Governana, governabilidade

e accountability: Qualidade na
Administrao Pblica
Gustavo Justino de Oliveira*

O Estado contemporneo
No incio do sculo XXI, como uma consequncia de diversos fatores,
como advento do neoliberalismo, avano da globalizao, desenvolvimento
tecnolgico, entre outros, o papel do Estado sofreu uma redefinio.
A fim de inserir-se no mundo globalizado e bem atender aos interesses
de uma sociedade democrtica, com eficcia, eficincia e economicidade, o
Estado saiu de um papel imperativo e provedor e assumiu uma postura mais
consensual e relacional.
Na doutrina so usados os mais diversos termos para fazer aluso a esses
novos papis assumidos pelo Estado contemporneo, muito bem sintetizados por Medauar (2003):
 Estado regulador transfere para particulares algumas atividades,
mas fixa regras, fiscaliza, controla, sanciona;
 Estado propulsivo/animador incentiva programas de ao social;
 Estado reflexivo/catalisador usa a negociao;
 Estado incitador influi nos comportamentos, em vez de agir por imposio;
 Estado mediador/negociador exerce papel de regulao e coordenao entre os diversos elementos da sociedade;
 Estado subsidirio de carter residual em relao s iniciativas da
sociedade;

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*
Ps-Doutor em Direito Administrativo pela
Universidade de Coimbra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na psgraduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Terceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Consrcios Pblicos (Ed. RT),
Direito
Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cientficos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).

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 Estado cooperativo ocorre colaborao entre a administrao e os

entes privados, com estabelecimento de parcerias;
 Estado-rede remete ideia de interdependncia entre diversos poderes pblicos.
Entre esses diversos papis exercidos pelo Estado no mundo atual,
merece destaque o de mediador.
Esse papel est ligado ao estabelecimento de vnculos com os indivduos
e com os grupos sociais, com os quais o Estado passa a interagir com a finalidade de atribuir eficincia e efetividade s aes estatais (OLIVEIRA, 2010).
Nesse contexto, a prpria Administrao Pblica tambm passa a exercer um papel mediador e consensual, identificando e conjugando interesses
pblicos e privados, atravs da participao da sociedade civil. O cidado sai
do papel de mero destinatrio da ao pblica e o Estado deixa de lado o
papel imperativo e autoritrio, passando-se a estabelecer um ambiente de
cooperao e colaborao (OLIVEIRA, 2008).

Governana pblica no
Estado contemporneo
Nesse contexto, emerge um conceito de grande valor para a Administrao Pblica contempornea, o de governana pblica.
Governana pblica um conceito mundial, com a proposta de um modelo
de colaborao entre naes e entre diversos atores dentro de um Estado, com
base na melhoria da eficincia e da eficcia administrativa, e no respeito aos
valores de uma sociedade democrtica.
O conceito de governana importado das empresas privadas. Nessas
organizaes, a governana corporativa (corporativa, porque tpica do setor
privado) veio como resposta aos conflitos de interesses entre acionistas e
administradores em questes de sustentabilidade financeira, desempenho
patrimonial e gesto corporativa transparente. Trata-se de um conjunto de
princpios e prticas para regulamentar a relao entre acionistas, gestores e

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outros interessados com a finalidade de aumentar o valor para a sociedade,

facilitar o seu acesso ao capital e aprimorar o desempenho da organizao
(ALMEIDA, 2008).
As origens da governana pblica datam de meados da dcada de 1990
do sculo XX, e traduzem um consenso de que a eficcia e a legitimidade
da atuao pblica se apoiam na qualidade da interao entre os distintos
nveis de governo, e entre estes e as organizaes empresariais e da sociedade civil.
A governana pblica vem como uma continuidade do modelo de Administrao Pblica gerencial, focada em eficcia. Contudo, prope-se uma
nova forma de atingir esses resultados: a interao entre os diversos atores
sociais, que devem se unir para enfrentar as aes sociais segundo os preceitos da flexibilidade, da viso estratgica, da transparncia e da comunicao
(PRATS I CATAL, 2005). Nessa conjuntura, o governo tem a funo de gerenciar a rede de atores, que devem se comunicar e dividir responsabilidades.
Nesse contexto, o conceito de boa governana foi muito bem sintetizado
por Canotilho (2006), como sendo a conduo responsvel dos assuntos do
Estado.
O Livro Branco da Governana Europeia aponta que governana designa
o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do
exerccio do poder em nvel europeu, essencialmente no que se refere a sua
responsabilidade, transparncia, coerncia, eficincia e eficcia.
Canotilho enumera como princpios condizentes com a boa governana:
 transparncia;
 coerncia entre as diversas polticas do Estado;
 abertura, como uma busca de solues atravs de formas clssicas e
novas (negociao e participao);
 eficcia, como respostas s necessidades sociais;
 democracia participativa, envolvendo cidados e associaes representativas.

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Governabilidade
Conceito
Governabilidade um conceito ligado ao exerccio do poder e de legitimidade do Estado e de seu governo (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Tem relao com as condies do ambiente poltico em que se efetivam
ou devem efetivar-se as aes da administrao, base da legitimidade dos
governos, credibilidade e imagem pblicas da burocracia(BENTO, 2003).
Dessa forma, a governabilidade uma referncia s condies para que
possa ser exercida a autoridade poltica (Diniz, 1996, cita como exemplos a
forma de governo, as relaes entre os poderes e os sistemas partidrios).
Em suma, governabilidade refere-se s condies de legitimidade e sustentao poltica que um governo tem para exercer o poder.

Diferenciao entre
governabilidade e governana
Das definies de governabilidade e governana expostas, possvel depreender que a primeira diz respeito s condies sistmicas para exerccio
de poder e autoridade, enquanto a governana diz respeito forma como
exercido esse poder, ou seja, atravs de um modelo de interao entre nveis
de governo e destes com outros atores sociais.
Para Bento (2003), a governabilidade pode ser melhorada atravs de uma
reforma do Estado, uma vez que esta diz respeito redefinio das funes
do Estado, seu padro de interveno econmica e social, suas relaes com
o mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus prprios poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio.
J a governana pode ser incrementada atravs de uma reforma no aparelho de Estado, ou seja, uma reformulao na forma de administrar e prestar
servios, a fim de melhorar a eficincia da atividade do Estado e coloc-la em
maior consonncia com os interesses dos cidados.
Contudo, uma vez que h uma forte relao de interdependncia entre
as ideias de governabilidade e governana, muitos autores preferem unificar
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ambos os conceitos em uma s categoria, sob a denominao capacidade

governativa.

Accountability
Nesse contexto em que passa a ter valor uma Administrao Pblica mais
transparente, calcada em valores ticos, merece destaque a introduo do
conceito de accountability.
Sano (2003) afirma no haver um termo na lngua portuguesa que exprima a verdadeira traduo da ideia de accountability, conceituada, pelo CLAD1,
como um cumprimento, pelo servidor pblico, do dever de prestar contas a
um organismo de controle, ao parlamento ou prpria sociedade.
Resumindo, accountability refere-se ao dever de um detentor de poder pblico de prestar contas, para sua consequente responsabilizao, que est totalmente alinhado com os valores de um Estado democrtico de direito.
A doutrina faz uma classificao de accountability em duas dimenses:
horizontal e vertical.
A accountability horizontal diz respeito aos mecanismos de superviso,
controle e avaliao recproca dos vrios nveis de governo, que so exercidos atravs de agncias e instituies estatais possuidoras de poder legal e
de fato. A diviso de poderes e a possibilidade de controles entre eles tm
como objetivo evitar a corrupo e em forte ligao com a democracia.
Bento (2003) enumera algumas dificuldades referentes prtica da
accountability horizontal, tais como a eventual falta de interesse dos rgos
em se fiscalizarem mutuamente e a discusso sobre a convenincia ou no da
independncia das agncias (ex.: Banco Central) perante os polticos eleitos.
Quanto accountability vertical (tambm chamada de accountability poltica ou accountability democrtica), diz respeito ao controle poltico realizado pelos cidados.
Em virtude da dificuldade de avaliao dos eleitos pelo voto, pela fidelidade ao programa ou pelos indicadores de crescimento e desenvolvimento
(BENTO, 2003), entende-se que o momento da reeleio a melhor forma
de realizao da accountability vertical. A reeleio funcionaria como uma
espcie de premiao, e a no reeleio como uma punio, podendo-se,
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Centro Latinoamericano
de Administracin para el
Desarrollo.

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assim, dizer que o resultado das urnas que indicar qual foi a percepo dos
eleitores quanto atuao dos governantes (SANO, 2003).

Qualidade na Administrao Pblica

Qualidade total
A difuso da ideia de qualidade remonta Revoluo Industrial do sculo
XVIII, quando significava produzir com uniformidade, homogeneidade.
O conceito de qualidade foi passando por diversas adaptaes, at atingir
seu significado atual, em que vista como uma capacidade de planejar, para
evitar o desperdcio e proporcionar a maior satisfao possvel para o consumidor, o que, na maioria das vezes, s pode ser alcanado atravs de uma
mudana cultural na organizao.
Uma importante contribuio para o conceito de qualidade, como o que
conhecemos hoje, foi trazida por William Edwards Deming, na dcada de
1950, com a introduo do ciclo PDCA: plan, do, check e action. Atravs de
um ciclo composto pelas atividades de planejar (estudo de um processo e
de seu aprimoramento), fazer (implementar a mudana), checar (observar os
efeitos) e agir (estudar os resultados), Deming ensinou ser possvel controlar
os processos para obter qualidade.
Outra importante contribuio para a definio de qualidade foi trazida
por Philip Crosby e sua teoria do zero defeito, que parte da premissa de que
a qualidade pode ser garantida se as coisas forem feitas corretamente da primeira vez. E isso pode ser obtido atravs de uma boa ao gerencial, voltada
para a cultura da qualidade, que pode ser entendida como a conformidade
de algo com os requisitos preestabelecidos.
Em 1961 surgiu o a expresso Total Quality Control, usada por Feigenbaun
para designar um sistema, dentro da organizao, que integre todas as atividades (de produo, marketing, finanas), a fim de obter qualidade no
somente em termos econmicos, mas tambm de satisfao do cliente.
No mbito da Administrao Pblica, qualidade tambm est ligada
obteno dos melhores resultados, com economicidade e para a melhor satisfao do cidado.
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Dessa forma, a gesto da qualidade no mbito pblico tem foco nos resultados e no atendimento das demandas e necessidades dos cidados e das
comunidades, que so os beneficirios das polticas e dos servios pblicos.
A qualidade, vista como uma forma de atuao eficiente da Administrao Pblica, voltada para um bom desempenho, tem uma forte conexo
com o conceito de governana pblica.
No Brasil, podemos tomar como exemplo de programa de governo com
foco em qualidade o Choque de Gesto, proposto em 2003, na gesto do
governador de Minas Gerais Acio Neves. Trata-se de uma poltica de governo
com proposta de modernizao administrativa, baseada em reorganizao
e reestruturao do aparato estatal, com o objetivo de, a curto prazo, reduzir
despesas e, a mdio prazo, orientar a gesto administrativa para a obteno
de resultados. As medidas para o alcance desses objetivos basearam-se na
adoo de um desenho institucional mais dinmico e no incentivo capacitao dos servidores pblicos e no estabelecimento de parcerias entre o
Poder Pblico e entidades privadas.

A relao entre qualidade e governana,

governabilidade e accountability
Do exposto, podemos concluir que a governana pblica no s um
modelo de administrar baseado em colaborao interna do governo e deste
com a sociedade, mas tambm calcado em valores de transparncia e de
accountability.
O fundamento atingir uma Administrao Pblica mais eficiente, eficaz
e efetiva, reduzindo gastos e aumentando qualidade, e, acima de tudo, respeitando valores ticos e democrticos, a fim de melhorar a ao do governo
de forma legtima.
O aumento da relao de dependncia entre Estado e sociedade, com
existncia de grupos intermedirios, tratativas, negociaes e atuao do
setor privado no exerccio de funes pblicas, uma forma de concretizao da democracia (MEDAUAR, 2003).
O Brasil, por ser um pas com democracia muito recente, enfrenta diversos
desafios para pr em prtica as ideias de governana pblica e accountability.

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Para Moreira Neto (2007), necessria uma mudana de mentalidade dos

administradores pblicos e do pblico usurio, para exerccio de uma Administrao Pblica que garanta segurana e justia.

Dicas de estudo
Livro Branco da Governana Europeia. Disponvel em: <http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/site/pt/com/2001/com2001_0428pt01.pdf>.
Lei Complementar 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>.

Referncias
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Pblica e a Viso de suas Prticas pelos Stakeholders. Rio de Janeiro: ANPAD
(Anais), 2008.
BENTO, Leonardo Valles. Governana e Governabilidade na Reforma do Estado:
entre eficincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constitucionalismo e a geologia da good governance. In:
Brancosos e Interconstitucionalidade: itinerrios dos discursos sobre a historicidade constitucional. Coimbra: Almedina, 2006.
DINIZ, Eli. Governabilidade, governana e reforma do Estado: consideraes sobre
o novo paradigma. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 120, n. 2, maio/ago.
1996.
MATIAS-PEREIRA, Jos. Manual de Gesto Pblica Contempornea. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2009.
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. So Paulo: RT,
2003.
MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Mutaes do direito administrativo. In: _____.
Mutaes do Direito Administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gesto. So Paulo: RT, 2008. 320 p.

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_____. Governana Pblica e Parcerias do Estado: a relevncia dos acordos administrativos para a nova gesto pblica. Disponvel em: <www.ambitojuridico.
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OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo. 6. ed. Traduo de:
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PRATS I CATAL, Joan. La construcin social de la gobernanza. In: PRATS I CATAL,
Joan et al. (Coords.). Gobernanza: dilogo euroiberoamericano sobre el buen gobierno. Madrid: INAP: Colex, 2005.
SANO, Hironobu. Nova Gesto Pblica e Accountability: o caso das organizaes sociais paulistas. Dissertao (Mestrado). FGV/EAESP. So Paulo, 2003.

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