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GRANDES PROJETOS METROPOLITANOS

RIO DE JANEIRO E BELO HORIZONTE

Fabricio Leal de Oliveira


Adauto Lucio Cardoso
Heloisa Soares de Moura Costa
Carlos Bernardo Vainer
Organizadores

GRANDES PROJETOS
METROPOLITANOS
RIO DE JANEIRO E BELO HORIZONTE

Copyright Fabricio Leal de Oliveira, Adauto Lucio Cardoso,


Heloisa Soares de Moura Costa e Carlos Bernardo Vainer (Organizadores), 2012
Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9.610 de 19/02/1998.
Nenhuma parte deste livro, sem a autorizao prvia por escrito dos organizadores, poder
ser reproduzida ou transmitida, sejam quais forem os meios empregados.
Editor
Joo Baptista Pinto
Capa
Flvia de Sousa Arajo
Projeto Grfico | Diagramao
Rian Narcizo Mariano
Reviso
Rita Luppi
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

G779
Grandes projetos metropolitanos : Rio de Janeiro e Belo Horizonte / Fabricio Leal de Oliveira (org.) ...
[et al.]. - Rio de Janeiro : Letra Capital, 2012.
362p. : il. ; 23 cm
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7785-136-2
1. Planejamento urbano - Rio de Janeiro (RJ). 2. Planejamento urbano - Belo Horizonte (MG).
3. Poltica urbana - Rio de Janeiro (RJ). 4. Poltica urbana - Belo Horizonte (MG). I. Oliveira,
Fabricio Leal de
12-1147.
CDD: 711.40981531
CDU: 711.4(815.31)
28.02.12
07.03.12 033503

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Sumrio
Apresentao
Fabricio Leal de Oliveira, Heloisa Soares de Moura Costa,
Adauto Lucio Cardoso e Carlos Vainer.......................................................7
Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos urbanos
Carlos Vainer, Fabricio Leal de Oliveira
e Pedro de Novais Lima Junior....................................................................11
Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos
e a legitimao de novas formas de produo do territrio
Pedro de Novais Lima Jr..............................................................................24
Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole:
um olhar a partir de Belo Horizonte
Heloisa Soares de Moura Costa e Jupira Gomes de Mendona..................46
Grandes projetos e planejamento urbano:
prticas recentes das administraes pblicas brasileiras
Fabricio Leal de Oliveira..............................................................................66
A via expressa das polticas pblicas no Rio de Janeiro:
reflexes acerca dos impactos do Arco Metropolitano
Adauto Lucio Cardoso e Flvia de Sousa Arajo.......................................90
Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes
na Baixada Fluminense
Paulo Roberto Ferreira Carneiro.................................................................118
O Leste Fluminense, o COMPERJ e a questo urbano-habitacional
Daniela Amaral, Fernanda Snchez e Regina Bienenstein........................151

A implantao do Aeroporto-Indstria em Confins e a ascenso


da Aerotrpolis: burburinhos de uma fantasia organizada
Claudio Cesar de Paiva e Suzana Cristina Fernandes de Paiva................187
Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso
sobre a Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves
Jos Ricardo Vargas de Faria.......................................................................216
Megaeventos e Metrpoles. Insumos do Pan-2007
e as perspectivas para as Olimpadas de 2016
Fernanda Snchez, Glauco Bienenstein,
Gilmar Mascarenhas e Alberto Oliveira.....................................................232
O Projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo:
desdobramentos de uma poltica de remoo e reassentamento
no Vetor Norte de Belo Horizonte
Geraldo Magela Costa e Erika Lopes...........................................................265
Megaeventos e o direito moradia: questes e reflexes
a partir do contexto do Rio de Janeiro
Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos.......287
Economias populares: alternativas de gerao de trabalho
e renda na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Roberto Lus de Melo Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz........................314
Caderno de Imagens..................................................................................... 335

Apresentao
Fabricio Leal de Oliveira
Heloisa Soares de Moura Costa
Adauto Lucio Cardoso
Carlos Vainer

Na primeira dcada do sculo XXI, muitos foram os estudos e pesquisas


sobre grandes projetos urbanos no Brasil. Operaes urbanas, rodovias
metropolitanas, projetos de reabilitao de reas porturias e/ou centrais,
megaeventos envolvendo a construo de equipamentos esportivos e projetos
imobilirios, plantas industriais, grandes condomnios residenciais e outros
investimentos pblicos e privados com expresso territorial mereceram anlises
crticas sobre a relao entre os empreendimentos e a cidade, em especial no que
se refere ampliao dos espaos de valorizao imobiliria e reproduo das
desigualdades sociais nas grandes cidades brasileiras.
Entre 2007 e 2009, a realizao de dois estudos complementares sobre
grandes projetos na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (COSTA et all.
2008 e 2009) permitiu uma estreita cooperao entre pesquisadores de diferentes
campos disciplinares e fez emergir novas perspectivas sobre os processos de
definio, implantao e gesto de grandes projetos nas metrpoles brasileiras.
Coordenados conjuntamente pelo Instituto de Geocincias da Universidade
Federal de Minas Gerais (IGC/UFMG) e pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), os
estudos envolveram tambm professores de outros setores da UFMG (Escola de
Arquitetura e Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Faculdade
de Cincias Econmicas) e pesquisadores do Rio de Janeiro, Paran e So Paulo.
Esse livro consolida e atualiza alguns dos resultados desses estudos e
incorpora anlises de outros pesquisadores sobre grandes investimentos pblicos
e privados cristalizados em projetos nas regies metropolitanas do Rio e Belo
Horizonte. Apesar das afinidades entre muitas das abordagens aqui apresentadas,
no se procurou circunscrever aos temas nenhuma orientao especfica alm
7

da problemtica dos grandes projetos e sua capacidade de promover alteraes


significativas nas formas de produo e apropriao social do espao urbano
em grandes cidades brasileiras. As duas metrpoles oferecem um campo
relativamente conhecido de implantao dos projetos, mas cada texto dialoga
com aspectos ora especficos ora comuns a realidades to diversas.
O contexto de Belo Horizonte marcado por um forte protagonismo das
polticas pblicas estaduais que concentram, no tempo e no espao, um volume
significativo de investimentos em infraestrutura econmica viria, aeroporturia,
industrial, informacional, de servios, de pesquisa na direo norte de expanso
da metrpole nas ltimas dcadas. A este movimento, seguem-se outras iniciativas
pblicas municipais e federais, bem como uma profuso de investimentos privados,
imobilirios e produtivos, reforando as transformaes socioespaciais em curso
na regio. Tal processo explicita conflitos sociais latentes que se manifestam tanto
sob a forma de resistncia direta como no caso das remoes -, quanto na forma
de crescente apreenso por parte dos moradores de reas tradicionalmente tidas
como territrios populares conjuntos habitacionais, loteamentos perifricos
autoconstrudos quanto s consequncias dos conhecidos processos de valorizao
do espao e gentrificao. Neste sentido reveste-se de fundamental importncia a
construo de alternativas econmicas populares, bem como de polticas urbanas
locais de recuperao da valorizao imobiliria desencadeada pelo investimento
pblico.
Guardadas as especificidades locais, algumas das condies constatadas em
Belo Horizonte podem ser observadas na metrpole do Rio de Janeiro, em especial
no que se refere a conflitos socioambientais relacionados implantao de grandes
projetos pblicos e privados. Em outros planos de anlise como aquele referente
ao protagonismo do governo estadual mineiro no campo institucional as diferenas no poderiam ser maiores. No Rio de Janeiro, por exemplo, o planejamento e
a gesto metropolitana no constituem elementos relevantes do discurso governamental.
Certamente, os investimentos no Rio de Janeiro no incio do sculo XXI
tambm apontam para mudanas expressivas nas formas de estruturao e
apropriao social do espao metropolitano, vide as grandes plantas industriais
em construo na extrema periferia, os investimentos em infraestrutura viria e
os projetos relacionados aos Jogos Olmpicos de 2016.
Os captulos iniciais recuperam referncias gerais que so eventualmente
acionadas nos textos que tratam de projetos especficos, tanto no que diz respeito
8

aos aspectos conceituais e metodolgicos, quanto ao territrio metropolitano no


qual se implantam os projetos.
O primeiro captulo, de autoria de Carlos Vainer, Fabricio L. Oliveira e
Pedro de Novais, recupera as referncias metodolgicas que orientam uma forma
especfica de anlise de grandes projetos urbanos e que serviram de base ou
inspirao para estudos de projetos no Brasil e, em especial, no Rio de Janeiro
e em Belo Horizonte.
A seguir, Pedro de Novais apresenta um estudo sobre o campo acadmico
do planejamento urbano no Brasil, com a finalidade de dar visibilidade ao espao
social onde emergem os discursos e modelos de planejamento em prtica no
Brasil contemporneo
Helosa Costa e Jupira Mendona tratam das transformaes na dinmica
socio ambiental e imobiliria da Regio Metropolitana de Belo Horizonte
e pontuam, a partir desse caso, novidades e permanncias no processo de
urbanizao no Brasil e sua relao com grandes investimentos pblicos e
privados.
Fabricio L. Oliveira aborda as prticas das administraes pblicas
brasileiras com relao aos grandes projetos urbanos, tendo como base de anlise
pesquisas e estudos sobre grandes projetos e sobre os planos diretores municipais
elaborados nos ltimos dez anos. Tpico especfico sobre grandes projetos em
Belo Horizonte apresenta, inicialmente, alguns dos projetos que sero discutidos
ao longo do livro.
O Arco Metropolitano do Rio de Janeiro tratado em dois captulos. Adauto
Cardoso e Flvia Arajo abordam o contexto poltico-institucional e ideolgico
da transformao do projeto rodovirio em projeto de desenvolvimento e
discutem seus impactos socioespaciais e ambientais, com destaque para as
questes relacionadas ao acesso moradia. J Paulo Carneiro analisa o impacto
da expanso urbana provocada pela implantao da rodovia sobre a intensidade
das inundaes na bacia do rio Iguau, na Baixada Fluminense.
Complementando a anlise dos projetos com maior impacto na dinmica
metropolitana fluminense, Regina Bienenstein, Fernanda Snchez e Daniela
Amaral apresentam os resultados de pesquisa da Universidade Federal Fluminense
sobre a relao entre o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ),
o processo de expanso metropolitana e a emergncia da questo habitacional.
Os dois captulos seguintes redirecionam o foco para Belo Horizonte e
tratam de projetos sempre presentes nas discusses sobre o desenvolvimento
9

econmico e a estruturao urbana da metrpole mineira. Claudio Paiva e Suzana


Paiva criticam as polticas baseadas em transposio de modelos e analisam o
projeto de promoo do conceito de aeroporto-indstria na circunscrio do
Aeroporto Internacional Tancredo Neves, em Confins. Jos Ricardo Vargas
de Faria interpela o discurso acionado para justificar a construo da Cidade
Administrativa Presidente Tancredo Neves e destaca a estreita articulao entre
as dimenses poltica e simblica do projeto.
A emergncia de uma era de megaeventos no Brasil e suas implicaes para
as cidades avaliada a partir do caso do Rio de Janeiro por Glauco Bienenstein,
Fernanda Snchez, Gilmar Mascarenhas e Alberto Oliveira, que investigam em
que medida a experincia dos Jogos Panamericanos de 2007 fornece elementos
para a avaliao das aes em curso para preparar o Rio de Janeiro para receber
os Jogos Olmpicos de 2016.
Os processos de remoo de populao de baixa renda para a viabilizao
de grandes projetos mereceram dois captulos. Geraldo Costa e Erika Lopes
analisam o que chamam de desfavelamento de novo tipo a partir do caso da
remoo de cinco vilas para a implantao da Linha Verde em Belo Horizonte.
Orlando Santos Jr. e Mauro Rego Monteiro Santos discutem os impactos da Copa
do Mundo de 2014 e das Olimpadas de 2016, com especial destaque para as
remoes associadas implantao de novas infra estruturas e equipamentos na
cidade do Rio de Janeiro.
Finalmente, Roberto Monte-Mr e Sibelle Diniz destacam a importncia de
investimentos e aes em apoio economia dos setores populares como forma de
combate e minimizao da excluso da populao de baixa renda nos processos
desencadeados por grandes investimentos em infra estrutura no contexto urbano
e metropolitano.
Referncias: COSTA, H. S. M. (coord.), CARDOSO, A. L. (coord.), OLIVEIRA, F. L.,
COSTA, G. M., FARIA, J. R. V., PAIVA, C. C., VAINER, C., VIANA, R. M., FERREIRA, T.
M. A., GARCIA, R. A., MATOS, R. E. S., SAADI, A. Estudo sobre os impactos oriundos
de iniciativas localizadas no eixo norte da RMBH e definio de alternativas de
desenvolvimento econmico, urbano e social para o municpio de Belo Horizonte.
Relatrio Tcnico. Belo Horizonte: IGC/UFMG e IPPUR/UFRJ, 2008.
COSTA, H. S. M. (coord.), VAINER, C. (coord.), OLIVEIRA, F. L., COSTA, G. M.,
FARIA, J. R. V., PAIVA, C. C., MENDONA, J. G., CARMO, L. N., MONTE-MOR,
R. L. M., NASCIMENTO, N. O., BAPTISTA NETO, O., LAGE, S. D. L. E., INACIO,
R. A. C., ANDRADE, H. Estratgia de Desenvolvimento da Cidade, com foco na
reduo da desigualdade social e da pobreza, para o Vetor Norte e rea de Influncia
do Contorno Virio Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).
Relatrio Tcnico. Belo Horizonte: UFMG e IPPUR/UFRJ, 2009.
10

Notas metodolgicas sobre a anlise


de grandes projetos urbanos1
Carlos Vainer2
Fabricio Leal de Oliveira3
Pedro de Novais Lima Junior4

Em 1990, em palestra pronunciada no Encontro Anual da Association of Collegiate Schools of Planning realizado em Austin, no Texas,
Manuel Castells interpelou a audincia com uma forte afirmao e uma
provocante pergunta: O mundo mudou: o planejamento pode mudar?. Ao
lado de algumas constataes O fracasso histrico <> das economias
de planejamento centralizado e de algumas profecias no realizadas O
aparentemente irreversvel declnio da supremacia americana, ao lado da
1. Esse texto tem como base os relatrios da pesquisa Grandes Projetos Urbanos: o que
se pode aprender com a experincia brasileira?, especialmente o relatrio final, sntese
da pesquisa, elaborada por seu coordenador, Carlos Vainer. Foram includas, tambm,
observaes e anlises de tpicos da pesquisa (Estudo Comparativo e Survey) elaborados
por Fabrcio Leal de Oliveira e Pedro Novais, e outras referncias e atualizaes produzidas
para este livro. A pesquisa, realizada entre 2005 e 2006 com recursos do Lincoln Institute
of Land Policy e coordenao do Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza,
do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (ETTERN/IPPUR/UFRJ) contou com a participao de diversas
universidades e instituies brasileiras. A discusso metodolgica envolveu professores e
pesquisadores da UFRJ, UFF, USP, UNICAMP, UNESP, UFV, UFBA e IPARDES: Carlos
Vainer, Alberto de Oliveira, Ana Fernandes, Fabricio Leal de Oliveira, Fernanda Snchez,
Glauco Bienenstein, Mariana Fix, Rosa Moura e Pedro de Novais Lima Junior.
2. Professor Titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Coordenador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ e Pesquisador I do
CNPq .
3. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ.
4. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ.
11

Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos

igualmente irreversvel ascenso do Japo, e da relativa melhoria de posio


da Europa Ocidental no concerto mundial , uma profisso de f: O reconhecimento do mercado como o mecanismo menos irracional para alocar
recursos escassos (CASTELLS, 1990, p. 4)5.
Abstrado o brilho conhecido do palestrante, no essencial, nada que
j no houvesse sido dito por muitos outros autores. Mas, desta feita, quem
fazia tais afirmaes era o mesmo autor, melhor seria dizer a mesma autoridade que, anos antes, porta-voz autorizado da mais ortodoxa corrente
do estruturalismo marxista francs, havia produzido alentada e pretensiosa crtica da Sociologia Urbana de Chicago e do planejamento urbano de
modo geral. O reconhecimento das virtudes do mercado capitalista vinha
do mesmo terico que, nos anos 70, denunciava a questo urbana como
cortina de fumaa que obscurecia o que estava em jogo nas cidades: a reproduo da fora de trabalho (CASTELLS, 1973)6. Se no se pode dizer
que este foi um turning point para a histria da disciplina do planejamento,
o fato que o ator e suas circunstncias conferiram a esta palestra um carter simblico: expresso de que um novo pensamento urbano e uma nova
concepo de planejamento, que se delineavam desde o incio dos anos 80,
pareciam aptos a unificar esquerda e direita, ex-marxistas e liberais sob o
constrangimento dos novos tempos.
Nos anos seguintes, Castells e outros vo elaborar e reelaborar muitos dos pressupostos deste novo pensamento, que enraizava suas premissas
e ideias bsicas em outras tantas prticas e momentos simblicos. Pode-se
mesmo afirmar que a literatura sugere quase tantos momentos de ruptura
quantos so os autores, crticos ou apologistas. Para uns, tudo comeou com
La Dfense, em Paris; para outros, a gnese estaria em Baltimore, no Battery
Park ou nas Docas de Londres; no poucos tomam Barcelona como espao5. Traduo livre de The world has changed: can planning change?[] The historical
failure <> of centrally planned economies [] The seemingly irreversible decline
of American supremacy, with the equaly seemingly irreversible ascent of Japan, and the
relative improvement of the position of Western Europe in the world concert []the
recognition of the market as the least irrational mechanism to allocate scarce resources.
6. Castells vai renegar de maneira inequvoca suas crticas sociologia urbana dos anos
70 no trabalho que produziu com Jordi Borja para a II Conferncia das Naes Unidas
sobre Assentamentos Humanos Habitat II: <> la ciudad, tanto en la tradicin de la
sociologa urbana como en la conciencia de los ciudadanos en todo el mundo, implica un
sistema especfico de relaciones sociales, de cultura y, sobretodo, de instituciones polticas de
autogobierno (BORJA; CASTELLS, 1997, p. 13)
12

Carlos Vainer | Fabricio Leal de Oliveira | Pedro de Novais Lima Junior

-tempo de consagrao dos novos modos de planejar e fazer cidades. No


relevante arbitrar essa disputa em torno a pioneirismos, mesmo porque cada
um destes eventos marcantes trouxe sua contribuio para a constituio e
consolidao das concepes de cidade e modelos de planejamento urbano
que se tornariam largamente hegemnicos, inclusive na Amrica Latina.
Especialmente a partir dos anos 90, manuais de gesto municipal, roteiros de planejamento estratgico de cidades e orientaes para projetos
urbanos propem a promoo do crescimento econmico e da competitividade, assim como o envolvimento do setor privado, em substituio s
prticas urbansticas de domnio exclusivo do Estado: aes normativas,
eventualmente distributivas e participativas. Pode-se dizer que nos anos
90, inclusive no Brasil, o Master Project tomou o lugar do Master Plan, que
prevalecera nas dcadas anteriores. Apesar de o Estatuto da Cidade (Lei
Federal n 10.257/2001) ter reacendido as expectativas em torno dos planos diretores ao concentrar na sua regulamentao municipal um conjunto de possibilidades de interveno pblica na dinmica urbana capazes de
ampliar o acesso moradia e cidade, como mostra pesquisa recente de
mbito nacional (OLIVEIRA, 2011), em poucos lugares do Brasil os novos
planos diretores implicaram alterao significativa nas prticas das administraes pblicas, geralmente comprometidas com estratgias de promoo das cidades e de ampliao das suas condies de competitividade
para atrao de investimentos e empregos.
A produo literria sobre grandes projetos urbanos, seja ela prescritiva ou descritiva, apologtica ou crtica, indica a consolidao de novas
prticas de deciso e interveno na cidade. A mudana foi, assim, assumida por uns como inexorvel (ASCHER, 2001) e criticadas por outros
(MOULAERT; RODRGUEZ; SWYNGEDOUW, 2003). De fato, o embate
entre apologistas ou crticos, ao expressar divergncias em torno de pontos
comuns, contribui para demonstrar o movimento pelo qual, j h algum
tempo, vem passando o planejamento urbano contemporneo.
Certamente no faltaram propostas de combinao entre atributos dos modelos de planejamento em disputa, assim como h cidades
em que se tem experimentado um mix de prticas. Lungo, por exemplo,
pergunta se em lugar da dicotomia entre partir do projeto urbano para
construir cidade ou o inverso, no melhor argumentar que se trata de
utilizar os dois caminhos de maneira simultnea (LUNGO, 2004, p.27).
13

Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos

Otimismo que a experincia, pelo menos a brasileira, no justifica, pois


ali onde modelos e prticas coexistem, a convivncia tem sido sempre
tensa e o equilbrio tem se mostrado impossvel.
O que releva destacar que os grandes projetos urbanos constituem,
por assim dizer, a face prtica, concreta, da adoo das concepes competitivas, market oriented e market friendly, que so a marca no apenas
do modelo de planejamento estratgico de cidades, mas das prticas concretas de muitas administraes pblicas municipais e estaduais no Brasil.
Isto tem consequncias e impe opes metodolgicas para todos os
que, particularmente no Brasil, e na Amrica Latina de maneira geral, se
propem a examinar os resultados de dcadas de polticas e intervenes
urbanas conduzidas luz da reforma do Estado e sob a gide das polticas
macroeconmicas de reajuste estrutural. Se a reflexo crtica pode focalizar
centralmente conceitos, retricas e representaes acerca do que e do que
deve ser a cidade, o exame das consequncias prticas deste modelo tem
que focalizar centralmente a performance dos grandes projetos urbanos.
O esforo realizado por Moulaert, Rodriguez e Swyngedouw (2003)
para embasar a discusso terico-conceitual em estudos empricos de
cidades europias apontou para uma direo promissora, mas seus
conceitos e evidncias empricas nem sempre so pertinentes para as
realidades das cidades latino-americanas e, em particular brasileiras7. Este
o ponto de partida e sentido dos estudos que deram origem pesquisa
Grandes projetos urbanos: o que se pode aprender com a experincia
brasileira?8, campo de produo da grade analtica que tem servido como
uma das referncias para uma srie de estudos e pesquisas sobre grandes
projetos urbanos no Brasil e, em especial, no Rio de Janeiro e em Belo
Horizonte: um olhar, antes emprico que terico, para as prticas antes que
para os conceitos.
Para comear, contudo, preciso delimitar o que se entende por
grande projeto urbano, pois a literatura especializada oferece uma longa
e variegada lista de definies. No raro que o mesmo autor, conforme
o contexto, opere com conceitos distintos e designaes variadas. Sem pretender uma reviso exaustiva, caberia assinalar que, apesar de inmeras
7. O risco que os crticos dos modelos reproduzam o comportamento mimtico de seus
defensores: adotar de maneira imediata e pouco reflexiva a produo gerada em outros
contextos urbanos e intelectuais.
8. Ver nota 1.
14

Carlos Vainer | Fabricio Leal de Oliveira | Pedro de Novais Lima Junior

divergncias e nuances conceituais, o fato que os autores se reconhecem


e sabem exatamente do que esto falando, como sabem que esto falando
de uma e mesma famlia de intervenes urbanas.
A maioria dos autores destaca o tamanho ou um outro indicador
de porte da interveno. Altshuler e Luberoff (2003) optam por definir
como indicador sinttico do tamanho o volume de investimento grandes projetos, para os autores, seriam aqueles que custariam pelo menos
US$ 250 milhes9. Smolka (2004), por outro lado, enfatiza o volume ou
tamanho da interveno, mas para destacar uma qualidade especfica:
por serem operaes de larga escala e por envolverem volumosos recursos e extensas superfcies que as grandes intervenes urbanas conseguem afetar os fatores que determinam o gradiente de rendas fundirias que, via de regra, para os empreendedores e proprietrios pequenos
e mdios, so externalidades que pesam sobre sua atividade e sobre as
quais no tm condies de interferir (SMOLKA, 2004) .
Assim como os grandes projetos tendem a promover rupturas na dinmica imobiliria e na formao dos preos fundirios, as formas de envolvimento estatal na sua formulao, operao ou gesto tambm sofrem
descontinuidade. A interveno do Estado vai muito alm de uma participao financeira e decisiva ao produzir excees ou renncias fiscais ou
urbansticas que oferecem ao grande projeto um espao legal formatado
segundo suas necessidades. aqui, talvez, em que mais se explicita a flexibilidade, elemento central dos novos modelos de planejamento. Assim,
pela sua prpria natureza e dinmica, os grandes projetos urbanos supem
e dependem do que se poderia chamar de urbanismo ad hoc: o Estado atua
menos como regulador e representante dos interesses coletivos da cidade e
mais como facilitador do projeto (LUNGO, 2004, p. 44).
Crticos e proponentes dos grandes projetos tambm convergem ao
identificarem entre seus atributos especficos o fato de promoverem e
dependerem de modalidades de articulao entre as escalas locais, nacional e internacional. Finalmente, os grandes projetos aparecem tambm, na literatura, como grandes investimentos polticos e simblicos.
A seu modo, expressam e coagulam coalizes polticas e seus projetos de
cidade (MOLOTCH, 2006; VAINER, 2002).
Investimento financeiro, institucional, poltico, simblico, urbansti9. Valor de 2003.
15

Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos

co-arquitetnico, os grandes projetos, que queremos circunscrever e reconhecer como uma famlia de intervenes urbanas, poderiam ser definidos como uma interveno que instaura rupturas na cidade, entendida
esta como espao social multidimensional. Sem pretender uma listagem
exaustiva, seria possvel indicar alguns tipos de rupturas que os grandes
projetos promovem, intencionalmente ou no:
a) Rupturas institucionais, atravs da implantao e desenvolvimento
de novos tipos de arranjo institucional e administrativo, cuja marca a
parceria pblico-privada, mas cujas formas podem ser as mais variveis;
b) Rupturas urbansticas, pela gerao de espaos que introduzem,
pela monumentalidade e/ou qualidades particulares, descontinuidades na
malha e paisagem urbanas pr-existentes;
c) Rupturas legais, pela criao de regras ad hoc que geram descontinuidades no espao legal da cidade;
d) Rupturas na dinmica imobiliria e no gradiente de valores fundirios, pela sua capacidade de alterar os fatores externos que intervm na
determinao dos preos da terra e na conformao e distribuio espacial
dos modos de uso do solo;
e) Rupturas polticas, ao instaurar ou reconfigurar coalizes polticas
que disputam legitimidades e hegemonia no espao urbano;
f) Rupturas simblicas, ao produzir novas representaes e imagens
da cidade;
g) Rupturas escalares, ao introduzir novas relaes entre as esferas
local, nacional e internacional, tanto do ponto de vista financeiro-econmico quanto do ponto de vista cultural.
Em sntese, os grandes projetos urbanos desencadeiam rupturas nos
espaos fsico e social, em suas mltiplas dimenses, e contribuem para a
consolidao de mudanas na dinmica socioespacial, caracterizadas por
reconfiguraes escalares e efeitos de desenvolvimento desigual na escala
local.
Certamente, raros ou inexistentes so os projetos que incidem de
modo igualmente intenso em todos estes subespaos e provocam equivalentes efeitos institucionais, urbansticos, polticos, legais, fundirios, simblicos, escalares. Seja como for, esta abordagem nos permite afirmar que,
mais alm de uma grande obra, o grande projeto urbano uma interveno portadora de expressivo potencial de disrupo. Assim, torna-se pos16

Carlos Vainer | Fabricio Leal de Oliveira | Pedro de Novais Lima Junior

svel escapar de uma definio puramente quantitativa e conferir sentido a


elementos presentes, embora de maneira dispersa e pouco sistemtica, na
literatura do campo.
A complexidade do objeto, portanto, no permitiria a sua considerao a partir de uma nica perspectiva, seja ela econmica, social ou poltica, pois a anlise unidimensional frustraria a inteno de penetrar a
realidade (LEFEBVRE, 1995).
Por outro lado, o diagnstico da realidade urbana brasileira permite
afirmar que polticas e intervenes urbanas devem ter como foco, valor estruturante e diretriz fundamental, dois objetivos: o alargamento e
aprofundamento da cidadania democrtica e a reduo das desigualdades socioespaciais vigentes na cidade. Assumido este pressuposto, tratar-se-ia de elaborar uma grade analtica que permitisse avaliar se e em que
medida os GPUs tm contribudo, ou no, para que nossas cidades sejam
mais democrticas e menos desiguais.
O desdobramento desse pressuposto e dessas consideraes em uma
experincia concreta de pesquisa, que exigia a definio de procedimentos
que permitissem a seleo e anlise comparativa de um conjunto de projetos brasileiros, resultou na construo de uma matriz de anlise abrangente que, a partir das informaes e insumos disponveis, procura abordar os projetos urbanos e suas relaes a partir das seguintes nfases ou
dimenses:
a) Dimenso poltica: refere-se ao contexto sociopoltico (municpio,
estado) da emergncia e/ou da implantao do projeto e envolve a anlise
(i) das coalizes polticas locais e aquelas formadas a partir do projeto, (ii)
do contexto poltico no momento da elaborao e implantao do projeto,
(iii) dos grupos e movimentos de apoio e de contestao ao projeto, sua
posio social, prticas e discursos.
b) Dimenso institucional: refere-se aos processos decisrios e de controle social na montagem e na implementao do projeto. Envolve a anlise
(i) das mudanas institucionais identificadas (atores e organizaes participantes, parcerias etc.), (ii) dos novos dispositivos legais e/ou modificao da
legislao existente, (iii) das caractersticas do processo decisrio inclusive
as formas de controle social , (iv) dos modos de operao e implementao
do projeto.
c) Dimenso simblica: relacionada economia simblica dos proje17

Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos

tos e sua ordem de justificao. Envolve a anlise (i) das referncias conceituais, matrizes, valores e representaes acionados para fundamentar,
justificar e orientar a implementao dos projetos, (ii) das retricas e discursos em disputa, (iii) das motivaes acionadas como justificao, (iv) das
referncias apresentadas como exemplos ou modelos (autores, experincias,
lugares, projetos).
d) Dimenso arquitetnico-urbanstica: relacionada aos agentes
(consultores, projetistas), concepo do programa, s referncias
urbansticas e arquitetnicas acionadas e s obras de infraestrutura
planejadas e executadas e sua relao com a dinmica urbana. Envolve
a anlise (i) dos atores responsveis pela elaborao e implantao do
projeto, (ii) das referncias urbansticas (autores, obras, lugares etc.), (iii)
do programa e do partido arquitetnico/urbanstico do projeto e sua
relao com o entorno e com a cidade, (iv) da linguagem arquitetnica
adotada e do padro tecnolgico da obra, (v) das obras de infraestrutura
planejadas e executadas em funo do projeto, (vi) dos instrumentos
urbansticos/fundirios relacionados ao uso e ocupao do solo.
e) Dimenso fundiria: aborda os processos de gerao, apropriao e utilizao de mais-valias imobilirias, transformao na estrutura
fundiria e aos processos de incorporao. Envolve a anlise (i) das mais-valias imobilirias (formas de gerao, sua apropriao e uso), (ii) dos
processos de incorporao fundiria relacionados ao projeto, (iii) da evoluo dos preos na rea de implantao em relao ao conjunto da cidade,
(iii) da transformao na estrutura fundiria.
f) Dimenso socioambiental: enfatiza a distribuio, pelo territrio,
dos impactos econmicos e ambientais e sua relao com o processo de
desenvolvimento urbano. Refere-se tambm ao acesso social e controle
pblico dos equipamentos, assim como aos deslocamentos compulsrios
e aos processos de gentrificao e segregao socioespacial relacionados
ao projeto.
g) Dimenso econmico-financeira: relacionada ao financiamento
(investimento pblico e privado) do projeto, aos modos de explorao econmica dos empreendimentos e aos seus impactos do ponto de vista fiscal
(receitas tributrias). Enfatiza a anlise das modalidades de financiamento e
dos modos de explorao econmica do projeto, das formas de participao
do poder pblico e da distribuio de custos e benefcios gerados.
18

Carlos Vainer | Fabricio Leal de Oliveira | Pedro de Novais Lima Junior

No se pretende que as anlises sejam feitas de forma isolada, mas que


se procure construir relaes entre as diferentes dimenses tratam-se, antes,
de nfases que privilegiam determinadas perspectivas. A relevncia maior ou
menor de cada dimenso definida de acordo com as caractersticas especficas do projeto e do seu ambiente de implantao. Cada projeto analisado
exige uma crtica da prpria matriz de anlise que tomada apenas como
ponto de partida , que pode ser complementada ou reduzida de acordo com
as necessidades. Como as informaes costumam ser limitadas e nem sempre
esto disponveis no tempo adequado, pouco provvel que a anlise atenda a
todas as dimenses. A orientao de abrangncia de anlise, contudo, permanece sempre como referncia.
Em primeiro lugar, cabe registrar os limites da prpria classificao
das dimenses analticas. No seria difcil, atravs de procedimentos taxonmicos, decomp-las em um nmero maior de dimenses, ou, inversamente, agrup-las em categorias mais sintticas. Na verdade, o tempo, os
recursos, as informaes disponveis e os agentes sociais envolvidos indicaro, em cada caso, o adequado nvel de agregao. Mais complexo o
problema decorrente da complexidade das redes causais, suas sinergias e
interaes. Eis problemas que a sensibilidade dos analistas parece prometer melhores resultados que grandes sofisticaes metodolgicas.
Esta questo remete para outro e grande problema: quem avalia?
Certamente, valores e critrios, mesmo quando estabelecidos com o mximo de objetividade possvel, sero compreendidos e acionados de maneira diversa por atores situados em espaos sociais e espaciais distintos.
Admitindo-se, pois, a impossibilidade de princpios e procedimentos universalmente adequados, metodologias de avaliao deveriam ser capazes
de captar esta diversidade, bem como de contextualiz-las s realidades
particulares de cada conjuntura e cada cidade isto , de cada situao
espao-temporal. Estas questes ganham enorme relevncia quando se
pensa em metodologias de avaliao ex ante, isto , procedimentos metodolgicos que visariam informar processos decisrios, pois incidem diretamente sobre o prprio desenlace dos grandes projetos. E neste ponto,
bom lembrar que a participao social poder introduzir mudanas de
rumo significativas e, inclusive, em alguns, pode significar a inviabilizao
do projeto.
Finalmente, uma ltima escolha se coloca no caminho da avaliao: a
19

Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos

temporalidade. Em que horizonte temporal os processos de ruptura devem


ser considerados? Quais os tempos que se configuram como adequados?
Quantos anos so necessrios para medir os efeitos cumulativos de uma
grande interveno sobre os valores e usos do solo? Ademais, no h
nenhuma razo para acreditar que efeitos polticos, fundirios, urbansticos
ou simblicos possam e devam ser pensados como dotados de mesmos
ritmos e intensidades temporais, o que torna ainda mais complexos os
processos de avaliao.
Na verdade, o problema do horizonte temporal de avaliao no especfico ao objeto deste texto e se coloca para todo e qualquer processo de
avaliao de polticas, planos e projetos. Esta questo interpela toda a cincia
que toma os processos sociais como objeto de anlise, pela natureza intrinsecamente histrica destes processos. No h soluo tcnica ou metodolgica, e diferentes atores, segundo suas perspectivas e interesses, elaboraro
clculos, diagnsticos e prognsticos nos horizontes temporais com os quais
conseguem operar conceitualmente ou para os quais dispem de informaes minimamente consistentes, ou ainda nos quais seus projetos polticos
fazem sentido. Teoricamente, o ideal seria acionar diferentes horizontes
temporais, de modo a permitir que os tomadores de deciso possam arbitrar
no apenas valores, objetivos e critrios, mas tambm tempos.

Comentrios finais
Cabe, por fim, advertir para as limitaes de um exerccio de avaliao cujos resultados apresentados em diferentes pesquisas sobre grandes
projetos (VAINER et al., 2006, COSTA et al., 2008 e 2009) esteve longe de
poder considerar, menos ainda resolver, todas as questes aqui alinhadas.
Em sua realidade histrica concreta os grandes projetos urbanos se apresentam e so decididos, levados adiante, implantados e vividos como fatos
urbanos no pleno sentido da palavra, isto , como fatos sociais totais. Isto
significa que a abordagem que os segmenta por dimenso s tem sentido
como instrumento analtico que pretende capturar sua riqueza e complexidade. Apenas para fins analticos, e apenas com certa dose de reserva,
possvel separar o poltico do institucional e do simblico, o fundirio do
econmico financeiro, e assim por diante. A conscincia destas limitaes
no invalida o exerccio de avaliao, mas aponta para a necessidade de
20

Carlos Vainer | Fabricio Leal de Oliveira | Pedro de Novais Lima Junior

avanar, ampliando as potencialidades de uma metodologia que merece


ser ainda criticada e aperfeioada.
Como conferir consistncia conceitual e tcnica a processos de avaliao de grandes projetos e, em particular, a processos de avaliao ex-ante,
que informem processos decisrios? O desafio metodolgico fundamental
para os que buscam critrios para a discusso e avaliao da experincia concreta de grandes projetos reside na necessidade e dificuldade de
instaurar uma base razovel e o mais objetiva possvel10 num terreno to
atravessado por convices, paixes, ideologias e interesses. Mltiplos atores, distribudos nas diversas escalas e hierarquias que conformam a vida
urbana, disputam posies e recursos, pois a cidade arena e objeto de
disputas. este o contexto em que se pensa, aqui, conceber e experimentar
uma metodologia que permita avaliar grandes projetos urbanos.

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10. Se a pretenso de objetividade constitui ingenuidade ou m-f quando se trata de
cincias sociais, tal no desobriga o trabalho cientfico de uma busca permanente por
graus mximos de objetivao tanto da posio da qual fala o pesquisador, quando dos
resultados de sua pesquisa.
21

Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos

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Efeitos de teoria: o debate acadmico


sobre os projetos urbanos e a legitimao de
novas formas de produo do territrio
Pedro de Novais Lima Jr.1

Introduo: mudanas no planejamento urbano e reviso no urbanismo


No receiturio de intervenes urbanas passaram a figurar a partir de
meados dos anos 80 iniciativas de incitao de processos de desenvolvimento urbano fundamentadas em intervenes pontuais no espao fsico.
Essas iniciativas constituem um conjunto relativamente amplo de prticas,
sintetizadas na noo de Projeto Urbano. A denominao no apenas resume um modo de interveno; remete a um modo de pensar, um conceito
no qual prevalece a lgica de processo e a considerao de atores diversos
constitutivos de um contexto socioeconmico complexo.
Segundo Ingallina (2001), trata-se de uma ideia em construo que implica uma ruptura com o urbanismo tradicional. Geralmente os Projetos Urbanos so apresentados como sendo capazes de prover solues a um conjunto de problemas sociais e econmicos, culturais e ambientais com que se
deparam as aglomeraes urbanas nesse incio de milnio. Essa pretenso,
apoiada na referncia a uma variedade de novos instrumentos de escrutnio
e interveno na realidade, supe uma viso de cidade que vai alm da abordagem formalista. Resgata-se, conforme alguns autores, uma linha de anlise
e ao que remete aos antecedentes do surgimento da urbanstica no sculo
XIX: conforme observa Choay (1989; p.10), naquele perodo, os efeitos da Revoluo Industrial sobre o tecido urbano, ao desestruturar a organizao espacial existente, permitiram romper com a adeso a seus contedos semnticos,
1. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ.
24

Pedro de Novais Lima Jr

fazendo despertar um estranhamento sobre o fato urbano. Cumulativamente,


a preocupao com as questes sanitrias e com as solues para os transportes e a comunicao nas aglomeraes urbanas daria incio a novas formas de
ver institucionalizadas na forma de disciplinas (RONCAYOLO, 1992) e
intervir na cidade, desde ento passvel de ser destacada de seu contexto e
concebida como um objeto de ateno, sujeito ao exame crtico. Nessa linha,
distinguindo os Projetos Urbanos das prticas de embelezamento, Tsiomis
(1996) faz referncia s operaes urbansticas de Haussmann em Paris a fim
de trat-los como estratgia[s] de reconquista da cidade.
No Brasil, a histria recente do urbanismo e do planejamento urbano
revela a cidade sendo tratada como lugar da produo de desigualdades sociais (RIBEIRO, 2001; VAINER, 2000). No entanto, a emergncia dos Projetos
Urbanos, acompanhando os discursos sobre a atrao de fluxos de capitais e
a competitividade na economia global, indica uma perspectiva diferente, relacionada ao interesse em garantir e sustentar o desenvolvimento local, ainda
que sem maior ateno maneira como os benefcios e os custos sero apropriados por diferentes segmentos da sociedade. Vale-se, para isso, da ampliao da escala geogrfica tomada por referncia nas decises sobre o planejamento urbano e as polticas municipais. A mudana se apoia na assero de
um contexto de transformaes no tecido urbano, relacionadas ao processo
de formao de um espao globalizado. Tomar a escala global por referncia
implica o reconhecimento de um nmero crescente de atores em operao,
o que torna mais complexo o ambiente sob anlise e dificulta os processos
decisrios: os Projetos Urbanos so apoiados em mltiplas competncias e
em negociaes no restritas ao Estado. Demandam, assim, maior cuidado
na coordenao das diferentes atividades e na gesto das imbricaes.
A ampliao da escala espacial implica, assim, a incorporao de uma
escala temporal na deciso. Se, conforme lembra Portas, no urbanismo
modernista no se inclua a noo de tempo (1996, p.30) planos eram
elaborados para longos prazos , os Projetos Urbanos dependem da considerao de condies de factibilidade, inclusive no que diz respeito ao
tempo, que no est totalmente determinado ou inteiramente conhecido
de partida: trata-se de um processo aberto, com retroalimentaes e abordagens iterativas, pelo qual o projeto est sujeito a frequentes adaptaes.
Os Projetos Urbanos so afirmados em oposio s prticas urbansticas do modernismo: a cidade tomada em fragmentos, articulados em
25

Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

um sistema, e seu desenvolvimento no pode ser totalmente antecipado,


como se dependesse da interveno de um nico e onipotente ator, o Estado. As novas prticas do urbanismo e do planejamento urbano e os conceitos e representaes a elas associados a ideia de rede e sistema aberto,
as noes de processo e complexidade (VIRILIO, 1993; TSIOMIS, 1996)
constituem, relativamente ao processo de estranhamento descrito por
Choay (1989), evidncias de uma outra mudana de mentalidade no que
diz respeito cidade. Um novo olhar que demanda novas formas e instrumentos de interveno: os mtodos modernistas para lidar com a cidade
j no convm realidade do mundo globalizado.
De um modo geral, a anlise dessas prticas tem se detido na correlao entre as condies objetivas e intersubjetivas que estruturam o mundo contemporneo (HARVEY, 1990; ARANTES; 1998, 2000). Os analistas
tendem, porm, a desconsiderar a dimenso cultural do processo, isto ,
os atores e autores que, em trabalho simultaneamente poltico e terico,
originalmente de crtica s propostas modernistas para a cidade, as defendem e elaboram: em oposio aos urbanistas e planejadores tradicionais e
gesto normativa e burocrtica da cidade, advogam para si uma maior
competncia analtica e prospectiva capaz de apresentar respostas coerentes para os desafios que a cidade enfrenta, conforme a representao corrente do mundo contemporneo.
Este artigo produto de uma pesquisa2 que procura, atravs de uma
anlise da bibliografia sobre o urbanismo contemporneo no Brasil, dar
visibilidade ao espao social onde emergem os discursos associados noo de Projetos Urbanos. Com isso entende-se ser possvel apontar algumas das condies da reflexo e relativizar as propostas que aspiram recortar as novas prticas como constituindo um recorte disciplinar prprio do
urbanismo na atualidade.
2. Em verses anteriores, o trabalho contou com o apoio dos seguintes arquitetos, ento
estudantes de Arquitetura e Urbanismo na Universidade Federal de Viosa (UFV), ou
da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF): Letcia Cardoso Costa (UFV, bolsista
PIBIC-CNPq) Natlia Emmanuelle de Faria (UFJF, bolsista de Treinamento Profissional),
Nathlia C. Fayer de Almeida (UFJF, bolsista de Treinamento Profissional), Elson Fabiano
Alves (UFJF, voluntrio). Sendo ainda estudantes de Arquitetura e Urbanismo, tambm
participaram da pesquisa: Nicole Andrade da Rocha (UFJF, bolsista PROBIC-FAPEMIG)
e Thiago da Silva Andrade (UFJF, bolsista BIC). Por fim, deve-se registrar o apoio intelectual recebido dos seguintes professores: Maria Marta dos Santos Camisassa (UFV),
Raphael Barbosa Rodrigues (UFJF)
26

Pedro de Novais Lima Jr

As crticas ao urbanismo modernista e ao planejamento integrado


Por identificar a aparente irracionalidade do espao urbano como responsvel pelo que se designava crise, desordem e ineficincia, o urbanismo
modernista, voltava-se para a reorganizao espacial da cidade em zonas
funcionais: forma racional para enfrentar contradies sociais (SOUZA,
2001). A inaugurao de Braslia, em 1961, constituiu sua maior realizao
no Brasil e, pode-se dizer, o incio de seu declnio: Durand (1985, p.295)
afirma que pouco aps a inaugurao da nova capital encerrou-se a fase
idlica da arquitetura brasileira, quando as encomendas estatais dinamizavam a arquitetura e o urbanismo modernistas. Posteriormente, a ditadura,
a poltica universitria, a atuao do Banco Nacional da Habitao (BNH)
e a represso policial dificultaram a reproduo das hierarquias de prestgio que garantiram a receptividade do modernismo no pas.
Internacionalmente, os trabalhos de Jacobs (2000) Rossi (2001),
Choay (1965), Lefebvre (1970; 1974), Debord (1997), entre outros, contriburam para colocar sob suspeita as realizaes modernistas e para
questionar a racionalidade simplificada, princpio ordenador do processo de deciso, que caracterizava o movimento moderno. No entanto,
a ditadura brasileira permitiu uma sobrevida ao urbanismo de plano
ao centralizar em nvel federal o sistema de planejamento e distribuio de recursos governamentais, ao tratar a questo urbana como um
problema da tcnica e no da poltica e ao tomar, como principal
instrumento urbanstico para o nvel municipal (SERRA, 1991, p.77;
ROLNIK, 1990), o Plano Diretor. Este seria instrumento de coordenao do processo decisrio e da implementao de aes, fazendo-as
convergir para os objetivos comuns, definidos na esfera poltica (SERRA, 1991; p.147). O foco estritamente fsico-territorial, prevalecente
nas prticas de interveno sobre o espao urbano, passou a ser mais
abrangente; tentativa de articular polticas pblicas de desenvolvimento social e econmico. Desse modo, equipes multidisciplinares vieram
a substituir as anteriormente dominadas por arquitetos e engenheiros.
Os anos da ditadura viram crescer o aparelho estatal de planejamento
do territrio: agncias foram criadas e substitudas, tcnicos foram contratados e capacitados, instituies de ensino em planejamento urbano e regional foram estabelecidas. Formaram-se, no perodo, tcnicos que pensa27

Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

vam a cidade e dispunham de instrumentos especficos para tal: mtodos


de seleo, coleta e anlise de dados; tcnicas para a elaborao de planos;
instrumentos, especialmente os legais, para a consecuo de objetivos.
Conforme diversos autores (SERRA, 1991; SOUZA, 2001; ROLNIK,
1990; entre outros), os planos no tinham legitimidade a nvel local elaborados, como eram, nos escritrios de empresas consultoras, geralmente
de outros municpios o que contribuiu para que fossem desprezados.
Rolnik observa que,
os planos reiteravam padres, modelos e diretrizes de uma cidade racionalmente reproduzida [... enquanto] o destino da cidade ia sendo
negociado, dia a dia, com os interesses econmicos, locais e corporativos atravs de instrumentos como cooptao, corrupo, lobby ou
outras formas de presso utilizadas pelos que conseguiam ter acesso
mesa centralizada de decises (1990).
Alm disso, de acordo com Serra,
a partir de meados dos anos 70, a fundamentao ideolgica do planejamento centralizado comea a ser menos utilizada, pois, aparentemente, o regime [ditatorial] se acha legitimado pelos seus prprios
sucessos. Inicia-se um perodo de arbtrio franco, que somente ser
mitigado nos ltimos seis anos, quando o fracasso da administrao
federal torna-se evidente e os sinais de uma crise profunda j no podem mais ser escondidos (1991, p.149).

Apesar das crticas, o efetivo declnio do urbanismo de plano, pode-se dizer, s aconteceu no Brasil nos anos 80, com o crescente interesse em
formas participativas de deciso, com o agravamento da crise econmica e
o desmantelado do sistema centralizado de planejamento, sem a afirmao
dos sistemas municipais ou estaduais correspondentes. Pelo contrrio, aos
poucos a ideia de planejamento perdeu pulso. No Rio de Janeiro seu esgotamento foi marcado pelo fim da discusso sobre a regio metropolitana
em 1988 (NACIF em entrevista a FREIRE & OLIVEIRA, 2002, p.172).
Deve-se lembrar que os tcnicos formados em planejamento urbano
puderam ser acionados quando a Constituio de 1988 trouxe cena, mais
uma vez, o Plano Diretor. No entanto, os cursos de planejamento urbano
instalados no Brasil haviam mudado o foco: concebidos para treinar
28

Pedro de Novais Lima Jr

planejadores para o exerccio profissional, dedicaram-se posteriormente


ao desenvolvimento de uma conscincia crtica sobre a dimenso poltica
dos processos urbanos e regionais (RANDOLPH, 2008).
O aparecimento de novos modelos para orientar a interveno sobre o espao urbano Planos Estratgicos, City-Marketing, Projetos Urbanos, surgidos a partir do incio da dcada de 1990 sugere, assim,
uma mudana significativa no cenrio do urbanismo e do planejamento
urbano: redefiniram as prioridades do setor pblico, demandaram novas
formas de apreenso e representao da cidade e do tecido social, e subverteram a lgica das discusses e das aes. Produziram uma deformao no campo ao funcionarem como mecanismo de redistribuio dos
capitais disponveis, o que permitiu que certos atores dispusessem de
condies para interferir e orientar o debate.

Conjuntura profissional: o retorno do arquiteto-urbanista


A inflexo nas prticas foi possvel na conjuntura da globalizao, em
especial, pelo incremento da circulao, em escala mundial, de experts e
modelos de ao relacionados ao planejamento do territrio em tempos de
competio entre lugares. Essa conjuntura contribuiu para uma conformao
particular do campo profissional da arquitetura e urbanismo no Brasil, que
se poderia descrever, no fim dos anos 80, como cindida entre os arquitetos
stricto sensu (puros, de prancheta) e os envolvidos com o planejamento
urbano. Identidades profissionais antagnicas, reconhecidas pelo senso
comum e encontradas em estado latente no campo profissional, espelham as
diferentes origens e trajetrias sociais dos que ingressam na atividade, sendo
perpetuada por mecanismos informais de seleo: por exemplo, o conceito
e a expectativa de realizao profissional, ou ainda, a maior facilidade para
conseguir trabalho assalariado, para os planejadores ou urbanistas, em
comparao ao capital financeiro e de relaes sociais requeridos para o
estabelecimento de um escritrio de arquitetura com uma razovel carteira
de clientes, no caso dos arquitetos propriamente ditos.
No extremo no continuum aqui concebido as gradaes so infinitas
, os ligados ao projeto de arquitetura interessam-se por questes formais ou
conceituais, sendo geralmente identificados por sua associao dimenso
artstica ou especulativa da arquitetura e do urbanismo. Valem-se de um
29

Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

habitus constitudo na graduao que os inclinar percepo ambiental


(a imagem da cidade) como mtodo de anlise, e interveno fsica como
instrumento da interveno. Trabalham em escritrios de projetos, muitas
vezes prprios, onde coordenam uma equipe multidisciplinar, cujos profissionais subcontratados ou parceiros, em geral subordinados executam
projetos complementares. Os do planejamento urbano, apoiados na norma,
interessados em temticas sociais e envolvidos com as questes da prtica
desse modo, identificados, pelos primeiros, com trabalho banal so, em
geral, funcionrios de empresas pblicas, pois, como lembra Helia Nacif, arquiteta formada em 1973 na UFRJ (ex-secretria de Urbanismo do Rio de
Janeiro), na parte do urbanismo, ento [quando essa diviso atinge o seu
auge], no havia como no trabalhar para o Estado, ou com o Estado (entrevista a FREIRE & OLIVEIRA, 2002, p.169). Assalariados, trabalhando com
colegas, e no com subordinados, a posio do arquiteto tendia, portanto, a
ser marginalizada diante de gegrafos, socilogos e economistas, de cujos
mtodos e instrumentos analticos dependem para apreender a cidade: dados quantitativos, sobre os quais se pode garantir controle lgico.
Pode-se dizer que os arquitetos stricto sensu encontravam-se em posio ainda mais perifrica no debate urbanstico, posto que, alm de no
dominarem o instrumental para pensar a questo urbana em termos da dinmica e no da forma motivo pelo qual eram desprezados pelos planejadores , tambm enfrentavam a crescente presena estrangeira diretamente, funo dos consultores em circulao internacional, indiretamente, pela
formao, no exterior, de tcnicos e intelectuais na rea. De qualquer modo,
essa configurao dicotmica do universo profissional, ambientada numa
poca em que o Estado era tido como o ator central da poltica urbana, que
permite compreender a acolhida dos Projetos Urbanos. Eles implicaram a
ruptura com divises previamente estabelecidas e permitiram que os papis
coadjuvantes do arquiteto ou do urbanista no planejamento urbano fossem
reunidos, na figura do arquiteto-urbanista, reforando sua posio diante de
outros profissionais no pas ou de concorrentes estrangeiros. Deve-se lembrar que a acolhida fez emergir ou acentuou uma tenso presente no campo,
manifesta nas tentativas de estabelecer as terminologias desenho urbano ou
projeto urbano (VASCONCELLOS, 2006), formas diferentes de conceber o
urbanismo. O domnio terico das novas prticas, pode-se sugerir, transformado em arma na disputa terica e profissional.
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Pedro de Novais Lima Jr

O discurso dos arquitetos-urbanistas e a demanda


por fundamentao terica
A adoo de uma perspectiva nova no urbanismo, verdadeiro processo
de converso, implicou uma maneira de agir [...] que marca[...] um momento de transio entre a maneira tradicional de pensar o urbanismo e uma nova
abordagem, menos rgida e mais aberta s transformaes e aos debates (INGALLINA, 2001). Ela foi acompanhada da reformulao do discurso que
inclua no apenas a crtica aos modelos tradicionais, isto , o urbanismo
do plano, mas tambm a apologia a experincias internacionais Barcelona
como exemplo e a recepo de algumas prticas e modelos estrangeiros (o
planejamento estratgico, o marketing de cidades, entre outras, surgidas no
incio dos anos 90).
A crtica dirigia-se, sobretudo, ao carter normativo e generalista dos
planos. A norma considerada um anacronismo em tempos em que as
rpidas mudanas exigem flexibilidade. Ao mesmo tempo, o tratamento
generalista da cidade tido como problemtico por ignorar as especificidades dos diferentes lugares que constituem a cidade: em oposio ao
interesse exclusivo na infraestrutura e ao urbanismo baseado na legislao,
a questo da forma urbana voltava a ter importncia. Assim, por exemplo, deu a entender Helia Nacif que tendo por referncia a ordem esttica,
afirmou que a lei urbanstica do Rio de Janeiro era geral e no condizia
com as caractersticas do bairro [de Laranjeiras] (p.171). Conclui dizendo
que o que vemos hoje no Brasil a falncia do urbanismo. Todas as cidades
brasileiras cresceram de uma forma muito feia; contra todos os planos de
organizao, o que se v uma desorganizao generalizada (entrevista a
FREIRE & OLIVEIRA, 2002, p.184).
O conflito de posies que se instaurava tomou a forma de disputas
quanto atualidade das diferentes posies: os da ao e prtica versus
os acadmicos e tericos. Os primeiros, que adotavam o discurso do
novo, se proclamavam realistas e pragmticos e criticavam os demais
como utpicos, pautados em ideologia. Conforme a avaliao de Nacif,
em geral sujeitavam o processo de deciso a discusses prolongadas (que
impossibilitavam acompanhar a dinmica de transformao urbana),
enquanto os institutos acadmicos do Rio, em particular, se mantiveram
como guardies de uma viso limitada e equivocada, dissociada da
31

Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

realidade ambiental urbana (entrevista a FREIRE & OLIVEIRA, 2002,


p.178; 184).
Os discursos que se disseminam nesses primeiros perodos de mudanas carecem de contedo; apoiam-se na fora simblica associada origem e aos agentes de sua veiculao. Maneiras de objetivar conhecimentos
ainda intuitivos, no suprem a necessidade de formas mais consistentes,
mais logicamente estruturadas, capazes de sustentar e conduzir as novas
prticas. Estas s seriam encontradas em um corpo terico sistematizado,
alinhado com as novas representaes sobre o mundo contemporneo, o
que ainda no estava disponvel no Rio de Janeiro, no incio dos anos 90,
quando retornaram as encomendas estatais para projetos urbansticos.
Em entrevista ao autor, um dos scios de conhecido escritrio de arquitetura do Rio de Janeiro, que participou dos projetos para o programa
Rio-Cidade, depois de afirmar a importncia do Arquiteto para pensar o
espao urbano (que o arquiteto um profissional que trabalha no espao
urbano tambm) ainda que no houvesse trabalhado at ento com projetos urbansticos observou que no havia entre diversas equipes contratadas, base conceitual atualizada para trabalho nessa escala. Perguntado
sobre a consolidao e consistncia do aparato que apoiava a tomada de
decises nos projetos em pauta, sugeriu que o arcabouo terico, cujas bases encontram-se nas crticas ao modernismo, ainda estava em construo:
No digo uma consistncia, mas uma preocupao e um pensamento [...], pela crtica arquitetura moderna e ao urbanismo moderno,
enfim, [...] toda a leitura que a gente tem, por exemplo, do Rossi, ou
do Kevin Lynch e de outro terico, do Alexander, pessoas assim comearam a questionar o espao moderno, tudo isso vem quando a gente
est trabalhando com arquitetura, mas ela est fundamentalmente direcionada para a cidade.

Os arquitetos nomeados (Rossi, Lynch e Alexander) estabeleceram


as bases para o enfrentamento ao urbanismo modernista em meados dos
anos 60, chegaram tardiamente no Rio de Janeiro (conforme lembrou o
entrevistado) e constituem a base terica, ainda hoje muito comum, nos
cursos de graduao em Arquitetura e Urbanismo no pas.

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Pedro de Novais Lima Jr

A institucionalizao de novas prticas urbansticas:


o lugar da literatura
A demanda por fundamentao terica vai encontrar oferta correspondente quando surgiram instituies de ensino envolvidas na renovao do urbanismo, como o Programa de Ps-Graduao em Urbanismo
(PROURB) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, criado em 1993, mesmo ano de lanamento
do Programa Rio-Cidade e outras novidades o Favela-Bairro e o Plano
Estratgico do Rio de Janeiro que se estabeleceram como referncias e
deflagraram um conjunto de iniciativas acadmicas voltadas para sobre
elas refletir, emprestar-lhes sentido e garantir a disponibilidade de competncias para implement-las. O foco no mais a formao, entre os
planejadores, de uma conscincia crtica quanto ao do Estado e ao sentido do planejamento, mas a de urbanistas pr-ativos, conforme indica a
Proposta do Programa,
[...] visa responder necessidade de pesquisa neste campo do conhecimento, e atende demanda de formao e capacitao docente e de
profissionais habilitados a atuar nos processos de interveno e configurao do espao da cidade3

A introduo do debate na Academia vai conduzir a questo por caminhos propriamente acadmicos: os artigos, as dissertaes e teses, como
expresso das disputas e afirmaes no campo, serviro para constituir um
pensamento sobre o tema no pas e alimentar as experincias. A literatura
constitui, por isso, eixo de investigao capaz de revelar as caractersticas
do lugar onde se produz teoria. As evidncias sugerem-na como elemento
fundamental por meio do qual acadmicos se organizam a fim de elaborar, dar sentido e prover respostas questo urbana: ao garantir o registro
histrico dos acmulos de conhecimento e evidenciar os movimentos tericos e as movimentaes sociais, a produo bibliogrfica se torna referncia e lugar de reconhecimento para os agentes constituintes do campo.
Conforme ser descrito adiante, com base nas referncias apontadas e na
3. Conforme http://www.fau.ufrj.br/prourb/prog_apresentacao.htm (acessado em dezembro de 2006).
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Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

ocupao de espaos institucionais e de produo literria, foram identificados autores e instituies, as relaes que estabelecem entre si e as
referncias intelectuais nas quais se apoiam (BOURE, 1993).

Articulaes intelectuais, conforme evidenciadas na pesquisa


Com a investigao emprica procurou-se encontrar as relaes objetivas a estruturar o universo social onde as teorias so construdas. Trabalha-se com a noo heurstica de campo: um espao de jogo, um campo
de relaes objetivas entre indivduos ou instituies que competem por um
mesmo objeto (BOURDIEU, 1983). Para a construo (cartografia) do espao de relaes no qual se afirmam os Projetos Urbanos a pesquisa se
apoia em informaes disponveis na literatura sobre o tema (livros, anais,
artigos). A anlise desses dados permite reconhecer os atores, identificados por suas posies e condies sociais, e pela maneira como estabelecem na formao do campo, ou seja, o sujeito epistmico, isto , construdo
a partir de um conjunto definido de propriedades que o posicionam num
espao controlado, definido pelas diferenas entre os indivduos.
Consideradas as primeiras publicaes relevantes sobre o tema no
Rio de Janeiro, identificaram-se dois os possveis pontos pelos quais se
pode adentrar o universo intelectual considerado. O primeiro deles o
livro Cidade e Imaginao (MACHADO & VASCONCELLOS, 1996), coletnea de trabalhos prefaciada por Luiz Paulo Conde, ento secretrio
de Urbanismo no Rio de Janeiro, trs anos aps a criao do PROURB. O
outro eixo de entrada na temtica, selecionado para o incio da parte emprica da pesquisa, a obra Urbanismo: Dossi So Paulo - Rio de Janeiro
(SCHICCHI & BENFATTI, 2004). Trata-se de edio especial da revista
Oculum, que rene ensaios de pesquisadores do Rio de Janeiro e de So
Paulo, sobre temas emergentes em planejamento e gesto do territrio. A
publicao registra, com isso, alguns dos caminhos de consolidao da temtica, motivo pelo qual foi escolhida.
Procurou-se reconhecer primeiramente o perfil dos autores, a fim
de identificar disposies a orientar as posies tericas: os idiomas que
dominam, as relaes acadmicas priorizadas, entre outros aspectos que
caracterizam a formao de seus habitus intelectuais. Tambm foram
consideradas as referncias bibliogrficas, que indicam a literatura que
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Pedro de Novais Lima Jr

conhecem, as influncias comuns, as referncias circulares. Finalmente,


buscou-se verificar as relaes objetivas entre os autores: participao em
bancas, orientaes, coautoria de artigos.

Perfil dos autores


A anlise do perfil dos autores, necessria para a verificao das
determinantes sociais para a renovao do debate sobre o urbanismo,
apoiou-se na base Lattes do CNPq. Em sua maioria os autores so arquitetos,
graduados em grandes universidades nos anos 70, ou seja, quando comeava
a ser questionada a hegemonia modernista e renovadas as cadeiras ocupadas
pelos simpatizantes do movimento moderno. A maioria tem ttulo de
Mestrado ou Doutorado de instituies brasileiras (USP e UFRJ).
Mantm atividades profissionais em grandes universidades (entre os
28 autores, 11 atuam no Estado do Rio de Janeiro e 17 no Estado de So
Paulo) e so fluentes, em maior grau o ingls e o francs; em terceiro lugar,
o espanhol. Trata-se de capital cultural que orienta suas disposies diante
do tema: o idioma dominado delimita a literatura a que tm acesso, e assim
as questes e abordagens que tm possibilidade de emergir. A diferena
significativa se considerado que na bibliografia utilizada pelos autores a crtica venha dos pases de lngua inglesa, enquanto que a apologia encontra-se
sobretudo em francs e espanhol.

GRFICO 1: Formao acadmica e titulao dos autores


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Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

Caractersticas da bibliografia utilizada nos textos


A literatura francesa foi base para um dos autores do Rio de Janeiro,
que s tem em comum com os demais a referncia a Franois Ascher. O
ingls predominante entre as referncias em outra lngua, sendo que trs
autores (todos de So Paulo) demonstram grande conhecimento dos textos anglo-americanos. A literatura empregada sugere tambm articulaes
internacionais, que no apenas servem de canal para experincias e modos
de pensar estrangeiros, mas que garantem certa transferncia de capital
simblico pela associao entre pesquisadores locais e do exterior.
O portugus a lngua da ampla maioria das referncias. Embora isso
possa sugerir a autonomia que a discusso tem ganhado no Brasil, deve-se
notar que, no processo de construir teorias, os autores esto se valendo
do que h disponvel e, alm do mais, no caso do livro analisado, h certa
ateno a casos empricos.
Quanto aos locais onde os textos de referncia foram publicados, so,
em sua maior parte, no Brasil: So Paulo (118) e Rio de Janeiro (69). Trata-se, mais uma vez, no do recurso bibliografia brasileira consolidada no
tema ela ainda incipiente em 2004 , mas da adaptao de conhecimento acumulado nesse campo s questes em pauta.
Por fim, a grande maioria das publicaes s quais se faz referncia
recente, e provm de artigos cientficos, o que sugere que o arcabouo terico se apoia em produo contempornea sobre o urbanismo, fator que
reafirma a atualidade do debate.

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Pedro de Novais Lima Jr

GRFICO 2: Origem geogrfica das publicaes referidas

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Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

GRFICO 3: Dcada de publicao das referncias bibliogrficas empregadas

GRFICO 4: Tipo de fonte referida


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Pedro de Novais Lima Jr

Referncias bibliogrficas comuns entre os autores


Com base nas referncias intelectuais dos autores dos diferentes artigos foram elaborados mapas que buscaram: registrar as referncias bibliogrficas de cada texto e verificar quando a mesma referncia era compartilhada por vrios autores. Assim, concebeu-se um pequeno diagrama
circular (representativo do sujeito epistmico), de cujo centro irradiam linhas indicativas de cada uma das referncias adotadas.
As fontes bibliogrficas comuns podem ser verificadas quando se relacionam os diferentes autores s referncias indicadas nos textos: a convergncia das linhas irradiantes indica correspondncia bibliogrfica (ver
MAPA 1 Referncias comuns a trs ou mais autores). Os mapas elaborados
indicaram a fragilidade da hiptese inicial, de que seria possvel encontrar
alguns poucos autores servindo de referncia para o campo estudado. De
fato, em termos quantitativos, so poucas as referncias compartilhadas por
pelo menos dois autores: considerando o nmero absoluto de citaes (354)
encontradas, 80% no encontram correspondncia entre as referncias de
outros autores e apenas 13% so referidos em dois artigos. Entre os que mais
aparecem nos textos esto Sharon Zukin, Franois Ascher, Nuno Portas os
dois ltimos claramente reconhecidos entre os acadmicos do Rio de Janeiro
, e o livro de Arantes, Maricato & Vainer (escrito por crticos de ambos os
estados), e um autor que recorreu, com frequncia (seis vezes), autocitao.
Essa ausncia indica no existirem referncias fortes atores que detm
o monoplio no campo, o que d lugar para a emergncia de estratgias
individuais, evidenciadas pela profuso de ttulos referidos, forma pela qual
se atesta o domnio de um assunto ou se constri autoridade sobre um tema,
como o caso de dois autores, um do Rio de Janeiro e outro de So Paulo,
que, por apresentarem nmero significativo de referncias bibliogrficas comuns aos demais, indicam uma viso abrangente do espao intelectual. Observao similar quanto a outros autores, indicativa do esforo de domnio
intelectual sobre o debate no campo, pode ser feita quando se consideram as
vrias referncias aos crticos do urbanismo contemporneo (Zunkin, Arantes et allii, os mais referidos).
O mapa abaixo mostra o nmero ainda mais reduzido de citaes bibliogrficas comuns a trs ou mais autores (o nmero de vrtices de cada polgono
indica o nmero de autores que fizeram referncia a um mesmo texto).
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Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

MAPA 1: Referncias comuns a trs ou mais autores

Se, por um lado, a cartografia das referncias bibliogrficas permitiu


afirmar a inexistncia de poucas fontes em comum, por outro lado, possibilitou perceber uma situao impensada quando do incio do trabalho:
no mapa que apresenta todas as referncias bibliogrficas empregadas,
alguns autores aparecem isolados dos demais, isto , sem referncias comuns, como se desconhecessem ou considerassem irrelevantes para seus
temas mesmo os textos mais conhecidos (isto , aqueles reconhecidos entre os seus pares). Verificou-se serem representativos de reas acadmicas
que poderiam ser consideradas perifricas na discusso sobre projetos voltados para o desenvolvimento e a estruturao urbana (por exemplo, a poltica habitacional, o paisagismo). A participao desses indivduos indica
a tentativa de abarcar o tema e dar centralidade publicao.
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Pedro de Novais Lima Jr

MAPA 2: Interao entre os autores

No mapa seguinte, encontram-se apenas os autores da coletnea. As


setas indicam a referncia de um autor ao outro da mesma coletnea (o
segmento no crculo indica a autocitao, recurso empregado em diferentes graus pela maioria dos autores). Busca-se, assim, identificar o grau de
reconhecimento mtuo entre autores do Rio de Janeiro e de So Paulo.
Nota-se que pequeno o nmero de citaes entre eles; tambm so poucos os que poderiam ser considerados as principais referncias, isto , os
que mais so indicados pelos outros autores: Flvio Villaa, Nadia Someck
e Raquel Rolnik & Milton Bootler, de instituies paulistas, os mais referidos pelos outros autores da publicao.

Relaes objetivas estabelecidas entre os atores


A anlise bibliogrfica, que identificou as referncias comuns entre
os autores, foi precedida por uma anlise dos currculos, nos quais
foram obtidos dados sobre a formao acadmica, titulao (capital
institucionalizado), atuao profissional, idiomas em que so fluentes,
entre outras informaes que permitem verificar o capital cultural de cada
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Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos e...

autor. Porm, a fim de medir a distribuio de capital social conjunto


de relaes sociais, que implicam reconhecimento mtuo, no qual os
indivduos esto inseridos e podem acionar entre os autores, um outro
mapa foi construdo.
Com base no cruzamento de informaes selecionadas dos currculos Lattes foram plotadas as interaes entre os autores em diferentes atividades, tais como a organizao de eventos e a participao em bancas e
em publicaes. Os mapas resultantes permitiram verificar que so poucas
as participaes conjuntas (em bancas, por exemplo), evidncia de que,
por um lado, ainda so frgeis as articulaes entre os autores, ao mesmo tempo que so fortes os limites institucionais e geogrficos: autores
de uma mesma instituio participam com mais frequncia em atividades
comuns do que autores de instituies diferentes, sobretudo se situadas
em diferentes estados. Nesse caso, encontraram poucas oportunidades de
trabalho conjunto. Tambm reduzida a experincia coletiva na produo
de artigos: as informaes extradas dos currculos indicam que apenas
alguns, todos de So Paulo, tm experincia de coautoria com outros participantes do livro.

Algumas concluses
A emergncia de prticas identificadas como Projetos Urbanos tem
suscitado uma reestruturao do campo acadmico e profissional, uma
vez que contribui para a retomada do lugar do arquiteto-urbanista no planejamento do territrio, ao mesmo tempo que uma deformao no campo... desenho urbano.
Da anlise empreendida pde-se elaborar um primeiro esboo do
quadro de intelectuais que tm contribudo para dar legitimidade e sustentao terica ao urbanismo contemporneo no pas e dar sentido interveno do arquiteto na cidade contempornea. Entretanto, esse quadro
de fato, proposto pelos organizadores da publicao evidencia uma
articulao ainda incipiente do campo intelectual: so poucas as atividades conjuntas, sobretudo se os autores so de diferentes estados: paulistas
escrevem ou participam de atividades acadmicas (bancas, organizao de
eventos) quase exclusivamente com paulista, assim como os cariocas, que
praticamente s trabalham com cariocas.
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Pedro de Novais Lima Jr

A distncia (entre estados, mas tambm entre instituies em um


mesmo estado, o que implica, em ltimo caso, uma distncia intelectual) tambm se evidencia pelas poucas referncias compartilhadas. Sobre o
que possuem em comum, pode-se dizer que as publicaes mencionadas
so recentes, que a maioria se dedica a enxergar os mritos do urbanismo
e tm evidente simpatia pelos Projetos Urbanos, ainda que as referncias
mais comumente encontradas sejam de crticos dos caminhos tomados
pelo urbanismo contemporneo.
Verificou-se, tambm, pela presena de referncias comuns, uma
conformao segmentada do espao de debates: os autores se organizam
em regies do pensamento urbanstico (forma urbana, paisagismo, polticas pblicas, entre outros). Na maioria dos casos as regies encontram-se
relativamente bem articuladas entre si, isto , as referncias evidenciam o
reconhecimento de um substrato prprio do que se conhece como urbanismo. Porm, em alguns casos, verificam-se autores isolados do debate,
participantes de um dilogo de surdos, que no contribuem para a pretenso de construir uma viso abrangente sobre a disciplina.
A conformao regionalizada e fragmentada fundada em matrizes
tericas diversas, eventualmente incongruentes , o desconhecimento mtuo, apesar do reconhecimento da crtica, a cooperao intelectual quase
inexistente, so representativos de um espao intelectual em processo de
formao e de um arcabouo terico ainda no consolidado.

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45

Novidades e permanncias na produo


do espao da metrpole:
um olhar a partir de Belo Horizonte1
Heloisa Soares de Moura Costa2
Jupira Gomes de Mendona3

As metrpoles brasileiras vm experimentando acelerao nos processos de expanso socioterritorial, fruto de dinmicas imobilirias com implicaes socioambientais ainda pouco avaliadas. Algumas caractersticas
do processo de produo do espao permanecem, enquanto tendncias de
maior diversidade socioespacial da urbanizao representam aspectos novos. Vastos segmentos da populao so vistos como mercado formal solvvel e vrias regies, particularmente perifricas, at recentemente vistas
apenas como redutos de irregularidade urbanstica e ambiental, recebem
crescentes investimentos habitacionais do mercado formal. Discutem-se
tais tendncias a partir do caso da Regio Metropolitana de Belo Horizonte,
Minas Gerais, Brasil, atualmente palco de significativas transformaes socioespaciais, alavancadas por grandes projetos pblicos de modernizao da
infraestrutura econmica e viria e administrativa, com forte contedo simblico de atratividade econmica. O referencial terico-conceitual de inspi1. Uma verso preliminar deste texto foi apresentada no XVII Encontro Nacional de
Estudos Populacionais, promovido pela Associao Brasileira das Empresas de Pesquisa
(ABEP), realizado em Caxambu-MG, Brasil, de 20 a 24 de setembro de 2010. O trabalho
parte dos seguintes projetos de pesquisa: Urbanizao, natureza e poltica urbanaambiental: olhares a partir de Belo Horizonte (CNPq), Estrutura socioespacial e produo
imobiliria na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Fundao de Amparo Pesquisa
do Estado de Minas Gerais/FAPEMIG e CNPq) e Estrutura socioespacial e produo
imobiliria nas metrpoles brasileiras (CNPq)
2. Professora associada do Departamento de Geografia do Instituto de Geocincias da
Universidade Federal de Minas Gerais (IGC/UFMG) e pesquisadora do CNPq.
3. Professora associada do Departamento de Urbanismo e do Ncleo de Ps-graduao
em Arquitetura e Urbanismo da Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas
Gerais (EA/UFMG) e pesquisadora do CNPq, Fapemig e Observatrio das Metrpoles.
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Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

rao lefebvriana permite compreender processos de valorizao do espao


e reproduo social, privatizao e/ou socializao dos custos e benefcios
da urbanizao a partir das dinmicas demogrfica e imobiliria atuais.

Urbanizao recente e trajetria da produo


do espao metropolitano no Brasil
Grande parte das formulaes tericas sobre a urbanizao brasileira
e sua relao com os mecanismos de produo social do espao na metrpole tem enfatizado a distino de dois momentos no tempo: o primeiro
deles expresso pelo clssico processo de formao da metrpole industrial
latino-americana, capitaneado pela industrializao e pela formao das
chamadas periferias precrias. Numa aproximao grosseira, este perodo
caracteriza a trajetria da urbanizao da dcada de 1950 at meados da
dcada de 1980. O segundo momento, que se expressa espacialmente com
mais clareza a partir da dcada de 1990, embora as transformaes que o geraram j estivessem presentes h muito mais tempo, caracteriza a sociedade
contempornea marcada pela reestruturao produtiva e seus rebatimentos
em termos sociais e espaciais.
Tal distino, para os propsitos deste texto, tomou a forma de novidades e permanncias, na qual o que aparece como novo nas formas de
produo e apropriao do espao metropolitano coexiste com formas e
processos anteriores, eles tambm agora transformados, e/ou aponta para
outras caractersticas virtuais da urbanizao, cujas implicaes em termos da transformao social ainda esto por ser melhor compreendidas.
A significativa expanso demogrfica e espacial que se inicia na dcada de 1950 e teve seu apogeu nos anos 70, tem na economia poltica da
urbanizao e na mudana do regime demogrfico brasileiro suas mais
recorrentes explicaes. As necessidades do processo de acumulao de
capital em grande medida respaldado na indstria aparecem como o elemento determinante para a compreenso do processo de produo do
espao. A localizao industrial e o provimento das condies gerais de
produo particularmente infraestrutura econmica condicionaram
a urbanizao e trouxeram para o centro da cena o Estado, em diferentes
escalas espaciais, como o agente social responsvel por garantir tais condies materiais e de regulao. Em termos demogrficos, elevadas taxas
47

Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

de crescimento urbano tm sua explicao no incio do processo de transio demogrfica e no conjunto de transformaes que se operaram com
a modernizao conservadora do campo e a consequente migrao rural-urbana, ainda hoje tida pelo senso comum como a vil das desigualdades
sociais nas metrpoles.
O conceito de reproduo da fora de trabalho necessria ao processo de acumulao capitalista, ocupa papel de destaque nas formulaes
tericas, juntamente com a perspectiva de incluso social pelo trabalho
assalariado, preferencialmente fabril. Assim, habitao social, sade, saneamento, transportes, educao, previdncia, entre outros, so considerados elementos centrais para o processo de reproduo social, a serem
providos pelo capital, por meio de negociaes trabalhistas e/ou pelo Estado garantidor da manuteno das condies de reproduo do sistema
condies de acumulao, de reproduo social e das relaes sociais que
naturalizam o capitalismo como sistema hegemnico. Tais formulaes se
adequaram compreenso da dinmica urbana do capitalismo central no
segundo ps-guerra e durante a vigncia do estado de bem-estar-social,
mas adquirem uma feio incompleta nas sociedades do terceiro mundo,
descrita por Lipietz (1987) como fordismo perifrico, ou seja, sociedades
que assumiram os nus (em grande medida sociais/trabalhistas e ambientais), mas no os benefcios da insero competitiva naquela etapa do desenvolvimento capitalista.
Neste contexto, estudos sobre o papel dos agentes sociais na produo
do espao, bem como da importncia do espao urbano no processo de valorizao do capital ganham relevncia (HARVEY, 1973; 2005). A compreenso da dinmica imobiliria, de seus agentes e dos mecanismos de valorizao da terra e de apropriao da renda fundiria urbana (TOPALOV, 1974;
1978, SINGER, 1979, entre outros) conformam um campo de investigao
importante para o momento analisado. Em que pese o economicismo destas
abordagens, elas foram importantes contribuies para associar o processo
de produo do espao e, atravs dele, de manuteno e acirramento das desigualdades, dinmica mais geral do capitalismo em escala global. Assim,
as manifestaes das desigualdades socioespaciais periferias, favelas etc.
deixaram de ser vistas como um corpo doente, um resultado inesperado
da migrao excessiva, um crescimento desordenado das cidades, para
serem compreendidas como partes integrantes da lgica socioespacial do
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Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

capitalismo perifrico, que tem nas metrpoles cada vez mais estendidas,
sua mais contundente expresso espacial. O longo perodo de represso poltica desencadeado pelos governos militares foi um importante elemento
para acirrar este quadro, tanto no sentido de impedir ou dificultar as formas
emergentes de organizao e demandas populares por melhorias das condies de urbanidade, como no sentido de desobrigar o Estado a promover
polticas sociais urbanas, ainda que fossem numa espcie de Estado de bem-estar incompleto, deixando-o livre para investir prioritariamente nas condies necessrias acumulao de capital.
a partir deste conjunto de elementos que o processo de urbanizao
de Belo Horizonte4 e sua regio metropolitana, deve ser entendido, assim
como as permanncias de que trata este texto.
Em termos gerais, at o incio dos anos 80, o bastante conhecido processo de produo dos espaos metropolitanos se caracterizou pelo contnuo e acentuado crescimento demogrfico e espacial, com grandes diferenciaes internas fruto do carter desigual e excludente da sociedade e
das formas de atuao dos agentes sociais, notadamente o Estado, o capital privado e a populao. Em Belo Horizonte consolidou-se um padro
centro-periferia5, com um crescente adensamento e valorizao das reas
centrais mais beneficiadas por investimentos pblicos (e privados), pela
concentrao de equipamentos e servio, espaos de lazer e sociabilidade,
empregos e oportunidades de gerao de renda, bem como pela existncia
de mecanismos de regulao urbanstica e ambiental. A expanso horizontalizada do espao metropolitano resultado da atuao de agentes
privados no parcelamento extensivo do solo para fins habitacionais, resultando em precrios espaos em termos de condies de habitabilidade
e acesso rede de centralidades metropolitanas.
Em Belo Horizonte identifica-se a decisiva interveno pblica no
sentido da produo das chamadas condies necessrias de produo,
principalmente industrial, promovendo a valorizao de determinados espaos e moldando a expanso urbana subsequente comandada pelo capital
4. H uma extensa bibliografia sobre a produo do espao em Belo Horizonte, parte dela
produzida pelas autoras. O que se apresenta aqui parte desse conjunto de trabalhos.
5. Cabe apontar que centro e periferia no so tomados estritamente por seu contedo
espacial, mas tambm sociourbanstico. H espaos perifricos em regies centrais, da
mesma forma em que h espaos centrais nas reas mais distantes, como o caso de
grande parte da expanso metropolitana ao sul de Belo Horizonte.
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Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

imobilirio privado que investiu especialmente no parcelamento do solo.


As duas principais direes de expanso metropolitana podem assim ser
entendidas: ao norte, impulsionada pela criao do complexo turstico-urbanstico da Pampulha e pela localizao industrial em municpios como
Santa Luzia e Vespasiano; a oeste pela consolidao do eixo industrial ao
longo da BR-381, abrangendo Contagem e Betim e em processo de expanso. A dcada de 1970 representou um momento chave do processo acima
mencionado, potencializado pelo crescimento industrial, pela valorizao
fundiria e pela especializao funcional do espao oriundo das propostas do planejamento metropolitano (COSTA, 1994; 2003)6. Assim, regies
que experimentaram mais diretamente o impacto da produo sistemtica do loteamento perifrico trazem desde ento, como permanncia, um
complexo passivo sociourbanstico e ambiental que se agravaria nos anos
seguintes pelo adensamento generalizado da ocupao tanto no centro
como na periferia.
Centradas mais na produo do espao abstrato (LEFEBVRE, 1991)
por meio da compreenso da dinmica imobiliria, estas anlises necessitam ser complementadas por abordagens que ressaltem aspectos da vida
cotidiana e das prticas espaciais no interior destes espaos capazes de gerar novas perspectivas de emancipao social.
O segundo momento de que trata este texto, do qual faz parte o momento atual, caracteriza-se por um conjunto de transformaes em vrios
setores: a reestruturao econmica em nvel mundial, desencadeada pelas mudanas tecnolgicas e produtivas em resposta s crises no sistema
econmico, seus rebatimentos sobre os pases do sul que buscam outras
formas de insero; mudanas socioculturais mais amplas associadas
emergncia de mltiplas formas de associao e identificao coletiva;
mudanas espaciais reais ou ainda virtuais motivadas por novos meios de
comunicao e pelo renovado papel desempenhado pelo espao na valorizao do capital; emergncia da dimenso ambiental no debate socioespacial, redefinindo agendas de pesquisa e de polticas pblicas, incorporando
outros valores s concepes urbansticas e ao planejamento, criando novas demandas prxis socioespacial. Processos ps-industriais coexistem
6. Estudos sobre a dinmica imobiliria ento realizados pelo rgo de planejamento
metropolitano (PLAMBEL) estimaram a produo de 44 mil novos lotes, uma extenso
de terras suficientes para abrigar 220 mil pessoas ou 14% da populao total da regio
metropolitana em 1970.
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Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

com outros pr-industriais, em novo contexto de reproduo social ampliada, no qual as desigualdades persistem e as perspectivas de incluso
pelo trabalho assalariado so cada vez menos presentes.
No que se refere urbanizao, desde a dcada de 1990 e incio do
sculo XXI, h uma mudana significativa na intensidade e distribuio
do crescimento populacional nas metrpoles: esgota-se em grande medida a migrao rural-urbana e diminuem as taxas de crescimento particularmente no centro. A periferia fica responsvel pela maior parte do
crescimento demogrfico, em grande parte motivado pela ocupao e
adensamento das reas j parceladas no perodo anterior, na maioria das
vezes reproduzindo a baixa qualidade da habitao tpica de ocupaes
precrias das reas mais centrais. Em termos demogrficos, tal adensamento expressa-se tanto nas elevadas taxas de crescimento dos municpios
mais distantes de Belo Horizonte, quanto no aumento do nmero de municpios que hoje constituem oficialmente a Regio Metropolitana, tendo
passado de 14 municpios originais dos anos 70 para 34 no momento atual.
Tal aumento o reflexo tanto da expanso espacial da rea comprometida
com a metropolizao, incorporando novos municpios do entorno, quanto da emancipao de distritos, cuja dinmica econmica e demogrfica
tornou-se to ou mais relevante do que a do restante do municpio que lhe
deu origem.
H tambm uma grande diversidade de processos e atividades que se
superpem nas reas de expanso urbana, redefinindo, embora no eliminando, o padro centro-periferia. Dinmicas econmicas locais ganharam
expresso e criaram a possibilidade de reduzir a distncia e o tempo de
deslocamento casa-trabalho, interferindo nas condies de reproduo familiar e no mercado de consumo na escala local (LAGO, 2007). Observa-se um comprometimento cada vez maior da maioria dos territrios municipais metropolitanos com a urbanizao, ainda que no se materializem
em espaos construdos ou mesmo parcelados. Esse novo tecido urbano
perifrico tem surgido principalmente a partir da produo e oferta de
loteamentos fechados, articulados com grandes equipamentos de servios,
com vantagens ambientais para a localizao de habitao das populaes
de alta renda, com consequncias ainda a serem avaliadas em termos de
presses por acessibilidade, novos padres de consumo e de habitao
(COSTA; MONTE-MR, 2007).
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Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

A perspectiva da urbanizao extensiva (MONTE-MR, 1994)


possibilita a compreenso deste processo numa escala espacial mais
abrangente, apontando a possibilidade de novas centralidades, de novas
formas de polticas pblicas de base local, alm da perspectiva da politizao do espao e da prxis social a partir da periferia. Neste conjunto de
transformaes a atividade imobiliria tambm se transforma tanto no
sentido de sua modernizao ecolgica (COSTA, 2006), seja incorporando parmetros de sustentabilidade aos produtos, seja buscando formas
de apropriao da natureza e de seus atributos como renda diferencial,
como de identificar novos produtos, como se discute a seguir. Alm dos
empreendimentos comerciais, industriais e de servios de grande porte, os condomnios horizontais e verticais fechados parecem constituir
a tipologia mais consagrada da expanso urbana recente, tanto nas periferias quanto nos vazios urbanos mais centrais e no apenas para as
camadas de alta renda, como apontam alguns lanamentos imobilirios
direcionados s faixas de renda mdia. Nesta perspectiva so tambm
muito importantes as mudanas no acesso ao crdito e as recentes modificaes na composio dos capitais investidos nos setores imobilirio
e da construo civil.

As tendncias recentes do mercado imobilirio em Belo Horizonte


A formao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
tem, como vimos, conexes com a prpria histria da urbanizao brasileira e, na sua origem, est relacionada ao pblica na criao das condies para a industrializao, no final dos anos 40. Assim, os primeiros
processos de conurbao se formaram na direo do municpio de Contagem, a partir da instalao da Cidade Industrial Juventino Dias, inaugurada em 1946, e dos subsequentes loteamentos implantados na regio.
Vimos que esse processo continuou na direo oeste, mas tambm na direo norte, impulsionado pela criao do complexo turstico-urbanstico
da Pampulha, nos anos 50 em Belo Horizonte, e pela localizao industrial
nos municpios imediatamente perifricos, nos anos 70. Os 34 municpios
que compem hoje a RMBH no participam, no entanto, do processo de
metropolizao com a mesma intensidade, conforme mostra estudo do

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Observatrio das Metrpoles (2004)7 (ver imagem 1, CADERNO DE


IMAGENS, p. 337) . Os municpios incorporados regio metropolitana no final da dcada de 1990 apresentam baixo ou muito baixo grau de
integrao a esse processo, ainda que as mudanas na dinmica de estruturao metropolitana possam apontar tendncias na direo de novos alcances dos processos de urbanizao extensiva.
Nas duas ltimas dcadas, a estrutura socioespacial da Regio Metropolitana de Belo Horizonte tem se caracterizado por: contnua elitizao
dos espaos centrais e pericentrais, com diminuio populacional relativa,
e absoluta em algumas reas, das regies mais centrais da capital, com mobilidade residencial dos grupos de maior renda em direo a estas reas;
adensamento das reas perifricas ao norte; espraiamento das classes mdias pelas reas centrais e em direo regio industrial, a oeste (MENDONA, 2008; MENDONA e ANDRADE, 2006).
Na extenso da chamada zona sul de Belo Horizonte, elitizada, o
crescimento populacional vem promovendo a ocupao de uma regio
em que, preponderantemente, esto os loteamentos fechados, autodenominados condomnios, para onde tem se dirigido parte das elites belo-horizontinas. Uma particularidade desse novo modelo na Regio Metropolitana de Belo Horizonte a sua centralidade fsica: a sua proximidade
com a rea central muito grande8 e sua implantao ocorreu basicamente
em territrio contguo aos espaos de moradia dos grupos de alta renda
na capital.
De um lado, o espraiamento de segmentos de renda mdia correspondeu expanso das fronteiras do segmento concorrencial do mercado
imobilirio.
A atividade imobiliria tem estratgias diferenciadas de captao do
sobrelucro, dependendo do segmento de atuao. A produo capitalista
concorrencial busca captar o mximo de renda diferencial, atravs da alterao do uso e da ocupao do solo. Os preos neste segmento so regulados pelas condies gerais de produo, e h um papel menos destacado
7. O estudo identificou o grau de integrao dos municpios metropolitanos s cidades
polos, utilizando indicadores de taxa mdia de crescimento populacional entre 1991 e
2000, densidade demogrfica, movimento pendular e proporo de emprego no agrcola
em relao ao total do emprego.
8. A viagem entre a regio dos chamados condomnios e o centro de Belo Horizonte
realizado em um tempo mdio de trinta minutos, em veculo automotor.
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Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

da localizao na formao do sobrelucro. Neste sentido, o setor vai pressionar pela ampliao dos limites da legislao urbanstica, com elevao
dos parmetros de ocupao e de uso.
A produo monopolista, por outro lado, depende da diferenciao
dos imveis, no apenas no que diz respeito tipologia construtiva, mas,
fundamentalmente, tambm s condies de localizao, diferenciadas real
ou simbolicamente. Na cidade de Belo Horizonte, o mercado monopolista apresentou extraordinria expanso durante as dcadas de 1980 e 1990.
Mais de 80% dos apartamentos de padro luxo e alto, existentes em 1991,
foram construdos durante os anos 80 (GOMES, 2007). Isto pode ser explicado pela indisponibilidade de crdito naquele perodo, quando o mercado
imobilirio orientou-se para os segmentos capazes de adquirir imveis com
recursos prprios. Entre 1990 e 2006, o nmero de apartamentos em Belo
Horizonte mais que dobrou (de 115.362 para 242.383), segundo o cadastro
do Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU), (GOMES, 2007, p. 15), e a
produo de apartamento de luxo foi o dobro da produo de apartamentos
de padro popular (respectivamente 5.894 e 2.435).
No que diz respeito ao segmento concorrencial do mercado imobilirio, a novidade a produo para novos segmentos de mercado, constitudos por grupos sociais de renda mais baixa, em reas perifricas da regio
metropolitana. Fatores de carter regional contriburam para isto, alm do
aumento geral da renda real e da facilidade de crdito que caracterizou o
mercado nos ltimos anos: no municpio polo da regio metropolitana,
investimentos municipais em infraestrutura viria e de saneamento realizados nos bairros perifricos nos ltimos 15 anos, associados ampliao
do potencial construtivo nestas reas, pela legislao urbanstica aprovada
em 1996, resultaram na expanso territorial da produo empresarial de
moradias, mas tambm na valorizao do solo. Como consequncia, a expanso do mercado empresarial de produo de moradias de baixa renda
ocorreu tambm fora dos limites da capital, a norte e a oeste.
O municpio de Ribeiro das Neves, a noroeste, um exemplo emblemtico. Nele, o processo de expanso horizontal perifrica, caracterstica
do padro centro-periferia dos anos 70, permanece ainda nos dias de hoje:
observa-se uma expanso territorial recente, na qual os lotes, de dimenso
reduzida9, so vendidos de forma parcelada, diretamente pela incorpora9. Lotes de 250 m2 eram pagos com uma parcela inicial de R$1.000,00 e 180 prestaes
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Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

dora, e ocupados posteriormente, atravs de autoconstruo. No entanto,


observa-se tambm, e de forma cada vez mais intensa, a expanso da produo predial empresarial, tambm destinada a grupos de menor renda.
At o ano de 2009, Campos (2009) encontrava apenas trs empreendimentos constitudos por conjuntos habitacionais direcionados populao de baixa renda naquele municpio: o Conjunto Nova Pampulha,
produzido atravs do Banco Nacional da Habitao (BNH) nos anos oitenta, que ocupa tambm reas dos municpios de Belo Horizonte e Contagem, com um total de 480 unidades, distribudas em casas isoladas, casas geminadas e prdios de dois e trs pavimentos; o Residencial Capela,
empreendimento privado da Construtora Tenda, localizado no distrito de
Justinpolis (que conurbado com Belo Horizonte), com 460 unidades de
aproximadamente 45 m2, distribudas em blocos de cinco pavimentos; e
o Residencial Canad, tambm incorporado pela Tenda em Justinpolis,
distribudo em 28 blocos de cinco a seis pavimentos, com um total de 644
unidades.
As perspectivas de expanso desse tipo de empreendimento no municpio, que apontam para uma intensificao da produo habitacional
empresarial para populaes de menor renda, podem ser observadas pelos
projetos recentemente aprovados, ou em fase de aprovao na prefeitura
municipal: empreendimento da Construtora Probase, com cerca de 110
unidades e empreendimento da Construtora Passos, com aproximadamente 500 unidades, ambos localizados em Justinpolis (MENDONA
et al., 2008); Residencial Savajus, da Construtora Asacop com cerca de 400
unidades habitacionais e dois empreendimentos da Tenda, com 300 unidades em pequenos prdios de dois pavimentos. A tipologia predominante
desses empreendimentos constituda por prdios de at cinco pavimentos, e unidades habitacionais com rea aproximada de 45 m2, embora a
Probase esteja construindo conjuntos horizontais de casas geminadas. A
nova lgica parece estar relacionada a ganhos de escala, atravs de empreendimentos em terrenos grandes, com a construo de muitas unidades,
o que pode significar uma disperso urbana nas grandes metrpoles, pois,
as reas centrais j no dispem de terras com este perfil, o que provoca
a expanso desses empreendimentos para reas cada vez mais distantes.
Campos (2009), entretanto, alerta que aspectos vinculados principalequivalentes a salrio mnimo.
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Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

mente insuficincia de demanda solvvel, somados a entraves no prprio


processo de construo de moradias (propriedade privada do terreno e
atraso tecnolgico do processo construtivo, entre outros), podem constituir obstculos para a efetiva implantao de todos os projetos aprovados.
Tambm na regio industrial, a oeste, onde segmentos das classes
mdias tm se mesclado a grupos operrios, pode ser identificado esse
padro de empreendimento. No municpio de Contagem, encontrava-se
em tramitao na prefeitura, em fins de 2008, estudos da empresa MRV,
com previso de implantao de cerca de 11 mil novas unidades residenciais em curto prazo, com o mesmo perfil, qual seja, cerca de 100 unidades
em cada empreendimento, e rea mdia de aproximadamente 55 m por
unidade. Como estratgia de venda, os projetos reproduzem fatores criados pelo mercado monopolista, como reas de lazer, salo de jogos, espao
gourmet, fitness etc. Tambm atuam em Contagem as construtoras Tenda
e Probase, sendo a ltima com sede no prprio municpio. Segundo o arquiteto Eustquio Tito, da prefeitura de Betim, esto hoje em aprovao no
municpio cinco projetos de conjuntos habitacionais, cujo perfil no difere
daquele de Contagem: predominam os conjuntos habitacionais (com roupagem de condomnios verticais), com mais de 100 unidades habitacionais
e apartamentos entre 50 e 70m, com dois ou trs quartos. Geralmente so
edifcios de quatro pavimentos por bloco com quatro unidades por pavimento e uma vaga por unidade, alm de espaos de uso comum para lazer
e festas e portaria/guarita (MENDONA et all., 2008, p.46).
Estas novas tendncias ampliam enormemente o alcance espacial
do mercado concorrencial, incorporando municpios metropolitanos at
ento pouco expressivos em termos de oferta deste tipo de produto. Aos
poucos, parece haver uma transformao de valores que criam imagens
coletivas e um senso comum acerca das localizaes metropolitanas.
Impulsionados pela propaganda imobiliria, estes valores e imagens
vo progressivamente se transformando em novos desejos de consumo,
gerando uma demanda ditada pela lgica do mercado. (MENDONA e
COSTA, 2008).
Ainda assim, as diferenas de valorizao permanecem, vinculadas a
diferentes localizaes no espao metropolitano, referindo-se a faixas de
mercado bastante distintas, como pode ser ilustrado pelas propagandas
imobilirias apresentadas nas Imagens 2 e 3 (CADERNO DE IMAGENS,
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Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

p. 338): empreendimentos verticais em Contagem e Betim, a oeste, e em


Nova Lima, ao sul, o empreendimento denominado Vale dos Cristais.
Por outro lado, reas perifricas consolidadas e tradicionalmente
populares so alcanadas por uma nova onda de valorizao fundiria e
imobiliria, em grande parte associadas s transformaes desencadeadas
pela implantao dos grandes projetos pblicos e privados. Exemplos desse
processo podem ser encontrados nos distritos de Venda Nova, na poro
norte de Belo Horizonte, e de So Benedito, no municpio de Santa Luzia,
ambos nas imediaes no novo Centro Administrativo do governo estadual.
Em Venda Nova e nas reas vizinhas da regio da Pampulha, a
recente expanso da produo empresarial de moradias reinterpreta a
tipologia de casas geminadas, tradicional na regio, atravs da adoo
de novos conceitos de projeto arquitetnico, para atender a demanda
da classe mdia (ALMEIDA, 2009). Os projetos de casa geminada, com
quatro unidades residenciais por lote, em dois pavimentos, tm sido,
segundo Almeida (2009), uma tipologia residencial muito frequente na
regio, por possibilitar na forma da casa um aproveitamento mais intenso
do terreno, com ocupao multifamiliar horizontal, tornando a unidade
financeiramente equivalente aos apartamentos. Como a casa geminada
historicamente estigmatizada por sua associao moradia operria, as
estratgias de comercializao deste produto, agora destinado a grupos
de renda mdia, fizeram surgir novas terminologias, desde simplesmente
casa, at sobrado ou casa colonial, tal como aparecem nos stios das
corretoras imobilirias e na mdia escrita (ALMEIDA, 2009). Acessos
independentes e jardins frontais e de fundos demonstram a adaptao dos
projetos arquitetnicos para adotar valores conceituais de casas isoladas
das classes mdias.

O grande capital imobilirio e a expanso metropolitana


Na expanso metropolitana ao sul, contgua capital, consolida-se
a produo dos loteamentos fechados iniciados ainda na dcada de 1950.
Em 1998, o Condomnio Alphaville Lagoa dos Ingleses inaugurou um
novo conceito, em relao aos loteamentos existentes10, com a presena
10. At ento os loteamentos fechados produzidos na regio sul eram exclusivamente
residenciais e dependiam completamente de Belo Horizonte para acesso a trabalho,
comrcio, servios etc. No pretendiam suprir tais necessidades constituindo uma
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Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

de comrcio e de servios. Com estratgia semelhante quelas utilizadas


em shopping centers, o empreendimento contou com ncoras, ou seja, estabelecimentos de servios de renome que do suporte ao conjunto, a saber: o Minas Tnis Nutico Clube, a Fundao Dom Cabral e o Colgio
Pitgoras, posteriormente substitudo pelo Colgio Marista (REZENDE
e COSTA, 2006, p. 454-5). A proposta veiculada pela propaganda que o
empreendimento se transforme numa cidade explicitada no seu material
promocional. Diferentemente dos empreendimentos Alphaville paulistas
que lanaram inicialmente as partes de comrcio e servios dos empreendimentos, a exemplo das edge cities americanas, o empreendimento mineiro se aproveitou da tradio dos empreendimentos exclusivamente residenciais da regio, lanando quatro loteamentos residenciais juntamente
com o centro comercial, um loteamento comercial/servios, alm de um
conjunto de casas geminadas prontas projetadas para funcionar semelhana dos apart-hotis11. Este conjunto constituiu a fase um de um total
de sete fases do empreendimento. Duas outras se seguiram e se encontram
ainda em fase de implantao. A estimativa original previa que o condomnio atingisse 3.000 pessoas em cinco anos e 6,5 mil at 2010 (VILLASCHI,
2003, p. 159). interessante observar que a estratgia de lanamento de
empreendimentos imobilirios por fases no nova, mas adquire novos
contornos face ao porte dos empreendimentos, ou seja, cada fase aparece como um novo empreendimento integrante do complexo. No caso do
Alphaville cada fase vem sendo objeto de licenciamentos ambientais especficos, o que permite ao rgo licenciador eventualmente condicionar
a licena do novo empreendimento ao cumprimento de condicionantes
exigidos para as fases anteriores, o que pode vir a ser um entrave para os
capitais envolvidos (COSTA; PEIXOTO, 2007).
Assim, alm do porte, a novidade mais recente nos grandes loteamentos fechados a diversidade de usos e de tipologia arquitetnica, incluindo
nova centralidade urbana, pelo contrrio, apostavam na oferta de qualidade de vida
possibilitada por um relativo isolamento e proximidade da natureza.
11. interessante observar que cerca de 90% dos lotes foram vendidos antes mesmo
do lanamento oficial, configurando um processo de realizao do capital investido
no parcelamento. A efetiva ocupao, entretanto, tem sido bem mais lenta, uma vez
que muitos lotes foram adquiridos como investimento e no ocorreu a valorizao
esperada, frustrando assim o processo especulativo no nvel do comprador, mas no do
empreendedor. Assim, apesar da baixa ocupao, novas fases do empreendimento foram
lanadas.
58

Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

conjuntos de edifcios verticais. No caso do Alphaville, alm de edifcios


residenciais, o projeto original previa tambm centros empresariais, edifcios comerciais e ainda uma rea reservada a indstrias de pequeno porte.
Outro empreendimento emblemtico da nova fase de produo de
loteamentos fechados o Vale dos Cristais, em processo de implantao
desde o incio dos anos 2000 no municpio de Nova Lima, pela Odebrecht
Empreendimentos Imobilirios, em parceria com a Anglogold (empresa
de minerao, proprietria das terras). Outras parcerias foram feitas mais
recentemente, no intuito de se aproveitar a expanso do Vetor Sul. So fuses entre grupos tradicionais mineiros e grandes companhias paulistas e
cariocas, como a Even Brisa e a Inpar, esta ltima com lanamentos na regio do Alphaville, cujo perfil se assemelha aos empreendimentos que fez
na Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro, ou seja, padro diversificado (casas e
apartamentos) para classe mdia e mdia alta (MENDONA et al., 2008).
O Vale dos Cristais abrange uma rea de 6 milhes de m2, cuja ocupao
est condicionada a uma srie de medidas compensatrias motivadas pelo
significativo patrimnio ambiental da regio e restries ocupao. O
projeto preserva 70% do total da rea e cria uma Reserva Particular de
Patrimnio Natural (RPPN), visando a aprovao do projeto. So 537 lotes,
um centro comercial, 12 condomnios de prdios e uma escola, alm da
uma reserva ambiental j institucionalizada, a RPPN Vale dos Cristais, com
24 stios arqueolgicos do sculo XVII e 2,5 milhes de m2 (TEIXEIRA,
2006). A densidade demogrfica ser de um morador para cada 960 m2,
mas dado o alto poder aquisitivo dos moradores, a presso em termos de
fluxo de veculos e demanda por servios na regio ainda est por ser mais
bem avaliada. A empresa optou pelo licenciamento de todas as suas fases
de uma nica vez, o que dificultar o estabelecimento de eventuais novas
exigncias de cunho urbanstico, a exemplo de mitigao ou compensao
de impactos causados pelo significativo aumento do fluxo de veculos na
rodovia que liga Nova Lima Belo Horizonte, s perceptveis medida
que as unidades residenciais forem efetivamente ocupadas. A Imagem 4
(CADERNO DE IMAGENS, p. 339) ilustra o projeto.
Os empreendimentos imobilirios com programas complexos no
se restringem regio sul de expanso metropolitana: tambm na direo
norte novos empreendimentos de grande diversificao e complexidade
prometem transformar de forma marcante a regio. Tais empreendimentos
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Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

so impulsionados pelo conjunto de investimentos pblicos e privados


implantados na regio, em especial a requalificao do Aeroporto de Confins,
o novo Centro Administrativo de Minas Gerais, que abriga as instituies
pblicas do governo estadual, a requalificao da estrada MG-10 (conhecida
como Linha Verde) que d acesso ao aeroporto, entre outros, reforando a
tendncia histrica de articulao entre investimentos pblicos e privados e
a valorizao imobiliria, conforme apontado anteriormente.
Um exemplo interessante o empreendimento PreconPark em implantao em reas prximas ao aeroporto internacional, nos municpios de
Confins e Pedro Leopoldo, na primeira fase, e de Lagoa Santa na segunda
fase. Concebido para ser uma tecnpolis, o projeto compreende cinco atividades ncoras: ensino, cincia e tecnologia, residencial, armazenamento
e logstica, e entretenimento. Abrange uma rea total de 12 milhes de m2
na qual sero construdos: um parque de cincia e tecnologia (no qual j
se encontra em funcionamento uma universidade de Pedro Leopoldo), um
parque de negcios, um empreendimento residencial com diversificao de
usos e tipologia residencial, um parque esportivo (incluindo um estdio de
futebol para 35 mil pessoas). Grande parte da rea j pertencia Precon,
ou ao grupo cimenteiro que integra Cau , com longa tradio de investimentos industriais em Minas Gerais12 (PEREIRA, 2008). Fazendo limite
com este empreendimento est o Residencial Gran Royalle do Grupo Secullus, que passa agora a investir tambm no Vetor Norte de expanso metropolitana. O empreendimento de aproximadamente 570 mil m2 composto por lotes de diferentes tamanhos, 60% dos quais j comercializados para
um pblico composto por funcionrios pblicos que sero transferidos para
o Centro Administrativo, profissionais liberais, entre outros (idem, p. 42).
Outro empreendimento que dever provocar importantes transformaes na dinmica demogrfica e territorial no Vetor Norte da Regio
Metropolitana de Belo Horizonte o Quintas do Rio das Velhas, que tambm se caracteriza como um condomnio residencial de alta renda, mas
se diferencia por oferecer equipamentos ncora muito sofisticados e uma
infraestrutura interna de servios que busca a autonomia. Com rea total
de 1.000 hectares, situa-se na regio sul do municpio de Jaboticatubas, no
limite com o municpio de Lagoa Santa (COSTA et al., 2009)13. Os vrios
12. Juventino Dias, av do fundador da Precon e fundador da Cau, d nome ao primeiro
distrito industrial da RMBH, estabelecido no municpio de Contagem na dcada de 1940.
13. As autoras agradecem a contribuio de Felipe Nunes Coelho Magalhes e Llio
60

Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

setores do condomnio so indicados no quadro da Imagem 5 (CADERNO DE IMAGENS, p. 339).


Segundo os dados apresentados, a maior oferta quantitativa de habitao est na rea das Biovilas, com um total de 2.792 unidades, seguida das
reas denominadas Golfe, com um total de 1.285 unidades ambas da tipologia casa para segmentos de renda mdia-alta, em lotes mnimos de 1.000
m2. A rea Viver, destinada presumivelmente para habitao de populao
de renda mdia-baixa (populao operria), aparece em terceiro lugar:
estima-se uma ocupao com prdios de trs pavimentos, totalizando aproximadamente 300 apartamentos. a rea de maior densidade construtiva,
diretamente ligada ao Centro Comercial, que se configura como um grande
shopping aberto super e hipermercados, convenincias, farmcia, praa
de alimentao, cinemas, teatro, alm de prdios de escritrios. As unidades
destinadas populao de renda alta, em lotes com rea mdia de 8.000 m2
(comunidade aeroporturia) so numericamente menores.
Parece haver uma clara articulao do projeto com os empreendimentos do aeroporto industrial, do polo de microeletrnica previsto para
ser implantado no vizinho municpio de Vespasiano, alm da revitalizao
do aeroporto de Confins e da duplicao do centro de manuteno de aeronaves da empresa area Gol.
O perfil predominante da populao prevista para o empreendimento de renda alta, o que pode ser percebido atravs dos elementos-ncora
ofertados campos de golfe, aeroporto privado, centro de equitao e
pelo tamanho dos lotes mnimos residenciais, particulamente aqueles
setores com lotes de 1.000 e 8.000 m2. Trata-se de empreendimento que
se diferencia daqueles at ento implantados na RMBH, tanto pelo porte
quanto pelo tipo de equipamento previsto. Outro aspecto a ressaltar o
fato de que est previsto um setor para habitao de interesse social. Embora tal tipologia provavelmente tenha sito pensada para alojar os trabalhadores nas diversas atividades no empreendimento, pode-se ver como
aspecto promissor a possibilidade da diversidade social. Esse tipo de diversificao j foi proposta em projeto de lei do Plano Diretor de Nova Lima,
ao sul da RMBH, tendo sido rejeitada na Cmara Municipal, em decorrncia da resistncia do empresariado associado ao capital imobilirio atuante
naquele municpio. Em sntese, um nico empreendimento prope a imNogueira do Carmo na anlise deste empreendimento.
61

Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

plantao de mais de 4.500 novas unidades em um municpio que tinha,


no ano de 2000, aproximadamente 3.000 mil domiclios urbanos, em um
total de quase 6.000 domiclios.

Consideraes finais
O cenrio que se apresenta no curto e mdio prazo para a Regio
Metropolitana de Belo Horizonte de possibilidades de transformaes
importantes na dinmica socioterritorial e imobiliria. As implicaes de
tais transformaes podem apontar tanto no sentido do acirramento das
desigualdades e da excluso, como na direo de prticas socioespaciais e
polticas potencializadoras de maior justia social.
A complexidade das transformaes apontadas sugere que as
alternativas de formulao de polticas pblicas no so triviais, nem podem
ser implementadas isoladamente. Algum nvel de articulao metropolitana
do Estado, horizontal e verticalmente, j se desenha e necessita ser
aprofundado, entre elas o recente processo de elaborao de um plano
diretor metropolitano.
Do ponto de vista terico e conceitual, reafirma-se a centralidade
do debate sobre a dinmica imobiliria contempornea, que requer uma
reformulao com vistas a adequar-se aos debates sobre a produo social
do espao, indo alm do vis fundamental, mas ainda assim insuficiente
da funcionalidade econmica da terra e da propriedade para o processo de
acumulao de capital.
Para concluir, o trabalho aponta na direo da ampliao de uma
agenda de pesquisa que inclua algumas questes que surgiram ao longo do
debate. Algumas delas apontam na direo de compreender melhor porque surgem tais novidades e como se articulam com as permanncias neste
momento da urbanizao brasileira e quais suas implicaes. Qual a importncia das novas formas de acesso ao crdito habitacional, ampliando
significativamente o mercado solvvel? Quais as consequncias da abertura de capitais e das articulaes que se estabelecem no mercado mundial
para as empresas da construo civil? Quais os efeitos de mudanas tecnolgicas e de processo produtivo que vm correspondendo ao barateamento
da construo habitacional para faixas de mercado antes pouco acessveis?
62

Helosa Soares de Moura Costa | Jupira Gomes de Mendona

Pergunta-se, ainda, at que ponto esse conjunto de questes aponta para


processos mais inclusivos, sejam propiciados pelo mercado, sejam resultantes da ao estatal.
Do lado da apropriao das rendas fundirias, cabe entender melhor
o papel dos novos produtos e seus atributos na composio das rendas
diferenciais, quais sejam, acesso segurana, pela generalizao de empreendimentos fechados, internalizao da valorizao ambiental e modernizao ecolgica do setor, renovadas vantagens de localizao, entre
outros. At que ponto e em que medida a expanso metropolitana amplia
de forma generalizada o patamar de renda absoluta?
No que diz respeito ao Estado e regulao urbanstica e ambiental,
cabe compreender o papel do investimento pblico, seja no sentido da correo das distores existentes, pressionado pelas demandas da sociedade,
seja na garantia s condies de renovada acumulao a partir da produo do espao, agora em escala regional.

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Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole: um olhar a partir ...

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65

Grandes projetos e planejamento urbano:


prticas recentes das administraes
pblicas brasileiras
Fabricio Leal de Oliveira1

A emergncia de uma nova gerao de grandes projetos tem suscitado alguma discusso em torno do papel do planejamento urbano e regional na promoo do desenvolvimento econmico e social.
Se parte desse debate recupera crticas antigas quanto capacidade
dos planos e das normas de base territorial de promover transformaes
expressivas nas formas de produo e apropriao social do espao, as especificidades das polticas de desenvolvimento baseadas na implantao
de projetos e de intervenes pontuais dos anos 80 em diante acionam
tambm novas nfases e questes. Enquanto determinadas perspectivas
crticas ao planejamento alimentaram propostas e polticas dos mais diferentes matizes como a traduo dos mtodos de planejamento estratgico empresarial para as cidades ou a implementao de oramentos participativos municipais, por exemplo , outras questes (velhas e novas) no se
resolveram em modelos de ao e se constituem em um campo de gestao
de polticas ainda em disputa e que encontram nos grandes projetos urbanos desafios ainda mais difceis.
Certamente, a associao entre atores privados e administraes
pblicas para a implanta,o ou gesto de grandes projetos urbanos no
uma novidade na poltica urbana brasileira. Contudo, as prticas recentes
envolvendo planejamento e grandes projetos entendidos como aqueles
capazes de promover rupturas significativas nas formas de reproduo
e apropriao social do espao urbano tm caractersticas prprias
1. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ.
66

Fabricio Leal de Oliveira

que mobilizam novas justificativas e novos processos de legitimao


para a articulao entre governos e interesses privados para a operao
de transformaes no ambiente construdo, alm de novas formas de
planejamento e prticas especficas de relacionamento entre governos,
empresariado e a populao em geral.
O apoio estatal a grupos sociais especficos em grandes projetos imobilirios, por exemplo, tem longa histria no municpio do Rio de Janeiro, especialmente quando associado implantao ou ampliao de infraestrutura de transportes. o caso dos subsdios e investimentos diretos na extenso
das linhas de trilhos urbanos, na abertura de largas avenidas integradas ao
sistema virio principal e na construo de obras de arte de engenharia associadas implantao de grandes loteamentos nas zonas sul e norte da cidade
no final do sculo XIX e nas primeiras dcadas do sculo XX, que originaram bairros de classe mdia e alta (ABREU, 1987). Esses projetos imobilirios, assim como a grande transformao urbana da rea central e porturia
da capital da Repblica na dcada de 1900, a exposio internacional includa nas comemoraes do primeiro centenrio da Independncia do Brasil,
em 1922, e os grandes investimentos pblicos em viadutos, tneis e grandes
vias que permitiram a ocupao da Barra da Tijuca2 a partir da dcada de
1960, podem, em alguma medida, ser comparados com alguns dos grandes
projetos em andamento no sculo XXI na cidade, como aqueles relacionados promoo dos Jogos Pan-americanos de 2007, s Olimpadas de 2016
e Copa do Mundo de 2014, alm da operao urbana Porto Maravilha.
Contudo, ainda que o discurso de integrao e projeo internacional
pudesse permear algumas das iniciativas citadas (especialmente a exposio
da Semana de 1922 e a reforma nas reas porturia e central entre 1902 e
1906), o discurso de legitimao dos grandes projetos contemporneos pelo
menos a partir da dcada de 1990 enfatiza no apenas o desenvolvimento
urbano, mas uma nova necessidade de integrao competitiva na economia
internacional, agora alada a uma outra dimenso que envolveria mltiplos
aspectos da vida social. Os grandes projetos so justificados com base em
uma representao do mundo contemporneo que privilegia as articulaes
2. A regio da Barra da Tijuca, a sudoeste do territrio municipal, a principal rea de
expanso para residncias de classe alta da cidade. Habitada por poucos pescadores at
os anos 60, os bairros da Barra da Tijuca apresentaram as maiores taxas de crescimento
da cidade desde a dcada de 1980. Entre 2000 e 2010, com o boom imobilirio nacional e,
especialmente, carioca, a populao da Barra cresceu cerca de 200%.
67

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

com a escala global e tm por estratgia potencializar recursos para


desencadear processos de desenvolvimento econmico e promover efeitos
de reestruturao no espao urbano, apropriveis pelos diversos atores
envolvidos (NOVAIS et al., 2007).
Possivelmente, a ascenso do neoliberalismo, especialmente a partir
dos anos 80 e suas consequncias na transformao das formas de relao entre poder pblico e empresariado3 , a financeirizao do capital e
a mercantilizao da cultura e de diversas dimenses do mundo cotidiano j seriam suficientes para uma mudana significativa dos contedos,
formas de gesto e discursos de justificao de grandes projetos urbanos,
assim como as prticas de planejamento a eles relacionadas. David Harvey
resumiria que, na parceria pblico-privada do estado neoliberal, o Estado e os interesses privados colaboram intimamente para coordenar suas
atividades em torno do objetivo de aumentar a acumulao de capital, o
que leva a que os regulados comeam a escrever as regras da regulao,
enquanto o modo de tomada de deciso pblico se torna cada vez mais
opaco (HARVEY, 2006: 27).
Na periferia do capitalismo, como destaca Ermnia Maricato, a difuso do discurso neoliberal de desregulamentao e privatizao dos
servios pblicos que acompanha a globalizao incidiria sobre sistemas
polticos que no teriam se modernizado, mas continuariam baseados no
patrimonialismo, entendido como o uso pessoal da esfera pblica e o exerccio da poltica de favor (ou troca) dominado por forte oligarquia nacional (MARICATO, 2007: 52). Essa caracterstica colaboraria para explicar,
em parte, o carter essencialmente provinciano de muitos projetos brasileiros divulgados como promotores da integrao competitiva das cidades
no mercado mundial, como ser tratado mais adiante.
Neste texto, com o objetivo de analisar alguns elos entre grandes
projetos e planejamento urbano, as prticas recentes das administraes
pblicas brasileiras endereadas ou relacionadas a grandes projetos so
analisadas com base nos resultados de pesquisas de abrangncia nacional
realizadas nos ltimos cinco anos.
3. No Brasil, seria com a eleio de Fernando Collor, em 1989, que a virada neoliberal
ficaria mais clara. No municpio do Rio de Janeiro foi apenas em 1993, com a posse de
Csar Maia como prefeito, que as prticas envolvendo (des)regulaes e a articulao de
investimento pblico com interesses privados passariam por uma mudana de qualidade
e de intensidade. Sobre este aspecto, ver Bienenstein (2000) e Vainer (2000).
68

Fabricio Leal de Oliveira

Inicialmente, sero apresentadas as principais concluses de pesquisa


nacional realizada em 2006 em So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Curitiba
e outras cidades brasileiras, na qual so qualificados como grandes aqueles
projetos urbanos que desencadeiam rupturas sobre os espaos fsico e social,
em algumas das suas mltiplas dimenses, e contribuem para a consolidao
de mudanas na dinmica socioespacial, poltica, institucional etc.(NOVAIS
et al., 2007).
O desafio metodolgico de construo da pesquisa levou ao desenho
de uma abordagem dos grandes projetos em sua relao com a cidade que,
ao invs de centralizar a anlise no impacto econmico ou ambiental dos
projetos, buscava abordar com maior ou menor sucesso, em funo das
informaes disponveis diferentes dimenses ou nfases relacionadas
a aspectos polticos, institucionais, fundirios, socioambientais, simblicos, arquitetnico-urbansticos e econmico-financeiros. Assim, buscava-se interrogar o projeto urbano com relao (i) ao contexto sociopoltico
da sua emergncia e/ou implantao; (ii) s mudanas institucionais e aos
processos decisrios e de controle social na montagem e na implementao do projeto; (iii), economia simblica e ordem de justificao do
projeto; (iv) s referncias urbansticas e arquitetnicas acionadas e s
obras de infraestrutura planejadas ou executadas e sua relao com a dinmica urbana; (v) aos processos de incorporao e transformao da estrutura fundiria e de gerao e apropriao de mais-valias imobilirias; (vi)
distribuio dos impactos econmicos e ambientais e sua relao com o
processo de desenvolvimento urbano; e (vii) s formas de financiamento e
aos modos de explorao econmica dos empreendimentos, assim como
aos seus impactos do ponto de vista fiscal (VAINER et al., 2006).
Essa mesma abordagem metodolgica informou a realizao de dois
estudos realizados para a prefeitura de Belo Horizonte e para o governo do
Estado de Minas Gerais que tinham como objeto grandes projetos e sua relao com a dinmica metropolitana. O confronto entre as concluses da
pesquisa nacional e da pesquisa mineira o assunto do tpico 2. Grandes
projetos metropolitanos em Belo Horizonte.
Finalmente, com base em pesquisa nacional abrangendo cerca de 500
planos diretores de municpios brasileiros aprovados entre 2001 e 2007,
so tratadas as nfases da regulao e das orientaes para o desenvolvimento urbano relacionadas a grandes projetos.
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Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

1. Panorama da experincia brasileira sobre grandes projetos urbanos


Pesquisa realizada no Brasil sobre um conjunto de nove projetos urbanos em oito cidades brasileiras4 permitiu a construo de um panorama
inicial sobre a experincia brasileira a partir da realizao de cinco estudos de caso Operao Urbana Faria Lima, em So Paulo; Programa de
Recuperao do Centro Histrico (Pelourinho) de Salvador; Jogos Pan-americanos de 2007, no Rio de Janeiro; Museu Oscar Niemeyer e Eixo
Metropolitano, ambos em Curitiba e de um survey abrangendo mais
quatro projetos em Fortaleza, Palmas, Belm e Niteri5, com o objetivo de
complementar a anlise no que se refere ao recorte tipolgico e regional
(VAINER et al., 2006).
Os resultados dessa pesquisa j foram tratados de forma suficiente em
outro trabalho (NOVAIS et al., 2007), mas, com o objetivo de construir
referncias para a discusso posterior sobre grandes projetos metropolitanos em Belo Horizonte, cabe recuperar aqui, de forma muito sucinta, as
seguintes concluses:
1) A disputa poltica valoriza a dimenso simblica.
Os grandes projetos urbanos constituiriam um campo privilegiado
de legitimao de projetos polticos em funo do poder simblico das
grandes intervenes.
2) As condies institucionais no pesam muito no processo de deciso, implementao e gesto dos projetos.
A pesquisa no confirmou a hiptese de que a estrutura institucional das administraes pblicas municipais estabeleceriam condies diferenciadas para processos de tomada de deciso e gesto relacionadas
elaborao e implementao de grandes projetos urbanos. Na verdade, as
questes tcnicas geralmente teriam pouca importncia frente ao cenrio
poltico e, como mostraria o caso do Rio de Janeiro, mesmo em prefeituras
4. A pesquisa intitulada Grandes projetos urbanos: o que se pode aprender com a experincia
brasileira foi realizada entre 2005 e 2006 com recursos do Lincoln Institute of Land Policy
e coordenao do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e contou com a participao de pesquisadores de
diversas universidades e instituies brasileiras (UFRJ, UFF, USP, UNICAMP, UNESP, UFV,
UFBA e IPARDES).
5. Fizeram parte do survey os seguintes projetos: Projeto Orla (Palmas), Centro Drago
do Mar de Arte e Cultura (Fortaleza), Caminho Niemeyer (Niteri) e Reabilitao do
Complexo do Mercado Ver-o-Peso (Belm).
70

Fabricio Leal de Oliveira

com condies institucionais favorveis (estrutura administrativa consolidada, informaes adequadas e pessoal tcnico qualificado, por exemplo),
as definies sobre grandes projetos (como aqueles relacionados ao PAN
2007) podem ser decididas sem qualquer estudo ou outro insumo tcnico
interno, nem sequer com relao eventual mitigao de impactos provocados pela construo de grandes equipamentos.
3) Os grandes projetos urbanos brasileiros so mais provincianos do
que faz supor o seu discurso de justificao.
Embora os grandes projetos brasileiros tendam a desencadear algum
tipo de ruptura sobre os espaos fsico e social, nem sempre se pode relacionar um grande projeto a uma reestruturao territorial (ou ajuste espacial) associada a processos contemporneos de globalizao do capital.
Muitos grandes projetos dizem mais respeito a processos e interesses eminentemente locais (relacionados, por exemplo, a estratgias de valorizao
fundiria a partir de investimentos pblicos etc.) do que s referncias e
representaes globais elencadas no seu material promocional.
4) As incertezas quanto aos processos desencadeados pelos grandes
projetos tornam necessrio enfatizar mais a discusso do programa e contedo dos projetos do que os seus eventuais resultados ou impactos relacionados ao desenvolvimento urbano e social.
Se h uma incerteza radical quanto ratificao, pelo mercado, de
novas convenes urbanas (ABRAMO, 2001), no se pode garantir que
os resultados da implementao de um grande projeto tenham o efeito
proposto quanto sua influncia no desenvolvimento da cidade, especialmente quando caracterizam uma ruptura ou descontinuidade com
processos e dinmicas existentes, geralmente um componente central da
justificativa do projeto.
Assim como os investimentos e os riscos nos grandes projetos
urbanos brasileiros so, em sua grande maioria, pblicos , o fracasso,
e no apenas o sucesso, deveria se constituir em referncia fundamental
no processo de avaliao. Em caso de prejuzos financeiros e de tentativas frustradas de transformao da dinmica urbana e social a partir
de investimentos em grandes projetos, o uso e apropriao social dos
equipamentos, espaos e outros elementos materiais remanescentes relacionados aos projetos que permite minimizar ou justificar minimamente a inadequao do gasto pblico.
71

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

5) O compromisso poltico com o projeto torna o poder pblico vulnervel e sujeito a maiores riscos.
A identificao e comprometimento do gestor pblico (prefeito ou
governador) com um grande projeto muitas vezes marcas sntese da
administrao impe ao poder pblico o papel de garantidor dos recursos necessrios para viabilizao, a qualquer custo, do projeto.
6) A regra da agilidade e do aproveitamento de oportunidades tende
a isentar o grande projeto de formas efetivas de controle social.
A meta de incluso competitiva no mercado mundial de cidades e
a correlata pauta de criao de condies para atrao e viabilizao de
investimentos privados relacionadas aos grandes projetos urbanos leva
acelerao dos processos de tomada de deciso pela administrao pblica
e torna os processos de discusso mais curtos e menos abertos participao da populao. Tanto a regulao urbanstica como as definies
das prioridades de investimento pblico passam a ser elementos de negociao direta entre o poder pblico e investidores/beneficirios privados
envolvidos na implantao de projetos considerados estratgicos para a
ampliao da competitividade urbana. Quanto mais estratgico e mais
essencial, menor a participao e o controle social.
Com relao aos resultados da pesquisa, importante ainda destacar que: (i) o aumento dos preos fundirios na regio de implantao
dos projetos raramente acompanhado de algum tipo de instrumento de
captura de parcela da valorizao fundiria gerada no processo (VAINER
et al., 2006)6; e (ii) o custo de oportunidade dos projetos ou o seu confronto com outros gastos pblicos alternativos e a ampla discusso sobre
a prioridade dos investimentos pblicos no so considerados temas relevantes para comporem o escopo das questes tratadas nos documentos
que compem o material promocional ou as anlises e justificativas das
intervenes.

6. Entre os projetos analisados, apenas no caso da Operao Urbana Faria Lima pode ser
observada alguma captura de mais-valia fundiria que seria reinvestida na prpria rea de
implantao do projeto, como obrigatrio nas operaes urbanas consorciadas segundo
a lei federal.
72

Fabricio Leal de Oliveira

2. Grandes projetos metropolitanos em Belo Horizonte


Entre 2007 e 2009, dois estudos7 envolvendo grandes projetos na Regio Metropolitana de Belo Horizonte trouxeram mais insumos para a discusso sobre grandes projetos no Brasil.
Os estudos, com objetivos diferentes insumos para o planejamento
municipal de Belo Horizonte ou reduo das desigualdades no norte
metropolitano , avaliavam o impacto de um conjunto de novos projetos na
dinmica metropolitana, com destaque para o novo centro administrativo
estadual (Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves) na periferia
norte do municpio de Belo Horizonte, o arco virio metropolitano de
Belo Horizonte (Contorno Virio Norte), a implantao do conceito de
aeroporto-indstria no Aeroporto Internacional Tancredo Neves (AITN),
no perifrico municpio de Confins, e a implantao da Linha Verde,
um dos principais corredores virios metropolitanos8 Ver Imagem 6
(CADERNO DE IMAGENS, p. 340).

7. O Estudo sobre os impactos oriundos de iniciativas localizadas no Eixo Norte da RMBH


e definio de alternativas de desenvolvimento econmico, urbano e social para o Municpio
de Belo Horizonte foi realizado pelo Instituto de Geocincias da Universidade Federal
de Minas Gerais (IGC/UFMG) e pelo IPPUR/UFRJ para a prefeitura de Belo Horizonte
(COSTA et all., 2008). O projeto Estratgia de Desenvolvimento da Cidade, com foco na
reduo da desigualdade social e da pobreza, para o Vetor Norte e rea de Influncia do
Contorno Virio Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, foi realizado pela
UFMG e pelo IPPUR/UFRJ para a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e
Poltica Urbana do Governo do Estado de Minas Gerais (SEDRU/UFMG) (COSTA et al.,
2009).
8. Entre outras referncias, a pesquisa considerou os estudos e relatrios de impacto
ambiental dos projetos e se beneficiou de um enorme conjunto de estudos e pesquisas
anteriores realizados por instituies pblicas e privadas sobre os projetos, Belo
Horizonte e sua regio metropolitana, especialmente estudos realizados pelo Centro
de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas
Gerais (CEDEPLAR/FACE/UFMG), pelo Instituto Horizontes e pelo Observatrio das
Metrpoles.
73

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves


Inicialmente apresentado como Centro Administrativo de Minas Gerais (CAMG), o projeto centraliza as atividades administrativas do governo
do estado antes distribudas pelas reas centrais de Belo Horizonte em
terreno localizado na periferia norte do municpio, na divisa com os municpios de Vespasiano e Santa Luzia. O projeto arquitetnico, de autoria de
Oscar Niemeyer, composto por trs edificaes principais: o Palcio do
Governo e dois grandes edifcios de 15 andares e 200 metros de comprimento que abrigam as secretarias e demais rgos da administrao, perfazendo
um total de 276.459,69 metros quadrados de rea construda em um terreno
de 804.000 m. Prev-se que o complexo seja capaz de receber aproximadamente 30 mil pessoas por dia, entre funcionrios, visitantes e usurios.
As obras da Cidade Administrativa foram iniciadas em 2008 e,
poca da inaugurao do complexo, no incio de 2010, tiveram um custo
anunciado pelo governo de R$ 1,3 bilhes9.
Contorno Virio Norte
O Contorno Virio Norte uma via rodoviria expressa com
65 quilmetros a ser implementada pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura e Transportes (DNIT) na Regio Metropolitana de Belo
Horizonte. A rodovia, que permitir trafegar pelas rodovias federais
BR-262 e BR-381 sem passar pelo ncleo urbano de Belo Horizonte,
apresentada como necessria para a melhoria das condies de logstica
e infraestrutura relacionadas estruturao do transporte nacional e ao
aumento das exportaes.
A rodovia envolve a construo de cerca de 70 viadutos e pontes e
ligar os municpios de Betim a Sabar (a leste e oeste do ncleo metropolitano), passando ao norte do territrio do municpio de Belo Horizonte.
No plano metropolitano, apontava-se sua importncia no descongestionamento do Anel Rodovirio atual via estrutural do municpio de Belo
Horizonte , sua importncia para a plataforma logstica do aeroporto-indstria em implantao no norte metropolitano e seu papel na promoo da expanso urbana e no impacto sobre reas de proteo ambiental.
9. Valor de agosto de 2011.
74

Fabricio Leal de Oliveira

As notcias veiculadas pelo DNIT poca do estudo, em 2007, indicavam que a obra custaria cerca de R$ 1 bilho10 e levaria trs anos para ser
concluda.
Projeto do Aeroporto Industrial de Confins
A implantao de um aeroporto industrial, de acordo com as disposies da Infraero e outros rgos do governo brasileiro, compreende a
criao de condies para a instalao de indstrias voltadas para a exportao no stio aeroporturio, o que envolve a diminuio dos custos com
armazenagem, transporte e impostos. O Aeroporto Industrial Tancredo
Neves foi o primeiro aeroporto a ser escolhido para a implantao do conceito de aeroporto-indstria, dentro da estratgia de construo de um
hub logstico multimodal no Brasil e na Amrica Latina para empresas
voltadas para a exportao, as quais dependem de cadeias de suprimento
globais com base no modal areo para assegurar rapidez, agilidade e acessibilidade a fornecedores e consumidores (COSTA et al., 2008).
Linha Verde
Projeto do governo do Estado de Minas Gerais que compreende o
investimento com recursos pblicos na ampliao e realizao de outras
melhorias virias em um conjunto de vias que formam um dos principais
corredores estruturais metropolitanos, responsvel pela ligao do centro
de Belo Horizonte com a periferia norte (rea que concentra boa parte da
populao de baixa renda da Regio Metropolitana de Belo Horizonte) e o
Aeroporto Internacional Tancredo Neves, em Confins.
Os projetos so interligados por estruturas virias e articulam, em
conjunto, uma srie de possibilidades de transformao na dinmica metropolitana, especialmente o Contorno Virio Norte e a Cidade Administrativa, que estabelecem novos vetores de desenvolvimento.

10. Idem.
75

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

2.1. Os grandes projetos em suas diferentes dimenses


Inicialmente, os insumos metodolgicos da pesquisa sobre a experincia brasileira permitiram a emergncia de questes relevantes para o
entendimento dos grandes projetos em seu contexto metropolitano, ainda
que as especificidades locais e os objetivos dos estudos tenham exigido
outros aprofundamentos e nfases, especialmente no que se refere ao entendimento das dinmicas impulsionadas pelo conjunto dos projetos.
Nos prximos tpicos, com base nos estudos citados (COSTA et al.,
2008 e 2009) apresentada uma recuperao sucinta de alguns resultados da
anlise dos grandes projetos em sua relao com a dinmica urbana e social,
especialmente no que se refere ao seu contexto de implantao e ao papel
desempenhado pelos governos municipais e estadual no planejamento e na
gesto urbana.
Dimenso poltica
Sem dvida, as pretenses do governador de Minas Gerais, Acio Neves (PSDB), presidncia da Repblica alardeada nas colunas polticas
dos jornais mineiros e de outros estados formava uma das referncias
principais do contexto poltico11.
Em Belo Horizonte, a aliana poltica local entre o Partido dos Trabalhadores (PT) prefeitura e Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB) governo do estado contribuiu para a convergncia de aes dos
dois nveis de governo relacionadas aos grandes projetos, e, provavelmente, para minimizar conflitos relacionados sua implantao. Com relao
aos municpios perifricos, especialmente os menores, deve-se ressaltar
que o governo de Minas Gerais tem um papel central na definio de polticas para a RMBH e na busca de coordenao das polticas municipais,
que podem inclusive resultar em orientaes relacionadas regulao do
parcelamento do solo.
No centro ou na periferia, a participao das administraes
11. Sobre este ponto, ver, neste livro, o captulo Discursos e impactos em grandes projetos
urbanos: estudo de caso sobre a Cidade Administrativa Tancredo Neves, de autoria de Jos
Ricardo Vargas de Faria. Ao final, foi o governador de So Paulo, Jos Serra com muito
maior expresso nacional , e no Acio Neves, o candidato da oposio sucesso de Luis
Incio Lula da Silva nas eleies presidenciais de 2010.
76

Fabricio Leal de Oliveira

municipais e da populao na definio ou na gesto dos projetos foi


muito reduzida ou inexistente.
Dimenso institucional
Os grandes projetos surgem no final do processo de elaborao de planos diretores municipais que inundou o pas aps a aprovao do Estatuto da
Cidade, em 2001, e, especialmente, a partir de 2005, com a campanha promovida pelo Ministrio das Cidades12. Impulsionando dinmicas no consideradas na maioria dos planos diretores, os grandes projetos terminaram
por colocar no centro da pauta uma discusso sobre a reavaliao de algumas
disposies includas nos planos, certamente a partir de iniciativas de rgos
do governo estadual13.
Ainda no campo institucional, ressalta-se a existncia do Conselho
Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano com maior representao do governo estadual e dos municpios mais populosos e centrais e
escassa representao da sociedade civil e dos municpios pequenos e perifricos , e a iniciativa estadual de sistematizao e articulao das normas
municipais constituda no Sistema Integrado de Regulao do Uso do Solo
(SIRUS).
Finalmente, cabe destacar a disputa entre municpios do Vetor Norte
metropolitano (inclusive com incentivos fiscais, regulatrios e outras iniciativas) para a atrao de supostos efeitos positivos dos grandes projetos
geralmente associados atrao de empreendimentos e moradores de
renda mais elevada , alm de medidas de restrio ocupao, tomadas
para evitar os chamados efeitos negativos relacionados atrao da populao pobre expulsa para periferias ainda mais distantes em funo da
valorizao fundiria proporcionada pelos projetos.
Dimenso simblica
O discurso de justificao dos projetos geralmente aciona
possibilidades de desenvolvimento econmico e o esgotamento de um
12. Apenas entre 2005 e 2009 foram elaborados mais de 1.500 planos diretores municipais
em todo o pas (SANTOS JR; MONTANDON, 2011).
13. Vide o Decreto estadual 44.500/2007, que restringia parcelamentos em extensa rea ao
longo do traado do Contorno Virio Norte
77

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

antigo e a emergncia de um novo paradigma econmico, globalizado,


aos quais os grandes projetos se articulariam. O discurso em defesa dos
projetos sublinha ainda a necessidade de coordenao de diversos atores,
pblicos e privados, para a implantao de aes e programas que seriam
estratgicos para a promoo do desenvolvimento da metrpole, do
Estado de Minas Gerais e mesmo do pas, dada a importncia estratgica
de Minas Gerais para o desenvolvimento brasileiro.
Duas outras ordens de justificao se apresentam, tambm articulando diferentes escalas onde se dariam as aes e seus efeitos.
Por um lado, como destacada no caso da Cidade Administrativa, a
implantao dos projetos seria uma prova da ousadia e da eficincia administrativa da gesto estadual e um exemplo a ser observado em todo o pas.
Neste caso, a gesto de Acio Neves e a eventualidade da sua candidatura
presidncia da Repblica em 2010 que estava em questo.
Por outro lado, o discurso aciona possibilidades de desenvolvimento
metropolitano pois os grandes projetos em questo supostamente reforariam as possibilidades de integrao metropolitana e a articulao dos
principais vetores dinmicos da RMBH e de desenvolvimento municipal de Belo Horizonte por meio da criao de novas centralidades e polos
de desenvolvimento para atrao de investimentos produtivos, gerao de
receita e emprego, alm da melhoria de mobilidade nas reas centrais do
municpio.
Dimenses urbanstico-arquitetnica / fundiria / socioambiental
Os grandes projetos reforam as tendncias existentes de crescimento
populacional dos municpios do norte metropolitano, com piores condies de infraestrutura e oferta insuficiente de servios pblicos.
A valorizao fundiria j observada no perodo de realizao dos
estudos provocada pela futura construo do Contorno Virio Norte e
pela instaurao de uma nova centralidade perifrica, a partir da construo da Cidade Administrativa, tende a deslocar os pobres para reas ainda
mais distantes, o que acentuar a presso para ocupao das reas de preservao ao norte, caracterizadas pela ocorrncia do sistema crstico, cujo
equilbrio ambiental frgil em diversas situaes de ocupao do solo.
Estima-se uma transformao significativa na estrutura fundiria da
78

Fabricio Leal de Oliveira

periferia metropolitana, onde o territrio ser dividido entre processos irregulares de ocupao e novos usos capazes de arcar com os custos da valorizao das reas com melhores condies de acessibilidade. Apesar do
cenrio de valorizao fundiria gerada por investimentos pblicos e da
orientao dada pelo Estatuto da Cidade14, no houve nenhuma iniciativa,
por parte das administraes pblicas envolvidas, de captura de parcela da
valorizao fundiria gerada pelos grandes projetos, nem nenhuma medida voltada para a populao perifrica de baixa renda incapaz de arcar
com os novos preos imobilirios. Enquanto o desenvolvimento econmico faz parte dos objetivos dos projetos, a reproduo de assentamentos
precrios de baixa renda tratada como uma externalidade negativa, um
efeito dos projetos e no uma caracterstica constitutiva do prprio processo de desenvolvimento.
Dimenso econmico-financeira
Todos os empreendimentos citados contam com recursos quase exclusivos do poder pblico, principalmente o federal e o estadual, e a maior
parte dos gastos com aes de mitigao (sociais, econmicas e ambientais) ser custeada pelo poder pblico.
No h, em nenhum projeto, uma anlise do custo de oportunidade que o justifique em seu propsito de desenvolvimento econmico ou
social, assim como no so computados e nem mesmo mencionados no
oramento os custos relativos a novas necessidades sociais criadas pelos
projetos (novas infraestruturas, habitaes para a populao de baixa renda, acessos, servios etc.).
2.2. Grandes projetos em Belo Horizonte: algumas concluses
Em Belo Horizonte, os grandes projetos urbanos surgem como mote
e justificativa para o planejamento metropolitano: grandes projetos constroem novas relaes que transcendem os limites municipais e que exigiriam a implantao de uma racionalidade comum (uma forma de planejamento). Tanto o governo municipal de Belo Horizonte quanto o governo
14. A recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos uma das diretrizes a serem observadas na poltica
urbana brasileira, de acordo com o art. 2 do Estatuto da Cidade.
79

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

do Estado de Minas Gerais no apenas contratam estudos de anlise de


impacto de grandes projetos, como conferem ao planejamento metropolitano (ou s implicaes metropolitanas no planejamento municipal) uma
centralidade incomum no resto do pas15.
Para caminhar para o planejamento metropolitano, contudo, foi
identificada nos estudos realizados uma srie de impasses e conflitos que
deveriam ser colocados como questes para discusso. Entre eles, cabe
destacar: (i) a adequao ou no das competncias legais municipais e
estaduais , o que remete para uma discusso sobre os limites para o planejamento metropolitano e para a descentralizao no planejamento; (ii)
a democratizao das instncias metropolitanas de deliberao e planejamento, que hoje privilegiam a representao do governo estadual e dos
grandes municpios, enquanto registra-se uma participao pequena da
sociedade civil e dos municpios menores e perifricos; (iii) a necessidade
de distribuio mais justa dos ganhos e prejuzos do desenvolvimento metropolitano; (iv) as formas de regulao e cooperao capazes de contrapor
a predatria competitividade intrametropolitana em curso; (v) as formas
de participao popular na elaborao e na gesto do planejamento, principalmente quando se observa as determinaes democrticas do Estatuto
da Cidade para os planos diretores municipais e o predomnio das propostas da burocracia tcnica no mbito metropolitano. Afinal, a escolha da
escala metropolitana como campo de realizao da poltica e do planejamento implica privilegiar determinados atores que ali tm maior poder de
interferncia e ao.
Por fim, cabe confrontar alguns resultados dos estudos sobre Belo
Horizonte com as concluses do panorama sobre a experincia brasileira
apresentado anteriormente:
1) Sem dvida, tambm em Belo Horizonte a disputa poltica valoriza a dimenso simblica, vide a utilizao da Cidade Administrativa como
plataforma poltica de Acio Neves.
15. Em 2009, a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana do
Governo do Estado de Minas Gerais (SEDRU/MG) solicitou UFMG a elaborao de
estudos referenciais e de estratgias de ao para o planejamento do desenvolvimento
integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Em maio de 2011, conforme
anunciado em stio oficial na Internet (http://www.rmbh.org.br), a UFMG entregou o
relatrio final do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana
de Belo Horizonte (PDDI-RMBH) ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da
RMBH,
80

Fabricio Leal de Oliveira

2) Tal como nos demais casos brasileiros, as condies institucionais


no pesaram no processo de deciso, implementao e gesto dos projetos. No caso de Belo Horizonte, contudo, o prestgio do planejamento e
da tcnica parece ser bem maior: muitos estudos foram e continuam sendo realizados, seja para justificar a implementao dos projetos, seja para
amenizar ou potencializar os seus efeitos.
3) O discurso de justificao inclui o ajuste s necessidades do processo de globalizao vide o caso do Aeroporto Industrial , mas destaca-se
em Belo Horizonte a referncia promoo do desenvolvimento do Brasil
como um todo e sua insero na economia global, alm de uma nfase em
aspectos do desenvolvimento regional.
4) Tal como nos demais casos, tambm em Belo Horizonte os grandes projetos foram decididos e implementados sem nenhuma participao
social. No caso do estudo para o governo do Estado, contudo, foi desenvolvido um processo de discusso com a populao dos municpios do
norte metropolitano sobre as implicaes polticas, sociais e econmicas
do Contorno Virio Norte e da Cidade Administrativa e, tambm, sobre a
construo de propostas para o desenvolvimento econmico e social metropolitano.
5) Quanto aos riscos assumidos, tambm em Belo Horizonte
a responsabilidade recai sobre o poder pblico, que arcar com
os investimentos diretores e indiretos necessrios em funo da
implementao dos projetos.
6) Quanto ao contedo dos programas e dos projetos, alm das crticas s possibilidades de implantao competitiva do conceito de aeroporto-indstria em Confins (COSTA et al., 2008)16, pode-se destacar a precariedade das justificativas para a implementao da Cidade Administrativa
na periferia de Belo Horizonte e as incertezas com relao aos efeitos e s
formas de apropriao social dos espaos no entorno da nova centralidade. No caso do Contorno Virio Norte, a questo principal refere-se s
possibilidades de aproveitamento da via para a melhoria da mobilidade
perifrica e para o transporte metropolitano de maneira geral, em contraposio s medidas de restrio circulao e integrao com o entorno
defendidas pelo DNIT.
16. Ver, neste livro, o captulo A implantao do Aeroporto-indstria de Confins (AITN) e
a ascenso da Aerotrpolis: burburinhos de uma fantasia organizada, de autoria de Claudio
Cesar de Paiva e Suzana Cristina Fernandes de Paiva.
81

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

Por fim, cabe registrar que, tambm em Belo Horizonte, nenhum


projeto incorpora, em seu discurso de justificao, qualquer referncia ao
custo de oportunidade ou s prioridades dos investimentos pblicos na
Regio Metropolitana de Belo Horizonte.

3. Planos diretores e grandes projetos: prticas recentes


das administraes pblicas brasileiras
Resultados de pesquisa nacional17 abrangendo a anlise de mais de
500 leis de planos diretores municipais aprovadas entre 2001 e 2007 e, tambm, a realizao de 26 estudos de caso sobre processos de elaborao e
aprovao de planos especficos, permitem avaliar, em alguma medida, o
escopo e as nfases da regulao municipal sobre grandes projetos.
Neste tpico, aps uma breve recuperao das expectativas geradas
em torno dos planos diretores aps a aprovao do Estatuto da Cidade,
sero apresentadas algumas indicaes preliminares sobre a relao entre
plano e grande projeto.
3.1. O Estatuto da Cidade e as expectativas em torno
dos planos diretores municipais
Logo aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em julho de 2001, em
todo o Brasil planejadores, acadmicos, gestores pblicos e ativistas discutiam o que seriam novas possibilidades abertas gesto democrtica
da cidade e regularizao fundiria. Por toda parte se discutia a possibilidade de uma atuao dos governos municipais mais indutora do que
primordialmente reguladora do desenvolvimento urbano e mais eficaz no
que diz respeito implantao de polticas redistributivas.
Ressurgiam as velhas nfases na funo social da propriedade e
da cidade, no direito cidade e moradia, agora disputando espao com
as receitas da competitividade e da sustentabilidade econmica das cidades divulgadas pelas agncias internacionais de desenvolvimento e pela
17. A pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a Implementao de Planos
Diretores Participativos abrangeu 526 planos diretores e foi promovida pela Secretaria
Nacional de Programas Urbanos em conjunto com o Conselho Nacional das Cidades,
com coordenao acadmica do IPPUR/UFRJ. O projeto implicou a constituio de uma
rede de pesquisadores em todos os estados brasileiros.
82

Fabricio Leal de Oliveira

consultoria internacional (OLIVEIRA, 2003, p. 192). A aprovao do Estatuto significava, ento, a possibilidade, em meio onda neoliberal, de
inverso de diretrizes hoje difundidas para a gesto da cidade (PCRJ/
SMU, 2001)18.
Em plena poca dos planos estratgicos de corte empresarial, o plano diretor era fortalecido como campo de definio da poltica urbana,
mas, como ento apontavam alguns autores, a implementao do Estatuto
a favor de princpios redistributivos no estava dada e dependeria da luta
poltica em torno da regulamentao dos instrumentos, da criao de programas e aes do Executivo e de disputas judiciais (MARICATO, 2001).
De qualquer modo, o Estatuto instaurava um novo campo de luta
expresso na regulamentao dos instrumentos previstos, na criao e formulao de instituies, programas e aes. Como o Plano Diretor era reafirmado como o principal campo de definio da poltica urbana, alguns
esperavam que a disputa em torno da elaborao ou reviso do Plano, incluindo o seu formato e contedo (planos compreensivos, reguladores, estratgicos), voltaria a concentrar uma parte importante da discusso sobre
a questo urbana no Brasil. De acordo com essa perspectiva, o processo
de elaborao e reviso dos planos diretores poderia se constituir em um
campo de estmulo formao de sujeitos sociais coletivos, especialmente
se canais de comunicao e informao e os espaos pblicos de discusso
e participao fossem criados.
Certamente, havia tambm expectativas muito mais pessimistas, especialmente com relao aos constrangimentos impostos pelas diferenas
de poder e de acesso informao entre os atores sociais potencialmente
afetados pelos planos.
3.2. Planos diretores e grandes projetos
Como vimos, de acordo com os resultados da pesquisa sobre grandes
projetos brasileiros realizada em 2006, a regra da agilidade e do aproveitamento de oportunidades tende a isentar [os grandes projetos urbanos]
de formas efetivas de controle social, o que faria a legislao urbanstica
que regula o projeto, passar a ser um elemento da negociao direta entre
18. Entrevista dada por Ana Clara Torres Ribeiro revista Cadernos de Urbanismo, em
2001 (PCRJ/SMU, 2001).
83

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

o poder pblico e capitais privados envolvidos no projeto (NOVAIS et al.,


2007, p.17).
De fato, como indica a pesquisa nacional, os grandes investimentos
esto alm da influncia dos planos diretores municipais e, portanto, alm
da influncia dos processos eventualmente participativos de elaborao do
que deveriam ser as principais diretrizes de desenvolvimento urbano municipal de acordo com a lei federal19.
Embora as condies da pesquisa no permitam afirmaes conclusi20
vas , na maioria dos casos, os pesquisadores envolvidos no identificaram
relao entre grandes investimentos em curso ou previstos e as definies
dos planos diretores. No caso do Rio de Janeiro, no qual os insumos disponveis so mais conhecidos21, h, nos planos municipais, diretrizes relacionadas ao Arco Metropolitano22 que tm destaque no apenas nos
planos dos municpios cortados pela rodovia, mas tambm em planos de
municpios prximos, direta ou indiretamente afetados , ao Complexo
Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ) no leste metropolitano do
19. De acordo com o Estatuto da Cidade, no processo de elaborao do plano diretor
e na fiscalizao de sua implementao, os poderes Legislativo e Executivo municipais
garantiro (i) a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; (ii) a
publicidade quanto aos documentos e informaes produzidas; (iii) o acesso de qualquer
interessado aos documentos e informaes produzidas (art. 39, 4). Como mostrou o
Estudo de Caso do Rio de Janeiro, com nobres excees, os processos participativos foram
geralmente muito mais acanhados, superficiais e expeditos do que sugere o texto da lei.
20. Com exceo dos 26 estudos de caso previstos, que tinham por objetivo o
aprofundamento nos processos de elaborao dos planos alm de uma primeira
avaliao da sua implementao , a pesquisa foi baseada exclusivamente na anlise
de documentos, especialmente anlises das leis dos planos diretores de acordo com
questionrio preparado pela coordenao nacional da pesquisa. O que significa que os
resultados da pesquisa no permitem uma avaliao rigorosa dos avanos com relao
promoo da reduo das desigualdades sociais ou do acesso moradia e cidade para
a populao de baixa renda, entre outras pautas da reforma urbana, como a ampliao
da participao popular na gesto urbana. Isso s seria possvel a partir de uma anlise
que se detivesse no confronto entre a lei e o processo de elaborao e implementao do
plano com as condies territoriais historicamente estabelecidas e as conjunturas poltica,
administrativa ou institucional especficas em cada municpio (OLIVEIRA; BIASOTTO,
2010; OLIVEIRA, SANTOS, 2008).
21. O autor fez parte da coordenao da pesquisa no Estado do Rio de Janeiro.
22. O Arco Metropolitano uma rodovia com cerca de 140 km, com implantao
coordenada pelo governo estadual do Rio de Janeiro, que contorna boa parte da rea
urbanizada da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, canalizando o trfego das estradas
que chegam cidade,
84

Fabricio Leal de Oliveira

Rio de Janeiro ou s usinas hidreltricas em Bom Jesus de Itabapoana. Os


planos, contudo, no tm relao explcita com muitos outros grandes investimentos, especialmente do governo federal, na regio.
Nos projetos citados acima, os grandes investimentos se impem ao
Plano como condicionantes externos que promovem ajustes nos projetos de
lei dos planos diretores municipais. De fato, as grandes decises de investimento pblico com maior impacto na estruturao da cidade e na promoo da expanso e do adensamento urbano so tomadas, com frequncia, em
campos de disputa referentes a outras escalas (regional, estadual, nacional) de
poder, onde os processos de planejamento costumam ser pouco permeveis
participao popular.
Como mostra o Relatrio Estadual do Rio de Janeiro (OLIVEIRA;
SANTOS, 2009), registram-se casos onde os planos so alterados de acordo com as necessidades dos projetos, atropelando os processos supostamente participativos de elaborao.
O estudo de caso de Duque de Caxias (RJ), em especial, mostrou que
apenas um ano aps a aprovao do Plano Diretor, a prefeitura de Caxias enviou e aprovou junto Cmara Municipal projeto de lei elaborado
sem nenhuma participao popular, que alterava o macrozoneamento de
modo a permitir uma maior intensidade da ocupao em reas hoje praticamente desocupadas ao longo do futuro Arco Metropolitano (OLIVEIRA
SANTOS, 2009, p.115). J em Itabora (RJ), a definio da localizao do
COMPERJ teria provocado uma alterao do projeto de lei do Plano Diretor pouco antes da entrega Cmara Municipal. Mais marcantes parecem
ser os casos da refinaria da Petrobras, em Duque de Caxias (REDUC), ou
da Companhia Siderrgica Nacional, em Volta Redonda, por exemplo, que
sequer so mencionadas nos planos e no se relacionam explicitamente a
nenhuma estratgia ou diretriz para o desenvolvimento urbano, embora se
constituam em projetos estruturantes para essas cidades, especialmente no
caso de Volta Redonda, onde a empresa se constitui no maior proprietrio
fundirio da cidade (Idem).

4. Comentrios finais
De maneira geral, as pesquisas e estudos sobre grandes projetos
apontaram que a implementao de grandes projetos urbanos um cam85

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

po privilegiado de legitimao de projetos polticos em funo do poder


simblico das grandes intervenes, ainda que os efeitos proclamados de
insero competitiva das cidades no mundo global, supostamente proporcionados pelos projetos, frequentemente no tenham ressonncia nos casos mobilizados por interesses localizados e associados promoo imobiliria e gerao de lucros fundirios extraordinrios. Por outro lado, a
regra da agilidade e do aproveitamento de oportunidades em um mundo
onde o capital privado tem grande mobilidade implica, quase sempre, a
diminuio das formas de controle social sobre os projetos e a assuno,
pelo poder pblico, dos riscos financeiros relacionados sua implantao.
Para o caso de Belo Horizonte, contudo, a implantao de grandes projetos com impacto na dinmica socioespacial metropolitana contribuiu
para fortalecer setores empenhados na construo de um planejamento
metropolitano em um ambiente onde as administraes pblicas municipais competem por investimentos e empregos por meio de concesses
regulatrias, isenes fiscais e mesmo investimentos diretos para atrao
de determinados empreendimentos.
J a pesquisa sobre os novos planos diretores brasileiros refora as
hipteses que destacam que os grandes investimentos com impacto territorial costumam estar fora da influncia normativa dos planos municipais
de desenvolvimento urbano e tendem a diminuir ou restringir as formas
de participao popular, como mostra com maior clareza o caso especfico
dos municpios do Estado do Rio de Janeiro. Suspenso das restries de
uso e ocupao do solo, parcerias pblico-privadas envolvendo investimentos na transformao do ambiente construdo e alteraes pontuais na
legislao urbanstica, e a apropriao privada da renda fundiria proporcionada por investimentos pblicos so algumas das caractersticas frequentes do planejamento municipal com relao a grandes projetos, ainda
que possam ser identificadas excees que demonstram o potencial de um
planejamento voltado para uma distribuio mais justa dos bens, servios
e investimentos pblicos, assim como dos riscos ambientais.
Enfim, como confirmam os estudos realizados, os esforos de planejamento municipal geralmente caminham a reboque dos grandes projetos
urbanos que, uma vez definidos, podem suscitar esforos suplementares
de justificao ou de mitigao de alguns impactos identificados como
relevantes ou, ao contrrio como mostram algumas experincias de ela86

Fabricio Leal de Oliveira

borao de planos diretores no Estado do Rio de Janeiro , como pouco importantes e, portanto, passveis de discusso. O planejamento pode
tambm suplementar a criao de condies de viabilizao (flexibilizando normas, ajustando diretrizes de desenvolvimento, redefinindo prioridades) de projetos definidos em outros campos dentro e fora do poder
pblico e considerados capazes de dinamizar a economia ou de atender
determinados interesses considerados estratgicos para projetos polticos especficos.
Por outro lado, como criticava Milton Santos (1994), o papel do planejamento seria exatamente viabilizar as estratgias de acumulao das
grandes firmas e, portanto, nenhum espanto nos traria a experincia recente. As prticas, porm, so mais complexas, e a prpria exigncia de
legitimao abre espao para uma disputa maior em torno do escopo do
planejamento que tem como objeto os grandes projetos urbanos e sua relao com a dinmica urbana e social. A empreitada, contudo, no fcil.
As decises do poder pblico relacionadas a grandes projetos passam por
processos especiais onde as regras so flexibilizadas, as obrigaes podem
ser suspensas e o lema da competitividade interurbana ou da integrao na
economia globalizada impe um pragmatismo que tem seu prprio ritmo
e restringe as formas e o escopo da discusso e da participao popular na
construo das cidades.

5. Referncias
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BIENENSTEIN, G.Espaos metropolitanos em tempos de globalizao: um estudo
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COSTA, H. S. M. (coord.), CARDOSO, A. L. (coord.), OLIVEIRA, F. L., COSTA, G.
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Relatrio Tcnico. Belo Horizonte: IGC/UFMG e IPPUR/UFRJ, 2008.
87

Grandes projetos e planejamento urbano: prticas recentes...

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89

A via expressa das polticas pblicas


no Rio de Janeiro: reflexes acerca dos impactos
do Arco Metropolitano
Adauto Lucio Cardoso1
Flvia de Sousa Arajo2 3

Introduo
Denomina-se Arco Metropolitano uma das maiores obras pblicas
rodovirias no territrio fluminense, a qual se prope atender ao trfego
de mdia distncia oriundo da regio leste em direo regio oeste da
metrpole do Rio de Janeiro, conectando as principais rodovias existentes
na Regio Metropolitana: a BR-040, BR-116 (Norte e Sul), BR-465 e BR101 (Norte e Sul). Segundo o seu projeto virio, a proposta de interligao
entre a BR-101 Norte e a BR-101 Sul, conectar o municpio de Itabora
ao Porto de Itagua, atravessando tambm os municpios de: Guapimirim,
Mag, Duque de Caxias, Nova Iguau, Japeri e Seropdica.
Apesar de ser uma obra recente, iniciada em 2008, o projeto do Arco
Metropolitano oriundo de formulaes desenvolvidas ainda em 1974, no
mbito do Plano Rodovirio Estadual e tem como principal objetivo, entre
1. Professor Associado do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Coordenador do Grupo de
Trabalho Moradia e Cidade do Observatrio das Metrpoles (IPPUR/UFRJ) e Pesquisador
1B do CNPq.
2. Arquiteta e Urbanista, Doutoranda do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e pesquisadora do
Grupo de Trabalho Moradia e Cidade do Observatrio das Metrpoles (IPPUR/UFRJ).
3. Colaboraram na produo deste artigo: Ticianne Ribeiro de Souza, graduada em
Arquitetura e Urbanismo (UFF) e ps-graduanda pelo IPPUR/UFRJ; Dcio Rodrigues
Nunes Jnior, graduado em licenciatura em Geografia (UFF), atualmente graduando em
bacharelado em Geografia (UFF) e Nathan Ferreira da Silva, graduando em Geografia
(UFRJ), ambos bolsistas de iniciao cientfica do Grupo de Trabalho Moradia e Cidade
do Observatrio das Metrpoles, ncleo Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).
90

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

outros, desviar o fluxo do trfego de caminhes das vias j saturadas, como


a Avenida Brasil, ou que deveriam ser reservadas para outros usos, como
a ponte Rio-Niteri.
A partir de 2006, com a deciso da Petrobras de instalar o Complexo
Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ) no municpio de Itabora,
o projeto do Arco Metropolitano assumiu uma nova dimenso e passou
a ser acionado pelo poder pblico como um dos pontos centrais de uma
nova estratgia de desenvolvimento para a Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro. Esta perspectiva se fundamentou, sobretudo, na ideia de que o Arco
Metropolitano (AMRJ) poderia ser indutor de novos empreendimentos
industriais e logsticos em sua rea de influncia, ainda potencializando
empreendimentos j existentes, como: o polo gs-qumico de Duque
de Caxias, o Distrito Industrial da Bayer, em Belford Roxo, o complexo
industrial de Santa Cruz e o Porto de Sepetiba, no Rio de Janeiro, entre
outros.
O projeto elaborado para a instaurao do Arco Metropolitano contempla uma extenso de 141 quilmetros, tendo como rea de abrangncia
cerca de 21 municpios, incluindo as oito localidades municipais interceptadas diretamente pela obra. De acordo com o Plano Diretor Estratgico
de Desenvolvimento do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro, lanado
em maro de 2011, os 21 municpios envolvidos apresentam um conjunto
de indicadores que denotam grande precariedade e pobreza, no tendo,
por exemplo, condies de atender demanda atual de tratamento e disposio de resduos slidos, alm de apresentarem indicadores sociais e
servios de sade e educao deficitrios para a populao.
O traado previsto deste grande eixo virio dividido operacionalmente em quatro segmentos, correspondendo a diferentes etapas e situaes de obra, conforme Imagem 7 (ver CADERNO DE IMAGENS, p. 340).
O segmento A, com cerca de 25 km, cortando os municpios de Itabora, Guapimirim e Mag, corresponde BR-493, cujas obras so de
responsabilidade do governo federal. O segmento B, com extenso de 22
km, corresponde duplicao da pista entre a localidade de Itacuru e a
Avenida Brasil (Rio de Janeiro) e tambm do acesso ao Porto de Itagua,
ambas igualmente sob responsabilidade do governo federal. O segmento
C, o mais importante, com extenso de 72 km, corresponde construo
de uma nova ligao em pista dupla entre as rodovias BR-040 (Rio-Juiz
91

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

de Fora) e a BR-101/SUL (rodovia Rio-Santos), cortando os municpios


de Nova Iguau, Duque de Caxias, Japeri, Seropdica e Itagua, e sua obra
est inteiramente sob a responsabilidade do governo estadual. Por fim, o
trecho ltimo segmento com 22 km de extenso, o trecho D, corresponde
estrada Rio-Terespolis, situada entre o entroncamento com a BR-493/
RJ em Santa Guilhermina e o entroncamento com a BR-040/RJ em Saracuruna. Neste contexto, assinalamos que o traado do Arco foi concebido de
forma a seguir pelo fundo da Baa de Guanabara, atravessando a Floresta
Nacional Mrio Xavier (FLONAMAX) em Seropdica, deciso esta que
tem causado repercusses ambientais significativas, entre outros impactos
deste grande empreendimento, conforme explanaremos no presente texto.
No contexto de concepo deste grande projeto, cabe evidenciar que
a engenharia adotada para o Arco Metropolitano previa: rodovias no bloqueadas em pista dupla, acessos controlados e ruas laterais de atendimento
s propriedades lindeiras e vias locais e, por fim, agulhas de acesso de entrada e sada s pistas centrais em locais especficos.
Diante da dimenso econmico-espacial atrelada ao projeto do Arco
Metropolitano, este texto objetiva apresentar alguns dados fundamentais que
auxiliem no processo de reflexo a respeito dos impactos scio-habitacionais
e ambientais da construo desta grande obra. Na primeira parte sero
apresentadas algumas consideraes sobre o contexto poltico-institucional
e ideolgico em que o projeto original, de carter meramente rodoviarista,
transformado em um projeto de desenvolvimento. Essa reflexo necessria
para se possa entender as mudanas e o debate em torno do projeto de
engenharia e de suas consequncias sobre as regies afetadas. Na segunda
parte sero discutidos os impactos socioespaciais e ambientais, com destaque
s questes da moradia, inclusive suas repercusses nos instrumentos de
planejamento e ao voltados urbanizao.

O Contexto Poltico-Institucional: Novos Ares


Desenvolvimentistas no Estado do Rio
O ano de 2006 foi marcado por importantes mudanas no panorama
poltico com a reeleio do presidente Lula para um segundo mandato.
Numa conjuntura econmica mais favorvel e fortalecido pela reeleio,
Lula lanou, em 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
92

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

com objetivos expressos de articular um conjunto de decises regulatrias


e, principalmente, de investimentos pblicos, que, ao menos formalmente,
deveriam apresentar capacidade de alavancar um processo de crescimento
econmico.
Diferentemente de outros programas econmicos realizados pelo desenvolvimentismo, o PAC no se configura exatamente como um plano
econmico, sendo mais propriamente um conjunto de projetos, no necessariamente articulados, focados em infraestrutura. As estimativas de
investimentos previstos no territrio compreendido na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) podem ser vistas no quadro abaixo:
Quadro 1 Investimentos Previstos pelo PAC na RMRJ

Fonte: GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2009.

Entre as obras elencadas pelo PAC na RMRJ, destacam-se o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ) e o Arco Metropolitano
(AMRJ) como empreendimentos importantes para a logstica regional,
cujas decises poltico-empresariais no processo de concepo, implantao e gerenciamento podero alcanar impactos de grandes propores no
que tange a aspectos socioespaciais, econmicos e ambientais. Paradoxalmente, estas obras tm sido cada vez mais aceitas e desejadas pela populao dos municpios envolvidos, face ao discurso desenvolvimentista que
passou a fazer parte destes projetos e suas intrnsecas promessas de transformao e dinamizao da vida e economia na regio do leste fluminense
para os prximos anos.
No caso do COMPERJ, sua planta produtiva ser erguida nos municpios
de Itabora e So Gonalo, ambos localizados na Regio Metropolitana do
93

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

Estado do Rio de Janeiro. Para escolha destes municpios contriburam o


posicionamento logstico a proximidade do Porto de Itagua, dos Terminais
de Angra dos Reis, das Ilhas Dgua e Redonda com acesso atravs do Arco
Metropolitano do Rio de Janeiro e a proximidade com demandantes de
produtos da segunda gerao, alm das sinergias com a Refinaria de Duque
de Caxias (REDUC), e com as plantas da Rio Polmeros, da Suzano e tambm
com o Centro de Pesquisas e Desenvolvimento da Petrobras (CENPES),
situado na Cidade Universitria.
Para alm do discurso oficial, ainda no que concerne localizao do
COMPERJ, vale recordar que originalmente o municpio de Itabora no
fora apresentado abertamente como alternativa locacional, no aparecendo o nome deste municpio nos meios de comunicao de massa como
opo cogitada pela Petrobras, a no ser na vspera do anncio da escolha.
Correndo por fora, como um cavalo azaro, ou sacada da cartola, como
elemento surpresa, a escolha de Itabora como territrio para instalao do
COMPERJ desbancou as expectativas de representantes e comunidades de
outros dois municpios: Campos dos Goytacazes (no Norte Fluminense e
mais prximo da bacia petrolfera de Campos) e Itagua localizado na
Baa de Sepetiba, junto Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ).
Estes municpios haviam sido alardeados pelos meios de comunicao de
massa como nicas alternativas locacionais para o complexo.
Em meio a esta conjuntura, cabe apontar a reverberao dos primeiros impactos deste grande projeto no municpio de Itabora, o qual em
2009 enfrentou ameaas em seu trfego e em suas reas ambientais devido
possibilidade da via de acesso ao COMPERJ, de 7,8 km de comprimento, ser concluda antes mesmo da duplicao da BR-493, estrada a qual se
ligar e que tambm integra o Arco Metropolitano, fato este que poderia
provocar grande congestionamento de caminhes na regio. Apesar do
risco de prejudicar a mobilidade dos moradores locais e de causar danos
ambientais na rea de proteo de Guapimirim e na estao ecolgica de
Guanabara, o discurso desenvolvimentista enlevou grande parte da populao de Itabora que apoiou a obra e parece continuar a acreditar que,
apesar de alguns reveses inevitveis, a mesma impactar na reduo da pobreza, conforme afirmou na poca Heleno Cruz, representante da Agenda
21 e participante da audincia pblica de discusso de licena prvia da
obra da via de acesso ao COMPERJ (realizada no distrito de Itambi):
94

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

A estrada tem um impacto [sobre o ambiente], mas o impacto maior


aqui a pobreza. E a expectativa [com o COMPERJ] de superao
desse estado de pobreza, (...) sem a estrada de acesso ao COMPERJ os
caminhes envolvidos na construo do projeto teriam de passar pelo
centro de Itabora (...), porm, com ela [a estrada de acesso], a BR-493
dever ficar sobrecarregada. (Fonte: www.webtranspo.com.br)4

Nesta mesma perspectiva, o contexto discursivo acerca do at ento


projeto rodovirio do Arco Metropolitano tambm revestido de ideais
desenvolvimentistas a partir do momento em que esta obra se sobressai ao
ser articulada s outras financiadas pelo PAC. O Arco assume relevncia
cada vez maior quando compreendido enquanto parte de um conjunto
de intervenes cujos investimentos (poltico-institucionais, logstico-territoriais, financeiros e simblicos) so extremamente expressivos e cujas
parcerias entre o poder pblico e o setor privado, bem como as ideias de
desenvolvimento e instaurao de progresso econmico propagadas pela
mdia e demais agentes coletivos de enunciao (GUATTARI, 2005, p.381),
devem ser observadas com cautela.
No processo retrico de construo simblica de reestruturao territorial da Baixada Fluminense e da edificao do desenvolvimento nesta regio, o Arco Metropolitano, midiatizado pelo governo do Estado do
Rio de Janeiro como um grande corredor gerador de desenvolvimento,
justificado pelo seu papel logstico de interligao entre rodovias, portos,
indstrias etc., o qual proporcionar uma mudana radical na histria da
economia do estado e do pas5. Ainda de acordo com propaganda veiculada pelo governo estadual, a implantao do AMRJ ir gerar e difundir
capital financeiro, social, conhecimentos e inovaes cientficas e tecnol4. http://www.webtranspo.com.br/rodoviario/7684-estrada-do-COMPERJ-ameaca-trafego-no-arco-metropolitano . ltimo acesso: agosto/2011
5. De acordo com a Avaliao de Impactos Logsticos e Socioeconmicos da Implantao
do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro, elaborado pelo Centro de Estudos em Logstica
(COPPEAD/UFRJ), a partir de uma atualizao da Matriz Insumo-Produto nacional
divulgada pelo IBGE e partindo de uma estimativa do total de investimentos requeridos
pelas obras, calcula-se um total de aproximadamente R$ 1,8 bilho de renda gerada em
toda economia brasileira, dos quais 64,1% estaro concentrados no setor de construo
civil, seguido por comrcio e servios (6,0%). Em termos de empregos totais, o montante
estimado de 4.945 empregos diretos e indiretos criados durante as obras do Arco
Metropolitano. Os setores de construo civil e de comrcio e servios sero os mais
beneficiados, respondendo por respectivamente 66,1% e 14,5% das vagas criadas.
95

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

gicas, e em breve (...) a histria do desenvolvimento desta regio [da Baixada Fluminense] poder ser dividida em duas: antes e depois do Arco;
neste contexto, se destaca a parceria entre governos estadual e federal na
construo desta via, considerando-a como uma contribuio para o progresso e desenvolvimento do pas.
Dentro desta conjuntura discursiva empreendedorista acerca do
Arco Metropolitano, cabe ressaltar que tal obra foi definida pelo prprio governador do estado como a grande oportunidade de negcio para os prximos 20 anos, tendo como principais objetivos enunciados: i) viabilizar a
implantao de terminais logsticos, com reduo dos tempos de viagem e
custos de transportes, bem como a distribuio destas cargas para os mercados consumidores; ii) introduzir novos vetores de expanso urbana para
os municpios localizados em sua rea de influncia, ou seja, transformar a
Baixada Fluminense em um polo logstico de carga. Tais objetivos indicam
e ratificam interesses essencialmente empresariais, no intuito de inserir e
expandir indstrias e escoar suas produes, alegando-se que viriam a gerar
aquecimento significativo da dinmica econmica nos municpios interceptados pelo AMRJ, transformaes estas que seriam favorveis aos setores industriais, de comrcio e servios e que acarretariam elevao do nmero de
empregos diretos e indiretos6. Tais nmeros podem ser considerados como
uma ampliao para mais em termos espaciais, apesar de ser uma ampliao para menos em termos sociais (OLIVEIRA, 2009).
As recentes modificaes na estrutura econmico-urbana e a expanso do espao metropolitano fluminense, impulsionadas por um renovado
interesse do capital privado em ampliar suas bases nesses espaos, vm
sendo acompanhadas por novas formas de interveno do estado, que
buscam redefinir os mecanismos de integrao destes espaos na economia. Neste sentido, percebemos, tal como afirma Oliveira (2009), que
(...) o capital corporativo se aproveita da maior mobilidade espacial permitida pelos atuais recursos tecnolgicos e comunicacionais, incluindo
seus efeitos sobre a ampliao da capacidade de transporte, para impor,
aos governos locais dos territrios, que estes lhes ofeream vantagens
na forma de investimentos e renncias fiscais, como se isso fosse uma
6. Conforme anunciado pela Secretaria de Obras do governo do estado, cerca de 56,2 mil
empregos sero gerados diretamente durante os cinco anos de obras e 10,8 mil aps o
incio das operaes do empreendimento.
96

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

demonstrao de competncia e boa administrao. Naturaliza-se o uso


dos fundos pblicos, subsidiando o capital, mascarando o que, na verdade, trata-se mais de uma chantagem (...). (OLIVEIRA, 2009, p.10)

Diante desta constatao, observamos que a necessidade do governo do estado em coordenar todos os planos diretores dos municpios envolvidos direta ou indiretamente com o Arco Metropolitano, no aparente
intuito de promover um desenvolvimento integrado da regio (O FLUMINENSE, 2011)7, acaba por instituir uma nova forma de subordinao
das administraes pblicas locais. Segundo Harvey (2006), essa forma
de interveno pode ser caracterizada como empreendedorismo, assim
considerada como aquela na qual a gesto pblica local deve investir seus
recursos na produo de infraestrutura econmica e social, com o objetivo
de atrair empreendimentos supostamente potencializadores da economia
local (HARVEY, 2006). Esta afirmativa ratificada quando se analisa documentos como o estudo de Avaliao de Impactos Logsticos e Socioeconmicos da Implantao do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro Resumo Executivo, encomendado pela Federao das Indstrias do Estado do
Rio de Janeiro (FIRJAN) em parceria com o Servio de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas no Estado do Rio de Janeiro (SEBRAE RJ) e elaborado pelo Centro de Estudos em Logstica (COPPEAD/UFRJ).
De acordo com os resultados publicados pela FIRJAN, possvel perceber uma perspectiva predominantemente economicista na anlise dos
impactos propagados pelo Arco Metropolitano, onde destacam-se quase
exclusivamente questes de logstica (movimentaes de portos e rodovias)
e de economia (emprego, renda e arranjos produtivos). Nesta anlise, os benefcios socioespaciais, oriundos sobretudo do retorno financeiro proporcionado pelo aquecimento dos setores industrial e comercial, viabilizados
pela infraestrutura inicial investida neste trecho do territrio fluminense,
impactaro no somente no desenvolvimento socioeconmico regional mas
tambm nacional:
() provvel que uma parcela dos impactos econmicos globais do
Arco Rodovirio seja gerada em outras Unidades da Federao que
7.http://jornal.ofluminense.com.br/editorias/cidades/estado-do-rio-de-janeiro-vaicrescer-com-criacao-do-arco-metropolitano ltimo acesso: agosto/2011
97

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

no o Rio de Janeiro. No obstante, mesmo que no se possa chegar a


uma medida acurada deste potencial de vazamento, h indcios de que
a maior parte dos recursos gerados com as obras do Arco Rodovirio
ficar concentrada na economia fluminense. (FIRJAN, 2008, p.6).
As estimativas de impacto sobre comrcio exterior e variveis econmicas em decorrncia de uma maior proximidade aos portos indicam
um aumento no longo prazo de cerca de R$ 2 bilhes no Produto Interno Bruto da rea de influncia do Porto de Itagua em especial
Rio de Janeiro e Minas Gerais acompanhando de um incremento
de R$ 275 milhes na arrecadao de impostos. Alm disso, estima-se
a criao de cerca de 16 mil novos empregos. De outro lado, a anlise
de impactos sobre a reordenao do espao urbano em decorrncia do
AMRJ aponta para a possibilidade de um incremento populacional, com
aglomerao da populao nas proximidades do novo eixo rodovirio,
a exemplo, do que ocorreu na ocasio do asfaltamento da Rio-Santos, o
que poder ocasionar aumento de demanda de servios de infraestrutura bsica. Nesse sentido, torna-se claro o papel do Estado como indutor
dessa ocupao e a oportunidade que se tem de analisar estratgias e implementar aes com antecedncia para que no s o Rio de Janeiro mas
todo o Brasil possam ter o retorno econmico, social e logstico mximo
desse investimento [grifo nosso] (ibidem).

No claro o quanto, nas afirmaes acima citadas, provm de anlise objetiva dos resultados provveis desse investimento e o quanto
wishful thinking, ou seja, uma afirmao que busca construir a realidade
que pretende descrever. Nesse sentido, os estudos referentes aos impactos
econmicos do AMRJ podem ser vistos mais como uma pea de retrica
e de marketing do que propriamente como anlise objetiva da realidade.
Quanto aos elevados impactos sociais, ambientais e espaciais que se
pulverizaro no territrio do leste fluminense, agravados pelo AMRJ e demais grandes obras, o relatrio da FIRJAN levanta rapidamente a possibilidade destes acontecimentos, sem porm sugerir a possibilidade de que
sejam adotadas medidas compensatrias ou de mitigao, esclarecendo
que caber ao Estado total responsabilidade sobre as demandas sociais e
urbanas. Essas posturas nos permitem ratificar tambm neste caso a an98

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

lise de Harvey (2006) ao evidenciar a sujeio da administrao pblica s


empresas responsveis pela potencializao da economia fluminense:
() o estudo aponta que os efeitos de longo prazo do AMRJ sero significativos para o Rio de Janeiro e para o Brasil. Por um lado, a plena
explorao do Arco levar a uma reduo do custo de transporte que
produzir efeitos sobre o comrcio exterior e consequentemente sobre
o PIB, arrecadao de impostos e emprego. Por outro lado, a sua construo induzir a uma reordenao do espao urbano com efeitos sobre
a urbanizao, mercado de trabalho e outras variveis socioeconmicas
[grifo nosso] (FIRJAN, 2008, p.7).

No caminho dos Instrumentos Pblicos de Planejamento:


sinalizaes na contramo
A elaborao dos planos diretores municipais, ou seja, o desenvolvimento de um conjunto de diretrizes (consensuado pelos mais diversos
setores sociais no municpio) a serem utilizadas como instrumentos de
orientao das aes dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano, a priori, seria uma importante ferramenta de gesto espacial perante a
dimenso das obras do PAC nos oito municpios fluminenses em questo.
Entretanto, ao confrontar estes planos diretores, entre outros instrumentos jurdicos de planejamento e gesto territorial, juntamente com as
diretrizes do Plano Diretor Estratgico de Desenvolvimento do Arco Metropolitano, observamos aspectos que seguem direo contrria proposta
de ser um instrumento que orienta todas as aes concretas de interveno
sobre o territrio, independentemente do fato dessas aes serem levadas a
cabo pelos indivduos, pelas empresas, pelo setor pblico ou por qualquer
outro tipo de agente. De fato, via de regra, o que se percebe est longe de ser
uma traduo dos desejos de uma multiplicidade de agentes da/na cidade,
e aproxima-se mais aos interesses de uma parcela especfica de agentes da
urbe: empresas privadas atuando em estreita relao com o poder pblico.
Seguindo a mesma direo desenvolvimentista que emerge nos discursos da mdia e nos relatrios encomendados pelas indstrias, grande parte
dos planos diretores dos municpios da Baixada Fluminense, aliam-se ou
alijam-se s propostas do Plano Diretor Estratgico de Desenvolvimento do
99

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

Arco Metropolitano. No intuito de explanar esta afirmativa, elaboramos um


quadro-sntese das medidas previstas/estabelecidas nos Planos Diretores
municipais (PDs), de forma a fazer vir tona possveis convergncias e/ou
divergncias entre estes e as propostas do Plano do AMRJ (Quadro 2).
Quadro 2 Relao entre Leis Municipais e Instaurao do AMRJ
(para os oito municpios envolvidos)8910
MUNICPIO

Destaques e Anlises8 de Leis Municipais [Plano Diretor (PD), Lei Orgnica Municipal, Lei Complementar etc.] relacionadas s obras do AMRJ

DUQUE DE
CAXIAS10

- O PD considera o projeto do AMRJ e define que seu traado uma zona especial
denominada rea de Reserva, sujeita ao direito de preempo e considerada como de
interesse urbanstico.
- Um ano aps a aprovao do PD, o prefeito enviou um projeto de lei Cmara Municipal que altera a delimitao do Macrozoneamento e o distancia ainda mais das orientaes estratgicas do Plano.
- O projeto foi aprovado e a Lei transformou uma grande rea includa em Zona de
Ocupao Controlada, com cerca de 10 km2, em uma nova Zona de Ocupao Preferencial. Essa rea, praticamente desocupada e sem infraestrutura, situa-se ao longo e nas
vizinhanas do traado do AMRJ. Embora o PD defina que este tipo de mudana deve,
necessariamente, ser apresentado ao Conselho Municipal de Desenvolvimento da Cidade de Duque de Caxias (CONCIDADE), o projeto de lei no foi remetido ao Conselho.
Membros do Conselho entrevistados para essa pesquisa declararam que sequer tiveram
acesso aos mapas do Macrozoneamento includos como anexo no PD.

ITABORA10

- Principal acesso pela BR-101 (via que ser interceptada pelo AMRJ).
- O PD no aprofundou os impactos do COMPERJ no municpio. No entanto observou
o traado do AMRJ. - O PD no indica rea de expanso.
- O PD no contou com diagnstico detalhado para Poltica de Saneamento Ambiental.
No foram observadas transferncias de potencial construtivo para permetros a serem
atingidos por obras de infraestrutura.
- O PD no delimita reas de restrio ambiental, nem de uso e conservao dos recursos
naturais ou mesmo reas a serem recuperadas e revitalizadas. Nem delimita zonas de
transio de reas preservadas, conservadas e ocupadas.
- O PD apresenta delimitao de condies dos ecossistemas locais e a capacidade de
suporte da infraestrutura, porm no aponta reas especiais institudas em correspondncia com as atividades econmicas e de infraestrutura geradoras de impactos nos ecossistemas locais.

8. Grande parte destas anlises foram realizadas por meio da Rede de Avaliao para
Capacitao dos Planos Diretores Participativos e podem ser encontradas em < http://
www.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/index.php?option=com_content&v
iew=article&id=898%3Arelatorios-municipais-rio-de-janeiro&catid=76%3Arelatorios&I
temid=66&lang=pt>
9. OLIVEIRA;SANTOS, 2008.
10. NACIF;NAME, 2009.
100

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo


11 12 13 14 15 16

ITAGUA11

- Entre 2000 e 2007 houve aumento de quase 30 mil habitantes, chegando a 95.356 moradores. Tal fato pode estar ligado tanto ao incremento de investimentos previstos para o
porto e seus projetos complementares, como o AMRJ, quanto ao fato de estar situado em
rea de influncia do COMPERJ12.
- O PD, sobre as Zonas Estratgicas de Negcios (ZEN), limita-se a informar que as ZEN
1, 2 e 3 so aquelas situadas prximas ao AMRJ, vizinhas ao porto e ao limite com o
municpio de Seropdica13.
-O PD prev a ao articulada do sistema de mobilidade urbana municipal com o regional e o estadual existente e planejado, mas no define quais seriam essas aes14. O
PD tambm no estabelece um plano virio para a cidade, apesar de citar em diversos
momentos a existncia do AMRJ.
- Sobre as remoes de moradias em reas de preservao, o plano prev o reassentamento de populaes em reas de risco ou preservao, inclusive como parte de diretrizes
para planos setoriais. Entretanto, no mapeia, no identifica, no quantifica, nem prev
metas concretas para as famlias nessas situaes, possivelmente transferindo a responsabilidade para o plano setorial de habitao15.

GUAPIMIRIM16

- Destaca alto valor no preo das terras e escassez destas para produo de novas moradias. Alta taxa de urbanizao e densidade demogrfica e crescimento populacional
aliada s maiores concentraes de dficit habitacional.
- O PD tem como principal contedo o Desenvolvimento Econmico do municpio, visando o incremento de instalao de indstrias.
- O PD foi elaborado em 2003, antes do anncio das instalaes do COMPERJ e do Polo
Gs-qumico, portanto, no prev os impactos destes no territrio.

JAPERI17 18

- A Lei Complementar (1999) previa criao de vantagens para implantao de indstrias


de ponta, promovendo mecanismos institucionais de pesquisas sediadas no municpio.
- A mesma lei tinha como meta no item transporte: promover o melhoramento das estradas municipais assegurando o acesso dos insumos s reas de produo e dos produtos
aos grandes centros consumidores.
- Tambm previa promover aes que visem a integrao fsica e tarifrica dos diversos
sistemas de transporte federais, estaduais e municipais.
- A Lei Orgnica de 2007, captulo VII (Do Meio Ambiente) cita que cabe ao municpio
exigir relatrios de impacto ambiental, mas em nenhum momento, seja nesta lei, seja no
PD, trata dos impactos do COMPERJ e AMRJ.

11. FUNDAO CENTRO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS BENTO RUBIO,


2008a.
12. Ibidem, p. 10.
13. Ibidem, pgina 33.
14. Idem, pgina 67.
15. Ibidem, pgina 69.

16. FUNDAO CENTRO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS BENTO RUBIO,


2008b.
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A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...


17 18 19 20 21 22

MAG19

- Est previsto no PD o aproveitamento da posio estratgica do municpio para o seu


desenvolvimento econmico, que o habilita a sediar fatos econmicos de agregao de
valor e ocupao de mo de obra ao longo dos eixos de passagem, rodovirios e ferrovirios, como indstria e logstica.
- O PD no aponta preservao do patrimnio ambiental, apenas incremento para a vocao turstica associado questo ambiental e histrica.
- O PD no estabelece limites para expanso urbana nem para ocupao dos vazios do
interior de reas urbanizadas.
- Embora cite o AMRJ e o COMPERJ, o PD no se prepara para o impacto que estes
causaro nos padres sociais, ambientais, habitacionais e econmicos no municpio. Inclusive, no se prepara para o impacto de incremento populacional advindo das grandes
obras nos prximos dez anos.
- O PD prioriza polticas setoriais de Transporte, Mobilidade e Saneamento, em detrimento de outras, como regularizao fundiria.
- No est explcito que sua poltica setorial de transporte esteja em formato para receber
o AMRJ. Suas polticas no esto compatibilizadas com as grandes obras (AMRJ, COMPERJ e PAC).

NOVA IGUAU

- O AMRJ passar em Nova Iguau numa rea considerada rural pelo PD de 2008.
- Segundo a Lei Orgnica de Nova Iguau (LONI), a expanso urbana no poder ultrapassar 50% da superfcie do territrio. A outra metade destinar-se- s reas verdes,
protegidas e/ou recuperadas20.
- Segundo a LONI, As terras pblicas municipais no utilizadas, subutilizadas ou discriminadas sero prioritariamente destinadas a assentamento da populao de baixa renda,
dando-se prioridade populao carente que mora em barracos na beira dos vales, e a
instalao de equipamentos urbanos, respeitados o PD e o zoneamento21.
- O trecho do AMRJ que corta a cidade demarcado como rea de Projeto Especial,
assim como outras quatro localidades22.

17. CMARA MUNICIPAL DE JAPERI. 2006.


18. ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2007.
19. FUNDAO CENTRO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS BENTO RUBIO,
2008c.
20. ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2004.
21. Idem, Artigo 246.
22. Plano Diretor de Nova Iguau disponvel em <http://www.nima.puc-rio.br/sobre_
nima/projetos/novaiguacu/docs/plano_diretor_ni.pdf>.
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SEROPDICA23

- O PD afirma que o desenvolvimento urbanstico de Seropdica ser norteado pela (...)


readequao viria de Seropdica proteo e revitalizao urbanstica e paisagstica das
margens do rio Guandu
-O PD prev o AMRJ como um dos principais de seu sistema de mobilidade municipal;
-O PD tem entre suas diretrizes especficas para o sistema rodovirio (art.15) o (IV) desenvolvimento de projeto de integrao ao anel perifrico rodovirio que interligar as
rodovias que cortam o municpio;
- Art. 46. Os programas de regularizao urbanstica ou fundiria devero estar associados a programas de melhoria de infraestrutura urbana e equipamentos sociais e a programa de oferta de materiais de construo a preos subsidiados e assistncia tcnica,
quando for o caso.

Fonte: Elaborao prpria, 2011.

De acordo com a investigao e anlise do contedo existente nos


Planos Diretores, Leis Orgnicas e Leis Complementares (entre outras
fontes de informaes oficiais) de cada um dos oitos municpios interceptados pelo Arco Metropolitano, foi possvel constatar no que se refere
instaurao e impactos deste empreendimento na regio que, de maneira
geral, grande parte das administraes municipais tendem a adotar uma
postura de total incentivo s obras do AMRJ, seja apresentando claramente apoio de forma a viabilizar sua construo, seja adotando uma postura
omissa, isto , criando um campo favorvel sem obstculos para realizao das decises que o Plano Diretor Estratgico do AMRJ pode vir a
estabelecer. 23
No primeiro caso, destaca-se o municpio de Mag, cuja prefeitura recentemente tem investido em propagandas utilizando-se de slogans diretamente voltados captao de empresas e indstrias, tendo como atrativos as
grandes obras que esto sendo instaladas na regio, tais como: a cidade est
situada no caminho do desenvolvimento, entre a Refinaria e o Polo Petroqumico, ligada pelo Arco Metropolitano!; localizao privilegiada e natureza
encantadora!; dispe de muitas reas livres e planas, prontas para receber
o investidor!; e, por fim, Mag hoje o lugar mais vivel para implantao
de empresas, por sua localizao, sua malha viria, acesso martimo, Arco
Metropolitano e o grande potencial natural para o turismo!24. Ainda se23. MONTEIRO, 2007; CMARA MUNICIPAL DE SEROPDICA, 2006.
24. Propaganda oficial da prefeitura municipal de Mag, disponvel em: <http://www.
youtube.com/watch?v=DZ1qK7NUI5k> e outras informaes <http://www.elizeupires.
com/2010/07/mage-disputa-empresas-do-polo.html> . ltimo acesso: setembro de 2011.
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A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

gundo divulgao da prpria prefeitura, o governo local tem investido em


infraestrutura (saneamento, pavimentao, sade e segurana) partindo de
uma lgica empreendedora na qual intenta transformar o municpio em um
local atraente ao empresariado, a partir do fcil acesso aos pontos tursticos
e reas disponveis, alm da adequao de sua prpria legislao, visando
facilitar concesso de alvar e funcionamento, a fim de permitir que o empreendedor legalize sua empresa em at 48 horas, com incentivos fiscais de
iseno de impostos e taxas.
Nesta mesma perspectiva de alterao da legislao local, no Plano
Diretor (PD) de 1997 de Nova Iguau o governo municipal determinou
que todo o territrio do municpio era considerado urbano, no reconhecendo o meio rural e classificando suas populaes como agricultoras urbanas. Desse modo, o Plano Diretor de 1997 nos coloca frente a uma lgica
de planejamento territorial voltada para um modelo de desenvolvimento
urbano, atrelado s polticas governamentais direcionadas aos interesses
imobilirios ou, melhor dizendo, uma ao planejada, visando a transformao, a priori, no plano jurdico, do potencial de uso de terras rurais em
urbanas (SPOSITO, 2006, p.123)25. Todavia, cabe apontar que o atual PD
de 2008 elaborado com uma perspectiva de reconhecimento das zonas
rurais levando, dessa maneira, uma nova diviso do trabalho dentro do
territrio entre as zonas urbanas e rurais. Estas aes, portanto, demonstram a volatilidade de mudanas nas leis municipais a partir da prevalncia de interesses dominantes (entre os diferentes agentes modificadores do
espao) mais atrelados ao poder pblico em determinada circunstncia.
Alm de Mag e Nova Iguau, outro municpio que evidencia na elaborao de suas leis a abertura plena aos investimentos do capital privado Japeri, cuja Lei Orgnica de 2007 esclarece a exigncia de relatrios
de impacto ambiental, porm em nenhum momento aponta a iminncia
dos impactos do COMPERJ e AMRJ, apesar de apontar investimentos em
infraestrutura e o melhoramento das estradas para assegurar acesso dos
insumos s reas de produo e dos produtos aos grandes centros consumidores, ou seja, para garantir interesses empreendedores. Vale ressaltar
25. Disponvel em <http://www.cchla.ufrn.br/cnpp/pgs/anais/Arquivos%20GTS%20-%20recebidos%20em%20PDF/OS%20PLANOS%20DIRETORES%20_19972008_%20DA%20CIDADE%20DE%20NOVA%20IGUA%C3%87U%20UMA%20
AN%C3%81LISE%20DO%20_RE_%20ORDENAMENTO%20TERRITORIAL%20
DO%20MUNIC%C3%8DPIO%20E%20A%20QUEST%C3%83O%20RURAL..pdf>.
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Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

que nos trs casos citados, alm do municpio de Seropdica, as administraes municipais reservam reas de entorno do AMRJ para interesses
especficos e/ou revelam aes claramente norteadas ao desenvolvimento
de integrao ao anel virio.
Por outro lado, municpios como Itabora, Itagua e Guapimirim no
citam e/ou no aprofundam possveis impactos socioeconmicos e espaciais
advindos com o COMPERJ e o AMRJ, apesar de, no caso de Itagua, tambm
reservar reas prximas ao AMRJ como Zonas Estratgicas de Negcios.
Esta postura claramente omissa, possivelmente viabilizar maior influncia
do Plano Diretor Estratgico de Desenvolvimento do Arco Metropolitano
em suas reas. Por conseguinte, medidas de atendimento s demandas decorrentes do aumento significativo da populao local, bem como da ausncia de planejamento urbano, sero elaboradas/acionadas tardiamente para
enfrentar problemas no abordados em suas leis atuais, sobretudo em seus
Planos Diretores.
Somente no caso do municpio de Duque de Caxias percebemos uma
preocupao com o processo de expanso urbana decorrente da construo do AMRJ e a atitude de reservar reas valorizadas a fim de evitar ocupaes desordenadas e irregulares; resta saber se tais reas sero destinadas para fins de interesse pblico ou privado.
A partir da instaurao do Arco Metropolitano e demais empreendimentos deste conjunto a servio do capital privado, de acordo com Floriano Oliveira (2009) estes oito municpios envolvidos, entre outros, passaram a apresentar uma nova configurao espacial
() no contexto atual, [cujas] aes pblicas destas localidades so
prioritariamente dirigidas consolidao das atividades relacionadas
indstria petrolfera, por meio de investimentos tanto no setor industrial e extrativista quanto no imobilirio residencial e de negcios.
Os municpios de Casimiro de Abreu e Rio das Ostras, sobretudo esse
ltimo, so profundamente influenciados pela demanda habitacional e
de servios gerada pelo crescente nmero de pessoas empregadas nas
atividades extrativistas. (OLIVEIRA, 2009, p.11)

Nesta mesma perspectiva, analisando recentemente fotos areas de


trechos ao longo da construo do AMRJ, datadas entre os anos de 2004 e
105

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

2008, j possvel perceber algumas alteraes significativas diagnosticadas


nas imagens. Na estrada de Adrianpolis, localizada no municpio de Nova
Iguau, a exemplo, observamos a expanso da malha urbana a partir da proliferao de diversas indstrias instaladas ao longo desta via, bem como a expanso espacial do aterro municipal. De acordo com divulgao da FIRJAN,
com a concluso do Arco Metropolitano, a estrada de Adrianpolis que
atualmente se encontra em pssimas condies de uso, com buracos pela
pista e m visibilidade devido vegetao crescente no suportar o fluxo
intenso de veculos, j que ser o ponto de ligao com a rodovia Presidente
Dutra, que faz a ligao Rio-So Paulo26. Em outros trechos, como na estrada Rio do Ouro, em Duque de Caxias, percebemos o surgimento de lagos artificiais, oriundos da explorao (possivelmente irregular) de areia e reas de
desmatamentos. Na RJ-093, entre os anos de 2004 e 2006 aberta a via que
cruza a RJ-125 e o rio Guandu, e, no ano seguinte, ocorre o desmatamento
na estrada Ari Schiavo, tambm nas proximidades da rodovia RJ-093. Por
fim, na BR-101, municpio de Itagua, entre os anos de 2006 a 2008 ocorreram alguns pontos de crescimento da malha urbana nas proximidades do
cruzamento entre as rodovias RJ-099 e Rio-Santos.
Por fim, ainda sob o que tange o aspecto urbanstico-territorial da regio da Baixada Fluminense, cabe ressaltar que alm destas consequncias
j visveis espacialmente, a probabilidade do agravamento das desigualdades
sociais e expanso urbana de forma precarizada e informal nestas localidades
a partir do incremento populacional decorrente das grandes obras do PAC
tambm iminente, tendo em vista os baixos indicadores socioespaciais (renda, escolaridade, saneamento bsico, etc.)27 que estes municpios apresentam.

Soterrando Rastros: Interferncias Ambientais na rota do AMRJ



Em 2008, o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Rio
de Janeiro (DER-RJ) contratou o Consrcio ConcrematTecnosolo Ltda.,
para a elaborao dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatrio
26. Fonte: http://www.firjan.org.br/data/pages/2C908CE9243A7A990124470B3F892441.
htm
27. Dados referentes aqueles divulgados pelo Censo 2000. Para este trabalho, no
foi possvel dispor de dados mais recentes e desagregados, cujas informaes s sero
viabilizadas com os resultados do Censo 2010. Tambm disponvel em: http://www.firjan.
org.br/site/anexos/Decisaorio/2011-2013/RIMA-Arco_Metropolitano.pdf ltimo acesso:
setembro-2011.
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de Impacto Ambiental (RIMA)28 direcionado s obras do Arco Metropolitano, em atendimento s exigncias legais. De acordo com este documento, no processo de elaborao do EIA-RIMA foi considerada como um dos
pontos crticos a travessia da rodovia Presidente Dutra, onde est localizada
a Floresta Nacional Mrio Xavier (FLONA). Apesar desta indicao, o prprio estudo apenas esclarece que tal trecho ainda estava sendo avaliado pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA) e pela administrao da FLONA. Atualmente, se sabe que no foi
feita qualquer alterao de traado neste permetro, ou seja, mesmo sendo
considerada uma Unidade de Conservao da Natureza, protegida por lei29
e controlada pelo IBAMA, no foram avaliados como relevantes os impactos
ambientais que as obras e a instalao do AMRJ causaro FLONA.
Em contrapartida, diversos ambientalistas e organizaes no governamentais denunciam acentuadas consequncias deste empreendimento,
que j esto atingindo e continuaro a interferir negativamente na Floresta
Nacional Mrio Xavier. o caso, por exemplo, da ameaa de extino de
espcies raras como a r Physalaemus soaresi que, de acordo com vrias
reportagens divulgadas30, vive exclusivamente nessa floresta. Outro animal
ameaado o peixe das nuvens (Leptolebias minimus), espcie tambm
somente encontrada na regio cortada pelo Arco Metropolitano. Apesar
das descobertas destes exemplares da fauna da Floresta Nacional Mrio
Xavier, entre outros, representar um obstculo momentneo no andamento das obras do AMRJ que tiveram de ser paralisadas, provocando um
atraso significativo estas no foram suficientes para impedir ou desviar a
construo deste trecho da rodovia.
Neste mesmo vis, discursos e aes de instituies responsveis pela
preservao do meio ambiente como o IBAMA, ou mesmo o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) tambm se aproximam da postura refletida no EIA-RIMA, o qual afirma que a fauna silvestre
pode sofrer impactos diversos devido ao rudo e poluio, tais como emigrao, inibio da natalidade etc., porm no se mostra taxativo neste aspecto,
tampouco indica solues de alterao no traado para fora da FLONA, pois
28. Disponvel em: http://www.firjan.org.br/site/anexos/Decisaorio/2011-2013/RIMAArco_Metropolitano.pdf ltimo acesso: setembro-2011.
29. Lei Federal no 9.985, de 18 de julho de 2000.
30. http://www.oeco.com.br/reportagens-especiais/22242-sobram-duvidas-sobre-marioxavier. ltimo acesso: setembro-2011.
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A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

isto representaria um aumento considervel nos custos financeiros do empreendimento. No cerne desta conjuntura, nebulosa e mascarada, pode-se
pensar que a euforia desenvolvimentista qual foi associado o projeto do
Arco conseguiu sucesso retrico ao criar consensos sobre a necessidade e a
inevitabilidade do projeto, inviabilizando quaisquer objees referentes aos
impactos ambientais e sociais dessa interveno.
Alm da Floresta Nacional Mrio Xavier, outra reserva ambiental que
ser interceptada pelo Arco Metropolitano se trata da rea de Proteo
Ambiental (APA) do rio Guandu, criada recentemente atravs da Lei Estadual n 3.760.02. Neste sentido, o EIA-RIMA evidencia que como o Plano
Diretor desta APA ainda no foi elaborado, suas restries e limitaes de
uso ainda no podem ser determinadas. Vale destacar que no conjunto de
Unidades de Conservao da Natureza que sofrero influncia direta da
implantao do Arco Metropolitano encontram-se tambm as APAs do
Retiro, Tingu e rio DOuro, no municpio de Nova Iguau (EIA-RIMA/
AMRJ, 2008, p.29). Alm disso, merece ateno o fato de haverem sido encontrados aproximadamente 22 stios arqueolgicos, vestgios do incio da
ocupao da regio da Baixada Fluminense, dos quais somente um ir ser
preservado em detrimento dos demais, que desaparecero para dar lugar
rodovia (O GLOBO, 18/07/2009)31. Cabe refletir se a no regulamentao
de um plano de manejo ou de diretrizes de ocupao das APAs justifica a
postura permissiva identificada no texto do EIA-RIMA.
No discurso do Estudo de Impacto Ambiental encomendado pelas
empresas envolvidas, novamente observa-se a transferncia de responsabilidade na soluo dos problemas advindos com o AMRJ assim como
as demais grandes obras do leste fluminense nos mais variados aspectos,
sejam eles socioespaciais, econmicos ou ambientais, no direcionados s
empresas geradoras destes impactos, mas sim ao poder pblico, destacando-se o seu papel de elaborao de instrumentos (sobretudo Planos Diretores) capazes de prever e indicar medidas de minimizao dos impactos:
(...) Questes como, por exemplo, a localizao do empreendimento
em relao s reas de Proteo Ambiental, sua conformidade com
os Planos Diretores municipais e sua composio ambiental so anali31.http://oglobo.globo.com/rio/mat/2009/07/18/construcao-do-arco-metropolitanoleva-descoberta-de-22-sitios-arqueologicos-na-baixada-756879349.aspltimo
acesso: agosto de 2011.
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Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

sadas, permitindo a adequao do projeto e a tomada de medidas que


minimizam os provveis impactos. Utilizando estas informaes para
se proceder a uma anlise integrada pode-se subsidiar as tomadas de
deciso a respeito das alternativas do projeto de construo do Arco
Metropolitano, frente aos aspectos ambientais da regio atingida e aos
procedimentos jurdicos e administrativos a serem providenciados.
(EIA-RIMA/AMRJ, 2008, p.23).

A respeito de indicaes de solues mitigadoras no que se refere ampliao da fragmentao dos ambientes florestais, o EIA-RIMA prope somente evitar desmatamentos desnecessrios, em reas externas faixa de domnio
da rodovia, especialmente em formaes ciliares e outras reas de preservao
permanente; e determinar, junto aos rgos competentes, locais apropriados
para a aplicao de medidas de compensao (EIA-RIMA/AMRJ, 2008, p.
45). Todavia, novamente no cogita a possibilidade de reduzir, ou mesmo evitar, interceptaes da rodovia em reas de preservao ambiental.
No caso do Arco Metropolitano, o que se percebe que os instrumentos geridos pelos governos municipais envolvidos ou no tratam do
assunto, e consequentemente no propem mecanismos de regulao do
uso do solo no seu entorno, ou tambm esto vinculados a uma perspectiva empreendedorista, conforme explanado anteriormente. Neste ltimo
sentido, os planos no somente aprovam os objetivos da rodovia como a
disputam e buscam atrair investimentos privados nos municpios utilizando o AMRJ como uma das fontes de atrao, alm de incentivos fiscais etc.,
como no caso de Mag.
No cerne desta abordagem, cabe apontar que em meio aos discursos
construdos tanto em relatrios de estudos de impacto ambiental, quanto
nos prprios documentos das administraes pblicas, h uma inerente
estratgia do discurso empresarial ao relacionar a necessidade de instaurar
uma era de desenvolvimento na regio (e nos municpios que a integram)
concomitantemente retrica da sustentabilidade, estabelecendo-se, portanto, a ideia de um possvel desenvolvimento regional sustentvel. Essa
estratgia fica evidenciada a partir do documento Plano Diretor Estratgico
de Desenvolvimento Sustentvel da Meso Regio do Arco Metropolitano do
Rio de Janeiro; buscando desta forma consolidar a aprovao do empreendimento pelos poderes pblicos locais bem como pelos cidados, atrados,
109

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

sobretudo, pelo discurso do aumento da oferta de empregos e da infraestrutura urbana (no caso no aumento da acessibilidade promovida pela rodovia).

Beira da Estrada: Questes Habitacionais


e o Arco Metropolitano
Desde o anncio e incio das obras, a rea coberta pelo Arco Metropolitano e suas regies vizinhas vm sendo cada vez mais alvo de ocupao territorial, tanto para fins industriais quanto residenciais. No caso das
indstrias, estas so basicamente atradas pela infraestrutura de portos,
aeroportos e pelo COMPERJ. Por outro lado, no que tange questo habitacional, a atrao se d via empreendimentos residenciais e tambm pela
perspectiva de oferta de empregos que, segundo o discurso desenvolvimentista do Arco, eclodiro nesta regio.
A expanso residencial no territrio do leste fluminense tem sido apontada como uma sada estratgica para o saturado mercado imobilirio da cidade do Rio de Janeiro. Desta forma, na Baixada Fluminense esto sendo previstos grandes empreendimentos habitacionais dos mais variados padres,
para atender aos diversos perfis socioeconmicos decorrentes dos diferentes
tipos de empregos que sero ali gerados. A empresa Brascan Residential Properties, por exemplo, tem investido profundamente nas reas de influncia
do Arco Metropolitano, e j comprou terrenos no municpio de Maric com
dimenses de 5,5 milhes de metros quadrados e 8 milhes de m2, os quais
abrigaro setores hoteleiros e residenciais (CONSTRUO&MERCADO,
Maio/2008). Terrenos situados nos municpios de Nova Iguau, Seropdica
e Itagua tambm esto na mira do setor empresarial: a incorporadora InPar,
por exemplo, investiga possibilidades de investimentos nestas reas e afirma
que j havia um processo de revalorizao da Baixada Fluminense que o
Arco Metropolitano tende a impulsionar ainda mais (ibidem).
A tendncia de valorizao do vetor de expanso do mercado imobilirio no Rio de Janeiro em direo Baixada Fluminense cresceu consideravelmente nos ltimos anos, principalmente a partir da insero de crdito
no setor habitacional, sobretudo com o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) que viabilizou financiamentos a longo prazo para famlias com
renda de at dez salrios mnimos. A valorizao desta regio para o mercado
pode ser percebida pelo nmero de investimentos imobilirios ali realizados
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nos ltimos anos32, inclusive por grandes incorporadoras, como a RJZ Cyrela,
que tem apostado em empreendimentos de alto padro na Baixada Fluminense. Esse interesse estaria tambm sendo impulsionado pelo AMRJ, conforme afirma o presidente da Brascan, Marcos Levy: O Arco Rodovirio, com
o Polo Petroqumico de Itabora, est trazendo investimentos da ordem dos
bilhes de dlares (...) esse ser o grande boom imobilirio do Rio (ibidem).
Seguindo a mesma direo da produo empresarial no entorno do
Arco Metropolitano, a expanso urbana na Baixada Fluminense, a partir
de ocupaes precrias tambm cresceu muito nos ltimos tempos. Segundo o vice-governador e secretrio de Obras do estado, Luiz Fernando
Pezo, a rpida superpovoao da regio onde est sendo construdo o
AMRJ pode representar um obstculo a mais no avano das obras, devido necessidade de eventuais desapropriaes. Esta preocupao com o
crescimento desordenado do solo nas imediaes do Arco Metropolitano,
inclusive, foi motivo de debate entre parlamentares e empresrios acerca
das medidas para evitar o risco de favelizao.
Nesta conjuntura, afirma-se que o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel da Regio do Arco Metropolitano, alm do EIA-RIMA,
abarcar as medidas de conteno deste tipo de ocupao, propagando a
ideia de que no haver espao para expanso urbana desordenada. Neste
sentido, segundo Pezo, com estas aes, entre outras, o Arco Metropolitano garantir a infraestrutura necessria para o resgate de uma dvida
antiga com as cidades prximas capital (JORNAL DO COMRCIO,
14/05/2011). Discurso semelhante ao do governo do estado aquele propagado pela Caixa Econmica Federal, atravs do seu superintendente,
Domingos Vargas, que afirma que, ao contrrio do que aconteceu na poca da construo de Braslia, as obras que sero implementadas no Rio de
Janeiro, tanto o Arco quanto o saneamento bsico e a construo de habitaes, no resultaro em dvidas para o futuro (ibidem).
Vale destacar que o EIA-RIMA no aprofunda a anlise sobre os possveis impactos que a atrao populacional ir causar na regio, apesar de
citar que, aps a instalao destes grandes empreendimentos, a variao
no ritmo de crescimento e no poder de atrao e expulso populacional
poder ser bastante expressiva, conforme o seguinte trecho:
32. Bairros como: Iraj, Vila da Penha, Quintino, Caxambi, Abolio, Caxias, So Gonalo
e Alcntara, foram alvo de investimentos imobilirios, cujos imveis foram vendidos
rapidamente (CONSTRUO&MERCADO, Maio/2008).
111

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

(...) Possveis aumentos no trfego, gerados pela prpria implantao do Arco Metropolitano, devido ao desenvolvimento econmico
e social das reas lindeiras ao novo trecho, no foram considerados
neste estudo. Mas importante ressaltar que existe forte tendncia de
incrementos associados especialmente, implantao de indstrias,
comrcio ou mesmo de bairros habitacionais, viabilizados pela nova
condio de acessibilidade proporcionada pela rodovia. (EIA-RIMA
BR493/RJ-109, 2008, p.14)

Alm disso, o EIA-RIMA do Arco Metropolitano apenas identifica alguns ncleos urbanos ao longo no traado e aponta as principais localidades
que devero ser seccionadas para a implantao da RJ-10933, cuja regio
considerada como zona de expanso urbana, com forte presso de ocupao
e tendncias de crescimento. Para tanto esto previstas aes de ordenamento
territorial, reestruturao de acessos, realocao de populao, indenizaes
e aes de paisagismo e ordenamento fsico dos espaos atravessados. (EIA-RIMA/AMRJ, 2008, p.23). Novamente, o estudo de impacto ambiental aponta a responsabilidade das administraes pblicas locais e da esfera pblica,
de modo geral, na previso e na proviso de novos equipamentos urbanos e
de infraestrutura suficientes para atender a esta nova demanda populacional,
que seria cada vez mais crescente, conforme o trecho que se segue:
(...) Com novos bairros residenciais e zonas industriais, essa dinmica
tem alterado o mercado imobilirio local, com loteamentos, reas de
construo, demandas por infraestrutura etc. Tais transformaes impem novos desafios s municipalidades, entre elas a reviso recentemente realizada de seus zoneamentos e Planos Diretores para atender
a esta dinmica de ocupao e uso do solo. (EIA-RIMA, 2008, P.36)

Consideraes finais
Diante da abordagem aqui exposta acerca da instaurao do Arco
Metropolitano do Rio de Janeiro, observamos uma clarividente trama de
construo discursiva realizada em prol de interesses do capital privado
33. Figueira (Duque de Caxias), Fontes Limpas e guas Limpas (Seropdica), Engenheiro
Pedreira (Japeri), Santa Rita, Vila de Cava e Miguel Couto (Nova Iguau) e Brisa Mar
(Itagua).
112

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

atrelado ao posicionamento conivente e subserviente do papel das administraes pblicas governamentais em suas trs esferas (municipal, estadual e federal). Percebemos como um projeto rodovirio concebido no
incio dos anos 70 pde ser acionado nos dias de hoje de forma a ser revestido de ideais desenvolvimentistas, abarcando uma forte ideia de futuro
promissor e consolidao de um aquecido desenvolvimento econmico
na Regio da Baixada Fluminense. Aspecto simblico este, acurado de
investimentos poltico-institucionais, logsticos, territoriais e, sobretudo,
financeiros, tal como um produto de consumo, burilado em meio aos mais
competentes campos e processos miditicos.
Desta forma, o projeto de implantao do Arco Metropolitano do
Rio de Janeiro passou a ser defendido no somente pelo poder pblico e
empresas envolvidas, como tambm, de maneira geral, capturou o desejo da populao dos municpios que sero diretamente atingidos por este
grande empreendimento, estabelecendo desta maneira, uma subjetividade
hegemnica na qual se passa a conquistar cada vez mais adeso instalao da rodovia e se questiona cada vez menos os impactos ambientais e
socioespaciais inerentes a este processo, atrada sobretudo pelas promessas
de vivenciar e ser coadjuvante desta era futura de transformao e dinamizao da vida e economia no leste fluminense.
No cerne desta conjuntura, destacamos o papel das legislaes municipais (entre outros documentos oficiais), dos relatrios de estudos de
impactos socioeconmicos e ambientais elaborados por instituies pblicas e das informaes miditicas, todos convergindo na mesma direo:
construir subjetividades hegemnicas as quais ratificam interesses essencialmente empresariais, de forma a criar uma retrica de ampliao para
mais, onde todos em breve tero sua parcela de benefcios frente aos sacrifcios que ora esto sendo necessrios. Entretanto, o que se percebe
uma naturalizao cada vez mais agravada do uso dos fundos pblicos
para subsidiar empenhos empresariais, onde se intenta maquiar uma real
ampliao para menos imersa em uma relao de chantagem, na qual,
parafraseando Guattari (1977), na sociedade capitalista o Estado um instrumento fundamental para o sistema de controle, portanto, uma espcie
de mediador da produo de subjetividade hegemnica, onde qualquer
tipo de produo cultural, social ou de troca econmica, tende a passar por
sua tutela e interveno.
113

A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

Essa relao de dependncia do Estado um dos elementos essenciais da subjetividade capitalstica, na qual a produo e a vida social so
pensadas e organizadas de forma a manter a ordem do sistema. Nesta circunstncia, a subjetividade hegemnica de natureza industrial provoca
a retrao dos processos de singularizao e de incentivo dos processos
outros de individualizao, produzindo indivduos massificados, regidos
pelos mesmos padres, sejam estes de comportamento, de consumo, de
sade, de normalidade, entre outros, includos em um mesmo pacote, em
uma espcie de linha de montagem da subjetividade.
Porm, em meio a esta produo de subjetividade hegemnica propulsionada pelo aparelho de Estado em funo do capital, importante
evidenciar que
[...] uma das primeiras coisas a compreender que o poder no est
localizado no Aparelho de Estado e que nada mudar na sociedade
se os mecanismos de poder que funcionam fora, abaixo, ao lado dos
Aparelhos de Estado a um nvel muito mais elementar, cotidiano, no
forem modificados. (FOUCAULT, 1979, p.150).

A partir desta verificao de Foucault, contrapondo-se tendncia


de tudo se igualar atravs de grandes categorias unificadoras e redutoras,
colocam-se em relevo os processos de singularizao, de subjetivao ou
de individuao, os quais podem ser entendidos como fatores de resistncia considerveis, em tentativas de se produzir modos de subjetivao originais e singulares, e que se caracterizam por ser automodeladores. Neste
sentido, no caso do Arco Metropolitano, assinalamos que para alm das
aes do poder pblico, e profundos investimentos empresariais na produo e ocupao do territrio do leste fluminense, importante apontar a fora dos demais agentes sociais para reverso deste cenrio imposto
pela lgica empreendedora, onde aes de resistncia e tensionamento
emergem como potentes estratgias na construo de uma perspectiva
socioeconmica menos desigual, de forma a preocupar-se em estabelecer
decises que correspondam, ao mximo, multiplicidade de desejos e relaes que engendram os diversos sujeitos sociais, nas suas construes e
ocupaes do espao urbano.

114

Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

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A Via Expressa das Polticas Pblicas no Rio de Janeiro:Reflexes acerca dos...

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Adauto Lucio Cardoso | Flvia de Sousa Arajo

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117

Impacto do Arco Metropolitano


sobre a intensidade das inundaes
na Baixada Fluminense
Paulo Roberto Ferreira Carneiro1

Apresentao
O estudo consiste na anlise do impacto do Arco Metropolitano, em
fase de construo na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sobre a intensidade das inundaes nas reas urbanas situadas na bacia do rio Iguau, na Baixada Fluminense.
O texto est estruturado em quatro itens, a saber:
No item 1 realizada uma breve caracterizao da situao socioeconmica da Baixada Fluminense, com nfase na evoluo demogrfica e na
situao dos servios de saneamento bsico regional.
O item 2 apresenta a atualizao do mapeamento de uso do solo e vegetao da bacia dos rios Iguau/Sarapu, com base em imagens do Satlite
Aster do ano de 2006, que serviram de base para os estudos.
O item 3 tem por objetivo avaliar os impactos provocados pela expanso urbana desordenada em direo s reas no interior da bacia, em
decorrncia da construo de novos eixos virios, cujo mais importante
o Arco Metropolitano. Para tanto, foram realizadas simulaes com base
em modelo matemtico, com o objetivo de avaliar os efeitos de possveis
alteraes provocadas pela urbanizao desordenada sobre as condies
de drenagem da bacia hidrogrfica.
O item 4 avalia o impacto do Arco Metropolitano sobre o controle de
inundaes na bacia do rio Iguau no longo prazo, apresentando as me1. Pesquisador do Laboratrio de Hidrologia do Instituto Alberto Luiz Coimbra de PsGraduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/
UFRJ). Pesquisador Ps-Doutor do PROURB/UFRJ e pesquisador associado da Escola
Politcnica de Engenharia/UFRJ.
118

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

didas regulatrias necessrias para o controle da expanso urbana no alto


curso da bacia do rio Iguau.
O item 5 traz uma breve concluso acerca do estudo realizado.
1. Situao Socioeconmica
A bacia dos rios Iguau / Sarapu est situada na poro oeste da bacia
contribuinte Baa da Guanabara, na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, e abrange integralmente os municpios de Belford Roxo e Mesquita
e parte dos municpios do Rio de Janeiro (bairros de Bangu, Padre Miguel
e Senador Cmara), Nilpolis, So Joo de Meriti, Nova Iguau e Duque
de Caxias. A bacia limita-se ao norte com a bacia do rio Paraba do Sul,
ao sul com as bacias dos rios Pavuna/Meriti, a leste com as bacias dos rios
Saracuruna e Inhomirim/Estrela e a oeste com a bacia do rio Guandu e
outros afluentes da Baa de Sepetiba (ver Mapa 1).
A populao desses municpios, segundo o Censo 2010 do IBGE, totaliza 9.225.557 habitantes (Quadro 1). Entretanto, observa-se que apenas
dois municpios esto totalmente inseridos na bacia.
Quadro 1 Populao municipal, rea total e rea inserida
na bacia dos rios Iguau/Sarapu
Populao Municipal
Municpios

Urbana

Rural

Total

rea total(1)
(ha)

rea na bacia(2)
(ha)

% (*)

Belford Roxo

469.332

469.332

7.350

7.350

10

Duque de Caxias

852.138

2.910

855.048

46.570

27.359

38

Nilpolis

157.425

157.425

1.920

1.042

Mesquita

168.376

168.376

3.477

3.477

Nova Iguau

787.563

8.694

796.257

53.183

27.894

38

Rio de Janeiro

6.320.446

6.320.446

126.420

3.290

So Joo de Meriti

458.673

458.673

3.490

2.293

Total

9.213.953

8.694

9.225.557

242.410

72.705

100

Fonte: (1) Censo Demogrfico do IBGE do ano de 2010,


com a diviso territorial de 2001; (2) Adaptado do Projeto Iguau;
(*) percentual da rea do municpio em relao rea da bacia.

119

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

Mapa 1: Localizao da bacia hidrogrfica dos rios Iguau/Sarapu

nas partes baixas, prximas ao nvel do mar, que est concentrada a


maior parte da rea urbana da bacia, onde vivem cerca de 1,5 milhes de pessoas. Segundo clculos do IBGE, a incidncia da pobreza nesses municpios
bastante significativa, com destaque para Belford Roxo, Nova Iguau e Duque
de Caxias, com mais da metade de suas populaes vivendo nessas condies
(Quadro 2). Esses nmeros ficam mais evidenciados quando comparamos
com os do municpio de Niteri, pouco superior a 10% de sua populao.
Quadro 2: Mapa de Pobreza e Desigualdade Municpios Brasileiros 2003
Incidncia da pobreza em municpios da Baixada Fluminense e Niteri
MUNICPIO

Belford Roxo

60,06

Duque de Caxias

53,53

Mesquita

Nilpolis

32,48

Niteri

12,47

Nova Iguau

54,15

Rio de Janeiro

23,85

So Joo de Meriti

47,00

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000 e Pesquisa de Oramentos


Familiares POF 2002/2003.
120

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

A anlise da estrutura da receita per capita e da capacidade de financiamento de investimentos realizados pelos municpios da regio, segundo
o Observatrio das Metrpoles (2005), comprovam as fortes diferenas
entre os municpios da RMRJ. Tais diferenas se constituem em obstculos
cooperao na soluo de problemas comuns. Alm disto, a frgil estrutura financeira aliada ao dficit de capacidade tcnica, em particular nas
reas de planejamento e oramento, refora a incerteza, desestimulando
parcerias de longo prazo em projetos de infraestrutura, que poderiam se
constituir em sistemas eficientes de promoo do desenvolvimento econmico e social da regio.
Depois de um sculo de intenso crescimento demogrfico, o Brasil
entrou no novo milnio com taxas bastante modestas de aumento populacional. Como revelam os dados do ltimo Censo Demogrfico, a populao brasileira cresceu a uma taxa mdia de 1,6% ao ano na dcada de 1990,
seguindo a tendncia de declnio aps forte crescimento entre as dcadas
de 1950 a 1970.
Projees elaboradas recentemente estimam que a populao brasileira esteja crescendo a taxas inferiores a 1,3% ao ano.
A metrpole fluminense mantm-se como polo de servios avanados, embora essa caracterstica no tenha se traduzido em um alto grau de
atratividade populacional no perodo: a regio permaneceu com a menor
taxa de crescimento demogrfico dentre as grandes metrpoles 1,1% ao
ano evidenciando um saldo migratrio negativo. So Paulo, Porto Alegre
e Recife apresentaram um crescimento em torno de 1,6% e Belo Horizonte
alcanou 2,15%. A baixa atratividade do Rio de Janeiro relativamente a
outras grandes metrpoles confirmada pelo peso dos migrantes que entraram na metrpole nos ltimos cinco anos da dcada de 1990: 3,4% do
total da populao metropolitana acima de cinco anos, enquanto em So
Paulo esse percentual foi de 5,6%, chegando, em Belo Horizonte, a 6,3%.
Cabe notar, entretanto, que em termos absolutos houve um aquecimento
da migrao, na ltima dcada, em direo ao Rio de Janeiro. Se entre 1980
e 1991 o total de migrantes foi em torno de 570 mil pessoas, em apenas
cinco anos, entre 1995 e 2000 esse total foi de 330 mil. A capital do estado manteve-se como o principal polo receptor desses fluxos migratrios,
abrigando 195 mil migrantes, ou seja, 62% do total (OBSERVATRIO
DAS METRPOLES, 2005).
121

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

A dinmica demogrfica dos municpios inseridos na bacia dos rios


Iguau/Sarapu segue a mesma tendncia de declnio nas taxas de crescimento observada para os demais municpios da Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro.
Os dados apresentados no Quadro 3 a seguir foram compilados dos
estudos demogrficos elaborados no mbito do Plano Diretor de Recursos
Hdricos da Baa de Guanabara. As projees feitas por este estudo at o
ano de 2020 foram complementadas at o ano de 2030 pelo Laboratrio de
Hidrologia da COPPE/UFRJ, mantendo a mesma tendncia de crescimento
populacional.
Quadro 3: Crescimento populacional urbano dos municpios inseridos
na bacia dos rios Iguau/Sarapu
Municpios

Populaes Urbanas (hab)

Taxas de Crescimento (%/ano)


2000- 2005- 2010- 2015- 20202005 2010 2015 2020 2030

2000

2005

2010

2015

2020

2030

Belford
Roxo

434.474

471.540

505.899

538.737

569.826

628.135

1,65

1,42

1,27

1,13

0,98

Duque
de Caxias

775.456

829.533

879.662

927.572

972.929

1.067.188

1,36

1,18

1,07

0,96

0,93

Mesquita

166.712

179.210

191.640

203.521

214.768

233.298

1,53

1,35

1,21

1,08

0,83

Nilpolis

153.712

151.511

153.797

154.722

154.955

155.272

-0,29

0,30

0,12

0,03

0,04

Nova
Iguau

754.519

815.847

872.438

926.523

977.727

1.087.097

1,58

1,35

1,21

1,08

1,07

Rio de
Janeiro

5.857.904

6.005.821

6.096.452

6.133.119

6.142.324

6.167.554

0,50

0,30

0,12

0,03

0,04

449.476

461.385

472.425

482.976

492.965

512.736

0,52

0,47

0,44

0,41

0,39

0,74

0,57

0,42

0,34

0,67

S. Joo
de Meriti
TOTAIS

8.592.253 8.914.847 9.172.313 9.367.170 9.525.494 9.851.280

Fonte: Consrcio Ecologus Agrar, 2005.

122

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

Segundo essas estimativas, as populaes urbanas passariam de


8.592.253 em 2000 para 9.851.280 em 2030, representando um incremento
no perodo inferior a 1% a.a.
A populao rural atual inexpressiva e situa-se apenas nos municpios
de Duque de Caxias e Nova Iguau, correspondendo a menos de 4% do total.
As populaes apresentadas no Quadro 4 a seguir foram obtidas
aplicando-se sobre as populaes totais dos municpios os percentuais de
suas reas contidas na bacia, correlacionando-os com as manchas urbanas
correspondentes.
Quadro 4: Crescimento populacional urbano das parcelas dos municpios
contidas na rea da bacia dos rios Iguau/Sarapu
Municpios

Populaes urbanas (hab.)


2000

2005

2010

2015

2020

2030

Belford Roxo

434.474

471.540

505.899

538.737

569.826

628.135

Duque de Caxias

137.488

147.076

155.964

164.459

172.500

189.212
233.298

Mesquita

166.712

179.210

191.640

203.521

214.768

Nilpolis

43.016

42.400

43.040

43.299

43.364

43.453

Nova Iguau

156.789

169.533

181.293

192.531

203.172

225.899

Rio de Janeiro

129.811

133.089

135.097

135.910

136.114

136.673

S. J.de Meriti

291.171

298.885

306.037

312.872

319.343

332.150

1.359.461

1.441.734

1.518.970

1.591.329

1.659.087

1.788.820

Totais

Fonte: Laboratrio de Hidrologia da COPPE/UFRJ.

Grfico 1: Curvas de crescimento populacional urbano das parcelas dos municpios contidas
na rea da bacia dos rios Iguau/Sarapu
123

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

A partir dos estudos demogrficos referidos, o Laboratrio de Hidrologia


da COPPE ajustou curvas paramtricas de crescimento demogrfico (Grfico
1), de modo a comparar a evoluo das populaes dos diversos municpios.
Observa-se que os municpios de Duque de Caxias, Belford Roxo,
Nova Iguau e Mesquita apresentam crescimento prximo e superior a
1%. Nos municpios do Rio de Janeiro, So Joo de Meriti e Nilpolis, por
sua vez, o crescimento inferior a 1%. Em relao a este ltimo observa-se
uma tendncia de estabilizao populacional decorrente da ausncia de
reas disponveis para a expanso urbana.
Segundo Britto e Bessa (2008), investimentos histricos realizados na
regio por diferentes governos estaduais chegam a somar, desde a dcada
de 1980, mais de 3 bilhes de reais, sem, no entanto, assegurar efetivamente
o acesso universal ao saneamento ambiental, habitao e a um ambiente
com mais qualidade populao. Explicaes para isso tm relao com:
(i) a falta de um diagnstico profundo sobre a dimenso do problema na
regio, orientando corretamente o perfil de interveno; (ii) a descontinuidade e desintegrao entre programas e projetos implementados ao longo
desses anos na regio. Cada novo programa elaborado e apoiado com financiamento por agncias multilaterais no parte de um diagnstico claro
do que efetivamente existe de rede de servios; (iii) as disputas polticas da
regio, por muitas vezes descaracterizam os projetos; (iv) falta de controle
social, pois embora exista este componente em vrios destes projetos, o
seu formato no tem permitido a participao efetiva da populao; (v) a
falta de capacitao institucional, aliada cultura centralizadora dos governos estaduais em relao gesto do saneamento; (vi) a forte cultura
clientelstica nas gestes municipais; (vii) a crescente desmobilizao de
movimentos organizados, os quais necessitam de formao de novos quadros para acompanhamento crtico da implementao de polticas.
As deficitrias condies de saneamento bsico confirmam a situao
acima identificada. O Quadro 5 apresenta algumas informaes sobre os
sistemas de abastecimento e esgotamento sanitrio segundo o Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS). A despeito de ser uma
fonte oficial de informaes, nota-se que os dados no so consistentes. O
municpio de Mesquita, por exemplo, s teria 23% de atendimento urbano
e um consumo mdio per capita de 232 l/hab.dia, extremamente elevado
para a realidade socioeconmica deste municpio. Em relao ao esgota124

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

mento sanitrio, exceo do municpio do Rio de Janeiro, os ndices so


bastantes crticos.
Quadro 5: Nvel de atendimentos dos sistemas
Atendimentos dos Sistemas
Abastecimento de gua
Consumo
Mdio per
capita
(l/hab.dia)

Esgotamento Sanitrio

ndice de
Perdas na
Distribuio
(%)

ndice de
Atendimento
Urbano (%)

Municpio

ndice de
Atendimento
Urbano (%)

Belford Roxo

70,45

187,10

56,21

1,02

14,00

99,98

Duque
de Caxias*

Mesquita

23,04

232,11

79,89

Nilpolis

100,00

190,01

36,42

Nova
Iguau*

Rio
de Janeiro

100,00

197,70

57,05

82,01

84,37

80,74

So Joo
de Meriti

65,63

219,90

39,66

0,00

0,01

0,00

ndice de
Coleta

ndice de
Tratamento

Fonte: SNIS (Sistema Nacional de Informaes de Saneamento, 2006), * Sem informao.

A realidade dos servios de saneamento ambiental precria em


todos os seus componentes. Mesmo nos municpios com mais de 90%
de domiclios ligados rede geral de gua, como Nova Iguau e So Joo
de Meriti, so conhecidos os problemas relativos frequncia irregular
do abastecimento, falta de presso na rede e m qualidade da gua que
chega s residncias. Problemas de interrupo e irregularidade no abastecimento implicam na adoo de solues paliativas. Muitas vezes os
moradores recorrem aos poos como soluo para cobrir as falhas no
sistema de abastecimento de gua. Em pesquisa realizada em 2000 pela
Escola Nacional de Sade Pblica da FIOCRUZ, no municpio de Nova
Iguau, verificou-se que em um universo de 241 domiclios pesquisados,
80 consumiam gua que apresentava um ndice de coliformes totais e fecais acima do considerado normal. Dessas 80 casas, 36 recorriam a poos
e 44 tinham como fonte de abastecimento apenas a rede pblica. Em So
Joo de Meriti, dados do DATASUS demonstravam em 2001 que 80%
dos atendimentos a crianas de at cinco anos de idade nos dois postos
de sade existentes na cidade, foram causados por doenas de veiculao
125

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

hdrica, ou seja, pela contaminao atravs das guas poludas (Britto e


Bessa, 2008).
A situao dos servios de esgotamento, tanto em termos dos sistemas
de coleta, quanto no que tange ao tratamento dos efluentes na Baixada Fluminense ainda mais precria, como mostram dados do Censo do IBGE,
indicando importantes dficits no acesso aos servios. Dados da Pesquisa
Nacional de Saneamento Bsico de 2008 demonstram que na maior parte
dos distritos municipais da Baixada Fluminense no existe sistema separador,
sendo os esgotos ligados rede de drenagem. As estruturas de tratamento de
esgotos da Baixada comearam a ser construdas na dcada de 1990 atravs
do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara, no entanto, elas funcionam precariamente em funo da inexistncia de redes de coleta na regio.
O Projeto Iguau (Laboratrio de Hidrologia e Estudo do Meio Ambiente COPPE/UFRJ PNUD, 1996) estimou um universo de cerca de
180 mil pessoas vivendo em reas sujeitas a inundaes na bacia, onde as
condies socioambientais so as mais precrias. Em muitos locais o lixo e
o esgoto das casas so lanados diretamente nos rios e canais, piorando as
condies de escoamento e de qualidade das guas. A eroso das margens
e das encostas desmatadas produz sedimentos que, carreados para os rios,
reduzem a capacidade de escoamento e retm o lixo acumulado. Associadas a essas condies ambientais insalubres, muitas doenas ocorrem, tais
como leptospirose (diretamente relacionada frequncia e intensidade das
inundaes), hepatite, dengue, gastroenterites, verminoses, entre outras.

2. Usos e ocupao do solo


A bacia do rio Iguau / Sarapu possui uma rea de drenagem total de
727 km2, dos quais 168 km2 representam a sub-bacia do rio Sarapu.
A fisiografia da bacia dos rios Iguau-Sarapu caracterizada principalmente por duas unidades de relevo: a Serra do Mar e a Baixada Fluminense,
com um forte desnvel de cerca de 1.600 metros, do ponto mais alto da serra
(o pico do Tingu) at a plancie. O clima da bacia quente e mido com
estao chuvosa no vero, com temperatura mdia anual em torno dos 22oC
e precipitao mdia anual em torno de 1.700 mm. Os rios descem as serras
em regime torrencial, com forte poder erosivo, alcanando a plancie, onde
perdem velocidade e extravasam de seus leitos em grandes alagados.
126

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

O mapeamento do uso do solo e cobertura vegetal realizado pelo Projeto Iguau utilizou imagens do Satlite LANDSAT 5, do ano de 1994. O
tempo transcorrido desde este ltimo mapeamento por si j justificaria sua
atualizao. Adiciona-se a isto o fato de a Baixada Fluminense atravessar,
no perodo, transformaes urbanas considerveis, devido, principalmente, presena de novos investimentos no setor industrial e de servios.
Para este ltimo, digno de nota a instalao de grandes redes de supermercados, shopping centers e centros de logstica e de transporte de cargas,
alm da melhoria significativa na infraestrutura viria aps a privatizao
das BR-116 e BR-040 e a implantao da Via Light.
O novo mapeamento do uso do solo alimentou as simulaes
hidrodinmicas apresentadas no Item 3, fornecendo parmetros atualizados
para determinao dos CNs (Curve Number). Dessa forma, assegurou-se
maior confiabilidade aos resultados obtidos com a modelagem matemtica.
3.1.Metodologia de Construo do Mapa de Uso do Solo
e Cobertura Vegetal
Para atualizar o mapeamento de uso do solo e cobertura vegetal da bacia foi utilizado um mosaico composto por quatro imagens, em composio
colorida, do sensor Aster, adquiridas atravs da empresa Nova Terra. Duas
das imagens utilizadas so do ano de 2006 e as outras duas de 2004. Vale
ressaltar que as duas ltimas abrangem uma rea muito pequena da bacia.
O sensor Aster (Advanced Spaceborn Thermal Emission and Reflection
Radiometer) est a bordo do satlite Terra que foi lanado em dezembro
de 1999. Possui 14 bandas das quais se utilizou as do VNIR com resoluo
espacial de 15 metros: banda 1 (verde), banda 2 (vermelho) e banda 3 (infravermelho prximo).
As classes de uso do solo e cobertura vegetal foram previamente definidas a partir das seguintes caractersticas:



Corpos dgua espelhos dgua de lagos e rios.


Campo antrpico rea de campo sujo ou vegetao herbcea, resultado de alteraes antrpicas, utilizada para pecuria ou no.
Extrao mineral rea utilizada para extrao de minerais.
Afloramento rochoso rocha aparente sem cobertura vegetal.
127

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

Vrzea reas que so encharcadas em determinados perodos do ano.


Capoeira vegetao secundria que surge aps a destruio da vegetao primitiva.
Floresta formaes florestais densas.
Mangue vegetao associada foz de rios e margens de baas.
Solo exposto solo aparente sem cobertura vegetal.
rea urbana com densidade baixa reas de ocupao rarefeita, intercaladas com lotes vazios e vegetao rasteira.
rea urbana com densidade mdia-alta reas de ocupao contnua
com poucos ou nenhuma descontinuidade e pouca vegetao.
Indstrias reas com indstrias aparentes e conhecidas.

O mapeamento foi realizado por meio do software livre Spring 4.3.3,


do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), e com auxlio do software Arc Gis 9.0 (ESRI) em quatro fases:
1.

2.

3.

4.

Segmentao (crescimento de regies) quando a imagem dividida em


regies, onde se agrupa os pixels, a partir da similaridade nas respostas
espectrais.
Classificao Supervisionada (Battacharya) nesta fase obtm-se
amostras de cada classe, com o conhecimento da rea em estudo e
descarte de dvidas atravs de imagens do Google Earth.
Ps-Classificao fase de correo da classificao quando se eliminam pontos isolados ou corrigem-se confuses entre respostas espectrais.
Mapa Temtico construo do mapa de uso do solo e vegetao,
definindo cores para cada um dos temas (classes).

3.2. Resultados
A Imagem 8 (CADERNO DE IMAGENS, p. 341) apresenta o mapa de
uso do solo atual e cobertura vegetal mostrando a distribuio espacial das 12
classes de uso e cobertura vegetal identificadas na bacia. Observa-se que no mapeamento atual foram includas duas novas classes gua e explorao mineral
no contempladas no mapeamento realizado pelo Projeto Iguau.

128

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

Observa-se no Grfico 2 a distribuio das classes de vegetao e uso


do solo para a totalidade da bacia, considerando os dois mapeamentos.
Das classes mapeadas, as que sofreram maior alterao foram as reas de
vrzeas com reduo de 54%, seguidas de capoeira (-6%) e campo antrpico (-4%). Por sua vez, houve aumento nas classes de floresta (+14), mangue (+9%) e rea urbana (+5%).
Cabe observar que diferenas nos critrios de classificao e na metodologia de mapeamento utilizada dificultam, embora no invalidem
comparaes entre os dois mapeamentos. O mapeamento anterior foi feito
de forma manual, utilizando-se de imagem impressa para interpretao
visual e decalque dos polgonos homogneos com papel transparente, enquanto que no mapeamento atual o processo semiautomtico, conforme
descrito na metodologia. Diferenas expressivas como no caso das reas
de vrzeas se deve, em parte, a alteraes na classificao. No mapeamento
anterior o Campo de Gericin foi classificado como vrzea, enquanto que
no atual considerou-se mais adequado classific-lo como campo antrpico. No caso das reas urbanas, pelo fato do mapeamento ser mais objetivo
devido ao padro geomtrico e preciso na resposta espectral da imagem, reduz-se bastante a possibilidade de erro de interpretao.
Nota-se um aumento na rea urbana no perodo de 5%, o que representa um acrscimo de 11 km2 na mancha urbana. Por sua vez, houve
reduo nas reas de campo antrpico, sugerindo transferncia de usos
entre as duas classes.
Considerando que a extenso da mancha urbana foi pouco expressiva
no perodo possvel concluir que o aumento populacional na Baixada
deveu-se mais ao adensamento do que expanso urbana. Esse fato pode
ser justificado pela precariedade das conexes virias e das linhas regulares de transportes nas partes altas da bacia, o que dificulta a interiorizao
da ocupao, mantendo essas reas com caractersticas rurais.
Em relao classe floresta, nota-se uma diferena significativa entre
os dois mapeamentos, com acrscimo de 22 km2 em favor do mapeamento
atual. Apesar de possvel, no h registro de aumento real de rea florestal
na bacia nessas propores, o que indica diferena no critrio de classificao e/ou no agrupamento dos fragmentos florestais descontnuos em
um nico polgono que, embora justificvel, resulta no aumento da rea
florestal.
129

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

O grfico de barras a seguir (Grfico 3) apresenta a distribuio das


classes de uso do solo e vegetao exclusivamente para a bacia do rio Botas. Esta sub-bacia possui a segunda maior taxa de urbanizao da bacia
dos rios Iguau/Sarapu, com 71% da superfcie atual ocupada por reas urbanas. Em seguida, com 25% da superfcie, vem o campo antrpico.
No perodo entre mapeamentos, a rea urbana expandiu 12%, avanando
principalmente sobre reas j desmatadas (campo antrpico), mas tambm houve perdas proporcionais significativas para outras classes: a floresta sofreu reduo de 18% e a classe capoeira encolheu 16% em relao
ao mapeamento anterior.
A bacia do rio Capivari (Grfico 4), cujas nascentes tm origem na serra
do Tingu, tem caractersticas eminentemente rurais com 52% do seu territrio ocupado por formaes florestais densas (Mata Atlntica) em bom estado
de conservao. A rea urbana, por seu turno, embora ocupe menos de 0,5%
da rea da bacia cresceu 15% no perodo.

Grfico 2: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao


para a bacia dos rios Iguau/Sarapu

130

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

Grfico 3: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao


para a bacia do rio Botas

Grfico 4: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao


para a bacia do rio Capivari
131

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

Grfico 5: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao para a bacia do rio Iguau, no trecho a montante da foz do rio Botas

O trecho da bacia do rio Iguau a montante da foz do rio Botas (Grfico 5), presta, silenciosamente, um importante servio ambiental para o
territrio da bacia, conforme ser demonstrado no item 4. As classes floresta, capoeira e campo antrpico, juntas, recobrem 90% da superfcie da
bacia. As reas urbanas s abrangem 9% do territrio. Fazendo uma analogia, essa rea funciona como uma esponja, absorvendo parte da precipitao que, de outra forma, escoaria rpido para a calha dos rios causando
inundaes mais adiante.
A rea urbana da bacia dos rios Pilar/Calomb (Grfico 6), ocupa
62% da superfcie da bacia, formando uma mancha urbana praticamente contnua, em grande parte com baixa densidade de ocupao. A rea
restante da bacia praticamente toda ela formada por reas degradadas,
com ou sem pastagens (campo antrpico). As alteraes no uso do solo no
perodo compreendido entre os dois mapeamentos foram pouco expressivas com pequena reduo de rea urbana, provavelmente relacionada a
questes de ordem metodolgica.
132

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

Grfico 6: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao


para a bacia dos rios Calomb/Pilar

A bacia do rio Sarapu (Grfico 7), ocupa a quarta posio em extenso da ocupao urbana, com 58% da sua superfcie ocupada. Entretanto,
praticamente no existem novas reas para expanso do tecido urbano,
considerando que as reas no urbanas esto dentro de unidades de conservao (Parque Estadual da Pedra Branca e APA Gericin/Mendanha)
ou sob proteo do Exrcito Brasileiro (Campo de Gericin). A pequena
reduo da rea urbana observada no grfico deve-se desapropriao de
uma rea urbana situada no municpio de Nilpolis para a construo da
barragem de Gericin na metade dos anos 90 do sculo passado.

133

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

Grfico 7: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao


para a bacia do rio Sarapu

Grfico 8: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao


para a bacia do rio do Outeiro
134

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

A sub-bacia do rio Outeiro (Grfico 8), situada integralmente na rea


urbana do municpio de Belford Roxo, a mais urbana de todas as sub-bacias consideradas na anlise, com 86% de sua rea utilizada para fins urbanos. A mancha urbana cresceu 38% no perodo, representando a maior taxa
de crescimento em termos relativos entre as sub-bacias analisadas.
Para fechar a totalidade da bacia dos rios Iguau/Sarapu foi includo o trecho inicial da bacia do rio Iguau e alguns pequenos tributrios,
denominando-se esse pedao de demais reas na bacia (Grfico 9). Essa
poro do territrio abriga reas urbanas e o Polo Gs-Qumico da PETROBRAS/REDUC, ocupando 39% da rea atual; o campo antrpico detm a maior parcela, com 42%; a rea de vrzea situa-se prximo foz,
em stio sujeito influncia de mar, representando 12% da rea total. O
restante da rea est subdividido entre as demais classes. No possvel
explicar a variao negativa da rea urbana no perodo. O mais provvel
que o mapeamento anterior tenha agregado reas antrpicas s manchas
urbanas.

Grfico 9: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao


para as demais reas da bacia

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Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

3. Impacto das inundaes em decorrncia


da expanso urbana
As inundaes na bacia decorrem basicamente do processo de ocupao e uso do solo, inadequado s condies particulares da Baixada Fluminense. Neste processo so agravantes: a falta de infraestrutura urbana,
a deficincia dos servios de esgotamento sanitrio e de coleta de resduos
slidos, a explorao descontrolada de jazidas minerais, a ocupao desordenada e ilegal de margens dos rios ou de plancies inundveis, a falta
de tratamento nos leitos das vias pblicas, a obstruo ou estrangulamento do escoamento em decorrncia de estruturas de travessias implantadas
sem a preocupao de no interferir no escoamento (pontes, tanto rodovirias quanto ferrovirias, e tubulaes de gua), bem como de muros e
edificaes que obstruem as calhas dos rios. Na origem destes problemas
sempre se encontra, ou uma legislao inadequada de uso do solo, ou, na
grande maioria dos casos, o no cumprimento da legislao existente.
O Projeto Iguau estimou que cerca de 180 mil pessoas vivem em
reas de riscos de inundaes na bacia. Entretanto, o nmero de pessoas
indiretamente atingidas pelas inundaes e os prejuzos causados so de
difcil estimativa. Incluem-se nesta categoria, por exemplo, o no comparecimento aos locais de trabalho e a interrupo do trfego e comrcio nas
vias inundadas.
A modelagem hidrodinmica da bacia teve por objetivo avaliar os
impactos provocados pela possibilidade de expanso da urbanizao em
direo ao interior da bacia com a construo de eixos virios, sendo o
mais importante o Arco Metropolitano2 (Mapa 1).
3.1 Cenrios Simulados com Modelagem Matemtica
Para a modelagem hidrodinmica da bacia utilizou-se um Modelo Matemtico de Clulas de Escoamento (ModCel), (MIGUEZ, 2001; MASCARENHAS e MIGUEZ, 2002 e 2005). Com auxlio desse modelo foi possvel
a anlise das vazes propagadas e das variaes de nveis dgua provocadas
2. O Arco Metropolitano uma obra do governo federal com custo estimado em aproximadamente US$ 16 bilhes. O Arco Metropolitano far a interseo com cinco rodovias
federais e uma ferrovia e a ligao com vrios polos industriais de grande porte que esto
sendo implantados na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
136

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

pela cheia, tanto nos corpos dgua quanto nos trechos de plancie. A modelagem atravs de clulas, porm, foi estendida somente da Baa da Guanabara at a confluncia com o rio Botas. As reas que no foram divididas
em clulas tiveram suas vazes determinadas atravs do Sistema Hidro-Flu
(Magalhes et all., 2005). Atravs dele, foram calculados hidrogramas que
serviram de condies de contorno para o trecho modelado por clulas.
As bacias de rios naturais, ou canalizados, em reas urbanas, geralmente em reas predominantemente planas, tm potencial para formar
grandes reas alagveis. Ao sair da rede de drenagem, a gua pode tomar
qualquer caminho, ditado pelos padres de urbanizao. Caladas marginais tornam-se vertedouros para os rios, cujas guas extravasadas, ao
chegarem s ruas, fazem verdadeiros canais, podendo alagar construes,
parques ou praas, que ento podem funcionar como reservatrios, indesejadamente, concentrando guas que no retornaro rede de drenagem.
Nessa situao, percebe-se que guas extravasadas podem ter comportamento independente da rede de drenagem, gerando seus prprios
padres de escoamento, especialmente, quando a microdrenagem no
corresponde funo que dela se espera. Em um caso extremo, onde a microdrenagem no funcione, o que no incomum, por falhas de manuteno e entupimentos, por exemplo, ou onde ela estiver subdimensionada,
alagamentos em reas urbanas podem ter incio mesmo sem extravasamento da rede de macrodrenagem, gerando tambm um padro de escoamento particular e distinto daquele dos canais. Nesse contexto, percebe-se
que h indicaes para o uso de um modelo de caractersticas sistmicas,
capaz de representar hidrulica e hidrologicamente, de forma distribuda,
a superfcie da bacia. Esta necessidade encontra acolhida na concepo de
clulas de escoamento. A representao do espao urbano atravs de clulas, que atuam como compartimentos homogneos que integram o espao
da bacia e a faz interagir em funo do escoamento que sobre ela ocorre,
caminha no encontro dos objetivos da modelao das enchentes urbanas
(MIGUEZ, 2001; MASCARENHAS e MIGUEZ, 2002 e 2005).
3.1.1 Critrios utilizados nas simulaes
O principal objetivo da modelagem dos trechos inferior e mdio do rio
Iguau foi o de avaliar os impactos provocados pela expanso da urbanizao
137

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

em direo ao trecho mdio/superior da bacia em decorrncia da construo


de eixos virios, cujo mais importante o Arco Metropolitano.
O mtodo de clculo de chuva efetiva utilizado foi o mtodo do Servio de Conservao do Solo (SCS) do Departamento de Agricultura dos
EUA (USDA). O curve number (CN), principal parmetro do mtodo, variou para cada um dos cenrios simulados, de acordo com os diferentes
estgios de urbanizao, conforme descrito a seguir:
1) Situao passada: os CNs foram definidos com base em mapeamento
de solos e de uso do solo, com imagens do Satlite LANDSAT, do ano
de 1994 (Laboratrio de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996).
2) Situao atual: os CNs foram determinados por mapeamento do uso
do solo, realizado com base em imagens do sensor Aster do ano de
2006 (CARNEIRO, 2008).
3) Situao futura: admitiu-se que as reas planas e ainda rurais das sub-bacias dos rios Iguau (trecho superior), Botas, Capivari, Pilar, Calomb e do canal do Outeiro sofrero um processo desordenado de
urbanizao, seguindo a tendncia do padro de periferizao em vigor
na Baixada Fluminense. O cenrio futuro corresponde a um horizonte
de 20 anos (2030).
4) Situao futura: admitiu-se a alterao no atual padro de urbanizao dessas reas, porm, com a introduo do controle do uso do solo
atravs de aes de planejamento urbano e da adoo de tcnicas de
drenagem urbana sustentvel.
Os cenrios utilizados testaram o efeito isolado e/ou associado das
seguintes variveis:
a) diferentes condies hidrometeorolgicas, alternando situaes de mar
tpicas e o efeito de mar meteorolgica;
b) variao da taxa de impermeabilizao do solo em decorrncia do comportamento da urbanizao futura, considerando as seguintes condies: i) manuteno da taxa atual (sem incremento de novas reas
urbanas); ii) aumento da taxa devido expanso urbana sem planejamento; iii) aumento da taxa, mas de forma moderada devido ao
controle planejado da expanso urbana. Para cada um dos cenrios
simulados adotou-se CNs correspondentes ao grau de impermeabilidade do solo, conforme apresentado no Quadro 6.
138

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

Quadro 6: Curve Number (CN) utilizado em cada um


dos cenrios simulados
CN futuro

Bacia

CN passado

CN atual

s/controle

c/controle

Iguau

65

66

77

72

Botas

81

81

82

81

Capivari

67.5

65

77.9

72

Outeiro

72

84

84

84

Pilar

75

76

78.2

76

Calomb

68

79

79.8

79

O tempo de recorrncia de cheias utilizado foi de 20 anos3. As precipitaes e os tempos de concentrao das bacias foram extrados do Projeto Iguau (Laboratrio de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996).
No que diz respeito aos impactos provocados por alteraes no nvel
mdio do mar foi usado um arquivo de mar com valores entre 0,09 e 0,90 m,
que representa a variao de mar, no litoral do Rio de Janeiro, com base na
Tabela de Mar elaborada pela Diretoria de Hidrografia e Navegao da Marinha do Brasil. Nele, foram acrescentadas mars meteorolgicas de 0,80 m.
Com os valores mencionados foram simulados diversos cenrios,
considerando as variaes de mars e a dinmica da urbanizao e combinaes entre essas variveis.
3.1.2: Resultados obtidos na modelagem
Conforme descrito no item 3.1.1, a representao do espao fsico no
modelo se d atravs de clulas, que atuam como compartimentos homogneos que integram o espao da bacia e que interagem em funo do escoamento que sobre ela ocorre. Portanto, a clula representa tipologias homogneas que, por sua vez, correspondem a um determinado valor de CN. Como
o principal objetivo da modelagem matemtica foi simular o impacto da
expanso urbana no trecho superior da bacia no comportamento das inundaes, as reas representadas nas clulas so reas inundveis, majoritariamente urbanizadas. As reas urbanas no so visualizveis nas Imagens pelo
fato de as mesmas serem apenas uma sada grfica do modelo.
3. Probabilidade estatstica de ocorrer um evento de cheia com periodicidade e intensidade correspondente ao intervalo de 20 anos.
139

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

A Imagem 9 (CADERNO DE IMAGENS, p. 342) representa as reas inundveis para as condies pregressas de urbanizao existentes na
ocasio do Projeto Iguau (Laboratrio de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996), sem considerar mars meteorolgicas. , portanto, uma
condio de referncia para os cenrios atual e futuro, por referir-se
mancha de inundao na bacia de 15 anos atrs. Observa-se, conforme
destacado na Imagem 10 (cenrio 1) (CADERNO DE IMAGENS, p. 342),
que no houve diferenas significativas nas inundaes na condio passada em relao ao cenrio atual. A pequena alterao na ocupao do uso
do solo no trecho superior da bacia, no perodo, justifica esse resultado.
As Imagens 11 e 12 (CADERNO DE IMAGENS, p. 343) consistem
nos seguintes cenrios: na Imagem 11 so simuladas as reas inundadas
em uma condio futura de urbanizao sem controle do uso do solo e
com presena de mar meteorolgica de 80 cm (cenrio 2); a Imagem 12 a
mesma condio de urbanizao na bacia e de mar meteorolgica de 80
cm, mas com controle do uso do solo (cenrio 3).
Nestes dois cenrios esto sendo testados os efeitos da expanso urbana
no alto curso da bacia juntamente com a presena de mar meteorolgica. Nessas condies, observa-se o aumento da cheia somente no trecho inferior da bacia e nas margens do rio Pilar. Nos trechos a montante, a variao da mar teve
pouca influncia, confirmando ser a urbanizao do trecho superior o principal
fator de agravamento das cheias nas reas urbanas consolidadas.
Como visto, esses dois ltimos cenrios testam o efeito conjugado das
duas variveis consideradas nas simulaes: urbanizao do curso superior
com e sem controle, permitindo dimensionar o efeito da expanso das reas
urbanas no agravamento das inundaes. Com base nesses cenrios possvel concluir que a urbanizao desordenada do trecho superior da bacia
provoca o agravamento da cheia nas reas urbanas j consolidadas, enquanto as variaes de mars provocam maiores inundaes no trecho inferior
(sob influncia de mar). Fenmenos como a elevao do nvel mdio do
mar, em decorrncia das mudanas climticas, iro agravar ainda mais as
inundaes nas reas urbanas situadas em cotas baixas.
Em resumo, tanto a expanso urbana como a elevao do nvel do
mar iro provocar grandes impactos nas reas urbanas da bacia. A despeito de terem suas causas explicadas por variveis independentes, esses fatores, se combinados, traro graves impactos para as populaes residentes
140

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

na Baixada Fluminense. Se medidas de planejamento no forem tomadas


com antecedncia ser muito difcil mitigar seus impactos.

5. Impactos do arco rodovirio: o controle de inundaes


O crescimento da malha urbana na Baixada Fluminense sofre influencia dos acrscimos populacionais nos diversos municpios e de investimentos em curso. Para o perodo compreendido entre os anos 2007
a 2012, esto previstos gastos em infraestrutura na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro que atingem o patamar de US$ 32,55 bilhes. Os empreendimentos previstos so: Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro
(COMPERJ) (8,4 bilhes), Companhia Siderrgica do Atlntico (CSA)
(3,4 bilhes), Companhia Siderrgica Nacional (CSN) (3,5 bilhes),
obras no Porto de Itagua (700 milhes), obras de Macrodrenagem e Urbanizao (170 milhes) e a construo do Arco Metropolitano (16,38
bilhes).
Dos empreendimentos projetados, o Arco Metropolitano provavelmente o que causar transformaes mais significativas na estrutura urbana da Baixada Fluminense, criando novos vetores de expanso e novas
centralidades urbanas.
Construdo para alcanar objetivos estratgicos no desenvolvimento
do Estado do Rio de Janeiro, o Arco Metropolitano se prope a atender ao
trfego de longa distncia oriundo das regies Sul/Sudeste em direo s
regies Norte/Nordeste do pas, conectando as rodovias federais BR-040,
BR-116 (Norte e Sul), BR-465 e BR-101 (Norte e Sul). Dessa forma, o Arco
far a interseo com cinco rodovias federais e uma ferrovia e a ligao
com vrios polos industriais de grande porte que esto sendo implantados
na Regio Metropolitana. Alm disto, amplia a acessibilidade ao Porto de
Itagua, viabilizando ainda a implantao de terminais logsticos para a
diminuio dos tempos de viagem e custos de transportes, bem como a
distribuio destas cargas para os mercados consumidores.
Na outra extremidade (trecho leste da Baa de Guanabara) o Arco
Metropolitano ir conectar o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro
(COMPERJ), localizado no municpio de Itabora, ao Porto de Itagua, na
Baa de Sepetiba.
Considerando seus reflexos na dinmica urbana da Regio Metropolitana
141

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

do Rio de Janeiro, projeta-se que os principais corredores de transporte


metropolitanos, tais como a Avenida Brasil, Ponte Rio-Niteri, BR-101 (entre
Manilha e Ponte), tero seus trfegos aliviados. Contudo, a construo do
Arco Metropolitano introduzir novos vetores de expanso urbana para os
municpios localizados em sua rea de influncia, podendo acarretar reflexos
negativos quanto ao uso do solo. A bacia dos rios Iguau / Sarapu cortada
pelo Arco Metropolitano j suporta cerca de 600 mil domiclios.
O Mapa 1 apresentado no incio do texto mostra o traado do Arco
Metropolitano na Regio Metropolitana. A seguir so apresentadas algumas informaes sobre os segmentos rodovirios previstos:
Segmento A: BR-493 (rodovia de contorno da Baa de Guanabara)
Duplicao da pista entre a BR-101 (Norte), em Manilha (Itabora), e
a BR-116 (Norte) (rodovia Rio-Terespolis), em Santa Guilhermina;
Extenso de 25 km;
Situao atual: projeto em andamento.
Segmento B: BR-101 (Sul rodovia Rio-Santos)
Duplicao das pistas entre Itacuru e a Avenida Brasil e do acesso
ao Porto de Itagua;
Extenso de 22 km;
Situao atual: obra j contratada pelo DNIT.
Segmento C: Trecho virgem BR-493/RJ-109
Ligao em pista dupla entre as rodovias BR-040 (Rio-Juiz de Fora) e
a BR-101/Sul (rodovia Rio-Santos);
Extenso de 72 km;
Situao Atual: projeto em andamento contratado pelo governo estadual por delegao do governo federal.
Segmento D: BR-116 (Norte rodovia Rio-Terespolis)
Trecho entre o entroncamento com a BR-493/RJ em Santa Guilhermina e o entroncamento com a BR-040/RJ em Saracuruna. Trecho da
rodovia com pedgio e em pista dupla;
Extenso de 22 km;
Operado pela Concessionria CRT.
Conforme assinalado anteriormente, o Arco Metropolitano uma
obra com mltiplos objetivos e de importncia estratgica para o Rio de
142

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

Janeiro como demonstram os propsitos anunciados pelo governo do estado, conforme descrito a seguir:
Atende ao trfego de longa distncia oriundo das regies Sul/Sudeste
em direo s regies Norte/Nordeste do pas.
Conecta as rodovias federais BR-040, BR-116 (Norte e Sul), BR-465 e
BR-101 (Norte e Sul).
Desvia o trfego de veculos comerciais de longa distncia, aliviando
os principais corredores metropolitanos, tais como a Avenida Brasil,
Ponte Rio-Niteri, BR-101 (entre Manilha e Ponte).
Amplia a acessibilidade aos portos de Itagua e Rio de Janeiro.
Viabiliza a implantao de terminais logsticos, com reduo dos
tempos de viagem e custos de transportes, bem como a distribuio
destas cargas para os mercados consumidores.
Introduz novos vetores de expanso urbana para os municpios localizados em sua rea de influncia.
Cabe destacar que este ltimo aspecto no , necessariamente,
mais uma virtude do projeto, como so os demais itens anunciados pelo
governo do estado. Ao contrrio, ao expandir a ocupao para os espaos
ainda no urbanizados ter-se-o intensificadas a degradao ambiental
e a impermeabilizao dos solos, cujos resultados so prejuzos sociais
e econmicos, conforme demonstrado na modelagem hidrodinmica
apresentada no item 3.1.
A bacia dos rios Iguau/Sarapu rene condies ainda favorveis
para o planejamento de inundaes urbanas, mesmo se pensadas no longo
prazo. Parte significativa do seu territrio permanece como reas ainda
no incorporadas malha urbana notadamente as reas situadas entre as
serras abruptas e a baixada propriamente dita. Isso torna possvel a manuteno de reas com elevadas taxas de permeabilidade do solo, desde que
a malha urbana no se expanda para essas reas.
A bacia apresenta uma ntida compartimentao territorial como
pode ser observado no mapa de cobertura vegetal e uso do solo (Imagem
8). O primeiro macrocompartimento consiste em reas de remanescentes
florestais sob proteo legal, situadas nas serras abruptas que circundam
a bacia hidrogrfica e onde nascem os rios que drenam a bacia, so elas: a
Reserva Biolgica do Tingu e APAs municipais como Rio DOuro e Tin143

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

guazinho, a APA Gericin/Mendanha e o Parque Estadual da Pedra Branca. Essas reas, protegidas por leis municipais, estadual e federal, embora
sofram ameaas de toda ordem, guardam ecossistemas tpicos de Mata
Atlntica com elevado grau de diversidade florstica e faunstica. Alm da
importncia ecossistmica e biolgica desses remanescentes florestais, so
incomensurveis os servios prestados por essas reas regulao climtica e hidrolgica da Baixada Fluminense.
O segundo macrocompartimento consiste na poro do territrio da
bacia adjacente Reserva Biolgica do Tingu. Essa rea da bacia, formada por plancies entrecortadas por morros meia-laranja, apresenta espaos
livres ainda no incorporados malha urbana. Essa poro da bacia exerce
um papel estratgico para o controle das inundaes urbanas conforme
demonstrado no item 2.1. Funcionam, tambm, como uma zona de tamponamento para a Reserva Biolgica do Tingu e demais unidades de
conservao situadas no alto curso do rio Iguau e seus tributrios, ao
funcionar como zona de transio entre as unidades de conservao e as
reas urbanas.
O terceiro macrocompartimento consiste na rea urbana propriamente dita, situada, principalmente, nas reas planas e em cotas de terreno
pouco acima do nvel do mar. A ocupao dessas reas consolidou-se na
dcada de 1940, com a melhoria da ligao Rio-Nova Iguau, decorrente
da eletrificao do eixo ferrovirio e com a abertura da rodovia Presidente
Dutra em 1951.
O entendimento da inter-relao entre esses trs macrocompartimentos
fundamental para o planejamento do uso do solo voltado para o controle das
inundaes urbanas na bacia.
O Projeto Iguau indicou como fundamental o controle do uso do
solo nas reas destinadas implantao ou recuperao de plderes, nas
reas marginais aos cursos dgua e nas reas indicadas para recuperao
da cobertura vegetal para o controle dos processos erosivos, de modo a
garantir o adequado funcionamento das intervenes visando o controle
de inundaes.
Entretanto, essas medidas, mesmo que sejam executadas, podem no
ser suficientes, no longo prazo, para o controle das inundaes que ocorrem nesses municpios. necessrio considerar o processo de expanso
urbana na totalidade do territrio da bacia e o progressivo aumento nas
144

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

taxas de impermeabilizao do solo, que resultar em aumento das vazes


de cheias.
Dessa forma, o volume que deixa de infiltrar no solo resulta no aumento do escoamento superficial. Esse fluxo adicional proveniente da bacia de drenagem impermeabilizada, associado ao escoamento rpido propiciado pelos canais retificados, ir aumentar o pico das vazes mximas.
A reserva de reas livres no Brasil dada em funo de restries
de ocupao determinadas pelo Cdigo Florestal e suas regulamentaes,
criando reas de preservao permanente (APPs), e tambm por ndices de
espaos livres e/ou reas verdes (porcentagem de solo urbanizado) determinados pela Lei Federal 6.766/79 (em processo de reviso no Congresso
Nacional), como tambm por leis municipais que tratam do parcelamento
do solo. A manuteno desses espaos pode no ser suficiente frente ao
processo de expanso do tecido urbano e, consequentemente, o aumento
dos nveis de impermeabilizao na totalidade da bacia hidrogrfica.
A medida de maior eficincia no controle de inundaes limitar o
aumento da vazo natural. Os custos estimados para implementao da
drenagem urbana em reas com alagamento so da ordem de US$ 1-2 milhes/km2, enquanto que planejando o controle atravs de medidas no estruturais (legislao e controle na fonte) o custo praticamente inexistente
para o poder pblico (Porto Alegre, 2000 apud TUCCI, 2004).
A destinao de reas livres de urbanizao que teria por finalidade
a reteno de parte das precipitaes por meio da infiltrao natural no solo,
atuando, consequentemente, na reduo e amortecimento do escoamento
superficial a montante da zona urbana poder compensar o aumento da
densidade demogrfica das reas j urbanizadas nas reas baixas da bacia.
O status legal que melhor se adequaria ao controle do uso do solo
numa perspectiva regional o estabelecimento de uma rea de Preservao Ambiental (APA) de domnio estadual. Essa APA teria como finalidade, dentre outras, a manuteno dessa zona com baixa densidade populacional e presena de equipamentos urbanos e de atividades produtivas que
no aumentem a impermeabilizao do solo.
Por lei, as APAs so reas submetidas ao planejamento e gesto
ambiental e destinam-se compatibilizao de atividades humanas com a
preservao da vida silvestre, proteo dos recursos naturais e melhoria
da qualidade de vida da populao local. Podem compreender uma ampla
145

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

gama de paisagens naturais, seminaturais ou alteradas, com caractersticas


biticas, abiticas, estticas ou culturais notveis que exijam proteo para
assegurar as condies ecolgicas locais. Tambm podem conter ecossistemas urbanos ou outras Unidades de Conservao mais restritivas em
termos de utilizao, e permitem a experimentao de novas tcnicas e
atitudes que possibilitem conciliar o uso da terra e o desenvolvimento regional com a manuteno dos processos ecolgicos essenciais.
Assim, a constituio de uma APA, que prescinde de desapropriao,
pode ser utilizada como alternativa para conter a expanso urbana, que ser
induzida pelo Arco Metropolitano, e o desenvolvimento de atividades que
comprometam a qualidade ambiental e de vida das populaes da bacia.
A proposta que essa zona de baixo impacto hidrolgico adote restries para o uso do solo de acordo com as seguintes diretrizes:
1) Podero ser permitidas atividades econmicas, tais como: agropecuria, extrao mineral e atividades industriais de baixo impacto, e de
turismo e lazer, desde que no provoquem danos ao meio ambiente e
mantenham a permeabilidade dos solos, conforme indicado no item
3.1.1.1 (Quadro 6 CN controlado);
2) Podero ser permitidos parcelamentos destinados a chcaras e stios, desde que no aumentem o escoamento superficial, estejam
compatveis com a proteo do meio ambiente e sejam submetidos
ao licenciamento pelos rgos municipais e estaduais competentes.
Para os ncleos urbanos existentes devero ser elaborados planos
urbansticos especficos;
3) Devero ser formuladas diretrizes para a implantao do Arco Metropolitano visando o controle da expanso urbana e, consequentemente,
a proteo ambiental e o controle de inundaes no longo prazo. A situao ideal que o Arco Metropolitano no possibilite conexes com
os vazios urbanos atravessados pelo eixo virio, exceo dos ncleos
urbanos j consolidados. A proibio de instalao de postos de gasolina, restaurantes, borracharias etc., so medidas que contribuiro para
evitar o estmulo ocupao das reas adjacentes ao Arco.

146

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

5. Concluso
O Arco Metropolitano ir provocar transformaes significativas na
estrutura urbana da Baixada Fluminense, criando novos vetores de expanso e novas centralidades urbanas. Essa uma obra de mltiplos objetivos e de importncia estratgica para a Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, interligando cinco rodovias federais, uma ferrovia e vrios polos
industriais de grande porte que esto sendo implantados na Regio Metropolitana. Em suas duas extremidades, o Arco ir conectar o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ), situado no municpio de
Itabora, em fase de implantao, ao Porto de Itagua, na Baa de Sepetiba.
Seu traado, no entanto, cruzar as nicas reas no urbanizadas nas
bacias contribuintes Baa de Guanabara, introduzindo novos vetores de
expanso urbana em sua rea de influncia. Ao expandir a ocupao para
os espaos ainda no urbanizados ter-se- a intensificao da degradao
ambiental, impermeabilizao dos solos e, consequentemente, aumento
das inundaes, conforme demonstrado no estudo.
Existem razes para acreditar que os novos marcos regulatrios em
vigor no pas4 oferecem alternativas para a gesto compartilhada entre estados e municpios, principalmente nas grandes aglomeraes urbanas.
Especificamente em relao atuao do municpio, existe um vasto campo de possibilidades a ser perseguido com o Estatuto da Cidade. Os novos
Planos Diretores podem e devem incorporar mecanismos mais eficazes
de gerenciamento do uso do solo, utilizando-se de uma gama maior de
instrumentos jurdicos, econmicos e fiscais voltados para o desenvolvimento urbano em bases sustentveis. Entretanto, os planos diretores de
desenvolvimento urbano ainda ressentem-se de mecanismos de coordenao e cooperao intermunicipal, de forma a evitar que o desenvolvimento
urbano de um comprometa o desenvolvimento de outro.
O desenvolvimento sustentado da Baixada Fluminense passa, inexoravelmente, pelo controle das inundaes, o que s ser possvel mediante
o controle da expanso desordenada do tecido urbano e do controle das
formas de uso do solo na bacia hidrogrfica dos rios Iguau/Sarapu.
4. Em pouco mais de dez anos o pas consolidou um conjunto de leis federais que tratam
da organizao poltico-institucional dos setores de recursos hdricos (Lei n 9.433/97),
de desenvolvimento urbano (Lei n 10.257/01), de gesto consorciada de entes pblicos
(Lei n 11.107/05) e de saneamento (Lei n 11.445/07).
147

Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

Essa regio rene condies ainda favorveis para o planejamento


das inundaes urbanas mesmo se pensadas no longo prazo. Parte significativa do seu territrio permanece como reas ainda no incorporadas
malha urbana notadamente as reas situadas entre as serras abruptas e a
baixada propriamente dita. Isso torna possvel a manuteno de reas com
elevadas taxas de permeabilidade do solo, desde que a malha urbana no
se expanda para essas reas.
As estratgias indicadas no estudo consistiriam nas seguintes aes:
1) regulao e controle do uso do solo por meio do estabelecimento de
uma rea de proteo ambiental de mbito estadual (APA estadual), passando para a esfera estadual a definio de critrios para o ordenamento
do uso do solo, assim como a reviso e adequao dos planos diretores
municipais s exigncias de controle da expanso urbana; 2) criao de um
Consrcio Pblico voltado ao planejamento integrado de polticas pblicas de impacto no territrio e de interesse plurimunicipal; 3) implantao
de medidas compensatrias de drenagem sustentvel visando o amortecimento de vazes nas partes altas da bacia.
No entanto, necessrio assegurar que essas reas no tenham destinao diferente das previstas. Para tanto, fundamental que as municipalidades
juntamente com o estado assegurem a devida regulao jurdica para essas
reas, juntamente com aes de natureza urbanstica e fiscalizadora, atacando principalmente, sua causa mais premente que o dficit habitacional.
Esse conjunto articulado de estratgias poder assegurar a manuteno
de espaos livres de urbanizao na bacia, evitando o agravamento das
inundaes nas reas urbanas consolidadas, conforme demonstrado nas
simulaes.

Referncias
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Paulo Roberto Ferreira Carneiro

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Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes na...

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Rega/Global Water Partnership South America. Vol. 1, n 1 Santiago: GWP/South
America, jan./jun.,2004.

150

O Leste Fluminense, o COMPERJ


e a questo urbano-habitacional
Daniela Amaral1
Fernanda Snchez2
Regina Bienenstein3 4

Introduo
Reconfigurao das Dinmicas Territoriais Frente Chegada
do COMPERJ
O presente trabalho tem como principal questo a anlise dos processos relacionados reconfigurao territorial do Leste Fluminense no Estado
do Rio de Janeiro a fim de compreender as novas dinmicas relacionadas a
um territrio em franca transformao com o advento de um grande projeto
regional: o Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro (COMPERJ). Dentre as dinmicas sero focalizadas aquelas referentes ao processo
1. Arquiteta e urbanista, Mestre em Gesto do Espao Urbano pelo Programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU/UFF) e pesquisadora do Ncleo de
Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos (NEPHU/UFF)
2. Professora Associada da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense. Coordenadora do Laboratrio Grandes Projetos de Desenvolvimento Urbano
(GPDU/UFF), pesquisadora associada ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e
Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ) e Pesquisadora do CNPq.
3. Professora Titular da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense e coordenadora do Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos
(NEPHU/UFF).
4. Colaboraram neste artigo: Elenice Lessa e Rosane Rebeca de Oliveira Santos, graduandas
em Arquitetura e Urbanismo (UFF) e bolsistas PIBIC-CNPq. Roberto Bousquet, socilogo
(UFF), ps-graduando pelo IPPUR/UFRJ; Flora Passos, arquiteta (UFV), mestranda
PPGAU/UFF; Thiago Gilibert, gegrafo (UFRJ), mestrando PROURB/UFRJ, bolsistas do
projeto A observao internacional dos impactos do COMPERJ sobre os objetivos de
desenvolvimento do milnio (ODMs) nos municpios do Conleste, realizado por meio de
parceria entre UFF e ONU-Habitat, com apoio da Petrobras.
151

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

de urbanizao bem como ao enfrentamento da questo da habitao nas


polticas pblicas, impactadas pelo anncio da chegada do Complexo.
No plano de anlise aqui adotado, entende-se a implementao deste
Complexo enquanto um grande projeto regional (GPR), na medida em que
a ele estaro associados diversos nveis de rupturas. Efetivamente, a literatura que trata desses projetos entende-os enquanto conjuntos de intervenes que envolvem a articulao de expressivos investimentos financeiros,
institucionais, polticos, simblicos, urbansticos e logstico-territoriais.
Os GPRs promovem rupturas e impactos em mltiplas dimenses (NOVAIS et al., 2007) e o empreendimento em tela dever produzi-los, sobretudo nas seguintes dimenses:
Poltico-institucional: articulaes renovadas de sujeitos e escalas
de ao no territrio, numa nova geometria de poder que implica na promoo de parcerias institucionais e com o setor privado, na reconfigurao
de coalizes, na implementao de projetos, na adoo de instrumentos e
programas e na emergncia de novas instituies e formatos organizativos,
como o Consrcio Intermunicipal do Leste Fluminense (Conleste)5 ou o
Frum COMPERJ6 no governo do estado;
Simblica: a difuso de um novo projeto de desenvolvimento, as representaes que constroem um futuro virtuoso para a regio deprimida, a cristalizao de valores relacionados agenda urbana global como desenvolvimento sustentvel, empreendedorismo e responsabilidade social/ambiental;
Econmica: considerado, no Brasil, um dos maiores projetos industriais
das ltimas dcadas, com custo aproximado de U$ 8,5 bilhes7 e tecnologia especfica da indstria petroqumica, apresenta a estimativa de criao de mais de
5. O Conleste formado pelos seguintes municpios: Casimiro de Abreu, Cachoeiras de
Macacu, Guapimirim, Itabora, Mag, Maric, Niteri, Rio Bonito, So Gonalo, Silva
Jardim e Tangu.
6. Frum criado pelo governo do estado em 2007, tem como propsito o planejamento
e a execuo de polticas pblicas relacionadas s reas de influncia do COMPERJ.
Formado por representantes das secretarias de estado, da Assemblia Legislativa do RJ,
Ministrio das Cidades, BNDES, Caixa Econmica Federal, Petrobras, representantes das
universidades UFF, UFRJ, UFRRJ, FIRJAN, FE Comrcio, SEBRAE, SENAI, ONIP e FUP,
Assemblia Permanente do Meio Ambiente (Apedema), ConcreCOMPERJ e Conleste.
7. Recentemente, o aumento do consumo de combustveis no pas levou a Petrobras a
duplicar o maior projeto industrial em curso das ltimas dcadas, o COMPERJ, que
contar agora com duas refinarias e produzir matria-prima para a indstria de plsticos
e combustveis. A capacidade passar de 150 mil barris dirios de petrleo pesado para
330 mil. Estima-se um investimento de US$ 20 bilhes.
152

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

200 mil empregos diretos e indiretos, devendo desencadear rupturas tambm


no que se refere s antigas cadeias produtivas e sistemas produtivos locais;
Urbanstico-territorial: numa regio com baixos indicadores sociais,
urbansticos e de saneamento ambiental, o projeto tender a gerar espaos
que, por sua grandeza e qualidades particulares (como atualizao tecnolgica e adequao logstica), podero introduzir descontinuidades no territrio,
aquecer os processos de desigualdade social, bem como acelerar os processos
de urbanizao informal e precria, sob forte incremento populacional;
Fundiria: o gradiente de valores fundirios dever ter impactos
pela capacidade do empreendimento, como GPR, de alterar os fatores externos que intervm na determinao dos preos da terra e na conformao e distribuio territorial dos modos de uso do solo;
Escalar: por estabelecer novos nexos, relaes e redes entre as esferas local, regional, nacional e internacional, tanto do ponto de vista dos
atores sociais quanto do fluxo das mercadorias e da riqueza.
Certamente, raros ou inexistentes so os GPRs que incidem de
modo igualmente intenso e provocam equivalentes efeitos econmicos,
urbanstico-territoriais, polticos, fundirios, simblicos e escalares.
Seja como for, a anlise de suas mltiplas dimenses permite afirmar
que, mais alm de uma grande obra, o grande projeto uma interveno
portadora de expressivo potencial de ruptura (NOVAIS et al, 2007). Assim, torna-se possvel escapar de uma definio puramente quantitativa
a respeito de grandes projetos.
Neste captulo, a perspectiva de anlise est orientada, sobretudo, para
a avaliao dos efeitos do COMPERJ na regio Leste Fluminense. Acerca
desses processos, as reflexes esto apoiadas em levantamentos produzidos no mbito de pesquisa em desenvolvimento que realiza um monitoramento das transformaes urbanas na regio, particularmente no que se
refere urbanizao informal e s condies de saneamento ambiental nos
municpios do Leste Fluminense8.
8. Trata-se do projeto A observao internacional dos impactos do COMPERJ sobre
os objetivos de desenvolvimento do milnio (ODMs) nos municpios do Conleste,
realizado por meio de parceria entre a Universidade Federal Fluminense (UFF) e ONUHabitat, com apoio da Petrobras. O monitoramento de impactos apoia-se em indicadores
da ONU relativos aos objetivos de desenvolvimento do milnio (ODMs) e vem sendo
realizado de modo multidisciplinar, nas reas de economia, educao, sade, geocincias,
comunicao e urbanismo-habitao. A pesquisa teve incio em 2008 e o marco zero desse
monitoramento foi o ano de 2006, correspondente ao anncio da instalao do COMPERJ.
153

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

Entretanto, para efeitos de anlise, a dimenso simblica do empreendimento, suas justificativas e a forma como ele se apresenta na regio
sero tratados em seo especfica. Tambm sero tratados os efeitos do
GPR na redefinio de polticas urbanas e habitacionais.
Esta perspectiva de anlise busca enfrentar algumas questes: (1)
quais as alteraes em curso, quanto ao quadro da urbanizao, especialmente no que se refere s condies habitacionais e de saneamento, que
possam ser direta ou indiretamente associadas chegada do empreendimento? (2) O que h de inovador na articulao de instituies, emergncia
de novas organizaes e escalas de planejamento e ao, no que se refere
ao enfrentamento dos efeitos da urbanizao, provocados pela chegada do
empreendimento?
O advento deste Complexo, diretamente vinculado lgica de uma
empresa de grande importncia estratgica, a Petrobras9 (empresa estatal
de capital aberto), ser capaz de redesenhar o quadro de laos polticos
e sociais em diversas escalas do territrio, em prol de uma nova estratgia econmica dominante. A implementao do projeto possibilita novas
alianas relacionadas reorganizao poltico-econmica do territrio, assim como a possveis conflitos que desafiam as aparentes certezas de um
futuro virtuoso (SWYNGEDOUW; HEYNEN, 2008).
Efetivamente, assiste-se a uma nova conjuntura com a chegada do
COMPERJ (anunciado em 2006), cujas obras tiveram incio em 2008 (ver
Imagens 13, 14 e 15 CADERNO DE IMAGENS, p. 344), com previso de
inaugurao para 201310. Localizado ao leste da Baa de Guanabara (Leste
Fluminense), ser instalado no municpio de Itabora, Regio Metropolitana
do Rio, a cerca de 50 km da capital do estado. Juntamente com a conformao de uma estratgia empresarial de funcionamento da regio, h indicao
de reas oferecidas s indstrias petroqumicas11 com logstica facilitada por
melhores condies de acessibilidade e escoamento da produo, tendo em
vista a construo do novo eixo rodovirio (Arco Metropolitano). Existe, por
9. Observam-se, como exemplo, os efeitos da atual crise financeira de escala global nas
aes estratgicas nacionais da empresa.
10. A previso de incio de operao era para 2012. A inaugurao foi adiada para o
segundo semestre de 2013 por conta da renegociao dos valores dos contratos, segundo
Paulo Roberto Costa, da Petrobras. (cf. Valor Econmico, Edio Estados, Rio de Janeiro,
maio 2010).
11. Dentre essas empresas destacam-se grandes empresas do ramo petroqumico, como a
Braskem, e o Grupo Ultra.
154

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parte do governo do estado, um planejamento territorial associado implementao de uma logstica de mbito metropolitano, diretamente vinculada
ao setor da economia do petrleo e articulada pelo futuro Arco Metropolitano. A iniciativa da Petrobras de implantar este empreendimento passou a ser
apresentada como elemento estruturante de um novo modelo de desenvolvimento regional que trar dinamismo econmico a uma regio com baixos
indicadores econmicos e sociais.
Diante da oportunidade de abrigar o Complexo e captar os benefcios
anunciados pela empresa, alguns atores municipais vislumbraram a necessidade de articulao em escala regional. Tal articulao visava formar um
frum de debates e decises, em funo das novas demandas advindas da
implantao deste grande empreendimento.
Observa-se que os atores que assumem a liderana do processo de
associao passam a construir uma nova referncia de regio junto a uma
nova perspectiva de territorializao (LEROY; ACSELRAD, 2003), aliada
a uma estratgia de ao poltica e de planejamento territorial. Essa nova
associao regional dos diversos atores, portanto, se constitui numa articulao de escalas (SWYNGEDOUW; HEYNEN, 2003), em funo da
avaliao dos possveis efeitos e impactos diretos e indiretos do novo
Complexo.
Onze municpios, reconhecidos como impactados em maior ou menor
grau pelo empreendimento12, constituram em 2006 o Consrcio Intermunicipal do Leste Metropolitano (Conleste)13 com o intuito de levar adiante uma
poltica de ao regional e discutir as principais questes que envolvem a implantao deste empreendimento (Ver Imagem 16, CADERNO DE IMAGENS, p. 346). Alm dele, existem outras organizaes e instituies Frum
COMPERJ, universidades, governos municipais, estadual e federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) e Caixa Econmica
Federal (CEF) que, desde o perodo de anncio do projeto vm emergindo,
representando diversos setores da sociedade civil e do poder pblico.
12. Este Complexo tem como rea Diretamente Afetada (ADA), os municpios que esto
no raio de distncia de at 10 km do empreendimento (Itabora, Guapimirim, Tangu e
Cachoeiras de Macacu); como rea de Influncia Direta (AID) aparecem os municpios
situados no raio de distncia de 20 km (Rio Bonito, So Gonalo e Mag) e na rea de
Influncia Indireta (AII) esto Niteri, Maric, Casimiro de Abreu e Silva Jardim (EIARIMA/IBAMA, 2007).
13. Recentemente, foi incorporado ao Conleste o municpio de Araruama, mas que no foi
considerado para efeitos deste estudo.
155

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

Nessa nova perspectiva de territorializao regional vem sendo construdo um pacto entre os governos municipais. Comeam a ser desenhados e disputados os diferentes papis que cada municpio ter dentro do
projeto de desenvolvimento regional e o que lhes cabe em termos dos benefcios esperados a partir do empreendimento.
Parece haver conflitos entre projetos e planos com racionalidades divergentes: alguns revelam perspectiva relacionada aos grandes interesses
empresariais ou s elites econmicas locais no sentido de capturar determinada fatia dos benefcios gerados pelo empreendimento; outros assumem perspectiva assentada no interesse pblico e buscam instrumentos
de planejamento em mdio prazo, para enfrentar as repercusses do processo acelerado de urbanizao, sobretudo os problemas de acesso infraestrutura, crescimento da informalidade habitacional e acelerao do
processo de valorizao da terra.
O discurso empresarial, associado s efetivas necessidades de desenvolvimento regional e local e ideia do desenvolvimento regional sustentvel, acena com a possibilidade de reinsero do estado no mapa econmico nacional e internacional, contribuindo assim para a aceitao do
empreendimento pelos governos locais e cidados que vislumbram a criao de novos empregos e o fortalecimento das cadeias produtivas locais.
O alerta quanto ao cenrio futuro se d, entretanto, quando se considera outras experincias municipais relativas chamada urbanizao
do petrleo (SERRA, 2006; PIQUET, 2003), como o caso, por exemplo,
de Maca. Alm das desigualdades econmicas e sociais produzidas por
esse modelo de desenvolvimento, ressalta-se, nesses casos, a agudizao
do quadro, pela falta de controle pblico e pelo tipo de alocao dos rendimentos advindos do petrleo (royalties), realidade tambm observada em
alguns municpios formadores do Conleste.
Aps estas notas introdutrias de contextualizao, apresenta-se a estrutura das prximas sees. A primeira caracteriza o projeto do COMPERJ
e a imagem projetada para promover sua aceitao, a partir do ano 2006. Na
segunda parte, traado um breve perfil das condies de urbanizao da
regio em termos da habitao e do saneamento ambiental. Por fim, na terceira seo so discutidos o quadro poltico-institucional, os instrumentos
de planejamento e ao voltados ao enfrentamento da questo da habitao
e da urbanizao, seguindo, ento, as consideraes finais.
156

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1. COMPERJ: do Empreendimento sua Imagem


A escolha locacional do empreendimento foi fundamentada pela Petrobras em estudos preliminares de aspectos tcnicos, econmicos, ambientais e sociais, procurando mostrar sua viabilidade e prevendo sua expanso. O municpio de Itabora foi escolhido por sua posio na nova
logstica regional articulada pelo novo corredor virio, o Arco Metropolitano14, que promover a proximidade com os portos de Itagua (103 km) e
do Rio de Janeiro e com os terminais de Angra dos Reis e tambm, por ser
atendido por rodovias e ferrovias, alm da proximidade com a Refinaria
de Duque de Caxias (Reduc), 50 km, com as Plantas Petroqumicas da Rio
Polmeros e de Suzano (50 km) e com o Centro de Pesquisas da Petrobras
(Cenpes), 38 km.
Sua implantao e seus desdobramentos industriais apontam para a
transformao da vida da populao assim como para a dinamizao da
economia da regio nos prximos anos, com a criao de um mercado
local para o petrleo, hoje exportado com preos inferiores. Os anncios
do empreendimento descrevem este projeto como mobilizador de todos os
setores da economia, assim como promotor, de forma integrada, da oportunidade atrativa de crescimento sustentado para a regio.
Fruto da parceria da Petrobras com o Grupo Ultra, a Braskem15 e o
BNDES e ocupando 45 milhes m2 no municpio, seu diferencial ser o uso
de tecnologia prpria desenvolvida pelo Cenpes, que permite o processamento do petrleo pesado brasileiro para a produo de matria-prima
para a indstria petroqumica. O COMPERJ, em 2007, era descrito como
um projeto que transformar o perfil socioeconmico da regio e ajudar
a consolidar o Estado do RJ como grande concentrador de oportunidades de
negcios16.
A Petrobras prev que o empreendimento v gerar, aproximadamente,
14. De acordo com Henrique Ribeiro, presidente do DER-RJ, esta ser a grande via de
desenvolvimento do estado, gerando 58 mil novos empregos durante a construo e 10,8 mil
aps a entrada dos empreendimentos em operao (Revista CONSTRUIR AEERJ / 2007).
15. A Braskem, considerada a gigante baiana no setor petroqumico, participar da
produo de petroqumicos de segunda gerao. Tal empresa obteve direitos de preferncia
para liderar os projetos petroqumicos ligados ao COMPERJ, segundo seu presidente,
Bernardo Gradin. (cf. Valor Econmico, Edio Estados, Rio de Janeiro, maio 2010).
16. Segundo Victor Manuel Martins Pais, gerente do COMPERJ em 2007. Artigo publicado
na Revista de Economia Fluminense, em 2007.
157

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

50 mil empregos diretos e 212 mil indiretos na fase de construo civil. No


ps-fase do refino e na produo em larga escala de matrias-primas, sero
criados novos empregos com as chamadas empresas de segunda e terceira
gerao (de plsticos, montadoras de automveis e eletrodomsticos)
atradas pelo empreendimento (Sistema FIRJAN, 2008), transformando os
produtos petroqumicos em bens de consumo. A expectativa transformar
a regio no principal polo produtor do pas. Contudo, a empresa indica
a responsabilidade dos municpios na gesto territorial, apontando que
caber s cidades montar a melhor estrutura para seduzir as chamadas
indstrias de terceira gerao, que sero atradas pelo Complexo e instaladas
nos municpios vizinhos a Itabora, ao longo do novo eixo rodovirio, o Arco
Metropolitano, que ligar Itabora ao Porto de Itagua (PAIS, 2007).
Como indica Costa (2007), poucas refinarias no mundo (China, ndia
e Arbia Saudita) so capazes de processar petrleo pesado. O problema
que esta tecnologia intensiva em energia, grande poluidora e demanda
muita gua. O COMPERJ uma economia para o pas e tambm um desafio em relao aos seus impactos nacionais e at mesmo globais.
No plano poltico, os compromissos se estendem no sentido de utilizar solues tecnolgicas para evitar emisso de poluentes e trat-los antes
de serem lanados na Baa de Guanabara. Quanto disponibilidade hdrica, ponto fraco do projeto, a Petrobras, em parceria com o estado, se compromete em trazer mais gua para o Complexo e a populao. Parecem
ainda tnues e apenas incipientes, entretanto, os canais de controle pblico
que permitam fiscalizar o cumprimento de tal agenda.
Na difuso do empreendimento nota-se a tentativa de articular sua
imagem aos seus benefcios sociais, econmicos e ambientais como projeto
regional de desenvolvimento sustentado. Vincula-se o GPR valorizao
do territrio, atrao de investimentos e nova dinmica para economia
estimulando, assim, os governos municipais a se lanarem numa disputa
competitiva a fim de capitalizarem os benefcios promovidos pelo empreendimento (VAINER, 2001). A promoo desta imagem como estratgia
empresarial para mobilizar a economia local e ganhar adeso poltica vem
trazendo, para o empreendimento, reconhecimento local e regional.
O COMPERJ, tal como outros GPRs, vem associado renovao tecnolgica, busca de qualificao da fora de trabalho, s tecnologias de
comunicao, bem como logstica das infraestruturas virias, capazes de
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permitir rpida movimentao de mercadorias. Desse modo, a regio se


destaca pela possibilidade de ofertar rentabilidade de investimentos e essa
rentabilidade maior ou menor em virtude das condies locais de ordem
tcnica e organizacional (SANTOS 1996; OLIVEIRA, 2006). O consumo
produtivo do territrio capturado pelas novas relaes de produo requer obras de infraestrutura, operaes logsticas de otimizao de fluxos
e obras de modernizao tecnolgica que agregam densidade tcnica ao
lugar para a atrao de investimentos e empresas (SNCHEZ, 2001).
No contexto dessa atualizao tecnolgica do territrio, destaca-se o Arco Metropolitano rodovirio, h 30 anos projetado (ver Imagem
17, CADERNO DE IMAGENS, p. 346). Este passa, com o COMPERJ, a
ser considerado um relevante projeto para a logstica regional como articulador de rodovias, facilitador do transporte de cargas e escoamento
de mercadorias para os portos do Rio de Janeiro e de Itagua. Criando
a ligao rodoviria entre Itabora e Itagua, esta a mais expressiva das
muitas intervenes previstas no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) para o estado. Dever assumir o papel de ligao dos diversos projetos relacionados com o desenvolvimento do Leste Fluminense, como a
implantao da Siderrgica do Atlntico (zona oeste do estado), as novas
instalaes da Companhia Siderrgica Nacional (Itagua) e a ampliao do
Porto de Itagua.
Entretanto, deve-se considerar que as mudanas no cotidiano, percebidas com a chegada do outro, geram momentos de instabilidade para os
moradores, de redefinio do seu espao social, dos usos e apropriao destes (PEIXER; BORTOLETO, 2001). Este o mesmo territrio que ocupou
posies destacadas em sculos anteriores, com perodos de ascenso e
declnio econmicos e polticos e que recomea um novo ciclo ligado
indstria do petrleo (BIENENSTEIN et al, 2008).
Apesar das mudanas que o territrio sofrer nesse incio do sculo XXI e dos provveis efeitos desiguais do GPR na vida social, hoje as
representaes positivas constituem, de forma articulada, uma estratgia
de afirmao do projeto. Ele sinaliza, no plano simblico, um quadro de
desenvolvimento e pujana, com promessas de mudana do perfil econmico e social dos municpios e regio, num contexto de aparente ao
consensuada, equilbrio e cooperao entre as instituies parceiras, esferas de governo e administrao pblica em prol do projeto.
159

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

Se, por um lado, o empreendimento pode acentuar dinmicas de


transformao, por outro, h dvidas quanto aos seus impactos territoriais. A escolha por Itabora foi motivo para acelerar as estruturas locais de
planejamento territorial, de extrema importncia neste momento, frente
aos problemas da urbanizao acelerada e de falta de infraestrutura urbana. Embora mostrem esperana quanto aos cenrios futuros, cidados e
gestores pblicos17 expressam preocupaes quanto ao incremento populacional, evidncias de especulao da terra, novas demandas de espaos
urbanizados, significativo nmero de lotes urbanos vagos sem infraestrutura (aproximadamente 80 mil), baixo ndice de saneamento ambiental
urbano e urbanizao abrupta, sugerindo cenrio de desenvolvimento a
qualquer preo.
Verifica-se a associao das estratgias locacionais do empreendimento com os atributos que, no plano simblico, so acionados para difundi-lo
e ganhar legitimidade: o espao articula duas dimenses, aquela da localizao e aquela que d contedo a esta localizao, que o torna singular (...)
desta forma so as cidades e regies que so vendidas dentro das polticas do
estado e dos agentes econmicos privados, que procuram cumprir com uma
agenda estratgica de transformaes exigidas para a nova insero econmica das regies. (SNCHEZ, 2001).
O que se observa no Leste Fluminense uma reestruturao territorial apoiada nos trs pilares que lhe conferem sentido (LEFEBVRE, 1993):
prtico-estratgico (novas estruturas de gesto, macroplanejamento
regional, COMPERJ, coalizes e parcerias pblico-privadas), logstico
(Arco Metropolitano, rodovias, portos, intermodais) e simblico (legitimao do projeto por meio do discurso do desenvolvimento sustentvel).

2 . O Perfil do Leste Fluminense e os


Processos de Acelerao da Urbanizao
Um dos traos importantes da formao regional brasileira at 1980
foi o progressivo crescimento de populao nos centros urbanos. A partir
da, tal dinmica se altera, observando-se uma reverso expressiva tendncia anterior de concentrao nas metrpoles, com reduo significati17. Segundo Paulo Toledo, ento secretrio de Planejamento do municpio de Itabora,
entrevistado em janeiro de 2008.
160

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

va no dinamismo do crescimento urbano, acompanhada pela diminuio


no processo de concentrao nas grandes cidades. O declnio do processo
de concentrao em grandes cidades foi acompanhado por uma periferizao do crescimento metropolitano muito importante, com taxas dos
municpios perifricos, significativamente maiores que as dos municpios
ncleos (GUIMARES NETO, 1995).
No caso do entorno do COMPERJ, parte dos municpios apresenta
uma configurao de cidade-dormitrio, cuja populao est fortemente
vinculada ao mercado de trabalho das grandes cidades do entorno, Rio
de Janeiro e Niteri. Alm disso, em alguns subespaos, como em Maric,
novas configuraes (condomnios e resorts) comeam a disputar espao
com a urbanizao que prevaleceu nas ltimas dcadas, transformando-se
em um evidente fator de irrupo do conflito, expresso, entre outros, pela
valorizao da terra, presso por deslocamentos populacionais e alteraes
nas normativas urbansticas para acolher e promover tais mudanas de
uso do solo.
Analisar este territrio e o impacto de um empreendimento de tal envergadura como alternativa para a crise histrica exige considerar a desigualdade
estrutural intrarregional e o declnio do estado desde a transferncia da capital
para Braslia, a sada dos bancos para So Paulo, a decadncia da agricultura
fluminense por falta de atualizao tecnolgica e paralelamente, a perda da
capacidade da cidade do Rio Janeiro de atrair servios e grandes corporaes.
Na dcada de 1990, surge uma tentativa de recuperar o potencial fluminense de atrao de investimentos a partir da explorao do petrleo no
seu litoral. O recebimento de royalties do petrleo, a partir de Maca, passa a
representar em alguns municpios uma das principais fontes de receita, se no
a principal. Apesar de os dados do IPEA (2010) demonstrarem o crescimento
da representatividade desta indstria extrativista mineral no pas a partir da
dcada de 1990, percebe-se que, neste mesmo perodo, os investimentos nacionais em benefcios e contribuies sociais vo na contramo desta curva.

161

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional


18 PIB
19

nacional correspondente indstria extrativista mineral (%)

Fonte: IPEA, 201018

Investimento nacional em benefcios e contribuies sociais (%)

Fonte: IPEA, 201019

18. Para 2008 e 2009: resultados preliminares estimados a partir das Contas Nacionais
Trimestrais Referncia 2000. Para 1990-1994: Sistema de Contas Nacionais Referncia
1985. Para 1947-1989: Sistema de Contas Nacionais Consolidadas. Obs.: Conceito
utilizado para 1947-1989: custo de fatores. Conceito utilizado a partir de 1990: preos
bsicos. Atualizado em maro de 2010 (pesquisa site IPEA: www.ipeadata.gov.br, em
junho de 2010).
19. Para 1995-1999: Sistema de Contas Nacionais Referncia 1985. Para definio da
varivel. Atualizado em 6 de novembro de 2009 (pesquisa site IPEA: www.ipeadata.gov.br,
em junho de 2010)
162

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

A avaliao dos processos de formao regional aponta as metrpoles


brasileiras enquanto centros de gesto do territrio, considerando para
isso sua atuao no que se refere ao controle de atividades econmicas no
espao brasileiro. Entre as funes principais das metrpoles est tambm
a gesto da necessidade das corporaes de tomada de decises polticas e
econmicas, alm da concepo, planejamento e gerenciamento do ciclo de
reproduo do capital dessas empresas de complexa dimenso territorial.
Segundo Corra (1995), o controle da metrpole est diretamente
ligado relao com as empresas que detm as principais atividades industriais, consequentemente as que concentram capital, como o caso da
Petrobras. Como aponta Ramires (1991) em seu estudo sobre a ao da
Petrobras em Maca (RJ), essa empresa ocupa relevante posio na organizao espacial brasileira devido tanto importncia dos bens produzidos e servios prestados, como tambm ao prprio impacto sobre
tal organizao.
Alm desse papel na formao das estruturas regionais, a ela est
associado um novo padro tecnolgico das estruturas produtivas. Essas
novas referncias permitem ao capital e seus agentes redefinirem formas
e estratgias de produo do espao social e de organizao do territrio,
a partir do estabelecimento de novos padres de relao com a fora de
trabalho e com os sujeitos que dominam e administram os usos do territrio. So institudas mais intensamente relaes de poder que tm origem
em diferentes escalas, ou seja, que esto sob a influncia direta dos novos
centros de poder situados nas escalas mundial, nacional e regional, conjugando interesses de agentes econmicos e sociais (OLIVEIRA, 2006).
Essas dinmicas so responsveis pela expanso das grandes manchas de urbanizao e, consequentemente, pelo surgimento e crescimento
dos assentamentos informais. Os movimentos migratrios provocados pelos supostos benefcios urbanos da nova dinmica econmica nem sempre tm suas expectativas satisfeitas. A realidade competitiva imposta pelo
sistema capitalista, acentuada pela globalizao, tem gerado desigualdades sociais evidenciadas nas paisagens urbanas radicalmente desiguais.
Uma grande parcela pobre da populao, situada margem de direitos,
encontra-se hoje nas reas urbanas expondo paisagens onde se reconhece
a urbanizao desigual gerada pelos processos de desenvolvimento. Isso
confirmado quando se observa que o rendimento mundial cresceu cinco
163

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

vezes, enquanto o rendimento por pessoa teve um incremento de apenas


duas vezes e meia, em 50 anos (LEROY; ACSELRAD, 2003). Na verdade,
a riqueza real mundial aumentou duas vezes mais do que a riqueza da populao mundial (PNUD, 1994), ou seja, o ganho foi distribudo de forma
extremamente desigual, aumentando a excluso social e sua expresso em
termos do crescimento da informalidade na urbanizao.
Observando-se a distribuio dos royalties do petrleo no incio dos
anos 2000, verifica-se que dos 11 municpios do Conleste, quatro deles
(Casimiro de Abreu, Cachoeiras de Macacu, Silva Jardim e Rio Bonito)
receberam valores que variaram de R$ 3 at 23 milhes, em 2002. No ano
de 2006, essas somas alcanaram s em Casimiro de Abreu (26 mil habitantes), aproximadamente R$ 83 milhes e em Silva Jardim (21 mil habitantes), R$ 14 milhes (SERRA, 2006). Esses montantes, infelizmente, no
se refletem na regio quando se avaliam o crescimento populacional, a
demanda colocada pela evoluo urbana e os ndices de infraestrutura urbana, saneamento, habitao, emprego e renda presentes nesse territrio.
A regio do Conleste, responsvel por um PIB da ordem de 16,7
bilhes em 2005, equivalente a 6,6% do PIB fluminense (CIDE, 2005),
apresenta marcante desigualdade no salrio de seus trabalhadores: 32,46%
deles ainda recebem at 1,5 salrios mnimos (SM), 40,12% recebem entre
1,51 a 3,0 SM e somente 2,10% recebem acima de 15 SM. Quanto ao grau
de instruo das pessoas empregadas com carteira assinada nota-se que
somente 9,4% possuem estudo superior completo20, 34% possuem 2 grau
completo e 29,67% possuem at a oitava srie completa.
Segundo dados da pesquisa A Observao Internacional dos Impactos do COMPERJ sobre os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(ODMs) nos municpios do Conleste (2009), a regio demonstrava, no
perodo de 2000 a 2006, possuir relativamente mais pobres21 que o estado
(24,30% e 19,99% da populao, respectivamente), destacando Itabora
com o pior ndice (36,70%). E ainda, existiam no territrio do Conleste
em 2000, 571.284 domiclios particulares permanentes urbanos, ocu20. Num universo de 37.153 pessoas empregadas formalmente com nvel de estudo
universitrio completo, Niteri tem 67% da mo de obra empregada (24.878 pessoas).
21. Para anlise das condies de pobreza foi utilizado o critrio definido pelo Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), que estabelece para o Estado do Rio de Janeiro os
seguintes valores para definir a linha da pobreza: R$117,34 para a regio metropolitana,
R$99,56 para a regio urbana e R$89,61 para regio no urbana (valores em reais do ano
2000).
164

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

pando uma rea urbanizada22 de 276,78 km2. Desses domiclios, 51.917


unidades23, isto , 9,09% do total estavam localizados em assentamentos
precrios, ocupando uma rea de 19,69 km2 (7,11% da rea urbanizada).
Em 2006, ano do anncio do COMPERJ, o nmero de domiclios permanentes urbanos na regio havia alcanado 794.470, apontando para uma
taxa de crescimento no perodo de 39,07%. Em termos de rea urbanizada, o incremento foi da ordem de 58,52%, sugerindo que a urbanizao
continua ocorrendo em um padro esgarado e de baixa densidade, especialmente em Itabora que tem um estoque de lotes vazios da ordem de
80 mil terrenos e glebas vazias (BIENENSTEIN et al., 2008).
Apesar das diferenas em termos de extenso da rea urbanizada, na
maioria dos municpios do Conleste, observa-se a extrema carncia de infraestrutura de saneamento ambiental, problemas de transporte e mobilidade urbana e instrumentos precrios de poltica e planejamento urbano-regional. O padro de ocupao territorial se mostra bastante semelhante
em parte significativa dos municpios onde tradicionais caractersticas rurais aparecem combinadas com ocupaes irregulares. As excees a essa
tipologia de ocupao so Niteri e So Gonalo, onde grande parte do
territrio urbanizada e forte a verticalizao e o adensamento. Itabora
tambm se destaca por sua mancha urbana que apresenta, conforme apontado anteriormente, um grande estoque de lotes vazios em sub-regies
com escassa ou nenhuma infraestrutura e, portanto, no preparados para
um processo de urbanizao rpido (BIENENSTEIN et al., 2008).
No perodo 2000 a 2008, o crescimento da rea urbanizada no foi
uniforme na regio, tendo ocorrido principalmente nos municpios de Itabora, Maric e So Gonalo (grfico abaixo). Em Itabora, a rea urbanizada cresceu 30,12%, em seis anos (2000 a 2006) e nos dois anos seguintes
(2006 a 2008), o incremento alcanou 29,47, enquanto em So Gonalo no
perodo 2000 a 2006, no chegou a atingir 5% e somente entre 2006 e 2008,
apresentou incremento de 12%. Em Maric, a urbanizao entre 2000 e
2006 foi acentuada, tendncia que se manteve entre 2006 e 2008.
22. Para efeitos da pesquisa, foram consideradas as reas que efetivamente apresentam
ocupao urbana e no as reas delimitadas nos Planos Diretores como Permetro Urbano.
23. Com relao ao nmero de domiclios particulares permanentes urbanos, os dados
relativos ao ano de 2000 foram adquiridos pelo censo do IBGE, enquanto que os de 2008
foram pela Ampla Energia e Servios S.A., responsvel pelo fornecimento de energia
eltrica para toda a regio do Conleste.
165

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

Enquanto em Itabora e So Gonalo, a urbanizao predominantemente popular, em Maric o padro da ocupao tem caractersticas
diferentes, ocorrendo principalmente por meio de extensas reas de veraneio de classe mdia, em especial no distrito de Itaipuau. Este padro
tende a ser intensificado a partir de nova lei de uso e ocupao do solo,
aprovada em dezembro de 2008, introduzindo facilidades para a implantao, seja de resorts em APA, seja de empreendimentos multifamiliares
e comerciais em regio exuberante do ponto de vista ambiental, inclusive
com vrios crregos.
Nas novas dinmicas da urbanizao de Maric, possivelmente induzidas pelo COMPERJ e que podero ser aceleradas pelo projeto de uma nova
logstica regional, especialmente o Arco Metropolitano, destaca-se o empreendimento imobilirio e turstico Fazenda So Bento da Lagoa, em rea
adquirida por um grupo empresarial espanhol em 2006. Com previso de
investimentos de cerca de R$ 8 bilhes e a construo de trs resorts com at
500 quartos, marina, condomnio de casas e prdios, campo de golfe, parque
empresarial e centro comercial, o empreendimento pretende abrigar 45 mil
habitantes. Tal empreendimento, apresentado como de turismo ecolgico,
vem suscitando conflitos devido sua localizao em rea de restinga, protegida como APA estadual desde 1984, bem como pela presena da colnia
de pescadores Zacarias, que data do sculo XVIII. Alteraes na norma urbanstica e ambiental, como o Plano de Manejo da APA e respectivo zoneamento e leis de uso do solo, vm acontecendo para viabilizar o projeto.
verdade que esto sendo previstas contrapartidas pelo impacto ambiental
causado24, porm o projeto vem sendo contestado por organizaes ambientalistas, universidades e centros de pesquisa e os conflitos dele advindos registrados em plataformas de pesquisa (FIOCRUZ, 2010)25.

24. Esto programadas obras de saneamento bsico para o municpio, dragagem do


complexo lagunar e criao de 40 mil empregos.
25. FIOCRUZ, 2010. Mapa de conflitos ambientais do Estado do Rio de Janeiro. http://
www.conflitoambiental.icict.FIOCRUZ.br/index.php?pag=ficha&cod=116. Consultado
em junho 2010.
166

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

Evoluo da rea urbanizada (km2)

Fonte: Universidade Federal Fluminense, ONU-Habitat, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010

Interessante observar que o EIA-RIMA relativo ao COMPERJ apontou como rea a ser diretamente afetada (ADA)26 pelo empreendimento
os municpios de Itabora, Guapimirim, Tangu e Cachoeiras de Macacu
(EIA-RIMA / IBAMA, 2007). No entanto, os dados relativos urbanizao
ainda no confirmam esse impacto em parte dessa rea. Na verdade, Tangu no mostra alterao no padro, enquanto o municpio de So Gonalo, no includo na ADA, apresenta mudana na tendncia, com acentuao dos ndices de urbanizao, e Maric mostra alterao no padro da
ocupao, como acima exposto. claro que ainda no se pode afirmar que
isto se deva diretamente ao COMPERJ, apesar de ser clara a alterao da
tendncia anterior a 2006.

26. Os municpios do Conleste foram divididos em trs grupos no EIA-RIMA: rea


Diretamente Afetada (ADA), os municpios que esto no raio de distncia de at 10 km do
empreendimento (Itabora, Guapimirim, Tangu e Cachoeiras de Macacu); como rea de
Influncia Direta (AID) aparecem os municpios situados no raio de distncia de 20 km
(Rio Bonito, So Gonalo e Mag) e na rea de Influncia Indireta (AII) esto Niteri,
Maric, Casimiro de Abreu e Silva Jardim (EIA-RIMA / IBAMA, 2007). Aqui tambm
Guapimirim, apesar de fazer parte da ADA, no pde ser considerada pela ausncia de
dados.
167

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

O exame da informalidade habitacional entre os anos 2000 e 2006


aponta uma ocupao de 24,83 km2, ou seja, um crescimento de 26,06% no
perodo, portanto, j em taxa inferior da urbanizao. A partir de 2006,
contrariando a hiptese de que a ocupao informal tenderia a crescer em
ndices superiores ao da urbanizao, os grficos abaixo evidenciam queda
na tendncia de incremento, tanto no percentual de domiclios em assentamentos informais precrios com relao ao total de domiclios urbanos,
quanto na rea por eles ocupada em relao mancha urbana.
Isto no significa que a informalidade tenha diminudo. Conforme se
constata no grfico abaixo, ao contrrio, especialmente no municpio de
So Gonalo, ela continua a crescer, tanto em termos do nmero de domiclios, quanto em rea ocupada. Esse aumento, apesar de significativo,
ocorreu em taxas menores que a urbanizao. Esta constatao alerta para
a questo do padro em que o processo de urbanizao ocorre nesses municpios e para a necessidade do gestor local assumir com clareza seu papel
de regulador do uso e ocupao do solo, de modo a evitar a continuidade
e at mesmo a exacerbao da precariedade na regio.
rea urbanizada e rea ocupada por assentamentos27

Fonte: Universidade Federal Fluminense, ONU-Habitat, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010
168

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

Domiclios em assentamentos precrios

Fonte: Universidade Federal Fluminense, ONU-Habitat, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010

rea ocupada por assentamentos precrios

Fonte: Universidade Federal Fluminense, ONU-Habitat, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010
169

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

O contexto de precariedade da regio se manifesta com clareza nos


dados relativos cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, evidenciando que a tendncia o agravamento da situao, tendo em vista que o crescimento das reas urbanizadas na regio
do Conleste no tem sido acompanhado pela ampliao dos servios de
saneamento ambiental. 27
Segundo o IBGE, em 2000, o percentual de domiclios permanentes
urbanos atendidos pela rede de abastecimento de gua, na regio do Conleste era de 69,72%, inferior mdia do Estado do RJ (87,97%). No ano de
2006, a situao tornou-se ainda mais crtica com apenas 52,48% dos domiclios urbanos atendidos pela rede de gua, quadro que se agravou em
2009 quando o percentual dos domiclios atendidos decresceu ainda mais,
atingindo somente 52,08% dos domiclios permanentes urbanos. Apesar
de ter crescido o nmero de domiclios abastecidos pela rede, o ritmo da
ampliao da rede no foi suficiente para sequer manter o quadro anterior
de atendimento (grfico abaixo).
Nmero de domiclios com acesso rede de gua (2000-2009)

Fonte: Universidade Federal Fluminense, ONU-Habitat, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010

27. Este grfico no considera os municpios de Mag, Guapimirim e Cachoeiras de


Macacu para os quais no existem dados sobre o nmero de domiclios e rea ocupada
por assentamentos precrios.
170

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

Na regio, a situao mais grave tanto no que diz respeito ao


servio de gua, como com relao ao esgotamento sanitrio em dois
dos municpios que conformam a ADA (Itabora e Tangu), alm de
Maric, includo na rea de Influncia Indireta (AII), ressaltando-se que
Itabora e Maric apresentam taxas acentuadas de urbanizao, conforme
mencionado anteriormente.
Abastecimento de gua em 2009

Fonte: Universidade Federal Fluminense, ONU-Habitat, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010

Abastecimento de gua por rea de influncia do COMPERJ

Fonte: Universidade Federal Fluminense, ONU-Habitat, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010
171

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

No outro extremo aparecem Niteri e So Gonalo com o maior nmero de domicos com acesso gua. Na verdade, o grfico acima demonstra o peso de Niteri e So Gonalo no Conleste: eles tm mais domiclios
que o resto dos municpios somados e seus percentuais de abastecimento
de gua so sensivelmente superiores.
No que tange ao esgotamento sanitrio, seis dos 11 municpios da
regio possuam menos de 35% de seus domiclios permanentes urbanos
com acesso rede coletora geral em 2000 (Guapimirim, Itabora, Mag,
Maric, Rio Bonito e Tangu). Em 2006, somam-se mais dois municpios
nesta condio: So Gonalo e Silva Jardim. Na maioria dos municpios a
rede oficial inexiste, de forma que o esgoto residencial lanado in natura na rede de drenagem, acabando por poluir os corpos de gua da regio.
Dados mais recentes revelam que em 2009 esta situao havia se tornado
ainda mais precria, j que nove municpios possuam menos de 35% dos
seus domiclios urbanos atendidos pelo servio. Eram eles: Cachoeiras de
Macacu, Guapimirim, Itabora, Mag, Maric, Rio Bonito, So Gonalo,
Silva Jardim, Tangu.
A situao de Niteri, quando comparada dos demais municpios,
evidencia com clareza as desigualdades presentes na regio do Conleste com
relao ao saneamento ambiental. Enquanto o municpio de Niteri apresentou altos percentuais de domiclios atendidos pela rede de gua variando entre 78,34% (2000), 91,73% (2006) e 84,81% (2009) e pela rede de coleta de esgoto, entre 70% ou 80% nos trs anos de anlise, no outro extremo
os municpios de Maric e Tangu possuam quadros bastante precrios no
que diz respeito aos servios de gua e esgotamento sanitrio. No primeiro
municpio a rede de gua abastecia 25,77% (2000), 13,59% (2006) e 14,59%
(2009) dos domiclios e a rede de coleta de esgoto atendia somente 10,02%
(2000), 1,37% (2006) e 1,48% (2009). Em Tangu, esses percentuais variaram quanto ao abastecimento de gua, entre 28,51% (2000), 13,35% (2006)
e 1,48% (2009), enquanto que, com relao coleta de esgoto, a situao era
ainda mais grave, pois em 2000 apenas 28,49% dos domiclios tinham sido
declarados com acesso ao servio e em 2006 e 2009 o servio no existia
no municpio28. O municpio de Itabora, onde ser instalado o COMPERJ,
28. No caso de Tangu e de mais quatro municpios (Itabora, Mag, Rio Bonito e Tangu)
no existe rede oficial de coleta de esgoto. Nesses casos, a rede de drenagem funciona de
forma mista, ou seja, a gua da chuva e o esgoto so recolhidos e destinados sem qualquer
tratamento aos rios da regio. As diferenas entre 2000 e 2006, com o desaparecimento
172

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

Percentual de domiclios particulares urbanos permanentes com acesso s redes


gerais de gua nos municpios do Conleste, 2000 a 2009

Fonte: Concessionrias e Prefeitura, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010

Percentual de domiclios particulares urbanos permanentes com acesso s redes


gerais de esgoto nos municpios do Conleste, 2000 a 2009

Fonte: Concessionrias e Prefeitura, 2010


Elaborao: Equipe de Urbanismo / UFF, 2010

173

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

tambm apresenta fragilidades quanto aos dois servios, principalmente o


de esgotamento sanitrio, que inexistente.
Apesar dos projetos previstos para o melhoramento dos servios de
saneamento ambiental, os dados apresentados revelam a dimenso das
aes exigidas para o efetivo enfrentamento dessa questo fundamental
para a melhoria da qualidade de vida da populao do Conleste.
A ausncia de rede de coleta de esgoto, combinada com o baixo alcance
da rede de abastecimento de gua, tem impacto direto no meio ambiente e
na qualidade de vida da populao, com a poluio dos cursos de gua, a
proliferao de valas negras, contaminao do lenol fretico, entre outros.
Some-se a isto a situao de inadequao do servio relativo aos resduos slidos domiciliares. Descrito pelos gestores locais como adequado,
com 100% de cobertura, o servio mostra sua enorme fragilidade quando
examinada a questo da disposio final dos resduos e do tratamento
ambiental e controle das reas para onde so destinados. Um exemplo da
gravidade dessa situao se manifestou no caso do Morro do Bumba, em
Niteri, transformado em pauta prioritria da mdia. Reconhecido como
lixo desativado, a rea foi ocupada por famlias de baixa renda que l
permaneceram por cerca de duas dcadas. A ausncia de polticas pblicas
sociais e de efetivo controle do solo urbano se tornou evidente a partir dos
escorregamentos ocorridos nas ltimas chuvas de abril de 201029. O cenrio resultante, para alm da irregularidade e da informalidade produto
do agravamento das desigualdades sociais nas cidades e da ausncia de
polticas pblicas na rea habitacional.
Os processos de urbanizao caractersticos da regio em foco nos
trs anos estudados ainda no evidenciam tendncia de generalizao da
informalidade. No entanto, essa tendncia ainda poder se manifestar, j
que o processo recente e o Complexo est em fase inicial de construo.
Considerando as experincias passadas dos municpios onde se instalada rede de esgoto em Tangu, resultam da utilizao de fontes de dados diferentes: IBGE/
Censo para o ano de 2000 e concessionrias de gua e esgoto e prefeituras para 2006 e
2008. O IBGE considera tambm as ligaes no oficiais, o que no ocorre com as outras
fontes que apontam somente os domiclios efetivamente ligados rede oficial, resultando
em uma diferena.

29. Neste perodo foram contabilizadas, segundo declarao da Defesa Civl imprensa, 145 mortes
em Niteri e 16 em So Gonalo, totalizando aproximadamente 1,3 mil pessoas desabrigadas no
primeiro municpio por conta dos deslizamentos de encostas e locais improvisados ocupados por
comunidades carentes, enquanto que So Gonalo contabilizou aproximadamente 9.000.
174

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

ram empresas petroleiras, possvel esperar presso populacional busca


de emprego, servios e equipamentos pblicos em um possvel cenrio de
ausncia de planejamento urbano-regional voltado para atender as novas
demandas e de incipiente poltica habitacional. A precariedade j presente
poder se tornar mais aguda especialmente se aes efetivas no sentido do
seu enfrentamento no forem empreendidas.

3. O quadro poltico-institucional, instrumentos e escalas de ao


no enfrentamento da questo habitacional
Numa regio que receber um grande projeto no ramo petroqumico do
qual advm efeitos urbanos e territoriais, torna-se necessrio investigar como
os diferentes atores vm construindo instrumentos e articulando aes, em
diferentes escalas, para enfrentar o quadro de indicadores sociais que caracterizam uma urbanizao precria, conforme tratado na sesso anterior.
Passado um perodo em que a questo urbana e habitacional no era
prioridade, habitao, saneamento, mobilidade e desenvolvimento urbano
voltaram a ser objeto de polticas de mbito nacional30. Nesse contexto, foram elaborados o Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano e o Plano
Nacional de Habitao (PLANHAB), objetivando formular estratgias para
o equacionamento, a mdio e longo prazos, da excluso socioespacial e das
necessidades habitacionais31, alm de orientar os diferentes nveis de governo em seus processos locais. Com a adeso dos municpios ao SNHIS, prefeituras e governos de estado se comprometeram a contribuir com o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), criar seus respectivos
Fundos e Conselhos e elaborar seus respectivos Planos Locais de Habitao
de Interesse Social (PLHIS). Estavam assim criados os marcos necessrios
para a formulao de polticas pblicas locais habitacionais e urbanas interligadas e para o enfrentamento do quadro do dficit habitacional32 no pas.
30. Por meio da criao do Ministrio das Cidades e construo do arcabouo institucional
do qual faz parte a Secretaria Nacional de Habitao (SNH), retomou-se o planejamento
do desenvolvimento urbano e, como parte dele, do setor habitacional.
31. Habitao, neste caso, no se restringe casa, mas incorpora o direito infraestrutura,
saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos
(Poltica Nacional de Habitao, 2004).
32. Segundo o Ministrio das Cidades, o dficit habitacional no Brasil retrata a necessidade
iminente de construo de moradias para resolver problemas sociais especficos de
habitao, totalizando 7.223 milhes unidades (dados divulgados em 2004, estimados
175

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

A criao de fundos setoriais e de seus respectivos conselhos gestores,


com destinao de recursos, combinada com as Conferncias das Cidades
com o Conselho Nacional das Cidades, enquanto fruns e instrumentos
de gesto democrtica, complementaram o arcabouo institucional necessrio para tratar da questo urbana e habitacional e criaram a base para a
estruturao de aes nos municpios. .
Some-se a isto o instrumental jurdico disponvel na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade. Com base em objetivos de justia
social, os municpios podem assumir sua responsabilidade frente ao uso
e ocupao do solo, evitando a reteno de terras ociosas e atividades especulativas e garantindo a funo social da cidade e da propriedade e o
desenvolvimento dos cidados.
No entanto, tais avanos esbarram no desencontro entre a institucionalidade, o instrumental voltado para o planejamento (fruto de conquistas polticas e sociais para o trato de questes estruturais) e as aes efetivas para as
quais foi alocado um maior volume de recursos nos ltimos anos. Por outro
lado, a adoo dos novos instrumentos de planejamento e os possveis avanos em sua implementao frequentemente encontram, no quadro institucional precrio dos governos locais, um obstculo difcil de ser transposto.
De fato, no caso do Leste Fluminense, o levantamento da estrutura poltico-administrativa dos municpios permite reconhecer a situao de fragilidade
para enfrentar o cenrio de carncia da regio. Com relao habitao, todos
os municpios criaram rgos voltados para o trato da questo, seus respectivos
fundos municipais de habitao de interesse social e conselhos gestores desses
fundos, cumprindo as exigncias bsicas que lhes habilitam aos recursos federais. Em sete dos 11 municpios (Casimiro de Abreu, Itabora, Maric, Niteri,
So Gonalo, Silva Jardim e Tangu) foi criado algum rgo especfico para a habitao de interesse social. No entanto, em parte deles, nessas estruturas criadas,
o corpo tcnico geralmente insuficiente e temporrio33. A maioria dos tcnicos
no pertence ao quadro permanente da administrao local, predominando os
cargos comissionados que, por sua natureza, tm alta rotatividade, o que dificulta a construo de polticas e de projetos especficos para a captao de recursos
hoje disponveis nos diferentes programas do Ministrio das Cidades.
com base em 2000, considerando 23 reas metropolitanas com mais de 20 mil habitantes
e municpios com menos de 20 mil (www.cidades.gov.br, 2009).
33. Neste caso, as excees so Casimiro de Abreu e So Gonalo onde as equipes so
compostas por mais de dois tcnicos do quadro permanente.
176

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

Ficou clara tambm a deficincia desses rgos em termos da infraestrutura fsica de trabalho necessria ao desenvolvimento do processo de
planejamento e de informaes atualizadas sobre a realidade municipal e regional. Especificamente com relao aos assentamentos precrios, principal
forma de obteno de moradia para a parcela mais pobre da populao, excetuando Niteri e Itabora (municpios que foram contemplados com o Programa Habitar Brasil BID e realizaram estudos sobre o tema), os demais no
conheciam a extenso da ocupao informal em seu territrio. Alguns deles,
como So Gonalo e Casimiro de Abreu, desconheciam at mesmo o nmero
e a localizao das ocupaes informais, o que, sem dvida, representa mais
um gargalo na definio de diretrizes e estratgias de planejamento.
Quanto s aes de planejamento, em 2009, apenas Maric e Tangu haviam concludo a reviso de seus Planos Diretores Participativos
(PDP) e Niteri, So Gonalo e Itabora estavam em processo de reviso.
De qualquer forma, o conjunto dos municpios do Conleste no utilizava
o potencial ofertado pelos instrumentos do Estatuto das Cidades, voltados
para coibir a reteno de terra infraestruturada para fins especulativos ou
para facilitar o acesso terra e regularizao urbanstica e fundiria pela
populao residente nos assentamentos informais precrios. O nico instrumento adotado em seus PDPs o de Zona Especial de Interesse Social
(ZEIS), no entanto, poucos possuem estas reas localizadas e delimitadas,
o que fragiliza o prprio instrumento.
Especificamente com relao ao planejamento habitacional, dois dos
11 municpios (Cachoeiras de Macacu e Casimiro de Abreu) esto em
processo de elaborao de seus respectivos Planos Locais de Habitao de
Interesse Social (PLHIS); quatro esto em processo de licitao (Itabora,
Rio Bonito, Silva Jardim e Tangu) e cinco ainda no iniciaram os trmites
(Niteri, Guapimirim, Maric, Mag e So Gonalo)34.
Esse contexto de fragilidade institucional se rebate no quadro de produo de habitao nos municpios do Conleste que possuam, at o ano
de 2008, um total de 233 assentamentos precrios onde existia um total
de 63.705 domiclios. Desse total apenas 14 estavam em processo de regularizao ou urbanizao. Essas aes, alm de tmidas, no haviam sido
concludas at o fim do ano de 2009.
No que se refere s moradias regulares produzidas para famlias com
34. Dados de maio de 2010.
177

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

renda de at seis salrios mnimos nos 11 municpios do Conleste, somente 49 unidades foram finalizadas em 2009, o que equivale a apenas 0,07 %
do total de 63.705 domiclios localizados em assentamentos precrios.
Observa-se que, mesmo aqueles municpios que receberam recursos
do governo federal, apresentam dificuldades para executar as unidades
previstas. Esto neste caso seis municpios (Cachoeiras de Macacu, Casimiro de Abreu, Guapimirim, Mag, Maric e Itabora) que, at outubro de
2009, no haviam iniciado as obras, todos correndo o risco de ter os prazos
para a utilizao dos recursos expirados e, em consequncia, os perderem.
Os municpios tambm tm dificuldade de captar recursos do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) que previa para a faixa de interesse
social a construo de 350 mil unidades habitacionais. Apesar do nmero
de inscries no programa em 2009 ter alcanado um total de 51.455, calcula-se que at o fim do ano de 2010 sejam finalizados apenas 11 projetos,
totalizando 5.807 unidades habitacionais em todo Conleste, ou seja, pouco
mais de 10% do nmero de inscries feitas. Importante destacar que todas as famlias inscritas tm renda de zero a seis salrios mnimos, e esto
concentradas principalmente em Itabora, So Gonalo, Maric e Niteri,
evidenciando a dimenso da necessidade habitacional nesses muncpios.
Necessrio destacar tambm que apenas trs deles encaminharam projetos
com solicitao de recursos (Itabora, Niteri e So Gonalo).
Considerando o total de recursos oriundos de programas federais,
estaduais e mesmo municipais (MCMV, FNHIS, PADEM, Morar sem Risco e PSH / CEF), um total de 19.609 unidades est programado para ser
construdo, mas todos eles ainda esto em etapa de projeto, construo ou
com previso de incio das obras em 2010.
Quanto aos investimentos federais em habitao de interesse social
pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)35 nos anos de 2007
a 2010, o montante direcionado regio do Conleste soma aproximadamente R$ 115,8 milhes, ou seja, apenas 6,4% do montante investido em
todo o estado, R$ 1,8 bilhes.
Com relao ao saneamento ambiental, em seis municpios (Itabora,
So Gonalo, Maric, Mag, Rio Bonito e Tangu), o abastecimento de
gua e o esgotamento sanitrio so realizados pela Companhia Estadual de
35. Os valores apresentados em questo se baseiam na Cartilha do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) 2007-2010, publicao realizada em 2007 (AMARAL, 2009).
178

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

guas e Esgotos (CEDAE), em dois (Casimiro de Abreu e Cachoeiras de


Macacu) o sistema articula CEDAE e a prefeitura municipal e, nos demais,
empresas privadas so concessionrias do servio. Este o caso de Guapimirim com a concessionria Fontes da Serra, Niteri com a guas de
Niteri e, Silva Jardim, com a guas de Juturnaba, neste caso em conjunto
com a prefeitura municipal.
No setor destacam-se como investimentos federais36 os recursos do
PAC a serem aplicados na regio. No perodo de 2007 a 2010, a previso
transferir ao estado aproximadamente R$ 3,2 bilhes, dos quais 13%,
ou seja, a soma de R$ 439 milhes se destinam ao Conleste, sendo assim
distribuda: 40% em abastecimento de gua, 25% em drenagem, 13% em
esgotamento sanitrio, 3% em planos locais e projetos de saneamento,
12% em saneamento integrado e urbanizao de favelas e 7% em gesto
de resduos slidos. Os sete municpios beneficiados so: Itabora, Mag,
Maric, Niteri, So Gonalo, Silva Jardim e Tangu. O maior volume de
recursos est destinado aos municpios de Maric, So Gonalo e Itabora.
Especificamente na rea de resduos slidos, destaca-se o Plano Estadual de Gerenciamento de Resduos Slidos (PEGRS)/UERJ e a implantao
de um aterro sanitrio privado localizado em Itabora, que pode vir a atender parte dos municpios do Conleste (Relatrio UFF/ONU-Habitat, 2009).
Mas, a fragilidade do setor de saneamento ambiental se torna aparente quando se considera que, mesmo com prazo de finalizao em dezembro de 2010, no incio desse ano apenas os municpios de Tangu, Cachoeiras de Macacu e Maric estavam desenvolvendo seus respectivos Planos
de Saneamento. Os demais municpios do Conleste no tinham ainda a
previso de incio dos estudos.
Importante lembrar tambm que tais investimentos so aplicados
numa perspectiva de atendimento s demandas emergenciais atuais, no
contemplando qualquer projeo de incremento populacional advindo da
instalao do COMPERJ. Assim, o montante ainda pouco significativo
diante do quadro de carncias do Conleste no setor de saneamento bsico.
Aes adicionais das prefeituras ou em parceria com a Funasa, voltadas para o enfrentamento do quadro precrio do saneamento na regio esto
programadas, como: ampliao de redes, construo de estaes de trata36. Os valores apresentados em questo se baseiam na Cartilha do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) 2007-2010, publicao realizada em 2007 (AMARAL, 2009).
179

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

mento, instalao de fossas-filtro em loteamentos e bairros. As demais aes


originam-se de recursos federais. No total do montante de recursos aplicados, por ente federativo, neste setor, 4% tm origem nos prprios municpios,
4% tem origem no Estado do Rio de Janeiro e 92 % tem origem na Unio.
Frente importncia e grandiosidade do Complexo e s expectativas
de atratividade populacional para a regio na rea direta e indiretamente
impactada pelo empreendimento, a situao atual quanto s aes e volume de recursos alocados mostra que a questo do saneamento ainda no
est na pauta de prioridades para o territrio.
Para alm das aes relacionadas aos distintos nveis de governo,
um novo ator regional emerge com potencial de articulao de escalas e
instrumentos. Trata-se do Consrcio de Municpios do Leste Fluminense
(Conleste)37, agregados por um interesse comum: os impactos do Complexo Petroqumico na regio. A associao dos municpios em consrcio
possibilita a adoo de estratgias comuns referentes a planos, projetos e
aes como, por exemplo, a definio de critrios e contratos, em mbito
regional, com as concessionrias e prestadoras de servios de saneamento
ambiental ou a produo de planos diretores, habitacionais e de saneamento com abordagem regional, para implementao de aes integradas.
No ano 2006, com o anncio do COMPERJ na regio firmavam-se as
representaes de um futuro virtuoso. No entanto, j havia a preocupao
com o agravamento de condies urbanas precrias que vinham sendo
acumuladas naqueles municpios ao longo das ltimas trs dcadas, condies essas caracterizadas na sesso 2 deste artigo. Alm disso, os atores do
Conleste reconheciam que as fronteiras poltico-administrativas que antes
distinguiam seus limites municipais precisavam ser superadas, reforando,
portanto, a necessidade de tratar os problemas advindos do Complexo de
forma regional. O novo Consrcio foi formalizado a partir de janeiro de
2007, composto pelos 11 municpios j conhecidos38.
37. Criado em 2002, o Conleste objetivava solucionar o problema do abastecimento
de gua originria da bacia dos rios Caceribu/Macacu que j aponta para seu limite,
sendo formado em seu primeiro momento por apenas seis municpios (Guapimirim,
Itabora, Niteri, Rio Bonito, So Gonalo e Tangu). Posteriormente, em 2003, durante
a Conferncia das Cidades em Niteri, foi constitudo o primeiro embrio do Consrcio
que ficou apenas no Protocolo de Intenes. Em 2005, aprovada a Lei dos Consrcios/
Lei no. 11.107.
38. Inicialmente, a presidncia do Consrcio foi assumida por Cosme Salles, ento prefeito
de Itabora. A partir de 2008 passou a ser presidido por Carlos Pereira, prefeito de Tangu.
180

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

A conformao do Conleste, do ponto de vista do planejamento regional, representa um avano no propsito de gesto integrada e, ao mesmo tempo, um desafio para o compartilhamento das negociaes e decises sobre as aes a serem implementadas no mbito da regio. Trata-se
de um formato organizativo do tipo voluntrio, ao contrrio de outros rgos intermunicipais ou de gesto regional do tipo compulsrio, onde o
estado define por decreto seu carter e suas fronteiras de ao.
Como ator regional e instncia intermunicipal, o Conleste tem o potencial de constituir um projeto que atenda ao interesse pblico dos governos locais, mas pode tambm se transformar num ator instrumental coalizo dominante que lidera o novo projeto de desenvolvimento, neste caso,
subordinando suas aes aos interesses do empreendimento na adaptao
logstica do territrio.
As principais discusses hoje no Conleste se realizam em quatro reas administrativa, servios pblicos, ambiente e social e os principais
atores que pactuam a alocao de investimentos com o Consrcio so a
Petrobras, o governo do estado (por intermdio do Frum COMPERJ) e o
governo federal (por intermdio do Ministrio das Cidades e o BNDES)39.
As decises quanto aos investimentos em saneamento tm caminhado por
intermdio dos governos estadual e federal, enquanto as aes relativas
habitao de interesse social tm sido definidas no mbito municipal e
diretamente negociadas com a CEF, independente do Consrcio.
O principal avano em relao s prioridades regionais estabelecidas
pelo Consrcio refere-se rea de sade, constituindo o que vem sendo
considerado como o plano mais claramente articulado40.
Como o projeto de atuao do Consrcio atravessou um processo eleitoral municipal
(2008/2009), suas atividades sofreram descontinuidade, exigindo o reconhecimento dos
trabalhos pelos novos atores, j que o Conleste relativamente recente em termos de sua
efetiva atuao. Sua gesto realizada por meio de um Conselho Deliberativo (assembleia
geral formada pelos 11 prefeitos), Conselho Consultivo, ainda no plenamente atuante
(representantes da sociedade civil, instituies pblicas e setores privados, como Petrobras,
ONU-Habitat, BNDES, CEF, FIRJAN, universidades, associaes de moradores), Diretoria
(diretor geral e um representante de cada municpio, em sua maioria secretrios). Este
arcabouo institucional ainda est em formao, sua sede em fase de construo e ainda
no existem funcionrios do Consrcio, a anlise de dados e elaborao dos planos sendo
feita por tcnicos alocados pelas prefeituras.
39. A CEF e a CEDAE no assumem papel de sujeitos diretos nas negociaes.
40. Trata-se do Plano Integrado de Redimensionamento do Atendimento Hospitalar, no
entanto, para serem definidas as responsabilidades de cada instncia de governo, e assim
181

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

Outro instrumento que vem sendo negociado pelo Conleste o Plano


Diretor Regional (PDR), que pretende desenvolver diretrizes de reestruturao territorial compatveis com o Plano Diretor do Arco Metropolitano
(PDAM), j iniciado pelo governo do estado. O primeiro passo nesse sentido
foi dado em incio de 2010, com a reviso dos Planos Diretores Locais (PDL)
dos municpios envolvidos, recentemente concluda. Apesar dessas iniciativas, ainda no se observam aes especficas e consistentes na regio voltadas
para a questo da moradia de interesse social, nem mesmo a produo do setor privado, via programa Minha Casa Minha Vida, se mostra impulsionada.
Com relao atuao da Petrobras, aes desenvolvidas pela empresa
podem ser consideradas como uma contrapartida por sua responsabilidade
social como signatria do Pacto Global da ONU, mais do que fruto das negociaes com o Conleste. Apesar de o saldo ser considerado positivo pelo
Conleste, no existe um contrato de cooperao/investimentos firmado. Entre as aes ligadas habitao esto: a elaborao das Agendas 21 locais; a
elaborao dos Planos Locais de Desenvolvimento Sustentvel (PLDS); o monitoramento dos impactos do COMPERJ em parceria com a ONU-Habitat
e a UFF e reviso dos Planos Diretores Locais (PDL) j mencionada acima.
Se, por um lado, face instalao do Complexo Petroqumico, o Consrcio tem o potencial de se configurar como novo ator poltico capaz de
construir uma pauta regional e pactuar importantes contrapartidas fundamentadas no interesse pblico, por outro lado, suas limitaes refletem a
prpria fragilidade dos quadros municipais que dele fazem parte.
Frente a esse cenrio, particularmente as aes planejadas para o
setor da habitao e do desenvolvimento urbano podem ser consideradas tmidas e ainda se configuram como um protocolo de intenes. Na
verdade, mesmo diante do quadro habitacional e dos indicadores sociais
que caracterizam a regio onde o COMPERJ imprime uma nova dinmica
territorial, a questo da moradia de interesse social ainda no faz parte da
agenda de polticas pblicas sequer em nvel local.

4. Consideraes Finais
As principais dificuldades enfrentadas pelos governos locais quanto
questo urbano-habitacional referem-se falta de polticas pblicas clarasua efetiva implantao, este ainda deve ser transformado em projeto.
182

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

mente definidas e integradas e ao desconhecimento das fontes de recursos,


programas e meios para operacionalizar as aes41.
Tais questes vm sendo contempladas pelo Ministrio das Cidades
por meio de aes voltadas para a qualificao e capacitao dos gestores locais e o incentivo aos municpios para aderirem ao PLANHAB. Vem
sendo exigida a elaborao dos respectivos PLHIS e Planos Locais de Saneamento, mas os resultados ainda so extremamente tmidos, com grande parte dos municpios ainda inadimplentes com as cotas relativas aos
anos de 2007 e 2008 do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS), alm dos atrasos nas obras no setor habitacional42.
Aes efetivas com relao questo urbana, com a articulao de
polticas pblicas voltadas para o controle do uso e ocupao do solo, do
mercado de terras urbanizadas, da distribuio dos servios de saneamento bsico, da recuperao do estoque de moradias representado pelos assentamentos precrios ainda esto por vir.
Na verdade, a questo habitacional ainda no reconhecida na esfera
poltica do Consrcio como elemento importante de uma agenda regional para o enfrentamento da dinmica territorial imposta pelo COMPERJ.
Parece mesmo que a habitao de interesse social ainda no frequenta a
pauta dos governos locais na regio, apesar do arcabouo jurdico e institucional disponvel e da poltica nacional existente. Tambm no h interesse em tratar a questo de modo regional, como mostra o depoimento
da representante do Conleste43: as questes relacionadas a investimentos
habitacionais devem ser tratadas municipalmente por serem problemas acumulados antes do COMPERJ, que podem ser agravados, mas cada municpio
sofrer em graus diferenciados, no podemos generalizar todas as questes
41. Com vistas a ultrapassar essas dificuldades institucionais foram includas na segunda
etapa da pesquisa de monitoramento dos impactos do COMPERJ na regio, oficinas de
capacitao de gestores locais em diferentes reas e existe a inteno de criar uma Escola
de Governo, voltada para capacitar o funcionalismo pblico municipal, entre outros
temas, quanto aos instrumentos legais e ferramentas de gesto hoje disponveis.
42. Quadro de avaliao do MIC quanto s aes dos municpios do Conleste apresentado
pelas diretoras Ins Magalhes e Jnia Santa Rosa, respectivamente, em Reunio Ordinria
do Conleste (Cmara de Vereadores de Tangu, setembro de 2009) e no Seminrio
Internacional do projeto A Observao Internacional dos Impactos do COMPERJ sobre
os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs) nos municpios do CONLESTE
em Niteri, outubro de 2009 (AMARAL, 2009).
43. Secretria do Meio Ambiente de Rio Bonito, entrevistada em junho, 2009 (AMARAL,
2009).
183

O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

em escala regional. No podemos querer resolver todos os problemas dos municpios no Conleste (AMARAL, 2009).
Mesmo a chegada de um grande empreendimento do porte do COMPERJ ainda no foi capaz de retirar a regio da situao da inrcia em que se
encontra no que se refere s polticas sociais intersetoriais. Pelo contrrio, os
casos apontados, como o dos megaempreendimentos tursticos, revelam situaes decorrentes de um modelo de desenvolvimento que pode promover
maior grau de injustia ambiental e vulnerabilidade social. Novas dinmicas,
com a articulao de atores pblicos e privados para viabilizar os projetos
e as alteraes no uso e ocupao do solo, nesses casos, contrapem-se
inrcia antes apontada.
O Conleste enquanto porta-voz e enquanto canal de articulao de
um projeto regional ainda frgil. Tampouco est claro o papel que ele
desempenha na distribuio de poder no interior de um campo de foras
em torno ao atual projeto de desenvolvimento.
Diante do quadro apontado nas sesses anteriores, tambm importante acompanhar o processo de construo dos vrios planos previstos
para serem aprovados a partir do prximo ano, como o Plano Diretor Regional, o Plano Diretor do Arco Metropolitano, os Planos de Desenvolvimento Sustentveis das Agendas 21 locais e os Planos Locais de Habitao
de Interesse Social, a fim de verificar a compatibilidade entre eles, e, principalmente, a pactuao de uma agenda mnima no sentido de modificar o
quadro de extrema precariedade apresentado.
Neste contexto, espera-se que o Conleste seja capaz de efetivamente
assumir um papel de sujeito poltico com protagonismo na construo
de uma agenda conjunta com os governos locais e organizaes sociais,
articulados com as diversas esferas da gesto pblica para reverter o
quadro de vulnerabilidade social. Esta agenda de gesto territorial e
de planejamento regional deve ser capaz de identificar estratgias e
encaminhar recomendaes e pautas de gesto regional e metropolitana
voltadas para a distribuio equitativa e inclusiva dos benefcios da
urbanizao, enfatizando a infraestrutura e a habitao de interesse social
e, assim, enfrentando o cenrio de incertezas e conflitos advindos da
instalao do empreendimento.

184

Daniela Amaral | Fernanda Snchez | Regina Bienenstein

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O Leste Fluminense, o Comperj e a questo urbano-habitacional

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186

A implantao do Aeroporto-Indstria em
Confins e a ascenso da Aerotrpolis:
burburinhos de uma fantasia organizada
Claudio Cesar de Paiva1
Suzana Cristina Fernandes de Paiva2

1. Introduo
A crise do estado desenvolvimentista resultou no apenas no desaparecimento do debate de questes regionais fundamentais da agenda nacional, tais como os desequilbrios econmicos inter-regionais, as relaes federativas e a emergncia de novos regionalismos, mas tambm redundou
numa importante desarticulao das equipes de planejamento do Estado.
O esvaziamento das instncias de planejamento coincidiu com o agravamento da dramaticidade da questo social nas metrpoles brasileiras, com
crescente estado de misria e marginalidade, provocando uma reorganizao social e espacial no territrio e a emergncia de novos padres de
segregao urbana.
Neste contexto, observa-se que a instrumentalizao terica do debate regional dos anos 60 e 70, baseada na originalidade do mtodo histrico-estrutural para perscrutar o processo de desenvolvimento brasileiro,
foi derradeiramente substituda, no mbito da dbcle fiscal/financeira do
setor pblico, pela adoo de modelos apresentados como experincias
bem sucedidas em pases desenvolvidos, sem uma reflexo substantiva das
necessrias mediaes que esses modelos deveriam sofrer e das inevitveis
inadequaes de uma simples transposio.
1. Economista, doutor pelo Instituto de Economia da UNICAMP, professor do mestrado
em Teoria Econmica da Universidade Estadual Paulista (UNESP).
2. Economista, doutora pelo Instituto de Economia da UNICAMP, professora do
Departamento de Planejamento, Urbanismo e Ambiente da Universidade Estadual
Paulista (FCT/UNESP).
187

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

A fragilizao institucional e a falta de um Plano Nacional de Desenvolvimento abriu espao para a emergncia de um neolocalismo competitivo, atravs de polticas de desenvolvimento baseadas em intervenes urbanas pontuais com a implantao de grandes projetos. Neste contexto, o
Estado estigmatizado e demonizado tornou-se um sancionador de lucros
privados extraordinrios, por meio de concesses regulatrias (suspenso
das restries de uso e ocupao do solo, licenas ambientais sem a devida
avaliao de impactos), isenes fiscais, incentivos creditcios por meio de
linhas especiais de financiamento subsidiados (via BNDES) e, invariavelmente, promotor de investimentos diretos para atrao de determinados
empreendimentos. Em discrepncia com os discursos cotidianos das autoridades pblicas, nota-se, ao tratar dos grandes projetos, a reduo da
importncia da participao social e o aumento da opacidade nas decises
tomadas pelos gestores pblicos vis--vis, por exemplo, a adoo do Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) para a contratao das
obras da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016.
Diante desse quadro, o objetivo primordial do artigo promover
uma anlise crtica de uma dessas experincias que foi apresentada ao
governo do Estado de Minas Gerais, que a proposta de implantao do
conceito de aeroporto-indstria no Aeroporto Internacional Tancredo
Neves, em Confins, com a preocupao de verificar a adequao e a consistncia da proposta para engendrar um novo ciclo de desenvolvimento
econmico no Estado de Minas Gerais. Cabe ressaltar que a proposta do
megaempreendimento apresentada por John Kasarda, da Universidade
da Carolina do Norte (EUA), tem seduzido mentes e coraes dos principais gestores pblicos mineiros, tanto que tem sido apontado como um
dos projetos estruturantes para garantir um novo e diferenciado padro
de crescimento da economia de Minas Gerais.

2. Aeroportos como Centro de Negcios:


novos conceitos e novas funes
As rpidas transformaes econmicas e financeiras ao longo das ltimas trs dcadas conduziram a uma nova ordem econmica, sob o comando hegemnico do sistema financeiro global (market led finance). Este
novo cenrio da macroeconomia mundial promoveu rpidas mudanas
188

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

nas estratgias das grandes corporaes, com a redefinio de suas bases


espaciais de produo e de exportao, estabelecendo a formao de complexas cadeias produtivas em escala mundial, o que implicou em alteraes profundas no gerenciamento da cadeia de suprimentos (Supply Chain
Management).
No bojo dessas mudanas, os aeroportos tornaram-se um modal estratgico em decorrncia do processo de globalizao dos mercados e da
ampliao da conectividade, que contriburam para que a percepo de espao e tempo se alterasse profundamente, com maior velocidade dos fluxos
comerciais e de comunicao, conforme apontou David Harvey (1993) e
Manuel Castells (1989). Com efeito, ganha proeminncia os esforos para
melhora da eficincia e da competitividade, atravs da criao de cadeias
logsticas complexas e dispersas para atender com maior rapidez e segurana
as ampliaes da demanda.
Os aeroportos tm assumido, historicamente, um papel bastante relevante no processo de desenvolvimento econmico das regies e dos pases,
considerando no apenas a renda e os empregos gerados diretamente na
atividade aeroporturia on-airport (administrao aeroporturia, empresas areas, handling etc.) ou off-airport (agentes de carga, empresas de catering e estacionamento) e indiretamente pela cadeia produtiva de apoio
s operaes do aeroporto (restaurantes, cafeterias, lojas de convenincia),
mas tambm a forte sinergia com diversos outros setores, como o de turismo e o de prestao de servios especializados.
Entretanto, se a existncia de um aeroporto j representa um poderoso instrumento de desenvolvimento econmico, sobretudo ao promover sensvel melhora da eficincia logstica de uma regio e a mobilidade
empresarial, tambm verdade que o potencial de um aeroporto como
promotor desse desenvolvimento poder estar sendo subutilizado, o que
tem implicaes negativas tanto para o desenvolvimento regional quanto
para a prpria sustentabilidade financeira de um aeroporto.
O setor aeroporturio ao redor do mundo tem experimentado importantes mudanas na estrutura de propriedade, na governana e na regulao. Com isso, as tradicionais funes do aeroporto, enquanto base
para operaes de aeronaves para transbordo de passageiros e de cargas,
passam a ser paulatinamente suplantadas por outras funes e novos conceitos. Na rea dos terminais as transformaes visam o fortalecimento
189

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

comercial do varejo aeroporturio, como o caso dos aeroshoppings, ao


passo que, na rea no operacional do stio aeroporturio, as mudanas
esto relacionadas com a ampliao dos investimentos no setor de cargas
e do aumento das reas destinadas produo e aos negcios logsticos,
bem como de atividades no ligadas diretamente aviao comercial,
como hotis e condomnios de escritrios.
Sob tal perspectiva, duas tendncias tendem a se consolidar com
as novas funes e conceitos que tm sido incorporados dinmica de
funcionamento dos aeroportos. A primeira delas refere-se ampliao de
receitas decorrentes de atividades no aeronuticas, em especial as receitas da explorao imobiliria. A segunda tendncia a ocorrncia de um
aprofundamento da integrao do aeroporto com o espao urbano, particularmente com a consolidao das airport-cities.
Neste contexto, um novo conceito de aeroporto tem sido fortemente
divulgado por Greis et al. (1997), Kasarda (2000) e Gller e Gller (2001),
no qual os empreendimentos aeroporturios tornam-se multimodais e
multifuncionais, permitindo no apenas o adensamento de sua utilizao,
mas a adequao desse modal aos novos requisitos locacionais e de competitividade das empresas baseadas em inovao tecnolgica.
A nova proposta corresponde ao conceito de aeroporto-indstria
que se constituiria um hub logstico multimodal para empresas voltadas
para a exportao, as quais dependem de cadeias de suprimento globais
com base no modal areo para assegurar rapidez, agilidade e acessibilidade aos fornecedores e consumidores. Portanto, trata-se de um conceito
direcionado para empresas com alto contedo tecnolgico e elevado valor
agregado, que utilizam o aeroporto como plataforma de logstica, ou seja,
a logstica passa a estar integrada s operaes industriais realizadas numa
rea alfandegada.
O que se objetiva com a implantao do aeroporto industrial criar
uma rea diferenciada para determinados empreendimentos, onde os fatores definidores da competitividade so levados ao limite, tornando a rea
uma referncia espacial global e gerando um simbolismo que extrapola
os limites do pas e coloca a regio no mapa das decises estratgicas das
grandes corporaes.
A implantao do aeroporto-indstria est associada a uma demanda
bastante especfica em termos de carga e indstria exportadora, uma vez
190

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

que outros recintos alfandegados para a realizao de atividades de industrializao de produtos destinados exportao, como a plataforma porturia industrial e o porto seco industrial, no apresentam rigidez em relao
a determinadas caractersticas peculiares ao tipo de produto exportado.
Todavia, a despeito das inmeras vantagens oferecidas pelo transporte
areo de carga, o valor do frete cobrado nesse modal relativamente alto
quando comparado a outras formas de transporte, o que torna uma restrio fundamental utilizao desse modal para a distribuio de diversos
produtos.
Nesse sentido, no custa enfatizar que somente produtos manufaturados com valor elevado na comparao peso-volume e alta necessidade
de rapidez na sua distribuio, tornam viveis economicamente na utilizao do transporte de carga area. Um fato ilustrativo que o setor aerovirio responsvel por 40% do valor econmico do comrcio mundial e
apenas 8% do peso total. No Brasil esses valores so infinitamente inferiores3, quase insignificantes, representando algo em torno de 13% do valor
do comrcio exterior brasileiro e apenas 0,1% em termos de peso.
Os setores industriais com maior potencial de enquadramento ao
conceito de aeroporto-indstria so aqueles que dependem de uma rede
global de suprimentos, como: montadoras de produtos aeronuticos, eletrnica, informtica, telecomunicaes, biotecnologia, fabricao de jias
e gemas preciosas, equipamentos mdico-hospitalares e laboratoriais.
Cumpre assinalar que estariam excludas de participar do projeto
do aeroporto industrial empresas cuja atividade produtiva comprometa
o meio ambiente ou interfira na segurana das operaes aeroporturias.
Tambm no so permitidas companhias que desenvolvam atividades de
beneficiamento de fumo, de produtos de tabacaria e que tenham atividades de fabricao de armas e munies.
O conceito de aeroporto-indstria uma analogia ao projeto Global
Transpark (GTP), cuja proposta inicial foi elaborada em 1990 por John
Kasarda e apresentada ao governador da Carolina do Norte. O North Carolina Global TransPark, localizado a 115 quilmetros de distncia do Reasearch Triangle Park, est sendo consolidado numa vasta rea de 2.500
3. O fluxo de comrcio internacional no Brasil excessivamente concentrado no modal
martimo, sendo responsvel por uma participao de 92% do total de cargas. Em 2009,
aps uma queda de 23% em relao a 2008, o total das exportaes pelo modal martimo
atingiu 88,8%.
191

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

hectares (9.7 km2) subutilizada de um aeroporto regional em Kinston, sendo constitudo por uma importante infraestrutura multimodal que dever estar completamente concluda em 2025, garantindo a distribuio dos
produtos atravs do sistema aerovirio, trilhos, rodovirios e dois portos
internacionais. Alm da infraestrutura de logstica, o ambiente de negcios estimulado atravs de um pacote de benefcios fiscais disponibilizados para a atrao de novos empreendimentos.
Apesar de todos esses atrativos locacionais, o modelo do Global
Transpark no tem correspondido s expectativas de seus proponentes,
tendo apresentado um crescimento bastante lento, muito aqum dos 50
mil empregos anunciados no incio do projeto. Em decorrncia disso alguns especialistas em desenvolvimento econmico tm considerado esse
projeto como um grande elefante branco, como seguem os comentrios
publicados no Carolina Journal (EUA):
(The Global Transpark) A boondoggle from the start. This series records what is possibly the largest government waste and failure in North Carolina state history, a failed cargo-airport project that has brought
false hopes but little impact to Kinston and Eastern North Carolina.

Em consonncia com as mudanas processadas nos stios aeroporturios ao redor do mundo e diante da necessidade de ampliao da participao brasileira no comrcio internacional de alto valor agregado, com
base no modal areo, promoveu-se, no incio da dcada de 2000, a institucionalizao do conceito de aeroporto-indstria no Brasil. Assim, a Secretaria da Receita Federal (SRF), por meio da Instruo Normativa n 241
de 2002, definiu o conceito de aeroporto industrial da seguinte maneira:
O conceito de um aeroporto indstria considera que as empresas nele
instaladas trabalham em uma zona de neutralidade fiscal, sob regime
de entreposto aduaneiro especial, sem ter que pagar impostos na importao de componentes. Os insumos importados, aps passar pela alfndega, so diretamente transferidos s instalaes e encaminhados para
a linha de montagem. Os produtos finais so, da mesma forma, exportados sem pagamento de impostos. Similarmente, os componentes locais
so livres de impostos no momento da compra, incorporados ao produto
192

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

e ento exportados. Somente no caso de produtos acabados vendidos no


mercado domstico que tarifas de importao e impostos locais sero
aplicados, deferidos para a operao de venda (INFRAERO, 2007).

Nota-se que o conceito de aeroporto industrial regulamentado no


pas se constitui uma opo ao programa nacional de Zonas de Processamento de Exportao4.
O fluxograma apresentado na Figura 1 mostra como dever ser o funcionamento de um aeroporto-indstria no Brasil. De acordo com a Infraero, a matria-prima, ao chegar no terminal de cargas, encaminhada ao
entreposto de importao e, em seguida, conduzida para a empresa situada dentro do recinto alfandegado no aeroporto. No processo de sada do
produto acabado, a carga passa pelo entreposto de exportao e liberada
para o embarque para o mercado externo. As operaes de entrada e sada
dos insumos e produtos sero controladas por um software do entreposto.

Figura 1: Fluxograma de funcionamento do aeroporto-indstria Fonte: INFRAERO

4. O Estado de Minas Gerais conta com nove unidades aduaneiras: Porto Seco (Uberlndia,
Uberaba, Betim, Juiz de Fora e Varginha), REDEX (Guaxup/Poos de Caldas e
Divinpolis), DRF (Governador Valadares) e o Aeroporto-indstria (AITN).
193

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

Esse modelo bsico desenvolvido pela Infraero permite, por um lado,


maior agilidade e reduo do tempo requerido nos trmites aduaneiros5
e, por outro, controle sobre a entrada e sada de insumos e produtos, de
modo que no haja a prtica ilcita na operacionalizao do sistema e, consequentemente, a gerao de concorrncia desleal no mercado interno.
Para que o aeroporto industrial seja viabilizado diversas medidas devem ser agregadas e integradas, como a fuso entre a produo e a distribuio JIT (just in time), o transporte multimodal, avanado sistema de
telecomunicaes, sistema de informaes, apoio comercial e recursos de
conhecimento (GREIS et al., 1997).
Na Figura 2 so apresentados, com base em Kasarda (2003), um conjunto de elementos considerados fundamentais, em termos de infraestrutura de negcios, para a implantao de um aeroporto-indstria.
O primeiro ponto apresentado por Kasarda a necessidade da multimodalidade integrada, composta pelo modal areo, rodovirio, ferrovirio
e martimo, com a funo de garantir maior rapidez na distribuio de
insumos e produtos manufaturados. O segundo ponto destacado a existncia de sistemas avanados de telecomunicaes para monitoramento
eficiente de pedidos e clientes, controle de estoque e rastreamento da carga etc, atravs de Internet, RFID (Radio Frequency Identification), fibras
ticas, EDI (Eletronic Document Interchange) e comunicao via satlite.
O terceiro grupo de elementos apontados como essenciais est associado
ao suporte de conhecimento, baseado em universidades e escolas tcnicas;
laboratrios de pesquisa e desenvolvimento; banco de dados de indstrias
e fornecedores; empresas de pesquisa de mercado e planejamento estratgico; e centros de treinamento distncia, para prover profissionais capacitados e fornecer estudos avanados sobre tecnologia e marketing. O
quarto ponto referenciado para a construo de um aeroporto industrial
refere-se ao suporte comercial que engloba centro de exposies; benefcios governamentais, como as isenes de impostos para exportao; zonas francas para acelerar o processo de entrada e sada de bens e servios;
e infraestrutura de moradia e lazer para atender a demanda gerada pelas
novas empresas instaladas. (LOURES, 2007:51-52).

5. No custa enfatizar que os principais aeroportos brasileiros utilizados como modal para
o comrcio exterior no dispem de aduana 24 horas todos os dias.
194

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

Figura 2: Esquema de Infraestrutura de Negcios para Implantao


do Aeroporto Indstria Fonte: Kasarda (2003)

De acordo com Kasarda, os aeroportos industriais passam a ser vistos


como local com elevada capacidade para a promoo e multiplicao de negcios e indutores de um crescimento diferenciado, com base em indstrias
de alta tecnologia e de prestao de servios. Alm disso, acrescenta o autor,
na medida em que ocorre a consolidao do aeroporto industrial uma nova
forma urbana comea a surgir tomando a forma daquilo que denominou de
Aerotropolis.
Kasarda apresenta as seguintes definies para Aerotropolis:
Similar in shape to the traditional metropolis of a central city and its
commuter heavy suburbs, the Aerotropolis consists of an airport city core
and an outlying area of businesses stretching fifteen miles along transportation corridors. (KASARDA, 2006:35)
Emerging corridors, clusters, and spines of airport-linked businesses are
giving rise to a new urban form the aerotropolis stretching as much
as 25 km from gateway airports. (KASARDA, 2005:16)

195

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

A Aerotropolis ainda um termo teoricamente pouco fundamentado,


particularmente no que se refere analogia pretendida com a geografia urbana. A forma eloquente com que Kasarda tem defendido e popularizado
a proposta de implantao do aeroporto-indstria e da Aerotropolis no
encontra amparo no seu debate terico, tendo em vista que seus textos so
pouco densos, repetitivos e apresentam reduzido esforo de sistematizao
das nuances de um conceito pretensamente novo para as reas de desenvolvimento urbano e regional.
Uma anlise rigorosa do conceito de Aerotropolis, proposto por Kasarda, possivelmente revelaria a inexistncia de inovao conceitual ou
quebra de paradigma, mas to somente uma atualizao de termos e conceitos, a partir de ideias como a de aviapolis e a E18 highway corridor
(Helsinki Vantaa Airport) ou ainda de airport-city, surgida na dcada
de 1970 nos Estados Unidos6. A cidade-aeroporto referia-se, naquela poca, aos parques tecnolgicos e empresariais situados junto a um campo
de aviao. Eventualmente o termo tambm era utilizado para designar o
municpio onde se situava o aeroporto de um grande centro, como era o
caso de Helsinki: Vantaa era ento considerada uma cidade aeroporturia
(GLLER, 2003).
Outro aspecto importante a considerar nas anlises realizadas por
Kasarda a inexorvel relao de causalidade sugerida entre a implantao
do aeroporto-indstria e o surgimento da Aerotropolis. A lgica sugerida
um raciocnio a partir do excepcional, que quando territorializada perde
o sentido e as razes de convencimento, j que uma deciso poltica/
institucional de criao de um aeroporto indstria no suficiente para que
empresas de alta tecnologia se multipliquem nesse espao. No h como
deixar de considerar as condies estruturais e histricas de um pas com
dimenses continentais como o Brasil e as diferentes trajetrias tecnolgicas
de cada regio.
A seguir analisaremos, a partir de diversas dimenses, a proposta de
6. Fao referncia Cidade Aeroporto (airport city), cuja origem do conceito encontra-se
no livro The Airport City and the Future Intermodal Transportation System (1977), de
autoria de H. McKinley Conway, devido ao equvoco terico cometido pelas autoridades
brasileiras responsveis pela fiscalizao das atividades de aviao civil e de infraestrutura
aeronutica e aeroporturia. Cumpre assinalar que no Parecer de transferncia dos vos
da Pampulha para Confins, o ento diretor-presidente da ANAC, Milton Zuanazzi, faz
referncia ao conceito de Cidade-Aeroporto e atribui seu desenvolvimento ao professor
John Kasarda.
196

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

implantao do aeroporto industrial em Minas Gerais, no Aeroporto Internacional Tancredo Neves (AITN).
3. Anlise da Implantao do Aeroporto-Indstria no AITN
O Aeroporto Internacional Tancredo Neves (tambm conhecido
como Aeroporto de Confins), encontra-se localizado na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, no municpio de Confins. Considerado um dos
mais modernos do Brasil, em termos de infraestrutura e de prestao de
servios, o aeroporto vinha sofrendo grande ociosidade, que foi resolvida
com a polmica deciso de transferncia de mais de 120 vos do Aeroporto da Pampulha para o AITN.
Com essa deciso, dois problemas foram resolvidos simultaneamente. Primeiro, o Aeroporto da Pampulha, embora tivesse a comodidade de
estar localizado prximo rea central de Belo Horizonte, apresentava
precrias condies de segurana e superlotao. Segundo, embora o Aeroporto de Confins seja considerado o aeroporto do pas mais distante do
seu ncleo urbano de referncia, cerca de 42 km de Belo Horizonte, apresentava grande ociosidade.
O Aeroporto de Confins (AITN) foi o primeiro aeroporto do pas a
receber a autorizao pela Receita Federal, atravs da assinatura do ato
declaratrio de autorizao em 2005, para implantao do conceito de
aeroporto-indstria em seu stio aeroporturio. Com isso, o aeroporto
credenciou-se para a realizao de atividades de armazenagem, exposio, demonstrao, teste de funcionamento, industrializao, manuteno
e reparo.
Como parte do programa-piloto de implantao do sistema de tributao no regime especial, foram autorizadas as instalaes no stio aeroporturio de trs indstrias: Maxtrack, Clamper e VMI.
A expectativa do governo do Estado de Minas Gerais que o aeroporto industrial de Confins se transforme num hub logstico multimodal para
atender empresas brasileiras e latino-americanas voltadas para a exportao de produtos de elevado valor agregado, as quais dependem de cadeias
de suprimentos globais com base no modal areo.
A proposta de criao do aeroporto-indstria no AITN, apresentada
por John Kasarda, prev a execuo da obra em trs fases e a concluso
197

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

total do empreendimento em 2030. A primeira fase seria realizada entre


2006 e 2011, a segunda seria realizada entre 2011 e 2016, e, por fim, a terceira fase seria realizada entre 2017 e 2030.
A anlise que se segue tem como objetivo fundamental avaliar os impactos oriundos da implantao do megaempreendimento do aeroporto
industrial que est sendo construdo nas instalaes do atual Aeroporto
Internacional Tancredo Neves (AITN), para o desenvolvimento econmico de Belo Horizonte e dos municpios que compe a RMBH. A anlise
tem como base o relatrio The Tancredo Neves Industrial Airport: Strategic
Guidelines and Development Actions, desenvolvido em 2005 por John D.
Kasarda, diretor do Kenan Institute of Private Enterprise (EUA).
3.1. Anlise do Aeroporto Industrial segundo diferentes dimenses
Para analisar os possveis impactos da implantao do aeroporto industrial no AITN, conforme proposta de John Kasarda, utiliza-se como
referncia a metodologia desenvolvida na pesquisa Grandes Projetos de
Desenvolvimento Urbano: o que se pode aprender com a experincia brasileira?, financiada pelo Lincoln Institute of Land Policy (LILP) e coordenada pelo IPPUR/UFRJ.
De acordo com essa metodologia, os grandes projetos urbanos
so avaliados segundo uma matriz de anlise abrangente que, a partir
das informaes e insumos disponveis, procura abordar os projetos
urbanos e suas relaes a partir de mltiplas nfases ou dimenses
(poltica, institucional, simblica, arquitetnica-urbanstica, fundiria,
socioambiental e econmico-financeira).
3.1.1. Dimenso Institucional
A proposta original denominada de Entreposto Aduaneiro Industrial atualmente denominada de Aeroporto-Indstria foi idealizada
no Brasil pela Infraero e desenvolvida pela Receita Federal, ainda no governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, que regulamentou
o regime especial de aeroporto industrial e autorizou o sistema em apenas quatro aeroportos internacionais: Confins (MG), Galeo (RJ), So
Jos dos Campos (SP) e Petrolina (PE). Posteriormente, Viracopos, em
198

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

Campinas (SP), tambm reivindicou e conseguiu o credenciamento para


funcionar como aeroporto-indstria.
A criao e as caractersticas operacionais do conceito aeroporto-indstria no Brasil, quanto aos aspectos legais, esto baseadas na seguinte
legislao da Receita Federal:
Medida Provisria n 2.158-35, de 28junho2001 Cria o regime
de entreposto aduaneiro para armazenagem de mercadoria estrangeira em
local alfandegado de uso pblico, com suspenso do pagamento de impostos incidentes na importao.
Instruo Normativa SRF n 79, de 11outubro2001 Dispe sobre
o regime de entreposto aduaneiro na importao e exportao, instrues
para operacionalizao.
Instruo Normativa SRF n 80, de 11outubro2001 Dispe sobre
o regime de aduaneiro especial de entreposto industrial sob controle informatizado, instrues sobre controle informatizado.
Ato Declaratrio Executivo COANA n 15, de 20fevereiro2002
Especifica as informaes a serem apresentadas para o controle dos recintos credenciados operao do regime de entreposto aduaneiro.
De forma mais detalhada, a operacionalidade do aeroporto-indstria, segundo a legislao em vigor, tem incio com o seu credenciamento
como recinto alfandegado de uso pblico e o processo de industrializao
de mercadorias importadas sob o regime de entreposto aduaneiro.
O governo do Estado de Minas Gerais tambm tem atuado no sentido
de promover a desonerao fiscal para as indstrias que se localizaro no
AITN, para tanto foram assinados a Lei Pr-Confins, o decreto 44.210/06
e o decreto 44.301/06. Entretanto, como apontou Kasarda, para atrair indstrias de alto valor agregado e atingir elevado crescimento, os incentivos
fiscais tradicionais tm importncia relativa, uma vez que o governo precisa reforar a capacidade logstica do local, conectando a infraestrutura de
transporte e oferecendo s firmas acesso rpido e eficiente aos fornecedores
e aos consumidores.
3.1.2. Dimenso Simblica
Nos discursos de apresentao do megaempreendimento do Aeroporto Industrial de Confins observa-se como centralidade a referncia
199

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

aos textos e atuaes de John Kasarda, consultor internacional, principal


nome associado ao conceito e experincia de implantao de aeroporto-indstria.
O incremento da competio global e a rpida expanso dos mercados promoveram uma substancial mudana na forma de realizaes de
negcios ao redor do mundo. Com isso, emergiu um novo ambiente comercial, onde preos e qualidade so necessrios, mas no suficientes, para
o sucesso competitivo. Nesse sentido, Kasarda afirma que an industrial
advantage is being gained by firms that respond flexibly and rapidly to their
domestic and global customers, delivering lower cost, high-quality products
quickly and efficiently (Kasarda, 2005:06).
Em outras palavras, as transformaes econmicas em curso estabelecem uma competio baseada no gap temporal de resposta aos estmulos da demanda, ou seja, a globalizao trouxe a competio baseada
no tempo, fazendo com que a speed, agility, and connectivity have become the competitive mantra of many of the worlds most successful firms7.
Nesses termos, os ganhos de competitividade da firma no sculo XXI
passariam a estar vinculados a trs fatores inter-relacionados: conectividade, rapidez e eficincia.
Em face disso, Kasarda ressalta que os aeroportos assumem no sculo
XXI uma importncia fundamental para o desenvolvimento, tal qual ocorreu com as rodovias no sculo XX, as ferrovias no sculo XIX e os portos
no sculo XVIII. Em ltima anlise, o elemento central do comrcio internacional de bens e servios residiria nas estratgias multimodais, em
que os aeroportos internacionais podem desempenhar um papel bastante
estratgico.
Dada essa importncia estratgica dos aeroportos na nova economia, em virtude de oferecer s firmas o acesso rpido e eficiente aos fornecedores e aos consumidores, uma nova explorao tem sido viabilizada
por meio da criao do aeroporto-indstria. Ao mesmo tempo, a utilizao do aeroporto para negcios intensivos em transporte areo teria gerado uma nova forma urbana a Aerotropolis, conceito desenvolvido por
John Kasarda que corresponderia ao espraiamento do desenvolvimento
em artrias que atingem at 25 km da localizao do aeroporto-indstria.
(Figura 3)
7. Kasarda (2005:02)
200

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

Figura 3: Esquema da Aerotropolis Fonte: Kasarda (2005)

O conceito de Aerotropolis pressupe, alm da expanso dos terminais de passageiros e de carga, o planejamento do aeroporto industrial, a
ocupao ordenada do entorno, a atrao de empresas com produtos de
alto valor agregado para exportao e para o mercado interno, os distritos
industriais de alta tecnologia, as vias de acesso duplicadas e conservadas,
centros de treinamentos, rede de ensino e de reas de lazer e residncias
capazes de dar suporte estrutura ao aeroporto.
Neste contexto, alguns aeroportos tradicionais tm recebido pesados
investimentos e apoio poltico-institucional para mudarem o foco de atuao, deixando de ser apenas reas de pouso e decolagem, de embarque e
desembarque de cargas e passageiros, para se transformarem em aeroporto-indstria e em hubs logsticos multimodal.
Kasarda aponta exemplos de aeroportos-indstria/Aerotrpolis, que
esto sendo implantados no mundo: Southern Califrnias Ontario Airport, Alliance Industrial Airport (Texas), Rickenbacher Industrial Airport
in Columbus (Ohio), Hong Kong Industrial Airport, Incheon Industrial
Airport (Coreia do Sul). Esses exemplos so utilizados por Kasarda para
201

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

justificar a implantao do projeto de aeroporto-indstria/Aerotropolis no


AITN.
Segundo Kasarda Pivotal to the vision, strategy and actions, is positioning TNIA as a leading multimodal air logistics hub that will drive airport linked industrial development on and near its property and substantially beyond airport perimeters, creating a greater Aerotropolis (Kasarda,
2005:04).
3.1.3. Dimenso Poltica
Um empreendimento das dimenses do aeroporto industrial/Aerotropolis, nos termos sugeridos por Kasarda, exige aes articuladas entre
os trs nveis de governo, tendo em vista os recursos financeiros exigidos
para a implantao do empreendimento, os incentivos fiscais e creditcios
necessrios para tornar atrativa a rea e, sobretudo, o atendimento das diversas externalidades negativas e demandas que ganharo densidade com a
implantao do projeto.
Nesse sentido, as relaes entre o governo federal, em particular da Infraero, e o governo do Estado de Minas Gerais, so importantes para viabilizar parte do que Kasarda denominou de primeira fase de implantao,
ou seja, a disponibilizao de infraestrutura soft, que se refere s obras de
infraestrutura bsica e dos pacotes de incentivos fiscais. O governo de Minas
props realizar os investimentos necessrios execuo das obras de infraestrutura para a implantao da primeira fase do aeroporto industrial junto
ao Aeroporto Internacional Tancredo Neves (AITN), calculadas entre R$ 10
milhes e R$ 15 milhes.
A aproximao poltica do governo do estado com a Infraero importante para negociar, em determinadas situaes, prazos mais curtos nas
decises para implantao do projeto, uma vez que a Infraero a responsvel pela administrao aeroporturia do AITN. Assim, fica a cargo da
Infraero a autorizao para a realizao de obras de infraestrutura no stio
aeroporturio, bem como a realizao de licitao de nove lotes que sero
ocupados pelas empresas, num total de 46 mil metros quadrados, na primeira fase do projeto8.
8. Essa rea inferior rea atual ocupada pelo Centro de Manuteno de Aeronaves da
Gol, localizada nas adjacncias do Aeroporto de Confins.
202

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

Em geral, essas decises so eminentemente polticas e condicionadas pelo oramento da Infraero, o que denota que a aproximao do governo do estado poder contribuir para acordos que priorizem a implantao
do projeto. Alm disso, Kasarda sugere que os entes federativos envolvidos
diretamente com o projeto do aeroporto-indstria devam se articular com
o propsito de coordenar o planejamento e revigorar a iniciativa pblico-privada para que o aeroporto possa atingir todo seu potencial como uma
mquina para o desenvolvimento econmico, tanto em torno do aeroporto quanto ao longo da Regio Metropolitana.
3.1.4. Dimenso Econmico-Financeira
A implantao do megaprojeto do aeroporto-indstria/Aerotropolis,
com base nas diretrizes propostas no estudo realizado por Kasarda, dever
ser precedida por um estudo de estimativas de custos de desenvolvimento
e de potenciais impactos, uma vez que os custos parciais apresentados por
Kasarda referem-se a valores de outros aeroportos-indstria, o que representa uma forte abstrao em termos de projeo de custos do projeto e de
condies oramentrias.
Essa constatao reconhecida inclusive por Kasarda que, ao projetar
as aes e estratgias de implantao do AITN para o perodo entre 2006 e
2030, atribuiu no apenas ao setor pblico, mas tambm ao setor privado,
a responsabilidade pela implantao do empreendimento.
3.1.5. Dimenso Urbanstica-Arquitetnica, Fundiria e Socioambiental
A localizao do aeroporto no municpio de Confins, isolado do entorno e inserido em uma rea frgil o Carste de Lagoa Santa, submetida
legislao de proteo ambiental limita os efeitos mais imediatos do
projeto sobre as localidades mais prximas.
Contudo, entrevistas realizadas com gestores pblicos9, revelam que
vm ocorrendo mudanas importantes nos municpios de Confins, Pedro
Leopoldo e Lagoa Santa, muito embora essas mudanas sejam mais facilmente relacionadas implantao da Linha Verde (com a melhoria da
9. Foram entrevistados o secretrio de Turismo de Confins, os secretrios de
Desenvolvimento Econmico e Fazenda de Pedro Leopoldo e o secretrio de Planejamento
de Lagoa Santa.
203

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

acessibilidade Belo Horizonte) e ao incremento da operao e do movimento de passageiros do Aeroporto de Confins, do que s expectativas
relacionadas implantao do aeroporto-indstria.
O secretrio de Turismo de Confins enfatiza o incremento das atividades do aeroporto e as melhorias na Linha Verde, que teria reduzido em
30% o tempo de viagem para Belo Horizonte. Segundo ele, aps a reativao do aeroporto a demanda na rea de sade e educao teria dobrado,
embora, por outro lado, tenha aumentado o emprego da populao nas
atividades relacionadas ao aeroporto, que hoje empregaria aproximadamente 500 pessoas nos servios internos e 100 pessoas no servio de txi,
uma parte considervel das 5.680 pessoas residentes no pequeno municpio de Confins (IBGE, 2007).
O secretrio relata tambm uma grande valorizao fundiria nos ltimos anos, citando como exemplo o caso da Granviver, empresa do grupo
Sculus, que implantou um condomnio fechado, com lotes mnimos de
1.000m2 que foram comercializados com enorme valorizao imobiliria.
Alm disso, haveria regies em Confins (ncleo Lagoa dos Mares) em que
a valorizao teria chegado a 500% no curto perodo de tempo.
As expectativas com relao ao novo uso industrial da rea se refletem
nas menes a loteamentos previstos para uso misto (industrial e residencial), como o caso do Tecnopark e, especialmente, o Precon Park, rea com
cerca de 6 milhes de metros quadrados, onde estariam previstas a instalao de empresas de alta tecnologia, hotis e condomnio residencial de luxo.
Os agentes pblicos de Pedro Leopoldo tambm relataram a valorizao
dos terrenos e, especificamente, o aumento no valor dos aluguis depois da
reativao do Aeroporto de Confins. Contudo, a expectativa com relao ao
Precon Park 1/3 da sua rea est no municpio de Pedro Leopoldo menor.
Tambm em Lagoa Santa, que abriga cerca de 37% do terreno do aeroporto e que perdeu o Polo de Microeletrnica para o municpio de Vespasiano, h previso de condomnios industriais, embora existam poucas
reas para a implantao de empreendimentos em funo da insero de
grande parte do municpio na APA Carste de Lagoa Santa.
Por fim, deve ser enfatizado que foi observada nas entrevistas com
os secretrios dos municpios de Confins, Lagoa Santa e Pedro Leopoldo
forte resistncia instalao de conjuntos habitacionais de baixo padro,
sejam eles pblicos ou privados.
204

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

4. Desorganizando a Fantasia
Os argumentos retricos que sero arrolados tm como objetivo colocar em relevo crtico o excessivo otimismo em torno da proposta de instalao do aeroporto industrial na circunscrio do AITN e de suas possveis repercusses sobre o desenvolvimento econmico da RM de Belo
Horizonte.
A proposta de Kasarda transformar o Aeroporto Industrial Tancredo Neves em um hub logstico multimodal no Brasil e na Amrica Latina
para empresas voltadas para a exportao, as quais dependem de cadeias
de suprimento globais com base no modal areo para assegurar rapidez,
agilidade e acessibilidade. A expectativa dos proponentes do projeto que
com a instalao do aeroporto industrial ocorra um novo e diferenciado
ciclo de crescimento da economia de Minas Gerais.
Todavia, o sucesso do aeroporto-indstria, nos moldes sugeridos por
John Kasarda, dependeria de pelos menos quatro hipteses hericas, cuja
viabilidade parece distante da realidade da economia mineira.
A primeira hiptese refere-se necessidade de transformar o Aeroporto de Confins no principal aeroporto de distribuio (hub) de passageiros e de carga do pas, a partir da adoo do sistema hub and spoke10.
A lgica pretendida por Kasarda ignora o papel central das companhias areas na determinao dos poucos aeroportos hubs do pas, as
negociaes tcnicas com a ANAC e com a Infraero e, sobretudo, a centralidade econmica exercida por So Paulo e Rio de Janeiro. Nessas cidades
se localizam as sedes das principais empresas areas e onde as estratgias
para otimizao de vos so executadas, de modo a ter uma utilizao
mais intensiva das aeronaves e melhor explorao econmica das rotas
mais rentveis.

10. O sistema Hub-and-spoke, desenvolvido pelas grandes empresas areas para ampliar
a eficincia alocativa das aeronaves (networks), significa que alguns poucos aeroportos
(hubs) concentram a maior parte do trfego areo, recebendo e redistribuindo os
passageiros para outras localidades (spokes), por intermdio de parcerias com empresas
regionais.
205

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

Figura 4: Hub and Spoke proposto por Kasarda para o AITN Fonte: Kasarda (2005)

Kasarda parte da suposio que o AITN se transformaria no principal


hub do pas, o que se mostra uma hiptese pouco realstica para um horizonte temporal considervel. pouco provvel que as companhias areas
estabeleam mudanas nas suas rotas para otimizao modal a partir do
Aeroporto Internacional Tancredo Neves, uma vez que So Paulo, Rio de
Janeiro e Braslia (hub para as regies Norte e Nordeste) apresentam caractersticas econmicas para serem os principais hubs do pas.
O caso do Aeroporto de Congonhas retrata a realidade de como funciona o setor areo brasileiro. A despeito de possuir uma pista bastante
restrita, estar localizado numa rea urbana densamente povoada e sem
possibilidade de expanso do stio aeroporturio, ainda o principal hub
do transporte areo de passageiros do pas. A questo bastante simples
para se pensar: quem e quais os fatores que determinam os hubs?
Uma segunda hiptese que as principais indstrias de alta tecnologia instaladas no Brasil, como por exemplo, IBM, Dell, Motorolla, Lucent, Sansung, Alcatel e Texas Instruments, muitas das quais localizadas
nas proximidades do Aeroporto de Viracopos (Campinas-SP) promovam
alteraes nas suas decises locacionais e transfiram sua planta industrial
para a rea do aeroporto-indstria de Confins.
206

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

O Aeroporto de Viracopos o segundo maior aeroporto internacional do Brasil, possui o maior terminal de cargas da Amrica do Sul, movimenta um tero do comrcio internacional do pas e tambm est em
processo de instalao do aeroporto industrial. A cidade de Campinas
um importante polo de alta tecnologia, onde se encontram localizadas 50
das 500 maiores empresas do mundo e a universidade (Unicamp) com
maior nmero de depsito de patentes do Brasil. Alm disso, algumas das
empresas listadas anteriormente esto localizadas no mximo a 30 km do
Aeroporto de Viracopos e dispem de rodovias de excelente qualidade at
o aeroporto.
Nessas condies no parece crvel que ocorra uma mudana coletiva
nas decises locacionais e que essas empresas se transfiram para a rea
industrial de Confins. Embora Kasarda apresente uma ampla lista de
potenciais empresas que seriam atradas para o AITN, no expe as razes
econmicas que explicariam a ocorrncia de modificaes profundas nas
estratgias locacionais e comerciais dessas empresas, de modo a promover
uma reordenao espacial da produo e uma reconfigurao econmica
do pas. Neste caso, nota-se que no se leva em conta uma premissa bsica
da teoria de deciso locacional para indstrias com elevado contedo
tecnolgico que a inrcia locacional, isto , os custos envolvidos na
relocalizao de uma atividade e as dificuldades em replicar fatores
de atrao em outras regies produz uma forte restrio a mudanas
repentinas das plantas industriais.
Nesse contexto, cumpre assinalar as palavras de Diniz e Gonalves(2005):
(...) para quaisquer recortes tericos que relacionem inovao e desenvolvimento regional, a concentrao prvia da base produtiva e de gerao de inovaes cria inrcia locacional, que dificilmente quebrada,
reforando o padro locacional da economia brasileira e, especialmente,
das atividades mais intensivas de conhecimento. (Diniz & Gonalves,
2005:165).

Alm disso, dois outros pontos so importantes para serem objetos de


rpidas reflexes: a pauta das exportaes de Minas Gerais e o escoamento
areo da produo mineira.
207

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

A anlise do comrcio exterior de Minas Gerais mostra que as receitas decorrentes das exportaes atingiram US$ 31,2 bilhes em 2010, o
que representou uma participao de 15,5% do total exportado pelo pas.
Esse desempenho colocou o estado na segunda posio entre os maiores
estados exportadores do pas.
Um olhar mais atento sobre a pauta de exportaes, no entanto,
aponta para a elevada concentrao em determinadas cadeias produtivas.
Em 2010, os dez principais grupos de produtos exportados representaram
aproximadamente 95% do total das exportaes mineiras, enquanto que
os trs principais grupos de produtos (minero-metalrgica, produtos metalrgicos e de caf e derivados), resultaram numa participao de 72,5%
do total exportado pelo estado (Grfico 1).
Diante desse quadro, foroso reconhecer que esses grupos de produtos no so compatveis com o perfil desejado de produtos que utilizam
o modal areo como base estratgica de distribuio.
Principais Grupos de Produtos

Valores em milhes US$ FOB

Grfico 1: Exportaes do estado de Minas Gerais em 2010 Fonte: MDIC/SECEX

208

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

O segundo ponto procura conhecer o montante das vendas externas


realizadas pelo modal areo e a base aeroporturia utilizada para escoamento da produo mineira.
Os dados da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX) revelam que
5,5% das exportaes (valores) de Minas Gerais foram realizadas pelo modal areo em 2009, que significou um irrisrio montante de US$ 1,06 bilho. Essa participao foi atingida em virtude de uma significativa queda
de 23% das exportaes realizadas atravs do modal martimo, que mesmo assim manteve sua posio dominante no escoamento das exportaes
mineiras, com 88,8% do total das vendas externas.
A anlise da base aeroporturia utilizada para a realizao das exportaes de produtos provenientes de Minas Gerais, conforme dados
apresentados no Grfico 2, mostra significativa participao do Aeroporto
Internacional de Guarulhos, no Estado de So Paulo, sendo responsvel
por 88,3% do valor operado de carga area de exportao em 2009. Em
segundo lugar aparece o Aeroporto de Viracopos em Campinas, seguido
pelo Aeroporto do Galeo, no Rio de Janeiro.
O Aeroporto de Confins foi responsvel pelo escoamento de apenas
1% do valor total exportado por Minas Gerais, ou seja, cerca de US$ 11,6
milhes. Por outro lado, consolidou como o principal operador de cargas
areas de importao para o estado com 62,7% do total, somando US$
581,7 milhes em 2009.
Uma terceira hiptese que depreende do relatrio apresentado por
Kasarda que haver a atrao de uma grande quantidade de indstrias
de alta tecnologia e prestadoras de servios que se distribuiro nas reas
do aeroporto e ao longo de artrias de at 25 km em torno do aeroporto
industrial, formando o que denominou de Aerotropolis.

209

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

Grfico 2: Principais Aeroportos De Sada Dos Produtos De Minas Gerais


Fonte: MDIC/SECEX

O questionamento a essa hiptese est diretamente relacionado com


a discusso anterior, ou seja, considerando que as condies apresentadas
para a atrao de empresas de alta tecnologia para a rea do aeroporto-indstria no so razoveis, lgico supor que a atrao de uma grande
quantidade de empresas de alta tecnologia e prestadoras de servios para
ocupar artrias de at 25 km do porto do aeroporto no parece guardar
convergncia com a realidade econmica de Minas Gerais. A Aerotropolis
proposta por Kasarda poder no passar de uma village, pois certamente a
rea no dever atrair empresas de alta tecnologia suficientes para ocupar
esse espao.
Uma quarta hiptese a efetiva participao da iniciativa privada no
financiamento desse megaempreendimento para a implantao do aeroporto-indstria e da Aerotrpolis.
O ponto inicial para o debate seria o custo de implantao do projeto
do aeroporto industrial no stio do Aeroporto Industrial Tancredo Neves,
que no definido por Kasarda, embora reconhea por meio de comparaes com outros aeroportos-indstria que o montante necessrio para
a realizao dos investimentos seja relativamente elevado. Um exemplo
ilustrativo do volume de recursos financeiros necessrios o Hong Kong
Industrial Airport (HKIA), cujo montante previsto de investimentos para
a execuo do projeto foi de US$ 20 bilhes.
O estado de Minas Gerais investiu R$ 10 milhes at o momento em
infraestrutura para viabilizar o aeroporto-indstria, um montante inferior
210

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

aos gastos realizados pelo HKIA com canaletas e sistema de drenagem de


pista. Ainda como parmetro podem ser mencionados os valores pagos
Consultoria Changi Airports International (CAI), para elaborao do
MasterPlan do Aeroporto de Confins, que custou R$ 5 milhes, ou seja,
50% do montante investido em infraestrutura.
O pressuposto que todo gestor pblico tenha conhecimento de
quanto custar o empreendimento no momento em que prope uma obra
dessa magnitude, especialmente para analisar o custo de oportunidade, j
que os recursos pblicos so escassos. Ainda que havendo certo consenso
poltico em torno da importncia ou da necessidade de implantao do
projeto, o oramento do empreendimento permite estabelecer as parcerias
necessrias para a execuo das obras.
Kasarda afirma em diversos momentos a necessria participao da
iniciativa privada na implantao do projeto. Entretanto, a experincia
nacional e internacional tem mostrado que afirmar que o projeto ter a
participao do setor privado, atravs das PPP (Parceria Pblico-Privado),
no garantia de recursos para a execuo do empreendimento. No caso
especfico desse megaprojeto a execuo tambm deveria estar nas prioridades oramentrias do governo federal (PAC), da Infraero etc.
H outros problemas no menos relevantes que devero entrar na
pauta de discusses, como a divergncia entre a Instruo Normativa 241
da SRF e a proposta da Aerotropolis, que no contempla as empresas que
se instalarem fora do recinto alfandegado; os impactos dos incentivos tributrios concedidos sobre os demais municpios do estado; a ampliao da
frequncia de vos e variedade de destinos; ampliao da logstica multimodal; e a construo de uma nova pista.
Ainda que o AITN no apresente a mesma escala comercial e conectividade de outros aeroportos-indstria localizados na Europa e na sia,
o forte crescimento do nmero de passageiros nos ltimos anos tornar mais intenso o trfego areo em Confins, exigindo investimentos mais
consistentes em infraestrutura aeronutica para o efetivo atendimento
dessa expanso11. Com a expectativa de ampliao do volume de cargas
11. De acordo com o MasterPlan elaborado pela Consultoria Changi Airports International
(CAI), a perspectiva de que, no mdio prazo, 12 milhes de passageiros/ano passem a
utilizar anualmente os servios areos de Confins. A expectativa do governo do Estado
de Minas Gerais que os investimentos promovam a ampliao da infraestrutura
aeroporturia de Confins para atender 20 milhes de passageiros/ano em 2020.
211

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

em Confins, sobretudo a partir de instalaes das indstrias nas reas alfandegadas, tornar necessrio a construo de uma nova pista destinada
exclusivamente a avies cargueiros, com dimenses superiores s atuais,
para que possam decolar em full load.

5. Consideraes Finais
Em face de todo o exposto ao longo do trabalho razovel concluir
que os fundamentos e razes invocadas por John Kasarda para justificar a
implantao do aeroporto industrial em Confins e o surgimento da Aerotrpolis so merecedoras de contundentes crticas, em virtude da insubsistncia dos argumentos diante dos condicionantes estruturais apresentados
pela economia mineira.
Em que pese o fato da deciso de implantao do aeroporto industrial nas instalaes do AITN ser uma opo deliberadamente poltica
necessrio que as motivaes econmicas e de desenvolvimento acaso
invocadas pelo governo para justificar o projeto sejam devidamente fundamentadas e no apenas enunciadas abstratamente.
De maneira correlata, motivo de perplexidade a adeso incondicional e a forma acrtica com que os formuladores de polticas pblicas, pesquisadores da rea de desenvolvimento econmico e as equipes de planejamento do estado e da prefeitura de Belo Horizonte reconhecidamente
entre as melhores do pas , tm se submetido proposta do aeroporto-indstria. No h a devida preocupao de expor uma reflexo em relao
efetividade dos resultados sugeridos e a prioridade do empreendimento na
agenda de demandas sociais e das polticas pblicas.
Nesta perspectiva, cumpre assinalar que o Projeto Global TransPark
(GTP) apontado invariavelmente por Kasarda como modelo a ser seguido pelo AITN, tem sido vigorosamente questionado nos Estados Unidos,
desde sua implantao, devido aos resultados pouco expressivos quando
comparado com a proposta do projeto. Nesse sentido, so ilustrativas as
palavras de John Hood, ento presidente da John Locke Foundation:
Over the past two decades, two of the worst tastes in North Carolina government have been the Global TransPark and the Golden LEAF Foundation. Both were products of a political class that had more power
212

Cludio Cesar Paiva | Suzana Cristina Fernandes de Paiva

than sense. The TransPark was the 1980s brainchild of a UNC-Chapel


Hill sociologist, John Kasarda, who thought that North Carolina could
create a just-in-time manufacturing hub around an elongated rural airstrip. He was wrong. Unfortunately, he convinced former governors Jim
Martin and Jim Hunt to pursue the idea, and they convinced state and
federal lawmakers to plow nearly $90 million into the Kinston jetport.
(HOOD, 2008) (grifo nosso)

A anlise das diversas dimenses do projeto aeroporto-indstria revelou no apenas a grandiosidade do empreendimento, mas os enormes
desafios para implantao desse projeto no Aeroporto de Confins. No
obstante, necessrio ter em conta que a aplicao de qualquer mtodo
economtrico de hierarquizao de potencialidade apontaria o Aeroporto
do Galeo (Rio de Janeiro) e o Aeroporto de Viracopos (Campinas-SP),
como as opes mais viveis para lograr xito na implementao do conceito de aeroporto-indstria no pas.
O desafio do desenvolvimento econmico exige um grande esforo
para dar conta da complexidade das questes envolvidas. Nesse sentido, o
reconhecimento da especificidade local do fenmeno do desenvolvimento
impe um alerta adoo de polticas de desenvolvimento baseadas na
simples transposio de modelos de sucesso em outros pases, como o do
Vale do Silcio, dos distritos industriais italianos, airport-cities asiticos e
aeroporto-indstria.
A anlise apresentada por Kasarda desconhece esses elementos histrico-estruturais da economia local, preferindo um raciocnio a partir do
excepcional, do extravagante, o que torna a proposta da Aerotropolis um
desvario intelectual, dissociada das condies e das trajetrias histricas
do Estado de Minas Gerais.
Esse um risco que se corre quando se adota como estratgia de legitimao a contratao de consultorias internacionais, como o Instituto Kenan
da Universidade da Carolina do Norte (EUA), a Jurong Consultants, a Consultoria Changi Airports International (Cingapura), todos com a misso de
preparar o AITN para os novos tempos de modernidade e prosperidade.
Em ltima anlise, diante dos possveis entraves e condicionantes que
impediriam a transformao do AITN no principal hub logstico do Brasil,
condio sine-qua-non para o sucesso do aeroporto-indstria e da Aero213

A implantao do aeroporto-indstria em Confins e a ascenso da aerotropolis...

tropolis apresentada pelo professor Kasarda, o que esperar desse megaempreendimento?


H um leque de configuraes possveis, entretanto, o cenrio mais
provvel que ocorram mudanas fundamentais na implementao do
projeto em direo a uma proposta muito mais modesta, porm preservando a autoria como meio de legitimao. Logicamente, o aeroporto-indstria dever atrair indstrias de base tecnolgica, ainda que poucas tenham como caracterstica a dependncia da cadeia global de suprimentos,
mas que entraro na concorrncia pelos lotes para aproveitar os benefcios fiscais e financeiros de estarem localizadas num entreposto aduaneiro
especial. Entretanto, possvel que nos primeiros leiles a demanda das
indstrias pelos lotes seja bastante reduzida, justamente por no apresentarem elevada dependncia da cadeia global de suprimentos, procuraro
forar melhores condies de entrada. Por fim, ainda que essas poucas indstrias passem a servir como base das justificativas polticas para o sucesso do aeroporto-indstria, os resultados devero ser muito inferiores
queles sugeridos pelo professor John Kasarda.

6. Referncias
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215

Discursos e impactos em grandes projetos


urbanos: estudo de caso sobre a Cidade
Administrativa Presidente Tancredo Neves
Jos Ricardo Vargas de Faria1
No campo das disputas sobre como transformar as cidades, os fins
e os meios em jogo constituem um amplo cabedal de ideias, tcnicas,
projetos, intervenes, instrumentos jurdico-administrativos etc. que
so permeados por ideologias e opes polticas. Desde um planejamento normativo de carter sistmico, recentemente enriquecido pelos
processos participativos, at a estratgia de realizao de obras pontuais como instrumento de estmulo revitalizao da cidade, elaborada
ideologicamente como acupuntura urbana2, cada concepo reivindica
para si a capacidade de promover o desenvolvimento e no demais
lembrar que para cada concepo a palavra desenvolvimento assumir
um sentido distinto. Como afirmam Sanchez et al.:
Competitividade, empresariamento (urbano), planejamento estratgico (por projetos), intervenes pontuais, entre outros enunciados,
passam a compor o rol das iniciativas a serem adotadas pelos administradores das cidades vinculados aos mais diversos matizes poltico-ideolgicos. Tal enunciado tem sido apresentado como soluo modelar milagrosa voltada instaurao de um consenso que, por sua
vez, conduz a uma cidadania fabricada que acaba dando suporte s
iniciativas a ela vinculadas. (SANCHEZ et al., 2005, p.37)

Neste campo, a anlise que se pretende desenvolver a seguir se re1. Engenheiro civil e doutorando em Planejamento Urbano e Regional no IPPUR/
UFRJ. Professor do Departamento de Transportes da Universidade Federal do Paran e
cooperado da Ambiens Sociedade Cooperativa.
2. (LERNER, 2007)
216

Jos Ricardo Vargas de Faria

laciona com os estudos que investigam sobre a ideia de que o desenvolvimento pode resultar de grandes intervenes que interfiram substancialmente nas relaes socioespaciais e econmicas da cidade. Nomeados
como Grandes Projetos Urbanos (GPU) a literatura recente tem abordado
estas intervenes no sentido de compreender as consequncias e os pressupostos a elas relacionados.
O caso tomado como objeto de estudo foi o Centro Administrativo de
Minas Gerais (CAMG) posteriormente denominada Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves , obra do governo estadual destinada
a concentrar e abrigar suas atividades administrativas e que se localiza ao
norte do municpio de Belo Horizonte, fronteira com municpios vizinhos
pertencentes Regio Metropolitana (ver Imagem 18 CADERNO DE
IMAGENS, p. 347). A anlise foi desenvolvida como parte das atividades
do Estudo sobre os impactos oriundos de iniciativas localizadas no eixo
norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte e definio de alternativas de desenvolvimento econmico, urbano e social para o municpio
de Belo Horizonte e complementada com informaes recentes, especialmente as notcias divulgadas na inaugurao do empreendimento. Esse
estudo, realizado entre novembro de 2007 e abril de 2008, analisou sete
Grandes Projetos localizados no Vetor Norte da RMBH3 considerados pela
Prefeitura de Belo Horizonte como expresso da estratgia de uma nova
configurao industrial no Vetor Norte da RMBH e, alm disso, como
prenncio de possveis rupturas e alteraes no quadro socioeconmico e
espacial metropolitano como, por exemplo, a ampliao da atrao populacional, o aumento dos nveis de ocupao na regio, a especulao imobiliria com o aumento do valor dos imveis e a presso por infraestrutura
e servios pblicos urbanos. A expectativa da Prefeitura de Belo Horizonte
era a de que este estudo subsidiasse a proposio de alternativas para minimizar os impactos negativos e identificar estratgias de desenvolvimento, potencializando os resultados das intervenes na regio.
Como referncia terico-metodolgica para o estudo foram adotados os resultados da pesquisa Grandes Projetos de Desenvolvimento Ur3. (1) o Aeroporto Industrial de Confins, (2) o Parque Tecnolgico BHTEC, (3) o Polo
de Semicondutores no municpio de Vespasiano, (4) a Linha Verde, (5) o Contorno
Virio Norte, (6) a Estao de Integrao e Centro Comercial Vilarinho e (7) o Centro
Administrativo do Estado de Minas Gerais, atualmente denominada de Cidade
Administrativa Presidente Tancredo Neves.
217

Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso sobre a...

bano: o que se pode aprender com a experincia brasileira? (VAINER,


2006; NOVAIS et al. 2007), realizada no mbito do Laboratrio Estado,
Trabalho, Territrio e Natureza (ETTERN) do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(IPPUR/UFRJ). Os grandes projetos urbanos foram avaliados segundo
uma matriz de anlise abrangente que abordou os projetos e suas relaes
com a cidade a partir de mltiplas dimenses4 que, tomadas em interao,
tratam-se, em verdade, de nfases sobre determinadas perspectivas e sua
relevncia depende das caractersticas prprias de cada projeto. Neste captulo, em funo do apelo simblico que a Cidade Administrativa assume
em relao ao conjunto das transformaes em curso no Vetor Norte da
RMBH, ser destacada a nfase na dimenso simblica e nas suas relaes
com as dimenses poltica e institucional.
Na concluso do trabalho indica-se como o conjunto de processos
observados no Vetor Norte, que associa as vrias centralidades secundrias, as reas massivas e os outros novos elementos metropolitanos Aeroporto Internacional de Confins, a Linha Verde e outros grandes empreendimentos previstos e/ou em implantao no Vetor Norte se associam
CAMG como elemento catalisador de um discurso que visa afirmar determinados valores desenvolvimento, monumental, eficincia administrativa, nova centralidade e associar estes valores a um projeto poltico.
Por outro lado, como estes mesmos valores so disputados e questionados
evidenciando o prprio processo de luta simblica.

1. Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves CAMG


A CAMG um projeto do governo do Estado de Minas Gerais que
tem por finalidade criar uma estrutura centralizada para o exerccio das
atividades administrativas do estado. Localiza-se no extremo norte do
municpio de Belo Horizonte, prximo s divisas com os municpios de
Vespasiano e Santa Luzia.
Entre os fatores que foram anunciados pelo governo para escolha da
rea de implantao, destaca-se a contemplao das regies mais perifricas e carentes de forma a integr-las aos vetores de desenvolvimento da
4. Poltica, institucional, simblica, arquitetnico-urbanstica, fundiria, socioambiental e
econmico-financeira.
218

Jos Ricardo Vargas de Faria

cidade. Assim, elegeu-se a rea do antigo hipdromo Serra Verde Jockey


Club do Brasil , localizada no extremo norte de Belo Horizonte e vizinha aos municpios de Vespasiano, Santa Luzia e Ribeiro das Neves, aps
abandono de escolhas anteriores que haviam recado sobre outras localizaes, entre elas o Aeroporto Carlos Prates, localizado a oeste e prximo ao
eixo de ocupao Belo Horizonte- Contagem-Betim. Assim, o empreendimento foi construdo no bairro Serra Verde, em Belo Horizonte, s margens da rodovia Prefeito Amrico Gianetti (MG-10) que recebeu obras de
melhorias e ampliao de sua capacidade pelo projeto denominado Linha
Verde, tornando-se o principal eixo articulador virio do Vetor Norte da
Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) (LUME, 2006, p.51).
As obras da CAMG foram iniciadas em 2008 e sua inaugurao
ocorreu no dia 3 de maro de 2010, data do centenrio de nascimento de
Tancredo Neves. O projeto arquitetnico, elaborado pelo arquiteto Oscar
Niemeyer, conta com trs edificaes principais: alm do Palcio do Governo, dois grandes edifcios de 15 andares e 200 metros de comprimento
que abrigaro as secretarias e demais rgos da administrao, perfazendo
um total de 276.459,69 m de rea construda em um terreno de 804.000
m (ver Imagem 19, CADERNO DE IMAGENS, p. 347) . Prev-se que a
CAMG seja capaz de receber aproximadamente 30 mil pessoas por dia,
entre funcionrios, visitantes e usurios.
A CAMG foi objeto de licenciamento ambiental, para o qual foi elaborado um abrangente conjunto de estudos, consubstanciados no EIA-RIMA
(LUME, 2006), do qual destacam-se como subsdios para a presente anlise principalmente aqueles referentes ao chamado Meio Antrpico. Como
parte do processo de licenciamento, foi realizada em 04/05/07, Audincia
Pblica, por solicitao da Companhia de Desenvolvimento Econmico
de Minas Gerais (CODEMIG)5, empreendedora do projeto, e da Associao Mineira de Defesa do Ambiente (AMDA). Foram consideradas, neste
estudo, diferentes reas de impacto, em funo: i) da Economia Urbana e
Estrutura Metropolitana, ii) da Demografia e Socioeconomia, iii) Patrimnio Cultural e Edificado, variando desde a considerao de impactos no
entorno imediato at a Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
Na perspectiva do governo do Estado de Minas Gerais, a Cidade Ad5. Empresa de economia mista cujo acionista majoritrio o Estado de Minas Gerais.
Ao lado do BDMG, Cemig, Gasmig, Jucemg e do Indi, integra o sistema liderado pela
Secretaria de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais (www.codemig.com.br)
219

Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso sobre a...

ministrativa faz parte de uma diretriz denominada Choque de Gesto,


ou seja, a adoo do paradigma gerencial que, nas palavras do governador,
compe-se de um conjunto de medidas de natureza legal e administrativa
para aprimorar o estado mediante uma mudana no comportamento da
mquina pblica e visa, essencialmente, gastar menos com o estado e
mais com o cidado (NEVES, 2004, p.4). Nesta concepo, anuncia-se a
necessidade de um novo desenho institucional, que inclui a necessidade de
centralizao dos servios da administrao pblica em um mesmo local,
surgindo, ento, a deciso de implantao do Centro Administrativo do
Estado de Minas Gerais (CAMG).

2. Dimenses poltica e simblica dos impactos da CAMG


O projeto da Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves , entre os projetos estudados, o que melhor reflete a estreita articulao entre
as dimenses poltica e simblica6, confirmando que a implementao de
grandes projetos urbanos um campo privilegiado de legitimao de projetos polticos em funo do seu poder de seduo e de sntese por meio
de uma expresso territorial de valores e vises de mundo. Articulando
as contribuies de Harvey e Bourdieu, Novais lembra que o real e sua representao constituem-se mutuamente e, em sua autonomia relativa, as representaes so objeto de estratgias e disputas. A luta das representaes,
no sentido de imagens mentais e tambm de manifestaes sociais destinadas a manipular as imagens mentais (BOURDIEU apud NOVAIS, 2007, p.
137) ser expresso de investimentos polticos de diferentes interessados em
conferir determinados sentidos realidade. Mais especificamente, a disputa
pelo poder de representar o espao se configura como a disputa poltica para
influir em sua produo material e simblica, isto , a disputa em torno da
legitimidade de evocar uma dada imagem que o demarque, inscrevendo-lhe
sentidos que sejam socialmente reconhecidos (Idem).
Ao analisar o caso da CAMG, pode-se, inicialmente, observar estratgias de manipulao de imagens mentais a partir dos aspectos arquitetnicos da obra. O porte da obra elaborada por um arquiteto renomado
e sua associao com o projeto poltico do governador do Estado de
6. O que corrobora os resultados de pesquisa recente realizada sobre a experincia
brasileira de implementao de grandes projetos urbanos (VAINER, 2006).
220

Jos Ricardo Vargas de Faria

Minas Gerais, destacado na impressa por meio de notcias que associam


a CAMG com a disputa eleitoral para a presidncia em 2010.
Projetado pelo arquiteto Oscar Niemeyer, o Centro Administrativo
reunir, em um mesmo espao fsico, todas as secretarias de Estado.
A previso que a obra ficar pronta em dezembro de 2009, nove meses antes das eleies de 2010 e trs meses antes de o governador Acio Neves deixar o cargo se for disputar a presidncia da Repblica.
(http://www.lagoasanta.com.br/reportagens/mg10_serra_verde_centro
_adm_gov_mg.htm, acessado em 28 de fevereiro de 2008)

Como se ver mais adiante, o discurso sobre a CAMG remete construo de uma imagem empreendedora, desenvolvimentista e de eficincia
e transparncia na administrao pblica para o governador Acio Neves.
Destaca-se tambm que, aparentemente, o governo municipal de Belo
Horizonte apoiou as aes do governo estadual formando, especialmente a
partir das estruturas de gesto metropolitana, uma importante fora poltica para viabilizar intervenes desta natureza. Por outro lado, cabe destacar a capacidade relativamente baixa de influncia dos governos municipais mais diretamente afetados pela implantao da CAMG Ribeiro das
Neves, Vespasiano e Santa Luzia nos processos decisrios relacionados
aos investimentos no Vetor Norte da RMBH. Tal subordinao se expressa no somente nas disparidades em termos de finanas pblicas e capacidade de investimento dos municpios, como tambm na representao
poltica nas instncias de gesto metropolitana recentemente institudas.
Embora o EIA/RIMA tenha buscado estabelecer uma caracterizao
do funcionalismo pblico municipal e suas demandas, h poucas informaes sobre a organizao e o posicionamento poltico dos funcionrios do
estado e dos moradores da regio de Serra Verde, que se constituem potencialmente como atores polticos mais diretamente interessados na proposta
da CAMG. Apenas se apresentam pesquisas que indicam que os moradores
tm pouco ou nenhum conhecimento ou informao sobre o projeto.
A este respeito interessante observar a participao da sociedade
civil na audincia pblica ocorrida durante o processo de licenciamento
da CAMG7. No momento destinado s manifestaes da sociedade civil,
7. A audincia pblica ocorreu em maio de 2007, no espao do SESC de Venda Nova.
221

Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso sobre a...

pronunciaram-se 16 instituies/organizaes. Destas, duas se referiam a


uma Comisso de Acompanhamento da Implantao da CAMG, uma era
relacionada a uma faculdade e dizia respeito qualificao de mo de obra
local. Alm destas deve-se registrar uma Associao de Servidores de Meio
Ambiente expressando sua preocupao com as novas condies de trabalho originadas da mudana, em especial com transporte para a CAMG e as
condies locais quanto qualidade do ar ou existncia de atividades culturais para os servidores. Todas as demais manifestaes foram feitas por
organizaes de carter estritamente local, particularmente do bairro Serra
Verde ou de Venda Nova. De forma geral, expressam sua preocupao com
as transformaes que ocorrero no bairro ou regio, com o provvel adensamento construtivo e populacional, a perda de reas de lazer e de relaes
sociais de vizinhana, o possvel incremento da violncia etc. Na oportunidade registraram suas demandas pela resoluo de antigos problemas como
o tratamento de cursos dgua, canalizao de esgotos, melhorias na sade,
enfim, questes tpicas do dia a dia das reas frgeis e/ou carentes. No geral,
no se percebe uma rejeio ao projeto, visto em muitas falas como uma
oportunidade (rara) de canalizao de investimentos para a regio.
Em termos regionais, entretanto, digno de nota que nenhuma organizao da sociedade civil de municpios vizinhos, particularmente de
bairros limtrofes, como o Morro Alto em Vespasiano, o So Benedito em
Santa Luzia, ou Justinpolis em Ribeiro das Neves, tenha comparecido ou
registrado suas preocupaes na ocasio. Neste sentido, a Audincia Pblica caminhou na contramo e pouco contribuiu para o aprimoramento
do EIA-RIMA, que claramente privilegiou uma abordagem de anlise em
escala metropolitana ou pelo menos microrregional.
Na viso expressa com bastante clareza no EIA-RIMA, a implantao
do novo centro administrativo do Estado, mais do que uma simples adio
de uso ao espao urbano existente, representa a busca de uma nova vocao e vitalidade para as reas de seu entorno, seja relativa aos aspectos socioeconmicos, culturais, fsico-espaciais, ambientais, promovendo o incremento da qualidade de vida. O discurso que enfatiza a oportunidade de
criao ou incremento de novas centralidades na periferia permeia grande
parte do texto e constitui, de fato, um eixo norteador da anlise realizada.
A adoo efetiva de tal pressuposto pelo governo do estado se efetivar ou
no no detalhamento das polticas que acompanharo o processo de im222

Jos Ricardo Vargas de Faria

plantao, aspecto ainda impossvel de ser avaliado. De qualquer forma,


importante registrar a centralidade das polticas e estruturas de gesto metropolitana recentemente estabelecidas na conduo e acompanhamento
do processo
Alm de imprimir uma marca atual gesto estadual que a projete
de forma empreendedora no tempo, h tambm a projeo nos cenrios
estadual e nacional, contribuindo para consolidar um possvel projeto poltico-partidrio de expresso nacional, conforme amplamente veiculado
pela imprensa e que teve seu ocaso temporrio com a definio de Jos
Serra como candidato do PSDB presidncia da Repblica nas eleies
de 2010. A criao da Cidade Administrativa, que concentra num nico
local o conjunto de atividades da administrao estadual, motivou um significativo e controvertido debate na imprensa, debate este que, entretanto,
pouco contribuiu para alterar o processo de tomada de deciso por parte
do Executivo estadual. O discurso de justificao da Cidade Administrativa opera em diferentes dimenses.
A primeira aquela que aciona o argumento de induo de desenvolvimento urbano prioritariamente para o Vetor Norte e de viabilizao de uma
nova centralidade para a RMBH, o que se relaciona no apenas Cidade Administrativa, mas a todos os investimentos realizados ou anunciados para o
Vetor Norte, como o reaquecimento do Aeroporto de Confins e a implantao do Projeto Aeroporto-Indstria8, a implantao do Polo de Microeletrnica em Vespasiano, a implantao da Linha Verde, a construo e operao
da Estao Vilarinho e, em certa medida, o Contorno Virio Norte.
Estes investimentos constroem um cenrio que sinaliza para a dinamizao da regio norte do municpio de Belo Horizonte e, principalmente, dos municpios de Ribeiro das Neves e Vespasiano, tomados como
reas em que a qualidade de vida urbana encontrar-se-ia mais deteriorada.
A expectativa de que a CAMG e os demais investimentos se constituiriam em motrizes do desenvolvimento pode ser exemplificada na fala do
governador Acio Neves9:
Hoje um momento histrico para Belo Horizonte, para a Regio
8. At o final de 2007, o polo de microeletrnica era anunciado para Lagoa Santa, tendo
sido depois, segundo informaes da prefeitura de Belo Horizonte, transferido para
Vespasiano.
9. Notcia reproduzida na pgina eletrnica www.agenciaminas.mg.gov.br, acessada em 29
de fevereiro de 2008.
223

Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso sobre a...

Metropolitana e para toda Minas Gerais. Estamos dando um passo em


direo ao futuro. Com a transferncia do Centro Administrativo para
esta regio, estamos direcionando o crescimento da capital para onde
ela tem que crescer, para a regio Norte. Com todos os cuidados ambientais e urbansticos, estamos trazendo para c no apenas a estrutura do estado, mas uma srie de novas oportunidades de investimentos
privados no seu entorno, de comrcio, de servios, que possibilitaro a
essa regio crescer rapidamente (Acio Neves, 2008).

De fato, a referncia ao desenvolvimento mais ampla e transcende


a questo urbana e metropolitana: trata-se de afirmao de uma imagem
que frequentemente busca associar as aes do governo estadual ao perodo do desenvolvimentismo com eventuais referncias ao presidente mineiro Juscelino Kubitschek. No sem propsito a escolha de Niemeyer para
autoria do projeto arquitetnico.
Outra ordem de justificao frequentemente acionada a eficincia
administrativa que a centralizao das atividades viria a conferir ao governo do estado. Alm da simples reduo dos custos com aluguel (na ordem
de R$ 2.085.000,00 mensais), o aspecto mais ressaltado que a proximidade das diferentes unidades administrativas facilitaria e otimizaria o fluxo
de processos e informaes proporcionando maior agilidade nos processos decisrios e reduo dos custos da mquina administrativa. Segundo
informaes da Secretaria de Planejamento e Gesto (SEPLAG) projeta-se
uma economia anual com a Cidade Administrativa que seria da ordem
de R$92,3 milhes em: servios administrativos (R$37 milhes), telefonia e dados (R$28 milhes), aluguis (R$19,7 milhes), frota e motoristas
(R$2,2 milhes) e reprografia e impresso (R$5,4 milhes)10.
Em seu discurso11, proferido no lanamento do projeto do CAMG, o
governador Acio Neves destacava que:
Essa obra coroa e consolida, em concreto, todo o sentimento que
buscamos dividir com os mineiros, quando lanamos o Choque
de Gesto. Queramos dizer que o Estado pode ser eficiente, sendo
transparente e cada vez prestar melhores servios para a populao.
10. www.consad.org.br/sites/1500/1504/00001989.pdf
11. Reproduzido na pgina eletrnica www.agenciaminas.mg.gov.br, acessada em 29 de
fevereiro de 2008.
224

Jos Ricardo Vargas de Faria

Essa obra significa racionalidade para que possamos continuar sendo


exemplo para o Brasil em gesto pblica. Minas vem apresentando, de
forma absolutamente ousada, novas aes e novos instrumentos que
hoje nos colocam na vanguarda da administrao pblica no Brasil
(Acio Neves, 2008).

Dois pontos merecem ser destacados sobre esta fala. O primeiro que
a aluso eficincia administrativa e conteno de gastos acionada para
justificar um projeto que demandou investimentos do Estado de Minas
Gerais da ordem de R$ 1,2 bilhes, segundo estimativas12. A segunda que
o discurso posiciona o seu autor tambm no campo nacional e enfatiza, indiretamente, os benefcios que o Brasil teria caso fosse administrado com
igual competncia e ousadia.
Uma terceira questo refere-se obra propriamente dita, que incorpora
elementos da pauta da preservao ambiental e da promoo de uma sustentabilidade urbana (preservao das reas do entorno, alta taxa de permeabilidade, formas alternativas de gerao de energia e reduo do consumo de
gua) e recorre a modernas tecnologias construtivas, o que permite associar
seu carter monumental ideia de pujana do Estado de Minas Gerais.
No vamos ter medo do monumental, nos disse aqui hoje o mestre
Niemeyer. Quem tem o privilgio de sentar-se na cadeira de governador do Estado de Minas Gerais, sobretudo com o apoio que tivemos
nas duas eleies, no tem sequer o direito de pensar pequeno. Ns
estamos, na verdade, planejando a Minas Gerais e a nossa capital para
os prximos 50 anos (Acio Neves, 2010).

O Palcio do Governo, suspenso por cabos de ao a uma estrutura de


concreto protendido com 147 metros de vo livre, e os dois grandes edifcios que abrigaro as secretarias representam um grande feito tcnico/tecnolgico que se busca associar capacidade de realizao de Minas Gerais.
um recorde na histria do concreto armado. O Palcio do Governo
vai espantar, porque nunca se viu um palcio que um tringulo com
12.http://www.aspea.org.br/2010/03/homenagens-marcam-inauguracao-da-cidadeadministrativa/
225

Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso sobre a...

150 metros com cinco andares pendurado entre quatro colunas. No


estou ferindo a tcnica, no estou desvirtuando os esquemas tcnicos.
Estou propondo uma coisa diferente que a arquitetura vai saber realizar. O Palcio vai ser um espanto para quem passa por l (Oscar
Niemeyer)
Niemeyer decidiu que esse prdio precisava mostrar para o Brasil que
em Minas, em Belo Horizonte, houve uma civilizao que foi capaz de
levar a tecnologia do concreto da construo ao limite supremo da audcia inigualvel por nenhum povo do mundo. Esse prdio tem que traduzir a majestade do Estado de Minas Gerais, no menos do que isso.
Tinha de mostrar a grandeza, a hierarquia, a majestade da representao
de Minas com um manifesto da grandeza tecnolgica do Brasil e de Minas. Foi concebido esse palcio que significa para sempre um recorde
supremo da audcia da construo (Jos Carlos Sussekind, 2010).

Mais uma vez, no Brasil, o prestgio de Oscar Niemeyer acionado


para agregar importncia e legitimidade a uma grande interveno urbana,
que, como j visto, tem um papel importante na disputa poltica13.
De forma complementar, so apontados novos usos que sero
possveis nos edifcios que hoje abrigam a administrao pblica estadual
na rea central e que sero desocupados com a transferncia para o Serra
Verde. Alguns deles, com caractersticas importantes do ponto de vista
do patrimnio histrico-cultural (como o caso dos localizados na Praa
da Liberdade, por exemplo), tm sido associados a usos desta natureza.
Segundo o EIA/RIMA,
A grande expectativa que este espao se torne um complexo cultural aberto populao. Imediatamente aps a transferncia da administrao para o Serra Verde os prdios da Praa da Liberdade tendem
a abrigar atividades como cinema, teatro, dana, concertos, exposies, oficinas e cursos, videoteca e biblioteca (LUME, 2006, p.87).
13. Alm do conjunto arquitetnico da Pampulha e de Braslia emblemas urbanos
associados a Juscelino Kubitchek e ao desenvolvimento mineiro e nacional , cabe lembrar
a associao entre a ascenso do grupo poltico ligado ao PDT prefeitura de Niteri,
Rio de Janeiro, e a construo do Caminho Niemeyer, conjunto de obras do arquiteto
ao longo do litoral de Niteri, cujo marco simblico de referncia o Museu de Arte
Contempornea convertido h uma dcada em smbolo da prefeitura da cidade.
226

Jos Ricardo Vargas de Faria

Porm, ainda no h definio sobre quais novas atividades seriam


desenvolvidas nestes edifcios.
Finalmente, a ltima questo refere-se ao significado simblico da
transferncia do centro para a periferia, e ao seu contedo implcito de
valorizao das reas relativamente mais pobres e desprovidas de recursos
e servios. A instalao da Cidade Administrativa estadual representao
fsica do poder poltico do Estado de Minas Gerais junto aos municpios
perifricos da RMBH (ainda que em Belo Horizonte, por determinao
legal), sinalizaria que a cidade e o direito cidade, como lugar da troca,
da cultura, do poder e da experincia social coletiva se estenderia e
incorporaria a periferia (EIA/RIMA). Assim, a disputa pelo significado
da CAMG poderia estimular demandas e aes concretas voltadas para
a reduo das desigualdades sociais na RMBH, especialmente no que
se refere ao acesso moradia e aos servios e equipamentos pblicos
metropolitanos.
Para isso, contudo, seria necessrio que o projeto da CAMG incorporasse em sua prpria constituio uma estratgia de promoo da reduo
das desigualdades sociais capaz de priorizar investimentos para atender as
necessidades da populao perifrica do Vetor Norte, o que no acontece.
Enquanto as proposies e justificativas de desenvolvimento so internas
ao projeto, as carncias e demandas da populao atual ou futura so externalidades que interagiro com o projeto e seus efeitos multiplicadores14.
Deve-se citar, ainda, que a pesquisa de percepo da populao realizada pela consultoria responsvel pelo Estudo de Impacto Ambiental,
indicou que o pior problema da regio do bairro Serra Verde a falta de segurana/violncia. Entre os aspectos positivos da implantao da CAMG,
a pesquisa apontou a expectativa de que o Estado traria mais segurana e
empregos e a valorizao dos imveis da regio.
Esse mesmo tpico a valorizao dos imveis , contudo, citado
como uma das principais desvantagens do projeto, em conjunto com o aumento do custo de vida, a excluso pelas pessoas de renda alta, o aumento
do IPTU e a consequente presso para a expulso da populao mais pobre,
alm do aumento da violncia, da populao, do trnsito e da poluio. A
14. Como se verificou tambm em anlise desenvolvida sobre o Contorno Virio Norte, no
mbito do estudo sobre os impactos oriundos de iniciativas localizadas no eixo norte da
Regio Metropolitana de Belo Horizonte e definio de alternativas de desenvolvimento
econmico, urbano e social para o municpio de Belo Horizonte.
227

Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso sobre a...

pesquisa indica, porm, que so apontadas muito mais vantagens que desvantagens, o que denota o bem sucedido apelo simblico do projeto e a sua
eficcia discursiva.

3. Territrio e as dimenses simblica e poltica


As anlises contidas no EIA para a CAMG em relao ao meio antrpico contm pressupostos tericos, observaes e informaes que so
valiosas para os estudos sobre dimenso territorial do impacto do projeto. Inicialmente, sem ainda considerar a delimitao das diversas reas de
abrangncia dos possveis impactos da CAMG, so desenvolvidos no EIA
pressupostos tericos quanto reestruturao urbana e metropolitana no
Vetor Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Parte-se do conceito de urbanizao extensiva (MONTE-MR, 1994), caracterizando-a como essas formas e modos urbanos de morar, produzir e consumir
sobre, virtualmente, todo o territrio, [que] estende tambm as condies
de produo e consumo prprias do perodo urbano-industrial contemporneo integrando espaos urbanos, rurais e regionais em escalas e intensidades jamais vistas (LUME, 2006, p. 131). A imagem do caleidoscpio,
segundo o EIA, seria mais apropriada do que a de mosaico urbano, como
metfora para o espao urbano e metropolitano atual, dada a fluidez e a
diversidade das camadas do palimpsesto urbano (HARVEY, 1993) e da
urbanizao extensiva. A urbanizao extensiva alm de no alterar a hierarquia das centralidades metropolitanas j consolidadas, caracteriza-se
como um processo no qual se ampliam as reas massivas homogneas;
multiplicam-se as (...) reas de expresso diferenciada; multiplicam-se e
diversificam-se centralidades e lugares centrais em geral e se articulam a
outros elementos urbanos ampliando, consequentemente, as sinergias e
cooperaes (LUME, 2006, p. 131)15.
A anlise contida no EIA menciona a hiptese de que o conjunto de
processos observados no Vetor Norte, que associa as vrias centralidades
secundrias, as reas massivas e os outros novos elementos metropolitanos Aeroporto Internacional de Confins, a Linha Verde e outros grandes
empreendimentos previstos e/ou em implantao no Vetor Norte pode15. Deixa-se, no momento, de fazer referncia dimenso poltica da urbanizao
extensiva a prxis urbana importante elemento da anlise Lefebvriana sobre as
possibilidades de emancipao a partir da poltica do espao, da vida cotidiana.
228

Jos Ricardo Vargas de Faria

riam gerar uma centralidade submetropolitana, tendo o CAMG como


elemento catalisador. H a sugesto no EIA de que o efeito sinrgico de
tal equipamento sobre as centralidades existentes no Vetor Norte, associado aos outros processos mencionados transporte rodovirio e aerovirio
poder produzir uma reestruturao urbana com impactos sobre o uso
do solo, modificando as reas massivas e contribuindo para a melhoria
das condies urbanas no contexto de pobreza que caracteriza a regio
(LUME, 2006, p.131). Algumas dvidas aparecem a partir dessa hiptese. Em primeiro lugar, no fica claro o que se entende por melhoria das
condies urbanas. Em segundo lugar e diante deste cenrio otimista ,
pode-se supor, pelo lado negativo, que a melhoria das condies urbanas
poder significar essencialmente um processo de gentrificao das chamadas reas massivas de habitao, hoje ocupadas, em sua grande maioria,
por populao de baixa renda, como mostra o prprio EIA. Este dever ser
um dos pontos a serem enfatizados nas discusses da fase final de nossos
estudos para o Vetor Norte.
Em seguida, o EIA para o CAMG enfatiza a existncia, no Vetor Norte, de reas vazias e de baixa densidade econmica, que constituem condies atrativas para a expanso metropolitana (LUME, 2006, p. 139). Alm
disso, a atratividade desta rea prxima metrpole estaria sendo potencializada pelas novas ligaes virias em fase de concluso e/ou previstas (Linha Verde, Contorno Norte, MG 20) que articulam melhor o Vetor
Norte ao conjunto da RMBH. So ainda destacadas no EIA a presena
de gua e energia abundantes e (...) de mo de obra barata que poderiam
oferecer atrativos para novas localizaes produtivas em setores tradicionais e, particularmente, no setor de comrcio, servios e construo civil
(LUME, 2006, p. 139).
O discurso sobre os impactos da CAMG aciona, portanto, duas ordens
de codificao em relao ao territrio do entorno: i) as ideias de pobreza
e reas massivas homogneas que se ope s noes de qualidade urbana
e exprimem a negatividade da atual configurao do territrio no entorno
da CAMG; ii) as ideias de reestruturao urbana, melhorias das condies
urbanas, novas centralidades que, opondo-se ordem de codificao anterior, denota a possvel positivao do territrio a partir da implantao da
CAMG e das possveis intervenes urbanas decorrentes. Como j discutido, a ideia de desenvolvimento urbano da regio enunciada, pelos pro229

Discursos e impactos em grandes projetos urbanos: estudo de caso sobre a...

positores do projeto, sempre que se trata dos impactos do projeto. Como


monumento usando a terminologia de Niemeyer a CAMG representa o
desenvolvimento, a pujana e, em decorrncia, a melhoria da vida no Vetor
Norte. Esta imagem, por sua vez, em um evidente esforo de formulao e
associao, passa a ser rebatida na imagem do personagem poltico, como
monumento prpria personalidade16.

4. Concluso
O valor simblico que adquirem lugares e coisas, no tema novo na
anlise sociolgica ou da produo do espao, conforme bem revisam Novais
(2007) e Snchez (2001) ao articular as contribuies de Bourdieu, Harvey e
Lefebvre, entre outros. Ambos destacam que as representaes no se constroem aleatoriamente, mas so impregnadas de intenes e objetivos visados.
Para isso operam selees, recortes do real que valorizam determinados aspectos e ofuscam ou anulam outros. A produo do simblico parte integrante do processo de produo do espao, ou de modo geral, do processo social. Materialidade, representao e imaginao no so mundos separados
(SNCHEZ, 2001, p.35). Contudo, o simblico no o simples rebatimento
dos aspectos materiais na esfera das representaes e, exatamente por essa
autonomia relativa, se realizam investimentos e disputas para a produo e
controle de cdigos, imagens, discursos e dos meios para sua difuso.
A nfase deste trabalho recaiu sobre a articulao entre as dimenses
simblica e poltica dos impactos da Cidade Administrativa. Procurou-se demonstrar a dupla inscrio dos impactos simblicos do projeto: a
primeira como associao de valores e vises ao monumento, obra; a
segunda como o rebatimento desta associao em um personagem poltico representativo de um projeto. Assim como as representaes sobre
o monumento adquirem autonomia relativa, o personagem a dimenso
simblica da existncia do sujeito e, portanto, pode ser tambm objeto da
luta simblica. Interessante observar que no momento em que se iniciou
a disputa eleitoral, foram reforadas as denncias sobre a CAMG. Indcios
de fraude nas licitaes para prestao de servios, excessiva valorizao
imobiliria no entorno, problemas estruturais nos prdios construdos, rachaduras e problemas na fundao, entre outras alegaes, circulam como
16. http://massote.pro.br/2009/06/o-farao-aecio-neves/
230

Jos Ricardo Vargas de Faria

investidas contra a simbologia construda para a CAMG: i) contra o desenvolvimento urbano a especulao imobiliria17; ii) contra a eficincia
administrativa o desperdcio; iii) contra o monumento as rachaduras18.
Est claro que estas associaes no visam apenas o projeto, mas, pelo projeto, os enunciadores dos discursos de justificao e os personagens relacionados e construdos nesta dinmica.

Referncias
HARVEY, David. Condio Ps-Moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudana cultural. Traduo Adail Ubirajara Sobral e Maria Stela Gonalves. 2 ed. So
Paulo: Loyola, 1993.
LUME. Estudo de Impacto Ambiental: Centro Administrativo do Estado de Minas
Gerais. Vol. 1. LUME: Belo Horizonte, 2006.
NOVAIS, P.; OLIVEIRA, F. L.; SNCHEZ, F.; BIENENSTEIN, G. Grandes projetos
urbanos: panorama da experincia brasileira. In: XII Encontro Nacional da ANPUR,
2007, Belm, PA. ANAIS do XII Encontro Nacional da ANPUR. Belm, PA :
ANPUR, 2007.
SNCHEZ, F.; BIENENSTEIN, G.; BARROS, D.; PICINATTO, L. Grandes projetos
urbanos e fronteiras sociais: irrupes da resistncia. PACS - Instituto Polticas Alternativas para o Cone Sul, Srie Globalizao e Solidariedade. , v.4, p.36 - 49, 2005.
SNCHEZ, Fernanda. A Reinveno das Cidades na Virada de Sculo: agentes,
estratgias e escalas de ao poltica. In: Revista de Sociologia Poltica, n16, p.3149, Curitiba, jun. 2001.
VAINER, Carlos (coord.). Grandes Projetos de Desenvolvimento Urbano: o que se
pode aprender com a experincia brasileira? Relatrio de Pesquisa. Rio de Janeiro:
IPPUR/UFRJ e Lincoln Institute of Land Policy, 2006.

17. http://www.novae.inf.br/site/modules.php?name=Conteudo&pid=1434
18.http://www.hojeemdia.com.br/cmlink/hoje-em-dia/colunas-artigos-e-blogs/diarios/negocios-s-a-1.11090/problemas-na-camg-vinham-desde-2009-1.140633 e http://www.brasilianas.org/blog/luisnassif/problemas-na-cidade-administrativa
231

Megaeventos e Metrpoles.
Insumos do Pan-2007 e as perspectivas
para as Olimpadas de 2016
Fernanda Snchez1
Glauco Bienenstein2
Gilmar Mascarenhas3
Alberto Oliveira4

Introduo
O Brasil emergiu no cenrio mundial como um importante competidor para sediar megaeventos esportivos. No surpreende a concretizao
de tal quadro, pois se encontra referido ao esforo dos diferentes nveis de
governo (federal, estaduais e municipais) e do capital privado em busca de
benefcios polticos e econmicos.
Nesse contexto, o Rio de Janeiro adquiriu posio privilegiada dentre os principais espaos metropolitanos brasileiros que vm competindo
para patrocinar tais eventos. A histria recente da conquista dessa posio
tem como seus principais captulos as tentativas frustradas para sediar as
Olimpadas de 2004 e 2012, a organizao e realizao dos Jogos Pan-ame1. Professora Associada da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense. Coordenadora do Laboratrio Grandes Projetos de Desenvolvimento Urbano (GPDU/UFF), pesquisadora associada ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e
Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ) e Pesquisadora do CNPq.
2. Professor Associado III da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense (UFF). Coordenador do Laboratrio Grandes Projetos de Desenvolvimento
Urbano (GPDU/UFF) e pesquisador associado ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ).
3. Professor Adjunto do Instituto de Geografia e da Ps-Graduao em Geografia da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisador do CNPq e pesquisador
associado aos laboratrios Globalizao e Metrpole (GPDU/UFF) e Estado, Trabalho,
Territrio e Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ).
4. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ.
232

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

ricanos de 2007 e, futuramente, dos Jogos Militares de 2011, da final da


Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016.
A emergncia e a centralidade do Rio de Janeiro nesse processo extrapolam a escala urbano-metropolitana carioca, repercutindo na escala regional e nacional, medida que ela tem acarretado a articulao e as aes de
um conjunto de importantes atores polticos e econmicos cujos discursos e prticas encontram-se motivadas e amalgamadas pelas possibilidades
e promessas de desenvolvimento vinculadas realizao de megaeventos.
Corroborando as observaes de Vainer (2010), avalia-se que tal resultante no ocorreu por acaso, tendo se originado durante as sucessivas administraes do ex-prefeito Csar Maia (1993-1996, 2000-2004 e 2005-2008), e
que vem sendo seguida por seus sucessores5. Desde ento, um novo padro
de gesto e planejamento urbano foi adotado na cidade do Rio de Janeiro, calcado principalmente nos princpios do planejamento estratgico e na
emergncia de novas coalizes polticas que, a despeito de alguns dissensos
e fugacidades, emergiu e vem exercendo ao longo do tempo um poder extraordinrio voltado adoo de suas concepes e projetos hegemnicos.
Estes, por sua vez, tm preenchido um vazio poltico que o Rio de Janeiro
vinha enfrentando, especialmente desde os anos 806.
Neste captulo investiga-se em que medida a experincia do Pan-2007
oferece elementos para a avaliao das aes em curso para os jogos de 2016.
Tal movimento realizado por meio de quatro dimenses de anlise que privilegiam: (I) a construo dos discursos que vm sustentando e ampliando a
identificao do Rio de Janeiro como cidade olmpica e como tais discursos
tm sido apropriados e utilizados pelos diferentes atores scio-polticos; (II)
as articulaes polticas que construram ou que fizeram frente a tal processo,
com especial interesse no mapeamento do processo que redundou na promoo dos Jogos Pan-americanos de 2007 e sua consequente consolidao/
amplificao a partir da eleio do Rio de Janeiro para sediar as Olimpadas de 2016; (III) as estratgias territoriais adotadas no primeiro evento e as
tendncias para a consecuo das Olimpadas de 2016; e, (IV) os impactos
5. Vainer (2010, nota de rodap 1) ressalta que importante lembrar que os 15 anos
da gesto Csar Maia renderam frutos, a saber, a eleio do seu primeiro secretrio de
urbanismo o arquiteto Luiz Paulo Conde , assim como a emergncia de uma jovem (e
conservadora) liderana poltica representada por Eduardo Paes, atual prefeito do Rio de
Janeiro, que mantiveram, no essencial, as mesmas orientaes, prticas e retricas.
6. No h como negar que a perda da condio de capital do pas para Braslia, em 1960,
tambm representou um importante vcuo poltico para a cidade.
233

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

econmicos oriundos do Pan-2007 e possveis inferncias relacionadas ao


megaevento a ser realizado em 2016.
Em suma, este captulo pretende avaliar os principais impactos socioespaciais oriundos dos Jogos Pan-americanos de 2007, buscando, ainda
que de maneira preliminar, refletir se tais impactos esto presentes e ampliados na implementao das Olimpadas de 2016.
1. Elementos da economia simblica da cidade olmpica
Os Jogos Rio 2016 abriro a porta de um novo mundo. Os benefcios de
sediar os Jogos no Rio de Janeiro serviro de exemplo para outras cidades do
mundo em desenvolvimento. (...) Uma irresistvel nova histria est pronta
para ser contada... (Dossi da Candidatura, 2009:5, Sumrio Executivo)

Esta sesso tem como objeto de reflexo o projeto olmpico Rio 2016
sob sua dimenso poltico-simblica. Avalia-se que a articulao de atores
e escalas em torno ao projeto tem exigido expressivo investimento simblico, como instrumento poltico privilegiado na disputa pelo megaevento
bem como na busca dos meios necessrios sua atualizao e afirmao.
As coalizes de atores vinculados ao projeto olmpico (governamentais, privados, bem como das agncias internacionais) percebem e se utilizam do megaevento como um espetculo em escala mundial para chamar
a ateno internacional. Contudo, conforme indicado pela literatura, este
gigantesco esforo de city marketing vem associado com altos custos para
assegurar a posio das cidades-sede (cf. HORNE, 2006).
Na atualidade, diversas estratgias tm se voltado para a esfera da cultura, incluindo esportes, turismo, entretenimento, mdia e design, como canais particularmente valiosos para promover o crescimento econmico (cf.
GOLD, 2009; HORNE e MANZENREITER, 2006). Nesse contexto, os megaeventos expandem domnios para alm da arena esportiva, com uma dimenso simblica e poltica expressiva, sendo os jogos apresentados como
oportunidade catalisadora do desenvolvimento urbano, no bojo da difuso
da ideologia neoliberal e da afirmao do empresariamento da gesto urbana.
A intrincada natureza da globalizao pode ser identificada, na anlise dos megaeventos, de diversas formas: na geometria transescalar do
poder com vistas a conferir xito a uma determinada candidatura; no
234

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

atendimento aos requisitos das agncias internacionais ou na circulao


de expertise e dos modelos de planejamento do espetculo esportivo. Com
efeito, no caso brasileiro, a candidatura vitoriosa foi tomada como uma
senha certeira para a reinsero do pas no novo mapa do mundo:
Do fundo do corao, hoje o dia, talvez, mais emocionante da minha
vida (...) senti muito mais orgulho de ser brasileiro do que eu j sentia
(...) Eu, na verdade, no ganhei do Obama: foi o Rio de Janeiro que ganhou de Chicago, de Madrid, de Tquio (...) O Brasil saiu do patamar de
pas de segunda classe e entrou no patamar de pas de primeira classe. Eu
acho que hoje o Brasil conquistou sua cidadania internacional.7

A festa brasileira em Copenhagen a partir do anncio da escolha da


cidade do Rio de Janeiro como sede dos Jogos Olmpicos 2016, o clima que
se respirava nas ruas da metrpole e na celebrao da vitria nas areias de
Copacabana, foram exibidos na grande mdia de todo o mundo, em imagens e discursos que denotaram a importncia atribuda a tal conquista.
Imediatamente aps o referido anncio da cidade do Rio de Janeiro
como sede olmpica para 2016, ocorrido no dia 2 de outubro de 2009, o
primeiro pronunciamento do presidente da Repblica Luiz Incio Lula da
Silva foi o de afirmar que, finalmente, o Brasil teria conquistado sua cidadania internacional. Tal afirmao revela o superdimensionamento do
evento esportivo, alado condio de instrumento poltico de um reconhecimento do valor do pas, livrando-o de sua condio perifrica para
se tornar portador de uma nova insero internacional enquanto potncia emergente. No discurso do presidente e demais representantes polticos presentes solenidade do COI, a experincia do Pan-2007 foi trazida
luz como garantia de que o Brasil, em especial, a cidade do Rio de Janeiro,
teria adquirido competncia para abrigar uma iniciativa desse porte.
Avalia-se que a massiva exposio, tanto do grau de articulao dos
diversos nveis de governo, como da promessa de um consistente legado
que a realizao dos Jogos Olmpicos ir promover, venham contribuindo
para a ampla adeso social ao evento. No que se refere ao primeiro aspecto, j no incio do ano de 2009, a presidente da comisso de avaliao do
7. Declarao do presidente Lula, coletiva de imprensa no dia 2 de outubro de 2009, dia
da divulgao do resultado da cidade-sede da Olimpada 2016. Publicada em: O Globo,
03-10-2010.
235

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

COI, a ex-atleta marroquina Nawal El Moutawakel, destacou a sincronia


entre o governo federal e os governos estadual e municipal cariocas8. No
que tange adeso social, acredita-se que o convencimento da populao
tem passado pela divulgao das vantagens que eles podero oferecer para
a sociedade, como tambm por uma espcie de patriotismo da cidade,
(cf. VAINER, 2000) materializado pela convocao de apoio sua candidatura, atravs do site Rio 2016 cidade candidata, onde se encontra
disponvel um espao para esse tipo de manifestao que, em setembro de
2009, j contava com 2.934.275 mensagens9.
Nesse site tambm veiculado um vdeo promocional mediante o
qual se pode perceber que as representaes sociais tais como Rio cidade
solar, povoada de gente amiga e feliz, entre outras, entrelaadas aos aspectos pinados das identidades culturais cariocas, como o samba e sua
tradicional ginga, so capturadas, organizadas e reapresentadas em imagens-sntese, como fatores positivos que iro ampliar ainda mais a oportunidade, a importncia e a magia de um evento considerado to importante como os Jogos Olmpicos. Tais imagens-sntese parecem evocar a
cidade como totalidade, um pretenso ethos carioca para consumo externo.
Seus produtores, no entanto, praticam um exerccio de seleo e articulao, com uma reinveno da identidade coletiva assentada em valores do
senso comum ou em esteretipos consagrados.
O investimento discursivo dos mentores dos respectivos projetos, dos
patrocinadores e organizadores do evento, dos rgos governamentais envolvidos e de diversos meios de comunicao, est orientado para enaltecer
esta qualidade que seria inata da cidade, isto , a identidade esportiva carioca associada exuberncia do stio urbano, elementos que, juntos, constroem a vocao da cidade para os megaeventos. Tal vocao aparece como
um atributo inquestionvel, numa apresentao da cidade como sujeito que
unificado, com subjetividade e vontade prpria volta-se para um mesmo ideal olmpico que emerge dessa condio. Ao nome-la cidade com
vocao para os megaeventos pretende-se instaurar e afirmar socialmente
a existncia daquilo que anuncia-se como existente a priori (cf. VAINER,
2000), numa evidente naturalizao desta construo simblica.
8. NOGUEIRA, Cludio. COI elogia Lula e a sincronia a favor do Rio. O Globo,
03/05/2009, p.25.
9. Disponvel em: http://www.rio2016.com.br/pt/Noticias/Noticia.aspx?idConteudo=533,
acessado em 17/09/2009.
236

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

Desse modo, pode-se dizer que houve um conjunto razoavelmente


articulado de estratgias que no somente funcionaram, no plano internacional, como poderosos elementos de marketing urbano na disputa para
sediar as Olimpadas, quanto vm funcionando no plano interno, como
instrumento poltico de adeso social.
Visando alavancar a cidade no mbito das exigncias internacionais10,
a duas semanas da divulgao da cidade escolhida para sediar os Jogos, o
governo brasileiro, por meio do Ministrio do Esporte, lanou uma coleo de trs volumes discorrendo sobre o legado que a realizao das
Olimpadas deixaria para a cidade. E, juntamente com o Comit Olmpico
Internacional (COI) e o Comit Olmpico Brasileiro (COB), empreendeu
uma srie de eventos nacionais e internacionais visando conferir confiabilidade e visibilidade candidatura do Rio, numa indita coalizo poltica
que resultou na escolha do Rio como sede olmpica em 2016.
Passado o perodo da campanha, aps a vitria, possvel verificar
disputas entre grupos e pases representando a expertise internacional pela
posio dominante no mercado de modelos de gesto e implementao
de megaeventos. Importante relembrar a contratao da empresa de consultoria internacional MI Associates PTY, de origem australiana, para a
implementao dos Jogos Pan-americanos Rio 2007, cujos executivos participaram do projeto dos Jogos Olmpicos de Sydney 2000. Na nova conjuntura da cidade olmpica eventos bilaterais tm sido realizados desde o
incio do ano 2010 como o evento Brasil-Alemanha Megaeventos esportivos e desenvolvimento urbano sustentvel ou o Conexo Rio Barcelona
no Instituto de Arquitetos do Brasil (Departamento do Rio de Janeiro), em
maro 2010. Nestes eventos foram expostos know-how e capacidade organizativa associadas aos pases e cidades-sede dos megaeventos (Barcelona,
Jogos Olmpicos 1992; Alemanha, Copa do Mundo 2006), junto oferta de
servios tcnicos e modelos de gesto dos eventos nas mais diversas reas.
10. Autoridades brasileiras saram otimistas da prova de fogo porque passaram as cidadescandidatas aos Jogos Olmpicos de 2016 (Rio, Madri, Tquio e Chicago), ontem, em Lausanne,
na Sua. /.../ O prefeito Eduardo Paes disse que o clima depois da apresentao era o melhor
possvel: Quando a apresentao foi aberta para perguntas, houve questionamentos sobre
solues para transportes e o legado ambiental. No houve qualquer abordagem sobre a
segurana pblica. Lembramos que o presidente Lula acaba de garantir R$340 milhes para
a recuperao ambiental das lagoas de Jacarepagu. E h investimentos macios previstos
para o transporte /.../. (Fonte: MAGALHES, Luiz Eduardo. Rio 2016: aplausos geram
otimismo. O Globo. 18/09/2009, p.13.
237

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

Profissionais em publicidade e marketing, no contexto de formulao


e produo das peas mais importantes da campanha publicitria da candidatura do Rio, passaram a figurar como atores centrais do projeto que
acionou o valor simblico da expertise produo do espetculo esportivo, na conquista poltica dos Jogos. Integraram a campanha Mike Lee, que
tambm havia liderado a campanha de Londres 2012, Michael Payne, ex-diretor de marketing do COI, e Scott Givens, ex-vice-presidente de entretenimento da Disney, tambm responsvel pelas cerimnias de abertura e
encerramento dos Jogos Pan-americanos Rio-2007 e dos Jogos Olmpicos
de Sydney-2000 (cf. OLIVEIRA, 2010)11.
Dentre os elementos que constituem padres discursivos e de imagens fortes da candidatura brasileira, destaca-se: o ineditismo de jogos
olmpicos em uma metrpole da Amrica do Sul, a eficiente construo dos Jogos como um projeto nacional, com a consequente associao
dos distintos nveis de governo ou a experincia na realizao de outros
grandes eventos. Como elementos simblicos nas imagens do vdeo de
apresentao produzido pelo cineasta Fernando Meirelles, destacam-se:
a alegria e a receptividade do carioca, a importncia histrica da metrpole e a possibilidade de recuper-la atravs de um novo projeto de
desenvolvimento urbano, a nova posio assumida pelo pas no cenrio
internacional, acionados no arranjo simblico utilizado como estratgia
poltica de legitimao e convencimento dos representantes no colegiado
eleitoral do COI. As imagens das peas publicitrias descortinam um
cardpio de vibrante vida pblica, praias, torcidas entusiastas e rica tradio de cultura popular.
Essas representaes podem ser interpretadas como peas de afirmao da hegemonia local, pelas quais o poder de classe das elites legitimado e oferecido ao consumo do estrangeiro, aonde a cultura popular
ressurge pacificada, as misturas sociais so toleradas e as diferenas domesticadas, para valoriz-las como traos da urbanidade carioca. Diversidade e harmonia num stio de grande beleza paisagstica produzem a
imagem-sntese que remete ao mito de origem da Cidade Maravilhosa,
promovendo consensos ao mesmo tempo em que diluem conflitos.
Note-se, porm, que o desfecho de sucesso na conquista dos Jogos
11. OLIVEIRA, Nelma Gusmo. O Poder dos Jogos e os Jogos de Poder: a trajetria
do Rio de Janeiro na busca de insero no circuito mundial de produo do espetculo
esportivo. Documento de Qualificao de Doutorado. IPPUR-UFRJ, maio, 2010.
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Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

no foi apenas resultado do habilidoso investimento simblico da campanha, nem mesmo do raro alinhamento entre atores governamentais e
importantes membros do COI, mas, tambm, de um projeto poltico que
envolveu garantias governamentais que superaram as exigncias do prprio Comit Olmpico, com compromissos assinados pelos trs nveis de
governo, e financiamento com expressivos recursos pblicos.
As estratgias para exportar know-how por parte de consultores identificados com as chamadas experincias de sucesso constroem-se no
campo simblico, onde o que est em jogo o poder propriamente poltico
de afirmao de competncia e autoridade frente aos demais proponentes
no mercado de consultoria e expertise internacional. s relaes de fora
entre os atores que orientam as escolhas referentes ao planejamento e
ao relativos aos megaeventos, so somadas as relaes de fora propriamente simblicas, capazes de disputar a construo e a difuso de discursos fortes junto a imagens fortes, frutos dos arranjos de poder que
comparecem para produzi-los (cf. Bourdieu, 1998).
O espetculo urbano de produo da cidade olmpica constitui, pois,
um smbolo de revitalizao como tambm um potente instrumento de
legitimao e de coeso social, que vem sendo acompanhado de aes especficas destinadas a aumentar o grau de satisfao da populao com
os objetivos da reestruturao urbana: Uma notcia como esta, voc tinha
que guardar de lembrana. A cidade que voc escolheu para viver, o mundo
escolheu para sediar os Jogos de 2016. Parabns, Rio 12.
A imagem do megaevento como potencializador do desenvolvimento urbano um instrumento de coeso e de legitimao. A coeso social
e a confiana dos cidados num projeto comum, o projeto olmpico, so
objetivos para os quais no tm sido poupados esforos publicitrios. A
importncia destes aspectos foi assinalada por Peter Hall ao definir a sndrome da collective deprivation como a percepo dos prprios cidados
de que no haveria futuro nem esperana em sua cidade sem a adoo de
tal projeto (cf. HORNE, 2006).
Efetivamente, os megaeventos esportivos tm se tornado eventos globais crescentemente miditicos. Por um lado, encontram-se os negcios
da mdia dos esportes que, nas ltimas dcadas, tm se assentado em mo12. Encarte publicitrio do jornal O Globo no dia seguinte ao anncio do Rio de Janeiro
como cidade-sede dos Jogos Olmpicos 2016. O Globo, 03-10-2009.
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Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

delo que combina trs eixos: direitos dos patrocinadores, direitos de transmisso exclusiva e merchandising. (cf. HORNE, 2006). Por outro lado, encontra-se a construo da imagem urbana para a promoo do lugar, tanto
como instrumento de coeso social quanto em seu papel motor na atrao
de investimentos e de visitantes nacionais e internacionais.
Desse modo, reinventar a cidade em sua era olmpica significa reconstruir sua imagem buscando corrigir percepes negativas da audincia nacional e internacional. Tais esforos recaem em imagens estereotipadas que recortam os territrios da cidade de modo seletivo. Liderada pelas
elites polticas e econmicas, esta reinveno reflete uma viso particular
da sociedade, fragmentada, distorcida e simplificada e, portanto, excludente. (cf. BROUDEHOUX, 2007)
No plano simblico, o megaevento no apenas mostra a cidade para
o mundo, mas coloca o mundo em exibio aos cidados locais. Ele convida
a populao da cidade e do pas anfitrio a assumir novas identidades como
cidados do mundo (HORNE, 2006, p.13). Traos culturais considerados
positivos, pois combinam com desejos e expectativas das elites locais e dos
turistas estrangeiros, compem a imagem urbana que promove a cidade
olmpica, qual os cidados devem se moldar.
Expectativas globais de civilidade, modernidade e segurana, definidas tambm nas exigncias do COI, vm ditando a adoo de prticas disciplinadoras e de controle social. Veja-se, no caso do Rio de Janeiro, a poltica de segurana adotada pela prefeitura no chamado choque de ordem
e pelo governo do estado nas Unidades de Polcia Pacificadora das favelas, ou mesmo a colocao de anteparos nos limites entre as vias expressas
e as comunidades, sugerindo que a condio urbana dos bairros informais
uma viso indesejada, que deve ser apartada, demarcando simblica e
materialmente uma nova fragmentao territorial. Efetivamente, a crescente midiatizao dos megaeventos passa a controlar diversos aspectos da
imagem urbana, com impactos nas liberdades civis, no direito cidade e no
direito cidado de ser visto (Broudehoux, op.cit.)
Se, nas palavras de Debord (1997) o espetculo concentra todo o
olhar e toda a conscincia, o espetculo que se apresenta como entretenimento constitui o modelo presente da vida socialmente dominante. Ele a
afirmao onipresente da escolha j realizada na produo e no consumo,
o momento olmpico enquanto processo social, para alm do espetculo,
240

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pode ser interpretado como contraditrio processo, com perdedores e ganhadores, como oportunidade chave para um rearranjo das coalizes em
torno a um projeto de desenvolvimento, para obter ganhos significativos
em seu poder de classe. Em suas fissuras, tambm se apresenta como oportunidade para a emergncia de conflitos que desafiam o projeto dominante
e sua economia material e simblica.

2. As articulaes polticas e os movimentos de resistncia


Visando avanar a partir do pressuposto anteriormente indicado, ou
seja, de que, no plano simblico, a consagrao da centralidade da cidade
do Rio de Janeiro como espao privilegiado para a celebrao de megaeventos no cenrio nacional no se deu por acaso, e para efeito de melhor
situar como tal projeto foi construdo, inicia-se este subitem esboando
um breve resgate da histria poltico-administrativa recente da referida
cidade, analisando-se os sucessivos governos Csar Maia.
2.1. O Rio de Janeiro no Devir Competitivo das Metrpoles:
e lementos de contexto
Vitorioso nas urnas aps disputa com Benedita da Silva, candidata
representante do Partido dos Trabalhadores (PT) para a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro nas eleies de 1992, e tendo suplantado o Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), que tinha nesta cidade uma importante
base poltica, Csar Maia assume o comando da cidade, atravs de uma
administrao identificada como sendo de carter ativo e modernizador
que, curiosamente, se remetia a antigos mitos, aparentemente superados
pela histria poltica da cidade /.../ [retomando] referncias a Carlos Lacerda, associado imagem de bom administrador e a momentos de elevada
potencializao da cidade (RIBEIRO, 1999, p.16).
No Brasil, no final do sculo XX, o processo de reestruturao da economia mundial associado ao fracasso de boa parte dos sucessivos planos
de estabilizao locais, apontou para a rediscusso do papel do estado (cf.
FIORI, 1995, p.183).
Deste quadro, emergiram duas orientaes distintas: uma identificada com o que ficou conhecido como desestatizao, e outra, que a partir do
241

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

que ficou conhecido por derrocada do socialismo real, encontrava-se num


profundo dficit projetual (FIORI, 1995, p.43).
No incio dos anos 90, tal dficit redundou num vazio de projetos capazes de conjugar iniciativas voltadas ao enfrentamento abrangente da crise econmica e sociocultural representadas, por exemplo, pelo endividamento de estados e municpios e no recrudescimento da violncia na vida
cotidiana. As repercusses dessa situao nos diversos nveis de governo
acarretaram a emergncia de novas orientaes poltico-administrativas.
No nvel federal, houve a eleio de Fernando Henrique Cardoso e, no nvel municipal, a vitria de Cesar Maia, iniciando um longo perodo frente do Executivo municipal carioca (1993-1997, 2001-2005 e 2005-2009)
Sua administrao pode ser identificada com as tendncias poltico-administrativas voltadas ao enfrentamento dos problemas por que passavam as grandes cidades poca, tendo em vista as diversas transformaes
por que passavam o estado e o governo federal a partir das alteraes no
modus operandi do capitalismo mundial.
Um olhar mais apurado sobre as repercusses e resultados desse
processo no que diz respeito administrao urbana no contexto da peculiaridade da cidade do Rio de Janeiro, indica que [n]os anos 90 /.../
a disputa pelos destinos da cidade pode ser reconhecida no convvio entre
dois processos de interveno planejada, com origens histrica e poltica
distintas.13 O Plano Diretor, enquanto expresso do iderio desenvolvimentista atualizado por elementos da reforma urbana, e o Plano Estratgico, /.../ cujos termos so vinculados ltima modernidade na cena
internacional /.../ proposto para o pas, [e] vinculado ao aumento da competitividade e globalizao, e os destinos identificados para a cidade que
acentuam a sua excepcionalidade e capacidade competitiva14.
Nesse ambiente emerge o projeto de cidade competitiva cuja
identidade agora remetida consagrao de megaeventos de natureza
diversa, embora com forte apelo dimenso esportiva15. Planejamento
estratgico, gesto urbana atravs de projetos pontuais (cuja maior ex13. RIBEIRO, Ana Clara T. Desigualdade, trabalho e organizao social no Rio de Janeiro.
Mimeo, p.11-12, 1999.
14. RIBEIRO, id. ibid., 1999, p. 11-12.
15. Avalia-se que a tentativa frustrada de trazer a grife Guggenheim para a cidade do
Rio de Janeiro possa ser caracterizada como percorrendo o mesmo caminho s que na
dimenso mais propriamente considerada cultural.
242

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presso foi materializada pelo programa Rio-cidade), empresariamento


urbano atravs da criao de estruturas fugazes e excepcionais (Agncia
Rio, Secretaria Especial Rio 2007), entre outras iniciativas marcaram os
anos Csar Maia, assim como seus sucedneos.
Desse modo, a consagrao paradigmtica do Rio de Janeiro para sediar as Olimpadas de 2016 tem uma histria que , a seguir, brevemente
relatada.
Aps o que se poderia denominar de desconstruo da totalidade do
sistema de planejamento da cidade atravs, por exemplo, da desarticulao
da equipe tcnica responsvel pela coordenao do Plano Diretor, e um
forte questionamento da pertinncia desse instrumento, observa-se a busca
de tecnificao de um processo que eminentemente scio-poltico. Tal
movimento apontava e se sustentava na fragmentao da totalidade da
cidade (atravs de planos pontuais como uma das principais orientaes
a ser seguida), cujo principal objetivo era o de transfigurar a paisagem
com intervenes emblemticas que conImagenssem um urbanismo de
resultados.
Alm disso, as contradies sociais da cidade (tais como violncia,
invases, comrcio de rua e mendicncia), passam a ser vistos como bices
democratizao do espao urbano, contribuindo, conforme o discurso
oficial poca, para a privatizao da vida cotidiana! Dentre as aes sugeridas para o resgate desses espaos constava a utilizao da fora/represso
policial, que retorna com toda a fora pauta dos instrumentos/aes da
administrao municipal.
Assim sendo, resumidamente pode-se dizer que as aes governamentais relativas ao planejamento e gesto do uso do solo passaram j
no primeiro governo Csar Maia a ser orientadas por duas diretrizes: a
fragmentao do planejamento, notadamente atravs de intervenes emblemticas e pontuais, e do estabelecimento do que foi denominado de
ordem urbana atravs da devoluo dos espaos pblicos. Na viso dos
seus administradores tais orientaes conduziriam ao desenvolvimento da
identidade da cidade e do resgate da sensao de pertencimento (e de patriotismo) que ela deveria produzir nos seus cidados, identidade esta h
muito perdida.
Em outras palavras, o ajuste aos novos contedos da acumulao
capitalista e seu consequente padro de sociabilidade requeria novas for243

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

mas de administrar as cidades, independentemente da regio do globo a


que pertenciam, compelindo-as a adotar um comportamento amigvel ao
mercado (market friendly), objeto e objetivo ltimo do novo padro de
gesto e planejamento urbanos.
Importante ressaltar que tal iderio tinha como sua principal fonte
inspiradora o ento conhecido como modelo Barcelona, especialmente
divulgado por consultores catales como Jordi Borja, Manuel Castells,
Josep Chias e Manuel de Forn16. Foi inspirado no xito da experincia
urbana de Barcelona entrelaada realizao dos Jogos Olmpicos de 1992
que Csar Maia, por intermdio de seu secretrio de urbanismo, Luiz Paulo
Conde, buscaria trazer essa expertise catal para nortear a elaborao do
primeiro Plano Estratgico da cidade do Rio de Janeiro (PECRJ).
Importante destacar que tal presena e espao poltico oferecido aos
consultores catales, colocou-os numa posio de principais responsveis
pela difuso do empreendedorismo urbano como modelo de poltica
de desenvolvimento, que passou a fundamentar os planos estratgicos e
planos de turismo. Nestes planos, tornar a cidade atrativa em termos de
oferta cultural e de grandes eventos internacionais passou a constar como
estratgia.
Sustenta-se que as candidaturas de 2004, 2012 e 2016, no esquecendo de mencionar os Jogos Pan-americanos de 2007, inscrevem-se nesse rol
de orientaes e iniciativas que so aqui brevemente esboadas.
As duas primeiras iniciativas, a saber, as frustradas candidaturas s
Olimpadas de 2004 e 2012, ainda no calor do seu primeiro mandato e
liderana frente do Executivo municipal, buscaram e, de certa maneira,
atingiram a to cara construo poltica de sentido de pertencimento e
patriotismo urbano (cf. VAINER, 2000; SNCHEZ, 2003) pavimentando,
tanto no plano simblico como prtico, a indicao, organizao e realizao dos Jogos Pan-americanos de 2007.
Ato contnuo, e a despeito de toda a polmica que envolveu a realizao
de tal evento, reforou na escala nacional e mundial, a ideia de que o Rio
de Janeiro emergia como importante global player na disputa por megaeventos, reforo este que foi fortalecido pela novidade estratgica de se
ampliar, concomitantemente, a escala de participantes no que poderamos
16. Para um maior aprofundamento deste assunto, consultar: BORJA J. e CASTELLS, M.
LOCAL Y GLOBAL, La Gestin de las Ciudades em la Era de la Informacin. Madrid:
Santillana, S.A. Taurus, 1997.
244

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

chamar de mercado mundial de megaeventos esportivos, inserindo parte


dos pases do terceiro mundo nesse seleto grupo, e as possibilidades dos ganhos auferidos pelos seus organizadores/promotores atravs desse tipo de
iniciativa miditica e espetacular. Nesse contexto, as vitoriosas candidaturas
para sediar a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016 coroam a
afirmao da cidade do Rio de Janeiro na disputa por megaeventos.
De posse desses elementos de contexto, parte-se agora para a discusso
de como as orientaes e iniciativas levadas a cabo na realizao dos Jogos
Pan-americanos de 2007 tm sido repetidas e ampliadas na organizao tanto da Copa do Mundo de 2014 quanto nas Olimpadas de 2016, com nfase
na anlise das orientaes e iniciativas relativas s articulaes polticas, de
um lado, e possveis resistncias que tm emergido nesse processo, de outro.
2.2. Megaeventos, Poltica, Confrontos e Resistncias: Constataes
e Inferncias sobre o Rio de Janeiro de 2007, 2014 e 2016
A perda da candidatura para sediar os Jogos Olmpicos de 2004 impulsionou uma agressiva estratgia de marketing por parte do governo local para lanar (e vender) o Rio de Janeiro no mercado de megaeventos
esportivos. Suas peculiaridades fsicas e sociais uma cidade geograficamente deslumbrante e acolhedora, na qual, supostamente, pessoas de diferentes classes sociais podem conviver de forma pacfica foram apresentadas como as principais caractersticas para justificar sua insero no rol
das metrpoles capazes de abrigar megaeventos.
Conforme alardeado pelos administradores da cidade poca, tais
peculiaridades permitiram que a cidade pudesse competir e vencer a candidatura para acolher os Jogos Pan-americanos de 2007 que, na sua avaliao, trouxe um conjunto de vantagens sociais, culturais e econmicas,
especialmente aquelas relacionadas ao desenvolvimento do esporte e do
turismo, ainda que permeada por um considervel nmero de denncias
de superfaturamento do seu oramento original.
No constitui exagero afirmar que o ex-prefeito Csar Maia foi figura
central na organizao e realizao do Pan-2007, articulando em torno de
si um poderoso grupo de atores envolvendo membros da Cmara Municipal, de deputados (estaduais e federais), empresrios e membros da equipe
tcnica do Executivo municipal.
245

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

Tal centralidade conferiu a Csar Maia um papel decisivo no processo. Atravs da imprensa, o ex-prefeito sustentava que se os Jogos de 2007
fracassassem a responsabilidade seria creditada aos governos estadual e federal, tendo uma suposta falta de apoio de ambos. Por outro lado, trazia
para sua administrao todos os ganhos relacionados ao evento, afirmando
sua competncia e capacidade na gesto da cidade frente aos novos desafios
a ela colocados. Talvez por conta desta ttica, o governo federal tenha desempenhado um decisivo papel financeiro na produo do referido evento
(OLIVEIRA, 2009)17.
Importante destacar que apesar das poderosas coalizes montadas
em torno de Csar Maia, ele no foi capaz de manter a base poltica que
apoiou seu governo anterior, acarretando na vitria de um candidato da
oposio (Eduardo Paes), que venceu as eleies para prefeito em 2009.
Ao que parece, tanto no caso dos preparativos da Copa do Mundo
de 2014 quanto dos Jogos Olmpicos de 2016, o panorama mudou consideravelmente. Nota-se que a aliana poltica j existente entre os trs
nveis de governo, vem consolidando uma forte articulao entre eles na
organizao dos megaeventos acima indicados, embora algumas decises
venham sendo tomadas sem um ou outro nvel de administrao ter tido
conhecimento18.
Nesse contexto, ao invs da competio no plano simblico entre tais
nveis, parece que os trs nveis de governo esto tirando proveito do processo. Alis, o fato de estarem trabalhando juntos por si s uma vantagem que todos os partidos polticos envolvidos tm alardeado como um
importante indicador da sua capacidade de governar, apesar da aparente
discrepncia entre suas orientaes.
De acordo com um importante jornal brasileiro, em janeiro de 2010 o
presidente Lula convidou prefeitos e governadores das 12 cidades que iro
sediar jogos da Copa do Mundo de 2014 para assinar um acordo de responsabilidades, a fim de evitar os problemas que aconteceram em 2007 nos
17. OLIVEIRA, Alberto. O emprego, a economia e a transparncia nos grandes projetos
urbanos. LASA2009 XXVIII CONGRESSO INTERNACIONAL, 11 a 14 de Junho 2009
Rio de Janeiro, Brasil.
18. O caso relatado sobre a escolha do Palcio Gustavo Capanema pelo governador do
Estado do Rio de Janeiro mostra como os processos esto acontecendo, uma vez que nem
mesmo o Ministro da Educao sabia da sua escolha para sediar a Autoridade Pblica
Olmpica.
246

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

Jogos Pan-americanos19. Tal fato tambm pode ser visto como uma medida preventiva, a fim de aplacar os temores do Comit Olmpico Internacional em relao candidatura do Rio de Janeiro s Olimpadas de 2016.
Em outras palavras, como vem sendo veiculado pela mdia, independentemente da filiao partidria do governador do estado e do prefeito, todos
esto se esforando para tirar o mximo proveito do evento, mostrando
que h uma aliana unificada para apoiar e desenvolver os megaeventos e,
em consequncia, a cidade, o estado (do Rio de Janeiro) e o pas20.
Desse modo, ao que tudo indica, assiste-se na histria recente da cidade a uma rara articulao dos trs nveis de governo, articulao esta que
pode ser vista como a resultante de uma trajetria poltico-administrativa
voltada insero da referida cidade no rol daquelas que tm concorrido
para sediar megaeventos. Nesse sentido, avalia-se que a configurao dessa
nova geometria de poder na poltica urbana no Rio de Janeiro, orientada aos grandes projetos urbanos e aos megaeventos, foi reforada por um
no menos importante projeto de poder transescalar materializado, de um
lado, no papel e na importncia das organizaes desportivas internacionais COI e FIFA e, de outro, na emergente inscrio internacional do
governo Lula, a qual tem conferido uma nova posio geopoltica do Brasil
no cenrio mundial.
Visando concluir esta breve anlise da dimenso poltica dos megaeventos na dinmica recente da metrpole carioca, considera-se importante
avanar no esclarecimento das lutas em torno das formas de exerccio do
poder na cidade que, conforme indicao anterior, tm afirmado a agenda
de corte neoliberal da poltica urbana local. Assim sendo, compreende-se
19. Sai hoje pacto para a Copa do Mundo de 2014. O Globo. 3 de Janeiro de 2010, p.30.
20. As repercusses dessa inflexo na estrutura administrativa responsvel pela concepo
e realizao de tais megaeventos so claras. poca do Pan-2007, o Executivo municipal
carioca criou a Secretaria Especial Rio 2007, um rgo temporrio e dotado de um
pequeno grupo tcnico, responsvel por levar a iniciativa adiante, e que atuou de forma
razoavelmente independente dos demais nveis da federao. Desnecessrio dizer que
a concorrncia entre tais nveis foi marcada por tenses diversas entre eles, envolvendo
tambm diferentes atores sociais. Conforme indicao anterior, no caso da Copa de 2014
e das Olimpadas de 2016 o cenrio bastante diferente, medida que desenvolvida
uma clara articulao entre os trs nveis de governo, atravs de diferentes entes polticoadministrativos que vm conformando um arco de alianas e estruturas que buscam
evitar alguns dos principais equvocos ocorridos durante a implementao do Pan-2007,
notadamente aqueles que possam vir a se constituir obstculos ampliao da aceitao e
do apoio da populao realizao dos eventos.
247

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

necessrio, ainda que de maneira breve, indicar alguns exemplos de coletivos de resistncia e suas respectivas lutas que, por sua vez, vm confrontando esse projeto hegemnico de desenvolvimento que tem conclamado
o patriotismo e/ou o orgulho cvico urbano.
Na contramo desse ufanismo urbano que tem privilegiado um projeto de cidade espetacularizada atravs de megaeventos, tais coletivos tambm
enfrentaram a oposio de setores da prpria comunidade que vislumbravam
nessas iniciativas a possibilidade de antecipao de projetos de modernizao da cidade. Desse modo, tiveram que afiar seus objetivos e instrumentos
de luta, na razo da proporcionalidade e da diversidade de opositores aos
seus anseios. Dentre tais aperfeioamentos vale destacar aquele que alardeou
que sua luta no era propriamente contra o evento, mas a forma com que o
mesmo estaria sendo implementado. Desnecessrio dizer que desse processo
emergiram no somente lideranas como tambm foi possvel demonstrar
que outro projeto de cidade era possvel.
A ttulo de exemplo, finaliza-se esta sesso discorrendo sobre o que
pode ser tomado como o principal coletivo que promoveu e ainda promove, contudo, atravs de outra formatao a visibilidade dos conflitos
emergentes na cidade do Rio de Janeiro tendo em vista os Jogos Pan-americanos de 2007. Trata-se do Comit Social do Pan, fundado em 2005.
Tal comit buscou desenvolver um olhar crtico sobre a realizao
dos Jogos e sua repercusso na sociedade civil. Resultou da articulao
de dois fruns populares, a saber: o Frum Popular do Oramento do Rio
de Janeiro e o Frum Popular de Acompanhamento do Plano Diretor do
Rio de Janeiro, ambos apoiados por vereadores de oposio ao governo
municipal do prefeito Csar Maia. Tambm fizeram parte deste Comit
ONGs, associaes de moradores, professores e pesquisadores universitrios. Portanto, esse frum de discusso representou um importante canal
de coordenao e expresso desses movimentos de resistncia21.
Tais expresses representaram importantes momentos de mobilizao e crtica social que em muito contriburam para, conforme j indicado,
dar visibilidade a outros projetos de cidade. Os desdobramentos relativos
tanto Copa do Mundo de 2014 e s Olimpadas de 2016 encontram-se
em curso e, certamente, emergiro ao longo do processo. A investigao
21. Houve tambm conflitos gerados pela crtica dos atletas envolvidos com os Jogos, que
cobraram participao junto s confederaes, reconhecendo a disparidade de investimentos
no esporte se comparado ao investimento aplicado em benfeitorias urbanas.
248

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

de tais expresses constitui um importante desafio para a pesquisa urbana


atual, desde uma perspectiva crtica.

3. Estratgias Territoriais
Foram gastos 3,7 bilhes de reais no Pan-2007, o que representa oito
vezes mais do que o inicialmente previsto, quando da candidatura da cidade em 2002. A um custo 15 vezes superior ao do Pan-2003 (em Santo Domingo), o Pan-2007 foi o mais caro de toda a histria deste evento
continental, cuja primeira edio ocorreu em 1951. No atual contexto de
propalada escassez de recursos pblicos para as polticas locais de desenvolvimento urbano, tratou-se de uma rara oportunidade de investimento
na infraestrutura da cidade. Uma questo central avaliar quais reas (e
consequentemente quais segmentos da sociedade e quais setores de atividades) foram de fato beneficiados pelo megaevento.
O questionamento essencial se direciona ao retorno social dos investimentos pblicos realizados no espao urbano. Questionamento particularmente importante numa cidade cuja estruturao interna historicamente marcada pela excluso socioespacial, e que ainda em nossos dias
apresenta uma gama lamentvel de problemas crnicos de habitao, saneamento, transportes, infraestrutura mdico-hospitalar, dentre outros. Em
suma, cumpre investigar as estratgias territoriais deste megavento, os interesses envolvidos, as reas afetadas, bem como o impacto deste conjunto
de intervenes sobre a vida urbana.
Por estratgia territorial entendemos aqui o princpio lgico que
norteia as escolhas locacionais e sua efetivao concreta. Portanto, temos um conjunto de objetivos traados pelos organizadores do evento
e seus parceiros (o empresariado e o poder pblico local), e sabemos
que estes objetivos esto relacionados a formas especficas de apropriao e redefinio do espao urbano. No caso do Pan-2007, estava embutida desde o principio a lgica da cidade elitista e segregada que se
manifestou na estratgia de concentrar o evento em reas enobrecidas,
visando ao mesmo tempo segurana e conforto aos participantes, e,
sobretudo, oferecer ao mundo uma imagem urbana mais civilizada e
moderna. Longe, portanto, de qualquer preocupao no sentido de
utilizar o evento para redistribuir no espao da cidade as benfeitorias
249

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

da infraestrutura urbanstica, como, em certa medida, observamos em


Barcelona (cf. Mascarenhas, 2008).
Vamos ento percorrer brevemente o conjunto de reas afetadas e das
instalaes construdas para o Pan-2007, visando nelas detectar a natureza
da estratgia territorial e seus impactos para a cidade. Devemos salientar
ainda que todo esse espetculo (de intervenes monumentais e remoes
de pobres) foi pensado em circuito muito restrito. Pois desde a candidatura para realizao dos jogos, passando pela formao do CO-Rio (comit
gestor do evento) e pela administrao dos recursos e implementao das
operaes, o Executivo municipal manteve alijados de todo o processo decisrio amplos segmentos da sociedade carioca, a despeito de suas reivindicaes constantes de participao. Todavia, veremos que a sociedade civil no se manteve passiva, realizando debates e presses, obtendo ao final
do processo algumas conquistas e tecendo assim sua inscrio concreta na
produo do espao urbano.
No tocante questo ambiental, to alardeada pelos comits organizadores de megaeventos mundo afora, a vila olmpica (denominada Vila
Pan-americana) foi edificada em rea prxima s margens da Lagoa de
Jacarepagu, com terreno predominantemente turfoso, e com caractersticas de elevada umidade subterrnea. Por este motivo, as fundaes da
referida construo atingem a profundidade de quase 50 metros. Trata-se,
portanto, de local mais adequado a usos leves, como parques, dadas suas
peculiaridades naturais. Face s condies geomorfolgicas, o uso habitacional imps o encarecimento da interveno22. E a grande contribuio
da vila foi a de alimentar e acelerar o processo especulativo de valorizao
das terras no entorno.
A maior instalao esportiva edificada para o evento foi o Estdio
Olmpico Joo Havelange, no Engenho de Dentro, zona norte da cidade.
A estratgia territorial explicitamente se prendeu a aspectos como disponibilidade de grande terreno de baixo custo e acessibilidade, e neste sentido o Engenho (denominao popular do equipamento) atende a tais
requisitos locacionais comuns aos grandes estdios. No caso estudado,
22. Deve-se ressaltar que este luxuoso conjunto habitacional, de 17 blocos de apartamentos,
foi construdo com apoio em recursos pblicos, mais precisamente do Fundo de Amparo ao
Trabalhador, da Caixa Econmica Federal. A empresa responsvel pelo empreendimento,
a Agenco, contou ainda com o encargo da prefeitura na execuo de toda a urbanizao
do local.
250

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

todavia, apesar do volumoso investimento, no foi incorporado nenhum


melhoramento ao bairro nem qualquer servio comunidade. O projeto
era to somente edificar um monumental equipamento que produzisse um
cenrio espetacular (no importando sua subutilizao posterior, j que
no houve investimento em redimensionamento das vias de acesso) e no
a promoo do esporte de base ou comunitrio23.
No mbito dessa estratgia territorial elitista, excludente e segregadora, a Barra da Tijuca e seu entorno foi eleita como rea que centralizou as
intervenes, abrigando a maioria das provas e modalidades esportivas do
Pan-2007. Alm disso, foi empreendida nesta rea uma poltica de remoo
de populaes pobres e usos precrios. Os moradores da Vila Autdromo,
comunidade vizinha ao Riocentro, mesmo com ttulo de posse concedido
pelo governo estadual em 1994 e ali residindo h dcadas sofreram intensa ameaa de expulso, embora tenham resistido mediante mobilizao
interna e constante articulao externa. Outras comunidades (Canal do
Anil, Arroio Pavuna e Canal do Cortado) sofreram idntica presso e no
obtiveram xito similar, sofrendo demolies totais ou parciais (Melo e
Gaffney, 2009, p.59). H muito tempo sabemos do interesse de capitais
imobilirios em remover daquela regio valorizada os segmentos sociais
totalmente desprovidos de recursos financeiros para alimentar o projeto
elitista de bairro. O Pan-2007 serviu assim como oportunidade especial
para acentuar os esforos de excluso e remoo.
Para alm da remoo de comunidades de baixa renda em reas de
risco (reas de rico, dizem os pobres moradores removidos) e a onerosa
e questionvel construo de um novo estdio na cidade, percebemos operaes destinadas a favorecer a especulao imobiliria, beneficiar empreiteiras, promover a valorizao fundiria, implantar moderna infraestrutura (telecomunicaes) em reas nobres, aquecer o setor hoteleiro, bem
como assegurar a permanncia de grupos polticos no Executivo local,
alm de fomentar o ufanismo urbano (a cidade como ptria, conforme
VAINER, 2000) e projetar internacionalmente a imagem da cidade.
A seguir so resumidamente descritos os conflitos mais expressivos
23. Estivemos em 2005 junto a Associao de Moradores do Entorno do Engenho, no
evento que trouxe ao bairro o ento secretrio especial do Pan-2007, Ruy Csar. O mesmo
repetiu exausto que o modesto bairro seria alvo de intenso processo de revitalizao,
recebendo inmeras melhorias urbanas, alm de novo dinamismo com a presena do
estdio. Nada se concretizou.
251

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

que foram identificados junto ao Comit Social do Pan, a partir de entrevistas com membros do Executivo municipal carioca (Secretaria Especial
Rio 2007) e representantes do Poder Legislativo Municipal que fizeram
oposio ao governo Csar Maia. So eles:
Anel Barra da Tijuca e Recreio dos Bandeirantes: remoo de comunidades a saber: Canal do Anil, Arroio Pavuna e Canal Cortado e
algumas tentativas de remoo das comunidades da Vila Camorim e
da Vila Autdromo, para a implantao da Vila Pan-Americana e do
Complexo Esportivo Autdromo;
Anel Maracan: Estdio Joo Havelange (Engenho); construo de
um grande equipamento esportivo numa malha urbana altamente
densa e consolidada ocasionando uma supervalorizao da rea e a
consequente expulso de alguns moradores antigos;
Anel Po de Acar: equipamentos instalados na Marina da Glria e
no Estdio de Remo da Lagoa; a construo ou uso de equipamentos
gerando uma nova paisagem na cidade e transformando um espao
de uso pblico numa espcie de loteamento privado, como se fosse
um shopping center.
Todavia, a produo social do espao no se faz exclusivamente a
partir dos atores hegemnicos. A sociedade civil, atravs de suas diversas
instituies e movimentos, tambm contribui no rico processo de intervir sobre o espao urbano. Neste sentido, cumpre registrar que dentre as
polmicas intervenes urbansticas do Pan-2007, se insere o projeto de
modernizao da Marina da Glria, no Parque do Flamengo. Trata-se de
um espao de lazer originalmente concebido para uso pblico, que sofreu
ilegal apropriao privada nos anos 90 e que tem se tornado alvo de novas investidas ditas empreendedoras que pretendem alijar de vez o acesso
pblico e democrtico, convertendo-o em espao de consumo mercantilizado destinado, sobretudo, s elites e ao turismo internacional24. Tais
intervenes repercutiram amplamente na mdia, em funo da vigorosa
24. O Parque do Flamengo, inaugurado em 1964 e destinado a ser uma rea pblica de
lazer, um dos mais importantes patrimnios da cidade do Rio de Janeiro. No ano de 1965
toda extenso do Parque, aproximadamente 120 hectares, foi tombada pelo Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN). O tombamento alm da rea total do
Parque estende-se ainda a 100 metros para dentro do litoral. Nele se insere a atual Marina
da Glria, que um bem de uso coletivo, criada efetivamente em 1976.
252

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

reao da sociedade civil, atravs dos movimentos sociais articulados pelo


Comit Social do Pan e pelo SOS Parque do Flamengo.
Em iniciativa que muito bem expressa a natureza do governo urbano
que debatemos na sesso 2 deste capitulo, em 1996, a prefeitura estabeleceu contrato de concesso por dez anos com a Empresa Brasileira de Terraplanagem e Engenharia (EBTE), para uso das instalaes, da explorao
dos servios com finalidade comercial, da gesto administrativa e da revitalizao do complexo Marina da Glria. Aps dois anos, em 1998, foi
apresentado pela concessionria, o Anteprojeto de Revitalizao da Marina, com uma significativa expanso de sua rea fsica. O IPHAN, ratificando a condio de bem pblico tombado, no aprovou tal projeto. Mas
em 2005, temos um novo projeto de interveno na marina, semelhante
ao anterior, mas agora em nome dos Jogos do Pan-2007 e, por isso, dotado
de muito maior fora poltica e capacidade de produzir falsos consensos.
A empresa EBTE recebeu total apoio e incentivos do poder municipal, em mais um projeto que previa a transformao de rea pblica para
rea de negcios: um megaempreendimento que fugiu completamente aos
objetivos de uma marina, cujas obras avanaram sob a justificativa de urgncia por conta da proximidade dos jogos. Constava no projeto: terminal
turstico, centro de convenes e de exposies, shopping center, salo de
eventos, trs novos restaurantes e um estacionamento para 2.000 veculos,
totalizando uma rea construda de mais de 100 mil m2. Alm disso, tambm estava presente o cercamento de toda rea da marina e a construo
de chapas com aproximadamente dois metros de altura sobre a murada
que a contorna, com o argumento de dar mais segurana aos barcos dispostos na enseada da Glria (cf. Borges e Mascarenhas, 2008).
A EBTE iniciou as obras e desmatou parte do Parque desrespeitando
a legislao urbanstico-ambiental, amparada no Projeto de Revitalizao do Complexo Turstico Marina da Glria - Sede das Competies de
Iatismo do Pan-2007. O Comit Social do Pan articulou forte resistncia
juntamente com o SOS Parque do Flamengo. Como resultado das mobilizaes sociais, foram obtidas importantes conquistas, dentre elas ressalta-se a suspenso, em setembro de 2006, das reformas na marina por determinao judicial. O primeiro embargo foi realizado no dia 30 de outubro
de 2006 pelo IPHAN. A EBTE foi justia e conseguiu suspender o embargo. No entanto, diante das presses, em 29 de janeiro de 2007, o Comit
253

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

Organizador dos Jogos Pan-americanos informou ao Ministrio Pblico


Federal que havia desistido das obras de expanso na Marina da Glria.
Em suma, os organizadores do evento admitiram que a ampliao da Marina, com a construo de uma garagem para barcos, no seria
essencial para a disputa dos jogos, pois as instalaes j existentes eram
aceitveis para a realizao dos mesmos, utilizando somente estruturas
temporrias. importante ressaltar que essa declarao contrariou todas
as anteriores. Desse modo, pode-se dizer que o Pan-2007 seria utilizado
como instrumento e argumento para entrega indevida dos bens pblicos
iniciativa privada, com aprovao e empenho do gestor municipal.
Para os Jogos Olmpicos de 2016 as perspectivas so de clara permanncia desta orientao mercadfila, por conseguinte elitista, segregadora
e excludente. Ainda que se note um investimento um pouco maior no subrbio da cidade (em Deodoro), possivelmente em resposta s presses e
denncias dos movimentos sociais (em especial o Comit Social do Pan),
prevalece a tnica geral que enaltece a modernidade espetacular da Barra
da Tijuca. Mesmo as negociaes mais recentes, que projetam para a Zona
Porturia algumas instalaes, se inserem no projeto mais amplo de gentrificao daquela rea, e no na recuperao de sua infraestrutura para os
que ali habitam e reforo de sua identidade cultural.
Curioso observar que, em 1996, a cidade se candidatou aos Jogos de
2004 propondo uma geografia muito diferente da que se realizou por ocasio do Pan-2007. No projeto, a Ilha do Fundo (no bairro da Ilha do Governador e local onde se inserem o campus da Universidade Federal do Rio
de Janeiro e centros de pesquisa de algumas estatais) teria adquirido um
aproveitamento intensivo de seus vastos espaos, tornando-se privilegiada
concentrao de equipamentos esportivo-recreativos. Nela seriam construdas a vila olmpica e grande nmero de instalaes esportivas. Vale ressaltar
que, se administrado o legado de forma democrtica, tal infraestrutura estaria ao alcance de segmentos sociais de baixa renda que habitam o entorno
imediato da Ilha, medida salutar face crnica carncia de opes de lazer
para os habitantes da zona norte da cidade, que no desfrutou historicamente dos caudalosos investimentos pblicos da zona sul. Em sntese, ainda se
encarava ento, a realizao dos Jogos como oportunidade para dinamizar
reas deprimidas, redistribuir equipamentos de uso coletivo e, de um modo
geral, tornar a cidade um pouco menos perversa em sua geografia social.
254

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

4. O legado econmico e as alternativas para


os investimentos em megaeventos
Nas sesses anteriores, discutiram-se os aspectos simblicos, polticos e urbansticos associados aos megaeventos. Porm, cumpre tambm
voltar o olhar para as questes econmicas, notadamente quanto ao comprometimento dos recursos pblicos, ao envolvimento do setor privado e
aos seus legados.
Os defensores dos megaeventos, particularmente os representantes
do governo e de associaes empresariais, vm afirmando que o pas extraiu importantes lies com a experincia dos Jogos Pan-americanos de
2007, seja no tocante prpria organizao do evento, seja em relao aos
mecanismos de controle de gastos. Da, pode-se inferir sobre a existncia
de diferenas nas formas de utilizao de recursos pblicos entre o Pan e
as Olimpadas. Cumpre, portanto, investigar a estrutura de distribuio de
recursos para os eventos em pauta.
Contudo, antes de mergulhar nos nmeros, vale a pena se deter brevemente sobre a experincia internacional, notadamente no que tange
promoo de megaeventos como estratgia de desenvolvimento econmico. preciso ter claro que os megaeventos no so uma novidade na literatura. Quase duas dcadas separam Barcelona exemplo frequentemente
citado das propostas brasileiras. Desde ento, essa frmula vem sendo
testada em pases com diferentes nveis socioeconmicos (MASCARENHAS, 2004), porm com resultados controversos.
Usualmente, estudos econmicos so realizados na tentativa de estimar a renda adicional advinda da realizao de grandes eventos esportivos
e culturais. Tais estudos esto muitas vezes baseados no clculo de multiplicadores de renda (a partir de tabelas insumo-produto) ou em modelos
de equilbrio geral (MATHESON 2004), cujos resultados esto sujeitos a
diversas vulnerabilidades. As receitas adicionais podem ser supervalorizadas em razo da dificuldade de identificar os gastos realizados pelos residentes da cidade anfitri (MATHESON e BAADE 2004). Alm disso, a
rigidez do cronograma de entrega das instalaes esportivas tende a gerar
presses sobre os custos medida que se avolumam os inevitveis atrasos
na construo, comprometendo os clculos de viabilidade econmica realizados durante a candidatura (GOLD et al., 2008). Por fim, a atmosfera
255

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

de ufanismo incentivada produzida pelo governo e pelo capital privado


entorpece a discusso objetiva dos custos e benefcios esperados (BOYLE,
1997). Estudos realizados aps a concluso de megaeventos mostraram
que os benefcios efetivamente obtidos podem ser menores que os projetados (OWEN, 2005).
A realizao de megaeventos nos pases com elevada desigualdade
econmica e espacial, como o caso brasileiro, tende a agravar os efeitos
nocivos dos megaeventos25. O problema mais evidente est ligado questo do chamado legado dos jogos. Matheson e Baade (2003) mostraram
que o descolamento entre a capacidade das arenas esportivas e o tamanho
das cidades se traduz na subutilizao dos recursos pblicos e em elevados encargos de manuteno. Soma-se o fato de que os eventos esportivos
apresentam retornos decrescentes de escala, o que torna os de pequeno
porte mais lucrativos ou atraentes em relao aos grandes eventos, posto
que os primeiros exigem menor aporte de infraestrutura adicional (MONDELO e RISHE, 2004). Estes so apenas alguns dos elementos tratados
na literatura econmica sobre megaeventos, porm, importante t-los
em mente quando se debrua sobre os gastos incorridos nos Jogos Pan-americanos de 2007 e na proposta oramentria das Olimpadas de 2016.
De pronto, salta aos olhos a discrepncia no patamar de gastos das
Olimpadas em relao ao seu precedente: R$ 28,9 bilhes contra R$ 3,7
bilhes, ou seja, o evento de 2016 dever custar quase oito vezes mais que
o Pan26. Naturalmente, demandando maior esforo fiscal de todos os nveis
de governo, elevando a importncia da fiscalizao dos recursos pblicos,
bem como da reflexo acerca dos supostos benefcios envolvidos.

25. Sobre os Jogos de Santo Domingo 2003, ver Mascarenhas (2008a).


26. Os valores dos Jogos Pan-americanos foram calculados com base em novembro
de 2007, enquanto os nmeros das Olimpadas se referem mdia de 2008. Mesmo
considerando possveis desvios relativos advindos da inflao do perodo, tal diferena
no gera distores significativas, dada a evidente diferena de patamar de gastos entre os
eventos citados.
256

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Comparao dos gastos realizados nos Jogos Pan-americanos de 2007


em relao previso oramentria das Olimpadas de 2016(1)
Financiamento

Pan-2007

Olimpadas 2016

R$ milhes

(%)

R$ milhes

(%)

Gastos com megaeventos (A+B)

3.772

100,0

28.859

100,0

A - Gastos pblicos

3.429

90,9

20.597

71,4

Investimentos de capital

1.059

28,1

16.471

57,1

Instalaes esportivas permanentes

1.005

26,6

980

3,4

Transporte intermunicipal

10.904

37,8

Aeroportos e Portos

2.002

6,9

Estradas e Ferrovias

8.902

30,8

Meio-ambiente

2.410

8,4

Sade

20

0,1

Legado urbano

54

1,4

1.640

5,7

Centro de Mdia e acomodaes

517

1,8

zSegurana

562

14,9

2.548

8,8

Investimentos de capital

453

12,0

1.626

5,6

Gastos operacionais

109

2,9

922

3,2

Despesas operacionais e no definidas

1.808

47,9

1.578

5,5

Instalaes esportivas provisrias

36

1,0

635

2,2

Outras despesas

1.772

47,0

943

3,3

B - Gastos privados

343

9,1

8.262

28,6

Empreendimentos imobilirios

189

5,0

2.478

8,6

Vila Olmpica

189

5,0

854

3,0

Vila de Mdia

1.624

5,6

Outros gastos privados

154

4,1

5.784

20,0

Fonte: Elaborado a partir do Acrdo 2.101/08 do Tribunal de Contas da Unio e do dossi


da candidatura Rio 2016. Nota 1: os nmeros do Pan se referem a nov/2007 enquanto os do
dossi foram calculados para o ano de 2008.

Em ambos os casos, fica claro que a realizao de megaeventos somente viabilizada atravs do aporte decisivo de recursos pblicos. Embora tenha havido crescimento significativo na participao do capital privado entre o Pan e as Olimpadas (9,1% para 28,6%, respectivamente), tais
nmeros escondem sutilezas que devem ser anotadas. No Pan, a injeo
de capital privado foi praticamente nula, apenas R$ 154 milhes. Outros
R$ 189 milhes foram gastos para erguer a Vila Pan-Americana. Contudo,
os apartamentos foram financiados atravs da taxa de juros de longo prazo
(TJLP). Esta taxa, menor que a usualmente aplicada no mercado imobilirio, pode estar na origem do sucesso de vendas do empreendimento. Para
as Olimpadas, esto previstos dois novos empreendimentos, a Vila de M257

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

dia e a Vila Olmpica, que totalizam R$ 2,5 bilhes. Ambos contaro com
financiamento pblico, a exemplo da Vila do Pan (ver Imagem 20, CADERNO DE IMAGENS, p. 348), porm, neste caso, a origem dos recursos
ser a Caixa Econmica Federal. Porm, at o momento, a comparao
entre estes projetos no pode ir alm dos nmeros envolvidos, pois, as
informaes sobre as condies de financiamento dos empreendimentos
no foram detalhadas no dossi de candidatura das Olimpadas.
Dentre os investimentos das Olimpadas classificados como esforo
genuno do capital privado, Figura a quantia de R$ 1,5 bilho que ser
destinada ao aprimoramento da infraestrutura de energia eltrica do Rio
de Janeiro. Embora a cifra seja significativa, a ausncia de detalhamento do
projeto impede averiguar sua relao com o evento. Em outras palavras,
difcil conferir se esses investimentos ocorreriam independentemente do
fato do Rio de Janeiro sediar as Olimpadas. Por fim, o aumento da participao do capital no estatal resulta, igualmente, da maior visibilidade
das Olimpadas em relao ao Pan, o que incrementa as receitas do Comit
Olmpico e intensifica a atrao de recursos dos patrocinadores e da mdia. No entanto, parcela significativa desses valores ser consumida pelas
despesas operacionais do evento, minimizando eventuais benefcios que
os Jogos poderiam trazer para a populao.
A estrutura de gastos do setor pblico apresenta nuances interessantes.
Alvo de muitas crticas, seja na literatura, seja nos meios de comunicao, a
participao dos gastos com arenas esportivas decresceu fortemente entre
o Pan e as Olimpadas (de 26,6% para 3,4%, respectivamente). Em termos
absolutos, no entanto, os valores destinados a este fim permaneceram prximos a R$ 1 bilho. Curiosamente, os gastos com instalaes esportivas provisrias saltaram de R$ 36 bilhes para R$ 635 bilhes, entre os megaeventos
estudados.
Se na prestao de contas do Pan-2007 ficou evidente a ausncia de
legados para a cidade, no dossi das Olimpadas as autoridades governamentais parecem ter concentrado atenes para provar o contrrio. A
lista de investimentos permanentes engordou e se diversificou, contemplando diferentes reas como Sade, Educao e Transportes, alm de um
intrigante item que ganhou a denominao de legado urbano, que no
foi detalhado no dossi. De pronto, fcil perceber a manobra cosmtica
do documento, pois mais da metade dos investimentos em infraestrutu258

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

ra permanente se referem a projetos do governo federal Programa de


Acelerao do Crescimento (PAC) na rea de transportes, que h muito
esto guardados nas gavetas do Ministrio do Planejamento, em Braslia,
no havendo, portanto, nenhuma forte dependncia com as Olimpadas
de 2016. O mesmo acontece com a rubrica legados urbanos, que rene
projetos presentes na agenda municipal. Retomando questo insistentemente debatida na literatura: o que impediu a realizao destes projetos
no passado? Tais projetos no seriam viveis sem o Pan ou as Olimpadas?
Os gastos com segurana j esto consagrados no oramento de megaeventos dos pases com elevada desigualdade. Por isso, da frica do Sul
ao Brasil, tais despesas ocupam sempre posio de destaque, a fim preservar a integridade dos turistas e da imagem da cidade na mdia internacional. Entre o Pan-2007 e as Olimpadas de 2016, as despesas com segurana
passaram de R$ 562 milhes para R$ 2,5 bilhes, mantendo-se a priorizao na construo de infraestrutura.
Ainda que a ausncia de informaes confiveis impea o aprofundamento da anlise dos impactos dos investimentos em megaeventos no
mercado imobilirio carioca, cumpre registrar alguns apontamentos. No
Pan-2007 os investimentos foram particularmente concentrados na Barra
da Tijuca e no bairro Engenho de Dentro, conforme anteriormente destacado. Em ambos os casos h indcios que os investimentos ligados aos
Jogos no geraram rebatimentos significativos nos mercados imobilirios
desses bairros, por diferentes razes. Na Barra da Tijuca, parece ter havido
sobreoferta de lanamentos imobilirios, pressionando para baixo a lucratividade das construtoras. Assim, se os investimentos do Pan no garantiram a alta dos preos dos imveis, pode ter, ao menos, contribudo para
a reduo de parte dos estoques acumulados. J no Engenho de Dentro,
a construo do estdio (ver Imagem 21, CADERNO DE IMAGENS, p.
348) no trouxe consigo a revitalizao do entorno, criando empecilhos
para a elevao da oferta de novos lanamentos na regio. Por fim, vale
lembrar que mudanas significativas na oferta de crdito imobilirio ocorreriam apenas no perodo recente.
A realizao das Olimpadas de 2016 parece estar reunindo perspectivas favorveis para os especuladores imobilirios. J em 2009, a Cmara
de Vereadores da cidade do Rio de Janeiro promoveu mudanas importantes nas leis de zoneamento das reas do entorno da Barra da Tijuca.
259

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

O relaxamento das restries urbansticas ampliou as possibilidades de


lucratividade de empreendimentos naquela regio. Na Zona Porturia, a
prefeitura parece estar obtendo xito em tirar do papel o clssico modelo
de revitalizao baseada em entretenimento, escritrios e moradia de alto
padro, j consagrado em diferentes pases. Para injetar nimo no mercado (e nos preos), a prefeitura conseguiu transferir o Centro de Mdia e
parte das atividades esportivas para a rea do porto que, juntamente com
outras medidas tomadas recentemente, intensificar o processo de revitalizao desta rea da cidade. Embora seja difcil apontar os beneficirios e
mensurar os ganhos obtidos com as aes do governo, no restam dvidas
que a concentrao espacial de investimentos tende a produzir ganhos extraordinrios para investidores bem informados.
As evidncias sobre o padro de distribuio dos gastos com as Olimpadas no apontam para novidades quando comparadas com o observado nos Jogos Pan-americanos, posto que servios em situao crnica
de deteriorao no recebero aportes relevantes de recursos pblicos ou
privados. Mesmo os gastos com transporte, que ocupam elevada participao no conjunto de investimentos, foram orientados primordialmente
para o transporte intermunicipal, com forte vis para os segmentos com
alta renda. Contudo, a despeito das controvrsias sobre as supostas vantagens advindas dos investimentos que o governo atribui realizao das
Olimpadas (e da Copa do Mundo), cumpre afastar o ufanismo em favor
da anlise ponderada de custos e benefcios, evitando que a poltica de desenvolvimento social e econmico se torne refm dos megaeventos.

5. Consideraes finais
Pensamos o megaevento esportivo como um projeto de desenvolvimento urbano, embora no no sentido veiculado por seus organizadores,
ou seja, de suposta promoo de melhorias urbanas segundo parmetros
tecnicistas, autoritrios e de efeitos discutveis. Consideramos assim pelo
fato de, nos dias atuais, um megaevento desta natureza incorporar sempre,
e de forma decisiva, um explcito projeto de cidade. Em outras palavras,
considerando o montante de recursos materiais envolvidos (como vimos
na quarta e ltima sesso deste captulo), somado necessidade (sobretudo simblica, conforme indicado na primeira sesso) de produzir um le260

Fernanda Snchez | Glauco Bienenstein | Gilmar Mascarenhas | Alberto Oliveira

gado, tem-se a crescente aglutinao de interesses privados em torno destes eventos. Proprietrios fundirios, especuladores, agentes imobilirios,
todos os grandes segmentos que vivem da forma capitalista de se apropriar
e de produzir o espao da cidade se mobilizam diante da oportunidade de
realizar grandes negcios.
Podemos afirmar que o esporte muito mais utilizado no Pan-2007
como competente estratgia de city marketing do que propriamente fomentado no cotidiano. Afinal, a esmagadora maioria da populao carioca e fluminense participou do evento como telespectadores e como
financiadores indiretos, atravs de nossa imensa carga de impostos. Desse
modo, o esporte amador permanece abandonado. O projeto Pan-2007 no
previu explcita e detalhadamente o uso comunitrio das diversas instalaes esportivas aps os Jogos. A preocupao central se voltou para as vantagens econmicas e polticas da ampla coalizo e para a futura candidatura olmpica, atravs da retrica de projeo mundial da imagem urbana.
Procuramos enfatizar que o espetculo urbano de produo da cidade
olmpica constitui um smbolo de revitalizao da cidade perante o mundo, bem como um potente instrumento de legitimao e de construo
de coeso social. O processo de reinveno da cidade em sua era olmpica
implica em reconstruir sua imagem buscando corrigir percepes negativas atravs do recorte seletivo dos territrios da cidade. Liderada pelas elites polticas e econmicas, esta reinveno reflete uma viso particular da
sociedade, fragmentada, distorcida e simplificada e, portanto, excludente.
Buscou-se tambm argumentar que a consagrao paradigmtica do
Rio de Janeiro para sediar as Olimpadas de 2016 tem uma histria que
passa pela desconstruo da totalidade do sistema de planejamento da
cidade. Esta fragmentao do planejamento notadamente se concretizou
por meio de intervenes emblemticas e pontuais e do estabelecimento
do que foi denominado de ordem urbana, opressiva e elitista. Como pano
de fundo, o ajuste aos novos contedos da acumulao capitalista e seu
consequente padro de sociabilidade a requerer novas formas de administrar as cidades, compelindo-as a adotar um comportamento amigvel ao
mercado (market friendly).
As perspectivas para 2016 so favorveis para os especuladores
imobilirios: mudanas recentes nas leis de zoneamento das reas do
entorno da Barra da Tijuca e Zona Porturia ampliam as possibilidades
261

Megaeventos e metrpoles. Insumos do PAN 2007 e...

de lucratividade de empreendimentos naquela regio. Em suma, as


evidncias sobre o padro de distribuio dos gastos com as Olimpadas
no apontam para novidades quando comparadas com o observado
nos Jogos Pan-americanos, posto que servios em situao crnica de
deteriorao no recebero aportes relevantes de recursos pblicos ou
privados. Nesse sentido, resta-nos a tarefa de criticar e recusar o ufanismo
em favor de uma anlise ponderada de custos e benefcios, evitando que
a poltica urbana de desenvolvimento social e econmico se torne refm
dos megaeventos.
Em suma, no podemos compreender aspectos cruciais das formas
emergentes de gesto das grandes cidades sem levar em considerao o
lugar e o papel dos megaeventos esportivos, pela ampla coalizo que possibilitam e pelo formidvel volume de recursos que so capazes de acionar.

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264

O Projeto Linha Verde e a prtica


do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos
de uma poltica de remoo e reassentamento
no Vetor Norte de Belo Horizonte1
Geraldo Magela Costa2
Erika Lopes3

Introduo
Este texto tem como foco a anlise da remoo de populao residente em vilas e favelas para execuo de grandes projetos urbanos, como um
tipo especial de reestruturao urbana que tem se tornado prtica comum
em vrias cidades brasileiras. Esses projetos modificam determinadas parcelas do espao urbano, frequentemente dispondo para o mercado reas
antes desvalorizadas comercial e socialmente, devido a processos de degradao ambiental, pouca ou nenhuma regularizao e ausncia de servios urbanos bsicos.
Em Belo Horizonte, pelo menos trs questes chamam a ateno para
o fenmeno de remoo de populao. A primeira o fato de que esse
tipo de ao do poder pblico observado no seu espao urbano desde os
anos de sua fundao fins da dcada de 1890 , significando, de fato, a
expulso daqueles que no faziam parte do projeto urbanstico oficial da
cidade. A segunda diz respeito observao de que, se esse tipo de prtica
deixou de ter o cunho de limpeza social respaldada inclusive por aes
policiais, as remoes de vilas e favelas continuam, resultando na expulso
1. Parte da reflexo aqui apresentada consta da dissertao de mestrado intitulada
O Projeto Linha Verde e a remoo de cinco vilas: um estudo de caso da prtica do
desfavelamento de novo tipo no espao urbano de Belo Horizonte (LOPES, 2010).
2. Professor Associado do Departamento de Geografia do Instituto de Geocincias da Universidade Federal de Minas Gerais (IGC/UFMG) e Pesquisador do CNPq.
3. Sociloga, Mestre em geografia pelo Instituto de Geocincias da Universidade Federal
de Minas Gerais (IGC/UFMG).
265

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

dos pobres para a periferia de Belo Horizonte e seu entorno metropolitano. A terceira questo, que se soma s duas anteriores, se refere ao fato de,
a partir da dcada de 1990, a participao popular ter sido incorporada ao
processo de remoo supostamente tornando mais democrtico esse tipo
de reestruturao urbana.
O grande projeto que resultou em recente processo de remoo e que
foi escolhido para a anlise aqui desenvolvida o Projeto Linha Verde, um
complexo de obras virias executado durante os anos de 2005 a 2007, no
espao urbano de Belo Horizonte, que tinha como objetivo duplicar vias
que do acesso ao Aeroporto Tancredo Neves e promover a articulao e
a integrao do Vetor Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
reas centrais, como aquelas prximas estao rodoviria e ao Parque
Municipal de Belo Horizonte, tambm passaram por intervenes como
parte do projeto.
Na primeira parte deste texto, faz-se uma reflexo sobre caractersticas de determinadas parcelas do espao urbano, incorporadas ao longo do
processo de formao da cidade, as quais sugerem novas inferncias acerca
das aes de remoo de populao.
Na segunda busca-se caracterizar o tipo de participao da populao/comunidade que diretamente afetada por esse processo de remoo,
no caso para a viabilizao do Projeto Linha Verde. Procura-se mostrar
que necessrio redefinir concepes em relao aos espaos da cidade
que passam por essas intervenes, assim como dar nova interpretao
para a forma como a populao participa desses projetos.
Na terceira parte apresentada uma reflexo em que se contextualiza
o Projeto Linha Verde, as principais consequncias da remoo para uma
parte da populao, assim como outras questes decorrentes das transformaes, identificadas em alguns bairros de Belo Horizonte, bem como em
municpios localizados no Vetor Norte da RMBH.

Dos espaos do devido devidamente naturalizados


para as remoes
Uma justificativa bastante difundida no final do sculo XX para a remoo de famlias de reas passveis de interveno urbana, no Brasil, era a
perspectiva de melhoria da qualidade de vida da populao, principalmente
266

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

daquela residente em vilas, favelas, reas de risco (geolgico) e/ou que ocupava reas de servido de rodovias e ferrovias. Soma-se a isto a questo do
desenvolvimento econmico para as cidades que, vinculado execuo de
obras de grande porte e impacto, assume no s um sentido de melhoria, de
progresso para todos, mas tambm de um novo desenho para a cidade. Este
modelo de desenvolvimento econmico, especialmente na atualidade, no
considera ou no v a cidade como espao de realizaes sociais, de conflitos
e de possibilidades, mas a enxerga como um produto, uma mercadoria a ser
ofertada queles que podem pagar mais.
Em Belo Horizonte as remoes de populaes para intervenes
pblicas existem desde os primeiros momentos de sua fundao, em fins
da dcada de 1890. Elas vm sendo muitas vezes justificadas pelo poder
pblico como necessrias para a viabilizao de determinados projetos
de infraestrutura urbana que apontam para uma instrumentalizao do
espao de suporte reproduo do capital. Como afirma Costa (2009):
Os investimentos do Estado nesses grandes empreendimentos, tm
significado, de fato, a produo de um espao de suporte ao processo
de acumulao sem levar em conta as suas consequncias em termos
negativos para a reproduo social ampliada (p.09).

Nos primeiros momentos, a erradicao de uma favela ou de uma


ocupao irregular tinha como objetivo a limpeza de um local para a
realizao de grandes obras. O pensamento urbanstico do incio do sculo XX no Brasil no permitia, dentro do projeto da nova capital mineira,
a presena de populao pobre, inculta e sem higiene na parte central da
cidade. Lago (2006, p.47) d a essa questo um sentido mais amplo, dizendo que urbanizar, ordenar, regular e limpar os centros urbanos foram,
e continuam sendo, aes de redirecionamento daqueles que esto fora
do lugar. Para Maricato (2000), o redirecionamento daqueles que sempre estiveram fora do lugar faz parte da matriz de planejamento urbano
modernista, a qual ignora a parte informal das cidades, tomando como
realidade concreta somente uma parte delas, que se torna formal e oficial
para efeitos de investimentos.
A ideia preponderante de que esses espaos favelas, vilas, cortios que constituem a parte informal da cidade foram vistos, durante
267

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

dcadas, como lugares naturalmente passveis de aes de readequao


e requalificao. Uma questo a ser pensada se h uma relao entre a
forma como esses espaos se desenvolveram ao longo do processo de formao das cidades e o que se denomina de naturalizao do fenmeno
de remoo de famlias de certas parcelas das reas urbanas.
de conhecimento geral, e a literatura trata bem desse aspecto, que os
lugares denominados favelas, vilas, cortios, cresceram e se desenvolveram
tanto em dimenso espacial quanto em costumes, cultura e modo de vida,
sem nenhum planejamento ou direcionamento do Estado, por vrias dcadas no Brasil. Ressalta-se aqui que as intervenes feitas em cortios e favelas
no incio do sculo XX, j mencionadas por Valladares (1978), Guimares
(1991) e Costa (1997), entre outros, tinham um carter de higienizao e
limpeza social. Mais tarde, outras intervenes para expulso da populao
favelada eram executadas, em determinadas reas, por fora policial, sem nenhum tipo de poltica pblica que previsse um local, de fato adequado, onde
aquela populao pudesse se abrigar.
Uma anlise sobre a possvel relao entre a naturalizao do fenmeno de remoo de populao de espaos como favelas e cortios e
a ausncia4 do poder pblico como agente planejador e organizador da
ocupao desses lugares, consiste em perceber que, ao longo da histria
da formao das cidades no Brasil, o Estado priorizou o planejamento de
seus investimentos em reas centrais e com potencial para a explorao do
mercado. Um dos resultados dessa opo do Estado em no implementar
um efetivo planejamento urbano nas reas menos centrais e atrativas e
com pouco ou nenhum valor comercial, foi a total excluso da populao
residente nesses lugares dos servios e equipamentos urbanos e sociais5.
Dessa forma possvel afirmar que espaos urbanos relegados prpria sorte por vrias dcadas se constituem como lugares que esto sempre
disponveis naturalmente para que ocorram sobre eles aes de remoo
de populao. Ou seja, se um determinado espao no seguiu uma lgica
organizativa de expanso e crescimento, coordenada por aqueles que detm
a tcnica e o saber para tal, significa que esses locais adquirem uma carn4. Na verdade, a ausncia do Estado se restringe aos aspectos de planejamento urbano e
direitos sociais, pois sabido que, durante dcadas, este se fez presente nas vilas e favelas
atravs de seu aparato policial, reprimindo e expulsando os ocupantes daquelas reas,
como j foi salientado.
5. Ver Afonso e Azevedo (1987).
268

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

cia de atributos positivos. Tais espaos passam por um processo de absoro de valores negativos, como longe, tortuoso, ngreme, desordenado, sujo,
violento, os quais se tornam marcas ou estigmas que no se desfazem com
o tempo. Na condio de marcas, caractersticas, esses estigmas se tornam
smbolos de um espao que estar sempre fora do lugar cidade, que est
sempre disponvel para ser remexido, para dar lugar ou ceder espao para
algo mais limpo, mais perto, mais ordenado, mais plano.
nesse sentido que remover, remodelar, parcelas do espao urbano,
como vilas e favelas, a qualquer momento e sob qualquer pretexto6, se justifica para minimizar essa carncia adquirida naturalmente.
Propomos a partir dessas observaes e reflexes iniciais denominar
como espaos do devido tais parcelas das cidades, dadas como informais,
que se desenvolvem sem infraestrutura urbana ou servios sociais, sofrendo
com todo tipo de carncias. O significado da palavra devido, de acordo com
o Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, deriva do verbo dever, ao
qual atribudo o sentido de carecer, necessitar e precisar. Entende-se ento
que os espaos de vilas, favelas, cortios etc. so portadores de carncias,
de necessidades que os qualificam a receber a denominao de espaos do
devido. Esses espaos do devido cresceram e se expandiram como parcelas desordenadas dentro das cidades, com a total ausncia do Estado. A
imagem que fica desse processo a de um lugar que cresceu e se constituiu
como rfo do aparato estatal e que organiza, a seu modo, uma cultura, um
espao e leis prprias (BOURDIEU, 1997).
Entende-se que os espaos do devido passam a incorporar ento o
estigma da falta (de recursos), da carncia (de um ordenamento) e da necessidade (de interveno urbanstica), o que propicia as condies necessrias para que possam ser remexidos e remodelados pelo poder pblico,
resultando, frequentemente, na valorizao e lucros privados.
Os processos de remoo de populaes pobres deixam oficialmente
o vis da limpeza social e de ao policial dos primeiros momentos para,
a partir da dcada de 1990, tornar mais explcita a questo da (re) valorizao do espao em lugares antes comercial e socialmente desvalorizados.
Apesar de no se ter mais a perspectiva da limpeza social e do uso
do aparato armado do Estado, em vrias intervenes urbanas propostas
6. Um exemplo disto foi observado por Afonso e Azevedo (1987, p.120) em Belo Horizonte,
onde realizou-se, em 1972, uma remoo sob o argumento de que era necessrio ampliar
o canil municipal.
269

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

por programas como o PRODECOM7, o PROFAVELA8, o Programa Alvorada9, o Plano10 e, mais recentemente, o Projeto Vila Viva11, parcelas
do espao urbano de Belo Horizonte, tais como vilas, favelas e conjuntos
habitacionais, tm sido constantemente objeto de um tipo de urbanizao que visa, em verses variadas, implementar um modelo de morar, de
integrar esses espaos cidade formal e, por fim, erradicar12 em outros
moldes. A isto designamos aqui de desfavelamento de novo tipo. Atribui-se a essa prtica o carter de ser de novo tipo, especialmente aquela que
vem ocorrendo aps a dcada de 1990, associada a projetos estruturantes,
como as grandes obras virias, e que tm, agora, o componente da participao popular como ingrediente ao qual se atribui novidade no exerccio
da democratizao da gesto das cidades.
Essa mudana de comportamento institucional pode ser entendida
7. Programa do governo do Estado de Minas Gerais que previa intervenes em vilas e
favelas tambm na cidade de Belo Horizonte, durante os anos de 1979 a 1982 (CONTI, A.
2004, p.192).
8. Programa Municipal de Regularizao de Favelas, criado em 1983 sob gide da Lei
Municipal n 3.235, que previa a urbanizao e legalizao da posse em favelas (CONTI, A.
2004, p. 194).
9. Programa criado durante o governo de Eduardo Azeredo (1989-1992), que previa a
realizao de estudos urbansticos sobre favelas (elaborados pela URBEL). Esses estudos
enfocavam a favela como um organismo unitrio, integrando problemas e solues
dentro de uma viso sistmica. Eram desenvolvidos geralmente sem a participao das
comunidades, partindo do pressuposto de que as solues para os problemas de natureza
jurdico-legal e urbanstica dessas reas eram eminentemente tcnicas (CONTI, A. 2004,
p.198).
10. Plano Estratgico de Diretrizes e Interveno em Vilas e Favelas e Conjuntos
Habitacionais de Interesse Social, como exigncia do Plano Diretor da cidade de Belo
Horizonte (Lei Municipal n 7.165, de 1996). Tinha como objetivo traar diretrizes para
as intervenes, de modo que os PGEs (Planos Globais Especficos) das vilas tivessem um
quadro institucional que pudesse ser tomado como referncia (CONTI, A. 2004, p. 204).
11. O Programa Vila Viva uma ao integrada de urbanizao, de carter estruturante,
de desenvolvimento social e de regularizao dos assentamentos existentes [...] Consiste
na execuo progressiva de transformaes profundas nos diversos ncleos habitacionais,
atravs da implantao e melhoria de sistema virio, das redes de abastecimento de
gua, de esgotamento sanitrio, de drenagem, de melhorias habitacionais, remoes e
reassentamentos, de regularizao fundiria at o nvel da titulao [...]. Disponvel em
www.pbh.gov.br (texto biblioteca virtual vila viva), acesso em 20/02/2010.
12. Entende-se erradicar como retirar aquilo que no se aceita como forma de um viver,
de sociabilidades, de prticas cotidianas e, at mesmo, de organizao do espao social. Na
impossibilidade de conviver com um modo de vida, com prticas cotidianas talvez menos
marcadas por relaes mercantilizadas (informais) a perspectiva retirar para readequar,
reutilizar, reorganizar.
270

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

como a materializao, nos dias atuais, de polticas, projetos ou programas


pblicos que, aprimorados pela retrica da urbanizao planejada e participativa, promovem a contnua retirada das favelas (ou de partes delas) do
lugar em que se encontram, geralmente transformando aquele local num
espao revitalizado e mais atraente para o mercado imobilirio e financeiro.
Tal prtica desfavelamento incorporada pelas gestes municipais e estaduais como forma de se planejarem e se estruturarem parcelas do espao urbano (no caso as favelas), em funo da realizao de grandes obras virias.

Da participao orientada a uma real apropriao


do espao urbano
Ao se discutir o ressurgimento da democracia13 participativa no final
do sculo XX, aps a derrota de regimes autoritrios em pases tanto da
Amrica Latina quanto da Europa Oriental, um discurso envolto na aura
da participao se acopla como elemento estruturante do novo contexto do espao das cidades. Os inmeros problemas sociais e econmicos
decorrentes dos processos de reestruturao produtiva e de flexibilizao
das economias, assim como a crise de paradigmas relativos aos modelos
de Estado socialista e de bem-estar social, fizeram com que a participao
social se tornasse um instrumento complementar aos modelos de democracia representativa, como nova proposta do Estado para gestar com
mais eficcia, eficincia e transparncia as cidades. Para esse processo foi
necessrio que a participao social se tornasse uma prtica institucionalizada, regulamentada e com certa periodicidade nas vrias esferas dos
governos. Em Belo Horizonte, nas duas ltimas dcadas (de 1990 at o
momento), as sucessivas administraes da cidade tm incorporado, em
sua metodologia de gesto, a participao da populao historicamente
excluda das decises acerca das polticas pblicas (urbanas e sociais) em
diversas questes de seu interesse. Ressalta-se que a incluso desses sujeitos de direitos nas esferas de participao elaboradas pelo poder municipal
deve-se, em muito, s lutas sociais de vrios movimentos, que resultaram
na chamada Constituio Cidad de 198814.
Ao lembrar a anlise feita por Vainer (2000), que faz paralalelismo
13. Ver a este respeito Santos e Avritzer (2005, p.39).
14. Para esse ponto, ver Brasil (2004), Santos e Avritzer (2005), Sader (2005) e Souza
(2003).
271

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

entre as perspectivas de gerenciamento de uma empresa e os procedimentos constantes em um certo modelo atual de planejamento das cidades,
observa-se que o elemento participao do cidado se insere como mais
um ingrediente indispensvel para que uma nova concepo de cidade se
estabelea. Segundo o autor, a participao do cidado ajudaria na criao
de uma imagem ou modelo de cidade em que todo o desenvolvimento
social, urbano e cultural possvel, na medida em que haja a difuso de
um sentimento de pertencimento entre os cidados e o consenso seja buscado como princpio e fim das coisas. preciso que todos os movimentos
sociais e cidados interrompam temporariamente os conflitos internos e
busquem o consenso e a paz social. Dessa forma, a participao dos cidados se torna uma participao instrumentalizada e de poucos, voltada
para um fim especfico, qual seja, o consenso.
Afirma-se que, num primeiro momento, h uma instrumentalizao
da categoria consenso, compreendido e difundido pelo senso comum como
o resultado de um processo em que os conflitos (relacionados classe, gnero, origem, renda etc.) devem ser eliminados ou superados, pois resultam
na manifestao de certo tipo de irracionalidade ou de formas arcaicas de
resoluo de problemas, como guerras e lutas armadas, por exemplo. A concluso consensual de que essas prticas (os debates) devem ser evitadas.
justamente aqui que a anlise de Rancire (1996, p.368) se faz decisiva para um contraponto necessrio. Compartilha-se com esse autor a
ideia de que atravs da prtica do dissenso, da divergncia consciente dos
falantes, que a poltica, assim como a democracia, pode ser materializada e
vivenciada, visualizando dois mundos num s, o mundo onde existe a luta
entre duas classes. Entende-se que a incluso da prtica do dissenso como
processo (meio) imprescindvel para que se consiga estabelecer na arena
do debate poltico o princpio da igualdade.
A princpio, o que se deduz das inferncias acima que a populao moradora dos espaos do devido, com um histrico de excluso socioespacial de
dcadas e estigmatizada em vrias esferas de sua vida cotidiana, j teve a sua
prtica participativa quebrada quase de incio. Ou seja, se o argumento da
participao se baseia no princpio da igualdade (em qualquer nvel), este j
est quebrado por no haver o mesmo compartilhamento de viso de mundo entre os participantes, pois existe uma disputa entre classes sociais. Se o
argumento da existncia da participao se ancora em uma razo comuni272

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

cativa15 possibilitada por processos de interao e debate poltico, os dficits


sociais no sanados, por si ss, j estabelecem diferenas nas possibilidades
de participao. O que se afirma ento que, quando entra em cena a participao comunitria para as questes afeitas execuo dos grandes projetos
de interveno viria, as prprias instncias de discusso terminam por fazer
desta uma participao orientada. Ou seja, uma participao dirigida e determinada para cumprir um propsito s vezes pr-requisitos oficiais posto
pelo poder pblico, na qual no se encontram muitas brechas que permitam
outro redirecionamento para o projeto. A presena da comunidade envolvida,
que os idealizadores desses projetos tm chamado de participao popular,
visa mais cumprir os trmites supostamente democrticos colocados inclusive por financiadores internos e externos, do que realmente privilegiar a fala, a
percepo e o desejo da populao removida.
Nesse sentido apostamos no pressuposto de que intensidade e forma
de participao de determinados indivduos ou grupos sociais em processos
em que h a previso de escolha e deciso sobre o futuro de determinados
lugares, implica diretamente uma possibilidade de apropriao social daquele espao.
Analisar a forma, o tipo e o potencial da participao de uma populao atingida por projetos de remoo implica, portanto, avaliar at que ponto
houve uma possibilidade real de apropriao dos novos espaos de moradia,
comeando pela apropriao do prprio projeto de interveno, em todas
as suas fases, a saber, planejamento, execuo e avaliao de seus resultados.

O Projeto Linha Verde e a remoo de cinco vilas: desdobramentos


do desfavelamento de novo tipo e da participao orientada
Para que as obras referentes construo de um viaduto na interseo
da Avenida Cristiano Machado com a BR-262, como parte do Projeto Linha
Verde, fossem realizadas, foi necessria a remoo total de trs vilas16 e
15. Para melhor compreenso do assunto ver Lopes, E. O Projeto Linha Verde e a remoo
de cinco vilas: um estudo de caso da prtica do desfavelamento de novo tipo no espao
urbano de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Instituto de Geocincias da Universidade
Federal de Minas Gerais, 2010, p.53-55. (Dissertao de mestrado)
16. As trs vilas que tiveram sua populao totalmente removida foram as Vilas So Paulo,
Vietn/So Miguel e Maria Virgnia. As que no tiveram toda sua populao residente
removida foram as Vilas Suzana e Carioca. Ressalva-se que, posteriormente, a Vila
Carioca, em funo de alagamentos ocorridos no primeiro semestre do ano de 2008, foi
273

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

parcial de duas, somando cerca de 974 imveis (tanto residenciais quanto


comerciais) e uma populao de mais de 2.000 pessoas (ver Imagens 22 e
23, CADERNO DE IMAGENS, p. 349). Para isso foi firmado um convnio
entre governo do Estado de Minas Gerais e Companhia Urbanizadora de
Belo Horizonte (URBEL/PBH), de modo que esta se comprometesse com a
elaborao de um Plano de Remoo e Reassentamento (PRR) como forma
de atender condicionante n 5 da Licena Prvia n. 1.026/0517, j que as
cinco vilas que seriam retiradas se localizavam em reas de Zona de Especial
Interesse Social (ZEIS), que so de responsabilidade da URBEL.
O segundo objetivo do PRR, visto que o primeiro era o de atender
condicionante ambiental, entendido como a tentativa de se elaborar um
documento conjunto, pactuado entre poder pblico e comunidade a ser
removida, para dar um direcionamento s aes de remoo e reassentamento. Segundo o documento (PRR-URBEL/PBH, 2005, p.11), a gesto
compartilhada entre poder pblico e populao sobre uma determinada
questo a tentativa de estabelecer um vnculo ideal da corresponsabilidade, entendida como a possibilidade de os indivduos se sentirem realmente envolvidos na identificao dos problemas e suas solues, percebendo sua participao como essencial.
O que aconteceu, no entanto, foi que a maior parte desse documento
j estava pronta no incio da participao orientada da comunidade das
vilas a serem removidas. Ou seja, observa-se aqui, a prtica j discutida
no item anterior da participao orientada, uma prtica heternoma,
aquela participao em que os cidados so convidados por qualquer
esfera do poder pblico a se reunir com ele, por intermdio de seus
representantes, para discutir e sugerir caminhos a serem traados para
projetos cuja concepo j est posta. Esses projetos geralmente interferem
de forma generalizada na vida de determinadas parcelas da sociedade.
Essa participao considerada orientada porque uma participao
dirigida, direcionada para o cumprimento de um propsito almejado
pelo poder pblico j nos primeiros momentos de discusso, no havendo
muito espao, durante o processo, para que a populao possa alterar o
eixo determinante do projeto.
totalmente removida.
17. Apresentar Plano de Remoo e Reassentamento para o empreendimento junto
URBEL definindo metodologia, aes e responsabilidades, alm de prever equipe tcnica
especfica, dotada de meios para conduo dos trabalhos (PRR-URBEL/PBH, 2005, p.07).
274

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

A partir do final de 2005 depois de encerradas as etapas de selagem,


cadastro social e avaliao fsica dos imveis a serem retirados , o que
ocorreu foi um intenso processo de negociaes individualizadas com as
famlias. Vale registrar, tambm, que houve um grande esforo por parte dos comerciantes para que fosse avaliado, alm de suas benfeitorias, o
chamado lucro cessante18. No entanto no houve nenhuma proposta que
levasse em conta a demanda por eles apresentada.
De acordo com dados dos Relatrios da Diviso de Remoo e Reassentamentos (DVRS) da URBEL, foram realizadas 828 e 146 remoes e
pagamentos, respectivamene em 2006 e 2007 (Tabela 1).
Tabela 1 Pagamentos realizados pelo Projeto Linha Verde em 2006 e 2007
por modalidade de reassentamento19202122
Ano

Indenizao1 8

Reassentamento
Monitorado19

Auxlio Financeiro20

Total

2006

239(28,9%)

355(42,9%)

234(28,3%)

828

2007

46(31,5%)

62(42,5%)

38(26%)

146

285

417

272

974

Fonte: Elaborado a partir dos Relatrios da Diviso de Remoo


e Reassentamentos, URBEL, 2010.

18. Ganho razovel que algum deixou de obter sobre a coisa a que tinha direito, por
culpa ou inexecuo de obrigao de outrem. Privao de um lucro ou interesse previsto.
Disponvel em: www.jusbrasil.com.br
19. comum encontrar nos documentos, como no PRR Linha Verde e Relatrios da DVRS,
a expresso modalidade de reassentamento como classificao geral para qualquer
das opes de pagamento que a famlia faa, sendo que, na verdade, somente quando a
escolha pela categoria reassentamento monitorado ou unidade habitacional possvel
afirmar quando e onde a famlia foi recolocada. Nas outras opes, no se consegue ter
informao do destino da famlia, pois no h um monitoramento ou acompanhamento
do novo local de moradia.
20. So pagamentos realizados pela Superintendncia de Desenvolvimento da Capital
(Sudecap) nos casos em que o valor de avaliao do imvel ficava acima de R$17 mil, ou
em caso de imveis de uso diverso ou comercial.
21. O pagamento pela modalidade de reassentamento monitorado ocorre quando o
processo de aquisio de outro imvel pela famlia monitorado por tcnicos (da rea
fsica e social), com complementao de recursos por parte da URBEL. No caso poderia
haver complemento de at R$17 mil reais.
22. O pagamento pela modalidade auxlio financeiro feito pela URBEL, quando a famlia
recebe o valor de avaliao do imvel a ser removido.
275

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

A distribuio percentual entre as trs modalidades de pagamento


realizadas em 2006 se manteve praticamente a mesma em 2007, respectivamente, 28,9% e 31,5% para indenizao; 42,9% e 42,5% para reassentamento, e 28,3% e 26% para auxlio financeiro. Observa-se que o nmero de
famlias, tanto em 2006 (28,3%), quanto em 2007 (26%), que optaram por
receber o valor de avaliao da benfeitoria (menos de R$17 mil na poca)
muito significativo. Dado o reduzido valor pago pelas benfeitorias, h uma
alta probabilidade de retorno a reas de risco ou reas passveis de remoo futura. Em sntese, a construo de um viaduto como parte do Projeto
Linha Verde exigiu a remoo de 974 imveis (entre moradias, estabelecimentos comerciais e domiclios de uso misto) das cinco vilas em dois anos.
Em meados de 2007 a URBEL realizou uma pesquisa com parte
das famlias removidas na modalidade de reassentamento monitorado
com o intuito de verificar o grau de satisfao dessas com o projeto e,
consequentemente, com suas novas moradias. De um universo de 417
famlias efetivamente reassentadas e monitoradas, distribudas por toda a
RMBH, 278 (66%) delas localizam-se em duas regies administrativas de
Belo Horizonte Norte e Nordeste e trs outros municpios da RMBH.
Destas, a pesquisa da URBEL deveria abranger uma amostra de 129 famlias
localizadas naqueles bairros de Belo Horizonte23 e de outros municpios24 da
RMBH que receberam os maiores contingentes de famlias removidas. No
entanto, somente 99 (76%) famlias da amostra ainda permaneciam morando
na casa escolhida um ano aps o processo e foram pesquisadas. Constatouse que as demais 30 famlias da amostra inicial (24%) que foram removidas
e reassentadas h menos de dois anos (data da pesquisa) haviam se mudado
ou nunca comprado25 casa por meio do reassentamento monitorado.
23. Bairros da regio norte de Belo Horizonte escolhidos pela pesquisa: Conjunto Jardim
Felicidade, Primeiro de Maio, Tupi e Aaro Reis. Na regio nordeste os bairros foram:
So Paulo, Jardim Vitria, Ribeiro de Abreu e Paulo VI. (URBEL-PBH. Relatrio Final
do Projeto Ps-Morar Intersees na Avenida Cristiano Machado Linha Verde. Belo
Horizonte. 2007, p. 07).
24. Na Regio Metropolitana as cidades que tiveram maior nmero de imigrantes do
projeto foram: Vespasiano, Ribeiro das Neves, Santa Luzia e Contagem.
25. Aqui cabe um esclarecimento. Como a autora rika Lopes fez parte da equipe
de tcnicos sociais do Projeto Linha Verde que aplicou os questionrios nas famlias
reassentadas, ela pde verificar que, ao se chegar num determinado endereo, no qual
a famlia estaria morando, um vizinho ou at mesmo o morador da casa respondia que
aquelas pessoas por quem procurvamos nunca haviam estado ali. Portanto, tudo indica
que, apesar do monitoramento feito pela URBEL na aquisio da moradia, havia formas
276

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

H nisto certa semelhana com o que Valladares (1978, p.17)


identifica em relao aos conjuntos habitacionais construdos para os
favelados removidos dos morros cariocas: tais conjuntos representavam uma rea de passagem, uma rea de trnsito, sendo abandonados
mais tarde, e seus moradores retornavam s favelas. Muitas das casas
adquiridas pelo Projeto Linha Verde podem tambm ter servido somente como uma sada temporria diante de uma situao de remoo
imposta. Ou seja, mesmo com toda a metodologia de remoo e reassentamento executada j h alguns anos pela URBEL/PBH, por meio
do PROAS (Programa de Reassentamento de famlias removidas em
decorrncia de execuo de obras pblicas), que prev, entre outras
coisas, a participao do removido na escolha do imvel a ser adquirido supondo-se que, se a famlia escolhe, porque tem inteno de
permanecer no local , a fixao de populao em novas moradias no
tem alcanado o resultado esperado.
Na verdade, pode-se inferir que vrios so os motivos que poderiam
ter levado essas famlias a se mudarem to precocemente26 do local escolhido por elas mesmas. Talvez o motivo menos aparente, mas um dos
que merecem ateno seja aquele relacionado com a forma e as circunstncias para a escolha do novo local de moradia. Ou seja, apesar de ser
dado famlia o direito de escolha da nova moradia, e no simplesmente
esta ser empurrada para qualquer lugar distante, como se fazia at meados de 1980, ao que tudo indica essa escolha no produz uma relao
direta de apropriao ou desejo real de permanecer no novo lugar. O
fato que no foi uma escolha deliberada da famlia deixar sua casa de
origem e se mudar para outra, mas, sim, a determinao de um decreto,
no restando a ela qualquer opo seno aceitar. Isto quer dizer que
muito pouco provvel que uma famlia que submetida a um processo
de remoo e tem sua vida, suas relaes econmicas e sociais remexidas
e alteradas, caminhe para a escolha da nova moradia como se isso fosse a
materializao do sonho da casa prpria. H ainda outras consideraes
de se burlar o processo, fazendo com que o poder pblico pagasse por uma casa que no
seria habitada por aquela famlia removida.
26. Acredita-se que o tempo de dois anos um perodo curto de permanncia num
imvel, quando se leva em considerao, por exemplo, que grande parte dos moradores
de vilas e favelas no consegue ter renda ou reserva suficiente para se mudar de suas casas
quando bem o desejarem. Afinal, a valorizao de imveis atinge inclusive as reas de vilas
e favelas.
277

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

importantes sobre as dificuldades reais enfrentadas por algumas famlias


removidas em decorrncia do Projeto Linha Verde apresentadas em
estudo anterior (LOPES, 2008) que podem contribuir para explicar a
sada da famlia reassentada da nova moradia. Ao analisar os resultados
da pesquisa sobre o grau de satisfao dos reassentados realizada pela
URBEL, foi possvel tecer consideraes acerca das consequncias econmicas e at mesmo das dificuldades no restabelecimento dos vnculos
sociais e comunitrios para as famlias removidas, como mostra a passagem do estudo a seguir:
[...] No momento em que sinalizo a importncia de se discutir a dificuldade ou no com o pagamento de taxas, essa temtica na verdade
perpassa no mnimo por trs dimenses: a do enfrentamento de uma
nova realidade, que a da vida dentro da formalidade; a dimenso
do planejamento financeiro, ou melhor dizendo, da falta de recursos
financeiros para arcar com as contas; e, finalmente, com a possibilidade de retorno para reas degradadas ou de risco, por no conseguirem
superar essas duas situaes (LOPES, 2008, p.41).

O estudo resgata as falas27 de duas famlias pesquisadas, que mostram


a importncia da solidariedade econmica entre os moradores da vila e
que os laos comunitrios desfeitos no se reconstroem facilmente.
Por dois dias eu no tinha feijo e nem gs, e no conhecia ningum aqui
que eu pudesse pedir emprestado; se fosse na Vila, rapidinho eu arrumava. (Ex-moradora da Vila So Miguel/Vietn. Mora hoje 2007 no
Conjunto Jardim Felicidade, regio norte de Belo Horizonte).
Eu at hoje ainda fao algumas compras nos supermercados l da Avenida Cristiano Machado. (Ex-moradora da Vila Maria Virgnia. Mora
hoje 2007 no Conjunto Jardim Felicidade, regio norte de Belo
Horizonte).
27. A primeira fala mencionada no estudo monogrfico realizado por Lopes (2008, p.05).
Mas a segunda fala advm das anotaes de dirio de campo, preenchido aps a aplicao
do questionrio com famlias reassentadas.
278

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

Importante frisar que as vilas e, consequentemente, sua populao


foram alvo de aes filantrpicas, as quais se perderam aps o processo de
remoo. Essa uma questo que pode ter interferido, e muito, no ps-reassentamento, uma vez que representou o rompimento de um suporte
econmico, alm de emocional.
Por fim, um ltimo aspecto at agora no abordado diz respeito ao
sentido do fluxo migratrio dos removidos em consequncia do Projeto
Linha Verde, o qual serviu inclusive de recorte para a pesquisa sobre o
grau de satisfao dos reassentados. Como aponta o Grfico 1 a seguir
(Migrao por Regio), muitas famlias, em meio s opes de bairros e
regies para escolher uma nova moradia, optaram por reas no muito
prximas ao seu local de origem como, por exemplo, outros municpios
da regio metropolitana de Belo Horizonte (23,30%).

GRFICO 1: Porcentagem de famlias da modalidade reassentamento monitorado


por regio escolhida. Fonte: URBEL/PBH. Relatrio Final do Projeto Ps-Morar Intersees
na Avenida Cristiano Machado Linha Verde. Belo Horizonte. 2007, p.07.

279

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

Entre estes municpios esto Santa Luzia e Vespasiano, no Vetor Norte da RMBH, nos quais no se pode afirmar existirem condies apropriadas de infraestrutura urbana e social e de servios quando comparadas
quelas observadas nos locais da moradia de origem. Alm disso, pode-se
tambm afirmar que no s na execuo de projetos de interveno viria, mas tambm na implementao de programas municipais e federais
de urbanizao de vilas e favelas, o deslocamento da populao removida
para reas mais distantes e carentes de servios de infraestrutura se transformou numa constante. Isto pode ser considerado como um movimento
tendencial de um desfavelamento de novo tipo associado a um favelamento
da periferia.
As discusses que afloram a cada processo de remoo de populao
seja em torno dos valores que no so suficientes para a compra de outra
moradia na mesma regio; seja em relao ao aumento da especulao
imobiliria nas regies prximas s intervenes, ou at mesmo quanto
acomodao das comunidades, que no buscam os direitos de usucapio
, tm levado a questionamentos sobre a prtica institucional de contnuo
desfavelamento da cidade de Belo Horizonte.
O alerta passa, primeiramente, por identificar o movimento do
poder pblico no sentido de imprimir em partes do espao urbano de
Belo Horizonte no caso as favelas, antes dadas como capital imobilirio
morto ou sem atrativos a chamada revitalizao, o que resulta em possveis favorecimentos ao mercado imobilirio por meio da valorizao
da terra. Uma segunda preocupao diz respeito aos baixos valores indenizatrios recebidos pelas famlias removidas, no permitindo maioria
delas adquirir outra moradia na regio. A passagem de um manifesto de
movimentos populares sobre o Programa Vila Viva, com o ttulo BH
Programa Vila Viva ou Vila Morta?, datado de 01/10/200828 a seguir
reproduzida, traz outro alerta mais geral sobre as consequncias de inciativas do poder pblico municipal de Belo Horizonte que estariam levando favelizao da periferia da RMBH.
[...] Assim, sejam eles indenizados, reassentados nos apartamentos, ou
mesmo aqueles que permanecem na vila, a tendncia que os morado28. Documento completo no site: www.midiaindependente.org/pt/blue/2008/10/429697.
shtml.
280

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

res das favelas afetadas inchem o dficit habitacional ou protagonizem


novos assentamentos clandestinos, porm em reas mais perifricas,
desprovidas de equipamentos e servios, longe do local de trabalho, longe dos olhos das elites. Esta a lgica perversa da segregao socioespacial realimentada pela poltica pblica da prefeitura de Belo Horizonte.
As elites buscam resolver os problemas urbanos a seu modo, lanando
mo de medidas incapazes de impedir que esses problemas se renovem.
Os moradores removidos da Vila So Jos ou do Taquaril continuaro
vivendo precariamente, provavelmente de aluguel e no mais em Belo
Horizonte, mas em algum municpio da regio metropolitana, como Ribeiro das Neves, Vespasiano ou Santa Luzia. Afinal, a Prefeitura prioriza as obras, mas nunca o reassentamento das famlias removidas.

No entanto, a definio de um processo de favelizao no est ligada


de forma alguma ao modo de vida, hbitos e cotidianos de uma determinada populao. Ao contrrio, como j havia sido alertado por Valladares
(1978), quando analisa o insistente crescimento das favelas no Rio de
Janeiro depois de cada processo de remoo:
A favela no simplesmente resultante de uma crise habitacional no
contexto de um processo de urbanizao acelerado. No se trata apenas de uma questo de dficit de moradia ou de incapacidade do mercado imobilirio (setores pblico e privado) de produzir habitaes
populares em ritmo capaz de atender a uma demanda crescente. A
favela resulta, sobretudo, da explorao da fora de trabalho em uma
sociedade estratificada, onde as desigualdades tendem a se perpetuar
e o processo de acumulao de capital cada vez maior. Resulta ainda
de uma situao onde o uso do solo cada vez mais determinado pelo
seu valor, e onde o controle do espao urbano exercido pelas ou em
nome das camadas dominantes (p.44).

Da mesma forma, o processo de favelizao da periferia da RMBH


entendido primeiramente como uma das consequncias do fenmeno de
remoes de populaes, que imprimir no espao urbano daquela regio
uma contnua desigualdade estrutural, assim como o agravamento de uma
situao j posta de excluso socioespacial.
281

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

Consideraes finais
Procurou-se, neste texto, analisar um tipo especial de interveno
urbana que prtica constante de vrias adminstraes municipais: a remoo de populao para execuo de grandes projetos urbansticos. Uma
questo de anlise posta como necessria foi a de compreender a remoo
de populao dos espaos do devido como um dos pressupostos para que
se materialize um projeto de modernizao de cidade. Constatou-se que
o processo de reificao do espao urbano e consequentemente da cidade, explicita uma representao em que esta passa a ser vista e percebida
como uma localidade de bons negcios e de investimentos seguros para o
capital imobilirio e financeiro. A cidade, dentro dessa perspectiva, deixa
de ser vista como espao resultante de processos sociais, que se expressam
dialeticamente em um ambiente construdo, para se tornar mais um objeto
disposto em meio a vrios outros no mercado de consumo. Aqui est, em
parte, a lgica da necessidade de se remexer nos espaos que tm por caracterstica a falta (de infraestrutura e visibilidade no mercado), removendo tambm aquele que a constitui, para que, dessa forma, seja atribudo ao
espao um novo significado, um novo valor. No entanto, engana-se quem
pensa que esse espao ora revitalizado29, revalorizado, ser apropriado
por todos que contriburam para sua realizao. No caso do Projeto Linha
Verde, que transformou o espao onde as vilas se desenvolveram em mais
um complexo de largas avenidas e viadutos, quem na verdade se apropria
dessas benesses seno aqueles que tm carros? Assistiu-se, com as obras
do Projeto Linha Verde, continuidade de uma concepo de planejamento do espao urbano em que, de um lado, se baseia em uma prtica do
desfavelamento de novo tipo, e, de outro lado, usa a estratgia da total utilizao e valorizao dos espaos urbanos disponveis.
Constata-se que, no plano do discurso, o Plano de Remoo e Reassentamento (PRR) do Projeto Linha Verde deveria ter sido resultado de
uma discusso com as famlias moradoras das vilas. O que foi possvel
identificar que esse suposto desejo de exerccio democrtico por parte do
poder pblico no foi efetivado. Na anlise sobre os resultados da pesquisa
acerca do grau de satisfao de um grupo de reassentados pelo Projeto
29. Esse termo usado pelos artfices da cidade justamente para se dar a impresso de que
os espaos do devido so desprovidos, inclusive, de vida, de vitalidade.
282

Erika Lopes e Geraldo Magela Costa

Linha Verde, fica claro que no h como comprovar uma relao direta
entre participar das etapas do projeto de remoo e maior apropriao social do novo espao de moradia. No entanto, na pesquisa esto implcitas
duas questes importantes. A primeira diz respeito ao fato de que a nica
forma efetiva de participao que algumas famlias tiveram na execuo
do Projeto Linha Verde foi em relao escolha da nova moradia. Mesmo
assim, foi uma participao no autnoma, consensuada com base em critrios apresentados pela URBEL. As famlias no participaram de forma
decisiva nas etapas deliberativas relacionadas ao processo de concepo e
construo do Projeto Linha Verde, como tambm no foram consultadas
ou ouvidas acerca da necessidade de realizao de uma obra que mudaria
suas vidas por completo.
A segunda que, se tentarmos referendar a hiptese entre participao e maior apropriao da nova moradia, que implicaria um tempo
maior de permanncia no local, no se explica o fato de 24% das famlias
da amostra, em menos de dois anos de reassentamento monitorado, no se
encontrarem mais residindo nas casas que, em tese, elas mesmas escolheram. Ou seja, da mesma forma que os outros 76%, elas tambm participaram do processo orientado e no autnomo de escolha do imvel. O que
as fez mudar em um tempo to curto? A resposta precisa no existe, mas
isso indica que, em relao escolha e permanncia no novo local, outras
variveis, tais como quebra de vnculos familiares e de sociabilidades sociais, aumento de gastos financeiros e significado diferenciado do que seja
moradia, mais vinculada ao valor de uso do que ao de troca, podem dizer
muito acerca desse processo de sada.
Pressupostos de um relatrio produzido pela Relatoria Especial da
ONU (2010, p.10), contribuem para avanarmos em relao avaliao
de projetos que envolvam despejos e remoes de populao. O primeiro
pressuposto diz respeito aos casos em que as remoes forem consideradas legtimas, e legtimas aqui se entendem obras que tenham relevante
interesse pblico, este deve ser sempre estabelecido da forma mais participativa possvel, levando sempre em conta as vises daqueles que vivem
nas reas que sero removidas. O segundo refere-se ao momento da anlise sobre a necessidade de adequao de um projeto de infraestrutura e
urbanizao. Esta deve ser feita de forma transparente, com espao para
apresentao de alternativas por parte de todos os atingidos. E, por ltimo,
283

O projeto Linha Verde e a prtica do desfavelamento de novo tipo: desdobramentos de...

o relatrio indica que todos aqueles que sero atingidos devem receber
informao adequada e oportuna, participar democraticamente, propondo alternativas que minimizem os impactos que por eles sero sentidos
com o seu deslocamento.
No entanto, apesar de tais pressupostos serem avanados em comparao ao que se tem hoje em termos de atuao do poder pblico, ainda
no satisfazem a ideia, j exposta anteriormente, de que a populao deve
ser consultada e participar de forma deliberativa sobre a real necessidade
de realizao e os objetivos de qualquer obra que lhe afete a vida.
Considera-se, a partir do que foi exposto que, para no se cair num
vazio de palavras, necessrio fazer um ltimo apontamento, correndo o
risco de ser mais uma receita do como fazer. Uma das possibilidades de
enfrentamento da prtica do desfavelamento de novo tipo, que representa
hoje uma viso hegemnica sobre a relao estabelecida entre a produo
do espao urbano e seus habitantes, passa pela superao desse tipo de participao orientada. Afirma-se que o tipo de participao popular presente
(ou no) na maioria das esferas e instncias democrticas, conquistadas
ps Constituio de 1988, no consegue dar conta das reais necessidades
de apropriao social do espao urbano. Sugere-se ento fazer o caminho
inverso e tornar natural a lgica do dissenso como prtica social consciente dos divergentes. Entende-se que a incluso da prtica do dissenso em
qualquer esfera ou instncia de debate salutar para que se consiga estabelecer, na arena das vrias polticas do espao, o princpio da igualdade
entre os falantes. E que o exerccio do direito de discordar possa ser mais
uma das formas ou possibilidades de experimentao da apropriao do
espao urbano pelos cidados.

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286

Megaeventos e o direito moradia: questes


e reflexes a partir do contexto do Rio de Janeiro
Orlando Alves dos Santos Junior1
Mauro Rego Monteiro dos Santos2

Desde o momento em que foi anunciada a escolha do Brasil como


sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e do Rio de Janeiro como sede
das Olimpadas de 2016, a grande imprensa, polticos e diversos analistas tm ressaltado as oportunidades da ampliao dos investimentos nas
12 cidades selecionadas para receber esses eventos, destacando principalmente a possibilidade de se enfrentar seus problemas, como o da mobilidade urbana e o da recuperao de espaos degradados para a habitao,
comrcio e turismo, como o caso da rea central do Rio de Janeiro.
Entretanto, o incio das obras preparatrias para a realizao da Copa
do Mundo 2014 e das Olimpadas 2016 tem levantado diversas questes
relativas aos impactos das intervenes urbanas sobre essas cidades, com
destaque para os riscos de violao do direito humano moradia, envolvendo diversos processos de remoo. De fato, diversos estudos tm
associado a realizao dos megaeventos expulso direta ou indireta da
populao de baixa renda de reas valorizadas ou recm-incorporadas ao
circuito de valorizao do capital imobilirio atravs dos investimentos urbanos de preparao para os megaeventos3.
1. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), integrante do Observatrio das
Metrpoles e da coordenao do Projeto Metropolizao e Megaeventos, financiado pela
FINEP.
2. Socilogo, Mestre em planejamento urbano e regional pelo IPPUR/UFRJ, pesquisador
do Observatrio das Metrpoles e do Projeto Metropolizao e Megaeventos, financiado
pela FINEP.
3. Destacamos aqui dois estudos abrangentes sobre os impactos dos megaeventos na
moradia, realizados a partir da sistematizao das experincias de diversos pases com
megaeventos: o estudo do Center on Housing Rights and Invictions (COHRE), que resgata
as experincias dos ltimos 20 anos de Jogos Olmpicos Fair play for housing rights.
287

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

As primeiras informaes sobre as desapropriaes previstas no


processo de preparao das 12 cidades-sede para a Copa do Mundo de
Futebol de 2014 estimam gastos da ordem de 1 bilho e meio de reais4,
somente para a implantao das melhorias na infraestrutura de transporte
e mobilidade das cidades. Entretanto, cabe ressaltar que as informaes
disponibilizadas no diferenciam processos de desapropriao das reas
formais, que envolvem a indenizao das benfeitorias e da propriedade do
solo urbano, dos processos de remoo, que no levam em considerao o
valor do solo devido irregularidade da moradia.
Mas, para alm das remoes, parece que esto em curso transformaes mais profundas na dinmica urbana das cidades, envolvendo, de
um lado, novos processos de mercantilizao da cidade, e de outro, novos
padres de relao entre o Estado e os agentes econmicos e sociais.
Nesse contexto, o objetivo do presente ensaio discutir os impactos
dos megaeventos a partir da hiptese de emergncia de um novo padro
de governana urbana e da conformao de uma nova coalizo poltico-social expressando uma aliana de classes especfica que sustentaria
essa governana, na qual os grandes empreendimentos e os megaeventos
teriam uma importncia central.
A abordagem desse ensaio toma como referncia a reflexo de David
Harvey e sua teoria dos desenvolvimentos geogrficos desiguais, em torno da qual pretende-se agregar outras contribuies analticas. Partindo
desse quadro de referncia analtica, procura-se agregar alguns elementos
para pensar a especificidade do contexto do Brasil e do Rio de Janeiro, a
partir do qual discutem-se algumas questes relativas s polticas urbanas
empreendidas pelo poder pblico e s remoes justificadas com base na
preparao da cidade para receber os jogos da Copa do Mundo de Futebol
e as Olimpadas.
Busca-se, dessa forma, contribuir para uma compreenso crtica das
transformaes urbanas em curso, partindo-se do princpio de que estamos diante de processos complexos, no facilmente apreendidos a partir
Mega-events, Olympic Games and evictions (COHRE, 2007) e o Relatrio da Relatora
Especial do Direito Humano Moradia da ONU, Raquel Rolnik: Report of the Special
Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of
living, and on the right to non-discrimination in this context (United Nations, Human
Rights Council, Dec, 2009).
4. Dados disponibilizados no site especfico do governo federal sobre os investimentos
projetados para a Copa do Mundo de 2014 www.portaltransparencia.gov.br/copa2014/
288

Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

de esquemas analticos que homogenezam os agentes sociais o trabalhador, o capital, o morador e que partem de uma viso monoltica do
Estado. Se tais esquemas so aparentemente mais fceis de serem difundidos pela sua simplificao, parecem ter pouco rebatimento na realidade
concreta e serem limitados tanto para subsidiar a elaborao de projetos
alternativos de cidades mais justas e democrticas, que contestem os novos
processos de mercantilizao da cidade, como para iluminar estratgias de
ao na perspectiva de uma rebeldia criativa fundamentada na utopia do
direito cidade.

1. A emergncia da governana empreendedorista empresarial


no contexto brasileiro
Parte-se do princpio da necessidade, como afirma Harvey (2005), de
superar uma viso reificada da cidade, que trata a cidade como ator, agente
ativo do processo de desenvolvimento poltico e econmico, que naturalizaria as opes em torno dos projetos em curso e negaria os conflitos com
base em um discurso centrado nos interesses das cidades em questo, ou
seja, no caso brasileiro, estar-se-ia diante de interesses gerais e incontentveis do Rio de Janeiro, de So Paulo, de Porto Alegre, de Recife etc. Ao
contrrio, a cidade seria melhor compreendia como uma arena no qual se
confrontam uma diversidade de agentes sociais, com interesses diversos,
que interagem por meio de uma configurao especfica de prticas espaciais entrelaadas(HARVEY, 2005, p. 170). Dessa perspectiva, pode-se
dizer que o poder de organizar a cidade tem como origem um conjunto
complexo de foras polticas, econmicas, sociais e culturais, acionadas e
mobilizadas pelos diversos agentes sociais, de acordo com a posio ocupada por eles na estrutura de poder da sociedade em que vivem, configurando um processo conflituoso, envolvendo uma multiplicidade de interesses. De uma forma geral, em uma cidade ou regio territorial, e de
forma especfica nas regies metropolitanas, pode-se identificar processos
de formao de coalizes de interesses, que expressam uma determinada
aliana de classes, como base de algum tipo de governana.
Cabe destacar o papel especfico do Estado nesse processo. Como registra Harvey (2005, p.152), o Estado se diferencia dos demais agentes em
diversos aspectos, entre os quais pode-se destacar: (i) o compromisso com a
289

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

integridade territorial da cidade e com a sua qualidade de vida, que so objetivos do aparato administrativo e do conjunto de funcionrios do poder pblico, pelo menos em um grau diferente em relao aos demais agentes; (ii)
a possibilidade, em virtude da sua autoridade, [do] Estado [...] dar forma e
coeso mais firmes s alianas [...] de classes por meio das instituies legais,
das esferas pblicas de participao e negociao polticas, da represso e da
fora militar [ou policial]; (iii) por fim, a possibilidade, em razo do poder
de tributar e controlar a poltica fiscal e oramentria, do poder pblico fomentar e sustentar determinadas alianas de classes conformadas em torno
de uma determinada cidade ou territrio.5
Harvey sustenta que o resultado desse processo uma aliana regional [territorial/espacial] de classes, que, normalmente, estabelecese sobre
o aparelho estatal, que sustentaria um padro de governana urbana e de
desenvolvimento local como instrumento de promoo e defesa da diversidade de interesses de agentes e classes em um determinado territrio.
O autor sustenta que estar-se-ia assistindo a uma reorientao das
posturas das governanas urbanas adotadas nas ltimas duas dcadas nos
pases capitalistas avanados, onde a abordagem administrativa, to caracterstica da dcada de 1960, estaria dando lugar a formas de ao iniciadoras e empreendedoras nas dcadas de 1970 e 1980(HARVEY, 2005, p. 167).
A governana empreendedorista empresarial, segundo Harvey (op.
cit), seria caracterizada pelos seguintes elementos centrais:
(i) A coalizao de interesses que sustenta a governana empreendedorista estaria fundada na noo de parceria pblico-privada, em que a iniciativa tradicional local [a iniciativa privada] se integra com os usos dos poderes
governamentais locais, buscando e atraindo fontes externas de financiamento, e novos investimentos diretos ou novas fontes de emprego(p. 172).
(ii) As atividades empreendedoras promovidas pela parceria pblico-privada, como todas as demais atividades capitalistas, seriam especulativas, subordinadas ao mercado, e, portanto, sujeitas a todos os obstculos
e riscos associados ao desenvolvimento especulativo, ao contrrio do desenvolvimento racionalmente planejado e coordenado(p. 173).
(iii) O empreendedorismo enfocaria mais a interveno em torno de
5. No que se refere especificidade do papel do Estado, Harvey (2005, p 152) ainda
acrescenta sua capacidade de impor fronteiras relativamente seguras sobre limites
geogrficos porosos e instveis e a possibilidade do Estado se transformar no agente
central para a promoo da ideologia nacionalista.
290

Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

partes especficas da cidade (lugares) do que o conjunto do territrio. Aqui,


a referncia ao territrio englobaria a totalidade da cidade, ou seja, projetos
econmicos envolvendo a moradia, a educao etc. do conjunto da cidade
considerada, enquanto que a referncia ao lugar diria respeito melhoria
das condies de alguns lugares especficos capazes de atrair investimentos e
alavancar o desenvolvimento econmico, como a interveno em um centro
de convenes, a construo de um parque industrial etc.
Seguindo a anlise de Harvey (op. cit), existiriam diversas estratgias
de desenvolvimento econmico acionadas pela governana urbana empreendedorista empresarial. Tendo em vista o enfoque deste ensaio estar
centrado nos megaeventos, vale destacar uma especfica, vinculada ao que
Harvey denomina de estratgia com relao diviso espacial de consumo (op. cit. p. 175), ainda que as diferentes estratgias no se excluam
entre si, e o desenvolvimento desigual das diversas cidades e regies metropolitanas dependa da natureza das coalizes formadas, da combinao
e do ritmo das estratgias empreendedoras, dos recursos especficos (naturais, humanos, locacionais) com os quais a regio metropolitana capaz
de trabalhar, e do poder de competio (op. cit. p. 178).
Na estratgia vinculada diviso espacial de consumo, os investimentos enfocariam a qualidade de vida de cidade e envolveriam a valorizao
de reas urbanas degradadas, a inovao cultural, a melhoria fsica do
ambiente urbano (incluindo a mudana para estilos ps-modernistas de
arquitetura e design urbano), atraes para consumo (estdios esportivos,
centros de conveno, shopping centers, marinas, praas de alimentao
exticas) e entretenimento (a organizao de espetculos urbanos em base
temporria ou permanente)... Acima de tudo, a cidade tem que parecer
um lugar inovador, estimulante, criativo e seguro para se viver ou visitar,
para divertir-se e consumir. (HARVEY, 2005, p. 176)
evidente que o turismo e a promoo de megaeventos ocupam aqui
um papel fundamental, exatamente pela sua capacidade de atrao de pessoas e mercadorias, em torno de eventos nicos e de atividades inovadoras
e estimulantes.
A questo, como aponta Harvey, que o empreendedorismo urbano
tambm envolveria certo tipo de competio interurbana, no qual cada
cidade busca ganhar e reter benefcios em relao s outras. Nas palavras
do autor (op. cit. p. 178-179):
291

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

De fato, a reduo das barreiras espaciais intensificou ainda mais a


concorrncia, entre localidades, estados e regies, pelo capital destinado ao desenvolvimento. Assim, a governana urbana se orientou muito mais para a oferta de um ambiente favorvel aos negcios, e para
a elaborao de todos os tipos de chamarizes para atrair esse capital
cidade. Naturalmente, o empreendedorismo crescente foi consequncia parcial desse processo.

No toa que, nesse contexto, a disputa e a competio entre as


cidades e pases para sediar megaeventos esportivos e culturais de carter
internacional seja cada vez mais acirrada.
Do ponto de vista da dinmica urbana, Harvey sustenta que so vrias as implicaes decorrentes do acirramento da competio interurbana
e da difuso do empreendedorismo. Entre essas, vale destacar:
Em primeiro lugar, a nfase na criao de um ambiente favorvel para
os negcios acentuou a importncia da localidade como lugar de regulao
concernente oferta de infraestrutura, s relaes trabalhistas, aos controles ambientais e at poltica tributria em face do capital internacional
(HARVEY, op. cit, p. 180). Um dos efeitos desse processo foi o aumento da
flexibilidade espacial das empresas e do capital, promovido pelo novo empreendedorismo urbano. Mas, paradoxalmente, esse processo teria um efeito
homogeneizador sobre as cidades, tendo em vista que as cidades tenderiam a
adotar estratgias inovadoras visando se tornar mais atraentes como centros
culturais e de consumo, que seriam rapidamente imitadas em outros lugares,
tornando as vantagens competitivas alcanadas, muitas vezes efmeras.
Em segundo lugar, assistir-se-ia proliferao de prticas de gesto
visando a promoo de projetos especulativos, visando a atrao de capitais. aqui especificamente que poder-se-ia verificar a nfase no turismo, na produo e no consumo de espetculos culturais, e na promoo
de eventos esportivos.
Por fim, em terceiro lugar, a governana da cidade parece se assemelhar
cada vez mais governana das empresas privadas, isto , estar-se-ia
diante de uma governana empreendedorista empresarial. Alguns autores
denominam esse novo padro de gesto da cidade de cidade-empresa,
onde a eficincia da gesto urbana aparece associada gesto empresarial,
flexvel, gil e capaz de se adaptar s oportunidades de negcios. Como
292

Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

observa Vainer (2009, p.86) agora, os neoplanejadores se espelham na


empresa enquanto unidade de gesto e negcios. Assim, ver a cidade como
empresa significa, essencialmente, conceb-la e instaur-la como agente
econmico que atua no contexto de um mercado e que encontra neste
mercado a regra e o modelo do planejamento e execuo de suas aes.
Nesse ambiente, o padro de atuao do poder pblico se identifica com
o padro de atuao empresarial, o que significa, antes de mais nada, ter
como horizonte o mercado, tomar decises a partir das informaes e
expectativas geradas no e pelo mercado.
Nesta perspectiva, o que est em foco no a cidade como um todo,
mas os lugares, as reas da cidade capazes de oferecer melhores retornos
econmicos, no raro em detrimento dos seus outros espaos, muitas vezes em processo de decadncia ou abandono.
H muitas contradies nesse processo que abrem novas possibilidades de ao poltica. Sem aprofundar aqui essas contradies e oportunidades, vale destacar um efeito poltico relevante indicado por Harvey. Para
o autor, a tentativa de criao de uma imagem positiva em torno da cidade,
requerida pela competio interurbana, poderia envolver a construo de
uma identidade local e o engajamento dos diferentes grupos sociais nas
discusses que envolvem as intervenes urbanas, abrindo possibilidades
de processos de politizao em torno do projeto de cidade.
Esse processo de transformao da governana urbana na perspectiva da governana empreendedorista empresarial tambm parece atingir
as cidades brasileiras, que, como todas as demais cidades, tambm tm
suas especificidades. No Brasil, como bem observaram Ribeiro e Santos
JUNIOR (2001), a acumulao urbana estaria passando por um processo de reconfigurao, atravs da insero das cidades nos circuitos mundiais que buscam novas fronteiras de expanso da acumulao, diante da
permanente crise do capitalismo financeirizado. O Brasil apareceria com
atrativas fronteiras urbanas, tanto em razo do ciclo de prosperidade e estabilidade da economia, como da existncia de ativos urbanos passveis de
serem espoliados, ou seja, comprados a preos desvalorizados, e integrados aos circuitos internacionalizados de valorizao financeira. O contexto urbano brasileiro seria caracterizado por um novo ciclo de mercantilizao que combina as conhecidas prticas de acumulao urbana baseada
na ao do capital mercantil local com as novas prticas empreendidas por
293

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

uma nova coalizao de interesses urbanos na direo da sua transformao em commodity.


A crise imobiliria verificada nos EUA e na Europa reforaria essa
atrao pelo mercado imobilirio brasileiro, e a associao entre agentes
econmicos internacionais e locais estariam na base da emergncia da governana empreendedorista fundada no empresariamento urbano.
Mas apesar da insero da acumulao urbana nos circuitos financeiros globalizados demandar novos padres de gesto do territrio, a anlise
do que vem ocorrendo em muitas das cidades brasileiras indica, porm,
a manuteno parcial dos padres de gesto vinculados modernizao
conservadora que caracterizou o desenvolvimento urbano nacional, resultando em uma governana empreendedorista empresarial com traos
muito particulares em relao a outros pases que vm vivenciando processos similares. Pode-se observar nas cidades brasileiras, com efeito, a
emergncia de uma governana empreendedorista empresarial que mantm as antigas prticas patrimonialistas de acumulao urbana e de representao baseadas no clientelismo, e s vezes incorpora parte do discurso
universalista em torno da cidadania, ao mesmo tempo em que promove
novas prticas orientadas pela transformao das cidades em commodities.
Tal combinao resulta em um padro de governana empreendedorista bastante peculiar, fundado no empresariamento urbano, onde o planejamento e a regulao so substitudos por um padro de interveno por
exceo, com os rgos da administrao pblica e canais institucionais de
participao democrticos crescentemente fragilizados.
Em sntese, estar-se-ia diante da emergncia de um novo pacto6 socioterritorial nas metrpoles, sustentado por uma nova coalizo de foras locais,
expressando um bloco de interesses em torno de uma governana empreendedorista empresarial, em aliana com antigas coalizes dominantes (caracterizadas pelo localismo, paroquialismo e clientelismo), envolvendo tambm,
de forma minoritria, setores dos segmentos populares e progressistas. Essa
nova coalizo de foras seria sustentada por fraes do capital imobilirio
em aliana com fraes do capital financeiro, lderes partidrios e parte da
tecno-burocracia do Estado, e estaria fortemente vinculada a algumas for6. Utilizase a noo de pacto socioterritorial no sentido do estabelecimento de alianas
de classes em torno de um projeto poltico, alianas estas constitudas a partir dos
interesses objetivos dos agentes no quadro de relaes assimtricas, ou seja, de relaes
de dominao e poder.
294

Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

mas de interveno urbana, em especial vinculadas reestruturao das reas


centrais, promoo dos megaeventos, s grandes obras infraestruturais (em
especial as obras virias e de saneamento bsico), urbanizao e ordenao
das favelas, e infraestrutura vinculada ao turismo imobilirio.
Um bom caso para refletir sobre a emergncia e atuao dessa nova
coalizo empreendedorista empresarial no contexto brasileiro se refere exatamente ao ambiente de preparao da cidade do Rio de Janeiro para receber
os jogos da Copa do Mundo de Futebol 2014 e das Olimpadas 2016.
2. Os Megaeventos e o Direito Moradia no Rio de Janeiro
No processo de preparao dos megaeventos, a gesto pblica tem
tido um papel central na criao de um ambiente propcio aos investimentos, principalmente aqueles vinculados aos setores do capital imobilirio,
das empreiteiras de obras pblicas, das construtoras, do setor hoteleiro, de
transportes, de entretenimento e de comunicaes.
Nesta perspectiva, o poder pblico tem adotado diversas medidas
vinculadas aos investimentos desses setores, tais como: iseno de impostos e financiamento com taxas de juros reduzidas; transferncia de
patrimnio imobilirio, sobretudo atravs das parcerias pblico-privadas
(PPPs) e operaes urbanas consorciadas; e remoo de comunidades de
baixa renda das reas a serem revitalizadas. De fato, a existncia das classes populares em reas de interesse desses agentes econmicos se torna
um obstculo ao processo de apropriao desses espaos aos circuitos de
valorizao do capital vinculados produo e gesto da cidade. Efetivamente, tal obstculo tem sido enfrentado pelo poder pblico atravs
de processos de remoo, envolvendo reassentamentos das famlias para
reas perifricas, compra assistida de novos imveis, indenizaes ou simplesmente despejos. Na prtica, a tendncia que esse processo se constitua numa verdadeira transferncia de patrimnio sob a posse das classes
populares para alguns setores do capital.
Desta forma, pode-se dizer que essas remoes so processos de espoliao urbana que expressam o que Harvey (2004) denominou de acumulao por espoliao, onde as terras utilizadas como valor de uso pelos seus moradores so espoliadas e apropriadas como valor de troca e
integradas ao circuito de valorizao imobiliria pelo capital, atravs da
295

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

aquisio desses ativos por baixo preo e de sua transformao em ativos


valorizados, seja pelos investimentos pblicos em urbanizao, seja pelos
efeitos da expulso da populao pobre dessas reas.
O caso do Rio de Janeiro bastante ilustrativo desse processo, no s
pelo nmero de famlias despejadas, mas pelos mecanismos de despossesso e privao adotados, assim como pelos lugares reservados para as
famlias de baixa renda na cidade. Na maioria das vezes, os processos de
remoo tm impossibilitado a permanncia das famlias na mesma localidade ou no mesmo bairro, seja pela distncia da maioria dos empreendimentos habitacionais oferecidos para reassentamento das comunidades
afetadas, seja pelos valores oferecidos de indenizao ou compra assistida,
que tem por base o valor das benfeitorias e no seu valor de mercado.
A ttulo de exemplo, apresentam-se alguns casos de remoo no municpio do Rio de Janeiro, ocorridos no primeiro semestre de 2011, derivados da preparao da cidade para sediar os jogos da Copa do Mundo de
2014 e das Olimpadas de 20167. Os fatos aqui relatados foram extrados
da participao direta dos autores em visita a essas comunidades e do relatrio de violao do direito humano cidade, elaborado pela Relatoria do
Direito Cidade da Plataforma DHESCA Direitos Humanos, Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais em misso de acompanhamento de
denncias de violao do direito moradia no municpio do Rio de Janeiro vinculadas aos impactos das intervenes urbanas ligadas aos eventos
esportivos em tela8.
7. Cabe destacar que as comunidades ameaadas de remoo no esto restritas s reas
destinadas construo e reforma de equipamentos e infraestrutura para os Jogos. Vrias
comunidades situadas em reas valorizadas da cidade tambm tm sido ameaadas de
remoo com o argumento de que so reas de risco ambiental; como exemplos citamos as
comunidades da Estradinha (Botafogo, zona sul) e do Morro dos Prazeres (Santa Tereza,
no centro da cidade).
8. A misso da Relatoria do Direito Cidade foi realizada entre os dias 18 e 20 de maio, e
teve como objetivo central investigar eventuais situaes de violao do direito moradia
decorrentes das obras de preparao da cidade para recepo da Copa de 2014 e das
Olimpadas 2016. A misso foi realizada em parceria com o Comit Popular da Copa e
das Olimpadas do Rio de Janeiro, Conselho Popular do Rio de Janeiro, Frum Nacional
de Reforma Urbana, Pastoral de Favelas, Central de Movimentos Populares (CMP),
Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), Comisso de Direitos Humanos da
Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, Grupo de Trabalho GT Conflitos do Conselho
das Cidades, Rede Contra Violncia, Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza
(ETTERN IPPUR/UFRJ) e Observatrio das Metrpoles/IPPURUFRJ. O Relatrio da
Misso pode ser acessado atravs do link http://www.sendspace.com/file/gbmoe3
296

Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

As visitas foram realizadas em comunidades nas quais havia denncias


de situaes de violao do direito humano cidade decorrentes dos seguintes processos: i) realizao de obras virias para implantao dos BRTs (Bus
Rapid Transit) Transcarioca e Transoeste; ii) realizao de reforma do Estdio do Maracan; iii) construo dos equipamentos esportivos (Vila Olmpica); e iv) intervenes relacionadas reestruturao urbana de reas especficas da cidade (revitalizao da zona porturia Projeto Porto Maravilha).
De fato, a maior parte das remoes9 previstas estava relacionada s
obras dos BRTs. Em geral, as comunidades afetadas no tinham acesso s
informaes oficiais sobre as intervenes urbanas, e estavam privadas de
participar das discusses relativas aos projetos. Efetivamente, em todas as
comunidades visitadas no foi registrada a ocorrncia de reunies entre os
moradores e os representantes da prefeitura, contrariando o que determina o Estatuto da Cidade.
Comunidade do Campinho Largo do Campinho10
No Largo do Campinho, 61 famlias foram notificadas de remoo
promovida pela prefeitura para a construo do corredor Transcarioca
de BRT (Bus Rapid Transit), que teria 39 quilmetros de extenso, ligando o Aeroporto Internacional Tom Jobim com a regio da Barra da
Tijuca, onde estava prevista a maioria dos equipamentos olmpicos. Inicialmente as opes oferecidas aos moradores dessas reas foram indenizaes ou moradias do programa Minha Casa Minha Vida, no mbito
9. Cabe destacar que as informaes sobre as remoes so imprecisas. O site da prefeitura
www.transparenciaolimpica.rj.gov.br no traz informaes sobre as despesas relativas s
desapropriaes e remoes, nem quanto ao nmero de domiclios. A exceo a BRT
Transcarioca, que um investimento vinculado Copa do Mundo de 2014. O governo
federal sistematizou e disponibilizou no site www.portaltransparencia.gov.br/copa2014
informaes a respeito dos projetos que contavam com a sua participao direta. Nesse
portal possvel identificar o oramento previsto e executado para a realizao das
desapropriaes. No decreto 31.567 de 11 de dezembro de 2009, a prefeitura listou 3.630
imveis para desapropriao. Entretanto, no fica claro se o valor projetado inclui os
imveis no regularizados. Levando-se em conta as informaes disponveis, est prevista
a remoo de cerca de 4.000 imveis no caso da Transcarioca e de 3.000 no caso da
Transolmpica. O BRT Transoeste, que far a ligao entre a Barra e Guaratiba, prev gastar
menos com desapropriaes do que a Transcarioca (40 milhes de reais e 400 milhes de
reais), mas, em compensao, a rea onde est previsto o maior nmero de remoes,
tendo em vista que nessa rea concentram-se imveis no regularizados.
10. Ver Imagem 24, CADERNO DE IMAGENS p. 350
297

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

do qual estavam sendo construdos diversos conjuntos habitacionais na


zona oeste, a cerca de 45 km do centro da cidade. Cerca de 35 famlias
ainda resistiam s remoes no momento de realizao das visitas da
Misso da Relatoria (Foto 1), seguras por uma liminar impetrada pela
Defensoria Pblica do Rio de Janeiro, que posteriormente seria derrubada, permitindo a retirada total das famlias11.
O processo de remoo dessas famlias foi bastante traumtico, com
diversos depoimentos destacando a violncia do episdio, que envolveu
muita presso e ameaas, o que evidentemente visava coagir os moradores a aceitar uma negociao. Mas a violncia foi apenas uma das faces
da agresso ao direito fundamental moradia. Conforme denncia dos
moradores, as indenizaes s foram pagas aps a derrubada das casas e
as negociaes promovidas pela prefeitura, comandadas pelo subprefeito,
foram sempre individuais. Inicialmente os moradores receberam a proposta de reassentamento em Vila Cosmos, distante mais ou menos uma
hora do bairro de Campinho, no mbito do projeto Minha Casa Minha
Vida, para onde chegaram a ser transferidas cerca de 30 famlias. Mas em
razo da resistncia dos moradores e da presso exercida pela Misso da
Relatoria do Direito Cidade, em meados do ms de maio de 2011, a prefeitura municipal, atravs da Secretaria Municipal de Habitao, acabou
se comprometendo com os seguintes pontos: (i) suspenso das remoes
e demolies at que todo o processo de negociao estivesse concludo;
(ii) garantia do valor mnimo de R$ 37.500 para a indenizao das moradias, podendo-se aumentar esse valor caso as moradias fossem maiores e
estivessem em melhores condies; (iii) reassentamento das famlias que
desejassem uma unidade habitacional no conjunto do Programa Minha
Casa Minha Vida (na ex-colnia Juliano Moreira, situada relativamente
prxima da comunidade), previsto para estar concludo em cerca de 18
meses, garantindo o pagamento do aluguel social nesse perodo, at que a
mudana para as novas habitaes fosse concluda. Alm disso, para o comrcio local, do qual algumas famlias dependiam para viver, a prefeitura
se comprometia com a indenizao de R$ 20.000,00. Uma semana depois,
ainda no curso das negociaes e compromissos assumidos pelo poder
pblico municipal, no dia 27 de maio de 2011, ocorreu uma nova ordem
11. As moradias estavam situadas em terreno particular, cujo proprietrio parece ser
desconhecido. A prefeitura municipal efetuou a indenizao ao proprietrio atravs de
depsito em juzo.
298

Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

de despejo e demolio das habitaes determinada pela Procuradoria do


municpio. Aps muita mobilizao, incluindo a interveno da Secretaria
de Habitao, somente os moradores que j tinham assinado o acordo com
a prefeitura tiveram suas casas demolidas, apesar de, naquele momento,
ainda no terem recebido a indenizao, paga cerca de dez dias depois da
remoo ter sido efetivada.
digna de reflexo a atitude do poder pblico municipal em demolir
apressadamente as habitaes, sem esperar o fim das negociaes. Sem entrar no mrito das intenes, a questo que tal comportamento expressa
uma coao e, com efeito, pressiona as famlias envolvidas na negociao
a aceitarem, em piores condies, os termos do acordo. De fato, digno
de nota que nenhuma famlia tenha recebido mais do que R$ 37.500, e
que nenhuma famlia tenha decidido aceitar as unidades habitacionais no
Conjunto Juliano Moreira, apesar das suas boas condies de localizao e
moradia. Nesse clima de terror e medo, talvez seja muito difcil confiar no
poder pblico e esperar durante um ano e meio por sua moradia, vivendo
de aluguel social.
Comunidade da Vila Autdromo
Situada na zona oeste do Rio de Janeiro, a comunidade da Vila Autdromo um bairro consolidado, bem estruturado, e prximo a uma das
reas mais bonitas da regio, a lagoa de Jacarepagu. Reunindo cerca de
3.000 famlias (com moradias espalhadas em 354 lotes), a Vila Autdromo
um caso que j tem um histrico de resistncia popular contra as tentativas de remoo, promovidas pelo governo municipal desde os Jogos
Pan-americanos, tambm estes realizados no Rio de Janeiro (2007). Agora
as ameaas de remoo ganham uma nova dimenso no contexto do projeto de preparao dos Jogos Olmpicos, com a previso da construo de
instalaes esportivas e infraestrutura viria na regio da Barra da Tijuca,
exatamente onde se encontra a comunidade. J foi emitida a ordem de retirada das moradias na faixa marginal de proteo da lagoa de Jacarepagu
(25 metros), que atinge cerca de 100 casas, mas a comunidade resiste de
forma muito organizada, buscando a garantia dos seus direitos de permanncia na rea (ver Imagem 25, CADERNO DE IMAGENS p. 350).
Em visita comunidade, os moradores foram contundentes em afir299

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

mar que desconheciam qualquer projeto para a rea, expressando a desinformao que caracteriza todas as situaes de violao do direito
moradia. Os moradores foram unnimes em afirmar que no trocavam
o direito de morar na Vila Autdromo por nenhum outro projeto e reivindicavam um projeto de urbanizao e a regularizao fundiria da comunidade, atravs do respeito concesso de direito real de uso que j
foi concedida para parte das famlias que residiam nessa comunidade na
gesto do governador Leonel Brizola, bem como a extenso desse direito
para as demais famlias.
Nessa perspectiva, os moradores, alegando que a ocupao da rea
anterior legislao que define a rea como sendo de proteo ambiental,
queriam saber o critrio que a SERLA utilizou para definir os 25 metros de
distncia da faixa marginal da lagoa e reivindicavam a diminuio dessa distncia para 15 metros (tendo em vista que esta uma ocupao consolidada).
Comunidade da Restinga, Vila Harmonia e Vila Recreio II
(Recreio dos Bandeirantes zona oeste)
Restinga, Vila Harmonia e Vila Recreio II eram trs comunidades situadas no Recreio dos Bandeirantes, zona oeste do Rio de Janeiro, atingidas pela construo do corredor Transoeste, que far a ligao da Barra da
Tijuca a Campo Grande e Santa Cruz, onde se concentraro grande parte
das instalaes olmpicas. A conexo seria feita pelo modelo de BRT (Bus
Rapid Transit) e estavam previstos R$ 954 milhes para a construo dessa
obra. Nessas trs comunidades visitadas viviam cerca de 500 famlias, muitas delas estabelecidas h cerca de quatro dcadas no local. No momento
da realizao da visita, quase todas j haviam sido removidas. Desde 2010,
as comunidades vinham sofrendo presso para sair das suas casas e aceitar
o valor das indenizaes oferecido pela prefeitura. A situao encontrada
foi desalentadora, pois as poucas casas e estabelecimentos religiosos e comerciais que restavam encontravamse cercados de casas j destrudas.
Na Restinga, eram cerca de 80 casas e 34 estabelecimentos comerciais, mas quase todos os imveis j tinham sido demolidos, em razo da
construo do corredor da Transoeste, depois da ao judicial da prefeitura que derrubou as liminares da Defensoria Pblica que impediam as
demolies.
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Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

Um dos moradores, que tambm era comerciante no local, relatou


que a equipe de demolio teria chegado s 20 horas e sado s duas da
madrugada, interrompida pela chegada de uma liminar impetrada pela
Defensoria do Estado do Rio de Janeiro, que posteriormente tambm seria
derrubada. Como em outros casos, as demolies foram efetuadas antes
do pagamento efetivo das indenizaes, obrigando muitos moradores a
irem para casa de parentes.
Na Vila Harmonia viviam cerca de 120 famlias, em uma ocupao
bastante consolidada, restando agora apenas poucos moradores que resistiram por conta de algumas liminares impetradas pela Defensoria do
Rio de Janeiro. O processo de remoo foi justificado, segundo relato dos
moradores, pela ampliao da Avenida das Amricas e a construo de um
anel virio vinculado construo do corredor da Transoeste. Uma das
moradoras relatou que a prefeitura ofereceu duas opes, ou indenizaes
muito aqum dos valores dos imveis na regio, o que, quando aceitas,
efetivamente impediram a transferncia das famlias para outras unidades
habitacionais no mesmo bairro; ou unidades habitacionais na Estrada do
Caboclo (a cerca de 40 km do local), para onde, sem opes, diversas famlias foram transferidas.
Neste caso, o que chama a ateno a proximidade da comunidade
com condomnios habitacionais de classe mdia/alta, o que pode ter impulsionado a presso pela remoo da comunidade, indicando processos
de segregao urbana com a expulso das classes populares da vizinhana.
Na comunidade do Recreio II, localizada na Avenida das Amricas,
residiam cerca de 235 famlias, em uma rea demarcada como de interesse
social. A maioria das casas j havia sido destruda em razo da construo
da Transoeste (ver Imagem 26, CADERNO DE IMAGENS p. 351). As
remoes, iniciadas em outubro de 2010, foram efetivadas indenizando os
moradores com o pagamento de valores muito aqum dos preos mdios
praticados pelo mercado na regio. As negociaes, sempre individuais,
seguiram o mesmo padro das demais reas no Recreio dos Bandeirantes:
presso, coao e indenizaes a preos que impediram a transferncia
das famlias para unidades habitacionais no mesmo bairro, variando de
R$ 8.700 a R$ 30.000 dependendo do imvel. No momento da visita s
restavam 12 famlias que residiam no local em pssimas condies devido
s obras de construo da Transoeste e derrubada das demais casas.
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Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

Comunidades das Ocupaes no Centro da Cidade


Durante a Misso da Relatoria do Direito Cidade foram visitadas
ocupaes na rea central do municpio do Rio de Janeiro situadas na Rua
do Livramento e na Rua Machado de Assis, em ambos os casos envolvendo, portanto, o projeto de reurbanizao do Centro do Rio de Janeiro.
No que se refere Rua do Livramento, os moradores, em geral, ocupavam imveis particulares h mais de cinco anos de existncia, tendo nesses casos o direito regularizao da posse atravs do Usucapio Urbano
previsto na Constituio Federal e no Plano Diretor da cidade. Existia um
projeto em desenvolvimento pela prefeitura do Rio de Janeiro, o Projeto
Novas Alternativas, que poderia viabilizar a permanncia dos moradores
no local, mas ainda no estava assegurado o atendimento dessas famlias.
No entanto, o que mais preocupava era a completa ausncia de informaes sobre o projeto de reurbanizao ou sobre o processo de reassentamento das famlias.
Na ocupao da Rua Machado de Assis o quadro encontrado foi mais
dramtico. Ocupado inicialmente, em novembro 2007, por cerca de 50 famlias, o prdio contava com mais de 150 famlias vivendo em condies
sub-humanas, incluindo o controle do local pelo trfico. Durante a visita, constatou-se a existncia de ratazanas lado a lado com as crianas que
brincavam no local. Cabe ressaltar que o prdio muito bem localizado e
tinha todas as condies para ser uma tima alternativa de moradia, desde
que reformado e reduzida a sua atual populao.
Comunidade do Morro da Providncia
O Morro da Providncia est localizado na rea porturia do Rio de
Janeiro, regio central e bem localizada, em torno da qual est em curso a implantao de um megaprojeto de reestruturao urbana, o projeto
Porto Maravilha, que claramente se relaciona com o projeto de criao de
uma nova imagem para a cidade, do qual a Copa do Mundo de Futebol
e as Olimpadas tambm fazem parte. A comunidade do Morro da Providncia tem uma longa histria, de mais de 110 anos, tendo sua origem
na ocupao do morro por remanescentes da Guerra de Canudos. uma
ocupao consolidada, bem infraestruturada, apesar de tambm possuir
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Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

algumas poucas habitaes em condies inadequadas e situadas em reas


de risco. Com alguns stios histricos e simbolicamente importantes para
a comunidade a escadaria, a igreja, o centro de cultura pode-se dizer
que a Providncia um dos morros mais charmosos e bonitos da cidade.
No Morro da Providncia propriamente dito existe um projeto de urbanizao da prefeitura municipal, incluindo a implantao de um telefrico e um plano inclinado, no qual estava prevista a permanncia de grande
parte da comunidade e a remoo de cerca de 700 famlias, parte das quais
seria reassentada na prpria comunidade ou prximo da mesma. O problema central, conforme relato dos moradores, era a ausncia de informao e
envolvimento da comunidade na discusso desse projeto, desconhecido nos
seus detalhes, e que implicava em diversas remoes ou reassentamentos.
Comunidade do Metr Mangueira12
A comunidade do Metr Mangueira, com cerca de 40 anos de existncia, situada prxima ao Maracan, estava sendo alvo das intervenes
urbanas no entorno desse estdio de futebol visando a preparao da cidade para a Copa do Mundo 2014 e para as Olimpadas 2016, tendo em vista
a previso de construo de um estacionamento no local. A comunidade
reunia cerca de 700 famlias, parte das quais j tinha sido removida, sendo
que cerca de 100 para um conjunto habitacional em Cosmos (zona oeste) e
cerca de 240 para o conjunto habitacional Mangueira I, construdo ao lado
da comunidade. Ainda restava em torno de 340 moradias na localidade,
que aguardavam a concluso da construo do segundo conjunto habitacional, Mangueira II, tambm situado ao lado da comunidade.
A transferncia das famlias para os dois conjuntos habitacionais
Mangueira I e II pode ser considerada uma conquista decorrente da
resistncia dos moradores, tendo em vista que essa alternativa no estava
inicialmente prevista. A opo originalmente oferecida pela prefeitura
estava centrada na transferncia para as unidades habitacionais em
Cosmos, na zona oeste do Rio de Janeiro, rea esta bastante distante dessa
comunidade. Cabe destacar, no entanto, que a construo do conjunto
Mangueira II parecia estar totalmente paralisada, o que gerava insegurana
nos moradores.

12. Ver Imagem 27, CADERNO DE IMAGENS p. 351


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Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

Apesar de ser considerada uma boa alternativa para parte dos moradores, outros criticavam a transferncia tendo em vista a elevao no
custo de vida decorrente do pagamento de taxas condominiais da nova
moradia. Mas o problema mais grave no momento da visita era decorrente
dos riscos dos escombros gerados pela demolio das casas vazias das famlias removidas da comunidade sobre as unidades habitacionais situadas
ao lado das mesmas e que ainda permaneciam no local, e da ocupao de
parte dessas casas destrudas por grupos de usurios de crack e outras drogas (Foto 4). Com efeito, muitas moradias estavam sofrendo infiltraes,
sujeitando os moradores a vrios tipos de doena, em especial a dengue,
agravando-se, ao mesmo tempo, a situao de insegurana.

3. A Atuao da Prefeitura do Rio de Janeiro


nos Processos de Remoo
Em todos os casos acima relatados, percebese a existncia de procedimentos que podem ser caracterizados como de ntido desrespeito ao
direito cidade, em especial ao direito moradia, e tambm a outros direitos humanos sociais e individuais, tais como os direitos educao, segurana, proteo criana e ao adolescente, assistncia aos desamparados,
sade, saneamento e ao meio ambiente.
Chama a ateno a forma como os despejos ocorrem. Em geral, mediante ordens judiciais sem cumprimento do princpio do devido processo
legal, sem que haja direito de ampla defesa e contraditrio por essas pessoas. Chamam ateno ainda as contradies e os conflitos existentes no
cumprimento dessas ordens, entre a Procuradoria do municpio, em geral
protagonista ativa nas aes de remoo, e a Secretaria Municipal de Habitao, em geral mais aberta a negociaes envolvendo a transferncia dos
moradores para outras unidades habitacionais de interesse social.
Percebe-se que se est diante de intervenes urbanas de grande intensidade, vinculadas preparao da cidade para sediar a Copa do Mundo de Futebol e as Olimpadas, que vm provocando ou tm o potencial
de provocar intensos processos de valorizao imobiliria. Em geral essas
intervenes no abarcam o conjunto da cidade so intervenes seletivas em algumas reas da cidade, em especial sua rea central e o eixo Barra
da Tijuca (zona oeste). Essas intervenes afetam diversas reas, em geral
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Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

consolidadas, ocupadas por populaes de baixa renda, que apresentam


como caracterstica o fato de terem sido relativamente desvalorizadas e
desprezadas pelo setor imobilirio ao longo dos ltimos anos, o que era reforado exatamente pelo fato de serem ocupadas por populaes de baixa
renda. Tais reas passam a ser do interesse do setor imobilirio exatamente
devido s intervenes urbansticas previstas ou em curso.
A partir das visitas realizadas, possvel afirmar que, nessas reas, as
indenizaes oferecidas eram incapazes de garantir o acesso a outro imvel situado na vizinhana prxima, tendo em vista que a prefeitura no indenizava o valor dos imveis com base no valor de mercado, o que era justificado pela situao de irregularidade fundiria desses imveis, fato este
agravado pela valorizao decorrente dos investimentos que estavam em
curso ou que estavam previstos. Tal situao no era revertida nem mesmo
com o instrumento da compra assistida, que permitia o aumento no valor
pago pelas indenizaes, em torno de 40%, mesmo assim insuficiente para
a aquisio de um imvel na mesma localidade. Restava a opo de ser
transferido para um imvel distante, nos conjuntos habitacionais que estavam sendo construdos, em geral na zona oeste, no mbito do Programa
Minha Casa Minha Vida. Esse quadro permite caracterizar os processos
de remoo em curso como processos de espoliao urbana nos quais os
imveis em posse das classes populares so adquiridos por outros agentes
sociais e econmicos a preos aviltados e, atravs de processos de revitalizao ou reurbanizao, transformados em novos ativos nos circuitos de
valorizao econmica, permitindo altos ganhos de capital na forma de
maisvalia fundiria e/ou das novas atividades econmicas as quais vo
dar lugar. Ou seja, preciso identificar nesses processos os novos agentes
que se apropriam dessas reas revitalizadas e/ou reurbanizadas.
Ao mesmo tempo, cabe registrar algumas contradies. Esses processos de remoo vinham ocorrendo em um contexto de afirmao do direito moradia, seja na forma das unidades habitacionais oferecidas para a
populao de baixa renda reassentada nos conjuntos construdos no mbito do programa Minha Casa Minha Vida, seja como princpio orientador
da poltica de habitao de interesse social que estava sendo desenvolvida
pela Secretaria Municipal de Habitao. No entanto, tais princpios no
pareciam balizar a atuao da prefeitura municipal do Rio de Janeiro como
um todo, em especial a atuao da Procuradoria do municpio e das sub
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Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

prefeituras do municpio como principais promotores das aes de remoo. Assim, de uma forma geral, pode-se identificar processos de espoliao urbana e de violao do direito moradia vinculados s intervenes
da Copa do Mundo de Futebol 2014 e das Olimpadas 2016, que atingem
diversos grupos populares, que parecem expressar um certo padro de
atuao da prefeitura do Rio de Janeiro. Tal padro de atuao do poder
pblico municipal poderia ser caracterizado pelos seguintes aspectos:
(i) Completa ausncia, ou precariedade, de informao por parte
das comunidades, acompanhada de procedimentos de presso e coao,
forando os moradores a aceitar as ofertas realizadas pela prefeitura do Rio.
Cabe frisar que as comunidades visitadas, sem exceo, no tiveram qualquer
acesso aos projetos de urbanizao envolvendo suas reas de moradia.
(ii) Completa ausncia, ou precariedade, de envolvimento das comunidades na discusso dos projetos de reurbanizao promovidos pela prefeitura, bem como das possveis alternativas para os casos onde so indicadas
remoes.
(iii) Deslegitimao das organizaes comunitrias e processos de negociao sempre individualizados com as famlias, nitidamente buscando
enfraquecer sua capacidade de negociao com o poder pblico. Nessa mesma perspectiva, cabe registrar que as negociaes, em geral, so arbitrrias e
sem critrios claros de negociao, inclusive no que se refere aos valores das
indenizaes.
(iv) A utilizao da Justia como um instrumento contra o cidado.
Tendo como principal instrumento as aes judiciais promovidas pela
Procuradoria do municpio, o poder pblico municipal vinha atuando
como uma mquina irresponsvel de despejos, sem qualquer compromisso com a sade e a vida das pessoas. A prtica da Procuradoria do municpio parecia ser a de penalizar todos os cidados que recorriam Justia
para proteger os seus direitos, tendo em vista que todas as liminares derrubadas na Justia foram acompanhadas da imediata remoo, determinada
pela Procuradoria, sistematicamente realizadas em situaes de terror e
violao dos direitos humanos. Os seres humanos homens, mulheres,
idosos e crianas estavam sendo gravemente desrespeitados atravs de
prticas tais como a remoo em 24 horas antes sequer de receber as indenizaes ou da sujeio das famlias a condies de vida degradantes,
obrigando-as a viver entre os escombros das demolies.
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Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

(v) Desrespeito cidadania. O padro de relacionamento dos agentes


pblicos era desrespeitoso com a populao de baixa renda, tratada como
cidados de segunda classe, como se os moradores no fossem portadores
de direitos, lembrando o fim do sculo XIX, onde a propriedade era base
de todos os demais direitos, ou seja, como eram moradores sem propriedades, esses no teriam direitos.

4. Consideraes Finais: reflexes sobre o carter das polticas


urbanas no contexto da governana empreendedorista empresarial.
O caso do Rio de Janeiro permite levantar alguns pontos de reflexo
sobre o padro de interveno do poder pblico nas cidades brasileiras no
mbito da preparao das cidades para receber os megaeventos esportivos
da Copa do Mundo de Futebol 2014 e das Olimpadas 2016.
Em primeiro lugar, talvez diferentemente das experincias de outros
pases, as polticas pblicas urbanas vinculadas a esses megaeventos esportivos, sobretudo aquelas vinculadas aos programas federais, parecem
ser marcadas por um perfil redistributivo, ou, pelo menos, por componentes redistributivos, ou seja, parecem estar associadas aos investimentos
em polticas, equipamentos e servios urbanos habitao, saneamento,
sade e educao destinados s classes populares.
Aqui preciso considerar que o grau em que tais polticas so desenvolvidas varivel em cada localidade e parece estar fortemente ligado
natureza da coalizo empreendedorista empresarial que emerge em cada
cidade brasileira.
No quadro das grandes desigualdades sociais que marcam o pas,
pode-se colocar como hiptese a necessidade desses investimentos em
polticas urbanas para as classes populares como requisito para a legitimao do Estado e da coalizo que sustenta essa nova governana urbana empreendedorista empresarial. Em outras palavras, tomando como
exemplo o Rio de Janeiro, a revitalizao da zona porturia (Projeto Porto Maravilha) e os investimentos na Barra da Tijuca so mais facilmente
viabilizados se acompanhados dos investimentos em habitao de interesse social na zona oeste.
De fato, no raro observar nas grandes cidades brasileiras, que ao
lado do intenso processo de remoo de comunidades compostas por fa307

Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

mlias de baixa renda nas reas revitalizadas, a existncia de investimentos em urbanizao e regularizao de favelas e assentamentos precrios,
sobretudo atravs do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)13.
Tambm se observam importantes investimentos voltados populao
de baixa renda, como a regularizao fundiria de ocupaes de imveis
pblicos e o financiamento de empreendimentos habitacionais geridos pelos movimentos sociais de moradia (Programa Minha Casa Minha Vida
- PMCMV-Entidades).
No entanto, seja qual for o carter redistributivo dos investimentos,
o projeto de cidade que est em curso parece aprofundar o padro de urbanizao excludente que caracteriza a ordem urbana brasileira (com especificidades em relao ao padro de segregao fordista), marcado pelo
isolamento (autossegregao, pela ordem urbana negadora da alteridade)
e por uma nova rodada de mercantilizao (valorizao) de grandes reas
das cidades.
Por essa razo, pode-se sugerir que o carter neoliberal das intervenes urbanas contemporneas, no caso brasileiro, no seria puro ou clssico, tal como verificado em outros pases. Aqui, esse carter seria verificado pela prevalncia da lgica mercantil na gesto das polticas pblicas,
afirmao do individualismo, projetos especulativos, parcerias pblico-privadas, dependncia dos recursos privados para o financiamento da
gesto urbana (Minha Casa Minha Vida - PAC).
Em segundo lugar, mesmo que seja possvel constatar intervenes
urbanas destinadas ampliao do acesso das classes populares aos servios e equipamentos urbanos, so claros os indcios de que se est diante de
uma nova rodada de mercantilizao da cidade, caracterizada pela transformao de espaos, equipamentos e servios urbanos desvalorizados - e,
portanto, parcialmente ou totalmente desmercantilizados - em mercadoria, ou seja, em ativos inseridos nos circuitos de valorizao do capital.
Esse processo ocorre seja pela transferncia forada de ativos sob o controle das classes populares para setores do capital imobilirio ou de servios
urbanos, seja pela criao de novos servios e equipamentos urbanos que
13. No caso do Rio de Janeiro, a prefeitura municipal criou em julho de 2010, o Programa
Morar Carioca, que prev a urbanizao de todas as favelas do Rio de Janeiro at 2020. O
programa integra o Plano de Legado Urbano das Olimpadas de 2016 e pretende investir
R$ 8 bilhes atravs de recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do
governo federal e da prefeitura municipal do Rio de Janeiro.
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Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

sero geridos pela iniciativa privada (por exemplo, na rea do transporte,


esporte e lazer). Em outras palavras, estar-se-ia diante de um processo de
acumulao por espoliao (HARVEY, 2004), vinculada a uma nova rodada de mercantilizao e elitizao da cidade, onde certas reas passam a se
constituir em mercadoria destinada s classes mdias e altas que tm poder aquisitivo para pagar pelas habitaes e servios que sero oferecidos.
Em terceiro lugar, as intervenes em curso revelam a incapacidade
do Estado em se pautar por critrios universalistas, centrados no objetivo da incluso social dos diferentes grupos sociais cidade, e a crescente adoo de um padro de interveno centrado na exceo, focado
em certas reas da cidade com capacidade de atrao de investimentos,
subordinando as polticas, implementadas de forma discricionria, aos
interesses de grandes grupos econmicos e financeiros que comandam a
nova coalizo empreendedorista empresarial. Os projetos determinam o
que pode e o que no pode ser realizado (Copa do Mundo de Futebol e
Olimpadas aqui, um porto ou um telefrico acol), as comunidades que
podem permanecer e aquelas que precisam ser removidas, legitimados,
em primeiro lugar, pelo discurso do desenvolvimento, e de forma subsidiria, pelo discurso da ordem, da ilegalidade fundiria ou do risco ambiental. Se existem direitos coletivos e sociais estabelecidos no Estatuto
da Cidade, relativos moradia e participao nos projetos urbanos,
estes sero aplicados de forma diferenciada segundo o grupo social envolvido em um determinado conflito. Segundo Oliveira (2003, p. 11), o
abandono de um padro universalista de interveno na cidade seria um
efeito da financeirizao das economias e principalmente dos oramentos pblicos, que retira autonomia do Estado enquanto produz uma
autonomizao do mercado.
Comparando-se ao padro anterior, e tomando por base a anlise de
Francisco de Oliveira (op. cit. p. 9-11), poder-se-ia dizer que antes a relao
entre o Estado e o planejamento urbano seria caracterizada pela busca da
normatividade da relao capital-trabalho e pela promoo das condies
gerais da produo capitalista (mercantilizao) e da reproduo social
(desmercantilizao), subordinando o mercado e os capitais particulares
a esses objetivos gerais. Nesse contexto, a cidade era o teatro dessas operaes e todas as formas de planejamento de alguma maneira buscavam
funcionaliz-la na maior parte das vezes almejando-se ingenuamente a
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Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

supresso do conflito para uma nova diviso social do trabalho e novas


relaes de classe.
Em outras palavras, tais relaes tinham como norte paradigmtico
enquadrar a exceo e transform-la em norma. No entanto, as transformaes em curso atestam, como afirma Oliveira, que no foi o planejamento que enquadrou a exceo, mas foi a exceo que enquadrou o planejamento. Nesse sentido, as cidades so os lugares por excelncia dessas
excees, e o conjunto delas so a administrao da exceo. Assim, estaramos diante de um Estado de Exceo, onde o soberano o que decide
a exceo: quem o soberano? O mercado.
No caso da Copa do Mundo de Futebol e das Olimpadas, esse padro
de interveno pela exceo fica bastante evidenciado na subordinao
das aes do poder pblico s exigncias dos organismos internacionais
que coordenam esses megaeventos esportivos, a Fdration Internationale
de Football Association (FIFA) e o Comit Olmpico Internacional (COI).
Por fim, cabe levantar algumas questes relativas ao conflito contemporneo entre os processos de mercantilizao e desmercantilizao da cidade. Seria ingnuo pensar que a difuso da governana empreendedorista empresarial alcanada apenas com base na opresso, ou na afirmao
explcita da promoo da desigualdade e da excluso social. Ao contrrio,
pode-se perceber que os processos de mercantilizao em curso ocorrem,
em geral, acionando alguma modalidade de discurso em torno da defesa dos
direitos individuais.
Por exemplo, a prefeitura do Rio de Janeiro afirma, no seu site na Inter14
net , que o projeto urbano vinculado s Olimpadas tem por objetivo acabar com a cidade partida, integrar, levar dignidade populao, declarando
que o carioca ter uma nova cidade, mais humana, pensada no trabalhador que sai todos os dias de casa no subrbio para trabalhar no centro, ou
que vive na zona oeste, mas quer ir com segurana ao aeroporto. As favelas,
mazela centenria do Rio, so parte da cidade e assim devem ser tratadas,
transformadas em bairros, com servios pblicos e incentivos ao seu desenvolvimento. De fato, no que se refere questo habitacional, o projeto
Morar Carioca, desenvolvido pela prefeitura, prev a urbanizao de todas
as favelas da cidade at 2020. A questo que tal projeto urbano no resul14. Cf. http://www.cidadeolimpica.com/hoje-amanha-e-sempre/, consultado em 23 de
outubro de 2011.
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Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

tado de uma discusso coletiva, envolvendo os diversos segmentos da populao, sobre o projeto de cidade que se pretende construir. Ao mesmo tempo,
a concentrao dos investimentos na Barra da Tijuca fundamentalmente
no sistema de transportes na revitalizao do Centro do Rio de Janeiro e
na infraestrutura hoteleira, levantam muitos indcios de subordinao dos
investimentos aos interesses mercantis de alguns agentes econmicos. E,
para alm do discurso, tal projeto tem sido implementado negando direitos
sociais fundamentais, tanto no que se refere ao direito moradia, como no
que diz respeito ao direito de participar das decises.
Em outras palavras, a promoo da mercantilizao da cidade ocorreria, em geral, acionando alguma modalidade de defesa dos direitos individuais, no caso, fundamentalmente o direito propriedade e a liberdade,
ao mesmo tempo em que representaria um ataque aos processos de desmercantilizao e aos direitos sociais e coletivos de parcelas significativas
da populao, que tm negado o seu direito de permanecer nas reas em
que habitavam, agora de interesse de grandes agentes econmicos, e de
participar da discusso em torno dos projetos urbanos em curso.
Considerando-se as configuraes sociais das diferentes comunidades afetadas pelas intervenes urbanas, poder-se-ia constatar remoes,
ou seja, processos de transferncia de ativos sob o controle das classes
populares, no qual parcela da populao (por exemplo, em situao de
vulnerabilidade social e vivendo em uma habitao com alto grau de precariedade) poderia estar sendo beneficiada com a aquisio de um imvel
regularizado e em bom estado, mesmo em uma rea distante; enquanto
que outra parcela da mesma comunidade (com sua insero social mais ou
menos estabilizada em razo de vnculos estabelecidos com redes sociais
e de trabalho formais ou informais) poderia estar sendo vulnerabilizada
pela sua excluso da rea na qual organiza sua reproduo social. Dito
de outra forma, o direito moradia pode estar ao mesmo tempo sendo
negado e promovido, desde que permita e no ameace o processo de mercantilizao da cidade.
Nesse plano, preciso levar em considerao que os despejos e as remoes ocorrem sob a legitimidade conferida pelo Poder Judicirio (que
permite e determina as remoes) e da ordem pblica, que operam no
conflito entre, de um lado, o discurso em torno dos direitos individuais,
da liberdade e dos processos de mercantilizao da cidade encarnado
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Megaeventos e o Direito Moradia: questes e reflexes a partir do...

pelo poder pblico e pela coalizo de foras que sustenta a nova governana empreendedorista empresarial, sob o discurso do interesse pblico em
torno do desenvolvimento econmico e social e de outro, o discurso em
torno dos direitos sociais e coletivos e os processos de desmercantilizao
da cidade, encarnado pelos movimentos sociais organizados em torno da
reforma urbana e do direito cidade. Mas ambos os discursos se expressam em polticas pblicas e aparatos institucionais no interior do aparelho
de Estado, apesar da lgica mercantil ser a dominante e hegemnica15. Da
resulta a dificuldade de enfrentamento desse projeto.
A partir dos elementos levantados nesse ensaio, e inspirados em Lefebvre (1999), pode-se dizer que o enfrentamento desse novo contexto de
aprofundamento da mercantilizao da cidade contempornea exige uma
dupla estratgia de atuao articulada e inseparvel: a estratgia do conhecimento e a estratgia sociopoltica. No mbito do conhecimento, essa
estratgia implicaria no aprofundamento conceitual das transformaes
urbanas em curso, bem como no estudo das caractersticas da governana
empreendedorista empresarial que as comandam, e uma crtica radical aos
modelos de planejamento urbano fundados na mercantilizao da cidade
e na sua subordinao lgica do capital, na perspectiva de consolidar um
campo de conhecimento em torno do fenmeno urbano contemporneo.
No plano sociopoltico, essa estratgia estaria centrada, de um lado,
no desafio de atualizao do iderio do direito cidade como parte de uma
nova utopia dialtica em construo, emancipatria e ps-capitalista, materializada em novos projetos de cidades e de organizao da vida social;
e de outro, na traduo do iderio do direito cidade em nova agenda da
reforma urbana voltada para a atuao dos agentes, tanto na esfera poltica-institucional, como na esfera social, na forma de uma rebeldia criativa
capaz de conformar uma nova coalizao contra-hegemnica que sustente
essa agenda e de responder aos desafios decorrentes das transformaes
urbanas, sociais e econmicas contemporneas. Nessa perspectiva, o movimento da reforma urbana, como principal agente social que encarna essa
proposta, estaria diante do desafio de dar forma a essa rebeldia criativa,
buscando promover universos sociais nos quais possam surgir e se desen15. No caso da prefeitura do Rio de Janeiro, o conflito entre esses dois discursos e orientaes
fica evidenciado nas atuaes da Procuradoria do municpio, das subprefeituras e da
Empresa Olmpica Municipal, de um lado, e da Secretaria Municipal de Habitao, de
outro.
312

Orlando Alves dos Santos Junior e Mauro Rego Monteiro dos Santos

volver prticas educativas, polticas pblicas e novas linguagens culturais


geradoras da desmercantilizao da cidade e da promoo do direito cidade, rompendo, assim, com a hegemonia do neoliberalismo empreendedorista empresarial (RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 2011, p.5).

Referncias
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313

Economias populares: alternativas de gerao


de trabalho e renda na Regio Metropolitana
de Belo Horizonte
Roberto Lus de Melo Monte-Mr1
Sibelle Cornlio Diniz2

A Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), e seu entorno,


vem sendo alvo de um conjunto de grandes projetos urbano-regionais por
parte do setor privado e do governo do estado de Minas Gerais. Investimentos expressivos em setores tradicionais como a minerao, a siderurgia, a expanso imobiliria e a indstria da construo civil, os servios
produtivos e de transporte, entre outros, alguns deles com roupagens contemporneas, so acompanhados de grandes obras pblicas de infraestrutura e de suporte a servios de carter metropolitano.
Ademais, esforos vm sendo feitos, particularmente pelo governo do
estado em articulao com as universidades e o setor privado, para dotar
a Regio de um novo parque industrial e de servios avanados ligados s
indstrias de ponta que contribuam para (re)colocar a RMBH em lugar de
proeminncia no contexto das economias metropolitanas. O grande esforo feito pelo estado nas dcadas de 1960 e 1970 para criar um parque
industrial fordista em Minas Gerais, e em especial na RMBH, deu origem
ao que ficou conhecida como a nova industrializao mineira (DINIZ,
1981). O esforo atual para se adequar s novas indstrias motrizes ps-fordistas foi chamado, no Plano Metropolitano de BH, de novssima economia mineira3.
1. Professor Associado no Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da
Universidade Federal de Minas Gerais (CEDEPLAR/UFMG) e Pesquisador do CNPq.
2. Economista, Mestre em economia pela Universidade Federal de Minas Gerais,
pesquisadora do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (CEDEPLAR/
UFMG).
3. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI-EMBH) foi
contratado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana
314

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

Entretanto, em que pesem os grandes investimentos em curso, acreditamos que as populaes mais vulnerveis econmica e socialmente ali
residentes dificilmente sero absorvidas por tais investimentos. Por outro
lado, a valorizao da terra urbana, j em curso em grande parte da Regio
e particularmente acelerada onde se concentram os investimentos, dever
provocar um forte processo de expulso de expressivas parcelas dessa populao pobre, se alternativas econmicas e de incluso social no forem
criadas e/ou incentivadas pelos poderes pblicos e pela iniciativa privada.
Assim, ainda que processos de qualificao da mo de obra sejam fundamentais para viabilizarem alguma integrao dos trabalhadores mais qualificados e de maior nvel de escolaridade ao processo econmico central
que ali se inicia, a maioria da populao s poder se beneficiar do crescimento econmico que a Regio deve experimentar nos prximos anos se
alternativas outras forem apresentadas.
Consideramos que o desenvolvimento e o fortalecimento de oportunidades de gerao de trabalho e renda para a Regio, na esteira da urbanizao que se estende para alm da metrpole e das cidades vizinhas, se
concentram na Economia dos Setores Populares4 Economia Popular e/
ou Solidria e sero fundamentais para evitar um processo mais agudo
de expulso da populao residente e promover melhores condies possveis para sua incluso social e econmica, em consonncia com as mltiplas oportunidades criadas pelos novos investimentos. Entendendo que
o crescimento da economia capitalista e a expanso da economia do setor
pblico podero criar oportunidades no comrcio e nos servios, e mesmo na produo em atividades ligadas alimentao, vesturio, higiene,
reciclagem de produtos, e outras, para viabilizar e fortalecer a economia
dos setores populares, faz-se necessria uma ao efetiva de organizao,
orientao e envolvimento social da populao da Regio.
(Sedru), com recursos do Fundo Metropolitano, tendo sido elaborado pela UFMG,
sob a coordenao do Cedeplar, envolvendo vrios departamentos da UFMG, alm da
PucMinas e da UEMG, e contando com uma equipe de cerca de 180 professores, alunos e
consultores. Foi concludo em dezembro de 2010 e pode ser acessado em: www.rmbh.org.
br (UFMG, 2010).
4. A Economia dos Setores Populares um dos vrios nomes e talvez o mais abrangente
utilizados para se referir s novas formas de organizao social e econmica que hoje
marcam presena principalmente no cenrio urbano brasileiro; ver Kraychete, 2000 e
Monte-Mr, 2008.
315

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

RMBH: aspectos centrais da sua formao e tendncias atuais


A expanso metropolitana de Belo Horizonte se esboou a partir dos
anos 40 com a criao da Cidade Industrial no municpio de Betim e se
consolidou com a emancipao do municpio de Contagem5. A expanso
urbana e o crescimento demogrfico que caracterizaram os anos 50 e 60
ocorreram tambm em outros municpios do que viria a se tornar, nos
anos 70, a RMBH. A partir de ento, as ondas de expanso e adensamento
metropolitano se alternaram e se sucederam, tendo o Vetor Oeste e o Vetor
Norte como suas direes principais, alm do prprio municpio de Belo
Horizonte.
J no incio dos anos 40, foram implantadas a Avenida Antnio
Carlos e o Complexo da Pampulha, na regio norte de Belo Horizonte.
Essa primeira expanso, diferentemente daquela no sentido oeste, onde o
complexo industrial de Contagem (re)definiu o carter industrial de Belo
Horizonte (e de Minas Gerais), caracterizou-se por atividades culturais e
de lazer acompanhadas de reas residenciais ricas. Venda Nova, o nico
distrito do municpio de Belo Horizonte, apesar de localizado prximo
represa da Pampulha, permaneceu margem desse processo inicial de expanso urbana/metropolitana, que tampouco atingiu expressivamente os
futuros municpios metropolitanos no sentido norte, isto , Ribeiro das
Neves, Vespasiano, Pedro Leopoldo, Santa Luzia, entre outros. Apenas Lagoa Santa, mantendo seu carter de cidade pequena, mas j marcada pela
presena de uma Base Area, firmava-se como rea de lazer de alta renda
de Belo Horizonte, com residncias de classe mdia alta em volta da Lagoa.
A construo da rodovia para Braslia ao final dos anos 50 fortaleceu
as ligaes com o Vetor Norte, cortando Vespasiano, Pedro Leopoldo,
Matozinhos e outros municpios (atual BR-424), criando condies para
indstrias de bens intermedirios (metalurgia e cimento, entre outras) e
indstrias de alimentos, iniciando um processo pouco expressivo de expanso industrial naquela direo, com algum impacto em Santa Luzia.
A crise econmica do incio dos anos 60, que se estende at o milagre
no final da dcada, concentrou a expanso urbana na rea conurbada a
oeste, principalmente no municpio de Contagem, que sofreu um boom
5. Contagem foi emancipada do municpio de Esmeraldas em 1911, mas depois anexada
Betim, em 1938. A criao da Cidade Industrial, em 1941, abriu o caminho para sua
segunda emancipao, em 1949.
316

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

imobilirio at o final dos anos 70 quando, apesar dos seus 100 mil habitantes, teve loteamentos urbanos aprovados capazes de abrigar outros
300 mil (MONTE-MR, 2005). Processo similar acontecia em Betim,
seguido de Igarap. Assim, comearam os primeiros contornos de um
cenrio no qual o Vetor Norte se manteria como o principal absorvedor
da expanso habitacional da populao pobre da regio metropolitana.
A expanso da malha urbana na RMBH se apoiou, at o final da dcada de 1970, em loteamentos populares concentrados nas mos de poucas
empresas. No perodo 1975/79, apenas dez empresas foram responsveis
por 53% dos loteamentos na RMBH e por 96% dos loteamentos em Ribeiro das Neves, sua quase totalidade em condies muito precrias. Dos
103 loteamentos identificados, 96% no tinham pavimentao, 97% no
tinham esgoto, 91% no tinham gua encanada e 71% no tinham acesso
a transporte coletivo. Entretanto, as condies de compra e financiamento,
com at 60 prestaes pr-fixadas, fortaleciam os sonhos de insero metropolitana a partir da casa prpria (COSTA, 1994).
Nos anos 80 houve relativa retrao dos loteamentos perifricos, aumentando a concentrao urbana atravs do favelamento no interior de
reas j ocupadas, acompanhada do crescimento do setor de servios e
fazendo com que municpios que tinham ainda alguma expresso agropecuria se transformassem em pequenos centros de servios. Entretanto,
dados os baixssimos nveis de renda (e escolaridade) das populaes perifricas e o aumento da mobilidade interna da RMBH, a concentrao na
metrpole se agravou, exacerbando as diferenas internas. Atualmente, o
hiato entre as regies ricas de Belo Horizonte e os pobres municpios perifricos, particularmente no Vetor Norte, impressionante.
De outra parte, a industrializao de base fordista centrada nos bens de
consumo durvel, iniciada em 1970 com a implantao da FIAT, em Betim,
consolidou o processo de metropolizao no sentido oeste, com desdobramentos tambm no Vetor Norte atravs da implantao de distritos industriais naquela regio. Investimentos em indstrias ligadas a bens intermedirios (siderurgia e cimento, em especial), alm de produtos alimentcios,
entre outros, contriburam para essa expanso, particularmente em Matozinhos, Pedro Leopoldo e Santa Luzia (DINIZ, 1981; MONTE-MR, 1994).
O processo de industrializao que se implantou e se manteve de
modo mais prolongado na RMBH at o final da dcada, estendendo
317

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

em Minas Gerais o milagre econmico at o incio da dcada de 1980


e superando parcialmente a crise econmica que se implantava a nvel
nacional no foi, todavia, acompanhado de investimentos no setor de
servios que garantissem continuidade e suporte para a nova economia
centrada no tercirio que se avizinhava. Aumentou a concentrao dos
servios em Belo Horizonte e fortaleceu a centralidade do municpio-sede,
contribuindo para o enfraquecimento relativo dos demais municpios da
Regio Metropolitana.
De fato, a rpida e intensa expanso e modernizao do setor de servios; as transformaes recentes na base produtiva industrial; o enfraquecimento da participao do Estado nos investimentos econmicos; a
concentrao de renda e proletarizao de parte significativa das camadas
mdias (alm do aumento do desemprego estrutural); e o crescimento das
periferias urbanas com populaes migrantes pobres exige reas de mercado cada vez mais extensas para bens e servios centrais. Consequentemente, os lugares centrais de nvel hierrquico mais alto ficam mais rarefeitos, enquanto proliferam os lugares centrais de nvel mais baixo. Assim,
como em outros aspectos da economia e estrutura socioespacial urbana
e metropolitana no Brasil, observa-se um duplo processo de concentrao/centralizao e de expanso/extenso, gerando centralidades cada vez
mais marcadas e mais diferenciadas, acompanhadas de periferias com caractersticas similares e cada vez mais distantes.
Nos anos recentes, o Vetor Norte vem sendo alvo de uma srie de
investimentos por parte do Estado: a retomada da utilizao, em 2004, do
Aeroporto Internacional Tancredo Neves, em Confins ocioso desde sua
inaugurao no incio da dcada de 1980 pode ser tratada como o marco inicial desse processo. Tal medida teve como ncora a construo da
Linha Verde, um projeto de modernizao do sistema virio que garantiu
acesso rpido e eficiente ligao entre o aeroporto e o centro metropolitano. Adicionalmente, a construo da Cidade Administrativa do Estado
de Minas Gerais (CAMG) no bairro Serra Verde, extremo norte de Belo
Horizonte e junto aos municpios de Vespasiano e Santa Luzia, significou
grande aporte de recursos para aquela regio empobrecida e, principalmente, sua transformao em rea nobre que ora abriga a centralidade do
poder estadual. Os resultados desse processo recm-iniciado a CAMG
foi inaugurada ao final de 2009 esto ainda por serem vistos.
318

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

Alm desses investimentos, o setor privado, no mais das vezes em parceiras com o estado, tem proposto a montagem de grandes equipamentos
metropolitanos no Vetor Norte para os prximos anos. Um dos principais
o Aeroporto-Indstria, projeto que implica a articulao multimodal de
transportes (de cargas, em especial, mas tambm de passageiros), estruturas de armazenamento, complexos industriais e servios avanados, enfim,
um complexo socioespacial, institucional e econmico de modernizao
intensiva na regio, articulando-se principalmente com alguns espaos
perifricos como os municpios de Lagoa Santa, Pedro Leopoldo, Confins
e parte de Santa Luzia. Outros empreendimentos previstos para o Vetor
Norte se destacam o polo de microeletrnica, o empreendimento Precon
Park e os investimentos na Granja Werneck/Isidoro (regio norte de Belo
Horizonte) e apontam para a intensificao da modernizao atravs da
garantia de um tipo de uso do solo intenso em tecnologia e articulado com
o espao e a economia globalizados.
A parte sul da RMBH cortada por algumas das serras que definem o
Quadriltero Ferrfero, estando no sudoeste a regio da nova industrializao dos anos 70. A Fiat e a Refinaria caracterizam aquela regio, acompanhadas do parque fordista que caracterizou essa fase (DINIZ, 1981). O
sudeste, ou Eixo Sul, o espao das mineradoras por excelncia, marcado
tanto pelas jazidas e cavas, quanto pela extensssima propriedade da terra em suas mos. O forte investimento imobilirio, iniciado em dcadas
passadas, mantm-se at hoje e se multiplicou, na chamada terceira safra
do minrio, mas divide agora o espao com a minerao revigorada pela
demanda chinesa.
Atualmente, o movimento em torno da atrao de grandes investimentos em alta tecnologia prev o emprego de um nmero expressivo de
profissionais de alta qualificao. Sendo assim, processos de qualificao
da mo de obra parecem fundamentais para viabilizar a integrao de parte dos trabalhadores locais ao momento econmico atual e futuro, em que
pesem as muitas limitaes de educao e renda da populao daquela
regio. Portanto, a maioria da populao s poder se beneficiar do crescimento econmico que a Regio deve experimentar nos prximos anos se
alternativas para a emergncia e fortalecimento de economias populares
forem apresentadas e apoiadas por aes do poder pblico e a participao
do setor privado, incluindo-se aqui setores organizados da sociedade civil.
319

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

Economias Populares: integrao entre trabalho,


cultura e territrio
Ao tratar da gerao de trabalho e renda, h que se tomar como ponto
de partida a relao existente entre as categorias trabalho, cultura, poltica
e qualidade de vida. O trabalho um dos elementos organizadores da vida
no territrio. Ele expressa cultura, que se desdobra em relaes de produo e regras formais e informais, e que regulam a convivncia em comunidade. Alm disso, constitui um meio para alcanar, de forma remunerada
ou no, a reproduo material das famlias, as formas de insero social,
o empoderamento das pessoas e grupos sociais, promovendo tambm a
autoestima e a identidade com o territrio.
Constitui ainda o elemento central que define as formas de ser e de
fazer (SEN, 2000) das pessoas e das comunidades s quais elas pertencem
e tambm, antes de tudo, um direito (SILVA, 2006) que, quando internalizado, contribui para organizar o territrio, do ponto de vista das relaes
de poder que nele prevalecem. Sua ausncia implica falta de condies
para a vivncia plena de uma cidadania digna (HORTA, 2001, p. 13).
A dimenso renda, por sua vez, caracteriza a expresso monetria
da produo econmica, resultado do emprego dos fatores de produo no
processo produtivo. Ao auferirem renda, os proprietrios desses fatores a
utilizam para adquirir os bens e servios produzidos, dando origem ao circuito produo-renda-consumo. Mais recentemente, aspectos no monetrios da renda, como a produo para o autoconsumo, tm sido cada vez
mais considerados, como, tambm, o circuito produo-renda-consumo
vem sendo compreendido em duas expresses distintas e complementares: circuito superior e inferior de produo e trocas (BRAUDEL, 1987;
SANTOS, 1979, 2008). Na mesma perspectiva, outros circuitos tambm
tm sido levados em conta, como redes de trocas no monetrias, trocas
monetrias com objetivos no econmicos ou ainda circuitos econmicos
que se efetivam por meio de moedas alternativas (FRANA FILHO e LAVILLE, 2004). Esse esforo recente tem sido realizado de modo a permitir
a compreenso de parte da reproduo material de segmentos populacionais populares, urbanos e rurais, em meio excessiva concentrao da renda e da riqueza e s crescentes desigualdades no acesso aos mercados e aos
servios pblicos de qualidade.
320

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

Milton Santos (1979), em sua anlise do espao dividido nos pases


subdesenvolvidos, aponta para a existncia, nas cidades desses pases, de dois
circuitos econmicos. A configurao dos circuitos tem origem nos processos de industrializao e de modernizao vivenciados nesses pases, guiados por firmas multinacionais intensivas em tecnologia e geradoras de um
nmero limitado de empregos. Como resultado de tais processos, forma-se
um circuito superior altamente beneficiado pelo processo de modernizao,
e outro, inferior, que s parcialmente se beneficia, ou absolutamente no se
beneficia, do progresso tcnico e das vantagens a ele relacionadas.
A presena de uma massa populacional com salrios muito baixos, dependendo de trabalho ocasional para viver, ao lado de uma minoria com altos
salrios, cria na sociedade urbana uma distino entre os que tm permanente acesso aos bens e servios oferecidos e os que, mesmo apresentando necessidades similares, no podem satisfaz-las. Isso cria ao mesmo
tempo diferenas qualitativas e quantitativas de consumo. Essas diferenas
so, ambas, causa e efeito da existncia, isto , da criao ou manuteno,
nestas cidades, de dois sistemas de fluxo que afetam a fabricao, a distribuio e o consumo de bens e servios (SANTOS, 2008, p. 95).

O circuito chamado superior composto principalmente pelos negcios bancrios, comrcio e indstria para exportao, indstria urbana
moderna, comrcio e servios modernos, comrcio atacadista e transporte, sendo caracterizado por atividades capital-intensivas, principalmente
imitativas, de produo em grande escala, articulada para fora da cidade e
da regio, tendo como objetivo principal a acumulao de capital.
J o circuito inferior intensivo em trabalho, com produo em
pequena escala, possuindo grande potencial criativo e forte articulao na
cidade e sua regio, tendo como tarefa primordial sobreviver e assegurar a
vida familiar diria, bem como participar, o quanto possvel, de certas formas de consumo peculiares ao moderno modo de vida (SANTOS, 2008,
p. 102). composto basicamente de servios no modernos, abastecidos
pelo comrcio em pequena escala.
\Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, evidente a diversidade de articulaes no que tange ao trabalho e renda. grande o nmero de setores que empregam trabalhadores formalmente e que conduzem
321

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

a dinmica econmica do circuito superior: setores ligados, sobretudo,


ao complexo metal-mecnico e aos servios modernos. Por outro lado,
deve-se ressaltar a existncia de grande quantidade de trabalhadores no
integrados ao mercado formal, mas que buscam sua reproduo na informalidade, configurando um circuito inferior necessariamente interligado e complementar ao superior. So, basicamente, trabalhadores do
setor comrcio e servios, que se organizam de diversas formas em torno
da economia dos setores populares6.
Entendemos aqui como Economia dos Setores Populares formas de
reproduo da vida no capitalistas assentadas no trabalho que possuem
uma racionalidade econmica ancorada na gerao de recursos (monetrios
ou no) destinados a prover e repor os meios de vida, e na utilizao de recursos humanos prprios, agregando, portanto, unidades de trabalho e no
de inverso de capital (KRAYCHETE, 2000, p. 15). Esse conceito envolve,
portanto, a economia popular e a economia solidria, articulando as duas
ideias no fato de ambas constiturem formas de organizao da produo (e
da reproduo) distintas das formas capitalistas e terem como objetivo principal no o lucro, mas sim a prpria sobrevivncia e a reproduo ampliada da vida (CORAGGIO, 2008). As relaes de produo dominantes nas
economias populares incluindo a economia solidria se distinguem das
relaes de produo capitalistas, ainda que aceitem, no caso da economia
popular, participao secundria de relaes assalariadas.
Tais alternativas econmicas em nvel local surgiram, sobretudo, ao
fim do sculo XX e no mundo subdesenvolvido, em resposta ao quadro de
desemprego crnico e de ms condies de trabalho que acompanham o
avano do sistema capitalista industrial,sendo articuladas no mbito da
sociedade civil organizada, apoiadas ou no pelo poder pblico.
A Economia Popular definida por Coraggio (1994, 2000) como um
subsistema que se relaciona com os outros dois subsistemas da economia:
a economia capitalista internacional e a economia do setor pblico. As clulas da economia popular so as unidades domsticas (UDs) que dependem principalmente do exerccio de seu trabalho para se reproduzirem
6. Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE, os
trabalhadores sem carteira assinada, conta prpria e sem remunerao somavam 39,1%
dos ocupados da RMBH em 2009, o que indica alta participao do trabalho informal e
familiar na RMBH. Tal parcela de trabalhadores possui, em mdia, menor escolaridade e
menor rendimento do trabalho.
322

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

biolgica e culturalmente. A UD, enquanto organizao econmica caracterstica da economia popular (fundada sobre relaes de parentesco, tnicas ou de afinidades vrias, sejam polticas, comunitrias, profissionais,
entre outras), organiza os recursos e as capacidades de seus membros para
gerir a satisfao de suas necessidades, de maneira que seu objetivo ltimo
seja a reproduo ampliada da vida (CORAGGIO, 2008).
A Economia Popular de difcil mensurao, por agregar iniciativas
individuais e familiares, formais e informais, de pequeno e de grande alcance, menos e mais articuladas entre si e com o territrio.
Do mesmo modo, a Economia Solidria, entendida muitas vezes
como um subconjunto da Economia Popular, agrega diversas formas de
organizao. A Economia Solidria constituda por empreendimentos
formais e informais, caracterizados pela autogesto e pela socializao dos
meios de produo e distribuio. As unidades bsicas so encontradas
sob a forma de cooperativas, associaes etc., sem que haja distino entre
capital e trabalho, sendo que esses empreendimentos se diferenciam tanto
na forma de organizao interna quanto no modo de articulao com a
comunidade em que atuam (SINGER, 1997, 2002).
Enquanto princpio que norteia a Economia Solidria, a autogesto
implica que os meios de produo sejam de propriedade e controle coletivos e que as decises acerca das normas de funcionamento e dos rumos a
serem seguidos pelo empreendimento solidrio sejam tomadas com base
na participao democrtica de cada indivduo. Assim, a administrao,
a produo, seus meios e resultados pertencem a todos, de modo que se
fazem necessrias prticas solidrias e promotoras de autonomia nas organizaes (VERARDO, 2003).
As experincias populares e solidrias so importantes para o reordenamento e a gesto territorial, na medida em que promovem o empoderamento de populaes visando, em ltima instncia, o equilbrio das
relaes de poder no territrio, por meio do fortalecimento de associaes
de produtores, cooperativas de trabalho e redes, que tenham o efeito de
promover a identidade territorial (metropolitana).

323

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

A Economia Solidria no contexto metropolitano


de Belo Horizonte
No contexto brasileiro, e tambm metropolitano de Belo Horizonte,
a Economia Solidria tem tido maior apoio por parte do setor pblico,
particularmente depois da criao da Secretaria Nacional de Economia
Solidria, vinculada ao Ministrio do Trabalho e do Emprego, que concentrou suas aes nos empreendimentos da Economia Solidria. De fato, as
economias populares como um todo abarcam um conjunto muito maior
e mais heterogneo de atividades, dificultando enormemente sua mensurao e seu prprio conhecimento. Alguns segmentos, como camels, artesos, mototaxistas, entre vrios outros, j vm recebendo estudos mais
especficos, em geral relacionados a uma realidade local e expressos em
teses e dissertaes7. Entretanto, em muitos casos a Economia Popular e a
Economia Solidria se confundem, de modo que um retrato da Economia
Solidria quase sempre expressa os mesmos avanos e dificuldades enfrentadas pela Economia Popular.
As experincias de economias solidrias, entretanto, j encontram
uma maior sistematizao de informaes, assim como formas de organizao e mobilizao diretamente apoiadas pelo setor pblico, em especial,
que nos permitem minimamente avaliar seu desempenho.
Dados do Sistema de Informaes em Economia Solidria (SIES),
da Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes/MTE) referentes a
2007 indicam que existiam, na RMBH, 259 empreendimentos econmicos
solidrios8. Em apenas 10 dos 34 municpios da RMBH foram declaradas
atividades de Economia Solidria, ocorrendo uma concentrao dessas
7. Como exemplo, citamos uma dissertao sobre economias populares em Montes Claros
(RODRIGUES, 2001) e uma tese de doutorado sobre camels em Belo Horizonte (JESUS,
2011).
8. Como Empreendimentos Econmicos Solidrios (EES), o SIES entende organizaes
coletivas, organizadas sob a forma de autogesto que realizam atividades de produo de
bens e de servios, crdito e finanas solidrias, trocas, comrcio e consumo solidrio
(site da Senaes/MTE). A despeito do avano representado pelo SIES, com respeito
disseminao das informaes referentes Economia Solidria no pas, h uma fragilidade
a ser ressaltada: os empreendimentos entrevistados so aqueles autodeclarados na pgina
do SIES na Internet. Sendo assim, a pesquisa certamente subrepresenta as organizaes
existentes, uma vez que os empreendimentos declarados so aqueles com maior grau de
informao e articulao. No entanto, por constituir a principal base de dados acessvel
a respeito da economia popular e solidria no Brasil, o SIES utilizado como referncia.
324

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

organizaes em municpios populosos: Belo Horizonte (160 empreendimentos), seguido de Contagem (45), Ribeiro das Neves (22) e Sabar (19).
A maior parte dos empreendimentos declarados relaciona-se atividade artesanal. Em segundo lugar, aparece a produo txtil, seguida da produo de alimentos, reciclagem, produtos fitoterpicos e agropecuria. Na
maior parte das vezes, tais atividades so desenvolvidas de forma precria,
evidenciando as dificuldades de apropriao tecnolgica e de gesto e comercializao9.
A maior parte dos empreendimentos declarados (74,1%) foi criada na
dcada de 2000, o que indica um forte crescimento da economia solidria
na RMBH nos anos recentes, fenmeno que pode ser relacionado aos altos
ndices de desemprego e perda de poder de compra dos salrios nas dcadas de 1980 e 1990, motivando iniciativas institucionais que abrangem
desde pequenas organizaes at aes dos poderes pblicos municipais,
estadual e federal.
De fato, o surgimento e a expanso de experincias da Economia Solidria tm sido acompanhados pela criao de instncias governamentais
apoiadoras/fomentadoras, tanto em mbito federal como a criao da
Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes/MTE) quanto estadual (como a instituio da Poltica Estadual de Fomento Economia
Popular Solidria no Estado de Minas Gerais) e municipal (como a criao
do Centro Pblico de Economia Solidria de Belo Horizonte, inaugurado
em 2007).
No mbito estadual, a poltica de economia solidria realizada atualmente pela Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego (SETE), e ocorre basicamente em trs frentes: a capacitao dos grupos, a promoo de
feiras regionais e a promoo de conferncias. At o ano de 2010, as aes
eram desenvolvidas pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
(SEDESE), por meio da Superintendncia de Trabalho e Renda / Diretoria
de Promoo do Associativismo. O governo estadual atua segundo as diretrizes editadas pela Lei 15.028 de 2004, que trata da Poltica Estadual de
Fomento Economia Popular Solidria. Outras aes de apoio pequena
produo so encontradas nas mais diversas Secretarias, como a Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior, e a Secretaria de
9. Uma anlise mais extensa das condies de pobreza e das manifestaes das economias
populares e solidrias no Vetor Norte da RMBH pode ser encontrada em Diniz et all.,
2010.
325

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

Estado de Defesa Social, e mesmo no Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (Poltica Estadual de Microcrdito), quase sempre com muito
pequena interlocuo interna.
No municpio metropolitano central, tem grande importncia o
Centro Pblico de Economia Solidria, espao que conta com o apoio da
prefeitura de Belo Horizonte, localizado no prdio ao lado da Praa da
Estao, no centro da capital. O local abriga, entre outros, as reunies do
Frum de Economia Popular e Solidria da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte (FEPS/RMBH), que constitui um brao do Frum Mineiro de
Economia Popular e Solidria (FMEPS), ligado ao Frum Brasileiro de
Economia Solidria (FBES). O Frum Metropolitano est se articulando
para alcanar alguns objetivos que vo desde a constituio de uma plataforma de assessoramento aos empreendimentos para que estes se tornem
mais independentes e autossustentveis, at a constituio de redes de
empreendimentos do mesmo ramo e a aprovao do marco legal no municpio de Belo Horizonte, visando, inclusive, a conquista de um espao
permanente para a comercializao dos produtos dos empreendimentos
solidrios. Para isso foram criados Grupos de Trabalho que so compostos por pessoas, empreendimentos e por integrantes da coordenao do
Centro Pblico10.
A maioria dos empreendimentos cadastrados no SIES (129 ou 49,8%)
declarou que o principal motivo de criao foi a possibilidade de uma alternativa ao desemprego. J 71 (27,4%) declararam que o empreendimento
trazia uma fonte de renda extra aos associados, o que evidencia o carter
alternativo de tais organizaes.
10. Alm do aparato institucional brevemente descrito, a Economia Solidria
movimentada tambm por entidades que compem sua militncia e que partem de
diversas instncias da sociedade civil, como sindicatos, movimentos sociais, instituies
religiosas e universidades, sendo que algumas delas participaram em momentos e nveis
diferentes do GT-Brasileiro. Podemos citar: SEBRAE, Instituto Polticas Alternativas para
o Cone Sul (PACS); Associao Nacional dos Trabalhadores de Empresas em Autogesto
(ANTEAG); Critas Brasileira; Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST/
CONCRAB); Rede Universitria de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares
(Rede ITCPs); Agncia de Desenvolvimento Solidrio (ADS/CUT); UNITRABALHO;
Associao Brasileira de Instituies de Micro-Crdito (ABICRED); Unio e Solidariedade
das Cooperativas Empreendimentos de Economia Social do Brasil (UNISOL); Associao
Brasileira de Pesquisadores de Economia Solidria (ABPES); Instituto Marista de
Solidariedade (IMS) etc.
326

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

Quadro 1 - Empreendimentos econmicos solidrios na RMBH


por motivo de criao - 2007
Motivo de criao dos empreendimentos

Empreendimentos
(nmero)

Empreendimentos
(%)

Uma alternativa ao desemprego

129

49,80

Uma fonte complementar de renda para os


(as) associados (as)

71

27,41

Obteno de maiores ganhos em


um empreendimento associativo

14

5,40

Desenvolvimento de uma atividade


onde todos so donos

13

5,01

Desenvolvimento comunitrio de capacidades e


potencialidades

12

4,63

Motivao social, filantrpica ou religiosa

10

3,86

Outro

3,47

Alternativa organizativa e de qualificao

0,38

Fonte dos dados bsicos: SIES 2007

Outra caracterstica preponderante dos empreendimentos solidrios o alto


grau de informalidade. Dos 259 empreendimentos, 219 se caracterizaram como
Grupo informal, 26 como Associao, 13 como Cooperativa, e 1 como Sociedade mercantil de capital e indstria. Alm disso, pouco mais de 10% do total possuam CNPJ. Tal caracterstica dificulta o acesso dos grupos a licitaes e compras
pblicas, alm de inviabilizar contratos de maior porte.
No que toca articulao com rgos de fomento Economia Solidria, mais
da metade declarara participar de alguma rede ou forma de articulao, e boa parte destes declarara integrar o Frum Brasileiro de Economia Solidria. Entretanto,
observa-se baixo grau de articulao entre os empreendimentos, no que tange cadeia produtiva. Apenas 10 (3,9%) dos empreendimentos declararam adquirir suas
matrias-primas de outros empreendimentos de economia solidria, enquanto 231
(89,2%) adquirem seus produtos de empresas privadas. Alm disso, somente 21 empreendimentos trocavam seus produtos com outros empreendimentos solidrios,
enquanto 18 vendiam a outros empreendimentos desse tipo. Onze empreendimentos vendiam a rgos governamentais, atores essenciais no fomento a tais organizaes. Tal quadro remete importncia do fortalecimento da articulao entre os empreendimentos de economia solidria na RMBH, evidenciando a potencialidade de
aes de constituio de uma rede metropolitana de consumo e produo solidrias.
327

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

Quadro 2 - Origem das matrias-primas ou insumos utilizados


pelos empreendimentos RMBH - 2007
Empreendimentos
(nmero)

Empreendimentos (%)*

Aquisio de empresa privada

231

89,2

Doao

67

25,9

Coleta (materiais reciclveis ou matria-prima


para artesanato)

40

15,4

Aquisio de outros empreendimentos de ES

10

3,9

Aquisio de produtores(as) no scio(as)

10

3,9

Associados(as)

1,9

Outra

10

3,9

Origem das matrias-primas ou insumos

Fonte dos dados bsicos: SIES 2007 *A soma das porcentagens maior
que 100 porque foram consideradas as trs principais origens das matrias-primas
dos produtos dos estabelecimentos.

Quadro 3 Formas de comercializao dos produtos


dos empreendimentos RMBH 2007
Empreendimentos
(nmero)

Empreendimentos
(%)*

Venda direta ao consumidor

245

94,59

Venda a revendedores/atacadistas

53

20,46

Outra

23

8,88

Troca com outros empreendimentos solidrios

21

8,10

Venda a rgo governamental

11

4,24

Venda a outros empreendimentos de ES

18

6,94

Formas de comercializao dos produtos

Fonte dos dados bsicos: SIES 2007 *A soma das porcentagens maior
que 100 porque foram consideradas as trs principais formas de comercializao
dos produtos pelos estabelecimentos.

Como consequncia das dificuldades de apropriao tecnolgica,


gesto e articulao ao mercado, a maioria dos empreendimentos cadastrados enfrenta dificuldades financeiras. Ao se avaliar a remunerao mdia mensal dos scios, percebe-se que a maior parte dos EES (67,6%) paga
at um salrio mnimo/ms aos seus participantes. Alm disso, 22,7% declararam no conseguir remunerar os scios. Algumas das dificuldades
apontadas pelos entrevistados esto ligadas obteno de crdito e clientes
e manuteno de capital de giro. A ausncia ou ineficcia de aes de
microcrdito e de apoio gesto e comercializao ficam evidentes.
328

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

Parte expressiva dos empreendimentos declarou ter recebido algum


tipo de apoio em sua constituio ou manuteno. O principal tipo de
apoio recebido foi a qualificao (123 empreendimentos ou 47,5% do total).
Alm disso, diversos rgos parecem fornecer apoio a essas instituies.
No entanto, tal apoio institucional no se consolidou em um alto grau de
articulao entre os EES e/ou na sustentabilidade econmico-financeira.
Quadro 4 Principais tipos e entidades de apoio
aos empreendimentos RMBH 2007
Tipo de apoio recebido

Empreendimentos (nmero)

Empreendimentos (%)*

Qualificao profissional, tcnica, gerencial

123

47,49

Formao scio-poltica (autogesto, cooperativismo, economia solidria)

102

39,38

Assistncia tcnica e/ou gerencial

63

24,32

Assessoria em marketing e na comercializao de produtos e servios

45

17,37

Outro

11

4,24

Assessoria na constituio, formalizao


ou registro

21

8,10

Diagnstico e planejamento
(viabilidade econmica)

18

6,94

Assistncia jurdica

10

3,86

ONGs, OSCIPs, Igrejas, associaes e


conselhos comunitrios, etc.

101

38,99

rgos governamentais

95

36,67

rgo fornecedor do apoio

Sistema S (TTPm, Sescoop, etc)

29

11,19

Universidades, incubadoras, Unitrabalho

26

10,03

Outro

25

9,65

Movimento Sindical (Central,


Sindicato, Federao)

1,54

Cooperativas de tcnicos(as)

0,77

Fonte dos dados bsicos: SIES 2007 *A soma das porcentagens maior
que 100 porque foram considerados os trs principais tipos de entidades que forneceram
apoio aos empreendimentos.

329

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

Por fim, constata-se que a maior parte dos grupos entrevistados (139
ou 53,1%) empreende alguma iniciativa visando a qualidade de vida dos
consumidores de seus produtos, como preo acessvel, incentivo ao consumo
tico e comrcio justo e oferta de produtos orgnicos ou livres de agrotxicos.
Tal preocupao evidencia o potencial da produo popular e solidria na
oferta de uma produo ecolgica e economicamente sustentvel.

Indicaes para uma Poltica Metropolitana voltada


ao Trabalho e Renda
A seguir, so apresentados alguns elementos para uma poltica metropolitana no mbito do trabalho e da renda, pautando-se na incluso de
parcelas desarticuladas da populao e do territrio e dando visibilidade
diversidade de formas de articulao e de complementaridade, orientando-se pelos seguintes aspectos principais11:
1)expanso e diversificao da qualificao, difuso e apropriao de
tecnologias:tais aes implicam diagnsticos para identificao do pblico
potencial e suas demandas, visando orientar uma oferta mais diversificada e
inovadora de aes de formao e qualificao, que potencialize a apropriao tecnolgica como fator fundamental, levando em considerao peculiaridades do pblico-alvo e articulando os agentes presentes no territrio.
2)fortalecimento de redes de Economia Solidria, de produo para o
autoconsumo e de bens e servios que abastecem mercados locais e regionais: reforar a produo de hortifruti-granjeiros, doces e produtos de confeitaria, roupas, calados, produtos da construo civil, refeies, lavanderia,
cuidados com idosos e crianas, reparos, dentre outros, buscando fazer emergir um conjunto significativo de relaes que do sentido ao cotidiano metropolitano. Cabe dizer que as redes de Economia Solidria no precisam necessariamente estarem presas ao contexto local, podendo se articular em diversos
mbitos e realizar atividades com potencial tecnolgico. Trata-se de dignificar
o trabalho de um grande nmero de pessoas, no raro exercido por pessoas
do sexo feminino e da cor negra, e possibilitar o empoderamento desses grupos, em contextos domsticos e comunitrios, onde muitas vezes prevalece a
11. Os elementos aqui apresentados orientaram a construo da Poltica Metropolitana
Integrada de Apoio Produo em Pequena Escala e da Poltica Metropolitana Integrada
de Formao e Qualificao Profissional, propostas dentro do Eixo Temtico Integrador
da Seguridade, no PDDI-RMBH (UFMG, 2010). Disponvel em www.rmbh.org.br.
330

Roberto Lus Monte-Mr e Sibelle Cornlio Diniz

violncia e a discriminao, alm do prprio desigual contexto metropolitano.


3) estmulo gerao de trabalho e renda em consonncia com a dinamizao econmica em curso: as polticas de modernizao econmica
que vm sendo empreendidas, notadamente pelo governo do estado, devem
ocorrer em conjunto com uma poltica de gerao de trabalho e renda, visando propiciar que as camadas mais necessitadas e vulnerveis da populao tenham acesso s oportunidades oriundas da dinamizao da estrutura
econmica, por meio de integrao da produo em pequena escala, popular e solidria, aos grandes empreendimentos, por exemplo, por meio de
compras pblicas e da formao de redes de fornecedores locais.
Como elementos prioritrios dos eixos acima citados, colocam-se:
a) necessidade dediversificao dos processos produtivos: h, na
RMBH, processos produtivos diversificados quanto localizao, formas
de organizao do tempo produtivo, tipos de trocas e de produtos/servios
(cultural, artstico, artesanal, alimentar) ofertados, que valorizam a cultura
local atravs de estratgias (novas e tradicionais) de uso de recursos locais
e prticas ambientalmente eficientes e socialmente justas. So atividades
produtivas com deficincias tcnicas e financeiras, alm de dificuldades
na constituio de redes produtivas, mas que apresentam potencial para
efetivar o ciclo produo-renda-consumo atravs de cadeias produtivas de
pequena e mdia extenso que aproximam produtor e consumidor;
b)marcos regulatriosligados s condies de produo, distribuio
e consumo verificados nos circuitos inferiores da renda. Trata-se de adequar a legislao existente s condies de produo e consumo prevalentes
nesses circuitos inferiores e retirar-lhes seu carter punitivo, introduzindo
o conceito de aprimoramento e qualificao profissional nesses segmentos;
c) valorizao da produo popular e solidria, por meio do apoio
comercializao e disponibilizao de crdito, bem como divulgao
dos produtos.

Consideraes Finais
Entendemos que grandes investimentos em infraestrutura e grandes
projetos econmicos no contexto urbano e metropolitano no podem,
contemporaneamente, prescindir de esforos integrados voltados para a
promoo e fortalecimento das economias populares. Considerando que o
331

Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

crescimento da economia capitalista internacional acontece, hoje mais do


que nunca, apoiado em uma reduo significativa de postos de trabalho,
ao mesmo tempo em que exige nveis de qualificao da mo de obra cada
vez mais altos, um processo crescente de excluso da populao residente
tende a acontecer. Esta excluso, no mais das vezes, se reflete tambm na
expulso dessas populaes das suas reas de moradia, na medida em que
esses grandes investimentos no circuito superior da economia implicam
uma alta valorizao dos terrenos adjacentes, seja pelos investimentos diretos na atividade produtiva, seja pelos investimentos pblicos na melhoria e modernizao da infraestrutura que os acompanham.
A RMBH, e em especial seu Vetor Norte, um caso exemplar desse
processo, uma vez que combina grandes investimentos pblicos em infraestrutura e servios com investimentos expressivos nas atividades produtivas
em setores de ponta e em servios avanados. Se, de um lado, a implantao da Cidade Administrativa e seus desdobramentos implicam valorizao
de reas esquecidas onde se concentra uma populao de baixa renda no
municpio de Belo Horizonte (e da RMBH), a incapacidade de gerar oportunidades para o desenvolvimento de atividades ligadas s economias populares naquela regio implicar, necessariamente, a expulso das populaes
pobres para periferias mais distantes, seguida da apropriao dos terrenos
e imveis dessa regio pelos setores mais ricos. Considerando que as demandas por incluso social e econmica tm marcado as polticas pblicas
no pas, pelo menos em seus discursos, as inverses na economia dos setores populares aparecem como centrais para qualquer reduo dos impactos
negativos que historicamente acompanham os grandes projetos urbanos. O
caso da RMBH no diferente, restando a expectativa de que, alertados e
dispondo de estudos e propostas efetivas para responder a esses processos de
excluso social e econmica, os poderes pblicos e os setores organizados da
sociedade civil possam se mobilizar e se organizar para fortalecer as economias populares locais que parecem constituir a alternativa vivel e imediata
para promover incluso atravs do trabalho e gerao de renda.

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Economias populares: alternativas de gerao de trabalho

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334

CADERNO DE IMAGENS

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 1: Regio Metropolitana de Belo Horizonte: grau de integrao ao processo


metropolitano Fonte: Observatrio das Metrpoles, 2004
337

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 2: Ilustraes de publicidades de empreendimentos em Contagem e Betim,


oeste de Belo Horizonte. Fonte: www.tenda.com.br acesso em 02.04.2009

Imagem 3: Ilustraes de publicidade de empreendimento em Nova Lima,


sul de Belo Horizonte Fonte: http://www.oei.com.br/site/vale_dos_cristais/pt/home/
home.aspx acesso em 02.04.2009
338

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 4 Masterplan do Vale dos Cristais fornecido pela Odebrech


em meio digital (2006). Fonte: Teixeira, 2006.

Imagem 5: Quintas do Rio das Velhas Setorizao


Fonte: Folheto publicitrio do empreendimento

339

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 6: Grandes projetos no Vetor Norte da Regio metropolitana de Belo Horizonte


(RMBH). Extrado de COSTA et all. (2009)

Imagem 7 Diviso do AMRJ (por trechos concessionados)


Fonte: Elaborao prpria (sem escala), 2011.
340

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 8: Uso atual do solo e cobertura vegetal com traado do Arco Metropolitano
e da malha rodoviria
341

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 9: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio passada

Imagem 10: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio atual
cenrio 1

342

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 11: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio futura
cenrio 2

Imagem 12: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio futura
cenrio 3
343

CADERNO DE IMAGENS

Imagens 13, 14 e 15: Acesso s obras do Complexo Petroqumico do Estado do Rio


de Janeiro (COMPERJ): detalhes. Fotos: Julio Ferretti, 2011

344

CADERNO DE IMAGENS

345

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 16: Os municpios do Conleste Fonte: Ncleo de Estudos


e Projetos Habitacionais e Urbanos / NEPHU UFF, 2010.

Imagem 17: A regio Leste Fluminense e a logstica regional Fonte: Ncleo de Estudos
e Projetos Habitacionais e Urbanos / NEPHU UFF, 2010.
346

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 18: Vista da Cidade Administrativa Tancredo Neves


Foto: Felipe Magalhes, 2011

Imagem 19 Cidade Administrativa Tancredo Neves: detalhe


Foto: Felipe Magalhes, 2011

347

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 20: A Vila Pan-Americana: construida exclusivamente para os Jogos Panamericanos em 2007, Jacarepagu, zona oeste da Cidade do Rio de Janeiro.
Foto: Julio Ferretti, 2011

Imagem 21: Estdio Olmpico Joo Havelange (Engenho), construido na Zona Norte
da Cidade do Rio de Janeiro. Foto: Julio Ferretti, 2011

348

CADERNO DE IMAGENS

Imagens 22, 23 Foto rea do espao em que se localizavam as trs Vilas removidas totalmente para a implantao de um dos trechos do Projeto Linha Verde. A primeira foto
data do ano de 2002 e a segunda de 2009, dois anos aps o trmino do Projeto. Fonte:
Elaborado por Erika Lopes a partir da insero da localizao das Vilas no Programa
Google Earth (2011).
349

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 24 - Comunidade de Campinho A localizao da comunidade e as obras da


Transcarioca. Foto: Orlando Alves dos Santos Junior, 2011

Imagem 25 - Comunidade da Vila Autdromo Visita da relatoria no local. A foto mostra


claramente que a comunidade uma ocupao consolidada.
Foto: Orlando Alves dos Santos Junior, 2011
350

CADERNO DE IMAGENS

Imagem 26 - Comunidade da Vila Recreio II Demolies das casas para a construo da


Transoeste. Foto: Orlando Alves dos Santos Junior, 2011

Imagem 27 - Comunidade do Metr da Mangueira Riscos dos escombros produzidos


pela Prefeitura.Foto: Orlando Alves dos Santos Junior, 2011
351

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