AS POLÍTICAS AMBIENTAIS - NO BRASIL E NO MUNDO

Najh Yusuf Saleh Ahmad

Como uma dos marcos legais no Brasil para as políticas ambientais temos o
Código Florestal de 1934 (Dec. 23.793) que tratava das matas nativas, reformulado em
1965 (Lei 4.771); Código das Águas de 1934 (Dec. 24.643), que estabelece normas para
uso dos recursos hídricos, com atenção para seu aproveitamento hidroelétrico; Comissão
Executiva da Borracha de 1947 reestruturada em 1967; Superintendência do
Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) de 1962

Com uma estrutura jurídica independente Estrutura jurídica independente, em 1973

– Cria-se a Secretaria Especial do Meio Ambiente, seguindo modelo de gestão norte-
americano: grande nível de descentralização e um acentuado viés regulatório, baseado
nos instrumentos de comando e controle. Em 1981 – Lei 6.938 estabelece os objetivos,
ações e instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.

Instrumentos da Lei 6.938 Instrumentos da Lei 6.938 onde os princípios forma

mantidos na constituição de 88, onde ocorreu o estabelecimento de padrões de qualidade
ambiental, Zoneamento ambiental, Avaliação de impactos ambientais, Licenciamento e
revisão de atividades e a efetiva ou potencialmente poluidoras

1 A CONSTITUIÇÃO, PRINCÍPIOS E O DIREITO AMBIENTAL

A Constituição Federal como Lei Suprema do Estado é égide das normas

reguladoras referentes à distribuição de competências em favor do meio ambiente e dos
bens tutelados e dos bens da vida. Há uma superposição de três níveis de estabilidade
com competências definidas constitucionalmente entre a União, os Estados-membros e
os Municípios, sendo cada nível dotado de autonomia e possuindo participação nas
decisões federais.

O Direito Ambiental tem como princípios mais relevantes, que é de sua própria
essência, pois de nada adiantaria, após o dano, muita vez absolutamente irremediável,
tentar a reparação, o da prevenção e da responsabilidade objetiva, que tem decorrência
lógica no poluidor pagador, tais princípios visam proporcionar para as presentes e futuras
gerações, as garantias de preservação da qualidade de vida, em qualquer forma que esta
se apresente, conciliando elementos econômicos e sociais, isto é, crescendo de acordo
com a ideia de desenvolvimento sustentável.

O caput do art. 225 da Constituição Federal afirma que o meio ambiente saudável
é “essencial à sadia qualidade de vida” e, assim, que “todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo”. Por esse motivo, ressalta, em
sua parte final, que o poder público e a coletividade têm o “dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Ora, isso é suficiente para qualificá-lo
como direito fundamental.

a) Princípio do Direito Humano Fundamental: O direito ao meio ambiente

protegido é um direito difuso, já que pertence a todos e é um direito
humano fundamental, consagrado nos Princípios 1 e 2 da Declaração de
Estocolmo e reafirmado na Declaração do Rio.

b) Princípio Democrático: Assegura ao cidadão o direito à informação e a

participação na elaboração das políticas públicas ambientais, de modo
que a ele deve ser assegurado os mecanismos judiciais, legislativos e
administrativos que efetivam o princípio.

Esse Princípio é encontrado não só no capítulo destinado ao meio

ambiente, como também no capítulo que trata os direitos e deveres
individuais e coletivos.

c) Princípio da Precaução: Estabelece a vedação de intervenções no meio

ambiente, salvo se houver a certeza que as alterações não causaram
reações adversas, já que nem sempre a ciência pode oferecer à
sociedade respostas conclusivas sobre a inocuidade de determinados
procedimentos.

d) Princípio da Prevenção: É muito semelhante ao Princípio da

Precaução, mas com este não se confunde. Sua aplicação se dá nos
casos em que os impactos ambientais já são conhecidos, onde a
obrigatoriedade do licenciamento ambiental e do estudo de impacto
ambiental (EIA);

e) Princípio da Responsabilidade: Temos que o poluidor, pessoa física ou

jurídica, responde por suas ações ou omissões em prejuízo do meio
ambiente, ficando sujeito a sanções cíveis, penais ou administrativas.
Logo, a responsabilidade por danos ambientais é objetiva, conforme prevê
o § 3º do Art. 225 CF/88.
f) Princípios do Usuário Pagador e do Poluidor Pagador:
Consubstanciados no Art. 4º, VIII da Lei 6.938/81, levam em conta que os
recursos ambientais são escassos, portanto, sua produção e consumo
geram reflexos ora resultando sua degradação, ora resultando sua
escassez. Além do mais, ao utilizar gratuitamente um recurso ambiental
gera-se um enriquecimento ilícito.

g) Princípio do Equilíbrio: Voltado para a Administração Pública, a qual

deve pensar em todas as implicações que podem ser desencadeadas por
determinada intervenção no meio ambiente, devendo adotar a solução
que busque alcançar o desenvolvimento sustentável;

h) Princípio do Limite: Identicamente voltado para a Administração

Pública, cujo dever é fixar parâmetros mínimos a serem observados em
casos como emissões de partículas, ruídos, sons, destinação final de
resíduos sólidos, hospitalares e líquidos, dentre outros, visando sempre
promover o desenvolvimento sustentável.;

i) Princípio da Informação: O direito à informação é um dos principais

direitos do cidadão, tanto que está previsto em nossa Constituição
Federal, no art. 5º, que trata dos direitos e garantias fundamentais da
pessoa, que em seu inciso XXXIII, diz que "todos têm o direito a receber
dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral...". E como bem observado por Graf (1998) "o
direito de acesso às informações públicas é decorrente do princípio da
publicidade ou da transparência, previsto no art. 37 da Constituição
Federal" , ou seja, é um direito originário antes de tudo de um princípio
orientador da função pública; com o que concordamos plenamente. Como
se percebe, nossa legislação constitucional trata genericamente do direito
à informação, mas no caso de dados ou atos praticados relacionados a
questão ambiental, tem o cidadão o direito de exigir informações? É claro
que sim, como tentaremos demonstrar. Em se tratando do tema
ambiental, a sonegação de informações pode gerar danos irreparáveis à
sociedade, pois poderá prejudicar o meio ambiente que além de ser um
bem de todos, deve ser sadio e protegido por todos, inclusive pelo Poder
Público, nos termos do art.225, da Constituição Federal. Ademais, pelo
inciso IV do citado artigo, o Poder Público, para garantir o meio ambiente
equilibrado e sadio, deve exigir estudo prévio de impacto ambiental para
obras ou atividades causadoras de significativa degradação do meio
ambiente, ao que deverá dar publicidade; ou seja, tornar disponível e
público o estudo e o resultado, o que implica na obrigação ao
fornecimento de informação ambiental. Já o art. 216, § 2º, da CF, que
disciplina o patrimônio cultural, traz especificamente que "cabem à
administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação
governamental e as providências para franquear a sua consulta a quantos
dela necessitem." A Lei 6.938/81 que dispõe sobre a Política Nacional do
Meio Ambiente, prevê a divulgação de dados e informações ambientais
para a formação de consciência pública sobre a necessidade de
preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico (art. 4º, V).
No art. 9º diz que entre os instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente está a garantia da prestação de informações relativas ao meio
ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-la, quando inexistentes,
inclusive. O Decreto 98.161, de 21.9.89, que dispõe sobre a
administração do Fundo Nacional do Meio Ambiente, estipula em seu art.
6º que compete ao Comitê que administra o fundo "elaborar o relatório
anual de atividades, promovendo sua divulgação". Ou seja, informar suas
atividades. Portanto, o direito à informação está previsto genericamente
em nossa Constituição Federal e em se tratando de informação referente
às questões relacionadas ao meio ambiente há previsão expressa em
convenções internacionais, na Agenda 21 e em muitas de nossas leis,
como exposto. Assim, o cidadão deve exigir que as informações que pede
sejam dadas, garantindo seu direito previsto legalmente. Em contra
partida o funcionário do Poder Público ou da empresa prestadora de
serviço público deve prestá-la, sob pena de responder por crime de
responsabilidade;

j) Princípio da Participação:Tal princípio tem raízes nos movimentos

reivindicatórios da sociedade civil e, como tal, é essencialmente
democrático. Ele concretiza-se através do direito à informação e do direito
à participação. Assegura ao cidadão o direito pleno de participar na
elaboração e na execução das políticas públicas ambientais. A
Constituição brasileira estatui: 1) O dever jurídico do povo defender e
preservar o meio ambiente; 2) Direito de opinar sobre as políticas
 públicas, através das audiências públicas e integrando os órgãos
colegiados ambientais.

No que diz respeito ao Princípio do Usuário Pagador temos que quem utiliza o
recurso ambiental deve suportar seus custos, sem que essa cobrança resulte na
imposição taxas abusivas.

Para Mota et al (2009) o princípio do poluidor pagador não se enquadra em uma

“equação de quem polui paga”, no que pese todos os custos da proteção ambiental, antes
e depois da instalação de qualquer tipo de projeto. Cabe ressaltar que a Lei nº 9.065/1998
apresenta como poluidor a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.

Com esse pensamento a Constituição Federal, no art. 225, §1º assegura a

efetividade do direito ao meio ambiente, e, incumbe ao poder público:

“i) preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e

prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; ii)
preservar a diversidade e integridade do patrimônio genético do país
e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de
material genético; iii) definir, em todas as unidades da federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; iv) exigir, na
forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo
prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; v) controlar
a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e
o meio ambiente; vi) promover a educação ambiental em todos os
níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do
meio ambiente; vii) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da
lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade”.

O meio ambiente depende de normas de direito material de proteção, dividindo em

normas que impõem condutas negativas (proibição de construção em certo local) ou
positivas (obrigação da adoção de determinada medida de prevenção).

Quando uma dessas normas é ferida, o processo civil assume a responsabilidade

de atuá-las. Nessa linha, o juiz deverá impor um não-fazer ou um fazer, conforme a norma
de direito material preveja uma omissão ou uma ação. Contudo, alguém poderia imaginar
que a função preventiva do processo civil se resumiria à imposição do não-fazer.

Ressalta-se que a Constituição de 1988, de forma hodierna e avançada, apresenta

uma série de preceitos quanto à tutela ambiental, seja de forma fragmentada em diversos
Capítulos, seja em um Capítulo exclusivo ao tema, ou seja, Ela contempla não somente
seu conceito normativo, ligado ao meio ambiente natural, como também reconhece, por
exemplo, o direito transindividual com caráter novo.

Discorre, Varella(1998) que:

Importa notar que a legislação brasileira reconhece também o direito
ao meio ambiente das futuras gerações, de pessoas que ainda não
nasceram. Trata-se de direito tans-individual, mas com caráter novo,
o de pessoas futuras. Destruir o meio ambiente não é ato de
violação de direito não só de pessoas presentes, mas também das
futuras, das próximas gerações (VARELLA, 1998, p.101).

No artigo 225 da Constituição Federal de 1988 encontramos a certeza e

envolvimento da Nação na proteção ao meio ambiente "todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado [...]".

E de sorte o referido artigo em seu caput, prevê a competência material comum da

União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio
ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas e a preservação das
florestas, fauna, flora, enfim, do próprio bioma.

Na Constituição Federal ocupa o papel de principal norteador do meio ambiente,

devido a seu complexo teor de direitos, mensurado pela obrigação do Estado e da
Sociedade na garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, já que se trata
de um bem de uso comum do povo que deve ser preservado e mantido para as presentes
e futuras gerações.

Varella (1988) expõe que:

[…] A preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado

é reconhecido como direito de todos, um bem de uso comum do
povo, essencial à sadia qualidade de vida. Deste modo, cabe ao
poder público e a toda a coletividade defender e preservar o meio
ambiente (VARELLA, 1998, p.101).
 Leuzinger (2002) se pronuncia a seguinte forma::

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, prevê ser o

meio ambiente ecologicamente equilibrado direito de todos, impondo
ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as
presentes e gerações futuras. Estabeleceu a Carta Federal,
portanto, uma função, a função ambiental, cuja titularidade foi
outorgada ao Estado e à sociedade de um modo geral
(LEUZINGER, 2002, p 51).
No olhar atendo de Mota et al (2009), a Constituição de 1988 além de definir
competências para todos os entes federados, apresente regras gerais assim norteadas:

''1) À função social da empresa rural, Artigo 186, inciso II ( a função

social é cumprida quando a empresa rural atende, simultaneamente,
segundo critérios e graus de exigências estabelecida em lei, aos
seguintes requisitos: utilização adequada dos recursos naturais
disponíveis e preservação do meio ambiente).
2) Ao meio ambiente de trabalho, Artigo 200, inciso VII ( ao
sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos
termos da lei: colaborar na proteção do meio ambiente, nele
compreendido o do trabalho).
3) Ao meio ambiente cultural, Artigo 216, inciso V (constituem
patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e
imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: os
conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico,
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico).
4) Ao meio ambiente natural, Artigo 225, caput (todos têm direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações).”
Para Mota et al (2009) a Constituição Federal de 1988 atribuiu uma regra de
proteção ao meio ambiente, elencado pelo Artigo 5º, inciso LXXIII, ou seja, o meio
ambiente é um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (art.
225) e cabendo ao Poder Público preservar a diversidade, a integridade do patrimônio
genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de
material genético (art. 225, II, CF).

E seguindo essa vertente, temos de igual forma, que o estudo prévio de impacto
ambiental - EIA é imposto para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradação do meio ambiente (art. 225, IV, CF).

E, da mesma sorte incumbe ao Estado promover e incentivar o desenvolvimento

científico, pesquisa e capacitação tecnológicas, tendo em vista o bem público e o
progresso das ciências, bem como o desenvolvimento do sistema produtivo nacional (art.
218, 1º e 2, CF).

Nesse prisma, adotamos o pensamento que o art. 225 da Constituição Federal

assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) não é uma formalidade, é uma exigência

constitucional. O art. 225, inciso IV, da Constituição Federal exige, na forma da lei, estudo
prévio de impacto ambiental, para instalação de qualquer obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, como determina
a Lei nº 6.938/81 e a Resolução nº 237, de 19/12/97, do Conselho nacional do Meio
Ambiente (CONAMA).

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) é de suma importância para a execução do

princípio da precaução, de modo a tornar possível no mundo real a previsão de possíveis
danos ambientais ocasionados pelo descarte de Organismos Geneticamente Modificados
(OGM).

2 DISTINÇÃO ENTRE REGRAS E PRINCÍPIOS DO MEIO AMBIENTE

Para os direitos fundamentais não bastam apenas princípios ou somente regras,

sendo necessário, pensar na norma como gênero e nos princípios e nas regras como
espécies.

A norma do art. 225 da Constituição Federal decorre o direito fundamental ao meio

ambiente sadio, do qual são consequências os princípios da preventividade, da
precaução, do poluidor-pagador, da informação e da participação. E por meio dessa
norma deve-se responder aos deveres que foram impostos ao Poder Público, e para tanto
editar regras de proteção, procedimentais e de organização voltadas à efetividade desse
direito fundamental.

As regras e princípios devem ser concretizados, nesse diapasão, os princípios

constituem os fundamentos das regras, expressando os valores que devem servir como
seus elos de ligação e bases para sua compreensão e interpretação.

As regras de proteção, são naturalmente limitadas, uma vez que não podem
predizer, as situações que configurarão atos contrários ao meio ambiente sadio ou quais
serão as medidas de prevenção ou precaução adequadas às novas situações concretas

O art. 225, §1º, IV da Constituição Federal, obriga diretamente a administração

pública a “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade”.

A função preventiva do estudo de impacto ambiental é evidente, destinando-se a

permitir a aferição, por parte do poder público, do impacto ambiental de determinadas
obras ou atividades. Isso para que se verifique se determinada obra ou atividade pode ser
licenciada, ou mesmo se são necessárias determinadas medidas de prevenção ou de
precaução para o licenciamento.

3 Princípio da Precaução e os Princípios Constitucionais da Administração Pública

Brasileira.

O princípio da precaução abraçado pelo Brasil com a adesão, ratificação e

promulgação das Convenções Internacionais mencionadas, com a adoção do artigo 225
da Constituição Federal e com o advento do artigo 54, 3º da Lei 9.605 de 12 de Fevereiro
de 1998 deverá ser implementado pela Administração Pública, no cumprimento dos
princípios expostos no artigo 37 caput da Constituição Federal.

Contraria a moralidade e a legalidade administrativas a postergação de medidas de

precaução que devam ser tomadas imediatamente. Viola o princípio da publicidade e da
impessoalidade administrativas os acordos e/ou licenciamentos em que o cronograma da
execução de projetos ou a execução de obras não são apresentados previamente ao
público, para que os setores interessados possam participar do procedimento das
decisões.

Deixa de buscar eficiência a Administração Pública que, não procurando prever

danos para o ser humano e o meio ambiente, omite-se no exigir e no praticar medidas de
precaução, que, no futuro, ocasionarão prejuízos, pelos quais ela será co-responsável.

Não apenas a existência dos princípios constitucionais apontados são importantes,

no sadio funcionamento da Administração Pública ambiental. A prática dos princípios da
informação ampla e da participação ininterrupta das pessoas e organizações sociais, no
processo das decisões dos aparelhos burocráticos, é que alicerçam e tornam possível
viabilizar a implementação da prevenção e da precaução para a defesa do ser humano e
do meio ambiente.
4 A inversão do ônus da prova e o princípio da precaução

Em certos casos, face à incerteza científica, a relação de causalidade é presumida

com o objetivo de evitar a ocorrência de dano. Então, uma aplicação estrita do princípio
da precaução inverte o ônus normal da prova e impõe ao autor potencial provar, com
anterioridade, que sua ação não causará danos ao meio ambiente ensinam os
professores Alexandre Kiss e Dinah Shelton.. Citam o exemplo da lei alemã sobre
responsabilidade ambiental. No Brasil, pela lei de Política Nacional do Meio Ambiente
aplica-se a responsabilidade civil objetiva art. 14, 1º.

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