao princpio da participao, emerge a noo
de cooperao das aes entre os Entes Federados. O sentido da cooperao tem
duas vertentes: a de carter horizontal, pactuada entre as Unidades Federadas,
e a de carter vertical, que se materializa na relao entre a Unio e os entes
subnacionais, para atender aos interesses da Unio naquilo que diz respeito
satisfao das demandas sociais e ao equilbrio macroeconmico do pas (op. cit.).
A vasta literatura disponvel permite estabelecer uma cronologia do avano das
discusses sobre o federalismo no mundo contemporneo. Este tema alcanou certa
importncia no ltimo quartel do sculo XX, com o desmonte poltico do bloco
sovitico e dos governos autoritrios de Portugal e Espanha. Na Amrica Latina, com
o fim dos governos de ntida inspirao autoritria. Federalismo pode ser resumido
em duas palavras-chave: democracia e autonomia. Em resumo, federalismo no rima
com autoritarismo.4 Em relao ao Brasil, esta discusso no recente e remonta
formao do Estado nacional. As revolues que ocorreram em diversas partes do
territrio nacional, na primeira metade do sculo XIX, continham o germe federalista.
Mello (2004) estudou com profundidade a questo do federalismo no perodo
da Independncia do Brasil e comenta:
Da que, na Independncia, o federalismo tenha constitudo uma sensibilidade
poltica eminentemente pernambucana, tanto mais que, na esteira da Revoluo
de 1817, a relao de foras era ali mais equilibrada: o liberalismo aliara-se ideia
de autogoverno at mesmo entre partidrios de D. Pedro e, no limite, coloria-se de
republicanismo (Mello, 2004, p. 13).

Na mesma linha de pensamento, o autor afirma:


Por sua vez, o federalismo pernambucano (como tambm o padre Feij) pretendia
que, desfeita a unidade do Reino de Portugal, Brasil e Algarves, a soberania revertesse s provncias, onde propriamente residia, as quais poderiam negociar um pacto
constitucional, e, caso este no lhes conviesse, usar de seu direito a constiturem-se
separadamente, sob o sistema que melhor lhes parecesse (op. cit., p. 14).
4. Para mais detalhes, ver Hofmeister e Carneiro (2001) e Affonso e Silva (1995).

66

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Mello (2004, p. 14) acrescenta ainda uma faceta regionalista e preconcebida


de parte da elite intelectual tupiniquim ao afirmar que a historiografia da Independncia tendeu a escamotear a existncia do projeto federalista, encarando-o apenas
como produto de impulsos anrquicos e de ambies personalistas e antipatriticas,
semelhantes aos que tumultuavam pela mesma poca a Amrica espanhola.
Com base na literatura, possvel afirmar que o princpio da autonomia dos
Entes Federados, questo central do sistema federativo, s se revela exitosa se houver
um processo de descentralizao do poder no sentido do fortalecimento dos entes
subnacionais (Amaral Filho, 2008). As peculiaridades sociais e culturais de cada ente
subnacional devem ser respeitadas quando da formatao de um sistema federativo.
2.1 Federalismo fiscal

Como um desiderato do conceito de federalismo na perspectiva poltico-institucional,


desponta o tema do federalismo fiscal. Este tema tem sido discutido em torno das externalidades e indivisibilidades dos Entes Federados em suas relaes intergovernamentais.
No regime federativo, admite-se que o sistema tributrio nacional deva conceder maior
autonomia e responsabilidade fiscal aos estados e municpios (Carvalho, 2000).
No federalismo fiscal, o sistema tributrio deve ser estruturado de forma a distribuir as
receitas pblicas entre as vrias unidades e esferas administrativas, visando proporcionar
condies para atender s demandas que lhe so exigidas (Oliveira, 1999).
Os princpios que norteiam o federalismo fiscal incorporam aqueles relacionados
ao federalismo clssico, no caso, o princpio da autonomia, que est associado
autodeterminao dos Entes Federados. Para que este princpio se mostre operativo,
torna-se necessria uma boa dose de descentralizao do poder central em favor do
fortalecimento dos entes subnacionais. O princpio da participao est relacionado
responsabilidade dos diferentes Entes Federativos nas boas prticas de governana.
Neste contexto, cresce em importncia o sentido da cooperao entre os diferentes
Entes Federados para equacionar conflitos de natureza vertical e horizontal que se
manifestam no dia a dia do funcionamento da Federao. Portanto, o xito deste
arranjo encontra-se fortemente atrelado relao entre autonomia e cooperao.
O aspecto singular que estes princpios devem ser, e so, operados por todos os Entes
Federativos Unio, estados e municpios, concomitantemente ou de forma isolada.
Em adio a estes princpios, tm-se outros dois: o de coordenao e o princpio da
equidade, de competncia da Unio.
2.2 Federalismo fiscal: repartio de recursos e principais conflitos

Antes de aprofundar a discusso sobre o novo federalismo fiscal, que apresenta um


desenho singular a partir da promulgao da CF/1988, torna-se de bom alvitre
tecer breves consideraes sobre alguns fatos relevantes, de natureza econmica
e poltica, que precedem o perodo de formao da Assembleia Constituinte.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

67

Estes acontecimentos influenciaram, de algum modo, o comportamento dos


constituintes e, por rebatimento, o contedo da Carta Magna.
Em primeiro lugar, o ambiente poltico, extremamente nebuloso e resultado do
longo perodo de governos autoritrios e centralistas, teve uma substancial influncia
no desenho da nova Constituio e, consequentemente, nos captulos referentes
questo fiscal.5
Em segundo lugar, a CF/1988 foi elaborada e promulgada em um cenrio
econmico particularmente adverso, eivado de problemas macroeconmicos extremamente complexos, que vieram a influenciar, de alguma maneira, o escopo da Constituio, especialmente no quesito da ordem econmica. Nesse momento histrico,
o pas atravessava uma crise de estabilizao das mais srias j enfrentadas durante o
perodo republicano, com destaque para uma inflao galopante que desestabilizava
o sistema de preos e com tendncia a piorar, como os prprios fatos de ordem
histrica demonstraram. Tambm havia uma crise no balano de conta-corrente que
impedia os investimentos e o acesso ao crdito internacional. Finalmente, uma crise
de natureza fiscal que se materializava em um forte desequilbrio entre as receitas
e as despesas dos ento Entes Federativos. Em 1986, o governo lanou o Plano
Cruzado de estabilizao. Em fevereiro de 1987, com o fracasso deste plano, o governo
brasileiro declarou a moratria unilateral da dvida externa. A crise de estabilizao
no foi estancada e se prolongou at 1994, com o advento do Plano Real.
A Constituio de 1988, mesmo gestada diante de uma conjuntura econmica
adversa, representa um marco no novo desenho do federalismo brasileiro. Como
bem destacado por Mendes (2007), participante ativo dos trabalhos da Comisso
de Finanas, na condio de assessor, trs questes bsicas desafiaram a sensibilidade
e a imaginao da Assembleia Nacional Constituinte: i) o equilbrio federativo; ii)
as disparidades regionais; e iii) as desigualdades sociais.
A questo relacionada s disparidades regionais no foi devidamente equacionada. Os rgos de desenvolvimento regional haviam sido criados e operacionalizados na segunda metade do sculo XX, tendo, pois, mais de cinquenta anos de
funcionamento. Ao longo do perodo 1988-2012, eles foram desidratados tanto
em termos oramentrios quanto de competncias. As crises fiscal e do Estado
brasileiro fragilizaram os mecanismos de coordenao intergovernamental, com
consequncias desastrosas sobre a trajetria das economias regionais perifricas.
Em relao s desigualdades sociais, os avanos foram pronunciveis, especialmente no perodo 2003-2010. A literatura acadmica voltada para a anlise
das desigualdades sociais tem destacado uma melhora substancial na trajetria dos
5. Afonso (2002) e Mendes (2007) apresentam em seus artigos uma narrativa extremamente percuciente dos trabalhos
da Assembleia Constituinte, especialmente nas matrias relativas a finanas, dvidas e oramentos pblicos.

68

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

indicadores que medem estas desigualdades sociais, apontando para quedas pronunciveis em seus ndices. Neste mbito, as polticas pblicas implementadas de
forma gradualista e tmida no perodo ps-1994 alcanaram, aps 2003, um novo
patamar, com maior assertividade, e, com efeito, houve uma quase revoluo no
comportamento dos indicadores que traduzem o curso das desigualdades sociais,
como o ndice de desenvolvimento humano (IDH) e os ndices de Gini e Thail.
Atentando para as trs questes bsicas objeto de preocupao dos constituintes, possvel afirmar que, mesmo com todas as reformas realizadas, a questo
do equilbrio federativo ainda no encontrou um ponto de equilbrio, se que tal
ponto existe. A guerra fiscal entre os estados est a para corroborar tal assertiva.6
Estudos recentes indicam graves fragilidades dos governos estaduais, com destaque
para os conflitos de natureza vertical e horizontal.
Em relao ao aludido equilbrio federativo, as evidncias destacadas pela
literatura pertinente apontam para o fato de que o objetivo no foi alcanado.
Acontecimentos de natureza econmica e poltica, de carter endgeno e exgeno
sociedade brasileira, que tiveram curso ao longo do perodo 1988-2010, operaram
como elementos obstaculizadores ao desiderato principal, no caso o equilbrio dos
Entes Federativos como imaginado pelos constituintes de 1988.
Sem embargo durante o perodo 1990-2010, mesmo diante de uma conjuntura
adversa, o avano no mbito do federalismo fiscal pode ser classificado como positivo. Todavia, a literatura dedicada ao assunto tem demonstrado que o esprito dos
constituintes em edificar uma Federao politicamente harmnica foi atropelado,
ao longo do perodo, por uma realidade caracterizada pela forte assimetria econmica e social dos Entes Federativos. O pressuposto da homogeneidade (unidades
governamentais idnticas), to caro abordagem ortodoxa das finanas pblicas
e do federalismo fiscal, colapsava diante da realidade da Federao brasileira. Os
atuais nveis de bem-estar dos entes subnacionais, mensurveis a partir do produto
interno bruto (PIB) per capita, constituem uma prova concreta do fracasso das
polticas de coordenao voltadas para o desenvolvimento regional.
A CF/1988 se destacou pelas singularidades. Em primeiro lugar, os membros
da Constituinte eram tambm membros do Parlamento, de sorte que tal desenho
contribuiu, em parte, para que a busca da tal harmonia federativa fosse parcialmente
prejudicada. Em segundo lugar, foram estabelecidos os municpios como Entes
Federativos, com os mesmos direitos dos estados e no sujeitos ao controle fiscal e
administrativo do ente maior no qual se encontravam geograficamente inseridos.
Em terceiro lugar, foi estabelecida uma agenda fortemente descentralizadora, em
que a Unio cedia uma parte significativa de sua receita fiscal para os estados e
6. O trabalho de Vieira (2012) esmia, de forma exaustiva, os fatores determinantes da guerra fiscal no Brasil.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

69

municpios sem, contudo, a necessria definio das competncias. Para mitigar a


questo das desigualdades regionais, ficou estabelecido que os estados mais pobres
e os municpios das capitais tambm mais pobres teriam direito a uma participao
maior no Fundo de Participao dos Estados (FPE) e no Fundo de Participao
dos Municpios (FPM), formados por parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR), ambos de competncia da Unio.
O resultado de tal construo institucional foi um crescimento da participao dos
estados e, principalmente, dos municpios das regies mais pobres, na arrecadao
fiscal nacional, em detrimento da Unio.
Sucede que o desenho federalista que perseguia a descentralizao fiscal foi
atropelado por problemas de natureza econmica e de competncias, de tal sorte
que o mecanismo de descentralizao sofreu, com o passar do tempo, um processo
de reverso, com tendncia centralizao fiscal em favor da Unio.
No mbito dos acontecimentos de natureza econmica, destaca-se a criao do
Plano Real que, ao promover uma queda abrupta da inflao, tornou explcito um
desequilbrio fiscal sem precedentes ao nvel dos estados e municpios. As finanas
dos estados, que antes do Plano Real sobreviviam do imposto inflacionrio, colapsaram. O governo federal, na primeira fase do Plano Real, usando instrumentos de
poltica econmica de curto prazo, valeu-se da ncora cambial como elemento de
controle da inflao. Todavia, o sucesso do plano somente estaria garantido com
a utilizao de uma segunda ncora a ncora fiscal , que contemplava um forte
ajustamento da dvida interna da Unio e dos Entes Federativos. Neste contexto o
governo federal elaborou, na poca, um amplo programa de ajuste fiscal dos entes
subnacionais, pactuando, sob determinadas condies, as dvidas da maioria dos
estados e de alguns municpios. Os governos subnacionais, para abater esta dvida
junto ao governo central, foram condicionados a se desfazer em ativos reais e a
pactuar em um acordo de pagamento de longo prazo com o governo central. Alm
disso, o governo da Unio foi obrigado a criar outros instrumentos de poltica
econmica que afetaram as finanas estaduais, por exemplo, a Lei Kandir.
Em relao questo das competncias, a Constituio Federal garantiu apenas
ao governo federal a iniciativa no campo tributrio. Alm disso, a Unio assumiu
o controle do oramento da Seguridade Social. Para fazer frente expanso dos
gastos previdencirios, aumentados pela Constituio de 1988, e para financiar
os gastos em educao e sade, o governo federal, pressionado pelos defensores
das polticas sociais, lanou mo da criao de contribuies Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), Programa de Integrao Social
(PIS), Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins),
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) no compartilhadas com
os estados e municpios. Estas contribuies no compartilhadas contriburam

70

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

para a reverso do processo de descentralizao, que constitua um desejo dos


constituintes. Alm deste fato, h que se acrescentar o aspecto das vinculaes de
receita com gastos em sade e educao, que promoviam, de alguma forma, um
engessamento da administrao fiscal.
A regulamentao da participao dos governos subnacionais nas reas de
educao e sade promoveu um forte engessamento das receitas estaduais prprias.
Tal fato, associado criao, pelo governo federal, de contribuies no compartilhadas, contribuiu para a fragilidade fiscal dos governos estaduais.
3 QUADRO GERAL DO PERODO 1990-2010

Como explicitado anteriormente, com a Constituio de 1988, o Brasil adotou um


novo desenho federalista. Existiam agora trs Entes Federados: Unio, Estados e,
pela primeira vez na histria da Federao, os municpios, que foram elevados ao
status constitucional de membros da Federao brasileira (Serra e Afonso, 1999).
Como fatos relevantes associados nova Carta Magna, destacam-se: i) descentralizao fiscal, com o natural enfraquecimento do poder central; ii) fortalecimento
e consolidao da capacidade de tributao prpria das esferas subnacionais de
governo; iii) tendncia redistribuio dos recursos pblicos, com uma nova
poltica de repartio; e iv) reduzido grau de coordenao do governo central,
acompanhado de forte autonomia dos entes subnacionais na adoo de polticas
de fomento ao desenvolvimento econmico de suas jurisdies.
No perodo 1990-1993, a economia do pas se defrontou com dois planos
de estabilizao malsucedidos Collor I e II. Alm do desequilbrio macroeconmico, instalou-se uma crise poltica de graves propores, culminando com
o afastamento, pelas vias constitucionais, do chefe da nao. Recrudesceram os
aumentos generalizados dos preos dos bens e servios, associados ampliao
dos desequilbrios fiscais.
Em maio de 1993, a inflao estava em 25% ao ms. J com um novo presidente e uma nova equipe econmica, foi desenhado, a partir de junho de 1993,
um novo programa de estabilizao, que contemplava um conjunto de aes explicitado no denominado Programa de Ao Imediata. Este programa inclua um
conjunto de metas, com destaque para os cortes profundos no oramento federal
para 1993, a renegociao das dvidas de estados e municpios com o governo
federal, a reorganizao do relacionamento contbil entre o Banco Central do
Brasil (BCB) e o Tesouro Nacional e a renegociao da dvida externa do governo
com bancos estrangeiros (Bacha, 1995).
Em 7 de dezembro de 1993, o ento ministro da Fazenda anunciou o Plano
Real ao povo brasileiro. Segundo Bacha (1995, p. 7),

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

71

o Plano Real foi um programa de estabilizao pr-anunciado em trs estgios. [...] O


primeiro estgio era um mecanismo de equilbrio oramentrio. O segundo introduzia
uma unidade de conta estvel para alinhar os preos relativos mais importantes da
economia. O terceiro estabelecia a converso dessa unidade de conta da nova moeda
do pas, a uma taxa de paridade semifixa com o dlar.

Em 1o de janeiro de 1995, uma nova administrao tomou posse e governou


o pas at dezembro de 2002 (Bacha, 1997, p. 177-204). Um amplo conjunto
de medidas de poltica econmica foi adotado pelo novo governo para garantir
a estabilidade macroeconmica do pas. Tais medidas impactaram a trajetria do
PIB per capita, do emprego, da distribuio de riqueza e da renda. No mbito do
pacto federativo, destaca-se a consolidao das dvidas internas e externas, vencidas e no pagas, dos estados e dos grandes municpios que foram assumidas pela
Unio. No contexto monetrio, o destaque para o Programa de Reestruturao dos
Bancos Privados (Proer), com a liquidao ou a venda iniciativa privada da maior
parte dos bancos estaduais.7 Durante a dcada de 1990, tambm foi implantado
um conjunto de reformas de natureza microeconmica. Algumas, de to comentadas, ainda esto presentes na memria popular: o programa de privatizao; o
desenho de uma nova poltica comercial, com nfase na remoo das barreiras s
importaes; a Lei Kandir, de 1996, que eliminou a tributao das exportaes de
produtos primrios e industrializados semielaborados.8 Em 2000, finalmente, foi
aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), marco regulatrio que promoveu
o ordenamento fiscal dos Entes Federativos.
No curso da dcada seguinte (anos 2000), vrios acontecimentos econmicos
e polticos ocorreram nos cenrios nacional e internacional. No contexto interno,
destaca-se a vitria do Partido dos Trabalhadores (PT) nas eleies presidenciais de
2002, com a ascenso de Luiz Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica e sua
reeleio para um segundo mandato de janeiro de 2003 a dezembro de 2010.
Durante este perodo, foi formulada e implantada uma nova agenda econmica e
social. A questo da distribuio de renda e das desigualdades sociais foi incorporada
agenda macroeconmica do pas. Segundo Erber (2011), uma nova conveno
de desenvolvimento se instalou na sociedade. A conveno institucionalista, de
inspirao liberal, dominante no governo anterior, passou a conviver com uma
conveno neodesenvolvimentista, onde o Estado, nesta conveno, volta a assumir
um papel de liderana no processo de desenvolvimento, recuperando, inclusive,
o protagonismo das empresas estatais e dos bancos pblicos perdido durante o
perodo liberal (Erber, 2011, p. 46).

7. Para uma excelente sntese do perodo, ver Gama Neto (2011).


8. Rigolon e Giambiagi (1999).

72

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

No cenrio internacional, destacam-se: as guerras no Oriente Mdio; a luta


contra o terrorismo internacional aps o atentado de 11 de setembro de 2001,
nos Estados Unidos; as mudanas na nova diviso internacional do trabalho, com
o ingresso da China como um grande player; e, por ltimo, a crise bancria de
2008. Os acontecimentos de 2008 afetaram as relaes financeiras, comerciais e
de investimentos de todas as economias mundiais, gerando a mais intensa recesso
global do ps-Guerra. No mbito interno, apesar disto, algumas reformas avanaram: em 2003 avanou a reforma da Previdncia; ampliou-se o escopo da poltica
social, com a criao de instrumentos voltados para as famlias de baixa renda (o
Bolsa Famlia); algumas reformas microeconmicas foram realizadas, como a Lei
das Falncias; e, no perodo ps-2005, foi criado o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC).
4 ESTRATGIA DE ANLISE

O principal objetivo desta investigao est centrado em um dos itens que representou uma das grandes preocupaes dos constituintes, isto , o equilbrio
federativo. luz dos acontecimentos, especialmente de natureza econmica, apontados nas sees anteriores, procura-se investigar a capacidade fiscal dos estados
para desenvolver aes e programas apoiados em suas prprias bases fiscais e livres
das amarras e dependncias dos recursos do governo federal.
O estudo em questo procura responder seguinte indagao: o que podem
os governos estaduais no Brasil? Existem inmeros caminhos para responder a esta
questo. O primeiro diz respeito a uma anlise detalhada da dinmica do federalismo brasileiro, a partir da anlise da CF/1988. O segundo, como um corolrio
do primeiro, gravita em torno de questes relacionadas ao federalismo fiscal.
Segundo muitos estudiosos e pesquisadores do assunto, a Carta Magna apresentou mudanas significativas no campo fiscal. Seu ttulo VI, dedicado ao sistema
tributrio e ao oramento, contm as principais inovaes.9
No contexto estadual, foram criados trs grupos de impostos. Os primeiros,
definidos como impostos prprios, esto representados pelos impostos sobre os quais
os estados tm liberdade de legislar, observados os parmetros constitucionais.
Destacam-se neste grupo: transmisso causa mortis; ICMS; e veculos automotores
(Artigo 161, inciso I). O segundo grupo de impostos compreende a categoria dos
impostos transferidos: FPE e IPI (Artigo 165, inciso II, 2o e 3o). Finalmente,
no terceiro grupo, destaca-se o imposto adesivo, definido na Carta como um
adicional do Imposto de Renda (Artigo161, inciso II).

9. Para um perfeito entendimento da questo fiscal, ver Oliveira (2012).

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

73

O conhecimento do perfil dos impostos de natureza estadual se reveste de


grande importncia para o melhor entendimento da capacidade fiscal dos estados.
A vasta literatura dedicada s finanas pblicas mostra que a capacidade de
realizao de projetos e aes governamentais de qualquer Ente Federativo est
altamente correlacionada ao volume de recursos arrecadados. Estes recursos, por sua
vez, so gerados pela sociedade por meio da produo de bens e servios. Sucede,
todavia, que nem toda produo de bens e servios gerada nos limites territoriais
de um estado gera receita fiscal. Trata-se daquela produo destinada ao mercado
externo que est isenta de tributao. Nesse contexto, os estados mais pobres da
Federao so os mais penalizados. As exportaes representam uma parte substancial da demanda agregada desses entes mais pobres. Ora so produtos de origem
agrcolas, por exemplo, gros; ora so produtos de origem animal, por exemplo,
boi em p. Despontam tambm os produtos originrios da indstria extrativa
mineral, como minrio de ferro, bauxita, mangans etc. Existem tambm alguns
casos especiais, como aqueles estados exportadores lquidos de energia eltrica que
recebem uma contrapartida fiscal pela gerao e exportao (royalties), ficando os
estados consumidores com o ganho da receita fiscal de ICMS oriundo da venda
de energia eltrica.10
Para estudar a capacidade governativa dos estados brasileiros no perodo
1990-2010, optou-se por um desenho metodolgico capaz de aglutinar dois aspectos intensamente discutidos pelos constituintes de 1988: a questo do equilbrio
federativo e das desigualdades regionais.
Em funo dos objetivos deste captulo, elaborou-se um desenho metodolgico que procurou privilegiar a anlise de um conjunto reduzido de indicadores
econmicos tanto na perspectiva estadual quanto na regional. No contexto fiscal,
concentraram-se as atenes na estimao e na anlise do indicador definido como
ndice de autonomia.11
O ndice de autonomia definido pela razo entre a receita tributria e a receita
lquida disponvel (RLD). A RLD representa a receita total do estado, excluda a
soma dos itens das transferncias correntes e de capital aos municpios, das operaes de crdito e da alienao de ativos que esto inclusos na receita de capital dos
estados. Trata-se de um ndice que varia entre 0% e 100%. Quanto mais prximo
de 100%, maior a autonomia do estado frente aos recursos da Unio, maior a
sustentabilidade fiscal e maior a capacidade de alavancar polticas desenhadas pelas
equipes locais dos entes subnacionais voltadas para satisfazer as necessidades dos

10. Mendes (2007) destaca os efeitos das imunidades embutidas no ICMS, aprovadas pela Comisso de Finanas da
Assembleia Nacional Constituinte (ANC), sobre as desigualdades regionais.
11. Utilizou-se o ndice de autonomia proposto por Vieira (2012, p. 120, tabela 5.1).

74

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

residentes locais. Trata-se de um ndice que se apoia na capacidade arrecadatria


do Ente Federativo.
A receita tributria um componente fundamental do ndice de autonomia.
Esta receita constituda por um conjunto de impostos ICMS, Imposto sobre
Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), Imposto sobre Transmisso Causa
Mortis e Doao (ITCMD), entre outros e taxas poder de polcia, prestao
de servios e contribuio de melhoria etc. Ao estudar a trajetria destes componentes no perodo 2000-2010, para os quais se conta com as informaes fiscais
disponibilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), possvel afirmar que
o somatrio do ICMS, do IPVA e da prestao de servios respondem por mais
de 90% do movimento da receita tributria dos estados.
As receitas totais dos estados envolvem o somatrio das diferentes classes de
receitas, por exemplo: receitas correntes receita tributria (impostos, taxa etc.);
receita de contribuio contribuio/custeio dos servidores da Previdncia/Assistncia Social, compensaes financeiras ( 9o, Artigo 201 da CF/1988), outras
receitas de contribuio; receita patrimonial; demais receitas correntes; transferncias correntes transferncias intergovernamentais da Unio apropriadas pelo
estado; e transferncias de capital. Os itens de maior peso na receita total so as
transferncias correntes, a receita tributria e a receita de contribuio.
Em relao aos estados mais pobres da Federao, destaca-se o Fundo de
Participao dos Estados como o item mais importante no grupo das transferncias
correntes e, desta forma, um dos elementos mais importantes na composio da
receita total dos estados.
5 DESIGUALDADES REGIONAIS E NDICE DE AUTONOMIA

Ao investigar as estatsticas nacionais relacionadas escala e ao comportamento


do PIB per capita de cada regio fisiogrfica brasileira, aflora um quadro de forte
desequilbrio espacial na gerao de bens e servios. Trata-se de um fenmeno
amplamente escrutinado pelos estudiosos da matria e cujas causas se encontram
claramente identificadas, no havendo, portanto, a necessidade de aprofundar
o tema. A questo das desigualdades de renda e produto no territrio, como j
pontuado em pargrafos precedentes, foi objeto de grandes preocupaes dos
membros da Assembleia Constituinte de 1988. Os dados apresentados na tabela
1 sugerem que o cenrio das desigualdades regionais, identificadas por meio da
participao relativa do PIB a preo de mercado de cada regio no produto nacional, pouco mudou. Resumindo, a questo do desequilbrio espacial do produto
bruto nacional ainda est longe de ser equacionada. Este quadro, to bem analisado
por GTND (1978) no hoje clssico Diagnstico da economia nordestina, tornou-se
mais agudo nas ltimas duas dcadas por conta dos problemas de coordenao e

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

75

os originados dos problemas de interveno (Vieira, 2013). Segundo Erber (2011,


p. 38), a conveno do governo de Fernando Henrique Cardoso era do tipo institucionalista, capitaneada pelo Ministrio da Fazenda e pelo Banco Central, com
uma viso de sociedade competitiva e meritocrtica, cuja eficincia garantida pelo
funcionamento do mercado. A conveno do governo Lula, definida pelo autor como
neodesenvolvimentista, era de inspirao keynesiana: Nesta conveno o Estado
volta a assumir um papel de liderana no processo de desenvolvimento, recuperando,
inclusive, o protagonismo das empresas estatais e dos bancos pblicos, perdidos
durante o perodo liberal (Erber, 2011, p. 46). Em ambas as convenes, as aes
de planejamento e desenvolvimento regional do governo central foram retradas
ou abandonadas. As duas principais agncias de desenvolvimento regional Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) foram desativadas no apagar das
luzes do governo Cardoso. No governo Lula, elas foram recriadas, mas suas aes
e oramentos foram virtualmente desidratados.
TABELA 1

Participao relativa do PIB a preo de mercado Brasil e regies (anos selecionados)


(Em %)
Regies
Norte

1990

1993

1999

2000

2001

2002

2003

2006

2007

2008

2009

4,94

5,24

4,45

4,60

4,76

4,69

4,78

5,06

5,02

5,10

5,04

Nordeste

12,86

12,82

13,11

13,09

13,12

12,96

12,77

13,13

13,07

13,11

13,51

Sudeste

58,83

57,73

58,25

57,79

57,12

56,68

55,75

56,79

56,41

56,02

55,32

Sul

18,21

18,42

17,75

17,57

17,80

16,89

17,70

16,32

16,64

16,56

16,54

5,16

5,79

6,45

6,95

7,20

8,77

9,01

8,71

8,87

9,21

9,59

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Centro-Oeste
Brasil

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Estudos recentes, embasados em dados semelhantes aos utilizados neste captulo,


indicam, todavia, mudana de trajetria dos ndices de desigualdade espacial a favor
de um processo de convergncia da renda per capita entre as regies do pas. luz
dos dados apresentados, possvel visualizar uma lenta queda no PIB nacional da
regio Sudeste em favor, principalmente, das regies Centro-Oeste e Norte. Sem
embargo, a queda se mostra to lenta que, mesmo sem recorrer a metodologias
sofisticadas, possvel afirmar que tal processo no se completar neste sculo.
A tabela 2 apresenta as estimativas do ndice de autonomia fiscal dos estados, segundo um corte temporal e regional. Os dados em questo sugerem vrias
leituras. Em primeiro lugar, nota-se uma forte associao entre o grau de desenvolvimento econmico do Ente Federativo, mensurado pelo PIB per capita, e o
ndice de autonomia fiscal. Esta correspondncia mais forte em alguns estados

76

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

das regies Nordeste e Norte e ausente entre os membros subnacionais das regies
Sul e Sudeste. Em segundo lugar, parece existir uma forte associao entre o grau de
industrializao e o ndice de autonomia fiscal: quanto maior a base manufatureira do
estado, maior o ndice de autonomia do Ente Federativo. Tal correspondncia pode
explicar o esforo de determinados administradores e de alguns entes subnacionais
em criar mecanismos de fomento ao desenvolvimento, apoiado especialmente em
unidades manufatureiras. A fim de alcanar algum xito nas polticas de fomento
ao investimento, os governantes criaram um conjunto de incentivos, utilizando
basicamente o ICMS, nica via disponvel com que contam para fazer poltica
de fomento depois da aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Vieira (2012,
p. 122) chama ateno para a queda de participao do ICMS na receita lquida
disponvel no perodo 1995-2010, referente aos quatro estados-objeto de sua investigao. Esta aludida queda provocou uma deteriorao do ndice de autonomia das
unidades investigadas. As Unidades da Federao (UFs) que apresentam uma fraca
base produtiva associada ao elevado nvel de especializao tendem a apresentar um
reduzido ndice de autonomia por exemplo, Acre, Amap, Roraima e Tocantins,
na regio Norte; e Alagoas, Maranho, Piau e Sergipe, na regio Nordeste.
TABELA 2

ndice de autonomia fiscal das Unidades da Federao brasileiras (2000-2010)


(Em %)
ndice de autonomia
Regies

Norte

Nordeste

UFs

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Acre

16,91

17,24

20,54

22,51

25,04

22,19

23,40

21,65

20,72

19,39

22,40

Amazonas

72,85

58,21

66,77

63,85

75,92

51,28

79,30

63,07

76,97

73,48

79,12

Amap

16,08

17,74

17,74

18,81

19,10

17,98

21,83

19,51

19,31

21,14

22,74

Par

44,40

47,93

55,44

52,66

61,09

46,20

64,85

52,41

57,03

57,97

58,64

Rondnia

56,44

46,07

50,67

55,11

64,97

47,48

64,24

52,95

56,69

59,59

62,61

Roraima

20,89

19,26

18,24

21,12

21,89

18,95

20,88

22,36

18,62

22,75

24,47

Tocantins

26,32

26,37

26,39

32,24

35,15

25,64

32,42

27,64

29,25

30,37

32,38

Alagoas

47,59

46,44

37,35

38,83

45,86

38,04

50,83

42,66

48,00

49,31

47,41

Bahia

85,38

57,27

64,40

60,32

67,91

45,95

65,62

55,37

65,60

61,64

61,99

Cear

64,00

57,43

50,51

47,37

56,58

41,98

58,72

47,08

52,85

53,47

55,77

Maranho

33,51

30,19

37,13

33,50

43,40

34,12

49,01

40,21

45,45

47,10

49,12

Paraba

45,26

61,42

49,85

45,75

52,88

38,67

48,28

43,73

46,62

47,33

53,46

Pernambuco

67,97

53,64

57,28

53,68

61,15

46,07

57,67

52,94

58,19

59,91

58,80

Piau

40,26

39,22

35,05

31,62

44,88

34,92

42,99

30,75

30,05

40,67

44,23

Rio Grande do
Norte

50,11

63,71

56,87

52,53

59,73

43,64

59,43

47,19

52,79

54,52

55,00

Sergipe

37,83

40,11

39,49

40,31

45,30

34,94

42,60

38,74

38,84

41,36

43,31

(Continua)

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

77

(Continuao)
ndice de autonomia
Regies

Centro
-Oeste

Sul

Sudeste

UFs

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Distrito Federal

34,94

37,26

40,66

68,12

71,33

70,20

71,40

70,77

69,61

66,41

68,57

Gois

89,21

72,46

80,38

69,22

77,65

54,59

79,99

68,84

82,74

84,90

86,43

Mato Grosso
do Sul

67,35

55,34

71,04

60,55

76,48

57,48

89,48

68,81

82,55

80,15

79,77

Mato Grosso

78,98

53,70

86,16

66,68

84,27

53,49

75,76

60,43

70,09

67,90

64,17

Paran

50,75

69,00

64,95

70,89

74,14

60,71

89,26

73,18

91,55

74,17

73,78

Rio Grande do Sul

93,41

95,63

84,20

75,13

95,44

62,99

95,06

72,91

91,50

75,31

76,37

Santa Catarina

86,82

92,60

92,18

76,44

99,50

61,12

68,65

67,23

62,83

89,18

94,16

Espirito Santo

78,93

92,95

88,99

70,07

86,80

57,49

87,87

71,40

87,38

84,86

87,71

Minas Gerais

75,65

84,71

82,87

68,10

86,54

58,41

85,96

70,65

85,64

84,95

90,06

Rio de Janeiro

74,75

76,84

77,18

58,60

70,52

49,37

64,79

55,71

61,80

70,19

69,21

So Paulo

102,23

98,04

100,87

78,55

100,42

61,47

95,8

74,92

90,17

88,66

89,29

Fonte: STN.
Elaborao do autor.

Feitas essas observaes, de carter pontual, analisam-se, nas subsees seguintes, a trajetria do ndice de autonomia e a capacidade governativa dos Entes
Federativos, por meio de um corte regional, luz dos indicadores do PIB e das
estimativas do ndice de autonomia, durante o perodo 1990-2010. Trata-se de
avaliar a capacidade dos governos estaduais de encetar programas e aes de poltica
pblica apoiados nos recursos fiscais gerados endogenamente, procurando alcanar
o mximo de independncia financeira em relao Unio.
5.1 A trajetria econmica e a autonomia fiscal dos estados da regio Norte

A regio Norte, dominada pela Hileia Amaznica, tem sido intensamente escrutinada em todos os campos das cincias. O universo econmico, bem como o social
e o histrico, no tem fugido regra. A literatura que trata do estudo da trajetria
da economia regional, quase na sua totalidade, apresenta uma nica concluso: o
estado, representado pelos governos estaduais em um passado remoto, e mais fortemente pelo governo federal em dcadas recentes, tem se constitudo no principal
motor das transformaes sociais e econmicas que tiveram como palco a regio
Norte para o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e a amaznica, para os brasileiros.
Na ausncia do Estado diga-se governos estadual e federal, atuando na condio de grande empregador, facilitador dos investimentos privados, regulador dos
espaos de explorao privada, grande investidor e produtor de bens e servios ,
a economia da regio Norte se constituiria, simplesmente, em um trao na fatia
do PIB do pas. Em razo da forte ao planejada do Estado, particularmente do

78

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

governo federal, ocorreu uma mudana no cenrio regional: observando a trajetria


do PIB per capita dos estados e desta regio nos ltimos quarenta anos, possvel
afirmar que houve ganhos de bem-estar da populao, embora em algumas circunstncias a questo ambiental tenha sido negligenciada, piorando em alguns casos.
A forte presena do governo federal na regio remonta ao perodo da Segunda
Guerra Mundial, particularmente na administrao do ento presidente Getlio
Vargas. No governo Vargas, foi estabelecido o famoso Acordo de Washington.
No bojo deste acordo, foi criado o Banco de Crdito da Borracha (BCA), brao
financeiro da estratgia de explorao da borracha nativa, produto de grande
importncia na luta contra os pases do Eixo. Os recursos aplicados pelo BCA na
regio amaznica, em sua maioria, foram apropriados pelos capitalistas mercantis que
se encontravam, na poca, financeiramente enfraquecidos. No perodo entre o fim
da guerra at a segunda metade da dcada de 1960, a economia regional apresentou
forte instabilidade no ndice de crescimento do PIB. A economia de uns poucos
estados mostrou algum dinamismo, como caso do Amap, com os investimentos privados na explorao de mangans; do Amazonas, com a implantao de
uma minirrefinaria de petrleo de capital privado; e parte do territrio do Par,
com a abertura da estrada Belm-Braslia, grande realizao do governo Juscelino
Kubitschek. Em 1965 o governo federal, durante a administrao do ento presidente Castelo Branco, implantou o Projeto Amaznia. O BCA transformou-se
em Banco da Amaznia (Basa). Foram criadas a Zona Franca de Manaus e a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPEVEA), esta
ltima, criada pela Carta Constitucional de 1949, foi transformada em Sudam.
Nesse momento histrico, os problemas de coordenao e interveno foram
minimizados. Existia um plano estratgico para o desenvolvimento da regio.
A regio amaznica era considerada, entre as diferentes regies, a menina dos
olhos do estamento militar. O lema na poca era integrar para no entregar cobia internacional. As trs instituies federais passaram a representar o brao do
governo federal na regio e foram responsveis por fomentar a ao produtiva no
territrio regional, a partir de novas bases regulatrias. Para estimular a entrada de
mdias e grandes empresas capitalistas na regio Norte, foram implantadas rodovias,
ferrovias, hidroeltricas e sistema de comunicao durante o perodo 1964-1984.
A diviso poltico-institucional na regio sofreu mudanas nada triviais com
a promulgao da CF/1988. Criou-se o estado do Tocantins, desmembrado do
estado de Gois. Incorporou-se ao territrio da regio Norte uma parte do Cerrado
brasileiro, que representa um grande eixo de produo de gros para exportao.
A tabela 3 apresenta a participao dos Entes Federativos regionais no PIB a
preo de mercado. Constata-se que dois entes regionais Amazonas e Par concentravam, em 1990, mais de 78% do produto bruto total amaznico, indicando

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

79

quo desigual era a distribuio de riqueza na regio. No espao de pouco mais de


duas dcadas, aproximadamente, esta proporo declinou para o patamar de 66%.
Para os padres regionais, trata-se de uma mudana substancial que indica um processo de desconcentrao da renda regional ainda em curso no territrio regional.
TABELA 3

Participao relativa do PIB a preos de mercado regio Norte (anos selecionados)


(Em %)
Estados

1990

1994

1995

1999

2000

2001

2003

2005

2007

2008

2009

Rondnia

9,92

8,58

9,88

11,60

11,11

10,67

12,01

12,10

11,23

11,56

12,40

Acre

2,81

3,09

3,32

3,59

3,36

3,37

4,07

4,21

4,31

4,35

4,53

36,85

33,10

36,69

35,91

37,26

36,36

30,76

31,33

31,46

30,27

30,40

2,27

1,34

1,57

1,89

2,20

2,14

3,37

2,99

3,12

3,16

3,43

Amazonas
Roraima
Par

41,69

46,65

40,32

38,49

37,34

38,14

36,64

36,75

37,06

37,83

35,78

Amap

3,26

3,52

4,12

3,66

3,89

3,95

4,23

4,10

4,51

4,37

4,54

Tocantins

3,20

3,73

4,09

4,86

4,84

5,38

8,92

8,51

8,31

8,46

8,93

Regio Norte

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Os maiores avanos em matria de participao aconteceram nos estados de


Rondnia e Tocantins. O primeiro relacionado melhoria da logstica de transporte,
com a pavimentao da rodovia federal que liga a capital de Porto Velho Cuiab,
em Mato Grosso. O processo migratrio dos colonos do sul do pas na direo de
Rondnia, iniciado na dcada de 1950, se intensificou ao longo do perodo 19601970, graas melhoria do sistema de transportes. O produto agrcola do estado
deslanchou em virtude do desenvolvimento da cultura do cacau e do caf e da
expanso da pecuria de corte e de leite. Em relao ao Tocantins, foi a construo
da cidade de Palmas, capital do estado, que desencadeou um verdadeiro boom no
segmento da construo civil em uma regio dominada por grandes fazendas de
gado e extensas terras virgens. Em ambos os estados, a atuao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a partir de sua criao em 1970, foi
crucial para o desenvolvimento econmico. Em relao ao Tocantins, o segundo
ponto de inflexo na trajetria da economia se deu com a implantao do cultivo
de gros para exportao soja principalmente. Mais uma vez, o papel da Embrapa
foi crucial para o xito da atividade. O terceiro momento exitoso da economia do
Tocantins est acontecendo no perodo recente, com a revoluo na logstica de
transporte do estado: comeou com a pavimentao da rodovia Belm-Braslia,
ainda no governo do ento presidente Ernesto Geisel. Agora os produtores agrcolas
do estado vo ser contemplados com uma ferrovia (Norte-Sul) que vai seccionar o
territrio do estado no sentido norte-sul, viabilizando o escoamento da produo

80

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

de gros e da pecuria pelos portos do norte e do leste e, em futuro prximo, pelos


portos do Nordeste, com a concluso da ferrovia Transnordestina.
Alm de estudar como o bolo da produo se distribui no territrio regional,
extremamente vasto, cabe avanar na anlise e investigar o nvel de bem-estar dos
residentes. A tabela 4 apresenta as estimativas do PIB per capita real, para anos
selecionados, referentes aos estados da regio Norte. Trata-se de um indicador que
auxilia na compreenso da conjuntura econmica dos entes regionais e na interpretao do comportamento dos nveis de bem-estar da populao local.
Em 1990, o estado do Amazonas apresentava o maior PIB per capita regional,
enquanto o Tocantins se destacava como o mais pobre. Em 2009, o Amazonas ainda
detinha a liderana em matria de riqueza per capita. Todavia, luz do comportamento do PIB per capita dos outros Entes Federativos, constata-se um fenmeno de
convergncia do produto. Tocantins, o estado mais pobre da regio, participava, em
1990, com 35,06% do PIB regional. Em 2009, o PIB per capita do estado foi 6,00%
superior mdia regional. Trata-se de um grande salto. Rondnia, Acre e Roraima
tambm apresentaram trajetria semelhante a do Tocantins, indicando assim um
claro processo de convergncia da riqueza no mbito espacial regional. O auspicioso
crescimento do estado do Tocantins durante a primeira dcada de sua instalao/
criao pode ser creditado ao intenso dinamismo da indstria de construo civil,
como decorrncia da implantao e construo da cidade de Palmas, capital do
Estado. Trata-se de uma cidade planejada e, semelhana de Braslia, sua construo
foi apoiada com recursos do governo federal por meio de vultosas transferncias do
oramento federal. Na dcada seguinte, novos atores se adicionaram para explicar a
dinmica econmica exitosa do estado, com destaque para o crescimento do setor
agrcola de exportao.
TABELA 4

PIB per capita regio Norte (anos selecionados)


(Em R$ de 2000)
Estados

1990

1993

1994

1998

1999

2000

2003

2005

2007

2008

2009

Rondnia

3,927

3,521

3,599

3,977

3,76

3,888

4,813

5,291

5,906

6,2

6,498

Acre

3,035

2,979

3,354

3,144

3,042

3,048

3,852

4,218

5,03

5,123

5,161

Amazonas

7,906

7,843

7,132

6,479

5,995

6,663

5,912

6,502

7,464

7,254

7,061

Roraima

4,672

2,605

2,643

2,816

2,697

3,347

5,441

5,12

6,029

6,131

6,409

Par

3,802

4,267

4,418

3,004

2,877

3,007

3,247

3,537

4,01

4,137

3,795

Amap

5,075

4,505

4,931

3,899

3,761

4,216

4,54

4,622

5,868

5,711

5,706

Tocantins

1,577

1,717

1,898

2,006

1,976

2,117

4,221

4,373

5,105

5,292

5,446

Regio Norte

4,497

4,63

4,61

3,806

3,603

3,873

4,219

4,563

5,228

5,288

5,131

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

81

A melhoria dos ndices de bem-estar de alguns estados da regio Norte pode


estar relacionada a um conjunto de fatores, com destaque para o comportamento
do mercado nacional e internacional , para a base produtiva dos entes regionais, para a trajetria dos investimentos pblicos e privados e, por ltimo, para a
governana local.
Ao investigar o comportamento do PIB per capita e cotejar a trajetria deste
indicador com os indicadores dos produtos brutos setoriais investigados, mas no
disponibilizados no texto por problema de espao , possvel perceber que os Entes
Federados que apresentam uma base agrcola de culturas permanentes caf e cacau,
por exemplo e agricultura de exportao de gros apresentaram uma dinmica
econmica altamente positiva, enquanto os estados de base industrial (Amazonas)
e agropecuria/extrativa mineral (Par) cresceram a taxas bastante modestas.
As informaes disponibilizadas na tabela 5 fornecem algumas luzes sobre o
padro do crescimento de carter convergente ocorrido na regio Norte. O PIB
do Amazonas, o mais industrializado da regio, apresentou uma longa tendncia de
queda, com uma leve recuperao no ano de 2008. O PIB do Par sinaliza um crescimento medocre. O produto real dos estados de Rondnia, do Acre e de Roraima
apresentaram tendncia positiva. O comportamento do PIB das duas principais
economias do Norte (Amazonas e Par) contrasta fortemente com a trajetria do
PIB per capita do Tocantins, do Acre e de Rondnia.
TABELA 5

PIB per capita, ndice real regio Norte (anos selecionados)


(Brasil = 100)
Estados

1990

1993

1994

1995

1999

2000

2002

2003

2005

2007

2008

2009

Rondnia

100

90

92

90

Acre

100

98

111

101

96

99

113

123

135

150

158

165

100

100

129

127

139

166

169

170

Amazonas

100

99

90

85

76

84

76

75

82

94

92

89

Roraima

100

56

57

55

58

72

116

116

110

129

131

137

Par

100

112

116

86

76

79

86

85

93

105

109

100

Amap

100

89

97

95

74

83

101

89

91

116

113

112

Tocantins

100

109

120

112

125

134

241

268

277

324

336

345

Regio Norte

100

103

103

87

80

86

93

94

101

116

118

114

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Cabe, ento, questionar o que pode explicar esse crescimento to medocre


da economia regional, embora de carter convergente. Tome-se, guisa de anlise,
o perodo 1994-2000, fase do ajuste fiscal dos estados, da Lei Kandir e da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Todos os entes regionais foram afetados, para pior,

82

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

por esta parafernlia regulatria. Observando-se as estimativas do ndice de crescimento do PIB per capita, constata-se que os estados do Tocantins, do Acre e de
Rondnia apresentaram uma trajetria virtuosa, enquanto o produto per capita das
unidades sub-regionais de maior peso econmico (Par e Amazonas) mostraram
uma trajetria de estagnao e declnio.
Parece no restar qualquer dvida que uma parte da explicao para o desempenho pfio do PIB da maioria dos entes regionais est associado ao comportamento do mercado interno, s mudanas na macroeconomia nacional e a
srios problemas de coordenao e interveno. Como j foi explicitado em seo
anterior, o governo da Unio desidratou os recursos para a Sudam e abandonou a
poltica de planejamento e desenvolvimento regional culminando, em 2002, com
o encerramento das atividades da instituio. A economia do estado do Amazonas,
por exemplo, durante a curta administrao do ento presidente Collor, sofreu uma
grave crise de produo e acumulao em decorrncia das mudanas nas tarifas
de importao, que atingiram, de maneira profunda, o tecido produtivo da Zona
Franca de Manaus.
A criao do complexo industrial na cidade de Manaus, resultante da implantao da Zona Franca, no promoveu uma ampliao significativa do nvel de
bem-estar dos amazonenses, pelo menos no perodo 1990-2009. As estimativas
do ndice do PIB per capita so claras. Esperava-se que a forte penetrao do setor
manufatureiro na economia do estado gerasse um processo de crescimento do
produto do tipo circular e cumulativo, como resultado dos rendimentos crescentes gerados pela atividade manufatureira. luz da leitura do ndice, conclui-se
que tal processo no est ocorrendo. possvel especular que tal comportamento
do PIB seja uma decorrncia da tipologia das unidades industriais implantadas
no estado, do tipo maquiladoras, fortemente dependentes do mercado interno.
Os efeitos propulsores derivados da implantao destas no territrio estadual
esto se tornando cada vez mais fracos, no contribuindo mais para alavancar o
PIB per capita estadual a taxas virtuosas, como aconteceu no perodo 1970-1990.
Os problemas de interveno tambm afetaram de alguma forma a trajetria da
economia amazonense. As polticas cambial e comercial do governo da Unio no
perodo 1990-2002, de cunho fortemente liberal, reduziram o tamanho do mercado
nacional para a indstria local.
O estado de Roraima, que concentrava, na poca (1990), um grande nmero de garimpos em franca explorao, com centenas de garimpeiros buscando
ouro em inmeros furos e igaraps existentes no territrio estadual, a maioria em
terras indgenas, teve a sua atividade repentinamente proibida, como resultado
da legislao federal e das presses de organizaes no governamentais (ONGs).
Os campos de pouso clandestinos foram bombardeados e fechados e a lavra de
ouro, em terras indgenas, foi proibida. Este ouro, que movimentava a economia da

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

83

cidade de Boa Vista, principal ncleo urbano do estado, gerando emprego e renda,
desapareceu repentinamente. Instalou-se na sub-regio uma crise sem precedentes
de emprego e de produo. O segundo grande rudo na atividade produtiva do
estado aconteceu com a expulso dos produtores de arroz das terras dos ndios
Ianommi, j na primeira dcada do sculo XXI.
luz dos indicadores apresentados na tabela 5, possvel afirmar que a trajetria econmica do Par no se mostra positiva. O modelo de desenvolvimento
do estado, apoiado na pecuria extensiva e na indstria extrativa vegetal e mineral,
tambm no est apresentando um resultado que se possa reputar invejvel. Bilhes
de dlares investidos na construo de hidroeltricas, estradas ferro e rodovias; na
explorao de minrio e nas indstrias processadoras de alumnio; e fartos incentivos
fiscais no foram capazes, pelo menos no perodo 1990-2009, de promover um
crescimento do PIB per capita estadual. notria a ausncia de agregao de valor
nas atividades produtivas que dominam a economia paraense. guisa de exemplo,
destacam-se a pecuria bovina exportando animais vivos em vez de exportar carne
processada; a exportao de minrio de ferro sem existir uma siderrgica capaz
de ofertar chapas de ao para suprir as necessidades da indstria naval regional;
a exportao de toras de madeira para o centro-sul do pas, na ausncia de um
complexo moveleiro/exportador para suprir as necessidades dos demandantes
locais e extrarregionais e at internacionais; e uma indstria de alumnio/alumina
de grande porte que realiza as etapas mais custosas do processo produtivo, mas
que no capaz de gerar os trefilados, produto final largamente demandado pela
indstria de construo civil regional, obrigando esta a importar do centro-sul
folhas, chapas e tarugos de alumnio. Os tarugos de alumnio produzidos na
Albras/Alunorte viajam, de navio ou caminho, at o Sul e Nordeste e retornam
regio Norte, por meio de trefilados e chapas, bens finais da cadeia produtiva.
O minrio de ferro oriundo do complexo de Carajs exportado para o Sudeste
e retorna em forma de tubos de ao, aos planos, tarugos e chapas de ao para a
indstria naval paraense. A madeira, exportada em grandes toras e/ou com baixo
tratamento para o centro-sul, retorna para a Amaznia em forma de mveis.
As evidncias aqui destacadas sugerem que os modelos de explorao implantados em territrios da Amaznia clssica apresentam srios problemas de
transbordamento e que o nmero de elos faltantes na matriz produtiva regional
bastante significativo.
5.1.1 A autonomia fiscal dos entes regionais

Na subseo anterior, foi destacado o papel do Estado no processo de desenvolvimento econmico da Amaznia. Sabe-se que a ao pblica, por meio da poltica fiscal,
apresenta trs funes clssicas: alocativa, distributiva e estabilizadora. A funo
alocativa est associada ao provisionamento dos bens pblicos, que so ofertados

84

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

pelo agente pblico graas receita de impostos. A funo distributiva est associada ao papel do governo, como o agente que procura diminuir as desigualdades
entre as pessoas e entre as regies de uma Federao. A funo estabilizadora est
voltada para minimizar os efeitos dos ciclos econmicos, especialmente durante
os perodos recessivos e depressivos. Esta ltima de responsabilidade da Unio.
A tabela 6 apresenta as estimativas do ndice de autonomia referente aos
estados da regio Norte no perodo 2000-2010. O ndice de autonomia um
indicador de desequilbrio vertical, capaz de refletir o grau em que cada governo
subnacional depende das receitas da Unio para apoiar as suas despesas.
TABELA 6

ndice de autonomia fiscal regio Norte (2000-2010)


(Em valores absolutos)
Estados

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Acre

16,91

17,24

20,54

22,51

25,04

22,19

23,4

21,65

20,72

19,39

22,4

Amazonas

72,85

58,21

66,77

63,85

75,92

51,28

79,3

63,07

76,97

73,48

79,12

Amap

16,08

17,74

17,74

18,81

19,1

17,98

21,83

19,51

19,31

21,14

22,74

44,4

47,93

55,44

52,66

61,09

46,2

64,85

52,41

57,03

57,97

58,64

Rondnia

56,44

46,07

50,67

55,11

64,97

47,48

64,24

52,95

56,69

59,59

62,61

Roraima

20,89

19,26

18,24

21,12

21,89

18,95

20,88

22,36

18,62

22,75

24,47

Tocantins

26,32

26,37

26,39

32,24

35,15

25,64

32,42

27,64

29,25

30,37

32,38

Par

2010

Fonte: STN.
Elaborao do autor.

Com essas estimativas possvel afirmar que a totalidade dos estados da regio
apresenta uma forte dependncia das transferncias governamentais federais. Trata-se de uma situao de grande vulnerabilidade dos Entes Federativos da regio em
relao administrao federal. Os resultados apresentados na tabela 6 indicam que
os administradores dos estados da regio Norte no dispem de graus de liberdade
para desenvolver polticas pblicas autnomas, geradas pela inteligncia local, capazes
de alavancar o desenvolvimento econmico da regio. Qualquer poltica pblica
gestada em uma viso eminentemente local, que envolva aportes significativos de
recursos, ter que ser realizada de forma cooperativa com o governo da Unio,
pois os entes locais no possuem graus de liberdade para implantar os projetos.
Tal evidncia deveras preocupante na medida em que se reconhece a
Amaznia como a ltima fronteira de explorao do territrio nacional. Trata-se
de uma regio fortemente receptora de fora de trabalho sempre procura de
novas oportunidades de emprego geradas por atividades formais grandes projetos privados ou informais. Tal processo de migrao engendra uma demanda
derivada por uma cesta de bens pblicos, como educao, sade e segurana, que
esto alm das capacidades fiscais das administraes sub-regionais. Para suprir as

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

85

necessidades de servios pblicos destes novos demandantes, que aportam todos


os anos na fronteira regional, torna-se necessrio ento recorrer cooperao do
governo federal, pois as receitas prprias dos Entes Federativos locais no so
suficientes para cobrir as despesas com investimentos em novos equipamentos
pblicos necessrios satisfao destes demandantes.
Observando-se o comportamento do ndice de autonomia de cada estado,
percebe-se que Acre, Amap, Roraima e Tocantins apresentam um elevado grau de
dependncia dos recursos da Unio. Sem os aportes do governo central, as administraes destes estados no podem suprir a populao local dos servios bsicos, como
educao, sade e segurana. O Amazonas apresenta o melhor perfil regional em
relao questo da autonomia fiscal. Existem vrias explicaes para este comportamento: em primeiro lugar, o papel da Zona Franca de Manaus, como importante
gerador de renda disponvel (RD). Esta RD oxigena o consumo local, que, via efeito
multiplicador, influencia a arrecadao do ICMS. Em segundo lugar, o fenmeno da
concentrao espacial do PIB estadual, em que a Grande Manaus representa 90% do
PIB estadual. Esta concentrao produtiva facilita de algum modo a governana fiscal,
tornando mais eficiente e eficaz a administrao da arrecadao tributria estadual.
Tal fenmeno no ocorre no estado do Par, cujas atividades principais encontram-se
dispersas pelo Hinterland, exigindo uma logstica de arrecadao dispendiosa e de baixa
eficincia. Afora isso, a base produtiva do estado fortemente atrelada a produtos de
baixo valor agregado e queles oriundos do setor extrativo mineral e da atividade agropecuria. Rondnia apresenta caractersticas semelhantes ao caso do Par.
5.2 A conjuntura nordestina

A regio Nordeste, representada por nove estados da Federao, destaca-se por um


conjunto de singularidades nos contextos social, poltico, econmico e geogrfico que
deve ser objeto de alguns comentrios. No plano social, concentra o maior bolso de
populao pobre do pas. Acredita-se que atualmente a regio Nordeste detm, em termos absolutos, o maior contingente de famlias pobres e miserveis da Amrica Latina.
No contexto econmico, o destaque est relacionado ao engessamento da participao
do produto regional em relao ao produto nacional. Desde 1959, a participao da
regio no bolo da produo nacional gravita em entorno dos 13 pontos percentuais
(p.p.). Esta rigidez j se transformou em um verdadeiro mantra para os economistas
e planejadores regionais. No mbito da geografia, deve ser ressaltada a problemtica
do semirido, sub-regio que apresenta srios constrangimentos de natureza hdrica.
Esta restrio natural tem afetado o crescimento econmico da sub-regio.
O aspecto inusitado que o semirido foi, at um passado recente, uma regio
produtora de excedente agrcola. A cultura do algodo, com a pecuria bovina e a
caprina, constituu a base econmica do semirido. Da malvcea se produziam trs
bens finais: a pluma, o leo e a torta. A pluma tinha como destino as fbricas de

86

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

fiao e as tecelagens localizadas nas principais capitais da regio. O leo tomava o


caminho das fbricas de produtos alimentares. A torta do algodo, subproduto do
esmagamento do leo, servia como rao para o rebanho bovino. Nesse sentido, os
produtores de algodo e fazendeiros do semirido eram capazes de gerar a prpria rao
para o consumo animal. Esta equao algodo x gado x produo de subsistncia
colapsou com a chegada da praga do bicudo em 1983. As plantaes de algodo
arbreo e herbceo desapareceram da regio. Com isso, as usinas de beneficiamento
que pululavam no serto nordestino, gerando emprego e renda populao urbana,
fecharam as suas portas. Desapareceram as produes de leo e de torta de algodo.
Os pecuaristas deixaram de contar com uma fonte de rao cujos preos relativos lhes
eram amplamente favorveis. Para continuar na atividade criatria, a nica soluo era
recorrer rao das multinacionais. Os pecuaristas do semirido, depois de realizado
o confronto das receitas com os custos de produo, chegaram concluso que no
era rentvel criar gado alimentado com rao importada. Assim, a pecuria bovina
foi lentamente desaparecendo e arrastando consigo o fechamento de dezenas de curtumes que processavam o couro dos animais abatidos. Nada foi colocado no lugar da
cultura do algodo. Os projetos de irrigao implantados e em operao tm ajudado
a economia da regio, mas tm sido incapazes de substituir a cultura do algodo, de
dimenso espacial e social sem similar na agricultura do semirido regional.
Finalmente, h a questo poltica. As evidncias disponveis indicam um
claro cenrio de fragmentao da unidade poltica regional. Sabe-se que, no passado, existiu um quadro de maior solidariedade entre as representaes, chegando
mesmo a gerar alguns movimentos reivindicatrios comuns. Independentemente
das causas que estimulam esta fragmentao poltica, o fato que a expresso
numrica regional no Parlamento, onde o Nordeste tem uma representao parlamentar mais que proporcional sua parcela na populao brasileira (tabela 7),
no se tem traduzido em ganhos polticos promoo de mecanismos atenuadores
das disparidades macrorregionais.
TABELA 7

Representao parlamentar por regio Cmara dos Deputados (2007)


Regies

Representao

Populao

Nmero

Nmero (milhes)

65

12,7

14.623

7,9

Nordeste

151

29,4

51.535

28,0

Sudeste

179

34,9

77.873

42,3

Sul

77

15,0

26.734

14,5

Centro-Oeste

41

8,0

13.223

7,2

513

100,0

183.988

100,0

Norte

Total

Fontes: Cmara dos Deputados e IBGE.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

87

De fato, a tabela 7 mostra que o Nordeste tem uma sobre representao parlamentar na Cmara dos Deputados, prevalecendo-se do sistema eleitoral vigente
que sub-representa a regio mais populosa do pas.
Infelizmente esse sobrepeso poltico-parlamentar no acompanhado pelo
correspondente aquinhoamento de recursos financeiros e de polticas regionais
compensatrias, justamente porque os interesses individuais dos estados, grande
parte dos quais motivada pela guerra fiscal, se sobrepem ao contexto regional.
A regio Nordeste, identificada pela populao brasileira como detentora
do maior bolso de pobreza humana do pas e assentada em uma base geogrfica
altamente sensvel a variaes hdricas, constitui um caso especial do tecido produtivo nacional.
Torna-se de bom alvitre relembrar que, no momento de lanamento do
Diagnstico da economia nordestina mais conhecido pela sigla GTDN elaborado
em 1959 pelo eminente economista Celso Furtado, o PIB regional correspondia
a 13,1% do produto nacional. Pois bem, passadas mais de cinco dcadas, a participao do Nordeste na economia nacional no ultrapassou a casa dos 13,5%, fato
que pode ser visualizado no grfico 1.
GRFICO 1

PIB a preo de mercado do Nordeste em relao ao do Brasil (anos selecionados)


(Em %)
14,5
14,1
13,9

14,0
13,5

13,7
13,5

13,4

13

12,9

13,0
12,5

13,5
13,1

12,2
12

12,0
11,5
11,0
10,5
1956

1959

1970

1980

1985

1990

1994

1998

Fontes: IBGE, Censos Econmicos para o perodo 1956-2006 e Ipeadata para o ano de 2009.

2003

2006

2009

88

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Ao longo dos ltimos cinquenta anos, grandes investimentos pblicos e privados foram aportados na regio, mas estes se mostraram incapazes de provocar
uma mudana substancial na trajetria da economia regional vis--vis a nacional.
A vasta literatura, pretrita e recente, embasada em estatsticas mais sofisticadas
e de corte geogrfico mais detalhado, tem demonstrado que a regio litornea e a
formada pelo ecossistema do Cerrado tm se constitudo nas reas de maior crescimento regional. As ilustraes apresentadas por Albuquerque (2005), que mapeou
os territrios dinmicos e decadentes da regio, so extremamente sugestivas.
Nas inmeras cartografias apresentadas por Albuquerque (2005), percebe-se que
as reas mais produtivas e de maior nvel de renda per capita, e tambm aquelas
que se destacam pelas maiores taxas de crescimento do produto bruto per capita,
localizam-se nos extremos geogrficos da regio: a leste, a regio do Cerrado onde
se desenvolve a agricultura de gros para exportao; e a oeste, a grande faixa costeira, banhada pelas guas do Atlntico, onde se localizam os grandes aglomerados
urbanos e industriais da regio. Separando estes dois ecossistemas, destaca-se a
regio do semirido, que apresenta os piores indicadores sociais e econmicos
do pas. Trata-se de uma regio intensamente povoada que, mesmo receptora de
significativos investimentos pblicos desde a fundao da Sudene at os dias atuais,
no conseguiu lograr taxas de crescimento do produto per capita que a retirassem
do patamar de regio subdesenvolvida.
Em seo precedente, foi destacado que o pas ainda convive com um cenrio
de forte desigualdade espacial na produo de bens e servios. Mais de 55% do
produto bruto nacional est concentrado em um territrio que corresponde a 20%,
aproximadamente, do territrio nacional.
O fenmeno da concentrao espacial da atividade produtiva tambm se faz
presente no territrio nordestino. Tal fenmeno apresenta razes histricas. Como
no caso brasileiro, a justificativa mais plausvel para tal concentrao est associada
ocorrncia da atividade manufatureira. A indstria de transformao, que tem
a capacidade de gerar rendimentos crescentes escala, ao se instalar em um dado
territrio, tende a criar foras de tal magnitude que induz a concentrao produtiva
no espao geogrfico, por meio da gerao de um mecanismo de carter circular
e cumulativo. Trata-se de uma das grandes singularidades do modelo de mercado
dito capitalista. Onde ele se instala ocorre a concentrao de renda e produto.
A minimizao deste processo pode ser alcanada graas mediao do Estado,
por meio do desenho e da implantao de polticas pblicas direcionadas s regies
menos dinmicas.
As informaes contidas na tabela 8 corroboram a assertiva aqui citada.
Atentando-se para os pontos extremos da srie, percebe-se um lento processo de
desconcentrao espacial do produto bruto regional a favor de alguns estados,
exatamente os mais pobres, Maranho e Piau. Em 1990, Bahia, Pernambuco e

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

89

Cear detinham aproximadamente 67% do produto regional. Em 2009, esta participao declinou para o patamar de aproximadamente 64% do mesmo produto.
Ao se escrutinar os principais fatos econmicos que ocorreram na base
produtiva regional nas duas ltimas dcadas, possvel afirmar que a aludida mudana nas porcentagens das participaes pode ser creditada forte expanso da
agricultura de gros na regio dos Cerrados maranhense e piauiense, centrada nos
municpios de Balsas, no Maranho, e Uruu, no Piau. Trata-se, com efeito, de
uma verdadeira revoluo produtiva no agronegcio regional. Antes da descoberta
do Cerrado piauiense pelos produtores de gros do Sul do Brasil, as maiores fontes
de riqueza da regio eram a pecuria extensiva e a produo de mel de abelha.
A organizao da produo era dominada por proprietrios absentestas, em sua
maioria residindo nas capitais destes estados.
Em outro diapaso, os investimentos em atividades manufatureiras no Maranho explicam a trajetria virtuosa de crescimento desta UF. A chegada de uma
refinaria de petrleo da Petrobras, ainda em fase de implantao, prximo cidade
de So Lus, e de uma grande fbrica de papel e celulose, operando no municpio
de Imperatriz; e, tambm, a implantao de uma unidade de produo de energia
eltrica de um grupo privado, a partir da descoberta de uma grande jazida de
gs natural no municpio de Capinzal do Dantas, prximo fronteira do Piau,
so aspectos que devem ser levados em considerao na equao de crescimento
do estado. Estes grandes empreendimentos esto provocando uma mudana no
perfil produtivo do estado do Maranho, aumentando assim sua participao no
produto regional. Os investimentos no segmento da construo civil, fortemente
absorvedores de mo de obra semiqualificada, constituem o impacto inicial destes
empreendimentos no PIB estadual. Acrescente-se a estes investimentos produtivos
aqueles relacionados ampliao da infraestrutura, com fortes impactos na logstica,
como o prolongamento da ferrovia Norte-Sul que avana para o Sul no sentido
das capitais de Palmas (Tocantins) e Goiania (Gois) e a construo da ferrovia
Transnordestina ainda em fase de implantao, que, partindo do municpio de
Eliseu Martins, no Piau, chegar at os portos de Pecm e Suape.
TABELA 8

Participao relativa do PIB a preos de mercado regio Nordeste (anos selecionados)


(Em %)
Estados

1990

1993

1994

1999

2000

2001

2003

2007

2008

2009

Maranho

6,20

6,08

6,37

6,20

6,39

6,54

8,52

9,09

9,68

9,11

Piau

3,48

3,50

3,59

3,71

3,70

3,54

4,04

4,06

4,22

4,35

Cear

12,59

14,22

14,65

15,28

14,43

13,72

15,00

14,47

15,12

15,01

5,58

6,06

5,81

5,99

6,45

6,25

6,23

6,59

6,41

6,38

Rio Grande
do Norte

(Continua)

90

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

(Continuao)
Estados
Paraba
Pernambuco

1990

1993

1994

1999

2000

2001

2003

2007

2008

2009

6,57

5,92

6,31

6,22

6,41

6,53

6,52

6,38

6,46

6,56

20,67

20,12

20,11

20,38

20,21

20,17

18,11

17,90

17,72

17,92

Alagoas

5,49

5,17

5,31

5,04

4,87

4,81

5,16

5,12

4,90

4,85

Sergipe

4,47

5,12

4,54

4,26

4,11

5,22

5,01

4,86

4,92

4,52

Bahia
Nordeste

34,94

33,82

33,31

32,93

33,44

33,22

31,40

31,53

30,57

31,32

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Escrutinando a dinmica econmica dos entes regionais, possvel observar


que o Maranho e o Piau se destacam do conjunto dos estados com as melhores
trajetrias de crescimento no perodo 1990-2009. Fortes transformaes na base
agrcola acompanhadas de grandes investimentos em atividades industriais, especialmente no Maranho, explicam a trajetria virtuosa do PIB estadual. O caso do Piau
emblemtico: as fazendas de gado na regio do Cerrado, administradas de forma
absentesta, deram lugar s grandes plantaes de soja e milho gerenciadas pelos agricultores gachos. A questo que poucos ousam levantar por que os ex-proprietrios
das fazendas dos Cerrados piauiense e maranhense, de genealogia nordestina, no
iniciaram este processo transformador. A resposta complexa. Pode-se considerar, a
ttulo de especulao, a hiptese de que a ausncia de prtica e de envolvimento dos
antigos proprietrios na arte de cultivar esteja na raiz do problema. Trata-se, enfim, de
reflexos do processo de explorao e colonizao do complexo econmico nordestino.
Os estados da Bahia, de Pernambuco e de Alagoas apresentaram uma trajetria de crescimento do PIB per capita aqum da regio Nordeste e do Brasil.
A explicao para to acanhada trajetria pode estar associada, no caso de Alagoas e
Pernambuco, ao comportamento do setor manufatureiro destes estados, fortemente
dependente do arranjo produtivo local (APL) do acar. A economia da Bahia
fortemente dependente da dinmica do polo petroqumico, embora sinalizando
para uma maior diversificao produtiva, com o forte crescimento do segmento
da metal-mecnica.
TABELA 9

ndice de crescimento do PIB per capita regio Nordeste (anos selecionados)


1990

1993

1994

1999

2000

2001

2002

2003

2007

2008

2009

Maranho

Estados

100

99

108

101

109

110

147

153

199

213

204

Piau

100

102

110

111

117

111

133

136

168

175

184

Cear

100

113

121

120

119

111

133

130

151

158

159

Rio Grande
do Norte

100

109

109

108

122

117

129

124

160

156

158

Paraba

100

92

104

101

110

111

121

120

144

146

152
(Continua)

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

91

(Continuao)
Estados

1990

1993

1994

1999

2000

2001

2002

2003

2007

2008

2009

Pernambuco

100

99

103

102

107

105

105

102

122

122

125

Alagoas

100

95

102

94

96

94

109

108

130

125

126

Sergipe

100

113

105

92

93

116

119

118

141

143

134

Bahia

100

99

102

99

106

104

108

106

128

125

130

Regio Nordeste

100

101

106

103

108

107

116

114

139

140

142

Brasil

100

101

104

98

103

101

111

111

132

132

131

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

5.2.1 O comportamento do ndice de autonomia

A sociedade brasileira foi impactada, durante os primeiros anos do sculo XXI,


por uma avalanche de acontecimentos econmicos e tambm polticos, internos
e externos, que afetaram negativamente o comportamento dos indicadores econmicos nacionais. Estes acontecimentos, alm de influenciarem, para pior, as
expectativas dos agentes produtivos, pela sua fora e contundncia, tambm foram
capazes de afetar a trajetria fiscal dos Entes Federativos. Neste curto intervalo de
tempo, brotaram problemas tanto do lado da demanda quanto da oferta agregada.
A crise de oferta de energia famoso apago e o recrudescimento da inflao,
acompanhado de baixas taxas de crescimento do PIB, so destaques importantes
desse perodo. No contexto poltico, as eleies para presidente da Repblica de
2002, em que duas convenes (Erber, 2011) se digladiavam pela hegemonia: os
institucionalistas, de feio liberal, em uma ponta; e os neodesenvolvimentistas, a
favor do maior protagonismo do Estado, na outra. Venceu a segunda. Foi eleito Luiz
Incio Lula da Silva, que governou o pas de janeiro de 2003 a dezembro de 2010.
O novo governo assumiu a administrao federal sob o manto de um marco
regulatrio de natureza fiscal perfeitamente definido. Trata-se da LRF (Lei Complementar LC no 101/2000), aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional.
Segundo Vieira (2012, p. 117-118), a nova lei reforou e deu maior amplitude aos
marcos institucionais estabelecidos com vistas a ensejar uma gesto comprometida
com o equilbrio oramentrio; e estabeleceu parmetros de gesto mais rigorosos.
Segundo Leite (2011, p. 9), a sano da lei foi um captulo relevante do processo
de ordenamento fiscal, ao sistematizar as regras que foram criadas durante a dcada
de 1990 e criar novas condies para ordenar o processo oramentrio, e controlar
os gastos pblicos e o nvel de endividamento dos Entes Federativos.
A tabela 10 apresenta as estimativas do ndice de autonomia dos estados
da regio Nordeste. A trajetria deste ndice reflete os acontecimentos citados.
Os ndices dos estados da Bahia, de Pernambuco e do Cear, principais economias
da regio, mostram uma trajetria de queda na primeira metade da dcada, reflexo
do comportamento da conjuntura econmica e poltica da poca.

92

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Sem embargo, na metade seguinte da dcada vai ocorrer uma reverso no comportamento do indicador, refletindo o movimento de inflexo da macroeconomia
nacional. Trata-se de um reflexo da conjuntura positiva da economia brasileira e
tambm dos investimentos do governo federal na regio. Algumas aes foram feitas
pelo governo federal, por exemplo, a duplicao da BR-101, no trecho que vai da
cidade de Natal, capital do Rio Grande do Norte, at Palmares, em Pernambuco; a
refinaria de petrleo Abreu e Lima, no complexo de Suape; a implantao do polo
naval em Suape, com a construo do estaleiro naval Atlntico Sul; as obras de transposio das guas do rio So Francisco; a implantao da ferrovia Transnordestina,
com mais de 1,7 mil km de extenso; a refinaria de petrleo no estado do Maranho;
a descoberta e explorao das jazidas de gs neste estado; a implantao da primeira
fbrica de automotores na regio metropolitana (RM) de Salvador. Todos estes projetos
provocaram um efeito multiplicador na renda e no emprego de grandes propores,
que gerou, como consequncia, uma ampliao da receita fiscal dos estados.
fato conhecido que muitos desses investimentos receberam incentivos fiscais
federais e tambm estaduais. Os incentivos fiscais estaduais envolvem, tradicionalmente, a liberao de ICMS por um determinado nmero de anos. Sucede que
estes investimentos, durante sua implantao, provocam uma demanda derivada
por produtos oriundos da construo civil, que so produzidos internamente e
que, desta forma, oxigenam a receita tributria estadual, via pagamento de ICMS.
O segundo impacto destes investimentos na receita estadual se processa via efeito
renda. A chegada dos novos investimentos oxigena o mercado de trabalho, por meio
de novas contrataes. Este efeito-emprego, por sua vez, engendra um aumento
na massa salarial na regio onde se instala o empreendimento, que, por sua vez,
vai provocar um incremento no consumo de bens e servios. Maior consumo gera
maior receita fiscal, via ICMS, IPVA e outras taxas.
TABELA 10

ndice de autonomia fiscal regio Nordeste (2000-2010)


(Em valores absolutos)
Estados

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Alagoas

47,59

46,44

37,35

38,83

45,86

38,04

50,83

42,66

48,00

49,31

47,41

Bahia

85,38

57,27

64,40

60,32

67,91

45,95

65,62

55,37

65,60

61,64

61,99

Cear

64,00

57,43

50,51

47,37

56,58

41,98

58,72

47,08

52,85

53,47

55,77

Maranho

33,51

30,19

37,13

33,50

43,40

34,12

49,01

40,21

45,45

47,10

49,12

Paraba

45,26

61,42

49,85

45,75

52,88

38,67

48,28

43,73

46,62

47,33

53,46

Pernambuco

67,97

53,64

57,28

53,68

61,15

46,07

57,67

52,94

58,19

59,91

58,80

Piau

40,26

39,22

35,05

31,62

44,88

34,92

42,99

30,75

30,05

40,67

44,23

Rio Grande
do Norte

50,11

63,71

56,87

52,53

59,73

43,64

59,43

47,19

52,79

54,52

55,00

Sergipe

37,83

40,11

39,49

40,31

45,30

34,94

42,60

38,74

38,84

41,36

43,31

Fonte: STN.
Elaborao do autor.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

93

5.3 Regio Centro-Oeste

A regio Centro-Oeste, assim como outras reas de penetrao capitalista recente


do Brasil, apresenta uma histria econmica e social extremamente particular. Nos
primrdios da colonizao, diga-se sculo XVII, o desbravamento desta regio foi
capitaneado pelos famosos bandeirantes procura de ndios para escravizar e vender no litoral do Sudeste. Na sequncia, sculo XVIII, aconteceu a descoberta de
ouro de aluvio, que permitiu a penetrao de leva de faiscadores ao ento serto
profundo. A atividade de extrao se caracterizava por uma elevada mobilidade
espacial do trabalho por conta das caractersticas da acumulao de ouro. Como
desiderato deste processo de explorao, operou-se a formao de muitos pequenos
aglomerados urbanos, como a cidade hoje denominada de Gois Velho primeira
capital do estado de Gois , Natividade e Arraias pertencentes hoje ao estado
do Tocantins , Cuiab e outras cidades que ainda guardam os resqucios da ao
do homem durante o perodo de intensa explorao do ouro de aluvio na regio
(Parente, 1996). Com o declnio da produo de ouro, ainda no sculo XVIII, a
economia da regio se especializou na pecuria extensiva, de baixa produtividade,
associada a uma agricultura de subsistncia. Durante todo o sculo XIX at meados do XX, esta regio atravessou uma fase de prostrao econmica. Trata-se,
portanto, de 150 anos de quase estagnao econmica, sem investimentos pblicos
e privados capazes de reverter a trajetria da economia regional.
O cenrio em questo sofreu uma importante reverso com o projeto de
construo da cidade de Braslia, capital federal, no planalto central. O desejo do
presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira era interiorizar o desenvolvimento
econmico do pas, tendo como ncleo central a capital federal. A construo e
inaugurao de Braslia, em 1960, constituem um ponto de inflexo na trajetria
econmica da regio Centro-Oeste.
No princpio, a indstria da construo civil representou a alavanca do crescimento regional graas aos investimentos na construo de Braslia. A reboque da
construo da nova capital federal, so implantados os grandes eixos rodovirios,
como a Belm-Braslia (Rodovia Bernardo Sayo), a Braslia-Rio Branco, no Acre,
e a Braslia-Belo Horizonte. Estes grandes eixos rodovirios, alm de abrirem uma
grande fronteira de explorao de recursos naturais, at ento no explorados,
permitiram a conexo de mercados antes insulados ou dominados pelo transporte
martimo (Souza, 1997). Na primeira fase, os investimentos privados se concentraram na indstria extrativa vegetal extrao de madeira e na pecuria bovina em
grandes fazendas e utilizando sistemas de produo arcaicos. Grandes extenses de
terra dos Cerrados, constitudas de grandes chapades de terras planas, de precipitao altamente regular, apropriada para a agricultura mecanizada, representavam uma
nova fronteira para a expanso da agricultura no pas. Todavia, naquele momento
histrico, os cultivares ento utilizados pelos empresrios agrcolas do centro-sul
no se adequavam s especificidades do solo altamente alcalino dos Cerrados.

94

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

A revoluo verde no Brasil, ocorrida a partir da dcada de 1970, se constituiu no segundo ponto de inflexo da macroeconomia da regio Centro-Oeste.
Trata-se da criao da Embrapa. A partir dessa data, o governo federal passou a
investir volumosa soma de recursos na pesquisa agrcola em todo o pas. No caso
do Centro-Oeste, ateno especial foi dada criao de novos cultivares de gros
soja, milho, trigo, feijo etc e de outras culturas comerciais algodo, caf etc.
apropriadas aos solos cidos do Cerrado brasileiro.
No bojo da pesquisa agrcola, surgem as sementes apropriadas, que vm
acompanhadas, paralelamente, de inovao nas tcnicas de cultivo e tambm no
desenvolvimento de mquinas apropriadas para o cultivo, a colheita e a armazenagem. Destaque tambm para o desenho da poltica de extenso agrcola, que,
na poca, apresentou um grande desenvolvimento, com a criao das Empresas
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATERs), controladas pela Empresa
Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater), estatal federal,
uma espcie de holding do setor, com atuao nacional. Pode-se afirmar que foi
a mo do Estado que inseriu a regio do Cerrado brasileiro nas correntes do
comrcio internacional, em uma lgica eminentemente capitalista. A leitura
dos relatrios do Programa Desenvolvimento dos Cerrados (Prodecer) I, II e
III refora a assertiva. Em um perodo de quarenta anos, o Brasil se tornou um
dos maiores produtores mundiais de gros e de culturas agroindustriais soja,
milho, feijo e algodo.
Essa aludida revoluo verde, que na primeira fase tem seu epicentro em
reas especficas dos estados do Mato Grosso do Sul, do Mato Grosso e de Gois,
se capilarizou para o Cerrado do estado do Tocantins, alcanando o oeste baiano, e penetrou no Maranho e no Piau. Hoje, a regio que carrega o acrnimo
Mapito Maranho, Piau e Tocantins constitui a mais recente fronteira da
moderna agricultura capitalista de gros do pas.
As grandes fazendas de gado de um passado distante, operando em condies
tecnolgicas precrias, foram desmembradas e substitudas pelas extensas fazendas
de soja, milho e algodo, com a forte presena do capital nacional e internacional.
A regio Centro-Oeste se tornou uma grande produtora de excedentes de
alimentos contribuindo, desta forma, para o desenvolvimento urbano-industrial
do pas. A produo de gros ensejou, por sua vez, o desenvolvimento de uma
indstria de processamento sem similar na Amrica Latina. A segurana alimentar
da populao brasileira estava assim garantida, eliminando um possvel obstculo
ao desenvolvimento da indstria manufatureira e ao processo de urbanizao da
sociedade brasileira.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

95

GRFICO 2

PIB per capita em termos reais e em valores absolutos regio Centro-Oeste e Brasil
(1990-2009)
12
10
8
6
4
2

Regio Centro-Oeste

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Brasil

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

O grfico 2 identifica a escalada do PIB per capita da regio Centro-Oeste


no perodo 1990-2009 em relao mdia do PIB per capita do pas. luz do
comportamento do indicador, possvel perceber que, a partir dos primeiros anos
de 2000, o PIB regional supera o nacional.
Trata-se de uma mudana que reflete os grandes avanos que ocorreram na
matriz produtiva regional. A chegada da indstria de processamento, com maior
agregao de valor cadeia de gros, acompanhada da implantao de plataformas
produtivas relacionadas indstria metal-mecnica, de transportes e equipamentos
agrcolas, explica, em parte, esta trajetria virtuosa. Observados na perspectiva de
uma matriz de insumo-produto, os vrios elos da cadeia produtiva do sistema econmico regional, at ento inexistentes, foram sendo paulatinamente completados,
e, assim, a matriz produtiva foi se tornando mais densa. Acontecimento econmico
da maior importncia para o desenvolvimento da regio foi a construo de Braslia,
que gerou um impacto de grandes propores na produo de bens e servios na
regio do planalto central.
Um segundo olhar sobre a dinmica da economia da regio Centro-Oeste
pode ser feita a partir da leitura do comportamento do ndice de crescimento do
PIB per capita referente ao perodo 1990-2010.
O PIB per capita um indicador que mede o comportamento do bem-estar de uma dada sociedade. Embasado neste pressuposto, possvel afirmar, a partir das informaes constantes do grfico 3, que a economia do

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

96

Centro-Oeste apresentou uma trajetria nitidamente divergente da economia


brasileira em termos de PIB per capita. O ponto de inflexo deste processo
ocorreu nos anos finais do sculo XX e se prolonga at os dias atuais. Este
processo virtuoso de crescimento tem muito a ver com o avano do agronegcio na regio, estimulado pelo crescimento dos preos das mercadorias de
exportao, que impactou positivamente nos termos de troca da economia
brasileira. O mercado externo explica uma parte desta trajetria. Uma segunda explicao para esta mudana de tendncia do ndice de crescimento do
PIB per capita regional est associada chegada da indstria manufatureira
e de processamento no territrio do Centro-Oeste. Este fenmeno provocou
um forte incremento no estoque de capital fsico regional, que engendrou
um crescimento sem precedentes da produtividade dos fatores de produo.
Uma terceira explicao tem a ver com o crescimento urbano do Distrito
Federal Braslia e Plano Piloto.
GRFICO 3

ndice do PIB per capita em termos reais regio Centro-Oeste e Brasil (1990-2009)
250

200

150

100

50

Regio Centro-Oeste

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Brasil

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

A fim de melhor visualizar esse conjunto de transformaes no territrio


regional, recorreu-se s estimativas referentes participao dos PIBs estaduais no
PIB regional, a preos de mercado. Por meio deste indicador, possvel constatar
que, no incio dos anos 1990, o estado de Gois concentrava um tero do PIB
regional, secundado pelo Distrito Federal. Por volta de 2009, Gois perdeu a

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

97

hegemonia econmica em favor do Distrito Federal, que passou a deter 42,13%


do PIB regional. Trata-se, com efeito, de uma mudana pronuncivel no espao de
duas dcadas, e isto pode ser explicado pelo crescimento explosivo, especialmente
no perodo 2000-2009, do segmento do tercirio, com destaque para os efeitos
dos gastos correntes do governo federal na demanda agregada regional.
Sabe-se que o Distrito Federal no possui plantas industriais de grande
escala, da porque a explicao mais plausvel para a forte ampliao da participao deste Ente Federativo no PIB regional encontrar-se associada aos efeitos
multiplicadores, de feitio keynesiano, dos gastos do governo. Braslia uma
cidade terciria. A massa salarial oriunda dos trs poderes Executivo, Legislativo e Judicirio promove a criao de emprego e renda. Os efeitos diretos
e indiretos dos gastos governamentais alavancam um nmero diversificado de
atividades produtivas em vrios segmentos da matriz produtiva regional. Este
crescimento contou com o forte apoio de um setor financeiro de origem pblica,
instalado e operando na regio.
Inmeros setores produtivos foram estimulados pelo crescimento do governo.
Por um lado, o setor da indstria de construo civil, por meio da gerao de maior
demanda por unidades habitacionais, oxigenou a receita fiscal do governo distrital,
via ICMS; por outro, o setor de turismo, de negcios e de lazer, com a construo
de hotis e similares, derivou para o governo do Distrito Federal mais receita fiscal
oriunda da prestao de servios e do comrcio de varejo, com a construo de
grandes unidades comerciais, do tipo shopping center, e de um grande nmero de
unidades de prestao de servios de toda espcie, com destaque para unidades de
servios de alimentos, lazer, transporte e segurana privada.
TABELA 11

Participao relativa do PIB a preo de mercado Centro-Oeste (anos selecionados)


(Em valores absolutos)
Regies

1990

1993

1994

1995

1999

2000

2003

2007

2008

2009

Mato Grosso do Sul

18,61

16,73

18,07

18,11

17,36

15,50

12,59

11,92

11,86

11,70

Mato Grosso

16,18

18,37

18,13

16,86

18,64

17,54

18,22

18,09

19,11

18,44

Gois

33,98

31,52

31,98

30,76

28,54

28,31

27,98

27,64

26,94

27,55

Distrito Federal

31,23

33,38

31,83

34,27

35,45

38,65

41,22

42,36

42,08

42,31

Centro-Oeste

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

A tabela 12 apresenta as estimativas do ndice de crescimento do PIB per


capita dos Entes Federados da regio Centro-Oeste.

98

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Sem embargo, o estudo do comportamento desse ndice ilumina ainda mais


o entendimento sobre as transformaes que esto ocorrendo na base produtiva
regional. Todos os estados desta regio apresentaram uma trajetria virtuosa, mas
o destaque pode ser creditado ao estado do Mato Grosso e ao Distrito Federal.
O PIB per capita destes entes sub-regionais mais que duplicou no espao de uma
dcada. O primeiro como resultado do desenvolvimento do agronegcio, aqui
incluindo as unidades de processamento, e o segundo por conta dos impactos
gerados pelos gastos correntes e de investimentos do governo federal em Braslia.
TABELA 12

ndice de crescimento do PIB per capita regio Centro-Oeste (anos selecionados)


Estados

1990

1993

1994

1995

2000

2001

2002

2003

2007

2008

2009

Mato Grosso do Sul

100

101

119

111

114

120

118

130

144

149

151

Mato Grosso

100

126

135

115

141

137

175

201

228

247

246

Gois

100

102

112

99

107

111

147

145

165

167

175

Distrito Federal

100

116

120

118

154

155

232

224

253

258

264

Regio Centro-Oeste

100

110

120

110

130

132

175

178

204

211

216

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

5.3.1 A trajetria do ndice de autonomia fiscal dos estados

Em seo precedente, destacou-se a forte sensibilidade do ndice de autonomia


ao comportamento da conjuntura econmica nacional e tambm local. Neste
contexto, destacaram-se como fatos relevantes a promulgao da LRF; a crise na
oferta de energia eltrica, que afetou a arrecadao tributria de todos os estados; e
o recrudescimento da inflao em 2002, que exigiu das autoridades monetrias do
novo governo aumentos substanciais dos juros reais, acompanhados de um forte
ajuste fiscal, com efeitos negativos sobre os investimentos pblicos.
Todos esses acontecimentos geraram uma espcie de quebra de tendncia do
ndice de autonomia da maioria dos estados da regio Centro-Oeste. Trata-se de
um fenmeno que tambm aconteceu na regio Norte. A tabela 13 apresenta as
estimativas do ndice de autonomia para o Centro-Oeste.
A partir da segunda metade do perodo 2000-2010, com a melhoria dos indicadores de inflao, do comportamento ascendente do PIB a preo de mercado, da
queda persistente da taxa de juros real, acompanhada de um vigoroso incremento
dos preos dos exportveis produzidos na regio, houve uma forte recuperao do
ndice de autonomia refletindo, por conseguinte, em uma melhora substancial da
receita tributria dos estados. Evidentemente que a boa governana colaborou para
este movimento ascendente e de recuperao do citado ndice.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

99

TABELA 13

ndice de autonomia fiscal regio Centro-Oeste (2000-2010)


(Em valores absolutos)
Estados

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Distrito Federal

34,94

37,26

40,66

68,12

71,33

70,20

71,40

70,77

69,61

66,41

68,57

Gois

89,21

72,46

80,38

69,22

77,65

54,59

79,99

68,84

82,74

84,90

86,43

Mato Grosso do Sul

67,35

55,34

71,04

60,55

76,48

57,48

89,48

68,81

82,55

80,15

79,77

Mato Grosso

78,98

53,70

86,16

66,68

84,27

53,49

75,76

60,43

70,09

67,90

64,17

Fonte: STN.
Elaborao do autor.

5.4 Regio Sul

A regio Sul do Brasil, formada por Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul,
de colonizao antiga, destaca-se por algumas singularidades.
Em primeiro lugar, deve-se ressaltar o comportamento dos indicadores sociais,
com destaque para os ndices de educao, sade, saneamento e posse da terra, que
so os melhores do pas, e tambm para os menores ndices de desigualdade da
renda familiar. Trata-se de uma herana do processo de colonizao, embasado em
colnias de povoamento. A intensificao do processo de migrao europeia para
o Brasil, a partir do sculo XIX, por meio da implantao de um modelo do tipo
colnias de povoamento, moldou a estrutura social, agrria e econmica da regio. A
estrutura da posse da terra do estado de Santa Catarina a menos desigual do pas.
Em segundo lugar, destaca-se, como consequncia em parte dessa herana
cultural, a base produtiva regional, cuja matriz industrial se apresenta bastante
diversificada. Localizam-se na regio unidades manufatureiras de pequeno, mdio
e grande porte, voltadas para a produo de bens de capital e de bens de consumo
durvel e no durvel e, tambm, unidades industriais ligadas ao setor de processamento de alimentos. Em terceiro lugar, merece ser mencionada a base de recursos
naturais, com destaque para a qualidade dos solos e o clima da regio, que favorece
a explorao de um conjunto diversificado de produtos agrcolas e pecurios, tanto
aqueles voltados para o mercado externo quanto para o mercado interno. no
territrio da regio Sul que se localiza uma parte pronuncivel de produo de
carne, soja, trigo, cevada, milho e feijo do pas. Nesta regio foi implantada, na
segunda metade do sculo XX, uma indstria avcola que tornou o Brasil referncia
mundial no setor. Tambm a indstria vincola do pas est localizada na regio Sul.
Por ltimo, salienta-se o estoque de servios de infraestrutura existente na regio,
reputado como de excelente qualidade. Trata-se de um territrio provido de uma
malha de ferrovias de elevado grau de capilaridade espacial e tambm de uma malha
de estradas pavimentadas que conecta todos os mercados locais ao mercado nacional.

100

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Trata-se, enfim, de um territrio que apresenta um rico estoque de capital


social bsico, resultado de elevados investimentos da Unio e dos governos estaduais desde os tempos do Imprio at os dias atuais. A literatura historiogrfica
demonstra que esta regio sempre foi privilegiada em matria de investimentos da
Unio, em razo de sua proximidade fsica com a Argentina e o Paraguai. Todavia,
h que se reconhecer quo importante foi o papel das elites regionais no processo
de desenvolvimento da regio.
A grfico 4 apresenta as estimativas do PIB per capita regional comparado
ao nacional no perodo 1990-2009. possvel observar que o regional sempre
superior mdia nacional. A razo para tal comportamento repousa na qualidade
dos recursos humanos, que, combinado a um estoque de capital fsico elevado,
permite a formao de um setor manufatureiro de alta produtividade e, por consequncia, um produto per capita elevado.
GRFICO 4

PIB per capita em termos reais e em valores absolutos Brasil e regio Sul (1990-2009)
10

Regio Sul

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Brasil

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Investigando a dinmica econmica recente da regio Sul (1990-2009), por


meio do uso das estimativas do ndice de crescimento do PIB per capita, percebe-se algumas singularidades. Constata-se, em primeiro lugar, que o crescimento do
PIB per capita regional foi exatamente igual ao nacional (1990-2000), a ponto de
no se distinguir as duas curvas. Todavia, no perodo seguinte (2000-2009), o PIB
regional se descolou do nacional, passando este ltimo a crescer acima do primeiro.
Percebem-se, por meio do grfico 4, a gestao de um processo de divergncia entre
o PIB regional vis--vis o nacional, embora com trajetrias bastante semelhantes.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

101

A explicao para esse padro de crescimento com divergncia pode estar


relacionada, em primeiro lugar, ao menor crescimento dos investimentos pblico e
privado regionais em relao ao nacional a formao bruta de capital fixo regional
se comportou aqum da mdia nacional; e, em segundo lugar, ao menor dinamismo
econmico dos parceiros do Brasil no Mercosul, o que afetou o comportamento
de alguns elementos da demanda agregada regional.
GRFICO 5

ndice do PIB per capita em termos reais Brasil e regio Sul (1990-2009)
140
120
100
80
60
40
20

Regio Sul

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Brasil

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Feitas essas consideraes sobre a trajetria da economia sulista na perspectiva global, torna-se importante investigar a dinmica econmica de cada ente
sub-regional. Como a regio vasta em territrio, a existncia de desigualdades
inter-regionais no pode e no deve ser descartada.
A tabela 14 apresenta as estimativas de participao no PIB regional, a preos
de mercado, de cada Ente Federativo regional. possvel constatar, em primeiro
lugar, que o estado do Rio Grande do Sul a principal economia da regio Sul,
na perspectiva da gerao de bens e servios, secundado por Paran e, finalmente,
Santa Catarina. Em segundo lugar, observa-se que o estado do Rio Grande do Sul
vem, ao longo das ltimas duas dcadas, perdendo participao no produto regional em razo, fundamentalmente, do processo de transbordamento das atividades
manufatureiras pelo territrio dos estados do Paran e de Santa Catarina. Inmeras

102

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

unidades ligadas manufatura e ao processamento de alimentos se instalaram nos


territrios paranaense e catarinense. Estas novas unidades de produo promoveram
o crescimento das atividades ditas ancilares, como as relacionadas ao setor de servios,
com destaque para os segmentos bancrio, de servios educacionais e de sade e
turismo de negcios e de lazer, bem como para o agigantamento do setor pblico.
Ocorreram tambm grandes transformaes na base produtiva dos entes regionais
sulistas, especialmente aps o advento do Mercosul. A regio Sul recebeu fbricas de
automveis, de papel e celulose, de implementos agrcolas, de produtos alimentares
processados, de estaleiro naval, de energia elica etc. Todas estas novas unidades
produtivas contriburam para um maior adensamento da matriz produtiva regional,
com forte impacto nos nveis do PIB per capita.
TABELA 14

Participao relativa do PIB a preos de mercado regio Sul (anos selecionados)


(Em %)
Estados

1990

1993

1994

1999

2000

2002

2003

2007

2008

2009

Paran

34,84

32,14

32,67

35,71

34,09

35,42

36,38

36,49

35,71

35,47

Santa Catarina

20,50

19,30

19,60

20,64

21,92

22,33

22,22

23,63

24,56

24,23

Rio Grande do Sul

44,66

48,56

47,73

43,65

43,99

42,26

41,40

39,88

39,74

40,30

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Regio Sul

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Em relao dinmica da economia dos Entes Federativos regionais, possvel


afirmar, observando-se as estimativas do ndice de crescimento do produto per capita
de cada estado, que a trajetria de crescimento tem apresentado uma tendncia de
convergncia no espao regional. O estado de Santa Catarina, com menor participao no produto regional, destaca-se em termos do crescimento regional, obtendo
taxas acima da mdia regional e do pas. O Rio Grande do Sul, no perodo de
duas dcadas, cresceu abaixo da mdia regional e do pas. Mesmo recebendo, nas
ltimas trs dcadas, um aporte considervel de investimentos privados e pblicos,
como reflexo da formao do bloco regional do Mercosul, a economia do estado
no apresentou uma trajetria econmica que se pode caracterizar como exitosa.
Acredita-se que esta tendncia de baixo crescimento da economia gacha esteja
relacionada em parte a fatores tipicamente endgenos, com destaque para a crise
fiscal que nos ltimos oito anos se abateu sobre a economia estadual, contribuindo
para o modesto crescimento de sua economia. O caso do Paran extremamente elucidativo. No perodo 1990-2001, o PIB per capita deste estado declinou.
A partir de 2002, houve uma inflexo na trajetria deste indicador. Acredita-se que
tal comportamento seja resultado da melhoria dos termos de troca dos exportveis
do estado, especialmente soja e milho.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

103

TABELA 15

ndice de crescimento do PIB per capita regio Sul (anos selecionados)


1990

1993

1994

2000

2001

2003

2004

2007

2008

2009

Paran

Estados

100

94

101

99

99

116

118

130

127

124

Santa Catarina

100

95

101

104

103

114

120

135

140

136

Rio Grande
do Sul

100

112

116

102

102

105

106

117

116

117

Regio Sul

100

102

108

101

101

110

113

125

125

123

Brasil

100

101

104

103

101

111

116

132

132

131

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

5.4.1 O comportamento do ndice de autonomia

Ao longo dos ltimos vinte anos, o tecido produtivo da economia da regio Sul
se sofisticou. Por conta da criao do Mercosul, os estados que formam a regio
Sul receberam aportes significativos de investimentos privados, especialmente no
segmento manufatureiro. A maioria com incentivos fiscais. Veja-se o exemplo da
General Motors no Rio Grande do Sul. Sem embargo, a implantao destas unidades produtivas, mesmo custa de uma srie de incentivos fiscais, oxigenaram
a receita tributria dos Entes Federados graas ao efeito arrasto que estes investimentos provocam, especialmente quando a matriz produtiva regional apresenta
algum grau de diversificao que impede grandes vazamentos de renda. Trata-se
aqui do desempenho virtuoso da indstria de construo civil e tambm do forte
crescimento da demanda por energia, comunicaes e combustvel, principais
itens na formao do ICMS.
Sucede, todavia, que esses Entes Federativos no ficaram imunes aos percalos
da economia nacional e internacional no perodo 2000-2010. As ondas negativas
provocadas pelos acontecimentos de 11 de setembro de 2001 em Nova York; as
guerras do Iraque e do Afeganisto; a crise do sistema energtico brasileiro; o baixo
crescimento do PIB nacional na primeira metade da dcada; as elevadas taxas de
juros nominal e real; o repique do ndice de inflao em 2002; e as medidas de
correo da macroeconomia nacional adotadas no perodo 2003-2004 afetaram o
comportamento da receita tributria destes Entes Federativos.
As estimativas do ndice de autonomia apresentadas na tabela 16 refletem os
efeitos dos acontecimentos aqui citados. semelhana dos casos j estudados,
observa-se, para os estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, uma quebra
de tendncia na trajetria do ndice. A partir de 2005, h uma substancial melhoria
na trajetria do indicador. Este comportamento positivo reflexo da mudana da
agenda macroeconmica do governo federal, com destaque para a expanso do
crdito s famlias; e para o declnio das taxas reais de juros com efeitos positivos

104

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

sobre a demanda das famlias e os investimentos dos proprietrios de meios de


produo. Vale ressaltar tambm o crescimento dos preos dos exportveis, com
a consequente melhoria do ndice dos termos de intercmbio. Todos estes fatores
contriburam para um substancial incremento da arrecadao tributria prpria dos
estados (ICMS, IPVA), ampliando assim o grau de autonomia fiscal dos estados
perante os recursos da Unio.
TABELA 16

ndice de autonomia fiscal regio Sul (2000-2010)


Estados

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Paran

50,75

69,00

64,95

70,89

74,14

60,71

89,26

73,18

91,55

74,17

73,78

Rio Grande
do Sul

93,41

95,63

84,20

75,13

95,44

62,99

95,06

72,91

91,50

75,31

76,37

Santa Catarina

86,82

92,60

92,18

76,44

99,50

61,12

68,65

67,23

62,83

89,18

94,16

Fonte: STN.
Elaborao do autor.

5.5 Regio Sudeste

A partir de 1830, quando a cultura do caf penetrou na regio Sudeste e adquiriu


o status de cultura comercial para exportao, a histria econmica e poltica do
pas sofreu uma grande modificao. O Nordeste, at ento a regio mais dinmica
do pas, perdeu a hegemonia econmica e poltica. A economia do pas, a partir do
deslanche da cafeicultura, se confunde com a evoluo econmica da regio Sudeste.
A literatura especializada aponta a cultura do caf como o motor do crescimento
regional e como responsvel pela formao do grande complexo econmico que se
tornou hegemnico em termos nacionais. A primeira fase do ciclo de prosperidade
da regio Sudeste ocorreu no perodo 1830-1930, quando a cultura do caf cresceu
a taxas virtuosas e promoveu, via multiplicador da renda e emprego, o crescimento
da atividade manufatureira de bens de consumo durvel e no durvel, e de outros
segmentos da rea de servios, com destaque para a indstria de transportes, o setor
bancrio, o comrcio de atacado e varejo, a educao, a sade, e alcanando at o
segmento de cincia, tecnologia e inovao, com a criao dos primeiros centros
de pesquisa agrcola no pas.
O adensamento da atividade manufatureira na regio Sudeste engendrou,
por meio de um mecanismo circular e cumulativo semelhante ao proposto por
Myrdal e estilizado por Kaldor (1989), o crescimento sem precedentes dos outros
setores, especialmente os ancilares ao setor manufatureiro, tornando a economia da
regio a locomotiva do pas, no dizer de um importante historiador da economia
regional (Love, 1982).

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

105

Garantida a hegemonia econmica e poltica da regio em relao ao restante


do Brasil, ficou bastante fcil para as elites regionais do Sudeste desenharem um
conjunto de aes de poltica econmica que garantisse o processo de acumulao
e reproduo da riqueza regional. Como estas elites dominavam o estado por meio
dos rgos de representao poltica, tornou-se particularmente fcil construir uma
agenda regulatria que garantisse os seus privilgios.
A crise econmica de 1929, que se instalou no tecido das economias capitalistas centrais e se prolongou at as vsperas da Segunda Guerra, rebateu de
forma negativa na economia brasileira, alm de impactar na correlao de foras
polticas a nvel interno, provocando a Revoluo de 1930 (Lira Neto, 2012).
Nessa oportunidade e por conta das transformaes de carter ideolgico que
surgiam na arena internacional, com destaque para a Segunda Guerra Mundial e
o perodo ps-Guerra, acompanhado do surgimento da bipolarizao ideolgica,
o Estado brasileiro, por meio do governo federal, assumiu a importante misso de
transformar as estruturas econmicas e sociais do pas. Um dos vetores do projeto
poltico-ideolgico do governo central era transformar a economia do pas por
meio do aprofundamento da sua matriz industrial, com a implantao de um
departamento de bens de capital. Para alcanar tal desiderato, o governo federal,
apoiado pelos capitalistas do centro-sul e pelas empresas transnacionais, estabeleceu
um conjunto de leis, regulamentos e portarias, com o objetivo de ampliar o grau
de industrializao do pas. Sucede que, pelas razes aqui j apontadas, a regio
Sudeste ostentava, por volta de 1930, um parque industrial de escala razovel para os
padres da economia nacional. A regulao criada pelo governo federal contribuiu
ainda mais para concentrar aquilo que j era concentrado. O Brasil era um corpo
de cabea grande (Sudeste) e tronco e membros raquticos (Nordeste, Amaznia e
Centro-Oeste). Em um intervalo de setenta anos (1930-2000), o Brasil se tornou
a nao mais industrializada do cone sul do continente americano.
Celso Furtado, ao analisar a dinmica da economia nordestina dos anos
1940-1950, no seu clssico Diagnstico da Economia Nordestina, mostra os efeitos
perversos das medidas de poltica macroeconmica adotadas pelo governo federal
na tentativa de defender o processo de industrializao que se consolidava no eixo
So Paulo-Rio de Janeiro sobre a economia do Nordeste.
A partir de 1950, com a implantao da indstria de bens de capital na
regio Sudeste, o processo de crescimento econmico desta regio alcanou outra
dinmica, sem similar nos pases da Amrica Latina. Embasado na historiografia
econmica nacional e internacional, possvel afirmar que o Brasil foi o pas que
apresentou, no perodo 1900-1980, as maiores taxas mundiais de crescimento do
PIB per capita.

106

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Evidentemente que sem o concurso do Estado brasileiro, maior agente


de transformao da economia nacional, no seria possvel alcanar o atual
patamar de desenvolvimento. O Estado brasileiro no atuou somente como
facilitador do desenvolvimento do capitalismo industrial, criando leis e regulando as relaes sociais de produo. Atuou tambm como grande empregador, investidor, construtor da infraestrutura, produtor de bens e servios e
gerador de cincia, tecnologia e inovao. A mo do Estado, na contramo
da mo invisvel de Adam Smith, pai do liberalismo econmico, foi a grande
responsvel pela trajetria virtuosa da sociedade brasileira nos ltimos cem
anos. Em diferentes momentos da conjuntura econmica e poltica da nao,
a mo do Estado esteve presente. Os exemplos so bastante elucidativos.
A construo da hidroeltrica de Itaipu, no rio Paran, que exigiu a elaborao
de um acordo internacional com a nao paraguaia; a criao e implantao
da Embrapa, que promoveu uma revoluo verde no campo; a implantao do
complexo da Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF), no rio So
Francisco, que viabilizou a industrializao do Nordeste e tambm a moderna
irrigao na regio do semirido nordestino; a implantao da Zona Franca
de Manaus, que promoveu a transformao da base produtiva da economia de
parte da regio Norte, at ento dependente do extrativismo mineral e vegetal;
e a criao da Embraer, agora privatizada, que ensejou o desenvolvimento
da indstria aeronutica no pas. Em um passado mais remoto, a criao da
Companhia Vale do Rio Doce, para explorar as riquezas do subsolo nacional;
a criao da Companhia Siderrgica Nacional, voltada para a produo de
ao, e de importncia estratgica no adensamento da matriz industrial do
pas; e a Petrobras, voltada para a explorao, o refino e a comercializao do
petrleo existente no subsolo nacional. Mas a presena do Estado brasileiro
foi alm da produo de mercadorias finais e intermedirias. Investiu tambm
no segmento de intermediao financeira, criando instituies de fomento ao
desenvolvimento econmico, como o Banco do Brasil (BB), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a Caixa Econmica
Fedral (CEF), fundamentais para o desenvolvimento do capitalismo nacional.
O grfico 6 apresenta as estimativas do PIB per capita da regio Sudeste
para o perodo 1990-2009. Constata-se, primeiramente, que o produto per
capita regional supera, invariavelmente, o nacional. Trata-se de um fenmeno
que remonta ao primeiro quartel do sculo XX, como resultado da instalao
da indstria manufatureira, que, em funo das economias de escala crescentes,
provocou um efeito circular e acumulativo de grandes propores, sem similar
no contexto nacional.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

107

GRFICO 6

PIB per capita em termos reais e em valores absolutos Brasil e regio Sudeste
(1990-2009)
12

10

Regio Sudeste

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Brasil

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

O segundo fenmeno digno de nota est relacionado dinmica do PIB per


capita regional. luz da leitura do ndice de crescimento do referido indicador,
estimado para o perodo 1990-2009 e apresentado no grfico 7, possvel perceber
que o PIB per capita regional apresenta a mesma tendncia do PIB per capita nacional. Tal comportamento indica que a economia da regio Sudeste continuar a
representar, por muitas dcadas futuras, o eixo fundamental da economia nacional.
O comportamento do ndice sugere, adicionalmente, que, pelo menos em
comparao ao de 2002, estava se gestando um processo de divergncia no processo
de crescimento entre as duas economias. O PIB per capita nacional se descolou
do regional, embora a varincia seja muito reduzida. Tais evidncias sugerem a
possibilidade de um processo de desconcentrao espacial da produo per capita
em favor de algumas regies fora do eixo do capitalismo moderno brasileiro, no
caso, a regio Sudeste.
Acredita-se que o forte crescimento da regio Centro-Oeste, muitos pontos acima da mdia nacional, fato j destacado neste estudo, explique em parte o
fenmeno da convergncia de produto per capita apresentado pelas estimativas
anteriormente comentadas. Embasado na larga literatura disponvel, acredita-se
que este processo de convergncia dever ser abortado, na prxima dcada, pelos

108

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

efeitos dos investimentos na indstria do petrleo, fortemente concentrados nos


estados da regio Sudeste.
GRFICO 7

Participao relativa do PIB per capita em termos reais e em valores absolutos Brasil
e regio Sudeste (1990-2009)
140
120
100
80
60
40
20

Regio Sudeste

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Brasil

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Aps a anlise do contexto macrorregional, cabe investigar a participao


de cada ente regional na formao do PIB a preos de mercado. Trata-se de uma
leitura extremamente importante, pois perfeitamente sabido que persiste, desde
dcadas passadas, uma forte assimetria dos nveis de bem-estar entre os estados que
constituem a regio Sudeste. A tabela 17 apresenta as estimativas da participao de
cada estado no PIB a preos de mercado da regio Sudeste nos anos selecionados.
TABELA 17

PIB a preos de mercado regio Sudeste (anos selecionados)


(Em %)
Estados

1990

1993

1995

1999

2000

2001

2003

2004

2007

2008

2009

Minas Gerais

15,80

16,33

16,60

16,53

16,68

16,58

15,70

16,36

16,07

16,63

16,02

Esprito Santo

2,82

2,86

3,39

3,31

3,38

3,29

3,28

3,71

4,02

4,11

3,73

Rio de Janeiro

18,46

20,39

19,61

20,17

21,67

21,62

19,84

20,57

19,77

20,20

19,75

So Paulo

62,93

60,42

60,40

59,99

58,27

58,51

61,18

59,36

60,14

59,05

60,51

Regio Sudeste

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

109

Percebe-se que So Paulo perdeu 2 p.p. de participao ao longo do perodo


em questo. No contexto regional, trata-se de uma queda bastante modesta, que
foi distribuda pelas outros Entes Federativos da regio Sudeste. As investigaes
mais recentes indicam que o processo de industrializao extrapolou o territrio
de So Paulo e se propagou para os estados vizinhos. No caso de Minas Gerais,
destaca-se a chegada de uma planta automotiva que contribuiu para o adensamento
da atividade manufatureira, principalmente no mbito do setor metalomecnico,
tornando mais sofisticada a matriz industrial do Estado. O mesmo pode ser dito
a respeito do Rio de Janeiro, que recebeu, em perodo recente, algumas plantas
tambm da cadeia automotiva. Acrescente-se ainda, no contexto deste estado, a
revitalizao da indstria de construo naval, com destaque para a construo de
navios e plataformas para a indstria do petrleo. Trata-se do efeito pr-sal, isto ,
do efeito multiplicador de emprego e renda gerado pela explorao de petrleo na
camada pr-sal, fortemente localizada no litoral do estado. No tocante ao estado
do Esprito Santo, destacam-se a ampliao do parque siderrgico e o incremento
da atividade de servios, especialmente no que diz respeito logstica porturia.
A dinmica econmica da regio Sudeste muito sensvel aos ditames da
economia internacional. No contexto nacional, como em uma pea teatral, esta
regio se comporta como a atriz principal e as outras regies, como simples coadjuvantes da economia nacional. neste territrio do Brasil que esto localizados
todos os principais departamentos de seu sistema econmico: indstria de bens
de consumo final, intermedirios e bens de capital. Por consequncia, concentra-se nesta regio a sede dos principais agentes financeiros privados e pblicos, os
principais centros de pesquisa, cincia e inovao e os principais agentes produtores
da indstria cultural.
Ante os aspectos aqui mencionados, lcito considerar que a trajetria econmica da regio Sudeste altamente sensvel s mudanas de humor da economia
internacional. A literatura mais recente tem destacado o impacto provocado pela
competio dos produtos manufaturados da linha de bens de consumo durvel e
no durvel oriundos da China na base produtiva da regio. Esta mesma literatura
tem mostrado que restries de carter endgeno, como taxao elevada, gargalos
na infraestrutura, juros elevados, cmbio apreciado e encargos sociais elevados, tm
contribudo para inibir o crescimento do PIB a taxas mais elevadas.
A atual administrao federal tem operado no sentido de eliminar as restries
monetrias e fiscais ao maior desenvolvimento da economia nacional. Investimentos
na infraestrutura de transportes, diminuio da taxa de juros real, desonerao dos
encargos sociais e sua substituio por uma porcentagem da receita das empresas,
menor volatilidade da taxa de cmbio, diminuio dos impostos da energia eltrica
para as famlias e empresas, fartos subsdios do BNDES ao capital produtivo instalado

110

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

no pas, nacional ou internacional, desonerao dos impostos federais da cesta bsica, eliminao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide),
alm de um amplo programa de concesses ao capital privado nos segmentos portos,
aeroportos, ferrovias e rodovias, sugerem uma retomada, no mdio prazo, dos
investimentos na economia e assim um crescimento consistente da formao bruta
de capital fixo nacional e regional. A ttulo de ilustrao, o valor do investimento
do governo do estado de So Paulo, com recursos prprios e de terceiros, no anel
virio da cidade de So Paulo e nas novas linhas do metr superior ao somatrio
de todos os investimentos realizados pelos governos estaduais da regio Nordeste
nos ltimos cinco anos.
TABELA 18

ndice de crescimento do PIB per capita regio Sudeste (anos selecionados)


Estados

1990

1994

1995

1996

2000

2002

2003

2006

2007

2008

2009

Minas Gerais

100

113

104

110

109

106

107

121

132

136

128

Esprito Santo

100

113

116

113

118

117

118

155

176

179

158

Rio de Janeiro

100

110

106

104

122

123

117

135

141

144

137

So Paulo

100

96

94

93

92

102

100

108

121

118

118

Sudeste

100

102

98

99

101

107

105

117

128

127

124

Brasil

100

104

98

100

103

111

111

121

132

132

131

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

5.5.1 O comportamento do ndice de autonomia

Destacou-se em sees anteriores que o comportamento do ndice de autonomia


de um determinado Ente da Federao est fortemente correlacionado sua matriz
produtiva. Em relao aos estados do Sudeste, a contribuio da atividade manufatureira na aludida matriz bastante significativa. Acrescente-se ainda o fato de que
tal matriz apresenta um reduzido nmero de elos faltantes, de sorte que a regio
produz a maioria dos bens finais consumidos pelas famlias residentes. Trata-se de
uma regio que abastece as outras regies do pas com uma gama de bens, desde
aqueles mais comezinhos, presentes na cesta bsica, como feijo e carnes de vrias
espcies bovina, suna, avcola at produtos do mais alto nvel de sofisticao
tecnolgica, por exemplo, avies.
Embasado nas consideraes feitas neste estudo, possvel supor que o comportamento do ndice de autonomia dever refletir o comportamento da demanda
regional e extrarregional. Substanciais incrementos na renda pessoal disponvel das
famlias localizadas em outras regies do pas certamente promovero um aumento
no consumo de bens cuja regio Sudeste detenha poder de monoplio. Neste caso,
haver um rebatimento positivo na receita fiscal dos estados da regio Sudeste, via

Federalismo e Autonomia Fiscal dos Governos Estaduais no Brasil: notas sobre o


perodo recente (1990-2010)

111

maior arrecadao do ICMS, que, por sua vez, promover incrementos no ndice
de autonomia. Por seu turno, um processo de crescimento da formao bruta de
capital do setor privado promover tambm maior crescimento do ndice de autonomia, posto que novos gastos com equipamentos e insumos para investimentos
produzidos internamente regio devero gerar ICMS integralmente para os cofres
dos estados da regio.
possvel afirmar, observando-se as estimativas do ndice de autonomia
(tabela 19), que os estados de So Paulo, Minas Gerais e Esprito Santo apresentam um ndice de autonomia elevado, o que configura um cenrio de forte
autonomia frente aos recursos do governo federal. Constata-se tambm que o
ndice de autonomia apresenta uma trajetria de crescimento bastante positiva
durante a segunda metade da dcada de 2000. possvel supor que a estrutura
econmica destes entes regionais, fortemente apoiada em uma matriz produtiva
bastante diversificada, explique, em parte, o elevado ndice de autonomia apresentado na tabela 19.
TABELA 19

ndice de autonomia fiscal regio Sudeste (2000-2010)


(Em valores absolutos)
Estados

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Esprito Santo

78,93

92,95

88,99

70,07

86,80

57,49

87,87

71,40

87,38

84,86

87,71

Minas Gerais

75,65

84,71

82,87

68,10

86,54

58,41

85,96

70,65

85,64

84,95

90,06

Rio de Janeiro

74,75

76,84

77,18

58,60

70,52

49,37

64,79

55,71

61,80

70,19

69,21

So Paulo

99,99

98,04

100,00

78,55

99,99

61,47

95,80

74,92

90,17

88,66

89,29

Fonte: Ipeadata, dados bsicos de 2012.


Elaborao do autor.

6 GUISA DE CONCLUSO

Embasando-se nos fatos destacados neste estudo, possvel afirmar que os estados
mais pobres da Federao apresentam um ndice de autonomia extremamente
baixo. Isto sugere que estes estados dependem, fundamentalmente, dos recursos
da Unio para operacionalizar polticas pblicas em reas estratgicas, como sade, educao e segurana, consideradas fundamentais para engendrar, no longo
prazo, um processo de crescimento endgeno destes respectivos Entes Federativos.
Enquadram-se neste grupo trs estados da regio Norte Acre, Amap e Roraima
e a maioria dos estados da regio Nordeste.
O ndice de autonomia dos estados da regio Nordeste que receberam e esto
recebendo aportes de investimentos estruturadores refinarias, ferrovias, duplicao de estradas federais, transposio das guas do rio So Francisco, montadoras

112

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

de veculos automotores devero apresentar trajetria crescente, aumentando,


por conseguinte, o grau de autonomia junto aos recursos do governo da Unio.
Estados cuja base econmica depende fortemente da produo de produtos
extrativos minerais e vegetais, em sua maioria para os mercados internacional ou
extrarregional, apresentam baixo ndice de autonomia e, portanto, baixa capacidade de implementar polticas pblicas independentes do concurso dos recursos
do governo central.
Para aprofundar os conhecimentos sobre a capacidade dos governos estaduais,
pretende-se continuar aprofundando esta pesquisa. Os prximos passos devem
consistir em:
1. Elaborar um modelo economtrico capaz de identificar os principais
determinantes do ndice de autonomia dos estados, segundo um corte
regional e temporal.
2. Estudar a trajetria dos componentes da receita tributria dos estados no
perodo 1990-2010 e comparar com a trajetria do ndice de autonomia.
3. Analisar os componentes da receita lquida disponvel ao longo do perodo
1990-2010 e destacar as principais singularidades destes componentes,
cotejando os resultados com os disponveis na literatura recente.
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CAPTULO 3

DVIDAS ESTADUAIS, FEDERALISMO FISCAL E DESIGUALDADES


REGIONAIS NO BRASIL: PERCALOS NO LIMIAR DO SCULO XXI1
Alexandre Manoel Angelo da Silva2
Aristides Monteiro Neto3
Jos Carlos Gerardo4

1 INTRODUO

No decorrer dos anos 1980 e no incio dos anos 1990, a ausncia de governana
na gesto fiscal de vrios entes subnacionais consubstanciava uma das vertentes do
desequilbrio fiscal brasileiro. Neste perodo, as receitas advindas do imposto inflacionrio constituam fonte adicional de recursos para o financiamento de despesas
e, consequentemente, ocultavam a verdadeira situao fiscal dos entes subnacionais.
Depois de 1994, em decorrncia da estabilizao de preos obtida por meio
do Plano Real, ocorreu um esgotamento das receitas com imposto inflacionrio
e, por conseguinte, a situao fiscal dos entes subnacionais passou a se deteriorar
rapidamente. A ttulo de ilustrao, em 1994, os entes subnacionais apresentaram
um supervit primrio de 0,77% do produto interno bruto (PIB); em 1997, estes
entes evidenciaram um dficit primrio de 0,74% do PIB. Concomitantemente, em
janeiro de 1994, a dvida interna lquida dos estados e dos municpios representava
8,32% do PIB, passando para 11,52% do PIB em dezembro de 1997.
Nesse contexto, os desequilbrios fiscais estruturais dos estados e dos municpios brasileiros no podiam mais ser escondidos ou negligenciados. Os dficits
estruturais ocultos foram explicitados e as dvidas dos entes subnacionais ganharam
contornos explosivos, tornando-se ento premente a necessidade de equacionar os
passivos dos entes subnacionais, com imposio simultnea de uma nova forma de
governana para a gesto financeira e oramentria destes entes.
Essa nova governana fiscal e o equacionamento desses passivos foram
implantados por meio da Lei no 9.496/1997. Esta, no trinio 1997-1999, autorizou
a incorporao e o refinanciamento das dvidas estaduais pelo governo federal em
1. Este captulo foi publicado anteriormente em outubro de 2013, na coleo Texto para Discusso do Ipea, nmero 1.889.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
4. Analista de finanas e controle da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF).

120

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

um prazo de at trinta anos, com prestaes calculadas com base na tabela Price.
A atualizao monetria se dava pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), e a taxa de juros era de 6% ao ano (a.a.) na maioria dos
contratos. Buscava-se, assim, estabelecer um equilbrio fiscal intertemporal nas
finanas subnacionais.
Essas prestaes no foram pagas de maneira uniforme pelos estados, uma vez
que alguns deles possuam suficientes estoques de capital pblico para privatizar
ou repassar ao governo federal, de modo a amortizar parte de sua dvida junto
Unio, diminuindo ou suavizando o pagamento das prestaes estabelecidas por
meio da Lei no 9.496/1997.
Nesse sentido, o esforo fiscal de alguns estados foi maior que o de outros.
Entretanto, seus respectivos nveis de endividamento no declinaram na mesma
medida, visto que tais nveis tambm refletiam as amortizaes feitas pelos estados,
as quais, vale repisar, eram reflexos dos estoques pblicos de capital destes estados.
Os diferentes nveis de propriedade ex-ante de estoque de capital pblico
resultaram no apenas em diferentes nveis intertemporais de esforo fiscal, mas
tambm em diferentes nveis intertemporais de subsdios. Os nveis de subsdios
se referem diferena entre o custo de captao do governo federal (a taxa Selic)
e o custo de endividamento imposto aos estados em geral, o IGP-DI mais juros
de 6% a.a.
Ademais, aps o trinio 1997-1999, a taxa Selic reduziu-se significativamente
e o IGP-DI se mostrou muito sensvel s flutuaes cambiais, o que levou a mais
uma fonte de variao no nvel de subsdios concedidos ou recebidos pela Unio
em decorrncia do refinanciamento das dvidas estaduais.
Diante do exposto, e considerando-se que as aes do setor pblico devem-se
pautar pelos princpios da eficincia e da equidade, argumenta-se neste captulo
que o refinanciamento das dvidas pblicas dos estados estabelecido pela Lei
no 9.496/1997 apresentou grau elevado de iniquidade, apesar do xito alcanado
em termos de eficincia.
Em relao eficincia, os estados ampliaram as receitas prprias, controlaram suas dvidas e passaram a gerar supervits primrios em vez dos recorrentes
dficits apresentados logo aps a estabilizao dos preos em 1994. No que
concerne equidade, entretanto, infere-se que houve forte concentrao na
concesso de subsdios da Unio para os estados, gerando-se iniquidade, visto
que a Unio no tratou os desiguais de maneira desigual, na medida em que se
diferenciam socioeconomicamente.
Alm disso, neste captulo, so problematizadas algumas implicaes da trajetria do endividamento dos estados sobre o quadro das desigualdades regionais.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

121

Estuda-se a repercusso dos subsdios no vigente federalismo fiscal brasileiro, com


nfase em dois aspectos considerados relevantes. Em primeiro lugar, o dimensionamento dos subsdios implcitos em relao s dvidas estaduais e a correspondente
identificao de seus beneficirios. Em segundo, a avaliao das capacidades estaduais de empreender trajetrias de atuao sobre a poltica pblica com base no
seu esforo prprio de investimento pblico.
Pretende-se, portanto, discutir algumas das precondies para que os governos
estaduais viessem a viabilizar trajetrias prprias de investimento depois de realizado
o ajustamento das finanas. Pergunta-se se a resoluo da questo do endividamento
estadual j teria tido condies de produzir resultados positivos sobre o ciclo de
crescimento das economias estaduais brasileiras na dcada em considerao.
Algumas avaliaes da literatura recente sobre o tema, como Piancastelli e
Miranda (2008), apontaram para melhorias no quadro geral das finanas estaduais
no perodo 1995-2006, com melhoria do indicador despesas/receita corrente
lquida. Entretanto, segundo estes autores, o investimento pblico dos estados
estaria em rota descendente nos anos analisados, tornando-se um motivo de forte
preocupao. A anlise tende a apontar que o processo de ajustamento s novas
condies impostas pela renegociao no tem sido fcil. Seus resultados, quanto
criao de um terreno slido para a retomada do crescimento econmico em
bases mais robustas, tm se mostrado muito lentos.
Para os governos estaduais no Brasil contemporneo, cada vez mais se configura um quadro de passividade quanto ao desenho e implementao de polticas
pblicas. Os estados tm se caracterizado como meros administradores de recursos
transferidos da Unio para polticas centralmente definidas principalmente,
sade, educao e assistncia social e como negociadores apticos de propostas
de investimento junto Unio e suas estatais e ao capital privado. A centralizao
de receitas tributrias na esfera da Unio e, por conseguinte, a baixa participao
dos estados na base tributria nacional tm sido elemento favorvel lentido
observada na recuperao das finanas estaduais.
Este captulo est estruturado em mais quatro sees. Na prxima seo,
faz-se uma breve apresentao dos termos contratuais estabelecidos pela Lei no
9.496/1997. Na seo 3, apresentam-se os montantes de subsdios recebidos ou
pagos pelos estados, em decorrncia do refinanciamento de suas dvidas, e discute-se
a iniquidade gerada na distribuio destes subsdios. Na seo 4, faz-se um exerccio
contrafatual do que seria a trajetria da dvida estadual em relao receita corrente
lquida (RCL) se no fossem os subsdios da Unio, evidenciando-se a contribuio
destes subsdios para a alavancagem dos investimentos pblicos dos estados mais
ricos nos ltimos anos. Por fim, na ltima seo, as consideraes finais relacionam

122

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

concluses dos impactos dos subsdios originados a partir do endividamento estadual


com aspectos vigentes do federalismo fiscal e da desigualdade regional brasileira.
2 TERMOS CONTRATUAIS NO REFINANCIAMENTO DAS DVIDAS

Em relao governana fiscal instituda pela Lei no 9.496/1997, os estados foram


obrigados a cumprir metas fiscais e honrar compromissos especficos, tais como:
i) alcanar meta de sua dvida financeira em relao receita lquida real (RLR);
ii) obter supervit primrio; iii) no ultrapassar determinado nvel de despesas com
funcionalismo pblico; iv) ampliar arrecadao de receitas prprias; e v) realizar
privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos, bem como reforma
administrativa e patrimonial. Em linhas gerais, estas metas e compromissos visavam
convergncia da trajetria da dvida financeira e da RLR.
De acordo com a estrutura normativa delineada pela Lei no 9.496/1997, 25
estados firmaram contrato de refinanciamento de dvida com a Unio,5 como se
pode observar na tabela 1. vlido destacar que este refinanciamento foi associado
a condies dspares quanto aos dois seguintes termos contratuais: i) limite de
comprometimento da RLR, que obedeceu a um intervalo de 6,79% a 15%; e
ii) taxa de juros, que variou de 6% a 7,5%.
TABELA 1

Termos contratuais das dvidas refinanciadas pela Lei no 9.496/1997


Unidade da
Federao

Data de assinatura do
contrato

Taxa de
juros (%)

Prazo
(anos)

Limite de comprometimento
da RLR (%)

Dvida total refinanciada


(R$ milhes)

AC

30.04.1998

6,0

30

12,0

149

AL

29.06.1998

7,5

30

15,0

1.962

AM

11.03.1998

6,0

30

12,0

537

AP

No refinanciou dvidas com


base na Lei no 9.496/1997

BA

01.12.1997

6,0

30

11,5 a 13,0

CE

16.10.1997

6,0

30

13,0

642

DF

29.07.1999

6,0

15

12,0

1.112

ES

24.03.1998

6,0

30

13,0

648

GO

25.03.1998

6,0

30

13,0 a 15,0

1.777

MA

22.01.1998

6,0

30

13,0

596

MG

18.02.1998

7,5

30

6,79 a 13,0

14.883

MS

30.03.1998

6,0

30

14,0 a 15,0

1.139

MT

11.07.1997

6,0

30

15,0

973

PA

30.03.1998

7,5

30

15,0

389

29
2.595

(Continua)

5. Amap e Tocantins no aderiram ao Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

123

(Continuao)
Unidade da
Federao

Data de assinatura do
contrato

Taxa de
juros (%)

Prazo
(anos)

Limite de comprometimento
da RLR (%)

Dvida total refinanciada


(R$ milhes)

PB

31.03.1998

6,0

30

11,0 a 13,0

244

PE

23.12.1997

6,0

30

12,0

1.402

PI

20.01.1998

6,0

15

13,0

399

PR

31.03.1998

6,0

30

12,0 a 13,0

5.660

RJ

29.10.1999

6,0

30

12,5 a 13,0

15.246

RN

26.11.1997

6,0

15

11,5 a 13,0

179

RO

12.02.1998

6,0

30

15,0

693

RR

25.03.1998

6,0

30

12,0

47

RS

15.04.1998

6,0

30

12,0 a 13,0

10.339

SC

31.03.1998

6,0

30

12,0 a 13,0

3.581

SE

27.11.1997

6,0

30

11,5 a 13,0

396

SP

22.05.1997

6,0

30

8,86 a 13,0

46.585

TO

No refinanciou dvidas com


base na Lei no 9.496/1997

Total

0
112.200

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

No que concerne ao limite de comprometimento6 da RLR, este foi definido


a partir das disponibilidades financeiras do estado para o pagamento das dvidas
refinanciadas. Consideraram-se outros limites legais a serem cumpridos pelo ente
tais como limite de despesas com pessoal,7 dvidas contradas junto ao mercado e
outras dvidas j refinanciadas pela Unio8 , classificados como dvidas intralimite.9
Desse modo, seus respectivos compromissos eram deduzidos do limite de comprometimento da RLR para o pagamento do servio da dvida da Lei no 9.496/1997.
Em relao ao valor da taxa de juros, vale mencionar que os estados que
adotaram a taxa de 7,5% Alagoas, Minas Gerais e Par foram justamente
6. O limite de comprometimento da RLR para o pagamento do servio da dvida o limite superior que comporta a
prestao mensal calculada pela tabela Price.
7. Definido em 60% da RCL, nos termos da Lei Complementar no 82, de 27 de maro de 1995 (Lei Camata).
8. As outras dvidas contradas pelos estados, que no foram refinanciadas pela Unio, foram consideradas dvidas
extralimite, ainda que este termo no tenha sido objeto de referncia expressa na lei.
9. A dvida intralimite foi utilizada para a apurao do limite de comprometimento da RLR, no intuito de fazer face ao
servio da dvida refinanciada pela Lei no 9.496/1997. Podem ser deduzidas do limite as despesas relativas ao servio
das seguintes obrigaes: i) dvidas refinanciadas com base na Lei no 7.976/1989; ii) dvida externa contratada at 30
de setembro de 1991 como Brazilian Investment Bonds (BIBs), emprstimos junto ao Banco do Estado do Amazonas
(BEA) ou ao Clube de Paris e dvidas de mdio e longo prazos (DMLP); iii) dvidas refinanciadas com base no Artigo 58
da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991; iv) dvidas parceladas junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS); v) comisso do agente, incidente sobre o pagamento da prestao decorrente da Lei no 8.727/1993; vi) dvida
relativa ao crdito imobilirio refinanciado ao amparo da Lei no 8.727/1993; vii) dvidas de que tratam os incisos I e
II, de entidades da administrao indireta, que tenham sido formalmente assumidas pelo estado at 31 de dezembro
de 1997; e viii) dvidas de instituies financeiras estaduais com o Banco Central do Brasil (BCB) que tenham sido
formalmente assumidas pelo estado at 15 de julho de 1998.

124

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

aqueles que efetuaram menor aporte de bens e direitos, para efeito da amortizao
extraordinria da conta grfica.10 Nesse sentido, h de se ressaltar que a prpria
engenharia financeira do ajuste fiscal estadual j penalizava os estados que detinham
menor estoque de capital pblico.
A inteno original da Unio foi forar os estados a reduzir seu estoque
de endividamento por meio de privatizaes de ativos pblicos estaduais e provocar, por este motivo, uma diminuio do valor da dvida a ser renegociada.
Disto resultou que UFs mais aquinhoadas com estoques de ativos pblicos a serem
vendidos obtiveram condies mais vantajosas nos termos da amortizao de seus
passivos. claro que os estados mais pobres da Federao ficaram em situao de
desvantagem, como se ver adiante.
A engenharia financeira da Lei no 9.496/1997 tambm previu que aquele
estado cujo custo de refinanciamento ultrapassasse o limite de comprometimento
da RLR geraria um resduo, isto , um adicional ao estoque de dvida precedente.
Isto implicou, portanto, um crescimento do saldo devedor para os estados em
que a prestao da dvida (amortizao mais juros) fosse superior ao limite de
comprometimento da RLR.
No que concerne aos termos contratuais do refinanciamento da dvida, a
Lei no 9.496/1997 prev que o saldo devedor ao final do contrato, que pode incluir
acrscimos derivados de acmulo de resduos, poder ser renegociado nas mesmas
condies previstas na lei, em at 120 meses, a partir do vencimento da ltima
prestao do refinanciamento.11
Por conseguinte, uma vez que as condies macroeconmicas taxa Selic
e variao cambial, por exemplo se alteraram bastante desde a assinatura dos
contratos decorrentes dessa lei, uma pergunta recorrente entre diversos analistas
de finanas pblicas a seguinte: por que no adiantar a aludida renegociao
prevista para o final do contrato? Esta uma pergunta sobre a qual se divagar nas
consideraes finais deste captulo, aps se descreverem os subsdios decorrentes
da referida lei e as respectivas iniquidades decorrentes, que so os temas das duas
sees subsequentes.

10. A Lei no 9.496/1997 determina a possibilidade de amortizao extraordinria do valor refinanciado, por meio da
entrega Unio de bens, direitos e aes. Na hiptese de eventual saldo devedor da conta grfica, este poderia ser
parcelado em at 36 prestaes mensais e consecutivas pelo Sistema de Amortizao Constante (SAC), com encargos
equivalentes taxa Selic, limitada a ltima prestao a 30 de novembro de 2002. Estas prestaes no eram contempladas no limite de comprometimento da RLR.
11. importante notar que o refinanciamento do saldo devedor, ao final do contrato, no se subordina ao limite de
comprometimento da RLR. O clculo de subsdios leva em conta os parmetros especficos de juros e amortizao
contratados entre cada UF e a Unio no ato de renegociao da dvida estadual.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

125

3 A INIQUIDADE NOS SUBSDIOS DECORRENTES DA LEI NO 9.496/1997

Na tabela 2, descrevem-se os fluxos acumulados de subsdios decorrentes da


Lei no 9.496/1997. Inicialmente, vale mencionar que subsdio, aqui, refere-se
diferena entre a taxa Selic que define o custo de captao da Unio e o custo
de financiamento da dvida estadual. No comportamento destes subsdios duas
situaes podem ocorrer. Em um caso, quando a taxa de captao dos recursos
do Tesouro Nacional dada pela Selic maior que a taxa paga pelas UFs pela
dvida dada pelo IGP-DI+Ji% a.a., onde Ji a taxa de juros acordada pela UF
com a Unio para seu respectivo contrato , isto , quando Selic > IGP-DI+Ji%
a.a., a Unio perde recursos em prol da transferncia de subsdios aos governos
estaduais para que estes recomponham suas finanas pblicas. No outro caso,
quando a Selic menor (<) que o IGP-DI + Ji% a.a., perdem as finanas estaduais
com a transferncia de recursos prprios para a Unio, uma vez que a remunerao
Unio maior que a taxa de captao desta (subsdios trocados).
TABELA 2

Estimativas dos subsdios concedidos pela Unio1 (1999-2011)


(Em R$ milhes, em valores correntes)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

173

248

326

81

385

341

1.047

1.568

1.549

1.446

2.152

1.561

1.740

Rondnia

65

99

136

49

183

179

485

721

737

723

1.045

828

944

Acre

24

30

36

35

30

94

138

136

127

187

159

179

Amazonas

37

59

82

17

105

98

308

468

475

458

680

542

619

11

10

28

42

43

42

61

52

59

42

54

64

51

24

132

199

159

95

179

19

61

Amap

Tocantins

Nordeste

1.296

1.833

2.402

1.171

3.146

3.101

7.463

10.760

10.912

10.620

15.006

10.218

11.433

68

100

134

65

184

187

449

651

672

668

941

835

951

Norte

Roraima
Par

Maranho

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Piau

55

78

104

58

144

148

334

479

496

497

691

597

679

Cear

118

171

227

134

321

337

732

1.039

1.081

1.093

1.498

1.206

1.370

Rio Grande do
Norte

32

46

62

34

88

91

206

295

306

308

427

309

352

Paraba

61

83

107

68

147

153

323

457

474

477

655

413

468

Pernambuco

314

467

634

303

880

897

2.160

3.135

3.237

3.227

4.537

2.138

2.434

Alagoas

109

142

161

136

11

164

285

543

299

69

273

728

1.004

Sergipe

118

157

200

158

286

311

563

762

805

834

1.090

955

1.081

Bahia

420

589

773

486

1.086

1.141

2.410

3.399

3.542

3.585

4.894

4.492

5.102

Sudeste

25.710

33.140

41.257

33.377

57.212

Minas Gerais

3.661

4.519

5.338

3.466

6.100

61.465 108.192 144.622 151.490 155.259 201.436 171.306 191.804


5.620

11.132

14.823

13.916

12.150

16.517

9.376

Esprito Santo

112

150

192

129

265

277

568

796

829

838

1.142

975

1.106

Rio de Janeiro

3.418

3.966

4.606

4.237

5.938

6.262

10.120

13.309

13.954

14.283

18.551

15.726

17.592

8.897

(Continua)

126

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

(Continuao)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

18.520

24.505

31.120

25.546

44.910

49.306

86.371 115.693 122.791 127.988 165.226 145.230 164.209

4.135

5.415

6.833

5.067

9.441

10.021

19.206

26.452

27.692

28.249

37.791

32.217

36.455

Paran

423

633

861

299

1.133

1.095

3.032

4.521

4.611

4.503

6.545

6.147

7.012

Santa Catarina

601

850

1.122

570

1.509

1.521

3.631

5.266

5.420

5.377

7.591

4.834

5.491

3.111

3.931

4.851

4.197

6.799

7.406

12.544

16.664

17.661

18.369

23.655

21.236

23.953

Centro-Oeste

923

1.226

1.560

1.041

2.121

2.209

4.545

6.374

6.626

6.684

9.123

7.262

8.226

Mato Grosso
do Sul

239

316

402

287

556

588

1.156

1.603

1.676

1.704

2.295

1.886

2.135

Mato Grosso

274

382

499

347

715

768

1.513

2.094

2.199

2.254

3.010

2.331

2.643

Gois

402

524

660

508

919

984

1.834

2.506

2.632

2.699

3.579

3.132

3.543

101

70

131

42

171

119

27

240

87

95

So Paulo
Sul

Rio Grande
do Sul

Distrito Federal
Brasil

2006

2007

2008

2009

2010

2011

32.236 41.863 52.379 40.737 72.306 77.138 140.453 189.776 198.270 202.259 265.509 222.565 249.659

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.
Nota: 1 Subsdios acumulados da data de assinatura do contrato de refinanciamento sob a Lei no 9.496/1997 at 31 de
dezembro de cada ano.

Calculados os subsdios implcitos (tabela 2), uma importante caracterstica


assumida pelo processo de ajustamento das dvidas estaduais tende a se tornar
clarividente ao longo da primeira dcada do sculo XXI: os subsdios implcitos
foram mais relevantes para aqueles estados da Federao com estoques de dvidas
muito elevados, como So Paulo, em que os subsdios implcitos representam muito
mais que a metade do total nacional: 57,4% do total em 1999 e 65,8%, em 2011.
A distribuio regional de tais subsdios implcitos s dvidas estaduais evidencia as pequenas participaes, respectivamente, em 1999 e em 2011, das regies
Norte (0,5% e 0,7%), Nordeste (4,0% e 4,6%) e Centro-Oeste (2,9% e 3,3%) no
conjunto do pas. na regio Sudeste e, secundariamente, na Sul que os benefcios
dos subsdios foram mais representativos: no Sudeste, 79,8%, em 1999, e 76,8%,
em 2011; no Sul, 12,8%, em 1999, e 14,6%, em 2011.
O formato geral adotado pelo processo de renegociao das dvidas estaduais
gerou inequvocos benefcios ao controle de gastos pblicos, freando a necessidade
de endividamento dos estados e melhorando a gesto das suas finanas. No entanto,
apresentou uma caracterstica de iniquidade representada pela maior predisposio
da Unio em ajudar os governos estaduais com maiores estoques de dvidas, os
quais eram justamente as economias mais desenvolvidas do pas: So Paulo, Minas
Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.
Os dados coligidos para o conjunto da primeira dcada do sculo XXI permitem apontar para um padro de benefcios promovidos pelas regras da renegociao
das dvidas da Lei no 9.496/1997, os quais so, em termos regionais, bastante desiguais e criam embaraos s relaes entre governos estaduais e entre estes e a Unio.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

127

Com base nos dados apresentados, pode-se sugerir a existncia de um padro de


comportamento para a trajetria de ajustamento do endividamento em curso:
estados com elevados benefcios dos subsdios implcitos (86% do total):
so aqueles de maior endividamento e maior dimenso econmica do
pas So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul;
estados com baixos nveis de subsdios implcitos recebidos, os quais detm
as menores parcelas no conjunto da dvida pblica estadual com a Unio:
so a maioria dos estados brasileiros e localizam-se predominantemente
nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e
estados que tm sido penalizados pelas regras da renegociao e injustamente vm transferindo subsdios implcitos Unio, ao invs de dela
receberem subsdios: Alagoas, Par e Distrito Federal.
O caso de Alagoas merece ateno, pois os parmetros vigentes do processo
de renegociao esto resultando numa penalizao muito forte para este estado.
Nos anos recentes de 2010-2011, os subsdios implcitos tornaram-se negativos,
indicando que esta UF est incorrendo na transferncia de recursos para a Unio:
chegou ao montante acumulado de R$ 1 bilho em 2011. Neste mesmo perodo,
as outras UFs que tambm pagaram subsdios Unio foram o Distrito Federal e
o Par, R$ 95 milhes e R$ 61 milhes, respectivamente. So custos do endividamento que se somam ao estoque da dvida e tero que ser pagos ao final do perodo.
Os demais estados receberam em vez de pagarem subsdios Unio.
Vale destacar que Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e So Paulo, que
juntos representam aproximadamente 60% do PIB brasileiro, apropriaram-se de
aproximadamente 86% do total de subsdios concedidos pela Unio em decorrncia
dos refinanciamentos das dvidas estaduais estabelecidos pela Lei no 9.496/1997.
Por sua vez, os quatro estados que menos receberam subsdios pertencem s
regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste. emblemtico o caso de Alagoas, que,
apesar de deter alguns dos piores indicadores sociais do pas, de possuir aproximadamente 1,6% da populao nacional, mas apenas 0,6% do PIB, e de ser um
dos estados que menos cresceram na regio Nordeste entre 1999 e 2010, pagou
intertemporalmente subsdios Unio no processo de refinanciamento de sua dvida.
Assim, no que concerne equidade, infere-se que houve forte concentrao
na concesso de subsdios da Unio para os estados, gerando iniquidade, visto que
a Unio no tratou os desiguais de maneira desigual, medida que se diferenciam
socioeconomicamente. Conforme descrito, houve forte concentrao de concesso
de subsdios no processo de pagamento das dvidas estaduais, concentrao esta
que ocorreu justamente para os estados mais ricos da Federao.

128

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

As tabelas 3 e 4, as quais trazem, respectivamente, os montantes de subsdios


s dvidas estaduais como proporo dos PIBs estaduais e os subsdios por habitante em cada estado, adicionam elementos s disparidades de tratamento recebido
por cidados brasileiros provenientes de UFs de menor nvel de desenvolvimento
socioeconmico. Na mdia geral, cada estado brasileiro teria obtido em 2011 a
quantia de R$ 1.278,70 por habitante em subsdios para a regularizao de endividamento junto Unio. Entretanto, este valor mdio mostra-se substancialmente
mais expressivo para os estados da regio Sudeste, os quais esto recebendo quase
o dobro da mdia dos subsdios nacionais: R$ 2.337,20 por habitante em 2011.
Nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, os subsdios por habitante so pouco
representativos e situam-se em valores muito inferiores mdia nacional. No caso
do Nordeste, por exemplo, seu valor de R$ 210,84 em 2011 corresponde a apenas
16,4% da mdia nacional e a 9,0% da mdia de subsdios per capita da regio Sudeste.
TABELA 3

Estimativa dos subsdios concedidos pela Unio, como proporo do PIB1 (1999-2011)
(Em %)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

20112

Norte

0,39

0,48

0,55

0,12

0,47

0,36

0,98

1,31

1,16

0,93

1,32

0,77

0,82

Rondnia

1,20

1,67

2,08

0,63

1,87

1,59

3,77

5,50

4,91

4,04

5,16

3,51

3,79

Acre

1,30

1,41

1,45

0,18

1,07

0,77

2,09

2,86

2,36

1,89

2,54

1,88

1,94

Amazonas

0,27

0,35

0,45

0,08

0,42

0,32

0,92

1,20

1,13

0,98

1,37

0,91

0,96

Roraima

0,26

0,34

0,40

0,13

0,39

0,37

0,89

1,15

1,03

0,86

1,09

0,82

0,87

Par

0,26

0,28

0,29

0,03

0,17

0,07

0,34

0,45

0,32

0,16

0,31

0,02

0,08

Amap

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Tocantins

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Nordeste

0,98

1,25

1,47

0,61

1,45

1,26

2,66

3,46

3,14

2,67

3,43

2,01

2,08

Maranho

0,66

0,84

1,00

0,42

0,99

0,86

1,77

2,28

2,12

1,74

2,36

1,85

1,88

Piau

1,02

1,29

1,61

0,78

1,64

1,51

3,00

3,75

3,51

2,97

3,63

2,71

2,91

Cear

0,57

0,75

0,93

0,46

0,99

0,91

1,79

2,24

2,15

1,82

2,28

1,55

1,66

Rio Grande do
Norte

0,39

0,51

0,60

0,28

0,65

0,59

1,15

1,44

1,34

1,21

1,53

0,96

0,99

Paraba

0,73

0,89

0,99

0,55

1,04

1,02

1,92

2,29

2,14

1,86

2,28

1,29

1,32

Pernambuco

1,26

1,73

2,10

0,86

2,24

2,04

4,33

5,65

5,20

4,58

5,78

2,25

2,45

Alagoas

1,57

1,83

1,89

1,39

0,10

1,27

2,02

3,45

1,68

0,35

1,29

2,96

3,70

Sergipe

1,99

2,40

2,49

1,67

2,63

2,55

4,19

5,04

4,77

4,26

5,52

3,99

4,13

Bahia

1,00

1,27

1,51

0,80

1,59

1,44

2,65

3,52

3,23

2,95

3,57

2,91

2,99

Sudeste

4,15

4,82

5,49

3,98

6,04

5,67

8,91

10,75

10,09

9,14

11,24

8,20

8,30

Minas Gerais

4,08

4,49

4,80

2,71

4,10

3,17

5,78

6,90

5,77

4,30

5,75

2,67

2,35

Esprito Santo

0,56

0,65

0,79

0,48

0,85

0,69

1,20

1,51

1,37

1,20

1,71

1,19

1,21

(Continua)

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

129

(Continuao)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

20112

Rio de Janeiro

2,69

2,84

3,03

2,47

3,16

2,81

4,10

4,83

4,70

4,16

5,24

3,86

3,84

So Paulo

4,83

5,78

6,71

4,99

7,75

7,66

11,88

14,41

13,60

12,76

15,24

11,64

11,87

Sul

2,37

2,79

3,14

2,03

3,14

2,97

5,39

6,84

6,25

5,63

7,06

5,18

5,31

Paran

0,67

0,92

1,13

0,34

1,04

0,89

2,39

3,31

2,85

2,51

3,44

2,83

2,87

Santa Catarina

1,62

1,96

2,30

1,02

2,26

1,96

4,26

5,65

5,18

4,36

5,85

3,17

3,30

Rio Grande
do Sul

4,20

4,81

5,25

3,98

5,46

5,37

8,70

10,63

10,00

9,21

10,96

8,41

8,70

Centro-Oeste

0,99

1,24

1,41

0,80

1,39

1,25

2,39

3,09

2,81

2,39

2,94

2,07

2,15

Mato Grosso
do Sul

2,35

2,79

3,06

1,90

2,89

2,79

5,34

6,59

5,96

5,14

6,31

4,33

4,66

Mato Grosso

2,22

2,57

3,06

1,66

2,56

2,08

4,04

5,94

5,15

4,22

5,25

3,91

3,80

Gois

1,81

2,00

2,21

1,36

2,15

2,05

3,63

4,39

4,04

3,59

4,18

3,21

3,37

Distrito Federal

0,02

0,01

0,00

0,18

0,11

0,19

0,05

0,19

0,12

0,02

0,18

0,06

0,06

Brasil

3,03

3,55

4,02

2,76

4,25

3,97

6,54

8,01

7,45

6,67

8,20

5,90

6,03

Fontes: Brasil ([s.d.]) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, [s.d.]).


Elaborao dos autores.
Notas: 1 Subsdios acumulados da data de assinatura do contrato de refinanciamento sob a Lei no 9.496/1997 at 31 de
dezembro de cada ano.
2
O PIB estadual foi estimado pelos autores com base na mdia mvel dos ltimos quatro meses das participaes da
UF no PIB nacional, multiplicada pelo PIB nacional trimestral acumulado de doze meses.

TABELA 4

Estimativa dos subsdios concedidos pela Unio per capita1 (1999-2011)


(Em R$ correntes)
1999

2000

2001

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Norte

13,63

19,26

33,07

2002
8,01

36,87

23,40

70,32

103,21

100,09

91,81

134,42

98,42

105,45

Rondnia

47,83

72,00

146,25

51,06

185,14

120,72

322,80

473,84

478,98

465,20

665,04

529,70

589,21

Acre

44,48

54,34

88,78

11,94

80,56

45,65

138,14

198,04

190,68

174,87

252,40

217,00

232,91

Amazonas

13,41

20,80

36,50

7,31

44,20

30,72

94,39

140,66

139,73

132,51

193,32

155,52

170,54

Roraima

12,88

18,60

30,32

10,82

36,89

26,48

69,31

99,77

99,07

94,37

133,29

115,19

124,02

Par

6,95

8,77

14,73

1,65

11,11

3,37

18,55

27,39

21,48

12,64

23,41

2,52

7,79

Amap

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Tocantins

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Nordeste

27,39

38,44

49,08

23,61

62,69

61,08

145,39

207,41

208,30

200,85

281,29

192,50

210,84

Maranho

12,19

17,66

22,85

10,95

30,26

30,22

71,54

102,30

104,05

102,20

142,16

127,02

140,40

Piau

19,54

27,62

35,76

19,76

48,38

49,38

110,43

156,74

160,91

159,97

220,55

191,56

213,79

Cear

16,12

22,98

29,66

17,22

40,69

42,11

90,21

126,31

129,96

129,91

176,21

142,63

158,03

Rio Grande do
Norte

11,55

16,76

21,79

11,68

29,69

30,40

67,84

95,87

98,31

97,71

133,87

97,68

108,25

Paraba

17,93

24,21

30,53

19,23

40,91

42,09

88,30

123,59

127,28

127,16

173,25

109,68

121,89

Pernambuco

39,94

59,08

78,13

36,90

105,72

106,57

253,89

364,64

372,82

368,21

513,20

243,08

270,97

Alagoas

39,00

50,41

55,55

46,60

3,88

54,70

94,32

177,82

96,91

22,18

87,08 233,22 315,35

(Continua)

130

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

(Continuao)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Sergipe

67,13

88,06

108,03

84,09

149,21

159,74

284,98

380,34

396,59

405,29

523,66

461,99

507,75

Bahia

32,37

45,04

58,21

36,26

80,41

83,88

175,86

246,25

254,93

256,44

347,96

320,45

358,77

Sudeste

358,99

458,39

555,92

444,11

752,19

799,03 1.391,41 1.840,70 1.909,57 1.939,29 2.494,28 2.131,62 2.337,20

Minas Gerais

206,65

252,93

292,04

187,53

326,66

297,98

584,74

771,55

718,20

622,05

839,17

478,43

445,70

322,92

277,45

306,80

Esprito Santo

36,57

48,52

60,28

39,78

80,44

83,06

168,21

232,79

239,59

239,62

Rio de Janeiro

239,67

276,08

312,24

283,51

392,58

409,34

654,34

851,54

884,15

896,64 1.154,46

So Paulo

506,21

662,85

819,15

663,68 1.152,34 1.250,38 2.166,05 2.870,31 3.016,03 3.114,07 3.984,04 3.519,68 3.894,16

Sul

166,32

215,81

266,68

195,67

360,99

379,59

720,96

984,32 1.022,20 1.034,78 1.374,23 1.176,35 1.307,86

Paran

983,48 1.077,18

44,64

66,25

88,18

30,27

113,66

108,84

298,52

441,25

446,34

432,54

624,05

588,53

659,41

Santa Catarina

113,66

158,92

201,80

100,70

261,72

259,36

609,63

870,86

883,77

865,31 1.206,31

773,67

852,77

Rio Grande
do Sul

307,99

386,11

470,84

405,09

652,53

706,98 1.191,47 1.575,08 1.661,79 1.720,76 2.206,83 1.985,76 2.217,45

Centro-Oeste

80,56

105,56

128,05

83,48

166,38

169,75

342,68

471,80

482,11

478,63

643,53

516,57

564,39

Mato Grosso
do Sul

116,19

152,45

186,05

130,24

247,45

256,92

496,94

677,93

697,87

699,95

930,17

770,01

844,56

Mato Grosso

111,35

152,49

190,01

129,09

260,30

273,85

528,81

718,46

741,51

747,64

983,49

767,92

839,43

81,58

104,88

126,20

94,92

168,32

176,57

323,08

433,75

448,12

452,45

591,20

521,68

569,80

4,06

2,11

0,26

45,15

30,64

56,01

17,60

69,58

47,55

10,49

92,30

33,68

35,41

Gois
Distrito Federal
Brasil

191,99 246,85 306,63 235,13 411,78 424,56 763,83 1.020,17 1.054,43 1.064,79 1.384,34 1.166,75 1.278,72

Fontes: Brasil ([s.d.]) e IBGE ([s.d.]).


Elaborao dos autores.
Nota: 1 Subsdios acumulados da data de assinatura do contrato de refinanciamento sob a Lei no 9.496/1997 at 31 de
dezembro de cada ano.

4 DVIDA CONSOLIDADA, RECEITA CORRENTE E INVESTIMENTOS PBLICOS

A dvida consolidada lquida (DCL) um importante indicador quanto sade financeira da UF (tabela 5). A DCL corresponde dvida pblica consolidada, deduzidos
as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros.
A relao entre a DCL e a RCL, apresentada na tabela 7, constitui-se em indicador
que baliza a tomada de deciso, no que diz respeito autorizao dos pleitos relativos
contratao de novas operaes de crdito pelos estados. Estes emprstimos so
utilizados para realizar investimentos, que contribuem para o crescimento econmico,
pois ampliam a infraestrutura, reduzindo, portanto, os custos de produo.
TABELA 5

Dvida consolidada lquida (2000-2011)


(Em R$ milhes correntes)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Norte

5.463

5.510

7.437

7.247

7.580

6.887

7.083

5.893

5.473

7.107

9.208

8.449

Rondnia

1.003

1.076

1.745

1.782

1.808

1.775

1.640

1.667

1.643

1.717

2.010

2.222

706

654

704

694

718

656

845

795

632

896

1.423

Acre

1.499

(Continua)

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

131

(Continuao)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2009

2010

2011

Amazonas

1.926

1.568

1.850

1.697

1.682

1.603

1.556

1.012

820

1.459

2.007

1.649

160

171

257

289

33

160

124

165

204

506

74

229

1.314

1.714

2.138

2.121

2.458

2.230

2.437

2.165

2.144

1.908

2.610

2.020

31

35

227

260

274

152

172

184

97

246

449

348

Tocantins

323

291

515

403

607

313

308

235

341

375

635

939

Nordeste

27.984

30.589

39.351

39.629

40.444

38.867

38.493

34.750

33.749

31.763

34.535

35.991

Maranho

4.624

4.452

5.785

5.449

5.142

4.908

5.054

4.480

4.316

4.073

4.340

3.805

Piau

2.002

2.242

2.603

2.562

2.751

2.580

2.262

2.380

2.308

2.435

2.443

2.868

Cear

2.712

3.402

4.543

4.449

4.277

3.877

3.642

2.512

1.857

1.447

2.680

3.222

Rio Grande do
Norte

1.149

964

1.292

1.157

993

1.001

970

870

879

842

1.105

776

Paraba

2.439

1.978

2.770

2.618

2.514

2.585

2.464

2.201

2.115

1.585

1.810

1.493

Pernambuco

2.961

4.254

5.495

5.429

5.495

5.230

4.920

4.404

4.249

4.589

4.760

5.677

Alagoas

2.671

2.451

3.492

4.482

5.073

5.488

5.927

6.218

6.955

6.510

6.799

7.100

Sergipe

1.064

1.087

1.215

1.237

1.322

1.150

1.637

1.313

830

1.049

1.541

2.134

8.362

9.759

12.156

12.246

12.878

12.048

11.616

10.371

10.238

9.235

9.057

8.918

Roraima
Par
Amap

Bahia

2008

Sudeste

101.961 125.030 161.565 174.570 193.736 197.773 207.068 212.940 237.323 230.404 268.596 283.805

Minas Gerais

13.614

26.758

32.942

34.735

37.464

39.707

41.767

44.693

51.561

52.264

60.499

67.780

Esprito Santo

2.129

2.123

2.964

3.386

3.011

2.248

1.872

1.210

800

636

1.416

1.336

Rio de Janeiro

23.870

25.841

35.450

38.572

42.929

43.902

45.073

46.575

51.042

47.205

53.953

57.269

So Paulo

62.348

70.309

90.210

97.877 110.331 111.916 118.356 120.462 133.921 130.299 152.728 157.420

Sul

31.112

32.612

41.277

44.918

49.629

53.346

56.121

57.698

64.316

61.421

66.031

68.123

Paran

7.354

8.396

9.269

8.756

9.951

13.490

14.346

14.506

17.192

16.937

15.130

14.951

Santa Catarina

6.018

5.681

8.511

8.555

9.324

8.020

8.031

7.678

8.066

6.312

7.464

6.298

Rio Grande
do Sul

17.740

18.535

23.497

27.607

30.353

31.835

33.744

35.514

39.059

38.171

43.437

46.874

Centro-Oeste

18.036

18.844

21.646

23.717

24.251

24.414

24.781

24.205

23.988

22.576

25.903

24.720

Mato Grosso
do Sul

4.134

4.507

5.451

5.662

6.001

6.117

6.208

5.829

5.567

5.603

6.213

6.781

Mato Grosso

4.379

4.107

3.996

5.506

5.038

4.781

4.960

4.593

4.324

3.498

3.928

3.121

Gois

8.370

9.030

10.612

10.949

11.744

11.387

11.335

12.232

12.553

11.697

13.680

12.771

Distrito Federal

1.153

1.200

1.587

1.600

1.467

2.129

2.279

1.551

1.543

1.778

2.082

2.047

Brasil

184.557 212.585 271.276 290.079 315.640 321.288 333.546 335.486 364.849 353.270 404.273 421.088

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

Conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a RCL o somatrio das


receitas: tributrias; de contribuies; patrimoniais; agropecurias; industriais; de
servios; e de transferncias correntes, alm de outras receitas correntes do ente
da Federao, deduzidos alguns itens especficos definidos na LRF. No cabem,
para o clculo das receitas, interpretaes que extrapolem os dispositivos legais.

132

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

O principal objetivo da RCL estabelecer parmetros para o montante


da reserva de contingncia e para os limites da despesa total com pessoal, da
DCL, das operaes de crdito, do servio da dvida, das operaes de crdito
por antecipao de receita oramentria e das garantias do ente da Federao.
Os limites foram estabelecidos em parte pela LRF, em parte por resolues do
Senado Federal (tabela 6).
As Resolues do Senado Federal (RSFs) no 40 e no 43, de 2001, disciplinam
a contratao de operaes de crdito interno e externo dos estados, do Distrito
Federal, dos municpios e de suas respectivas autarquias e fundaes, inclusive
concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao.
A RSF no 40/2001 dispe sobre os limites globais para o montante da dvida
pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios. Ela determina que, no caso dos estados e do Distrito Federal,
de 2016 em diante, as DCLs no podero ser superiores a 200% das RCLs.
At 2016, excessos em relao ao limite fixado devero ser reduzidos na proporo
de, no mnimo, 1/15 a cada exerccio. Aps esta data, os entes subnacionais cujas
dvidas superarem os limites estipulados no podero realizar operao de crdito
ou receber transferncias voluntrias.
A RSF no 43/2001 dispe sobre as operaes de crdito interno e externo dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, inclusive concesso de garantias,
seus limites e condies de autorizao.
Feitos esses comentrios, a partir dos dados da tabela 7, observa-se que, em
2011, apenas o estado do Rio Grande do Sul estaria acima do limite estabelecido
na RSF no 40/2001, embora esteja cumprindo a trajetria estipulada pela resoluo.
A hiptese defendida neste estudo que esta situao seria substancialmente diferente caso no fosse efetuado o refinanciamento.
TABELA 6

Receita corrente lquida (2000-2011)


(Em R$ milhes correntes)

Norte
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

7.936

9.193

11.082

12.195

14.463

17.454

19.390

22.138

26.921

27.126

31.052

36.168

903

1.022

1.205

1.467

1.757

2.094

2.283

2.586

3.262

3.237

3.715

4.481

677

785

971

1.023

1.157

1.467

1.636

1.933

2.223

2.453

2.649

2.976

1.925

2.289

2.768

3.055

3.751

4.294

4.670

5.332

6.396

6.161

7.408

8.515

517

605

732

668

777

1.039

1.200

1.315

1.597

1.633

1.789

2.323

2.314

2.706

3.205

3.503

4.068

4.847

5.591

6.273

7.588

7.997

9.118

10.426

Amap

678

701

811

941

1.210

1.444

1.594

1.917

2.405

2.238

2.492

2.897

Tocantins

922

1.085

1.391

1.538

1.743

2.268

2.416

2.781

3.451

3.406

3.881

4.549

(Continua)

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

133

(Continuao)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nordeste

20.241

22.916

25.749

28.315

32.815

39.009

44.329

49.213

58.038

60.722

70.167

79.481

Maranho

1.794

2.122

2.122

2.454

2.951

3.700

4.390

4.900

5.837

5.972

6.818

8.065

Piau

1.155

1.291

1.587

1.689

1.940

2.358

2.671

3.054

3.831

4.043

4.525

5.050

Cear

3.103

3.628

3.866

4.210

4.636

5.304

6.033

6.560

7.887

8.401

9.664

10.966

Rio Grande do
Norte

1.620

1.785

2.000

2.167

2.619

3.144

3.692

3.936

4.516

4.833

5.443

5.916

Paraba

1.599

1.801

1.945

2.235

2.336

2.912

3.254

3.669

4.391

4.638

5.067

5.993

Pernambuco

3.458

3.803

4.384

4.629

5.296

6.281

7.389

8.301

10.010

10.632

12.442

14.549

Alagoas

1.196

1.375

1.478

1.619

1.918

2.443

2.675

3.105

3.528

3.598

4.206

4.801

Sergipe

1.209

1.396

1.675

1.805

2.043

2.537

2.866

3.103

3.800

3.934

4.629

4.914

Bahia

5.105

5.716

6.693

7.507

9.075

10.329

11.360

12.585

14.238

14.671

17.373

19.227

55.635

63.271

69.879

80.505

91.307 104.563 116.237 127.589 150.992 152.212 175.868 194.379

Minas Gerais

9.630

11.413

12.542

14.306

16.696

19.550

22.083

23.804

29.242

29.118

33.179

Esprito Santo

2.176

2.565

2.561

3.332

4.122

5.144

5.553

6.368

7.736

7.486

8.239

9.773

Rio de Janeiro

11.530

13.609

15.100

19.169

21.009

23.094

26.133

26.850

31.831

28.977

34.535

39.268

So Paulo

32.299

35.684

39.676

43.699

49.480

56.775

62.468

70.568

82.183

86.630

99.915 108.054

Sul

15.656

17.544

20.279

23.357

25.651

29.522

32.096

34.959

41.561

42.885

49.124

55.433

Paran

5.710

6.261

7.491

8.367

9.245

10.454

11.407

12.469

14.483

15.092

16.968

19.713

Santa Catarina

3.288

3.904

4.374

5.130

5.669

6.719

7.377

8.498

10.421

10.406

11.858

13.791

Rio Grande
do Sul

6.658

7.379

8.415

9.860

10.737

12.349

13.312

13.991

16.658

17.387

20.298

21.928

Centro-Oeste

8.965

10.246

12.086

14.281

17.066

19.641

21.145

24.554

29.583

30.715

34.304

39.313

Mato Grosso
do Sul

1.335

1.532

1.756

2.124

2.579

3.042

3.428

3.931

4.830

4.887

5.189

5.994

Mato Grosso

1.749

2.086

2.513

3.136

3.873

4.296

4.517

4.882

6.182

6.468

7.100

7.820

Gois

2.672

3.209

3.829

4.554

5.305

6.153

6.231

7.619

8.944

9.106

10.530

12.639

3.209

3.420

3.988

4.467

5.309

6.150

6.970

8.122

9.626

10.255

11.485

12.860

Sudeste

Distrito Federal
Brasil

37.284

108.433 123.170 139.075 158.654 181.302 210.188 233.198 258.454 307.095 313.660 360.515 404.774

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

TABELA 7

Relao entre DCL e receita corrente (2000-2011)

Norte

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

0,69

0,60

0,67

0,59

0,52

0,39

0,37

0,27

0,20

0,26

0,30

0,23

Rondnia

1,11

1,05

1,45

1,21

1,03

0,85

0,72

0,64

0,50

0,53

0,54

0,50

Acre

1,04

0,83

0,73

0,68

0,62

0,45

0,52

0,41

0,28

0,37

0,54

0,50

Amazonas

1,00

0,69

0,67

0,56

0,45

0,37

0,33

0,19

0,13

0,24

0,27

0,19

Roraima

0,31

0,28

0,35

0,43

0,04

0,15

0,10

0,13

0,13

0,31

0,04

0,10

Par

0,57

0,63

0,67

0,61

0,60

0,46

0,44

0,35

0,28

0,24

0,29

0,19
(Continua)

134

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

(Continuao)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Amap

0,05

0,05

0,28

0,28

0,23

0,11

0,11

0,10

0,04

0,11

0,18

0,12

Tocantins

0,35

0,27

0,37

0,26

0,35

0,14

0,13

0,08

0,10

0,11

0,16

0,21

Nordeste

1,38

1,33

1,53

1,40

1,23

1,00

0,87

0,71

0,58

0,52

0,49

0,45

Maranho

2,58

2,10

2,73

2,22

1,74

1,33

1,15

0,91

0,74

0,68

0,64

0,47

Piau

1,73

1,74

1,64

1,52

1,42

1,09

0,85

0,78

0,60

0,60

0,54

0,57

Cear

0,87

0,94

1,18

1,06

0,92

0,73

0,60

0,38

0,24

0,17

0,28

0,29

Rio Grande do
Norte

0,71

0,54

0,65

0,53

0,38

0,32

0,26

0,22

0,19

0,17

0,20

0,13

Paraba

1,53

1,10

1,42

1,17

1,08

0,89

0,76

0,60

0,48

0,34

0,36

0,25

Pernambuco

0,86

1,12

1,25

1,17

1,04

0,83

0,67

0,53

0,42

0,43

0,38

0,39

Alagoas

2,23

1,78

2,36

2,77

2,64

2,25

2,22

2,00

1,97

1,81

1,62

1,48

Sergipe

0,88

0,78

0,73

0,68

0,65

0,45

0,57

0,42

0,22

0,27

0,33

0,43

Bahia

1,64

1,71

1,82

1,63

1,42

1,17

1,02

0,82

0,72

0,63

0,52

0,46

Sudeste

1,83

1,98

2,31

2,17

2,12

1,89

1,78

1,67

1,57

1,51

1,53

1,46

Minas Gerais

1,41

2,34

2,63

2,43

2,24

2,03

1,89

1,88

1,76

1,79

1,82

1,82

Esprito Santo

0,98

0,83

1,16

1,02

0,73

0,44

0,34

0,19

0,10

0,08

0,17

0,14

Rio de Janeiro

2,07

1,90

2,35

2,01

2,04

1,90

1,72

1,73

1,60

1,63

1,56

1,46

So Paulo

1,93

1,97

2,27

2,24

2,23

1,97

1,89

1,71

1,63

1,50

1,53

1,46

Sul

1,99

1,86

2,04

1,92

1,93

1,81

1,75

1,65

1,55

1,43

1,34

1,23

Paran

1,29

1,34

1,24

1,05

1,08

1,29

1,26

1,16

1,19

1,12

0,89

0,76

Santa Catarina

1,83

1,45

1,95

1,67

1,64

1,19

1,09

0,90

0,77

0,61

0,63

0,46

Rio Grande
do Sul

2,66

2,51

2,79

2,80

2,83

2,58

2,53

2,54

2,34

2,20

2,14

2,14

Centro-Oeste

2,01

1,84

1,79

1,66

1,42

1,24

1,17

0,99

0,81

0,73

0,76

0,63

Mato Grosso
do Sul

3,10

2,94

3,10

2,67

2,33

2,01

1,81

1,48

1,15

1,15

1,20

1,13

Mato Grosso

2,50

1,97

1,59

1,76

1,30

1,11

1,10

0,94

0,70

0,54

0,55

0,40

Gois

3,13

2,81

2,77

2,40

2,21

1,85

1,82

1,61

1,40

1,28

1,30

1,01

Distrito Federal

0,36

0,35

0,40

0,36

0,28

0,35

0,33

0,19

0,16

0,17

0,18

0,16

Brasil

1,70

1,73

1,95

1,83

1,74

1,53

1,43

1,30

1,19

1,13

1,12

1,04

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

Em termos regionais, algumas diferenas bsicas foram notadas quanto melhoria do indicador DCL/RCL ao longo da dcada de 2000. O primeiro aspecto a
ser observado foi que, nas regies de menor desenvolvimento econmico Norte,
Nordeste e Centro-Oeste , o referido indicador melhorou de forma mais intensa.
Entre 2000 e 2011, em mdia, a reduo foi prxima a 65%. Nas demais regies,
a melhoria verificada neste indicador esteve no patamar de 38% na regio Sul e
de apenas 20% na regio Sudeste, nos mesmos anos considerados.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

135

H de se destacar que a melhoria na relao entre dvida e receita (tabela 8), dada
pela maior ampliao das receitas, ocorreu mais fortemente de 2006 a 2011 que de
2000 a 2005, tanto para o pas como um todo quanto para as suas Grandes Regies.
Este ponto importante para reflexo, pois est a sinalizar que, passado o perodo
inicial de ajustamento dos governos estaduais s condicionalidades impostas pela
Unio, durante os anos 2000-2005, o qual foi mais duro para as finanas estaduais,
uma nova fase se inicia com expanso das receitas vis--vis as despesas com a dvida,
passando a contribuir para um quadro j mais positivo de folga de recursos fiscais.
Nesse sentido, a importncia do refinanciamento das dvidas pode ser
observada quando se acrescentam os subsdios DCL. Se no fosse efetuado o
refinanciamento, haveria crescimento da relao DCL/RCL para os quatro estados
da Federao com maiores PIBs Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais e Rio
Grande do Sul. O que se observa que estes estados, com exceo do Rio de Janeiro, no estariam cumprindo o limite estabelecido na RSF no 40/2001, ou seja,
estariam impedidos de contratar novas operaes. Como grande parte dos investimentos financiada por emprstimos, a formao bruta de capital fixo (FBCF)
da administrao pblica seria menor que a apurada para o perodo.
Para que se tenha uma ideia do impacto que a ausncia dos subsdios representaria para o investimento pblico estadual, basta verificar que cerca da metade
da FBCF da administrao pblica estadual no ltimo quadrinio (2008-2011) foi
realizada pelos quatro estados mais endividados do pas (So Paulo, Minas Gerais,
Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul), consoante a tabela 9.
Os ganhos obtidos pelas economias estaduais mais desenvolvidas do pas foram
inegveis ao longo da dcada: em 2000, a regio Sudeste apresentou uma parcela
de 36,0% do investimento estadual total do pas e em 2011 sua frao deslocou-se
para 52,5% do mesmo total nacional. Pode-se afirmar, por certo, que a renegociao das dvidas estaduais teve impactos mais positivos para estas economias que
para o restante do pas, pois foi nestes estados que o nvel de investimento mais se
acelerou relativamente ao seu padro pretrito.
TABELA 8

Relao entre DCL acrescida de subsdios e receita corrente (2000-2011)


2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Norte

0,69

0,62

0,69

0,62

0,53

0,42

0,38

0,31

0,26

0,32

0,34

0,29

Rondnia

1,11

1,12

1,53

1,31

1,06

0,93

0,80

0,83

0,72

0,76

0,74

0,73

Acre

1,04

0,86

0,76

0,71

0,63

0,47

0,53

0,46

0,35

0,42

0,59

0,57

Amazonas

1,00

0,70

0,69

0,58

0,45

0,40

0,35

0,25

0,20

0,31

0,33

0,27

Roraima

0,31

0,29

0,36

0,44

0,05

0,16

0,11

0,10

0,10

0,34

0,06

0,07

Par

0,57

0,65

0,68

0,62

0,61

0,47

0,44

0,37

0,31

0,26

0,30

0,21
(Continua)

136

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

(Continuao)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Amap

0,05

0,05

0,28

0,28

0,23

0,11

0,11

0,10

0,04

0,11

0,18

0,12

Tocantins

0,35

0,27

0,37

0,26

0,35

0,14

0,13

0,08

0,10

0,11

0,16

0,21

Nordeste

1,39

1,39

1,60

1,48

1,27

1,08

0,94

0,86

0,77

0,70

0,64

0,64

Maranho

2,58

2,13

2,77

2,28

1,76

1,38

1,19

1,01

0,85

0,79

0,73

0,59

Piau

1,74

1,78

1,69

1,58

1,45

1,16

0,90

0,89

0,73

0,72

0,65

0,70

Cear

0,88

0,97

1,22

1,11

0,95

0,79

0,66

0,49

0,37

0,30

0,39

0,43

Rio Grande do
Norte

0,71

0,56

0,67

0,56

0,39

0,35

0,29

0,27

0,26

0,24

0,26

0,20

Paraba

1,54

1,13

1,47

1,22

1,11

0,94

0,80

0,69

0,59

0,44

0,45

0,36

Pernambuco

0,86

1,20

1,36

1,31

1,09

0,97

0,79

0,79

0,74

0,74

0,64

0,70

Alagoas

2,26

1,86

2,46

2,87

2,57

2,25

2,15

2,09

2,13

1,89

1,60

1,54

Sergipe

0,91

0,86

0,82

0,80

0,72

0,57

0,68

0,60

0,42

0,47

0,51

0,66

Bahia

1,65

1,78

1,90

1,73

1,47

1,27

1,12

1,02

0,96

0,87

0,73

0,72

Sudeste

1,99

2,38

2,79

2,68

2,49

2,44

2,31

2,52

2,53

2,51

2,41

2,50

Minas Gerais

1,58

2,67

2,99

2,80

2,45

2,34

2,15

2,35

2,27

2,27

2,19

2,26

Esprito Santo

1,00

0,87

1,22

1,07

0,76

0,49

0,39

0,28

0,21

0,20

0,27

0,25

Rio de Janeiro

2,36

2,15

2,61

2,25

2,24

2,16

1,96

2,11

2,02

2,11

1,98

1,93

So Paulo

2,05

2,49

2,89

2,95

2,75

2,76

2,68

2,93

3,04

2,92

2,81

2,99

Sul

2,11

2,09

2,30

2,22

2,13

2,13

2,06

2,20

2,18

2,08

1,92

1,91

Paran

1,30

1,41

1,32

1,15

1,11

1,40

1,35

1,41

1,50

1,43

1,16

1,09

Santa Catarina

1,88

1,61

2,14

1,89

1,75

1,42

1,29

1,33

1,28

1,13

1,08

1,01

Rio Grande
do Sul

2,91

2,93

3,26

3,29

3,22

3,13

3,09

3,43

3,35

3,21

3,04

3,22

Centro-Oeste

2,05

1,93

1,89

1,77

1,48

1,35

1,28

1,17

1,03

0,95

0,95

0,86

Mato Grosso
do Sul

3,17

3,10

3,28

2,86

2,44

2,19

1,98

1,78

1,48

1,49

1,53

1,51

Mato Grosso

2,52

2,10

1,74

1,91

1,39

1,28

1,27

1,25

1,04

0,88

0,87

0,78

Gois

3,20

2,94

2,91

2,55

2,31

2,00

1,98

1,85

1,68

1,57

1,56

1,29

Distrito Federal

0,36

0,35

0,40

0,36

0,26

0,33

0,31

0,20

0,18

0,18

0,18

0,18

Brasil

1,81

1,99

2,25

2,16

1,97

1,87

1,76

1,84

1,81

1,76

1,68

1,70

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

TABELA 9

Investimentos pblicos dos estados (2000-2011)


(Em R$ milhes correntes)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Norte

1.654

2.292

2.561

1.896

2.285

2.795

3.534

2.953

4.758

4.577

5.406

3.565

Rondnia

107

145

244

123

171

170

226

257

545

337

455

245

Acre

108

141

223

140

183

311

543

357

575

1.002

1.073

559

(Continua)

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

137

(Continuao)

2000

2001

2002

2008

2009

2010

2011

524

686

891

864

1.266

1.464

1.545

1.214

65

31

102

135

140

205

341

392

540

689

952

492

919

827

1.333

532

150

139

166

154

240

212

157

172

734

844

502

6.723 10.337

8.413

359

801

Roraima

168

144

73

Par

378

474

562

89

135

153

93

Amap

545

2003

Amazonas

385

2004

2005

2006

2007

Tocantins

445

452

761

699

686

697

622

689

1.007

Nordeste

2.731

3.666

4.162

2.797

2.847

3.465

5.361

3.335

5.604

Maranho

256

467

524

321

109

190

570

410

854

766

905

522

Piau

34

114

93

53

109

185

290

217

433

691

705

441

Cear

490

632

754

627

664

532

1.650

645

1.078

1.597

2.997

2.440

Rio Grande do
Norte

223

231

155

92

196

285

415

240

297

455

476

196

Paraba

83

290

400

124

185

232

270

234

387

364

453

395

Pernambuco

529

684

901

421

408

462

636

478

742

1.116

1.776

1.919

Alagoas

128

201

230

210

205

384

219

163

369

196

544

374

Sergipe

178

146

162

85

111

190

272

135

242

257

501

404

Bahia

810

901

943

864

861

1.005

1.038

813

1.202

1.282

1.980

1.722

3.707

3.771

4.373

3.627

4.966

7.573

8.588

8.729 13.275 16.440 22.317 18.194

399

590

775

601

1.110

2.025

2.713

2.821

Sudeste
Minas Gerais

3.740

2.756

3.359

2.852

Esprito Santo

136

179

174

110

192

423

709

710

788

808

1.295

982

Rio de Janeiro

1.537

1.680

1.570

769

1.204

1.379

1.707

1.424

1.754

2.587

5.022

4.676

So Paulo

1.635

1.322

1.854

2.148

2.461

3.747

3.459

3.774

6.992 10.290 12.641

9.684

Sul

1.194

1.492

1.632

1.848

1.857

2.275

2.572

1.658

2.243

1.975

3.486

1.876

Paran

525

697

837

764

785

1.037

1.325

693

863

540

869

362

Santa Catarina

213

271

454

512

502

696

634

596

784

993

1.026

854

Rio Grande
do Sul

455

523

341

573

570

542

613

369

595

442

1.591

660

Centro-Oeste

1.021

1.406

1.338

1.435

2.037

2.232

1.949

1.908

3.397

2.405

3.289

2.619

Mato Grosso
do Sul

264

233

229

324

385

335

307

172

750

430

812

980

Mato Grosso

129

200

250

311

484

605

546

568

838

347

621

637

Gois

221

567

342

441

630

638

387

443

758

453

956

296

406

406

517

358

538

654

709

725

1.051

1.176

900

706

Distrito Federal
Brasil

10.306 12.627 14.066 11.603 13.992 18.340 22.005 18.582 29.276 32.120 44.835 34.667
Fonte: Brasil ([s.d.]).
Elaborao dos autores.

A fim de se ter maior clareza sobre a importncia dos investimentos estaduais para
os estados mais beneficiados pelos subsdios, na tabela 10 apresenta-se a relao entre
o investimento pblico e o PIB, devendo-se observar que, em So Paulo e no Rio de
Janeiro, a participao do investimento no PIB aumentou bastante nos ltimos anos.

138

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

TABELA 10

Relao entre investimentos pblicos dos estados e PIB estadual (2000-2011)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Mdia
2000-2011

Norte

3,20

3,88

3,70

2,34

2,38

2,63

2,95

2,21

3,08

2,80

2,68

1,68

2,81

Rondnia

1,80

2,21

3,14

1,26

1,52

1,32

1,72

1,71

3,05

1,66

1,93

0,98

1,87

Acre

5,03

5,69

7,76

4,22

4,65

6,95

11,22

6,20

8,55

13,57

12,65

6,06

7,76

Amazonas

2,14

4,44

2,50

1,54

1,73

2,06

2,28

2,06

2,70

2,95

2,58

1,88

2,41

Roraima

9,45

7,08

3,16

2,36

1,10

3,19

3,69

3,37

4,20

5,00

3,56

Par

1,98

2,13

2,19

1,32

1,52

1,76

2,14

0,99

1,57

1,42

1,71

0,67

1,63

Amap

3,76

4,83

4,64

2,71

3,90

3,19

3,15

2,55

3,54

2,86

1,89

1,85

3,24

Tocantins

12,12

9,32

13,58

9,65

8,28

7,70

6,48

6,21

7,69

5,04

4,89

2,76

7,85

Nordeste

1,86

2,24

2,17

1,29

1,15

1,24

1,72

0,96

1,41

1,54

2,04

1,53

1,60

Maranho

2,15

3,48

3,39

1,74

0,50

0,75

1,99

1,30

2,22

1,92

2,00

1,03

1,87

Piau

0,56

1,76

1,25

0,60

1,11

1,66

2,27

1,53

2,58

3,63

3,19

1,89

1,86

Cear

2,17

2,58

2,61

1,93

1,80

1,30

3,56

1,28

1,79

2,43

3,85

2,96

2,38

Rio Grande do
Norte

2,44

2,23

1,27

0,68

1,26

1,60

2,02

1,05

1,17

1,63

1,47

0,55

1,45

Paraba

0,89

2,68

3,22

0,88

1,23

1,38

1,35

1,05

1,51

1,27

1,42

1,12

1,50

Pernambuco

1,96

2,26

2,56

1,07

0,93

0,93

1,15

0,77

1,05

1,42

1,87

1,93

1,51

Alagoas

1,65

2,37

2,34

1,87

1,59

2,72

1,39

0,91

1,90

0,92

2,22

1,38

1,77

Sergipe

2,73

1,82

1,71

0,78

0,91

1,41

1,80

0,80

1,24

1,30

2,09

1,55

1,51

Bahia

1,74

1,76

1,55

1,27

1,09

1,11

1,08

0,74

0,99

0,94

1,28

1,01

1,21

Sudeste

0,54

0,50

0,52

0,38

0,46

0,62

0,64

0,58

0,78

0,92

1,07

0,79

0,65

Minas Gerais

0,40

0,53

0,61

0,40

0,63

1,05

1,26

1,17

1,32

0,96

0,96

0,75

0,84

Esprito Santo

0,58

0,73

0,65

0,35

0,48

0,89

1,34

1,18

1,13

1,21

1,58

1,08

0,93

Rio de Janeiro

1,10

1,10

0,92

0,41

0,54

0,56

0,62

0,48

0,51

0,73

1,23

1,02

0,76

So Paulo

0,39

0,29

0,36

0,37

0,38

0,52

0,43

0,42

0,70

0,95

1,01

0,70

0,54

Sul

0,61

0,69

0,65

0,61

0,55

0,64

0,67

0,37

0,45

0,37

0,56

0,27

0,54

Paran

0,76

0,91

0,95

0,70

0,64

0,82

0,97

0,43

0,48

0,28

0,40

0,15

0,62

Santa Catarina

0,49

0,56

0,82

0,77

0,65

0,82

0,68

0,57

0,64

0,76

0,67

0,51

0,66

Rio Grande
do Sul

0,56

0,57

0,32

0,46

0,41

0,38

0,39

0,21

0,30

0,20

0,63

0,24

0,39

Centro-Oeste

1,03

1,27

1,03

0,94

1,15

1,17

0,94

0,81

1,22

0,77

0,94

0,68

1,00

Mato Grosso
do Sul

2,33

1,77

1,51

1,68

1,82

1,55

1,26

0,61

2,26

1,18

1,87

2,14

1,69

Mato Grosso

0,87

1,22

1,19

1,12

1,31

1,62

1,55

1,33

1,57

0,61

1,04

0,92

1,19

Gois

0,84

1,89

0,91

1,03

1,31

1,26

0,68

0,68

1,01

0,53

0,98

0,28

0,95

Distrito Federal

0,87

0,79

0,92

0,57

0,76

0,81

0,79

0,73

0,89

0,89

0,60

0,43

0,76

Brasil

0,87

0,97

0,95

0,68

0,72

0,85

0,93

0,70

0,97

0,99

1,19

0,84

0,89

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

139

Algumas caractersticas do investimento pblico estadual no Brasil da dcada


de 2000-2010 podem ser nuanadas aqui com base nos dados apresentados, de
maneira a compor um quadro geral para orientao de poltica pblica.
Em primeiro lugar, cite-se a ainda pouca expressividade da capacidade
pblica estadual para levantar recursos de investimento, a qual condicionada
pela relativamente baixa frao destes nos PIBs estaduais. Tomado o pas como um
todo, este indicador permaneceu, com a nica exceo do ano de 2010, abaixo do
1% do PIB nacional durante toda a dcada. A mdia aritmtica simples geral do
perodo 2000-2011 foi de 0,89% do PIB.
Em segundo lugar, os estados das regies mais desenvolvidas Sul e Sudeste
tm apresentado frao do investimento vis--vis seus PIBs estaduais muito mais
baixa que a mdia nacional. Nas regies Norte e Nordeste, o esforo de investimento
dos governos estaduais tendeu na dcada a ser grande. Os estados investiram em
mdia acima de 2% de seus respectivos PIBs. O Cear chegou em 2010 ao elevado
patamar de 4,0% de seu PIB. Neste mesmo ano, o Piau investiu 3,4% de seu PIB
estadual; Pernambuco, 2,0%; Alagoas, 2,2%; e Sergipe, 2,1%.
Na tabela 11 esto representados dados de um exerccio com base nas
informaes da relao investimento/PIB estadual, com o objetivo de avaliar o
desempenho geral obtido pelo esforo do investimento dos governos estaduais no
perodo. Esta preocupao justifica-se em funo da necessidade de acompanhar
mais detidamente a trajetria de melhorias alcanadas pelas finanas estaduais
no perodo imediatamente subsequente ao processo de renegociao das dvidas,
buscando entender sua durao no tempo e sua magnitude (ou nvel).
perceptvel alguma melhoria no nvel de investimento, o qual tem se expandido
em todas as regies e estados. Porm, desejvel ainda explorar mais atentamente os
aspectos da direo e frequncia com que os investimentos estaduais se expandiram.
Por meio de mdias mveis trienais das relaes anuais entre investimento e PIB dos
estados, podem-se observar mais de perto as trajetrias de possveis aceleraes do
investimento conquistadas pelos governos estaduais ao longo da dcada.
TABELA 11

Relao entre investimentos pblicos dos estados e PIB estadual (2000-2011)


(Medida de aceleraes do crescimento: mdias mveis trienais)

MM1
MM2
MM3
MM4
MM5
MM6
MM7
MM8
MM9
MM10
(2000-2002) (2001-2003) (2002-2004) (2003-2005) (2004-2006) (2005-2007) (2006-2008) (2007-2009) (2008-2010) (2009-2011)

Norte

3,6

3,3

2,8

2,4

2,7

2,6

2,7

2,7

2,9

2,5

Rondnia

2,4

2,2

2,0

1,4

1,5

1,6

2,2

2,1

2,3

1,6

Acre

6,2

5,9

5,5

5,3

7,6

8,1

8,7

9,4

11,7

11,0

Amazonas

3,0

2,8

1,9

1,8

2,0

2,1

2,3

2,6

2,8

2,5

Roraima

6,6

4,2

2,2

2,2

2,7

3,4

3,8

2,5

1,4

1,7

Par

2,1

1,9

1,7

1,5

1,8

1,6

1,6

1,3

1,6

1,3

Amap

4,4

4,1

3,7

3,3

3,4

3,0

3,1

3,0

2,8

2,2

Tocantins

11,7

10,9

10,5

8,5

7,5

6,8

6,8

6,3

6,0

4,4

(Continua)

140

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

(Continuao)
MM1
MM2
MM3
MM4
MM5
MM6
MM7
MM8
MM9
MM10
(2000-2002) (2001-2003) (2002-2004) (2003-2005) (2004-2006) (2005-2007) (2006-2008) (2007-2009) (2008-2010) (2009-2011)

Nordeste

2,1

1,9

1,5

1,2

1,4

1,3

1,4

1,3

1,7

1,7

Maranho

3,0

2,9

1,9

1,0

1,1

1,3

1,8

1,8

2,0

1,6

Piau

1,2

1,2

1,0

1,1

1,7

1,8

2,1

2,6

3,2

3,0

Cear

2,5

2,4

2,1

1,7

2,2

2,0

2,2

1,8

2,8

3,2

Rio Grande
do Norte

2,0

1,4

1,1

1,2

1,6

1,6

1,4

1,3

1,4

1,2

Paraba

2,3

2,3

1,8

1,2

1,3

1,3

1,3

1,3

1,4

1,3

Pernambuco

2,3

2,0

1,5

1,0

1,0

0,9

1,0

1,1

1,5

1,8

Alagoas

2,1

2,2

1,9

2,1

1,9

1,7

1,4

1,2

1,7

1,5

Sergipe

2,1

1,4

1,1

1,0

1,4

1,3

1,3

1,1

1,5

1,7

Bahia

1,7

1,5

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

0,9

1,1

1,1

Sudeste

0,5

0,5

0,5

0,5

0,6

0,6

0,7

0,8

0,9

0,9

Minas Gerais

0,5

0,5

0,5

0,7

1,0

1,2

1,3

1,2

1,1

0,9

Esprito
Santo

0,7

0,6

0,5

0,6

0,9

1,1

1,2

1,2

1,3

1,3

Rio de
Janeiro

1,0

0,8

0,6

0,5

0,6

0,6

0,5

0,6

0,8

1,0

So Paulo

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,5

0,5

0,7

0,9

0,9

Sul

0,7

0,7

0,6

0,6

0,6

0,6

0,5

0,4

0,5

0,4

Paran

0,9

0,9

0,8

0,7

0,8

0,7

0,6

0,4

0,4

0,3

Santa
Catarina

0,6

0,7

0,7

0,7

0,7

0,7

0,6

0,7

0,7

0,7

Rio Grande
do Sul

0,5

0,4

0,4

0,4

0,4

0,3

0,3

0,2

0,4

0,4

Centro-Oeste

1,1

1,1

1,0

1,1

1,1

1,0

1,0

0,9

1,0

0,8

Mato Grosso
do Sul

1,9

1,7

1,7

1,7

1,5

1,1

1,4

1,4

1,8

1,8

Mato Grosso

1,1

1,2

1,2

1,3

1,5

1,5

1,5

1,2

1,1

0,8

Gois

1,2

1,3

1,1

1,2

1,1

0,9

0,8

0,7

0,9

0,6

Distrito
Federal

0,9

0,8

0,8

0,7

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,7

Brasil

0,9

0,9

0,8

0,8

0,8

0,8

0,9

0,9

1,0

1,0

Fonte: Brasil ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

Espera-se encontrar, para que se verifique um perodo de acelerao do


investimento, que, pelo menos, duas mdias trienais subsequentes apontem para
valores crescentes do investimento pblico estadual relativamente ao PIB estadual.12
12. Alerte-se para a diferena entre o objetivo proposto de obter o que se chamou aqui de aceleraes no investimento
de unidades subnacionais (estados) e aquele frequentemente buscado em literatura de crescimento econmico referente
a aceleraes do crescimento do PIB de pases. Hausmann, Pritchett e Rodrik (2005) definiram aceleraes de crescimento
do PIB como aquelas fases em que uma dada economia nacional apresentou expanso do PIB maior ou igual a 2%
a.a. durante oito anos. Nesse trabalho, os autores encontraram para um conjunto de 83 pases entre 1950 e 2000 que
as aceleraes de crescimento esto altamente correlacionadas com expanses no investimento e no comrcio e com
depreciaes na taxa de cmbio. A este captulo serve reter o carter terico mais amplo, comprovado pela literatura,
da importncia do investimento para o crescimento econmico.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

141

Os resultados obtidos apontam para duas situaes ao longo da dcada. Num primeiro
momento, a partir do ano 2000, aparentemente sob o impacto inicial da renegociao das dvidas, os nveis de investimento/PIB tendem a cair, isto , so notadas
desaceleraes de investimento, as quais se mantm durante a primeira metade da
dcada. So dezoito desaceleraes entre 2000 e 2003 mdia mvel do primeiro
trinio (MM1) e do segundo trinio (MM2) , seguidas de vinte desaceleraes
entre 2001 e 2004 (MM2 e MM3) (tabela 11). Este comportamento foi mais forte
e generalizado em estados das regies Norte e Nordeste, mas no restante do pas
tambm se verificou queda do investimento pblico estadual. De modo geral, na
primeira metade da dcada de 2000 houve uma diminuio da parcela do investimento estadual na composio dos respectivos PIBs estaduais.
Num segundo momento, a partir de meados da dcada os investimentos
estaduais iniciam uma trajetria de recuperao, saindo de uma situao de desaceleraes nos anos iniciais da dcada, entre 2000 e 2004, e partindo para outra,
de aceleraes, a partir de 2005 at 2010. Foram constatadas catorze aceleraes
entre 2006 e 2008 (MM6 e MM7) e dezessete aceleraes entre 2007 e 2010
(MM8 e MM9).13
Em vrios dos estados, as aceleraes do investimento foram muito robustas,
apresentando, portanto, indicativos de esforos sobre bases prprias para expandir
rotas de desenvolvimento. Constatou-se que os nmeros de mdias mveis trienais
so crescentes em no mnimo quatro vezes, em um perodo de cinco anos subsequentes, nos seguintes estados: Acre, Amazonas e Roraima, no Norte; Maranho,
Piau, Cear e Pernambuco, no Nordeste; Esprito Santo, Rio de Janeiro e So
Paulo, no Sudeste; e Mato Grosso do Sul, no Centro-Oeste.
No perodo mais recente, de 2009 a 2011, os valores absolutos das mdias
mveis em nmero maior de estados da Federao j se mostraram inferiores ou
iguais aos do perodo anterior, sinalizando para a exausto do processo de acelerao do investimento em curso no pas. claro que os governos estaduais podem
contar com fontes alternativas de recursos para alm dos investimentos prprios
para manter suas trajetrias de investimento de longo prazo, sendo os investimentos
pblicos federais um grande exemplo. Por isso, no se pode afirmar que um ciclo
geral de desacelerao est em curso, porque outras fontes de recursos podem
estar contribuindo para o crescimento nos estados. Entretanto, deve-se refletir
13. Deve estar claro que, para uma economia estadual dada, o seu nvel de investimento total (IT) definido pelo investimento privado (IP) e pelo pblico (IG), isto , IT = IP + IG. O gasto governamental em investimento dado, por sua vez,
pelo investimento pblico do governo federal no estado i e pelos investimentos estaduais e municipais neste mesmo
estado i; portanto, o investimento estadual apenas uma parcela do investimento total a alterar o PIB estadual em
cada perodo de tempo. Entretanto, esta parcela aquela diretamente manejvel pelas administraes estaduais para
exercer atribuies cabveis dentro do federalismo brasileiro. Para o propsito particular deste captulo, o interesse est
na percepo de melhorias que podem ter ocorrido nas finanas estaduais e nos seus recursos para investimento a partir
do esperado benefcio que a renegociao das dvidas estaduais junto ao governo federal traria a cada uma das UFs.

142

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

que numa conjuntura favorvel (2005-2010) da economia nacional, quando o


governo federal acelerou seus projetos de investimentos, seria esperado que os
ganhos de receitas obtidos por maior arrecadao de impostos viessem a ter um
efeito multiplicador mais duradouro sobre os investimentos pblicos estaduais que
o efetivamente apresentado.
5 CONSIDERAES FINAIS

A avaliao de aspectos do endividamento pblico estadual na ltima dcada tende


a ser concluda com uma aluso popular metfora do copo meio cheio ou meio
vazio: avanos nas finanas estaduais so evidentes, mas a sensao geral que o
endividamento ainda uma poderosa barreira adoo e implementao, por
parte dos estados, de estratgias de desenvolvimento.
A reduo do peso da dvida, em conjugao com a recomposio das receitas
estaduais, est em pleno curso, contribuindo para o persistente declnio da relao
DCL/RCL. Os subsdios implcitos dados pela Unio aos estados no montante acumulado at 2011 chegaram a R$ 249,6 bilhes, com impactos fortemente positivos
sobre a reduo do endividamento. Conforme mostrado no estudo, na situao
hipottica de no haver subsdios, a relao DCL/RCL pouco teria se reduzido.
A apropriao dos subsdios implcitos tema que merece ateno, apontando
para fortes disparidades entre os governos estaduais beneficirios. O estado de So
Paulo se destaca neste aspecto. Com sua DCL correspondendo a 37,4% do total
nacional, em 2011, o estado tem uma participao de 57,4% no total dos subsdios
implcitos recebidos da Unio. Este comportamento foi tpico das economias mais
desenvolvidas do pas, localizadas sobretudo na regio Sudeste. Nesta regio, a
participao da DCL no total nacional era de 67,4% em 2011. Os subsdios que
lhes corresponderam foi de 76,8% do total nacional no mesmo ano.
No outro extremo, o estado de Alagoas est, por fora das regras da renegociao, transferindo subsdios Unio: segundo os clculos apresentados neste
captulo, o montante acumulado chega a R$ 1 bilho em 2011. a situao clssica
em que uma UF de baixo nvel de desenvolvimento e renda per capita est sendo
punida pelo seu nvel de endividamento inicial.
O desenho e os parmetros da renegociao das dvidas estaduais foram
bem mais favorveis aos estados da Federao mais endividados, sendo estes as
economias mais industrializadas e com melhor dotao de infraestrutura fsica e
social financiada, no passado, pelo prprio endividamento. A atuao do Tesouro
Nacional por meio dos subsdios, a partir de 1997, contribuiu para solucionar o
crescente e desenfreado endividamento dos estados verificado no pas at ento.
Entretanto, a trajetria assumida ao longo do tempo pelos nveis de subsdios aos
estados vem contribuindo para a manuteno das desigualdades regionais.

Dvidas Estaduais, Federalismo Fiscal e Desigualdades Regionais no Brasil:


Percalos no limiar do Sculo XXI

143

A questo de se o equacionamento e a melhoria das finanas pblicas j


poderiam ter contribudo para que os governos estaduais fossem capazes de montar
estratgias de investimento com significativo impacto sobre o crescimento econmico
ainda est em aberto. O investimento pblico estadual que havia se contrado
nos anos iniciais da dcada de 2000, logo aps o ajuste do reequacionamento das
dvidas estaduais retomou uma trajetria de expanso na segunda metade da
dcada. Estados das regies de menor desenvolvimento no Norte e Nordeste, os
quais tm pouco peso no conjunto do endividamento estadual brasileiro 10,5%
do total em 2011, ainda no recuperaram, com poucas excees, em 2011, seus
nveis de investimento estadual/PIB prevalecentes em 2000.
Ademais, visto no agregado para o Brasil, o investimento pblico como
frao do PIB no tem ultrapassado a parcela de 1%, embora regionalmente o
quadro seja mais nuanado, com Norte e Nordeste atingindo 2% ou mais dos
seus respectivos PIBs. Estados da regio Sudeste expandiram seu nvel absoluto de
investimento, mas continuam com uma relao investimento pblico/PIB muito
baixa, situando-se na mdia abaixo de 1%.
A acelerao do investimento observada em vrias intensidades nas UFs entre
2005 e 2010 parece estar sinalizando que o crescimento da economia nacional
neste perodo, com gastos federais elevados, teve papel relevante para a expanso de
receitas dos estados, reduzindo seu endividamento e estimulando seu investimento
pblico. A durao de tais efeitos, entretanto, deu sinais de pouco flego; j em
2011 o investimento estadual passou a se retrair.
A sustentao de um ciclo de crescimento econmico de mais longo prazo no
pas14 tende a exigir maior participao dos governos estaduais, os quais podero
magnificar sobremaneira os efeitos dos investimentos federais em curso. Aos estados,
porm, parece no ser razovel apenas a alternativa de obteno de permisso para
endividamento adicional estratgia perseguida recentemente.15 Uma reformulao
no arranjo atual de repartio de receitas entre entes federativos est se tornando
necessria. Tal reformulao deve recompor em nveis mais altos a capacidade de
investimento dos governos estaduais e atender ao requisito de no exacerbar as
graves disparidades regionais de desenvolvimento da Federao brasileira.
A elevada participao dos estados mais ricos da Federao So Paulo, Rio
de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul na composio da dvida pblica
14. Tal sustentao tem enfrentado dificuldades no plano federal devido a problemas de natureza institucional relacionados com marcos regulatrios e mecanismos de controle, entre outros e falta de efetividade de sua burocracia.
15. Nos ltimos anos, tm sido recorrentes as aprovaes do Senado Federal para que as UFs ampliem suas capacidades
de endividamento. Em 2008 o Senado aprovou operao de crdito de R$ 1 bilho para o estado do Rio Grande do Sul.
Em 2012, foram aprovadas operaes de crdito externas para Tocantins (US$ 143 milhes), Minas Gerais (US$ 1,3
bilho) e Rio de Janeiro (US$ 120 milhes). Em maro de 2013, estava em curso naquela Casa processo de avaliao
sobre a possibilidade de permisso para que os estados de Santa Catarina, Paran, Rio Grande do Sul e Cear realizassem
operaes de crdito de US$ 1,5 bilho junto a fontes internacionais.

144

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

estadual conhecida desde o momento inicial do ajustamento (1997-1998), no


causando, portanto, estranheza. O que surpreende, entretanto, que o engessamento das regras que balizam o ajustamento passou a tornar muito mais lenta que
o necessrio a melhoria da capacidade de investimento das UFs menos endividadas.
Ao fazer isso, o federalismo fiscal brasileiro tem retardado a possibilidade de
engendrar no pas uma trajetria robusta de reduo das disparidades regionais,
na medida em que est impedindo, de maneira geral, a ampliao da capacidade
de investimento nos estados menos desenvolvidos.
REFERNCIAS

BRASIL. Ministrio da Fazenda. Finanas do Brasil (FINBRA). Braslia: STN,


[s.d.]. Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br>.
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REZENDE, Fernando. Finanas pblicas. So Paulo: Atlas, 2001.

CAPTULO 4

A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CARACTERIZAO E ANLISE


DAS DISPUTAS INTERESTADUAIS POR INVESTIMENTOS EM
PERODO RECENTE A PARTIR DAS EXPERINCIAS DE MG,
BA, PR, PE E RJ
Danilo Jorge Vieira1

1 APRESENTAO

A ecloso e o acirramento da guerra fiscal em dcadas recentes, tanto no Brasil


como em mbito internacional, reatualizaram o interesse sobre esta categoria de
disputa inter-regional, estimulando uma numerosa e crescente literatura dedicada
a compreender suas implicaes e seus determinantes. A despeito de muitos aspectos
importantes que vieram a ser mais bem elucidados, os estudos ainda no lograram
prover bases analticas mais compreensivas sobre a guerra fiscal. Este captulo tem
o propsito de contribuir com o debate, propondo uma abordagem que considera
a guerra fiscal um fenmeno federativo-espacial complexamente determinado, ocasionado por diversos fatores, entre os quais assume importncia explicativa central
a fragilizao do Estado. O texto est organizado em quatro sees, incluindo esta
breve e descritiva apresentao.
A seguir feita uma caracterizao terica da guerra fiscal, com base em uma
crtica concisa do enfoque convencional majoritrio, que examina as competies
interjurisdicionais por investimentos a partir do comportamento no cooperativo
de uma ou de vrias instncias subnacionais de governo. O argumento bsico
desenvolvido que a concorrncia inter-regional originada e tem sua dinmica
influenciada de forma decisiva pelo debilitamento da capacidade de coordenao e
de interveno do Estado, desdobrando-se em estratgias de incentivo e de atrao
de investimentos paulatinamente mais concorrenciais e, consequentemente, no
acirramento e na persistncia do contexto tensionado de guerra fiscal.
Sob tal perspectiva analtica, a seo 3 examina as polticas de incentivo dos
governos de Minas Gerais, da Bahia, do Paran, de Pernambuco e do Rio de Janeiro,
buscando analisar como evoluram os principais instrumentos mobilizados por estes
estados para influenciar as decises privadas de alocao espacial de investimentos
1. Diretor executivo de comunicao integrada da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). E-mail:
<danilojorge@ufmg.br>.

146

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

entre 1990 e 2010, perodo no qual foram efetuadas reformas econmicas estruturais
de cunho liberal abrangentes, que, entre outras medidas, redesenharam o espectro
de atuao do Estado e represaram o seu potencial coordenador e interventor, constituindo condies transformadas para as polticas de fomento adotadas pelos entes
subnacionais. A quarta e ltima parte reservada a algumas consideraes conclusivas.
2 BREVE CARACTERIZAO DO FENMENO DA GUERRA FISCAL

Esta seo tem um duplo objetivo. Busca, primeiramente, tecer uma crtica sucinta
a formulaes convencionais e bastante difundidas que explicam a guerra fiscal, a
partir do comportamento no cooperativo adotado por uma instncia subnacional
isoladamente em defesa de interesses localizados de sua respectiva jurisdio.
Em segundo lugar, contrapondo outra perspectiva analtica, que considera a guerra
fiscal um fenmeno complexo de causas multifatoriais, entre as quais decisiva a
fragilizao da capacidade de coordenao e de interveno do Estado, reavalia o
caso especfico do Brasil, demonstrando que as reformas liberais implementadas no
pas a partir dos anos 1990 delinearam condies contextuais propcias ecloso e
ao subsequente acirramento das disputas interestaduais por investimentos.
necessrio reconhecer, inicialmente, que o ressurgimento da guerra fiscal
em perodo recente teve propores mundiais. A maior integrao das economias
nacionais em mbito global ampliou a mobilidade do capital e engendrou condies transformadas para a reemergncia e a intensificao das disputas espaciais
por investimentos, tanto no plano externo, contrapondo pases e blocos econmicos regionais, quanto no mbito domstico, em que se observou igualmente o
acirramento da concorrncia entre subunidades governamentais pela captura de
empreendimentos produtivos para as suas reas de influncia. O revigoramento
deste tipo de rivalidade voltou a atrair o interesse de profissionais acadmicos,
especialistas de setores tcnicos e formuladores de polticas pblicas nas duas
ltimas dcadas, motivando uma extensa e crescente produo de estudos dedicados a examinar os fatores explicativos e as principais repercusses advindas dos
conflitos interjurisdicionais.
No campo das finanas pblicas e do federalismo fiscal, os modelos tericos
e empricos desenvolvidos enfatizam, de modo geral, aspectos tributrios e visam,
principalmente, mensurar as externalidades suscetveis de serem geradas por
polticas de incentivos mais ou menos centralizadas. Tais abordagens, no entanto,
tm se mostrado insatisfatrias e bastante limitadas para propiciar bases analticas
mais compreensivas a respeito dessa categoria de fenmeno federativo-espacial,
reportando resultados dbios e ainda muito indefinidos, que ora renem indcios
de ganhos de bem-estar para as coletividades envolvidas nos embates interjurisdicionais, ora tornam evidente o afastamento de uma posio timo-pareteana

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

147

em termos de nveis de impostos e de fornecimento de bens pblicos por parte


dos governos locais, de modo que as condies de bem-estar seriam deterioradas.
As ambiguidades verificadas decorrem, em grande medida, das hipteses
irreais, simplificadoras e de elevado grau de generalidade assumidas previamente
pelas pesquisas em relao a questes fundamentais concernentes guerra fiscal,
entre as quais pode ser citada, por exemplo, a demarcada heterogeneidade das
jurisdies engajadas em processos concorrenciais, que tem sido ignorada em favor
de uma uniformidade no passvel de ser observada no plano factual e concreto
ou apenas precariamente incorporada em algumas proposies. Esta abordagem
dominante, baseada na suposio de estruturas jurisdicionais relativamente indiferenciadas e homogneas, obscurece a anlise, ao desconsiderar as disparidades
econmicas existentes, as distintas potencialidades competitivas de cada unidade
governamental e os efeitos desiguais que as disputas geram isoladamente para estas
(Raspiller, 2006).2
Um ponto a ressaltar que a suposio de unidades governamentais idnticas se vincula a duas outras premissas bsicas, que tambm fundamentam parte
expressiva das formulaes tericas e empricas majoritrias. A primeira admite
que as jurisdies se encontram inicialmente em situao de equilbrio simtrico,
caracterizada por alquotas de impostos iguais em todas elas, de modo que o capital
produtivo apresenta uma distribuio proporcional no espao e, por consequncia,
a produo se reparte homogeneamente por todo territrio, sem distores
alocativas. Mudanas isoladas nas alquotas dos impostos, criando diferenciais por
regio, estimulariam o deslocamento do capital e as modificaes subsequentes
na base tributria e na capacidade de oferta de bens pblicos de cada jurisdio,
com efeitos sobre o bem-estar das comunidades. O quadro original de equilbrio
simtrico, ento, seria rompido e, ao mesmo tempo, as autoridades locais
encontrariam motivaes para utilizar seus tributos de forma estratgica, a fim de
influenciar a alocao espacial do capital e captar investimentos produtivos para
suas reas geogrficas, constituindo, assim, um cenrio potencial para a ecloso e
a disseminao da guerra fiscal (Delage, 1999; Madis, 2007).
A segunda suposio, relacionada estreitamente com a anterior, prediz que
essas iniciativas, destinadas a atrair empresas e estimular a formao bruta de capital
em determinado territrio, so concebidas e implementadas em um ambiente no
2. Alguns estudos tm buscado superar essa deficincia, passando a considerar no apenas a existncia de vrias
unidades territorializadas de governo como pases, regies, estados, localidades etc. , mas tambm distines
entre elas. Em vez de uma homogeneidade rigorosa, em que as jurisdies so idnticas e se encontram inicialmente
em situao de equilbrio, certos modelos partem da noo da presena prvia de heterogeneidades. Contudo, essas
diferenciaes se restringem a apenas poucos aspectos bastante triviais, associados, principalmente, ao tamanho de
cada unidade, populao, ao patrimnio detido pelos residentes, dotao de capital per capita, entre outros.
Para um balano desta literatura, ver Farvadin (1996), Madis (1997), Delage (1999), Wilson (1999), Bretin, Guimbert
e Madis (2002) e Raspiller (2006).

148

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

cooperativo, no sentido de que as autoridades locais tomam decises unilaterais


de poltica tributria e de gastos oramentrios balizadas pelo objetivo precpuo de
maximizar a utilidade dos residentes de suas prprias jurisdies, deixando,
portanto, de levar em conta as implicaes que tais medidas possam vir a ter para
as demais localidades. O modelo padro exposto por Mintz e Tulkens (1986)
representativo deste enfoque e caracteriza uma situao de equilbrio fiscal no
cooperativo (EFNC), que aquele que emerge quando uma determinada regio fixa
a alquota de seu imposto e a oferta local de bens pblicos em nvel Pareto eficiente
apenas para si, sem observar os transbordamentos interjurisdicionais acarretados
por tais decises estratgicas, provocando, assim, uma ao contrria semelhante,
com o que se configura um contexto propcio escalada do conflito inter-regional.
O conceito EFNC se assenta no duplo pressuposto de que: i) cada regio alcana o
seu timo fiscal sem prestar a devida considerao ao efeito de suas decises sobre
o bem-estar da outra; e ii) o comportamento de reao da outra regio da mesma
natureza. (Mintz e Tulkens, 1986, p. 156).

Sob tal perspectiva, a guerra fiscal decorreria de estratgias isoladas no


cooperativas, de modo que a emergncia e a proliferao das disputas interjurisdicionais por investimentos passam a ser explicadas, fundamentalmente,
pelo comportamento autnomo e arbitrrio assumido por cada subunidade de
governo, que incorporaria carter desagregador por conta da adoo de polticas
de incentivo autocentradas e concorrenciais, cuja finalidade seria a de promover
estritamente a estrutura econmica de seu territrio em particular, ocasionando,
com isto, externalidades, tanto para o conjunto do pas quanto para outras
jurisdies em separado. Embora possa ser conveniente para descrever uma dada
situao j estabelecida de confrontao entre entes subnacionais envolvidos
em embates travados em torno de empreendimentos produtivos privados, esta
concepo muito abstrata e incompleta, estando longe de proporcionar uma
compreenso razovel dos fatores determinantes da guerra fiscal, bem como de
sua ecloso e seu acirramento em perodo recente. O mencionado texto de Mintz
e Tulkens (1986), a propsito, admite o alcance restrito da anlise convencional
antes exposta, anotando sua importncia em oferecer uma referncia comparativa
para a deduo de possveis resultados oriundos de um ambiente em que passam
a coexistir programas estratgicos rivais e descentralizados de subsidiamento.
Claramente, a suposio de no cooperatividade configura-se como um extremo no
contexto do federalismo fiscal (...). Um estudo explcito de equilbrio no cooperativo
tem o interesse intrnseco de fornecer uma caracterizao do que pode ser esperado
quando a no cooperao toma o lugar (Mintz e Tulkens, 1986, p. 149).

luz dessa formulao, vale frisar, a competio por investimentos em arranjos


federativos seria deflagrada a partir da conduta independente de uma ou de vrias
instncias subnacionais, que, objetivando estimular o crescimento da base produtiva,

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

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do emprego e da renda de suas regies, buscariam atrair empreendimentos mediante


os mais variados incentivos fiscais. Tais procedimentos isolados instaurariam o
conflito, modificando o contexto de cooperao caracterstico e habitual dos
sistemas federativos, em direo outra configurao, na qual prevaleceriam relaes
tensionadas e no cooperativas. O trabalho de Ferreira, Varsano e Afonso (2005)
sintetiza esta viso, ao propor a seguinte definio para o fenmeno da guerra fiscal:
O federalismo pode ser definido como um sistema em que um governo central e uma
srie de unidades descentralizadas que so, at certo ponto, autnomas cooperam em
certa medida para atingir objetivos comuns (...). A concorrncia fiscal um evento
relacionado a um dos extremos do continuum de possveis arranjos federativos, ou
seja, o caso em que a autonomia plenamente exercida e no existe coordenao
entre as unidades (...). A concorrncia fiscal (...) um caso extremo em que os membros
de uma federao agem de forma independente, sem qualquer possibilidade de
cooperao (Ferreira, Varsano e Afonso, 2005, p. 296 e 309).

De conotao muito genrica e descritiva, essa abordagem insatisfatria


para uma melhor conceituao da guerra fiscal por pelo menos dois aspectos
que devem ser sublinhados. Em primeiro lugar, tem como pressuposto a ideia de
que os regimes federativos so intrinsecamente cooperativos, conformados pela
associao sinrgica e complementar de seus membros integrantes. As disputas
interjurisdicionais seriam consideradas, portanto, uma anomalia provocada pela
ao introvertida deliberada de um ou de vrios entes subnacionais em defesa de
propsitos sumamente exclusivos relacionados unicamente sua prpria comunidade, modificando, com tal atitude, a condio natural de interao colaborativa
at ento vigente. Em segundo lugar, ignora ou no leva na devida conta o fato de
que as unidades governamentais inferiores so, historicamente, ativos promotores
do desenvolvimento econmico, executando remota e permanentemente programas
de incentivo direcionados a apoiar as atividades produtivas de suas respectivas jurisdies (Blakely, 2003; Collinge, 1992). Assim, as iniciativas de fomento adotadas
por parte dos entes subnacionais so geralmente julgadas hostis e competitivas em
essncia, dando vez a prticas no cooperativas e indesejveis, que instigariam a
concorrncia predatria entre as instncias de governo inferiores.
Ocorre que, contrariamente noo precedente referenciada em um modelo de federalismo tipo-ideal, os sistemas federativos, fundados na repartio da
soberania do Estado em diferentes nveis de governo, so inerentemente conflituosos. As unidades componentes, detentoras de competncias autnomas, agem,
primariamente, em benefcio de suas jurisdies e sob a orientao de pretenses
localizadas, o que cobra arranjos e mecanismos institucionais aptos a regular as
divergncias, a fim de providenciar a harmonizao possvel dos mltiplos e,
muitas vezes, contraditrios interesses presentes no mbito da Federao (Watts,
2001; Crommelin, 2001). Com base neste outro enfoque, a guerra fiscal pode

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Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

ser caracterizada mais apropriadamente como um fenmeno derivado no da


conduta independente dos entes subnacionais em si, mas da ineficcia do aparato
regulatrio constitudo para acomodar e compatibilizar os distintos e conflitantes
projetos jurisdicionais de modernizao econmica que habitualmente coexistem
e permeiam a Federao. A incapacidade dos instrumentos disponveis para compatibilizar e conciliar os interesses em jogo o fator responsvel pela distoro
das rotineiras e persistentes polticas de incentivo implementadas pelas instncias
subnacionais para estimular investimentos em suas regies, que vo se tornando
cada vez mais concorrenciais e pautadas por diretrizes fragmentadoras, medida
que estes citados instrumentos perdem progressivamente a funcionalidade e so
obstrudos, conforme argumentaram Prado e Cavalcanti (2000):
A guerra fiscal um caso de uma classe geral de fenmenos que emergem quando
iniciativas polticas de governos subnacionais adquirem conotaes negativas e geram
efeitos econmicos perversos em decorrncia do carter insuficiente ou conjunturalmente inoperante do quadro poltico-institucional que regula os conflitos federativos,
o qual se revela incapaz de garantir um equilbrio mnimo entre interesses locais para
evitar efeitos macroeconmicos e sociais perversos. (Prado e Cavalcanti, 2000, p. 11).

O aparato regulatrio a que se faz referncia constitudo, fundamentalmente, por fundos pblicos, os quais permitem ao governo central atender s mais
variadas demandas locais e articular os diversos projetos jurisdicionais entre si e,
tambm, com as aes planificadas de cunho nacional, formando um amlgama
da pluralidade de interesses coexistentes. O colapso fiscal e financeiro do Estado e
as reformas liberalizantes implementadas com vistas a equacionar a crise, redesenhando profundamente o modelo de interveno estatal no domnio econmico
e fixando novos marcos institucionais para coibir as polticas pblicas discricionrias, reduziram o alcance e debilitaram paulatinamente aqueles dispositivos de
regulao utilizados no momento anterior na gesto dos conflitos federativos e na
reproduo das relaes intergovernamentais, ao mesmo tempo em que deram
maior mobilidade ao capital. O cenrio cambiante de dificuldades e de mudanas
econmicas estruturais estabeleceu as condies para o ressurgimento e a escalada
da guerra fiscal em perodo recente, quando pde ser observado o acirramento
progressivo das disputas interterritoriais por investimentos, mediante modalidades
diversas de incentivos cada vez mais concorrenciais.
A competio entre governos para atrair o investimento das empresas parece ter se
intensificado nos ltimos anos. Uma razo para isso o grande nmero de pases
em desenvolvimento e de economias emergentes representando trs quartos da
humanidade que mudou, durante os anos 1980 e 1990, de estratgias de crescimento relativamente fechadas lideradas pelo Estado e regime dirigista de polticas
para regimes mais abertos e pr-mercado, e se moveram igualmente no mbito desse
processo para buscar ativamente atrair Investimento Estrangeiro Direto (...).
Uma consequncia deste movimento, num contexto poltico cada vez mais orientado

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

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em direo competitividade, tem sido uma tendncia por parte dos governos da
Amrica do Norte (mais precisamente os governos estaduais dos EUA e os governos
provinciais do Canad) e da Europa (governos nacionais e subnacionais) de buscar
mais ativamente atrair investimentos das empresas nacionais e estrangeiras como
meio de gerar empregos e fortalecer a economia local. As mudanas de orientao no
mar da poltica econmica dos pases em desenvolvimento e de economias emergentes
(incluindo a Europa central e oriental) juntamente com os movimentos nos pases da
OCDE para desregulamentar os mercados e liberalizar as polticas com a privatizao
de importantes empresas estatais empreendida nos dois grupos de pases tm
chamado a ateno dos governos nacionais e subnacionais, em todo o mundo, para o
papel indispensvel do investimento produtivo privado como motor do crescimento
e como fonte de empregos e de fora competitiva (Oman, 2000, p. 15-16).

Desnecessrio tratar em detalhes desse processo, bastando ressaltar a caracterizao distinta da guerra fiscal que pode ser extrada da perspectiva analtica anterior.
Em contraste ao enfoque convencional, cuja nfase recai nas aes autnomas no
cooperativas adotadas isoladamente por cada subunidade de governo, a competio travada por instncias inferiores em torno de investimentos privados passa
a ser considerada como um fenmeno complexamente determinado, de causas
multifatoriais, entre as quais assume importncia explicativa decisiva a fragilizao
do Estado decorrente da crise e das reformas de corte liberal empreendidas em
resposta aos impasses que vinham sendo vivenciados. As mudanas ensejadas pela
reconfigurao do aparato e da lgica de interveno estatal constituram circunstncias poltico-institucionais transformadas para a execuo das permanentes e
usuais estratgias de desenvolvimento econmico dos entes subnacionais, que foram
desvirtuadas nesse novo contexto circundante e se tornaram gradualmente mais
competitivas e predatrias. Cabe examinar, portanto, como tal processo de desvirtuamento sobreveio s mudanas estruturais apontadas, verificando de que maneira
a fragilizao do Estado impacta as polticas subnacionais de fomento e faz com
que estas sejam deturpadas e se convertam em iniciativas hostis e desagregadoras,
com consequncias prejudiciais para as demais jurisdies. Duas ordens de efeitos
advindos da conteno e do redimensionamento da ao estatal so particularmente
importantes para esclarecer as questes aqui tratadas: os relacionados aos problemas
de coordenao e os originados dos problemas de interveno.
Os problemas de coordenao, ocasionados pela debilidade ou inexistncia de
mecanismos de coordenao intergovernamental, tm sido reconhecidos e amplamente abordados nos estudos sobre guerra fiscal, sendo comumente arrolados para
explicar a emergncia de relaes no cooperativas e o acirramento das disputas por
investimentos entre entes subnacionais em perodo recente. O argumento bsico
que a crise fiscal e financeira do Estado e as reformas liberais redundaram no
retraimento ou abandono das aes de planejamento e desenvolvimento regional
do governo central, deixando atrs de si uma lacuna que foi crescentemente

152

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

ocupada pelas iniciativas independentes autocentradas das instncias administrativas inferiores. Por terem diretrizes atomizadas destinadas a promover a atratividade
apenas de dada jurisdio, as polticas de fomento autocentradas, na ausncia de
coordenao, tendem a ser mais competitivas e conflituosas, em contraste com as
centralizadas no mbito nacional, que tm carter solidrio, uma vez que so
orientadas por metas coesivas e estruturantes de todo o compsito federativo-espacial
do pas (Galvo, 2004). Assim, frente ao declnio da atuao do governo central, as
polticas solidrias perderam vigor e assumiram maior expresso as autocentradas,
o que perpetrou evidentes problemas de coordenao, redundando na escalada da
guerra fiscal em razo da dominncia de diversos programas autnomos e descentralizados de estmulo produtivo, dedicados a sedimentar rotas de modernizao e
crescimento econmico particulares, concorrentes e desconexas umas das outras,
sem considerar as externalidades geradas para o conjunto do agrupamento territorial
e, muito menos, para cada regio separadamente.3
Os problemas de interveno, ao contrrio da categoria de distrbios anterior,
no esto sendo levados devidamente em conta como fator explicativo importante
para avaliar a ecloso e a dinmica das disputas subnacionais por investimentos,
embora a crise do Estado e as reformas liberais subsequentes no apenas tenham
resultado na desarticulao e no comprometimento dos mencionados mecanismos
de coordenao intergovernamental, mas tambm redefinido igualmente o prprio
escopo e o padro de interferncia do aparato estatal nos mercados, com impactos
sumamente importantes para a formatao e a implementao de polticas de
fomento. As transformaes ocasionadas pelos problemas de interveno podem ser
mais bem compreendidas a partir de uma tipologia simplificada dos instrumentos
usuais de atrao de estmulo a investimentos. Tendo como ponto de partida
a taxonomia proposta por Prado e Cavalcanti (2000, p. 37-42), possvel ordenar
trs modalidades de polticas.

3. O artigo de Gordon (1983) uma referncia na anlise dos efeitos advindos de decises governamentais
descentralizadas em regimes federativos. O mencionado trabalho sustenta que as polticas adotadas por uma
jurisdio geram naturalmente externalidades que atingem as condies de vida em outras jurisdies, requerendo,
portanto, mecanismos institucionalizados de coordenao centralizados dessas aes: luz [dos] custos decorrentes da falta de coordenao, pode ser prefervel fazer com que o governo central assuma a responsabilidade
por determinadas atividades, apesar de implicar perda de diversidade. Alternativamente, o governo central pode
tentar coordenar as polticas tributria e de gastos locais, como, por exemplo, atravs de partilha de receitas e de
subsdios equivalentes, preservando, assim, a tomada de deciso descentralizada ao diminuir os custos decorrentes
da falta de coordenao (Gordon, 1983, p. 585). Em relao especificamente guerra fiscal no Brasil em perodo
recente, inmeros estudiosos tm tambm reconhecido os problemas de coordenao como fator explicativo para
o surgimento e a intensificao das disputas interestaduais por investimentos, podendo ser arrolado o ponto de
vista desenvolvido por Coutinho (2002, p. 200-201) como representativo deste enfoque: no plano da poltica
regional, importante sublinhar que a ausncia de uma poltica industrial federal abriu o caminho para a guerra fiscal.
Os estados brasileiros passaram a atuar como agentes autnomos, na tentativa de usar a iseno do ICMS como
alavanca de atrao dos investimentos privados. urgente, por isso, retomar a iniciativa de coordenao nacional
e reformar a maquinaria institucional da poltica macro-regional.

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

153

As polticas sistmicas, cujos impactos seriam perceptveis apenas no mdio


e longo prazos, teria como alvo a transformao estrutural da unidade territorial,
agindo de forma abrangente e indiferenciada sobre seus mais variados fatores
locacionais, a fim de torn-la atrativa recepo de capital e apta a acolher
inverses privadas. Contemplaria reformas de corte institucional, visando rebaixar
custos de transao e baratear insumos e servios absorvidos no processo produtivo.
Abarcaria um aparato tcnico-burocrtico suficientemente aparelhado para planejar
e executar aes e programas diversos, como os regionais, setoriais e de pesquisa
e desenvolvimento (P&D), bem como prestar apoio contnuo s empresas em
mltiplos campos. Envolveria, ainda, substanciais desembolsos na construo de
infraestrutura econmica e social.
Outra classe de poltica seria a das especficas, que buscariam estimular
investimentos mediante a oferta de vantagens locacionais a empresas, aglomeraes
produtivas e setores econmicos determinados em contraste com as estratgias de
cunho sistmico, aplicadas no fortalecimento indistinto dos fatores de atratividade
presentes na regio. Mobilizariam diversos incentivos, entre os quais vantagens
tributrias, crdito subvencionado, aporte direto de capital e suprimento de infraestrutura econmica e de instalaes industriais terrenos, terminais porturios,
reas de armazenagem etc. As polticas especficas podem ser desmembradas em
duas subcategorias: genrica e seletiva. A primeira teria efeitos de curto e mdio
prazos e corresponderia a programas de escopo amplo, cujos benefcios seriam
estipulados em detalhada regulamentao, com acesso aberto s empresas de forma
indiscriminada e irrestrita. Os incentivos poderiam ser direcionados no apenas
em termos setoriais e regionais, mas tambm por intermdio da definio prvia
de critrios normativos.
As polticas seletivas, de efeitos mais imediatos, consistiriam em iniciativas
discriminatrias orientadas a agraciar com privilgios excepcionais e individualizados certos empreendimentos de empresas, atividades, aglomeraes produtivas e
setores econmicos selecionados preliminarmente para o recebimento de tratamento
preferencial embora as aes enfeixadas se apresentem, na maioria das vezes, com
feies difusas, como as das polticas genricas e sistmicas, ocultando sua verdadeira
instrumentalizao por interesses particularizados.4 Um artifcio usual empregado
para dar maior seletividade s estratgias de fomento a introduo de regras
intempestivas nos regulamentos dos programas oficiais, outorgando aos gestores
da poltica estadual poderes de deciso ad hoc mais extensos e recorrentes, tanto
na escolha de projetos de investimentos privados a serem assistidos em condies
diferenciadas quanto na definio de parmetros especiais para a concesso dos
4. Isso fica claro em alguns casos, em que so criados programas com todo o formato tpico dos tradicionais, mas cuja
finalidade bsica atender a projetos especficos de grande porte (Prado e Cavalcanti, 2000, p. 39-40).

154

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

benefcios. Em consequncia, as polticas seletivas teriam, evidentemente, alcance


muito mais contido e pontual, uma vez que no almejariam patrocinar transformaes
estruturais e sistmicas em dada regio, mas somente promover melhorias tpicas a
fim de contrabalanar debilidades locacionais existentes, comparativamente a outros
stios, e proporcionar, ao mesmo tempo, ganhos extraordinrios para demover as
empresas de suas preferncias originais de localizao espacial.
A dimenso restrita dos impulsos dinmicos das polticas seletivas se exprime
claramente na infraestrutura econmica que implantada para estimular um
determinado investimento privado. Nesses casos, os projetos infraestruturais, como
rodovias, portos, redes de telecomunicaes e de energia eltrica, por exemplo, so
instalados para atender unicamente ao empreendimento em causa, sendo moldados
conforme suas especificaes tcnicas e financeiras individuais. Por conseguinte,
os benefcios propiciados por tais equipamentos pblicos, novos ou melhorados,
so retidos quase que integralmente pela empresa incentivada, com efeitos muito
reduzidos para o conjunto da sociedade e da base produtiva local.
Vale observar que as polticas seletivas teriam teor mais concorrencial, comparativamente com as outras, pois seus mecanismos de atrao e induo de
investimentos, calcados, sobretudo, em incentivos de natureza tributria e benefcios
infraestruturais muito tpicos e especficos, seriam mais facilmente replicveis pelas
demais jurisdies, suscitando, caso aplicadas inicialmente por uma regio isolada,
a proliferao das mesmas iniciativas e, com isso, o acirramento das disputas
espaciais-federativas. Em outro extremo, estariam situadas as polticas sistmicas,
que, por mobilizarem fatores de custos substantivos infraestruturas econmica
e social; dispndios em pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I) etc. ,
exigindo volumosas quantias de recursos, apresentariam dificuldades muito maiores
para serem reproduzidas de forma disseminada territorialmente. Ademais, por
conta do montante de gastos requeridos e da escala das obras infraestruturais, que
tendem muitas vezes a ultrapassar a capacidade de financiamento de uma subunidade geogrfica em separado ou a ter extenso multijurisdicional, tais polticas
induziriam no a disputa, mas a construo de parcerias e alianas horizontais e
verticais entre os diversos entes governamentais (nacional e subnacionais), para
o compartilhamento de responsabilidades e de competncias na realizao e na
gesto dessas infraestruturas.
As polticas de fomento tambm demonstram compatibilidade distinta com
o contexto fiscal-financeiro dominante. De um lado, as de cunho sistmico teriam
como precondio bsica a disponibilidade de fontes de financiamento lquidas
de recursos, alm da capacidade para efetuar e comandar gastos por parte do ente
governamental, em razo da nfase colocada nos dispndios oramentrios,
destinados a sustentar expressivos investimentos pblicos e gastos substanciais com

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

155

a manuteno de uma mquina estatal apta a planejar e implementar iniciativas


programticas de desenvolvimento e outras polticas colaterais. Em contraposio,
as estratgias de carter seletivo seriam compatveis com e se adaptariam mais
facilmente a uma situao fiscal e financeira adversa, na qual prevaleceriam fortes
restries ao gasto e ao crdito pblicos.
Um aspecto importante a sublinhar diz respeito interao entre esses tipos
ideais de polticas de incentivo e atrao de investimentos. Na realidade, a separao
demarcada e ntida entre os referidos modelos observvel apenas no plano
abstrato, sendo inescapvel a combinao de seus contedos e de suas diretrizes
para conformar um determinado padro preponderante de interveno pblica.5
A dominncia desta ou daquela estratgia (sistmica, genrica ou seletiva), definindo
o vis de atuao do agente governamental, no invarivel e est relacionada ao
contexto no qual ela est inserida, cabendo destacar as condies fiscais e financeiras prevalecentes, que so as que delineiam os limites e as possibilidades de
interveno estatal.
Com base na taxonomia examinada anteriormente, cujas caractersticas
principais esto sintetizadas na figura 1, possvel verificar agora de forma mais
compreensiva como os problemas de interveno, oriundos da crise e das reformas
de corte liberal que reconfiguraram o espao de atuao do Estado, afetaram as
polticas de fomento produtivo, provocando mudanas que as tornaram paulatinamente mais concorrenciais. De fato, os programas de desestatizao privatizao,
concesso de servios pblicos etc. e a adoo de uma institucionalidade baseada
em regras prudenciais de observncia obrigatria para o manejo da poltica
econmica, de modo a obstruir principalmente a discricionariedade das autoridades
fiscais, constituram circunstncias transformadas para as aes governamentais,
caracterizadas por acentuadas restries, exigindo que as estratgias de induo
de investimentos se ajustassem forosamente s exigncias incontornveis de
5. Blais e Faucher (1981) argumentam que as polticas de fomento produtivo so inerentemente discriminatrias e
envolvem, em simultneo, instrumentos de subsidiamento de carter sistmico, genrico e seletivo. Para Suzigan
e Furtado (2006), a distino demarcada entre as mencionadas categorias de polticas operada no mbito de uma
proposio geral de inspirao neoclssica, em prol de um padro de interveno governamental contido e neutro no
campo do desenvolvimento econmico (poltica sistmica/horizontal) e contrria ao ativismo estatal (poltica seletiva/
vertical). O suposto bsico, nessa abordagem convencional, que o sistema econmico est sujeito a um equilbrio
subtimo em decorrncia de inevitveis falhas de mercado, oriundas, por exemplo, da existncia de bens pblicos,
externalidades e problemas informacionais, justificando, assim, o auxlio tpico do Estado em face dessas circunstncias
peculiares. Gadelha (2001) tambm recusa a classificao simplria das polticas de fomento produtivo em dois padres
polarizados, contrastantes e excludentes, por ser metodologicamente inapropriada. Primeiro, porque nas estratgias
estritamente sistmicas, a prpria poltica de fomento produtivo, que essencialmente discricionria, seria rejeitada.
Segundo, porque nas polticas puramente seletivas, outras dimenses fundamentais das polticas de fomento produtivo
seriam totalmente desconsideradas ou obscurecidas, entre as quais a organizao institucional, a infraestrutura etc.
A mencionada polarizao mostra-se inadequada para o enquadramento conceitual da poltica industrial (...). No
possvel optar por um dos polos (...). Coloca-se o desafio analtico de efetuar uma demarcao do espao prprio da
poltica industrial, considerando a diversidade setorial e o papel decisivo dos fatores sistmicos na dinmica industrial
(op. cit., p. 152). Em concluso, o citado autor sustenta que polticas seletivas setoriais podem constituir um dos
componentes sistmicos da poltica industrial, e no sua anttese (op. cit., p. 161. Itlico do original).

156

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

austeridade oramentria e de disciplina financeira. Assim, as iniciativas


planejadas de subsidiamento renunciaram aos parmetros de cunho sistmico e
passaram a ser norteadas crescentemente por outros de carter seletivo, ficando
focadas e dirigidas a promover pontual e diferenciadamente determinados projetos
de investimento, com o que as estratgias governamentais de fomento se tornaram
gradualmente mais concorrenciais e hostis.
FIGURA 1

Tipologia das polticas de incentivo e atrao de investimentos


Capacidade discricionria de gesto oramentria e disponibilidade de fontes lquidas de financiamento de gastos
Baixo grau de concorrncia
Efeitos de mdio e longo prazos
Reformas estruturais
Capacidade governamental de planejamento e de execuo de
polticas pblicas
Infraestrutura econmica e social
Investimentos em PD&I
Escopo abrangente e indiferenciado

Polticas sistmicas

Polticas

genricas

Polticas
especficas

Polticas

seletivas

Efeitos de curto e mdio prazos


Criao de vantagens locacionais a empresas, atividades, setores
econmicos e espaos determinados
Escopo amplo e indiferenciado
Benefcios regidos por normas regulamentadoras legalmente
estabelecidas
Incentivos tributrios, crdito subvencionados, aporte de capital
direto, infraestruturas ecnomicas e instalaes industriais
Efeitos imediatos e de curto prazo
Criao de vantagens locacionais a empresas, atividades, setores
econmicos e espaos determinados
Escopo restrito e focado em alvos selecionados
Espao para decises ad hoc no direcionamento e na fixao
de benefcios
Incentivos tributrios, crdito subvencionados, aporte de capital
direto, infraestruturas econmicas e instalaes industriais
Alto grau de concorrncia

Elevada restrio oramentria, regras prudenciais de gesto fiscal e controle de captao de recursos de terceiros

Elaborao do autor.

Nos termos da anlise exposta at agora, deve ser retido o entendimento


da guerra fiscal como fenmeno federativo-espacial complexo, cuja ocorrncia
decorre da combinao de variados fatores, entre os quais decisivo o debilitamento da capacidade de coordenao e de interveno do Estado. O argumento
desenvolvido considera que as iniciativas de fomento das instncias inferiores
de governo, que so remotas e permanentes, dependem, em grande medida, do
contexto poltico-institucional no qual esto inseridas, exigindo ajustes rotineiros s mudanas observadas. A ecloso e o agravamento da crise do Estado,
primeiramente, e as reformas liberalizantes implementadas depois, em resposta
aos impasses macroeconmicos e desarticulao fiscal e financeira do setor
pblico, fixaram condies sucessivamente diferenciadas para a operao das
polticas subnacionais de incentivo, que foram se tornando cada vez mais seletivas,

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

157

concorrenciais e autocentradas. As transformaes, vale sublinhar, no se processaram de imediato, a um s golpe. A despeito de terem descrito um movimento
incremental e acumulativo, acompanhando o declnio paulatino da capacidade
de interveno e de coordenao das autoridades governamentais, as mudanas
ocorridas estiveram sob a influncia de determinantes distintos. Os problemas
iniciais de coordenao, suscitados pela crise do Estado, constituram, por si s,
uma arena propcia s disputas subnacionais e induziram, ao mesmo tempo, o
gradual abandono dos parmetros sistmicos e genricos em prol da ampliao
da seletividade dos programas de atrao de investimentos. Os problemas de
interveno posteriores, engendrados pelas reformas liberais, adicionaram novos
determinantes e acirraram, no momento seguinte, a competio inter-regional,
medida que exigiram correes que fizeram as polticas acentuarem ainda
mais seus componentes discriminatrios e dedicados, dirigindo benefcios
excepcionais a projetos especficos previamente escolhidos para o acolhimento
de tratamento preferencial.
Um procedimento necessrio consiste em verificar at que ponto essa abordagem exposta conveniente ao exame da guerra fiscal no Brasil em dcadas
recentes. O ponto de partida a crise precipitada no incio dos anos 1980 a partir
da interrupo do crdito voluntrio externo ao pas, que se desdobrou no colapso do
Estado e abalou a capacidade do governo central de atender aos e acomodar os
distintos e nem sempre convergentes interesses regionais, por meio de um intricado
entrelaamento financeiro e fiscal estabelecido com as administraes subnacionais,
calcado em mecanismos formais e informais de mobilizao de recursos pblicos
abrangendo as fontes de carter tributrio repasses obrigatrios e voluntrios,
subsdios e incentivos diversos e o conjunto de receitas e gastos executados
diretamente pela Unio e por intermdio das estatais, do sistema financeiro estatal
(emprstimos, garantias, avais etc.), das autarquias e de fundos fiscais e parafiscais,
entre outros elementos.6 A desarticulao acelerada e irreversvel deste aparato de
fundos pblicos debilitou o poder do governo central de coordenar e compatibilizar
as mltiplas pretenses polticas e econmicas localizadas, tornando as relaes
intergovernamentais cada vez mais conflitantes e descoordenadas. Por seu turno,
a descentralizao fiscal em curso desde o fim da dcada de 1970, em simultneo
gradual distenso poltica e reverso do ciclo macroeconmico, contribuiu
igualmente para tensionar as relaes federativas. Este movimento centrfugo
culminou com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), que fortaleceu a autonomia
6. Esses canais de fluxos de recursos conformam o que Affonso (1995) denominou de fundos pblicos, que fundamentam
o pacto federativo do pas: esses fundos so um elemento decisivo para o alicerce de qualquer federao. Entretanto,
o seu papel de crucial importncia no caso de pases com enormes heterogeneidades estruturais, como o Brasil.
Nesses casos, a estruturao do poder entre as esferas de governo e a prpria unidade da federao pressupe uma
transferncia significativa de recursos pblicos entre regies com desigual capacidade econmica e grandes assimetrias
sociais (Affonso, 1995, p. 58).

158

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

e as atribuies fiscais dos entes subnacionais em particular, as dos governos


estaduais neste momento , criando perspectivas mais promissoras para que estes
buscassem reorganizar suas polticas de atrao de investimentos. Os problemas
de coordenao emergentes de tal contexto conturbado de crise e de mudanas
repuseram as condies para o ressurgimento da guerra fiscal. As disputas por
investimento, no entanto, foram contidas em razo das mencionadas adversidades
macroeconmicas, que desestimularam as decises inversoras das empresas e seus
eventuais planos de deslocamento espacial, bem como exigiram a adoo, por parte
dos governos estaduais, de polticas reativas a fim de mitigar os efeitos da crise
sobre a base produtiva instalada em seus territrios.
As reformas liberais implementadas na dcada de 1990, tolhendo a ao
reguladora e executiva do Estado em mltiplas reas e nveis de governo, comprometeram ainda mais o funcionamento do sistema anterior de reproduo das
relaes federativas, tendo em vista que implicaram menor disponibilidade de
fundos pblicos lquidos e, ao mesmo tempo, a obstruo dos canais utilizados
para mobiliz-los a fim de promover a composio de aspiraes regionais muitas
vezes dspares e contraditrias. Assim, no apenas foram intensificados os problemas
precedentes de coordenao, mas tambm criados novos complicadores oriundos
da fragilizao do setor pblico em termos consolidados. Estes problemas de interveno, provenientes de dificuldades oramentrias crescentes e de reformas que
visaram interditar a atuao discricionria das autoridades governamentais, cobraram
correes adicionais nas polticas de incentivo estaduais e, somados aos problemas
de coordenao, resultaram na ecloso e no acirramento da guerra fiscal no Brasil.
As reformas no campo fiscal foram particularmente importantes nesse
processo, constituindo problemas de interveno mais ntidos e demarcados,
com desdobramentos cruciais para a dinmica e o desenvolvimento das disputas
interestaduais por investimento, cabendo, portanto, descrev-las em seus aspectos
principais. As mudanas efetuadas estabeleceram um ordenamento oramentrio
restritivo distinto do anterior, calcado em renovados marcos institucionais
constitudos para disciplinar a gesto das finanas pblicas no Brasil, que passou
a ser orientada por metas rgidas direcionadas gerao continuada de superavit
primrios, visando assegurar uma trajetria dos passivos governamentais considerada sustentvel pelos investidores participantes dos mercados financeiros
mundializados. As reformas fiscais, que introduziram regras prudenciais de
observncia compulsria, tiveram como esteio inicial a reestruturao das finanas
estaduais, capitaneada pela Unio por intermdio de operaes condicionadas de
reciclagem das dvidas, ao amparo da Lei no 9.496/1997, cujos parmetros bsicos
fundamentais foram posteriormente sistematizados pela Lei Complementar
no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), desdobrando na conformao
de um novo regime fiscal no pas.

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

159

A diretriz fundamental que norteou as mencionadas transformaes foi a de


coibir a prtica de polticas ativas, buscando limitar drasticamente quando no
eliminar o espao para a adoo de medidas discricionrias por parte das autoridades oramentrias. No que diz respeito s instncias subnacionais, as normas
criadas cercearam a contratao de recursos de terceiros e praticamente confinaram
o gasto pblico s disponibilidades de natureza tributria, tanto prprias quanto
de transferncias legais e voluntrias (Lopreato, 2002). Ademais, foram fixadas metas de
desempenho inapelveis, relacionadas, por exemplo, evoluo da dvida, cobrando,
para o cumprimento dos objetivos traados, o controle sistemtico das receitas e o
redimensionamento dos gastos primrios, de modo a gerar recursos suficientes no
mbito do oramento para fazer face aos compromissos financeiros que assumiram
estatuto de despesa obrigatria, por conta de disposies legais impeditivas de
inadimplemento por meio do empenho automtico de receitas prprias.
Algumas informaes estilizadas sobre o comportamento das finanas estaduais
permitem dimensionar melhor as mudanas substanciais que configuraram um novo
regime de poltica fiscal no Brasil. O grfico 1 indica, primeiramente, a ocorrncia de
uma clara reverso dos resultados oramentrios negativos incorridos pelos estados
depois de concluda a renegociao condicionada das dvidas ao amparo da
Lei no 9.496/1997. Os crescentes e sucessivos deficits registrados entre 1995 e 1998
foram revertidos, sendo suprimidos desde o exerccio de 1999.
GRFICO 1

Evoluo do resultado primrio consolidado dos governos estaduais (1995-2011)1


(Em R$ bilhes de dezembro de 2011)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
R$ Bilho -16,05 -9,35 -11,66 -29,06 4,25 13,85 13,67 18,24 18,86 20,28 24,57 23,36 30,19 29,09 11,87 7,76 21,20

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN).


Nota: 1 (Deflator: IGP-DI 2011 = 100).

160

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

A tabela 1 complementa a anlise, ao mostrar como foi a evoluo do superavit


primrio consolidado nos anos posteriores promulgao da LRF, sob a tica das
necessidades de financiamento do setor pblico (NFSP). Como pode ser constatado,
o setor governamental no financeiro gerou supervits primrios continuados em
todas as unidades federativas ao longo do perodo em anlise, evidenciando uma
operao convergente da Unio, dos estados e dos municpios consistente com
metas compulsrias de solvncia fiscal de longo prazo.
TABELA 1

Evoluo das necessidades de financiamento do setor pblico (2001-2012)


(Em % do PIB)
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Composio do superavit primrio do governo consolidado


Governo consolidado

3,68

3,89

4,25

4,59

4,83

3,80

3,37

3,42

2,03

2,70

3,11

2,38

Governo central

1,86

2,37

2,49

2,97

2,88

2,17

2,23

2,35

1,33

2,09

2,25

1,95

Estatais

0,95

0,73

0,87

0,64

0,85

0,81

0,01

0,06

0,04

0,06

0,07

-0,06

Estados

0,61

0,64

0,77

0,91

0,89

0,69

0,98

0,86

0,56

0,45

0,72

0,43

Municpios

0,28

0,15

0,12

0,08

0,21

0,14

0,15

0,15

0,10

0,10

0,08

0,06

Participao na composio do superavit primrio do governo consolidado


Governo central

50,54

60,93

58,59

64,71

59,63

57,11

66,17

68,71

65,52

77,41

72,35

81,93

Estatais

25,82

18,77

20,47

13,94

17,60

21,32

0,30

1,75

1,97

2,22

2,25

-2,52

Estados

16,58

16,45

18,12

19,83

18,43

18,16

29,08

25,15

27,59

16,67

23,15

18,07

Municpios

7,61

3,86

2,82

1,74

4,35

3,68

4,45

4,39

4,93

3,70

2,57

2,52

Fonte: Banco Central do Brasil (BCB).

Os governos estaduais tiveram participao importante nesse desempenho,


contribuindo, em mdia, com mais de 20% do resultado primrio anual obtido em
termos consolidados entre 2001 e 2012, ao passo que a colaborao conjunta das
prefeituras e estatais no alcanou os 15%. Os dados apresentados so ilustrativos
da profunda reorganizao das finanas pblicas efetuada no Brasil a partir do
segundo quinqunio da dcada de 1990, que estabeleceu os pilares de um regime
calcado em normas mandatrias contrrias ao ativismo fiscal e compromissadas
com o equilbrio oramentrio intertemporal. Nesse novo arcabouo institucional
de maior disciplinamento fiscal-financeiro hierrquico, que deu origem ampliadamente a demarcados problemas de interveno, as polticas de fomento dos
estados passaram a conviver com restries e obrigatoriedades oramentrias antes
inexistentes, exigindo modificaes adaptativas nos mecanismos de subsidiamento
utilizados, com desdobramentos para a dinmica da guerra fiscal, como ser
examinado na prxima seo.

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

161

3 EVOLUO RECENTE DAS POLTICAS ESTADUAIS DE FOMENTO: AVALIAO


DE ALGUMAS EXPERINCIAS SELECIONADAS

Uma anlise minuciosa e detalhada das polticas estaduais de atrao de investimentos impossvel de ser realizada nos limites deste captulo, por causa no
apenas do conjunto extenso e diversificado de mecanismos de subsidiamento
empregados pelos entes subnacionais, mas, sobretudo, em razo das sucessivas e
rotineiras mudanas efetuadas nas suas normas regulamentadoras, o que exigiria o
acompanhamento mais rigoroso das constantes alteraes nas condies vigentes
dos incentivos. Assim, a avaliao feita da trajetria das estratgias de fomento dos
governos de Minas Gerais, da Bahia, de Pernambuco, do Paran e do Rio de Janeiro
tem como base somente o mapeamento dos principais dispositivos constitudos
nas duas ltimas dcadas por estes estados para estimular e influenciar a alocao
espacial de investimentos em favor de suas regies.7 Embora propicie um quadro
meramente esttico das transformaes ocorridas, o quadro 1 lista as iniciativas
mais importantes que foram implementadas em perodo recente e permite observar
como as polticas foram condicionadas pelo contexto econmico e institucional
dominante de cada momento, sendo afetadas e modificadas pelos problemas de
coordenao e de interveno engendrados pela crise e pelas reformas liberalizantes
implementadas no pas a partir dos anos 1990.
O melhor entendimento da evoluo dos programas estaduais de incentivo
deve levar em considerao os argumentos antes desenvolvidos, cujo ponto de
partida foi o pressuposto bsico de que as polticas subnacionais de fomento
no so competitivas e desagregadoras por natureza, mas passam a operar com
maior hostilidade devido s condies globais que as circundam. Dessa perspectiva, a guerra fiscal a expresso culminante de um processo de desvirtuamento
de tais estratgias, motivado por diversos fatores, entre os quais so decisivos
os mencionados problemas de coordenao e de interveno provocados pela
fragilizao do Estado.
Como explicado na seo 2, os problemas de interveno, sobrepostos aos
de coordenao, suscitam ajustes sucessivos e acumulativos nas iniciativas de
subsidiamento subnacionais, que vo progressivamente ampliando sua agressividade,
medida que assimilam fundamentos mais discriminatrios. Vale a pena retomar
neste ponto, resumidamente, a discusso feita antes a respeito desse processo de
deturpao das polticas de fomento, que teve como ponto de partida a classificao
de trs categorias distintas de estratgias: sistmica, genrica e seletiva. Combinadas em
graus diferenciados, elas conformariam um determinado padro de atuao
governamental, que viria a ser mais ou menos concorrencial, a depender do modelo
7. Para uma anlise detalhada das polticas de incentivo desses estados e de outros, consultar Prado (1999), Vieira
(2008; 2012) e Cardozo (2010).

162

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

dominante na orientao da estratgia implementada a fim de estimular investimentos em uma determinada localidade. As polticas de corte sistmico seriam as
de carter menos conflituoso, pois, alm de almejar transformaes estruturais em
dada regio, propiciando benefcios de modo difuso e indiferenciado, tenderiam a
motivar frequentemente parcerias e alianas entre os entes governamentais (nacional
e subnacionais), uma vez que envolveriam, em muitos casos, obras infraestruturais
de escalas fsicas e financeiras multijurisdicionais e com caractersticas atinentes a
um padro de gesto compartilhada. As iniciativas de fomento de cunho genrico,
por sua vez, transfeririam o foco do conjunto indistinto da regio para o conjunto
indistinto das empresas, prestando assistncia aos mais variados projetos produtivos
de forma abrangente e indiscriminada, mediante regras previamente detalhadas,
o que abrandaria o teor competitivo destas. Ademais, por conta do escopo amplo
que possuem, cuja contrapartida seria a realizao de despesas substantivas em diversas reas subsidirias ao investimento das empresas infraestrutura econmica,
atividades de P&D, educao etc. , as estratgias sistmicas e, em menor grau,
as genricas requerem, para serem implementadas, que os entes governamentais
detenham poder de comandar gastos e acesso facilitado a fontes de financiamento.
No ponto extremo dessa classificao normativa, se situariam as polticas
seletivas, que seriam mais concorrenciais, pois buscariam favorecer projetos especficos de empresas, localidades, atividades e setores determinados, escolhidos
frequentemente de forma arbitrria para serem beneficiados em condies preferenciais e individualizadas, com vantagens exclusivas e superiores s dos demais
empreendimentos e fraes territoriais. As aes seletivas, de outra parte, por estarem
calcadas, sobretudo, em modalidades de subsidiamento de natureza tributria e
despesas tpicas realizadas em obras infraestrutura, benfeitorias etc. e em outras
formas de assistncia fornecimento de terrenos, treinamento de mo de obra
etc. , moldadas s especificaes tcnicas e financeiras particulares de um nico
projeto em causa, demonstrariam menor dependncia com relao capacidade de
dispndio dos entes governamentais. Sob a perspectiva de tal taxonomia, as polticas
estaduais de fomento assumiriam vis crescente, autocentrado, competitivo e hostil,
acirrando a disputa federativa por investimentos, medida que, frente a problemas
de interveno advindos de dificuldades oramentrias e do esvaziamento da funo
fiscal dos agentes pblicos, os critrios sistmicos e genricos so atenuados em
prol de uma maior seletividade na fixao e no direcionamento dos incentivos.
As experincias estaduais examinadas a seguir atestam que os programas de
incentivo percorreram essa trajetria de mudanas, tornando-se paulatinamente
mais seletivos em simultneo configurao de um contexto mais restritivo para a
gesto fiscal no pas. Nesse sentido, necessrio ter em conta o momento em que
os contratos de refinanciamento das dvidas, normatizados pela Lei no 9.496/1997,
foram firmados entre a Unio e os estados que compuseram a amostra analisada,

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

163

pois estas operaes condicionadas demarcaram uma mudana na dinmica oramentria,


posteriormente consolidada pela promulgao da Lei Complementar no 101/2000,
a LRF. Os governos da Bahia e de Pernambuco concluram a renegociao de suas
dvidas em 1997; os de Minas Gerais e do Paran, em 1998, e o do Rio de Janeiro, em
1999. Evidentemente que estas datas devem ser consideradas meras referncias, uma
vez que os problemas de interveno, como anotado anteriormente, no emergiram
abruptamente em dado instante, mas se avolumaram progressivamente, ao mesmo
tempo em que a capacidade de ao dos estados foi sendo gradualmente enfraquecida por impasses fiscais e financeiros ascendentes, at culminar nas reformas que
tolheram o ativismo discricionrio das autoridades governamentais, na expectativa
de equacionar os desajustes observados.
O perodo analisado foi dividido, grosso modo, em trs etapas distintas:
i) 1990-1994, em que medidas destinadas a reconstituir e revigorar as polticas
estaduais de fomento vieram a ser adotadas; ii) 1995-1999, quando eclodiu a guerra
fiscal entre os estados e foi implementada a reestruturao fiscal e patrimonial dos
entes subnacionais; e iii) 2000-2010, momento no qual passou a estar em plena
vigncia um novo ordenamento institucional de disciplinamento hierrquico das
finanas pblicas no Brasil, assentado em normas regulamentadoras e metas de
solvncia oramentria intertemporal de observncia compulsria, implicando o
acirramento das disputas interestaduais por investimentos.
3.1 O perodo 1990-1994

Os anos iniciais da dcada de 1990 podem ser considerados como uma fase de
experimentao, porque os estados buscaram reabilitar suas polticas de fomento,
aproveitando as melhores perspectivas propiciadas pela CF/88. De fato, a nova
Carta fortaleceu as finanas pblicas subnacionais e, no caso dos estados, consagrou o aumento da participao na carga tributria e concedeu maior autonomia
de gesto oramentria. Ademais, ampliou a capacidade impositiva desses entes
federativos, sobretudo devido criao do Imposto sobre Operaes Relativas
Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), que no apenas sucedeu o Imposto
sobre Circulao de Mercadorias (ICM) com uma base de clculo ampliada pela
incorporao dos chamados impostos nicos (transporte, comunicao, energia
eltrica, minerais e combustveis), mas tambm teve reiterada a sistemtica de
cobrana hbrida anterior, com incidncia parcial sobre as operaes interestaduais na origem, reforando a possibilidade dos programas de incentivo serem
assentados nesse revigorado tributo. As conturbadas condies macroeconmicas
do perodo em tela, entretanto, deteveram a emergncia da guerra fiscal e impuseram aos estados a necessidade de adoo de polticas mais defensivas, visando,
principalmente, proteger a base produtiva de suas respectivas regies dos efeitos

164

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

negativos advindos do persistente quadro recessivo e inflacionrio, conjugados,


naquele momento, com os impactos deletrios da progressiva abertura comercial
do pas sobre a produo e o emprego do setor industrial.
Mesmo assim, inegvel a disseminao de variados esquemas de beneficiamento calcados no ICMS com a finalidade de estimular investimentos e influenciar
as decises privadas locacionais, conforme comprovam as iniciativas adotadas nestes
anos pela amostra selecionada de estados, indicadas na primeira coluna do quadro 1.
O suprimento de linhas de financiamento foi o tipo de incentivo dominante no
perodo, sendo adotado em Minas Gerais, na Bahia e em Pernambuco para cobrir
o investimento fixo e as necessidades de capital de giro das empresas assistidas.
Estas operaes, na realidade, serviam para camuflar uma efetiva reduo
na alquota do ICMS, de modo a evitar contestaes judiciais,8 uma vez que a
empresa beneficiada recolhia normalmente o imposto aos cofres estaduais e, em
seguida, recebia de volta o valor parcial ou integralmente pago, por intermdio de
um crdito com prazos prolongados, frequentemente sem a incidncia de encargos
ou com a aplicao de redutores generosos sobre os juros e a correo monetria.
Em alguns casos, o financiamento abrangia despesas com aquisio de terrenos e obras
de benfeitorias (Pernambuco), alm de projetos de energia eltrica e introduo
de novos produtos no mercado (Bahia). No Rio de Janeiro, a estratgia inicial foi
a de conceder diretamente o adiamento do prazo de recolhimento do ICMS, cujo
pagamento posterior poderia ser feito com atualizao monetria apenas parcial,
sendo a mesma vantagem estendida s importaes de mquinas e equipamentos.
No Paran, as empresas tambm foram incentivadas com procedimentos anlogos
de adiamento e parcelamento do imposto, alm de outras modalidades de subsidiamento, como a apropriao de crdito fiscal equivalente ao imposto pago nas
aquisies de bens de capital. Um aspecto a ser sublinhado que os programas
de incentivo desta fase tm um carter mais genrico, pois estabelecem normas
pouco seletivas de acesso aos benefcios, permitindo a um grupo relativamente
indiferenciado de empresas usufruir de vantagens em igualdade de condies.
Pode-se dizer que, no primeiro quinqunio dos anos 1990, os problemas de
coordenao j estavam estabelecidos, fixando circunstncias propcias ecloso
da guerra fiscal. A desarticulao oramentria e financeira da Unio, levando
praticamente paralisia as aes centralizadas de planejamento e desenvolvimento
regional, que se encontravam bastante debilitadas, junto com a descentralizao
fiscal, cujo ponto culminante foi a CF/88, abriu espao para iniciativas descoordenadas e mais competitivas por parte dos estados. As disputas interestaduais,
contudo, ficaram relativamente contidas pela conjuntura macroeconmica adversa,
8. Vale lembrar que a Lei Complementar no 24, de 7 de janeiro de 1975, que instituiu o Conselho de Poltica Fazendria
(Confaz), exige que os incentivos calcados no ICMS sejam validados por decises unnimes tomadas pelos representantes
dos estados e do Distrito Federal, em reunies do mencionado conselho.

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

165

que inibia as decises privadas de investimento e, portanto, as perspectivas de


relocalizao de empreendimentos e impunha medidas contra-arrestantes por
parte das autoridades subnacionais em favor das bases produtivas de suas jurisdies. A implementao do Plano Real modificaria substancialmente esta situao,
descortinando um novo contexto para a formatao e a execuo das estratgias
estaduais de fomento.
3.2 O perodo 1995-1999

A estabilizao inflacionria e o avano das reformas liberais compuseram o pano


de fundo da segunda metade da dcada de 1990, propiciando a ampliao da
demanda interna, a retomada do fluxo de capital externo e a recuperao das
taxas de investimento no mercado domstico recuperao esta, cabe ressalvar,
descontnua e pouco dinmica, uma vez que, alm de arrefecer nos anos finais do
perodo em referncia, foi bastante irregular em termos de atividade econmica,
sendo mais vigorosa na indstria de transformao e, nesta, nos segmentos produtores de bens durveis, com destaque para o automotivo. De qualquer forma, esta
certa recomposio dos nveis de investimento funcionou como estopim da guerra
fiscal, levando os governos estaduais e diversos municpios a criarem incentivos cada vez mais competitivos destinados a disputar a preferncia locacional das
empresas. Por outra parte, as diretrizes liberais que passaram a orientar a poltica
econmica no plano federal resultaram no abandono deliberado das atividades de
planejamento e desenvolvimento econmico, na privatizao de empresas e bancos
pblicos, em medidas de contingenciamento dos gastos oramentrios e do crdito
ao setor pblico, entre outras reformas institucionais pr-mercado em substituio
a aes estatais programticas, o que represou as possibilidades de interveno
governamental e acentuou a debilidade dos mecanismos de coordenao federativa,
contribuindo de forma decisiva para o acirramento da guerra fiscal. Ademais,
o agravamento dos desequilbrios das finanas estaduais, no contexto de baixa
inflao e taxas de juros excessivamente elevadas derivado do Plano Real, exigiu a
assistncia do governo federal para afastar o risco iminente de colapso, mediante
o encaminhamento de novas operaes de reciclagem de dvida condicionadas a
um severo programa de ajuste, cujos parmetros fixados pela Lei no 9.496/1997
amarraram estes entes subnacionais a preceitos inapelveis de solvncia oramentria
intertemporal, interditando o espao para a execuo de polticas fiscais discricionrias, com desdobramentos para as suas estratgias de atrao de investimentos.
A observao das informaes contidas no quadro 1 permite inferir as
modificaes substancias que foram efetuadas nos programas estaduais de
fomento na segunda metade da dcada de 1990, comparativamente com o
quinqunio anterior. A mais evidente alterao consistiu no elenco diversificado
de mecanismos de subsidiamento que veio a ser criado para atrair e estimular

166

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

investimentos privados, contemplando vrios fatores necessrios ao aumento


da capacidade competitiva dos atributos locacionais de dada regio em relao
a outras. Alguns exemplos pontuais podem ser arrolados para ilustrar esses
procedimentos, que redundaram em incentivos cada vez mais concorrenciais,
acarretando a escalada predatria da guerra fiscal.
Os governos da Bahia e de Pernambuco passaram a apoiar o comrcio exterior,
incentivando as importaes com diferimento do ICMS e suprimento de crdito,
ao mesmo tempo em que financiavam exportaes de setores produtivos especficos. Na Bahia, as empresas tambm podiam receber recursos para a cobertura
do Imposto de Importao tributo de competncia federal , ao passo que em
Pernambuco os benefcios s importaes foram condicionados ao desembarao
alfandegrio no prprio estado prtica que iria proliferar nos anos posteriores,
como ser visto a seguir. Em Minas Gerais, foi constitudo programa destinado
a desenvolver mercado para a introduo de produtos que seriam futuramente
fabricados por empreendimento incentivados, financiando capital de giro necessrio importao e s vendas domsticas. No Rio de Janeiro, dispositivos legais
permitiram ao governo aportar capital nas empresas assistidas e lanar mo de
receitas do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e dos royalties do petrleo
para conceder incentivos, aumentando o poder de fogo do estado na guerra fiscal.
Diversas normas foram igualmente institudas com a finalidade de assegurar o fluxo
contnuo dos benefcios acertados contratualmente, na tentativa de reduzir o risco
de inadimplncia e dar maior segurana aos investidores, que passaram a contar
ainda com meios de ressarcimento monetrio de gastos realizados em projetos de
infraestrutura originalmente de responsabilidade do governo fluminense.
A principal transformao, contudo, foi a maior seletividade assumida nessa
fase pelas polticas dos quatros estados antes mencionados, que incorporaram critrios mais discriminatrios no direcionamento dos incentivos, tanto por intermdio
da criao de novos programas focados em determinados ramos de atividade e
setores econmicos escolhidos para o acolhimento de benefcios exclusivos e superiores aos demais, quanto por meio de normas que designavam crescentemente
fabricantes, segmentos produtivos, localidades e grupo de produtos especficos
para serem includos em regimes tributrios especiais, a fim de desfrutarem de
vantagens diferenciadas. Sob a mesma diretriz de maior seletividade, vieram a ser
disseminadas formas mais sistematizadas de suporte a projetos de infraestrutura
econmica, instalaes e terrenos industriais, obras de benfeitorias e treinamento de
mo de obra, normalmente formatadas em bases individualizadas e direcionadas a
atender a necessidades prprias de um empreendimento em particular. No Paran, a
reformulao das estratgias de fomento, a fim de adequ-las s circunstncias mais
concorrenciais prevalecentes, teve como base correes na legislao regulamentadora dos prprios programas de incentivo, mediante a incluso de dispositivos

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

167

que outorgavam aos gestores da poltica estadual a atribuio de selecionar de


maneira arbitrria e intempestivamente os setores produtivos prioritrios sujeitos
a tratamento preferencial mesmo procedimento adotado pelo governo de Minas
Gerais. Na Bahia, de modo anlogo, as autoridades estaduais tiveram o poder para
fixar, por meio de decises ad hoc, as condies dos benefcios concedidos quelas
atividades econmicas escolhidas para fazer jus a vantagens especiais.
possvel constatar, com base nesse conjunto principal de transformaes,
que os ajustes operados nas polticas de fomento para dot-las com instrumentos
mais variados e discriminatrios exacerbaram a disputa entre os estados, tornando
a guerra fiscal cada vez mais hostil ao longo da segunda metade da dcada de 1990.
A recuperao da taxa de investimento observada no perodo incitou a concorrncia
interestadual, que no pde ser contida em face dos problemas de coordenao
originados da crise e das reformas liberais que desarticularam os mecanismos
centralizados antes mobilizados para conciliar os diversos interesses econmicos
regionais em jogo, na busca de atenuar os conflitos no mbito da Federao.
A estes problemas de coordenao, se somaram os problemas de interveno,
gradativamente intensificados com o agravamento dos desequilbrios fiscais e
financeiros dos estados e o rigoroso ajuste a que foram submetidos pelo governo
central, induzindo novas e sucessivas correes adaptativas nas polticas de fomento.
Com as mudanas realizadas, os programas estaduais de incentivo foram incorporando
diretrizes e parmetros cada vez mais seletivos e dedicados a atender com vantagens
diferenciadas e exclusivas projetos de investimentos especficos, em detrimento das
iniciativas de teor sistmico e genrico, o que resultou na radicalizao da guerra
fiscal no Brasil. Tal tendncia principal de alteraes das estratgias de fomento em
direo a um padro mais competitivo teria continuidade na dcada seguinte, mas
de maneira amplificada, uma vez que a nova institucionalidade fiscal de maiores
restries alcanaria forma mais acabada, avolumando os problemas de interveno.
3.3 O perodo 2000-2010

A reestruturao das finanas estaduais patrocinada pelo governo central mediante operaes condicionadas de reciclagem de dvida assentou as bases de um
novo regime fiscal no Brasil, cujos fundamentos principais foram sistematizados
com a promulgao da LRF. Como explicado na seo anterior, a diretriz bsica
que passou a pautar a gesto oramentria no pas, particularmente no que diz
respeito aos entes subnacionais, foi a de conter os gastos nos limites fixados pela
disponibilidade de financiamento de natureza tributria, mantendo sob controle
estrito e permanente a contratao de recursos de terceiros, com a finalidade de
assegurar uma trajetria considerada sustentvel em termos intertemporais para
dvida pblica, por intermdio do cumprimento obrigatrio de regras prudenciais
e de metas quantitativas de desempenho fiscal e financeiro rigorosas. Assim,

168

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

a ao discricionria dos agentes governamentais foi tolhida e, consequentemente,


os problemas de interveno ganharam expresso e se manifestaram com grande
nitidez nesses anos em referncia. As polticas estaduais de fomento tiveram que
ser forosamente compatibilizadas a estas circunstncias dadas de maior disciplinamento oramentrio, vindo a ampliar seu teor concorrencial, medida que
incorporaram critrios ainda mais seletivos e individualizados para a formatao
e a concesso de incentivos.
Uma das principais reformulaes efetuadas nessa fase caracterizada por
constrangimentos fiscais bem demarcados, como demonstrado no quadro 1, foi a
intensificao e a generalizao do uso de modalidades extraoramentrias de
benefcios calcados no ICMS, que, diferentemente das operaes de financiamento
originadas na receita incremental do imposto recolhido pelos prprios projetos
assistidos, no enlaam o Tesouro, deixando de gerar um fluxo de recursos que
transita pelo oramento. Este tipo de incentivo se tornou majoritrio e, em muitos
casos, substituiu os financiamentos, que at ento consistiam na forma dominante
de subsidiamento. Ademais, passaram a ser mais abrangentes e diversificados.
Os governos de Pernambuco, do Paran, do Rio de Janeiro e da Bahia lanaram
mo de variados mecanismos extraoramentrios de subsidiamento, envolvendo,
entre outros, crdito presumido, diferimento, iseno, dispensa de cobrana antecipada, reduo da base de clculo, dilao do prazo de pagamento, utilizao de
crdito fiscal compensatrio, transferncia de saldo credor intrafirmas, suspenso
de recolhimento, aproveitamentos de saldo credor etc. Tais incentivos foram
direcionados, em condies vantajosas diferenciadas, a um grupo selecionado de
empresas, atividades produtivas, localidades e locaes especficas portos e aeroportos, por exemplo , contemplando diversas transaes, como as de importao,
transferncia de bens entre estabelecimentos, operaes internas e interestaduais,
alm de amplo espectro de mercadorias, como produtos finais, matrias-primas,
insumos, mquinas e equipamentos.
Cabe observar que esses ajustes que resultaram na proliferao e na diversificao de mecanismos extraoramentrios de estmulo tributrio no apenas
promoveram um rearranjo dos incentivos manejados pelos estados, mas tambm
configuraram prticas mais seletivas, dedicadas a dispensar tratamento fiscal
diferenciado e excepcional a determinadas operaes, empresas e aglomeraes
econmicas e espaciais previamente selecionadas. Tais modificaes, por conseguinte, tornaram as polticas estaduais de fomento paulatinamente mais discriminatrias, exacerbando, desse modo, o teor concorrencial das aes programticas
patrocinadas pelos governos estaduais em apoio s suas economias. Com efeito,
outros procedimentos adotados pelos governos estaduais nestes anos tambm
ampliaram a seletividade e o potencial competitivo das estratgias empregadas
na atrao de investimentos. Um deles foi a criao de sucessivos programas e

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

169

dispositivos especiais dirigidos a atividades, segmentos e agrupamentos produtivos


determinados, para os quais foram destinadas benesses exclusivas, como ocorreu
em Minas Gerais, na Bahia, em Pernambuco e no Rio de Janeiro. A recorrente
designao, no mbito dos programas j existentes, de atividades setores, aglomeraes econmicas, polos produtivos, locaes e reas geogrficas como alvos
prioritrios para o acolhimento de incentivos preferenciais foi outro procedimento
intensificado, sobretudo pelos governos de Pernambuco, da Bahia, do Paran e
do Rio de Janeiro. O apoio prestado s empresas em termos de incentivos vinculados diretamente ao processo produtivo como o suprimento de terrenos e
de infraestrutura econmica foi mais uma estratgia reforada nestes anos em
tela que aprofundou a seletividade das polticas, particularizando ainda mais os
instrumentos de fomento manejados pelos gestores estaduais, uma vez que tal
auxlio definido em bases individuais, em conformidade com as necessidades
tcnicas e financeiras de cada empreendimento em separado. No Rio de Janeiro,
foi institudo programa especfico para financiar obras de infraestrutura para os
empreendimentos assistidos pelos demais programas estaduais. Em Pernambuco,
alm de suprir recursos para projetos infraestruturais, o governo estadual criou
um fundo para estruturar distritos industriais, ampliando o leque de locao aos
projetos estimulados. Na Bahia, de maneira anloga, foram estabelecidas novas
linhas de financiamento para infraestrutura, obras civis e construo e reaproveitamento de edificaes industriais.
O aprofundamento do carter seletivo e concorrencial das estratgias de fomento
decorreu, igualmente, de preceitos introduzidos nas regulamentaes dos programas
que ampliaram a prerrogativa dos gestores estaduais de efetuarem escolhas discriminatrias de projetos sujeitos a vantagens excepcionais diferenciadas dos demais.
As adaptaes corretivas efetuadas nos anos 2000 reforaram esta capacidade de dirigir
e fixar condies especiais de subsidiamento em termos individualizados, mediante
a delegao de maior poder de deciso ad hoc aos responsveis pela implementao
das polticas, consubstanciando um dos traos marcantes das reformas realizadas no
perodo. De modo rotineiro, os programas incorporaram dispositivos que foram
outorgando grande autonomia aos agentes governamentais para arbitrar intempestivamente benefcios em bases no previstas formalmente pelas normas institucionalizadas.
O Paran pode ser considerado um experimento paradigmtico neste gnero de ajuste,
assim como a Bahia e Minas Gerais.
A exposio precedente proporcionou uma viso das mudanas ocorridas
nas polticas de fomento de cinco estados, permitindo verificar que as estratgias
adotadas percorreram caminhos anlogos em termos de formatao e de ajustes
dos instrumentos manejados com o intuito de influenciar as decises privadas
de alocao espacial de investimentos. Uma tendncia bsica compartilhada
foi a progressiva radicalizao dos programas de incentivo, que assumiram teor

170

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

paulatinamente mais competitivo ao longo dos anos analisados. O delineamento


de prticas mais concorrenciais se deu mediante diversos expedientes, que implicaram a configurao de regimes especiais de tratamento diferenciado, acobertando desde empresas e atividades especficas a aglomeraes e reas geogrficas
determinadas, s quais foram assegurados, entre outros privilgios, benesses
tributrias diversas, acesso a operaes de crdito subvencionadas e amplo apoio
infraestrutural, com a finalidade de constituir vantagens excepcionais execuo
de projetos inversores planejados.
Essa trajetria em direo a um padro de estratgias de fomento mais hostil
foi incremental, sem ter sido, entretanto, condicionada por fatores homogneos e
invariantes. Embora evidenciando uma linha de continuidade, sua evoluo apresentou singularidades e variaes importantes e, na realidade, descreveu um processo
de permanente adaptao aos contextos prevalecentes. Em um primeiro momento, a
busca de novas e exaltadas formas de beneficiamento foi a resposta dada pelos governos
estaduais, sobretudo porque inexistiam mecanismos de coordenao suficientemente
funcionais aptos a acomodar os diversos interesses regionais em jogo, de modo a
coibir as prticas mais agressivas e evitar, com isto, a escalada dos conflitos na rbita
subnacional. Em um segundo momento, o avano das reformas de cunho liberal e,
no bojo delas, da reestruturao das finanas dos estados, desdobrando-se na fixao
de marcos institucionais renovados para a gesto oramentria no pas, contrria ao
ativismo fiscal e baseada no cumprimento estrito de regras compulsrias de equilbrio
intertemporal das contas pblicas, descortinou uma realidade distinta para o manejo
de incentivos por parte dos governos estaduais.
Os problemas de interveno que vieram ento a ser adicionados exigiram
ajustes forosos a fim de compatibilizar tais iniciativas com as condies restritivas
prevalecentes. As correes adaptativas fizeram com que as aes estaduais de
fomento abrandassem seus elementos sistmicos e genricos, reforando a dominncia
dos componentes seletivos, com o que os programas de subsidiamento passaram
a ser cada vez mais dirigidos, prestando assistncia discriminada a determinados
empreendimentos escolhidos com base em critrios normalmente intempestivos
e no formalizados para usufruir de benefcios exclusivos e diferenciados. Como
resultado desta reformatao, as polticas estaduais ficaram mais estreitas e pontuais, sendo orientadas por metas de maior imediatismo, dedicadas a assegurar
estritamente a realizao do projeto de investimento de uma empresa especfica,
previamente selecionado e para o qual moldado um pacote de benefcios tributrio, financeiro e infraestrutural personalizado. Assim, os ajustes ocasionados
pelos problemas de interveno acentuaram as caractersticas concorrenciais das
estratgias de fomento dos estados e, somando-se aos problemas de coordenao
preexistentes, exasperaram e rotinizaram o tensionado quadro de guerra fiscal
instalado no pas.

Dispensa ou reduo de juros

Criao de programas de incentivo direcionados a atividades e setores especficos

Ressarcimento de gastos efetuados pela empresa beneficiria com obras de infraestrutura de obrigao do Estado

Bloqueio dos recursos empenhados com os incentivos na conta do Estado e transferncia para o
beneficirio

Cobertura dos custos financeiros de emprstimos contrados por empresas para investirem no estado

Uso dos tributos estaduais para compensao de eventual inadimplncia do Estado em relao aos
incentivos acordados

Uso do FPE e de royalties do petrleo para concesso de incentivos

Estabelecimento de condicionalidades de acesso aos incentivos

Financiamentos de despesas associadas ao projeto de investimento subsidiado

Financiamento de aquisio de terrenos e obras de benfeitorias

Financiamento de capital de giro

Financiamento de investimento fixo

RJ

X
X

PR

PE

1995 -1999
BA

Participao acionria do Estado nos projetos assistidos

MG

Condies de acesso ao subsidiamento e dos incentivos fixadas em contrato

Financiamento a projetos de reativao de unidades paralisada ou subutilizadas

Financiamento de obras de infraestrutura

RJ

Financiamento de projetos industriais, agroindustriais, comerciais, de minerao, de turismo etc.

PR
X

PE

1990 -1994
BA

Adiamento do prazo de recolhimento do ICMS incidente na importao de mquinas e equipamentos

MG

Adiamento do prazo de recolhimento do ICMS

Principais incentivos estaduais mecanismos e caractersticas

Principais incentivos concedidos pelos governos estaduais de MG, BA, PE, PR e RJ (1990-2010)

QUADRO 1

MG

PE

2000-2010
BA

RJ

(Continua)

PR

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ
171

PR

RJ

MG
X

PE

PE

PR

RJ

Financiamento a exportaes de setores produtivos especficos

Financiamento a instalaes industriais

Financiamento a importaes

Financiamento a importaes mediante recursos para capital de giro de empresas comerciais atacadistas

(Continua)

Reduo do imposto a pagar

Iseno do ICMS

Transferncia de saldo credor intraestabelecimentos

X
X

Reduo da alquota do ICMS

Incluso crescente de atividades, setores, localidades e produtos e regimes tributrios especiais

Crdito presumido para importaes


X

BA

MG

X
X

RJ

Diferimento do ICMS nas importaes de mercadorias

PR

2000-2010

Reduo da base de clculo do ICMS nas operaes internas

Dispensa do pagamento do ICMS nas aquisies de bens para ativo fixo cuja desincorporao destes
ocorra aps um ano ou mais de uso

BA

PE

Diferimento do ICMS

BA

1995 -1999

MG

1990 -1994

Crdito presumido (indiferenciado)

Crdito presumido nas operaes interestaduais e nas operaes internas de entrada de determinados
produtos previamente selecionados, bem como na transferncia para outros estados

Estmulo ao comrcio atacadista

Dispensa ou reduo da correo monetria

Abatimento da dvida para pagamento antecipado

Abatimento da dvida no ato do pagamento

Principais incentivos estaduais mecanismos e caractersticas

(Continuao)
172

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

MG

BA

PE

X
X
X
X

Iseno do ICMS sobre operaes internas, interestaduais e importaes de mercadorias efetuadas por
empresas de construo civil destinadas a estaleiros localizados no estado

Diferimento sobre operaes internas, interestaduais e importaes de mercadorias efetuadas por


empresas de construo civil destinadas a estaleiros localizados no estado

Iseno do ICMS sobre servios de transporte prestados a estaleiros localizados no estado nas operaes
de sada interna e interestaduais de itens especficos

Diferimento do ICMS nas operaes internas e importaes de mercadorias, incluindo insumos, utilizadas diretamente no processo produtivo e na composio do ativo fixo

Dispensa da cobrana antecipada do ICMS incidente sobre importaes de mercadorias utilizadas


diretamente no processo produtivo e na composio do ativo fixo

Dispensa de cobrana antecipada de ICMS

Recursos destinados promoo dos programas de incentivo do estado

Iseno do ICMS sobre importaes de mercadorias utilizadas diretamente no processo produtivo e na


composio do ativo fixo

PE

BA

Fundo especfico para a implantao, ampliao, modernizao e manuteno de distritos industriais

MG

Apoio mais sistemtico s atividades aeroporturias e porturias no prprio estado

RJ

PR

2000-2010

Crdito presumido sobre a importao de matrias-primas e insumos usados na fabricao de produtos incentivados ou destinados a outros estados

RJ

Crdito presumido nas transferncias de mercadorias para estabelecimento localizado em outro


estado

PR

PE

BA

1995 -1999

Vinculao dos incentivos concedidos nas importaes ao desembarao alfandegrio no prprio


estado

MG

1990 -1994

Recursos para gastos efetuados com o treinamento de mo de obra

Recursos para cobertura do Imposto de Importao

Diferimento do ICMS incidente na aquisio interna de mquinas, equipamentos, peas, partes,


componentes, matrias-primas e insumos destinados a projetos subvencionados

Principais incentivos estaduais mecanismos e caractersticas

(Continuao)

RJ

(Continua)

PR

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ
173

Dispositivos outorgando poder discricionrio a gestores estaduais para definir as condies dos
incentivos concedidos a setores considerados prioritrios

PE

X
X

Financiamento de projetos de gerao de energia

RJ

(Continua)

Crdito presumido nas importaes nos portos e aeroportos do estado de mercadorias e de bens
incorporados ao ativo permanente ou para posterior revenda

Financiamento de novas linhas de produtos

PR

Suspenso do ICMS incidente nas importaes efetuadas pelos portos e aeroportos do estado de bens
destinados ao ativo permanente e de seus prestadores de servios de transporte e comunicao, quando da entrada dos referidos produtos

BA

MG

Suspenso do ICMS incidente nas importaes efetuadas pelos portos e aeroportos do estado de
matrias-primas e material intermedirio utilizados no processo produtivo no momento de sada dos
produtos para posterior recolhimento na ocasio da entrada

Apropriao integral do crdito do ICMS recolhido sobre a aquisio de mquinas, aparelhos, equipamentos industriais e bens oriundos ou transferidos do ativo fixo de outro estabelecimento

Adiamento e parcelamento do ICMS incidente sobre o consumo de energia eltrica

Adiamento e parcelamento do ICMS correspondente a 100% dos gastos em P&D

Dispositivos legais outorgando poder discricionrio a gestores estaduais para selecionar setores
produtivos prioritrios para acolhimento de incentivos diferenciados

Adiamento e parcelamento do ICMS

RJ

PR

Reduo da base de clculo do ICMS para a importao de mercadorias por intermdio dos portos do
estado

PE

BA

Diferimento do ICMS na importao de aparelhos, equipamentos, mquinas e ferramentas, peas,


partes e componentes para setores especficos

MG

RJ

Diferimento do ICMS na aquisio de insumos e matrias-primas nas sadas internas, aquisio em


outros estados

PR

PE

2000-2010

Aproveitamento de saldo credor de ICMS

BA

1995 -1999

MG

1990 -1994

Fundo especfico para promover produtos de empresas incentivadas

Principais incentivos estaduais mecanismos e caractersticas

(Continuao)
174

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

PR

Elaborao do autor.

Utilizao do crdito fiscal de ICMS para compensar o Imposto de Importao e o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) incidente em importaes de determinados bens

Exigncia de contrapartida financeira das empresas incentivadas

Dilao do pagamento do saldo devedor do ICMS

PE

2000-2010
BA

MG

RJ

Dispensa do ICMS incidente sobre determinados produtos

Iseno total ou parcial do ICMS em transaes que envolvam produtos enquadrados em regimes de
diferimento do ICMS

PR

Construo ou obras de reparao e adaptao de instalaes industriais

PE

1995 -1999
BA

MG

Absoro de custos de financiamento concedidos a projetos de investimentos por instituies oficiais


de crdito

RJ

Equalizao de custos financeiros

PE

Deduo de parte dos investimentos fixos do saldo do ICMS a recolher para pagamento posterior

BA

MG

1990 -1994

Apropriao do total do crdito do ICMS recolhido sobre a aquisio de mquinas, aparelhos e


equipamentos especficos

Financiamento para o desenvolvimento de mercado de novos produtos capital de giro necessrio


vendas no mercado domstico e importao desses mesmos produtos

Principais incentivos estaduais mecanismos e caractersticas

(Continuao)

PR

RJ

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ
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4 COMENTRIOS FINAIS

Este texto buscou caracterizar a guerra fiscal como um fenmeno federativo-espacial


complexamente determinado, de causas multifatoriais, entre as quais decisiva a
fragilizao do Estado. O argumento teve como ponto de partida a compreenso
de que as polticas de incentivo implementadas remota e permanentemente pelos
entes subnacionais para promover o desenvolvimento e a modernizao da base
produtiva de suas regies no so conflituosas e desagregadoras por natureza, mas
incorporam prticas e procedimentos paulatinamente mais concorrenciais, passando
a apresentar elevado grau de rivalidade e efeitos prejudiciais s demais jurisdies,
por conta do contexto que as circunda. A crise e as reformas liberais encaminhadas
para fazer face desarticulao fiscal e financeira do Estado e s dificuldades
macroeconmicas vivenciadas constituram condies sucessivamente distintas para
a operao das estratgias subnacionais de fomento. Em um primeiro momento, os
problemas de coordenao suscitados pelo agravamento dos impasses enfrentados
pelo Estado criaram circunstncias propcias ecloso das disputas interjurisdicionais
por investimentos, acarretando ajustes nas polticas de incentivo no sentido de
atenuar seus parmetros de carter sistmico e genrico em favor de outros mais
seletivos. As reformas de cunho liberal subsequentes, interditando o espao para
aes discricionrias dos agentes governamentais, engendraram problemas de
interveno, que se somaram aos problemas preexistentes de coordenao e exigiram
novas correes das polticas de fomento. As mudanas consistiram no reforo dos
componentes discriminatrios e dedicados a prestar assistncia diferenciada e exclusiva
a determinados empreendimentos selecionados com base em critrios cada vez mais
arbitrrios, redundando, consequentemente, no acirramento da guerra fiscal.
No caso especfico do Brasil, as polticas de incentivo dos governos estaduais
descreveram essa trajetria de progressiva radicalizao, conforme pde ser inferido a
partir da anlise das experincias de Minas Gerais, da Bahia, do Paran, de Pernambuco
e do Rio de Janeiro. A crise deflagrada pela interrupo do crdito externo ao pas
no incio da dcada de 1980 se desdobrou no colapso fiscal e financeiro do Estado, o
que comprometeu a operacionalidade dos instrumentos de coordenao federativa,
abrindo espao para a emergncia do conflito no mbito subnacional. As reformas
liberais implementadas a partir da dcada de 1990, alm de acentuarem os problemas
de coordenao e impelirem os governos estaduais a disputas cada vez mais hostis pela
atrao de investimentos, adicionaram os problemas de interveno, o que exacerbou
e rotinizou a guerra fiscal no pas.
Sob tal perspectiva analtica, a guerra fiscal assume dimenso mais abrangente
que a usualmente considerada nos enfoques convencionais, que enfatizam os aspectos
meramente tributrios deste complexo fenmeno federativo-espacial, subsidiando
as recorrentes propostas encaminhadas com vistas a eliminar a guerra fiscal, por
intermdio, principalmente, da alterao da atual sistemtica de cobrana mista do

A Guerra Fiscal no Brasil: caracterizao e anlise das disputas interestaduais por


investimentos em perodo recente a partir das experincias de MG, BA, PR, PE e RJ

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ICMS nas transaes interestaduais, que passaria a ser feita integralmente no estado
de destino. Vale sublinhar que, alm de promover uma simplificao extrema e
inapropriada da guerra fiscal, esta viso majoritria tem negligenciado e deixado em
segundo plano outros fatores determinantes muito mais decisivos para a competio
interterritorial por investimentos, como as transformaes aqui analisadas do Estado,
bem como as desigualdades regionais, que vm motivando e nutrindo as polticas de
fomento dos governos estaduais de forma remota e persistente no Brasil. Ademais, a
alterao da sistemtica de cobrana do ICMS, de modo a estabelecer a apropriao
do tributo na localidade final das operaes interestaduais, ir certamente arrefecer
a guerra fiscal, mas no ser capaz de elimin-la, por dois motivos principais.
Em primeiro lugar, porque a mudana do regime de apropriao do ICMS neutralizar
a capacidade de concesso de incentivo tributrio dos estados predominantemente
exportadores e de economias regionais pouco adensadas, ao passo que os grandes
estados importadores e os que possuem estruturas produtivas mais integradas e
complexas podero ainda potencialmente utilizar artifcios fiscais calcados no ICMS
para estimular investimentos em suas jurisdies. Em segundo lugar, a mudana
no afetar em nada os mecanismos de subsidiamento de natureza estritamente
oramentria e financeira, que podero ser ainda mobilizados para influenciar as
decises privadas de alocao espacial de investimentos. Em ambas as situaes, os
estados mais pobres sero os mais prejudicados, uma vez que no possuem poder
fiscal-financeiro capaz de rivalizar com os demais entes da Federao, nem muito
menos possuem uma economia local suficientemente desenvolvida para disputar
em igualdade de condies a preferncia locacional das empresas.
Essas questes no somente repontam dvidas e incertezas em relao s
possibilidades de equacionamento da guerra fiscal por meio de medidas baseadas
primordialmente em alteraes no ICMS, mas tambm sinalizam para alternativas
mais consistentes e efetivas, envolvendo, especificamente, iniciativas que possam
vir a tratar de forma duradoura dos problemas de coordenao e de interveno,
muito embora eles no sejam de fcil soluo. Requerem, por exemplo, a
reconstituio de espaos fiscais e financeiros para a execuo de polticas pblicas
ativas de planejamento regional e de desenvolvimento econmico, bem como o
estabelecimento de uma nova institucionalidade que articule sinergicamente as
diferentes instncias de poder do Estado e permita, ao mesmo tempo, a conciliao
dos interesses nacionais, da autonomia federativa e dos projetos jurisdicionais.
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Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi
ande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Ac
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazo
tins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Sa
o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gro
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi

PARTE III

ANLISE DAS CAPACIDADES


POLTICO-INSTITUCIONAIS

CAPTULO 5

GOVERNOS ESTADUAIS NO AMBIENTE FEDERATIVO INAUGURADO


PELA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988: ASPECTOS POLTICOS E
INSTITUCIONAIS DE UMA ATUAO CONSTRANGIDA1,2
Ricardo Ismael3

1 INTRODUO

O debate sobre o tema do desenvolvimento vem de longe, tendo influenciado os


contornos do processo de transformao da economia, da sociedade e da poltica
brasileira nas ltimas dcadas, mobilizando sucessivas geraes. Como ressaltou
Ianni (2004), boa parte da produo intelectual no sculo passado estava voltada
para o entendimento das condies de modernizao do pas. Nessa perspectiva,
ganharam destaque interpretaes com razes na economia poltica, notadamente
aquelas que procuravam enxergar o processo histrico como fortemente vinculado
ao desenvolvimento econmico.
Pode-se identificar, entre o final de 1930 e o incio de 1960, a publicao de
alguns estudos exemplares sobre o desenvolvimento nacional, com suas contradies
e potencialidades, tais como: A evoluo industrial do Brasil, de Roberto Simonsen;
Histria econmica do Brasil, de Caio Prado Jnior; A experincia brasileira de planejamento, orientao e controle da economia, de Rmulo de Almeida; Geografia da
fome, de Josu de Castro; Problemas do desenvolvimento latino-americano: estudos de
poltica, de Hlio Jaguaribe; e Desenvolvimento e subdesenvolvimento, de Celso Furtado.
No se deve esquecer, porm, que a participao da intelligentsia brasileira
na construo do projeto de desenvolvimento esteve, muitas vezes, vinculada a
instituies pblicas, estatais ou no, e empresrias. Difcil, por exemplo, falar do
pensamento desenvolvimentista de Celso Furtado sem mencionar sua passagem
pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Tampouco
1. Este captulo foi publicado anteriormente em dezembro de 2013, na coleo Texto para Discusso do Ipea, nmero 1907.
2. Este texto procura sistematizar as principais contribuies apresentadas no mbito da pesquisa O que podem os
governos estaduais no Brasil? Trajetrias de desenvolvimento no Brasil contemporneo: diagnsticos, limites e possibilidades em Unidades da Federao escolhidas (1990-2010), em desenvolvimento na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, sob a coordenao de Aristides Monteiro Neto e com a participao
dos professores Jos Raimundo Vergolino, da Faculdade Boa Viagem (FBV-PE), e Robson Silva da Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).
3. Professor e pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro (PUC-Rio) e diretor do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.

184

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

ignorar o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), que reuniu, nos anos
1950 e 1960, intelectuais como Hlio Jaguaribe, Guerreiro Ramos, Cndido
Mendes e tantos outros. No caso de Rmulo de Almeida, seria oportuno destacar
sua passagem pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e
pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB), como tambm lembrar a passagem de
Roberto Simonsen pela presidncia da Federao das Indstrias do Estado de So
Paulo (FIESP).
A literatura sobre o federalismo contemporneo mostra que o desenvolvimento
econmico aparece como um frequente fator de coeso interna nos pases que o
abraaram (Elazar, 1984). No Brasil no muito diferente. O papel da Unio no
processo de desenvolvimento econmico nacional tem, historicamente, assumido
um lugar de destaque inquestionvel, entre outros motivos, por conta dos vcios
oligrquicos e pela inoperncia das instituies governamentais nas instncias
subnacionais (Vianna, 1973), ou das desigualdades entre os estados brasileiros
(Furtado, 1959).
Poucos duvidam de que a construo do modelo nacional-desenvolvimentista
foi iniciada no primeiro governo do presidente Getlio Vargas, tendo como marco
a criao da Companhia Siderrgica Nacional. Ganhou novo impulso no governo
Kubitschek, com o lanamento do Plano de Metas, e recebeu novos estmulos
durante os governos militares que se sucederam ao golpe de 1964 (Lafer, 2002).
Ao governo central sempre coube definir os objetivos principais do desenvolvimento no Brasil, embora muitas vezes centrado em um projeto nacional que no
mediu esforos para promover a industrializao, mas deixou a desejar quando se
tratava de enfrentar o atraso social (Furtado, 1962; Castro, 1965).
Ao longo do tempo, no mundo e no Brasil, a ideia de desenvolvimento como
crescimento econmico foi sendo abandonada, ao passo que novas interpretaes
desenvolvimentistas questionaram o carter economicista empregado de forma
recorrente na sociedade industrial (PNUD, 1990; Sen, 2000; Sachs, 2008). Dessa
forma, o desenvolvimento foi se afirmando como traduo de crescimento econmico em bem-estar social, dando origem ao ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH) no mbito do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD,1990), ou como um meio para a ampliao das capacidades de realizao
das pessoas (Sen, 2000), ou ainda como uma possibilidade de conciliar incluso
social e sustentabilidade (Sachs, 2008).
As trajetrias das Federaes contemporneas mostram tambm que o desenvolvimento no depende apenas da capacidade de interveno do poder central,
aspecto ainda mais verdadeiro naquelas de grandes dimenses territoriais e muitas
unidades constitutivas. A anlise das tendncias de alocao de competncias,
presentes no conjunto formado por 28 pases federais, indica que as unidades

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

185

subnacionais podem legislar ou definir polticas pblicas nas reas de comrcio,


infraestrutura fsica, educao pblica primria e secundria, distribuio de renda, previdncia e seguridade social, de sade pblica, meio ambiente e segurana
pblica (Andersen, 2009).
O processo de redemocratizao no Brasil, a partir dos anos 1980, fortaleceu o modelo federalista no sentido de conceder mais poder aos estados no jogo
federativo nacional (Camargo,1992; Abrucio, 1998). Por sua vez, a Constituio
Federal (CF) de 1988 procurou valorizar a integrao dos trs nveis de governo
na produo de servios sociais, definindo uma srie de reas onde prevalecem
competncias concorrentes, ou seja, nas quais a Unio, os estados e os municpios
possuem atribuies comuns. Entretanto, esse objetivo tem enfrentado grandes
dificuldades na realidade brasileira, em razo das diferentes capacidades governativas dos governos subnacionais e da ausncia de mecanismos institucionais que
estimulem a cooperao intergovernamental (Souza, 2006).
No perodo recente, as unidades subnacionais tm recebido crescente ateno
daqueles que estudam a evoluo da administrao pblica brasileira, tendo como
foco a interao entre Estado e Sociedade (Paula, 2005; Crtes, 2007). O processo
decisrio mais descentralizado rene, por assim dizer, condies mais propcias
para maior participao social, estimulando de alguma forma a cidadania ativa, o
controle social das instituies governamentais e o fortalecimento de uma cultura
poltica democrtica.
Nesse momento, pretende-se discutir o papel dos governos estaduais no
federalismo brasileiro posterior CF/1988, muito marcado pela presena de mecanismos cooperativos e competitivos na relao entre a Unio e os estados e destes
entre si. Mais precisamente, sero abordados os aspectos polticos e institucionais
envolvidos na evoluo das capacidades governativas estaduais no perodo de 1990
a 2010, especialmente nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e
Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), procurando identificar as restries a que
foram submetidos os estados brasileiros.
Inicialmente ser apresentada uma discusso terica sobre o papel da unidade
estadual no modelo federalista norte-americano e sobre os principais aspectos do
federalismo no continuum cooperao-competio. Em seguida, ser destacada a
especificidade do federalismo brasileiro, muito mais dependente das iniciativas
do governo federal, segundo o pensamento de Celso Furtado. Sero apresentadas
tambm algumas estatsticas sobre a persistncia das desigualdades regionais na
Federao brasileira na dcada passada. Finalmente, ser abordado o enfraquecimento dos governos estaduais frente ao governo federal nas dcadas de 1990 e
2000, revertendo de alguma forma as expectativas do final da Assembleia Nacional
Constituinte e inibindo sua atuao mais recorrente no ambiente federativo.

186

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

2 COOPERAO E COMPETIO NO FEDERALISMO CONTEMPORNEO

O federalismo pode ser visto como uma soluo intermediria entre a centralizao
dos modelos unitrios e a descentralizao caracterstica dos arranjos confederativos, definindo, de modo particular, a distribuio territorial do poder poltico
(Hamilton, Madison e Jay, 2003). Na Federao, a Unio formada por uma
associao de unidades estaduais autnomas, as quais possuem atribuies e receitas
prprias, elegem livremente seus governantes e participam das decises na esfera
nacional. As relaes de poder entre os dois nveis federativos refletem os princpios
estabelecidos no texto constitucional, o desenrolar do processo poltico e a cultura
poltica predominante. De qualquer forma, as autoridades subnacionais no esto
subordinadas ao poder federal ou vice-versa, embora as duas esferas encontrem-se coordenadas entre si para cumprir aquilo que lhes compete (Wheare, 1951).
Na histria do federalismo norte-americano, cujas origens remontam a consultas realizadas em cada uma das ex-colnias inglesas no final do sculo XVIII,
no processo de substituio da Confederao pela Unio e adoo da CF, a importncia dos estados-membros recebe destaque e o devido reconhecimento. Existiu
na poca a preocupao em assegurar amplos poderes para as unidades estaduais
no pacto federativo, em comparao com aqueles que os estados tinham antes na
Confederao e com aqueles que seriam assumidos pela Unio no Estado federal,
como pode ser visto na passagem a seguir do Artigo 45, escrito por James Madison
no livro O Federalista:
Os poderes delegados ao governo federal pela Constituio proposta so poucos e
definidos; os que permanecem com os governos estaduais so numerosos e imprecisos.
Aqueles sero exercidos principalmente sobre tpicos externos, tais como guerra, paz,
negociaes e comrcio exterior, com o qual o poder de tributao estar intimamente
ligado. Os poderes reservados aos estados-membros estender-se-o sobre todos os
tpicos que, no curso normal da vida do pas, dizem respeito s liberdades e bem do
povo, ordem interna e aos aperfeioamentos e progresso do Estado (...) A atuao
do governo federal ser mais abrangente e importante em tempo de guerra e de
ameaas; a dos governos estaduais, em tempos de paz e tranqilidade. Uma vez que
aqueles perodos sero provavelmente bem menores que estes, os governos estaduais
desfrutaro de mais vantagem sobre o federal (Hamilton, Madison e Jay, 2003, p. 292).

Esse princpio ir marcar a experincia federativa na histria norte-americana,


de modo que o federalismo tem como caracterstica principal assegurar a autonomia
estadual. Como consequncia, predominam a ideia de baixa cooperao entre a
Unio e os estados-membros e a maior tendncia diversidade das condies de
vida (Schultze, 1995).
Nessa perspectiva, possvel dizer que o federalismo representa um sistema
poltico no centralizado, no qual o poder no pode ser legitimamente concentrado sem quebrar o esprito do pacto federativo, devendo os estados estar

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

187

imunes interferncia do governo federal. Mesmo do ponto de vista funcional,


quando compartilham muitas atividades com a Unio, no perdem o seu papel de
produtores de polticas pblicas e a autonomia para tomar suas decises (Elazar,
1994). Na verdade, as unidades estaduais so valorizadas no arranjo federativo por
representarem o lugar em que a cidadania e a democracia podem ser exercidas em
sua plenitude, e tambm porque se acredita que, nos estados, surgem com maior
frequncia os meios necessrios para implementar os servios pblicos de forma
inovadora, a baixos custos e com maior eficcia (Elazar,1984).
O modelo federalista marcado por algumas ambiguidades recorrentes, quais
sejam, unidade versus diversidade; centralizao versus descentralizao; foras centrpetas versus foras centrfugas; e cooperao versus competio. Para os propsitos
deste captulo, importante que se destaque uma delas. No arranjo federativo, a
cooperao encontra-se presente na origem e no seu desenvolvimento, influenciando
permanentemente a relao entre os participantes (Elazar, 1994). Entretanto, a
cooperao no pode ser pretexto para a interveno do governo federal na esfera
estadual, tampouco para permitir a criao de qualquer hierarquia federativa entre
os entes federados. A competio resultado natural da no centralizao do modelo federalista. As diversas unidades territoriais possuem poderes para disputar os
recursos necessrios para o seu desenvolvimento econmico e social. O ambiente
competitivo, porm, no deve inibir a formao de arenas polticas cooperativas
e a elaborao de projetos compartilhados entre as Unidades da Federao (UFs).
O federalismo, portanto, pode ser situado no continuum cooperao-competio,
onde as relaes entre a Unio e os estados-membros, e destes entre si, podem
ser descritas pela presena simultnea de elementos cooperativos e competitivos.
importante ressaltar ainda que no debate contemporneo sobre federalismo e suas assimetrias destacam-se dois modelos com princpios orientadores bem
diferentes. De um lado, o federalismo norte-americano, no qual residual, salvo
circunstncias atpicas, a preocupao da Unio em corrigir as desigualdades socioeconmicas entre os estados-membros. De outro, o federalismo alemo, no qual
mecanismos constitucionais de cooperao vertical e horizontal procuram assegurar
uma homogeneidade das condies de vida (Schultze, 1995). As caractersticas do
modelo federalista adotado em cada pas podem, portanto, influenciar significativamente a questo das desigualdades sociais e econmicas no territrio nacional.
A experincia federativa brasileira a partir dos anos 1990 foi marcada pela
predominncia de um federalismo competitivo-cooperativo, o qual se origina no
texto constitucional nacional e se alimenta no prprio processo poltico envolvendo
a Unio e os estados da Federao. Verifica-se a presena simultnea de cooperao
(resultante das transferncias constitucionais obrigatrias da Unio para os estados,
municpios e regies) e de competio (derivada da descentralizao poltico-financeira ocorrida na direo de estados e municpios). Essa dinmica transforma,

188

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

muitas vezes, os entes federativos em agentes econmicos, estimulando conflitos


e tenses entre eles (Varsano, 1997).
As foras polticas favorveis competio horizontal avanaram no novo
ambiente federativo inaugurado pela CF/1988. A novidade que esta tendncia
cresceu mesmo entre os estados do Nordeste, grandes incentivadores, na histria
republicana, de um federalismo cooperativo, ou seja, de um modelo federalista no
qual o governo federal procura apoiar as regies menos desenvolvidas (Ismael, 2005).
Os governos estaduais nordestinos contriburam, enquanto atuavam como
impulsionadores de suas economias estaduais, para o acirramento da competio
horizontal na Federao brasileira. Preferiram, muitas vezes, ignorar a cooperao
regional para buscar os meios para o desenvolvimento de seus estados por intermdio
de aes estadualistas. No abandonaram o discurso que defendia um tratamento
diferenciado para o Nordeste na Federao, tendo em vista a assimetria federativa
existente. Tampouco deixaram de lanar mo de articulao governamental em
momentos de sua convenincia. Entretanto, para boa parte dos governos nordestinos, a ao do bloco regional perdeu relevncia. Nos anos 1990, tornou-se mais
importante para alguns estados do Nordeste procurar atrair os investidores privados e negociar isoladamente com o governo federal, estabelecendo uma aliana
poltica particular e sem maiores compromissos com as demais unidades estaduais
da regio (Ismael, 2005).
Enfim, a partir da CF/1988, ou mais precisamente no perodo de 1990
a 2010, pode-se falar de competio e cooperao no federalismo brasileiro.
Os governos estaduais ganham visibilidade pela disputa que travam entre si,
envolvendo a guerra fiscal, opo abraada com entusiasmo por alguns ou como
reao defensiva por outros, mas que esteve presente nas duas ltimas dcadas.
Quanto ao governo federal, por sua vez, pode-se dizer que cumpriu, no perodo,
as transferncias constitucionais obrigatrias para estados, municpios e regies,
reafirmando a presena de mecanismos de cooperao vertical no federalismo
brasileiro. Entretanto, pouca disposio demonstrou para promover uma discusso
nacional a respeito da persistente concentrao espacial da economia brasileira e
para definir os instrumentos de poltica regional apropriados.
3 CELSO FURTADO E AS ORIGENS DO FEDERALISMO COOPERATIVO NO BRASIL

Quando se observa a trajetria do federalismo brasileiro a partir do continuum


cooperao-competio, verifica-se que a dimenso cooperativa tem vrias faces,
e muitas delas precisam ser mais discutidas nos planos poltico e institucional e
melhor investigadas no mundo acadmico. A cooperao entre os estados-membros
sem envolver o governo federal nunca foi natural, espontnea, sendo marcada mais
fortemente por lacunas, descontinuidades e iniciativas episdicas (Furtado, 1999).

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

189

A formao de consrcios intermunicipais uma experincia recente, cercada de


muitas expectativas e boas intenes. Mas no se pode dizer que esteja consolidada
e que represente uma tendncia vitoriosa mesmo nos estados mais desenvolvidos
da Federao brasileira (Dieguez, 2011). A ao cooperativa da Unio na direo
dos estados do Nordeste j recebeu vrios nomes, atravessou inmeros governos
e proporcionou transformaes econmicas, sociais e polticas na regio (Ismael,
2005). Mas poucos duvidam que o Nordeste de hoje ainda se encontre distante
daquele sonhado pelos que lideraram a Operao Nordeste no final dos anos 1950.
Nesse momento, oportuno refletir sobre as origens do federalismo cooperativo no Brasil, especialmente quando se trata da sua face mais antiga e visvel, ou
seja, das aes cooperativas da Unio na direo das regies, estados e municpios.
Para isso tome-se como referncia o ambiente federativo marcado pela Constituio
Federal de 1946, sinalizando que nesse perodo tem-se o retorno do federalismo, a
presena de um texto constitucional que define de forma mais substantiva mecanismos cooperativos e um debate pblico que legitima essa mudana no modelo
federalista (Carvalho, 1994).
Na experincia federalista que comeou em 1945 e terminou com o golpe
militar de 1964, prevaleceu o chamado federalismo cooperativo, no qual o governo
federal ampliou sua interveno no territrio nacional com o objetivo de reduzir as
desigualdades entre as regies brasileiras (Baer, 1996; Carvalho, 1994). Duas iniciativas
importantes so bastante representativas dessa tendncia. A Constituio Federal de
1946 deu incio prtica de transferncias constitucionais da Unio para a soluo
de problemas nordestinos, destinando um total de 3% dos impostos federais para
o desenvolvimento das reas atingidas pela seca no Nordeste (Love, 1993). Alm
disso, foram criadas, no perodo, polticas federais dirigidas para a integrao das
regies brasileiras e para a reduo das desigualdades regionais no pas. O governo
Kubitschek teve uma participao importante nesta transformao do federalismo
brasileiro, com destaque para os estmulos dados s regies Nordeste e Centro-Oeste
atravs da criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)
e da construo de Braslia, respectivamente (Skidmore, 1998).
Celso Furtado ter uma participao destacada na implantao dessas transformaes no modelo federalista brasileiro. Na palestra ocorrida no ISEB em 13 de
junho de 1959, que deu origem ao livro A Operao Nordeste, Furtado tinha como
propsito legitimar os estudos desenvolvidos no mbito do Grupo de Trabalho
para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) durante o governo Kubitschek.
Naquele contexto, o apoio do ISEB, um dos mais prestigiosos grupos de intelectuais
ligados ao nacional-desenvolvimentismo, contribuiria para vencer resistncias da
capital da Repblica em relao s aes governamentais sugeridas por Furtado e
sua equipe. O Plano de Ao proposto era voltado para a integrao da economia

190

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

nordestina ao processo de industrializao em curso no pas, amparado em uma


profunda anlise da disparidade de ritmos de crescimento entre as economias do
Nordeste e do Centro-Sul (Furtado, 1959, p. 35).
Naquele contexto histrico, crescia a oposio poltica, realizada pelo
governo federal no Nordeste, para combater os efeitos da seca, a qual favorecia a
dominao oligrquica. Um dos jornais mais influentes da capital da Repblica,
o Correio da Manh, denunciaria a chamada indstria da seca, contando para
isso com as observaes in loco do jornalista Antonio Callado (Furtado, 1989). As
crticas no buscavam condenar o apoio da Unio ao desenvolvimento econmico
do Nordeste mas sim, na verdade, pretendiam estimular uma reformulao nas
relaes governamentais, exigindo assim uma nova forma de interveno do governo federal na regio, sem privilgios ou concesses para os interesses polticos
locais (Cohn, 1978).
Em paralelo, avanava no pas a ideia de criao de instituies regionais federais como elemento de apoio para reduzir as desigualdades regionais e impulsionar
a industrializao das regies brasileiras economicamente menos desenvolvidas.
Dessa forma, foi possvel, no perodo, a expanso de agncias pblicas, tais como
a Companhia Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), criada em 1945, o BNB,
fundado em 1954 e, posteriormente, a Sudene, surgida em 1959. As mudanas
introduzidas no sistema federal brasileiro estabeleceriam novos condicionantes para
as relaes entre a Unio e os estados do Nordeste, e destes entre si, pois introduziam um nvel governamental intermedirio entre as esferas federal e estadual.
possvel dizer que o unitarismo autoritrio do Estado Novo, defendido
por Oliveira Vianna, ganhava, naquele momento, seu contraponto no federalismo
cooperativo pregado por Celso Furtado (Oliveira, 1997). Em linhas gerais, para
Oliveira Vianna, o legado do sculo XIX impedia que o federalismo fosse adotado
no Brasil, pois tal soluo significaria, na prtica, o fortalecimento do poder privado
local, ou seja, o controle da poltica por parte das oligarquias estaduais. A alternativa
que se impunha era o unitarismo autoritrio, nica forma de desmontar o imprio
oligrquico e modernizar a economia do pas de cima para baixo por intermdio
da Unio. Por sua vez, para Celso Furtado, a preocupao maior era com a impossibilidade de implantar uma Federao no pas, diante das desigualdades sociais e
econmicas entre as regies brasileiras, outra herana, alis, do sculo passado, mas
que se aprofundara com a modernizao econmica do pas. A sada, porm, no
era abandonar o regime democrtico, tampouco seguir os rumos do federalismo
da Repblica Velha. Uma melhor distribuio das atividades econmicas no pas
e tambm um maior equilbrio poltico entre os participantes da Federao seriam
alcanados com o avano de mecanismos cooperativos no federalismo brasileiro.

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

191

O federalismo cooperativo, nos termos propostos por Furtado, apontava


para uma descentralizao parcial na aplicao dos recursos pblicos federais nos
estados-membros, o que seria feito pelas instituies regionais federais com o
apoio das influncias tericas de um planejamento no autoritrio. Entretanto, o
desenvolvimento econmico equilibrado, para Furtado, dependia muito mais das
iniciativas da Unio do que das unidades subnacionais ou mesmo da participao
social. Era decisivo o papel do governo federal na construo da ordem ideal, o
que significava um afastamento do modelo federalista norte-americano clssico.
A criao da Sudene, em 1959, representava a introduo de um novo padro
cooperativo na relao entre a Unio e os governos estaduais nordestinos. Tratava-se
de uma nova forma de expressar a ao regional, particularmente quando voltada
para negociar o apoio do poder pblico federal ao desenvolvimento econmico do
Nordeste. A Sudene, de incio, ficou diretamente ligada Presidncia da Repblica,
o que mostrava o prestgio da instituio regional junto ao governo Kubitschek,
indicando tambm que ela teria como objetivo planejar e coordenar as aes
federais no Nordeste (Furtado, 1989). Dessa forma, seria possvel fazer com que
as diversas instituies federais com atuao na regio tivessem uma unidade de
propsito, evitando a recorrente disperso ou superposio nas iniciativas praticadas poca. Alm disso, a indicao de um tcnico para dirigir a instituio,
como era o caso do economista Celso Furtado, apontava para a predominncia do
insulamento burocrtico, fundamental para que os recursos pblicos reunidos ali
fossem administrados segundo os princpios republicanos. A Sudene, portanto, no
era originariamente mais uma fonte de dinheiro federal para favorecer os interesses
oligrquicos ou para reproduzir a estrutura social dominante. Na verdade, pretendia,
pelo contrrio, opor-se cultura poltica tradicionalista e criar as condies para
mudanas na estrutura socioeconmica (Bacelar, 2000).
A Sudene teria ainda mais quatro objetivos iniciais. Um deles seria garantir
os meios para intensificar os investimentos industriais na regio, como forma
de promover o desenvolvimento econmico e reduzir as desigualdades entre o
Nordeste e as regies economicamente mais desenvolvidas. Predominava ento a
ideia de que sem industrializao no haveria como reduzir a assimetria federativa
(Furtado, 1959). Um segundo objetivo seria promover a modernizao da agricultura regional, o que aconteceria por meio de aes no semirido e na Zona da
Mata nordestina, bem como nas terras midas do interior do estado do Maranho
(Furtado, 1967). Uma outra meta estaria ligada realizao de estudos sobre a
realidade nordestina, de modo a subsidiar a interveno da Unio e dos estados.
O esforo do GTDN de compreender as limitaes e potencialidades da economia
do Nordeste teria prosseguimento na Sudene, permitindo uma leitura mais precisa
da regio (Buarque, 2000).

192

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

A articulao dos interesses dos governos estaduais nordestinos seria ainda um


dos principais objetivos da Sudene, o que a transformava em uma arena poltica
regional responsvel pela harmonizao dos diferentes pontos de vista na regio.
A coeso regional estimulada pela Sudene representaria um elemento-chave nesta
nova institucionalizao do federalismo brasileiro, particularmente nas negociaes
dos governos nordestinos com o governo federal ou com o Congresso Nacional,
voltadas para a reduo das desigualdades regionais. A cooperao via Sudene entre
os governadores nordestinos preparava caminho para as intervenes federais na
regio e permitia ao Nordeste participar das negociaes federativas em melhores
condies, sobretudo nas questes envolvendo os estados economicamente mais
fortes da Federao (Furtado, 2000).
Entretanto, pode-se dizer que a experincia histrica da Sudene, nos moldes
defendidos por Celso Furtado, esgotou-se no final dos anos 1990 (Ismael, 2005, p.
227-286). A investigao das atas do Conselho Deliberativo da Sudene, no perodo
de 1987 a 1998, mostrou-se um material emprico til para estudar a relao entre
a instituio regional e os governos nordestinos. Neste particular, revelou que, no
incio da redemocratizao brasileira, mais precisamente no governo Sarney, o
rgo de planejamento foi prestigiado no plano federal e recebeu algum apoio dos
governos estaduais do Nordeste, permitindo que se pudesse falar em articulao
regional. Entretanto, essa situao durou pouco tempo, sendo a funo articuladora da Sudene progressivamente esvaziada a partir do governo Collor. certo
que existiram alguns lampejos de apoio como, por exemplo, nas gestes de Cssio
Cunha Lima (1992/1993), durante o governo Itamar Franco, e de Nilton Rodrigues (1994/1998), ainda no governo Itamar Franco e no de Fernando Henrique
Cardoso. Mas nada suficiente para mudar a tendncia de esvaziamento da Sudene
como arena poltica, mais evidente nos anos 1997 e 1998, quando se verifica a
reduzida presena dos governadores e do primeiro escalo do governo federal.
A Sudene equilibrou-se historicamente entre dois polos principais. Dependia
da autoridade conferida pelo governo federal para arbitrar os conflitos econmicos
no Nordeste e necessitava da sustentao poltica dos governos nordestinos para
liderar as negociaes com o governo nacional. Embora se possa dizer que procurou, no perodo inicial, apoiar-se mais no poder pblico federal, a instituio
foi concebida para equilibrar-se entre os dois nveis da Federao brasileira, pois
dependia de ambos para funcionar e cumprir suas atribuies.
A redefinio da relao entre a Sudene e o governo federal e os governos
estaduais, no novo contexto federativo, no favoreceu a instituio regional. Ela
no conseguiu mais se equilibrar entre os dois nveis da Federao. No recuperou mais o poder normativo dos primeiros anos, viu cair de forma substantiva os
incentivos fiscais federais que administrava e pouco influenciou o planejamento

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

193

nacional. Tampouco recebeu apoio dos governos estaduais do Nordeste, mesmo


quando eles se fortaleciam no bojo do processo de descentralizao. Dessa forma,
sem autoridade para agir na esfera regional e sem apoio dos governos nordestinos na
Federao brasileira, perdeu tambm a condio de realizar a articulao regional.
Talvez se possa falar aqui no avano da desinstitucionalizao da cooperao
regional, pois entrou em declnio a institucionalidade definida com a criao da
Sudene e restaram apenas as iniciativas estadualistas. Em outras palavras, a ao
conjunta entre os governos nordestinos deixou de ser estimulada, tornando-se mais
dependente de reaes estaduais espontneas e de fruns polticos ocasionais. Nesse
sentido, o esvaziamento da Sudene como arena poltica comprometeu a prpria
cooperao regional, pois perdeu-se o lugar onde ela deveria ser regularmente
exercida e prevaleceram os interesses governamentais, numa regio carente de uma
cultura poltica cooperativa virtuosa.
Quais os desdobramentos do esvaziamento da Sudene na perspectiva do
federalismo brasileiro e dos estados menos desenvolvidos? Em primeiro lugar, tal
esvaziamento aponta para o declnio das instituies federais de planejamento regional. A funo planejadora deve ser exercida pelos governos estaduais, que devem
ser capazes de refletir sobre os impactos do desenvolvimento em seu territrio. Em
segundo lugar, indica que a ao cooperativa entre os governos estaduais deixou de
ser estimulada por instituies federais regionais, tornando-se mais dependente de
iniciativas dos prprios estados envolvidos. Em ambos os casos, ganha importncia
o papel dos governos estaduais na promoo do desenvolvimento, devendo reunir
recursos financeiros, humanos e de gesto para avanar nos planos econmico,
social e poltico.
Foi a tendncia de mais governo estadual e menos instituio federal de planejamento regional que produziu mudanas no federalismo cooperativo brasileiro
no perodo de 1990 a 2010. Mas, como ensinou Celso Furtado, a persistncia das
desigualdades regionais torna obrigatrio o apoio do governo federal aos estados
brasileiros no novo ciclo de desenvolvimento do Brasil, mesmo em um cenrio de
expanso das aes governamentais em nvel estadual.
4 A PERSISTNCIA DAS DESIGUALDADES REGIONAIS NA FEDERAO BRASILEIRA

As iniciativas introduzidas durante a vigncia do antigo modelo nacional-desenvolvimentista no resolveram a questo das desigualdades regionais no Brasil, embora
sempre se possa falar de alguns avanos (Bacelar, 1999, p. 74). O caminho seguido
pela Federao brasileira a partir dos anos 1990 tambm no tem sido capaz de
propiciar redues expressivas nos histricos desequilbrios econmicos e sociais
entre os estados e municpios brasileiros, tornando obrigatria a incorporao desse
debate na agenda pblica nacional nos prximos anos. Alguns chegam a afirmar

194

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

que existe um consenso de que as heterogeneidades econmicas entre as regies,


que tambm se manifestam entre os estados e municpios, constituem o principal
problema do federalismo brasileiro... (Souza, 2006, p. 189).
No perodo recente possvel identificar a presena de mecanismos cooperativos consagrados na CF/1988 voltados para a reduo das desigualdades
regionais, tais como Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de
Participao dos Municpios (FPM) ou mesmo Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO)
(Ismael, 2005, p. 131-136). Entretanto, estes dispositivos constitucionais tm se
mostrado insuficientes, sobretudo quando, a partir dos anos 1990, diminuiu a
capacidade de investimento do setor pblico, especialmente do governo federal.
Ainda que no segundo mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva tenham
ocorrido esforos para a ampliao de obras de infraestrutura, no se pode falar
em uma poltica regional de grande envergadura voltada para o enfrentamento
das disparidades regionais.
Alguns estudos recentes, no entanto, sinalizam que a Unio cumpre de
maneira clara um papel de reduo das desigualdades de receita entre os municpios brasileiros (Arretche, 2012, p. 189). Isso significa que, levando em conta as
transferncias federais constitucionais (FPM), transferncias federais condicionadas
universais como aquelas do Sistema nico de Sade (SUS) e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio
(FUNDEF) e transferncias federais negociadas, observa-se que elas atuam na
direo de reduzir a desigualdade de receita per capita dos municpios brasileiros
(Arretche, 2012). preciso chamar a ateno, entretanto, que o mesmo estudo
revela que as receitas do FPM possuem papel mais relevante na queda do coeficiente de Gini relativo desigualdade de receita entre as localidades municipais,
sendo pequena a contribuio dos outros tipos de transferncias federais. Alm
disso, embora a reduo das diferenas na capacidade de gasto municipal deva ser
comemorada, no se deve esquecer que municpios com maior carncia na oferta
de servios sociais provavelmente precisam de um gasto per capita maior para se
aproximar do padro que outros j atingiram.
Talvez no seja exagero dizer que o governo federal assumiu progressivamente, a partir dos anos 1990, um papel mais voltado para a insero do pas na
economia internacional do que para a reduo das desigualdades regionais. Em
outras palavras, a grande presso para integrar o pas comunidade internacional
com mais urgncia do que o pas se integra a si mesmo (Camargo, 1999, p. 46).
O impulso para estabelecer vnculos externos tornou-se prioritrio, postergando de
certa forma qualquer discusso sobre as mudanas e o fortalecimento das polticas
federais para reduo das desigualdades regionais.

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

195

A economia nordestina um exemplo da persistncia das desigualdades


regionais no pas, apesar das mudanas recentes ocorridas na regio que proporcionaram maior incluso social, ampliao do consumo das famlias e expanso
do setor industrial. O Nordeste ainda apresenta indicadores econmicos aqum
do desejvel, pois em 2008 o PIB per capita do Nordeste correspondeu a 46,7%
do PIB per capita nacional, semelhante ao patamar de 1960 (46,4%) (Mendes e
Monteiro Neto, 2012, p. 77).
Outras evidncias da presena de disparidades regionais no territrio nacional
podem ser apontadas. A tabela 1 aponta para uma leve desconcentrao econmica
favorecendo as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, no perodo de 1995 a
2009. Entretanto, no ltimo ano da srie histrica, observa-se que as regies Sul
e Sudeste reuniam aproximadamente 72% da economia nacional.
TABELA 1

Participao das Grandes Regies no produto interno bruto do Brasil a preos de


mercado corrente (1995-2010)
(Em %)
Grandes Regies
Norte

Ano
1995

1999

2001

2003

2005

2007

2010

4,2

4,2

4,5

4,8

5,0

5,0

5,3

Nordeste

12,0

12,4

12,6

12,8

13,1

13,1

13,5

Sudeste

59,1

58,2

57,7

55,8

56,5

56,4

55,4

Sul

16,2

16,4

16,7

17,7

16,6

16,6

16,5

Centro-Oeste
Total

8,4

8,8

8,5

9,0

8,9

8,9

9,3

100

100

100

100

100

100

100

Fonte: IBGE (2012a).

A anlise da participao relativa dos municpios brasileiros no produto


interno bruto (PIB) ainda mais reveladora quando se trata de dar visibilidade
concentrao espacial das atividades econmicas no territrio nacional. Como pode
ser visto na tabela 2, para o ano de 2010, os 309 municpios economicamente mais
desenvolvidos representavam 75% do PIB nacional e reuniam aproximadamente
54% da populao brasileira. A racionalidade econmica continua impulsionando as migraes internas na direo destes destinos, pois, nestas localidades,
encontram-se os melhores empregos e oportunidades de mobilidade social, como
tambm maior acesso aos servios sociais. Migram, na maioria das vezes, os mais
jovens, os mais ambiciosos e os mais insatisfeitos com as limitaes impostas pelo
lugar de origem, ausncias essas que terminam consolidando um quadro difcil de
mudar, marcado por milhares de municpios sem arrecadao prpria, incapazes
de atender s demandas sociais e fortemente dependentes do poder discricionrio
dos governos estadual e federal.

196

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

A participao das regies brasileiras no total de investimentos realizados


pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq)
em bolsas e no fomento pesquisa, no perodo de 1996 a 2010, apresentada na
tabela 3, revela novamente forte concentrao espacial nas regies Sul e Sudeste,
pois, juntas, receberam em 2010 mais de 70% dos recursos aplicados pelo CNPq.
A regio Nordeste destaca-se entre as regies economicamente menos desenvolvidas, recebendo no mesmo ano mais do que as outras duas regies somadas (Norte
e Centro-Oeste).
TABELA 2

Nmero de municpios e participao relativa e acumulada dos municpios e da populao,


segundo as faixas de participao relativa no PIB do Brasil (2010)1
Faixas de participao relativa
no PIB total do Brasil (%)

Nmero de
municpios

At 25
De 25 a 50

Participao relativa (%)


Dos
municpios

Da populao

Nmero de
municpios
acumulado

Participao relativa (%)


Dos
municpios

Da populao

0,1

13,7

0,1

13,7

48

0,9

17,0

54

1,0

30,7

De 50 a 75

255

4,6

23,4

309

5,6

54,1

De 75 a 95

1.943

34,9

31,4

2.252

40,5

85,4

De 95 a 99

1.988

35,7

11,3

4.240

76,2

96,7

De 99 a 100

1.325

23,8

3,3

5.565

100,0

100,0

Fonte: IBGE (2012b).


Nota: 1 Populao do Censo Demogrfico de 2010, dados sujeitos a reviso.

TABELA 3

Participao no total dos investimentos realizados pelo CNPq em bolsas e no fomento


pesquisa segundo Grandes Regies (1996-2010)
(Em %)
Grandes Regies
Norte

1996

2002

2005

2010

2,0

2,9

3,4

4,7

Nordeste

10,1

13,5

14,8

16,6

Sudeste

65,7

57,8

58,3

53,1

Sul

14,7

18,2

16,4

17,3

7,5

7,5

7,1

8,3

Centro-Oeste
Fonte: CNPq (2012).

No contexto de redemocratizao do pas, a CF/1988 pode ser vista como


o resultado de duas tendncias principais. A primeira delas esteve ligada manuteno dos mecanismos cooperativos do Estado Federal no Brasil. Nesse caso, os
trabalhos dos constituintes tiveram como pano de fundo a disputa entre as regies
Nordeste, Norte e Centro-Oeste e aquelas com maior participao relativa na economia nacional. A segunda tendncia diz respeito consolidao do processo de

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

197

descentralizao poltico-financeira que vinha marcando a transio democrtica.


Desta vez, o conflito envolvia a Unio, os estados e os municpios brasileiros, tendo
como foco a redefinio da partio do bolo tributrio nacional entre as unidades
subnacionais (Ismael, 2009).
O caminho seguido pela Federao brasileira a partir dos anos 1990 no foi
capaz de propiciar redues expressivas nos desequilbrios econmicos entre as
unidades subnacionais. Qual o modelo de federalismo cooperativo mais adequado para o Brasil? Essa uma pergunta recorrente na histria poltica brasileira
(Ismael, 2009), ainda muito atual e sem uma resposta adequada, at porque no
encontrou espao na agenda pblica nacional dos ltimos anos. O papel dos governos estaduais nos prximos anos depende, em boa medida, da redefinio do
federalismo cooperativo brasileiro.
5 GOVERNOS ESTADUAIS NO CONTEXTO DA REDEMOCRATIZAO (1982-2010)

A evoluo da relao entre o governo federal e os governos estaduais, no contexto


da redemocratizao brasileira, mostra um perodo inicial, no qual os governadores
esto politicamente mais fortes, e um momento posterior, caracterizado por restries na atuao dos governos estaduais. Isso ocorre na medida em que o governo
federal ganhou legitimidade no processo poltico-eleitoral, estabeleceu uma base
poltica aliada estvel no Congresso Nacional, avanou na direo de maior controle sobre as finanas pblicas subnacionais e ampliou seus poderes na produo
de polticas pblicas. A seguir sero apresentadas algumas tendncias observadas
na relao entre o governo federal e os governos estaduais nos anos 1980, 1990
e 2000, especialmente nos governos Jos Sarney de Arajo Costa (1985-1990),
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010).
5.1 A fora dos governadores na dcada de 1980 e a descentralizao
poltico-financeira na nova Constituio Nacional

O peso poltico dos governos estaduais tem mudado ao longo do recente processo
de redemocratizao brasileiro. Nos anos 1980, auge da transio democrtica, as
unidades estaduais atuaram fortemente na cena poltica nacional. Os governadores
consagrados nas urnas nas eleies de 1982 e 1986 influenciaram de forma decisiva os principais eventos polticos do perodo, tais como a campanha de rua pelas
Diretas J, a eleio de Tancredo Neves/Sarney no Colgio Eleitoral e a Assembleia
Nacional Constituinte, neste ltimo caso contribuindo para os contornos de um
federalismo fiscal mais favorvel aos governos subnacionais. O enfraquecimento
do governo Jos Sarney, sobretudo depois do fracasso do Plano Cruzado, concedeu
aos governadores um maior poder no processo decisrio federativo. Mas o tempo
mostraria que se tratava de um acontecimento mais circunstancial e relativo ao
perodo histrico do que de uma mudana mais permanente.

198

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

possvel identificar alguns antecedentes da tendncia descentralizadora


consagrada na CF/1988. O fortalecimento dos governadores ao longo do
processo de redemocratizao do pas, particularmente a partir das eleies
estaduais de 1982, foi um dos elementos-chave no processo de descentralizao
poltico-financeira posterior. O modo como se deu a transio poltica no pas
favoreceu a forte presena dos governadores no cenrio poltico da poca.
A participao destes nos principais eventos da sucesso presidencial de 1985 resultou, entre outros desdobramentos, que eles sassem fortalecidos dos derradeiros
acontecimentos do regime militar (Abrucio, 1998). Essa significativa presena
dos governadores no plano poltico contribuiu para que eles influenciassem a
redefinio da distribuio das receitas tributrias durante os anos 1980,4 consolidassem esta posio na Assembleia Nacional Constituinte5 e pudessem, na
dcada seguinte, conquistar maior liberdade tributria nos seus estados, dando
margem, inclusive, concesso desenfreada de benefcios fiscais na tentativa de
atrair investimentos privados.
O novo federalismo fiscal definido pela CF/1988 tornou o sistema tributrio
brasileiro, para alguns, o mais descentralizado entre os pases em desenvolvimento, trazendo, portanto, mais autonomia financeira para os estados e municpios
(Souza, 1998). Nesse sentido, a prpria Federao saiu mais fortalecida, pois uma
efetiva autonomia poltica das unidades subnacionais frente Unio depende,
fortemente, da autonomia financeira das mesmas. O novo cenrio, entretanto,
trouxe duas consequncias importantes para o federalismo brasileiro dos anos
1990. Por um lado, como persistem as desigualdades econmicas entre os estados
no pas, a descentralizao resultou em diversos centros de poder com foras
desiguais para competir entre si e para influenciar as decises polticas nacionais
(Souza, 1998). Por outro, a maior participao dos estados nos recursos pblicos
disponveis, consagrada na CF/1988, abriu as portas para uma acirrada disputa
por investimentos privados entre eles, sem nenhuma contrapartida cooperativa
significativa (Abrucio e Costa, 1998).
A concesso de incentivos fiscais vinculados ao Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS), principal tributo na esfera estadual, traduziu
a liberdade tributria exercida pelos estados brasileiros na dcada de 1990. Alm
disso, foi outro indicativo de conquistas expressivas alcanadas pelos governadores
na dcada anterior, j que, a rigor, os incentivos fiscais estaduais no poderiam ser

4. Na dcada de 1980, antes mesmo da Assembleia Nacional Constituinte, foram aprovadas trs Emendas Constitucionais (ECs), no 17/1980, no 23/1983 e no 27/1985, que alteraram o ento Artigo 25 da CF, ampliando a participao
dos estados e municpios nos recursos pblicos disponveis (Senado Federal, 1996).
5. O Artigo 159 da CF/1988 consagra a expressiva participao dos estados e municpios no bolo tributrio nacional
(Senado Federal, 1996).

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

199

oferecidos sem a aprovao do Conselho de Poltica Fazendria (Confaz), ou seja,


sem um amparo legal mais amplo.6
Alguns aspectos contriburam para o surgimento da chamada guerra fiscal entre
os estados brasileiros. preciso observar, por exemplo, que a Federao brasileira
continuou assimtrica em funo das diferenas entre as economias estaduais. No
entanto, ela modificou-se nos ltimos anos, no sentido de ter atualmente mais
polos econmicos estaduais do que no passado, de modo que existem mais estados
em condies de competir por investimentos privados atravs da concesso de incentivos fiscais (Abranches, 1995). Alm disso, o processo econmico de insero
do Brasil na economia internacional estimulou a competio entre os estados e,
mesmo, a reduo de suas cargas fiscais, tendo em vista a necessidade de ampliar
a competitividade do pas e de atrair investimentos privados estrangeiros (Fiori,
1995). Finalmente, a indefinio do governo federal em agir como uma instncia
de coordenao federativa, no complexo processo de descentralizao em curso no
pas, contribuiu para a guerra fiscal entre os estados (Silva, 1997).
Uma das consequncias do novo texto constitucional, portanto, foi ter estimulado a criao de sistemas estaduais de incentivos fiscais, fortalecendo a competio
horizontal entre os estados brasileiros na busca por empreendimentos privados.
No debate sobre a distribuio de competncias entre os entes federados na
Assembleia Nacional Constituinte, terminou prevalecendo o princpio de que
a responsabilidade pela proviso da maioria dos servios pblicos, em especial
os sociais, comum aos trs nveis (governamentais) (Souza, 2006, p. 196).
Os Artigos 23 e 24 da CF tratam das competncias concorrentes, indicando que
a Unio, estados e municpios possuem competncia para legislar e produzir
polticas pblicas nas reas de sade, assistncia pblica, educao, habitao,
saneamento bsico, cultura, combate pobreza etc. Nesse caso, o desafio que se
coloca estabelecer, nas diferentes reas, condies favorveis para uma cooperao
intergovernamental, que, longe de ser espontnea, ainda enfrenta a ausncia de
mecanismos constitucionais ou institucionais que regulem as relaes intergovernamentais e que estimulem a cooperao (Souza, 2006, p. 197).
Por seu turno, os constituintes definiram que, na rea de segurana pblica,
as polcias militares, as polcias civis e os bombeiros militares so subordinados aos
governadores, como pode ser visto no Artigo 144 da CF, o que na prtica estabelece uma inequvoca atribuio dos estados brasileiros nessa matria. Dessa forma,
6. Varsano diz que a guerra fiscal se trava revelia da Lei Complementar no 24/75, que veda as concesses de isenes
e outros incentivos relacionados ao ICMS, salvo quando previstas em convnios celebrados em reunies do Conselho
de Poltica Fazendria (Confaz), que congrega todos os estados e o Distrito Federal. A lei determina que a aprovao de
um benefcio dependa de deciso unnime dos estados representados e prev penalidades em caso de inobservncia de
seus dispositivos. Bastaria o cumprimento desta lei nem mesmo o reforo contido nos artigos da Lei Complementar
no 87/96 seria necessrio para que as guerras fiscais acabassem (Varsano, 1997, p. 1-2).

200

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

diferentemente do que muitas vezes acontece nas reas sociais, os governadores


so diretamente responsabilizados pelos problemas na rea de segurana pblica, o
que talvez explique em boa parte a prioridade concedida e a elevao dos recursos
oramentrios estaduais a partir da dcada de 1990.
5.2 O governo Fernando Henrique Cardoso e o controle das finanas pblicas
estaduais nos anos 1990

A relao entre o governo federal e os governos estaduais na dcada de 1990, especialmente a partir de 1995, ser fortemente influenciada pelos desdobramentos
do plano de estabilizao monetria lanado no final do governo Itamar Franco
e consolidado no governo Fernando Henrique Cardoso, mais conhecido como
Plano Real.
Com a legitimidade conferida pelas urnas, tendo vencido em primeiro turno
as eleies presidenciais de 1994 e de 1998, o governo Fernando Henrique tornou o combate inflao o principal fator condicionante do perodo, conferindo
equipe econmica, liderada pelo ministro da Fazenda, o poder de influenciar
fortemente a definio das prioridades da agenda pblica nacional (Cysne, 1999).
Na leitura predominante dentro da equipe econmica do governo Fernando
Henrique, o pas vivia, na segunda metade dos anos 1990, o prolongamento da
crise fiscal e financeira da Unio, iniciada na dcada anterior. Essa perspectiva encontra apoio na tabela 4, que procura compreender as restries do setor pblico
brasileiro, com destaque para as necessidades de financiamento da esfera nacional.
possvel dividir o perodo em fases, segundo quatro ciclos polticos.
TABELA 4

Necessidades de financiamento do setor pblico:1 conceito operacional (1985-1994)


e conceito nominal (1995-1998)
(Em % do PIB)
Anos

Resultado operacional/nominal

Governo federal

Estados e municpios

Empresas estatais

1981

6,30

1982

7,30

1983

3,30

1984

3,00

1985

4,73

1,22

1,08

2,43

1986

3,60

1,28

0,96

1,36

1987

5,70

3,21

1,61

0,88

1988

4,80

3,47

0,36

0,97

1989

6,90

3,95

0,56

2,39

1990

1,38

2,43

0,41

0,64
(Continua)

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

201

(Continuao)
Anos

Resultado operacional/nominal

Governo federal

Estados e municpios

Empresas estatais

1991

0,19

0,08

0,68

0,79

1992

1,74

0,58

0,65

0,51

1993

0,71

0,60

0,08

0,03

1994

1,14

1,57

0,80

0,37

1995

7,27

2,38

3,57

1,32

1996

5,86

2,56

2,70

0,60

1997

6,10

2,63

3,03

0,44

1998

8,02

5,45

2,04

0,53

Fonte: Giambiagi e Alm (1999, p. 101-129).


Nota: 1 () = supervit.

A crise do setor pblico brasileiro explodiu com o agravamento da situao da


dvida externa, em 1982, no final do regime militar. No perodo de 1981 a 1984,
houve uma tendncia de melhoria da situao fiscal (passando de 6,3% para 3,0%
do PIB), segundo o resultado operacional, por conta do ajuste promovido pelo
Fundo Monetrio Internacional (FMI).7 No incio da redemocratizao, durante o
governo Jos Sarney, houve uma tendncia de deteriorao das finanas pblicas do
pas, tendo o dficit operacional do governo federal passado de 1,22% para 3,95%
do PIB ao longo do perodo. Nas gestes Collor e Itamar, de 1990 a 1994, houve
uma evoluo positiva das necessidades de financiamento do governo nacional,
atingindo um supervit operacional de 1,57% em 1994. Isto se deve, entre outros
aspectos, ao malabarismo de indexar tributos e atrasar o pagamento das despesas
governamentais. Finalmente, no governo Fernando Henrique, de 1995 a 1998,
a situao fiscal evoluiu para um grande desequilbrio, tendo o dficit nominal
do governo federal ido de 2,35% para 5,45% do PIB, tornando inevitvel um
dramtico ajuste fiscal no segundo mandato do mesmo governo (Giambiagi e
Alm, 1999, p. 93-132).
O ajuste fiscal promovido pelo governo Fernando Henrique teve forte rebatimento junto aos governos estaduais, sendo possvel destacar alguns aspectos mais
evidentes: i) governos estaduais so pressionados pelo governo federal no sentido de
privatizao dos bancos estaduais e de suas empresas estatais; ii) governos estaduais
so obrigados pelo governo federal a cumprir os termos acordados sobre o pagamento do servio da dvida estadual junto Unio; iii) por iniciativa do governo
federal, entra em vigor a Lei Complementar (LC) no 101, de 4 de maio de 2010,
mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que define regras
7. O resultado operacional das necessidades de financiamento do setor pblico o resultado nominal (receitas menos
despesas), excluindo a atualizao monetria da dvida do setor pblico, tendo em vista a inflao reinante. O resultado
nominal igual ao resultado operacional quando existe estabilizao monetria, o que vai acontecer a partir de 1995. O
resultado primrio o resultado operacional (quando existe inflao) ou o resultado nominal (na ausncia de inflao),
excluindo as despesas de juros nominais incidentes sobre a dvida lquida do setor pblico (Giambiagi e Alm, 1999).

202

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

mais rgidas para a realizao de gastos e endividamento dos estados e municpios


brasileiros; e iv) cresce a arrecadao do governo federal decorrente da instituio
de contribuies sociais de interveno no domnio econmico, conforme Artigo
149 da CF, e que no so compartilhadas pelos outros entes federados.
A anlise de matrias de interesse federativo aprovadas no Congresso Nacional, durante os dois governos Fernando Henrique, mostra que a Unio conseguiu
aprovar um conjunto de legislaes contrrias aos interesses dos governos estaduais,
revertendo, em muitos casos, o que foi aprovado pela Assembleia Nacional Constituinte (Arretche, 2012, p. 42). Nessa perspectiva, o fortalecimento do governo
federal nos anos 1990, especialmente a partir de 1995, foi possvel porque os
formuladores da Constituio de 1988 combinaram ampla autoridade jurisdicional
Unio com limitadas oportunidades institucionais de veto aos governos subnacionais (...) Em suma, a CF 88 no produziu instituies polticas que tornariam
o governo central fraco em face dos governos subnacionais (Arretche, 2012, p.
69-70). Isso significa que o alinhamento prioritrio das bancadas estaduais nas
duas casas legislativas do Congresso Nacional tem sido com o governo federal, o
que explica boa parte das mudanas, no perodo, favorveis ao fortalecimento do
poder central, em prejuzo dos governos estaduais.
Nesse perodo, ganhou fora a guerra fiscal entre os governos estaduais,
na disputa por empreendimentos privados. A Unio assistiu passivamente ao
avano da competio horizontal, reconhecendo, por um lado, a autonomia
legislativa dos estados brasileiros em relao ao ICMS, conquistada anteriormente, mas tambm porque lhe interessava menos somar esforos para impedir
essa dinmica interestadual. Alm disso, observaram-se o esvaziamento das
instituies federais de planejamento regional e a reduo dos investimentos
pblicos do governo nacional em obras de infraestrutura de grande porte. No
seria exagero afirmar que perdeu vigor a dimenso cooperativa do federalismo
brasileiro. Foram mantidas as transferncias constitucionais obrigatrias para
estados, municpios e regies, mas pouco foi feito sobre a formulao de uma
poltica regional voltada para a reduo das desigualdades entre as unidades
subnacionais, e menos ainda no sentido de conceder lugar para tal debate no
espao pblico (Ismael, 2005).
Pode-se dizer, portanto, que, no governo Fernando Henrique, a racionalidade
da poltica econmica e as caractersticas do ajuste fiscal em curso favoreceram o
fortalecimento do governo federal em detrimento dos governos estaduais. Sem
poder de veto no Congresso Nacional, sem um frum nacional relevante, brigando
entre si na busca por novos empreendimentos privados e submetidos a restries
de gastos impostas pelo poder central, os governadores perderam peso poltico no
ambiente federativo dos anos 1990.

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

203

5.3 O protagonismo do governo federal na produo de polticas pblicas

Ainda ser preciso mais tempo para investigar as relaes de poder entre a Unio
e os estados nos anos 2000, mais precisamente nos dois mandatos do presidente
Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010). Entretanto, possvel apontar
algumas evidncias da manuteno da fora poltica do governo federal frente aos
estados brasileiros durante todo o perodo.
O governo federal conseguiu ampliar sua atuao no plano das polticas
pblicas relacionadas s competncias concorrentes previstas na CF/1988 por
meio da expanso de programas sociais, cujo exemplo maior foi o Programa Bolsa
Famlia (PBF).
Como se sabe, a primeira gerao de programas de transferncia de renda
voltada para o combate pobreza nasceu nas instncias subnacionais, tendo como
pioneiras as iniciativas no municpio de Campinas (SP) e no Distrito Federal (Draibe
et al., 1998). Entretanto, a dimenso da pobreza no pas, sobretudo a falta de
recursos na maioria das localidades municipais para enfrentar o problema, exigia
o envolvimento do governo federal (Rocha, 2003). Nesse sentido, a participao
do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), no governo Luiz Incio Lula
da Silva, a partir de 2004, foi fundamental para que se pudesse universalizar em
todo o pas o acesso s polticas pblicas de combate pobreza.
No entanto, mesmo no caso da erradicao da pobreza extrema e da reduo
da pobreza no Brasil, so necessrios grandes avanos na educao bsica pblica,
pois o PBF antes um meio para que os filhos das famlias pobres brasileiras frequentem com regularidade a escola pblica e conquistem uma escolaridade maior
do que seus pais e, assim, possam ampliar suas chances futuras de insero no
mercado de trabalho (Camargo, 1991). Nessa perspectiva, os estados e municpios
possuem uma tarefa intransfervel: assegurar qualidade e atratividade ao ensino
fundamental e ao ensino mdio nacional.
No resta dvida de que tem sido decisivo, nos anos recentes, o financiamento
federal do PBF. Mas seria um erro reduzir a importncia das unidades subnacionais
na rea de combate pobreza quando elas tm papel preponderante na qualificao
do sistema pblico de ensino bsico e na gerao de emprego e renda nas localidades
atendidas pela poltica pblica.
Aparentemente, diante da necessidade de defender o PBF de seus opositores,
o governo federal terminou muitas vezes assumindo em demasia a conduo do
processo de reduo da pobreza no Brasil, como se bastassem apenas iniciativas
do poder central. O Programa Brasil sem Misria, do governo Dilma Rousseff,
parece estar mais atento ao problema da excessiva centralizao, estimulando maior
participao dos governos estaduais no combate pobreza extrema, o que, para
alguns, configura um novo federalismo social (Neri, 2012).

204

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

No obstante, alguns estudos revelam que a distribuio, entre os entes federados, da receita disponvel dos impostos aps as transferncias constitucionais
tomando como referncia o ano de 2007 aponta para uma participao da Unio
de 53,41%, enquanto os estados ficaram com 26,94% e os municpios alcanaram
19,58%. Alm disso, em perspectiva histrica, verifica-se que as unidades estaduais
perderam participao nos anos 2000, tornando-se os governos estaduais cada vez
mais dependentes das transferncias voluntrias da Unio (Alencar e Gobetti, 2008).
Certamente que essa perda de participao da esfera estadual precisa ser melhor
compreendida, levando em conta inclusive a guerra fiscal promovida nos ltimos
anos. Entretanto, a arrecadao do governo federal continuou crescendo durante
o perodo do governo Luiz Incio Lula da Silva, em comparao com aquelas
dos demais entes federados. Isso explica em boa medida o interesse renovado de
muitos governadores em firmar parcerias com o governo nacional, e o deste em
assumir papel cada vez mais relevante na produo de polticas sociais e nas obras
de infraestrutura de grande porte.
No o momento de tratar do conflito federativo que ganhou terreno no
Congresso Nacional, no final do governo Luiz Incio Lula da Silva, envolvendo
a reviso da distribuio dos royalties do petrleo e gs proposta pelos estados
no produtores. Mas importante ressaltar que essa talvez seja uma evidncia do
esgotamento do federalismo fiscal consagrado na CF/1988, que, com o passar
do tempo, perdeu seu impulso inicial de descentralizar recursos na direo dos
estados brasileiros. A reviso das antigas regras que orientavam a distribuio dos
royalties do petrleo e gs no Brasil tem como objetivo assegurar uma nova fonte
de recursos para aumentar a arrecadao dos governos dos estados no produtores.
O governo Luiz Incio Lula da Silva mostrou tambm, em vrios momentos,
uma certa predisposio para interagir diretamente com os governos municipais,
sem maior envolvimento dos governos estaduais. No se trata propriamente de
uma novidade, pois, em outros momentos da nossa histria republicana, fatos
semelhantes ocorreram (Carvalho, 1994). Tambm no existe impedimento legal
para uma parceria entre os nveis federal e municipal. Entretanto, preocupa, caso a
inteno tenha sido reduzir o papel do governo estadual ou competir com a esfera
estadual na tentativa de estabelecer alianas polticas com as prefeituras. Mecanismos institucionais de cooperao intergovernamental devem avanar no pas, mas
sem o esvaziamento de qualquer um dos trs nveis envolvidos.
Tudo indica, portanto, que predominou na dcada passada um ambiente federativo marcado pelo maior protagonismo do governo federal, quando
comparado aos governos estaduais, em grande parte das reas definidas como
competncias concorrentes. Existiu, por parte da Unio, um mpeto permanente de ocupar espao na produo de polticas sociais e na formao da agenda

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

205

pblica. O movimento pendular da experincia federativa brasileira pareceu


se movimentar na direo da centralizao poltica.8 Possivelmente, a coalizo
poltica nacional liderada pelo Partido dos Trabalhadores, no perodo de 2003
a 2010, tenha feito essa opo por razes ideolgicas (defesa do fortalecimento
do Estado Nacional), por razes polticas (necessidade de legitimao do projeto
poltico que chegou ao poder na eleio presidencial de 2002), por circunstncias
histricas (primeiro operrio a chegar Presidncia da Repblica teria de mostrar
sua capacidade administrativa), ou pelas caractersticas do perfil do presidente
(liderana carismtica baseada na comunicao direta com a populao, sem
intermediao de outros atores polticos).
No governo Luiz Incio Lula da Silva, no foram revogados os controles das
finanas pblicas estaduais, definidos no governo anterior, e nem abortadas as matrias legislativas aprovadas no Congresso Nacional contrariamente aos interesses
subnacionais. Entretanto, essa no seria a marca do novo governo, que procurou
progressivamente ocupar lugar principal na produo de polticas pblicas, como
aquelas voltadas para a reduo da pobreza, elevao do salrio mnimo (SM),
reduo do desemprego, expanso do consumo popular e obras de infraestrutura.
Nesse cenrio de centralizao das iniciativas polticas no territrio nacional, no
qual os poderes da Unio so numerosos e imprecisos, resta aos governos estaduais
disputarem a condio de parceiros preferenciais, mas sem a pretenso de romper
as condies que limitam sua prpria atuao.
6 CONSIDERAES FINAIS

O pensamento social brasileiro, especialmente na abordagem pioneira de Celso


Furtado, mostrou que o federalismo no Brasil haveria de assumir caractersticas prprias, muito mais dependentes das iniciativas do governo federal, em
razo das desigualdades econmicas e sociais entre suas unidades constitutivas.
Os nmeros mais recentes sobre a concentrao espacial da economia brasileira
no desmentem esse antigo diagnstico. De alguma maneira, ainda preciso
responder a seguinte questo: qual o modelo de federalismo cooperativo que
se deve perseguir?
Reconhecer a importncia da Unio em uma Federao assimtrica no deve
condenar os governos estaduais a uma condio subalterna, como agentes de transformao que atuam de forma complementar ou que necessitam de orientaes
superiores. Seria um equvoco o federalismo brasileiro tomar essa direo.

8. O historiador e cientista poltico Jos Murilo de Carvalho chama a ateno para um movimento pendular na histria
republicana brasileira, no qual um perodo de centralizao poltica sucedido por outro marcado pela descentralizao,
que por sua vez cede lugar mais frente para uma nova fase de fortalecimento do governo central (Carvalho, 1994).

206

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

O governo federal sempre enfrentar dificuldades para conhecer, diagnosticar e intervir nas diferentes realidades de um pas continental. Alm disso, por
melhor que sejam as intenes do governo nacional e por mais limitaes que
ainda existam na esfera estadual, no se pode desconhecer que o processo decisrio
mais descentralizado permite, em tese, maior participao social. O processo de
elaborao, implementao e avaliao de polticas pblicas nos estados brasileiros
pode contribuir para a incorporao de atores sociais no espao pblico, para o
fortalecimento do princpio da cidadania ativa e para a construo de uma cultura
poltica democrtica.
A anlise da experincia federativa de 1990 a 2010 indica que a evoluo da
relao entre o governo federal e os governos estaduais aponta para a reduo dos
graus de liberdade dos governos estaduais, na medida em que o governo federal
ganhou legitimidade no processo poltico-eleitoral, estabeleceu uma base poltica
aliada estvel no Congresso Nacional, avanou na direo de maior controle sobre
as finanas pblicas subnacionais no governo Fernando Henrique Cardoso (19952002) e ampliou seus poderes na produo de polticas pblicas no governo Luiz
Incio Lula da Silva (2003-2010).
Sem poder de veto no Congresso Nacional sobre as matrias contrrias aos
seus interesses, sem um frum nacional relevante, brigando entre si na busca por
novos empreendimentos privados, submetidos a restries de gastos impostas pelo
poder central, assistindo ao protagonismo permanente e onipresente do governo
federal no mbito das competncias concorrentes, os governadores perderam peso
poltico no ambiente federativo dos anos 1990 e 2000.
A opo por uma ao mais seletiva do governo federal nos prximos anos
e um papel mais efetivo dos governos estaduais na produo de polticas pblicas
dependem da disposio de ambas as partes e da capacidade do Congresso Nacional
de definir os contornos desse novo ponto de equilbrio no ambiente federativo.
As capacidades governativas estaduais devem ser fortalecidas, para que os estados
possam assumir mais responsabilidades na produo de polticas pblicas, sem que
isso signifique que a Unio deva perder, entre outras atribuies intransferveis, seu
papel de reduzir as desigualdades econmicas e sociais entre as unidades subnacionais, aspecto que ainda permanece como um dos principais desafios.
No ser possvel nem desejvel retornar aos anos 1980, quando, em certas
circunstncias, os governadores pareciam definir a agenda e os rumos da Federao. Mas tambm no se pode deixar prosperar alguns aspectos presentes nas
duas dcadas anteriores, como a desconfiana permanente em relao aos gastos
estaduais e um cenrio federativo no qual no se sabe onde comeam e nem onde
terminam os poderes da Unio.

Governos Estaduais no Ambiente Federativo Inaugurado pela Constituio Federal


de 1988: aspectos polticos e institucionais de uma atuao constrangida

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CAPTULO 6

SOBRE DESENVOLVIMENTO, PLANEJAMENTO E DESAFIOS PARA


A PACTUAO MULTIESCALAR NO FEDERALISMO BRASILEIRO
Carlos Antnio Brando1

1 INTRODUO

O federalismo, enquanto pacto territorializado do poder, compartilhamento de


processos decisrios em torno de problemas comuns e capacidade de estruturao
e organizao sociopoltica das escalas nacional e subnacionais, precisa ganhar
crescente centralidade no debate no Brasil sobre suas mltiplas desigualdades
sociais e regionais e as possveis estratgias pblicas que levem em conta a dimenso
territorial do seu processo de desenvolvimento.
Uma complexa e perene agenda cientfica e poltica consiste em avanar
na discusso das relaes e articulaes entre escalas espaciais, nveis e esferas de
governo e mbitos e arenas de poder que gravitam em torno do Estado ou o
atravessam, quando se quer refletir sobre as capacidades governativas de formulao
e implementao de estratgias de desenvolvimento.
Nesse sentido, uma concepo estrutural e abrangente de federalismo deve
dialogar ininterruptamente com uma concepo de mesmo sentido e significado
de desenvolvimento, da mesma forma que de planejamento, que acabam se constituindo, quando apreendidos em sua natureza mais profunda, como conceitos
muito semelhantes, ou seja, quase sinnimos. Federalismo, desenvolvimento e
planejamento so acordos, arranjos, normatividades, repactuaes, entendimentos
e reconstrues constantes, tensionadas e contratos sociais conflitivos.
O federalismo, enquanto conveno sociopoltica que busca coesionar entes
no equipotentes econmica e politicamente, procurando forjar um mnimo de
coerncia de propsitos em determinada escala espacial, definindo e tramando
compromissos pactuados, com mnimos patamares de orientao de compartilhamento e corresponsabilidade de destino no curso do processo de desenvolvimento,
deve ser abordado em suas particularidades e variedades histricas e espaciais, isto
, por pases e regies. A temporalidade e a espacialidade de determinado pacto
1. Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: brandaoufrj@gmail.com.

214

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

federativo devem ser especificadas e qualificadas. Por exemplo, a anlise do caso


brasileiro deve sempre considerar as singularidades de sua ordem federativa em
seus desdobramentos histricos, isto , a construo de uma escala nacional em
contexto de diviso tripartite de poderes republicanos e de estruturao de um
complexo regime de federalismo trinitrio, em que todos os entes tm autonomia.
Da a importncia do debate levado a cabo neste livro, que procura analisar
as capacidades governativas dos governos subnacionais de orientarem o sentido de
seus territrios especficos, mobilizando, de forma articulativa, tanto seus ativos
e instrumentos econmico-financeiros (capacidades econmico-fiscais), quanto
seus recursos polticos e institucionais (capacidades institucionais) para promover
o desenvolvimento.
O objetivo deste captulo apontar alguns elementos para a anlise das
especificidades do federalismo brasileiro, colocando nfase nos constrangimentos e
desafios postos para se avanar multiescalarmente em estratgias de desenvolvimento
definidas por processos mais cooperativos e estruturantes de tomada de decises entre
esses trs entes. Ressalta-se aqui que os entes subnacionais deveriam desenvolver
maiores e melhores capacidades governativas de formulao e implementao de
polticas pblicas estratgicas, que respeitem e valorizem as mltiplas diversidades
regionais e locais que o pas possui, ao tempo em que combatesse mais eficazmente
suas marcantes heterogeneidades socioespaciais e promovesse uma proviso mais
adequada e de maior qualidade dos bens e servios pblicos.
2 PROCESSOS DE DESENVOLVIMENTO, PLANEJAMENTO E ESCALAS ESPACIAIS
DE IDENTIFICAO E ESTRUTURAO DE INTERESSES

Conforme se afirmou na introduo, uma viso holstica de federalismo o torna muito


aproximado e quase um sinnimo dos conceitos de desenvolvimento e planejamento.
Tal viso deve partir de uma apreenso do processo de desenvolvimento inserido no contexto mais amplo das aspiraes coletivas e das capacidades de realizao
das potencialidades humanas em termos amplos, como o concebeu Celso Furtado
em toda sua vasta obra. Como um processo que bem articule, ao longo do tempo,
enriquecimento material com enriquecimento cultural. Isto , visto como ativao
e canalizao de foras sociais, de avano na capacidade associativa, de exerccio
da iniciativa e da inventividade, por tratar-se de um processo social e cultural, e
s secundariamente econmico (Furtado, 1982, p. 149). Segundo este intrprete
do Brasil, se for pensado assim,
o estudo do desenvolvimento tende a concentrar-se na caracterizao das estruturas, na
identificao dos agentes significativos e nas interaes entre determinadas categorias
de decises e as estruturas. Essas condicionam o processo de irradiao e a eficcia
no espao e no tempo das decises, mas ao mesmo tempo so por elas modificados
(Furtado, 1966, p. 92).

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

215

Assim, decises tornaria-se a categoria analtica unificadora para pensar desenvolvimento (e tambm planejamento e federalismo).
Assim, desenvolvimento articula-se necessariamente com uma concepo
de planejamento que compreende decises atinentes ao alargamento do horizonte temporal de diagnstico e ao que, ao estender a temporalidade, revelam
necessariamente os atores, agentes e sujeitos postos em determinada arena, com
seus interesses especficos em jogo. Nesse sentido, o processo de planejamento
necessariamente conflituoso, contingente, tenso e em processo.
Em suma, o desenvolvimento, enquanto processo multifacetado de intensa
transformao estrutural, resulta de variadas e complexas interaes sociais que
buscam o alargamento do horizonte de possibilidades de determinada sociedade.
Deve promover a ativao de recursos materiais e simblicos e a mobilizao de
sujeitos sociais e polticos buscando ampliar o campo de ao da coletividade,
aumentando sua autodeterminao e liberdade de deciso. Nesse sentido, o verdadeiro desenvolvimento exige envolvimento e legitimao de aes disruptivas e,
portanto, envolve tensionamentos, eleio de alternativas e construo de trajetrias
histricas, com horizontes temporais de curto, mdio e longo prazos. Da seu
dilogo com o planejamento.
O desenvolvimento, enquanto construo social e poltica de trajetrias
com durabilidade, deve, permanentemente, incluir parcelas crescentes das
populaes marginalizadas nos frutos do progresso tcnico, gerando coeso
em uma escala nacional. fundamental que esse processo transformador seja
promovido, simultaneamente, em vrias dimenses (produtiva, social, tecnolgica
etc.) e em vrias escalas espaciais (local, regional, nacional, global etc.).
As polticas de desenvolvimento devem agir sobre a totalidade do tecido socioprodutivo, ou seja, devem pensar o conjunto territorial como um todo sistmico,
promovendo aes concertadas naquele espao geogrfico e buscando reduzir
disparidades inter-regionais, combatendo o fosso entre as regies e ampliando
a autodeterminao daquela comunidade, ofertando-lhe direitos, cidadania e
bens e servios pblicos de qualidade. Assim, o grande desafio das estratgias de
desenvolvimento construir simultaneidade e unidade dos seguintes pares (por
vezes antagnicos): eficincia/equidade; especializao/diversificao produtivas;
crescer/redistribuir renda e riqueza etc. Ou seja, construir, permanentemente e
com intencionalidade, a integrao e a coeso produtiva, social, poltica, cultural,
econmica e territorial.
No contexto das reflexes e aes de promoo do desenvolvimento por meio
de processos de planejamento, a questo das escalas espaciais, enquanto construo
social e disputada coloca-se como crucial, pois cada problema a ser enfrentado
tem a sua escala espacial especfica, um plano analtico, um campo de observao

216

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

e de ao. Mas a escala tambm uma narrativa, um discurso que se estrutura em


torno de determinado recorte espacial.2
Enquanto campo de apreenso da realidade em que se intenciona agir, a escala
permite desvendar processos sociais, econmicos e territoriais singulares. Um problema
pode-se manifestar em uma escala, mas ter sua determinao em outra. Os instrumentos
de interveno sobre uma realidade localizada podem estar em outra escala espacial,
arena poltica, nvel de governo, instncia de poder etc. Assim, cada problema diagnosticado deveria ser enfrentado a partir de uma abordagem multiescalar da articulao
dos nveis de governo e das esferas de poder pertinentes quele problema especfico.
A escala potencializa um plano analtico de observao privilegiado, passvel de revelar
as articulaes e mediaes entre os cortes local, regional, nacional etc. Nesse sentido,
selecionar a escala mais conveniente dos problemas faculta melhor diagnostic-los e
possibilita sugerir coalizes de poder e decises estratgicas sobre como enfrent-los.
As problemticas do federalismo so geralmente do campo de observao da
escala nacional e suas escalas subnacionais. O pacto federativo se arma no contexto
e no recorte escalar nacional. O nacional o espao de poder e a arena privilegiada
de constituio, enfrentamento e concertao de interesses e um construto
histrico, sociopoltico e econmico de alinhamento poltico mnimo dos projetos
sociopolticos em disputa.
Segundo Boaventura de Sousa Santos:
O espao-tempo a ser privilegiado o espao-tempo estatal, nacional. neste espao-tempo que se consegue a mxima agregao de interesses e ele que define as escalas
e as perspectivas em que podem ser observadas e mensuradas as interaes (...).
por referncia a ele que se define a obrigao poltica dos cidados perante o Estado
e deste perante os cidados (...). O espao-tempo nacional assim o espao-tempo
da deliberao poltica, do processo judicial e, em geral, da ao burocrtica de
Estado (...), da normatividade que serve de referncia s relaes sociais confinadas
no territrio nacional (Santos, 1999, p. 87).
3 TENSES E PACTOS CONFLITIVOS E DINMICOS EM ESTADOS FEDERATIVOS
COMO O BRASIL

Como visto anteriormente, desenvolvimento, planejamento, escalas espaciais e


federalismo devem ser vistos como convenes, no sentido de um conjunto
estruturado de prticas, entendimentos, normas, pactuaes.
2. Para a discusso do federalismo, esta questo decisiva, pois os embates polticos e ideolgicos mobilizam e
acionam, instauram e rompem escalas, num processo em que narrativas escalares estruturam e fundamentam estratgias
e tticas, configurando arenas e objetos em disputa. No apenas as escalas se transfiguram, como seu prprio significado
e nomeao indicam redefinies de sujeitos e relaes (...). Localismos, nacionalismos, regionalismos, globalismos,
todos esses modelos e projetos devem ser incessantemente interpelados. Afinal de contas, o poder, mais do que nunca
(...) est nas capacidade de articular escalas, de analisar e intervir de modo transescalar (Vainer, 2006, p. 28).

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

217

As especificidades do pacto federativo brasileiro so marcantes. A questo das


relaes federativas e do pacto territorial de poder teve evoluo peculiar na histria
do Brasil. O pacto federativo consiste em um intrincado sistema de trocas, no mais
das vezes implcito, centrado em grande parte nos fundos pblicos e responsvel
pela soldagem dos interesses regionais e pela constituio de um espao nacional
de poder (Affonso, 1994, p. 334). No caso brasileiro, o concerto das relaes
federativas se estruturou como uma reconstruo ex post de um territrio recortado
por imensas desigualdades econmicas e sociais e dividido administrativamente
em unidades que, na sua maioria, apresentam escassa identidade e/ou poder de
vocalizao de um interesse prprio (Fiori, 1994, p. 296). Celso Furtado (1999,
p. 46) afirma que no Brasil, a luta pelo federalismo est ligada s aspiraes de
desenvolvimento das distintas reas do imenso territrio que o forma. E acrescenta que somente a vontade poltica pode evitar que a difuso da racionalidade
econmica venha transformar um tecido social diversificado num amlgama de
consumidores passivos. E essa vontade poltica entre ns inseparvel do federalismo (Furtado, 1999, p. 55). Os riscos de fragmentao esto sempre presentes,
pois, segundo ele, de uma constelao de feitorias chega-se a uma extraordinria
polivalncia cultural, no contexto de enorme heterogeneidade estrutural.
O pacto federativo brasileiro foi erguido em um curso histrico cclico secular,
em constante movimento pendular (de mdia durao) entre duas tendncias
contraditrias; ora o centralismo autoritrio, ora o mandonismo local. Assim, grosso
modo, houveram ciclos, que seguem a seguinte periodizao (Rezende e Afonso,
2004): 1891-1930, de descentralizao; 1930-1945, de centralizao; 1946-1963,
de descentralizao; 1964-1985, de centralizao; e 1985-1990, de descentralizao.
Aps meados de 1990, o resultado foi pouco claro, com miniciclos de centralizaodescentralizao desorganizados, mas depois apontando para a recentralizao.
Na longa durao histrica, o pndulo centralizao-descentralizao esteve
presente na
constituio do sistema poltico brasileiro. A onipresena do Estado advm da herana
burocrtica e patrimonial da colonizao portuguesa e teve continuidade, aps o
interregno descentralizante republicano do incio do sculo, no ciclo centralizador
varguista do ps-30 e no centralismo autoritrio do regime militar ps-64. Por outro
lado, a persistncia do coronelismo explica-se pela presena marcante do latifndio
na histria do pas, que sempre prevaleceu presena de um Estado aparentemente
forte, mas, de fato, dbil e longnquo para controlar os grandes proprietrios de terra
espalhados pelo Pas (Camargo, 1993). Foi entre perodos de sstoles e distoles
(centralizao-descentralizao) do Pacto Federativo que se expandiu a industrializao
e se consolidou um mercado interno, com a integrao do territrio num nico
espao de acumulao, de carter nacional. Isso transformou definitivamente a base
produtiva e as representaes sociais e polticas regionais (Rodriguez, 1994, p. 338).

218

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Mais recentemente, a partir do final da dcada de 1980, o debate sobre


a necessidade de uma repactuao federativa surge no Brasil em um momento
histrico paradoxal e eivado de contradies. A discusso sobre o federalismo
no Brasil reapareceu, nos anos 1980, associada a dois processos coetneos: o da
democratizao de um Estado autoritrio e centralizante e o da descentralizao
fiscal de um Estado desenvolvimentista falido (Fiori, 1994, p. 295).
Na segunda metade dos anos 1980, as foras sociais e polticas da redemocratizao, que haviam imposto importantes avanos durante o processo constituinte, no
lograram fazer frente ao processo avassalador da verdadeira contrarrevoluo liberal
conservadora que tomou conta do pas. Assim, o ano de 1988 pode ser considerado
paradoxalmente um marco, tanto da Constituio cidad, que estabeleceu e estendeu
importantes direitos sociais, quanto dos processos que consagraram a hegemonia das
prticas e dos discursos neoliberais, em um contexto de baixo crescimento econmico.
Nos ltimos anos, a operao de foras centrfugas desagregadoras, tanto internas
quanto externas ao espao nacional, tem atuado no sentido de problematizar esse pacto
federativo e de dificultar a sua recomposio em novas bases. A isso chamamos crise
do federalismo ou crise da Federao, a qual constitui uma dimenso fundamental da
crise do Estado. A referncia dimenso espacial da crise impe-se, principalmente,
em um pas marcado por to grandes disparidades regionais (Affonso, 1994, p. 334).

O modo peculiar de relacionamento estabelecido historicamente entre os poderes


central, regional e local e o prprio debate destas questes no Brasil tornou-se confuso,
desorganizado e pouco conclusivo, pois trs processos distintos se entrecruzaram no
curso do processo histrico: os processos de liberalizao econmica dos pases
centrais; o processo de redemocratizao brasileiro; e a profunda crise fiscal, financeira
e de legitimidade do Estado.
A discusso sobre o carter do federalismo brasileiro e a necessidade de
repactuao de suas relaes ressurgiu em contexto de um ambiente poltico e
econmico inspito, portanto em conjuntura pouco adequada para enfrentar seus
impasses histricos.
No final dos anos 1980, mas, sobretudo, ao longo da dcada de 1990, os
processos de abertura comercial e financeira determinaram que toda a prioridade
foi concedida ao estabelecimento de vnculos externos com a escala mundial.
Vnculos estes que se tornaram preferenciais, frente ao esforo para reestabelecer as
articulaes internas entre as regies brasileiras (Ismael, 2013). Grassou o discurso
das possibilidades e virtudes da instaurao de relaes mais diretas entre as escalas
global e local, sem a mediao das escalas intermedirias (Brando, 2012). Aqueles
processos de abertura, com o desmonte das capacidades estatais de interveno e a
entrega do patrimnio pblico iniciativa privada, entre outros fatores, determinaram importantes transformaes nas relaes entre as regies brasileiras, sem
a recomposio das bases do pacto federativo.

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

219

4 DESMONTE DA INSTITUCIONALIDADE DE PROMOO DA ORGANIZAO


TERRITORIAL E DO COMBATE S DESIGUALDADES REGIONAIS

No Brasil, no perodo ps-crise da dvida, em 1982, as instncias intermedirias


de coordenao foram sendo desmontadas, o que fez com que prevalecesse uma
perspectiva setorialista e compartimentada, fragmentada e desagregadora nas
decises pblicas, com a reduo dos recursos materiais, financeiros e polticos.
As aes pblicas se tornaram predominantemente setoriais e orientadas para
o atendimento circunstancial das demandas localizadas e circunscritas, de curto
prazo. Por exemplo, deslegitimou-se totalmente o tratamento abrangente e com
continuidade planejadora da questo regional e da questo urbana.
Em uma perspectiva de longa durao, pode-se afirmar que, no sculo XX,
acentuou-se ainda mais o j intenso processo de desenvolvimento histrico-geogrfico
desigual, com a concentrao espacial da populao e da riqueza material do pas
em uma circunscrita parcela do territrio nacional. Para fazer frente ao avano
dessas assimetrias e desigualdades, o pas constituiu aparato institucional pblico
e acumulou importante experincia no tratamento de suas mazelas socioespaciais,
tendo sido uma das naes pioneiras nesse campo. Esta institucionalidade foi sendo
desconstruda na virada do sculo passado e incio do atual, malgrado a continuidade
ou mesmo o recrudescimento do processo de desenvolvimento desigual.
De acordo com Leonardo Guimares Neto, o desmonte se processou
no regime autoritrio, pela perda de autonomia do planejamento no trato das questes
regionais, associada s prticas autoritrias que no somente reduziram o mpeto
reformista das primeiras experincias, como concentraram as decises polticas,
reduzindo a influncia dos grupos sociais regionais e locais, limitando, significativamente, o mbito dos projetos regionais de desenvolvimento. Acrescente-se ainda,
neste particular, o reforo que representou esta centralizao das decises prtica de
atuao fundamentada numa perspectiva setorial, a partir da qual a viso integrada
e articulada dos espaos passa a ter cada vez menor importncia (Guimares Neto,
1996, p. 27).

A Constituio de 1988, em sua Seo IV, denominada Das Regies, assegurou a necessidade de estruturao de um aparato de planejamento regional em
lei complementar. Entretanto, quase um quarto de sculo se passou e nada foi
realizado neste sentido.
Tambm na Constituio de 1988 foi institudo o instrumento do Plano
Plurianual PPA (Art. 165, pargrafo 1o). Nesse plano, cada programa se integra
a aes (projetos, atividades e operaes) e so revistos anualmente no mbito
da Lei Oramentria Anual (LOA). O PPA define diretrizes, metas e objetivos.
Os programas se constituem no eixo integrador. O PPA estabelece megaobjetivos,
desafios, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica. Sua lei apreciada

220

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

e aprovada pelo Congresso, estabelecendo as linhas gerais da ao governamental:


prestao dos servios pblicos, atividades de manuteno da mquina administrativa
e investimentos sociais e infraestruturais. Seu papel foi reforado formalmente com
a LRF a partir de 2000 (Matias-Pereira, 2010, p. 298).
Embora apresente limitaes impostas tambm pela conjuntura econmica
que lhe deu origem , o sistema de planejamento proposto buscava criar elementos
importantes, que promovessem a continuidade da ao pblica e do arranjo
programtico-operacional assentado na trilogia PPA-LDO-LOA.
No texto constitucional, so os planos nacionais, regionais, setoriais e de
ordenamento territorial que devem se ajustar ao PPA e no o contrrio o que
pode ser observado atravs do sentido da seta que une as caixas dos Planos e dos
Programas. Como se apenas os meios devessem condicionar inexoravelmente os
fins almejados e no tambm o inverso (Galvo e Brando, 2003).
A Constituio de 1988 deixou muito a desejar quanto s temticas do
planejamento e as territoriais/regionais. O que resultou desde ento foi a composio
de um Estado gerencial, que desenvolveu no interior de seus aparelhos verdadeiros
escaninhos e basties oramentaristas, que ganharam paulatina precedncia
quanto s questes estratgicas do desenvolvimento e do planejamento do pas.
A conjuntura econmica do momento constituinte condicionou enormemente
a redao da nova Carta.
A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de forte crise econmica e desequilbrio
das finanas pblicas nacionais e sob presso de reivindicaes populares antes
reprimidas, no consegue superar a concepo normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e seus tecnocratas (...). Ou seja, (...) o
planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo e economicista
(Garcia, 2000, p. 8).

Na verdade, a lgica oramentria dos rgos de controle e os interesses


setorialistas e conservadores no deixam avanar aes estruturantes.
Alm disso, o desmonte das instituies estaduais de pesquisa no campo do
planejamento e das estatsticas pblicas estaduais pararam de contratar, bem como
de qualificar seus quadros tcnicos, e passaram a juntar informaes estatsticas,
mas no so ouvidas ou no lhe so encomendados diagnsticos abrangentes e
estruturais por seus respectivos estados. Na verdade, no mais diagnsticos, mas
planos estratgicos ou cenrios prospectivos passaram a ser comprados em
grandes empresas de consultoria privada, que, muitas vezes, passaram a vender
suas solues padronizados por todo o pas.
As instituies estaduais de estatstica e pesquisa perderam seu papel de orientadoras do planejamento regional de longo prazo e foram pressionadas conjunturalmente

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

221

por cada aliana poltica estadual do governo de planto, ou ficaram no limbo, sujeitas
ao descaso com sua produo geralmente de alta qualidade ou imposio de
produzir estudos enviesados e encomendados em seus resultados para a viso conjunturalista e estreita deste ou daquele ciclo poltico-eleitoral.
5 TRAJETRIAS DO FEDERALISMO BRASILEIRO RECENTE E O PAPEL DO
NVEL ESTADUAL DE GOVERNO

Uma das problemticas decisivas e menos abordadas sobre o federalismo a da


natureza, dinmica e limites da esfera intermediria de poder. Nesse contexto,
necessrio avanar na anlise das relaes entre os governos federal, estaduais e
municipais e avaliar o carter e as consequncias da imposio, nas ltimas dcadas,
de limites e condicionantes atuao do nvel estadual de governo. De fato,
exceto em raras conjunturas histricas, as instncias de deciso intermedirias foram
prejudicadas, postos os limites do pacto territorial do poder na escala nacional, que
determinaram, na maior parte de histria do pas, uma oscilao entre os extremos
do centralismo e do localismo municipalista.
O que muito peculiar ao jogo federativo brasileiro e sua espacialidade que
no se logrou constituir as escalas espaciais de intermediao a seguir, enquanto
prisma de observao e possveis planos escalares articulativos da ao pblica.
1) No se logra configurar, por meio do upscaling da ao e de decises de
agentes e sujeitos cruciais, jogos cooperativos horizontais hacia arriba,
em cada um dos seguintes movimentos escalares:
a) a deslocao, ou seja, o movimento escalar que, partindo da localidade
municipal, forjasse a escala supralocal;
b) a marcha escalar que ultrapassasse o supralocal e seu entorno e
aglutinasse e soldasse uma escala microrregional;
c) um movimento escalar que engendrasse organicamente a escala
mesorregional; e
d) a escala correspondente ao nvel de governo estadual, que acaba
tendo pouca substncia para implementar, objetivamente, polticas
estruturantes e estratgias consistentes de desenvolvimento que se
coadunem com a escala nacional;
2) Apesar do movimento de downscaling do Estado, hacia abajo, no sentido
de que se desenvolveu certa cooperao vertical no federalismo brasileiro
(por exemplo, o Estado desce nos dois nveis promovendo alguma articulao solidria, por meio das transferncias vinculadas governamentais),
a cooperao horizontal praticamente inexistente.

222

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

O certo que o federalismo brasileiro mostra-se frgil e impotente para


organizar multiescalarmente, em um determinado territrio, processos mais sistmicos,
inclusivos, estruturantes e duradouros de desenvolvimento.
Se o Estado brasileiro j obteve xito por meio de certo nvel de cooperao
interfederativa, nos ltimos dez anos, em algumas frentes da poltica pblica de
proteo e seguridade sociais, no se tem mostrado bem-sucedido: i) em promover
o combate s estruturais desigualdades regionais; ii) em incitar, mobilizar e acionar
a diversidade cultural/regional, respeitando-a e valorizando-a; iii) em prover com
qualidade a infraestrutura econmica e social adequadas ao desenvolvimento com
justia social e socioespacial.
Avanar no debate da causa dessas frustraes da ao estatal requer discutir a
natureza do federalismo brasileiro e o raio de manobra do nvel de governo estadual
em sua trajetria histrica recente.
A participao dos governos estaduais no processo de redemocratizao
na segunda metade da dcada de 1980 est fundada no que Vicente Rodriguez
(1994, p. 348) denominou de paradoxo poltico: os governadores so convocados
nos momentos de crise mais aguda da Repblica como fiadores polticos da
Federao; porm esses governadores esto impossibilitados de se comprometer
conjuntamente com uma ao poltica de tipo federal. Segundo Abrucio (2002),
tendo sado fortalecidos do final do regime militar, os governadores desempenharam
papel importante no pacto federativo brasileiro, podendo contar com fundos e
capacidade de endividamento razoveis e, nos maiores estados, com suas empresas
estatais e bancos prprios.
Sobre a natureza da atuao do nvel estadual durante as dcadas de 1970 e
1980 e o incio dos anos 1990, Rodriguez afirma que o governador:
um ator poltico com comportamento de negociador maximizador. No
tem agenda de negociao; quer o atendimento total de suas demandas e
somente em funo da obteno de uma parte delas faz alianas. Nunca
est disposto a ceder, pois j entra na negociao com perdas e precisa
recuper-las;
tem uma ao individual. No existe coletivo, nem plano institucional,
nem na representao ideolgica. No plano institucional, mobiliza seus
recursos de poder para inutilizar os espaos institucionais coletivos e, no
mbito ideolgico, os utiliza para maximizar suas demandas individuais.
O sentimento para uma representao coletiva inexiste, portanto, no
entram em seus clculos demandas como solidariedade social ou nacional;
trabalha com agenda oculta. Raramente torna pblica sua agenda poltica,
sua ao poltica regida por pleitos no explicitados. Nessas condies,
resulta difcil estabelecer uma agenda de negociao, prioridades e alianas
estveis (Rodriguez,1994, p. 348-349).

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

223

Assim, a agenda estadual nesse perodo mostrou-se individualizada, fraturada e


curtoprazista, totalmente enviesada pelo ciclo eleitoral e pelas alianas conjunturais
e, muitas vezes, marcada pelos vcios oligrquicos e inoperncia das instituies
governamentais nas instncias subnacionais (Ismael, 2013, p. 4).
Provavelmente, a questo mais importante do debate sobre o federalismo
brasileiro no momento seja investigar e debater at que ponto este papel, nas
dcadas de 1970, 1980 e 1990, dos governadores, mais que do nvel estadual em
si, foi ultrapassado pelos fatos no incio do sculo XXI.
Os governadores tm alguns trunfos de poder. Tm influncia no Confaz, no
manejo do ICMS, na presso dos fruns de secretrios estaduais sobre os respectivos
ministrios. Exercitam, ainda, um forte domnio sobre a formao das bancadas no
Congresso Nacional. A sobrevivncia poltica do deputado depende do atendimento
de demandas localizadas. Os governadores controlam parte dos deputados estaduais
e prefeitos, do o suporte e a estrutura da mquina poltica estadual para as campanhas eleitorais, alm de distribuir cargos pblicos para apadrinhados. Pelo fato de as
eleies parlamentares serem casadas com as de governador, forja-se um pacto de
lealdade. Os deputados necessitam de um aparato organizacional que auxilie nas
suas relaes com as bases locais. Os deputados no Congresso pautam suas aes
mais pela regional do que pela partidria (Abrucio, 2002, p. 173 e seguintes).3
Outro ponto importante, que o poder de veto (obstrutivo-desestruturador) do
governador razovel, mas no seu poder (agilizador-estruturador) em estabelecer um
pacto hegemnico, capaz de criar uma aliana governativa em torno dele (Abrucio,
2002, p. 193).
Na segunda metade dos anos 1990, os estados da Federao foram perdendo
potncia no comando de decises estratgicas, o enfraquecimento dos governos
estaduais frente ao governo federal nas dcadas de 1990 e 2000 reverteu de alguma
forma as expectativas no final da Assembleia Nacional Constituinte e inibiu sua
atuao mais recorrente no ambiente federativo (Ismael, 2013, p. 6).
Os regimes fiscal e federativo, que as relaes entre o poder central, os
poderes regionais e os poderes locais foram forjando ao longo de variados ciclos
conjunturais, passaram por importantes transformaes, contudo sempre com
natureza ad hoc, orientados por remendos e aes parciais, no estruturando, de
forma mais consistente, os mecanismos, regras e fundos que fossem capazes de
amainar as rivalidades econmicas e polticas entre as diferentes regies e de soldar
seus interesses difusos.
3. A fragilidade partidria somada atuao individualista dos deputados federais voltada para o atendimento das
bases eleitorais criava uma situao em que imperava a lgica estadualista na poltica. Assim, a lealdade dos deputados
federais s suas bases estaduais se sobrepujava perspectiva partidria e nacional. Formam-se vinte e sete bancadas
estaduais com grande independncia diante das agremiaes partidrias (Abrucio, 2002, p.178).

224

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

O processo de descentralizao foi de natureza estruturalmente desorganizada.


Ismael (2013), afirma que a descentralizao resultou em diversos centros de poder
com foras desiguais, para competir entre si e para influenciar as decises polticas
nacionais. Ocorreu uma cesso parcial do poder decisrio s instncias subnacionais
de governo, sobretudo aos municpios que foram alados posio de entes
autnomos, ou seja, ganharam o status de entes da Federao trina.
A maioria dos estados da Federao, com perda paulatina de capacidade estatal
governativa depois de 1990, passaram a disputar mais diretamente com os estados
competidores congneres (ou seja, uma disputa mais direta de cada governo estadual
com seus semelhantes em porte econmico e poder poltico) quem lograva acionar mais
rpida e diretamente o poder da unio, buscando contornar instituies, disputando
recursos e investimentos (pblicos e privados), reforando a guerra fiscal e dos lugares.
Historicamente os recorrentes ciclos de maior presso por processos
de descentralizao enquanto movimentos polticos que tensionam, no sentido
de modificar as atribuies subnacionais, multiplicando estruturas e centros de
poder constituram-se em expectativas exageradas e frustradas de realizao
de transferncia espacial de decises, numa espcie de des ou re-hierarquizao de
relaes intergovernamentais, com redistribuio territorial de poder.
Na verdade o reescalonamento estatal montado foi totalmente sui generis,
ao equiparar os estatutos constitucionais dos trs entes federativos, concedendo
autonomia aos municpios, afastando-se da maioria das experincias internacionais
dos regimes federativos contemporneos,
em que os governos locais so de alguma forma subordinados aos governos estaduais.
O sentido da palavra descentralizao, implcito na literatura corrente e raras vezes
enunciado de forma clara, refere-se transferncia de encargos e recursos para os
governos intermedirios e, atravs deles, para os governos locais (Prado, 2003b, p. 274).

O movimento de reescalonamento do Estado ps-1988, em que se procurou


recalibrar o sistema de relaes intergovernamentais, ampliando a transferncia
de impostos e de atribuies para as escalas subnacionais, desarranjou as escalas
intermedirias (estadual, mesorregional e microrregional). Esse movimento do
espao estatal (state space) (Brenner, 2004) deparou-se com situaes muito dspares,
porm mais ou menos generalizadas, de baixas capacidades tcnica, de gesto e
financeira para responder complexa descentralizao de competncias em um
territrio gigantesco. A redistribuio das receitas em espaos urbano-regionais
muito assimtricos no engendrou a estruturao de estratgias muito consistentes
e coesas na escala nacional.
Pode-se afirmar que a Unio manteve instrumentos solidrios de transferncias,
porm no foi capaz de construir mecanismos de regulao das relaes territoriais

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

225

de poder. No teve capacidade de interveno na diviso socioespacial do trabalho


nem na diviso sociopoltica do poder.
O governo federal cumpriu no perodo as transferncias constitucionais obrigatrias
para estados, municpios e regies, reafirmando a presena de mecanismos de cooperao vertical no federalismo brasileiro. Entretanto, pouca disposio demonstrou
para promover uma discusso nacional a respeito da persistente concentrao espacial
da economia brasileira e definir os instrumentos de poltica regional apropriados
(Ismael, 2013, p. 10).

No obstante, as transferncias como as do Fundo de Participao dos Estados


(FPE) no se constituram em mecanismo adequado de enfrentamento das desigualdades horizontais (interestaduais) justamente nas duas macrorregies menos
desenvolvidas (Prado, 2003a).
A cooperao horizontal pouco avanou. A baixa solidariedade inter e intranveis governamentais e a dificuldade do Estado-nao em crise para engendrar
mecanismos de regulao das relaes federativas que ensejassem a adequada
soldagem dos interesses dispersivos, difusos, localizados e regionalizados, dificultou
a constituio de um espao nacional de poder apto ao combate s persistentes,
sistmicas e multidimensionais formas de desigualdade e excluso e eficiente na
oferta de bens e servios universais pblicos.
Avanar na interestadualidade muito difcil no Brasil. Certo tipo de cooperao avanou nas dcadas e 1990 e 2000, mesmo que forada pelo endividamento e baixo crescimento das receitas prprias, em prol de dois grandes objetivos
nacionais (Arretche, 2010): subordinada aos ditames das polticas de estabilizao
(anos 1990) e orientada s provises compartilhadas dos bens e servios pblicos
do Estado de bem-estar social brasileiro (anos 2000).
Essa espcie de cooperao foi obtida pelo processo de recentralizao de
recursos e poder decisrio, tendo sido, naqueles dois perodos e constrangidas
pelos dois grandes objetivos nacionais, razoavelmente legitimadas pelos governos
estaduais. Entretanto, passados aqueles anos, agora na segunda dcada do sculo
XXI, os governos parecem reclamar de que no encontram canais institucionais
de articulao federativa de maneira a poderem se tornar tambm protagonistas
das polticas pblicas (Monteiro Neto, 2014 p. 9 ).
Os governos reclamam que, mais recentemente, h um deficit de autoridade e
autonomia para tomarem decises, elaborarem e implementarem polticas pblicas
especificamente estaduais. So responsabilizados pela execuo de polticas pblicas
(policy-making), mas lhe facultada pouca capacidade para a tomada de decises
sobre estas mesmas polticas (policy decision-making) (Arretche, 2010). O ente
intermedirio tem pouco raio de manobra para redesenhar estratgias e instrumentos

226

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

e de decidir quanto, onde e como extrair e alocar recursos.4 Embora os governos


subnacionais tenham um papel importante e at mesmo pouco usual em termos
comparados no gasto pblico e na proviso de servios pblicos, suas decises
de arrecadao tributria, alocao de gasto e execuo de polticas pblicas so
largamente afetadas pela regulao federal (Arretche, 2010, p. 589).
No perodo de recentralizao, desde o Plano Real, emendas constitucionais
limitaram a autonomia das decises dos estados da federao. De 1994 a 2011,
foram aprovadas setenta emendas constitucionais, sendo 28 delas atinentes ordem
federativa (Arretche, 2013).
bom sempre recordar que o regime federativo brasileiro erigido fortemente
marcado pela clivagem regional, no desprovido totalmente de coordenao e
preservou, mesmo quando descentralizou a prestao de servios e a execuo de
polticas pblicas, a centralizao da autoridade. Depois da crise de 2008, as polticas
de enfrentamento do ambiente de baixo crescimento econmico determinaram
opes de poltica macroeconmica lanando mo de recorrentes
desoneraes de tributos para setores produtivos escolhidos com o objetivo de se
contrapor crise financeira mundial impacta sobre as transferncias constitucionais
e, portanto, frustra as receitas estaduais esperadas sob duas maneiras distintas: no
primeiro caso, a reduo de receitas do FPE e FPM ocorre horizontalmente afetando
todos os entes federados; no segundo caso, e de maneira adicional ao impacto anterior
citado, mais discricionariamente, atinge as Unidades da Federao elegveis para
recursos dos fundos constitucionais de desenvolvimento regional: Norte, Nordeste
e Centro-Oeste (Monteiro Neto, 2014, p. 11).

As tenses federativas se exacerbaram no contexto das baixas taxas de crescimento. Com o arrefecimento das taxas de crescimento, as perspectivas de arrecadao
de tributos ou de recepo de recursos partilhados foram frustradas. Acentuaram-se
os antagonismos e as disparidades inter-regionais (Siqueira, 2013), sem que se
legitimassem as polticas regionais, que continuaram colocadas no papel. Foras
polticas centrfugas e fragmentadoras ganharam espao, pressionando ainda mais
a ordem federativa. As funes redistributivas dos sistemas de partilha perderam
potncia e muitos estados passam por situao crtica, pois, dependentes das transferncias do FPE, obrigados a fazer frente aos encargos da renegociao de suas
dvidas etc., tm srias dificuldades em tomar decises no sentido da construo
de estratgias mais consistentes de desenvolvimento.

4. As relaes dos governos subnacionais com os nveis superiores devem distinguir duas dimenses distintas de
autoridade: a formulao e a execuo de polticas pblicas (...) em estados federativos, a questo de quem deve fazer
o qu se superpe questo de o qu deve ser feito (Arretche, 2010, p. 589). Regras que vinculam as receitas dos
governos subnacionais ao gasto em polticas especficas so um componente central das polticas federais de regulao
das polticas descentralizadas. Estas limitam a autonomia decisria das unidades constituintes com relao alocao
de seus prprios recursos (Arretche, 2010, p. 602).

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

227

As exigncias colocadas pela populao, por exemplo, em manifestaes por


todo o pas em meados de 2013, tinham como um de seus focos a crtica ao desempenho dos govenadores no campo das polticas sociais. Reivindicava-se a ampliao
das despesas em segurana pblica, sade, previdncia, educao, assistncia social
etc., e pressionava-se os governos estaduais para trajetrias sem regresso, no
caminho da competitividade, mas tambm da coeso, tendo a agenda do combate
misria e pobreza fincado suas bases nas estratgias da poltica pblica, chegado
o momento da ampliao do nvel de investimento em infraestrutura social e
econmica que visa garantir a expanso sustentada da poltica social (Monteiro
Neto, 2013, p. 31).
O Brasil precisa avanar na ampliao e aperfeioamento de suas polticas de
combate s seculares desigualdades sociais e regionais e reaparelhar a capacidade
governativa dos trs nveis da Federao para faz-lo com eficincia e eficcia.
6 BREVES NOVAS SOBRE AS LIMITAES ESTRUTURAIS PARA A AMPLIAO
DAS CAPACIDADES GOVERNATIVAS NA PROVISO DE SERVIOS PBLICOS
DE QUALIDADE

Torna-se imprescindvel, sobretudo em pases enormes e heterogneos como o


Brasil, possibilitar o suporte infraestrutural da proviso de bens e servios pblicos
essenciais e de uso coletivo para a consolidao de uma sociedade de consumo de
massas que busque prover (territorialmente) acesso aos direitos sociais (acesso
sade, educao, seguridade social, transporte urbano de alta densidade, moradia,
saneamento, aprendizado etc.). Devem-se ofertar infraestruturas e servios de
utilidade pblica que promovam e aperfeioem habilitaes, que sejam antdotos
permanentes aos mecanismos perenes de gerao e reproduo de desigualdades
de que o pas dotado, a fim de que se construam os direitos sociais fundamentais
ao desenvolvimento nacional.
O Brasil precisa articular suas foras produtivas, combater suas foras predativas
(das desigualdades) e revigorar suas foras varietativas (de valorizao de suas diversidades) simultaneamente. A construo da coerncia sistmica dessa trade s pode se
dar pelo combate frontal aos mecanismos de reproduo das desigualdades pessoais
e regionais e por uma revoluo na oferta de bens e servios de utilidade pblica.
Essas trs foras devem dialogar com a questo das escalas espaciais. Em termos
quase caricaturais, poder-se-ia afirmar que o Brasil ergueu uma escala nacional
insuficientemente dotada de escalas intermedirias e com uma escala local sem
substrato, pois precarizada pelos localismos e paroquialismos que impossibilitaram
a elaborao e uma verdadeira escala do lugar.
Por razes histricas que no caberia aqui relembrar algumas passam pela
arcaica distribuio da propriedade fundiria rural e urbana e a no constituio

228

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

de cidadania e mercados regionalizados , o pas no constituiu a escala do lugar,


da reproduo cidad da vida cotidiana para a maioria de sua populao. Tambm
no configurou a escala microrregional e, a partir dessa, uma escala mesorregional.
Interesses e identidades no lograram aglutinar e argamassar essas escalas espaciais.
Da mesma forma, uma construo nacional baseada no localismo conservador,
oligrquico e restritivo, no logrou constituir uma escala que pudesse merecer o
nome de escala supralocal. Um projeto nacional de desenvolvimento requer o enfrentamento das foras que impossibilitaram a constituio das escalas espaciais do
supralocal, do microrregional e do mesorregional. E uma profunda transformao
nas polticas de proviso de bens e servios de utilidade pblica deveria construir
a escala do lugar, da reproduo da vida cotidiana, com cidadania.
Especificamente sobre essa ltima escala, preciso questionar por que o Brasil
no logrou constituir a escala do lugar. Isto , restou frustrado, ao longo da histria
brasileira, o atingimento, com direitos e cidadania, do stio, do lugar e do terreno
da vida cotidiana e das prticas sociais (place) das pessoas, com a oferta pblica
de servios coletivos decentes. No se logrou realizar um adequado pacto para
universalizar os servios pblicos, infraestruturas sociais e os meios de consumo/
direitos urbano-coletivos.
A construo dessa escala envolve desconstruir as aes fragmentadas e tpicas, atravs de aproximaes sucessivas e ingresso no stio, sobretudo nas pores
territoriais mais dbeis. O lugar a expresso do singular que precisa ser captada
nas aes pblicas emancipatrias e o lcus ltimo da efetivao e da efetividade
dessas aes. Uma transformao na oferta de bens, servios e infraestruturas sociais,
meios de consumo coletivos de qualidade, que construam cidadania e segurana
para as populaes em situao social de fragilizao e risco imprescindvel.
A ao pblica no deve apenas transferir renda, fomentar emprego e fazer
progredir o enriquecimento material. preciso tambm a valorizao da cultura
e da criatividade, buscando o respeito diversidade e o enriquecimento cultural duradouro.
A Constituio de 1988 concebeu idealmente, em seus Artigos 23 e 24,
uma oferta de bens e servios pblicos por meio de competncias concorrentes,
ou seja, de atribuies comuns aos trs nveis de governo. Com isso, pretende-se
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; garantir condies
habitacionais e de saneamento; combater as causas da pobreza e dos fatores de
marginalizao; promover a integrao social dos setores desfavorecidos; cuidar
da sade e assistncia pblica; organizar o abastecimento alimentar etc.
Provavelmente, essa cooperao intergovernamental, junto com a necessria
transversalidade das polticas pblicas para a adequada proviso de bens e servios
pblicos e coletivos, seja o maior desafio do pacto federativo brasileiro.

Sobre Desenvolvimento, Planejamento e Desafios para a Pactuao Multiescalar no


Federalismo Brasileiro

229

7 CONSIDERAES FINAIS

Em um pas gigantesco, diverso e desigual como o Brasil, imperativo ter um


Estado nacional eficiente para fazer frente aos interesses dispersivos e s foras
assimtricas entre as suas dispersivas e fragmentadas fraes e esferas subnacionais.
Na falta de um projeto nacional de desenvolvimento e de legitimao poltica
da atuao estatal multiescalar, a coero da concorrncia federativa horizontal
intranvel das Unidades da Federao (UFs) conspira contra a cooperao micro,
meso e macrorregional, alm de no atingir o lugar da vida cotidiana dos cidados.
Seria preciso ampla coalizao, em momento complexo de irrupo das
expectativas colocadas pelo avano da democracia formal no pas, para levar frente
o combate s mltiplas desigualdades e prover a justa proviso de bens e servios
pblicos de qualidade.
O poder pblico deve cumprir papel-chave neste processo. Deve estar bem
capacitado, com recursos materiais e humanos para incentivar a discusso democrtica, garantindo transparncia, acompanhamento, fiscalizao e monitoramento
permanentes, alm do papel decisivo de impor e fazer cumprir sanes e benefcios.
As variadas formas de desigualdade presentes no Brasil devem ser enfrentadas
multiescalarmente e multi-instrumentalmente. Arenas, instncias e mbitos de
coordenao de interesses, dilogos, conflitos e consensos devem ser construdas
e reelaboradas, dando voz e poder articulativo magnfica riqueza da diversidade
socioespacial brasileira.
Celso Furtado afirmava a necessidade da instalao de instituies e instncias decisrias intermedirias, aptas a aglutinar, canalizar e dar voz a uma vontade
poltica regional. Em um pas grande e diverso como o Brasil, seria decisivo dar
margem de manobra s aspiraes das regies mais dependentes e garantir que o
desenvolvimento material se difundisse menos assimetricamente dentro e na relao
entre as regies. A concentrao geogrfica da riqueza e da renda e a transnacionalizao dos centros de deciso, defendia ele, tendiam a promover um perigoso
afrouxamento dos vnculos de solidariedade entre as regies dspares, colocando
o risco sempre iminente da fragmentao.
Um constrangimento estrutural no pas que no se consolidam legitimao
e fora poltica suficientes para romper o impasse da necessidade de ampla repactuao federativa e de avano na implementao de polticas nacionais e regionais
de desenvolvimento que, simultaneamente, respeitassem e pudessem fazer aflorar
a diversidade brasileira e promovessem o enriquecimento cultural, ao tempo que
enfrentassem o desigual desenvolvimento das regies menos favorecidas pela m
distribuio do enriquecimento material.

230

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Nesse sentido, caberia questionar se h foras sociais e polticas hoje no


Brasil que legitimariam uma agenda mais ousada e concreta de desenvolvimento
com planejamento, devidamente pactuado federativamente, que seria capaz de
impor uma verdadeira revoluo na quantidade e qualidade da proviso de bens e
servios pblicos e coletivos por todo o heterogneo e continental espao nacional,
valorizando sua diversidade e combatendo suas desigualdades.
Os trs nveis federativos tm hoje diferenciadas capacitaes burocrticas
e tcnicas para levar adiante projetos de transformao. As capacidades estatais e
governativas para avanar requereriam que o poder pblico fosse reaparelhado para
fazer frente e contra-arrestar os interesses conservadores e cosmopolitas que conspiram
contra um processo de desenvolvimento mais amplo, inclusivo e duradouro.
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CAPTULO 7

RELAES INTERGOVERNAMENTAIS NA CHINA:


CARACTERSTICAS E TRAJETRIA RECENTE
Robson Dias da Silva1

1 INTRODUO

Embora a conformao poltico-administrativa da China seja bem distinta da


observada no Brasil, no se pode prescindir de esforos que busquem no apenas
o melhor entendimento da economia chinesa, cada vez mais um dos pilares do
crescimento econmico mundial, como tambm trazer elementos que permitam
reflexo luz do caso brasileiro, especialmente nos aspectos relativos trajetria
de crescimento e transformao econmica. Entre as vrias dimenses que explicam uma trajetria de crescimento excepcional tal qual a chinesa, uma das mais
negligenciadas, em estudos e anlises sobre a natureza do referido processo, ,
certamente, a territorial.
No obstante no ser raro identificar aluses ao territrio nas investigaes
sobre o caso chins, poucos so os esforos que efetivamente apontam o que se
pode chamar de poltica regional enquanto um dos vetores mais importantes para
a trajetria expansiva nacional. Em outras palavras, a poltica macroeconmica,
especificidades relativas ao mercado de trabalho e demografia nacional, o
uso intensivo dos recursos naturais e a forma de insero do pas na economia
internacional so sempre apontados como os eixos deste processo, mas pouco
se observa de produo acerca do papel do territrio e das polticas regionais
nesta trajetria de crescimento.
Sob essa perspectiva, este captulo busca contribuir para o melhor entendimento da dimenso territorial nesse processo, apresentando o papel das polticas
regionais enquanto parte integrante da estratgia de crescimento acelerado do
pas, iniciada em fins da dcada de 1970. E nesta dimenso o foco recai sobre
o formato das relaes entre o governo central e as escalas subnacionais imediatamente inferiores.2
1. Professor da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).
2. Para fins deste trabalho, analisou-se a relao entre o governo central chins e a escala subnacional imediatamente
inferior que, como apontado pela figura 1, refere-se as 22 provncias, cinco regies autnomas e quatro municipalidades.
Ao longo do texto, salvo descrio expressa em contrrio, usou-se o termo provncia para fazer referncia a estas trs escalas.

234

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Neste texto, no se prope a elaborao de estudo do tipo experincias


comparadas, por se saber no s do esforo metodolgico que tal empreitada demanda,
mas tambm, e especialmente, por se tratar de duas realidades institucionais bem
diversas.3 Considerado isto, o texto mostrar que, no perodo ps-1979, o arcabouo
institucional chins no apenas se aproximou daquilo que alguns estudos defendem
ser um tpico caso de federalismo de fato, mas tambm foi sendo alterado conforme
as necessidades e os objetivos nacionais, guiados pela poltica de crescimento e
modernizao a qualquer custo. Para tanto, este estudo est organizado em trs
sees principais, afora esta breve introduo e as consideraes finais.
A segunda seo apresenta sucinta recuperao histria da trajetria de
crescimento econmico da China nas ltimas trs dcadas. Alm de indicadores
sobre a dinmica macroeconmica nacional, traz alguns apontamentos sobre o
processo em si, bem como suas determinantes.
Na seo seguinte, discutem-se algumas questes relativas ao desenvolvimento
regional chins, inicialmente mostrando a diviso poltico-administrativa do pas,
e analisando o desempenho, em termos de crescimento do produto interno bruto
(PIB), das diferentes regies que compem o territrio nacional.
Na quarta seo, analisam-se as transformaes observadas nas relaes entre
o governo central e as unidades subnacionais imediatamente inferiores, buscando
compreender em que medida estas relaes explicam a (e esto inseridas na) trajetria
de modernizao e crescimento do pas.
Por fim, nas consideraes finais, alm de recuperar alguns elementos
discutidos ao longo do texto, busca-se apontar em que medida a experincia chinesa
poderia auxiliar no entendimento do caso brasileiro e, especialmente, como pode
contribuir para efetivao de trajetria de crescimento econmico sustentado,
guiado pela modernizao produtiva e distribuio da renda pelo territrio nacional.
2 UM PANORAMA SOBRE A DINMICA DE CRESCIMENTO
DA ECONOMIA CHINESA

A China tem apresentado forte trajetria de crescimento econmico, marcada


no somente pelas altas taxas mdias de expanso, mas tambm por sua durao.
Esta trajetria vem se destacando na economia mundial, considerando que o ritmo
expansivo e as transformaes observadas na estrutura produtiva tm se mostrado
bem acima da mdia mundial e, sobretudo, dos chamados pases em desenvolvimento. Ainda que no seja objeto deste trabalho tratar dos determinantes do
crescimento econmico chins, tema que tem sido objeto de vrias investigaes e
3. Para incio de anlise, salienta-se a distino bsica na forma como esto organizados os dois Estados. Ao passo que
o Brasil uma repblica federativa, a China um Estado unitrio.

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

235

estudos,4 cabem algumas consideraes sobre o processo, tendo em vista no apenas


sua importncia para as transformaes recentemente observadas na economia
mundial, mas tambm por ser chave para o entendimento do desenvolvimento
regional e das relaes entre o governo central e as unidades subnacionais no pas.
A dinmica expansiva chinesa contempornea comeou a se estabelecer a
partir das polticas adotadas com o processo de abertura econmica liderado pelo
presidente Deng Xiaoping (1978-1992). A insero mais profunda da economia
chinesa na economia mundial era ponto central da estratgia governamental
poca de transformao socioeconmica e de mudana do posicionamento do
pas na geopoltica mundial. Se, por um lado, a abertura econmica foi colocada
como condio necessria ao rpido crescimento econmico, por outro, mudanas
na estrutura institucional do pas se mostraram necessrias enquanto caminhos ao
objetivo maior.5 Neste sentido, Naughton (2006) afirma que a estratgia de crescimento interno baseada em mais insero aos fluxos econmicos externos no apenas
promoveu a maior abertura econmica do pas, mas tambm tornou necessrias
as mudanas na forma de organizao poltico-administrativo-institucional,
de modo a atender os objetivos de desenvolvimento e crescimento detalhados nos
diversos planos quinquenais. Assim, o estabelecimento da estratgia e o alcance dos
objetivos demandavam alteraes na forma como estavam estabelecidas as relaes
entre o poder central e as escalas subnacionais no pas. Esta questo ser retomada
adiante, cabendo, no momento, apontar alguns nmeros sobre a trajetria de
crescimento da China.
Entre 1980 e 2012, a taxa de crescimento mdio do PIB da China foi prxima
aos dois dgitos, o que levou o pas, rapidamente, ao posto de segunda maior
economia mundial, abaixo dos Estados Unidos.6 Este forte ritmo expansivo aumentou
muito consideravelmente a importncia da China para a dinmica e a estrutura
econmica internacional. Com um PIB superior casa dos US$ 5 bilhes, a taxa
de participao chinesa na economia mundial saltou de 1,9% para 9,3% (grfico 1
e tabela 1). Em termos comparativos, a ttulo de ilustrao, o produto chins
corresponde a quase metade do produto total referente aos chamados BRICS
grupo formado por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul ou, alternativamente, ao conjunto total das economias da Amrica Latina e Caribe (Rosales
e Kuwayama, 2012).
4. Entre vrios autores que tratam da temtica, destacam-se: Vieira (2006), Acioly (2005), Medeiros (2000; 2006),
Rosales e Kuwayama (2012), Amorim (2012), Fewsmith (2010), Bergsten et al. (2008), Naughton (2006), Roett e Paz (2008),
Monteiro Neto (2005) e Leo, Pinto e Acioly (2011).
5. Para uma anlise mais detalhada do processo de abertura e a insero externa chinesa, ver Acioly (2005).
6. Considerando o produto interno bruto (PIB) em paridade de poder de compra.

236

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

GRFICO 1

Taxa de crescimento anual do PIB chins (1980-2012)


(Em %)
16
14
12
10
8
6
4
2

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

Fonte: China Yearbook (2013).

TABELA 1

Participao na produo mundial por regies


(Em %)
Regio/pases

1980

1990

2000

2005

20101

Desenvolvidos

76,4

79,7

79,9

76,2

66,5

Em desenvolvimento

23,6

20,3

20,1

23,8

33,5

sia

6,2

5,1

7,3

8,9

14,7

China

1,9

1,8

3,7

5,0

9,3

21,7

18,5

16,4

18,8

24,2

Em desenvolvimento (com exceo da China)

Fonte: FMI (2010) apud Leo, Pinto e Acioly (2011, p. 308).


Nota: 1 Estimativa.

O estabelecimento da China como um dos centros de forte dinamismo da


economia mundial se expressa, com exatido, nos dados alusivos contribuio
regional ao crescimento econmico global. Dados apresentados por Leo, Pinto e
Acioly (2011) indicam no apenas o aumento da contribuio chinesa dinmica
expansiva mundial, mas tambm que, em anos mais recentes, marcados por crises
e instabilidade financeira, coube China no apenas amortecer a queda, seno
segurar as taxas mdias globais (tabela 2).
Alm disso, importante frisar que, na primeira dcada da abertura, a
contribuio chinesa ao crescimento mundial era to somente de 1,6%, saltando

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

237

fortemente no decnio seguinte (8,1%). Nova elevao de patamar foi verificada na


primeira dcada do presente sculo, quando a taxa de contribuio ultrapassou os
15,0%. preciso anotar, ademais, que, ao fim da dcada, a porcentagem se aproximou
dos 20,0%, muito em funo no somente dos mritos chineses, mas tambm das
dificuldades enfrentadas por algumas entre as principais economias do globo.
TABELA 2

Contribuio ao crescimento da produo mundial


(Em %)
Regio/pas

1981-1990

1991-2000

2001-2010

2008

2009

2010

Desenvolvidos

82,8

80,3

52,0

41,0

-69,0

31,9

Em desenvolvimento

17,2

19,7

48,0

59,0

-31,0

68,1

sia

4,0

12,1

22,8

24,7

13,9

30,6

China

1,6

8,1

15,2

18,4

13,2

18,5

Fonte: FMI (2010) apud Leo, Pinto e Acioly (2011, p. 308).

Dessa forma, em trs dcadas, a China aumentou sua importncia relativa para
a economia mundial, passando a ocupar posio de grande destaque na estrutura
produtiva mundial e nos fluxos financeiros e comerciais internacionais. Tudo isto
resultado de um forte processo de transformaes sociais, polticas e econmicas
internas. Vale assinalar que estas transformaes tiveram no processo de abertura
seu corolrio. Este processo, planejado e orientado, no se privou do uso intensivo
dos fatores de produo abundantes no pas (caso da mo de obra7), tampouco de
lanar mo de instrumentos de poltica macroeconmica8 em favor do maior ganho
de competitividade em escala global (Vieira, 2006; Acioly, 2005; Medeiros, 2000;
2006; Fewsmith, 2010; Naughton, 2006 e Leo, Pinto e Acioly, 2011).
No se pode desconsiderar o papel do investimento no desempenho econmico
chins que tem, certamente, a mais alta taxa de formao bruta de capital fixo FBCF
(em relao ao PIB) entre as principais economias do globo.
Das dez principais economias do mundo, a China a que tem o mais baixo coeficiente de consumo em relao ao produto. Tanto antes como depois da crise, o
dinamismo da economia chinesa repousou sobretudo no impulso ao investimento
como motor do crescimento. A formao bruta de capital fixo representou cerca de
40% do produto e em 2009 este percentual inclusive se elevou como resposta forte
nfase que o pacote de estmulos econmicos ps na inverso em infraestrutura.
(Rosales e Kuwayama, 2012, p. 17, traduo nossa).
7. Sobre a questo do mercado de trabalho chins recomenda-se a leitura de Nabuco (2012).
8. Talvez o exemplo mais contundente dessas polticas seja o modo como o cmbio vem sendo usado como instrumento
de aumento da competitividade e acmulo de reserva em moeda forte.

238

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Ao longo dessa trajetria, a China foi a responsvel maior por profundas


mudanas na chamada diviso internacional do trabalho, alterando sobremodo no
somente o mapa da produo e comrcio mundial, mas tambm suas escalas, em
funo, entre outros motivos, de um realinhamento dos patamares internacionais
dos custos da produo.9 A indstria chinesa ampliou seu volume de produo,
avanando sobre quase todos os ramos da manufatura, primeiramente naqueles
de menor valor agregado (entre os quais se destacam os chamados manufaturados
commodities) e posteriormente em direo aos ramos tecnologicamente mais
dinmicos e sofisticados.10
A estratgia chinesa muito se valeu do investimento direto externo (IDE).
Como destacam Lemoine (2000) e Acioly (2005), em busca da modernizao de
sua economia e uma melhor insero externa, o pas considerou o investimento
direto externo como a maneira mais eficiente de se alcanar trs tarefas: i) aumentar
a participao do pas no comrcio internacional; ii) favorecer seu acesso s fontes
externas de capital e tecnologia avanada e, por fim, iii) introduzir modernas
tcnicas administrativas nas empresas chinesas. muito importante assinalar que
houve explcito desestmulo a outras formas de IDE que no o direto, tais como
os investimentos de portflio e os emprstimos bancrios.11 Importante destacar
tambm que a composio e/ou orientao deste investimento variava conforme
as fases da abertura, como bem expe Acioly:
Quanto evoluo setorial da distribuio dos investimentos diretos recebidos pela
China nas dcadas de oitenta e noventa, esta esteve vinculada s diversas fases da abertura
de sua economia ao IDE. Assim, durante o perodo inicial da reforma (1979-1986),
os investimentos concentraram-se nas atividades de prospeco geolgica, na indstria
manufatureira trabalho-intensiva (indstria tradicional, especialmente txtil e confeces
de roupas) e no setor de servios (atividades imobilirias). A partir de 1986, com o incio
da segunda fase da abertura ao IDE, o governo chins tomou uma srie de medidas
para mudar a estrutura setorial dos investimentos diretos recebidos, dirigindo-os para
a indstria de transformao e para os setores export-oriented e de mais alta tecnologia
(Acioly, 2005, p. 25).

Pelo lado da produo primria, a China manteve sua importncia em escala


global, sendo grande exportador de algumas commodities, ainda que este seja um
ponto nodal do desenvolvimento chins, considerando o forte esforo para garantir
a oferta de alimentos para uma populao superior a 1 bilho de habitantes.
Atualmente, a China , por exemplo, uma grande exportadora de feijo para o
Brasil, bem como de outros produtos para diferentes pases. Vale anotar que a
9. Uma interessante contribuio ao debate se encontra em Castro e Castro (2012), captulo 1.
10. A taxa de FBCF saltou de 28,6% do PIB (mdia para 1980-1990) para aproximadamente 40,0% em 2009 (Vieira, 2006;
Rosales e Kuwayama, 2012).
11. Vieira (2006, p. 407) mostra que, entre 1985 e 2003, o volume de investimento direto externo (IDE) foi multiplicado
por quase cinquenta, ao passo que os investimentos em portflio triplicaram.

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

239

questo do abastecimento e da segurana alimentar uma das maiores preocupaes do pas, marcado pela grande fome, entre outros perodos de dificuldades
de abastecimento interno.
Pelo lado dos servios, as transformaes mais significativas tm se mostrado
nos ltimos anos, especialmente por conta da expanso e diversificao de atividades
modernas nos setores de telecomunicaes, transporte, comrcio e financeiro, que
tm feito a participao deste setor se ampliar consideravelmente na composio
do PIB nacional, ao lado da indstria (Rosales e Kuwayama, 2012; Fewsmith,
2010; Naughton, 2006).
Essa forte dinmica expansiva tambm fez da China um grande consumidor
mundial, notadamente de alguns produtos nos quais as economias latino-americanas
se destacam na produo, basicamente as commodities agrcolas e minerais. Muitos
estudos tm abordado o efeito China como um dos eixos principais para a compreenso
de (possveis) processos de (re)especializao produtiva e mais reprimarizao da
pauta exportadora de alguns pases da Amrica Latina e Caribe (Roett e Paz, 2008;
Rosales e Kuwayana, 2012).
Por fim, destaca-se a questo geopoltica, considerando que a trajetria de
crescimento da China tem conformado, com os Estados Unidos, aquilo que alguns
autores denominam eixo sino-americano do desenvolvimento econmico internacional
(Masiero, 2007; Swee-Hock e Wong, 2009; Rosales e Kuwayana, 2012; Leo, Pinto
e Acioly, 2011). Este eixo vem se estabelecendo como o mais importante no cenrio
mundial, em substituio, por exemplo, da chamada trade (Estados Unidos, Europa
e Japo), at ento o eixo dominante, estabelecido no ps-Guerra.
3 DESENVOLVIMENTO REGIONAL E RELAES CENTRO-LOCAL
NA CHINA CONTEMPORNEA
3.1 Desenvolvimento regional na China: um panorama

A trajetria de crescimento vivenciada pela China desde os anos 1980 no um


processo cuja explicao esteja assentada em um nico aspecto ou determinante.
De fato, resultado de um conjunto de diferentes medidas detentoras de grande
complementaridade entre si e que foram organizadas em um quadro maior, qual
seja, a abertura econmica. Atualmente, tem se reforado mais efetivamente o
papel do territrio na estratgia de crescimento econmico nacional, facilmente
visualizado nas polticas de investimento e criao de zonas especiais para
exportao ou produo.12
12. Ver Monteiro Neto (2005), Swee-Hock e Wong (2009), Acioly (2005), Wei (2005), Guo (2013) e Wu (2013).

240

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Para a formatao desse cenrio, muito contriburam polticas e aes


internas que alteraram as relaes institucionais entre as diversas escalas territoriais
de governo no pas, com vistas ao alcance de objetivos traados, sendo o maior,
evidentemente, o rpido crescimento do PIB. Em outras palavras, significa dizer
que o dinamismo econmico nacional foi em grande medida possibilitado pela
poltica regional, sendo esta tributria do arcabouo poltico-institucional do pas,
sendo moldado s necessidades e aos objetivos de crescimento e desenvolvimento
nacional de cada perodo (Zheng, 2006; 2010).
MAPA 1

Mapa poltico da China (2012)

Fonte: Free World Maps. Disponvel em: http://www.freeworldmaps.net/asia/china/pdf/china_pol.pdf.

Em razo de suas dimenses fsicas e da diversidade (econmica, cultural,


climtica, social etc.) que abriga em seu territrio, muito difcil seria a China alcanar
esses resultados, sem contar, efetivamente, com polticas que contemplassem a
dimenso territorial do processo de crescimento econmico, no somente como um
palco, mas especialmente como instrumento central para a consecuo das aes e
polticas pr-modernizao. O mapa 1 apresenta a diviso poltico-administrativa
chinesa, no apenas com os territrios estabelecidos, mas tambm os contestados

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

241

junto a outras naes.13 Em seu territrio (9,6 milhes de km2, o terceiro maior
do mundo entre as diversas naes) encontra-se distribudo um contingente
populacional de aproximadamente 1,3 bilho de habitantes (um em cada sete
habitantes do planeta), no bem maior por conta da poltica de filho nico por
famlia adotada desde fins dos anos 197014 (grfico 2).
GRFICO 2

Crescimento da populao chinesa (1980-2012)


1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

Fonte: China Yearbook (2013).

A organizao poltico-administrativa chinesa est distribuda em diferentes


nveis hierrquicos, todos sob o comando do governo central. So ao todo 22
provncias, quatro municipalidades, cinco regies autnomas e duas regies
administrativas especiais. Abaixo destes nveis, ainda se encontram as prefeituras, os
condados e as townships (figura 1). A tabela 3 apresenta relao com as provncias,
municipalidades, regies autnomas e regies administrativas especiais, destacando
suas capitais, territrio e contingente populacional. Destes dados, chama ateno
a forte densidade demogrfica que se infere das chamadas municipalidades,
considerando sua dimenso territorial e quantitativo de habitantes.

13. Vale assinalar que a China possui uma srie de territrios contestados. Exemplos clssicos destes imbrglios so
Taiwan e as ilhas Diaoyutai (ilhas Senkaku, para os japoneses), sob as quais pairam perspectivas de grandes reservas
de petrleo e outros recursos minerais.
14. A taxa de crescimento demogrfico despencou de uma mdia de 1,4% ao ano (a.a) na dcada de 1980 para
aproximadamente 0,6% em 2010, segundo estimativas do prprio governo chins.

242

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

FIGURA 1

Escalas poltico-administrativas na China


Governo central

22 provncias e
5 regies autnomas

4 municipalidades:
Beijin, Shanghai,
Tianjin, Chongquing

331 prefeituras

2.109 condados

44.741 townships

Fonte: Wallack e Srinivasan (2006).

TABELA 3

Provncias, municipalidades, regies autnomas e administrativas especiais


Provncias e outras regies administrativas

Capital

rea
(10 mil km2)

Populao
(milhes)

Municipalidade de Pequim

Pequim

1,68

14,56

Municipalidade de Tianjin

Tianjin

1,13

10,11

Municipalidade de Xangai

Xangai

0,62

17,11

Municipalidade de Chongqing

Chongqing

8,20

31,30

RA de Ningxia Hui

Yinchuan

6,64

5,80

RA de Xinjiang Uygur

Urumqi

160,00

19,34

RA de Monglia Interior

Hohhot

118,30

23,80

RA de Guangxi Zhuang

Nanning

23,63

48,57

RA do Tibet

Lhasa

122,00

2,70

Hebei

Shijiazhuang

19,00

67,69

Shanxi

Taiyuan

15,60

33,14

Liaoning

Shenyang

14,57

42,10

Jilin

Changchun

18,70

27,04
(Continua)

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

243

(Continuao)
rea
(10 mil km2)

Populao
(milhes)

Provncias e outras regies administrativas

Capital

Heilongjang

Harbin

46,90

38,15

Jiangsu

Nanjing

10,26

74,06

Zhejiang

Hangzhou

10,18

46,80

Anhui

Hefei

13,90

64,10

Fujian

Fuzhou

12,00

34,88

Jiangxi

Nanchang

16,66

42,54

Shandong

Jinan

15,30

91,25

Henan

Zhengzhou

16,70

96,67

Hubei

Wuhan

18,74

60,02

Hunan

Changsha

21,00

6,66

Guangdong

Guangzhou

18,60

79,54

Hainan

Haikou

3,40

8,11

Sichuan

Chengdu

48,80

87,00

Guizhou

Guiyang

17,00

38,70

Yunnan

Kunming

39,40

43,76

Shaanxi

Xina

20,50

36,90

Gansu

Lanzhou

45,00

26,03

Qinghai

Xining

72,00

5,34

RA Especial de Hong Kong

Hong Kong

0,1092

6,80

RA Especial de Macau

Macau

0,0024

0,45

Fonte: China Yearbook (2011).

Semelhante ao observado em outras economias em desenvolvimento, a


questo regional na China passa pelo reconhecimento da existncia de profundos
desequilbrios regionais, expressos tanto na distribuio do PIB pelo territrio
nacional, como tambm pelo acesso a bens e servios (pblicos e privados) pela
populao (Dicken, 2011, p. 490). A China no foge necessidade do olhar
multiescalar para o entendimento da realidade e enfrentamento do imenso passivo
histrico e dos problemas que a modernizao capitalista tem apresentado. No se
encontra no escopo deste trabalho a discusso pormenorizada da questo regional
chinesa, mas vale atentar, como assinalado por Feng (2009), que os desdobramentos
territoriais do processo de expanso da economia chinesa no so desconsiderados
pelo governo central, tampouco pelas escalas subnacionais do poder pblico do pas.
H, na China, uma considervel cultura poltica de se pensar a insero do territrio
no processo de crescimento nacional, embora, em muitos casos, sob a perspectiva
do primeiro enquanto catalisador do segundo.

244

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Para Feng (2009), pode-se observar na China o estmulo articulao de


trs ambientes bsicos (estabelecimento de mercado nacional unificado, melhoria e
equalizao da oferta de servios pblicos bsicos e a implantao de um ambiente
de regulao pelo territrio nacional), com trs tipos de poltica regional (poltica
de atendimento total ao desenvolvimento regional, administrao diferenciada
para zonas e territrios com funes especiais e poltica regional para governana
e atendimento de problemas regionais especficos) e quatro tipos de mecanismo de
coordenao (mecanismos de mercado, de cooperao, de auxlio mtuo e de suporte).
Destaca-se, ademais, como principal tendncia do desenvolvimento regional
chins recente, a orientao para o crescimento em direo ao norte do pas, em
detrimento do padro histrico de crescimento baseado nos chamados four plates
(leste, nordeste, centro e oeste). Vale assinalar que as regies economicamente mais
dinmicas esto situadas ao leste, notadamente na regio costeira, prximas aos
deltas dos rios Zhu Jiang (Pearl River) e Yangtze. na poro leste do territrio
chins que se encontram, por exemplo, Beijing e Shangai.
Como assinala Arrighi:
Graas ao tamanho continental e imensa populao do pas, essas polticas permitiram
ao governo chins combinar as vantagens da industrializao voltada para a exportao,
induzida em grande parte pelo investimento estrangeiro, com as vantagens de uma
economia nacional centrada em si mesma e protegida informalmente pelo idioma,
pelos costumes, pelas instituies e pelas redes, aos quais os estrangeiros s tinham
acesso por intermedirios locais Arrighi (2008, p. 362).

Observando as taxas de crescimento econmico por regio, fica clara a


predominncia da poro leste. Os nmeros apresentados na tabela 4, embora
confirmem a regio como a de maior dinamismo, pode trazer a falsa impresso de
que seu ritmo expansivo, ainda que maior, no se distancia tanto assim das taxas
apresentadas pelas demais regies. Contudo, no se pode perder de vista que as taxas
da poro oriental representam forte (e continuado) crescimento de uma regio de
base econmica diversificada e bem estruturada, ao turno que as taxas de outras
regies, a exemplo da regio oeste,15 so alcanadas por estruturas produtivas em
muitos casos correspondentes a greenfields, tendo, assim, forte efeito estatstico.
TABELA 4

Crescimento regional chins por perodo


Perodo

Pas

Leste

Nordeste

Central

Oeste

1980-1990

9,4

10,2

8,1

8,8

8,8

1991-1998

12,7

14,7

9,5

12,0

10,4

1999-2006

11,3

12,2

10,5

10,6

10,7

Fonte: Feng (2009).

15. Vale anotar que mais ao oeste se encontram as provncias mais pobres e tambm se concentra grande parte da
populao rural ainda no beneficiada com o crescimento nacional.

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

245

Para Amorim (2012, p. 111), a diferena de ritmos entre o interior e o litoral


consequncia do modelo fortemente orientado produo para mercados externos.
O autor enfatiza que em 2002, a fim de reduzir os hiatos de crescimento, o governo
lanou uma campanha de desenvolvimento da regio oeste, mas o emparelhamento
com as regies costeiras ser necessariamente lento. Chongqing, com sua facilidade
logstica e populao gigantesca, tem vantagens considerveis para os investidores.
Outras regies do interior, no entanto, no tm a mesma atratividade e, mesmo
com estmulos do governo, tero dificuldades para se equiparar com o litoral.
O atraso econmico do interior ser cada vez mais um problema, seja por questes
estruturais e de competitividades em relao ao litoral, seja pela provvel polarizao
poltica entre as provncias de diferentes graus de desenvolvimento.
Deve-se considerar que no leste situa-se o pearl river delta, poro mais rica do
territrio chins, na qual esto localizados alguns entre os mais dinmicos setores
da indstria e dos chamados servios modernos. Densamente povoada, a regio
o espao por excelncia do comrcio internacional chins. Shangai, por sua vez, se
localiza em outro delta, no caso o do rio Yangtze, e tem papel preponderante na
dinmica e articulao do comrcio e produo do leste asitico. Certamente um
dos casos mais interessantes, a capital Beijing est situada mais ao norte (embora
bem prxima ao litoral) na regio Bohai Rim. A regio vem se estabelecendo como
o terceiro mais importante centro econmico do pas, apresentando rpido crescimento e urbanizao que tm trazido problemas e questes que se apresentam como
urgentes aos governantes chineses, com especial ateno para a questo ambiental
e do uso intensivo e no racional dos recursos hdricos.16
Essas regies no se desenvolveram mais que as outras por acaso. Afora a posio
geogrfica privilegiada dada a estratgia de desenvolvimento nacional orientada
para fora, estas regies se tornaram zonas especiais de exportao (ZEEs), nas quais
vrios estmulos foram observados. Como assinalado por Amorim:
A poltica de delimitao das ZEEs cristalizou a frase de Deng de que algumas regies
enriqueceriam antes de outras. As primeiras ZEEs foram enclaves com condies
excepcionais para a instalao de investimentos estrangeiros. Do tratamento fiscal
a investimentos em infraestrutura, passando pela simplificao de procedimentos
16. Sobre as polticas de desenvolvimento regional, Arrighi (2008, p. 362) afirma que uma boa ilustrao dessa combinao
so as imensas ZPEs que o governo chins ergueu do nada e hoje abrigam dois teros do total mundial de trabalhadores
em zonas desse tipo. O simples tamanho da China permitiu que ela construsse trs conglomerados industriais bsicos,
cada um com sua prpria especializao: o delta do rio Prola especializado em indstrias que fazem uso intensivo
em mo de obra, produo e montagem de peas de reposio; o delta do rio Yang-ts especializado em setores que
fazem uso intensivo de capital e em produo de carros, semicondutores, celulares e computadores; e Zhongguan Cun,
em Pequim, o Vale do Silcio da China. Mais que no resto do mundo, ali o governo intervm diretamente para promover
a colaborao entre universidades, empresas e bancos estatais no desenvolvimento da informtica.

246

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

administrativos e pela disponibilizao praticamente gratuita de terrenos, o Estado


assegurava que as necessidades dos investidores fossem prontamente atendidas
Amorim (2012, p. 111).17
3.2 Relaes centro-local na China

A anlise da organizao poltico-administrativa chinesa traz de antemo um fato


que chama ateno e contraria, em certa medida, o senso comum estabelecido
sobre a China: a estrutura poltica do pas, em se tratando de escalas regionais de
governo, no to rgida e centralizada no que diz respeito aos processos decisrios
(Bergstein et al., 2009, p. 75-77). Uma leitura mais atenta mostra que h, nas relaes entre o governo central e as escalas subnacionais, certo espao de manobra
em favor destas, ainda que este seja limitado e deva estar subordinado aos interesses
nacionais (crescimento econmico acelerado).
A histria das relaes governativas na China contempornea pode ser dividida
em trs importantes fases, da dcada de 1950 aos dias atuais. E pode-se perceber,
com nitidez, o esforo de orientar estas relaes aos interesses expressos nos planos
e projetos nacionais (Bergstein et al., 2008; Jin et al., 2005; Zheng, 2006; 2010;
Bahl e Martinez-Vasquez, 2006). Assim, se durante a China maosta o desenho desta
relao buscava fortalecer o poder central e manter a unidade nacional perante os
desafios e problemas internos, com a chegada de Xiaoping ao poder ela foi sendo
ajustada estratgia de modernizao e crescimento acelerados.
A anlise de longo prazo da relao centro-provncias indica um esquema que de
modo geral pode ser tipificado como forte centralizao-descentralizao-recentralizao
(Jin et al., 2005; Zheng, 2006; 2010). Como visto na figura 2, entre a dcada de
1940 e fim dos anos 1970, a marca foi a forte centralizao. O perodo entre 1979 e
1994 foi marcado pela descentralizao. Por sua vez, o perodo a partir de 1994 aos
dias atuais tem como tnica um forte processo de recentralizao.

17. Paulatinamente, o conceito de ZEE foi estendido a outras cidades e regies, tanto por determinao oficial quanto
por iniciativas informais de lideranas regionais, a ponto de, na prtica, quase toda a China ser hoje uma grande ZEE.
As facilidades para investimento, previamente circunscritas a poucas cidades e regies, agora so encontradas em
praticamente todo o pas, governos locais e provinciais cometem pela captao de investimento estrangeiro, e comum
encontrar em cidade de todos os tamanhos instituies destinadas facilitao de trmites de instalao e operao
de empreendimentos estrangeiros. A combinao de grandes investimentos em infraestrutura, facilidades burocrticas,
mo de obra disciplinada e barata, fomento a um ambiente empresarial extremamente competitivo e acesso a um
mercado consumidor potencialmente enorme induziu a formao de um gigantesco parque industrial em poucos anos.
Por exemplo, o esturio do rio das Prolas, em Canto, hoje tem a maior concentrao de indstrias do planeta, e de
l saem pores significativas, quando no a maior parte, da produo mundial de vesturio, brinquedos, eletrnicos
e vrios outros artigos de consumo (Amorim, 2012, p. 111).

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

247

FIGURA 2

Etapas das relaes centro-provncias na China no ps-1940


Dcada de 1940 a
fins dos anos 1970:
forte centralizao

Fins dcada de
1970 a 1994:
deescentralizao

Meados anos 1990


at o presente:
recentralizao

Fonte: Jin et al. (2005).


Elaborao do autor.

O perodo sob o comando de Mao Tse Tung (1949-1976) foi marcado pela
forte centralizao das polticas tributria e fiscal em mos do governo central.
Cabia aos governos provinciais o recolhimento da maior parte dos tributos nas
provncias, em mdias superiores de 80% do total. No montante recolhido,
estavam no apenas valores referentes a tributos, mas tambm a maioria dos
lucros das empresas estatais. Ademais, era de responsabilidade do governo central
a determinao do modo como estes recursos seriam utilizados, o que se efetuava
pela execuo de planos de gastos para cada provncia (Zheng, 2006; 2010; Bahl
e Martinez-Vasquez, 2006).
O sistema desse perodo ficou conhecido por eating from one big pot18 e teve
como marca maior o engessamento dos governos provinciais que atuavam, primeiramente, como agentes recolhedores e, posteriormente, como executores das aes
determinadas dentro do planejamento feito pelo governo central, ficando a autonomia
de gastos restrita utilizao de alguns poucos fundos extraoramentrios definidos
e autorizados por este ltimo. Fraschini (2006) aponta o desestmulo e a ausncia de
incentivos locais que ensejassem aumentos significativos no recolhimento de receitas
como caractersticas marcantes do perodo.
Por sua vez, a Era Xiaoping trouxe profundas mudanas na relao centro-local
na China. Como assinalado, possvel dividir o perodo ps-1979 em duas etapas
principais. A primeira etapa teve incio junto s mudanas polticas e econmicas
empreendidas a partir do fim da dcada de 1970 e foi marcada por profundas
transformaes na organizao administrativa nacional, cujo eixo mais evidente
foi a radical descentralizao do sistema tributrio-fiscal e o conseguinte aumento
da autonomia dos governos provinciais. A segunda comeou em meados dos anos
1990 e teve como caracterstica maior o esforo de recentralizao do poder e a
reduo de autonomia das provncias, em favor de ganhos do governo central, no
que se refere s polticas fiscal e macroeconmica (Zheng, 2006; 2010; Wallack e
Srinivasan, 2006; Mendes, 2008).
18. Antes da reforma de 1979, as relaes fiscais entre os governos central e provinciais so melhor descritas como
um sistema unificado ora de coleta de receitas ora de gastos (tongshou iongzhi). Basicamente, os governos provinciais
arrecadam a maior parte das receitas geradas dentro da provncia, na mdia de 80 por cento, incluindo-se a impostos
e lucros das empresas estatais. Da, o governo central faz um plano de gasto para cada provncia a ser aplicado por ela.
O sistema ganhou a alcunha de comer de um grande pote (chi daguofan). (Jin et al., 2005, traduo nossa).

248

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Balizado pelos objetivos de crescimento do produto, modernizao e insero


externa mais profunda do pas, o governo central iniciou, em 1979, um radical
processo de descentralizao tributrio-fiscal que avanou at meados da dcada de
1990. O programa de descentralizao poca introduziu o fiscal contracting system,
tambm conhecido por eating from separate kitchens.19 Dabla-Norris (2005) aponta
que, neste sistema, cada nvel de governo tinha sua base de receitas composta
por distintas fontes, cabendo a cada qual a administrao e o equilbrio de suas
prprias despesas.
Nesse sistema foram criados trs categorias de receitas: i) as fixas do governo
central; ii) as fixas dos governos locais; e iii) as compartilhadas, negociadas, caso
a caso, com cada provncia.
Com a descentralizao, o recolhimento de impostos passou a ser responsabilidade das provncias e a transferncia do montante arrecadado se dava por meio de
contratos negociados entre as duas partes. Um dos resultados imediatos deste processo
foi a maior atuao por parte dos governos subnacionais no desenvolvimento de
suas prprias fontes de renda, o que veio a torn-los menos dependentes do caixa do
governo central (Dabla-Norris, 2005; Franschini, 2006; Mendes, 2008).
Como resultado, a participao do governo central no recolhimento de
receitas caiu, entre 1979 e 1993, de 39% para pouco mais de 20%, porcentagem
bem abaixo da mdia registrada por outras naes em desenvolvimento poca.
Tanto a queda da taxa de participao do governo central quanto os persistentes
deficits oramentrios reduziram a capacidade de conduo macroeconmica do
governo central, bem como exacerbaram disparidades fiscais regionais pas afora.
Os governos subnacionais passaram a atuar efetivamente na trajetria de
expanso econmica do pas, possibilitando, por exemplo, o fomento aos investimentos necessrios ao crescimento das chamadas township e village enterprises
(TVEs), fundamentais para o processo de industrializao de reas rurais e que hoje
respondem em grande medida pela produo, exportao e gerao de empregos
do pas (Franschini, 2006; Mendes, 2008). Como amplamente discutido pela
literatura, a expanso das TVEs teve fundamental importncia para o crescimento
econmico chins, atuando decisivamente nas transformaes da estrutura produtiva
pelo territrio nacional.
Para Arrighi (2008, p. 367), as TVEs (empresas de aldeias e vilas, na traduo
de sua obra em portugus, tiveram importncia histrica, por possibilitarem aos
19. Entre 1980 e 1993, o padro institucional predominante nas relaes fiscais entre governos central e provinciais
pode ser chamado de sistema de contratao fiscal (caizheng chengbao zhi), tambm conhecido como comendo em
cozinhas separadas (fenzao chifou). Sob este sistema, os governos provinciais realizaram contratos fiscais de, relativamente, longo-prazo (cinco anos) com o governo central. Em funo de sua natureza experimental, tais arranjos variaram
amplamente quer entre provncias quer ao longo do tempo. (Jin et al., 2005, traduo nossa).

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

249

trabalhadores rurais a locomoo para trabalharem em outras regies em atividades no agrcolas. Destaca-se, ademais, que a criao das empresas de aldeias e
municpios (EAMs) foi provocada por duas outras reformas: a descentralizao
fiscal, que deu mais autonomia aos governos locais para promover o crescimento
econmico e utilizar os restos fiscais como incentivos; e a avaliao dos quadros
com base no desempenho econmico de suas localidades, o que deu aos governos
locais um forte incentivo para apoiar o crescimento econmico.
A ttulo de ilustrao e comparabilidade, vale assinalar que, em 1978,
enquanto as estatais (state owner enterprisers) empregavam 45,9 milhes de pessoas
na manufatura e o emprego rural atingia 306,4 milhes, as TVEs empregavam
28,3 milhes. Duas dcadas depois, enquanto o emprego rural era de quase meio
bilho e os das estatais regredira para 20,3 milhes, as TVEs ultrapassavam a marca
dos 120 milhes (tabela 5).
TABELA 5

Empregos gerados por setor (1978-1999)


Setor e ano

1978

1990

1999

Manufatura das estatais (%)

45,9

39,4

20,3

Manufaturas coletivas urbanas (%)

21,5

20,6

7,7

Emprego nas TVEs (milhes)

28,3

92,7

127,0

306,4

472,9

495,7

Participao das TVEs no emprego rural (%)

9,2

19,6

25,6

Participao das TVEs no emprego total (%)

7,0

14,5

18,0

Emprego rural (milhes)

Fonte: Masiero (2007).

preciso destacar que, em meados da dcada de 1980, o sistema de receitas


compartilhadas foi revisado, como parte da estratgia de crescimento da economia
nacional e da reduo das disparidades regionais. A reviso concedeu especial ateno
a dois pontos. O primeiro alterava a forma de determinao da proporo devida
provncia, tendo por base o balano oramentrio local em anos anteriores;
o segundo permitia s provncias mais pobres do pas a reteno de mais receitas,
o que se configurava em clara tentativa de combate pobreza e reduo das
desigualdades regionais (Jin et al., 2005).
No obstante o processo de descentralizao ter alcanado xito ao permitir
a criao de um ambiente mais apropriado aos objetivos nacionais, pela expanso
do investimento e da insero externa, observou-se um conjunto de efeitos deletrios, notadamente aqueles derivados dos conflitos institucionais entre o poder

250

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

central e os governos subnacionais, bem como a concorrncia (entre desiguais)


entre provinciais (Mendes, 2008; Jin et al., 2005).
Entre os dilemas mais evidentes, destacam-se os originados das escolhas
adotadas pelas unidades subnacionais no que se refere ao seguimento das orientaes do governo central, ainda que estas pudessem ser prejudiciais dinmica
econmica regional. Ou o oposto: a busca pelos objetivos locais, ainda que estes
no fossem contrrios aos interesses nacionais.
Outro ponto de conflito importante: a assimetria em relao arrecadao
e partilha, considerando que, em razo dos contratos, criaram-se desnveis
(de taxao, recolhimento, repasse etc.) considerveis pelo territrio nacional,
tanto quando so comparadas diferentes provncias, quanto so comparadas
atividades idnticas em diferentes regies.
Isso ajudou na criao de um sistema tributrio confuso, gerando, por exemplo,
custos (carga fiscal) diferenciados para uma mesma empresa que tivesse unidades de
produo em provncias diferentes. No se tornou rara a utilizao de negociao
direta entre as autoridades fiscais das provncias e as empresas, o que veio a criar
fortes desajustes na estrutura de custos e preos em um mesmo setor (Dabla-Norris, 2005;
Franschini, 2006; Mendes, 2008).
Aditivamente, os governos locais tinham incentivo para esconder receitas
arrecadadas, a fim de no transferi-las ao centro. Faziam isso pela criao de tributos
locais de contabilizao extraoramentria e pelo baixo esforo de arrecadao dos
tributos (preguia fiscal) que deveriam ser enviados ao governo central (Mendes,
2008). Neste cenrio, observava-se a procura, por parte das provncias, de fontes
de recursos que estivessem fora dos contratos e, por conta disto, no precisassem
ser repartidas com o governo central. Como efeito, ocorreu a queda da arrecadao
tributria central e a perda de capacidade de gesto macroeconmica por parte
do governo central.
A partir de 1994, importantes alteraes foram observadas. Desde ento,
o sistema fiscal chins tem passado por reformas cujo objetivo principal
estabelecer condies para a crescente integrao internacional da economia
do pas (Mendes, 2008). Vale destacar que o sistema implantado em fins dos
anos 1970 fez cair fortemente a receita tributria do pas, de 31,6% do PIB,
em 1978, para 11,2%, em 1995. Com as reformas, no comeo da dcada de
2000, esta porcentagem saltou para 15% do PIB.
Desse modo, com o objetivo de reduzir os efeitos negativos oriundos da
descentralizao e, mais uma vez, dotar o Estado de capacidade para manuteno
da trajetria de crescimento a qualquer custo, o governo central empreendeu um
radical processo de transformaes no sistema tributrio chins. De modo mais

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

251

especfico, podem ser assinalados como grandes objetivos deste processo descentralizador: fortalecimento do desempenho macroeconmico, mais equalizao
das economias regionais e, por fim, proviso mais eficiente, pelo territrio chins,
de bens pblicos.
A ao mais significativa nesse processo de recentralizao foi a criao de
um sistema de diviso dos tributos, em 1994, que devolveu ao governo central
a prerrogativa de recolhimento dos tributos. Por conseguinte, observou-se o
acelerado incremento das receitas do governo central e a reduo da autonomia
das provncias (Dabla-Norris, 2005).
As principais medidas desse processo so relacionadas a seguir.
1) Reforma no sistema tributrio, incluindo a criao de um imposto baseado
na produo de valor adicionado.
2) Redefinio do que seriam impostos centrais, locais e compartilhados.
3) Permisso para que governos das township e das villages pudessem cobrar
taxas sem a prvia permisso de nveis mais altos de governo, especialmente
de empreendedores locais e de estatais.
4) Reforma do sistema financeiro.
Ficara evidente que junto com a reforma deveria vir acoplado um conjunto
de medidas que proporcionasse um sistema de transferncias intergovernamentais
eficiente, pois, no obstante a centralizao das receitas, havia forte descentralizao
das despesas, considerando-se que, na China, algumas funes tpicas de governo
central so exercidas pelas provncias, a exemplo da previdncia social.
Segundo Mendes (2008), o resultado foi um sistema que atribuiu diversos
tributos tpicos de governo central e elevou a participao do governo central na
receita total. Ademais, ocorreu o redesenho dos tributos, que passaram a ter as
seguintes caractersticas principais: i) unificao da tributao sobre a renda das
empresas e racionalizao da base tributria e da estrutura de alquotas, com extino
de diversas categorias de deduo; ii) unificao do imposto de renda pessoa
fsica e simplificao da legislao; iii) reduo das inmeras alquotas do imposto
sobre valor adicionado (IVA) para apenas duas e criao de impostos especficos;
e iv) introduo da tributao da explorao de recursos naturais.
Na diviso das competncias tributrias, coube ao governo central arrecadar
tributos sobre rendas das empresas estatais controladas pelo governo central;
atividades de comrcio exterior; alguns impostos especficos sobre consumo;
o IVA sobre importaes; e, por fim, o faturamento de empresas nos setores de
ferrovias, bancos, instituies financeiras no bancrias, seguradoras (quadro 1).

252

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

s provncias caberiam a tributao sobre a renda de empresas estatais


controladas por elas e de empresas privadas, joint ventures e empresas de
propriedade coletiva; imposto de renda de pessoas fsicas; imposto de renda
sobre atividades agrcolas; faturamento de empresas (exceo quelas tributadas
pelo governo central); uso da terra e o IVA sobre transaes de propriedade
e licenas. Por fim, seria compartilhado o IVA sobre transaes domsticas,
exceto transaes imobilirias (75% para o governo central e 25% para as
provncias), sobre negociaes de valores mobilirios e cmbio (50% para
cada nvel de governo) e sobre recursos naturais (100% para as provncias).
QUADRO 1

Distribuio regional da tributao na China ps-1994


Governo central

Compartilhado

Governos locais

Arrecadar tributos sobre: renda das


empresas estatais controladas pelo
governo central.
Comrcio exterior.
Impostos especficos sobre consumo.
IVA sobre importaes.
Faturamento de empresas nos setores
de ferrovias, bancos, instituies financeiras no bancrias, seguradoras.

IVA sobre transaes domsticas,


exceto transaes imobilirias (75%
para o governo central e 25% para as
provncias).
Sobre negociaes de valores mobilirios e cmbio (50% para cada nvel
de governo).
Sobre recursos naturais (100% para as
provncias).

Imposto sobre a renda de empresas


estatais controladas pelas provncias.
Imposto sobre a renda de empresas
privadas, joint ventures e empresas de
propriedade coletiva.
Imposto de renda de pessoas fsicas;
imposto de renda sobre atividades
agrcolas.
Faturamento de empresas (exceto
aquelas tributadas pelo governo
central); uso da terra.
IVA sobre transaes de propriedade
e licenas.

Fonte: Dabla-Norris (2005).

Se o novo sistema permitiu ao governo central ampliar o horizonte de possibilidades para a poltica fiscal e gesto macroeconmica, trouxe consigo, tambm,
complicaes considerveis aos governos subnacionais. Basta observar que, no
perodo anterior reforma, a participao das provncias no montante de receitas
governamentais da China girava em torno de 78%, caindo para algo prximo aos
45% em 2002, ainda que respondessem por mais de 70% do gasto pblico (grfico 3).
Esta realidade tem feito com que parte das provncias ignore certas determinaes
do governo central (especialmente aquelas relacionadas ao planejamento do
crescimento e gesto dos recursos naturais) visando ao equilbrio fiscal e
manuteno dos servios pblicos sob sua guarda.

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

253

GRFICO 3

Participao do governo central chins nos gastos e nas receitas nacionais (1979-2000)
(Em %)
60
50
40
30
20
10

Receitas

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

Gasto

Fonte: Finance Yearbook of China20 apud Zheng (2010).

Por fim, chama-se ateno para a sumarizao das reformas fiscais chinesas
ps-Era Mao (quadro 2) e os principais efeitos das medidas adotadas para os
diferentes nveis de governo.
QUADRO 2

Resumo das reformas fiscais chinesas (1980-1994)


Sistema de tributao

Descrio

Pr-1980: centralizado

Coleta e transferncias de receitas


centralizadas.

1980: sistema
fiscal de contratos

Criao de trs categorias de receitas:


fixadas pelo governo central, pelos
governos locais, e compartilhadas
(negociadas caso a caso).

1985: receitas
compartilhadas
revisadas

A taxa de participao nas receitas dependeria dos balanos oramentrios de anos


anteriores. Permisso para provncias mais
pobres reterem mais receitas.

Receitas continuaram em trs tipos,


porm a taxa de participao foi
fixada. A estrutura de tributao foi
simplificada: todas a provncias recebem
transferncias baseadas nas receitas
retidas em 1993.
Fonte: Zheng (2006).

1994: sistema
de tributao
compartilhado

Efeitos sobre os incentivos


dos governos locais
Sem incentivos para melhoria no
sistema de recolhimento
de receitas.
Provncias mais ricas incentivadas
a coletarem mais receitas, pois
poderiam reter receitas acima da
cota estipulada.
Provncias mais ricas menos entusiasmadas na coleta de receitas,
pois grandes balanos positivos
deveriam ser transferidos para
o centro.

Efeitos amplos
Governo e economia tinham
suave restrio oramentria.
Provncias mais ricas obtiveram
superavits; as mais pobres
ficaram em deficits.
Queda no crescimento das
receitas como porcentagem
do PIB.

Reclassificao da maior parte


Estoque de receitas introduzido,
dos tributos compartilhados para
primeiramente, em seis cidades
receitas locais fixas incrementou
e trs provncias.
o incentivo coleta.

20. Finance Yearbook of China. Beijing: China Academic Journals Electronic Publishing House, 2008.

254

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

4 RELAES CENTRO-LOCAL NA CHINA: FEDERALISMO DE FATO E AS TVES

Como indicado, contrariando em grande medida o senso comum, as relaes entre


o governo central chins e as provncias no to estanque e rgida. Observa-se
na China considervel autonomia nas decises das escalas de governo abaixo do
poder central, embora todas devam estar coadunadas e justificadas aos interesses e
projeto nacional. Ainda que a China no tenha um regime federalista de governo, o
modo como se estabelecem as relaes das diversas escalas da administrao pblica
(subnacional) chinesa com o governo central chamam ateno por apresentarem
caractersticas tipicamente federativas. Esta a tese central de Zheng (2006;
2010). Este autor defende que o entendimento das relaes governativas na China
passa, necessariamente, pela avaliao e aceitao do pas enquanto um caso de
federalismo de facto. Sua argumentao est assentada em trs pontos fundamentais,
observados no funcionamento e na organizao poltico-administrativa chinesa.
1) A existncia de um sistema hierrquico de governo, no qual as atividades
esto divididas entre o governo central e as provncias, de modo que cada
nvel de governo tenha gerncia sobre decises finais em vrios campos.
2) A existncia de um considervel grau de descentralizao institucionalizada
no pas, de modo a tornar quase impossvel a tomada de decises, por
parte do governo central, revelia das esferas inferiores.
3) O fato de as provncias possurem responsabilidade primria sobre a
economia e, em alguma medida, sobre a poltica, em sua jurisdio.
A descentralizao empreendida entre a dcada de 1980 e meados dos anos
1990 foi importante fator para o crescimento da economia chinesa e a melhoria do
padro de vida de vrios habitantes, tendo em vista que estas melhorias permitiram
o incremento mais rpido do investimento e do PIB, ao ensejar um ambiente de
tomadas de deciso mais rpido e menos burocratizado.
No se pode deixar de assinalar que os efeitos da descentralizao se mostraram diversos, na intensidade e natureza, pelo territrio nacional, o que muito
dificilmente seria observado de modo contrrio, considerando no somente a sua
extenso, mas tambm a diversidade fsica, cultural, ambiental, e o passivo histrico
do pas. Pode-se afirmar que os efeitos positivos da descentralizao, em termos
de transformaes produtivas e crescimento econmico, foram mais efetivos nas
provncias e regies ento mais ricas e dinmicas.
Vale lembrar que essas eram as regies mais diretamente conectadas ao padro
de insero do pas. Desse modo, as regies costeiras, fortemente export-oriented,
foram as mais beneficiadas pela descentralizao. No entanto, as regies historicamente mais pobres apresentaram mais dificuldade de insero na trajetria
expansiva nacional, demandando, assim, do governo central, medidas mitigadoras,
quase sempre dependentes da cooperao (nem sempre alcanada) das regies mais
ricas, o que muitas vezes resultava em conflito.21
21. Zheng (2006) chama ateno, inclusive, que em muitos casos a cooperao era dificultada por conflitos e regionalismos
histricos presentes na China; em outros casos, para o temor que provncias e regies mais ricas apresentaram de ser
tornarem satlites de centros regionais mais dinmicos, tais como Shangai.

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

255

Sobre as reformas observadas a partir de 1994, cabe salientar que devem ser
compreendidas para alm da simples reforma tributria, tendo em vista a presena
de elementos que apontam claramente para um reforma federativa. Indubitavelmente, o ponto de mais frico apresentado por esta reforma foi o encolhimento
das receitas das unidades subnacionais sem contrapartida clara em algumas rubricas
de despesas, historicamente de responsabilidade destas, tais como previdncia social
e infraestrutura. Assim, o governo central deveria criar e melhorar os mecanismos
de recolhimento de receitas, e aprimorar os seus instrumentos de redistribuio s
provncias. Se por um lado o governo central aumentava sua capacidade de gesto
e interveno macroeconmica, de outro, precisava estar atento para no desestruturar um dos pilares da trajetria de crescimento de 1980 at ento: a capacidade
de investimento dos governos subnacionais.
Vale lembrar que, em termos de crescimento regional e contribuio para a trajetria expansiva nacional, talvez o instrumento de mais eficcia tenha sido o estmulo s
TVEs, a cargo dos governos subnacionais. A importncia deste tipo de arranjo para o
crescimento econmico chins (e especialmente para o mercado de trabalho nacional)
mais que reconhecida. Cumpre assinalar que seus resultados s foram possveis devido
flexibilidade permitida aos governos locais no mbito da descentralizao iniciada
junto ao processo de abertura econmica nacional (quadros 3 e 4).
QUADRO 3

Comparativo entre estatais, TVEs e outras empresas


Caractersticas
Empregos

Estatais e coletivas urbanas

TVEs

Outras empresas

82,85 milhes

132,88 milhes

68,53 milhes

34

40

26

Produo industrial (%)


Tipo de empresa

Grandes empresas em setores


estratgicos.

Pequenas empresas privadas


Empresas coletivas de propriedade
e joint ventures com empresas
dos towns e villages.
estrangeiras.

Flexibilidade permitida

Elevado nvel de controle do


governo central

Grande liberdade fora do


planejamento e controle do
governo central.

Menos controle que nas empresas


estatais (SOEs em ingls, state-owned enterprise), mas as leis
so aplicadas com rigor.

Situao financeira

Estimativas de que 50%


perdem dinheiro.

Poupana privada canalizada


para indstrias exploradoras de
nichos de mercado.

Expanso de investimentos
internacionais nos ltimos anos e
desacelerao do crescimento.

Relaes com
a comunidade

Com o governo central. Crdito


fcil dos banco estatais. Lucros
enviados para o governo
central.

Com os governos locais para


quem vai o lucro. Executivos
e trabalhadores das prprias
comunidades.

Negcios de pessoas da
comunidade e joint ventures
internacionais; relaes prximas
com o governo central.

Exportaes

Insignificantes

Fonte: Masiero (2007, p. 230).

Elevadas

Elevadas

256

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

QUADRO 4

Tipos de empresa e contribuio para o emprego


Exemplos de empresa

Caractersticas

Estatais: Cosco, Baoshan Steel,


China Southern Airlines

So frequentemente controladas por ministrios relevantes, como o das comunicaes.


Desfrutam de acesso prioritrio a emprstimos e a outros subsdios do Estado.

Coletivas urbanas:
Qingdao Haier Group

Localizadas em grandes cidades, sendo de propriedade das comunidades e dos trabalhadores


da empresa. So empresas mais voltadas para os servios que propriamente para manufatura.
Normalmente, sofrem grande interferncia em termos de propriedade e controle dos governos
regionais e locais.

Towship and village enterprises:


Grangdong Kelon Electrical Holdings

A propriedade dos governos dos townships, ou das villages na sua totalidade; ou entre
estes e outros stakeholders. No tm as mesmas facilidades de crdito e apoio do governo
central e so administradas mais ou menos como empresas privadas.

Empresas privadas: lojas de varejo,


restaurantes, internet cafs

Empresas de indivduos e entidades privadas. So pequenas empresas com limitado


acesso ao capital. Algumas do setor de alta tecnologia, quando recebem investimentos
estrangeiros, transformam-se em Fies.

Foreign-Invested enterprise (Fies):


Beijin Jeep, EachNet; Joint venture
com Motorola, Whirlpool etc.

Joint ventures com diferenciadas participaes. Joint ventures de cooperativas e empresas


estrangeiras so entidades legais com estrutura proprietria mista. Empresas multinacionais
normalmente estabelecem inicialmente um Fies aps operar por um curto perodo com
um escritrio de representao. No podem ser caracterizadas como privadas sem uma
cuidadosa anlise, pois muitas das parcerias so realizadas com as Soes. Possuem legislao
diferenciada das demais empresas chinesas.

Companhias listadas em bolsas de


valores: China Textile Machinery,
Nanjing Panda Electronics

Empresas de propriedade de chineses e estrangeiros com aes comercializadas nas


bolsas de valores. O controle exercido e os lucros so apropriados de acordo com a
posse das aes. Normalmente, o governo possui mais que 50% das aes, ou o scio
majoritrio em outros casos.

Fonte: Masiero (2007, p. 230).

5 CONSIDERAES FINAIS

E especificamente para o caso brasileiro? O que se pode apreender da experincia


chinesa? Evidentemente, tecer comparativos tarefa muito complexa e de certo
modo arriscada, bem como assumir que dada experincia chinesa possa ser, em
parte ou totalmente, inspiradora de polticas pblicas para o Brasil. No apenas
por conta das singularidades de cada experincia, mas tambm pela profunda diferenciao que separa os dois pases em termos de arcabouo poltico-institucional
e, tambm, matriz cultural. Isto ressaltado, contudo, alguns pontos podem ser,
segundo este estudo, extrados da experincia chinesa, enquanto lio mais geral
para a reflexo de polticas pblicas que coloquem o territrio efetivamente no
cerne de estratgia de crescimento e/ou desenvolvimento econmico.
Nesse sentido, dois pontos podem ser destacados. O primeiro diz respeito s
chamadas TVEs; mais precisamente ao papel e capacidade das escalas subnacionais
de articular estratgias de desenvolvimento regional. Note-se que todo o esforo
empreendido pelas TVEs (sua organizao e articulao no territrio) estava sob a

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

257

perspectiva nacional. Em outras palavras, as TVEs se inseriram no projeto nacional


de desenvolvimento e/ou crescimento econmico liderado pelas exportaes (mais
insero no mercado internacional). Desta experincia possvel extrair para o
Brasil a necessidade de melhor reflexo acerca dos instrumentos e da capacidade
dos governos subnacionais, especificamente as Unidades da Federao (UFs), para
promoo do desenvolvimento, via aumento do investimento, que se diferenciem
dos comumente usados leia-se: incentivos fiscais.
Ademais, deve-se notar que a expanso do investimento pelo territrio
chins em nada diferiu do observado em outras experincias nacionais de rpido
crescimento, quando se considera que as regies mais dinmicas e estruturadas
foram aquelas que apresentaram trajetria expansiva mais acentuada, por conta da
capacidade maior de atrao de novos investimentos. A questo que se pe, desta
forma, a necessidade de polticas regionais que visem reduo das desigualdades
no territrio nacional.
Nesse ponto, h uma grande similaridade com um padro histrico brasileiro:
os benefcios do crescimento econmico concentram-se fortemente no litoral, em
detrimento das regies interioranas, onde reside a maioria da populao. Enquanto
cidades como Xangai, Xiamen, Pequim, Guangzhou e outras exibem a exuberncia
resultante de dcadas de pesados investimentos em infraestrutura urbana e industrial,
o interior avana em ritmo muito mais lento, com baixa insero nas economias
nacional e internacional (Amorim, 2012, p. 128).

O segundo ponto trata da relao entre a receita e os gastos do governo central e


os governos subnacionais. Tendo por base o grfico 3, v-se que no perodo 1979-1985,
a participao do governo central nos gastos se situava em um patamar maior que
a participao nas receitas. Como apontado por Zheng (2006; 2010) e Franchini
(2006), cabia aos governos subnacionais, em grande medida, o financiamento
do governo central, considerando que o nvel do endividamento pblico no subira
consideravelmente. Entre 1985 e 1994, verificaram-se a considervel reduo dos
gastos do governo central e uma tentativa de aumento de receitas. Em contrapartida
reduo da participao dos gastos por parte do governo central, houve o acrscimo
de participao dos governos subnacionais no total das despesas gerais na China.
Com a recentralizao, observada a partir de meados da dcada de 1990, o
governo central aparentou ter mudado sua percepo quanto ao posicionamento
frente aos recursos pblicos, evidenciado pelo forte aumento de sua participao nas
receitas totais. Esta nova orientao indica que o governo central buscou aumentar
sua capacidade de interveno nos rumos da economia, ampliando sua capacidade
de atuao macroeconmica, via aumento das receitas. Esta realidade exigiu, como

258

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

apontado no texto, melhorias no sistema de transferncias governamentais, cada vez


mais necessrias, em razo da forte concentrao de despesas nos governos subnacionais.
Analisando-se o movimento desde o incio do processo de abertura econmica,
pode-se observar a ocorrncia de certo pndulo federativo: de um lado, houve
progressivo aumento de participao do governo central nas receitas nacionais; do
outro, consolidou-se uma trajetria de descentralizao das despesas, progressivamente
repassadas s escalas inferiores.
Desse modo, pode-se concluir que o governo chins tem optado por aumentar
sua capacidade de atuar no sentido do crescimento nacional pelo aumento da participao na receita total que, no se pode esquecer, dado o ritmo de crescimento
da economia nacional, tem se mostrado fortemente expansiva. A concentrao de
receitas permite no apenas certa folga fiscal, mas tambm dota de mais capacidade
os agentes pblicos no que se refere promoo de polticas ou aes que estejam
inseridas no contexto de crescimento econmico a qualquer custo.
Por parte dos governos subnacionais, observa-se a manuteno de certas
rubricas e gastos que historicamente couberam a eles, a par da manuteno de
polticas regionais de crescimento econmico, especialmente aquelas voltadas para a
produo de exportveis. Estes governos, dado este arranjo, se veem na necessidade
de um arcabouo institucional que permita transferncias de cima para baixo,
na medida das necessidades de financiamento das referidas rubricas. Por sua vez,
cabe destacar que o governo central avalia caso a caso quando se trata de demandas
regionais por investimentos, de forma que a folga dos recursos permite alto grau
de discricionariedade nas decises do centro no que diz respeito deciso de
investimento pelo territrio nacional.
Um importante paralelo pode ser feito com o caso brasileiro. O sistema
social brasileiro, em grande medida executado pelos governos subnacionais, tem se
defrontado com problemas relativos a rigidez de aplicao oramentria, tendo em
vista que grande parte das receitas tem rubrica determinada. Ainda que isto garanta
a aplicao dos recursos em setores estratgicos para o bem-estar social, este arranjo
engessa em grande medida as capacidades governativas dos entes federados, especialmente em relao formulao de estratgias mais ativas de investimento, muitas
vezes reduzidas, unicamente, a aes baseadas em renncia ou iseno fiscal. Nesse
sentido, cabe reflexo mais profunda sobre os caminhos da Federao brasileira e o
papel mais ativo da escala subnacional na estratgia de desenvolvimento nacional.

Relaes Intergovernamentais na China: caractersticas e trajetria recente

259

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Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

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VISENTINI, P. et al. BRICS: as potncias emergentes. Petrpolis: Vozes, 2013.

CAPTULO 8

CAPACIDADES NODAIS DO ESTADO E ESTRATGIAS DE


DESENVOLVIMENTO: UMA PERSPECTIVA LATINO-AMERICANA1
Vctor Ramiro Fernndez2
Mara Jimena Garca Puente3

1 INTRODUO

A crise econmica e institucional do projeto neoliberal dos anos 1990 fundamentado


nas ideias do Consenso de Washington, assim como os seus destruidores efeitos
socioespaciais, abriu o caminho para a recuperao do papel do Estado na promoo
do desenvolvimento e, em particular, para a adoo das polticas industriais que
levam a este (Grugel e Riggirozzi, 2012).
O caso argentino constitui uma amostra adequada a esse caso. Isto no s se
evidencia na esfera discursiva,4 mas tambm na criao, hierarquizao e reorganizao das instncias organizacionais estatais especficas,5 assim como no incremento
da quantidade de polticas pblicas, programas e recursos oramentrios destinados
a tal fim (Fernndez, Garca Puente e Alfaro, 2012).
Contudo, a efetividade das aes estatais no setor produtivo industrial
exige o desenvolvimento das capacidades do Estado para dar andamento a uma
estratgia coordenada e coerente em mbito nacional, com uma forte influncia
1. Uma outra verso deste captulo foi publicada na Revista Estado y polticas pblicas, n. 1, ano 2013, p. 19-46.
Argentina: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso).
2. Professor da Universidade Nacional do Litoral, Santa F, Argentina.
3. Professora da Universidade Nacional do Litoral (Santa F) e da Universidade Nacional de Entre Rios, Argentina.
4. Como exemplo, em novembro de 2012, [Dilma] Rousseff diz que embora a Argentina e o Brasil tenham suficientes
recursos de minerao e energticos e alm do mais sejam lderes na produo de alimentos, ainda tm alguma coisa
para concretizar: o fortalecimento das suas indstrias, inovao e educao. Mesmo assim, a presidente pediu que
os empresrios brasileiros investissem mais no territrio argentino e vice-versa (Rebossio, 2012, traduo nossa).
Na inaugurao das sesses ordinrias da Assembleia Legislativa, em 1o de maro de 2013, a presidenta argentina disse
que Tudo teria sido impossvel caso no tivssemos identificado adequadamente qual devia ser a origem do crescimento
e em consequncia nos dedicado, desde o primeiro dia, tarefa de reindustrializar a Argentina. Reindustrializar a Argentina
() porque a indstria aquilo que mais pode se sustentar e se manter nas pocas de crise (). A Argentina, () o pas
que industrialmente mais tem crescido: 21,4 [%] () pela insistncia que se tem feito em todo o setor industrial, o que
explica parte deste crescimento verificado (Argentina [s.d.], traduo nossa). A presidenta Cristina Kirchner reivindicou
a ao do Estado como a ferramenta mais poderosa que conseguiram os argentinos nesta dcada. O Estado, que o
grande reparador e o grande construtor, junto do setor privado, para contribuir com o crescimento, conforme reportagem
do jornal Pgina 12 (El Estado, 2013).
5. Faz-se referncia, no caso argentino, criao do Ministrio da Indstria, em 2008, e localizao da Secretaria da
Pequena e Media Empresa e Desenvolvimento Regional deste, entre outros exemplos.

264

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

e participao das instncias regionais encaminhadas construo de um ncleo


industrial endgeno, dinmico e complexo.
A presena dos Estados competentes, dotados de capacidades tcnico-operativas
e com possibilidades de direcionar e orientar os atores produtivos, foi o principal eixo
analtico/explicativo nos estudos sobre as experincias internacionais de desenvolvimento
industrial tardio, como a dos pases do Leste Asitico (Amsden, 1989; Evans, 1995;
Chang, 2004; Wade, 1999).
Os resultados desses estudos sobre a presena central do Estado no direcionamento
dos processos de industrializao e desenvolvimento contrastam com as caratersticas
estatais dos pases da Amrica Latina e com os resultados das aes dos Estados da
nossa regio desde o segundo ps-Guerra at os dias atuais. Embora ativos e altamente
compromissados, tanto nas fases do populismo redistributivo e industrializador como
nas reformas dominadas pelo projeto neoliberal, os Estados latino-americanos e o
argentino em particular tm se mostrado fracos e cooptados pelo comportamento
tanto das corporaes nacionais (particularmente sob os processos de industrializao pela substituio das importaes) como dos atores econmicos e das agncias
internacionais especialmente sob os ensaios neoliberais mais recentes (Oszlak,
2007; Romero, 2013). Dita fraqueza no resultou incua do ponto de vista do desenvolvimento, mas se tornou um elemento fundamental para explorar a sistemtica
incapacidade de direcionar um processo de acumulao consistente, sustentado em
um aprofundamento, complexidade, endogeneizao e descentramento do processo
de industrializao, em particular, e do desenvolvimento em geral.
Surge um novo contraste, em consequncia, nos cenrios latino-americano e
argentino, entre as fraquezas histricas das capacidades efetivamente adquiridas pelo
Estado e as atuais demandas de um compromisso ativo mais qualificado no cenrio
posterior crise do Consenso de Washington. Este contraste desencadeou tambm
a necessidade de conhecer tanto os fatores que obstaculizaram historicamente
o desenvolvimento das capacidades estatais para um consequente engajamento
como o foi no Leste Asitico como mapear a extenso da fragilizao de tais fatores
(demandados e causadores) na atual fase, em que se torna necessrio fortalecer o Estado.
medida que a problematizao das capacidades histricas e presentes do
Estado posta em andamento, surgem inmeras questes fundamentais a exigir
respostas: quais so estas capacidades historicamente no construdas e, justamente
agora, requeridas para a promoo de um ncleo industrial nos pases perifricos
ps-Consenso de Washington? Que aspectos precisam ser desenvolvidos para que
o Estado assuma um papel na construo de uma estratgia de desenvolvimento
com epicentro industrial, no contexto das transformaes globais do capitalismo?
Que dimenses relevantes devem ser construdas e fortalecidas a fim de romper
com os legados e as trajetrias histricas? E, por fim, como essas questes devem
ser abordadas do ponto de vista conceitual e metodolgico?

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

265

Para responder a alguns dessas questes, so necessrias uma introduo ao


conceito de capacidade nodal do Estado, localizando a sua pertinncia nos cenrios
latino-americano e argentino, em particular, sob o atual contexto de reemergncia
das polticas industriais (Hausmann, Rodrik e Sabel, 2008; Wade, 2011), e uma volta
ao apelo do Estado e do seu papel no desenvolvimento industrial (Cepal, 2012).
Com base nessa noo, os autores pretendem formular uma ferramenta capaz
de demonstrar a relevncia de se desenvolver um Estado com capacidades para conformar internamente um nvel de coerncia institucional e espacial que possibilite
operar externamente tanto na forma disciplinar quanto cooperativa, para produzir
no cenrio latino-americano processos de acumulao mais endgenos, dinmicos
e descentralizados.
Para a elaborao desse conceito, que posiciona o Estado no apenas como
um simples acompanhante ativo, mas tambm como um fator estratgico na
formulao de estratgias, foram revisadas de forma crtica e articulada as fontes
tericas dos enfoques institucionalistas que introduziram a noo de capacidades
estatais, como aquelas que analisaram as transformaes espaciais e funcionais no
contexto da crise do padro fordista-keynesiano de acumulao e regulamentao.
A partir da recuperao crtica e localizada, assim como do dilogo destas
perspectivas, salientaram-se alguns elementos centrais que resultam no das
potencialidades, mas de certas restries associadas ao desigual tratamento dado ao
problema do desenvolvimento e das estratgias a serem fortalecidos no particular
contexto latino-americano abordado.
Por meio da avaliao das dimenses institucionais e espaciais que constituem
o conceito de capacidade nodal, os autores pretendem obter uma ferramenta estratgica que possibilite tanto examinar as qualidades estatais e identificar os futuros
desafios do Estado na Amrica Latina quanto estabelecer um contexto para analisar
aqueles condicionamentos histricos que ameaam repetir-se nas polticas de
desenvolvimento com base industrializadora: as formas de concepo e implementao de polticas top-down, que dominaram os projetos desenvolvimentistas, e os
padres escalarmente fragmentrios, carentes de um vetor de articulao nacional
multiescalar, que caraterizam as estratgias neoliberais.
O captulo se estrutura da seguinte forma. A seguir, apresenta-se e desenvolve-se
a noo de capacidade nodal em referncia ao novo contexto latino-americano,
em que se retoma o compromisso do Estado na coordenao dos processos de
desenvolvimento mediante as novas estratgias focadas nas polticas industriais.
Posteriormente, aborda-se a fundamentao dos elementos contidos nesta conceitualizao, partindo-se da anlise crtica das perspectivas nomeadas que fazem epicentro
na dimenso institucional e espacial do Estado. Reconhecendo a heterogeneidade
de enfoques que se encontram em ambas as perspectivas, os autores salientam as

266

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

contribuies e restries destas para identificarem os elementos necessrios que


constituem a capacidade nodal. Finalmente, nas concluses, recapitulam-se e
articulam-se o argumento desenvolvido e as abordagens feitas.
2 O CONCEITO DE CAPACIDADE NODAL DO ESTADO CONSIDERANDO-SE
O NOVO CONTEXTO LATINO-AMERICANO

O incio do sculo foi marcado para a Amrica Latina e para a Argentina em


particular pela recuperao do iderio de se iniciarem mudanas estruturais que
abrangem essencialmente, com relao ao nvel dos processos de acumulao, um
renovador interesse em qualificar a dinmica de reindustrializao interrompida
(Cepal, 2012) e o desenvolvimento de processos social e espacialmente mais
inclusivos, visando reduo de sua incomparvel desigualdade (Cepal, 2010).
Nessa mudana estrutural, precisa-se de aes concentradas em quatro eixos
articulados, resumidos a seguir.
1) Em primeiro lugar, no mbito do condicionamento das formas de insero
das fraes (produtivas e financeiras) do capital global, submetendo-as
conformao dos processos nacionais de industrializao mais endgenos,
menos concentrados e mais dinmicos. Trata-se de fazer um processo de acumulao centrado na obteno de um complexo institucional e econmico
com maior autonomia de deciso coletiva, do qual se construam respostas
s formas de poder que, sob o imaginrio da globalizao, procuram impor
os grandes Estados, as corporaes transnacionais e os mercados financeiros
que estabelecem as regras do jogo do sistema (Ferrer, 2010).
2) Para alcanar o objetivo anterior, preciso reverter os comportamentos
rentistas, introduzindo, nos sistemas produtivos, processos endgenos
e estendidos de conhecimento e inovao com capacidade de elevar a
relativamente baixa taxa de produtividade macrorregional. Um aspecto
neural desta alterao nos comportamentos em direo a formas de maior
contedo inovador consiste no rompimento progressivo da dependncia
macrorregional das rendas dependentes dos recursos naturais, assim como,
em consequncia disso, da insero externa sob o apavorante domnio
das commodities (Cimoli, 2007).
3) A reverso ou a mudana estrutural visa evitar que esses comportamentos
inovadores e as novas rendas baseadas no conhecimento fiquem concentrados em um grupo reduzido de atores e espaos, pois esta concentrao
fortalece mais que altera a histrica heterogeneidade estrutural que
tem caracterizado produtiva, social e espacialmente a Amrica Latina antes
e depois do projeto neoliberal de 1990 (Cimoli, 2007; Coatz, Garca
Daz e Woyecheszen, 2011). Por meio disso, torna-se vivel o que disse

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

267

Anbal Pinto: a translao pronunciada de nfase desde um crescimento


precariamente estabelecido (...) para outro cujo piv e objetivos centrais
sejam a extenso do progresso tcnico, a ampliao do mercado interno
e a homogeneizao do sistema (Pinto, 1976, p. 139).
4) Finalmente, essa mudana estrutural requer incluir os mbitos regionais
historicamente protelados e intercolonialmente integrados como satlites
dos ncleos demogrfica e produtivamente concentrados, feitos pelos
grandes capitalistas locais e estrangeiros (Rofman, 1982).
No momento de avaliar essas quatro grandes linhas articuladas de transformao, preciso salientar que os (funestos) resultados econmicos e sociais
provenientes das reformas neoliberais impulsionadas com fora em 1990 desde
Washington no apenas contriburam para reintroduzir a importncia da mudana
estrutural, mas tambm criaram, desde o incio do sculo, o cenrio de um shifting
involvement, segundo Hirschman, que modifica radicalmente os meios pelos quais
operar as linhas de transformao antes citadas. A alterao no somente supe o
deslocamento do mercado, como veculo autorregulador do desenvolvimento,
por uma presena mais enrgica do pblico (Hirschman, 1982), mas tambm,
no contexto desta reforada presena, reposiciona o Estado no mais como um
problema, e sim como uma soluo (Evans, 1995). Considerando o campo mais
estritamente produtivo, a complexidade e a magnitude dos eixos de transformao
anteriormente citados sugerem que o renovado compromisso do Estado no se
limita a superar carncias de informao, ou a corrigir os efeitos no desejados do
mercado (Altenburg, 2011), mas o levam a agir como um formulador estratgico, desenvolvendo aes de condicionamento ou orientando o desenvolvimento
de (novos) comportamentos que viabilizem a mudana na matriz econmica,
institucional e espacial de acumulao e distribuio.
Concretamente, enquanto os processos de extenso e complexidade dos elos
produtivos em mbito setorial e espacial indicados em (3) e (4) supem uma multiplicidade de prticas cooperativas e sinergticas do Estado, em todos os nveis,
com um complexo grupo de atores e territrios, as aes de condicionamento
indicadas em (1) e a reverso de prticas rentistas indicadas em (2) demandam uma
ao disciplinar e condicionadora sobre os atores cujos comportamentos, formas
de articulao e localizao de decises devem ser direcionados.
semelhana de um oxmoron, os vetores desse engajamento estatal podem
se resumir na ideia de um disciplinamento consensuado, pelo qual o Estado consegue tanto a capacidade de impor condutas e restringir aes como de desenrolar
prticas cooperativas que enriqueam as suas estruturas cooperativas, ao tempo
que externamente adensem as estruturas produtiva, social e institucional associadas
aos processos de acumulao e redistribuio. Isso em um cenrio de compromisso

268

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

ordenado de espaos historicamente protelados, vtimas de um entrosamento de


cpulas pouco participativo como os dos exerccios de fragmentao, que tm
furado a capacidade estratgica integral do Estado nacional.
Observa-se, para responder a esse compromisso externo, o Estado latinoamericano, no geral e o argentino, no particular , levado a colocar como parte
da sua prpria estratgia a construo de capacidades tanto institucionais quanto
espaciais que lhe permitam edificar internamente as condies para uma articulao
virtuosa com os atores econmicos.
A superao disso impe, como principal desafio, o desenvolvimento das capacidades baseadas em um (historicamente falho) processo de coerncia institucional e
espacial, fundada internamente na qualidade e autonomia conceitual e financeira das
suas estruturas e em uma vinculao multiescalar dinmica, que comprometa, sem
fragmentao alguma, as crescentemente qualificadas instncias estatais regionais.
Foram sintetizadas essas capacidades na ideia de capacidade nodal, a qual, desde
a articulao das dimenses institucional e espacial do Estado, pode-se definir como
as qualidades para gerar e executar um complexo integral de aes que sustentam uma
estratgia institucional e espacialmente coerente, articulada e sustentvel, baseada em
uma estrutura estatal com autonomia, qualidade de organizao e coeso interna a
partir da qual se elaboram de forma endgena ferramentas conceituais e de financiamento, que operam de maneira combinada tanto no disciplinamento quanto no
desenvolvimento de interaes sinrgicas em um conjunto de um espao, partindo
de um compromisso ativo das instncias estatais regionais.
A compreenso dos significados postos nesse conceito e a sua contribuio
aos objetivos antes indicados encontram fundamentos nas dimenses institucionais
e espaciais do desenvolvimento, as quais configuram duas vertentes tericas de
anlise do Estado, a seguir abordadas.
3 DIMENSES DA NOO DE CAPACIDADE NODAL

Os autores distinguiram analiticamente duas dimenses, as quais chamaram de


capacidade institucional e capacidade espacial do Estado, ambas atuando de forma
complementar e contributiva para conformar o conceito de capacidade nodal.
A seguir, sero identificados e desagregados os elementos dessas dimenses,
resultado das contribuies das propostas das perspectivas tericas institucionalistas e espaciais e, fundamentalmente, do seu exame crtico, das suas adaptaes,
retroalimentaes e ausncias, as quais tentou-se suprir para obter uma noo de
capacidade estatal que possibilite identificar os elementos-chave da construo
estatal exigida atualmente, assim como aqueles obstculos histricos e presentes
que podem agir de forma articulada na restrio desta construo.

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

269

3.1 A capacidade institucional

Pode-se identificar uma perspectiva histrico-institucional das capacidades estatais, iniciada nos anos 1980, em Skocpol (1991), Mann (1991) e Evans (1995),
posteriormente continuada por Sikkink (1993) e abordada sob os processos de
globalizao por Evans (1996), Mann (2007) e Weiss (1998; 2003), entre outros
autores de referncia.
Essa perspectiva compartilha o conceito do Estado como um ator especfico
e diferenciado, com interesses e recursos prprios, munido de um conjunto de
estruturas administrativas, jurdicas, arrecadatrias e coercitivas, o qual se diferencia
do restante dos atores sociais e econmicos. A especificidade de um Estado (as suas
qualidades e capacidades) responde sua trajetria histrica, que consiste nas suas
estruturas e aprendizagens. As particularidades desta trajetria transformam certas
estatalidades (as suas estruturas) em uma varivel independente para explicar ideias,
trajetrias econmicas e processos de desenvolvimento diferenciados.
Embora nem todos esses autores focalizem o eixo no papel do Estado na
problemtica do desenvolvimento, podem-se identificar convergncias sobre a
abordagem das capacidades estatais. A maior parte deles podendo ser relacionados
ao enfoque clssico das capacidades estuda a capacidade estatal salientando
aspectos internos e relacionais.
Dessa forma, visam focalizar, em relao aos aspectos internos, as qualidades das
estruturas estatais, considerando o fornecimento de recursos financeiros e a qualidade
e orientao weberiana da organizao da burocracia (Skocpol, 1991). Nesse
sentido que se constroem burocracias muito capacitadas meritocraticamente
arregimentadas, com esprito de grupo, com coeso e estveis (Evans, 1995;
Sikkink, 1993), dando autonomia ao Estado na tomada de decises e com
poder de implementao das capacidades em todo o territrio (Mann, 1991). Esta
autonomia das estruturas estatais, contudo, precisa ser qualitativamente matizada
por sua dimenso relacional, no sentido da necessidade da interao sinrgica com
os atores sociais e econmicos para a definio conjunta da estratgia (Evans, 1995;
Hall e Ikenberry, 2000). Weiss (2003), por meio da noo de interdependncia
governada, refere-se a essa virtuosa relao entre o Estado nacional e os diversos
atores e redes econmicas que operam no contexto da globalizao. Recentemente,
a cooperao pblico-privada e a governabilidade como ferramenta tem
sido defendida no para agir direta e necessariamente associada promoo da
acumulao, mas para, indiretamente promover a qualificao das capacidades
humanas que habilitam os processos de inovao e, posteriomente, de acumulao
produtiva industrial sustentvel (Evans, 2008).
Os elementos abordados, readaptados ou hierarquizados por essa vertente
afirmam o que foi denominado acima como aspecto interno do enfoque clssico

270

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

das capacidades estatais, isto , a qualidade e coeso das estruturas internas do


Estado. Isto inclui tanto as qualidades weberianas da burocracia, em referncia
sua organizao, quanto as suas competncias tcnico-operativas que possibilitam
a implementao de uma estratgia de ao estatal. Conforme as anlises e os diagnsticos realizados na regio, a constituio e manuteno de um servio pblico
com caractersticas weberianas tem sido um deficit ainda no resolvido dos Estados
latino-americanos (Iacoviello e Zuvanic, 2006).
Esse servio pblico, para poder definir e conduzir um conjunto de aes
que sustentem uma estratgia elaborada de forma endgena, coerente com o atual
contexto latino-americano e a estratgia definida, requer expertise tcnica e desenvolvimento de sistemas de informao e avaliao (Filguera, 2006). Representa
um aspecto fundamental que desafia a redefinio do dispositivo burocrtico e
constitui a aptido do staff estatal para produzir endogenamente instrumentos
conceituais e operativos prprios. No adequadamente considerados pelo enfoque institucionalista, isso faz parte do que se denomina dimenso conceitual da
autonoma estatal e se refere capacidade de elaborao endgena de ferramentas
conceituais e operativas adaptadas s especificidades dos contextos, que evita a
replicao e assimilao acrtica de contextos, conceitos, polticas e modelos de
gesto na moda, geralmente produzidos nos pases centrais e assimilados tanto
pelos rgos internacionais que operam na regio quanto pelas instituies nacionais
e subnacionais (Fernndez, Amin e Vigil, 2008).
Concomitantemente, outro elemento atravessado pelas exigncias da especificidade latino-americana que d particularidade noo de autonomia se vincula
capacidade de captar e utilizar recursos financeiros (Skocpol, 1991). Embora esta
perspectiva se refira principalmente relevncia de contar com recursos suficientes
para o desenvolvimento das atividades estatais, no contexto latino-americano surge
uma questo qualitativa, referente origem deste finaciamento. As fraquezas fiscais
do Estado sobre as quais se apoiaram as reformas neoliberais nos anos 1990 foram
acompanhadas por uma dependncia crescente dos financiamentos de agncias
internacionais, que utilizaram o Estado como salvo-conduto para a implementao
de reformas que desestruturavam as formas de interveno protetoras no ps-Guerra,
assim como para a viabilizao do ingresso despojador (por privatizao ou desregulamento) do capital transnacional (Fernndez e Cardozo, 2012).
Em consequncia, a noo de autonomia financeira que preciso analisar no
cenrio latino-americano refere-se possibilidade de contar com recursos endgenos
para implementar as aes estatais que suponham uma estratgia na qual no se
imponha a condicionalidade dos contedos e modalidades de polticas por meio
de fontes e formas de financiamento.

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

271

A Amrica Latina possui mltiplos exemplos da estreita vinculao que existe


entre a dependncia financeira especialmente dos rgos internacionais de crdito
e a incidncia nas definies e conceitualizaes dos problemas.6
Por conseguinte, a autonomia da perspectiva institucionalista expressa na
qualidade das suas estruturas burocrticas e na quantia dos recursos econmicos
(Skocpol, 1991) exige, no contexto latino-americano, ser analiticamente desagregada
nas dimenses que explicam a capacidade terico-tcnica, administrativo-operativa
de gesto e financeira para poder desenhar endogenamente e implementar aes
fundantes de uma estratgia de desenvolvimento.
Ento, essa trplice dimenso que enriquece a autonomia e o exame das
qualidades internas do Estado ainda no supe a potencialidade de conceber
coerentemente uma estratgia de desenvolvimento. Para isso preciso considerar
outros aspectos, tambm abordados nas anlises sobre o papel do Estado nas experincias do Leste Asitico, que tm sido raramente referidos na sua importncia para
examinar o contexto latino-americano. Salienta-se aqui (e doravante) elementos
ausentes no enfoque clssico das capacidades estatais, mas relevantes para contextos
latino-americanos, que se tenta suprir com esta articulao. Neste sentido, Chibber
(2002) referindo-se ao caso coreano advertira que uma qualificada e autnoma
burocracia no garante a presena de coerncia interna do Estado. Segundo este
autor, cada uma das agncias/escritrios/ministrios, ao desempenhar as suas tarefas,
pode estabelecer disputas com outras ou no conceber uma estratgia global na
definio de aes especficas.
Os riscos dos conflitos interburocrticos e de uma fragmentao horizontal
do Estado diminuem com a presena de uma agncia nodal (Chibber, 2002),
ou seja, com uma instncia que d coeso e corncia estratgia de desenvolvimento, que compromete diversos setores estatais. Para conseguir coerncia e coeso na interveno estatal, preciso contar com instncias (formais e informais)
supraministeriais e interministeriais que articulem as diversas aes e estratgias e
coordenem as diferentes reas estatais ao redor de um objetivo comum, para o qual
devem possuir poder real para faz-lo e capacidade de disciplinamento nas suas
agncias (Chibber, 2002), tanto na sua concepo quanto na sua implementao.
A isso que os autores se referem como a noo de nodalidade horizontal
no compromisso do Estado, ao direcionamento com a centralidade na estratgia
de desenvolvimento orientado a garantir a coerncia interna do Estado, elemento
6. A esse respeito, os autores se referem s diferentes formas de conceitualizar uma problemtica pblica (o desenvolvimento industrial ou a aindustrializao, por exemplo), bem como a sua incidncia na resoluo (as polticas pblicas
que o promovem) e nas modalidades de ao estatal. Nesse sentido, adverte-se sobre as diferenas da nova poltica
industrial que se estabelece em mbito global a partir dos pases centrais (Lindauer e Pritchett, 2002; Baldwin, 2011),
com os requerimentos dos pases perifricos.

272

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

no analisado para aqueles que abordam a coeso estatal com base apenas nas
qualidades weberianas da burocracia (Evans, 1995; Sikkink, 1993).
Examinar os aspectos internos que consideram as perspectivas neoinstitucionalistas e as adaptaes propostas pelos autores deste texto: a autonomia operativa, conceitual, financeira e a nodalidade horizontal relevante, uma vez que
a qualidade interna do Estado que condiciona a sua ao externa e os vnculos
com o resto dos atores.
Foi sustentado acima que esse enfoque examina a capacidade do Estado para
direcionar um processo virtuoso de industrializao e desenvolvimento a partir
no de uma autonomia absoluta e isolacionista, mas de uma complementaridade
retroalimentar de burocracias qualificadas com os atores econmicos locais e
globais (Evans, 1995). O enraizamento (Evans, 1995), entendido como conexo
externa, fala da presena de vnculos formais e informais em que se estabelecem
comunicaes que permitem o intercmbio de informao, conhecimento e recursos
sociais (Mann, 1991), isto , uma rede de interdependncias entre o Estado e os
atores econmicos (Weiss, 2003), na qual se geram consensos para a construo
da estratgia de desenvolvimento.
Nesse sentido, dentro da heterogeneidade dos estudos feitos nos enfoques
institucionalistas para a anlise do Estado nos processos de industrializao e
desenvolvimento, alguns deles, tanto na sua forma comparativa (Chibber, 2003)
como de estudos de caso (Amsdem, 1989), salientam que a lgica da interao
Estado-sociedade nessas experincias no foi somente sinrgica ou cooperativa
(Mann, 1991; Evans, 1995; Weiss, 2003), mas que se fez principalmente por meio
do condicionamento do Estado pela ao dos atores econmicos e do disciplinamento das suas aes em funo dos objetivos da estratgia de desenvolvimento.
A ao estatal disciplinadora orienta e restringe os atores econmicos ao,
por exemplo, empregar os subsdios, crditos ou outras linhas de financiamento
para a finalidade para a qual foram outorgados e com o compromisso de obter
determinados resultados (Amsdem, 1989). Para atingir tal propsito, o Estado
possui a autoridade legtima de punir as aes que no tenham correspondncia
com tal objetivo. Ou seja, os atores so condicionalmente assistidos, so avaliados
segundo o seu desempenho e devem responder a certos parmetros de disciplinas
que impem as estratgias de desenvolvimento.
Esse aspecto disciplinador do compromisso estatal adquire preponderante
relevncia no contexto latino-americano para, como dito inicialmente, operar condicionalmente sobre as fraes de capital global no momento de definir os processos
de industrializao domsticos, assim como tentar reverter comportamentos que
alterem as histricas modalidades rentistas de interao do Estado com os atores
econmico-produtivos locais. no contexto deste elemento condicionante que

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

273

ganha fora e convvio o desdobramento e a promoo estatal de aes cooperativas


pblico-privadas que enriquecem de maneira inovadora os processos produtivos
locais e adensam de forma sinrgica as relaes Estado-sociedade.
A essa complementaridade, denomina-se disciplinamento consensuado, representando com isso uma interveno estatal capaz de defrontar de forma concomintante
os desafios de condicionar a modalidade de insero das fraes e redes produtivas
e financeiras do capital global no mercado interno e reverter os comportamentos
rentistas, como fortalecer articulaes e tecidos cooperativos e sinrgicos para o
desenvolvimento de novas aprendizagens mediante a coproduo pblico-privada
(Evans, 2008; Ostrom, 1997).
Recapitulando, a dimenso institucional da noo de capacidade nodal se
refere qualidade das estruturas burocrticas e organizacionais estatais para definir
e implementar aes coerentes e autnomas, orientadas a gerar uma estratgia
de desenvolvimento por meio de modalidades de disciplinamento e cooperao.
por isso que foram enfatizadas as seguintes variveis/aspectos: i) a autonomia
operacional, conceitual e financeira; e ii) a coerncia administrativa interna, isto
, a nodalidade horizontal. A partir destas propriedades e qualidades que o
Estado, como ator especfico e munido de autonomia, pode interagir com os atores
produtivos por meio da realizao das funes estratgicas de disciplinamento
consensuado, sendo, deste modo, os processos de disciplinamento e cooperao
as modalidades de interao.
A construo da dimenso institucional valeu-se de alguns insumos tericos
recuperados do enfoque histrico institucional, da identificao de ferramentas
que no foram abordadas para responder s atuais exigncias dos Estados na
Amrica Latina e da articulao e complementao dessa perspectiva com os
estudos vinculados s experincias do Leste Asitico. Contudo, neste texto sobre
as perspectivas tericas e indicao das ausncias, ainda no se levaram em conta
as aes do Estado no territrio, ou seja, nenhum dos enfoques trabalhados at
o momento problematiza o compromisso nem a dinmica regional do Estado.
Para suprir isso, prope-se como complementar e articulada capacidade institucional a dimenso chamada de capacidade espacial do Estado.
3.2 A capacidade espacial

Dada a importncia da escala territorial para conceber as atividades estatais orientadas para um desenvolvimento inclusivo, a considerao e o exame de como est
organizado e funciona o Estado espacialmente constituem um aspecto que influi na
estratgia de interveno estatal e a condiciona. Como produto disto, apresentam-se
os aspectos espaciais da organizao e do compromisso do Estado como uma
segunda dimenso do conceito de capacidade nodal.

274

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

Desde o ps-Guerra, na Amrica Latina se combinaram experincias de


compromisso estatal desenvolvimentistas, nas quais predominaram modalidades
de concepo e implementao de polticas top-down com outras de matriz neoliberal, em que se impuseram padres fragmentrios e carentes de um vetor nacional articulado e com determinadas modalidades para entender e implementar os
processos de descentramento, acrescentando desigualdades regionais preexistentes
(Cao e Vacca, 2007; Ilpes, 2009; Rodrguez-Pose e Gill, 2007), razo pela qual
nenhuma delas pde concretizar, na Amrica Latina, processos de desenvolvimento
inclusivos e equitativos do ponto de vista territorial.
Pode-se identificar um conjunto de autores que incluem nas suas anlises a
dimenso espacial e escalar (Brenner, 2003; Harvey, 1991; Jessop, 2008; Peck e
Tickell, 1994; Peck, 2010) e abordam as transformaes do regime de acumulao
na configurao do ps-fordismo, a nova relevncia que adquirem os mbitos
regional e urbano e, empregando a estrutura conceitual da escola regulacionista
francesa,7 as posteriores mudanas no modo da regulamentao na matriz fordistakeynesiana, centrando os seus interesses em abarcar as mutaes morfolgicas da
organizao espacial do Estado-nao.
Essa perspectiva, diferentemente da institucional antes analisada, no problematiza a capacidade nem a qualidade da interveno estatal, como tambm
no aborda a relao entre esta capacidade e os processos de desenvolvimento,
particularmente os contextos perifricos, como o so os latino-americanos. Mesmo
assim, ao introduzir a dimenso espacial e funcional do Estado, incorpora elementos relevantes para identificar as variveis estratgicas que constituem um conceito
localizado da capacidade estatal, a partir do qual se examinam as qualidades e os
futuros desafios da interveno. A forma de organizao e compromisso espacial
do Estado assume, em consequncia, complementaridade com a perspectiva institucional das exigncias e obstculos das capacidades estatais.
As mudanas no regime de acumulao iniciadas em meados dos anos 1970 e
a emergncia das formas de acumulao flexvel (Harvey, 1991) levaram, junto com
uma redefinio das formas de produo em que se articulam de forma varavel os
processos locais e globais (Swyngedouw, 1997), a uma relativizao do centralismo
do mbito nacional e a um reposicionamento do regional escala global.
Notadamente influenciadas pelo enfoque regulacionista, as anlises inscritas
nessa perspectiva procuraram explorar a forma como as novas modalidades de
produo e as transformaes no modo de regulamentao prprios do fordismo
(Hirsch, 1992) afetaram tanto a organizao quanto a dinmica espacial e funcional
do Estado (Fernndez e Garca Puente, 2012). Nessa perspectiva, um conjunto
7. Os autores se referem, principalmente, ao enfoque desenvolvido por Aglietta (1988), Boyer (1989) e Lipietz (1986).

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

275

de importantes contribuies (Brenner, 2003; Jessop, 2008; Peck e Tickell, 1994)


levou em considerao tanto a consequente reestruturao do Estado-nao e do
seu compromisso, quanto a forma como as novas modalidades regulatrias davam
grande significao ao global e ao regional, e aos seus atores.
Embora no se apresente o predomnio de nenhuma das escalas (Jessop, 2008),
assiste-se a uma relativizao da escala nacional (Jessop, 2006). Tanto desde baixo
quanto desde cima, o Estado nacional v-se desafiado pela re-hierarquizao das
instncias estatais subnacionais consideradas as responsabilidades que assumiram,
como os resultados dos processos de descentramento ou pelas funes residuais
(Peck, 2010) que estas devem realizar, haja vista tanto o recuo do Estado-nao
e das redes globais de capital devido ao novo papel dos atores e das agncias
supranacionais na definio das polticas e regulamentao e reestruturao dos
espaos territoriais internos quanto a presena das redes translocais e transnacionais
(Brenner, 2003; Jessop, 2008; Peck, 2010).
Com base nisso, por meio da descrio desses processos e do assinalamento
dessas tendncias nos pases centrais, evidenciou-se que o Estado-nao no se
restringe nem desaparece (Jessop, 2008; Brenner, 2004), mas que a nova forma
espacial que assume supe um ativo engajamento que tem como eixo orientador
a expanso das formas neoliberais (Peck, 2012).
A desarticulao da modalidade de organizao espacial na estatalidade
nacional fordista-keynesiana est relacionada com os padres de produo fragmentrios, nos quais as diversas e heterogneas regies procuram em funo
dos seus recursos e do desenvolvimento das capacidades dinmicas gerar formas
produtivas consoantes com as novas exigncias e padres ps-fordistas para se
articular e responder s demandas das redes globais de capital (Fernndez, 2010).
Portanto, nessa perspectiva de anlise da redefinio organizativa funcional
e espacial do Estado, os enfoques mais crticos remarcaram o fato incontrastvel
de que nem todas as regies possuem as mesmas possibilidades de se adaptar s
exigncias nem, em consequncia, de estabelecer qualificadas inseres no mbito
global. Ao mesmo tempo, ficou evidente, conceitual e empiricamente, particularmente nos cenrios como o latino-americano, que as instncias subnacionais
agindo individual e descoordenadamente a respeito da escala nacional possuem
pouco poder real de condicionamento ou direcionamento sobre as fraes globais
do capital (Fernndez e Cardozo, 2012; Peck e Tickell, 1994). No sentido em
que foi colocada a anlise das capacidades estatais neste texto, supe-se que as
instncias regionais ou subnacionais do Estado, isoladamente, no possuem, por
si ss, a capacidade de estabelecer disciplinamento consensuado, ao tempo que a
inexistncia de formas que articulam estrategicamente estas instncias dentro de um

276

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

processo econmico e institucional nacional impede que essas formas disciplinares


se concretizem efetivamente.
Em consequncia, o processo de reescalonamento estatal que responde s
novas formas regulatrias da acumulao flexvel coloca o desafio, tanto acadmico
quanto institucional, de explicar a forma de enfrentar a ausncia de coeso espacial
que acompanha a perda da centralidade do Estado e a escala nacional , bem
como de obter um entrosamento no anacrnico das diferentes dinmicas e aes
regionais individuais. Isso opera no somente como um limitante condicionalidade das formas globalizadas do capital, ao se fragmentar por reescalonamento e
descentralizao a centralidade nacional que ordene as respostas (Peck e Tickell,
1994), mas potencializa ainda mais as desigualdades preexistentes.
Sob essa marcada ausncia da reflexo sobre a capacidade estatal, assim como
sobre os vnculos das estratgias de desenvolvimento e compromisso estatal nos
cenrios perifricos, essa perspectiva espacial e funcional da reestruturao estatal
possui a limitao de no abordar quais as estratgias nem as formas de compromisso estatal de que se precisa para acompanhar, reversivelmente, um processo de
desenvolvimento integrado e integrador de territrios e atores.
Avanar sobre essa capacidade estratgica supe, de incio, inserir no contexto
da reestruturao espacial do Estado a importncia de se desenvolverem mecanismos de articulao dos mbitos regionais com a escala nacional, assim como
se desenvolverem capacidades institucionais em todas as instncias espaciais da
organizao estatal. Isso opera como exigncia para evitar tanto as subordinaes
hierrquicas e autoritrias do regional/local ao nacional quanto a fragmentao e
concorrncia darwiniana entre as escalas espaciais sustentadas pelos enfoques
regionalistas/localistas introduzidos na Amrica Latina (Fernndez, Amin e Vigil,
2008) sob as reformas neoliberais.
Comeando pelo compromisso das instncias regionais em uma estratgia
coordenada nacionalmente, os autores diferenciaram analiticamente essa participao na formulao da estratgia nacional de desenvolvimento, a qual deve contar
com uma ativa participao das instncias regionais do Estado, ou seja, onde a
comunicao se produz, metaforicamente, de baixo para cima. Em seguida, no
momento da implementao das polticas industriais, tambm necessrio um ativo
compromisso dessas instncias regionais, que no so entendidas somente como
janelas ou receptores de programas formulados e implementados desde o mbito
nacional, mas coimplementam as polticas que, s vezes, supem redirecionamentos
e adaptaes s diversas realidades, demandas e necessidades , sendo a partir da
que se relacionam tanto com os heterogneos em termos de recursos de poder e
tamanho atores econmicos domsticos quanto com as redes de capital global,
razo pela qual devem desenvolver capacidades de direcionamento e de cooperao.

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

277

A forma nacional dessa qualificada articulao supe tambm a necessidade


de evitar os pulos de escala, que driblam o papel mesoarticulador fundamental
das instncias estatais regionais, bem como o desdobramento a partir do estmulo
estatal de processos de organizao pblico-privados que adensam e coesionam
territorialmente, seja por meio do estabelecimento nos territrios de organizaes
prprias, seja se vinculando diretamente aos atores ancorados nestes espaos.
Uma qualificada articulao nacional de compromisso equitativo escalar
regional precisa de uma ao estatal regional que possa operar holisticamente, isto
, que construa capacidades institucionais nos mbitos estatal, regional e local,
considerando as disparidades de recursos e de necessidades para cada um deles.
Consoante com isso, um compromisso estatal articulado e coerente espacialmente deve se realizar e desenvolver de forma multiescalar, o que supe o
desenvolvimento de capacidades institucionais escalares, isto , que cada instncia
estatal possua estruturas estatais qualificadas para definir e levar em andamento
polticas pblicas. Mas, alm disso, para evitar fragmentaes e desigualdades,
preciso que esta articulao escalar tenha centralidade nacional. Com isso, os
autores se referem a esta capacidade nodal de matriz espacial, ou seja, nodalidade constituda a partir de uma centralidade dinmica, que coordena um forte
compromisso organizacional e funcional das instncias subnacionais do Estado
ao mesmo tempo que se alimenta deste compromisso. Isto supe um vigoroso
comprometimento das instncias regionais na definio e implementao de uma
estratgia nacionalmente coordenada, bem como a construo de capacidades
institucionais em cada escala e a sua articulao por meio do estabelecimento de
mecanismos que operam de forma contnua e concomitante, de forma ascendente
e descendente sem se exclurem as vias horizontais.
Em cenrios como o latino-americano, em particular o argentino, isso constitui
um insumo central para pensar a teoria e a prtica do federalismo e, sobretudo,
para elev-lo de um plano formal a um ftico. De fato, a ideia de nodalidade outorga capacidade espacial complementar da capacidade institucional, questiona
uma longa trajetria de inverso da lgica fundante do federalismo, ou questiona
a tradio centralista (Veliz, 1984), que ficcionalizou os fundamentos constitucionais do federalismo, sustentados em delegaes de poder parcial por parte dos
autnomos Estados regionais. Em particular, na dcada de 1990 se imps uma
lgica na qual a desconcentrao de funes para os mbitos regionais, que incentiva
as desigualdades e a fragmentao, foi seguida por um aumento da dependncia
financeira, dada a centralizao/concentrao dos recursos fiscais nacionais interestatais (Fernndez, 1999). Os experimentos neoliberais reafirmaram, neste sentido,
a lgica centralizadora e o comportamento de cpulas do perodo susbtitutivo de
importaes, no qual a reteno do Estado nacional da magnitude da estrutura

278

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

fiscal fez um contraste com a crescente recepo subnacional de funes antes


nacionais. Em toda esta trajetria, o compromisso das instncias regionais do
Estado nos processos decisrios nacionais esteve ausente, transformando-se estas
em instrumentos adaptativos de processos exgenos definidos.
Em contraposio, a ideia de nodalidade com base na perspectiva espacial
sustentada aqui supe a construo institucional de um federalismo nacionalmente
articulado, sustentado em um intercmbio sinrgico entre instncias estatais
nacionais e subnacionais (Orlansky, 1998), sob mecanismos que reconhecem as
diferenciadas necessidades e capacidades financeiras (Cetrngolo e Jimnez, 2004)
e nos quais a articulao multiescalar garanta um compromisso subnacional que
no fragmenta, mas enriquece ordenadamente uma estratgia inclusiva, e redistributiva, com epicentro nacional.
Nesse contexto, a noo de nodalidade refere-se ideia de que o Estado, em
todas as suas instncias/escalas, pode ser compreendido a partir de aes associadas
a uma estratgia coesa, ou seja, articulada nacionalmente, e no como um elemento
de ajustamento de empreendimentos supranacionais ou locais desconexos e fragmentrios. Assim considerada, a nodalidade dinmica na organizao e interao
nacional e subnacional (regional) fornece ao Estado uma capaciadade espacial
necessria que complementa a capaciadade institucional. Mais precisamente, a
superao da fragmentao interestatal interministerial ou horizontal (Chibber,
2002) , a partir da nodalidade examinada no plano institucional, se complementa
necessariamente com estas modalidades no plano espacial, resultado da qualificao
das articulaes entre os diversos nveis/escalas estatais.
Conforme esse entendimento, o desenvolvimento da capacidade espacial supe
contar com mecanismos de participao coordenados e equilibrados das instncias
territorialmente distribudas sob um concomitante e equilibrado desenvolvimento
das capacidades institucionais, ou seja, os mbitos regionais se comprometem
ativamente nos processos de produo e implementao de uma estratgia de
desenvolvimento produtivo coordenada nacionalmente.
Resumindo, a dimenso espacial da noo de capacidade nodal proposta neste texto
considera: i) um compromisso das instncias regionais na formulao das polticas e na
implementao da estratgia de desenvolvimento; ii) uma bem construda e equilibrada
articulao das escalas regionais em mbito nacional, que considere cada uma das
regies no as omita e coopere na coconstruo das capacidades institucionais em
nvel multiescalar; e iii) em associao com esta ltima, a capacidade escalar requer um
desenvolvimento anlogo da capacidade institucional em todas as suas escalas.
A concretizao dessa nodalidade no plano espacial, por um lado, se afasta das
formas de cpula de interveno no mbito nacional que marcaram a integrao
regional subordinada durante a estratgia de industrializao por substituio de

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

279

importaes. Por outro lado, distancia-se das formas desarticuladoras e fragmentrias


de engajamento industrial desde cima (transferncia de recursos e funes sem
recursos), que fizeram dos enfoques tericos e das polticas localistas/regionalistas
ferramentas funcionais para os experimentos neoliberais da regio.
Sintetizando o tema do tratamento das dimenses institucionais e espaciais
que compem a noo de capacidade nodal, com a finalidade de evidenciar os
seus aspectos variveis propostos para a sua anlise no contexto latino-americano,
apresenta-se no quadro 1 a retomada dos elementos assinalados na abordagem de
cada uma das dimenses.
QUADRO 1

Dimenses analticas da capacidade nodal do Estado


Capacidade operativa e tcnica
Autonomia

Conceitual
Financeira

Capacidade institucional

Nodalidade e articulao horizontal

Coerncia, coeso e articulao


interministrios

Disciplinamento consensuado

Capacidade disciplinar
Cooperao

Capacidade nodal
Compromisso regional equilibrado

Capacidade espacial

Articulao coordenada da estratgia


nacional

Capacidade institucional
em todas as escalas estatais

Incidncia do regional na formulao da


estratgia
Implementao descentralizada e
cogesto
Coeso por meio de uma gesto
articulada e inclusiva de escalas, atores
e territrios
Incentivo e coconstruo nao com
as instncias regionais de capacidade
institucional em todas as escalas
Construo e fortalecimento de
estruturas organizacionais qualificadas

Elaborao dos autores.

4 CONCLUSES

Foi apresentado neste captulo o problema das capacidades do Estado em um


primeiro plano, formulando-se para isso o conceito de capacidades nodais. A valorizao das capacidades por meio do referido conceito pretende ser sensvel ao
contexto e s mutveis estratgias pelas quais passam os pases em desenvolvimento,
os quais constituem o cenrio latino-americano.
Salientou-se, nessa linha, como o contexto latino-americano do ps-consenso
de Washington no s convidara a iniciar mudanas estruturais, mas tambm, e
para isso, a explorar as condies e formas do compromisso do Estado para via-

280

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate

bilizar estas mudanas. Isto, tal como os autores sustentaram, abrange no plano
externo uma tarefa desafiadora na qual se conjugam, por um lado, a transformao
disciplinar de comportamentos tanto dos atores transnacionais, que procuram
inserir parte dos seus encadeamentos nos diferentes cenrios nacionais e regionais,
quanto das expresses capitalistas vernculas presas explorao de commodities
e resistentes aos processos inovadores. Por outro lado, e de forma concomitante,
impe-se estimular o desdobramento, no conjunto dos territrios, de experincias
de cooperao pblico-privadas que outorguem de forma descentralizada a complexidade e o dinamismo aos seus processos produtivos.
A concretizao do disciplinamento consensuado que isso supe (combinando formas de imposio e cooperao) exige internamente uma organizao
estatal dotada de qualidades para dar fora e viabilidade ao complexo de aes
impositoras e retroalimentares que acompanham o compromisso estatal. Com o
intuito de precisar de forma estratgica estas condies internas, os autores tm
posicionado o conceito de capacidade nodal, para abarcar a significao que assume
o desenvolvimento por parte do Estado, com uma coerncia institucional e espacial
a partir da nodalizao (articulao com centralidade) interna das estruturas, das
aes, dos recursos e das ferramentas direta e indiretamente vinculados aos processos
produtivos, assim como inter-relacionando de formar escalar o seu funcionamento
sob uma forma que integra e hierarquiza dinamicamente as instncias regionais
dentro das estratgias regionais. O compromisso estatal regional sob o mecanismo
de roldanas ascendentes e descendentes, que asseguram o engajamento ativo das
instncias mesorregionais, ao tempo que evitam processos de fragmentao e o descentramento desde cima, impulsionado nos anos 1990 pelos rgos internacionais,
pode reverter a tendncia interveno de cpulas que historicamente tenderam a
associar desigualdade s instncias subnacionais/regionais como receptores no
construtores de processos decisrios exogenamente definidos.
Ao analisarem os insumos para essas estratgias e ao posicionarem a anlise
das capacidades do Estado para impulsion-las, os autores se detiveram em duas
grandes perspectivas de abordagem que tm dado tratamento s vrias configuraes e funcionalidades, assim como s especificidades que assume o Estado perante
as transformaes operadas nas ltimas dcadas. Abordou-se, nesse sentido, a
perspectiva histrico-institucional da anlise das capacidades estatais, assim como
aquela vinculada ao exame das transformaes espaciais e funcionais do Estado sob
novas condies regulatrias emergentes da crise do padro fordista-keynesiano.
O conceito de capacidade nodal a sua distino analtica nas duas dimenses e a sua potncia estratgica surgem tanto de uma articulao retroalimentar
de ambas as perspectivas quanto de um assinalamento crtico e qualificador de
aspectos que foram salientados, redefinidos e readaptados para compreender os

Capacidades Nodais do Estado e Estratgias de Desenvolvimento: uma perspectiva


latino-americana

281

aspectos que do centralidade s capacidades no contexto analisado, bem como


para a formulao de uma ao estratgica adequada a esse contexto.
Em relao s ausncias mtuas e importncia da retroalimentao, os autores
sustentaram que nem os enfoques histrico-institucionais consideram as dinmicas
espaciais, nem a perspectiva que aborda estas dinmicas examina as capacidades
desenvolvidas pelas estruturas estatais. Ao recuperar ambas as colocaes e, com
elas, essas dimenses mutuamente no consideradas , tentou-se demonstrar a
importncia para diagnosticar e formular estratgias que assume a configurao
de um padro de coerncia/centralidade orientadora na forma de organizao e
compromisso do Estado, e, nesta configurao, a relevncia das complementares
capacidades (institucional e espacial). Esta compl