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Gesto em Administrao Pblica

Volume nico
Douglas Guimares Leite
Rogerio Dultra dos Santos
Juliane dos Santos Ramos Souza
Paula Campos Pimenta Velloso
Sergio Rodrigues Dias Filho

Apoio:

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Elaborao de Contedo
Douglas Guimares Leite
Rogerio Dultra dos Santos
Juliane dos Santos Ramos Souza
Paula Campos Pimenta Velloso
Sergio Rodrigues Dias Filho
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Instrucional
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eletrnico, mecnico, por fotocpia e outros, sem a prvia autorizao, por escrito, da Fundao.

G393
Gesto em Administrao Pblica. v. nico. / Douglas Guimares
Leite... [et al.]. Rio de Janeiro: Cecierj, 2014.
2438 p.; il. 19 x 26,5 cm.
ISBN: 978-85-7648-969-6
I. Administrao pblica. II. Estado-Brasil. III. Segurana Pblica.
IV. Organizaes sociais. 1. Souza, Juliane dos Santos Ramos. 2. Velloso,
Paula Campos Pimenta. 3. Santos, Rogerio Dultra dos. 4. Dias Filho, Sergio
Rodrigues. I. Ttulo.
CDD: 351
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Texto revisado segundo o novo Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa.

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Sumrio
Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno7
Paula Campos Pimenta Velloso
Rogerio Dultra dos Santos
Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar29
Rogerio Dultra dos Santos
Douglas Guimares Leite
Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro55
Douglas Guimares Leite
Rogerio Dultra dos Santos
Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995 e suas
principais alteraes institucionais95
Douglas Guimares Leite
Rogerio Dultra dos Santos
Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho125
Douglas Guimares Leite
Juliane dos Santos Ramos Souza
Rogerio Dultra dos Santos
Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras157
Paula Campos Pimenta Velloso
Rogerio Dultra dos Santos
Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global175
Rogerio Dultra dos Santos
Sergio Rodrigues Dias Filho
Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil207
Rogerio Dultra dos Santos
Sergio Rodrigues Dias Filho
Referncias.........................................................................................................................................................231

Aula 1
Desenvolvimento do Estado moderno

Paula Campos Pimenta Velloso


Rogerio Dultra dos Santos

Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

Metas
Apresentar os conceitos bsicos e principais elementos necessrios
compreenso do desenvolvimento do Estado moderno e inscrev-lo na
discusso acerca da modernidade poltica a partir dos pensadores que
ajudaram a caracteriz-lo.

Objetivos
Ao final desta aula, voc dever:
1. reconhecer as caractersticas que definem o Estado moderno do ponto de vista de sua gnese histrica, sua estrutura e suas finalidades;
2. identificar as conexes entre a formao do Estado moderno, a oposio entre espao pblico e a esfera privada, e a relao entre limitao
do poder poltico e exerccio da democracia.

Gesto em Administrao Pblica

Introduo
O tema da Administrao Pblica, eixo das aulas que se seguiro, remete
concepo de um Estado que, historicamente, diferenciou suas formas
de manifestao at dividi-las entre os amplamente conhecidos trs poderes: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. A Administrao Pblica
passou ento a ser a forma corrente de referir o Poder Executivo, que,
na sua condio de Governo, deve comandar a aplicao das receitas
do Estado (oramento) no desempenho das atividades sociais definidas
e fomentadas pelas polticas pblicas concebidas no Poder Legislativo.
Os conflitos de qualquer ordem, porventura existentes nas fronteiras
do pas, so matria do trabalho do Poder Judicirio, que a eles sempre
devem dar uma resposta, segundo determinam as constituies destes
Estados chamados Estados Democrticos de Direito, tipo prevalecente
hoje, no chamado mundo ocidental.
Para que cheguemos at este ponto, porm, comearemos nesta aula o
percurso de um desenvolvimento histrico das diferentes formas de Estado, de suas primeiras at aquela que mais se assemelha nossa contempornea. Nesse itinerrio, apresentaremos e discutiremos tambm
conceitos fundamentais acerca da organizao do Estado e da Administrao Pblica modernas, como as categorias de racionalizao e burocracia, essenciais ao desenvolvimento dos temas das prximas aulas.

Estado e nao
O conceito de Estado, como est compreendido hoje, nasce na Europa e data do sculo XIX. Desenvolveu-se ento a ideia de Estado-nao:
uma forma centralizada de poder pblico reconhecida internacionalmente, com organizao poltica, soberania, populao e territrio
definidos. Mas sua definio e seu reconhecimento se apoiam no s
em uma percepo poltica como tambm cultural. Hoje, a noo de
um pas com lngua, costumes e trajetria em comum contedo do
termo Estado, que, sob a lgica do nacionalismo, reconhecido pelos
indivduos que o integram.
Por outro lado, a definio do que uma nao algo bastante controverso. A mais conhecida delas foi escrita em 1912, por Josef Stalin:
Uma nao uma comunidade desenvolvida e estvel, com linguagem,
territrio, vida econmica e caracterizao psicolgica manifestos em
uma comunidade cultural. Entretanto, como afirma o historiador in-

Soberania
Geralmente entendida
como a propriedade do
Estado de no reconhecer,
nos limites do seu
territrio, a validade de
qualquer outro poder
acima do seu prprio.
Um Estado soberano
, portanto, aquele que
se regula segundo as
suas prprias regras,
estabelecendo, ademais, o
modo de sua criao.

Nacionalismo
Fenmeno caracterstico
de coletividades dotadas
de traos culturais
comuns, como lngua,
costumes e trajetria
histrica reconhecidos
pelos indivduos que
integram o Estado-nao.
possvel, porm, que
haja nacionalismo sem
que a sua coletividade
portadora esteja
organizada na forma
poltica de um Estado.

Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

gls Eric Hobsbawn, por ser extremamente mutvel e variada, a realidade histrica dos Estados nacionais dificilmente se enquadra em uma
definio objetiva como essa. Os critrios subentendidos na imagem de
nao definida por Stalin so necessariamente ambguos e mutveis,
muitas vezes utilizados para fins poltico-ideolgicos, como a luta pela
autonomia territorial, por exemplo (HOBSBAWN, 2002).
O nacionalismo, termo ainda mais malevel e menos objetivo, sugere
a ideia de unidade poltica nacional, entendida como o dever poltico
dos Estados nacionais de organizarem-se politicamente, o qual supera
qualquer outro dever pblico e impe a defesa dessa organizao em
casos de guerra. Por esse motivo, aquilo que j foi chamado de questo nacional diz respeito no s s aspiraes, crenas e interesses dos
indivduos que compem o corpo poltico nacional, mas tambm
capacidade tecnolgica de as organizaes estatais promoverem a unidade cultural, como o caso da alfabetizao em massa. Uma conscincia nacional desenvolve-se, portanto, de forma desigual entre grupos
regionais, atingindo por ltimo as camadas populares, pois depende
daquele desenvolvimento tecnolgico e econmico coordenado pela
autoridade central.
Segundo o cientista poltico tcheco Miroslav Hroch, a histria do nacionalismo identifica-se diretamente com o desenvolvimento dos movimentos nacionais. A histria desses movimentos divide-se em trs fases:
1 fase na Europa do sculo XIX, nasce como um movimento exclusivamente cultural, folclrico e literrio, sem implicaes de natureza poltica;
2 fase surgem os primeiros militantes da ideia nacional e as campanhas polticas em torno dela;
3 fase os programas nacionalistas alcanam o apoio das massas,
muitas vezes depois do estabelecimento de um Estado nacional (note-se
que h experincias em que o apoio das massas acontece antes da criao dos Estados e, em outras, no ocorre nem mesmo depois, como o
caso de alguns experimentos da Amrica Latina). Importa, entretanto,
registrar que o nacionalismo aparece originalmente como uma crena
em determinados valores compartilhados regionalmente. Tais valores
tm origem histrica e fabricam, artificial e politicamente, a noo de
identidade nacional.

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Gesto em Administrao Pblica

Para saber um pouco mais sobre a questo nacional de alguns


povos, leia o texto sobre a Questo Palestina, que trata do embate entre diversas naes em funo da afirmao de suas identidades e da luta por um territrio, com nfase especial no drama
do povo palestino: http://www2.uol.com.br/historiaviva/reportagens/em_busca_de_uma_patria.html.

A definio precisa de Estado, como organizao de natureza poltica, ainda mais remota. Em latim, o termo status (estado) representava a situao do senhor de terras do sculo XIII, cujo poder era
predominantemente pessoal, recebido e transmitido, sobretudo, hereditariamente. Isso se altera com a noo de principado, consolidada
no sculo XVI. O principado indica uma soberania territorial, o que
acrescenta uma dimenso poltica e militar a um domnio meramente
tradicional ou mesmo jurdico de propriedade de terra. O termo status
passa a significar, ento, a condio poltica, social e material (econmica) do prncipe e do conjunto de funcionrios que operam e organizam
o poder poltico em um territrio militar e economicamente soberano.
Estado moderno, portanto, um conceito que sugere o momento histrico em que se cristaliza uma organizao poltica e jurdica central, a
qual se ope pluralidade de foras sociais caracterstica da Idade Mdia.
Essa organizao do poder se afasta dos laos de obrigao territorial de
origem medieval e consolida um comando poltico de carter impessoal.
A modernidade poltica convencionalmente vinculada ao processo de centralizao do poder e organizao das instituies pblicas sob uma lgica preponderantemente racional-legal. A modernidade
se ope, em especial, ao modo de compreenso do mundo fundado em
crenas e explicaes de natureza religiosa. O Estado moderno aparece,
assim, como a sntese institucional da modernidade, capaz de conduzir
a organizao da vida social segundo princpios de uma racionalidade
baseada nas descobertas do mundo emprico, das coisas concretas.

Estado
Organizao de natureza
poltica; situao do
senhor de terras do
sculo XIII; poder pessoal
recebido e transmitido
hereditariamente;
principado, sculo XVI;
soberania territorial;
situao poltica, social e
material do prncipe e seus
funcionrios que operam e
organizam o poder poltico
em um territrio militar e
economicamente soberano.

Modernidade
poltica
Centralizao do
poder, organizao das
instituies pblicas sob
a lgica racional-legal.
Ope-se compreenso
do mundo fundada em
crenas e explicaes
religiosas. Conduo e
organizao da vida social
segundo princpios de
racionalidade. Aceitao
da comunidade poltica.
Crena dessa comunidade
na objetividade,
na impessoalidade
e na regularidade
dos procedimentos
estatais. Processo que
se desdobrou entre os
sculos XIV e XIX.

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Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

Esse conjunto de traos se manifesta no perfil do seu ordenamento


jurdico, de forma que a sua atividade esteja respaldada pela aceitao
da comunidade poltica que o integra e pela crena dessa comunidade
na objetividade, na impessoalidade e na regularidade de seus procedimentos. Tais elementos, hoje comuns maioria das comunidades polticas ocidentais, somente assumiram consistncia e tornaram-se tpicos
do que hoje consideramos Estado aps um processo relativamente longo, que se desenrolou entre os sculos XIV e XIX. Sigamos, a partir de
agora, algumas passagens desse itinerrio histrico.

As formas polticas do Estado entre a Idade


Mdia e a Idade Moderna

Dogmtica
Discurso que pretende
interpretar as coisas do
mundo sem admitir
contestao. Desse
modo, a dogmtica se
manifesta historicamente
como uma forma de
organizao social que
deve ser obedecida sem
maiores questionamentos.
Torna-se, assim, uma
prtica social que deve
ser incorporada como
a verdade pessoal de
cada um que passa a ser
regulado por ela.
A dogmtica legitima
o discurso oficial
tornando inquestionveis
os comandos fundados
em argumentos
dessa natureza.

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Em termos histricos, as condies necessrias para que o Estado


moderno tomasse corpo surgiram no somente da dinmica das trocas
mercantis no final da Idade Mdia (Baixa Idade Mdia sculos XIII a
XV), mas da necessidade de ampliar e organizar o processo de comunicao do comrcio e tambm entre as cidades. A realidade do feudalismo,
sistema socioeconmico predominante, no permitia o desenvolvimento das tcnicas de interao e comunicao caractersticas da atividade
comercial. A cultura catlica, que dominava a formao das elites, era
dogmtica e, portanto, no educava para a resoluo de problemas
concretos. Muito menos, no cultivava as lies da experincia histrica.
Dois fenmenos histricos estimularam seu surgimento: (1) o fim
das relaes pblicas entre indivduo e Estado e (2) a concentrao progressiva da propriedade. Esses acontecimentos deram origem a relaes
de produo organizadas atravs dos vnculos de subordinao pessoal,
presentes em todo o perodo medieval.
A dogmtica nasce cannica em razo da sua estreita relao com
a cultura religiosa. O termo cnon deriva do grego (kanoon = rgula,
regra) e foi empregado nos primeiros momentos da Igreja Catlica
para nomear as decises tomadas nos conclios papais, sendo, durante a maior parte da Idade Mdia, o nico Direito escrito. Os cnones
so regras jurdico-sagradas que determinam de que modo devem ser
interpretados e resolvidos os vrios litgios. Mais que regras, so leis,
isto , so verdades reveladas por um ser superior, onipotente, e a desobedincia, muito mais que uma infrao, um pecado. Os cnones so
os desgnios de Deus, transformados em regras a serem seguidas sem
questionamento pelos homens.

Gesto em Administrao Pblica

No perodo de predomnio do modo feudal de produo, as criaes


intelectual e jurdica so monoplios da igreja. A funo dogmtica dos
doutores universitrios no se define pelo conhecimento, mas pela autorizao divina de revelar, ou melhor, de dizer a verdade da lei. Com
isso, legitima-se o discurso oficial do papa e da Igreja de forma extremamente regrada ou cannica; mais que revelar a verdade, o que o jurista
cannico externa com a sua prtica de interpretao da lei a vontade
poltica do poder eclesistico em fazer valer os seus comandos.
A dinmica das necessidades comerciais estimulou o rompimento
com a educao dogmtica da Igreja. O incremento do comrcio entre
as cidades gerou um homem prtico, que necessitava de instrumentos
de comunicao e resoluo de problemas concretos, que no passassem
pelo dogmatismo. Nesse momento, a recuperao dos textos de autores
gregos e romanos produziu uma modificao radical sobre a ordem poltica vigente, sob o influxo do chamando renascimento humanista.
O Renascimento inaugura-se com uma forte censura Igreja. Em
especial, critica as pretenses papais de fundir poder espiritual e poder
temporal, e seu objetivo de indicar, controlar e julgar o Imperador. A
ideia de que a cidade no deve ser governada pela Igreja nasce desse conflito entre o papado e o Sacro Imprio Romano Germnico. Marslio de
Pdua (1280-1343), conselheiro poltico do Imperador Ludovico IV, em
sua obra O defensor da paz (1324), advogava essa separao entre poltica
e religio, afirmando que o conflito entre duas instituies gerava instabilidade social. Argumentava que a paz da cidade e o bem viver nela no
poderiam depender de um poder pretensamente pleno e absoluto (a chamada plenitudo potestatis dos pontfices). Seguindo o filsofo grego Aristteles, Marslio entendia que o poder terreno deveria derivar do consenso de carter jurdico, coercitivo e autnomo produzido pela cidade.

Renascimento
humanista
Movimento social e
intelectual de crticas,
projetos e organizaes
que, tendo a dvida
racional como mtodo,
possibilitaram a ruptura
com os modelos
medievais dogmticos de
justificao e disposio
da vida poltica.

Marslio considerava que questes materiais e espirituais poderiam


conviver somente em foro interno. A busca espiritual dos indivduos,
embora individual e privada, dependeria essencialmente da paz, garantida pela justia humana, finalidade ltima do governo. Assim, a Igreja,
para Marslio, era a comunidade de fiis que encontrava lugar somente
dentro do espao permitido pelo governo, e no uma instituio hierrquica e de carter administrativo.
Em razo da necessidade do consenso para gerar a paz na cidade,
Marslio de Pdua entendia que a melhor forma de governo era uma
monarquia eletiva, que tinha como objetivo ltimo o bem comum e,
para tanto, deveria regular os atos civis dos cidados atravs de leis que
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Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

determinassem o til e o justo para a cidade. Marslio percebia que a lei


garantia a estabilidade do governo numa situao histrica em que a
precariedade das monarquias hereditrias era a regra , compreendendo-a como uma razo isenta de paixes. Alm dessas funes, a lei deveria extrair seu carter coercitivo exclusivamente da vontade popular
expressa em assembleia, pois a experincia e o poder de produzir o direito deveriam repousar na coletividade. Dessa forma, o poder poltico
se estabelecia como supremo e indivisvel, sendo a religio apenas uma
parte integrante da sociedade civil. Tanto a Igreja quanto os sditos, fiis ou no, estariam, segundo Marslio, submetidos ao poder temporal,
autnomo e ao verdadeiro defensor da paz terrena.
Humanismo
Conjunto ideal ou tpico
de valores culturais
facilitados por uma
educao voltada para
a cultura geral. Vasto
movimento cultural
iniciado no sculo XI.
Influenciou o pensamento
dos sculos seguintes.

Desse contexto sintetizado pelas ideias de Marslio de Pdua, generalizou-se o uso do termo humanismo. Designando o vasto movimento
cultural que se iniciou no sculo XI, o humanismo influenciou fortemente o pensamento dos sculos seguintes e envolveu principalmente
regies e pases como Itlia, Inglaterra, Frana, Alemanha e Espanha.
Portanto, a respeito do humanismo, h que se falar principalmente
em uma prtica de vida e no em um conceito, cuja caracterstica central foi a de observar com profundo respeito e admirao o legado cultural da Antiguidade Clssica, tentando repass-la s futuras geraes
atravs da educao formal. Da o termo Renascimento ou Renascena.
O cientista poltico ingls Quentin Skinner sustenta que o movimento
humanista exerceu considervel influncia sobre o desenvolvimento do
pensamento poltico da Renascena. Argumenta que o ensino anteriormente ditado sobre as questes da retrica deu lugar ao estudo direto dos clssicos latinos e, logo, o valor literrio intrnseco dessas obras
afastou o estudo meramente pragmtico, substitudo pela vontade dos
primeiros humanistas italianos de influenciar diretamente na poltica,
atravs da retrica (SKINNER, 1996).
Na verdade, o estudo da retrica pelo ditado objetivava a justificao do poder poltico das cidades italianas ps-feudais, durante o sculo
XIII, dominadas por dspotas (signori) que aprofundavam a distncia
entre o ideal inicial de liberdade republicana autonomia, soberania,
defesa das constituies republicanas de cada cidade e de independncia poltica. A necessidade de manuteno de privilgios da nobreza,
atravs da negao da autonomia poltica, em um primeiro momento,
e dos direitos populares foi um dos elementos que estimulou esse tipo
especfico e pr-humanista de teoria poltica. No momento humanista
propriamente dito, o estudo direto dos clssicos acabou estimulando a

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Gesto em Administrao Pblica

defesa retrica do ideal de liberdade contra a centralizao dos governos das cidades, o que foi amplamente reprimido pelos signori.
Sob a influncia intelectual do Renascimento, o Estado ento dependia da compreenso de que a paz e a ordem eram as funes primordiais
a serem cumpridas por qualquer organizao poltica. Esses objetivos
maiores implicam uma tica segundo a qual o governante necessita produzir ordem interna e paz nas relaes com outros Estados.

Estado no Renascimento: afastando-se do centro de uma moralidade crist como eixo de sua definio, o Estado depende de paz
e de ordem como elementos primordiais da organizao poltica.

Os primeiros humanistas italianos, ao se depararem com o problema


da defesa dos valores da repblica (res publicae: coisa pblica) e da liberdade das cidades, fizeram notar a falta de paz civil, a existncia de faces, a ausncia de concrdia cvica e a inveja como males que necessitavam de combate, para que as cidades se tornassem livres, republicanas
e, principalmente, tranquilas. O argumento poltico do Renascimento
se dar, desse modo, a partir da arte do discurso. a necessidade de
se protegerem os benefcios da existncia da cidade que motiva a construo retrica da ideia de bem comum pelo humanismo renascentista
italiano, derivada: a) da preferncia pela liberdade republicana; b) da
necessidade de responder pelos motivos da fragilidade desse tipo de governo ante os dspotas; c) da vontade de ver triunfar os ideais polticos
maiores de paz e de concrdia, transmudados na ideia que vincula o
bem de cada um com o bem geral da cidade. Justifica-se a preocupao
de tericos da poltica da poca em indicar o que produzisse um governo forte e cidados obedientes.

Retrica e
discurso
Entendida como arte, a
retrica, aprendizado do
discurso, ganhava em
importncia diante da
necessidade poltica de se
consagrar a ideia de bem
comum, em benefcio
da existncia e da
preservao do governo
da cidade.

O Renascimento se caracteriza, assim, por uma espcie de vnculo


entre a experincia intelectual e a vivida, do qual a repblica seria o
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Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

melhor exemplo. Em Comentrios sobre a primeira dcada de Tito Lvio,


atravs da histria, o florentino Nicolau Maquiavel (1469-1527) encontra em Roma o fundamento concreto de seu desejo de repblica. Apesar
disso, a realidade descrita em O Prncipe, sua obra mais conhecida, no
oferece quaisquer sinais de que esse mundo possa se repetir ou atualizar. O recurso ao passado deflagra o reconhecimento das limitaes do
presente e impe ou autoriza uma forma de realismo moral, por meio
do qual os mecanismos de poder poltico funcionam atravs de normas
distintas da tica crist tradicional.
Maquiavel representa o apogeu do momento histrico em que a poltica era entendida como conhecimento sobre o comportamento dos regimes polticos. Sua obra marca o incio da compreenso moderna do
Estado. As caractersticas desse novo modo de compreenso da ordem
poltica, formulado em termos gerais pelo Renascimento, esto desenvolvidas por Maquiavel em O Prncipe (1513). Nele, o autor argumenta que o
prncipe (governante) deve agir para que a cidade reconhea a autoridade
de suas leis, mas sem que ele mesmo tenha que estar submetido aos limites jurdicos e morais na busca de seus objetivos pblicos.

O Prncipe
Obra fundamental da teoria poltica do Ocidente. Nela, Maquiavel marca, definitivamente, a ideia de que a ao do governante
no encontra limites jurdicos ou de moralidade tradicional (religiosa) e deve mover a cidade a reconhecer a autoridade das leis.
Trata-se da noo de razo de Estado.

A chamada doutrina da razo de Estado estabelece uma tica especfica, a de que os fins pblicos se sobrepem no somente aos interesses
privados, mas justificam a utilizao de quaisquer meios para sua realizao. No se trata, portanto, de uma fundamentao imoral ou amoral
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Gesto em Administrao Pblica

da poltica, mas do estabelecimento de uma moralidade distinta da que


compreendia a necessidade dos homens pblicos se comportarem seguindo os preceitos cristos da justia, verdade e retido nas suas aes.
Nesse novo patamar da justificao da atividade poltica, a ideia de repblica, repercutindo a tradio dos antigos romanos, transforma-se no
valor moral e poltico dominante.
Nessa fase inicial de consolidao do Estado moderno, um novo elemento se cristaliza na configurao da dinmica poltica: o papel do
povo. o mesmo Maquiavel quem chama a ateno do Prncipe para
que olhe para o povo se quiser governar bem uma cidade. Em sua obra
Comentrios sobre a primeira dcada de Tito Lvio (1627), entretanto,
ele radicaliza a tese da importncia do povo, que de elemento passivo
se transforma no motor do equilbrio poltico. No conflito entre governantes e governados, a presso do povo sobre o governo obriga as
instituies polticas a se adaptarem para evitar a desordem e a guerra
civil, criando canais de comunicao e participao. Para o autor, essa
dinmica conflitiva positiva para a ordem da cidade.
Por fim, ainda com Maquiavel, a modernidade poltica inaugura a
compreenso de que a cidade deve ser capaz de acumular a experincia poltica daqueles que a fazem funcionar. Maquiavel entendia que a
constante alternncia no poder poltico trazia sempre o inconveniente
da substituio do corpo de agentes. Para ele, a operao regular das
instituies do Estado deveria ser garantida pela existncia e permanncia de um corpo estvel de funcionrios, independente da substituio dos mandatrios.
O Estado moderno nasce, como se v, sob a experincia histrica das
Cidades-Estado da futura Itlia e sob a influncia do humanismo renascentista e da teoria do Estado de Maquiavel. Surge, assim, um Estado
tendente a ser laico (no religioso), sujeito permanncia da operao
burocrtica (corpo estvel de funcionrios), aspirando paz e ordem,
e identificando o povo como fator central para que sua estabilidade
mesmo sob conflito seja alcanada. Esse resumo, contudo, transmite
esquematicamente apenas a experincia europeia durante o sculo XVI.
O momento de maturao da modernidade poltica e de seu modelo de
Estado o sculo seguinte, sob a influncia central de dois pensadores:
Thomas Hobbes (1588-1679) e John Locke (1632-1704).

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Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

ATIVIDADE 1
Atende ao Objetivo 1

Indique as caractersticas que definem o Estado moderno do ponto de


vista de sua gnese histrica, estrutura e finalidades.

Resposta Comentada
O Estado moderno um ente centralizado que assume, ao longo do
tempo, a forma de Estado nacional, organizando-se politicamente em
torno de elementos como soberania, populao e territrio definido,
reconhecido ademais pelos outros Estados existentes. De um ponto de
vista no s poltico mas tambm cultural, partilham-se noes de lngua, costumes e trajetrias que suscitam o pertencimento dos indivduos a um dado Estado. Para se consolidar contra outras foras sociais
concorrentes, historicamente, importou para a configurao do Estado
moderno o desenvolvimento de uma racionalidade (razo de Estado)
que desvinculou o procedimento tico-decisrio de seus governantes
daquele que emanava e era dominado pela Igreja Catlica na Europa da
baixa Idade Mdia.

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Gesto em Administrao Pblica

Cientificismo e racionalismo; contrato,


direito, direitos
O filsofo ingls Thomas Hobbes, alm de fortemente influenciado
pelo humanismo renascentista, produziu suas reflexes sobre o Estado influenciado pelo cientificismo e pelo racionalismo do sculo XVII.
Hobbes escreveu sobre quase tudo o que se sabia na poca, tendo uma
obra que percorre desde as cincias naturais, como Matemtica, tica,
Geometria, Fsica e Biologia, passando pelas letras, atravs de tradues
(do grego, do latim, do francs e do italiano), poemas e narraes de
viagens, indo at as questes propriamente culturais, como Msica, Moral, Filosofia, Religio, Direito e, principalmente, a Poltica.
O racionalismo surge na Europa do sculo XVII como um novo
modelo de produo de conhecimento que se ope ao conhecimento
histrico e retrico tidos como pouco precisos. Centra-se originalmente na demonstrao para a extrao de concluses corretas ou lgicas sobre a realidade. Influenciado pela ideia de que o mundo pode
ser conhecido na sua totalidade e portanto, dominado , o racionalismo encontra na Matemtica a expresso mais acabada de seu projeto.
Raciocinar, nesse sentido, significa calcular corretamente. A razo, que
define o saber como cientfico, deve realizar os clculos que comprovem
a veracidade das suas concluses, orientadas pelos princpios da causalidade, necessidade e universalidade. Thomas Hobbes, sob a influncia do
racionalismo e do cientificismo do sculo XVII, tornou-se o fundador
da cincia da poltica, extraindo suas concluses acerca da ordem poltica do raciocnio lgico e abstrato.

Racionalismo
Doutrina surgida na
europa do sculo XVII.
Opera pela demonstrao,
da qual extrai concluses
retas ou lgicas.
A razo faz clculos
para comprovar a
veracidade das suas
concluses, orientadas
pelos princpios da
causalidade, necessidade
e universalidade.

Hobbes construiu um sistema poltico-jurdico centrado no conceito


bsico de contrato. No argumento de seu livro mais importante, Leviat
(1651), o filosofo pode ser identificado como o genuno autor de uma
estrutura de pensamento caracterizada pela insistncia na ideia da ordem na poltica.
Toda a arquitetura da obra hobbesiana repousa sobre a relao lgica
entre a natureza humana e a constituio do Estado. A compreenso de
Hobbes sobre a natureza humana conclui que o homem um ser que
tende a agir de forma irracional isto , para a sua prpria destruio,
atravs do conflito , e que o Estado tem a funo bsica de impedi-lo.
Faz isso ao lembrar ao homem os motivos pelos quais foi constitudo,
mas tem tambm a funo de conduzir o homem de volta racionalidade. A razo do Estado , portanto, a ordem e a paz, que preservam a
19

Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

Estado de
natureza
Situao hipottica e
no histrica, na qual o
homem se encontra sob
a iminncia de conflito
fsico imediato e da
eventualidade de sua
morte violenta.

vida natural dos homens pelo maior tempo possvel. Controlar a irracionalidade humana ser uma tarefa constante do Estado, operada inclusive
atravs de meios coercitivos. Nesse sentido, e em primeiro lugar, o homem hobbesiano irracional antes da formao do Estado e o estado
de natureza a situao de auge da manifestao dessa irracionalidade.
Diante dessa situao, surge uma luz de racionalidade, de inteligncia, por meio da qual, beira do conflito fsico e aniquilador, o homem
capaz de compreender a necessidade da criao de um poder maior, de
um poder comum que mantenha todos os homens em respeito mtuo.
Aqui surge um fundamento exclusivamente antropolgico do Estado e
do motivo pelo qual o homem deve obedincia ordem poltica: a paz
e a segurana proporcionadas pela existncia do Estado so obras do
prprio homem.
O momento de racionalidade criadora da ordem poltica rapidamente superado quando o Estado passa a mover-se e a prover o conforto
dos indivduos. O homem, afastado da ameaa da morte violenta, deixa
de ter medo e, portanto, passa a funcionar a partir da orientao de paixes quase nunca racionais. Para Hobbes, o homem funciona a partir
de dois princpios naturais: a fuga da dor e a busca do prazer. Assim,
averso e desejo so sentimentos muito mais estimulantes a posturas irracionais, como a busca incondicional do lucro e da glria, em oposio
paixo racional da autopreservao. Aquelas so paixes irracionais
porque levam os homens a entrarem em disputa por objetos, coisas, pessoas e por qualquer tipo de reconhecimento. E essas disputas levam ao
conflito, que arrasta os homens possibilidade da aniquilao. Ento
Hobbes entende as paixes que levam ao conflito como irracionais, mas
inscritas na natureza humana.
Assim, o Estado criado por um homem, em um momento de racionalidade excepcional, produzir o conforto necessrio para que o homem
evite a sua aniquilao fsica, e, por outro lado, permitir tambm ao
garantir tranquilidade, conforto, lei civil e liberdade dentro da lei que o
homem esquea o porqu da criao do Estado. Esse esquecimento dar
livre passagem s paixes irracionais, o que redundar no conflito e poder gerar a aniquilao do Estado. A universidade, a religio submetida
ao Estado e a coero funcionam, assim, como elementos que submetem
os indivduos e/ou os foram a lembrar que evitar a morte depende da
prpria existncia do Estado.
Em Hobbes se pode encontrar, portanto, um Direito positivo isto
, posto, produzido pelo Estado , por ser um direito criado a partir do

20

Gesto em Administrao Pblica

homem e das situaes concretas de conflito. E pelo funcionamento


do Estado que se torna possvel a coordenao da ordem poltica por
um soberano-representante, estabelecido por um pacto social, por uma
conveno. Mas ser possvel encontrar em Hobbes tambm um Direito natural para alm daquele direito produzido pelo Estado , uma
orientao da razo que vai permitir que o soberano-representante tenha sempre na lembrana quais so seus objetivos fundamentais, a fim
de preservar a perenidade do Estado. No se trata, portanto, de Direito
natural transcendente; um Direito natural humano e racional.

Direito positivo e Direito natural


(jusnaturalismo)
De suma importncia para a histria do Direito ocidental, a distino entre Direito positivo e Direito natural pode ser, em resumo, apresentada da seguinte forma: a concepo de que Direito
o que os sujeitos produzem com fundamento em uma ordem que
eles podem alterar (refere-se ao Direito positivo), e a noo de que
Direito aquilo que est baseado em uma ordem cuja mudana
ou autoria lhes escapa (diz respeito ao Direito natural). Exemplo tpico de Direito natural o que afirma a vigncia jurdica
de leis criadas por Deus. A viso de Direito natural em Hobbes,
porm, uma exceo definio clssica porque tomar a ideia
de natural como aquilo que decorre lgica e necessariamente de
uma escolha racional que o prprio sujeito faz (o seu direito),
e no daquilo que uma ordem superior sua vontade lhe imps.
Assim, verifica-se em Hobbes um Direito natural que entendido como uma orientao da razo que reitera permanentemente
os objetivos fundamentais do Estado. Porque orientao da razo, Direito natural, e no Direito positivo, ou seja, posto pelo
Estado. Porm, uma vez que da ordem do que criado e do que
se encontra ao alcance da mudana pelos sujeitos, no direito
no sentido tradicional do jusnaturalismo.

21

Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

Como aponta Norberto Bobbio, Hobbes um autor limtrofe, pai do


juspositivismo moderno e tambm do jusnaturalismo moderno. Na medida em que se afasta do jusnaturalismo medieval, Hobbes compreende
que o Direito natural funciona como uma espcie de razo, como um
guia de funcionamento lgico de um Estado, o qual tem como objetivo alcanar e garantir a paz e a ordem pelo maior tempo possvel. Isso
porque o Estado certamente morrer j que um homem artificial ,
mas poder perdurar tanto mais quanto produzir o seu Direito positivo,
produzir as suas leis civis a partir de uma orientao das regras da razo.
Essas regras Hobbes entende como sendo o Direito natural. E quais so
elas? So as regras que qualquer sujeito pode alcanar pelo raciocnio
lgico e dizem respeito a derivaes das leis de natureza, que o homem
alcana pela razo. Esse o caso de uma das leis mais fundamentais que
proteger-se a si prprio e evitar a guerra por todos os meios que encontrar. Assim, o Direito natural em Hobbes imanente ao homem. No se
trata de um Direito posterior ao Estado, mas de um Direito que se estrutura da necessidade de o Estado se orientar no que respeita produo
das normas. Quando o Estado produz normas jurdicas, ele o faz ou para
a sua dissoluo ou para garantir a sua prpria manuteno e existncia
por mais tempo.
Ento, a oposio entre Direito natural e Direito positivo no existe
em Hobbes, mas em John Locke. Neste, vamos encontrar um Direito
natural anterior ao Estado, transcendente que deriva de Deus , mas
que tambm imanente, isto , localizado no homem e derivado de seu
trabalho, da ocupao da terra etc. Esse Direito natural vai ser um elemento de limitao do funcionamento do Estado mesmo antes de ele
passar a existir. Quando o Estado surge na alegoria de Locke, surge j
sabendo de suas limitaes, estabelecidas por esse Direito natural preexistente. No estado de natureza hobbesiano, os homens tm direito a
tudo. E essa no uma situao estabelecida por uma fora superior,
ou por Deus. No h Deus nessa equao natural. Veja-se o que diz o
penltimo pargrafo do Captulo XIII do Leviat:
desta guerra de todos os homens contra todos os homens, tambm
isto consequncia: que nada pode ser injusto. As noes de bem
e de mal, de justia e de injustia no podem a ter lugar. Onde no
h poder comum, no h lei. E onde no h lei, no h injustia.
Na guerra, a fora e a fraude so duas virtudes cardeais.

22

Gesto em Administrao Pblica

Esta aqui uma referncia a Maquiavel: a justia e a injustia no


fazem parte das faculdades do corpo ou do esprito, ou seja, o homem
no tem nenhuma condio de estabelecer um critrio objetivo de justia a partir da sua constituio individual.
A Hobbes e Locke se juntariam outras importantes referncias no
debate sobre um tema central para o entendimento do Estado, qual seja
a discusso sobre o seu fundamento e a sua legitimao poltica. Em
outras palavras, por que deve existir o Estado e com base em que critrios deve impor o seu mando aos sditos, governados ou cidados? Esse
tema atravessa a prpria histria do Estado moderno que, no perodo
desses autores e nos seguintes, foi convulsionado por inmeros episdios revolucionrios que acabaram sendo responsveis pela forma mais
geral da organizao poltica que conhecemos hoje um Estado com
trs poderes distintos, embasado em uma poltica de tipo democrtico-representativa, e estruturado em torno de um documento jurdico-poltico fundamental, denominado Constituio.
Ao lado da discusso sobre a sua legitimao, uma outra igualmente importante vem a ser aquela que aborda o Estado em sua estrutura
administrativa, vale dizer, como mquina funcional voltada execuo
das finalidades dispostas pela lei na perseguio do chamado interesse
pblico. Burocracia o nome que se consagrou para referir o Estado
moderno como ente dotado de instituies e rgos responsveis pela
administrao dos interesses situados acima das vontades e dos contratos privados, indicando tambm um tipo de dominao poltica de
carter racional-legal. No ltimo item desta aula, falaremos de como se
articulam essas noes e do seu significado para o funcionamento do
Estado nos dias atuais.

Burocracia
Em geral se associa expresso burocracia o sentido negativo de
obstculos, entraves ou excesso de exigncias despropositadas no
caminho da realizao de alguma atividade, especialmente associa-

23

Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

da ao Estado. Mas a noo de burocracia se fixou como um conceito


de suma importncia para a teoria social, especialmente a partir da
obra de Max Weber. O socilogo alemo lhe conferiu o significado
definitivo de uma forma de dominao poltica especfica, baseada
na eficincia de um aparato tcnico-administrativo especialmente
constitudo para a realizao de suas finalidades institucionais.

Estado moderno, burocracia e administrao


pblica: organizao poltica racional-legal

Ao racional
(1) A ao de um
indivduo ser classificada
como racional com relao
a fins se, para atingir um
objetivo, ele lana mo
dos meios necessrios
ou adequados. O
procedimento econmico,
isto , todo procedimento
que leva em conta um
nmero de necessidades a
atender e uma quantidade
escassa dos bens
necessrios satisfao
dessas necessidades,
o modelo tpico de
ao racional.
(2) A ao ser racional
com relao a valores
quando o agente orientarse por fins ltimos, por
princpios, levando em
conta somente a
fidelidade a eles.

24

O Estado-nao uma resultante histrica do processo de centralizao poltica, territorial, cultural e administrativa do Estado moderno.
Essa centralizao significa a substituio da autoridade local pelo poder centralizado, e seu processo desenvolve-se ao mesmo tempo em que
so criados mecanismos que permitem autoridade central impor a sua
vontade, mesmo contra resistncias locais (o que representa a manifestao do poder poltico propriamente dito), e encontrar obedincia para
uma ordem estabelecida atravs do direito, manifesta por um quadro
administrativo fixado institucionalmente (dominao racional-legal e
burocracia), segundo a definio clssica do socilogo alemo Max Weber (1864-1920).
O que Max Weber identificou como a principal caracterstica das
sociedades ocidentais modernas foi o que chamou de racionalidade. O
tipo de ao que caracteriza as sociedades modernas a ao racional,
que se ope ao tradicional, condicionada por hbitos e costumes ou
movida por estmulos tradicionais. Na sociedade moderna, a vida cotidiana tornou-se diferente da que predominava nas sociedades tradicionais ou pr-industriais, porque todas as relaes passaram a orientar-se
pela ao racional com relao a fins ou a valores.
A racionalidade teve na economia seu ponto de partida. Calcular e
otimizar, por exemplo, so formas de dirigir a ao com vistas a lograr
uma finalidade, isto , revestir de previsibilidade a possibilidade de lucro. Mas essa forma de agir no ficou restrita ao mundo dos negcios.
Trata-se de um comportamento presente em campos como o da cincia
e o da tecnologia. De fato, foi nesses campos que a racionalidade alcan-

Gesto em Administrao Pblica

ou seu apogeu, isto , descobertas cientficas e novos inventos foram o


resultado dos estmulos dados s sociedades ocidentais para a criao
racional. Criou-se uma nova mentalidade, que logo transcendeu cincia e transbordou para a vida das pessoas comuns, atravs da organizao eficiente do tempo, da vida domstica etc.
Essa ideia de racionalidade chave para um outro tema central para
os objetivos da discusso: a dominao. Quanto mais racionais forem
as aes e, logo, as relaes sociais, mais facilmente podero ser expressas na forma de normas. Estas podem refletir uma conduta usual e
reiterada, e, a exemplo das normas jurdicas, guardar a expectativa de
moldar as aes.
Para Weber, uma ordem poltica capaz de orientar a ao social
daqueles a ela submetidos, mas no somente de forma regular, isto ,
pelo dever ou obrigao, mas pelo reconhecimento da ordem poltica
como legtima. Os que reconhecem uma ordem como legtima o fazem:
a) em virtude da tradio obedeo porque sempre foi assim;
b) por crena religiosa obedeo para alcanar a salvao;
c) por crena afetiva (emocional) obedeo porque algo novo revelado ou um exemplo a ser seguido;
d) por crena racional referente a valores obedeo porque considero
vlido (moralmente, por exemplo);
e) por crena na legalidade de um estatuto obedeo pelo acordo que
fizemos entre ns (conveno) ou por deciso majoritria da qual
no participei, mas a que me submeto (direito).
A pluralidade de tradies, crenas e valores que caracteriza a modernidade faz da crena na legitimidade de um estatuto legal o nico fundamento da ordem poltica. Para garantir essa ordem, a administrao
estatal se organiza e, ao mesmo tempo, funciona atravs do direito, estando submetida tambm s suas regras de carter impessoal e contnuo,
cujo mbito de vigncia limitado e submetido a controle institucional.
A organizao da vida social e estatal pelo Direito no refletiria
outra coisa seno o diagnstico de que todas as esferas da vida social
tendem racionalizao. A organizao burocrtica um modo pelo
qual a racionalizao se atualiza nas sociedades modernas. Trata-se do
instrumento mais eficaz j que mais racional atravs do qual se
exerce a dominao estatal.

25

Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

De fato, dos tipos de dominao legtima, isto , reconhecida, a dominao racional ou legal a que mais reduz a importncia de outras
influncias, como a riqueza, os costumes, a parentela e os amigos, mas
as substitui por leis e regulamentaes administrativas e pretende que as
ordens sejam dadas de maneira previsvel e estvel.
A burocracia, por sua vez, deve organizar a dominao racional-legal
por meio da superioridade tcnica capaz de garantir a preciso e a eficincia das aes. Para tanto, o Estado se reveste de um aparato tcnico
que expressa a superioridade da sua fora impositiva sobre as demais
esferas da sociedade, criando uma estrutura institucional que lhe permite perseguir os fins que a sua posio na organizao da sociedade
garante e exige. Segurana, justia e, por vezes, formas de assistncia
social se combinam como objetivos centrais das tarefas de um conjunto de rgos pblicos que, por meio de funcionrios permanentes, do
corpo ao Estado como mquina administrativa ou como, em uma palavra, burocracia.

Para saber um pouco mais sobre os usos da expresso burocracia,


leia o texto Franz Kafka e a Burocracia weberiana, no qual o
autor aproxima o texto literrio da sociologia para nos fazer entender e imaginar as aproximaes e as confuses que ambos os
usos da expresso implicam nos dias atuais: http://www.periodicos.ufes.br/reel/article/viewFile/5347/3962.

26

Gesto em Administrao Pblica

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

Aponte as conexes entre a formao do Estado moderno e a oposio


entre espao pblico e esfera privada, e identifique a relao entre limitao do poder poltico e exerccio da democracia.

Resposta Comentada
Sendo o Estado-nao uma resultante histrica do processo de centralizao poltica, territorial, cultural e administrativa do Estado moderno, reflete o movimento de substituio da autoridade local pelo poder
centralizado. Para que se realize a centralizao, necessria a criao
de mecanismos que permitam a imposio da vontade da autoridade
central e, ao mesmo tempo, que suscite a obedincia a uma ordem estabelecida atravs do Direito. O que tem natureza de pblico passa a
diferir e a se distanciar do que privado, restando a vivncia dos temas
de interesse pblico silenciada dos excludos da soberania e os indivduos afastados da poltica. Um tal estado de coisas seria insustentvel
sem um quadro administrativo capaz de proporcionar a integrao obediente desses indivduos ordem que os regula. Trata-se de um quadro
de dominao racional-legal, segundo a definio clssica do socilogo
alemo Max Weber, o qual fixado institucionalmente por meio da criao de rgos, instituies e empresas pblicas, comandadas por funcionrios estatais.

27

Aula 1 Desenvolvimento do Estado moderno

Resumo
Vimos que o conceito fundamental de Estado moderno formado por alguns elementos decisivos que se desenvolveram ao longo de
perodos histricos distintos e sofreram a influncia de teorias e concepes clssicas, como a de Nicolau Maquiavel, Thomas Hobbes e Max
Weber. O primeiro cunhou a noo de Razo de Estado, desvinculando
a tica poltica da tica crist; o segundo deles fixou a noo de um
contrato a ser feito entre os sujeitos e o soberano, legitimando a sua instituio; j o ltimo legou a noo contempornea de burocracia como
um instrumento fundamental para a compreenso do quadro atual de
desenvolvimento operativo do Estado. Soberania, territorialidade e nao formam outros dos mais importantes aspectos da caracterizao do
Estado moderno.

Informao sobre a prxima aula


Na prxima aula, sero apresentados elementos necessrios identificao e compreenso dos significados da crise do Estado contemporneo a partir da discusso dos principais delineamentos de uma forma
de Estado que se desenvolveu no sculo XX, no ps-guerra (Estado de
bem-estar social). O entendimento desse cenrio possibilitar situar o
tema das diversas crises que hoje redundam na chamada crise do Estado
e da sua burocracia.

28

Aula 2
Crise e reforma do Estado: o modelo
e a crise do Estado de bem-estar

Rogerio Dultra dos Santos


Douglas Guimares Leite

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

Meta
Apresentar os principais elementos para identificao e compreenso
dos significados da crise do Estado a partir da discusso sobre os principais delineamentos do Estado de bem-estar social, bem como sobre a
crise econmica global que o ps em xeque.

Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:
1. reconhecer as caractersticas que definem o modelo do Estado de bem-estar Social do ponto de vista de sua gnese, estrutura e propsitos;
2. identificar as conexes entre a crise econmica mundial da dcada de
1970 e a discusso sobre o desgaste de eficincia e de legitimidade do
modelo de Estado de bem-estar social por ela atingido.

30

Gesto em Administrao Pblica

Introduo
O termo crise do Estado tem as caractersticas de expresses que possuem
mltiplos sentidos. Tratar, portanto, do tema crise e reforma do Estado
exigir que fixemos, com algum grau de preciso, tanto histrica como
teoricamente, o sentido ou o aspecto da crise de que vamos nos ocupar.
Vimos, nas aulas anteriores, que dois dos mais importantes elementos
que definem o Estado moderno so, por um lado, o carter de sua legitimao poltica e, por outro, a sua identificao como uma burocracia.
Nessa linha, a legitimao do Estado pode ser pensada por meio de noes e conceitos que discutem como se elaboram as escolhas polticas
fundamentais da comunidade e como esses mecanismos atuam para sua
maior ou menor aceitao como poder pblico. Por sua vez, a burocracia nos aparece como o complexo de instituies criadas e controladas
pelo Estado que, predispostas realizao de fins prticos (garantia da
segurana pblica, regulamentao do mercado ou proviso de bens),
so avaliadas segundo a sua eficincia em cumpri-los.
Embora historicamente se verifique a forte interao desses elementos,
possvel examin-los separadamente do ponto de vista da anlise. Portanto, referindo-se ao modelo de Estado que se estabeleceu no mundo
ocidental do ps-guerra o chamado Estado de bem-estar social (Estado-providncia ou ainda Welfare State) pode-se conceb-lo, segundo
esta diviso, tanto como um espao de formulao de decises e polticas pblicas como um organismo executor dessas mesmas polticas.
, portanto, via de regra, a forma de combinao adotada no desenvolvimento desses dois papis que identifica, em termos mais gerais, o
modelo de Estado em questo.

Mundo ocidental
Pode-se designar mundo ocidental como um espao geopoltico
composto por pases de perfis poltico-institucionais e razes culturais relativamente comuns, estejam eles situados ou no na face
ocidental do globo terrestre. A forte identificao com determina31

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

dos aspectos filosficos, polticos ou religiosos da chamada cultura clssica, bem como o desenvolvimento de instituies pblicas
formalmente organizadas em torno de um Estado juridicamente
controlado, marcam a identidade desses Estados contemporneos.
Entre eles, encontram-se Inglaterra, Espanha, Portugal, Frana e
tambm outros que historicamente j estiveram sob o seu domnio (casos de Estados Unidos, Nova Zelndia, Austrlia, Argentina e Brasil). Em todas essas naes, que se definem como Estados
Democrticos de Direito, importantes critrios de legitimao
poltica so, por exemplo, a separao de poderes, a previso da
liberdade de imprensa, de eleies livres e regulares, alm da consagrao da pauta dos chamados Direitos Humanos.

Nos domnios desse mundo ocidental contemporneo cenrio


mais amplo dessa discusso a legitimidade do Estado como espao de
formulao de metas e polticas pblicas tem sido fundamentalmente
testada pela sua maior ou menor adeso ao regime democrtico. Assim,
o nvel de participao dos cidados nos processos decisrios e a capacidade de eles se reconhecerem nas escolhas feitas so considerados
poderosos critrios para o reforo da legitimidade estatal.
Na sua condio de ente burocrtico ou de executor das polticas
pblicas, esto em jogo, porm, no apenas a validao democrtica
dos processos polticos mas, sobretudo, o problema da efetividade da
atuao de rgos e agentes pblicos na produo dos resultados econmicos projetados pela comunidade. Portanto, no marco do Estado de
bem-estar, seus rgos devem atuar especialmente no espao do mercado e no apenas no que se convencionou chamar, durante a vigncia do
modelo de Estado liberal, de atividades tpicas do Estado.
No espao de mercado, antes reservado a empresas privadas, os entes
pblicos passam a atuar regulando-o ou competindo pela produo de
bens com os demais agentes econmicos e, mais particularmente, intervindo para salvaguardar as condies mnimas de bem-estar dos cidados
dos riscos representados pela atividade econmica, por meio de programas pblicos de assistncia social organizados e mantidos pelo Estado.

32

Gesto em Administrao Pblica

Estado liberal
Como visto na primeira aula, em confronto com o Estado de
bem-estar, o modelo de Estado liberal implica fortes restries
atividade pblica no ambiente de mercado, tendo o papel limitado de garantir a segurana pblica e controlar as livres relaes
contratuais por meio da legislao e da Justia. Com variaes
histricas, pode-se afirmar que esse modelo no intervencionista
de Estado se consolidou aps as revolues burguesas do final do
sculo XVIII e estendeu seu domnio at a passagem do sculo
XIX para XX, quando as condies para a sua superao se acumularam a partir dos graves problemas de distribuio de riqueza
e do crescimento de formas organizadas de contestao poltica
nos pases ocidentais.

Nesse contexto, sobretudo aps o final da dcada de 1970, o quadro de uma persistente crise econmica mundial fez surgir, no debate pblico dos pases do mundo ocidental, um movimento contrrio
forma adotada pelo Estado de bem-estar para dar conta de um dos
seus dois pilares de sustentao. Essa crtica esteve voltada para apontar a ineficincia da ao do Estado como ator no mercado e a crise de
financiamento das polticas pblicas caractersticas do seu modelo de
bem-estar. Configurou-se, dessa forma, um ataque frontal ao modelo
de burocracia que figura como uma complexa mquina administrativa
voltada, a um s tempo, para programas pblicos de garantia de renda e
para o controle e produo de bens e servios de interesse coletivo.
De acordo com tais crticos, esse formato se mostrou fracassado
porque as permanentes promessas e polticas de assistncia social e de
qualificao dos servios prestados pelo Estado vm esbarrando na ineficincia de sua gesto, especialmente complicada por problemas de ordem fiscal (despesas superando receitas). O uso da expresso gesto no

33

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

debate sobre a administrao pblica j apontaria, como veremos, para


o propsito de encar-la segundo critrios empresariais.
Para os adeptos dessa concepo, portanto, a crise do Estado residiria no distanciamento entre a sua legitimidade democrtica, crescentemente reafirmada, e a sua incapacidade de gesto. Nesse sentido,
defendem que, sendo a crise do Estado especialmente uma crise do modelo da administrao pblica, na necessidade de reformulao desse
aparato que deveria estar concentrada a reforma que a crise econmica
mundial exigia, de tal modo que as expectativas pblicas depositadas
na ao do Estado no restassem frustradas pela alegada ineficincia de
sua burocracia.
Seguindo o modelo de outros pases, como Inglaterra e Nova Zelndia, o governo brasileiro do incio da dcada de 1990 apostou nessa
crtica e elaborou para a crise do Estado uma resposta que, no obstante
seu forte carter controverso, inspirou-se naquela que passaria a predominar no cenrio ocidental. Assim, as disputas polticas e tericas
por um modelo de administrao pblica que melhor pudesse efetivar
as polticas dos chamados Estados democrticos ocuparam o centro da
discusso sobre a crise do seu modelo e do modo de produo econmico dominante.
No Brasil, essas disputas resultaram na prevalncia dos preceitos da
chamada administrao gerencial ou nova gesto pblica, que constituram
a base para as alteraes institucionais promovidas pela reforma administrativa, iniciada em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso.
Nas prximas aulas, trataremos desse assunto. Comearemos, nesta
aula, esclarecendo alguns aspectos fundamentais do desenho institucional do Estado de bem-estar social no cenrio europeu e da sua relao
com a ampla crise econmica dos anos 1970. Mais adiante, na aula 4,
estudaremos o problema da reforma do modelo de Estado de bem-estar
que se desenhou no Brasil aps a caracterizao da sua correspondente
estrutura de bem-estar social. Poderemos, assim, compreender melhor
sobre que base material se construiu o discurso da reforma da administrao pblica brasileira, voltada consagrao do chamado modelo de
administrao gerencial, ainda hoje em disputa.

34

Gesto em Administrao Pblica

O Estado de bem-estar social: seu contexto,


sua gnese e principais manifestaes
A crise que se desenvolveu, sobretudo a partir da Europa, em meados da dcada de 1970 apresentou forte componente econmico. O
modelo de Estado ento vigente, chamado Estado de bem-estar social,
consolidou-se, por sua vez, aps a Segunda Grande Guerra como uma
resposta questo social do sculo XIX. Ele tambm funcionou como
uma tentativa de conter, do ponto de vista da defesa do regime capitalista, o avano das propostas socialistas de Estado, visando incorporar
demandas histricas de movimentos sociais e partidos de esquerda,
poca, mais simpticos ruptura forada do que reforma do sistema.

A questo social do sculo XIX


Os analistas sociais tm apontado a presena da questo social
ao longo de distintas formaes histricas do mundo ocidental,
entendendo por ela a existncia de relativos descompassos entre
a riqueza socialmente produzida e a sua distribuio coletiva. A
sua nota distintiva no sculo XIX, porm, e que importa para as
alteraes ocorridas na estrutura do Estado entre o final desse
sculo e o incio do seguinte, pode ser resumida nesse trecho da
obra de Friedrich Engels:
A situao da classe trabalhadora, isto , a situao da imensa
maioria do povo ingls, coloca o problema: o que faro esses milhes de despossudos que consomem hoje o que ganharam ontem, cujas invenes e trabalho fizeram a grandeza da Inglaterra,
e que a cada dia se tornaram mais conscientes de sua fora e exigem cada vez mais energicamente a participao nas vantagens
que proporcionam s instituies sociais? (ENGELS 2008, p. 60).

Para esse quadro de iminente revolta concorreram fatores importantes como as expectativas de ascenso social dos trabalhado35

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

res constantemente frustradas por altos nveis de violncia e de


abusos nas novas relaes de emprego do mundo capitalista, que
apregoava a sua liberdade, alm da organizao poltica de trabalhadores, inicialmente na Europa, em torno de ideias e prticas de
crtica social e poltica, traduzida em agremiaes formadas dentro e fora dos espaos de trabalho, como sindicatos, associaes
de ajuda mtua e partidos polticos, notadamente de inspirao
comunista e anarquista.

Por outro lado, ao fim da Segunda Grande Guerra, os pases nos quais
o conflito havia se desenrolado apresentavam um ambiente de vasta destruio fsica e financeira. relativa distncia desses problemas, e ainda
favorecidos pela economia da guerra, os Estados Unidos se engajaram
em um amplo programa de recuperao das economias dos Estados europeus, continuando os propsitos da chamada Doutrina Truman estabelecida pelo ento presidente dos EUA, Harry Truman de barrar o
avano da proposta comunista sovitica. O Plano Marshall (assim batizado em aluso ao Secretrio de Estado dos EUA, George Marshall)
distribuiria, nos anos de 1948 a 1951, cerca de U$ 130 bilhes, em valores
atuais, entre pases europeus alinhados economia de mercado, cabendo
as principais somas ao Reino Unido, Frana e Alemanha. A reestruturao que se seguiria da desempenhou papel decisivo para a consequente organizao do Welfare State no continente europeu.
fundamental tambm frisar que esse processo de soerguimento da
Europa desenrolou-se, do ponto de vista geopoltico, no cenrio polarizado de uma crescente Guerra Fria, contexto no qual no s a implantao do Plano Marshall, mas tambm a criao da Otan (Organizao
do Tratado do Atlntico Norte), ajudaram a soldar a diviso entre os
pases que viriam compor os ento denominados Primeiro e Segundo
Mundos. Assim, ao lado das reformulaes institucionais em curso em
ambos os domnios polticos de economia capitalista (Primeiro Mundo)
e socialista (Segundo Mundo), a iminncia de um conflito armado de
consequncias imprevisveis para a segurana de todo o planeta acrescentava mais um elemento de tenso aos programas internos de cada pas.

36

Gesto em Administrao Pblica

Otan, Pacto de Varsvia e Guerra Fria


Assim como no caso do Plano Marshall, a criao da Otan, em
1949, obedeceu a uma orientao poltica voltada consolidao
da hegemonia estadunidense junto aos pases europeus no ps-guerra. O acordo firmado por essas naes adicionava estratgia de recuperao das economias uma aliana de tipo militar
que se manifestava no s nos objetivos elementares de autodefesa,
mas tambm na garantia de um mercado consumidor circulao da produo comum. A resposta dada pelo bloco opositor tomou a forma de uma aliana militar correspondente, o Pacto de
Varsvia, criado em 1955 por fora de um tratado mantido pela
ento URSS e por Estados aliados (Hungria, Bulgria, Alemanha Oriental etc.), e que, junto com a Otan, desenhou a chamada
cortina de ferro fronteira simblica que, na Europa, separou pases capitalistas e socialistas. Esse quadro de polarizao e constante
provocao blica teve impacto para alm dos Estados diretamente
envolvidos e se manteve at, pelo menos, o final da dcada de 1980.

Para mais informaes sobre esse assunto, consulte os sites indicados a seguir.
http://estudandoxeografia.blogspot.com.br. A aula 14, de 15 de
outubro de 2010, apresenta o mapa ps-Guerra Fria com a Alemanha dividida.
http://www.coladaweb.com/historia/guerras/guerra-fria. Trata da
ao da Otan, do Pacto de Varsvia e dos pases neutros.
37

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

http://noseahistoria.wordpress.com/2012/01/. Apresenta informaes


sobre a cortina de ferro e vdeos (sobre a crise do petrleo, inclusive).

No interior desse quadro de reformas, a lgica de um Estado de


bem-estar partiu do pressuposto geral de que a interveno do poder
pblico na economia dos pases do bloco capitalista passava a se tornar
nada menos que indispensvel. Afinal, era necessrio tanto responder
aos fortes sinais de esgotamento da relao entre poder pblico e mercado como tambm frear o fantasma da revoluo. Assim, a instituio
do Estado-providncia se projetava como um novo e necessrio arranjo
institucional capaz de reparar o fracasso do capitalismo em produzir, ao
longo dos seus dois sculos de expanso, parmetros mnimos de renda
e de equidade social.

O Relatrio Beveridge, os direitos sociais e o


Welfare State
Na complexa montagem da estrutura do Estado de bem-estar social, merece destaque a elaborao de um documento em 1942, ainda no
curso da Segunda Guerra Mundial, de autoria do Comit Interdepartamental de Seguridade Social britnico, conduzido por William Beveridge. O Relatrio Beveridge, como acabou amplamente conhecido, fixou as
bases para a criao daquele que seria o primeiro modelo globalmente
coerente de seguridade social jamais concebido. Sob o lema libertar a
sociedade da necessidade e do risco, o estudo defendia a direta responsabilidade do Estado pela criao e administrao de instituies voltadas promoo e garantia de um nvel mnimo de bens e de riqueza
disposio do cidado.
A experincia de William Beveridge remontava sua participao,
como assistente de Beatrice e Sidney Webb, economistas de formao socialista, na produo do afamado Minority Report (1909), um importante
documento produzido no Reino Unido com o propsito de esclarecer e
propor reformas frente situao de desamparo institucional em que se
encontravam os trabalhadores ingleses no incio do sculo XX. Produzido
no mbito de uma reforma da assistncia pblica, o teor do relatrio de
1909 remetia s antigas leis dos pobres regularmente vigentes naquele
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Gesto em Administrao Pblica

pas desde, pelo menos, o sculo XVII, mas substancialmente reduzidas


em sua extenso e eficcia em razo da prevalncia de um iderio liberal
segundo o qual a situao do pobre assistido deveria ser muito menos
vantajosa do que a do trabalhador (ROSANVALLON, 1997, p. 124). A
predominncia de tal lema na sociedade britnica da poca indicava o
forte compromisso do Estado de, at ento, estimular a livre criao e circulao de um proletariado que, segundo essa opinio, estaria mais prspero e seguro vendendo a sua fora de trabalho pelo pas como mercadoria do que sob o efeito alegadamente perverso das sombras da assistncia
social. A ordem natural das foras produtivas, diretamente responsvel
pela riqueza gerada pelas trocas e dirigida pela mo invisvel do mercado, seria, segundo tal concepo, a garantia do modelo vigente.
A situao da classe trabalhadora inglesa, ao final do sculo XIX, porm, tratou de desmentir essa frmula liberal, ou, pelo menos, apontou a
urgncia de que as autoridades pblicas reconhecessem o maior nvel de
complexidade dessa equao, sobre cuja operao convergiam interesses
sociais muito diversos. Assim, como resultado direto dos estudos realizados no incio do sculo, uma legislao promulgada em 1911 cria na
Gr-Bretanha um sistema de seguros-doena e desemprego. exatamente sobre essa iniciativa e sobre esse sistema que se debruar, no mbito
domstico e no contexto da guerra, o Relatrio Beveridge, para reformar
o sistema britnico, dando consistncia s linhas gerais do Welfare State.
O que estava em jogo, ento, era uma mudana qualitativa da forma
de assistncia social prestada pelo Estado aos cidados. A experincia
britnica das leis dos pobres no havia sido a nica na Europa moderna. Sua presena registrada na Frana ps-revolucionria e tambm,
de uma forma mais sofisticada, na Alemanha do reformador Oto Von
Bismarck. Em ambos os casos, tal como no modelo britnico, tratava-se,
no entanto, de formas de Estado-protetor que antecedem o Estado de
bem-estar social. Esse ltimo modelo s teria efetivamente se estabelecido quando o sistema de assistncia passasse a ser visto como um
investimento social, e no como custo, perdendo assim o perfil de uma
caridade institucionalizada e passando a ser articulado com aes voltadas ao pleno emprego e ao crescimento econmico por meio da induo
do Estado. Alm disso, esse novo sistema seria marcado pela vigncia,
em maior ou menor nmero, de princpios organizadores, estruturados
em torno da universalidade de sua abrangncia, da solidariedade das
contribuies e da unificao dos seus programas por uma administrao pblica correspondente.

Mo Invisvel
Imagem criada por
Adam Smith, importante
economista liberal
escocs do sculo XVIII,
para designar a fora
naturalmente reguladora
que o fluxo do mercado
exerceria sobre a esfera
econmica (por uma
espcie de fator natural, a
mo invisvel ajustaria
globalmente a economia
a partir da perseguio
do interesse prprio
por cada um). Trata-se
de um meio superior
para a abolio das
classes, da desigualdade
e do privilgio. Para ele,
segundo Gosta EspingAndersen, alm de um
mnimo necessrio,
a interveno do
Estado s asfixiaria
o processo igualizador
do comrcio competitivo
e criaria monoplios,
protecionismo
e ineficincia
(ESPING-ANDERSEN,
1991, p. 86).

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Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

Tais princpios foram organizados na proposta de Beveridge, mas no


antes do advento de experincias decisivas para a sua inspirao como
um programa coeso. A esse respeito, relevante destacar a difuso do
pensamento de Johh Maynard Keynes e a criao da Lei de seguridade
social por Franklin Roosevelt, presidente dos EUA, em 1935, ambas integradas ao contexto da forte crise econmica da dcada de 1930. Keynes,
influente terico social do incio do sculo, havia fixado em sua obra a
ideia do necessrio equilbrio entre o crescimento econmico e os imperativos de equidade social e, para tanto, teria encarecido a importncia da
interveno do Estado na economia. Roosevelt, por sua vez, no comando
de uma das maiores polticas integradas de reforma social do sculo XX,
o New Deal que se seguiu dbcle estadunidense de 1929 , criou o
Social Security Act, em 1935, pautado no princpio da solidariedade de
contribuio entre os trabalhadores integrados ao sistema.

Queda da bolsa de Nova Iorque (1929)


e New Deal
O episdio da queda drstica do volume de aes negociadas na
Bolsa de Nova Iorque em 1929 , ao mesmo tempo, um sintoma e
uma causa das graves distores poltico-econmicas que seriam
notadas aps uma dcada de florescimento da riqueza nos Estados
Unidos, logo em seguida ao fim da I Guerra. Com o financiamento
da economia europeia, os Estados Unidos se tornariam o maior
credor mundial e, nos seus prprios domnios, a economia da guerra, aliada s inventivas transformaes tecnolgicas (a exemplo de
Ford e suas linhas de montagem), impulsionaria enormemente o
nvel de riqueza global, representado no s pela elevada produo
das indstrias automobilstica, siderrgica, petrolfera e txtil mas
tambm pela alta do poder de compra dos cidados. Seguiu-se a
isso uma euforia de consumo e de crdito que, como uma bolha,
estouraria com os indcios de recesso j visveis em meados da dcada de 20, em virtude especialmente do reposicionamento da produo e do mercado consumidor internacionais e da incapacidade
40

Gesto em Administrao Pblica

de o crescimento da economia estadunidense acompanhar o ritmo


imposto pela especulao financeira. Com a quebra da bolsa, quebraram bancos, indstrias e empresas agrcolas, e o desemprego
alcanou seu maior nvel em 1932: 24% da fora de trabalho. Para
fazer frente aos maiores ndices de falncia e de pobreza da histria
do pas at ento, o presidente Franklin Roosevelt, eleito em 1932,
valeu-se de um modelo tipicamente keynesiano de poltica econmica, combinando fortes investimentos e subsdios pblicos produo e criao de postos de trabalho a partir de obras pblicas
espalhadas pelo territrio. Criou ainda uma expressiva legislao
de seguridade social e rgos de regulao do mercado de capitais,
desenhando o que viria a ser conhecido como New Deal, importante referncia para o estudo dos traos do Welfare State.

Para saber mais, assista, em duas partes, ao documentrio Relembrando 1929: o ano da quebra da bolsa em Nova Iorque.
http://www.youtube.com/watch?v=6hldit2b1do
http://www.youtube.com/watch?v=8LohT82uBPg

Ambas as experincias consistiram em objeto de estudo de Beveridge


e de um contemporneo sueco, Gnnar Myrdal, que, frente da Comisso de Emprego do seu pas, se tornaria figura igualmente importante
para a consolidao de um dos modelos de Welfare State na Europa, de
tipo social-democrata. Na linha do compromisso keynesiano, Myrdal
afirmaria que a poltica social tem carter no s emancipador, mas
condio de eficincia econmica, e se volta no para manter afastado
o pobre como nos casos tpicos das tradicionais leis protetoras mas
para liber-lo dos efeitos da pobreza.
41

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

Beveridge, por seu lado, encontraria, no cenrio dos conflitos mundiais, ainda novas motivaes para o desenvolvimento do plano, pois
cada cidado estar mais disposto a se consagrar no esforo da guerra
se sentir que seu governo cria planos para um mundo melhor (ROSANVALLON, 1997, p. 24). E, conforme registrado em seu relatrio, ele dir
que: a declarao de uma poltica de reconstruo feita por uma nao
em guerra equivale a uma declarao dos usos que aquela nao pretende
fazer da vitria, quando a vitria for alcanada (BEVERIDGE, 1942).
Os conflitos cessaram em 1945. Em 1946, criou-se no Reino Unido a
Lei Nacional do Seguro.
A aplicao dos termos do Relatrio Beveridge criou e consolidou,
assim, ao lado do Sistema de Seguridade Social, o Sistema Nacional de
Sade britnico inovaes em termos de polticas sociais pblicas com
vistas a assegurar, fora da exclusividade do mercado, a proviso de direitos considerados fundamentais para o mnimo bem-estar pessoal. A
influncia desse documento no cenrio do ps-guerra se traduziu no
poder de inspirar a reorientao e a reorganizao do modelo de seguridade social de muitos pases, no s europeus, marcando assim a efetiva
converso do Estado em um agente interventor e regulador das relaes
entre a sociedade e o mercado, alm de, em alguns casos, produtor direto dos bens vitais que, historicamente, a mo invisvel no havia sido
capaz de distribuir propriamente.
natural que, na condio de modelo, o Relatrio Beveridge no tenha sido a nica nem a primeira fonte de inspirao e que, na passagem
da concepo implantao, inmeras mediaes polticas e alteraes
suscitadas pelos contextos nacionais, inclusive na Inglaterra, tenham
produzido conjuntos empricos distintos de Welfare State na Europa e
fora dela. Fala-se, assim, em modelos liberais e social-democratas de
Estados de bem-estar, em geral distinguidos pelo nvel de universalizao dos sistemas de seguridade e de consagrao dos chamados direitos
sociais. A tabela 3.1 indica o perodo de surgimento das primeiras legislaes de seguridade social em alguns pases ocidentais, nem todas elas
no contexto mais definido de um Welfare State.
Tabela 2.1: Legislaes de seguridade social na primeira metade do sculo XIX

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OIT

Brasil

Sucia

EUA

Reino
Unido

Frana

1919

Anos 30

Anos 30

Anos 30

Anos 40

Anos 40

Gesto em Administrao Pblica

Efetivamente, a extenso da pauta de direitos sociais em um dado sistema jurdico consiste em um importante critrio de identificao do perfil de bem-estar assumido pelo respectivo Estado, haja vista o sentido de
desmercadorizao caracterstico desse gnero de direitos. Um direito
desmercadorizado aquele que pode ser exigido pelo sujeito com base
na sua simples condio de cidado, independentemente de qual seja a
sua posio no mercado. Essa prestao estatal, como vimos, est na origem associada aos direitos de seguridade, mas, com o desenvolvimento
de novas estruturas burocrticas do Estado-providncia, ela se estendeu a
servios essenciais, oferecidos ora com exclusividade ou monoplio, ora
em concorrncia com o mercado. So os casos, por exemplo, dos servios
bsicos de transporte, de saneamento ou de produo de energia, por um
lado, e dos sistemas de sade e de educao, por outro.
Assim, de um ponto de vista jurdico, os textos das constituies e
as principais leis desses pases passaram a evidenciar a face provedora
do Estado ao institurem um regime de direitos, segundo o qual o cidado pode exigir do Estado a direta prestao de servios pblicos,
submetendo o seu no cumprimento ao estrito controle administrativo
e judicial. O Estado passava assim condio de devedor direto do cidado nas reas da sade, educao, renda, moradia e assistncia social, comprometendo a sua estrutura burocrtica com a destinao de
oramento para a criao de um completo aparato voltado realizao
desses servios, tpicos do modelo de desenvolvimento ento adotado.
Os direitos sociais so, em geral, distinguidos dos direitos individuais
pois estes determinam que o Estado no interfira na autonomia do indivduo (liberdade de ir e vir, de expresso, de crena etc.), enquanto os
primeiros exigem que ele promova ou proveja a oferta de bens.
Cabe dizer que esse movimento vivido na Europa, do apogeu do
liberalismo econmico em meados do sculo XIX ao seu questionamento mais agudo nas primeiras dcadas do sculo XX, no foi experimentado tal qual pelo Brasil e pelos demais pases da Amrica Latina.
Naturalmente, porm, integrando os mercados mundiais e o seu universo poltico-cultural, os pases do chamado capitalismo perifrico
tambm participaram dos resultados daquilo que se afigurava como um
cenrio abrangente de crise do sistema de produo, introduzindo suas
prprias inovaes para darem conta dos problemas de ordem regional.

43

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

ATIVIDADE 1
Atende ao Objetivo 1

Responda questo a seguir:


Que principais traos poderiam definir o contexto e os propsitos do
Estado de bem-estar social?

Resposta Comentada
O Estado de bem-estar social do mundo ocidental de capitalismo avanado tem a sua gnese ligada ao quadro de forte crise poltica e econmica vivida especialmente no perodo entre guerras, sobretudo em
razo da inexistncia de mecanismos regulatrios do mercado. A chamada questo social, identificada desde meados do sculo XIX, teria levado o Ocidente a um estgio to crtico de desigualdade que as antigas
leis dos pobres j no eram aptas a ocult-la.
Trata-se, portanto, de um tipo de Estado-protetor que rompe com uma
forma especfica de assistncia social, j existente nos sculos anteriores,
e volta-se formulao de novos instrumentos de interveno social,
combinando a garantia e a ampliao de direitos sociais com a criao
de um aparato burocrtico destinado a prover os cidados de bens de
carter fundamental, teoricamente em condies mais acessveis que
aquelas, at ento, criadas pelo livre mercado.
Entram tambm em cena fundamentos de uma nova poltica econmica, segundo a qual o Estado passa a fomentar estratgias de pleno
emprego, tratando os gastos sociais como investimentos e esperando do
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Gesto em Administrao Pblica

crescimento econmico decorrente, as receitas necessrias para o custeio dessa sua nova configurao. Nessa forma de Estado, programas de
seguridade social so centrais e se efetivam por meio de um regime jurdico, segundo o qual as condies de vida do cidado devem ser garantidas em um patamar mnimo que no dependa do mercado. Os direitos
sociais, portanto, manifestam-se no s na figura de direitos desmercadorizados, como tambm em um conjunto de prestaes diretamente
exigveis das instituies que o Estado cria para atuar no mercado.
O contexto mais amplo da polarizao poltica resultante do fim da Segunda Guerra, por sua vez, permite tambm ver o Welfare State como
uma espcie de sntese dos movimentos polticos de defesa e de contestao do capitalismo como ordem de produo. Fala-se de uma reestruturao do sistema capitalista possvel, atravs de um acordo de classes
em prol da reforma dos instrumentos de mercado e da entrada mais
decisiva do Estado na economia, por meio de estratgias pblicas de
mais efetiva distribuio de renda.

Os limites do bem-estar e a crise da


providncia
Com a consolidao do aspecto eminentemente assistencial do Welfare State a partir das reformas do ps-guerra, o Estado passou tambm a se caracterizar por um processo de crescimento da burocracia.
Tratava-se de prover as condies necessrias ao acompanhamento e
regulao da efetividade dos direitos sociais, quando no da sua prpria
prestao, fazendo corresponder a esse novo papel a criao de um conjunto de instituies pblicas.
Dessa forma, o Estado, responsvel inicialmente pela manuteno
de um programa de seguro em benefcio dos cidados, com vistas a lhes
garantir mnimas condies de vida fora do mercado, passava a chamar
para o seu controle direto a produo de bens e servios dos setores de
energia, transporte, telecomunicaes, infraestrutura, habitao, sade e
educao, ampliando o sentido da sua interveno social. O Estado dava,
assim, um passo importante para assumir papel central como ator econmico, ingressando no mundo do mercado tanto para regular as condies
de sua oferta, como, por vezes, para prov-la exclusivamente, justificado
pelo interesse estratgico ou socialmente relevante dos bens produzidos.
45

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

Completavam, ainda, esse quadro protetor da ao do Estado mais


dois ramos de atividades: a regulao externa da atividade econmica (o
controle da concorrncia, a fixao de preos ou a definio de limites
de juros de mercado por meio de bancos pblicos responsveis pelas
aes de poltica econmica) e a manuteno de instituies responsveis pelo acompanhamento da eficcia de uma nova legislao protetora
de grupos sociais vulnerveis nas relaes de mercado (consumidores,
trabalhadores, minorias sociais). Tudo isso significa que o tipo de Estado em questo assumia, em nome das polticas de bem-estar social,
tarefas de grande diversificao e se caracterizava por uma atuao protetiva, subsidiria e compensatria das desigualdades reais e profundas
que a livre concorrncia tinha sido incapaz de evitar.
Configurava-se ento um novo modelo de Estado-protetor cujo escopo de atuao havia superado o das parcelas polticas de assistncia
aos pobres tpicas dos Estados liberais para se definir em torno de
uma intrincada estrutura administrativa voltada direta promoo de
direitos fundamentais. Ampliando dessa forma o seu universo de atuao social, o Estado-providncia tinha por certa a premissa de que os
gastos sociais deveriam ser postos na conta dos investimentos e no
dos custos oramentrios. Ou seja, a equao fiscal por cuja resoluo
o Estado responsvel contabilizava, em uma das suas pontas, vultosa
participao de dinheiro pblico, no suposto de que o resultado de crescimento do mercado (o Produto Interno Bruto) lhe proveria a receita
necessria para o contnuo funcionamento de sua mquina, e o que era
mais importante, com mais justia do que at ento havia sido possvel.
Na Europa, esse quadro se tornou visvel principalmente na Frana,
pas em que a intensa participao do governo em empresas estatais evidenciou a expresso do modelo de uma burocracia ampliada, voltada
execuo de servios e produo de bens avaliados como fundamentais ou estratgicos. No Reino Unido, a fora de um sistema protetivo do
Estado se revelou, principalmente, na centralidade do sistema pblico
de sade, criado poca das transformaes impulsionadas pelo Relatrio Beveridge, e que nem mesmo as reformas mais agudas do Estado, como a promovida pelo governo de Margaret Thatcher nos anos 80,
conseguiram alterar.

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Gesto em Administrao Pblica

Empresas estatais na Frana e na


Inglaterra
No Estado francs, a estatizao de servios antecede as reformas
que implantam o Welfare State. Esse o caso de empresas de ao
e de carvo, indstrias qumicas, petrolferas e de armamentos.
Aps a II Guerra, servios de transportes, aeroportos, rdio, televiso, correios, energia nuclear, telecomunicaes e boa parte do
setor bancrio foram transferidos para o controle estatal. Mesmo
uma montadora de automveis, a Renault, contou com a participao acionria majoritria do Estado. O Reino Unido, embora em menor proporo, tambm estatizou servios de energia, transporte, telecomunicaes, correios, estradas e ferrovias,
mas foi o primeiro pas a sofrer as contrarreformas do chamado
neoliberalismo, capitaneadas por Mrs. Margaret Thatcher, como
se ver nas aulas adiante.

Anos gloriosos
Os estudos de economia indicam que o modelo funcionou bem sob
essa lgica at o incio dos anos 1970 na Europa e at o final dessa dcada no Brasil. Sintomaticamente, trata-se dos perodos de maior crescimento econmico j verificado na histria recente do mundo ocidental.
Com efeito, os vinte anos seguintes Segunda Guerra na Europa so
conhecidos como Anos gloriosos e, no Brasil, o perodo de sensvel
elevao do PIB registrado na dcada de 1970 foi batizado de Milagre
econmico. Argumenta-se que esse cenrio tem como importante motivador justamente o elevado nvel de investimento pblico aportado na
reestruturao dos pases europeus no ps-guerra, ou, no caso do Brasil,
as somas aplicadas pelo Estado na consolidao de sua indstria de base
nos anos imediatamente anteriores.
Mas foi apenas entrar a dcada de 1970 que a ocorrncia de um dos
mais significativos choques econmicos do sculo produziu gravssimas
consequncias sobre os balanos financeiros das principais economias

Fazem referncia ao
intervalo entre 1946 e
1975, no qual a taxa mdia
de crescimento dos pases
europeus esteve na casa
dos 4,5%, em contraste
com os 30 anos anteriores
em que o valor mdio
do PIB no foi alm de
1,4%. Os investimentos
de reconstruo da
infraestrutura da Europa
no ps-guerra e o
conjunto de medidas
voltadas ampliao dos
postos de emprego e do
valor dos salrios est
na base dessa sensvel
transformao econmica,
viabilizada pela macia
injeo de dinheiro
pblico e privado no
mercado, nos quadros de
uma poltica de Welfare
State (SEQUEIRA, 2001).

47

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

ocidentais. A crise do petrleo e a consequente escassez generalizada


da principal matria-prima energtica nos pases mais fortemente industrializados tiveram poderosssimo impacto na produo de um quadro prolongado de recesso (crescimento econmico negativo) e, por
conseguinte, de desequilbrio fiscal nas contas administradas por esses
pases. Sem o crescimento da atividade produtiva, tornou-se difcil a
sustentao de um modelo de Estado que retroalimentava a sua poltica
social tambm crescente com o financiamento que a receita, junto
ao mercado, proporcionava. Nessas condies, gastou-se muito mais do
que aquilo que se recolheu em tributos. Ademais, a alta crnica de preos, igualmente condicionada pela drstica reduo da oferta na produo industrial, comps um quadro de elevados ndices de inflao, num
ciclo combinado com a estagnao econmica que, especialmente na
Europa, definiu o que veio a ser conhecido como estagflao.

Crise do petrleo e estagflao


A chamada crise do petrleo evidenciou importante aspecto geopoltico, pois, na sua origem, est o interesse dos pases que concentravam a maior parte da produo do petrleo em aumentar
expressivamente os rendimentos com a comercializao desse
produto, alegando a necessidade de maior equilbrio na redistribuio dos lucros com a sua explorao. O impasse global fez com
que os pases da Opep (Organizao dos Pases Exportadores do
Petrleo) sobretudo asiticos aumentassem o valor de barril
de petroleo em at 300%, ao que se seguiu grave crise de abastecimento com fortssimos impactos sobre a produo industrial e
sobre as contas pblicas dos pases ocidentais importadores. Um
cenrio de lento ou nenhum crescimento (estagnao) combinado com a elevao de preos (inflao), induzida especialmente
pelo desabastecimento energtico, foi ento, pela primeira vez,
denominado estagflao, e atingiu a maioria dos pases europeus
alm dos EUA.

48

Gesto em Administrao Pblica

Estava desenhado, nesses termos, o grave quadro de uma ampla crise


fiscal, vale dizer, de uma crise de financiamento das atividades do Estado. Pelo seu carter altamente prestativo e compensatrio, pela magnitude de sua interveno empresarial e, portanto, pela necessidade de
inverso de grande volume de recursos nas atividades de sua responsabilidade, o dinheiro a ser necessariamente empregado pelo Estado passou a decorrer ou de emprstimos a altssimos juros (haja vista os riscos
de investimento) ou diretamente da emisso de moeda. No primeiro
caso, crescia exponencialmente o seu endividamento no mercado; no
segundo, tendia a disparar a inflao. A tabela a seguir apresenta a evoluo dos gastos sociais dos pases europeus como porcentagem de seus
respectivos Produtos Internos Brutos entre o incio da dcada de 1970 e
o comeo da dcada de 1990.
Tabela 2.2: Despesas de proteo social na Europa por perodo (em % do PIB)
Pas/Ano

1970

1983

1989

1992

Paises
Baixos

19,60

33,47

31,00

32,00

Dinamarca

19,60

30,10

29,90

31,40

Frana

18,90

28,30

27,50

29,20

Luxemburgo

15,60

27,30

25,20

28,00

Blgica

18,70

30,80

26,70

27,80

Alemanha

21,50

28,80

27,50

27,30

Reino Unido

14,30

23,90

21,70

27,20

Itlia

14,40

22,90

23,10

25,60

Espanha

10,00

19,50

20,00

22,50

Irlanda

13,70

24,10

19,70

21,60

Grcia

7,60

17,40

20,80

19,30

Portugal

9,10

14,10

14,50

17,60

Fonte: Les systmes de protection sociale en Europe (DUMONT, 1995 apud DUPAS, 1998).

Economistas, intelectuais e polticos em geral conceberam respostas


distintas para essa grave crise que abatia pesadamente o modelo de Estado que, at ento, parecia combinar muito adequadamente, ao menos
na Europa, legitimidade democrtica da poltica com forte interveno estatal no domnio da economia, por meio de um aparelho correspondente da administrao pblica. As respostas e planos de reformas
surgiram em tempos diferentes ao longo dos anos finais da dcada de
49

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

1970 e das dcadas seguintes, e seguem at hoje como parte de um srio


problema da relao mais geral entre a estrutura do Estado-nao e a
ao do livre mercado no sistema capitalista. Inglaterra, Nova Zelndia
e Austrlia podem se inserir entre os pases que iniciaram e, de alguma
maneira coerente, completaram reformas de alto impacto sobre as bases
de seus respectivos Estados de bem-estar.

ATIVIDADE 2
Atende ao Objetivo 2

Responda questo a seguir:


De que forma possvel estabelecer uma conexo direta entre a crise
econmica do mundo ocidental da dcada de 1970 e as fragilidades do
Welfare State?

Resposta Comentada
As caractersticas de Estado-protetor do Welfare State tornam, por definio, a capacidade de relativo equilbrio entre os nveis de crescimento
econmico e de investimento pblico manifestados nos instrumentos
de interveno social que o caracterizam. Os programas de seguridade e
assistncia sociais, as pautas de direitos sociais e a mquina burocrtica
voltada produo de bens no mercado exigem, portanto, receita que

50

Gesto em Administrao Pblica

seja capaz de financiar o comportamento eminentemente empresarial e


subsidirio do Estado de bem-estar.
Durante mais ou menos meio quarto de sculo aps a consolidao desse modelo de Estado na Europa ocidental, o Estado atuou de forma incisiva como agente de desenvolvimento do capitalismo, subsidiando no
s polticas sociais, mas especialmente induzindo os mercados e contribuindo para a integrao global das economias. Tratava-se, at ento, do
melhor cenrio de combinao entre legitimao democrtica formal e
interveno estatal, algo que os ndices de crescimento e de ocupao
formal espelharam para o perodo que se estendeu at a dcada de 1970.
O esgotamento desse quadro de expanso, porm, deveu-se a crescentes
ndices de endividamento das economias estatais, incapazes de aquecer
as contas pblicas fortemente demandantes de volume de investimentos
sociais diante de um cenrio combinado de baixo crescimento econmico e de elevados ndices de inflao, quadro sintetizado pelo agudo
episdio da crise do petrleo, a partir de 1973. A crise avultaria, ento, por meio de uma face eminentemente fiscal, mas o seu desenrolar
demonstraria que um conjunto de outros elementos apontava para a
necessidade de se reformular a equao entre justia distributiva e capacidade de financiamento das economias nacionais, uma vez possvel
nos marcos do Estado de bem-estar social. Para alguns, o problema da
gesto pblica teria sido de importncia definitiva para o agravamento
desse cenrio de crise, logo suas propostas para fazer frente s fragilidades do Welfare State girariam, sobretudo, em torno da reforma do
aparato administrativo do Estado.

Concluso
Segundo Pierre Rosanvallon (1997), alm dos indicadores econmicos, a crise desse modelo estatal apresenta um forte aspecto de desgaste
de legitimidade social, pois o relativo acordo de interesses de classes que
havia tornado possvel a estrutura montada sobre um grande volume de
investimento pblico foi progressivamente ruindo, dada a incapacidade
de transformar esse crescente investimento em justia social efetiva, haja
vista a crise corrosiva das finanas. Outro importante analista do tema,
Gosta Esping-Andersen, iluminou um diferente aspecto da questo:

51

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

Os perigos de reaes violentas contra o Welfare State no dependem dos gastos, mas do carter de classe dos Welfare States.
Aqueles de classe mdia, sejam eles social-democratas (como na
Escandinvia) ou corporativistas (como na Alemanha), forjam
lealdades por parte da classe mdia [...]. Nesse sentido, as coalizes de classe em que se baseiam os trs tipos de regime do Welfare State no explicam apenas sua evoluo passada, mas tambm
suas perspectivas futuras. (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 116).

Assim, uma crise que surgiu com carter econmico desdobrou-se,


pela sua magnitude, na necessidade de que se refundem novos pactos
sociais aptos a sinalizarem qual formato poder assumir uma nova relao histrica entre Estado e sociedade, capaz ou no de resguardar
alguma herana do modelo em crise. Esse o cenrio atual do debate
sobre a reforma e sua extenso.

Intelligentsia
Categoria ou grupo
de pessoas envolvidas
em trabalho intelectual
complexo e criativo
direcionado ao
desenvolvimento
e disseminao da
cultura, abrangendo
trabalhadores intelectuais.

O caso brasileiro tem, naturalmente, especificidades. A crise do seu


modelo de investimento pblico se deu no contexto de um governo autoritrio e militarizado. Portanto, a elaborao das respostas para a sada
da crise se confundiu com aquelas tambm voltadas para a democratizao do Estado. Nenhuma delas, porm, desde o fim do regime militar,
foi to extensa ou teve suficiente tempo para se implantar duradouramente como aquela criada no curso dos dois mandatos do governo de
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que montou uma estrutura
institucional prpria para tentar dar conta daquilo que a sua intelligentsia entendeu por crise do Estado ou crise da administrao pblica
burocrtica no Brasil. Parte dessa agenda, porm, foi mantida e mesmo
aprofundada nos governos que o sucederam, seja o de Lus Incio Lula
da Silva (2003-2010), seja o de Dilma Rousseff (2011- em curso).

Atividade Final
Atende aos Objetivos 1 e 2

Faa uma pesquisa em diferentes meios de comunicao (revistas, jornais, blogs etc.) sobre a importncia da interveno do Estado no domnio social, mais especificamente, como as empresas criadas e controladas
pelo Estado esto ligadas s diversas crises econmicas do capitalismo
global. Verifique qual a posio ideolgica adotada por cada veculo de
informao a respeito do tema em questo.
52

Gesto em Administrao Pblica

Resposta Comentada
So muitas as referncias s atividades das empresas estatais no mundo ocidental, especialmente no Brasil. Desde o seu aparecimento como
forma de interveno particular do Estado na economia, elas vm desempenhando papis ditos estratgicos na produo de determinados
bens e, indiretamente, no controle da completa liberdade do mercado.
Boa parte do debate feito hoje em dia na imprensa a esse respeito est
fortemente marcado pela oposio entre aqueles que defendem a continuidade do modelo de um Estado-empresrio e outros que se expressam favoravelmente a uma agenda de privatizaes.
Vocs devem ter percebido que o tema das privatizaes est presente
no cenrio brasileiro h pouco mais de 20 anos e que, de l pra c, importantes empresas estatais foram repassadas para a iniciativa privada,
em diferentes governos, num processo no exatamente contnuo, mas
atravessado por uma intensa polarizao poltica manifestada na sociedade civil organizada. Assim, se hoje se mantm sob o controle do Estado empresas como a Petrobrs, os Correios, a Eletrobrs e a Infraero,
por exemplo, companhias como a Vale do Rio Doce, a CSN e a expressiva maioria dos bancos estaduais tiveram a sua propriedade revertida
para a livre iniciativa.
Importa, ento, nessa observao do debate pblico pelos veculos de
informao capturar como as diversas posies assumidas sobre esse
assunto, extremas ou no, esto de um modo ou de outro ligadas ao
tema do modelo de Estado para o cumprimento de seus fins pblicos e
passam pela resoluo da velha, embora paradoxalmente atual, equao

53

Aula 2 Crise e reforma do Estado: o modelo e a crise do Estado de bem-estar.

Estado mercado, por sua vez fortemente condicionada pelos rumos


assumidos pela ordem econmica cada vez mais global.

Resumo
A crise de uma organizao social de vital importncia como o Estado
pode ter inmeras dimenses. O sculo XX deu ao mundo exemplos
de grandes convulses que abalaram a estrutura dos Estados ocidentais
e os obrigaram mudana. Uma das mais importantes delas tem sido
vivida at hoje e suas motivaes remontam a no menos que 40 anos. A
crescente interdependncia entre os mercados nacionais e a ausncia de
mecanismos globais efetivos de regulao entre as suas trocas tm feito
com que os abalos sentidos em uma ponta do sistema repercutam para
o seu conjunto. Assim se deu com a quebra da Bolsa de Nova Iorque, em
1929, e com a crise do petrleo, na dcada de 1970. O modelo de Estado
que surgiu para dar conta da crise que 1929 indicara acabou mostrando
parte de suas limitaes com a crise dos anos 1970. O Welfare State, engenhosa estrutura estatal baseada em forte interveno econmica do
Estado e extensa pauta de direitos sociais, ampliou a sua influncia para
muitos Estados do Ocidente, mas o seu principal motor a capacidade
de financiamento das polticas sociais por meio das receitas com o crescimento econmico vem enfrentando, desde ento, dificuldades, dado
um quadro de grande volatilidade econmica, recesso e crises fiscais.
esse o principal cenrio que entreabre a discusso sobre os novos rumos
da ao do Estado, e sobre a sorte do modelo de bem-estar.

Informao sobre a prxima aula


Na prxima aula, apresentaremos as principais caractersticas de um
modelo de bem-estar brasileiro, construdo em circunstncias histricas distintas daquelas em que se criaram os modelos europeus. A
partir desse quadro de formao e crise dos mecanismos de interveno
social do Estado brasileiro no sculo XX, poderemos conhecer e avaliar
os diferentes discursos que se ocuparam da defesa de uma reforma da
estrutura do Estado, atribuindo-lhe importante responsabilidade pela
crise socioeconmica envolvente.

54

Aula 3
Crise e reforma do Estado:
o caso brasileiro

Douglas Guimares Leite


Rogerio Dultra dos Santos

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

Meta
Apresentar os principais elementos para a identificao e a compreenso do tipo de Estado interventor que se constituiu no Brasil ao longo do
sculo XX, discutindo, em torno dele, os significados da crise do Estado
no mundo ocidental contemporneo.

Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:
1. identificar os principais traos de uma estrutura burocrtica orientada ao desenvolvimento de um modelo de bem-estar no Brasil ao
longo do sculo XX;
2. reconhecer a correlao entre o modelo de direitos sociais, estabelecido
na Constituio brasileira de 1988 e a crtica ao modelo burocrtico de
Estado, formulado com inspirao na teoria da Nova Gesto Pblica.

56

Gesto em Administrao Pblica

Introduo
No incio do sculo XX, no ano de 1919, a criao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) representou um marco importante no
contexto em que a criao de programas de seguridade social constitua
instrumento decisivo para a promoo da justia e da distribuio de
renda no mundo. Tratava-se, altura, de um modelo ainda fortemente
influenciado pela experincia alem, o das leis dos pobres, de 1880.
Em meados da dcada de 1940, porm, aps a difuso do Relatrio Beveridge discutido na aula anterior a OIT viria a assumir a defesa de
um modelo de seguridade pautado na integrao dos princpios gerais,
articulados no documento britnico, e realizaria gestes pela sua plena
implantao, atravs dos instrumentos dos convnios e recomendaes
aos pases-membros.

Princpios gerais da seguridade social


(modelo Beveridge)
Segundo Carmelo Mesa-Lago,
o conceito moderno do termo seguridade social foi desenvolvido
pelo Sir William Beveridge, no seu famoso documento Relatrio sobre o seguro social e servios ans, publicado em 1942,
o qual propunha um plano de seguridade social que integrasse
os seguros sociais, a assistncia social e os seguros voluntrios
complementares.

Seis princpios foram, desde ento, consagrados em sua importncia para a consolidao do sistema de seguridade, quais sejam:
1. universalidade da cobertura;
2. igualdade, equidade ou uniformidade de tratamento;
3. solidariedade e redistribuio de renda;
4. abrangncia e sucincia das prestaes;
57

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

5. unidade, responsabilidade do Estado, eficincia e participao


na gesto;
6. sustentabilidade financeira.

A onda de reformas de Estado que atingiu fortemente a Amrica


Latina, a partir de meados da dcada de 1990, contribuiu para a
fragmentao dos sistemas de seguridade, mas, em 2002, a OIT
renovou nas suas recomendaes a importncia dos princpios
convencionais da seguridade social frente agenda de reformas em diversos pases ocidentais, Brasil inclusive, salientando
que todos os sistemas deveriam se ajustar a certos princpios
bsicos(MESA-LAGO, 2004).

Esse movimento resultou na promulgao de legislaes securitrias


por toda a Amrica Latina e, no intervalo compreendido entre os anos
de 1920 e 1970, a expressiva maioria dos pases da regio tinha ento
estabelecido o seu prprio sistema de seguro social. O Brasil um dos
pioneiros dessa iniciativa, uma vez que, notadamente a partir da dcada
de 1930, ainda que de forma esparsa e no linear, iniciou o processo de
consolidao de uma estrutura institucional voltada ao atendimento das
demandas por direitos de trabalhadores, configurando para tanto a sua
burocracia atravs da criao de rgos prprios para a sua execuo.

Apesar de se destacar como uma potncia econmica, os Estados


Unidos no contavam com um programa de sade pblica de cobertura universal at poucos meses atrs, apenas criado pelo governo de Barack Obama, no sem antes enfrentar muitas resistncias
sociais. Atualmente, nos EUA, discute-se ainda uma proposta de
previdncia que amplie a cobertura para trabalhadores mais desfavorecidos financeiramente, dada a insuficincia grave do sistema
de seguros naquele pas. o que se pode ler no Discurso do Estado
58

Gesto em Administrao Pblica

da Unio, proferido no incio de 2014 pelo presidente norte-americano, disponvel em: http://iipdigital.usembassy.gov/st/portuguese/texttrans/2014/01/20140129291776.html#axzz327wORMI1.

Esse processo atravessou diferentes regimes polticos ao longo do


sculo XX no Brasil, mas a partir da Constituio que consagra a redemocratizao do pas, em 1988, que se verifica um tipo de mudana
qualitativa na concepo das polticas sociais ento vigentes. Nesse quadro, o aprofundamento da atuao do Estado na ordem social se afigura
mais claramente inspirado em traos do modelo europeu do Welfare
State, que, firmando-se nas dcadas seguintes Segunda Guerra, j se
encontrava, porm, em crise, no mundo ocidental.
Consagrando a expresso seguridade social no direito brasileiro, a ordem constitucional de 1988 fixou um sistema securitrio universalizado, marcado pela integrao das polticas de sade, assistncia e previdncia sociais, dotado, ademais, de uma ampla forma de financiamento.
Pela sua abrangncia, esse sistema se apresentava como elemento central do papel interventor do Estado e sintetizava sua responsabilidade
pela garantia da ampliada pauta de direitos, plenamente caracterizados
como direitos sociais ou como, vale dizer, direitos desmercadorizados.

Direitos desmercadorizados
Vimos, na aula anterior, que o trao chave desse tipo de direito
que ele pode ser exigido independentemente da posio do indivduo no mercado, seja ele trabalhador ou no, contribuinte ou
no do sistema, em um claro propsito de fornecer ao sujeito a
assistncia que, muitas vezes, o mercado no capaz de prover,
especialmente nas circunstncias em que lhe falta trabalho.

59

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

Os sinais da crise econmica, sentidos na Europa e nos EUA a partir


de meados dos anos 1970, e que contriburam para pr em xeque a hegemonia do modelo de Welfare State, tardariam, porm, a ser acusados
no Brasil. Isso se deve a dois motivos bsicos. O primeiro o fato de que
a dcada de 1970 representa no Brasil o que se convencionou chamar de
perodo do milagre econmico, um cenrio de alto crescimento resultante de um modelo de investimentos (e endividamentos) pblicos iniciado
com Juscelino Kubitschek e que se estendeu at a poca dos governos
militares. O segundo motivo no tem carter econmico, mas com ele
se relaciona, porque seus efeitos incidem em seguida ao esgotamento do
milagre. Ele est associado pauta poltica de redemocratizao que
dominou o debate pblico a partir de meados da dcada de 1980 e que,
segundo crticos da forma burocrtica assumida pelo Estado em 1988,
impediu que as reais limitaes econmicas do modelo e do desenho
administrativo ento escolhidos pudessem ser percebidas.
A parte dessa crtica que ora nos interessa e que analisaremos ao fim
desta aula aquela segundo a qual, em certos aspectos, a Constituio
brasileira de 1988 j nasceu velha, negligenciando a suposta necessidade de reforma das instituies legadas dos regimes anteriores. Isso se
daria notadamente no que se refere capacidade de a burocracia estatal
dar conta dos inmeros objetivos atribudos a entes e rgos pblicos
na efetivao de polticas e direitos sociais. Para esses crticos, os instrumentos jurdicos e administrativos previstos pela Constituio para
a atuao do Estado engessariam a sua burocracia, tornando-a lenta,
pesada e ineficiente, em razo de suas amplas dimenses. Ademais, o
modelo de Estado concebido no levaria em conta o fato de que os efeitos da crise internacional sobre a economia brasileira inviabilizavam o
financiamento de suas empresas, de seu pessoal e do conjunto de investimentos sociais de carter compensatrio previstos na Constituio.
Desde o incio dos anos 1990, um complexo e controverso debate
acerca do modelo de Estado vem ocupando a sociedade brasileira, com
efeito direto na legislao. Ele diz respeito no apenas a questes tcnicas, administrativas ou de gesto, como querem alguns. Na verdade,
ele permite pr em discusso concepes polticas sobre a qualidade da
interveno do Estado na conduo das polticas sociais, atualizando o
antigo, porm fundamental, tema da relao Estado x mercado, tambm
presente no longo processo que gerou o Welfare State na Europa. Isso se
d especialmente porque o que est em jogo o tipo de configurao das
polticas de seguridade social, dos instrumentos que definem a respon60

Gesto em Administrao Pblica

sabilidade pela sua execuo e o conjunto de mecanismos de proteo


jurdica com os quais podero contar os trabalhadores, sejam eles da
iniciativa privada ou servidores pblicos.
Nas pginas que seguem, veremos o longo cenrio que permitiu essa
discusso. Primeiramente e de forma mais extensa, trataremos de como
se constituiu no Brasil, durante o sculo XX, uma rede de proteo jurdica que fixou o quadro atual dos direitos sociais e econmicos e de
como se formou uma burocracia que, com seus rgos e empresas estatais, esteve, mal ou bem, formalmente predisposta efetivao desses direitos e produo econmica num regime tanto competitivo quanto de
regulao do mercado. Estabelecido esse quadro, com a correspondente
discusso dos seus mais importantes contextos polticos e econmicos,
poderemos, em seguida, sublinhar como nos dias de hoje a agenda de
reformas do Estado, em curso no mundo ocidental, tem apontado exatamente para alteraes nas dimenses descritas acima, que constituem
a forma mais ostensiva de um regime de bem-estar.
No Brasil, as propostas de alterao constitucional inspiradas no
modelo que orientou essas reformas vm, desde meados dos anos 1990
at o presente, expressando o propsito poltico de reconfigurar a estrutura administrativa estatal e com ela a gama de direitos sociais correspondentes. Suas justificativas centrais so a necessidade de que o Estado
assuma estrita responsabilidade fiscal e a melhoria, pela competio e
pelo controle social, das condies de oferta dos servios pblicos. Vejamos, portanto, ao fim, para onde aponta, no Brasil, a crtica do Estado
que nos levou pauta de reforma iniciada nos anos de 1995.

Burocracia e bem-estar no Estado brasileiro


do sculo XX: o legado da Era Vargas
No rigoroso dizer que o Brasil vive ou viveu, em algum momento da
sua histria, um modelo de Welfare State, apesar da inspirao em algumas
de suas polticas. Afora o fato de esse modelo poder assumir muitas variaes no prprio cenrio em que foi concebido, aquilo que caracterizaria
um Estado de bem-estar no se estabeleceu no Brasil como um conjunto
coerente, mas de maneira esparsa, ao longo de um tempo atravessado por
bruscas mudanas polticas, em um processo que talvez s estivesse apto a
amadurecer no final da dcada de 1980. Mas exatamente nessa poca que
a eficincia e a legitimidade do Welfare State so postas, como j vimos, sob
a mira de uma crtica crescente no continente que o viu nascer.
61

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

claro que iniciativas autnomas e originais de formas interventoras


do Estado brasileiro na economia no dependeriam, em tese, da validao por um sistema estrangeiro. Ocorre que o tipo de integrao econmica dominante a partir de meados da dcada de 1970 a chamada
globalizao vem reforando a submisso de mercados capitalistas perifricos, como o brasileiro, no cenrio das trocas internacionais, o que
acaba tornando decisiva a ligao entre o seu destino e aquele das ditas
economias centrais. Logo, a crise destas no poderia deixar de ser, pelo
menos em alguma medida, tambm a crise daqueles mercados.

Globalizao econmica
Para definir, em sntese, a globalizao econmica, Reinaldo
Gonalves aponta a simultaneidade de trs processos:
1. escalada do fluxo internacional de bens, servios e capital;
2. acirramento da concorrncia internacional;
3. crescente interdependncia entre agentes e sistemas econmicos nacionais. O lugar assumido por cada um desses sistemas na
hierarquia do processo de globalizao acaba sendo definido pelo
nvel de consolidao de suas prticas capitalistas, o que quer dizer, muitas vezes, protecionistas (GONALVES, 2003).

Falemos, ento, no propriamente de um Welfare State brasileiro, e


sim de esforos ou polticas estatais voltados criao de uma estrutura
de bem-estar, composta de direitos coletivos econmicos e sociais
e de uma mquina de Estado correspondente. Uma espcie de welfare
mix, sistema no qual a criao de direitos sociais no , em geral, acompanhada de polticas consistentes de pleno emprego e de um regime efetivo de distribuio de renda que permita ao Estado crescer de maneira
sustentada, habilitando-se a financiar suas medidas compensatrias.
62

Gesto em Administrao Pblica

No Brasil, certamente, as primeiras iniciativas de uma estrutura desse tipo remontam dcada de 1930. A chamada Era Vargas (1930-1945)
considerada o perodo-chave na formao de uma institucionalidade
original voltada garantia de uma pauta de direitos coletivos, originariamente trabalhistas, no Brasil. importante para o entendimento desse processo a compreenso de que a poltica varguista se orientou no
sentido de controlar os conflitos de classe por meio de sua incorporao
s instncias do Estado, especialmente tutelando os sindicatos patronais ou operrios e tornando-os praticamente rgos oficiais da administrao. O governo autoritrio pretendia se mostrar recompensador
pela progressiva ampliao de direitos conferidos aos trabalhadores organizados por meio das corporaes profissionais.

Era Vargas
A expresso Era Vargas designa no s a longa presena de Getlio Vargas no cenrio poltico brasileiro (1930-1945 e 1951-1954)
mas tambm o impacto marcante de sua atuao poltica na histria nacional. Combinando elementos autoritrios, populistas,
mas tambm democrticos aps assumir a segunda presidncia
por meio de eleio popular sua contribuio para o regime de
direitos coletivos e para a criao de parte expressiva da mquina
administrativa brasileira lhe rendeu a alcunha de pai dos pobres.
Para saber mais sobre a Era Vargas, consulte o dossi no link:
http://cepdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas1/apresentacao.

Sintoma importante do controle no democrtico da organizao


dos trabalhadores era o fato de que apenas aqueles associados aos sindicatos autorizados pelo governo se tornavam beneficirios dos direitos
legislados. Tais direitos se constituam em torno da condio laboral e

63

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

no amplamente como direitos sociais, vale dizer, como direitos desmercadorizados. Essa estrutura inicial, voltada promoo de direitos
tipicamente trabalhistas e previdencirios, evidencia a preocupao central do ncleo poltico estatal com a administrao dos conflitos entre
capital e trabalho. No Brasil, o cenrio no atingira o nvel agudo da tenso que na Europa acabaria em embates e guerras civis, mas, no entendimento do governo Vargas, reclamava a produo de um sistema jurdico
que tambm permitisse a cooptao crescente das classes trabalhadoras.
Assim, sob o constante pano de fundo da instrumentalizao da poltica por meio da legislao trabalhista, logo nos primeiros anos de seu
extenso governo, duas medidas marcaram a linha de aes significativas
no sentido da formao de uma rede de direitos dos trabalhadores: a
criao do Ministrio do Trabalho (1930) e a ampliao, e depois converso, das Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs) nos Institutos de
Aposentadorias e Penses (IAPs), por meio de seu controle pelo Estado.
O primeiro desses rgos o Ministrio da Revoluo, como o chamaria seu primeiro titular, Lindolfo Collor centralizou a intensa atividade legislativa que fixou direitos em favor dos trabalhadores, desde a
regulamentao da jornada de trabalho (inclusive a das mulheres), passando pela criao do salrio mnimo (1938), at montagem da Justia
do Trabalho (1941). Os IAPs, por sua vez, consistiram na consolidao
mais ampliada dos direitos de previdncia antes garantidos a poucas
categorias laborais (martimos, porturios e ferrovirios), ampliando
o regime de direitos por solidariedade contributiva para o interior de
outras categorias profissionais (industririos, comercirios e servidores
pblicos, por exemplo).
bem verdade que no se tratava de um sistema universalizado,
pois, mesmo com sua extenso a outras categorias, um grande contingente da populao ativa rural ou no formalizada seguiria sem a
cobertura dos direitos garantidos pelos institutos. Mesmo os servios
tipicamente assistenciais aqueles que, do ponto de vista de um regime
de bem-estar, independem da condio de trabalhador contribuinte
estavam ligados a essa especfica posio social. Direitos de habitao e
alimentao, por exemplo, giravam em torno do pertencimento forma organizativa tpica do trabalho, que eram os sindicatos e seus equivalentes, os institutos de penso.

64

Gesto em Administrao Pblica

Segundo Cibele Franzese, citando Snia Draibe,


a lgica das corporaes tambm marcou a poltica de proteo
social da Era Vargas, originando um modelo pouco inclusivo, limitado, na prtica, aos assalariados urbanos do mercado formal de
trabalho e, no plano das polticas, regulao das relaes trabalhistas e aos benefcios previdencirios. Esse sistema envolvia recursos entre 15% e 18% do PIB, concentrados no Governo Federal
e gastos de forma desigual, cobrindo de maneira bastante insuficiente grandes contingentes de trabalhadores (FRANZESE, 2006).

Foi no mbito dos IAPs que os trabalhadores integrados a corporaes profissionais passaram a gozar dos direitos de seguros por acidentes ou de indenizao no caso de dispensa sem justa causa. Em 1940,
com a criao do Saps (Servio de Alimentao da Previdncia Social),
a alimentao subsidiada pelo Estado tambm passou a fazer parte do
rol de benefcios outorgados por meio da legislao trabalhista. Dois
anos antes, em 1938, os servidores do Estado haviam, da mesma forma,
criado o seu Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do
Estado (Ipase). Mas, apenas em 1966, no mais sob a direo de Vargas,
todos os institutos de penso seriam unificados no outrora famoso Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS).

65

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

A importncia dos institutos de previdncia na vida comunitria das grandes cidades na metade do sculo XX deixa marcas
at hoje, por exemplo, no nome de grandes bairros populares,
como o Iapi (da sigla Instituto de Aposentadorias e Penses dos
Industririos), nas cidades de Salvador e Porto Alegre, onde residiam trabalhadores ligados a essa atividade ou beneficirios dos
investimentos em habitao popular feitos pelo instituto criado
por Vargas.

Ainda nesse contexto, vale destacar a elaborao da Consolidao


das leis do trabalho (1943), espcie de cdigo compilatrio dos diversos
dispositivos legais da rea, promulgados dispersamente ao longo do perodo. Juntamente com as comemoraes do 1 de maio e com a criao
da Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS), a CLT ajudou a
imprimir Era Vargas a imagem da centralidade do tema do trabalho,
e hoje, ainda em vigor, ela objeto de grande parte das crticas e dos
esforos de reformulao normativa por parte dos interessados em flexibilizar ou revogar determinadas garantias trabalhistas, em nome da
maior competitividade da iniciativa privada.
Esse conjunto de transformaes promovidas pelo governo Vargas
denota que as iniciativas pela montagem de uma estrutura de bem-estar
no Brasil envolveram dois movimentos, ambos articulados pela crescente interveno do Estado na economia. Por um lado, a construo
de um patrimnio de direitos inicialmente ligados ao trabalhador e
sua organizao profissional; por outro, o processo de um contnuo
alargamento da burocracia, dirigido para um maior controle poltico da
sociedade pelo Estado, ou estabelecido com o propsito de organizar a
efetivao dos direitos criados.
Nesse sentido, as estatizaes, a criao de autarquias e novos ministrios bem como o aumento do nmero de servidores do Estado passaram a fazer parte das realizaes efetivas do programa do governo.
66

Gesto em Administrao Pblica

Nessa linha, em 1938, um ano aps o golpe de Estado promovido por


Getlio Vargas e a outorga de uma nova constituio (essa, de cunho
nitidamente autoritrio), ento criado o Dasp (Departamento Administrativo do Servio Pblico), com o objetivo de se implantar uma reforma administrativa feio do novo governo centralizado e dar forma
e regulao ao crescimento da burocracia, alm de tambm formar seus
quadros tcnicos.
A introduo do sistema de mrito para a seleo de servidores e a
implantao de programas regulares de qualificao funcional marcam
a primeira iniciativa de formao dos quadros da administrao pblica brasileira na linha da modernizao burocrtica j estabelecida nos
pases de capitalismo avanado. Da por que o Dasp considerado o primeiro mais importante e coerente esforo de organizao administrativa do pas, responsvel inclusive pela criao do que se entende como
uma primeira elite burocrtica na administrao pblica brasileira.
O legado de Getlio Vargas nesse campo da montagem burocrtica consistiria ainda na fundao de importantes empresas voltadas ao
propsito da ao do Estado no domnio econmico. Em 1942, seriam
decretadas as criaes da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) e da
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) ambas as empresas de capital
misto (pblico e privado), sob o controle acionrio da Unio representando o propsito do governo em manter sob seu domnio a produo de insumos considerados estratgicos ao tipo de desenvolvimento
econmico que ento se projetava. Tambm de sua lavra, embora no
segundo governo (1951-1954), sairiam o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE, 1952) e a Petrobrs (1953), qual se conferiu o monoplio da produo do petrleo.
Estava ento montada a base de uma estrutura que, anos depois,
sem que se verificasse uma correspondente reforma administrativa
maneira do Dasp, seria acompanhada por uma administrao
paralela, montada pelo presidente Juscelino Kubitschek (1956-1961),
que se constitua de grupos executivos, criados pelo governo central,
com a presena do empresariado e operando na coordenao e no
planejamento das atividades administrativas junto a entes estatais j
formalmente estabelecidos.
Com vistas implementao do seu Plano de Metas, JK explorou
intensamente a mquina burocrtica criada na Era Vargas, como o
BNDE e a Sumoc (Superintendncia da Moeda e do Crdito) tido
como embrio do Banco Central para induzir uma poltica de forte
67

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

investimento pblico na formao de um parque industrial no Brasil. A


administrao paralela de JK, com seus conselhos, comisses e grupos
executivos, coordenaria o planejamento e a execuo do plano, e marcaria, do ponto de vista da atuao do Estado, um perodo de forte escalada do processo de industrializao no pas, responsvel, dentre outras
mudanas, pela importante alterao no perfil da populao brasileira,
at ento predominantemente concentrada no campo.

Plano de Metas
Enfrentando forte oposio, ameaadora da sua posse, Juscelino
Kubitschek subiu ao poder anunciando um plano de desenvolvimento econmico e social que, pela sua ousadia, tinha como lema
50 anos em 5. O nvel de mobilizao financeira e administrativa do que viria a ser conhecido como seu Plano de Metas pode
ser medido pela pretenso de construir uma nova capital para o
pas, o que afinal acabou se concretizando com a inaugurao de
Braslia, em 1960. Segundo o dossi O Brasil de JK,
O Plano de Metas mencionava cinco setores bsicos da economia, abrangendo vrias metas cada um, para os quais os investimentos pblicos e privados deveriam ser canalizados. Os setores
que mais recursos receberam foram energia, transportes e indstrias de base, num total de 93% dos recursos alocados.

As metas foram consideradas audaciosas, mas o crescimento da


indstria de base cerne do programa foi de, praticamente,
100% no quinqunio 1956-1961. Veja mais em: http://cpdoc.fgv.
br/producao/dossies/JK/artigos/Economia/PlanodeMetas.

68

Gesto em Administrao Pblica

Ocorre que o governo JK tambm ficou marcado pela intensificao


de uma poltica econmica chamada desenvolvimentista, com as consequncias da decorrentes. Grosso modo, o desenvolvimentismo se
define por um comportamento estatal que combina grande aporte de
investimentos pblicos na modernizao da infraestrutura e da produo industrial do pas com a criao de empresas pblicas e o fomento
da participao do empresariado privado. A essa altura do desenvolvimento econmico brasileiro, tratava-se de orientar a interveno do
Estado na economia, de modo que se criassem as condies para a acumulao privada de capital. No caso brasileiro, os recursos empregados
pelo Estado tiveram origem basicamente na tomada de emprstimos no
mercado internacional e na emisso de moeda. Ao final, a abundncia
de dinheiro teve sria contrapartida fiscal, com graves impactos das medidas adotadas sobre o equilbrio das contas pblicas.
Dois resultados ostensivos da experincia desenvolvimentista, tal
como desenvolvida no Brasil, e que seriam sentidos ao longo dos governos subsequentes, so bem conhecidos do brasileiro contemporneo: a
dvida pblica e a inflao. Se verdade que o pas passou a conhecer,
pela primeira vez, a estruturao de um parque industrial e a contar
com uma parcela da populao urbana capaz de ingressar no mercado
consumidor de modo mais ativo, os custos de operao do modelo escolhido implicaram, porm, forte dependncia da economia brasileira em
relao s exportaes e ao dinheiro externo (logo, do pagamento dos
seus juros), acarretando, assim, grave desequilbrio fiscal. Num cenrio
de crise mundial como o que atingiria o pas na dcada de 70, esses ingredientes produziriam graves problemas sociais e econmicos.
Assim, do ponto de vista dos dois temas que ora nos ocupam (direitos coletivos e administrao burocrtica), os governos que se seguiram,
em que pese a sua inconcilivel diversidade ideolgica, apelaram para
uma forma de atuao da administrao pblica razoavelmente comum
e consistente com aquela que vinha da experincia anterior. Se por um
lado, Joo Goulart (1961-1964) se notabilizou pela maior aproximao
de um perfil nacional popular, valorizando a autonomia de sindicatos
e realando, na agenda pblica, o tema das reformas de base, por outro,
acabou seguindo a linha intervencionista na variante do desenvolvimento tambm ancorado em um modelo de dependncia financeira externa,
em boa medida, por intransponveis dificuldades polticas para a realizao de seu projeto de reformas, notadamente a do campo.

69

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

Joo Goulart foi herdeiro da tradio trabalhista de Getlio Vargas,


de quem havia sido ministro, ainda muito jovem. Depois de eleito por
duas vezes para ocupar a vice-presidncia da Repblica, a renncia do
titular Jnio Quadros em 1961 o fez, em meio a uma severa crise poltica, presidente, primeiro no parlamentarismo e depois no regresso ao
sistema presidencialista. Sua relao mediadora com sindicatos e demais foras populares, sua orientao programtica com vistas realizao das chamadas reformas de base (sobretudo a reforma no campo)
e seu papel na agenda de direitos trabalhistas bsicos estendendo-os
aos trabalhadores rurais o tornaram seriamente ameaador aos olhos
da poltica conservadora brasileira. O cenrio era de forte polarizao
da Guerra Fria. O golpe de Estado que o deps em 1964 viria a abortar
as propostas de reforma que seu governo pretendia levar frente, desafiando tradies seculares da poltica nacional.

Ditadura militar, milagre econmico e


reforma administrativa: cresce o Estado,
concentra-se a renda
A ascenso dos militares ao poder institucional em 1964 representou, sobretudo, a consumao de um golpe de Estado, com a deposio
de Joo Goulart, o presidente eleito, e a conduo do governo pelos novos dirigentes por meio de seguidos Atos Institucionais (normatizaes
extraordinrias insuscetveis de apreciao e controle pelas instncias
constitudas do poder pblico representativo). As consequncias da decorrentes para o desenrolar da pauta da reforma administrativa implicaram a suspenso, pela violncia, dos obstculos polticos para a realizao dos projetos do novo governo, alinhados a um perfil nacionalista e
desenvolvimentista de corte conservador e autoritrio.
Assim, em 1967, publicava-se o Decreto-Lei 200, ponto de partida da
reforma administrativa levada a cabo nos anos seguintes, e que consistia
na ao mais decisiva em todo o perodo seguinte ao fim do segundo
governo Vargas, do ponto de vista das modificaes no desenho da administrao pblica. A ampliao da malha de empresas sob o controle
do Estado e o crescimento de seu ncleo central (havia ento mais do
que o dobro do nmero de ministrios em comparao com o primeiro
governo de Vargas) sugeriam a adoo de medidas de descentralizao
e planejamento que j constavam de projetos elaborados desde 1952, na
segunda administrao Vargas, e que atravessaram os governos seguin70

Gesto em Administrao Pblica

tes. Do ponto de vista poltico, porm, essas mudanas s se efetivariam


aps a outorga de uma nova constituio, em 1967, aceleradas pela supresso dos procedimentos polticos democrticos para a sua tramitao.
Segundo Beatriz Wahrlich, nenhum dos projetos at ento apresentados
chegou a vingar, mas as ideias centrais do documento elaborado pelos assessores do presidente Vargas foram retomadas logo
aps, no prprio governo Kubitscheck, reaparecendo, sob diversas formas, nos principais projetos de reforma administrativa
desde ento elaborados, e que, finalmente, desaguaram no Decreto de 1967 [...] (WAHRLICH, 1974, p.33).

Para alguns, o Decreto-Lei 200, de certa forma, a verso mais desenvolvida da administrao paralela instaurada com o Plano de Metas,
flexibilizando normas e controles da administrao indireta (PENTEADO FILHO, 1998).
A verdade que a demanda pela reduo da rigidez dos procedimentos administrativos, de fato, no era nova, e j se podia notar com clareza nas palavras da exposio de motivos de um dos projetos de reforma,
elaborado ainda na dcada de 1950:
O famoso Cdigo de contabilidade e o seu regulamento, velhos
de mais de trinta anos, continuam a disciplinar a vida administrativa brasileira em seus menores detalhes. A rgida execuo
desses estatutos e a interpretao restritiva que lhes foram dando
milhares de burocratas zelosos, nas trs ltimas dcadas, fizeram
das disposies do cdigo e do seu regulamento mais um instrumento de tortura do que um mecanismo de controle dos atos
administrativos (WAHRLICH, 1974, p.31).

importante, a essa altura da exposio, atentar para o vocabulrio


utilizado no documento (burocratas zelosos, controle administrativo)
e, especialmente, notar o sentido da oposio entre flexibilizao e rigidez nele sugerida. Todas essas expresses sero retomadas na discusso
contempornea sobre o perfil administrativo do Estado, estabelecido no
texto da Constituio de 1988, com defensores de ambos os lados.
O DL 200/67, portanto, marcaria um vis de aumento da descentralizao administrativa e de autonomia executiva dos entes do Estado,

71

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

comprovadas pela criao das estatais, ora como empresas pblicas, ora
como sociedades de economia mista, a contarem com especfica disciplina no diploma legal.
Os princpios informativos da reforma poderiam ser resumidos
em: a) descentralizao da execuo; b) delegao de competncias;
c) princpio do alcance de controle, distribuda a responsabilidade pelo
seu exerccio por entre rgos de diversas hierarquias administrativas.
Apontava-se, desde j, para um controle menos pautado nos procedimentos e mais orientado para os resultados da atividade dos entes estatais, em uma resposta direta s queixas h muito lanadas contra as
torturas da burocracia. Delineou-se, assim, uma agenda para a longa
execuo da reforma, com a montagem de rgos extraordinrios que se
encarregariam, ao lado do Ministrio do Planejamento, da sua coordenao e do acompanhamento, inclusive, da elaborao e implementao
de novas leis que desdobrariam as mudanas previstas no Decreto-Lei.
Uma dessas leis merece destaque, em harmonia com a nfase que
aqui se tem dado, e que se dar adiante, ao assunto: a lei n 5.645/1970,
que disciplina o regime jurdico dos servidores pblicos. Esse documento confirma o progressivo esvaziamento das atribuies do Dasp,
importante e multifacetado organismo pblico criado por Vargas na
dcada de 1930, e o consolida como um grande escritrio pblico de
administrao de pessoal. At mesmo seu nome ser alterado para Departamento Administrativo do Pessoal Civil. A ampliao de sistemas
de seleo por concurso e a valorizao do mrito, que teriam cado em
desuso nos anos anteriores, seriam revigoradas sob a direo do novo
Dasp, mas o que fundamental apenas para os escales inferiores da
administrao pblica, que, alm disso, deveriam passar por um sistema
de reclassificao e por programas de treinamento (WAHRLICH, 1974).
A implantao da reforma de 1967 consagraria, ao longo dos anos seguintes, a seleo por mrito apenas para os servidores menos graduados da administrao pblica e manteria o sistema de nomeao dos
dirigentes e ocupantes dos altos escales das empresas estatais nas mos
da Presidncia da Repblica, segundo critrios por ela definidos (BRESSER PEREIRA, 1998, p.171).
Curioso notar, em acrscimo, que :
uma outra modificao importante foi introduzida pela lei
no 5645/70: o regime de 40 horas semanais, com oito horas dirias de trabalho. O servio pblico passar assim, gradualmente,
72

Gesto em Administrao Pblica

a ser uma ocupao que absorva o perodo normal de trabalho


dirio do indivduo, deixando de ser uma atividade complementar, qui marginal (WAHRLICH, 1974, p. 63).

Em outras palavras, at a ltima grande reforma administrativa que


antecede a que vivemos ainda nos dias de hoje, a burocracia no existia como carreira efetivamente implantada no Brasil. Aquilo que os especialistas chamam de ethos burocrtico, o compromisso especfico
que vincula o servidor pblico sua atividade nos quadros do Estado, e
que lhe dota de especial sentido moral, estava longe de se difundir nas
condies poca vigentes, quer na base, quer no topo da pirmide do
servio pblico. O pas ento contava com 750 mil funcionrios, e a reforma administrativa efetivou, ainda, a possibilidade de contratao de
pessoal nas empresas estatais por meio da legislao trabalhista (CLT),
sinalizando outro aspecto do debate atual: a chamada flexibilizao do
regime jurdico do servidor do Estado.
Todo esse conjunto de transformaes, no mago da estrutura administrativa do Estado, deu-se sob o pano de fundo de um cenrio poltico-econmico tambm muito caracterstico. Desenhemos, a seguir, em
linhas gerais, o quadro resultante das premissas econmicas postas em
prtica ao longo dos anos de governos militares ps-1964.
Ao longo especialmente de suas primeiras administraes, houve
forte financiamento da indstria de base com dinheiro externo (sobretudo estadunidense), ao lado da abertura do mercado a corporaes
transnacionais e da extensa criao de empresas estatais, amplamente
favorecida pela reforma administrativa consubstanciada no DL 200/67.
Os fundamentos polticos eleitos pelo desenvolvimentismo adotado pelos militares, porm, levariam a um forte paradoxo: a produo de um
milagre de crescimento econmico coexistiria ao lado das maiores
taxas de concentrao de renda da histria do pas. Em contrapartida
linha do desenvolvimentismo apregoada por Goulart, que visava sobretudo ao resultado da distribuio da renda nacional (com o projeto
de reformas de base), a tnica da administrao militar pode ser resumida nas famosas palavras do seu longevo Ministro da Fazenda, Delfim
Netto: preciso, antes de tudo, crescer o bolo, para, depois, dividi-lo.

73

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

Empresas estatais e setor produtivo


So conhecidas como empresas estatais aquelas instituies criadas pelo Poder Pblico que, ora com capital pblico, ora com
capital misto, desenvolvem atividade de interesse social, seja exclusivamente pblica, seja tambm de cunho econmico. Na sistemtica jurdica brasileira, as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista correspondem a esse conceito. Sua criao,
em grande medida incentivada pelo projeto socioeconmico de
Vargas, teve outro grande impulso durante os governos militares,
quando surgiram, entre outras, a Telebrs, a Radiobrs, os Correios, a Codevasf, a Infraero e a Embrapa. Sobre sua importncia
na rea econmica, especialmente no perodo aqui considerado,
podemos ler na publicao Brasil em 4 dcadas que:
Pode-se denominar setor produtivo estatal a implantao de
uma srie de indstrias de natureza estatal, produtoras de insumos bsicos siderurgia, lcalis, petrleo, eletricidade etc. e
de infraestruturas de energia e transportes. A formao dessas
empresas pblicas seguia o modelo europeu de estatais que, na
prtica, produziam e tambm exerciam o planejamento de curto
e longo prazo. Ou seja, nessa poca, a prpria empresa pblica
era a forma especfica de regulao do setor. Quanto ao planejamento da infraestrutura, por exemplo, pode-se citar o setor eltrico. Diante da acomodao do setor privado na distribuio de
energia eltrica e do Estado na produo desta, sua institucionalizao por meio da Eletrobrs tornou irreversvel a interveno
do Estado, em especial nas condies que presidiam a evoluo
do pas nessa poca.
Fonte: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1663/1/TD_1500.pdf

74

Gesto em Administrao Pblica

Assim, o milagre econmico se apresentou como um perodo de


elevadas taxas de crescimento do PIB no Brasil, sobretudo entre os anos
de 1968 e 1973, sob o influxo de pesado investimento na indstria de bens
de consumo e de insumos, seja na forma de inverso direta das empresas multinacionais ento estabelecidas no pas, seja por meio de recursos
levantados por operaes de crdito junto a organismos multilaterais,
como o Banco Mundial ou o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID). A liquidez gerada pela alta dos preos do petrleo no incio da
dcada tambm favoreceria o investimento na economia brasileira por
parte dos pases produtores, alm dos efeitos das reformas tributria e
fiscal implantadas no incio do perodo dos governos militares.
Dava-se seguimento ao processo conhecido como substituio de importaes, combinado com uma pauta de diversificao de exportaes
aps o perodo entre 1964-1967. Com o incremento da participao da
indstria no PIB, a taxa mdia de crescimento no intervalo do milagre
atingiu 11%, superando em 4% a mdia do melhor perodo anterior, o
auge do Plano de Metas de JK, entre meados da dcada de 50 e o incio
da seguinte. Representou, assim, forte impulso de alta aps a significativa baixa de 0,6% em 1963. Porm, se, por um lado, o milagre contribuiu tambm para a queda da inflao e para o aumento do PIB per
capita, por outro, a expanso no cenrio macroeconmico no resultou em efetiva distribuio de renda. O cenrio de crescimento desfeito
aps a crise do petrleo (1973) e as consequentes escaladas da dvida
externa e da inflao legaram ao pas as piores taxas de concentrao de
renda j conhecidas, indicando fortemente a ausncia de vis igualitrio
da poltica econmica ento adotada.

Citando Celso Furtado, Carlos Eduardo Santos Pinho comenta


esse perodo da seguinte forma:
[...] as classes dirigentes dos pases perifricos passam a desenvolver padres de consumo similares aos de pases onde o nvel
de acumulao de capital era alto. exatamente essa incorporao de novos padres de consumo que definida como mo75

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

dernizao, sem, contudo, o correspondente processo de acumulao de capital e progresso dos mtodos produtivos. A falta
de conexo entre o progresso tcnico e o grau de acumulao
previamente alcanado resulta na especificidade do subdesenvolvimento na fase de plena industrializao. Nessas condies,
o comportamento dos grupos que se apropriam do excedente
considerando o quadro de dependncia cultural em que se encontram tende a agravar as desigualdades sociais em razo do
avano da acumulao (PINHO, 2012).

Na realidade, portanto, nem o milagre se fez to fantstico, nem a espera pela diviso da renda nacional se mostrou propriamente frutuosa.
O saldo dessa equao pode ser sintetizado nos tpicos seguintes:
a) a concentrao de renda no pas atingiu a sua maior marca histrica: no incio dos anos 1960, os 10% mais ricos detinham 39% da renda
nacional, nmero que subiu para 51% ao final de 20 anos;
b) no fim dos anos de 1970, a inflao atingira a taxa de 100% ao ano,
depois de descer ao seu menor nvel em 1973 (15,6%, segundo o IGP);
c) o poder de compra do salrio foi corrodo pela inflao e, no final da
dcada de 1980, era necessrio que o trabalhador consumisse 153 horas
de trabalho para obt-lo, frente s 65 horas no incio da dcada de 1960;
d) a dvida externa, que remontava a U$ 3,7 bilhes, em 1968, alcanou
a cifra de U$ 12,5 bilhes no ano de 1974. As providncias do governo
americano para a defesa da sua economia, majorando os juros de 13%
para 22%, aps a crise econmica da dcada de 1970, implicaram o crescimento brutal da dvida externa brasileira, atrelada ao dlar. No incio
da dcada de 1980, a dvida externa brasileira havia atingido a casa dos
U$ 100 bilhes.
O milagre desenvolvimentista contribuiu, assim, para a formao
de uma elite burocrtica e de uma classe mdia consumidora de bens
durveis, que dominavam a sociedade de classes menos organizadas,
fortemente atingidas pelo arrocho salarial favorecido pela desarticulao dos sindicatos, fruto, por sua vez, da violncia estatal e da represso
poltica. Alm disso, o famoso imposto inflacionrio comeava a sua
trgica histria contempornea no Brasil. Ao lado dele, sua coirm, a
76

Gesto em Administrao Pblica

dvida externa, tornaria o Brasil objeto de seguidos planos econmicos,


desvalorizaes cambiais e laboratrio de experincias de fundos internacionais, compondo-se assim o cenrio de uma severa crise econmica
em que se iniciaria o processo de redemocratizao.

Para saber mais sobre a histria da inflao no Brasil, assista ao


vdeo: http://www.youtube.com/watch?v=AXVVodQLE14.

Ao fim de 50 anos, portanto, o modelo de um bem-estar brasileiro


assumira a forma de uma combinao entre a consagrao formal de
determinados direitos coletivos e a montagem de uma estrutura econmico-regulatria do Estado, segundo modelos e ritmos experimentados
nas sucessivas administraes. Mas o processo de sua efetivao, subordinado a vetores ideolgicos conservadores ou a programas econmicos
incompletos do ponto de vista da satisfao das necessidades elementares da populao, fracassou de forma retumbante. Era entrada a dcada de 1980 e o Brasil no havia sido capaz de realizar reformas bsicas,
como a do campo, ou de garantir servios pblicos universais de razovel
qualidade. No havia sequer produzido padres mnimos de distribuio
de renda, despontando a pobreza extrema, por um lado, e a concentrao
de riqueza, por outro, como as marcas mais vergonhosas legadas pelo
pas ao fim do sculo. No toa, a dcada de 1980, no Brasil, viria a ser
conhecida como a dcada perdida, e o Brasil, como uma Belndia.
No processo de redemocratizao que mobilizou a sociedade brasileira no incio dos anos 1980, e que resultaria na elaborao da Constituio Federal de 1988, uma voz pblica predominante entoava o discurso de que, no Brasil, faltava mais do que simplesmente reformar as
estruturas de Estado. Faltavam tambm polticas pblicas adequadas
orientao de sua atuao compensatria diante da ao do mercado,
para que se universalizassem os bens que apenas uma pequena parcela da populao tinha at ento garantido como patrimnio jurdico.

Belndia
No incio da dcada de
1970, o economista
Edmar Bacha usou a
expresso Belndia para
designar o disparate da
situao socioeconmica
e da distribuio de renda
no Brasil, que combinava,
concentrada em poucos,
a riqueza da Blgica
com a disseminada
pobreza da ndia.

77

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

Faltavam tambm o rigor e a isonomia na seleo de servidores pblicos


e a transparncia no acompanhamento de seu desempenho frente da
mquina administrativa, alm da efetiva participao popular na definio das condies para a implantao dessas mudanas sociais por meio
de um nova legislao, sntese de todas as faltas.
Embora os cenrios econmicos interno e externo no parecessem
favorveis pois inflao e dvida externa galopantes, aqui, e crise do
Welfare State na Europa acendiam alertas de problemas estruturais do
capitalismo a resposta elaborada pela nova legislao constitucional
aos problemas enfrentados pelo Brasil girou, sobretudo, em torno dos
eixos referidos acima. O Estado assim crescia mais, sob o pressuposto
de que, democraticamente controlado, poderia contribuir para a maior
eficincia de polticas sociais.

Atividade 1
Atende ao Objetivo 1

Na sua opinio, quais os episdios e eventos mais marcantes do processo de construo do Estado brasileiro no que se refere montagem de
uma estrutura institucional administrativa e criao de direitos fundamentais antes de 1988?

78

Gesto em Administrao Pblica

Resposta Comentada
Nesta resposta, cabe atentar para a grande contribuio legada por ambos os governos de Vargas, tanto no que se refere primeira iniciativa
ordenadora da administrao pblica com a criao do Dasp, como tambm com a positivao de direitos coletivos especialmente associados
organizao dos trabalhadores a partir de meados da dcada de 1930.
Chama ateno tambm o desenvolvimento protagonizado por Vargas
na montagem de uma estrutura burocrtica que viria a ser decisiva para
os planos de governos posteriores, como o de Juscelino Kubitschek e o
de Joo Goulart. JK, especialmente, impulsionou a economia brasileira
por meio da industrializao de base, sem que para isso fosse necessrio criar novas estruturas administrativas como Vargas. Jango, por sua
vez, ficou conhecido por algumas realizaes no campo da agenda de
direitos, expandindo-os para trabalhadores antes no beneficiados. Do
ponto de vista da mquina administrativa, seriam os militares os responsveis pela maior expanso das empresas estatais, embora seus governos tambm fossem marcados pela produo dos maiores ndices de
desigualdade de renda at ento constatados.

O modelo de Estado na Constituio de 1988:


resposta e contrarresposta acerca da crise
no Brasil
Um dos consensos apontados pela literatura especializada a respeito
do perodo em exame o de que boa parte do esforo de regulamentao
do modelo de Estado na Constituio de 1988 concentrou-se na tentativa
de corrigir erros e distores criados e intensificados nas sucessivas administraes militares (ABRUCIO, 2007). Colapso financeiro, concentrao de poder no Executivo Federal e falta de transparncia no desempenho das atividades da Administrao seriam alguns desses problemas.
Sobre as dificuldades de ordem tipicamente econmica e, mais do
que isso, sobre as interpretaes distintas acerca dos seus significados
polticos, por ora basta dizer que elas estavam em larga extenso compreendidas como resultado da crise de autofinanciamento dos Estados
de bem-estar. Diante das consequncias macroeconmicas da crise do

79

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

petrleo e da desvalorizao do dlar no mundo ocidental, importantes


celeiros do Welfare State, como a Inglaterra, promoveram, a partir do
final da dcada de 1970, profundas reformas de enxugamento da mquina estatal chamadas neoliberais ou inspiradas pela Nova Gesto
Pblica (NGP) orientadas sobretudo para devolver ao mercado, por
meio da privatizao e de outras formas de desestatizao, aquilo que
um modelo interventor de Estado outrora havia assumido para si.

Nova Gesto Pblica


A Nova Gesto Pblica (NGP), ou, na sigla em ingls, a New Public Management ganhou corpo e consistncia a partir das iniciativas de reforma do Estado nos pases anglo-saxnicos (Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia) em meados da dcada de 1980,
sustentando forte oposio chamada administrao burocrtica. Suas principais medidas e ideias implicavam a criao de um
ambiente competitivo no setor pblico, o repasse de muitas das
suas atividades para o mercado, o aumento da autonomia de seus
gestores, e, ainda, a implantao de critrios da administrao
privada no controle e desempenho dos servios pblicos. Ao lado
dessas medidas, do ponto de vista da concepo de Estado, os
adeptos da NGP defendiam a privatizao de todos os servios
estatais tidos por no essenciais, advogando que o controle social sobre a sua atividade se deslocasse para os resultados, em vez
de permanecerem sobre os procedimentos administrativos, o que
lhes conferiria maior flexibilidade e eficincia.

Sob esse pano de fundo, a linha seguida pelo traado da Administrao Pblica na Constituio de 1988 vai, porm, justamente no sentido
contrrio. Para encarar as distores e os problemas deixados pelos governos antecedentes, apostou-se na ampliao da rede de direitos e de
80

Gesto em Administrao Pblica

instituies estatais responsveis por sua efetivao, alm do reforo do


controle de sua atuao por meio de processos administrativos rigorosos e de sua atribuio a um pessoal selecionado e formado na burocracia pblica. Reside a, sem dvidas, o cerne das divergncias que marcam, at hoje, o debate a respeito do melhor perfil de Estado a adotar no
cenrio da crise (sempre renovada) do sistema capitalista de produo.
Vejamos, no tpico a seguir, como se caracterizam e como podem ser
entendidos os fundamentos de duas distintas respostas para a superao
das heranas que exigiam, poca, a pronta ao reformista do Estado
brasileiro. Ser possvel, a partir dessa dimenso concreta do debate e
das alteraes legislativas vigentes at hoje, entender como os contemporneos interpretam e atuam sobre o legado das estruturas do Estado e
da pauta de direitos que foram at aqui objeto da nossa reflexo.
A discusso adiante ter como eixo o modo como efetivamente a
Constituio de 1988 definiu a noo de universalizao de direitos sociais, tal como disposta no captulo da Ordem Social, em que, pela
primeira vez no Brasil, aponta-se para uma estrutura autenticamente
protetora de Estado. Ao mesmo tempo em que se apresentam os pontos,
mostram-se tambm os contrapontos do debate, advindos da opinio
formulada em torno da NGP que investir severamente contra o carter
supostamente obsoleto das opes adotadas pelos constituintes brasileiros no final da dcada de 1980.

A ordem social e a disputa por um modelo de


direitos na Constituio de 1988: a experincia
da seguridade social
Nas palavras de Eli Diniz (1996, p. 13),
o fim do governo Sarney (1985-1990) assistiu configurao
do consenso negativo em torno da rejeio do antigo formato
estatista-concentrador. Entretanto, persistiriam as divergncias
quanto ao tipo de Estado a ser construdo. Tal controvrsia,
ainda em curso, envolve vises distintas e mesmo contraditrias acerca das metas e critrios que devem nortear a proposta
de reforma.

Em que pese o carter controverso da afirmao sobre um consenso


negativo em relao ao formato concentrador de Estado, preciso, no
81

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

seguimento da explanao, recorrer a um momento histrico anterior.


s portas da Constituinte, iniciada em 1987, e predominando o esprito
de um compromisso poltico que girava fortemente em torno do eixo da
redemocratizao, pareceria difcil que uma legislao voltada sobretudo ampliao da pauta de direitos fundamentais prescindisse da fora,
de algum modo, concentradora do aparelho de Estado na consecuo
prtica e na garantia desses direitos. Reformar o Estado e investi-lo da
capacidade de efetivar polticas pblicas de igualdade eram algumas das
mais fortes demandas ento formuladas pela sociedade.
Foi o que se passou especialmente com a elaborao do modelo de
seguridade social na Constituio de 1988. Sintetizando posies polticas muito dspares das foras sociais que compunham o debate constituinte, sua regulamentao acabou sinalizando diretamente para a
experincia do Welfare State europeu, ao combinar polticas sociais j
existentes (sade, previdncia e assistncia sociais) em um formato integrado e universalizado, o que fazia dessas caractersticas exatamente a
fora de sua inovao como pauta de direitos sociais.

Aqui, a questo no pouco complexa dos tempos da histria lana alguma luz compreensiva sobre esse processo. que, apesar de
se encontrar em crise no mbito de suas matrizes, o modelo de
Estado de bem-estar europeu figurou como inspirao real para a
composio de polticas sociais decisivas na reestruturao de um
modelo de Estado no europeu, pois, no Brasil, dominou, nesse
momento histrico, a interpretao de que as condies polticas
e econmicas do cenrio global no eram incompatveis com a
existncia de modelos universalizados de direitos, que estavam
apoiados sobre a participao e o financiamento do Estado.
poca, nem todos concordavam com esse diagnstico, porm a
posio contrria prevaleceu.

82

Gesto em Administrao Pblica

Assim, podemos entender, como diz Ivanete Boschetti, que a caracterizao da seguridade social predominante em qualquer pas imprescindvel para a compreenso da natureza da interveno social do
Estado (BOSCHETTI, 2003, p.69). Portanto, no conjunto de direitos
fundamentais positivados pela nova Carta Constitucional, amplamente
traduzidos no captulo dos Direitos e Garantias Fundamentais, o ttulo
da Ordem Social e, mais especialmente, o captulo da Seguridade Social,
figuram como notas distintivas de um modelo de Estado e de Administrao Pblica fortemente sustentado nas premissas da interveno
estatal no mercado e do financiamento pblico das polticas sociais. Estava montado, assim, um dos cavalos de batalha da discusso sobre a
crise do Estado no Brasil contemporneo.
O modelo de seguridade social ento definido na Constituio, e,
segundo alguns especialistas, jamais posto em prtica em sua concepo original, seria visto pelos adeptos da Nova Gesto Pblica como
uma sntese do que se deveria superar em termos da responsabilidade
do Estado pelo financiamento e pela administrao de determinados
direitos sociais. Nesse sentido, viraria um dos alvos preferenciais da reforma administrativa que acabou sendo, em parte, levada a cabo a partir
de meados da dcada de 1990.
Essa concepo original da seguridade social brasileira se esclarece
nos seus principais termos pelo texto do art. 194 da Carta, tal como
redigido em 1988:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao poder pblico, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas
e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V equidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da
base de financiamento; VII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade,
em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.

83

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

E se segue a apresentao das trs sees que disciplinam as correspondentes polticas cuja integrao forma o sistema orientado pelos
princpios do art. 194, acima referidos. So elas: sade, previdncia social
e assistncia social. Articuladas por outro elemento decisivo na caracterizao desse modelo de direitos a ampliao e a diversificao do
financiamento do sistema as referidas polticas devem ser objeto, segundo o 2 do art. 195 da CF, de uma proposta integrada de oramento,
tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes
oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.
Tal como formulada, portanto, a seguridade social no Brasil transcenderia pela primeira vez o aspecto exclusivamente contributivo,
limitado aos direitos previdencirios e caracterstico dos direitos coletivos da Era Vargas, ampliando a noo de direito para um direito social
desmercadorizado (independente da renda ou da posio no mercado), ademais estendidos para as distintas categorias de trabalhadores.
Trata-se, segundo Robert Castel, citado por Boschetti, de uma seguridade social que,
ao superar a lgica liberal dos seguros mercantis, possui a potencialidade de transmutar-se em propriedade social e constituir-se
em um dos principais mecanismos de promoo da igualdade e da
cidadania (BOSCHETTI, 2003, p. 69).

Quarenta anos depois da Securit Sociale dos franceses ou do


Social insurance and allied service dos ingleses (de forte influncia
sobre o modelo brasileiro), o Brasil institua um autntico programa
de direitos sociais, liberando o gozo de seu benefcio de qualquer
dependncia corporativa.
A efetivao histrica do programa de seguridade social pelos governos subsequentes, todavia, no observou estritamente os dispositivos constitucionais. Isso explica tanto os problemas de sua abrangncia,
eficincia e qualidade, como tambm o modo como um conjunto de
argumentos voltados ao solapamento desse modelo se constituiu e se
fortaleceu a partir da prpria situao de inobservncia deliberada das
regras estabelecidas para a sua operacionalizao. Paradoxalmente, assim, a suposta falncia do sistema securitrio brasileiro, em larga medida provocada pelo desinteresse poltico em se cumprir o programa integrado da seguridade social previsto na Constituio, contribuiu para
alimentar as crticas interessadas na sua reforma.
84

Gesto em Administrao Pblica

Falncia do sistema securitrio


Apresentada como um dos principais condicionantes da necessidade de uma reforma do Estado, a alegada falncia do sistema de
seguridade tem, no chamado dficit da previdncia, o seu principal argumento. Experimente realizar uma rpida pesquisa no
Google com a expresso dficit da previdncia e observe a quantidade considervel de resultados. Em geral, a matria ou notcia
encontrada ter o mesmo teor da encontrada no seguinte link:
http://economia.estadao.com.br/noticias/economia-geral,previ
dencia-fecha-2013-com-deficit-de-r-51-2-bilhoes,176679,0.htm.

A fragmentao e a descaracterizao do modelo constitucional de


seguridade social seriam identificveis, em primeiro lugar, na prpria
separao institucional entre as polticas integrantes do sistema. Vale
dizer, na
instituio de burocracias especficas e no estabelecimento de regras prprias de acesso sade, previdncia e assistncia sociais, ao invs da existncia de um planejamento comum que viabilizasse, inclusive, a transferncia de recursos na administrao
do conjunto das referidas polticas (BOSCHETTI, 2003, p. 59).

Importante passo para que se frustrasse a prtica desse planejamento comum foi dado com a deciso de no se criar um Ministrio da
Seguridade Social, mantendo-se o sistema setorizado de ministrios.
A opo encontrada para lhe fazer as vezes, o Conselho Nacional de
Seguridade Social, acabou extinto em 1999 sem se tornar efetivo na garantia do planejamento do sistema de seguridade, do controle social de
sua prtica, ou ainda, da participao em sua gesto dos setores sociais
que a Constituio Federal previa na qualidade de integrantes do rgo.
85

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

O alijamento prtico de empregados e empregadores da atividade de deliberao e de administrao da poltica securitria, e a consagrao de
um perfil de decises pautado num aparato tecnoburocrtico portanto
no negociado politicamente fizeram com que argumentos tcnicos
esvaziassem a fora do modelo e preparassem sua reforma, sem jamais
t-lo feito funcionar segundo as determinaes legais.
Mesmo as alegaes supostamente mais incontornveis do ponto de
vista tcnico (ou assim apresentadas ao pblico), quais sejam aquelas relativas ao carter altamente deficitrio das contas da previdncia social,
nem mesmo elas, mais uma vez afirma Boschetti, resistem a uma anlise
ponderada e emprica da questo. Segundo Boschetti (2003, p. 82):
O que ocorre que as fontes criadas para cobrir a ampliao dos
direitos relativos sade e assistncia (benefcios no contributivos, portanto sem arrecadao prpria) no so completamente utilizadas para esse fim, o que obriga o governo a lanar mo
das contribuies da previdncia para custear todo o sistema de
seguridade social.

Nos casos da Cofins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social), da CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido) e
da CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira),
todas so contribuies criadas exclusivamente para o custeio da seguridade social, comparando-se
as reas que receberam recursos das trs principais fontes criadas
para diversificar a base de financiamento da seguridade social,
constata-se que, em 2001, apenas 50% da Cofins, 21% da CSLL e
62% da CPMF foram aplicados nas trs polticas que compem
a seguridade social (sade, previdncia e assistncia social). O
restante foi aplicado em outras reas ou ficou retido no Tesouro
Nacional (BOSCHETTI, 2003, p. 86).

Por meio de expedientes de desvinculao das receitas de suas destinaes legais, sucessivas administraes financiaram outras reas, a
exemplo do pagamento da dvida pblica e da formao do supervit
comercial, rubricas absolutamente incompatveis com o financia-

86

Gesto em Administrao Pblica

mento previsto constitucionalmente. Trata-se, a rigor, do resultado de


decises polticas (vale dizer, de escolhas dos meios com vistas a determinados fins sociais), que, sequestradas do poder decisrio das classes
interessadas e, no limite da prpria sociedade, acabaram conferindo
poltica concreta do sistema de seguridade um carter plenamente arbitrrio e estranho ao determinado pelo regime constitucional.
A reforma da Previdncia Social, efetivada pela aprovao da Emenda Constitucional n 20/1998 veio, por consequncia, confirmar, do
ponto de vista legislativo, aquilo que a administrao concreta do sistema j indicava. Orientada por uma distinta premissa fundamental de
poltica econmica e de viso do Estado, a poltica de seguridade social
desenvolvida pelos governos posteriores Constituio de 1988 no se
filiava figura do Estado protetor ou dos seus consequentes aparatos de
interveno social distributiva, dado o pressuposto genericamente aceito da escassez de recursos pblicos. Como apontam alguns analistas,
porm, o problema no vem a ser exatamente a escassez por si, mas as
condies de deliberao poltica existentes para uma deciso democrtica acerca do que fazer e de onde aplicar o dinheiro pblico que existe,
respeitando-se a Constituio Federal, de preferncia (COHN, 1999).
Outras evidncias do quadro de dficit financeiro da seguridade social como resultado de uma opo de poltica econmica so a
precarizao das relaes de trabalho e os nmeros cada vez maiores
do trabalho informal e dos contratos de terceirizao que, diminuindo progressivamente a base de trabalhadores contribuintes, colabora
tambm para a reduo do financiamento do sistema de seguridade
(MELO, 1995). Pelo exposto, pode-se entender que a reforma da seguridade social, iniciada em 1998 pela reforma da previdncia social,
apenas formalizou juridicamente o que vinha sendo a prtica irregular
da sua administrao, constituindo-se, assim, muito mais em uma clara
opo poltica de ao do Estado do que em uma imposio tcnica
das condies das finanas pblicas. Apesar de todo esse conjunto de
indicadores, prevaleceu, no incio da dcada de 1990, com o governo
de Fernando Henrique Cardoso, a idia de que a crise do Estado residia
sobretudo no seu tamanho e na sua incapacidade de figurar como instrumento de providncia ou principal financiador dos direitos sociais.
A partir dela, ento, conduziram-se as principais alteraes da reforma
administrativa, especialmente aquela da previdncia social.

87

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

Taxa de informalidade ocupacional


Segundo dados levantados junto Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad/IBGE), em 2012, a taxa de informalidade
ocupacional no Brasil crescia at o ano de 2002, quando atingiu
a cifra de 47,1%. Desde ento em queda, esse nmero alcanou
41,7% em 2008, o que significa, ainda assim, que quase metade da
populao economicamente ativa empregada desempenha uma
atividade laboral sem contribuir para o sistema de seguridade social. Para saber mais sobre o assunto, leia A informalidade no
mercado de trabalho brasileiro, de Wilson Menezes e Cludio
Dedecca, disponvel em: http://www.portalseer.ufba.br/index.
php/revnexeco/article/view/9247.

Os pressupostos fundamentais dessa agenda de reformas, em harmonia com o iderio da administrao gerencial ou da Nova Gesto
Pblica, podem ser sintetizados na concepo segundo a qual se tornara
imperiosa a subordinao da poltica social s necessidades de flexibilizao dos mercados, uma vez que modernizar o Estado significaria
tornar a sua administrao mais eficiente do ponto de vista de um cidado-cliente(BRESSER-PEREIRA, 1998, p.40). Para Bresser-Pereira, um
dos principais idelogos da NGP no Brasil e ministro responsvel pela
reforma administrativa, o aspecto mais decisivo da crise que alcanava
o Estado brasileiro nas dcadas de 1980 e 90 era a dimenso burocrtica
de sua administrao pblica, ou seja, a crise do Estado, lembrando as
noes aprendidas na aula anterior, poderia ser praticamente reduzida
sua dimenso como um aparato de instituies, empresas e rgos pblicos comprometidos na tarefa de interveno no domnio econmico,
com pretenses de comandar mecanismos de distribuio de riqueza.
A Constituio de 1988 teria sido, nesse particular, um retrocesso burocrtico, em razo da estrutura administrativa extensa, pesada
e ineficiente que dela resultara. A Constituinte teria perdido, segue
88

Gesto em Administrao Pblica

Bresser, a oportunidade de realizao de uma reforma administrativa


que acompanhasse o restabelecimento da democracia. No lugar disso,
continua ele, preferiu-se apostar em um populismo democrtico que,
negligenciando a crise fiscal, escolheu um modelo de distributivismo
ingnuo (BRESSER-PEREIRA, 1998, p.42).
Difundindo toda uma nova lngua no debate acerca da administrao pblica brasileira, o mesmo autor vai defender, apesar das aparncias, o carter social-liberal da sua reforma
porque acredita no mercado como um timo, embora imperfeito, alocador de recursos e porque utiliza a estratgia da competio administrada em quase-mercados para controlar as atividades sociais financiadas pelo Estado por intermdio de entidades
descentralizadas: as organizaes pblicas no estatais (BRESSER-PEREIRA, 1988, p. 18).

Todas essas novas expresses sero objeto de anlise mais detida na


aula seguinte, mas, por ora, so a prova do comprometimento das bases
da reforma com um argumento terico que o ento ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira e seus interlocutores introduziram no debate pblico
como uma espcie de luz nas trevas da burocracia, dispostos a salv-la, segundo eles, de seu carter inerentemente autoritrio.
Remetendo-nos de volta aos tpicos das duas primeiras aulas, tratava-se, segundo os reformistas, de manter os fundamentos de legitimao poltica do Estado (democracia), alterando-se, porm, radicalmente, os instrumentos de efetivao de suas polticas (da burocracia para
o gerencialismo), sob o argumento central de que a burocracia era
ineficiente, perdulria e tendente corrupo. Nesse sentido, o Estado
deveria se valer de novos mecanismos de administrao dos interesses
pblicos, no mais associados imagem da ampla e capilarizada estrutura administrativa, tpica dos modelos mais ou menos aproximados da
noo de Estado de bem-estar. Ao invs disso, impunha-se reduzir a sua
mquina de alguns dos rgos, empresas e instituies, diminuir o nmero de seus empregados e priorizar as formas de parceria entre aqueles rgos e servidores remanescentes e outros, privados, chamados a
lidar com bens e dinheiro pblicos sob a gide de uma nova legislao.
Tratava-se, em suma, de se transplantarem para o interior do setor pblico estatal critrios e prticas de seletividade prprias do mercado.

89

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

Previdncia
privada
Dados de consultorias
de mercado apontam
que, nos ltimos 10 anos,
no Brasil, a previdncia
privada cresceu cerca de
25% ao ano. Os fundos de
previdncia representam
alguns dos maiores
capitais investidos no
mercado financeiro e
tm se tornado atores
econmicos de grande
peso, inclusive na
aquisio de empresas
pblicas. Leia mais na
notcia do Gazeta do
Povo online: http://www.
gazetadopovo.com.br/
economia/conteudo.
phtml?id=1289181.

Foi sob essa orientao geral que se produziram as mudanas no


regime da previdncia social, com a promulgao da Emenda Constitucional n 20, em 1998. O que se viu foi, efetivamente, a nfase na
criao de um mercado amplo de previdncia privada que passasse
a dar conta daqueles trabalhadores que, segundo os clculos oficiais, j
no mais poderiam ser custeados pelo menos no completamente
pela previdncia pblica, dita deficitria. Na esteira desse movimento,
assistiu-se da mesma forma ao estabelecimento de um teto geral para o
benefcio, e tambm extino de determinados direitos antes cobertos
pela previdncia, como o da aposentadoria por tempo de servio, substituda por aposentadoria por tempo de contribuio. Alterou-se, ainda,
a condio jurdica de outros benefcios, como o salrio famlia, que, de
um direito assistencial (acessvel a todos que dele necessitassem) passou
a um direito contributivo, vinculado apenas ao trabalhador que dispe
de renda, ocupao formal e que, portanto, pode contribuir. Mudanas
como essa expressaram a reduo ainda maior da cobertura da rede de
assistncia social que j era baixa (em dados de 2001, de 15 a 20% daqueles que faziam jus aos referidos direitos) alm de igualarem alguns
desses direitos situao anterior a 1988, quando no eram caracterizados como direitos sociais.
Outras mudanas algumas delas promovidas pela EC 20/98 e outras implementadas pela segunda reforma da previdncia levada a termo pelo governo de Lus Incio Lula da Silva e pelo de sua sucessora,
Dilma Rousseff completaram os traos proeminentes do novo regime
de seguridade social. Exemplos so a criao do chamado fator previdencirio, nova forma de clculo para a obteno da aposentadoria
que acresce o tempo para sua aquisio, associando-o, ainda, fixao
de idades mnimas; a criao da contribuio dos servidores inativos,
instituda em 2003, pela EC 41 e, mais recentemente, a criao do Funpresp (Lei n 12.618/2012), Fundo de Previdncia Complementar dos
Servidores Pblicos, que pe fim aposentadoria integral dos servidores do Executivo Federal, mas que, sobretudo, condiciona o montante
do benefcio futuro sorte do mercado financeiro, em cuja dinmica o
Fundo autorizado por lei a operar.

90

Gesto em Administrao Pblica

Veja na entrevista, no link abaixo, como o ento secretrio de previdncia complementar do governo federal explica o novo fundo
de previdncia dos servidores pblicos. Note que o alegado dficit da previdncia tomado como motivador bsico da medida e
que o valor do benefcio a ser recebido pelo segurado no pode
ser conhecido de antemo: http://economia.ig.com.br/financas/
aposentadoria/como-funcionara-o-fundo-de-previdencia-do-novo-servidor-publico/n1597209207949.html.

Temos at aqui, ento, um quadro geral do problema atual do perfil


do Estado brasileiro, analisado, ora como mquina administrativa, ora
como ente provedor de direitos fundamentais. Diante desse quadro e do
que ele permite considerar da histria da formao de uma estrutura de
bem-estar no Brasil, tem-se a oportunidade de avaliar, nos dias de hoje, se
a mudana nos instrumentos administrativos tem importado ou importar, como alegam os adeptos da NGP, mais eficincia e mais democracia
no trato com os bens e direitos da comunidade, e, ainda, se a suposta
promoo de ambas acompanhada de mais justia social.

Concluso
Vimos, nesta aula, que o Brasil, apesar de apresentar um desenvolvimento histrico no exatamente comparvel ao dos pases que conceberam o Welfare State, contava, altura do incio da dcada de 1990,
com uma estrutura administrativa tpica de um Estado interventor no
domnio econmico e social. Essa estrutura foi construda ao longo de
50 anos durante os quais diferentes impulsos de modernizao, contrabalanados com heranas tradicionalistas, legaram ao pas o perfil de
uma mquina administrativa concebida para funcionar na substituio
do mercado em muitas atividades que o Estado julgava estratgicas, mas
que, como burocracia, ressentia-se de graves problemas como a falta de
um funcionalismo profissionalizado ou o excesso de controle por parte
91

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

do poder executivo central. A histria de uma economia pouco voltada


para a distribuio de renda tambm acarretou a difuso desigual do
conjunto de direitos coletivos que as legislaes sociais e trabalhistas
puseram disposio daqueles que, organizados em corporaes ou dotados da capacidade de negociao poltica, eram os nicos que efetivamente gozavam dos direitos da seguridade social.
Tratou-se no Brasil, portanto, de um processo incompleto de positivao de direitos sociais, que, apenas na Constituio de 1988, efetivamente viriam a ser ampliados para um conjunto expressivo de trabalhadores. O problema da chamada crise do Estado, porm, cortou o
programa social estabelecido na Constituio, e os governantes ps-88
entenderam que, de uma forma ou de outra, era necessrio diminuir o
tamanho do Estado, o que resultou em uma correspondente reduo do
alcance das pautas de direitos sociais que mal haviam sido consagradas
na Carta Poltica no final da dcada de 1980.
Esse embate de posies sobre direitos sociais e perfil do Estado
pode, enfim, ser analisado pela disputa ainda atual que a reforma administrativa iniciada em 1995 ps na mesa. Afinal, com um conjunto de
novos dispositivos constitucionais e legais, e inspirada por uma concepo especialmente distinta do papel do Estado que at ento dominava
no pas, os adeptos da Nova Gesto Pblica produziram sensveis mudanas na configurao da administrao pblica brasileira, com importantes consequncias na agenda dos chamados direitos sociais, mas
sob a alegao de que pretendem ampliar a parceria com as instituies
do mercado para melhor efetivar aquilo que uma administrao de tipo
burocrtico teria demonstrado ser incapaz de fazer.

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

Na sua vida cotidiana, perceptvel a diferena entre um servio prestado pelo Estado e outro prestado por um particular? Seria possvel estabelecer uma oposio generalizada entre a qualidade de ambos ou isso
dependeria da rea de atuao de cada um deles? Que reflexo sobre a
crise do Estado esse problema lhe suscitaria?

92

Gesto em Administrao Pblica

Resposta Comentada
Para responder a esta atividade, sugerimos que voc faa um esforo
de memria e de classificao das atividades prestadas pelas empresas
privadas e pelo Estado e reflita no s sobre a sua qualidade imediata,
mas tambm sobre o acesso da populao a seus servios, a qualidade de
trabalho dos servidores e empregados contratados e o retorno oferecido
pelos servios prestados sociedade.

Resumo
Na experincia brasileira, o Estado interventor ou Estado social se estruturou ao longo de pouco mais de 50 anos, no sculo XX, e combinou
elementos de inspirao europeia com iniciativas nacionais para conferir ao pas, com as importantes alteraes da Constituio de 1988, um
quadro de direitos sociais articulado a um tipo de administrao pblica fortemente apoiada na atuao empresarial do Estado. Os diversos
efeitos da crise econmica de fins dos anos 1970 implicaram um forte
debate e a mobilizao de esforos de parte a parte para a reforma da es-

93

Aula 3 Crise e reforma do Estado: o caso brasileiro

trutura do Estado, ainda hoje em curso, e tm implicado na supresso de


muitos direitos antes implantados e na delegao dos servios estatais a
uma nova organizao de empresas privadas.

Informaes sobre a prxima aula


Na aula seguinte, conheceremos com mais detalhes o conjunto de mudanas operadas pela reforma administrativa iniciada em 1995 no Brasil, estudando os seus fundamentos. Observaremos as alteraes constitucionais, o surgimento de novos tipos de conceitos e instrumentos
jurdicos e o impacto dessa transformao no regime jurdico administrativo anterior, seja do ponto de vista das empresas, seja do ponto de
vista dos servidores pblicos.

94

Aula 4
A Nova Gesto Pblica no Brasil:
o conceito da reforma administrativa
de 1995 e suas principais alteraes
institucionais

Douglas Guimares Leite


Rogerio Dultra dos Santos

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

Metas
Apresentar e discutir os principais fundamentos e traos da Nova Gesto Pblica (NGP) no Brasil, dimensionando seus impactos na legislao social e na estrutura administrativa brasileira.

Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:
1. identificar as principais caractersticas da Nova Gesto Pblica tal
como defendidas pelos seus principais idelogos e efetivadas na reforma administrativa, concebida e implementada no Brasil, a partir
de meados da dcada de 1990;
2. reconhecer as principais alteraes promovidas pela reforma administrativa na legislao brasileira e o sentido da sua importncia para
a mudana do modelo de Estado vigente no Brasil.

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Gesto em Administrao Pblica

Introduo
Pouco menos de dez anos aps a promulgao da Constituio Federal
Brasileira de 1988, o pas atravessaria uma de suas mais importantes reformas institucionais, a Reforma do Aparelho de Estado, implementada
no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Com ela, parte substantiva dos dispositivos constitucionais que caracterizavam um
modelo de Estado social e interventor, maneira do Welfare State, cedia
lugar a uma nova configurao poltico-jurdica, abrindo assim novos
captulos no Direito Administrativo nacional.
Pensada no interior de um movimento internacional de reformas de
Estado, a reforma brasileira foi concebida no cenrio de uma forte recesso econmica e de uma aguda crise fiscal. A essa altura, a economia
brasileira seguia como laboratrio de receitas formuladas pelos organismos monetrios internacionais (a exemplo do Fundo Monetrio Internacional), e beneficiria dos emprstimos de instituies multilaterais
como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Tais instituies aportaram investimentos no pas, movidas pelo interesse em flexibilizar e liberalizar o mercado brasileiro, condies apresentadas para a resoluo da crise fiscal e do problema da ineficincia da
mquina do Estado.
Tornaram-se largamente conhecidas, no final da dcada de 1980, as
recomendaes formuladas por burocratas e economistas de instituies financeiras aos pases da Amrica Latina, reunidas sob o ttulo de
Consenso de Washington. A sntese desse conjunto de medidas de perfil
liberal compreendia a necessidade de privatizaes, de flexibilizao da
legislao trabalhista, de reduo dos gastos pblicos e do fim das protees comerciais previstas pelos Estados produo nacional. Em geral, os pontos do consenso nortearam parte significativa das mudanas
empreendidas na dcada de 1990, no Brasil, mesmo antes do governo de
Cardoso, com Fernando Collor de Mello (1990-1992).

97

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

Saiba mais sobre o Consenso de Washington e suas consequncias sociais, assistindo ao vdeo no link: http://www.youtube.
com/watch?v=z9H_0-Q8CGY.

A reforma de 1995 acusava algumas influncias marcantes e se fundamentou, declaradamente, no iderio da Nova Gesto Pblica. Alegando
renovar a administrao pblica brasileira, para coloc-la nos trilhos
da contemporaneidade, seus idelogos nacionais especialmente o ministro de Estado responsvel pela reforma, Luiz Carlos Bresser-Pereira
transferiram para a realidade jurdica local um conjunto de noes,
padres e instrumentos empregados nas experincias reformistas de
outros pases, majoritariamente extrados do mbito da administrao
de empresas privadas. No por acaso, no vocabulrio da reforma e das
novas leis, a expresso administrao pblica seria preterida por outra
mais tpica do mundo empresarial, qual seja gesto pblica.
A justificativa mais geral dessas ideias transplantadas ao Brasil, afirmava Bresser-Pereira, assentava no propsito de se produzir uma reforma
voltada adoo de formas modernas de gesto no Estado brasileiro,
que possibilitem atender de forma democrtica e eficiente s demandas da sociedade (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 17). Para tanto, em
suas palavras, seria necessrio remover o retrocesso burocrtico que
a Constituio de 1988 no havia sido capaz de extinguir. Falando nesses termos, Bresser-Pereira dava a entender que a reforma por ele comandada tinha a pretenso de substituir um modelo de administrao
pblica por outra. A administrao de tipo burocrtico deveria ceder o
passo a uma de carter gerencial. Porm, como na sua avaliao o elemento definidor da chamada crise do Estado seria justamente a crise
da administrao pblica, tratava-se, portanto, de propor, com a reforma, nada menos que uma nova concepo de Estado.

98

Gesto em Administrao Pblica

Logo se percebe, assim, que a dimenso e a qualidade das transformaes sugeridas, com vistas mudana de um perfil de Estado, devem
suscitar a necessria reflexo a respeito do seu significado poltico, do
seu impacto e, sobretudo, da capacidade de seus novos instrumentos realizarem, de maneira mais eficiente e democrtica, os servios pblicos
que definem a ao de todo e qualquer Estado. Essa reflexo depende,
por sua vez, de que tenhamos em perspectiva as principais marcas do
tipo de administrao que se pretende superar para que, em comparao a concepes e resultados, seja possvel traar um quadro interpretativo a respeito do problema.
At aqui, aprendemos que o Brasil construiu, ao longo de meio sculo,
uma estrutura administrativa e um perfil de legislao social que, mal
ou bem, aproximaram-no das experincias dos Estados interventores
no mercado, trao que teria se reforado com a agenda de direitos da
Constituio de 1988, ainda que de realizao historicamente imperfeita. A inspirao do modelo de seguridade social nesta Carta , notadamente, o Estado de bem-estar social, e observa-se que exatamente esse
perfil que ser objeto de severas crticas pelo discurso da Nova Gesto
Pblica. Partindo de diferentes pressupostos econmicos e conferindo
ao Estado um papel especialmente distinto na relao com o mercado,
seus adeptos proporo novas regras jurdicas que desenharo uma mquina administrativa de cunho substancialmente diverso.
Nos tpicos seguintes, examinaremos, com mais detalhes, os fundamentos dessa proposta, no sem antes descrever alguns dos pontos mais
importantes do modelo de Estado da Constituio de 1988, que sero
objeto privilegiado das mudanas implementadas pela reforma. Em seguida, conheceremos um pouco mais os conceitos e as novas modalidades jurdicas da relao entre o Estado e seus novos parceiros privados,
predispostas a regulamentar os servios antes, exclusivamente, atribudos a empresas ou rgos pblicos.

99

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

Modelos de Estado e modelos de


administrao pblica: burocracia gesto
no Direito pblico brasileiro
As regras de Direito pblico na Constituio
de 1988: um perfil de administrao pblica
burocrtica

Uma abordagem do debate, incentivado pelas crticas que a viso


gerencial do Estado lana ao tipo burocrtico de administrao, pode
ser feita por meio da anlise de como o Estado brasileiro vem, desde
1988, lidando com o problema do controle jurdico-administrativo da
interveno de seus rgos nos domnios econmico e social. Naturalmente, o tema tem a ver com o modo como o prprio Estado se define
como ator nesses domnios, ou seja, se tende a agir preferencialmente
atravs de suas empresas e servidores (Estado burocrtico) ou se atua,
em maior medida, por meio de parcerias com a chamada iniciativa
privada (Estado gerencial).
Num contexto de maior presena do Estado no mercado, tal como
intensificado pela Constituio de 1988 seja atravs de sua atuao
como empresrio, seja por meio de uma legislao social que progressivamente protege o mais fraco deu-se um fenmeno de suma importncia para o teor da discusso que se trava aqui: o importante reforo
constitucional das regras de Direito pblico. Esse quadro implica, nos
termos de uma administrao de tipo burocrtica, que as atividades das
instituies de Estado estejam rigorosamente controladas, no s do
ponto de vista dos seus procedimentos, mas tambm em relao aos
fins perseguidos pelos seus agentes, pois s assim se entender haver
respeito aos princpios constitucionais da administrao pblica.

100

Gesto em Administrao Pblica

Legislao social
Desde fins dos anos 1980 e incio dos 1990, no Brasil, a repercusso do processo de democratizao e o crescimento das formas
sociais organizadas de demandas por direitos produziram importante impacto na criao de uma legislao de cunho protetivo
de interesses sociais. Marcos desse movimento legislativo so,
por exemplo, a expanso das leis de proteo do meio-ambiente,
em especial aplicveis ao mundo do trabalho, a promulgao do
Cdigo do Consumidor, a elaborao do Estatuto da Criana e
do Adolescente e, do ponto de vista da garantia desses direitos, a
ampliao do conjunto de atribuies do Ministrio Pblico para
a postulao em nome desses interesses. A Constituio de 1988
chave em todo esse processo.

Princpios constitucionais da
administrao pblica
A regulamentao constitucional da administrao pblica de carter burocrtico, originalmente o modelo global da Constituio
de 1988, manifesta-se num rgido elenco de princpios, a rigor
normas jurdicas, cujo respeito pelos agentes da administrao
condio de validade dos atos por eles praticados. Esses princpios tm como objetivo fundamental harmonizar a atividade de
domnio e de governo desempenhadas pelo Estado com o exerccio dos direitos fundamentais pelos governados, especialmente os
de liberdade, igualdade e acesso pblico ao teor dos atos da Ad101

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

ministrao. Os mais importantes, dentre esses princpios, esto


reunidos no art. 37 da Constituio Federal, segundo o qual: A
administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, este ltimo introduzido pela Emenda da
Reforma Administrativa (19/98), justamente orientada modificao do modelo burocrtico de administrao.

Em outras palavras, o Estado como ente pblico e como empresrio


deve ser avaliado em sua capacidade de eficincia na implementao
das polticas pblicas, mas tambm deve respeitar formalidades impostas pelo prprio regime democrtico, tais como: atuar com transparncia; tratar com isonomia todas as pessoas fsicas e jurdicas que com
ele contratam ou a quem se destinam seus servios; e gastar de forma
responsvel e sob estrito controle o dinheiro pblico que administra. A
rea do direito que disciplina essas obrigaes justamente o Direito
Administrativo, destacada dimenso do Direito pblico.
Nessas condies, o regime jurdico administrativo, correspondente
ao tipo de Estado definido na Constituio de 1988, imps que toda
sua atuao estivesse autorizada previamente na lei (princpio da legalidade), e que s se executasse em suas motivaes, no seu processo e
nos seus fins segundo os termos por ela estritamente definidos. Dessa
forma, pretendia-se dotar a ao do Estado, em geral, e o ato administrativo, em particular, de um nvel de previsibilidade tal que permitisse
sujeit-los vigilncia exercitvel pela sociedade civil ante s instituies pblicas de controle, sejam administrativas, polticas ou judiciais.

Instituies pblicas de controle


No exerccio das atividades da administrao pblica de um Estado de Direito, a regra o controle e a transparncia dos atos. Assim,
pode-se falar dos controles administrativos internos, praticados
102

Gesto em Administrao Pblica

pelo prprio rgo em questo, ou de controles externos Administrao. Exemplos desses ltimos so os procedimentos de controle promovidos pelo Parlamento (as Comisses Parlamentares de
Inqurito so um caso deles), pelos Tribunais de Contas e, mais
amplamente, pelo prprio cidado, por meio, mais recentemente, da Lei de acesso informao (Lei n 12.527/2011), que obriga
todo rgo ou agente da administrao pblica, ou o ente privado
que exerce servio pblico subsidiado pelo Estado a prestarem informaes sobre os atos praticados no interesse da sociedade.

Por sua vez, a extenso desse conjunto de regras e princpios jurdicos ao campo dos servidores do Estado implicou a reforma do chamado
servio civil, com a instituio da obrigatoriedade do concurso pblico
e a criao de uma disciplina legal prpria que prestigiasse os profissionais que atuam em nome do Estado, protegendo-os, por exemplo, da
dispensa arbitrria e lhes conferindo regime previdencirio especfico.
frente da burocracia, incumbiram-se esses funcionrios, igualmente,
do respeito a determinados procedimentos, no s no ingresso da carreira, mas na prtica dos atos a partir dos quais deveriam administrar as
empresas e os rgos pblicos. Ao regulamento geral da categoria dos
servidores deu-se o nome de regime jurdico nico, consubstanciado no
Estatuto dos Servidores Pblicos (Lei n 8.112/90), que se distingue do
regime geral dos trabalhadores, disciplinado pela CLT (Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT).

Regime jurdico nico dos servidores


Tambm conhecidos como estatutrios (em razo de terem o seu
regime disciplinado pelo Estatuto dos Servidores Pblicos), os
integrantes da carreira de funcionrios do Estado so alados, na
compreenso dita burocrtica de administrao pblica, a uma
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Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

posio distinta daquela do regime geral de trabalho. A justificativa central dessa diferena se encontra no fato de que, como vimos na Aula 1, o Estado moderno historicamente trabalhou com
a necessidade de contar com um corpo tcnico qualificado de
funcionrios, identificados com o sentido da atividade pblica e,
para tanto, dotados de certas garantias e direitos que figurassem
como motivos de ingresso nos respectivos cargos e funes. Nesses termos, alguns desses direitos so a estabilidade no emprego
e o regime especfico de aposentadoria, condies que a reforma
administrativa, iniciada em 1995 e com resultados at os dias de
hoje, tem relativizado.

H, assim, nesse padro normativo, um pressuposto geral, ordenando o conjunto de dispositivos, que o de conferir ao Estado que atua
como prestador de servios os mecanismos necessrios para a garantia
dos direitos sociais frente s regras de livre mercado, corrigindo os desequilbrios e reforando os polos mais vulnerveis dessas transaes.
Mas, por outro lado, nesse mesmo pressuposto, est dada a obrigao
pelo Estado do respeito a padres gerais de concorrncia econmica
de modo que a sua atuao como Estado-empresrio no iniba nem
inviabilize, naqueles espaos em que no h monoplio, a livre iniciativa
privada. Ao fim, pode-se entender que a premissa fundamental inscrita no regime jurdico administrativo privilegiado pela Carta de 1988
o de que uma forma provedora de Estado a melhor condio para a
consecuo dos direitos sociais, a redistribuio da renda e a disciplina
justa do mercado.
Esse perfil de Estado se completa, como j vimos, com a estrutura
administrativa que a Constituio de 1988 recebeu das administraes
anteriores, a exemplo das redes de hospitais e escolas financiadas pelo
Estado, do conjunto diverso de empresas estatais que produzem atividade econmica (Petrobras, CSN, Eletrobras etc.), ou de rgos pblicos
que a regulam (a exemplo do Banco Central, na fixao da taxa de juros
do mercado). Na sntese e na combinao desses elementos caractersticos de um modelo de Estado social estava, portanto, o cerne das mais
acesas crticas que os adeptos da reforma gerencial da administrao
pblica lanaram sobre a estrutura administrativa da Constituio de
1988. Conheceremos a seguir suas linhas gerais.
104

Gesto em Administrao Pblica

O novo desenho da dimenso pblica do Estado na


reforma administrativa: o setor pblico no estatal
e a flexibilizao trabalhista
De acordo com o que dispem os princpios constitucionais gerais da
atividade econmica brasileira, lemos no art. 172 da Carta de 1988 que, ressalvados os casos nela previstos, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Vimos que o modelo de Estado adotado nessa Carta implicou uma
interpretao favorvel associao entre a presena do interesse coletivo
e a participao dos entes da administrao pblica na economia. Com
o modelo gerencial de administrao, por outro lado, a regra inversa.
Afinal, parte-se do pressuposto de que o interesse coletivo estar tanto
melhor representado quanto menos atividades de mercado estiverem nas
mos das empresas geridas pelo Estado.
Ocorre que, segundo essa viso, o princpio tambm pode se aplicar
para o caso de servios tidos como essenciais, de carter eminentemente
pblico, como a sade e a educao, ou seja, o Estado no seria ineficiente, lento e custoso apenas quando do exerccio do monoplio de
atividades econmicas ou, ainda, quando voltado concorrncia com
a iniciativa privada. Essas caractersticas seriam tambm extensivas
sua atuao como executor de atividades essencialmente pblicas. Para
entendermos o porqu desse raciocnio, acompanhemos o que pensa o
principal mentor da reforma administrativa brasileira, em pginas que
escreveu sobre o assunto.
Luiz Carlos Bresser-Pereira, economista e ex-ministro da Administrao e Reforma do Estado, parte de uma concepo de Estado bastante distinta daquela que informava o texto original da Constituio de
1988. Para ele, as reformas implantadas em outras economias do mundo, como a de Margaret Thatcher no Reino Unido ou a que teve curso
com o processo de redemocratizao da Nova Zelndia, indicavam que
o Brasil estava visivelmente atrasado em sustentar uma concepo burocrtica de administrao, quer dizer, a concepo que descrevemos
anteriormente acerca do funcionamento da mquina administrativa.
Ademais, o padro de condutas de agentes administrativos historicamente desviado da tica pblica, sugeria Bresser-Pereira, inspirava a
necessidade de novos tipos de controle social sobre o desempenho das
atividades praticadas em nome do Estado. Assim, ele afirma que:
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Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

no final do sculo vinte, quando as tcnicas de controle gerencial e democrtico j foram amplamente desenvolvidas, a melhor
forma de combater o clientelismo tornar-se gerencial; dar autonomia ao administrador pblico, valorizando-o por sua capacidade de tomar decises, inclusive de carter poltico, ao invs
de submet-lo a um controle burocrtico vexatrio (BRESSER-PEREIRA, 1998, p.22).

Logo, segundo se deduz da sua opinio, novas tcnicas que j estariam prontas para uso deveriam ser implantadas e, com elas, novas
regras para a autonomia do administrador pblico, livrando-o assim de
controles vexatrios. Esse conjunto de medidas, visando ao combate
da ineficincia e da corrupo, exigiria, portanto, severas transformaes, que tanto redesenhassem a estrutura das instituies voltadas ao
exerccio dos servios pblicos, como tambm conferissem a outros
agentes, externos administrao pblica, a possibilidade de execut-los. O mercado , assim, chamado a assumir servios antes praticados
por entes do Estado, o que implica que servidores pblicos sejam progressivamente substitudos do comando administrativo das atividades,
ou at mesmo da sua execuo como trabalhadores.
A consequncia aparente e imediata dessa nova frmula de servio a
confuso entre dois regimes. Afinal, como veremos mais detalhadamente,
trata-se de um modelo em que empresas privadas com trabalhadores contratados pelo regime privado passam a desempenhar um papel outrora
atribudo ao Estado. Para isso, essas associaes civis podem usar bens
pblicos e serem diretamente custeadas pelo errio. A dvida sobre o carter pblico ou privado dessa atividade surge, portanto, naturalmente, e
resultar na criao, pelos adeptos da Nova Gesto Pblica, do chamado
setor pblico no estatal, uma espcie de terceira via entre o regime jurdico-administrativo do Estado (com seus controles procedimentais legais)
e o regime das corporaes ou empresas privadas, do qual os autores da
reforma pretenderiam extrair autonomia, flexibilidade e, supostamente,
maior eficincia, emprestando-lhes a dinmica da execuo de polticas
pblicas. Ademais, alegavam contribuir para a reduo do inchao da
mquina administrativa, que julgavam de impossvel financiamento com
o oramento afetado pela crise econmica existente.

106

Gesto em Administrao Pblica

Controles procedimentais controles de


resultado
Para que se esclarea um pouco mais, quando est em jogo, na
prtica da administrao pblica, a oposio entre controle de
processos (controle prvios) e controle de resultados (controles
posteriores), figuremos o exemplo simples de como se daria uma
compra em um hospital administrado pelo Estado e em outro,
administrado por uma Organizao Social (a associao privada
que assume servios pblicos). No primeiro, em obedincia aos
princpios administrativos da legalidade e da isonomia, a aquisio de um bem para uso do estabelecimento requer um conjunto
sistemtico de controles internos de sua adequao formal, alm
do respeito lei de licitaes, o que implica que se abra uma concorrncia para a escolha do menor preo, validando-se assim a
compra pretendida. Trata-se de controles exercitados para que,
antes e ao longo do processo da aquisio em questo, a administrao verifique a sua adequao ao fim pretendido. No caso das
Organizaes Sociais (OS), a licitao no a regra, pois os controles so feitos ao final dos processos, o que pode acelerar, em
grande medida, as atividades de administrao. Nessas hipteses,
aps um dado prazo previsto no contrato entre as OS e o Estado,
uma espcie de auditoria feita por um Conselho para checar a
validade dos procedimentos adotados pelos gestores, juntamente
com metas e indicadores antes estabelecidos.

No difcil se concluir pela magnitude dessas alteraes. Pela sua


importncia, e por sua forte incompatibilidade com o regime jurdico
administrativo ento estabelecido, projetou-se uma ambiciosa reforma,
que produziria emendas Constituio, alm de leis regulamentares, e
que submeteria a experincia administrativa brasileira a um novo teste

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Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

de realidade. Antes disso, porm, no governo Collor, um agressivo plano de privatizaes, o Programa Nacional de Desestatizao, foi concebido com o propsito de se enxugar radicalmente a mquina pblica
das empresas mantidas pelo Estado.

Programa Nacional de Desestatizao


No governo Collor de Mello, o Programa Nacional de Desestatizao (PND) foi lanado em meio a medidas de intensa liberalizao
e abertura da economia s importaes. A pretenso era vender 68
empresas estatais, mas cerca de desse nmero acabou sendo privatizada, especialmente nas reas de siderurgia e energia. Nota-se
que haviam se passado no mais do que dois anos da promulgao de uma Constituio que pendia para uma orientao poltica
muito diversa. Segundo Eli Diniz, o governo Collor constituiu
um experimento paradigmtico de reforma pelo alto, norteado
para o combate inflao e para a destruio dos pilares do modelo estatista de desenvolvimento (DINIZ, 1996, p. 20).

Para Bresser, porm, a reforma no deveria apontar para a direo do


neoliberalismo que correntemente se atribui a Collor, ou mesmo para
uma concepo de Estado mnimo, tpica dos Estados liberais histricos, como vimos na Aula 2. Na sua opinio, o Estado deveria fortalecer
um ncleo enxuto, que se concentrasse nas atividades de formulao
poltica e coordenao administrativa, pois, em suas palavras, a interveno governamental deve estar agora dirigida quase exclusivamente
para tornar possvel s economias nacionais desenvolverem e sustentarem condies estruturais de competitividade em escala global (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 34). Essa competitividade, por sua vez, exigiria
a subordinao da poltica social s necessidades de flexibilizao dos
mercados. Ele defende, assim, o uso de controles de mercado (por re108

Gesto em Administrao Pblica

sultados) sobre o desempenho dos servios pblicos, preferencialmente


aos controles administrativos (procedimentais), valorizando a competio entre as organizaes pblicas no estatais. Esse cenrio se completaria com a flexibilizao do mercado de trabalho (menos servidores
pblicos, mais contratados privados) na perspectiva de uma competio
em escala internacional (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 40).
A reforma gerencial, continua Bresser, deveria suceder reforma
burocrtica, uma vez realizada por Vargas na primeira metade do sculo XX. Ela pretende recuperar elementos da reforma administrativa
de 1967, levada frente pelos governos militares, que j indicava em
alguma medida, segundo Bresser, a irracionalidade de definir, na lei,
todos os meios a seguir para a administrao de polticas pblicas. Fazendo referncia ao suposto carter obsoleto da forma de administrao
burocrtica, declara Bresser:
[...] ainda que possa haver boas e ms administraes, ainda que
no mesmo quadro institucional burocrtico possa haver gesto
de melhor e de pior qualidade, tem se tornado cada vez mais
claro o carter inerentemente irracional ou ineficiente da administrao pblica burocrtica [...] em um mundo em contnua e
cada vez mais rpida mudana, impossvel ser ao mesmo tempo racional e legal. impossvel ser racional definindo na lei os
objetivos e os meios a serem adotados. (BRESSER-PEREIRA,
1998, p. 49).

A flexibilizao dos meios se impunha, e o controle de resultados


deveria se acompanhar da relativizao do regime jurdico nico dos
servidores pblicos no desempenho das atividades de Estado, uma vez
que os administradores deveriam poder estar inseridos em um sistema
de incentivos e punies adequado, com reflexos em sua remunerao,
de modo a serem criadas as condies de autonomia para que o gerenciamento possa ocorrer. Todo esse novo aporte de ideias e concepes a respeito da relao entre a administrao pblica e o mercado se
traduzir, na proposta de reforma, em um aparato voltado para fazer
nascer uma dimenso da atividade administrativa que no se confunda
nem com os entes estatais nem com a iniciativa privada pura e simples.
O setor pblico no estatal ser, portanto, o desafio no s terico,
mas eminentemente prtico da reforma administrativa, que dever provar concretamente que, no lugar da confuso de regimes, h uma alter-

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Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

nativa real aos problemas da administrao pblica.


por meio desse conceito-chave de setor pblico no estatal que,
com a reforma, pretende-se: (a) incrementar a descentralizao da execuo de polticas pblicas, aumentando-se a competio entre seus responsveis; (b) flexibilizar a administrao do servio, valorizando-se a
autonomia do gestor; (c) promover a participao direta da sociedade
no controle da qualidade de sua implementao, desprivatizando-se
o Estado, como se acostumou a dizer o socilogo e ento presidente
Fernando Henrique Cardoso, referindo-se tradio clientelista e patrimonialista (portanto, privatista) que, segundo ele, ainda caracterizaria a
administrao pblica brasileira.
Tratava-se, como evidente, de um jogo de palavras que procurava desfazer a contradio porventura existente entre um conjunto de medidas
que transferem a associaes privadas a execuo de servios pblicos e o
alegado propsito de desprivatizar o Estado. De qualquer forma, entre os
objetivos acima indicados, possvel se observarem os conceitos de descentralizao e flexibilizao administrativa, governana e controle social.

Governana
De acordo com Eli Diniz, governana
diz respeito capacidade governativa em sentido amplo, envolvendo a capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo das metas coletivas. Refere-se ao conjunto
dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso
participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e
aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo
de interesses. As novas condies internacionais e a complexidade crescente da ordem social pressupem um Estado dotado de
maior flexibilidade, capaz de descentralizar funes, transferir
responsabilidades e alargar, ao invs de restringir o universo dos
atores participantes, sem abrir mo dos instrumentos de controle e superviso (DINIZ, 1996, p. 22-23).

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Gesto em Administrao Pblica

Os pressupostos sociais bsicos para a implantao desse tipo de


modelo administrativo defendido por Bresser acabariam referidos na
literatura da rea no Brasil, na qual ganhou espao uma importante
disputa sobre a convenincia de adot-lo no pas. Assim, por exemplo,
Flvio Rezende afirma que a tenso entre burocracia e democracia passa a ser decisiva para a construo das novas burocracias gerenciais,
demonstrando sua filiao queles que entendiam, como o ministro
da Reforma, que o suposto privatismo da administrao burocrtica
constitua entrave intransponvel para o exerccio do controle democrtico das polticas pblicas (REZENDE, 2009, p. 345).
Segundo Paulo Penteado Filho, os traos do modelo gerencial
apoiam-se num ponto central, segundo o qual o Estado deve estar centrado na formulao e na avaliao das polticas pblicas, e no na sua
execuo. Para ele, a motivao principal da reforma gerencial seria a
necessidade de cortar gastos e melhor administr-los, em razo dos fortes impactos da crise fiscal, cenrio generalizado que no deixaria muita margem de manobra (PENTEADO FILHO, 1998, p. 158). Estudos
recentes, porm, demonstram que a reforma gerencial no foi eficiente
na diminuio dos gastos pblicos correntes em pases, como Estados
Unidos e Inglaterra, responsveis por sua concepo e primeiras experincias, com Ronald Reagan e Mrs. Margareth Thatcher (PAULA, 2005).
Como se pode ver, de tudo aquilo que a concepo de Estado lanada pela proposta de reforma trouxe ao debate, transformar as principais
linhas da organizao da administrao pblica brasileira em direo a
um modelo gerencial no poderia ser obra de umas poucas leis. Dessa
forma, aps assumir o mandato presidencial, no incio do ano de 1995,
Fernando Henrique Cardoso lanou as bases das transformaes que
se seguiriam, criando para tanto um aparato tcnico correspondente.
Cmara e Conselho de Reforma do Estado seriam constitudos, ainda
naquele ano, como rgos centrais para a sistematizao da proposta de
reforma, compostos de ministros, secretrios e tcnicos do governo, e
prevista ainda a participao da sociedade civil.
No comando poltico de todo o processo, Luiz Carlos Bresser-Pereira, nomeado ento titular da nova pasta da Administrao e Reforma

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Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

PDRAE
Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado.
Para conhecer o texto
integral do PDRAE,
acesse: http://www.
bresserpereira.org.
br/Documents/
MARE/PlanoDiretor/
planodiretor.pdf.

do Estado (MARE), publicaria o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), documento que, debatido e aprovado nas
instncias oficiais do governo, figuraria como programa orientador no
s das novas linhas institucionais assumidas pela administrao pblica, como tambm de suas justificativas tcnicas e polticas. Vejamos,
a seguir, o impacto produzido pelas mudanas indicadas no PDRAE
sobre o direito administrativo brasileiro.

Atividade 1
Atende ao Objetivo 1

Das mudanas propostas pela reforma administrativa de 1995, quantas


delas foram mantidas ou mesmo ampliadas pelo governo do partido
opositor quele ento no poder? Isso pode significar que o atual governo federal tambm adepto da Nova Gesto Pblica? Pesquise o tema
e responda questo.

Resposta Comentada
No s algumas reformas foram mantidas e ampliadas, a exemplo da
estrutura das Organizaes Sociais e de sua contnua ampliao nos governos ditos de esquerda no plano federal e estadual, mas sobretudo a
mais importante delas s pde se efetivar no governo seguinte ao de
Fernando Henrique Cardoso. De fato, foi Luiz Incio Lula da Silva que
instituiu a contribuio previdenciria de inativos, e foi Dilma Rous-

112

Gesto em Administrao Pblica

seff, sua sucessora, que ps fim ao regime especfico de aposentadoria


dos servidores pblicos. No necessariamente isso indica que se trata de
dois idelogos da Nova Gesto Pblica, mas sim que, apesar das diferenas ideolgicas, grupos polticos no poder tm sido pouco criativos
nas respostas aos problemas fiscais e oramentrios.

Administrao pblica brasileira: concepo da


reforma e novo desenho institucional
As linhas gerais da administrao pblica brasileira em 1988, do
ponto de vista da definio de seus principais agentes e de pessoas jurdicas, saram, em boa medida, do arcabouo institucional estabelecido
pela reforma administrativa de 1967, a qual desenhou uma disciplina
jurdica mais descentralizada das importantes figuras da empresa pblica e da sociedade de economia mista, j referidas nesta aula e em outras
anteriores. Tratava-se, poca, de conferir mais autonomia e flexibilidade ao regime de funcionamento de atores centrais da administrao pblica, responsveis pela execuo das polticas sociais de Estado e pelo
desempenho, no interesse pblico, de atividades econmicas monopolizadas ou em competio no mercado.
Empresas pblicas e sociedades de economia mista compunham, e
ainda hoje compem, aquilo que se entende por administrao pblica indireta, em oposio administrao pblica direta. Elas integram
a estrutura do Estado, mas, diferentemente dos ministrios, das secretarias ou de suas reparties, so constitudas em forma de empresas
ou corporaes, quer dizer, tm personalidade jurdica prpria, agem
em seu prprio nome e assim podem desempenhar, com mais autonomia, os papis sociais que lhes so previstos na lei. J falamos de algumas delas, mas no custa lembrar que so empresas pblicas, os Correios
e as empresas de abastecimento de gua e saneamento, e que so sociedades
de economia mista, a Petrobrs e o Banco do Brasil, entre outros exemplos.
Assim, na estrutura que a Constituio de 1988 recebia do regime anterior, empresas pblicas e sociedades de economia mista representavam
o passo mais avanado que a administrao pblica dava em relao a
atividades tambm desempenhadas pelo mercado. Nesses termos, elas
configuravam o limite entre o exclusivamente promovido pelo Estado

113

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

(por exemplo, a funo de governo ou de segurana pblica) e o exclusivamente privado (todas as demais atividades de mercado em que o Estado no possui qualquer interesse de interveno direta, por exemplo,
na produo de automveis ou no ramo de jogos e diverses). A concepo gerencial de administrao pblica, eleita pelo governo de Fernando
Henrique Cardoso como modelo da reforma, viria a produzir, porm,
substantivas alteraes nesse quadro. A lgica e o teor dessas alteraes
podem ser conhecidas pela anlise das principais partes do PDRAE.
nele que o espao compreendido entre o exclusivamente pblico e
o exclusivamente privado se amplia de maneira importante segundo a
concepo de administrao pblica gerencial. O limite, antes representado pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista, crescer,
ento, na figura do setor pblico no estatal, do qual as Organizaes
Sociais so o principal resultado, do ponto de vista da criao de um
novo agente pblico que, apesar disso, uma associao privada sendo,
portanto, tambm no estatal. Antes de descermos sistemtica mais
detalhada do Plano, figuremos o significado dessas mudanas na organizao de instituies da rea da sade, que, desde a implantao da
reforma administrativa, tem sido o campo em que a criao do setor
pblico no estatal vem produzindo maior impacto.
At a implantao das Organizaes Sociais (tema da prxima aula),
o servio da rea da sade era especialmente prestado por rgos da
administrao direta. Logo, o regime administrativo vigente nesses servios era exclusivamente pblico, o que equivale dizer que os atos praticados e seus respectivos controles obedeciam aos critrios tpicos da
administrao pblica (por exemplo, o respeito s regras de licitao e
os controles procedimentais prvios). Os servidores lotados na atividade tambm seguiam o regime jurdico nico de emprego, ou seja, eram
concursados pelo Estado, possuam estabilidade no emprego e regime
prprio de aposentadoria garantias para o exerccio de suas funes
frente administrao pblica.

114

Gesto em Administrao Pblica

Servio da rea da sade


Dados de 2008 indicam que, cerca de dez anos aps a sua efetiva implantao, havia setenta Organizaes Sociais certificadas
pelo Estado, 25 delas na rea da sade. Dessas, 16 tinham sede
em So Paulo e nenhuma no Rio de Janeiro. Atualmente, aproximam-se das duas dezenas as OS certificadas na rea da sade
no Estado fluminense, segundo informaes do portal da sade
do Rio de Janeiro: http://www.saude.rj.gov.br/organizacoes-sociais-de-saude.html.

Embora esse cenrio no tenha sido completamente desfeito, no


caminho de sua profunda mudana que se orienta a criao do setor pblico no estatal. Afinal, para atribuir s Organizaes Sociais a possibilidade de executar, em nome do Estado, servios pblicos como os de
sade, o regime jurdico correspondente desse agente paraestatal, que
uma associao civil, extrado da combinao dos outros regimes
existentes. Isso se d no s porque se concede a um ator no estatal
a prerrogativa de executar polticas pblicas dessa magnitude sob o financiamento direto do Estado, mas tambm porque, nessa tarefa, a atuao de servidores pblicos substituda pelo trabalho de contratados
segundo as regras gerais das leis trabalhistas. Os argumentos em prol
da maior flexibilidade, autonomia e eficincia dos servios assim promovidos passam ento a ser confrontados com os riscos decorrentes do
fato de que uma atividade de especial interesse social deixa de estar sob
o controle administrativo e a responsabilidade direta daqueles que, de
se supor, so rigorosamente recrutados pelo Estado para esse fim, e que,
alm disso, so dotados das garantias de proteo ao emprego de especial importncia, quando do desempenho de funes de carter pblico.
A sntese conceitual dessa nova figura alocada em um espao hbrido
entre os regimes jurdicos previamente existentes (pblico e privado)
pode ser, ademais, extrada da diviso, marcada no texto do PDRAE,
115

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

entre dois tipos de atividades que passariam a caracterizar a atuao da


administrao pblica: atividades exclusivas e atividades no exclusivas do Estado. O primeiro tipo seria o setor ao qual estaria associado o
regime jurdico eminentemente pblico, ou seja, os controles administrativos burocrticos e o regime jurdico nico de servidores. A se concentrariam atividades tpicas do Estado, tais como legislao, regulao,
fiscalizao e fomento de polticas pblicas. No campo das atividades
no exclusivas, por sua vez, pelo carter competitivo dos servios prestados, os atores tradicionais da administrao pblica cederiam lugar a
organizaes privadas, certificadas como de interesse pblico pelo Estado, mas que, dotadas de autonomia e impulsionadas pelo regime de livre
contratao de seus empregados, estariam, como os empreendedores do
mundo privado, supostamente aptas a desenvolver os servios com mais
eficincia do que seus equivalentes no mundo da administrao pblica.
No texto do PDRAE, esses novos setores e ncleos de Estado so
explicados em sua correspondncia com estratgias especficas de interveno da administrao que, por sua vez, correspondem a tipos de
propriedades e, finalmente, ao carter do regime administrativo que,
em cada um deles, deve prevalecer. Torna-se possvel, assim, entender
como, no organograma da reforma, apresentam-se as atividades tpicas
do Estado ao lado daquelas que ele deve produzir em concorrncia com
empresas privadas e das outras que ele deve repassar por completo ao
controle do mercado, ou seja, privatizar. Vejamos:
O que no documento se chama Aparelho de Estado divide-se em
quatro setores, dois dos quais j mencionados anteriormente. O primeiro deles o ncleo estratgico, que:
corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as
leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e,
no poder Executivo, ao presidente da Repblica, aos ministros e
aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas (BRASIL, 1995, p. 41).

Conforme o texto do PDRAE, o setor das atividades exclusivas do


Estado, como j referido, aquele

116

Gesto em Administrao Pblica

em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So


servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos:
a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia
social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de
servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o
subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes
etc. (BRASIL, 1995, p. 41).

Em ambos os setores, o mais estreito vnculo das decises a adotar


com a persecuo do interesse pblico e do requisito de maior segurana e controle poltico-administrativo das medidas em questo torna eminentemente estatal o tipo de propriedade com que esses setores lidam. Tambm o regime dos atos administrativos prevalecente em
ambos o pblico ou de tipo burocrtico, como j se frisou, alm de
seus servidores serem contratados segundo as regras do regime jurdico
nico, vale dizer, por concurso pblico. Note-se, porm, que esse ncleo
deve ser reduzido e esvaziado de todas aquelas atividades que, na avaliao dos mentores do gerencialismo, o Estado pode descentralizar ou
mesmo privatizar, no s por razes de carter fiscal mas tambm por
motivos de eficincia.
, portanto, em outro setor, o de produo de bens e servios para
o mercado, que se mantm a atuao de agentes estatais como que
espera das condies de mercado para seu repasse iniciativa privada.
Nele, o Estado atua maneira de uma empresa privada e a permanece
seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas,
nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio, no caso de privatizao, a regulamentao rgida (BRASIL, 1995, p. 42).

Em outras palavras, estabelecidas novas condies de mercado, tais atividades devem sofrer o processo de desestatizao, como afinal tem ocorrido desde o Programa de Desestatizao, lanado por Collor de Mello.

117

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

Desestatizao nos governos brasileiros


ps 1995
Acesse o link a seguir e veja a matria jornalstica que apresenta as privatizaes realizadas por cada presidente, desde Collor de Mello: http://
dinheiropublico.blogfolha.uol.com.br/2013/11/22/de-collor-adilma-veja-o-que-cada-presidente-privatizou/.

Porm, no mencionado setor de servios no exclusivos que se d a


principal inovao dessa estrutura administrativa gerencial brasileira.
O PDRAE o define como aquele em que:
o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque
os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os
da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As
economias produzidas imediatamente se espalham para o resto
da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So
exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros
de pesquisa e os museus (BRASIL, 1995, p. 42).

Como vimos, trata-se, para viabilizar o funcionamento desse novo


setor, de implantar um regime que combina o uso, por associaes civis,
de bens e recursos financeiros diretamente repassados pelo Estado para
o desempenho de tarefas de altssima relevncia social, antes promovidas por sua prpria administrao direta. Justificando o tipo de regime
administrativo a se implantar nesse setor, o texto do Plano registra que:
no setor das atividades exclusivas e de servios competitivos ou
no exclusivos, o importante a qualidade e o custo dos servi118

Gesto em Administrao Pblica

os prestados aos cidados. O princpio correspondente o da


eficincia, ou seja, a busca de uma relao tima entre qualidade
e custo dos servios colocados disposio do pblico. Logo,
a administrao deve ser necessariamente gerencial (BRASIL,
1995, p.43).

A principal explicao de todo o conjunto, porm, est centrada no


esclarecimento do que viria a ser a propriedade pblica no estatal, nova
identidade das chamadas Organizaes Sociais, cerne da proposta de
descentralizao gerencial. Trata-se de uma formulao que pode ser
vista como uma sntese dos prprios objetivos da reforma:
J para o setor no exclusivo ou competitivo do Estado, a propriedade ideal a pblica no-estatal. No a propriedade estatal
porque a no se exerce o poder de Estado. No , por outro lado,
a propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por
definio subsidiado. A propriedade pblica no estatal torna
mais fcil e direto o controle social, atravs da participao nos
conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos,
ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizaes nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel dentro do aparelho
do Estado. Em compensao, seus dirigentes so chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gesto da instituio (BRASIL, 1995, p. 43-44).

Nessa sntese, est subentendida a ideia fundamental de que a mquina estatal centralizada deve ser reduzida, seus agentes repensados num
contexto de atribuies mais flexveis e voltados ao comando de organizaes, inspiradas no modelo das corporaes privadas. s ponderaes de que esse regime exporia as polticas de interesse pblico forte
influncia de interesses privados, o documento responde com a defesa
de que o sistema implica maior parceria entre o Estado e a sociedade,
manifestada, do ponto de vista do controle administrativo, na previso
de maior participao social na gesto da instituio, sobretudo atravs
da participao em Conselhos de administrao das novas organizaes.
A esse respeito, contudo, so quase unnimes as observaes da literatura da rea de que, mais de uma dcada aps a implantao desse
sistema, perceptvel que seu processo decisrio [...] no estimula a
elaborao de instituies polticas mais abertas participao social e
119

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

que, no mbito do controle social das polticas pblicas, a interveno


da sociedade civil se d apenas no nvel do discurso (PAULA, 2005,
p. 46). Taxativo, ainda, a propsito, Paulo Penteado Filho, para quem:
Sem dvida, a reduo de controles de processos, a avaliao de
resultados e uma orientao para os clientes-cidados poder
contribuir para um melhor desempenho de organizaes burocrticas de ponta, que j tenham chegado aos limites possveis
da atual forma organizacional. Porm, difcil imaginar como
poderiam aumentar a eficincia e eficcia de organizaes que
no conseguiram nem mesmo implantar padres burocrticos
de funcionamento, carentes de pessoal capacitado e com uma
clientela desorganizada e de pouca fora poltica (PENTEADO
FILHO, 1998, p. 160).

Dessas observaes, possvel suscitar as concluses de que a experincia de transformao da administrao pblica brasileira sofre um
srio problema de fragmentao, incapaz de operar a mudana entre
regimes jurdicos conflitantes ou ainda de bem administrar a sua coexistncia. As anlises demonstram que esse passo a ser dado no bojo da
reforma dependeria de uma fora poltica que os governos, desde ento,
no foram capazes de mobilizar ante s importantes resistncias sociais
levantadas contra o gerencialismo levado s ltimas consequncias, seja
da parte de setores da sociedade civil, seja da parte de ncleos das equipes econmicas do prprio governo. Fernando Abrucio, por exemplo,
acredita que:
Nesse contexto [de subordinao da reforma administrativa ao
ajuste fiscal], o MARE no teve a capacidade de coordenar o conjunto do processo de reforma do Estado. O melhor exemplo de
um tema que escapou ao alcance da reforma Bresser foi o das
agncias regulatrias, montadas de forma completamente fragmentada e sem uma viso mais geral do modelo regulador que
substituiria o padro varguista de interveno estatal (ABRUCIO, 2007, p. 73).

Alm disso, a alegada necessidade de superao da administrao


burocrtica pela administrao gerencial pressuporia, como tambm
alertam muitos especialistas, determinadas condies de excelncia, sobretudo na formao do corpo de servidores e burocratas que, como se
120

Gesto em Administrao Pblica

apontou ao longo dessas aulas, ainda estariam um pouco distantes de se


espalhar pela mquina do Estado no Brasil.O prprio ministro Bresser-Pereira foi obrigado a reconhecer que, no Brasil, o setor pblico no
atingiu um nvel de autonomia que permita dispensar concursos pblicos, dando a entender assim que, no limite, o gerencialismo, por ele defendido, pretenderia maximizar, em nome do Estado, o emprego da fora
de trabalho sem as garantias e direitos em geral historicamente concedidos carreira de funcionrios da administrao pblica (BRESSER-PEREIRA, 2008, p. 403). Vimos, na aula passada, que, a rigor, a reforma da
previdncia social, iniciada em 1998 e ainda em curso nos dias de hoje,
tem contribudo para a supresso de alguns desses direitos e garantias.
Por sua vez, Nuria Grau, em anlise crtica s propostas da Nova
Gesto Pblica, afirma que:
no basta concordar com a validade desta abordagem, pois o
mais importante assegurar que as condies para a sua realizao estejam definidas. Quando isso no ocorre, melhorar o
controle sobre a administrao pblica pode exigir a ampliao
da democracia internamente, alm de esforos de maior alcance
para se construir um servio pblico profissional e se conseguir
a democratizao do sistema poltico (GRAU, 2005, p. 17-18).

A falta de abertura social das instncias de governo, responsveis pela


formulao das polticas pblicas, porm, outro trao marcante que caracteriza a experincia de implantao das mudanas da gesto pblica no
Brasil aps 1995, segundo os autores da rea. Ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, Ana Paula Paes de Paula reconheceu um isolamento burocrtico e uma concentrao das decises polticas nas instncias
oficiais que estimulariam prticas personalistas e voluntaristas, alm de incentivarem a corrupo, que consta do discurso da reforma como um dos
principais males a serem por esta combatidos (PAULA, 2005, p. 43).
Tem-se aqui, portanto, um resumo daquilo que representou, na proposta de reforma administrativa de 1995, um dos principais cmbios de
ordem constitucional na estrutura da administrao pblica, com consequncias importantes para o regime de direitos previstos na Constituio de 1988. A entrada em vigor da reforma administrativa, a partir
da aprovao da Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998,
promoveria, tal como na reforma de 1967, intensa produo legislativa
infraconstitucional com vistas a dar conta da criao dos demais ins121

Aula 4 A Nova Gesto Pblica no Brasil: o conceito da reforma administrativa de 1995


e suas principais alteraes institucionais

trumentos e mecanismos jurdicos e institucionais que efetivassem o


programa de mudanas. o maior detalhamento das figuras criadas por
essa legislao que estudaremos nas duas prximas aulas.

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

Voc j conheceu ou foi atendido por algum servio de sade administrado por uma entidade pblica no estatal? Em caso afirmativo, pode
falar de alguma possvel diferena entre esse servio e o tradicionalmente promovido pelo Estado?

Resposta Comentada
Nesta atividade, voc deve fazer um exerccio de comparao entre
experincias vividas a partir das demandas de um usurio de servio
pblico, atentando para possveis distines entre a qualidade do atendimento, a triagem no servio, as condies das instalaes da unidade
e a prpria consulta com o profissional mdico. Caso no tenha tido a
experincia, entreviste algumas pessoas a respeito e reflita se o quadro
vivido por voc ou pelo seu conhecido traduz de alguma forma o que se
debateu nesta aula.

122

Gesto em Administrao Pblica

Resumo
Nesta aula, pudemos entender um pouco mais os traos do debate que
nos ltimos 20 anos tem ocupado especialistas e a sociedade brasileira
em geral acerca da oposio entre dois modelos de administrao pblica. Vimos que cada um deles corresponde a uma noo fundamental
de Estado, no que respeita ao seu modo de interveno social e de relao com o mercado. Com a prevalncia de foras polticas afinadas com
o modelo gerencial de administrao pblica, assistiu-se, nos ltimos
anos, no Brasil, a profundas mudanas constitucionais no desenho da
estrutura do Estado, destacando-se a criao do chamado setor pblico
no estatal, por meio do qual o Estado descentraliza importantes servios pblicos para que a execuo deles seja feita por associaes privadas que, em circunstncias de maior autonomia, perseguiriam mais
eficincia e qualidade das polticas pblicas.

123

Aula 5
Organizaes Sociais
Contratos de gesto: controle social
e indicadores de desempenho

Douglas Guimares Leite


Juliane dos Santos Ramos Souza
Rogerio Dultra dos Santos

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Metas
Apresentar e discutir os principais elementos caracterizadores das Organizaes Sociais (OS), a partir do modelo constante do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), descrevendo os pressupostos jurdicos da atividade desse tipo de organizao civil e examinando as experincias de sua atuao no exerccio das polticas pblicas
na sociedade brasileira dos dias de hoje.

Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:
1. reconhecer as caractersticas do debate que envolvem a concepo
das Organizaes Sociais dentro da proposta de reforma gerencial
do Estado;
2. identificar os principais traos do regime jurdico e as mais importantes problemticas que caracterizam a execuo de polticas pblicas
pelas Organizaes Sociais no Brasil.

126

Gesto em Administrao Pblica

Introduo
Conforme visto em aulas anteriores, a grande crise do Estado que se
abateu na Europa em meados da dcada de 70 e, mais tarde, no Brasil
teria resultado, nos termos defendidos por Luiz Carlos Bresser-Pereira,
do descompasso entre um crescimento excessivo do Estado no mundo
ps-guerra (Welfare State) e a incapacidade de administr-lo em termos
burocrticos. Nessa linha, o Estado do ps-guerra poderia ser caracterizado sob trs enfoques distintos, mas relacionados:
econmico, na medida em que adotava o intervencionismo na economia;
social, considerando que se tornou o grande agente produtor de
polticas pblicas;
jurdico-administrativo, considerando a adoo do modelo burocrtico racional de Administrao Pblica (PEREIRA, 2008).
Portanto, pode-se dizer que esse crescimento da mquina do Estado,
acompanhado da alegada ineficincia de sua administrao, desembocou na perda de sua capacidade de implementar satisfatoriamente as
polticas pblicas estabelecidas pelo programa desenhado na Constituio Federal de 1988. Esse quadro restava especialmente afetado pela
crise fiscal que alcanava no s o Brasil, mas, de um modo geral, o
mundo ocidental, mergulhado nas consequncias da crise do petrleo
e da alta do dlar, acontecimentos decisivos para a reconfigurao do
cenrio econmico mundial.
Sobre esse quadro interveio o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que entendeu a crise do Estado sob trs enfoques distintos:
crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte
do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa;
esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a
qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos
pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no
terceiro mundo e o estatismo nos pases comunistas;
superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da
Administrao Pblica burocrtica (BRASIL, 1995, p. 10-11).
Nas pginas seguintes, retomaremos as linhas gerais do documento que
embasou a reforma administrativa iniciada e, at certo ponto, concluda
nos anos da presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002),
nele salientando os principais aspectos relativos conceituao e es127

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

trutura das Organizaes Sociais. Sero, em seguida, trabalhados a estrutura jurdica das OS, seus principais instrumentos e inovaes na
legislao brasileira, bem como alguns dos resultados de experincias
recentes de seu desempenho na execuo de polticas pblicas na rea
da sade, campo de seu maior predomnio.

O desenvolvimento da reforma do Aparelho do


Estado: o lugar das OS
No contexto da crise do Estado, j tratado na Aula 3, teve incio uma
nova reforma administrativa inspirada nos postulados da Nova Gesto
Pblica (NGP), norteadores tambm das reformas promovidas, ao longo
dos anos de 1980, no Reino Unido, na Austrlia e na Nova Zelndia.Ao
lado dos propsitos gerenciais de Administrao Pblica, pautados em
uma relao de maior flexibilidade entre o Estado e o mercado, a nova
reforma do Aparelho de Estado no Brasil trabalhou a partir do paradigma britnico, com a ideia de habilit-lo a atingir melhores patamares de
governana, aumentando a sua capacidade financeira e administrativa.
Relembremos como o conceito de governana, proposto para definir
a direo poltica da administrao gerencial, passa a conceber o governo como um indutor de mecanismos flexibilizados de gesto pblica,
voltados para a descentralizao dos instrumentos do Estado, para a
flexibilidade nos procedimentos administrativos e para a permeabilidade do setor pblico s organizaes da sociedade civil. Assumindo-se como responsvel por um lugar estratgico na administrao, o ncleo central do Estado transfere colaborao com o mercado a busca
dos resultados, apostando na autonomia do pessoal contratado, em sua
maioria, segundo critrios de recrutamento e produtividade tpicos das
empresas privadas (REZENDE, 2009). O modelo dessa reformulao do
papel do Estado tem razes no diagnstico ento formulado pelos adeptos da NGP no Brasil, que apontava a estreita relao entre o problema
da ineficincia burocrtica do Estado brasileiro e as caractersticas burocrticas de sua organizao.

128

Gesto em Administrao Pblica

Descentralizao versus desconcentrao


muito comum a impreciso entre as duas noes em destaque.
A fim de evitar a confuso conceitual, preciso esclarecer que a
descentralizao administrativa ocorre quando o desempenho de
atividades tpicas do Estado se d por empresas ou entes pblicos
que, com personalidade jurdica prpria, no se confundem com
a administrao direta. o que acontece com as entidades da administrao indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades
de economia mista e fundaes pblicas). Com a reforma administrativa, porm, essa descentralizao tambm pode alcanar a
delegao da prtica de servios pblicos para empresas privadas,
como o caso das parcerias pblico-privadas ou o presente caso
das Organizaes Sociais.
A desconcentrao, por sua vez, uma tcnica administrativa de
diviso interna das atribuies, que resulta no surgimento dos
rgos pblicos. Pode ocorrer no interior de um ente da administrao direta (Ministrio, Secretaria) ou indireta. Logo, esse
fenmeno ocorre no interior de uma mesma pessoa jurdica, diferentemente do que se passa com a descentralizao. Ele implica
a existncia de hierarquia e de subordinao entre rgos administrativos, havendo a figura do controle hierrquico, por meio
do qual ocorrem as fiscalizaes, punies, poderes de comando,
reviso, avocao, delegao e soluo de conflitos de competncia. No caso da descentralizao, falamos em vinculao entre essas entidades, e no em subordinao, embora ocorra a a figura
do controle de finalidade.
Uma caracterstica basilar da proposta de reforma do Aparelho de
Estado manter centralizada a formulao de polticas (tomadas
de decises) e descentralizada a sua execuo (VISENTINI, 2006).

129

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Todavia, h quem entenda que as linhas gerais estabelecidas pela reforma da Administrao Pblica so especialmente problemticas. Essa
contradio se daria, em primeiro lugar, pelo fato de o problema residir
menos na eficincia ou na eficcia da implantao de polticas pblicas
do que na prpria definio dos objetivos (formulao de estratgias e
polticas pblicas). Nessa linha de raciocnio, pouco valeria uma poltica
pblica inadequada/indesejvel implementada de modo eficaz. Em outras palavras, a centralidade posta por adeptos da NGP no conceito de
crise do Estado como crise de seus instrumentos administrativos desloca a ateno de um problema prvio e de grande importncia, qual seja
o da baixa incidncia de participao social na elaborao e no controle
das polticas pblicas implementadas. Segundo Andr Carvalho,
Bresser Pereira parece identificar nos mecanismos de mercado,
ainda que criados artificialmente, o blsamo redentor contra a
rigidez burocrtica e o patrimonialismo que caracterizam a Administrao Pblica brasileira. O controle social, via mecanismos da democracia direta, apenas secundrio na proposta da
reforma gerencial, e isto afirmado, categoricamente, na defesa
do mercado como um mecanismo de controle superior a todos a
outros (CARVALHO, 1999, p. 10).

Em segundo lugar, crticos argumentam que a Administrao Pblica


gerencial, ao ampliar a autonomia de administradores pblicos por intermdio de contratos de gesto e da terceirizao das atividades estatais,
acarretaria um risco maior de corrupo. Isso se daria uma vez que, dadas
as caractersticas pouco transparentes do sistema poltico, a autonomia
burocrtica poderia ser encarada como uma espcie de incentivo busca
por privilgios e chamada captura do estado por interesses particulares.

130

Gesto em Administrao Pblica

Captura do estado por interesses


particulares
Um dos mais importantes pressupostos para o aumento da autonomia dos agentes administrativos, de acordo com os postulados
da Nova Gesto Pblica, a prvia consolidao de um servio
pblico de carreira, sobre quem recairia a responsabilidade de
administrar com maior margem de escolha e discricionariedade. Esse o quadro ideal que permitiria a flexibilizao da gesto
administrativa, evitando-se a captura das agncias por interesses
privados. Por ela, entende-se a prtica de grupos de poder ou de
lobbies empresariais na disputa ou apropriao das rendas produzidas ou postas disposio pelo Estado nos diversos processos
atravs dos quais a administrao efetiva polticas pblicas com a
cooperao de atores do mercado.
Ocorre que, como se viu na Aula 3, o servio pblico brasileiro
iniciou tardiamente o seu processo de profissionalizao (meados da dcada de 1970), em comparao com os demais pases
que promoveram a reforma da Nova Gesto Pblica. Isso torna especialmente difcil supor que, a essa altura, a derrubada de
padres rgidos de controle administrativo possa ir ao encontro
dos objetivos de eficincia e de respeito ao interesse pblico, que
so prprios a qualquer atividade desempenhada em nome do
Estado. Para mais reflexes sobre o tema, indicamos o artigo de
Paulo Penteado intitulado Desafios e oportunidades da reforma
do Estado no Brasil: a questo das Organizaes Sociais.

Chamando a ateno para o contexto em que se deu a reforma gerencial em pases como Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia, Flvio da Cunha
Rezende deduz que as mudanas empreendidas pela reforma gerencial

131

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

so mais difceis de ocorrer em contextos de pases em desenvolvimento nos quais se verificam sistemas de gesto de polticas
pblicas marcadas por elevados nveis de fragmentao e descoordenao, elevada interferncia da poltica sobre a administrao e com reduzida performance e capacidade gerencial (REZENDE, 2009, p. 352).

Nuria Grau salienta tambm que o sistema poltico dos pases anglo-saxnicos torna mais fceis as mudanas administrativas, menos dependentes de alteraes legislativas do que naqueles de regime presidencialista, haja vista o fato de que, no Parlamentarismo, os chefes de
governo contam com ampla margem de discricionariedade para transformar a mquina de governo (GRAU, 2005).
A proposta de reforma do Aparelho de Estado nos moldes desenhados no PDRAE sofreu ainda duras crticas no que tange capacidade de
responder, a curto prazo, ao problema do equilbrio das contas pblicas,
decorrente de uma crise fiscal altamente complexa no plano internacional. Segundo Rezende,
a expanso da autonomia gerencial, ou mais amplamente das
liberdades gerenciais, nem sempre compatvel com os ajustes
fiscais. Essa contradio to mais intensa, quanto mais reduzida a tolerncia estratgica ao risco de desequilbrio fiscal (REZENDE, 2009, p. 361).

Portanto, considerando-se que o contexto de reforma no Brasil, nos


anos 90, traduzia uma forte presso por ajuste fiscal e que a agenda da
equipe econmica, por essa razo, sobreps-se em grande medida quela proposta pelo Ministrio da Reforma do Estado, pode-se concluir que
o problema da crise do Estado brasileiro residia no s na necessidade de flexibilizar processos administrativos mas tambm em tornar o
sistema poltico mais permevel a escolhas de polticas pblicas menos
atreladas ortodoxia econmica.
Retomando alguns termos e noes desenvolvidos pelo iderio da
reforma no Brasil de acordo com o estudado na aula anterior recordemos que, entre os servios no exclusivos do Estado (ou competitivos) e na qualidade de propriedade pblica no estatal, encontramos
as Organizaes Sociais. Elas so compreendidas como organizaes
pblicas no estatais porque sua natureza jurdica a de uma sociedade
132

Gesto em Administrao Pblica

civil privada e seus empregados esto sujeitos ao direito privado, mas a


finalidade de sua constituio o desempenho de uma atividade pblica. Nesse sentido, ela pblica por no visar ao lucro, mas no estatal
(sociedade privada), por no integrar a estrutura do Estado.
As OS desempenham servios no exclusivos, que correspondem,
segundo Georgine Visentini, s instituies que no possuem poder extroverso, mas em que o Estado atua por envolverem direitos humanos
fundamentais como a educao e a sade (VISENTINI, 2006, p. 65-66).
Poder extroverso aquela prerrogativa tpica de que dotado o rgo do
Estado de regulamentar e fiscalizar uma atividade social. Desprovidas
desse poder, as OS so, apesar disso, pblicas em razo da natureza dos
direitos envolvidos na atividade que desempenham. Esse tipo de servio
envolve tambm subsdios de grande vulto e, nesse aspecto, podemos
citar a gesto de hospitais, universidades e centros de pesquisa.
A justificativa para o tipo de propriedade pblica no estatal, prpria
dos servios no exclusivos, pode ser encontrada no j citado Plano Diretor, no qual se l que
a propriedade pblica no estatal torna mais fcil e direto o
controle social, atravs da participao nos conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo
em que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizaes nesse setor gozam de uma autonomia administrativa
muito maior do que aquela que integra o aparelho do Estado.
Em compensao, seus dirigentes so chamados a assumir uma
responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gesto
da instituio (BRASIL, 1995, p. 43-44).

Entre os objetivos previstos pela reforma administrativa no que se


refere concepo dos servios no exclusivos, encontra-se o de firmar
uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a
instituio, a prpria organizao social, e a sociedade a que serve
e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e doaes (BRASIL, 1995, p. 57-59).

Dessa forma, segue o texto do Plano Diretor: seria possvel aumentar a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor (BRASIL, 1995, p. 46-47).
133

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Cidado-cliente
Chamando a ateno com a polmica expresso cidado-cliente,
Bresser-Pereira explicou que sua abordagem se d no mbito da
gesto para a esfera pblica. Logo, sua utilizao no teria a pretenso de reduzir o cidado a um consumidor, em termos estritamente mercadolgicos. Ao contrrio, teria uma carga semntica
cujo propsito o de sinalizar o maior reconhecimento dos direitos do cidado pela Administrao Pblica.
Para o ex-ministro, o uso emprestado de conceitos e princpios
da administrao de empresas no deve ser mal interpretado. A
apreenso desses conceitos e a sua utilizao na seara da Administrao Pblica teriam como finalidade o alcance da eficincia
na prestao do servio pblico (BRESSER-PEREIRA, 2007).

Essa reorientao do desenho da mquina administrativa para um


perfil de tipo gerencial teve na Lei n 9.637/98 o suporte jurdico para
a criao de um Programa Nacional de Publicizao, que definiria as
principais caractersticas a serem observadas pelas Organizaes Sociais
na tarefa de absorverem servios pblicos desempenhados diretamente
pelo Estado. Assim, segundo o art. 20 da lei citada, o Poder Executivo
deveria assegurar, pelos meios regulamentares adequados, que as Organizaes Sociais observassem as seguintes diretrizes:
nfase no atendimento do cidado-cliente;
nfase nos resultados qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados;
controle social das aes de forma transparente.
Conforme descrito no PDRAE, o Programa Nacional de Publicizao
seria o meio pelo qual ocorreria a transformao voluntria dos servios
no exclusivos estatais em organizaes sociais, uma vez assim qualificadas as entidades de direito privado responsveis pela nova configurao
134

Gesto em Administrao Pblica

da atividade. A forma operacional do referido programa se daria por um


Conselho Nacional de Publicizao, de carter interministerial.
H quem entenda que a escolha do vocbulo publicizao no foi
bem sucedida, tendo em vista a absoro das referidas atividades por
entidades de direito privado. Discordncias conceituais parte, destacamos a seguir as etapas do processo de publicizao divulgado pelo
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado:

Figura 5.1: Diagrama disponibilizado no Caderno n 2 divulgado pelo MARE.

Todavia, no houve a criao desse programa, bem como do referido


conselho de carter interministerial. Apesar de a Lei n 9.637/98 falar
em PNP, a rigor, a chamada publicizao, com suas linhas gerais para
reduo do tamanho do Estado, foi realizada na condio de desestatizao, de acordo com o programa institudo pela Lei n 8.031/90, no
governo de Fernando Collor de Mello, modificado pela Lei n 9.491/97,
sob a administrao de FHC (JUNGSTEDT, 2009). Com efeito, da leitura do 1, item c, do art. 2 da referida lei, entende-se por desestatizao a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo de servios
pblicos explorados pela Unio, diretamente ou atravs de entidades
controladas, bem como daqueles de sua responsabilidade.

135

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

No plano das contestaes lanadas reforma administrativa


proposta e em parte implantada pelo governo, destaca-se a impugnao judicial feita por meio de Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI 1923), proposta pelo Partido dos Trabalhadores
(PT) e pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT), no ano de
1998, mas ainda no julgada em definitivo. O fato aponta a permanente controvrsia sobre o modelo e alguns dos instrumentos
utilizados pela reforma para a reduo da mquina do Estado.
Os principais dispositivos da Lei n 9.637/98, atacados pela ADI,
dizem respeito ao modo de qualificao das entidades de direito
privado, como Organizaes Sociais, e autorizao conferida ao
poder pblico para a celebrao com elas de contrato de prestao de servios (os chamados contratos de gesto). O pedido de
medida cautelar (deciso provisria) foi negado pelo Tribunal,
mas os votos at aqui apresentados no julgamento indicaram a
constitucionalidade dos critrios previstos na lei para a qualificao das OS, apontando, porm, a irregularidade constitucional de
qualquer tipo de afastamento dos processos competitivos pblicos para a qualificao da entidade e para a consequente celebrao do contrato de gesto.
Aps o voto-vista do ministro Luiz Fux, julgando parcialmente
procedente a ao para conferir interpretao conforme a Constituio, pediu vista dos autos o Ministro Marco Aurlio. Atualmente, os autos encontram-se no seu gabinete, sem previso de
data para julgamento (Informativo n 474, STF). O andamento e
as informaes processuais mais detalhadas da mencionada ADI
podem ser acompanhados pelo link: http://www.stf.jus.br/portal/
processo/verProcessoAndamento.asp?numero=1923&classe=A
DI&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento

136

Gesto em Administrao Pblica

Ainda nos termos do PDRAE, fixemos que a Nova Gesto Pblica


implica uma nova poltica de pessoal, aplicvel ao regime das OS no
que se refere expanso da contratao de trabalhadores pelo regime
da CLT para o desempenho de atividades pblicas. O modelo definido
no PDRAE representa, ainda, a flexibilizao da estrutura de remunerao dos servidores pblicos, pois prev remunerao crescente por
gratificao de acordo com a avaliao de desempenho das funes pelo
servidor. Nesse sentido, refora-se tambm a existncia de gratificao
por ocupao de cargos em comisso (de livre nomeao e demisso)
dentro da Administrao Pblica.
Para a concepo de administrao burocrtica, essa estrutura das
gratificaes e dos cargos em comisso encarada como um desvio
regra, visto que sugere a ampliao da contratao de pessoal externo ao
servio pblico. Do ponto de vista da administrao gerencial, porm,
esse formato visto como uma maneira de incentivar os servidores mais
competentes a integrar o quadro de funes em comisso, incentivados
pela gratificao pertinente.
A ideia de poltica de recursos humanos desenvolvida pela reforma
gerencial defende o conceito de profissionalizao do servio pblico
por meio de um sistema de promoes na carreira privilegiando o mrito, acompanhadas por uma remunerao correspondentemente maior.
Adeptos da NGP criticavam a falta de uma poltica de remunerao
adequada aos servidores e atribuam essa ausncia rigidez excessiva
da administrao burocrtica na regulao do processo de contratao
e demisso de um servidor pblico.
Por outro lado, Ftima dos Reis (2011) evidencia que a NGP cria
um campo frtil para a implantao da terceirizao no servio pblico
brasileiro. A imagem de um servio pblico ineficiente e custoso, conduzido por um empregado pblico ora preguioso, ora maraj, abriu
caminho desde os discursos moralizadores da campanha presidencial
de Fernando Collor de Mello, a partir de 1987, para o argumento favorvel flexibilizao das regras relativas ao regime jurdico do servidor
pblico e para a correspondente necessidade de contratao de pessoal
terceirizado com vistas eficincia do servio.

137

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Assista ao vdeo no qual o candidato Presidncia da Repblica,


Fernando Collor de Mello, apresenta a sua campanha de Caa
aos Marajs. Essa campanha , em grande medida, entendida por
alguns autores da rea da Administrao Pblica como o incio
de um movimento de estigmatizao do servio pblico em geral
e do discurso em prol da reduo do quadro de servidores do Estado. Segue o link do vdeo: http://www.youtube.com/watch?v=-wEvBmB_z8k.

Reis est entre os autores que no veem com bons olhos a terceirizao no servio pblico. Segundo ela, a alegada reduo dos gastos do
Estado com o setor de pessoal provoca, por outro lado, precarizao dos
direitos trabalhistas, pois so absolutamente incomparveis a situao
de proteo jurdica do servidor pblico e a do trabalhador terceirizado,
em claro prejuzo do ltimo. Citando Osvaldo Nunes Alves, a autora
ainda afirma que
a terceirizao traz um problema para a democracia, uma vez
que os direitos trabalhistas so diferenciados, bem como os benefcios; o resultado disso so trabalhadores insatisfeitos e inconformados, afinal, caso eles tentassem, eventualmente, requerer alguma melhoria, seriam, tranquilamente, substitudos por
outros que facilmente contentar-se-iam com a suposta oportunidade (REIS, 2011, p. 9).

138

Gesto em Administrao Pblica

ATIVIDADE 1
Atende ao Objetivo 1

Responda questo a seguir:


Quais so os principais elementos que definem as Organizaes Sociais
dentro do discurso oficial de reforma gerencial do Estado?

Resposta Comentada
Em primeiro lugar, preciso ter em conta que, antes mesmo da reforma
do Aparelho de Estado proposta em 1995 durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, duas outras reformas j haviam sido intentadas
no Brasil.
A reforma administrativa de 1930, realizada durante o governo de Getlio Vargas, introduziu o modelo de Administrao Pblica burocrtica no Brasil, implantando importantes instrumentos para a viabilidade
de polticas sociais da previdncia social, trabalhista, econmica, fiscal,
entre outras. Nesse sentido, cabe dizer que essa reforma, apesar de ter
avanado a partir da dcada de 1930 e das seguintes, no efetivou por
completo a chamada modernizao burocrtica.
A segunda reforma administrativa ocorreu na dcada de 1960, ainda no
perodo da ditadura militar, com a flexibilizao da Administrao Pblica por meio do Decreto-Lei 200/67, ampliando as formas de atuao
da administrao descentralizada.

139

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Posteriormente, em 1995, teve incio a reforma gerencial da Administrao Pblica, objetivando redefinir o aparelho do Estado com vistas a
uma maior eficincia de seu desempenho. Com uma proposta que inclua a descentralizao das atividades no exclusivas do Estado, o controle de resultados, o controle social, a flexibilizao dos processos e
do regime de contratao dos servidores pblicos, a reforma gerencial
sugere um novo formato de Estado que, em tese, seria capaz de atender
s demandas sociais por meio de fomento a outras entidades criadas
para a execuo desses servios.
O controle de resultado e o controle social seriam exercidos por meio de
anlises de indicadores de desempenho, os quais abrangeriam critrios
qualitativos e quantitativos, todos predefinidos no contrato de gesto
celebrado entre o poder pblico e a Organizao Social.
preciso destacar que as Organizaes Sociais so uma espcie de qualificao especial atribuda pelo Poder Executivo quelas entidades de
direito privado que preencherem determinados requisitos legais. Alm
disso, para que sejam qualificadas como tanto, o poder pblico precisa
aprovar a habilitao da entidade, por meio de critrios discricionrios.
Todavia, tal aprovao no pode perder de vista os princpios que regem
a Administrao Pblica.
Ainda cumpre destacar que a Lei n 9.637/98 pode ser entendida como lei
base sobre as OS, pois disciplina a sua dinmica em mbito federal. Assim,
os estados e municpios que quiserem disciplinar essa figura em seu mbito de atuao precisam editar leis que possuam essa competncia.
Nessa linha, a ttulo de exemplo, temos os seguintes normativos estaduais j publicados:
Gois Lei n 15.503, de 28 de dezembro de 2005: dispe sobre a
qualificao de entidades como Organizaes Sociais estaduais e d
outras providncias.
So Paulo Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998: dispe
sobre a qualificao das Organizaes Sociais da rea da cultura
e d providncias correlatas; Lei complementar n 846/98: dispe
sobre a qualificao de entidades como Organizaes Sociais e d
outras providncias.
Santa Catarina Lei n 12.929, de 04 de fevereiro de 2004: institui o
Programa Estadual de Incentivo s Organizaes Sociais e estabelece
outras providncias.

140

Gesto em Administrao Pblica

Par Lei n 5.980, de 19 de julho de 1996: dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organizao Social, institui e disciplina o Contrato de Gesto, e d
outras providncias.
Pernambuco Lei n 11.743, de 20 de janeiro de 2000: sistematiza
a prestao de servios pblicos no exclusivos, dispe sobre a
qualificao de Organizaes Sociais e Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico e o fomento s atividades sociais, e d
outras providncias.
Cear Lei n 12.781, de 30 de dezembro de 1997: institui o Programa Estadual de Incentivo s Organizaes Sociais, dispe sobre a
qualificao dessas entidades e d outras providncias.
Maranho Lei n 7.066, de 03 de fevereiro de 1998: dispe sobre
a qualificao de entidades como Organizaes Sociais e d outras
providncias.
Distrito Federal Lei n 2.415, de 06 de julho de 1999: dispe sobre
a qualificao de entidades como Organizaes Sociais no mbito do
Distrito Federal.
Esprito Santo Lei complementar n 158, de 01 de julho de 1999: prev a qualificao de agncias executivas, a criao de agncias reguladoras, a designao de Organizaes Sociais e d outras providncias.
Bahia Lei n 8.647, de 29 de julho de 2003: dispe sobre o Programa Estadual de Organizaes Sociais, revoga os Decretos nos 7.007 e
7.008, de 14 de novembro de 1997 e d outras providncias.
Sergipe Lei n 5.217, de 15 de dezembro de 2003: dispe sobre a
qualificao de entidades como Organizao Social e sua vinculao
contratual com o Poder Pblico Estadual, e d providncias correlatas.
Dessa forma, as Organizaes Sociais foram criadas com a alegada misso de implementar de forma eficaz as polticas pblicas, substituindo
o exerccio de entes estatais, a fim de tentar satisfazer as demandas da
figura do cidado-cliente.

141

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Organizaes Sociais (OS): conceito, contrato


de gesto e dinmica
A figura das Organizaes Sociais nasce como uma tentativa de fazer mais com menos custo. A proposta parte do pressuposto de que a
ineficincia das polticas pblicas se deve concentrao do controle
administrativo nos processos, ao invs do controle dos resultados, e
falta de participao da sociedade na gesto pblica (controle social).
Nessa linha, a figura das OS advm de uma proposta de administrao gerencial baseada em resultados, na avaliao do desempenho e na
competio administrada.
Quanto ao ltimo aspecto, Paulo Penteado entende que essa competio seria um arriscado e perigoso catalisador de desigualdades. Segundo o autor, a competio administrada se revelaria um instrumento de
concentrao de desigualdades na qualidade da prestao dos servios.
Isso porque as organizaes que se sassem melhor, a priori, receberiam
maiores incentivos e, portanto, teriam maiores chances de atingir melhores ndices de desempenho na execuo da atividade realizada, em
detrimento de outras que no tivessem a mesma sorte (PENTEADO
FILHO, 1998).
No que tange ao surgimento das OS no cenrio jurdico brasileiro,
temos que, no mbito federal, elas foram criadas por meio da Medida
Provisria n 1.591, de 9 de outubro de 1997, que posteriormente foi
regulamentada na forma da Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998.

Conforme divulgado por Hironobu Sano,


no final de 2007 havia 70 organizaes qualificadas em mbito
subnacional, distribudas por todas as regies do pas, concentrando-se no Sudeste e Nordeste, conforme dados que a Tabela 5.1
discrimina por estado e rea de atuao (SANO et al., 2008, p. 68).

142

Gesto em Administrao Pblica

Tabela 5.1: Retirada do artigo intitulado Promessas e resultados da nova


gesto pblica no Brasil: o caso das Organizaes Sociais de sade em So
Paulo (SANO et al., 2008 p. 69)

* So 16 unidades de sade (13 hospitais, um ambulatrio, um laboratrio e um centro


de referncia do idoso) gerenciadas por nove organizaes sociais.
** O Instituto Candango de Solidariedade, criado em 1998, foi extinto em janeiro de 2007.

Como visto nas explicaes anteriores, as Organizaes Sociais so


organizaes pblicas no estatais que possuem uma qualificao especial, um ttulo concedido pelo poder pblico a determinadas pessoas
jurdicas de Direito privado, sem fins lucrativos, que atendam aos requisitos legais. Representariam, portanto, um espao intermedirio entre
Estado, sociedade e mercado.
Para que recebam essa qualificao especial, nos termos definidos
pela Lei federal n 9.637/98, preciso que as entidades atendam aos seguintes critrios:
possuam personalidade jurdica de direito privado;
no tenham finalidade lucrativa, em nenhuma hiptese;
atuem em atividades situadas nos setores de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade.

143

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Personalidade jurdica de Direito privado,


personalidade jurdica de Direito pblico e
entidade pblica no estatal
Podemos classificar as pessoas jurdicas de acordo com a sua natureza, constituio e finalidade, em pessoas jurdicas de Direito
pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; autarquias e fundaes) e pessoas jurdicas de Direito privado.
Estas esto previstas no art. 44 do Cdigo Civil, e podem ser:
associaes;
sociedades;
fundaes;
organizaes religiosas;
partidos polticos;
empresas individuais de responsabilidade limitada.
Nesse aspecto, vale ressaltar que as pessoas jurdicas so de direito privado quando regidas pelas normas do Direito privado,
independentemente da procedncia do capital que as constituir.
O modo de constituio de uma pessoa jurdica de Direito privado se d atravs da sua inscrio no rgo competente (data de
nascimento da personalidade civil) precedida, quando necessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alteraes por que passar o ato constitutivo. Essa maneira de constituio da personalidade jurdica das
referidas entidades difere daquelas entidades de personalidade de
direito pblico, que se constituem atravs de lei.
Dessa forma, as Organizaes Sociais possuem personalidade
jurdica de Direito privado, porque a sua criao deve ser realizada nos moldes do Cdigo Civil brasileiro, sendo necessria
a inscrio do ato constitutivo no respectivo rgo competente.
Em alguns casos, ainda h a exigncia da prvia autorizao do
governo para sua criao.
144

Gesto em Administrao Pblica

As entidades pblicas no estatais no se caracterizam exclusivamente pelo seu modo de constituio, mas sim em razo de
sua finalidade. Nesse sentido, a classificao delas como pblicas,
conforme aduziu Bresser-Pereira, ocorre devido a sua finalidade,
que deve ser o interesse pblico, ou seja, no deve visar ao lucro.
Assim, se o objetivo da organizao for o interesse pblico e os
seus empregados estiverem sujeitos ao Direito privado, ento a
organizao ser pblica no estatal.
Dissecando ainda mais o conceito de entidade pblica no estatal,
temos que a utilizao da expresso no estatal denota que essa
entidade no integra a estrutura organizacional do Estado (j que
criada nos moldes do Direito civil), mas mantm relao com ele,
por meio da celebrao dos contratos de gesto.

A lei ainda prev uma gama de requisitos especficos que as entidades


privadas devem preencher para que estejam habilitadas a receber a qualificao especial a que se fez referncia. Nesse sentido, o art. 2, inciso I
descreve os requisitos, dos quais destacamos a exigncia da criao
de um Conselho de Administrao que deve ser composto por representantes do poder pblico e da sociedade civil, na proporo de 20%
a 40% e 20% a 30%, respectivamente. Esse rgo de deliberao ser
competente para aprovar a proposta do contrato de gesto, o programa de oramentos da entidade, cuidar de designaes e dispensas de
membros da organizao social, aprovar os relatrios gerenciais, fiscalizar o cumprimento das metas definidas, dentre outras atribuies (Lei
n 9.637/98, art. 4).
O destaque da necessidade de um Conselho de Administrao se
deve a dois motivos:
ele representa a exigncia de uma fiscalizao pelo poder pblico e
pela sociedade, contribuindo, possivelmente, para uma maior interao entre ambos;
ele denota a importncia da participao da sociedade na dinmica
das OS.
No que se refere aos empregados das Organizaes Sociais, cabe destacar que os da entidade so privados, e no servidores pblicos. Por145

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

tanto, a remunerao deles deve ter por base os contratos de trabalho


celebrados (CLT). De acordo com o entendimento do ministro Luiz
Fux, do STF (no voto-vista da ADI 1.923),
o procedimento de seleo de pessoal, da mesma forma como a
contratao de obras e servios, deve, sim, ser posto em prtica
de modo impessoal e objetivo, porm sem os rigores do concurso pblico.

H, ainda, a possibilidade de o poder pblico ceder servidores para as


Organizaes Sociais, com nus para a origem (art. 14, Lei n 9.637/98).
Vale lembrar que a qualificao das entidades privadas como organizao social, alm de depender do cumprimento cumulativo de determinados requisitos especficos previstos no art. 2, inciso I, da Lei
n 9.637/98, depende de um ato discricionrio da Administrao Pblica que aprove a qualificao dessas entidades. Isso quer dizer que essa
administrao avaliar, por meio de critrios de oportunidade e convenincia, a adequao da entidade privada habilitada a ser qualificada
como organizao social.

Ato discricionrio
Fala-se em ato discricionrio da Administrao Pblica todas as
vezes em que a autoridade administrativa deve, no exerccio de
sua competncia, realizar um juzo ou uma avaliao de oportunidade para compor o teor da sua deciso, a qual contar sempre com certa margem de escolha, dada a impossibilidade de que
seu contedo esteja prvia e claramente previsto em hipteses do
texto da lei que se pretende executar. Um exemplo simples poderamos ter nos casos em que a competncia de uma autoridade
administrativa deve decidir o valor de uma multa segundo a gravidade da infrao praticada. Embora os valores mnimos e mximos da multa estejam determinados (limite que a deciso no
146

Gesto em Administrao Pblica

pode ultrapassar), o seu valor final depender de uma avaliao


a ser feita sobre a gravidade da conduta, o que caracteriza tipicamente o exerccio de uma competncia discricionria. Nesse
sentido, o ato discricionrio se ope ao chamado ato vinculado,
para cuja prtica a autoridade est obrigada a seguir o exato teor
daquilo que a lei determina, sem espao para avaliaes ou juzos.
o caso, por exemplo, da aplicao de uma alquota de imposto
pela autoridade fazendria, cujo valor j vem discriminado na lei
em correspondncia exata base de clculo do tributo.

Adotando um posicionamento contrrio quele firmado na Lei


n 9.637/98, autores como Maral Justen Filho entendem a necessidade
da elaborao de um processo competitivo (contendo critrios objetivos) para a atribuio da referida qualificao s entidades, a fim de rechaar o critrio subjetivo de escolha feita pelo administrador (JUSTEN
FILHO, 2009).
Solicitado a se manifestar sobre a discricionariedade do poder pblico no deferimento da qualificao da entidade como organizao social,
o j citado ministro Luiz Fux, no voto da Ao Direta de Inconstitucionalidade 1923, ainda pendente de concluso, entendeu que a
previso de competncia discricionria no art. 2, II, da Lei
n 9.637/98 no que pertine qualificao tem de ser interpretada
sob o influxo da principiologia constitucional, em especial aos
princpios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (CF, art. 37, caput). de se ter por vedada, assim, qualquer
forma de arbitrariedade, de modo que o indeferimento do requerimento de qualificao, alm de pautado pela publicidade,
transparncia e motivao, deve observar critrios objetivos fixados em ato regulamentar expedido em obedincia ao art. 20 da
Lei n 9.637/98, concretizando de forma homognea as diretrizes
contidas nos inc. I a III do dispositivo.

Ainda para a execuo das atividades atribudas pela Administrao


Pblica, podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos
necessrios para o cumprimento das obrigaes assumidas no contrato
de gesto. importante ressaltar que, no repasse desses recursos p147

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Licitao
Procedimento
administrativo voltado
seleo de contratantes
com o Estado, que,
estando ligado ao prestgio
do interesse pblico que
o Estado representa, deve
primar pelos princpios
administrativos da
legalidade, da isonomia
e da impessoalidade
entre os participantes.
A Administrao
Pblica deve, ao final do
processo, selecionar a
proposta mais vantajosa
ao interesse pblico,
em ateno s regras do
julgamento objetivo, da
probidade administrativa,
da vinculao ao
instrumento convocatrio,
da competitividade e do
sigilo das propostas. Os
procedimentos licitatrios
esto, em geral, regulados
pela Lei n 8.666/93, que
prev um rol taxativo
(ou seja, exclusivo) de
modalidades de licitao,
sendo elas: concorrncia;
tomada de preos; (c)
convite; concurso;
e leilo.

blicos pela Administrao Pblica (contratante) para as Organizaes


Sociais (contratada), dispensada a licitao, dada a existncia do
contrato de gesto celebrado.
Nesse sentido, a Lei n 9.648/98 (que tratou de diversas alteraes em
outras leis) incluiu o inciso XXIV no art. 24 da Lei n 8.666/93 (que disciplina as licitaes e contratos da Administrao Pblica), possibilitando
a dispensa de licitao para as atividades previstas no contrato de gesto.
Apesar de este contrato de gesto no estar submetido licitao
com as Organizaes Sociais, a celebrao do instrumento deve ser conduzida de forma pblica, impessoal e por critrios objetivos, como consequncia da incidncia direta dos princpios constitucionais que regem
a Administrao Pblica. Entretanto, de acordo com o Decreto 5.504,
art. 1, 1 e 5, vale a pena destacar que, nas hipteses em que a Organizao Social for a entidade contratante e o contrato envolver recursos repassados pela Unio (recursos esses estabelecidos no contrato de
gesto), dever ser realizada a licitao pblica pela Organizao Social,
nos termos estabelecidos na legislao federal pertinente.
Pelo que se v, a existncia das Organizaes Sociais como entidades
pblicas no estatais criam um regime misto que ora as dispensa da prtica de procedimentos tpicos das entidades pblicas, sem, apesar disso,
liber-las da observncia de algumas regras de direito pblico. o que
se pode depreender da sntese externada pelo ministro Luiz Fux, ainda
por ocasio do voto na ADI 1923, segundo o qual as
organizaes sociais, por integrarem o Terceiro Setor, no fazem
parte do conceito constitucional de Administrao Pblica, razo pela qual no se submetem, em suas contrataes com terceiros, ao dever de licitar, o que consistiria em quebra da lgica
de flexibilidade do setor privado, finalidade por detrs de todo
o marco regulatrio institudo pela Lei. Por receberem recursos,
bens e servidores pblicos, porm, seu regime jurdico tem de
ser minimamente informado pela incidncia do ncleo essencial dos princpios da Administrao Pblica (CF, art. 37, caput),
dentre os quais se destaca o princpio da impessoalidade, de
modo que suas contrataes devem observar o disposto em regulamento prprio (Lei n 9.637/98, art. 4, VIII), fixando regras
objetivas e impessoais para o dispndio de recursos pblicos.

Espera-se que boa parte dessas limitaes de Direito pblico esteja


indicada no Contrato de gesto, instrumento que materializa a relao
148

Gesto em Administrao Pblica

jurdica estabelecida entre a Organizao Social e a Administrao Pblica. Diretamente associado ao conceito de eficincia na administrao de recursos pblicos e na implementao das polticas pblicas, nos
termos definidos pelo iderio da reforma administrativa, o Contrato de
gesto se situa no contexto de fomento e execuo das atividades de
carter pblico pelo mercado.
Nesse sentido, a separao entre a elaborao e a execuo/implementao das polticas pblicas, defendida pela reforma gerencial, carrega
consigo o objetivo de controlar os resultados obtidos na execuo dos
servios no exclusivos, a se desempenharem por empresas que no ocupam o Estado e que, assim, executam, mas no elaboram as polticas pblicas. Do ponto de vista do controle administrativo, esse processo opera
o deslocamento do mbito dos processos (controles prvios), associados
administrao burocrtica, para o mbito dos resultados (controles sucessivos), o que acarreta, consequentemente, uma maior autonomia das
entidades qualificadas para tratar com os recursos obtidos com vistas ao
cumprimento das metas estabelecidas no Contrato de gesto.
Nessa linha, o referido instrumento dever dispor, detalhadamente,
acerca do programa de trabalho a ser executado, do prazo de execuo, das metas estabelecidas, dos critrios objetivos de avaliao de desempenho, dos limites e critrios para despesas, das responsabilidades
e obrigaes da Administrao Pblica e da Organizao Social. Apesar
da previso de todas essas especificaes no Contrato de gesto, Maria
Ins Barreto argumenta que no h nenhuma garantia de continuidade
da transferncia de recursos pblicos, mesmo que os Contratos de gesto sejam adequadamente cumpridos (BARRETO, 1998).
Como ser visto adiante, um importante conceito emprestado da administrao de empresas o de estipulao de metas a serem atingidas.
Dessa forma, a parceria firmada entre poder pblico e Organizao Social deve ser regida por quadros comparativos entre as metas propostas
e os resultados alcanados pela entidade qualificada, bem como pela
prestao de contas relativas ao exerccio financeiro, outro aspecto de
suma relevncia para a execuo do Contrato de gesto.

Fiscalizao da execuo do Contrato de gesto


A fim de assegurar o cumprimento das disposies contidas no Contrato de gesto, sua execuo dever ser fiscalizada pelo rgo supervisor
da rea de atuao correspondente atividade fomentada, que trabalha149

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Accountability
Expresso de lngua
inglesa consagrada na
literatura administrativa
para designar as
atividades de controle
e de responsabilizao
de agentes no processo
de transparncia e de
prestao de contas
pblicas das suas
aes, especialmente
relacionadas com o
desempenho de funes
pblicas. Seu uso vem,
em geral, associado ao
conceito antes trabalhado
de governana e, no caso
especfico da fiscalizao
dos contratos de gesto,
a noo de accountability
pretende designar mais
amplamente o processo
de controle social que est
na base da legitimidade
de uma proposta de nova
gesto pblica.

r com as informaes prestadas em relatrio oferecido pela Organizao Social. Assim, a parceria do poder pblico e a entidade qualificada
seria regida por mecanismos de prestao de contas (accountability),
acarretando maiores responsabilidades dos administradores/dirigentes.
A apresentao de quadros comparativos entre as metas estabelecidas no
contrato e a obteno dos resultados dever ser exposta nessa fase de fiscalizao, que poder se dar ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento
que o poder pblico entender necessrio. Os resultados apresentados devero ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela
autoridade supervisora da rea correspondente, composta por especialistas
de notria capacidade e adequada qualificao, que encaminhar relatrio
conclusivo sobre a avaliao realizada, nos termos da Lei n 9.637/98.
Dessa maneira, nota-se que o controle de resultados exercido por
dois rgos controladores: o rgo supervisor e a comisso de avaliao.
Duvidando do xito desse tipo de controle, Paulo Penteado afirma que a
burocracia brasileira nunca chegou a alcanar um controle de processos
efetivo (administrao burocrtica). Assim, de acordo com seu entendimento, mais difcil do que alcanar um controle de processos seria
realizar um controle de resultados, a seu ver, muito mais complexo.
Voltando ao discurso oficial de reforma, temos que a avaliao dos
resultados apresentados pela entidade qualificada dever respeitar os
critrios objetivos de desempenho estipulados, os quais sero analisados atravs de indicadores de qualidade e produtividade. Nesse sentido,
o PDRAE claro ao afirmar que os indicadores de desempenho constituem a base para a celebrao do Contrato de gesto, na medida em que
representam objetivos qualitativos e quantitativos relacionados execuo da atividade de interesse pblico, previamente acordados.
Todavia, essa afirmao no encontra campo pacfico na literatura da
rea. Como prova disso, temos, dentre outras, a opinio de Andr Borges de Carvalho, que no v, na descrita lgica operacional dos contratos
de gesto, algo positivo para a funo social das Organizaes Sociais.
Segundo o autor, tendo em vista que a utilidade social dessas entidades
privadas passar a ser medida pela capacidade de atingir certos ndices de
desempenho quantificveis, teramos a exaltao de critrios econmicos
em detrimento da funo social do setor pblico (CARVALHO, 1999).
A viso de Mariangela Leal Cherchiglia (UFMG) e Sueli Gandolfi
Dallari (USP) no destoa da argumentao exposta anteriormente. Segundo as autoras,

150

Gesto em Administrao Pblica

em um processo de redesenho das funes do Estado e do papel


das organizaes pblicas, valores e metas finalsticas de justia
social, equidade e promoo de oportunidade e no apenas o
cumprimento de metas eficientistas so princpios inarredveis
(CHERCHIGLIA; DALLARI, 2006).

Alm do controle de resultados, a NGP faz uso do controle social


atravs da participao de representantes do poder pblico e de entidades da sociedade civil no Conselho de Administrao da Organizao
Social, o que pretenderia viabilizar a transparncia da gesto e a incluso
do cidado em esferas de decises pblicas, alm de criar um ambiente
de aproximao entre a sociedade e o Estado. Todavia, a experincia das
OS no setor da sade em So Paulo demonstra uma realidade sobre a
accountability e o controle social diferente daquela planejada pelo discurso oficial de reforma.
O Estado de So Paulo disps sobre a qualificao das entidades
como OS por meio da Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998.
Apesar de a lei estadual ter utilizado como lei-base a Lei n 9.637/98,
veiculou critrios mais restritivos do que a legislao federal no que tange rea de atuao das entidades de Direito privado.
A implantao desse sistema na rea da sade em So Paulo demonstrou eficincia na execuo de suas atividades. Sano et al. (2008) aponta
que, segundo trabalho do Banco Mundial, as OS possuem menor ndice
de mortalidade. Alm disso, pesquisas realizadas nesse setor especfico
no Estado de So Paulo demonstram que as OS possuem um custo menor do que aqueles hospitais geridos pela administrao direta. Ademais,
a flexibilizao na gesto dos recursos humanos tambm contribui para
que a composio dos quadros profissionais seja bem realizada, alocando
o seu pessoal de acordo com as habilidades e a qualificao de cada um.
Por outro lado, a experincia paulista demonstra que a prestao de
contas e a fiscalizao (controle social e de resultados) das atividades
realizadas pelas OS no obtiveram o mesmo xito. De acordo com o
diagnstico apontado por Hironobu Sano,
o esperado controle social descrito no Plano Diretor, elaborado
por Bresser-Pereira, encontra pouco espao nas OS paulistas. [...]
Percebe-se um afrouxamento dos mecanismos originais de controle social, como j ocorrera no caso da accountability parlamentar. As arenas institucionais existentes como no caso da Comis151

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

so de Avaliao tm sido subaproveitadas. O fato que, embora


o desenho institucional das OS paulistas possibilite formas de controle, elas tm sido pouco ativadas, porque, na prtica, predomina
uma hipertrofia do Executivo (SANO et al., 2008. p. 77).

Na proposta do Contrato de gesto, figurada na legislao paulista,


a comisso de avaliao, responsvel por analisar os resultados obtidos
pela OS, deve ser composta, dentre outros setores, por dois membros da
Comisso de sade e higiene da Assembleia Legislativa (controle parlamentar). Em tese, a presena de deputados ampliaria as possibilidades
de controle parlamentar e social.
Todavia, a realidade mostra que a participao dos parlamentares foi
muito mais efetiva no processo de elaborao da legislao que disps
sobre a qualificao das OS do que no processo de controle/fiscalizao
da atuao delas.
Sano atribui essa falha de fiscalizao e responsabilizao ao insulamento estatal (isolamento) e hipertrofia histrica do Poder Executivo. Em suas palavras,
bem verdade que as regras de funcionamento das OS em So
Paulo trouxeram ganhos em termos de gesto e de transparncia, mas o seu limite pode ser visto na capacidade de ativar os
instrumentos de accountability, muito mais determinados pelas
restries do insulamento estatal e da hipertrofia histrica do
Poder Executivo, e, de modo mais especfico, pelo ultrapresidencialismo estadual (SANO et al., 2008, p. 77).

Essa constatao corrobora muito com a ideia de que os problemas


de Administrao Pblica no esto pura e simplesmente atrelados
necessidade de remodelar a estrutura do Estado, mas sim de repensar os
objetivos e a tradio patrimonialista brasileira, como bem se posicionou a crtica NGP no Brasil.

152

Gesto em Administrao Pblica

Leitura complementar
Para saber mais sobre o modelo das Organizaes Sociais tal como
definido pela proposta da reforma administrativa, acesse o site:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/
publicacao/seges/PUB_Seges_Mare_caderno02.PDF.

Por fim, caso a OS descumpra qualquer disposio contida no Contrato de gesto, a Lei n 9.637/98 autoriza o Poder Executivo a proceder
desqualificao da entidade como Organizao Social. Ressalta-se que
esse procedimento necessita de instaurao prvia de processo administrativo, assegurado o direito ao contraditrio e ampla defesa, porquanto toda atividade decisria da Administrao Pblica, quando capaz de
produzir efeitos a esferas jurdicas de particulares, necessariamente
processualizada (voto-vista, ministro Luiz Fux, ADI 1.923).
A desqualificao implica na reverso dos bens permitidos e dos valores entregues utilizao da organizao social, sem prejuzo de outras sanes cabveis, conforme disposio legal.

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

Responda questo a seguir:


Disserte sobre as principais questes que envolvem Organizaes Sociais no Brasil, fazendo uma comparao entre a sua previso no plano
normativo e o que na prtica tem sido observado.

153

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Resposta Comentada
A Lei federal n 9.637/98 disps sobre as condies necessrias para a
qualificao de uma entidade de direito privado como Organizao Social. O objetivo era promover a descentralizao dos servios no exclusivos, a fim de produzir maior eficincia na sua implementao. Para
tanto, fixou-se a necessidade de um controle dos resultados apresentados
pela entidade, de modo a gerar mais transparncia na gesto pblica.
Nesse aspecto, a grande controvrsia existente entre o plano terico e o
emprico se encontra na prestao de contas pela entidade e na fiscalizao do poder pblico na apresentao dos resultados. A experincia
paulista nas Organizaes Sociais no setor da sade no nos deixa mentir. Apesar de se terem obtido resultados positivos na gesto dos recursos humanos, na autonomia decisria e na questo fiscal, a instncia de
controle seja de resultados, seja social , tem deixado a desejar.
Os nveis insatisfatrios de fiscalizao da atuao dessas entidades tm
se somado s observaes feitas pelas vozes contrrias NGP no Brasil.
Segundo o discurso crtico, o problema estaria na formulao das polticas e estratgias (bem como na composio da Administrao Pblica),
e no tanto na estrutura institucional do Estado.
Todavia, essa no era a viso do Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (MARE) quando apresentou o PDRAE. Segundo o
Plano Diretor,
esta cultura burocrtica no reconhece que o patrimonialismo,
embora presente como prtica, j no constitui mais valor hoje
no Brasil. No reconhece que os polticos, em uma democracia,
so crescentemente controlados por seus eleitores.

154

Gesto em Administrao Pblica

Poderamos afirmar que tal argumento traduz-se em uma viso romantizada da Administrao Pblica brasileira. Este Brasil descrito no
PDRAE no o que vivemos. Que controle esse que a sociedade (supostamente) exerce que no capaz de inibir incessantes desvios de verbas pblicas para interesses particulares? Que espcie de controle seria
esse que, em casos como o da construo da hidreltrica em Belo Monte
em que no houve a participao efetiva dos movimentos sociais e
da populao civil na elaborao dos estudos preliminares da Avaliao
Ambiental Integrada (AAI) , temos a Administrao Pblica dando o
aceite para a consecuo do projeto, ainda que inobservadas as etapas
procedimentais imprescindveis? Essas so duas das inmeras questes
que podemos pensar sobre as polticas pblicas e a (in)existncia do
controle social, por exemplo.
Outra questo que envolve as OS seria a dispensa de licitao para o
repasse dos recursos pblicos. A lei dispensa a realizao desse procedimento administrativo (Lei n 9.648/98, que incluiu o inciso XXIV
no art. 24 da Lei n 8.666/93), tendo essa interpretao sido reforada
pelo posicionamento do ministro Luiz Fux, manifestado o voto-vista da
ADI 1.923.
Tambm poderamos ressaltar a questo da terceirizao na prestao
dos servios pblicos. H quem entenda que a descentralizao de servios de atividade-meio da Administrao Pblica para uma empresa
privada (que os executar como atividade-fim) traria um problema para
a democracia, uma vez que implicaria, na prtica, no tratamento diferenciado entre os trabalhadores terceirizados e os servidores pblicos.

155

Aula 5 Organizaes Sociais Contratos de gesto: controle social e indicadores de desempenho

Resumo
Na presente aula, vimos que as Organizaes Sociais figuram como uma
das mais importantes figuras da nova Administrao Pblica brasileira,
instituda com a reforma administrativa de 1995. Seus principais traos
so o carter privado de sua constituio jurdica (associaes civis) e a
responsabilidade por assumir a gesto de servios pblicos repassados
pelo Estado, uma vez certificadas para tanto. Sob a gide de um contrato
de gesto com a Administrao Pblica, que define suas metas e seus
ndices de desempenho, as OS so pensadas para agir com mais autonomia e flexibilidade gerencial do que os chamados servios pblicos
burocrticos, atribuveis s empresas estatais em geral. Com isso, a
eficincia de sua atuao que se coloca em primeiro plano.

156

Aula 6
Consrcios pblicos, agncias executivas
e agncias reguladoras

Paula Campos Pimenta Velloso


Rogerio Dultra dos Santos

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

Meta
Traar um panorama do regime jurdico e do lugar que devem ocupar
os institutos consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras, no contexto das alteraes pensadas ou executadas sob o marco
da reforma administrativa.

Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:
1. localizar os institutos da administrao pblica consrcios pblicos,
agncias executivas e agncias reguladoras no contexto das mudanas que conferiram novos contornos institucionais ao Estado, aps a
crise do Welfare State;
2. conceituar esses institutos e indicar suas funes e finalidades;
3. indicar os instrumentos jurdico-polticos que estabeleceram os institutos, comentando as emendas constitucionais que compem a reforma administrativa que se desenvolve h 20 anos.

158

Gesto em Administrao Pblica

Introduo
Os institutos a serem investigados nesta aula respondem necessidade
de regular as relaes que acontecem de diversas maneiras entre a administrao pblica e a iniciativa privada, mas nosso foco so as operaes que resultam da concesso de servios pblicos, isto , servios cuja
prestao seria, originalmente, responsabilidade do Estado, mas que, por
diversas razes, passam a ser executados por entes privados.
A principal caracterstica dos servios pblicos o fato de serem considerados fundamentais. Espera-se do poder pblico a execuo de servios com vistas a garantir que, a despeito das condies contingenciais,
eles no deixem de ser prestados. No assim com a iniciativa privada.
Uma empresa no presta um servio para atender o pblico, mas para
explorar uma atividade com vistas a uma contrapartida pecuniria, ou
seja, visando ao lucro que pode resultar da atividade. Se no houver
lucro, cessaro os servios.
O fato de que os servios pblicos no podem ser interrompidos porque
so fundamentais e o de que a iniciativa privada s pratica atividades com
vistas ao lucro faz com que ambos tenham naturezas distintas, e mesmo
antagnicas. Por que, ento, o Estado concede a prestao de servios
pblicos explorao privada? A razo mais honesta a que podemos chegar que o Estado tem inmeras atribuies, sobretudo em um pas de
dimenses continentais e com um passivo enorme como o Brasil. Nosso
pas imenso e ainda padece de vertiginosa desigualdade social, de sorte
que no uma tarefa fcil para o Estado estender seus braos a todas
necessidades dos brasileiros. Mas, mesmo se nos contentarmos com essa
razo, permanece o fato de que o carter fundamental que caracteriza o
servio pblico diverge da lgica do lucro que rege a iniciativa privada.
Nas aulas anteriores, vimos que contingncias polticas, como o paradigma de forma estatal adotado no Brasil, associadas a circunstncias
econmicas que, supostamente, impem a noo de um Estado menos
provedor e ingerente, resultaram em alteraes sucessivas que, juntas,
compem a reforma da administrao pblica. A forma do Estado concebido como agncia de provimento e interveno foi substituda por
uma verso enxuta, menos presente na vida econmica e cuja permanncia na vida social s foi preservada integralmente em sua face policial. Caberia ao Estado garantir negativamente, isto , em repouso, a liberdade das iniciativas privadas, e positivamente, de forma ativa, como
sempre, a ordem social.
159

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

Voc tem toda razo se no se satisfez com essas explicaes. So argumentos descritivos ou ideolgicos que no resolvem as naturezas opostas
de servios pblicos e iniciativa privada. E a que se inserem os institutos que estudaremos nesta aula: em razo do fato de que operam segundo lgicas distintas, as concesses de explorao privada da prestao de
servios pblicos precisam ser controladas. Consrcios pblicos, agncias
executivas e agncias reguladoras foram criados para isso.

Reforma administrativa e consrcios pblicos,


agncias executivas e agncias reguladoras
chegada a hora de organizarmos o pensamento atravs de alguns conceitos.
Servio pblico: a atividade instituda como obrigao do Estado,
o qual poder prest-la por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes,
em favor dos interesses definidos como pblicos pelo sistema normativo,
visando proporcionar comodidade material coletividade dos administrados, que podero fruir dela individualmente.
Isso quer dizer que se trata de uma atividade interpretada pelo sistema jurdico como fundamental e, portanto, um dever do Estado. fundamental porque assim a definiu o Direito. A razo j conhecemos: o servio pblico visa proporcionar as necessidades materiais da coletividade,
mas os administrados podero usufruir delas individualmente. Trata-se
de necessidades que o Direito reconheceu e fixou no sistema normativo
como um dos deveres do Estado. Este, por sua vez, poder prest-las por
si mesmo ou designar prestadores que operaro em seu lugar.
Quando o Estado determinar que outra pessoa realize as atividades que
correspondem s suas obrigaes, como ocorre nas concesses de servios
pblicos, a prestao se realizar sob um regime de Direito pblico.
Regime de Direito pblico: Realizar uma atividade atravs de concesso sob regime de Direito pblico quer dizer que o poder pblico permanecer gozando de prerrogativas de supremacia e poder impor restries
especiais ao concessionrio, isto , a quem recebe a concesso.
A realizao de servio pblico por um ente que no seja o Estado ser
sempre uma concesso, uma circunstncia excepcional que no implica a
perda da obrigao, que permanece sendo do Estado. Ser sempre utilizado o argumento de que a concesso atende do melhor modo ao interesse
dos administrados, o qual j conhecemos.
160

Gesto em Administrao Pblica

Concesso de servio pblico: o meio pelo qual o Estado atribui


seu exerccio a algum, com vistas a satisfazer pelo melhor modo possvel
o interesse pblico, mantendo a obrigatoriedade da prestao vinculada
ao Estado, mas fazendo recair a responsabilidade pela execuo sobre o
concessionrio.
O concessionrio aceitaria prestar o servio pblico em nome prprio, isto , responsabilizando-se pela prestao, por sua conta e risco e
em condies inalterveis e previamente estabelecidas pelo poder pblico, em regime de Direito pblico. Dito assim, com todas as condies
sendo estabelecidas unilateralmente pelo Estado, mas com toda a responsabilidade recaindo sobre o concessionrio, explorar um servio pblico no parece ser algo vantajoso. Inclui-se, no entanto, na concesso,
a garantia contratual do equilbrio econmico-financeiro, a qual fixa a
remunerao pela explorao do servio mediante tarifas cobradas diretamente de seus usurios.
Equilbrio econmico-financeiro: Refere-se relao estabelecida
pelas partes que compem o contrato, isto , contratante e contratado.
No caso do contrato de concesso de servio pblico, o contratante
o Estado e o contratado o ente privado que passar a explorar a atividade. Em virtude da especificidade do contrato de concesso, nos referimos ao contratante (Estado) como concedente e ao contratado (empresa
privada) como concessionrio. O equilbrio ou a equao econmico-financeira entre o Estado e o concessionrio resulta das condies estabelecidas por eles no contrato, as quais determinam deus direitos e deveres.
A remunerao pela explorao do servio pblico como atividade
econmica o que garante ao ente privado o equilbrio face ao Estado, que j no precisar prest-lo. Ela se opera pela cobrana de tarifas,
as quais recaem sobre os usurios do servio. Isso fcil de identificar
na vida comum. O transporte nas cidades uma prestao devida pelo
poder pblico, o qual, via de regra, a concede a uma empresa privada.
Quando algum viaja de nibus, metr ou trem paga pela viagem uma
tarifa, que a remunerao da empresa privada pelo servio pblico que
prestou no lugar do Estado.
Como os servios pblicos so prestaes que no deixaro de ser consumidas, se por elas forem cobradas tarifas, a atividade de prestao concedida de servio pblico torna-se um tiro certo para o concessionrio.
H vezes em que a contrapartida gerada pela cobrana de tarifas no
suficiente para que o concessionrio preste o servio segundo os padres
161

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

de provimento das condies de comodidade material que caracterizam


o servio pblico. Veja, por exemplo, o cotidiano de uma estao da companhia metropolitana de trem em So Paulo, no vdeo: https://www.youtube.com/watch?v=js7WcBv_XHY.
H tambm outras formas de realizar o referido equilbrio econmico-financeiro. Nas concesses de radiodifuso sonora ou de sons e
imagens rdio e televiso o concessionrio (contratado) se remunera
pela divulgao de mensagens publicitrias cobradas dos anunciantes.
No contrato de concesso de um servio pblico, o concedente poder subsidiar parcialmente o concessionrio, mesmo que este cobre
dos usurios tarifas pela prestao. Isso acontece porque o servio objeto do contrato fundamental. O subsdio ocorrer sempre que for
necessrio para que o servio no se interrompa.
De fato, se o contrato de concesso s fosse remunerado por tarifas, isto , por fontes estranhas explorao do servio, a modalidade
contratual em questo no seria a de concesso de servio pblico. A
possibilidade de subsdio , portanto, uma caracterstica essencial desse
tipo de contrato.
A concesso de servio pblico considerada to importante no
Brasil que mereceu ateno constitucional.
Art. 175 da CRFB: Incumbe ao Poder pblico, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico: A lei dispor sobre: I regime das empresas concessionrias e permissionrias de servio pblico, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies
de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;
II os direitos dos usurios; III poltica tarifria; IV obrigao
de manter servio adequado.

Para fazer cumprir o art. 175/CRFB, foi editada a Lei n 8.987 de 13


de fevereiro de 1995, que regulamenta o art. 175/CRFB, isto , impe
direitos e deveres que proporcionam as condies necessrias aplicao real da Constituio. Entretanto, como essa lei no contemplou
regulares as concesses e permisses para os servios de radiodifuso
sonora e de sons e imagens, foi alterada desde o dia de sua publicao
pela Medida Provisria 890. Essa MP foi sucedida por numerosas outras
162

Gesto em Administrao Pblica

at que a ltima delas fosse convertida na atual Lei n 9.074 de 07 de


julho de 1995, a qual trata, sobretudo, de concesses de energia eltrica.
Existem diversas modalidades de concesso, mas o que todas tm em
comum o fato de que o concedente se reserva alguns direitos, poderes e
vantagens, como os de resciso unilateral do contrato, punio etc. O que
mais importa aos objetivos da nossa aula a reserva de fiscalizao.

Consrcios pblicos
A Emenda Constitucional 19/98 acrescentou redao do artigo 241
da CRFB a figura dos consrcios pblicos.
Art. 24/EC19/98: O art. 241 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a
gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.

Consta da Emenda que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os


Municpios disciplinaro, por meio de lei, os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade
dos servios transferidos. Entretanto, a Lei Federal n 11.107/05 determina, para a constituio de um consrcio, a forma das vrias fases que
devero ser integralmente seguidas e observadas, e pelas quais o ato de
constituio de um consrcio pblico vinculado.
Da redao da verso emendada do artigo 241 da CRFB, possvel
identificar algumas caractersticas dos consrcios pblicos:
Definio: Consrcios pblicos so, portanto, a descentralizao da
prestao de um servio pblico, cuja prestao permanecer cabendo, entretanto, a uma instncia da administrao pblica.
Disciplina legislativa: Pode-se afirmar que os consrcios pblicos sero criados por uma lei infraconstitucional, a qual regulamentar a
execuo da gesto associada de servios pblicos.
163

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

Finalidade: o objeto da regulamentao da lei infraconstitucional


que criou os consrcios pblicos, a saber, a gesto associada de servios pblicos pelos entes consorciados.
Partes e meios de execuo: Os entes consorciados para a gesto de
servios pblicos podem ser a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios. Para execut-la, as administraes federal, estadual
e municipal destinaro pessoal e bens essenciais execuo dos servios transferidos.
Regime jurdico: Como toda matria que trata de servios pblicos, o
regime jurdico dos consrcios pblicos o de Direito pblico, restando
reservados ao Estado os poderes e vantagens referidos anteriormente.
Originrios das experincias de consrcios do setor privado, que
correspondiam associao de empresas autnomas para a realizao
conjunta e temporria das mais diversas atividades da vida econmica
do pas, os consrcios pblicos atualizam os consrcios tradicionais, as
associaes civis. De incio, os consrcios pblicos tiveram sua previso jurdica enquadrada nos moldes dos convnios, sem atendimento
s particularidades tpicas do setor pblico: sujeio a mecanismos de
controle externo mais rgidos, dotao oramentria para a destinao
dos recursos e publicizao.
Apesar de um desenvolvimento significativo no seu regime, at a
carta constitucional de 1988, os consrcios eram tidos como acordos de
colaborao inseguros, sem garantia de permanncia ou das obrigaes
assumidas. Com a redemocratizao, a poltica nacional de sade, que
previu a constituio de consrcios para o fornecimento de servios de
sade, propiciou o considervel aumento desse tipo de arranjo, o que
impulsionou a demanda pelo aperfeioamento dessas experincias, ou
seja, sua regulamentao. Ainda assim, note-se que at a Emenda Constitucional, anteriormente referida, os consrcios no tinham reconhecimento jurdico na Constituio de 1988. Mas foi s em 2003, durante o
governo Lula, que o Executivo Federal demonstrou disposio em atender crescente demanda pela regulamentao do artigo 241.
A questo dos consrcios pblicos toca em um tema nevrlgico e
atualssimo da vida pblica brasileira. Em virtude do fato de estabelecerem-se cooperaes entre os entes que compem a administrao em
seus trs nveis federal, estadual e municipal a regulamentao dos
consrcios pblicos acompanhou o desenvolvimento das discusses e o
aperfeioamento da questo federativa no Brasil. As relaes de coope164

Gesto em Administrao Pblica

rao entre os entes polticos so capazes de potencializar a elaborao


de aes transversais e, com isso, minimizar as assimetrias dos entes da
federao, o que nem sempre recebido por eles sem resistncia. No
obstante, quem advoga em favor dos consrcios argumenta que eles so
centrais para o fortalecimento da organizao e da unidade da Federao. Superar uma noo compartimentalizada de federalismo depende
da possibilidade de pensar as polticas pblicas como componente de
uma reforma de longo prazo, atendendo a demandas locais com vistas a
fomentar o desenvolvimento estruturado de todo o pas.

Agncias executivas
Dizer que uma agncia da Administrao agncia executiva o
mesmo que qualific-la como pessoa jurdica de Direito pblico que celebrou contrato de gesto com o objetivo de otimizar recursos, reduzir
custos e aperfeioar a prestao de servios.
Os instrumentos de regulao das agncias executivas so os Decretos
Federais nos 2.487 e 2.488, ambos de 02 de fevereiro de 1998. De fato, eles
tratam de autarquias e fundaes, as quais so qualificadas como agncias
executivas que, em virtude dessa qualificao, passam a submeter-se a um
regime jurdico especial. Vejamos o texto do art. 1 do Decreto 2.487/98:
Art. 1: As autarquias e as fundaes integrantes da Administrao pblica Federal podero, observadas as diretrizes do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, ser qualificadas
como agncias executivas.
1 A qualificao de autarquia ou fundao como agncia executiva poder ser conferida mediante iniciativa do Ministrio
supervisor, com anuncia do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, que verificar o cumprimento, pela
entidade candidata qualificao, dos seguintes requisitos:
a) ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio
supervisor;
b) ter plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gesto e
para a reduo de custos, j concludo ou em andamento.

165

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

O objetivo de qualificar autarquias e fundaes como agncias executivas aumentar sua eficincia, atravs da ampliao de sua autonomia e,
paralelamente, do aumento da responsabilidade de seus administradores.
Tambm essa figura administrativa se opera por contrato. Trata-se
de um contrato de gesto, o qual dever fixar as metas da entidade, estabelecendo os prazos de sua realizao e os critrios de avaliao de seu
desempenho, de acordo com o art. 37 da CRFB.
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos
e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e
o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.

Firmado o contrato, a qualificao de agncia executiva ser atribuda por decreto. Os j citados Decretos Federais nos 2.487 e 2.488 de 1998
se referem apenas a agncias executivas de mbito federal. Os Estados e
Municpios que desejarem adotar medidas semelhantes, devero dispor
suas prprias normas, sempre nos termos do artigo 37 da CRFB.
As agncias executivas fazem parte da administrao pblica indireta. So pessoas jurdicas de Direito pblico e consideradas como autarquias especiais. Sua principal funo o controle de pessoas privadas
incumbidas da prestao de servios pblicos, sob o regime de concesso ou permisso. Gozam de autonomia financeira e administrativa e
podem celebrar contrato de gesto com o objetivo de reduzir custos,
otimizar e aperfeioar a prestao de servios pblicos. Seu objetivo
principal a execuo de atividades administrativas.
Para transformar uma autarquia ou fundao em uma agncia executiva, elas devem apresentar planos estratgicos de reestruturao e de
desenvolvimento institucional em andamento. E, por serem supervisionadas diretamente pelos ministrios, devem ter celebrado contrato de
gesto com aquele que ser seu supervisor.
Veja algumas caractersticas referentes s agncias executivas:
166

Gesto em Administrao Pblica

Definio: So uma qualificao atribuda a uma fundao ou autarquia atravs de decreto da Presidncia da Repblica.
Disciplina legislativa: A transformao de fundaes e autarquias em
agncias executivas dar-se- por decreto do presidente da Repblica.
Finalidades: Otimizar recursos, reduzir custos e aperfeioar a prestao de servios.
Regime jurdico: Como toda matria que trate de servios pblicos,
o regime jurdico das agncias executivas o de Direito pblico.

Agncias reguladoras
Uma agncia reguladora uma autarquia sob regime especial. Sua tarefa encarregar-se do exerccio do poder normativo, que lhe foi conferido
pelo poder pblico, sobre as concesses e permisses de servios pblicos.
No Direito brasileiro, uma agncia reguladora pode ser um rgo da
Administrao direta ou uma entidade da Administrao indireta. Em
se tratando de entidade da Administrao indireta, a agncia reguladora
estar sujeita ao princpio da especialidade e ser restrita matria que
a lei determinar.
H dois tipos de agncia reguladora no Brasil:
1. as tipicamente dotadas da possibilidade de exercer o chamado poder
de polcia. Por meio dele, a agncia reguladora poder impor limitaes administrativas previstas em lei, fiscalizao e represso s instncias administrativas responsveis pela prestao de servios pblicos.
2. as agncias que regulam e controlam as atividades que constituem
objeto de concesso, permisso ou autorizao de servio pblico.
So exemplos de agncia reguladoras das atividades de concessionrios, a Anatel, responsvel por concessionrios que exploram a
prestao de servios de telecomunicao; as diferentes agncias que
regulam a explorao de concesso de transporte pblico, como a
Agetransp, de So Paulo e a Fetranspor, do Rio de Janeiro e a Aneel,
que controla a prestao de energia eltrica pelas concessionrias que
exploram a atividade.
Atualmente, existem dez agncias reguladoras, implantadas entre
dezembro de 1996 e setembro de 2001, mas nem todas realizam atividades de fiscalizao.

167

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

A Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) promove o desenvolvimento das telecomunicaes no pas. Criada em 1997, a agncia
tem independncia administrativa e financeira e no est subordinada
a nenhum rgo de governo. A Anatel tem poderes de outorga, regulamentao e fiscalizao, e deve adotar medidas necessrias para atender
ao interesse do cidado.
A Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
(ANP) foi criada em 1998 para regular as atividades da indstria de
petrleo e gs natural e dos biocombustveis. Autarquia federal, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia (MME), a ANP estabelece regras,
contrata profissionais e fiscaliza as atividades das indstrias reguladas.
A Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), autarquia criada em
1996, regula e fiscaliza a gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao da energia eltrica. Vinculada ao Ministrio de Minas e Energia
(MME), tambm atende a reclamaes de agentes e consumidores e media os conflitos de interesses entre os agentes do setor eltrico e entre estes
e os consumidores.
Criada em 2000, a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS)
vinculada ao Ministrio da Sade. Ela promove a defesa do interesse
pblico na assistncia suplementar sade, regula as operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaes com prestadores e consumidores,
e contribui para o desenvolvimento das aes de sade no pas.
A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) foi criada em
1999, tem independncia administrativa e autonomia financeira e vinculada ao Ministrio da Sade. A agncia protege a sade da populao
ao realizar o controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios que devem passar por vigilncia sanitria, fiscalizando,
inclusive, os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias relacionados a esses produtos e servios. A Anvisa tambm controla portos,
aeroportos e fronteiras e trata de assuntos internacionais a respeito da
vigilncia sanitria.
Criada no ano 2000, a Agncia Nacional de guas (ANA) vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), mas tem autonomia administrativa e financeira. A agncia implementa e coordena a gesto dos
recursos hdricos no pas e regula o acesso gua, sendo responsvel
por promover o uso sustentvel desse recurso natural, a fim de beneficiar no s a gerao atual mas tambm as futuras.

168

Gesto em Administrao Pblica

A Agncia Nacional do Cinema (Ancine) uma autarquia especial


e, por isso, tem independncia administrativa e financeira. Criada em
2001 e vinculada ao Ministrio da Cultura (MinC), tem como objetivo
principal o fomento produo, distribuio e exibio de obras
cinematogrficas e videofonogrficas. Alm disso, regula e fiscaliza as
indstrias que atuam nessas reas.
Criada em 2001, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(Antaq) vinculada ao Ministrio dos Transportes e tem autonomia financeira e administrativa. A agncia implementa, em sua rea de atuao, as polticas formuladas pelo ministrio e pelo Conselho Nacional
de Integrao de Polticas de Transporte (Conit). Alm disso, regula, supervisiona e fiscaliza os servios prestados no segmento de transportes
aquavirios e a explorao da infraestrutura porturia e aquaviria exercida por terceiros.
A Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) foi criada
em 2001, vinculada ao Ministrio dos Transportes e tem independncia administrativa e financeira. responsvel pela concesso de
ferrovias, rodovias e transporte ferrovirio relacionado explorao da
infraestrutura e pela permisso de transporte coletivo regular de passageiros por rodovias e ferrovias. Alm disso, a ANTT o rgo que
autoriza o transporte de passageiros realizado por empresas de turismo
sob o regime de fretamento, o transporte internacional de cargas, a explorao de terminais e o transporte multimodal (transporte integrado
que usa diversos meios).
Criada em 2005 para substituir o Departamento Nacional de Aviao
Civil, a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) tem a funo de regular
e fiscalizar as atividades do setor. responsabilidade da autarquia, vinculada Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, garantir
segurana no transporte areo, qualidade dos servios e respeito aos direitos do consumidor.

169

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

Se voc quiser saber mais sobre esse assunto, visite os sites:


http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras;
http://www.procon.sp.gov.br/categoria.asp?id=430.

Alm de controlar a qualidade do servio prestado, garantindo que


a concesso cumpra sua razo de ser, as agncias reguladoras tambm
tm atribuies quando da concesso, autorizao e permisso do servio pblico. Trata-se, entretanto, de competncias restritas. So elas:
a realizao de procedimento licitatrio para a escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio;
a celebrao do contrato de permisso ou de concesso ou a prtica
do ato unilateral de outorga da autorizao;
a definio do valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste;
o controle da execuo dos servios, mediante a aplicao de sanes;
encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a resciso amigvel e
a reverso de bens ao trmino da concesso;
exercer o papel de ouvidor de denncias e reclamaes dos usurios,
entre outras atribuies e prerrogativas que a lei outorga ao poder
pblico na concesso, permisso e autorizao.

Atividade 1
Atende aos Objetivos 1, 2 e 3

1. Localize os institutos da administrao pblica: consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras, no contexto das mudanas que conferiram novos contornos institucionais ao Estado aps a
crise do Welfare State.
170

Gesto em Administrao Pblica

2. Opere a distino entre esses institutos e indique suas funes e


finalidades.

3. Indique o instrumento jurdico-poltico responsvel por introduzir


essas figuras e comente uma das emendas constitucionais que compem
a reforma administrativa que se desenvolve h 20 anos e uma lei que
regulamenta a CRFB.

Respostas Comentadas
1. Contingncias polticas, como o paradigma de forma estatal adotado no Brasil, associadas a circunstncias econmicas que, supostamente, impem a noo de um Estado menos provedor e ingerente,
resultaram em alteraes sucessivas que, juntas, compem a reforma da
administrao pblica. Caberia ao Estado garantir negativamente, isto
, em repouso, a liberdade das iniciativas privadas, e positivamente, de
forma ativa, como sempre, a ordem social.
Tais fatos tm rebatimento sobre a prestao de servio pblico, que
se torna disponvel iniciativa privada mediante concesso. Entretanto,
em razo do fato de que operam segundo lgicas distintas, as concesses de explorao privada da prestao de servios pblicos precisam
171

Aula 6 Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras.

ser controladas. Consrcios pblicos, agncias executivas e agncias reguladoras foram criadas para isso.
2. Consrcios pblicos so originrios das experincias de consrcios
do setor privado, que correspondiam associao de empresas autnomas para a realizao conjunta e temporria das mais diversas atividades
da vida econmica do pas. Eles atualizam os consrcios tradicionais, as
associaes civis. A regulamentao desses consrcios acompanhou o desenvolvimento de discusses e o aperfeioamento da questo federativa
no Brasil. Quem advoga em favor dos consrcios argumenta que eles so
centrais para o fortalecimento da organizao e da unidade da Federao.
Uma agncia da Administrao agncia executiva quando est qualificada como pessoa jurdica de Direito pblico que celebrou contrato de
gesto com o objetivo de otimizar recursos, reduzir custos e aperfeioar
a prestao de servios.
Agncia reguladora uma autarquia sob regime especial. Sua tarefa encarregar-se do exerccio do poder normativo, que lhe foi conferido pelo
poder pblico, sobre as concesses e permisses de servios pblicos.
H dois tipos de agncia reguladora no Brasil: as tipicamente dotadas da
possibilidade de exercer o chamado poder de polcia e as agncias que
regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concesso,
permisso ou autorizao de servio pblico.
3. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil teve seu art. 241
emendado para dar vida possibilidade de conceder explorao de servios pblicos, bem como cooperao entre os entes da Federao.
No obstante, com vistas a tornar realidade o prescrito pela Constituio Federal, foi promulgada legislao pertinente, visando regulamentao da verso emendada do art. 241.
Art. 24/EC19/98: O art. 241 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a
gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.

172

Gesto em Administrao Pblica

A Lei Federal n 11.107/05 determina, para a constituio de um consrcio, a forma das vrias fases que devero ser integralmente seguidas
e observadas, pelas quais o ato de constituio de um consrcio pblico
vinculado.
Os Decretos Federais nos 2.487 e 2.488, ambos de 02 de fevereiro de
1998, referem-se a agncias executivas de mbito federal.

Resumo
Nesta aula, fomos introduzidos s figuras jurdicas responsveis pela regulao das relaes entre a administrao pblica e a iniciativa privada,
sobretudo quelas que resultam da concesso de servios pblicos.
Nas aulas anteriores, aprendemos que contingncias polticas, como o
paradigma de forma estatal adotado no Brasil, associadas a circunstncias econmicas que, supostamente, impem a noo de um Estado menos provedor e ingerente, resultaram em alteraes sucessivas que, juntas, compem a reforma da administrao pblica. O chamado Estado
Providncia foi substitudo por uma verso cuja nica face no omissiva
a policial ou a que d suporte s atividades econmicas.
Os institutos que estudamos nesta aula procuram sanear de maneira
aproximada os problemas impostos pelas transformaes sofridas pelas
relaes entre Estado e sociedade. So eles os consrcios pblicos, as
agncias executivas e as agncias reguladoras.

Informaes sobre prxima aula


Na prxima aula, trataremos da organizao do Estado do ponto de
vista da estrutura de suas foras repressivas, no contexto da discusso
sobre segurana pblica como um problema global.

173

Aula 7
Foras repressivas, Segurana Pblica
e Estado brasileiro no contexto global

Rogerio Dultra dos Santos


Sergio Rodrigues Dias Filho

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

Meta
Trabalhar noes sobre as foras repressivas organizadas no Estado brasileiro, sob uma tica interdisciplinar que analisar as razes ocultas do
comportamento estatal perante o crime e o criminoso, a partir dos reflexos do fenmeno da globalizao econmica no mbito da economia,
da sociedade e da Segurana Pblica.

Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:
1. reconhecer noes iniciais sobre as foras repressivas organizadas no
Estado brasileiro: milcia, exrcito, guarda nacional e polcia;
2. confrontar as foras repressivas organizadas no Estado brasileiro com
os impactos da globalizao econmica e seus reflexos no mbito da
economia, da sociedade e da Segurana Pblica.

176

Gesto em Administrao Pblica

Introduo
Nesta aula, voc poder unir os contedos das aulas anteriores com
abordagens acerca das foras repressivas organizadas do Estado brasileiro. Inicialmente, sero trabalhadas as noes iniciais de foras repressivas e Estado brasileiro para, a seguir, aprofundarmos a anlise sobre a
milcia, o exrcito, a guarda nacional e a polcia. Em seguida, voc conhecer a estrutura normativa da Segurana Pblica, presente no artigo
144 da Constituio da Repblica de 1988, especialmente sobre a Polcia
Federal, a Polcia Rodoviria Federal, a Polcia Ferroviria Federal, a Polcia Civil, a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros Militares. Por fim,
sero trabalhados os reflexos da globalizao nas polticas de Segurana
Pblica e no comportamento do aparato repressivo do Estado brasileiro.
Bons estudos!

Noo inicial de foras repressivas


e Estado brasileiro
Antes de iniciar o estudo sobre as foras repressivas organizadas no
Estado brasileiro (milcia, exrcito, guarda nacional e polcia), importante esclarecer qual o sentido aqui atribudo s expresses foras repressivas e Estado brasileiro. Vamos a elas:

Foras Repressivas
Por foras repressivas deve-se entender um conjunto de aes realizadas por instituies do Estado brasileiro (milcia, exrcito, guarda nacional e polcia, por exemplo), com a finalidade de conter ou dificultar
a ascenso de movimentos considerados inconvenientes, por irem de
encontro aos interesses do Estado ou dos grupos polticos que integram
os quadros do Estado.

Estado brasileiro
O que se pode depreender da palavra Estado? Bom, sem a inteno de realizar uma abordagem enciclopdica do termo, para esta aula
so muito teis as contribuies de Norberto Bobbio (2011, p. 67) ao
afirmar que, historicamente, o termo Estado passou de um significado
genrico de uma situao (status), para um sentido especfico de con177

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

dio de posse permanente e exclusiva de um territrio e de comando


sobre os seus respectivos habitantes.

As foras repressivas organizadas no Estado


brasileiro: milcia, exrcito, guarda nacional
e polcia
Esclarecida a noo inicial das expresses foras repressivas e Estado
brasileiro, pode-se agora iniciar o estudo e a compreenso das foras repressivas organizadas no Estado brasileiro oitocentista, especificamente
a milcia, o exrcito, a guarda nacional e a polcia. Inicialmente, o termo
milcia diz respeito a uma organizao composta por pessoas que no
integram o grupamento militar de uma nao. A historiografia aponta a
existncia de regimentos de milcia em territrio brasileiro j no final do
sculo XVIII. O professor e pesquisador Hendrik Kraay (2001, p. 133)
descreve o contedo das cartas escritas por Luiz dos Santos Vilhena,
segundo o qual a milcia era composta por comerciantes, caixeiros, artfices, vendeiros e taberneiros. Entretanto, uma caracterstica marcante
das milcias urbanas deve ser destacada: a interseo de cor e classe era
to notria, que a classificao racial era mais importante que a ocupao originria, isto , a organizao da milcia refletia a estrutura trirracial da sociedade brasileira poca: pretos, pardos e brancos.
Nesse sentido, grande parte da populao masculina livre foi incorporada s milcias (2001, p. 134), visto que era do interesse das monarquias ibricas garantir o controle e o domnio sobre suas colnias.
Assim, essas formavam com o Exrcito uma hierarquia de corporaes
militares: no pice, estava o Exrcito (primeira linha ou tropas pagas);
em seguida, encontrava-se a milcia (segunda linha), na qual se alistavam todos os homens adultos livres, com boa sade, entre dezoito e
quarenta anos que no serviam nas tropas pagas e, por fim, estavam
as ordenanas, uma espcie de milcia da reserva da qual faziam parte
todos os homens restantes.
Hendrik Kraay (2001, p. 136) aduz ainda que os oficiais da milcia expressavam os valores hierrquicos da sociedade colonial, ou seja, havia a
expectativa de que os capites, tenentes e alferes mantivessem uma vida
honrada e com meios para se vestir com decncia (haja vista o elevado
custo dos uniformes). Para regulamentar o sistema de promoo, havia
o respeito ao princpio da antiguidade que, com frequncia, era violado
em razo da necessidade de promover, ao mesmo tempo, homens com
178

Gesto em Administrao Pblica

alta capacidade financeira. Dentro desse contexto, Kraay (2001) relata


que, em 1808, o comandante do Quarto Regimento recomendou a promoo de um tenente porque ele tinha possibilidades e suficincia, e
no a de um mais antigo por ser este oficial muito descuidado das suas
obrigaes, confuso e falto daquela percepo e viveza para o servio.
Exemplos como esse eram to rotineiros quanto a remoo de um oficial de seu posto devido ao empobrecimento.
Assim, acerca do sistema de promoo nas milcias, Hendrik Kraay
conclui afirmando que o sucesso econmico era recompensado com a
promoo, o que s reforava a rgida hierarquia social dessa instituio. Dessa forma, a milcia representava no s um grupo armado cujas
condies raciais eram especificamente delimitadas, mas tambm uma
corporao na qual critrios econmicos e sociais como a participao
em redes de sociabilidade eram fortemente considerados pela monarquia como critrios para a poltica de promoo.
Considerando que a milcia era parte do Exrcito (KRAAY, 2001,
p. 136), a forma mais adequada para abordar a questo dele no Estado
brasileiro oitocentista a seguinte: apesar de haver registros histricos
da efetiva existncia do Exrcito na era colonial (tal qual a atuao contra as tentativas de colonizao holandesa em 1550, 1610 e 1648, por
exemplo), aps o ano de 1822 que esta instituio ganha maior relevncia no cenrio poltico e institucional brasileiro. O Exrcito imperial
consistia no agrupamento de uma linha principal, composta pelos militares do exrcito, e de uma linha secundria, formada por milcias e
ordenanas. Somente a linha principal reunia vinte e quatro mil homens
disciplinados, treinados e equipados to bem quanto os membros dos
exrcitos europeus (NABUCO, 1975, p. 463).

Naturalmente, a milcia colonial, apesar do nome, no tem qualquer relao histrica ou conceitual com os grupos que, contemporaneamente, tornaram-se conhecidos por essa denominao,
especialmente aqueles cuja atuao se verifica em bairros da periferia da cidade do Rio de Janeiro. As milcias atuais so grupos
179

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

paramilitares, ou seja, situados margem da organizao oficial


das foras militares ou de segurana pblica, que se formam pela
associao com agentes pblicos, boa parte deles ligados a instituies de segurana pblica, com o objetivo de garantir, por
meio de um domnio violento sobre territrios, a realizao de
um vasto conjunto de prticas ilcitas.

Entretanto, o alto patamar alcanado pelo exrcito no reinado de


Dom Pedro I foi desconstrudo no momento em que os liberais conquistaram a supremacia com a abdicao do imperador. Nesse contexto,
Joaquim Nabuco (1975, p. 59) descreveu que o objetivo dos liberais era
dispersar o exrcito, por razes ideolgicas, econmicas e, sobretudo,
para eliminar qualquer possibilidade de retorno de Dom Pedro I ao Brasil. Nesse contexto, ao final do ano de 1831, foi criada a Guarda Nacional
com a finalidade de somar foras ao que ainda restava do exrcito, com
a funo de defender o territrio brasileiro.
A Guarda Nacional, por sua vez, era uma instituio formada por
civis e tinha a finalidade de substituir as milcias e as ordenanas. Isso
porque, conforme ensina Hendrik Kraay (2001, p. 318), os liberais desejavam criar uma verso brasileira da Garde Nationale, com a incorporao de cidados virtuosos e de toda a nao, para atender aos interesses
polticos dos grandes proprietrios de terra. O alistamento junto guarda nacional era realizado de forma local e obrigatrio a todo cidado
que tinha direito ao voto nos municpios, o que contribuiu para uma
diminuio ainda maior do Exrcito, cujo alistamento era facultativo,
embora a ocupao das patentes inferiores recasse violentamente sobre
aqueles das classes mais baixas que no tinham posses ou no podiam
contar com a proteo dos mais poderosos.
Nesse sentido, Jos Iran Ribeiro (2001, p. 45) afirma que os membros
da Guarda Nacional eram recrutados entre cidados eleitores e seus filhos, desde que comprometidos com a manuteno da ordem poltica.
Assim como os membros das milcias, esses indivduos no exerciam
profissionalmente a atividade militar, mas, depois de qualificados como
guardas nacionais, passavam a fazer parte do servio ordinrio ou reserva da instituio. Em linhas gerais, essas so as principais caractersticas
da Guarda Nacional.
180

Gesto em Administrao Pblica

A Polcia, por seu turno, tem sua formao inspirada na realidade


de Portugal. Dois recortes temporais so importantes para os objetivos
desta unidade: (a) de 1808 a 1871; (b) de 1988 at os dias atuais. O primeiro intervalo temporal relevante porque foi marcado por uma radical modificao orgnica na Polcia, isto , as atribuies policiais e judicirias que estiveram acumuladas, no perodo de 1808 a 1827, foram
descentralizadas com a promulgao do Cdigo de Processo Criminal
do Imprio (1832). Alm das modificaes administrativas na estrutura
da Polcia (a criao de chefaturas de Polcia em 1841 e a definio das
funes da Polcia administrativa e judiciria em 1842, por exemplo),
cumpre destacar tambm que, em 1871, houve uma reforma no sistema
adotado pela Lei n 261, com a resultante separao definitiva entre Polcia e Judicirio e a criao do inqurito policial.
Para os objetivos deste estudo, importa especialmente a compreenso
normativa da atual estrutura de Segurana Pblica, delimitada na Constituio da Repblica de 1988 (CRFB). A estratgia metodolgica simples: entender a estrutura jurdica das polcias, inseri-la em seu contexto
social e econmico para, ao final, analisar sua relao com a sociedade.
Nos termos do artigo 144 da CRFB, tem-se que a Segurana Pblica,
alm de ser um dever do Estado, constitui direito e responsabilidade de
todos. Nesse sentido, ela deve ser exercida para a preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio por meio dos
seguintes rgos:
1. Polcia Federal:
Principais funes: (a) apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou
de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras
infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional
e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei; (b) prevenir e
reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando
e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos
pblicos, nas respectivas reas de competncia; (c) exercer as funes de
polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; (d) exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.
2. Polcia Rodoviria Federal:
Principal funo: patrulhar ostensivamente as rodovias federais.

181

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

3. Polcia Ferroviria Federal:


Principal funo: patrulhar ostensivamente as ferrovias federais.
4. Polcias Civis:
Principais funes: exercer as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais (exceto as militares), ressalvada a competncia
da Unio.
5. Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares:
Principais funes: s Polcias Militares cabem a polcia ostensiva
e a preservao da ordem pblica; aos Corpos de Bombeiros Militares
incumbe a execuo de atividades de defesa civil.

Conforme o previsto no pargrafo oitavo do artigo 144 da CRFB,


os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas
proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei.

Passemos agora, antes de nos determos sobre os traos distintivos


das foras repressivas no Estado atual, a uma reflexo sobre o cenrio
poltico-econmico mais amplo, marcado pelos influxos do que se convencionou chamar globalizao, com seus correlatos ideolgicos e suas
influncias sobre a organizao das instituies pblicas.

Atividade 1
Atende ao Objetivo 1

Cite as principais caractersticas das foras repressivas organizadas no


Estado brasileiro: milcia, exrcito, guarda nacional e polcia.
182

Gesto em Administrao Pblica

Resposta Comentada
Espera-se que voc descreva com suas prprias palavras as principais
caractersticas das foras repressivas organizadas no Estado brasileiro,
considerando os aspectos histricos, mas, sobretudo, enfatizando a atuao da polcia enquanto agncia formal de criminalizao secundria
no sistema penal capitalista.

A globalizao e os seus reflexos


no mbito da Segurana Pblica
Em um cenrio de esgotamento do Estado de bem-estar social (modelo de Estado j trabalhado em aulas anteriores), as concepes tericas neoliberais ganharam fora e foram aperfeioadas para a defesa de
um modelo de Estado neoliberal que, por intermdio da globalizao
econmica, foi apresentado como a soluo para o caos econmico que
o mundo viveu a partir de meados da dcada de 1970. Registre-se que,
inicialmente, imprescindvel apresentar a dimenso terica (neoliberalismo) da globalizao econmica para que, logo aps, seja possvel
investigar as caractersticas gerais da globalizao e, finalmente, os seus
respectivos impactos na sociedade e nas polticas de Segurana Pblica.
Desde logo, deve-se analisar que o termo neoliberalismo significa,
conforme ensina Reginaldo Moraes (2001, p. 27), uma corrente de pensamento presente nas teorias desenvolvidas no incio do sculo XX pelo
austraco Ludwig von Mises (1881-1973) e ampliadas pelo tambm austraco Friedrich von Hayek que se tornou o principal expoente da causa
neoliberal ao publicar a obra O caminho da servido (1944).

183

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

Na obra O caminho da servido (1944), Friedrich von Hayek defendeu os princpios neoliberais e combateu, principalmente, o
Estado de bem-estar social (tido como destruidor da liberdade
dos cidados e da competio criadora, fundamentos da prosperidade humana para Hayek) e os sindicatos que, para Hayek, prejudicavam as bases da acumulao privada por meio das reivindicaes salariais, alm de exigirem do Estado despesas sociais e
investimentos que no possibilitavam retorno.

Enfatize-se o argumento dos neoliberais acerca do Estado de


bem-estar social:
[...] buscando proteger o cidado das desgraas da sorte, o Estado, aparentemente benfeitor, acaba, na verdade, produzindo
um inferno de ineficcia e clientelismo, pesadamente pago pelo
mesmo cidado que, primeira vista, procurava socorrer. importante destacar este argumento em particular porque ele abre
caminho para que os neoliberais ampliem e estendam a frente
de batalha nas campanhas pela privatizao: pregam a transferncia, para a iniciativa privada, tambm das atividades sociais
(educao, sade, previdncia etc.) tidas anteriormente como
beneficirias do desmonte do Estado-empresrio (o Estado produtor de bens industriais, sobretudo). Tudo isso nos apresentado como algo no apenas desejvel, mas como algo finalmente
acreditvel, pela fora dos prprios eventos econmicos, impondo-se mesmo com evidncia, com a fora de um pensamento
nico (MORAES, 2001, p. 36).

184

Gesto em Administrao Pblica

Aps apresentar os defeitos do Estado de bem-estar social, Moraes destaca que os neoliberais estabelecem limites para a atuao do
Estado que deve transferir uma parcela das suas competncias para as
coletividades locais (construo escolar, formao profissional, servios
urbanos, sade e assistncia social, por exemplo) e deixar de ser a fonte
nica do direito e das regulamentaes (deliberaes sobre poltica econmica, monetria, cambial e tributria, por exemplo) ao conferir outra
parcela de suas competncias para organizaes multilaterais, tais como
o Grupo dos Sete (G-7), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC),
o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), geridas
por governos e banqueiros provenientes dos pases capitalistas centrais.
Isso posto, possvel depreender que a teoria neoliberal largamente
apresentada como a soluo para a crise do Estado de bem-estar social ao se sustentar a necessidade de os Estados promoverem a liberalizao (diminuio dos obstculos comerciais de acesso aos mercados
internacionais) e a desregulamentao (ausncia ou enfraquecimento
das normas que regulam economia) da economia. Pode-se dizer, ento,
que o discurso neoliberal fundamentado em um tipo de abordagem e
direo conferidas globalizao econmica que se estendem tanto aos
pases desenvolvidos quanto aos pases em desenvolvimento, por intermdio de instrumentos de poltica externa executados originariamente
por governos conservadores da Inglaterra (Margareth Thatcher) e dos
Estados Unidos (Ronald Reagan), em finais da dcada de 1970 e meados
da dcada de 1980 (GONALVES, 2003, p. 28).
Alm disso, pode-se afirmar que tal fenmeno caracterizado pela
ocorrncia de trs processos simultneos: aumento notvel dos fluxos
internacionais de bens, servios e capital; acirramento da concorrncia
internacional e maior interdependncia entre empresas e economias nacionais. Suas principais causas seriam de natureza poltica, tecnolgica
e, principalmente, sistmica, haja vista que h momentos em que a capacidade de produo de bens e servios pelos capitalistas maior que
a absoro do conjunto da economia, o que provoca a necessidade de as
economias desenvolvidas expandirem seus mercados.
Diante dessa insuficincia, Reinaldo Gonalves (2003, p. 26-28) aponta
cinco macrossadas adotadas pelos capitalistas para resolver o problema
do capital excedente. A mais relevante delas para o assunto aqui abordado
a terceira sada, que diz respeito aos gastos militares e segundo a qual o
problema reside em manter a corrida armamentista ou em encontrar um
inimigo externo que viabilize a realizao da produo blica (2003, p. 27).
185

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

A terceira sada est diretamente relacionada ao comportamento


dos Estados em nvel global no que diz respeito s polticas de Segurana Pblica direcionadas para o combate seletivo s drogas e
aos narcotraficantes (figuras criadas a partir de esteretipos muito bem delimitados que so atribudos aos pequenos traficantes
no cotidiano da represso penal, conforme ser abordado com
mais propriedade na prxima aula).

Nesse contexto, portanto, de maior interdependncia entre empresas


e economias internacionais, o cenrio global o conjunto de Estados
nacionais que se relacionam entre si e, partindo-se do pressuposto de
que o Estado uma instituio nica que detm o monoplio da fora fsica, da moeda e da edio de normas reguladoras, conclui-se que
os Estados nacionais so, de fato, atores fundamentais da globalizao
econmica. Todavia, deve-se ressaltar que, apesar de o Estado nacional
possuir o monoplio da fora legtima e figurar como locus do poder
poltico e militar, o fenmeno da globalizao econmica transforma a
empresa transnacional (sediada nos pases centrais) no principal locus
de acumulao e de poder econmico, tendo em vista que ela exerce o
controle sobre ativos especficos, tais como o capital, a tecnologia e a
capacidade gerencial, organizacional e mercadolgica. Visto isso, insta
esclarecer que os reais interesses que movem o processo de globalizao
econmica passam ao largo da pura e simples evoluo tecnolgica, do
aumento da qualidade de vida da populao ou da reduo das desigualdades entre ricos e pobres, haja vista que empresas transnacionais e
bancos sediados nos pases de capitalismo avanado so, notadamente,
os principais interessados no processo de globalizao.
Podemos asseverar assim que a globalizao econmica torna possvel aos pases desenvolvidos, por intermdio da exportao de bens,
servios e capital, a resoluo do grave problema de insuficincia de demanda interna, visto que a exportao (que gera empregos nos pases
desenvolvidos) acompanhada da desregulamentao e a especial prote186

Gesto em Administrao Pblica

o s empresas e aos bancos internacionais (que obtm maiores oportunidades de acumulao, maior liberdade de atuao e maior poder de
barganha nos pases em desenvolvimento) estimulam o investimento
externo que materializa a acumulao de capital. Por outro lado, Gonalves afirma ainda que tambm h, nos pases em desenvolvimento,
grupos econmicos e sociais interessados nos rumos do processo de
globalizao econmica, especificamente as classes dirigentes nacionais,
beneficiadas com as formas de proteo do fluxo econmico garantidas pela interveno do Estado (por exemplo, o setor exportador, na
medida em que os mercados so abertos, e grandes instituies financeiras). Essa interveno vem acontecendo historicamente por meio de
medidas e programas, como a manuteno de sobrevalorizadas taxas
de cmbio ou a injeo de grande volume de dinheiro pblico para a
reestruturao do sistema financeiro.

Um dos mais expressivos episdios de interveno do Estado


brasileiro no socorro a instituies financeiras indicando o papel central dos aparatos estatais no equilbrio da ordem capitalista se deu em 1995, com a criao do chamado Proer (Programa
de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional). Institudo por medida provisria no primeiro ano do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Proer
repassou, em ttulos da dvida pblica, cerca de R$ 38 bilhes a
grandes instituies financeiras, ao longo dos cinco anos de sua
durao, sob a justificativa da necessidade de fazer frente a uma
crise sistmica que afetaria a poupana nacional com a possvel
quebra dessas empresas. A sistematicidade das crises do capitalismo se apresentou em 2008, dessa vez nos Estados Unidos, onde
o estouro de uma bolha resultante da especulao com os chamados derivativos atingiu o corao do sistema financeiro norte-americano. Na ocasio, a interveno estatal promovida pelo
governo George Bush Jr. foi justificada em razo da efetiva quebra de inmeros bancos, dada pela impossibilidade de que seus
clientes honrassem os mltiplos contratos de emprstimo que
187

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

haviam sido contrados no cenrio de expanso (e especulao)


imobiliria vigente poca. As medidas tomadas pelo governo
estadunidense lembraram o Proer brasileiro e destinaram reestruturao do sistema financeiro nacional algo em torno de U$
700 bilhes, advindos do Tesouro Nacional.

Nas palavras de Reinaldo Gonalves (2003, p. 31):


[...] Por um lado, verdade que o conjunto da sociedade beneficia-se com a importao de bens mais baratos provenientes
do exterior (inclusive componentes da cesta bsica). Por outro,
ainda mais verdadeiro que os principais beneficirios so os
membros dos grupos sociais de renda mais alta. A farra de importao (bens e servios de alto luxo) significa o desperdcio
de divisas estrangeiras escassas. Quando os fluxos internacionais
de capitais so interrompidos e h uma crise cambial, os grupos
sociais continuam mantendo seus privilgios de importao de
bens e servios. Entretanto, os grupos sociais desfavorecidos sofrem com a inflao, a recesso e a contrao dos investimentos
estatais em infraestrutura econmica e social. A liberalizao e
a desregulamentao dos fluxos internacionais de capitais permitem que a elite econmica dos pases em desenvolvimento
transfira renda e riqueza para o exterior. Ademais, frente desestabilizao macroeconmica, a elite econmica protege-se com
transferncias rpidas de investimentos de moeda nacional para
moeda estrangeira e vice-versa. Os ganhos com operaes especulativas tornam-se parte do cotidiano dessas elites.

Repassadas, dessa forma, algumas das caractersticas gerais da globalizao econmica, sero investigados, adiante, os principais impac188

Gesto em Administrao Pblica

tos (econmicos e sociais) desse fenmeno no Brasil, com o objetivo


de se verificarem os reflexos da globalizao nas polticas de Segurana
Pblica e no comportamento do aparato repressivo do Estado.

Impactos da globalizao econmica


Primeiramente, importante esclarecer que no se quer, com essa
abordagem, apresentar a globalizao econmica a partir de uma viso
maniquesta, isto , exibir o processo de globalizao como algo ruim
ou bom para a sociedade, mas sim realizar uma anlise crtica de suas
consequncias para as reas econmica, social e de Segurana Pblica, a
partir dos ajustes realizados sob as rdeas do neoliberalismo e do alto
preo pago pelos pases perifricos pelo to sonhado progresso.
Impacto econmico
O fenmeno da globalizao econmica provocou consequncias
marcantes na economia brasileira e, dentre elas, destaca-se o processo de desnacionalizao ocorrido com grande intensidade a partir do
governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Salienta-se que a desnacionalizao significa o enfraquecimento de grande parte do empresariado nacional, tanto das empresas estatais quanto das empresas
privadas nacionais, e acontece em meio a um movimento de concentrao de capital em que crescente a importncia relativa dos grupos
estrangeiros. Alguns poucos grupos econmicos nacionais (bares da
privatizao), porm, so capazes de obter recursos nos sistemas financeiros nacional e internacional por meio da associao com o capital
estrangeiro ou atravs de emprstimos externos, aproveitando assim as
oportunidades de investimentos resultantes da privatizao. Os principais mecanismos promotores da desnacionalizao so as fuses, as
aquisies e as privatizaes.

189

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

A compra da Companhia Vale do Rio Doce pelo grupo do empresrio Benjamin Steinbruch, em 1997, seguiu o modelo de atuao
do baro da privatizao, e se tornou possvel em razo da injeo de 1,2 bilho de dlares do Nations Bank na operao.

Gonalves (2006, p. 138-142) observa que, durante o governo FHC,


houve um perodo de graves desequilbrios e de fraco desempenho econmico e, aproveitando-se dessa situao, as empresas de capital estrangeiro adotaram as fuses e as aquisies (principalmente nos setores
de construo, de servios e na indstria) como estratgia de entrada,
consolidao e expanso da sua posio no mercado. O autor evidencia
que as empresas de capital estrangeiro envolveram-se em 59% das 508
operaes de fuses e aquisies registradas no pas durante o perodo
1993-97 e, para comprovar o processo de desnacionalizao da economia brasileira, ressalta que houve uma tendncia de crescimento das
empresas de capital estrangeiro nessas operaes, pois a participao
de tais empresas cresceu de 48% em 1994 para 70% em 1997. Ademais,
as operaes entre empresas estrangeiras e empresas nacionais corresponderam a, no mnimo, metade das operaes em cada setor e deve-se destacar que, na maior parte dessas operaes, houve o controle de
empresas nacionais por empresas de capital estrangeiro.
Esses e outros dados sinalizam que o fenmeno da globalizao
econmica no Brasil proporcionou, essencialmente a partir do governo FHC, um processo generalizado de desnacionalizao que atingiu
vrios setores da economia brasileira em que muitas empresas privadas
(grande porte) de capital nacional foram adquiridas por empresas de
capital estrangeiro.
Apresenta-se, a seguir, uma tabela que demonstra a aquisio de grandes empresas brasileiras por grupos estrangeiros no perodo 1994-98:

190

Gesto em Administrao Pblica

Tabela 7.1: Empresas brasileiras adquiridas por empresas estrangeiras


Empresa

Comprador

Pas

Setor

Ano

Petroqumica
Unio

Union Carbide

EUA

Petroqumico

1994

Celbrs

Rhodia

Frana

Txtil

1994

Adria

Quaker Oats

EUA

Alimentos

1994

Continental
2001

Bosch/
Siemens

Alemanha

Eletrodomstico

1994

Bamerindus

HSBC

Reino Unido

Financeiro

1994

Petroqumica
Bahia

Dow Chemical

EUA

Petroqumico

1995

Lacta

Philip Morris

EUA

Alimentos

1995

Tintas Coral

ICI

Reino Unido

Qumico e
petroqumico

1996

Metal Leve

Mahie/Cofap

Alemanha

Autopeas

1996

Kenko
do Brasil

Kimberly-Clark

EUA

Higiene

1996

Bompreo

Royal Ahold

Holanda

Supermercado

1996

Dako

General
Electric

EUA

Eletrodomstico

1996

Lab. Carlo Erba

Searle

EUA

Qumico e
famacutico

1997

Banco G.
do Comrcio

Santander

Espanha

Bancos

1997

Arno

Seb

Frana

Eletrodomstico

1997

Veja Engenharia
Amb.

Sita

Frana

Servios
pblicos

1997

Kibon

Unilever

Reino Unido
Holanda

Alimentos

1997

Cofap

Magneti
Marelli

Itlia

Autopeas

1997

Gevisa
Locomotivas

General
Electric

EUA

Outros

1997

Agroceres

Monsanto (BR)

EUA

Alimentos

1997

Real

ABN Amro

Holanda

Financeiro

1998

Garantia

CrditSuisse

Sua

Financeiro

1998

CST/Acesita

Usinor

Frana

Siderurgia

1998

Excel

Bilbao Vizcaya

Espanha

Financeiro

1998

Lojas Renner

J. C. Penney

EUA

Comrcio
varejista

1998

Fonte: GONALVES, 2006, p.143.

191

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

Depreende-se que, alm das fuses e aquisies, as privatizaes


tambm exercem o papel de mecanismos que intensificam o processo
de desnacionalizao. O primeiro mandato do governo FHC foi marcado por uma expressiva quantidade de privatizaes (empresas federais e
estaduais) e de concesses.
Ademais, o capital estrangeiro tambm esteve presente nas privatizaes e conseguiu entrar significativamente no setor de servios do pas:
o fluxo bruto de investimentos externos diretos na economia brasileira foi de 21,2 bilhes de dlares, dos quais 7,9 bilhes (27% do total)
correspondem ao ingresso por intermdio de privatizao de empresas
estatais, isto , no perodo 1991-98, as empresas de capital estrangeiro
foram responsveis por 27,8% do total do capital obtido com as privatizaes de empresas estatais brasileiras. Mais especificamente, no
perodo 1995-98, as empresas de capital estrangeiro responderam por
42,1% do valor total acumulado das privatizaes no Brasil. Alm disso,
tal participao no valor acumulado apresenta uma evidente tendncia de crescimento: 1995 = 4,2%; 1996 = 20%; 1997 = 27,6%; e 1998
= 42,1% (somente em 1998, as empresas de capital estrangeiro ficaram
com 59,3% da privatizao). Interessante consignar que, no que se refere
origem do capital, os Estados Unidos se destacam por serem responsveis por metade do capital estrangeiro orientado para a privatizao
(GONALVES, 2006).
Impacto social
O fenmeno da globalizao econmica caracterizado por uma
reorganizao estrutural, no apenas da rea econmica, mas tambm
dos campos poltico-criminais e sociais, em ambos os casos, sob a orientao doutrinria do neoliberalismo. Essa reorganizao neoliberal,
centrada na desregulamentao dos mercados, na abertura comercial
e financeira, na privatizao do setor pblico e na reduo do Estado,
especialmente recomendada pelo Banco Mundial e aceita praticamente
por todos os pases como um novo projeto de reintegrao social, que
tem por objetivo substituir os parmetros que entraram em crise a partir
de meados da dcada de 1970. Ademais, o carter desigual (transformao produtiva sem equidade) da to sonhada modernizao oferecida
em troca dos ajustes neoliberais leva a uma distribuio no uniforme
dos benefcios proporcionados pelo progresso tcnico (desfrutados pelos pases centrais) e dos custos sociais (assumidos pelas naes peri192

Gesto em Administrao Pblica

fricas) das polticas neoliberais de ajustes e de reestruturao e, por


isso, o carter global da globalizao neoliberal est dado pelo sentido
comum de agravamento das desigualdades e de produo de excluso
(SOARES, 2003, p. 21).
No tocante s consequncias sociais do ajuste neoliberal, em especial
na Amrica Latina, Laura Soares (2003, p. 21-22) assegura que elas representam desajustes sociais, pois verificou que tal ajuste no apenas
agravou as condies sociais, mas tambm provocou o surgimento de
novas formas de excluso social, isto , no contribuiu para incluir os
que estavam excludos e ainda criou instrumentos para a excluso daqueles que j estavam includos. Alm disso, chama-se a ateno para o
carter estrutural desses ajustes, isto , a profundidade das reformas
to grande que sobretudo difcil reverter as consequncias causadas
pelo alto grau de destruio das polticas de ajustes neoliberais.
Insta esclarecer que a natureza e a intensidade dos impactos sociais
causados pelos ajustes so distintas e acontecem de acordo com a localizao (central ou perifrica) de cada pas, o que significa que foram os
pases mais pobres os que mais sofreram os efeitos e que mais pagaram
os preos do ajuste neoliberal. Nos pases centrais, as desigualdades no
apresentaram um carter estrutural, mas houve apenas um aumento
do surgimento de novas situaes de pobreza (em especial devido ao
desemprego e precarizao das condies de trabalho) enquanto nos
pases perifricos, onde j havia desigualdades estruturais e histricas, o
abismo entre os mais ricos e os mais pobres aumentou ainda mais.

Acerca dos pases perifricos, Soares (2003, p. 24-25) ressalta ainda que:
Esses pases ficaram com o pior dos mundos, agravando suas
situaes de pobreza e extrema misria, ao mesmo tempo em
que se veem diante do processo contemporneo de desfiliao
daqueles que pertenciam ao circuito do mercado de trabalho,
com algum grau de proteo social. Assim, o que a modernidade nos trouxe foi a superposio perversa de antigas situaes
193

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

de desigualdade e misria com uma nova pobreza, causada pelo


aumento macio e inusitado do desemprego e pela generalizao
de situaes de precariedade e instabilidade no trabalho, aumentando o contingente daqueles que se tornaram vulnerveis do
ponto de vista social pela reduo e/ou ausncia de mecanismos
de proteo social. [...]

Segundo estudo recente da Cepal (Comisso Econmica para a


Amrica Latina e o Caribe) sobre o panorama social da Amrica
Latina e do Caribe,
percentuais crescentes da populao declararam sentir-se submetidas a condies de risco, insegurana e sem defesa. Como
causas, a Cepal aponta a evoluo do mercado de trabalho; o recuo da ao do Estado; novas formas institucionais para o acesso
aos servios sociais e a deteriorao das expresses tradicionais
de organizao social.

importante destacar tambm os impactos do ajuste neoliberal


sobre as polticas sociais que, na realidade, tambm so privatizadas e
deixam de ser responsabilidade do Estado. No que tange relao de
trabalho, o neoliberalismo visa desmontar o sistema de proteo e de
garantias vinculadas ao emprego, e desestabilizar a ordem do trabalho o
que, evidentemente, provoca graves consequncias que vo muito alm
das relaes de trabalho e que abalam vrios setores da vida social. Deve-se esclarecer que esse processo de desmonte e desestabilizao acontece por intermdio das reformas que o neoliberalismo inclui no pacote
de ajuste e, dentre elas, destaca-se a reforma trabalhista. Esta possui o
objetivo principal de suprimir da legislao direitos conquistados historicamente pelos trabalhadores, deixando a critrio da negociao entre
patres e empregados questes relativas a contrato de trabalho, salrios e demisses, por exemplo. Assim, alm da desregulamentao da
ordem de trabalho, o neoliberalismo modifica a atuao do Estado na
resoluo dos problemas sociais: as polticas sociais so substitudas por
programas de combate pobreza com o objetivo de minimizar os efeitos
do ajuste sobre os mais pobres ou mais frgeis.
194

Gesto em Administrao Pblica

Ademais, tais programas so caracterizados pela dependncia de recursos externos (em grau varivel, dependendo do pas) para a sua execuo, pelo carter transitrio que ocasiona o baixo impacto e reduzida
efetividade, pela insuficiente abrangncia das aes (so focadas nos
grupos supostamente mais vulnerveis) e pela substituio de agentes
pblicos estatais por organizaes comunitrias ou no governamentais
(ou at mesmo na compra de servios privados por intermdio de terceirizao) sem nenhuma capacidade profissional e tcnica para atuar
no mbito social e, dependendo da gravidade da situao, os resultados
so muito reduzidos ou mesmo ineficazes.
Conclui-se, portanto, que a globalizao econmica reproduz a privatizao dos servios sociais por exigncia do ajuste neoliberal, uma
vez que os bens sociais so mercantilizados e, submetidos mesma
lgica privada de qualquer produo de bens materiais e admitindo
com tranquilidade o lucro (SOARES, 2003, p. 32). Alm disso, em razo do aumento exponencial da distncia entre ricos e pobres, contribui-se para a proliferao da desigualdade social, com reflexos inclusive
no mbito da Segurana Pblica e na atuao das instncias repressivas
do Estado. Isso porque a atuao dessas instituies tende a se pautar
em um padro seletivo na operao regular dos seus mecanismos de
perseguio e punio, em especial no que diz respeito criao e
aplicao da lei penal, que seria voltada preferencialmente distino
de indivduos socialmente perigosos.

Sobre a contraditria atuao das agncias de represso do Estado, importante registrar as palavras de Roberto Kant de Lima.
Segundo ele,
os agentes das instituies policiais e judiciais estudadas no se
regulam nem pela lei, nem pelas normas internas explcitas que
produzem, cujas motivaes resultam muitas vezes de imposies externas instituio, mas por rotinas implcitas de comportamento, transmitidas tradicionalmente e no explcitas para
o observador casual. [...] Cria-se, dessa maneira, um suposto
195

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

abismo entre as regras escritas (sempre abstratas) e as prticas


profissionais, que perpassa o prprio sistema de formao escolarizada dos policiais, confrontado com o saber prtico reproduzido na rua, a ser frequentemente transposto pelas autoridades
competentes, no caso de infraes ruidosas, a leis especficas,
visando adaptar a conduta a ser punida a um certo padro de
comportamento usual, o que implica em rotinizar o erro para
absolv-lo (LIMA, 2013).

Os reflexos da globalizao nas polticas de


Segurana Pblica e no comportamento do
aparato repressivo do Estado
Feitas as consideraes tericas necessrias sobre o processo de globalizao econmica, pode-se conceder abordagem inicial um aspecto
mais prtico, isto , que proporcione ao aluno as condies bsicas para
inserir-se no debate acerca das polticas de Segurana Pblica adotadas
no Brasil.
Desde logo, importante registrar que, em que pese existirem diversas perspectivas tericas que se propem a oferecer a resposta mais
adequada aos questionamentos inerentes ao estudo da Segurana Pblica (que sero mais bem trabalhadas na prxima aula), as anlises realizadas nesta oportunidade sero fundamentadas segundo a abordagem
da Criminologia Crtica. Nesse sentido, inicialmente sero apresentados
alguns dos elementos que constituem a base da teoria crtico-criminolgica para, a seguir, em carter prtico-exemplificativo, realizarem-se
consideraes sobre os reflexos dos ideais globalizantes nas polticas de
Segurana Pblica e no comportamento do aparato repressivo do Estado, especificamente, com relao aos processos de imunizao dos sujeitos ativos dos crimes contra o sistema financeiro e de criminalizao
dos movimentos sociais, dando enfoque represso aos movimentos
organizados pelos trabalhadores rurais sem terra.
Isso posto, aps essas explicaes metodolgicas iniciais e a partir
da obra de Alessandro Baratta (2002), pode-se afirmar que a Criminologia Crtica uma teoria dos sistemas punitivos (sociais repressivos)
que recusa a abordagem cientfica realizada pela Criminologia Positivista (paradigma etiolgico) porque, ao invs de estudar as causas da cri196

Gesto em Administrao Pblica

minalidade, o paradigma crtico-criminolgico est fundamentado na


investigao dos processos sociais punitivos luz das condies objetivas, estruturais e funcionais que originam, na sociedade capitalista, os
fenmenos do desvio (ANDRADE, 2003, p. 217). Segundo essa orientao terica, o Direito penal um instrumento excludente, marginalizante, seletivo e reprodutor das contraditrias relaes sociais e valores
impostos por um determinado grupo social (privilegiado econmica e
politicamente) em um especfico momento histrico. No tocante seletividade, especificamente, Baratta afirma que os valores manifestados
pelo sistema penal (e, portanto, pelas foras repressivas do Estado) refletem o universo moral caracterstico da cultura burguesa-individualista (2002, p. 176), pois fornecem extrema proteo ao patrimnio
privado e esto voltados para atingir condutas (formas de desvio) tpicas
dos grupos que esto margem da sociedade.
Nesse sentido, a teoria crtico-criminolgica uma das vertentes do
pensamento criminolgico contemporneo e aborda o fenmeno da
criminalidade luz de argumentos e concepes tericas provenientes
da teoria marxista sobre a sociedade, somadas a um extenso trabalho
de observao emprica que objetiva uma reviso crtica da abordagem
tradicional sobre a criminalidade, ou seja, da Criminologia Positivista
(que utiliza o discurso biopsicolgico).
Essa reviso crtica possui duas fases (deslocamentos) principais:
inicialmente, h o deslocamento do enfoque que no mais est no autor,
mas sim nas condies presentes na fonte dos fenmenos do desvio;
em seguida, existe o deslocamento do interesse de conhecimento das
causas do desvio criminal para o dos mecanismos por meio dos quais
as definies de desvio e de criminalidade so institudas e aplicadas, e
os processos de criminalizao so realizados. Em oposio ao enfoque
biopsicolgico, a Criminologia Crtica elabora um histrico da realidade comportamental do desvio e faz uma comparao com as relaes de
produo e de distribuio (por isso mesmo que as consideraes sobre
o processo de globalizao econmica antecederam este ponto da aula).

Discurso
biopsicolgico
Conjunto de teorias, no
que refere Criminologia
Positivista, aliceradas na
negao do livre arbtrio
e nas caractersticas
psicolgicas e biolgicas
do indivduo, que tornam
possvel a identificao
de sinais antropolgicos
da criminalidade.

importante consignar que o salto qualitativo da Criminologia Crtica est, principalmente, na superao do paradigma biopsicolgico,
que era a tese basilar de uma cincia entendida como teoria dos motivos
da criminalidade. Por consequncia, as implicaes ideolgicas desse
paradigma, isto , o entendimento de que o desvio e a criminalidade
compem uma realidade anterior reao institucional e social, tambm foram superadas.
197

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

Nesse sentido, relevante ponderar a afirmao de Baratta (2002,


p. 161) segundo a qual:
na perspectiva da criminologia crtica, a criminalidade no
mais uma qualidade ontolgica de determinados comportamentos e de determinados indivduos, mas se revela, principalmente,
como um status atribudo a determinados indivduos, mediante
uma dupla seleo: em primeiro lugar, a seleo dos bens protegidos penalmente e dos comportamentos ofensivos destes bens,
descritos nos tipos penais; em segundo lugar, a seleo dos indivduos estigmatizados entre todos que realizam infraes a normas penalmente sancionadas. A criminalidade [...] um bem
negativo, distribudo desigualmente conforme a hierarquia dos
interesses fixada no sistema socioeconmico e conforme a desigualdade social entre os indivduos.

Ademais, necessrio enfatizar que a Criminologia Crtica no considera o Direito penal apenas como um sistema normativo esttico, mas
sim como um sistema dinmico detentor do mecanismo de criao das
normas (criminalizao primria), do mecanismo de aplicao das normas (criminalizao secundria, que agrava ainda mais o carter seletivo do Direito penal) e, por fim, do mecanismo que aplica as medidas
de segurana ou que executa as penas. Dentro desse contexto, trata-se
de direito desigual por excelncia, que revela a oposio entre a igualdade formal dos sujeitos de direito e a desigualdade substancial dos indivduos, que, nesse caso, se manifesta em relao s chances de serem
definidos e controlados como desviantes (BARATTA 2002, p. 164).
Assim, a partir das contribuies da Criminologia Crtica, verifica-se
que o sistema penal no protege de forma igual todos os cidados, pois a
legislao penal no igualitria para todos. No mbito das indagaes
dessa disciplina, uma srie de pesquisas empricas sobre os processos de
criminalizao levou a resultados exatamente opostos ao discurso penal
convencional, os quais podem ser sintetizados em trs proposies que
constituem a recusa do princpio da igualdade jurdica:
1. o direito penal no defende todos, somente os bens essenciais, nos
quais todos os cidados esto igualmente interessados, e, quando
pune as ofensas aos bens essenciais, o faz com intensidade desigual e
de modo fragmentrio;
2. a lei penal no igual para todos, o status de criminoso distribudo
de modo desigual entre os indivduos;
198

Gesto em Administrao Pblica

3. o grau efetivo de tutela e a distribuio do status de criminoso independente do potencial de dano social das aes e da gravidade
das infraes lei, no sentido de que estas no constituem a varivel
principal da reao criminalizante e da sua intensidade.

Vale registrar ainda os argumentos de Baratta (2002, p. 165) sobre


a ideologia do excludente Direito penal que encobre as profundas
contradies sociais e que dirige o processo de criminalizao a
um determinado grupo social:
No que se refere seleo dos bens protegidos e dos comportamentos lesivos, o carter fragmentrio do direito penal perde
a ingnua justificao baseada sobre a natureza das coisas ou sobre a idoneidade tcnica de certas matrias e no de outras, para
ser objeto de controle penal. Essas justificativas so uma ideologia que cobre o fato de que o direito penal tende a privilegiar
os interesses das classes dominantes e a imunizar do processo
de criminalizao comportamentos socialmente danosos tpicos
dos indivduos a elas pertencentes e ligados funcionalmente
existncia da acumulao capitalista, e tende a dirigir o processo
de criminalizao, principalmente, para formas de desvio tpicas
das classes subalternas. [...] Quando se dirigem a comportamentos tpicos dos indivduos pertencentes s classes subalternas e
que contradizem as relaes de produo e de distribuio capitalistas, eles formam uma rede muito fina, enquanto a rede
frequentemente muito larga quando os tipos legais tm por objeto a criminalidade econmica e outras formas de criminalidade
tpicas dos indivduos pertencentes s classes no poder.

Dessa forma, conclui-se que os reflexos dos ideais globalizantes nas


polticas de Segurana Pblica e no comportamento do aparato repressivo do Estado podem ser sintetizados no procedimento da seletivida199

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

de. Esta ocorre de vrias formas (como se ver na prxima aula), mas
em carter prtico-exemplificativo possvel identificar o aspecto seletivo da atuao das foras repressivas do Estado perante os processos
de imunizao dos agentes dos crimes contra o sistema financeiro e de
criminalizao dos movimentos sociais.
Inicialmente, com relao ao processo de imunizao, pode-se fazer
referncia ao estudo de Ela WieckoVolkmer de Castilho (2002, p. 63) no
qual a autora afirma que o conjunto de normas penais sancionadoras
das condutas que violam a ordem econmica promete restabelecer o
mito do Direito penal igual e justo, tendo em vista que os tipos penais se
dirigem a autores necessariamente situados em camadas da sociedade
que exercem o poder econmico. Todavia, citando os resultados da pesquisa emprica denominada O controle penal nos crimes contra o sistema
financeiro nacional que analisou o perodo de julho de 1986 a julho de
1995, detendo-se aos fatos definidos como crime na Lei no 7.492/1986
a autora reafirma a hiptese crtico-criminolgica de que o Direito
penal desigual na sua formulao e na sua aplicao.
Nesse contexto, Castilho (2002, p. 64) chama a ateno para o fato
de que, por imperativo legal, as instituies financeiras so objeto de
fiscalizao pelo Banco Central do Brasil, que possui a responsabilidade
de comunicar as infraes ao Ministrio Pblico Federal que, por sua
vez e em regra, requisita a apurao Polcia Federal para, em seguida,
ajuizar a ao penal junto Justia Federal.
Sem alongar as consideraes acerca dos requisitos procedimentais
da lei, importante salientar alguns pontos destacados pela autora, que
ajudam a explicar o mecanismo de seletividade que atua, nesse caso,
favorecendo a imunizao dos agentes (CASTILHO, 2002, p. 68-70):
No mbito penal, a complexidade tcnica de muitas condutas dos
criminosos de colarinho branco, aliada ambiguidade da lei em relao a elas, distingue-as da criminalidade que constitui o foco dos
esforos da justia penal.
As causas da impunidade no se circunscrevem a problemas de deteco, mas situam-se na prpria definio das condutas tpicas e no
problema de demonstrar o dolo (a inteno) em transaes comerciais
complexas, que frequentemente permitem criativas interpretaes da
lei por parte de empregados, advogados e gerentes das empresas.
Nas grandes empresas, no s a prova da infrao perde visibilidade na complexidade ordinria das prticas comerciais convencionais,
200

Gesto em Administrao Pblica

mas tambm a responsabilidade individual difcil de comprovar, por


isso, quando empresas so responsabilizadas por infraes, frequentemente, funcionrios no o so. Quando so apontados os funcionrios, majoritariamente so aqueles dos nveis mdios de gerncia e no
os dirigentes mximos, os quais no se costuma admitir que tenham o
conhecimento da infrao e a vontade de violar a legislao.
So diferentes os cuidados dispensados pelos juzes no exame da culpabilidade dos rus do colarinho branco em relao ao que ocorre nos
processos de rus de crimes convencionais, pois a avaliao moral das
condutas repercute no julgamento sobre o carter moral dos rus e,
portanto, tende a favorecer os agentes da criminalidade econmica.
Por todas essas razes, as empresas, especialmente as maiores, desfrutam de um relacionamento privilegiado com o sistema penal, ou
seja, ao mesmo tempo em que possuem mais oportunidades de influenciar a interpretao do comando das leis, esto mais imunes
sano oriunda das foras repressivas do Estado.

Para conhecer a integra da anlise feita por Ela WieckoVolkmer


de Castilho sobre a lei que define os crimes contra o sistema financeiro nacional e sobre sua aplicao efetiva, vale consultar O
controle penal nos crimes contra o sistema financeiro nacional: Lei
nmero 7.492, de 16 de junho de 1986.

Dentro desse contexto, em continuidade ao exame dos reflexos dos


ideais globalizantes nas polticas de Segurana Pblica e no comportamento do aparato repressivo do Estado, outra expressiva manifestao
da seletividade do sistema penal o processo de criminalizao dos movimentos sociais, cujo recorte metodolgico ser, nesta oportunidade,
circunscrito represso aos movimentos organizados pelos trabalhadores rurais sem terra. Para ilustrar essa temtica, vale recorrer ao estudo
conjunto realizado por Camila Cardoso de Mello Prando e Felipe Car201

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

doso de Mello Prando (2002, p. 151) na ocasio em que analisaram os


seguintes elementos que compem o processo de criminalizao:
1. a despolitizao dos conflitos;
2. a construo dos estigmas;
3. o funcionamento ilegal das agncias do sistema penal e sua seletividade.
Inicialmente, os autores (PRANDO; PRANDO, 2002, p. 155-159)
afirmam que o esteretipo de criminoso construdo pelas agncias de
represso estatal (criminalizao primria e secundria, por exemplo)
muito se aproxima com o homem da periferia rural que no possui
acesso terra. Nesse sentido, a atuao dos rgos de represso estatal
que incide sobre os agentes de condutas ilcitas contra o patrimnio no
ambiente urbano tambm alcana os indivduos que possuem o mesmo
perfil (fsico e social) no mbito rural. Segundo o referido estudo, possvel observar que, nos conflitos agrrios, as agncias estatais, na efetivao do processo de criminalizao, obstaculizam o exerccio do direito
de manifestao, encobrem a ao de grupos armados e paramilitares,
praticam tortura e fabricam depoimentos, conforme se depreende do
relatado pelos autores nas pginas 156-160.

O seguinte relato consta de matria documentada, trabalhada pelos autores citados:


E.P.S.C., 16 anos, desmentiu ontem em Cascavel acusaes feitas
por seus pais, J.S., 61 anos, e M.S., 50, de que ocorreram crimes
como estupro de menores, tortura, crcere privado e existncia
de armamento pesado no acampamento da rea denominada
Bacia, no municpio de Quedas do Iguau (165 km de Cascavel).
o maior acampamento do Estado, com 1,2 mil famlias. [...]
Segundo ela, o depoimento foi redigido pelo prprio delegado,
I.B.N. [...] E.P.S.C. contou que estava assustada porque nunca
havia ido a uma delegacia e apenas concordava com o que o delegado dizia. Ela afirma que assinou o termo de declarao sem
l-lo. [...] C.T.L., 19 anos, um dos coordenadores de acampamento [...], ficou preso por 23 dias em funo das declaraes de J.S.
202

Gesto em Administrao Pblica

e M.S. As acusaes motivaram 22 mandados de priso contra


integrantes do acampamento, dois deles cumpridos. Os pedidos
de priso feitos pelo delegado se basearam na Lei de Segurana
Nacional. [...] Alm de E.P.S.C., outras trs menores que haviam
morado com os pais no acampamento estiveram na delegacia de
Quedas do Iguau, confirmando as acusaes. Nenhuma delas se
disse vtima de violncia. As trs revelaram que M.S. havia oferecido R$ 10,00 a cada uma para fazer as acusaes. [...] E.P.S.C.
afirmou que a me dela ajudou a armar tudo. Segundo ela, M.S.
sabia o dia em que a filha sairia do acampamento para fazer os
exames mdicos na cidade. Ela avisou a Polcia e, quando passei
na casa dela, sem encontr-la, apareceu um policial que levou-me
delegacia, relatou E.P.S.C. (PRANDO; PRANDO, 2002, p. 158159 apud PERGARO, Paulo. Denncia contra MST desmentida.
Folha do Paran, Londrina, 01 set. 2000. Caderno Folha da Cidade, p. 1).

Nesse sentido, os autores descrevem que a anlise dos conflitos agrrios demonstra a existncia de uma identificao dos indivduos que so
selecionados pelos rgos de represso estatal com aqueles das classes
populares, visto que a relao que existe entre a criminalizao e as classes sociais funcional e demonstra a estreita relao existente entre o
sistema penal e as relaes de produo, propriedade e poder (proteo
mxima da propriedade e do poder que dela decorre).
Nas palavras dos autores:
Muitas vezes a exigncia da represso eficiente traz um aperfeioamento dos processos de criminalizao. Nos conflitos agrrios do Estado do Paran, as aes da Polcia Militar, atravs dos
grupos especiais treinados por entidades norte-americanas [sic]
para essas situaes, buscam selecionar entre os selecionados.
possvel a identificao de um modo padro de operao nas
reintegraes de posse: pela madrugada, policiais sem identificao e encapuzados, ausncia dos oficiais de justia, isolamento do local, separao dos homens e das mulheres e crianas, e
posterior identificao dentre os homens daqueles que possuem
alguma liderana junto ao MST. A identificao possibilitada
por policiais P2 (polcia secreta da Polcia Militar) infiltrados e
tambm pelo fato de serem, desde 1997, todas as aes contra
os trabalhadores sem-terra filmadas e documentadas, alm de
serem utilizadas escutas telefnicas (2002, p. 162).
203

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

Conclui-se, por fim, que o processo de criminalizao dos movimentos sociais constitudo por um elemento despolitizador do conflito, na
medida em que aes polticas so convertidas em casos de polcia que
devem ser tratados com represso por parte dos rgos do Estado. Dentro desse contexto de represso, as aes do Estado so legitimadas pela
construo e reproduo miditica do estigma de criminosos a que so
submetidos os integrantes desses movimentos, aumentando-se a vulnerabilidade desses sujeitos ao sistema penal.

Concluso
Aps as consideraes apresentadas at o momento, pode-se chegar
concluso de que as foras repressivas organizadas no Estado brasileiro possuem um modo de agir muito bem delimitado, especialmente importante para a consolidao de desigualdades criadas ou amplificadas
pelos respectivos contextos histricos, polticos, econmicos e sociais.
Nesses termos, importante salientar que indissocivel em uma sociedade capitalista a relao entre a economia e a Segurana Pblica. Isso
porque o fenmeno da globalizao econmica agravou o processo de
transformao das pessoas em mercadorias, na medida em que so deslocadas da condio de sujeitos possuidores de direitos para a situao
de objetos submissos s regras de mercado e de acumulao de riqueza.
Alm disso, conforme j salientado, o aumento significativo da distncia entre ricos e pobres contribui para a expanso da desigualdade
social, com reflexos objetivos no mbito da Segurana Pblica e da atuao das instncias de controle social. Salienta-se que a represso do Estado seletiva: vigora uma seletividade penal no funcionamento regular
das instituies punitivas, em especial no que diz respeito criao e
aplicao da lei penal. O instrumental terico necessrio para aprofundar a compreenso dos processos de criminalizao est presente na
abordagem realizada pela Criminologia Crtica, tema que ser trabalhado com mais detalhes na prxima aula.

204

Gesto em Administrao Pblica

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

Sabemos que o fenmeno da globalizao econmica caracterizado


por uma reorganizao estrutural no apenas da rea econmica, mas
tambm dos campos poltico-criminais e sociais, em ambos os casos
sob a orientao doutrinria do neoliberalismo. Nesse sentido, relacione
criticamente o processo de ampliao da distncia entre ricos e pobres
(desigualdade social) intensificado no Brasil na dcada de 1990 com o
carter seletivo da represso do Estado.

Resposta Comentada
Espera-se que voc discorra sobre o processo de desnacionalizao e as
polticas de ajustes neoliberais que no apenas agravaram a desigualdade social, mas tambm provocaram o surgimento de novas formas de
excluso social, isto , no contribuiu para incluir os que estavam excludos e ainda criou instrumentos para a excluso daqueles que j estavam
includos. Dessa forma, importante que voc fundamente esta anlise
com base na poltica de criminalizao da pobreza que orienta a prtica
do sistema penal capitalista: a ampliao da pobreza significa o aumento
diretamente proporcional da clientela preferida das foras repressivas
organizadas no Estado brasileiro.

205

Aula 7 Foras repressivas, Segurana Pblica e Estado brasileiro no contexto global

Resumo
A seguir, uma sntese dos principais conceitos apresentados na aula:
Foras repressivas: conjunto de aes realizadas por instituies do
Estado brasileiro (milcia, exrcito, guarda nacional e polcia, por
exemplo), com a finalidade de conter ou dificultar a ascenso de movimentos considerados inconvenientes, por irem de encontro aos interesses do Estado ou dos grupos polticos que integram os quadros
do Estado.
Estado brasileiro: segundo Norberto Bobbio (2011, p. 67), o termo
Estado passou historicamente de um significado genrico de uma
situao (status), para um sentido especfico de condio de posse
permanente e exclusiva de um territrio e de comando sobre os seus
respectivos habitantes.
Milcia: diz respeito a uma organizao composta por pessoas que
no integram o grupamento militar de uma nao.
Exrcito: conjunto de militares a servio do Estado, com atuao majoritria no mbito terrestre. No caso do Exrcito Imperial, consistia
no agrupamento de uma linha principal, composta pelos militares do
exrcito, e de uma linha secundria, formada por milcias e ordenanas.
Guarda Nacional: instituio formada por civis com a finalidade de
substituir as milcias e as ordenanas.
Globalizao e Segurana Pblica: o fenmeno da globalizao econmica agravou o processo de transformao das pessoas em mercadorias, na medida em que so deslocadas da condio de sujeitos
possuidores de direitos para a situao de objetos submissos s regras de mercado e de acumulao de riqueza. Ademais, o aumento
significativo da distncia entre ricos e pobres contribui para a expanso da desigualdade social, com reflexos objetivos no mbito da
Segurana Pblica e da atuao seletiva das instncias de controle
social: vigora uma seletividade penal no funcionamento regular das
instituies punitivas, em especial no que diz respeito criao e
aplicao da lei penal.

206

Aula 8
Discursos criminolgicos
e controle social no Brasil

Rogerio Dultra dos Santos


Sergio Rodrigues Dias Filho

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

Meta
Oferecer ao aluno o instrumental terico criminolgico necessrio para
que ele possa, ao final do curso, compreender e refletir de maneira crtica sobre a Segurana Pblica.

Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:
1. reconhecer os fundamentos tericos basilares da Criminologia Positivista e da Criminologia Crtica;
2. relacionar esse arcabouo terico com os principais discursos da atualidade acerca da Segurana Pblica e do sistema penal.

208

Gesto em Administrao Pblica

Introduo
Na aula anterior, voc estudou os reflexos da globalizao nas polticas
de Segurana Pblica e no comportamento do aparato repressivo do
Estado brasileiro. Agora voc compreender como, de fato, funciona o
sistema penal e a Segurana Pblica no Brasil. Para tanto, sero trabalhados os marcos tericos das principais escolas criminolgicas e a sua
relao prtica com as polticas de Segurana Pblica implementadas
em nossos dias. Bons estudos!

Controle social no Brasil e discursos


criminolgicos
A Criminologia Positivista: quais so as causas
da criminalidade?
Alessandro Baratta utiliza a expresso paradigma etiolgico (2002,
p. 161) para definir o paradigma basilar da Criminologia Positivista enquanto uma cincia que busca descobrir, essencialmente, as causas cientficas da criminalidade (causas psicolgicas, psiquitricas e biolgicas,
por exemplo). Esse paradigma pressupe que a abordagem sobre a criminalidade possui um enfoque biopsicolgico, ou seja, o entendimento
de que o desvio e a criminalidade so qualidades ontolgicas de certos
comportamentos e indivduos. Alm disso, Baratta (2002, p. 29-30) afirma que a escola positivista busca explicar o fenmeno da criminalidade por intermdio de teorias aliceradas na negao do livre arbtrio
e nas caractersticas (psicolgicas e biolgicas) que tornam possvel a
identificao de sinais antropolgicos da criminalidade e, por consequncia, a distino dos sujeitos criminosos dos normais, com o
objetivo de, essencialmente, criar e aplicar medidas (polticas criminais,
por exemplo) de interveno no sujeito criminoso para conter e remover
da sociedade os elementos (e os indivduos) que suscitam o fenmeno
da criminalidade.

209

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

Cesare Lombroso (1836-1909) apresentou, em sua obra LUomo


dellinquente (1876), que o delito um fenmeno necessrio,
como o nascimento, a morte e a concepo, delimitado por fatores biolgicos e, principalmente, hereditrios.

Pesquisas com base na Criminologia Positivista no ficaram no


passado. Veja um trecho da reportagem de Patrcia Cohen para
a seo de Cincia e Tecnologia, fruto de uma parceria entre os
jornais Folha de So Paulo e The New York Times:
A histria maculada do uso da biologia para explicar o comportamento criminoso levou criminologistas a rejeitar ou ignorar a
gentica ou a se concentrar sobre as causas sociais. Mas, agora
que o genoma humano foi sequenciado, eles esto voltando ao
tema. Um grupo pequeno de especialistas explora como os genes
podem elevar o risco de se cometer um crime e a possibilidade
de tal caracterstica ser herdada. Hoje, as teorias modernas mais
convincentes sobre o crime e a violncia entrelaam temas sociais e biolgicos, disse Terrie E. Moffitt, especialista comportamental da Universidade Duke, em Durham, na Carolina do Norte. Pesquisadores estimam que pelo menos cem estudos tenham
demonstrado que os genes exercem um papel na criminalidade.
Avanos metodolgicos muito bons levaram a uma ampla gama
de estudos genticos, disse John H. Laub, diretor do Instituto
Nacional de Justia, que, em junho, recebeu o Prmio Estocolmo
de Criminologia. Mas ele ressalta que os genes so regidos pelo
ambiente, que pode amortecer ou agravar impulsos violentos. O
assunto suscita questes ticas e polticas espinhosas. Deve uma
predisposio gentica influir sobre a sentena de criminosos?
210

Gesto em Administrao Pblica

Exames genticos poderiam ser usados para adaptar programas


de reabilitao a criminosos individuais? Deveriam ser identificados os adultos ou as crianas que tivessem marcadores biolgicos de violncia? Os profissionais desse campo concordam que
no existe gene do crime. O que a maioria dos pesquisadores
est procurando so caractersticas herdadas que sejam ligadas
agressividade e a comportamentos antissociais, que, por sua vez,
podem levar criminalidade violenta. Steven Pinker, professor
de psicologia na Universidade Harvard cujo livro a ser lanado
em breve The Better Angels of Our Nature (os anjos melhores de
nossa natureza) argumenta que os humanos vm se tornando
menos violentos, sugere que a maneira correta de pensar a gentica e a criminalidade comear pela natureza humana e, ento,
analisar o que leva o gatilho de uma caracterstica particular a ser
ligado ou desligado. No se trata de afirmar de que modo John
e Bill diferem, mas de afirmar algo sobre como todos os homens
so iguais, disse ele. Compreender a gentica da violncia pode
nos revelar qual aspecto da violncia deveramos analisar.
Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/newyorktimes/ny040
7201113.htm. Acesso em: 04 mar. 2014.

A Criminologia Crtica: como realmente funciona o


sistema penal?
A Criminologia Crtica uma teoria materialista histrico-dialtica
dos sistemas repressivos que recusa a abordagem cientfica realizada
pela Criminologia Positivista (paradigma etiolgico) porque, em vez de
estudar as causas da criminalidade, o paradigma crtico-criminolgico
est fundamentado na investigao dos processos sociais punitivos luz
das condies objetivas, estruturais e funcionais que originam, na sociedade capitalista, os fenmenos do desvio (ANDRADE, 2003, p. 217).
Ademais, importante enfatizar que a Criminologia Crtica recepcionou as contribuies da teoria do Labeling Approach. Mas o que o
Labeling Approach?

211

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

O Labeling Approach
Trata-se de uma abordagem terica segundo a qual o fenmeno da
criminalidade estudado sob uma tica totalmente distinta da abordagem tradicional defendida pela Criminologia Positivista: h uma mudana radical na interpretao do crime, isto , em vez de fundamentar-se no paradigma etiolgico e na concepo de que a criminalidade
uma qualidade ontolgica, o Labeling apresenta a criminalidade como
uma construo social em que agncias formais e informais etiquetam seletivamente determinados indivduos como criminosos. Assim,
orientado pelo paradigma da reao social, o Labeling Approach busca
compreender a criminalidade por meio do estudo da atuao prtica
do sistema penal, desde a edio das normas penais, processual-penais
e de execuo penal, at a aplicao pelas instncias oficiais (polcias,
magistratura e instituies de execuo penal, por exemplo), isto , por
intermdio da investigao da reao do sistema penal e de suas instituies de controle social do fenmeno da criminalidade.
Finalmente, dentre outros subsdios tericos, o Labeling Approach
tambm analisa o discurso utilizado na sentena penal, o que torna possvel o estudo dos cdigos (tecnolgico e ideolgico, que sero explicados adiante) existentes no momento da aplicao da legislao. Todavia, necessrio evidenciar que a teoria do Labeling Approach tambm
possui limites, principalmente pelo fato de analisar prioritariamente os
processos de criminalizao em si.
Sem perquirir seus condicionantes estruturais, a interpretao
pluralista acaba por reduzir-se a uma interpretao atomista da
sociedade, vista como um conjunto de pequenos grupos, cujas relaes no remetem nunca s relaes mais gerais de classe, isto ,
a uma desigual distribuio das oportunidades sociais (PAVARINI apud ANDRADE, 2003, p. 215).

Por isso, conforme ensina Vera Regina Pereira de Andrade (2003,


p. 214-218), a Criminologia Crtica ampliou seu estudo para alm da
abordagem do paradigma da reao social ao aperfeioar a deficitria
leitura do Labeling sobre a dimenso de poder numa perspectiva materialista cujo nvel de abstrao macrossociolgica ala as relaes de
poder e propriedade em que se estrutura conflitivamente a sociedade
capitalista (ANDRADE, 2003, p. 214). Em suma, a abordagem crtico-

212

Gesto em Administrao Pblica

-criminolgica se prope a analisar os motivos pelos quais, em uma determinada sociedade, define-se alguma conduta como criminosa, quem
de fato punido, por que punido e qual a relao entre esses que recebem o esteretipo de criminosos e as estruturas de poder que existem
no mbito da sociedade.
Isso posto, a Criminologia Crtica nos conduz, principalmente, s
seguintes concluses:
a) vigora uma seletividade penal no funcionamento regular das instituies punitivas, em especial no que diz respeito criao e aplicao da lei penal (a legislao penal, processual penal e a lei de execues penais no funcionam para todos de forma igualitria, ou seja,
ela criada e aplicada de maneira seletiva a determinados indivduos
socialmente perigosos);
b) a seletividade acontece de maneira classista, ou seja, h uma luta de
classes na sociedade e apenas uma delas que, por cometer certas condutas criminosas que obstaculizam a circulao e a reproduo do capital,
selecionada por esse sistema punitivo e etiquetada como criminosa e
reprimida, sobretudo, com penas privativas de liberdade.
A pena privativa de liberdade
Dentro desse contexto, Claudio Guimares demonstrou, em sua tese
de doutoramento, que a pena privativa de liberdade utilizada como
um instrumento que intensifica as desigualdades sociais com o objetivo
principal de manter e aperfeioar o sistema econmico que a criou: o
capitalismo. Por isso, o funcionamento concreto da pena privativa de
liberdade , e sempre foi, totalmente distinto das funes declaradas
anunciadas nos discursos poltico-criminais, isto , prega-se que a pena
privativa de liberdade possui os objetivos de:
a) retribuir ao criminoso o mal que ele causou sociedade e manuteno da ordem jurdica;
b) intimidar e desestimular, por meio da gravidade das sanes e das
execues penais, os demais cidados a cometerem prticas delitivas;
c) ressocializar e reinserir o condenado na sociedade. Todavia, a pena
privativa de liberdade , na realidade, um instrumento de controle social totalmente ultrapassado e incompatvel com os fundamentos de um
Estado Democrtico de Direito.

213

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

Assim, Claudio Guimares conclui que, ao apresentar o crcere


como o meio que resolver conflitos e restabelecer a paz social, tem-se o escopo nico de esconder as reais finalidades propostas pela ideologia (capitalista) dominante. Por meio da coero penal, busca-se a
manuteno de uma estrutura social injusta e desigual que concentra os
privilgios e o poder nas mos de uma minoria elitista e, concomitantemente, propaga-se a ideologia do terrorismo penal (principalmente por
intermdio da mdia) para que seja inflamado no seio social o desejo de
vingana e aumento das punies para aqueles considerados criminosos pelas instncias oficiais do sistema penal. Logo, cria-se um crculo
vicioso em que o crcere aperfeioa e aprofunda a desigualdade social,
e esta, por sua vez, promove o aumento das condutas reputadas como
delituosas que incidem sobre a sociedade que, cada vez com mais intensidade, clama pelo aumento do rigor punitivo.
Verifica-se, portanto, que o sistema penal direciona a reprovao e a
seleo criminalizante para as classes mais vulnerveis. Entretanto, para
que seja possvel um entendimento mais apropriado acerca da vulnerabilidade das classes subalternas, faz-se necessrio discorrer com mais profundidade sobre o discurso e o concreto funcionamento do sistema penal.
O sistema penal
liberalismo
Doutrina caracterizada
pela economia de
mercado (fator
econmico) e pelo
Estado mnimo (fator
poltico), isto , o Estado
interferindo o mnimo
possvel nas relaes entre
particulares (BOBBIO,
1986, p. 114)

ideologia
Utiliza-se o termo
ideologia no como
um conjunto de ideais
norteadores da prtica,
mas sim como um
elemento ocultador que
legitima determinadas
instituies ao conferir
a elas funes distintas
das exercidas de fato
(NEPOMOCENO,
2004, p. 44).

214

Foi projetado durante os sculos XVIII e XIX, tendo por base os ideais do liberalismo, baseado principalmente no princpio da legalidade
e na ideologia da defesa social, cujo fundamento est em uma viso
maniquesta dos fenmenos sociais, divididos entre o bem (sociedade) e
o mal (criminoso). Igualmente, o sistema alicerado na seletividade, o
que possibilita a imunizao dos grupos sociais que possuem influncia
poltica, econmica e cultural, enquanto a minoria socialmente perigosa selecionada pelo poder de represso do sistema penal. Corroborando com esse raciocnio, Alessandro Baratta aduz que os valores manifestados pelo sistema penal refletem o universo moral caracterstico da
cultura burguesa-individualista (2002, p. 176), pois concedem extrema
proteo ao patrimnio privado e esto voltados para atingir condutas
(formas de desvio) tpicas dos grupos que esto margem da sociedade.
Depreende-se, ento, conforme preceitua Alessandro Nepomoceno
(2004, p. 47-49), que esse carter seletivo evidencia a existncia de funes declaradas, apresentadas de forma expressa no mbito do discurso
do sistema penal, e de outras no declaradas que, apesar de encobertas,

Gesto em Administrao Pblica

direcionam a prtica do sistema. Na esfera do discurso, baseado no princpio da legalidade penal e processual, ningum poder ser incriminado
se a conduta praticada no for tpica, antijurdica e culpvel. O sistema
penal apresenta-se ainda como um mecanismo igualitrio de controle e
de represso das condutas antissociais que sero reprimidas com o processamento penal, culminando em uma sentena penal cuja finalidade
a punio e a recuperao do delinquente e a preveno do crime (a
sentena penal excluir o crime e o criminoso do convvio social, com
o escopo precpuo de garantir a segurana dos cidados de bem). Por
fim, alega-se retoricamente que o sistema penal no consegue diminuir
a criminalidade porque os investimentos em Segurana Pblica so insuficientes (construo de penitencirias e aparelhamento das polcias
militar e civil, por exemplo). Assim, conclui-se erroneamente que o sistema penal est em crise, o que justifica a adoo de severas polticas
criminais (aprovao de leis mais rgidas, por exemplo).
Chama a ateno, porm, que o discurso do sistema penal diverge
do que efetivamente acontece na prtica. Esse sistema no est em crise,
pelo contrrio, est funcionando perfeitamente, pois a cada dia mais
pessoas praticam condutas definidas como ilcitas e, por isso, so alvo
da sano penal. Contudo, tais prticas delituosas esto relacionadas,
em sua maioria, a crimes contra o patrimnio praticados por grupos
marginalizados enquanto as formas de desvio tpicas das camadas privilegiadas do estrato social (delitos econmicos, polticos e ecolgicos,
por exemplo) ficam imunes e no so processadas formalmente.
Os processos de criminalizao: a criminalizao primria e
a criminalizao secundria
No tocante ao processo de seleo e de distribuio do status de criminoso, importante destacar e analisar o funcionamento dos mecanismos de criminalizao, quais sejam: o mecanismo de produo das normas (criminalizao primria) e o mecanismo de aplicao das normas
(criminalizao secundria).
A criminalizao primria acontece quando as leis penais so criadas
e aprovadas pelo Parlamento. Este, pelo fato de ser composto majoritariamente por indivduos de determinado estrato social, que possuem
interesses polticos, econmicos e culturais especficos, nem sempre
expressar a vontade de todos ao editar as leis que incidem no mbito
penal. Isso porque so criados empecilhos legais para que as condutas
215

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

praticadas por tais indivduos no sejam processadas pelo sistema, ou


seja, para que o grau de vulnerabilidade dessas pessoas de bem seja
menor do que o das camadas marginalizadas.
A criminalizao secundria ocorre quando as normas produzidas so aplicadas pelas agncias de poder ou filtros seletivos (Polcia,
Ministrio Pblico e Poder Judicirio) do sistema penal aos indivduos
socialmente perigosos que respondero ao processo e, se condenados,
recebero a etiqueta criminoso atravs da sentena penal.
O cdigo tecnolgico e o cdigo ideolgico
Conforme o ensino de Alessandro Nepomoceno (2004, p. 60-64), nem
todos os que chegarem ao Judicirio sero condenados, pois o julgamento
ser realizado por meio da aplicao dos cdigos tecnolgico e ideolgico.
O cdigo tecnolgico composto pela legislao, pela Dogmtica
Jurdica Penal e Processual Penal e pelos princpios, isto , fornece ao
julgador os elementos jurdicos necessrios para que ele possa subsumir
o caso concreto norma jurdica. Realizada a subsuno, o magistrado
interpreta a legislao de acordo com a Dogmtica Penal e Processual
Penal e, levando em considerao as ambiguidades, as vaguezas e as redefinies legais, decide discricionariamente se o indivduo ser absolvido ou condenado.
Dessa forma, nesse processo de revestimento tcnico das convices
pessoais do julgador sobre o fato criminoso, o magistrado utiliza o cdigo tecnolgico para encobrir o cdigo ideolgico, isto , seus esteretipos
e seu entendimento sobre a criminalidade, com o intuito de conferir a
legitimidade necessria deciso prvia, seja ela pela absolvio ou pela
condenao. Finalmente, necessrio registrar que esse processo de manipulao instrumental da Dogmtica Jurdico Penal e Processual Penal
para legitimar deciso prvia transforma o ato de condenar ou absolver
em [...] um mero exerccio de querer, o que depende tanto da vontade,
quanto da ideologia do julgador (NEPOMOCENO, 2004, p. 86).
O processo de vulnerabilizao
importante registrar as contribuies de Eugenio Ral Zaffaroni
para a noo de vulnerabilidade no sistema penal, pois ele ensina (2004)
que esse sistema funciona por intermdio de uma seleo criminalizante

216

Gesto em Administrao Pblica

que exercida de acordo com esteretipos e recai sobre um tipo especfico de criminalidade (grosseira), praticada pelas classes economicamente
desfavorecidas, que no so aptas a praticar condutas mais dificilmente
capturveis pelo sistema penal. Assim, Zaffaroni aduz que grande parte
dos etiquetados pelo sistema no o so simplesmente pelo contedo ilcito do delito cometido, mas sim pela forma grosseira e pelo esteretipo
do agente que possibilitam a atuao seletiva do sistema penal. Assim, o
autor conclui que esse sistema possui distintos graus de periculosidade
para as pessoas, conforme seu status social e suas caractersticas individuais, isto , a periculosidade do sistema penal se reparte segundo a
vulnerabilidade das pessoas, como se fosse uma epidemia (2004, p. 38).
Ademais, Zaffaroni apresenta o exemplo dos pases perifricos (latino-americanos, em especial) em que, apesar de a maioria da populao estar em estado de vulnerabilidade ante o poder punitivo devido
crescente polarizao da riqueza, apenas uns poucos so criminalizados.
O autor afirma que isso ocorre porque o status ou estado de vulnerabilidade no provoca a criminalizao, pois uma pessoa s criminalizada
quando realiza um esforo pessoal para estar em uma situao concreta
de vulnerabilidade em que se efetiva a periculosidade do poder punitivo.

Todavia, Zaffaroni (2004, p. 38) esclarece que:


a maioria dos criminalizados no leva a cabo importantes esforos para alcanar a situao concreta de vulnerabilidade. [...]
muito mais fcil selecionar pessoas que circulam pelos espaos
pblicos com o figurino social dos delinquentes cometendo injustos de pequena ou mdia gravidade.

217

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

Para exemplificar como determinados indivduos so mais vulnerveis aos mecanismos de represso do Estado, assista ao vdeo
indicado a seguir que relata a situao vivida por um universitrio do Rio de Janeiro que foi acusado de roubo apenas por se
aproximar da suposta vtima para pedir informaes: http://rederecord.r7.com/video/acusado-de-roubo-estudante-africano-e-liberado-apos-14-dias-na-prisao-531122390cf287f97c1edc29/.
A situao no diferente em So Paulo, conforme demonstrou
recente pesquisa coordenada pela Professora Dra. Jacqueline Sinhoretto, do Grupo de Estudos sobre Violncia e Administrao
de Conflitos (Gevac) do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar), segundo a qual, nos
anos de 2010 e 2011, entre as vtimas de mortes cometidas por
policiais, 58% so negras, ao passo que, na populao residente
do estado, o percentual de negros de 34%. Para cada grupo de
100 mil habitantes negros, foi morto 1,4, ao passo que, para cada
grupo de 100 mil habitantes brancos, foi morto 0,5. Confira o site
a seguir: http://www.uff.br/ineac/?q=pesquisa-da-ufscar-aponta-desigualdade-racial-na-a%C3%A7%C3%A3o-da-pm-em-sp&utm_source=feedburner&utm_medium=email&utm_camp
aign=Feed%3A+uff%2FcGma+%28INEAC%29.

importante esclarecer que o processo de vulnerabilizao pode ser


provocado por inmeros fatores, dentre eles destacam-se alguns tipos
de seletividade (primria, policial, judicial e escolar) e o poder miditico. Eles sero tratados individualmente a seguir.

218

Gesto em Administrao Pblica

A seletividade primria
necessrio destacar a seletividade que impera e orienta o processo
de elaborao das leis em que so definidos os bens jurdicos a serem
protegidos (seletividade primria). Consoante verificou a pesquisadora
Laura Frade, em sua tese de doutorado (2007), o Congresso Nacional
adota teorias neoconservadoras que objetivam criar leis e mecanismos de
controle social cada vez mais severos para que sejam capturados os indivduos que praticam condutas que obstaculizam a circulao do capital.
Portanto, predominante nos parlamentares um comportamento punitivo ainda mais rgido e, ao mesmo tempo, uma postura elitista que amplia
a impunidade para os crimes praticados pela elite (com a qual os parlamentares se identificam) e mantm em atividade as estruturas e as relaes de
poder oligrquicas. Nas palavras de Laura Frade (2007, p. 179-180),
replicando de maneira automtica as ideias constitutivas da violncia e excluso. Impedindo que a poltica se constitua em um
espao cidado, transformando a lei em um espao marginalizador e no libertador [...] O acolhimento da viso de complexidade viabilizou desvendar o plano de fundo, o funcionamento do
Legislativo Federal e da elite parlamentar brasileira ao definir o
que o crime , um desrespeito lei quem o criminoso o
outro, o pobre, o ignorante e de quem se deve desconfiar, no a
elite as causas do crime sociais sim, mas fortemente eivadas
de fatores individuais, psicolgicos, que tornam esses indivduos
inumanos e para quem a resposta do Legislativo foi apertar
ainda mais os grilhes legais. Esse o papel prevalente do Estado,
nas representaes colhidas, mais que tudo, na elaborao da lei.

A seletividade policial
Alm da seletividade primria, tambm relevante a seletividade policial, isto , a forma seletiva com a qual a polcia atua no mbito da sociedade. Pode-se dizer que a fora policial representa as mos do sistema penal,
atuando com o objetivo de capturar e criminalizar determinados indivduos
que so, em sua extrema maioria, negros e pobres. Isso no ocorre por mera
coincidncia ou porque negros e pobres tenham uma maior tendncia a
praticar delitos, mas sim por terem maiores chances de serem criminalizados. Nesse sentido, o autor Orlando Zaccone (2008, p. 14-15) apresentou
estatsticas (extradas do Instituto de Segurana Pblica do Rio de Janeiro)
relativas ao delito de trfico de drogas nas diversas unidades da polcia judiciria do Rio de Janeiro, que comprovam a atuao seletiva da polcia.
219

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

O autor observa que, no ano de 2005,


entre os flagrantes lavrados para apurar a conduta de trfico de
drogas ilcitas na Capital e Baixada Fluminense, todas as delegacias da Zona Sul reunidas, [...] atingem, aproximadamente, um
tero dos registros realizados somente na 34 DP, em Bangu.

O autor ainda analisa que:


mais do que evidente que os registros realizados pela polcia
no correspondem realidade da circulao e comrcio de drogas ilcitas no Grande Rio; caso contrrio, deveramos acreditar
que em Bangu existe um movimento de drogas trs vezes maior
que em toda a zona sul carioca e Barra da Tijuca, ou que em So
Cristvo circula a mesma quantidade de drogas que em todos
os bairros da zona sul mais Barra da Tijuca.

Conforme ensina Orlando Zaccone (2008, p. 50), o fato de 66,5%


da comunidade carcerria no Rio de Janeiro ser recrutada entre
negros e mulatos, ao passo que na cidade eles representam 40,2%
da populao, passa a ter um novo significado.

A seguir os nmeros investigados por Orlando Zaccone:


Tabela 8.1: Nmeros investigados por Orlando Zaccone

220

Delegacia (rea)

Flagrantes

34 DP (Bangu)

186

36 DP (Santa Cruz)

89

21 DP (Bonsucesso)

83

32 DP (Jacarepagu)

73

Gesto em Administrao Pblica

62 DP (Imbari)

67

17 DP (So Cristvo)

63

TOTAL

561

Delegacia (rea)

Flagrantes

15 DP (Gvea)

17

30 DP (Botafogo)

15

12 DP (Copacabana)

14

14 DP (Leblon)

09

13 DP (Ipanema)

05

16 DP (Barra da Tijuca)

03

TOTAL

63

Logo, possvel observar que esses nmeros refletem a opo poltica de direcionar o poder punitivo para as reas onde habitam pessoas
com menor influncia econmica, poltica e cultural.
A seletividade judicial
Ademais, a seletividade judicial tambm contribui de forma decisiva para o processo de vulnerabilizao das classes subalternas, pois
os operadores (tanto intrpretes quanto aplicadores) do Direito, quando se deparam com um caso concreto em que h dvida na interpretao, encontram-se diante de um campo aberto em que a opo por
determinado(s) significado(s) em detrimento de outro(s) escolhida
por meio de uma deciso permeada de discricionariedade. Nesse contexto, os operadores do Direito, em especial os que detm o poder decisrio, possuem a liberdade de criar a soluo jurdica para cada situao
por intermdio da interpretao das normas jurdicas, guiando-se por
suas concepes ideolgicas e a servio de exigncias polticas e econmicas pr-determinadas.
Verifica-se a presena do fenmeno da alopoiese do Direito, isto ,
a interpretao e a aplicao das normas jurdicas ao caso concreto no
acontece de forma objetiva, neutra, imparcial ou restrita programao
normativa, mas sim conforme aspectos no jurdicos (polticos, econmicos e culturais) prprios de cada operador do Direito que, por sua
vez, sofreu um processo de socializao no qual h hegemonia de teorias funcionais inerentes ao sistema capitalista.
221

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

Assim, conforme demonstrado anteriormente, o magistrado utiliza o


cdigo tecnolgico para ocultar o cdigo ideolgico, com a finalidade de
conferir a legitimidade necessria deciso prvia, seja ela pela absolvio
ou pela condenao. Tal fato j foi comprovado empiricamente em vrias
pesquisas, dentre as quais se destaca a realizada pelo Instituto de Defesa
pelo Direito de Defesa (IDDD), em 2005, junto s decises de primeira e
segunda instncias da justia criminal em So Paulo, referente aos delitos
de roubo. Verificou-se que a maior parte dos indivduos acusados por roubo obtm uma condenao no regime mais gravoso (ainda que sejam rus
primrios e tenham obtido a aplicao da pena base no mnimo legal) e
que, na fundamentao das sentenas, foram encontrados, em larga escala,
argumentos de carter extrajurdico (cdigo ideolgico) que, revestidos do
aparato tcnico, ocultavam os preconceitos e os esteretipos dos magistrados acerca do fenmeno da criminalidade.

Sobre a seletividade dos julgadores, Alessandro Nepomoceno


(2004, p. 227-229) afirma o seguinte:
Descobriu-se que no existia o criminoso, mas o criminalizado.
Este j tinha passado pelas agncias de poder do sistema penal,
recebendo o status de criminoso com a sentena penal. Porm,
nem todos os casos iguais tinham decises semelhantes. Dependeria de vrias circunstncias, alm da lei, para a condenao ou
at a absolvio. O alm se encontrava na codificao invisvel
que decidia previamente a questo. Todavia, a fundamentao
tcnica seria dada pelo cdigo visvel, o qual chamado de cdigo
tecnolgico. Isso acontece porque o sistema penal tem a seletividade como lgica estrutural de sua operacionalizao. A funo real
dele no combater e eliminar a criminalidade, mas control-la
seletivamente, visto que esta no existe ontologicamente na sociedade, mas sim construda socialmente atravs da definio legal
das condutas pelo Legislativo (criminalizao primria) e pela seleo dos tidos como criminosos pela Polcia, Ministrio Pblico
e Poder Judicirio (criminalizao secundria).

222

Gesto em Administrao Pblica

A seletividade escolar
Deve-se destacar que o processo de vulnerabilizao tambm acentuado devido seletividade escolar, fenmeno que ocorre de maneira
implcita, quase imperceptvel. Sobre esse tema, Alessandro Baratta
(2002, p. 171-182) analisa que o sistema escolar desempenha a mesma
funo de seleo e marginalizao na sociedade que atribuda ao sistema penal, isto , tal qual este sistema, o escolar funciona, na prtica,
como um instrumento de manuteno e de reproduo das relaes
sociais existentes e da realidade social. O autor evidencia que notria a estratificao social, ou seja, a injusta distribuio do acesso aos
recursos e s oportunidades radical na sociedade capitalista avanada
e, por isso, o sistema escolar espelha a estrutura vertical da sociedade e
coopera para cri-la e para mant-la, por intermdio de mecanismos de
seleo, discriminao e marginalizao.
Alm disso, Baratta ressalta que as pesquisas sobre o sistema educacional evidenciam que, nas sociedades capitalistas, mesmo nas mais
evoludas, a atribuio de sanes positivas (acesso aos nveis mais elevados de instruo) inversamente proporcional realidade numrica das
camadas sociais e, ao mesmo tempo, as sanes negativas (reprovao,
desclassificao, internao em escolas especiais) aumentam de maneira
desproporcional quando so analisados os nveis inferiores dos estratos
sociais, com enormes percentuais nas situaes de jovens oriundos das
classes subalternas (negros e trabalhadores estrangeiros, por exemplo).

Nas palavras de Alessandro Baratta,


o ascenso dos grupos provenientes dos diversos nveis da escala social permanece um fenmeno limitado ou absolutamente
excepcional, enquanto o autorrecrutamento dos grupos sociais,
especialmente dos inferiores e dos marginalizados, muito mais
relevante do que parece luz do mito da mobilidade social (BARATTA, 2002, p.172).

223

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

Igualmente, consoante Baratta, outra legitimao da desigualdade


social est fundamentada na concepo de mrito: isso porque o desenvolvimento mental e a inteligncia de cada criana esto diretamente
relacionados s condies sociais de origem e, com o sistema de testes
de inteligncia (que possuem uma objetividade limitada) e do mrito,
as diferenas de inteligncia existentes entre uma criana e outra so
admitidas de forma acrtica e, logo, so aprofundadas no decorrer da
vida estudantil. Por isso, Baratta afirma que uma das principais razes
do mal desempenho escolar das crianas provenientes de classes subalternas est na evidente dificuldade de se adaptar linguagem e aos
comportamentos tpicos das instituies escolares. Nesse sentido, Alessandro Baratta assevera que as escolas reagem a esses obstculos, antes
de adotar medidas de compreenso e cuidado, com sanes negativas
e com excluso e, portanto, a escola funciona, na realidade, como um
instrumento de socializao da cultura dominante das camadas mdias.
Finalmente, Alessandro Baratta conclui que entre o sistema escolar e
o sistema penal no h apenas analogias mas tambm um nexo funcional devido existncia de uma srie de mecanismos institucionais (distintos entre si, mas funcionalmente idnticos) inseridos entre os dois
sistemas, que garantem a sua continuidade e transferem para o sistema
penal, por intermdio de sucessivos filtros, uma parcela dos alunos marginalizados (desviantes) no sistema escolar. Baratta acentua que esses
filtros cumprem, nas sociedades capitalistas mais desenvolvidas, as tarefas de assistncia social, de preveno e de reeducao em face do desvio
praticado pelos menores. Portanto, pode-se afirmar que a cada sucessiva
passagem do menor pelas instncias oficiais de assistncia e controle
social, corresponde um aumento (e no uma diminuio) da probabilidade de ser selecionado para uma carreira criminosa (BARATTA,
2002, p. 182). Por fim, alm do sistema escolar, deve-se analisar tambm
a contribuio do poder miditico para o desenvolvimento do processo
de vulnerabilizao das classes sociais pobres.
A seletividade miditica
A mdia, a servio da ideologia neoliberal, funciona como um mecanismo de propagao e de legitimao da crena na operacionalidade
do sistema penal. Nesse sentido, conforme aborda Cludio Guimares
(2006), o controle da opinio pblica, em especial a moldura da opinio
das massas, a funo principal dos meios de comunicao. O autor
224

Gesto em Administrao Pblica

observa que os meios de comunicao de massa, em especial a televiso,


criam uma realidade simblica capaz de orientar a conscientizao das
pessoas e, por intermdio da exibio diria de programas (telejornais,
seriados, filmes e novelas, por exemplo) que apresentam essencialmente
a luta do bem contra o mal, emolduram uma moralidade no imaginrio dos telespectadores, de forma que estes passam a ter repdio e
desejo de exterminar o suposto mal veiculado. Todavia, a representao do mal difundida atravs da imagem do criminoso que est
diretamente relacionada a sua classe social.
Dessa forma, verifica-se que a propagao do esteretipo de criminoso e, principalmente, da exibio insistente e repetitiva de determinados delitos pelos meios de comunicao provoca um sentimento de vingana nos telespectadores e um desejo de que o Legislativo promova um
enrijecimento das penas. Toda essa estratgia miditica no acontece
por acaso, mas sim, segundo Cludio Guimares (2006), com o objetivo poltico-ideolgico de ocultar as verdadeiras causas motivadoras dos
comportamentos violentos e de autorizar (atravs dos movimentos de
lei e ordem) uma descomedida represso penal direcionada para conter
os insatisfeitos com o sistema (excludos pelas polticas neoliberais), isto
, a maior parte da populao.

Para ilustrar como os meios de comunicao estimulam sentimento de vingana nos telespectadores, confira os absurdos proferidos no vdeo a seguir e, depois, leia o contedo da reportagem
complementar que esclarece alguns pontos sutilmente omitidos
no vdeo.
Vdeo disponvel em: http://www.youtube.com/
watch?v=unVIpQHLDwE.
Reportagem complementar disponvel em: http://www.pragmatismopolitico.com.br/2014/02/justiceiros-que-amarraram-jovem-em-poste-tem-longa-ficha-criminal.html.

225

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

Nesse contexto, salienta Guimares, os fundamentos da democracia so violados, haja vista a desconstruo do conceito e do sentido
de cidadania devido ao fato de que os supostos agentes que cometem
a criminalidade deixam de ser cidados, de portar direitos humanos e
so excludos moralmente do meio social. Assim, ainda que as camadas
subalternas da populao questionem as normas legalmente estabelecidas, elas sero alvo do sistema penal abonado pelas crenas formatadas
pela mdia, tal qual a da represso desenfreada e da pena privativa de
liberdade como a melhor forma de supresso da criminalidade.

Matriz
positivista
Lgica que orienta a
cobertura criminal
realizada pela grande
imprensa (direcionada
para a classe mdia) que
se dedica abordagem
dos acontecimentos
que envolvem as classes
pobres e analisa o
perigo que tais classes
representam para seus
leitores (Moretzsohn,
2003, p. 21).

Sylvia Moretzsohn (2003), por sua vez, tambm contribui para esse
raciocnio ao observar a existncia de uma outra estratgia discursiva
no mbito do poder miditico, isto , um generoso discurso de cunho
social que (aparentemente contrrio ao da represso penal) procura
entender e justificar o crime como expresso de mltiplas carncias e
prope solues simples e bvias, baseadas na boa f e na boa vontade (2003, p. 21), mas que, na realidade, complementar ao discurso
repressivo e faz parte da matriz positivista adotada (de forma no
declarada) pela maioria dos meios de comunicao.
Nesse cenrio, a autora pondera que o discurso ora est voltado para
a represso e conteno do criminoso, ora possui um aspecto humanista (o criminoso visto como uma vtima do meio social). Assim, Sylvia
Moretzsohn conclui que essa dualidade discursiva no acontece apenas
por uma falha na formao dos jornalistas ou por uma incapacidade
de entender as questes sociais com mais profundidade, mas sim por
fazer parte da prpria maneira pela qual a imprensa se organiza como
empresa, envolvendo as rotinas de produo e a necessidade de cumprir
prazos cada vez mais exguos (2003, p. 24).

Atividade 1
Atende ao Objetivo 1

Disserte sobre os fundamentos tericos basilares da Criminologia Positivista e da Criminologia Crtica.


Resposta Comentada
Espera-se que voc apresente as principais caractersticas da abordagem
realizada pela Criminologia Positivista e evidencie os deslocamentos te226

Gesto em Administrao Pblica

ricos realizados pela Criminologia Crtica. Concentre-se, especialmente,


na abordagem analtica sobre os processos de criminalizao e nas consequncias da globalizao econmica (vide aula anterior) para a construo do esteretipo de criminoso e para o encarceramento em massa.

Concluso
Por fim, necessrio ressaltar que, embora seja possvel pensar que
h um acordo entre as teorias que explicam os sistemas sociais punitivos, o que existe na realidade um embate entre as escolas criminolgicas, isto , cada escola defende possuir a leitura mais apropriada acerca
dos sistemas responsveis pela definio das condutas que sero consideradas criminosas e pela represso penal da criminalidade.
A Criminologia Crtica uma teoria materialista dos sistemas punitivos que apresenta a face oculta do sistema penal, isto , o carter
excludente, marginalizante, seletivo e reprodutor das contraditrias relaes sociais e a afirmao de valores impostos por um determinado
grupo social (privilegiado econmica e politicamente) em um especfico
momento histrico como se fossem universais. Alm disso, essa vertente do pensamento criminolgico diferencia-se da abordagem tradicional sobre a criminalidade (Criminologia Positivista), haja vista que se
preocupa em analisar no apenas o crime ou o criminoso, mas tambm
o real e o concreto funcionamento das instncias formais de criao e
de aplicao da legislao penal. Dessa forma, a Criminologia Crtica
ope-se abordagem da Criminologia Positivista sobre a criminalidade,
pois estuda a realidade comportamental do desvio luz de uma anlise
histrica das relaes de produo e de distribuio da riqueza material, prprias da Modernidade e, principalmente, porque supera o paradigma etiolgico utilizado pela escola positivista na abordagem sobre o
desvio e a criminalidade.
Em sntese, a abordagem crtico-criminolgica verifica os motivos
pelos quais, em uma determinada sociedade, define-se certa conduta
como criminosa, quem de fato punido, por que punido e qual a relao entre esses que recebem o esteretipo de criminosos e as relaes
de poder que existem na estrutura social. Finalmente, a Criminologia
Crtica conduz, principalmente, s seguintes concluses:

227

Aula 8 Discursos criminolgicos e controle social no Brasil

a) vigora uma seletividade penal no funcionamento regular das instituies punitivas, em especial no que diz respeito criao e aplicao
da lei penal (ela criada e aplicada de maneira seletiva a determinados
indivduos socialmente perigosos);
b) a seletividade acontece de maneira classista, ou seja, h uma luta de
classes na sociedade e apenas uma delas que, por cometer certas condutas criminosas que obstaculizam a circulao e a reproduo do capital,
selecionada por esse sistema punitivo e etiquetada como criminosa e
reprimida, sobretudo, com penas privativas de liberdade.

Atividade Final
Atende ao Objetivo 2

Disserte sobre a atual poltica de combate s drogas implementada pelo Estado brasileiro a partir dos fundamentos tericos da Criminologia Crtica.
Resposta Comentada
Espera-se que voc identifique, na atual poltica de combate s drogas,
que, efetivamente, ela funciona como um discurso ideolgico que visa
fortalecer as bases de sustentao do Sistema penal. Por exemplo, voc
poderia discorrer sobre o carter seletivo da represso estatal, que voltada majoritria e cotidianamente para traficantes que comercializam pequenas quantidades de entorpecentes (e possuem um esteretipo fsico
e social muito bem definido), enquanto as transaes que envolvem vultosas quantias monetrias (e que contribuem exponencialmente para a
circulao do capital) so invulnerveis s aes persecutrias do Estado.

228

Gesto em Administrao Pblica

Resumo
A seguir, uma sntese dos principais conceitos apresentados na aula:
Criminologia Positivista: cincia que busca descobrir, essencialmente, as causas cientficas da criminalidade (causas psicolgicas, psiquitricas e biolgicas, por exemplo).
Criminologia Crtica: teoria materialista histrico-dialtica dos sistemas repressivos que recusa a abordagem cientfica realizada pela
Criminologia Positivista (paradigma etiolgico) porque, em vez de
estudar as causas da criminalidade, o paradigma crtico-criminolgico est fundamentado na investigao dos processos sociais punitivos luz das condies objetivas, estruturais e funcionais que
originam, na sociedade capitalista, os fenmenos do desvio (ANDRADE, 2003, p. 217).
Labeling Approach: abordagem terica segundo a qual o fenmeno
da criminalidade constitui uma construo social em que agncias
formais e informais etiquetam seletivamente determinados indivduos como criminosos.
Criminalizao primria: acontece quando as leis penais so criadas
e aprovadas pelo Parlamento.
Criminalizao secundria: ocorre quando as normas produzidas
so aplicadas pelos filtros seletivos do sistema penal aos indivduos
socialmente perigosos.
Cdigo tecnolgico: fornece ao julgador os elementos jurdicos necessrios para que ele possa subsumir o caso concreto norma jurdica.
Cdigo ideolgico: esteretipos do julgador sobre a criminalidade,
revestidos pelo cdigo tecnolgico com a inteno de conferir legitimidade deciso prvia, seja ela pela absolvio ou pela condenao.

229

Referncias

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