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R EFORMA DO E STADO E C ONTROLE


DA C ORRUPO NO B RASIL
THE REFORMATION OF THE STATE AND
CONTROL OF THE CORRUPTION IN BRAZIL

J O S M AT I A S P E R E I R A
Professor-Pesquisador e Coordenador de Ps-Graduao em
Administrao da Universidade de Braslia (PPGA/UnB).
Doutor em Cincia Poltica Pela Faculdade de Cincias Polticas
da Universidade Complutense de Madri, Espanha.
Quadra 5, Conjunto 1, Casa 9 SMPW
Braslia DF CEP 71735-050
E-mail: matias@unb.br

RESUMO
Neste artigo buscamos evidenciar a estreita relao que existe entre reforma
do Estado, transparncia e nvel de democratizao. Argumentamos que a
transparncia nas aes governamentais que se apresenta como uma poltica de fortalecimento das instituies e da democracia torna mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade civil. Procuramos, no desenvolvimento do debate sobre as estratgicas mais adequadas para a implementao de um programa de combate corrupo no Brasil, demonstrar que
ela se apresenta como problema grave e estrutural de nossa sociedade e de
nosso sistema poltico, o que exige o aprofundamento de uma reforma do
Estado no Brasil que inclua medidas legislativas, de gesto poltica e administrativa. Conclumos que o esforo para combater a corrupo no Brasil deve
ser feito por meio de uma poltica permanente do Estado, cujo principal objetivo deve estar centrado na adoo de novas formas de ao e novos atores que
possam contribuir para a elevao do nvel de transparncia governamental.

PA L A V R A S - C H A V E
Reforma do Estado; Transparncia; Combate corrupo; Desenvolvimento;
Brasil.

ABSTRACT
The objective of this paper is to examine the close relationships that exist
among the questions of reform of the State, transparency and level of
democratization. It is argued that transparency in governmental action as a
policy for strengthening governmental institutions and democracy places the
relationship between the State and the civil society on a more democratic
basis. The most appropriate strategies for the implantation of a program to
combat the corruption in Brazil are discussed. It is suggested that corruption
is a grave structural problem of the Brazilian society and the Brazilian political
system, requiring, for its solution, the adoption of more profound measures
for the reform of the State. Such reform would involve not only taking

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legislative measures but also measures for political and administrative management. It is concluded that the effort to combat corruption in Brazil must
become a permanent policy of the State, having as its principle objective the
adoption of new forms of action and new actors that can contribute to an
increased level of government transparency.

KEYWORDS
Reform of the State; Transparency; Combat of corruption; Development;
Brazil.

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INTRODUO

A reforma e a modernizao do Estado entendidas aqui como um complexo processo de transio das estruturas polticas, econmicas e administrativas surgem como o tema central da agenda poltica mundial (CLAD, 1999).
Esse processo teve sua origem quando o modelo de Estado estruturado pelos pases desenvolvidos no ps-guerra entrou em crise no final dos anos 70. Esse
modelo de Estado que primava por estar presente em todas as esferas da vida
social contribuiu para modificar e desgastar significativamente suas relaes
com a sociedade civil e com suas instituies. A resposta a esse problema, em
princpio, foi a adoo de um modelo neoliberal-conservador. As polticas propostas nos anos 80, em decorrncia da necessidade de reformar o Estado, restabelecer seu equilbrio fiscal e equilibrar o balano de pagamentos dos pases em
crise, foram orientadas com a nica preocupao de reduzir o tamanho do Estado e viabilizar o predomnio total do mercado.
A recomendao contida na proposta neoliberal-conservadora, entretanto,
mostrou-se descabida de sentido econmico e poltico. Ficou evidenciado,
depois de algum tempo, que a soluo no estaria no desmantelamento do aparelho estatal, mas em sua reconstruo. Assim, passou a prevalecer o entendimento de que era preciso construir um Estado para enfrentar os novos desafios
da sociedade ps-industrial. Esse Estado deveria ser capaz de garantir o cumprimento dos contratos econmicos, bem como ser forte o suficiente para assegurar os direitos sociais e a competitividade de cada pas no cenrio internacional.
Verificou-se que as reformas orientadas para o mercado denominadas de
primeira gerao , em especial a abertura comercial e o ajustamento fiscal,
foram as principais medidas adotadas nos anos 80. O maior xito dessa primeira fase de reformas foi o combate hiperinflao e o esforo para garantir a estabilizao da economia. Elas, porm, no resolveram os grandes problemas
socioeconmicos dos pases em desenvolvimento. Dessa forma, vem sendo
implementada uma nova gerao de reformas, com o objetivo de promover a

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JOS MATIAS PEREIRA

reconstruo do aparelho do Estado. Conforme evidncias fornecidas por bem


conceituados estudos (WORLD BANK, 1995), pode-se afirmar que o Estado
continua sendo um instrumento indispensvel para a promoo do desenvolvimento econmico, social e poltico. As idias da reforma do Estado na Amrica Latina (CLAD, 1999), e de maneira especial no Brasil, tm como foco os
aspectos que envolvem a questo do fortalecimento da democracia, da retomada do desenvolvimento econmico e a reduo das desigualdades na regio.
Sem embargo, o processo de reforma do Estado com a redefinio de suas
relaes com a sociedade um processo eminentemente poltico, por meio
do qual se esto recompondo as relaes de poder nas sociedades latino-americanas.
Em decorrncia da redefinio de seu papel, o Estado deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de
bens e servios para se adequar a uma nova funo de Estado gerencial.
Assim, a reforma do Estado priorizou a transferncia para o setor privado das
atividades que podem ser controladas pelo mercado. Com a liberalizao comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ao, com o abandono
da estratgia protecionista de substituio das importaes. Para Bresser Pereira
(2001:30), o Estado gerencial vai:
[] alm de criar agncias reguladoras: tambm o Estado democrtico e eficiente que financia a fundo perdido os servios sociais e a pesquisa cientfica e age como capacitador (enabler) da competitividade das
empresas privadas.
Nesse contexto, a questo da transparncia passa a ter lugar de destaque,
visto que a corrupo apresenta-se como um fenmeno que enfraquece a democracia, a confiana no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pblica. No
caso brasileiro perceptvel que a corrupo um problema grave e estrutural de
nossa sociedade e de nosso sistema poltico.

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F O R M U L A O DA H I P T E S E D O E S T U D O
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As prticas de corrupo no so privativas dos pases em desenvolvimento,


visto que elas tambm se encontram arraigadas em maior ou menor grau nos
pases desenvolvidos. A diferena est na origem da corrupo e na dimenso do
problema. Nos pases desenvolvidos a corrupo decorre de falhas nos sistemas
democrticos, enquanto nos pases em desenvolvimento a corrupo surge em
decorrncia das debilidades das instituies.

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Partimos da aceitao, neste artigo, de que existe uma corrupo sistmica


no Pas. Assim, torna-se possvel apresentar uma questo-chave: os resultados
obtidos com a reforma do Estado no Brasil tm contribudo adequadamente
para elevar o nvel de transparncia no Pas?
A dificuldade de responder a essa indagao demonstra a complexidade das
aes que devem ser implementadas na administrao pblica para debilitar as
instituies corruptas. Observa-se que o tema corrupo encontra-se consolidado na agenda das preocupaes brasileiras. Apesar de jamais sair de pauta, existem evidncias de que o problema no enfrentado de maneira firme e resolutiva. Isso indica que a questo da corrupo ainda no foi assimilada como algo
que est revestido de interesse pblico autntico; continua a ser tratada apenas
como mais um item de programa de governo.

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O B J E T I VO S E R E F E R E N C I A L T E R I C O D O E S T U D O

A busca da transparncia na administrao pblica aceita neste artigo


como condio fundamental para que o Brasil possa continuar a avanar no processo de consolidao da democracia. A transparncia do Estado se efetiva por
meio do acesso do cidado informao governamental, o que torna mais democrtica as relaes entre o Estado e a sociedade civil. Nesse sentido, temos como
principal objetivo neste artigo evidenciar a estreita relao que existe entre reforma do Estado, transparncia e nvel de democratizao. Quanto ao objetivo especfico, o propsito contribuir para o aprofundamento do debate sobre as estratgias mais adequadas para a implementao de um programa de controle da
corrupo no Brasil.
A reforma do Estado esteve apoiada nas contribuies e orientaes tericas da
teoria da seleo racional (rational choice) ou da agncia (principal/agente), e na
corrente do neo-institucionalismo. Neste artigo nos apoiaremos na contribuio
dos principais autores da teoria da seleo racional aplicada reforma do Estado,
conhecida como teoria da agncia, e na teoria neo-institucionalista. A teoria da
agncia oferece duas respostas ao alinhamento dos interesses. A primeira
aumentar o fluxo de informaes do principal por meio dos indicadores de desempenho, fazer crescer o rendimento das contas financeiras e especificar de forma
clara os objetivos. A segunda contratar no mercado, visto que a concorrncia atua
como instrumento de disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao principal
mais oportunidades de controlar seus agentes e, portanto, de prevenir a captura
por parte dos produtores (DAVIS e WOOD, 1998). O neo-institucionalismo, por
sua vez, na busca de entender a cooperao voluntria, afirma a importncia das
instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ao coletiva. Para

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North (1991), as instituies so definidas como regras, formais ou informais,


idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza nas trocas.
Assim, instituies e organizaes respectivamente, as regras do jogo e a diviso de tarefas entre os agentes que participam afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interaes humanas, reduzem
as incertezas e induzem a cooperao, diminuindo os custos das transaes.
Assim, o combate corrupo surge como um tema central do neo-institucionalismo, considerando que a corrupo passou a ser vista como ameaa aos bens
pblicos transcendentais, tais como a existncia do mercado competitivo e a sobrevivncia da democracia. Os problemas de governabilidade que se debatem nesse
caso so: crise de legitimidade do sistema, desconfiana no funcionamento do sistema econmico, gerao de ineficincias econmicas e ruptura da eqidade
social. O combate corrupo tambm passou a ser visto como uma busca por
mudanas necessrias na cultura cvica e na estrutura de incentivos e sanes que
reduzam a corrupo. Ele se torna o eixo pragmtico das reformas para construo
de instituies formais ou informais que induzem os agentes sociais a comportamentos cooperativos que afetam o bom desempenho da economia e da poltica.
Essa pesquisa que explicativa quanto aos fins e essencialmente bibliogrfica quanto aos meios est apoiada, em especial, no estudo de Klitgaard,
Controlling corruption (1988), no qual o autor alerta que a ambigidade o trao
bsico das leis das sociedades corruptas o que dificulta comprovar a pilhagem
e torna tudo muito dependente de favores. Para se obter uma informao ou um
emprstimo, a propina essencial. Ele sustenta que se pode agir contra isso.
Assim, quando a corrupo aumenta com o centralismo, necessrio colocar os
controles sociais nas mos de usurios competentes. Klitgaard argumenta ainda
que, entre as medidas que podem ser implementadas nessa rea, destaca-se a
criao dos departamentos de combate corrupo, j adotada em diversos pases. Os estudos de outros autores tambm foram levados em considerao,
como os de Barro (1991), Keefer e Knack (1995), Fedderke e Klitgaard (1996), e
Rose-Ackerman (1978, 2002). Em relao ao Brasil, utilizamos como principais
referncias bibliogrficas e fontes de dados com base em um contexto marcado pelo retorno do Pas democracia, em 1985, e da promulgao da Constituio Federal de 1988 , alm do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado no Brasil, de 1995, os relatrios das Comisses Parlamentares de Inqurito
realizadas no mbito do Congresso Nacional, em especial, a que investigou a
atuao de parlamentares, membros do governo e representantes de empresas
envolvidas na destinao dos recursos do Oramento da Unio, criada por meio
do Requerimento no. 151/1993 do Congresso Nacional; e a que apurou irregularidades praticadas por integrantes de Tribunais Superiores, de Tribunais Regionais e de Tribunais de Justia denominada CPI do Poder Judicirio , criada

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por meio do Requerimento no. 118/1999 do Senado Federal. Foram considerados, ainda, como fontes de dados, alm dos relatrios da Transparncia Brasil
(2003), OEA (1996), OCDE (1997), FMI (1995a e 1995b) e World Bank (2000),
os trabalhos de Nam (1995), Abramo (2000), Fleischer (2000), Silva (2000), e
Abramo e Sampaio (2002).
A conceituao de corrupo utilizada neste artigo a sugerida por Klitgaard
(1994:40):
Corrupo o comportamento que se desvia dos deveres formais de
uma funo pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares,
de grupo fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status, ou
que viola regras contra o exerccio de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados.

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AS BASES DA REFORMA GERENCIAL


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A reforma gerencial tem como propsito assegurar os mecanismos necessrios ao aumento da eficcia, eficincia e efetividade da administrao pblica,
alm de criar novas condies que possibilitam tornar mais democrticas a relao entre o Estado e a sociedade. Partindo dessa concepo, a reforma gerencial
do Estado brasileiro, deflagrada em 1995, procurou criar novas instituies legais
e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter
condies de gerir o Estado. Inicialmente sob a responsabilidade do Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), foram estabelecidas condies para que o governo federal pudesse aumentar sua governana. Com esse
propsito, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
como instrumento balizador da reforma e modernizao do Estado. Constata-se
que, mesmo tendo como foco de sua ateno a administrao pblica federal,
muitas de suas diretrizes foram aplicadas em nvel estadual e municipal.
A partir do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002),
a responsabilidade de continuar o processo de implantao da reforma do Estado passou para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Essa
mudana alterou a forma de implementao da reforma gerencial, que passou a
usar como instrumento bsico o Oramento anual da Repblica e, em particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento das funes
de regulao e de coordenao do Estado, particularmente em nvel federal, e a
progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das

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funes executivas no campo da prestao dos servios sociais e de infra-estrutura. Essa tendncia tambm est sendo mantida na proposta do prximo PPA,
perodo 2004-2007. Dessa forma, pretende-se reforar a governana, com a
superao das dificuldades encontradas para implementar as polticas pblicas,
devido rigidez e ineficincia da mquina administrativa.
Constata-se que, em suas trs dimenses, a reforma gerencial avanou de
maneira adequada nos nveis institucional e no cultural. A idia da administrao pblica gerencial em substituio burocrtica se efetivou, e as principais
instituies necessrias para a sua implementao foram aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma se encontra na efetivao da gesto. Nessa dimenso, perceptvel que a reforma est apenas comeando, visto
que sua implantao somente se dar no longo prazo.
oportuno ressaltar que grande parte das reformas de segunda gerao no
Brasil depende da criao de novas instituies, de mudanas constitucionais ou
de alteraes profundas no sistema administrativo. Como essas mudanas afetam grandes interesses polticos e econmicos, fica evidenciado que fundamental a estruturao de coalizes democrticas no governo de Luiz Incio Lula
da Silva (2003-2006) para que se possa sustentar a continuidade do processo de
reforma de Estado no Brasil. Nesse sentido, argumentamos que, no conjunto
das reformas que o Pas necessita promover como a reforma poltica, a do
judicirio, a tributria, a da previdncia , deve-se incluir tambm a criao de
um consistente programa nacional de combate corrupo, que possa garantir,
de maneira efetiva, a transparncia e a tica no Pas.

CONTROLE SOCIAL E
T R A N S PA R N C I A N O B R A S I L

A prtica da democracia no Brasil tem-se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrana cada vez mais intensa de tica e transparncia na conduo
dos negcios pblicos. Visando a responder a essas demandas, os instrumentos
j existentes na administrao federal foram reforados e outros criados. No discurso, o governo demonstra que est consciente de que:
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[] a corrupo drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens e servios pblicos em favor da sociedade, a gerar negcios e a
criar e manter empregos. A corrupo e a malversao das verbas e recursos pblicos so enormes obstculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente reduo da atividade econmica e diminuio
da qualidade de vida da populao (BRASIL, 2002:515).

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Na prtica, a transparncia das aes do governo ainda se encontra distante


do ideal. Isso pode ser medido, por exemplo, quando examinamos os resultados
dos recursos aplicados na rea social no Pas. As inverses federais aplicadas
nessa rea so significativas 15,7% do PIB consideradas em proporo com
o PIB em 2000 (MATIAS PEREIRA, 2001). Os resultados obtidos mostram que
h m gesto na aplicao dos recursos do Estado, conseqncia da corrupo e
da forma distorcida dos gastos que esto associados a tais atividades. Esse um
problema pblico, no qual se constata o grande desperdcio na gesto do gasto
social no Brasil e seu papel como instrumento de reproduo das desigualdades
existentes, todo ele derivado de seu impacto redistributivo nulo, na melhor das
hipteses, quando no regressivo (REZENDE, 1994).
O Estado moderno constitudo por agentes pblicos que arrecadam legalmente fundos privados da sociedade. A deflagrao desse processo gera estmulos para que os diversos setores organizados da sociedade procurem desviar rendas em benefcio prprio. Para Silva (2001:5):
[] a instituio do Estado carrega, implicitamente, um conflito distributivo potencial entre os agentes privados que tentam se fazer representar politicamente atravs de grupos de presso. Essas prticas podem ser
acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos prprios agentes
pblicos. Com um sistema legal estabelecido, pode-se minimizar a possibilidade de privatizao dos recursos pblicos decorrentes do conflito distributivo entre todos os agentes da sociedade.
Fica evidenciado, assim, que a busca da transparncia nos pases democrticos exige a criao de instituies de controle, direito e garantia do bem pblico.
Nesse sentido, torna-se possvel argumentar que a luta contra a corrupo no
Brasil, a princpio, tem de ser enfrentada pelo Estado como uma ao permanente, como medida indispensvel para garantir a moralidade, por meio da percepo
de que a sua prtica mina o respeito aos princpios democrticos e s instituies.

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P E R C E P O S O B R E O N V E L DA C O R R U P O N O B R A S I L

Os relatrios e pesquisas difundidos nos ltimos anos por instituies que


cuidam da transparncia no Pas, como a Controladoria Geral da Unio e a
Transparncia Brasil, evidenciam que a corrupo se apresenta como um problema grave e estrutural da sociedade e do sistema poltico brasileiro. A avalanche de escndalos e denncias divulgados pelos meios de comunicao sobre a
corrupo, nos ltimos anos, tem gerado uma sensao de que ela est aumentando de forma significativa no Brasil. difcil poder afirmar, diante da ausn-

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cia de anlises rigorosas sobre o tema visto que a corrupo algo muito difcil de medir e de provar , se existe na atualidade mais ou menos corrupo que
no passado. As evidncias de que corrupo est aumentando no Pas podem
indicar, na verdade, que a sociedade brasileira est logrando avanos significativos na luta contra ela (TRANSPARNCIA BRASIL, 2003). A posio do Brasil
no ranking divulgado pela Transparency International, que mede os ndices de
percepo da corrupo no mundo, no quadrinio 1999-2002, mostra que o
Pas ocupa um lugar bastante desconfortvel. Os dados apresentados em 2003,
referentes a 2002, indicam o Brasil com nota 4,0, repetindo a mesma nota de
2001, quando ocupava a 45a- posio entre os 102 pases pesquisados. Registre-se
que a manuteno dessa posio indica que o Brasil no tem piorado na percepo sobre o nvel de corrupo. O Pas ficou no mesmo patamar de Bulgria,
Jamaica, Peru e Polnia.
oportuno assinalar, pela anlise dos resultados das CPIs realizadas no
Congresso Nacional, como a da votao do impeachment do presidente Collor em
1992, a dos desvios do Oramento da Unio em 1993/1994, bem como as punies impostas pelo Tribunal de Contas da Unio (Rocha, 2001), que os casos
mais graves de desvios quase sempre tiveram a participao ou o envolvimento
de lideranas polticas de expresso. Fica evidenciado nesses relatrios que os
funcionrios envolvidos nesses casos mais rumorosos, como o da CPI que investigou os desvios no Oramento da Unio (1994), aparecem como instrumentos
de polticos corruptos, para atingir seus fins esprios.

3.2

M E D I DA S PA R A E L E VA R O N V E L D E T R A N S PA R N C I A N O
BRASIL

No debate que envolve o fortalecimento da democracia fundamental ter


como referncia o nvel de confiana que a populao deposita nas instituies
pblicas e em seus dirigentes. Assim, a credibilidade das instituies e dos agentes pblicos se transforma em elemento fundamental para dar legitimidade ao
sistema poltico. Nesse contexto, o esforo governamental para controlar a corrupo uma medida indispensvel no processo de recuperao da legitimidade
das instituies.
Uma das mais importantes conquistas do iderio democrtico na histria
poltica foi a
[] construo da origem do dinheiro pblico, chegando aos cofres do
poder, pela via da manifestao do consentimento do povo, atravs de seus
representantes. O Parlamento votando a lei, para autorizar a cobrana do

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imposto. Nenhum tributo legtimo, sem que antes a lei o tenha autorizado. Fins dos tempos da orgia dos tesouros reais, das dinastias irresponsveis, das famlias aristocrticas ou oligrquicas. Surgimento da presena da lei, igualmente fundamental para definir a despesa pblica, que
autorizada, principalmente no oramento, pelos representantes da populao, nas casas legislativas. Tambm assim, com a legitimidade da transparncia poltica, dever ser a prtica do controle do gasto pblico, com a
participao da sociedade civil organizada, nos seus conselhos e rgos
representativos (PIRES, 2003:6).
Mesmo levando em conta que com a promulgao da Constituio Federal
de 1988 o Legislativo brasileiro ampliou sua esfera de controle sobre o Executivo, por exemplo, por meio da criao de CPIs e de maior participao na elaborao e controle do oramento da Unio, constata-se que a participao da
sociedade no esforo de aumentar a transparncia do setor pblico no Brasil
ainda muito baixa (MATIAS PEREIRA, 2003a).
Muitos cientistas sociais argumentam que o alcance dos objetivos para tornar efetiva a transparncia governamental necessita contar com a participao
da sociedade (DEMO, 1995). Assim, a participao surge como importante instrumento para a mobilizao e priorizaro dos problemas da sociedade, e por
meio dessa participao que sero priorizadas as reivindicaes dos cidados,
que, por sua vez, esto relacionadas com a questo da desigualdade e da poltica
sociais.

3.3

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P R O P O S TA S D E M U DA N A S N A S R E G R A S D E C O N T R O L E
DA C O R R U P O

As evidncias disponveis indicam que a elaborao de uma estratgia para


viabilizar a implementao de um programa de controle da corrupo no Brasil
tarefa complexa, considerando sua dimenso e peculiaridades. As pesquisas e
os relatrios divulgados pela Transparncia Internacional e os trabalhos dos
cientistas sociais que estudam o fenmeno da corrupo no Brasil, como Silva
(2000), Abramo (2000) e Fleischer (2000), esto contribuindo para explicitar
melhor as principais reas de origem de corrupo, suas causas e as providncias mais adequadas para enfrent-la. Assim, por meio dessas contribuies, nos
propomos a apresentar, de forma sucinta, as medidas mais relevantes para combater a corrupo no Pas:
Financiamento das campanhas eleitorais. Existe um quase consenso
entre os cientistas sociais do Pas de que preciso mudar as regras de

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financiamento das campanhas eleitorais, que, historicamente, sempre


foram um convite corrupo. Existem evidncias de que quase todos
montam um caixa dois para contabilizar as verbas. Sem controle eficiente, os polticos eleitos com dinheiro registrado na contabilidade paralela assumem o cargo com o compromisso de retribuir os favores recebidos na campanha. Uma soluo que deve ser considerada a que prope
a aprovao de uma legislao especfica e um controle mais rigoroso de
campanhas polticas, tornando o financiamento exclusivamente pblico
e punindo exemplarmente os que continuarem utilizando esquemas ilcitos (FLEISCHER, 2000).
Secretaria da Receita Federal. importante aperfeioar o papel de fiscalizao da Receita Federal nos procedimentos que envolvem os esquemas de
caixa dois e outros mecanismos de sonegao de impostos para utilizao
em financiamentos de campanhas polticas.
Cadastro central. preciso criar um cadastro central de empresas, que nele
permaneceriam por determinado perodo, de trs a cinco anos, e que estaria
disposio da populao para consult-lo (TRANSPARNCIA BRASIL).
Acesso a informaes. As pessoas que fazem negcio com o governo deveriam por antecipao facilitar o acesso a sua vida, assinando um documento
que autorize uma agncia do governo a fazer qualquer investigao em caso
de suspeita.
Ombudsman. No esforo de dar transparncia s aes governamentais,
oportuno que seja levada em considerao a proposta de instituir um
ombudsman, que teria a responsabilidade de avaliar denncias annimas
contra funcionrios pblicos e ministrios, alm de tornar pblicos os termos de licitaes e correspondncias do governo.
Licitaes. necessrio que as regras das licitaes sejam permanentemente aperfeioadas, tendo como principal objetivo evitar o favorecimento.
Entre essas inovaes est o fortalecimento do sistema de compras do governo federal (Compras.net), que permita a intensificao da utilizao do prego eletrnico.
Pagamentos a fornecedores. Tendo como preocupao evitar a prtica da
caixinha, os pagamentos a fornecedores devem ser feitos nos prazos acordados.
Controle social. A estruturao de um governo digital abre as perspectivas
de um avano no controle social. importante avanar nas discusses sobre
o modelo econmico do Pas e no processo de elaborao e acompanhamento da execuo do oramento pblico, visto que nesse instante que decidida a prioridade da populao, traduzida por meio das polticas pblicas
(MATIAS PEREIRA, 2003a).

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Controle centralizado. necessrio tambm, no esforo de aumentar o controle social sobre o governo, a orientao de medidas para viabilizar a criao de um sistema de controle centralizado no relacionamento entre o
governo federal, os Estados e os municpios, em especial no que se refere s
transferncias voluntrias, prestaes de contas, contrataes e programas
federais de financiamento.
Reforma do Poder Judicirio. Reformar o Judicirio, fechando as brechas
jurdicas que os advogados de defesa usam para retardar processos. Acabar
ainda com a indstria de liminares, para forar o Judicirio a dar respostas mais rpidas aos processos.
Valorizao da burocracia. Os servidores pblicos, num contexto de globalizao, representam um capital intelectual bsico no planejamento estratgico das instituies pblicas nas quais prestam seus servios; a confiana nas
instituies pblicas e a credibilidade dos funcionrios se convertem em
elemento vital das vantagens competitivas entre os pases, portanto, a integridade e a tica, as normas de conduta no servio pblico, se convertem em
fatores-chave da qualidade dos governos. Com essa constatao, pode-se
afirmar que preciso trabalhar em diferentes nveis para promover as
mudanas de valores e o comportamento dos servidores pblicos e da sociedade civil. Inclui-se entre essas medidas melhor remunerao, para valorizar a profisso e tambm evitar que mesmo as pequenas propostas de propina sejam muito convidativas.
Tribunais de Contas. Acabar com a influncia poltica nos Tribunais de
Contas em nvel federal e estadual. Atualmente, parcela significativa do
corpo tcnico na maioria desses rgos de boa qualidade, mas os conselheiros os que tomam as decises so indicados pelo Poder Executivo.
Por causa disso, os Tribunais de Contas no funcionam adequadamente e
ainda acabam atuando em benefcio dos corruptores.
Comisses Parlamentares de Inqurito. No que se refere ao funcionamento
das sesses da CPI, torna-se recomendvel que deixem de ser um palanque
poltico e se transformem em rgo direcionado exclusivamente para a
investigao do tema para a qual foi criada.
A identificao dessas reas e a necessidade de mudanas na legislao e
nas formas de atuao de rgos governamentais permitem argumentar que o
nvel de transparncia no Pas est diretamente relacionado com o nvel de vontade poltica dos governantes, que, por sua vez, resultado da intensidade da
presso que a sociedade organizada exerce sobre os detentores do poder. Nesse
contexto, fica evidenciada a necessidade de incluir na agenda poltica do Pas a
proposta de criao de uma agncia especializada no controle da corrupo.

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JOS MATIAS PEREIRA

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E S P E C I A L I Z A DA

sabido que cdigos de tica no servem para quem no tem tica. As normas, por si ss, no alteram hbitos e condutas se no estiverem respaldadas na
exigncia social e em uma estrutura de administrao adequada. Nesse sentido,
fica evidenciado que a aprovao de legislao, por exemplo, nas reas tributrias, eleitorais, trabalhistas e penais, para evitar a corrupo apenas uma parcela dessa tarefa. preciso ir mais alm. Entre as medidas inovadoras encontra-se
a proposta de criao de uma agncia especializada no combate corrupo no
Brasil. A esse respeito, torna-se oportuno recordar que no elenco de pases que
possuem agncias especializadas no combate corrupo destacam-se os casos
da Austrlia, Chile, Malsia, Cingapura e Taiwan. Essas agncias so rgos
independentes, que recebem recursos pblicos, mas que esto fora de influncias polticas.
Fica evidenciado, levando-se em considerao as caractersticas do Brasil,
que preciso aprofundar os estudos que recomendam a criao de uma agncia
encarregada de investigar casos de corrupo no Pas. No que se refere a sua
estruturao, recomendvel que essa agncia possua as seguintes caractersticas: seja mantida com recursos pblicos, mas no sujeita influncia poltica;
esteja muito bem articulada com a polcia e o Judicirio; tenha liberdade de
monitorar a vida das pessoas que participassem dos processos de contratao
pelo poder pblico; tenha liberdade de monitorar pessoas que dessem sinais
exteriores de riqueza incompatveis com o patrimnio; seja dotada do poder de
congelar o patrimnio das pessoas suspeitas e daquelas que esto sendo investigadas; esteja em condies de oferecer proteo s testemunhas.

CONCLUSES

Buscamos evidenciar neste artigo a estreita relao que existe entre reforma
do Estado, transparncia e nvel de democratizao. Nesse sentido, procuramos
demonstrar que o Estado, em que pese ter uma doutrina setorial de reforma
gerencial, estabelecida no Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, ainda
no possui uma doutrina clara para a sua reforma. Procuramos mostrar tambm que, apesar de possuir distintos mecanismos administrativos para combater as prticas corruptas, especialmente no mbito dos poderes executivo e
legislativo, o Estado brasileiro carece de diretrizes explcitas de como pretende
elevar o nvel de transparncia na administrao pblica. Acreditamos que essa
desconexo nas relaes Estadosociedade possa ajudar a explicar por que o

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Brasil continua a posicionar-se entre os pases com elevados nveis de corrupo. Assim, possvel especular que no existiu, nas ltimas dcadas, vontade
poltica dos governantes de definir um conjunto coerente de princpios gerais e
estratgias que englobassem todas as iniciativas governamentais para controlar
a corrupo no Pas.
Observa-se que o combate efetivo corrupo, alm de uma governana responsvel, exige enrgica mobilizao na poltica e na sociedade civil, para que se
controlem os detentores do poder. Por sua vez, perceptvel que, quando a corrupo se torna sistmica, as medidas convencionais para combat-la so insuficientes. Nesse sentido, ficou razoavelmente evidenciado que necessrio buscar
maior conscientizao da sociedade civil com respeito aos custos da corrupo e
cuidar para que as instituies e o mercado no sejam vulnerveis.
Conclumos, assim, que a elevao do controle social sobre os governantes
no Brasil est exigindo aprofundamento da reforma do Estado por meio de
medidas legislativas, de gesto poltica e administrativa, tais como: leis penais
dissuasrias, reforo nos controles contbeis e de controle interno sobre as
administraes pblicas, aparelhamento dos rgos judiciais e de controle, bem
como a criao de controles centrais e, de maneira especial, a estruturao de
uma agncia especializada na luta contra a corrupo. Em sntese, entendemos
que o esforo para controlar a corrupo deve ser uma poltica permanente do
Estado brasileiro, suficientemente gil para incorporar novas formas de ao e
novos atores sempre que necessrio. Esses esforos para terminar com a corrupo iro contribuir de maneira significativa para a preservao do Estado de
Direito e da democracia no Pas.
Sugestes. A dimenso e complexidade dos temas abordados neste artigo
recomendam que sejam realizados alguns estudos nessa rea, como: Qual a
relao que existe entre o xito das principais instituies sociais e a forma
como se solucionam os dilemas da ao coletiva? possvel construir no
Brasil, no contexto das reformas de segunda gerao, uma ordem baseada
em valores compartilhados que gerem relaes de confiana, permitindo a
previso das expectativas e comportamentos e a organizao eficiente e cooperativa das interaes?
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Recebido em 17/11/2002
Aceito em 29/04/2003

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