www.planetaius.

org
EL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular dictado por el Estado
en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos directos e inmediatos
respecto de terceros1.
Cul es el alcance de esta definicin? Vamos por partes:
1. En primer trmino, el acto administrativo es aqul dictado en ejercicio de funciones
administrativas y, como explicamos anteriormente, stas comprenden las potestades propias
del ejecutivo ya que hemos excluido los otros poderes, es decir el legislativo y el judicial, de
modo que seguimos el criterio subjetivo que adoptamos desde el principio de este trabajo.
2. En segundo trmino, tal como surge del concepto que hemos descrito anteriormente, el acto
administrativo es una declaracin unilateral de alcance individual que produce efectos jurdicos
directos sobre el mbito de autonoma de las personas. De modo que entonces cabe excluir de
su marco conceptual el contrato en razn de su carcter bilateral; el reglamento, es decir el
acto de alcance general; los hechos y las vas de hecho toda vez que constituyen
comportamientos materiales esto es, decisiones estatales sin exteriocizacin previa de voluntad; el silencio que es simplemente una decisin tcita del Estado y, por ltimo, los actos
internos que no tienen efectos directos sobre terceros.
3. En tercer trmino, l acto administrativo es: a) el acto materialmente administrativo de alcance
particular dictado por el ejecutivo y b) el acto materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo.
Sin embargo, excluimos el acto materialmente legislativo, es decir, el reglamento porque, como
ya hemos dicho, el rgimen constitucional y legal de ste ltimo es sustancialmente diverso.
4. Hemos dicho que el acto administrativo es una decisin estatal de carcter unilateral.
Conviene detenernos aqu para aclarardiversas cuestiones.
Por un lado, parece razonable distinguir entre el acto y el contrato; en el primer caso, se trata
de una decisin unilateral porque slo concurre la voluntad del Estado y el segundo es de
orden bilateral porque en l participan el Estado y otras personas.
Pero cul es la diferencia entre el acto bilateral y el contrato? n el primer caso el particular
slo concurre en el trmite de formacin del acto permiso de explotacin y en el segundo
participa en el proceso de formacin y adems en el cumplimiento o ejecucin del acto contractual contrato de suministros3.
Cabe tambin recordar que la Corte en el antecedente ''Metalmecnica SACI el Nacin
Argentina" en el que se debati, por un laclo, si la voluntad del particularen el marco de un
rgimen de promocin industrial integra o no la decisin estatal y, por el otro, si la accin de
daos y perjuicios que intenta el particular en ese contexto y en caso de incumplimiento del
Estado debe encuadrarse en el marco contractual o extracontractual de responsabilidad del
Estado. Dijo entonces el tribunal que "el rgimen de promocin de la industria automotriz
colocaba a sta como una actividad reglamentada, cuyo ejercicio requera contar con la
correspondiente autorizacin. La voluntad del interesado deba, en consecuencia, manifestarse
para la incorporacin del rgimen; pero desde el momento que sta era aceptada, otra
voluntad, la de la Administracin Pblica, en conjuncin con aqulla, daba nacimiento al acto
administrativo que resultaba de ese modo bilateral en su formacin y tambin en sus efectos.
En su formacin, porque el pedid'."; del interesado de acogerse al referido rgimen era un
presupuesto esencial de su existencia; y en sus efectos, porque originaba los respectivos
derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia de voluntades"
5. Dijimos tambin que el acto administrativo es de alcance particular, mientras que el
reglamento, alcanzado por un rgimen jurdico diverso, es de alcance general.
El acto es particular cuando dice cules son sus destinatarios y adems ese campo es
cerrado.
El acto es particular acto administrativo si individualiza cules son los sujetos destinatarios,
an cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y ese campo es
cerrado; mientras que el reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es
indeterminado o abierto6.
6. qu debemos entender por efectos jurdicos directos e inmediatos? El acto administrativo
es aqul que crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos en trminos
directos y por s mismo sin detenerse en otros actos6.
Dijimos y repetimos que el acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance
particular dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos
jurdicos directos respecto de terceras personas.

www.planetaius.org
a) los efectos directos o indirectos, es decir, si el acto de que se trate produce o no efectos
directos respecto de terceras personas; y b) los efectos individuales o generales, esto es, si el
concepto de acto administrativo slo comprende los actos individuales o tambin aquellos de
alcance general o reglamentos.
En conclusin: el acto administrativo es aquel que produce efectos directos e individuales.
Por ltimo, el acto administrativo es un acto definitivo? Se ha dicho que el acto administrativo
es aqul que reviste carcter definitivo, sin embargo creemos que no es as porque el aspecto
jurdicamente relevante es si sus efectos son individuales y directos.
1

Segn GORDIL.LO el'acto administrativo es "la declaracin unilateral realizada en ejercicio de

la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa",
GOllDILLO, AGUSTN, Tratado de Derecho Administrativo, Paite General, (i ed., KD.A., X-8. Por
su parte, CASSAGNE sostiene que "la nocin de acto administrativo comprende toda declaracin proveniente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente
administrativa y caracterizada por un rgimen administrativo, propio y tpico del Derecho
Pblico, que genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a los administrados
destinatarios del acto"
Por ello, el acto administrativo es aquel que produce efectos jurdicos directos ms all de que
sea o no definitivo.
Los actos dictados por los otros poderes del Estado: pensamos que los actos
materialmente administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial no son actos
administrativos en los trminos de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin perjuicio de estar
alcanzados por mandato constitucional por los principios propios del derecho pblico comunes
a los tres poderes del Estado y de aplicarse por va analgica el rgimen de aqullos.
Los actos jurisdiccionales del poder ejecutivo: En principio, y teniendo en cuenta el criterio
subjetivo, cabe concluir que los actos del poder ejecutivo constituyen actos administrativos,
incluso los jurisdiccionales. Sin perjuicio de ello, los actos jurisdiccionales del ejecutivo tienen
peculiaridades propias que los distinguen de los actos administrativos dictados en ejercicio de
facultades de corte administrativo.
Los actos dictados por otras personas pblicas estatales (entes descen tralizados
autrquicos):
Los actos dictados por los entes autrquicos son sin duda actos administrativos porque
constituyen decisiones dictadas por personas jurdicas pblicas estatales igual que el propio
Estado en ejercicio de funciones administrativas.
Los actos dictados por las personas pblicas no estatales : slo cabe aplicar
excepcionalmente y con alcance parcial el rgimen jurdico propio de los actos administrativos.
Es obvio, por ejemplo, que los actos que dicta el Colegio Pblico de Abogados, la Iglesia
Catlica o el Instituto Nacional de Cinematografa, por citar tres casos de entes pblicos no
estatales con cierta disparidad jurdica y material, no estn alcanzados en principio y en
trminos generales por la LPA. S cabe aplicar los aspectos de la LPA que garanticen derechos
de las personas, incluso con mayor agudeza que en el campo propio del derecho privado, pero
no debemos aplicar el bloque de privilegios estatales porque estamos ubicados entre
actividades de carcter no estatal. En este contexto, slo cabe reconocer privilegios cuando
estos estn previstos de modo expreso y especfico en el marco normativo aplicable.
En conclusin, pensamos que el acto dictado por los entes pblicos no estatales es un acto
jurdico reglado por el derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente
aplicacin del rgimen jurdico propio del derecho pblico (LPA) cuando as surge
expresamente de las normas especficas. En otros trminos, el rgimen jurdico de los entes
pblicos no" estatales es de corte mixto pblico/privado y consecuentemente sus actos son
actos jurdicos, salvo casos de excepcin y con el alcance antes detallado.
Los actos dictados por las personas privadas en ejercicio de funciones administrativas:
Aqu por un lado se desdibuja el carcter estatal por intervencin de una persona que no
es parte de las estructuras del Estado. Por otro lado, el ente no es pblico porque, entre otros
aspectos, no es creado por el Estado, no persigue un inters colectivo y no posee recursos
pblicos. Por tanto es claramente un ente privado.

www.planetaius.org
Al respecto la Corte sostuvo en el precedente "Davaro"voto minoritario que el Derecho
Administrativo incide en la relacin jurdica derivada de una concesin de servicio pblico y, en
consecuencia, los actos del concesionario deben ser revisados, en primer medida por las
instancias administrativas creadas al efecto dentro de los respectivos entes reguladores de
servicios pblicos, y en segunda instancia, acudiendo a la justicia con competencia en lo
contencioso administrativo federal10. Sin embargo, el voto de la mayora argument que "en el
sub lite no aparecen cuestionados actos emanados de la administracin nacional o de entes
pblicos estatales.. Ello me lleva a considerar que el presente proceso no puede considerarse
comprendido prima facieentre las causas contencioso administrativas...".
Los actos de gobierno, polticos e institucionales: Los actos de gobierno, polticos o
institucionales pueden definirse como aquellos que tienen como fin la organizacin o
subsistencia del Estado y que por aplicacin del principio de divisin de poderes no estn
alcanzados por el control judicial. Entre nosotros, estos actos son ms conocidos como
cuestiones polticas no justiciables, tal es el caso por ejemplo del acto de intervencin de las
Provincias, el trmite parlamentario de las leyes, la declaracin del estado de sitio, la
aprobacin de los ttulos de los diputados o senadores o el proceso de juicio poltico 31.
Creemos que esta categora no es razonable y no tiene sustento constitucional, de modo que
estos actos estn sujetos inexcusablemente al control del poder judicial, sin perjuicio del
respeto del campo discrecional de los poderes polticos con el alcance que hemos detallado en
el captulo respectivo32.
Los meros pronunciamientos administrativos: El concepto de meros pronunciamientos
administrativos es segn MAI-RAL una toma de posicin de la Administracin "ante la
situacin jurdica del particular, ya sea reaccionando ante la peticin de este, ya sea actuando
por propia iniciativa, pero en ambos casos sin que exista una ley que otorgue la
Administracin, para la especie, la potestad de alterar dicha situacin jurdica" 33.
Este pronunciamiento no produce por s mismo efectos jurdicos, mientras que el acto
administrativo s produce efectos3".
El caso quizs ms claro ocurre, segn el criterio del autor citado, cuando las personas invocan
derechos preexistentes cuyo reconocimiento no depende de una declaracin de la
Administracin y, en tal hiptesis, el acto singular de rechazo por un planteo del particular no
afecta el derecho ya existente.
Claro que tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no gozan de sus
caracteres y no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carcter previo a las vas
judiciales.
Los actos administrativos y los contratos estatales: En conclusin los actos dictados en el
trmite de celebracin y ejecucin de los contratos estatales son actos administrativos regidos
por la LPA.
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La ley de procedimiento administrativo (LPA) tiene cuatro captulos, ello son: el procedimiento
administrativo (ttulo I); la competencia del rgano (ttulo II); los requisitos esenciales del acto
administrativo (ttulo III) y, por ltimo, la impugnacin judicial de los actos administrativos (ttulo
TV).
Los elementos esenciales del acto
Los artculos 7 y 8 LPA nos dicen claramente cules son los elementos del acto aunque,
luego, el artculo 14 LPA sobre el rgimen de nulidades introduce otros conceptos que no
coinciden con el cuadro de los elementos descritos en el texto de las disposiciones de los
artculos 7o y 8 de la ley.
Veamos, entonces, cul es el contenido de estos artculos y, luego, cmo es posible conciliar
ambas disposiciones en un contexto armnico, de modo que unas normas no desplacen a las
otras sino que integremos ambos textos en un cuerpo jurdico nico, coherente y sistemtico 43.
Vamos por el principio.
Dice el artculo 7o del ttulo III (requisitos esenciales del acto administrativo) que son requisitos
esenciales del acto los siguientes:
a) competencia;

www.planetaius.org
b) causa;
c) objeto;
d) procedimiento
e) motivacin y
f) finalidad.
Por su parte, el artculo 8 LPA agrega el elemento forma.
EJEMPLO:
Buenos Aires, 10 de noviembre de 2007. (forma) VISTO las actuaciones y expedientes ....Y
CONSIDERANDO: Que el agente X se ausent sin justificacin del trabajo durante diez das y
que, sin perjuicio de ser intimado a retomar sus tareas, no se reintegr (antecedentes de hecho
causas); Que la ley 25.164 dice en su artculo 32 que "son causales para imponer cesanta:
b) abandono del servicio, el cual se considerar consumado cuando el agente registrare ms
de cinco inasistencias continuas sin causa que lo justifique y fuera intimado previamente en
forma fehaciente a retomar sus tareas" (antecedentes de derecho causas); Que si bien el
hecho pudo haberse encuadrado entre las causales de exoneracin falta grave que
perjudique materialmente a la Administracin, cabe sin embargo ubicarlo entre las
situaciones de cesanta en razn de su especificidad y por no registrarse sanciones anteriores
(motivacin); Que el servicio jurdico dictamin en las presentes actuaciones (procedimiento);
Que el Jefe de Gabinete es competente en los trminos del artculo 100, CN, y normas
complementarias, (competencia) Por ello, el Jefe de Gabinete de Ministros RESUELVE. Artculo
1. Ordenar la cesanta de X. (objeto) Artculo 2. Notifquese y oportunamente archvese.
Firmado: Jefe de Gabinete de Ministros, (forma)
a) Competencia
La competencia es uno de los elementos esenciales del acto y es la aptitud, como ya sabemos,
del rgano o ente estatal para obrar y cumplir as con sus fines.
Entendemos entonces que las competencias deben surgir de un mandato positivo de la
Constitucin, la ley o el reglamento en trminos expresos o razonablemente implcitos. Los
poderes implcitos son aquellos necesarios, segn el marco normativo y las circunstancias del
caso, para el ejercicio de las competencias expresas. Cmo sabemos si el rgano es
competente para el ejercicio de una facultad? Repetimos aqu que los pasos son los siguientes:
primero: buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;
segundo: si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el rgano es
competente y el razonamiento concluye en este escaln;
tercero: si la competencia no surge de modo expreso, debemos preguntarnos cules son las
facultades que es posible deducir en trminos lgicos del texto normativo y
cuarto: si su reconocimiento adems de deducirse de modo razonable del texto expreso es
necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia, concepto jurdico que ya hemos analizado, puede clasificarse en razn de los
siguientes criterios: a) materia; b) territorio; c) tiempo y, por ltimo, d) grado jerrquico.
La competencia en razn de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido o
sustancia de los poderes estatales, es decir el mbito material.
Por su parte, la competencia en virtud del territorio es definida por el mbito fsico o territorial
en el que el rgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razn del tiempo es un modo atributivo de facultades por un perodo
temporal determinado. El mbito aqu es temporal y no material o territorial.
Por ltimo, la competencia en razn del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel
jerrquico de los rganos estatales.
Los caracteres de las competencias estatales son los siguientes: obligatoriedad e
improrrogabilidad. Es decir que los rganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus
competencias y no pueden trasladarlas.
Sin embargo existen excepciones. As, las competencias son prorrogables cuando "la
delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas". Pero, aclaremos este
concepto. El ttulo de delegacin es el traslado de competencias especficas desde un rgano
jerrquico superior en otro inferior y con alcance transitorio.
En el marco de la delegacin de competencias, el rgano delegante puede, en cualquier
momento, reasumir las competencias desplazadas en el rgano inferior, conociendo
nuevamente sobre el asunto transferido.

www.planetaius.org
La otra excepcin respecto del carcter improrrogable de las competencias es el instituto de la
avocacin. La avocacin es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el
superior, es decir, que el superior atrae o llama ante scon alcance transitorio un asunto
que est sometido a examen y decisin del inferior. As como en el marco de la delegacin, el
superior transfiere el ejercicio de competencias en el rgano inferior; en el caso de la
avocacin, el superior se arroga el conocimiento de una competencia de los inferiores por
medio de un acto de alcance particular. El instituto de la avocacin, igual que ocurre en el
supuesto de las delegaciones de competencias, slo procede cuando existe identidad de
materias y disparidad de jerarqua entre los rganos.
Qu dice la ley? La avocacin es procedente, salvo que una norma expresa establezca el
criterio contrario. Es decir que en este caso el principio es la permisin y no la prohibicin,
como ocurre en el campo de las delegaciones.
b) Causa
El artculo 7 LPA dice que el acto "deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le
sirvan de causa y en el derecho aplicable". As, el elemento causa comprende los hechos y el
derecho en que el Estado apoya sus decisiones.
En particular, los hechos son los antecedentes fcticos que tuvo en cuenta el rgano y que,
junto con el marco jurdico, constituyen el fundamento del acto, es decir, las circunstancias
anteriores que dan sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso
de entre los considerandos del acto bajo estudio
Cabe agregar que obviamente los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Adems, los antecedentes deben guardar relacin con el objeto y el fin del acto. En trminos
ms claros el acto estatal y su contenido es bsicamente el trpode integrado por los siguientes
elementos: los antecedentes, el objeto y el fin entrelazados unos con otros.
Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir, la
finalidad. En sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el antecedente y, por
ltimo, el antecedente y la finalidad nos guan y depositan en el objeto
c) Objeto
En tercer lugar, el objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser
cierto y fsica y jurdicamente posible .
En general, el objeto est incorporado en la parle resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos del acto, como ya liemos dicho y repelimos aqu, surgen de los considerandos y
vistos.
Debe ser cierto y fsicamente posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer,
pero debe ser determinado cierto y materialmente posible.
A su vez, el objeto no puede ser jurdicamente imposible, esto ltimo supone un objeto ilcito
segn el ordenamiento jurdico, por ello el vicio especfico del elemento objeto, tal como
veremos ms adelante, es la violacin de la ley.
d) Procedimiento
"Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y
los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico". El procedimiento es, entonces, un
conjunto de actos previos respecto del acto definitivo que estn relacionados y concatenados
entre si.
e) Motivacin
Entendemos que ste ltimo, sin perjuicio de su recepcin en el texto de la ley, nace
bsicamente del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que el
Estado debe dar a conocer el acto y sus razones. Finalmente, la reconstruccin del elemento
motivacin y su insercin en el marco de la teora general del acto administrativo y sus
nulidades permite garantizar un Estado ms transparente que respete plenamente los derechos
de las personas.
En conclusin, otro de los elementos esenciales del acto, segn el propio texto legal, es la
motivacin o motivos del acto, de modo tal que el Estado debe expresar "en forma concreta
las razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el
inciso b del presente artculo", es decir, los antecedentes de hecho y derecho.
En particular, creemos que la motivacin del acto no es simplemente el detalle y exteriorizacin
o explicacin de los antecedentes de hecho y derecho que preceden el acto y que el Estado
tuvo en cuenta para su dictado, es decir, no se trata slo de exteriorizar en el apartado sobre

www.planetaius.org
los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar,
adems, cules son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dict el acto 53.
La motivacin es, por tanto, la relacin o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez,
entre el objeto y la finalidad.
De modo que el ejecutivo debe explicar cul es el vnculo entre las causas y el objeto, y entre
ste y la finalidad; y slo en tal caso el acto est debidamente motivado en trminos racionales
y jurdicos.
En otras palabras, el elemento motivacin del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino
de forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin dndole al acto un sentido
coherente y sistemtico
f) Finalidad
Luego, la ley dice que "habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que
otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor" y que, adems, "las medidas qu el acto
involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad".
Es decir que el acto debe cumplir con el fin que prevn las normas. En general, el fin del acto
surge de las disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cul es el fin
que debe perseguir el rgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre pblico, es decir un propsito colectivo, de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin pblico distinto de aqul que establece
la norma ya dictada.
Este elemento, segn el concepto legal, comprende tambin la proporcionalidad entre medios y
fines (objeto y finalidad).
Otro aspecto que debemos analizar es el carcter reglado o discrecional del fin. Creemos que
este elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cul es el fin del acto, pero
en general es difuso o abierto discrecional. As, en razn del carcter incierto e impreciso
del fin del acto discrecional es posible encastrar el objeto en el mbito de la finalidad sin
mayores complicaciones. Por ello, es difcil advertir vicios propios del elemento finalidad, sin
perjuicio de los casos de clara desviacin o falta de proporcionalidad entre el objeto y el fin del
acto que nosotros ubicamos metodolgicamente entre los motivos.
g) Forma
Dice el artculo 8 LPA que "el acto administrativo se manifestara expresamente y por escrito;
indicar el lugar y lecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite" y,
luego, agrega que "slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una
forma distinta"
Aqu cabe analizar dos casos complejos, a saber, por un lado, el acto no escrito y, por el otro, el
acto dictado en soporte digital y cuya firma es digital.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por
signos, tal es el caso de una seal de trnsito ubicada en la va pblica o la orden impartida por
un agente pblico verbalmente.
Por otro lado, la ley de firma digital 25.506, reglamentada por el decreto 2628/2002, introdujo el
concepto de acto administrativo digital, es decir que reconoci la validez legal del acto estatal
dictado en soporte y con firma digital. En particular, el texto legal prev el uso de la firma digital
por el Estado "en su mbito interno y en relacin con los administrados de acuerdo con las
condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de sus poderes.
Los elementos accesorios del acto
Los elementos accidentales de los actos administrativos, igual que ocurre en el derecho privado
respecto de los actos jurdicos, son: el modo, la condicin y el plazo.
El primero de ellos, esto es el modo, es una obligacin accesoria que se impone sobre el
beneficiario del acto.
En el marco del derecho pblico, el modo es la obligacin que cae sobre el destinatario del acto
y que guarda relacin con el derecho reconocido. El Estado puede exigir el cumplimiento de
esas obligaciones.
Por otro lado, la condicin, segn el Cdigo Civil, es la modalidad que decide sujetar la
adquisicin o resolucin de un derecho a un "acontecimiento incierto y futuro que puede o no
llegar" a suceder, es decir que debe tratarse de un hecho que puede o no ocurrir85.
Las condiciones pueden ser suspensivas o resolutorias. En el primer caso el nacimiento del
derecho est subordinado al acontecimiento del hecho, de modo que el acto slo produce sus
efectos desde el cumplimiento de las condiciones y no antes. En otros trminos, el acto est

www.planetaius.org
suspendido a resultas de las condiciones. En el segundo, es la extincin del derecho y no su
nacimiento aquello que est sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemente, el acto
produce sus efectos inmediatamente y desde un principio, sin perjuicio de su cese posterior por
cumplimiento de las condiciones resolutorias.
Cabe recordar que el artculo 530 del Cdigo Civil dispone que "la condicin de una cosa
imposible, contraria a las buenas costumbres, o prohibida por las leyes, deja sin efecto la
obligacin".
Igualmente en el mbito del derecho pblico la condicin es un hecho futuro e incierto en virtud
del cual el acto estatal nace o, en su caso, se extingue.
Finalmente, el plazo es la modalidad que difiere o limita en el tiempo los efectos del acto pero
que ocurre inevitablemente.
En el marco del derecho pblico el plazo es un hecho futuro y cierto en razn del cual nacen o
cesan los efectos del acto administrativo.
Finalmente, los elementos accesorios no son piezas que integren el objeto del acto y
consecuentemente sus vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por
tanto no afectan su validez, siempre claro que fueren separables del acto y sus elementos
esenciales.
LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La presuncin de legitimidad
la ley dice que el acto administrativo es en principio legtimo (artculo 12, LPA), de modo que el
Estado o quien intente valerse de l, no debe probar su validez porque el acto es en principio y
por s mismo vlido. Cabe sin embargo aclarar que esta presuncin es iuris tantum, es decir
que cede y se rompe si se prueba la invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta. La
Corte reconoci este carcter en numerosos precedentes, entre ellos, "Los Lagos", "Lipara",tJy'Pustelnik"33, incluso antes de la sancin de la LPA.
Este camino que traz el legislador tiene dos consecuencias jurdicas relevantes. Por un lado,
el juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, es decir por s mismo y
sin pedimento de parte, sino que slo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes
interesadas en el marco de un proceso judicial . El Estado no debe alegary probar el acto de
que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo, es decir alegar y probar su
invalidez.
Es decir que si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que alega como sustento
de su pretensin, ya sean constitutivos, impeditivos o extintivos, este criterio general se ve
morigerado por la aplicacin de la doctrina de las cargas probatorias dinmicas que dice que
cuando una de las partes est en mejores condiciones fcticas de producir o agregar cierta
prueba vinculada a los hechos controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio.
As, si por la ndole de la controversia o de las constancias documentales de la causa surge
evidente que una de las partes litigantes se encuentra en una posicin dominante o privilegiada
en relacin con el material probatorio ya sea por ejemplo porque se encuentra en posesin
del instrumento probatorio o por su participacin en el hecho controvertido, su deber procesal
de colaboracin se acenta, al extremo de atribursele la carga probatoria.
En conclusin, el particular damnificado, en razn del juego de estos dos principios
presuncin de legitimidad y pruebas dinmicas debe en el marco del proceso judicial
impugnar y alegar, es decir plantear el asunto, pero no necesariamente probar el vicio cuando
el Estado est en mejores condiciones de hacerlo, por ejemplo, en virtud de los expedientes u
otros elementos que estuviesen en su poder.
El carcter ejecutorio del acto
La ley dice que, en principio, los acto administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece
dos excepciones, a saber: a) cuando la ley dispone otro criterio, o b) cuando la naturaleza del
acto exige la intervencin judicial.
Opinamos que el carcter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y,
consecuentemente, el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir
principio alguno.
Cmo es la prctica en nuestro sistema institucional respecto del carcter ejecutorio de los
actos? En verdad las excepciones que prev la ley son tan amplias y extensas, que el principio,
comienza a desdibujarse y concluye invirtindose. Es decir, el principio general de ejecutividad
de los actos se ve transformado y constituido en excepcin. As, en la realidad, los actos no son

www.planetaius.org
ejecutorios, salvo casos de excepcin, tal como luego veremos por ejemplo en el campo
tributario y adems con ciertas limitaciones.
En materia de ejemplos sobre el carcter ejecutorio del acto, y con el propsito de dar mayor
claridad, citaremos tres reglas de especial inters: el Cdigo Aduanero, la ley 25.239 sobre
reforma tributaria y la ley 13.405 de la Provincia de Buenos Aires.
El carcter no retroactivo
La LPA dispone en relacin con los actos de alcance particular que "el acto administrativo podr
tener efectos retroactivos siempre que no se lesionaren derechos adquiridos cuando se
dictare en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" artculo 13;
asimismo el artculo 83 del decreto reglamentario de la leyLPA establece que "los actos
administrativos de alcance general podrn ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados
por otros, de oficio o a peticin de parte y an mediante recurso en los casos en que ste fuere
procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas
anteriores y con indemnizacin de los daos efectivamente sufridos por los administrados.
Aclaremos que respecto de los actos de alcance general debemos aplicar por va analgica el
artculo 3 del Cdigo Civil.
Es decir, adems de los caracteres ya descritos y mencionados en el artculo 12 de la LPA, el
acto administrativo es por regla irretroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre
este principio general.
Al respecto, la Corte adujo que "...en el mbito del derecho administrativo la retroactividad no
se presume y que, por el contrario, rige el principio opuesto"'". En igual sentido, la Cmara
Federal, resolvi que "el acto del BCPA que dispuso reliquidar la operacin del 28/12/89,
emitido el da 5/1/90, opera evidentemente efectos retroactivos que se encuentran vedados por
las garantas constitucionales y por su reglamentacin (art. 13 de la ley 19.549, respecto de los
actos administrativos y Art. 83 de la reglamentacin decreto 1759/72, t.o. 1991, respecto de
los actos de alcance general; coincidente con el principio general del art. 3 o del C.C.)
Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos administrativos
anulables de nulidad relativa porque sus efectos "se retrotraern a la fecha de emisin del acto
objeto de ratificacin o confirmacin". Trataremos este supuesto con mayor detalle ms adelante.
LOS MODOS DE EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La revocacin del acto administrativo
La revocacin es un modo de extincin del acto administrativo dispuesto por el propio ejecutivo
ante s mismo, sin intervencin del juez y por razones de legitimidad o de oportunidad, mrito o
conveniencia.
En particular, el ejecutivo cuando descubre un acto ilegtimo debe extinguirlo por s y ante s por
medio del instituto de la revocacin o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como
prescribe la ley, recurrir ante el juez con el objeto de que ste declare invlido el acto.
Cul es el rgano competente para revocar el acto en sede administrativa? En principio el
rgano que dict el acto, sin perjuicio de que el rgano superior jerrquico tambin puede
hacerlo por dos vas, a saber: por un lado, de oficio mediante el instituto de la avocacin
trayendo ante s el trmite y resolucin del caso que se encuentra en el mbito del inferior. Por
el otro, por pedido de parte interesada, cuando resuelve los recursos administrativos contra los
actos del inferior. Cul es el plazo para hacerlo? El ejecutivo de oficio puede hacerlo en
cualquier momento. Por su parte, el pedido de parte interesada debe formularse en el plazo
normativo que estudiaremos en el marco del procedimiento y los recursos administrativos.
La revocacin de los actos estatales por oportunidad, mrito o conveniencia
Hemos dicho y repetimos que el legislador establece que el acto "tambin podr ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados" (artculo 18 LPA).
En trminos concordantes la Cmara Federal dijo que "la concesin otorgada de un bien del
dominio pblico puede ser cancelada o revocada en cualquier momento por el poder
concedente, sin perjuicio de la indemnizacin que corresponda acordar al concesionario por los
daos sufridos y siempre que la revocacin no se funde en la falta deficiente prestacin del
servicio.
a) debe el Estado motivar sus actos cuando resuelve revocar por razones de oportunidad?;

www.planetaius.org
b) puede el Estado revocar actos ilegtimos por razones de oportunidad?;
c) el Estado siempre debe indemnizar cuando resuelve revocar sus propios actos por
motivos de oportunidad?
(a) Respecto del. primer aspecto diremos que el Estado siempre debe motivar sus actos.
(b) el Estado slo puede revocar por razones de mrito y fundadamente el acto vlido e
indemnizar al particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto invlido porque, en tal
caso, el propio ejecutivo o el juez debe declarar su extincin y en principio sin derecho a
indemnizacin.
(c) El Estado debe indemnizar en caso de revocacin del acto por razones de oportunidad, es
decir que el ejecutivo debe motivar el acto e indemnizar.
La indemnizacin por la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia
Dijimos que el Estado puede revocar sus propios actos por dos razones, esto es, la ilegitimidad
(vicios en el acto) o por su inoportunidad. En el primer caso, el Estado no debe indemnizar al
particular perjudicado salvo excepciones, y en el otro caso s debe hacerlo.
Es decir, cuando el Estado revoca por razones de oportunidad, mrito o conveniencia debe
indudablemente indemnizar a las personas por los daos y perjuicios causados, sin embargo
cabe plantear, al menos, el siguiente interrogante: cul es el alcance de la indemnizacin en
caso de revocacin de los actos por razones de oportunidad? El monto de la reparacin debe
alcanzar slo al dao emergente o tambin al lucro cesante?
La Corte en el antecedente "Snchez Granel" sostuvo que el principio jurdico que rige toda
indemnizacin es la integridad indemnizacin plena y que no cabe recurrir analgicamente
a la ley de expropiaciones que establece un criterio restrictivo dao emergente.
Recordemos que el artculo 10 de la ley 21.499ley de expropiacionesdice que "la
indemnizacin slo comprender el valor objetivo del bien y los daos que sean una
consecuencia directa e inmediata de la expropiacin.... No se pagar el lucro cesante...". Cabe
agregar que en este precedente se discuti la responsabilidad estatal contractual.
Ms adelante, en el caso "Motor Once" el tribunal seal la improcedencia del resarcimiento del
lucro cesante en los casos en que el Estado debe responder por sus actos lcitos realizados en
ejercicio de sus facultades de polica. Por qu? Por la aplicacin analgica de la ley de
expropiaciones137.
Posteriormente, en el antecedente "Juncaln" la Corte sostuvo que las conductas lcitas del
Estado en el presente caso se trataba de hechos no lo eximen de la obligacin de resarcir
los perjuicios sufridos por los particulares, y que la reparacin no puede limitarse al dao
emergente con exclusin del lucro cesante ya que la indemnizacin debe ser plena, salvo
razones de fuerza mayor o cuando el marco contractual o las leyes establezcan un criterio
contrario. Y agreg que no cabe aplicar analgicamente la ley de expropiaciones que slo
prev e! reconocimiento del dao y no del lucro, toda vez que no cabe esa comparacin
cuando el texto legal (ley de expropiacin) es una solucin de excepcin.
La caducidad del acto administrativo
Dice la LPA (art. 21) que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en l. Para ello
deben darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus
compromisos y el acto de intimacin estatal constituyndolo en mora y otorgndole adems
un plazo razonable para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del
interesado y el vencimiento del plazo suplementario.
En tal caso, el Estado debe declarar la caducidad sin que ei particular tenga derecho al cobro
de indemnizacin alguna ya que el acto se extingui por causas que recaen sobre l.
Las nulidades del acto administrativo
El tercer y ltimo modo de extincin de los actos administrativos, adems de las tcnicas de la
revocacin y caducidad ya estudiadas, es la nulidad del acto.
Cabe adelantar que la revocacin y la nulidad estn apoyadas bsicamente en las
irregularidades o vicios del acto, es decir sus contradicciones con el ordenamiento jurdico. Sin
embargo existen dos asuntos centrales que dividen las aguas entre stos. Por un lado, las
revocaciones proceden tambin por motivos de inoportunidad y no slo por ilegitimidad. Por el
otro, la revocacin es obra del ejecutivo y la nulidad por su parte del juez.
EL REGIMEN DE NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

www.planetaius.org
El rgimen de las nulidades en el derecho civil
La nulidad es una sancin que prev el ordenamiento, de modo expreso o implcito, ante los
defectos esenciales del acto jurdico y que priva a ste de sus efectos normales mediante un
proceso de impugnacin y declaracin de invalidez con el objeto de preservar el inters pblico
o privado1'11. Vale recordar que los actos jurdicos son "los actos voluntarios lcitos, que tengan
por fin inmediato, establecer entre las personas relaciones jurdicas, crear, modificar, transferir,
conservar o aniquilar derechos"1*14.
Por su parte, el ttulo IV del Cdigo Civil sobre la nulidad de los actos jurdicos establece como
principio que "los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos jurdicos que las que
en este Cdigo se establecen" de modo que las nulidades del acto, es decir, las sanciones
legales que privan de sus efectos normales al acto jurdico, son taxativas. En tal sentido, dice
BORDA "lo que el legislador ha querido evitar con el artculo 1037, es que los jueces puedan
fundarse en cualquier omisin o trasgresin legal, para dictar una medida tan grave corno es la
anulacin de un acto"145.
Sin embargo el artculo 18, Cdigo Civil, dispone que "los actos prohibidos por las leyes son de
ningn valor, si la ley no designa otro efecto para el caso de contravencin". Es decir, este
precepto determina una nulidad implcita como correlato de cada prohibicin legal. Esta ltima
es la opinin de la mayora de los autores y los jueces.
En sntesis, la invalide del acto jurdico es excepcional, por eso en caso de dudas debe
estarse por la validez del acto, y slo debe admitirse cuando ha sido establecida por el
legislador ya sea de modo expreso o virtual.
Es decir, la declaracin de nulidad de los actos jurdicos tiene efectos retroactivos, trtese de
actos nulos o anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre
un inmueble y siempre que se trate de adquirentes de buena fe y a ttulo oneroso 147.
Por otro lado, los actos anulados aunque no tengan los efectos propios de los actos jurdicos
"producen sin embargo, los efectos de los actos ilcitos, o de los hechos en general, cuyas
consecuencias deben ser reparadas". De modo que existe responsabilidad de reparar si se dan
las siguientes condiciones de modo concurrente: a) acto jurdico nulo; b) existencia de dao; c)
relacin de causalidad entre la conducta antijurdica (celebracin del acto jurdico invlido) y el
dao; d) factor de atribucin respecto de una de las partes y, por ltimo, e) desconocimiento del
vicio por quien demande el resarcimiento.
Dicho esto, cabe sealar y explicar cules son las categoras que establece la teora general de
las nulidades del acto jurdico en el derecho privado, a saber:
A) los actos nulos y anulables y
B) los actos de nulidad absoluta y relativa
El rgimen de nulidades en el derecho pblico
El Derecho Administrativo, en un principio y en trminos histricos ms all de los juicios de
valor recurri de modo directo en unos casos y analgico en otros al campo del derecho
privado con el propsito de llenar las innumerables lagunas y desentraar el rgimen jurdico
de los actos administrativos y en particular sus nulidades.
Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y anulables de nulidad relati va
En medio de este derrotero cabe preguntarse si debe recurrirse al derecho privado y, en
particular, al rgimen de las nulidades propio del Cdigo Civil. La respuesta obviamente es que
no. Este es un aspecto bsico del rgimen de nulidades del derecho pblico que fue explicado
por la Corte desde el antecedente "Los Lagos S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional"del ao
1941.
Los jueces advirtieron que no es posible utilizar las teoras propias de los actos jurdicos del
derecho civil en el derecho pblico e intentaron desentraar cules son las bases que permiten
distinguir un terreno del otro y construir as el edificio dogmtico del derecho pblico sobre
pilares propios. Por ltimo, tengamos presente que en ese entonces no exista ley que guiase
el criterio judicial
En definitiva, el tribunal reconoci el carcter autnomo del Derecho Administrativo y, en
particular, el alcance propio y especfico del rgimen de las nulidades del acto administrativo
respecto de la teora de los actos jurdicos del derecho civil.
Cules son los vicios, segn el criterio de la Corte, en relacin con los elementos detallados?
En materia de competencia "la falta de aptitud del poder ejecutivo, derivada de carecer de
facultades para poner en movimiento su actividad"; en el caso del objeto, "la prohibicin de
realizar ciertos actos" y, por ltimo, en el campo de las formas "la omisin de aquellos

www.planetaius.org
requisitos de carcter formal prescritos por las leyes y los reglamentos". Ante tales vicios: la
nulidad del acto es absoluta o relativa? En este contexto, los jueces dijeron que "en todos esos
supuestos la nulidad del acto sera completa y total, es decir, absoluta".
Antes de avanzar es necesario aclarar que en el campo del derecho pblico utilizaremos
indistintamente los conceptos de actos nulos y nulidades absolutas por un lado, y actos
anulables y nulidades relativas por el otro.
Hemos mencionado antes el artculo 14 de la LPA que establece un listado o detalle de los
vicios propios del acto administrativo como nulidades absolutas e insanables, segn su propio
encabezamiento. De modo que es posible y razonable inferir de ese texto normativo que todos
los vicios que prev este precepto artculo 14 LPA son vicios de nulidad absoluta.
Recordemos que este artculo dice textualmente que "El acto administrativo es nulo, de nulidad
absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en
cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica
o moral ejercida sobre el agente o por simulacin absoluta;
b) cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspir su dictado".
As, de acuerdo a la lectura del texto legal y en particular de los artculos 14 y 15 LPA, es
razonable concluir que el legislador previo claramente dos categoras: a) los actos
administrativos nulos de nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad
relativa.
Aclaremos cules son los trminos que utiliz el legislador. Por un lado, los nombres de:
1- actos nulos de nulidad absoluta e insanable (artculo 14 LPA);
2- actos de nulidad absoluta, es decir, irregulares (artculo 17 LPA) y
3- actos administrativos nulos (artculo 20 LPA).
Por el otro, los ttulos de:
1- actos anulables (artculo 15 LPA);
2- actos regulares viciados (artculo 18 LPA) y
3- actos administrativos anulables (artculo 19 LPA).
En sntesis, creemos que, prescindiendo de las categoras propias del derecho civil que el
Derecho Administrativo abandon en su momento, cabe encuadrar todos las especies de
nulidades citadas por el legislador en el texto de la LPA en el esquema de nulidades que
describimos desde un principio en este captulo (1 actos nulos de nulidad absoluta y 2
actos anulables de nulidad relativa) con el propsito de evitar confusiones o enredos simplemente de palabras y sin sentido. Estas categoras nos permiten salvar cualquier contradiccin
de la ley. Es que en verdad el punto ms controvertido no es el de las denominaciones sino el
criterio de distincin conceptual entre ambas categoras.
na interpretacin armnica e integral de los preceptos antes citados puede conducirnos al
siguiente esquema de nulidades en el marco del derecho pblico:
a) los actos nulos de nulidad absoluta (artculos 14 y 20 LPA), tambin llamados irregulares
(artculo 17 LPA) que impiden la existencia de uno o ms de sus elementos esenciales (artculo
15 LPA) y cuya enumeracin o listado no taxativo est descrito en el artculo 14 LPA;
b) por otro lada, los actos anulables de nulidad relativa (artculo 15 LPA), tambin llamados en
parte regulares (artculo 18 LPA), que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la
existencia de sus elementos esenciales. A su vez, el acto anulable de nulidad relativa puede ser
objeto de saneamiento (artculo 19 LPA).
De modo que e criterio bsico para distinguir entre ambas categoras de nulidades de los actos
administrativos es, tras el vicio, la subsistencia o no de los elementos esenciales.
El criterio madre es, entonces, que las nulidades son absolutas actos nulos o relativas
actos anulables segn el vicio impida o no la existencia de alguno de los elementos
esenciales del acto administrativo. De todos modos es conveniente y quizs necesario
completar este concepto y darle as mayor contenido y precisin.
Debemos reconocer que en verdad, el pilar bsico del rgimen de nulidades del derecho
pblico tras la existencia o no de los elementos esenciales, es la violacin del inters colectivo.
Sigamos construyendo el cuadro. El legislador establece un criterio o gua que es la presuncin
de que la lesin es grave cuando, en virtud del vicio en el acto bajo anlisis, desaparece alguno
o varios de los elementos esenciales. En caso contrario, el vicio constituye un defecto anulable
y de alcance relativo. De modo que el intrprete no debe ya detenerse en cul es el grado de

www.planetaius.org
violacin sobre el inters o el orden pblico, sino en el concepto legal de la existencia o no del
elemento esencial del acto detrs del cual est ubicado el inters pblico predeterminado en
estos trminos por el propio legislador.
El rgimen jurdico de los actos nulos de nulidad absoluta y anulables de nulidad
relativa. Los efectos. El saneamiento y conversin del acto administrativo. El plazo de
prescripcin de las acciones. La indemnizacin al particular
En primer lugar, es conveniente pensar si el principio en el campo del derecho pblico en caso
de vicios es tachar el acto como nulo de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa. Es
decir el principio es la nulidad absoluta (nulo) o la nulidad relativa (anulable)?
Creemos que el criterio que debemos seguir es aquel que surge de la LPA artculos 14 y 15
. Sin embargo, en caso de dudas debemos buscar un criterio rector. Cul es ese criterio? Si
no existen derechos o garantas constitucionales en conflicto, entonces el principio es el
carcter anulable de nulidad relativa por aplicacin de la regla de presuncin de validez de los
actos estatales. Por el contrario, cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el
principio debe ser la nulidad absoluta.
En segundo lugar, cabe analizar si la nulidad de los actos administrativos tiene o no efectos
retroactivos. Es sabido que en el derecho civil la invalidez de los actos trtese de nulidades
relativas o absoluytas tiene efectos retroactivos. Por su lado, en el derecho pblico se
sostiene comnmente que la descalificacin de los actos nulos de nulidad absoluta tiene
efectos retroactivos y que los actos anulables de nulidad relativa tiene o no efectos retroactivos
segn el criterio de los distintos operadores jurdicos.
Por nuestro lado, creemos que los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos
retroactivos con las salvedades que indicaremos ms adelante en el punto sobre el deber
estatal de reparar y que los actos anulables de nulidad relativa no deben tener efectos hacia
atrs sino slo hacia el futuro porque el vicio es menor, salvo que el particular hubiese obrado
de mala fe.
As, el legislador prev expresamente y en trminos puntuales que el saneamiento de los vicios
anulables de nulidad relativa tiene consecuencias retroactivas. Por eso, en sentido contrario,
cuando el acto anulable de nulidad relativa no es saneado y sigue viciado, no pueden
.mantenerse en pie sus efectos anteriores y su declaracin de invalidez debe necesariamente
alcanzarlos efectos retroactivos.
Es que en verdad si la invalidez del acto anulable de nulidad relativa no tuviese efectos
retroactivos, entonces no tiene sentido jurdicamente reconocer al acto de saneamiento tales
efectos (retroactivos) porque las situaciones nacidas bajo su amparo deberan seguir en el
mundo jurdico y slo debiramos discutir los efectos del futuro.
En tercer lugar, el acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta
puede ser objeto de saneamiento (art. 19, LPA) o conversin (art. 20, LPA), respectivamente.
El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Dice la
ley que el acto anulable de nulidad relativa, es decir, aqul cuyos vicios no impiden la existencia
de sus elementos esenciales, puede ser objeto de saneamiento en dos casos:
a) cuando el acto hubiere sido dictado por el rgano incompetente en razn del grado y las
tcnicas de la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes. En tal caso, el rgano
competente, es decir el rgano superior jerrquico, puede ratificar el acto y as salvar sus vicios; y
b) cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable
de nulidad relativa en cuyo caso el rgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar otro
acto confirmando aqul.
Estos dos supuestos se conocen jurdicamente como tcnicas de ratificacin y confirmacin de
los actos viciados, es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos.
Por su parte, el acto nulo no puede ser objeto de saneamiento, pero s de conversin. Qu es
la conversin del acto estatal? Es la sustitucin de un acto por otro cuando "los elementos
vlidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere vlido" siempre
claro- <|tie sumemos el consentimiento del particular.
De modo que en el caso de la conversin de un acto por otro estn presentes los siguientes
caracteres:
a) el acto primigenio que es objeto de conversin debe ser nulo de nulidad absoluta;
b) ciertos elementos del acto nulo deben ser vlidos;
c) los elementos vlidos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto
estatal no viciado y, por ltimo,

www.planetaius.org
d) el nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto invlido, es decir que estos
elementos deben permanecer inclumes.
En otros trminos, tras el paso de la conversin, ciertos elementos del primer acto nulo siguen
en pie y permiten integrar el nuevo acto legtimo.
En cuarto lugar resta analizar, el plazo de prescripcin de las acciones de nulidad de los actos
estatales, es decir el trmino en que las partes pueden plantear ante el juez y en el marco de
un proceso los defectos de aqullos con el propsito de expulsarlos del mundo jurdico por
decisin del juez y consecuentemente beneficiarse con ello. En este punto es importante
advertir que en el marco del derecho pblico el plazo de caducidad trmino en que las
personas deben interponer las acciones judiciales contra el Estado desplaza a la prescripcin
de las acciones, salvo casos de excepcin que luego estudiaremos. En los captulos siguientes
analizaremos el plazo de caducidad. Volvamos sobre el instituto de la prescripcin de las
acciones y su detalle.
En nuestro criterio es necesario distinguir entre los actos nulos de nuli dad absoluta y anulables
de nulidad relativa, en el primer caso, la accin es en principio imprescriptible, mientras que en
el otro actos anulables de nulidad relativa el plazo de prescripcin es de diez o dos aos,
segn el caso
Las nulidades manifiestas y no manifiestas
El artculo Io de la ley de amparo dice que "la accin de amparo ser admisible contra todo acto
u omisin de autoridad pblica que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o
amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantas...". En igual
sentido el artculo 43 de la Constitucin Nacional, tras la reforma de 1994, reconoce el vicio de
arbitrariedad o ilegalidad de carcter manifiesto.
Por su lado, la Corte en el caso "Pustelnik" sostuvo que la "presuncin de legitimidad de los
actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen
ele una invalidez evidente y manifiesta" y que "la invalidez manifiesta de los actos cuya
ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar
vicio oculto alguno, constituye un concepto general del orden jurdico, que slo requiere una
declaracin judicial o administrativa a su respecto, a diferencia de la invalidez oculta que
requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible".
A su vez siguiendo el caso "Pustelnik" dijo la Corte que "el acto administrativo regular, en
cambio, aun cuando traiga aparejados vicios de ilegitimidad, ostenta empero cierto grado de
legalidad que lo hace estable y produce la presuncin de legitimidad. En consecuencia, no le es
dable a la Administracin pblica revocarlo por s y ante s en razn de su ilegitimidad, sino que
debe demandara judicialmente o revocar el acto por razones de mrito, oportunidad o
conveniencia".
A ello debemos agregar otra categora, esto es, los actos estatales viciados de nulidad
manifiesta y no manifiesta. Cul es el criterio que nos permite distinguir entre estas especies?
El derecho privado dice que la lnea divisoria es si el vicio surge de modo palmario o no del
acto y, consecuentemente, en un caso es necesario que el juez investigue el defecto y en el
otro no. Creemos que este criterio es igualmente vlido en el derecho pblico ya que ste es el
sentido impreso por el legislador en los textos antes citados. De todas maneras es necesario
aclarar que el carcter manifiesto o palmario del vicio no significa que aparezca simplemente
de la lectura o, en su caso, de modo visual del propio texto del acto, sino que el vicio es
manifiesto si surge de una operacin lgica simple que consiste en confrontar el acto con el
ordenamiento jurdico.
Por el contrario si el vicio slo puede ser descubierto por medio de un anlisis ms complejo y
detallado en trminos lgicos y jurdicos, de modo que no es suficiente con las operaciones
antes descritas, entonces, el vicio es no manifiesto.
El rgimen jurdico de las nulidades manifiestas y no manifiestas
El rgimen jurdico de las nulidades manifiestas es el siguiente:
Primero, el operador jurdico el ejecutivo, el particular o el propio juez, en el caso de las
nulidades manifiestas, debe realizar una operacin simple de confrontacin entre el acto y las
normas con el propsito de advertir los vicios que en este contexto surgen de modo
evidente. Distinto es el caso de las nulidades no manifiestas porque entonces el trabajo del
intrprete es ms complicado y requiere otras operaciones jurdicas, por ejemplo, la
interpretacin de los hechos, la valoracin de los medios probatorios o la aplicacin de normas
jurdicas en razn de las indeterminaciones del modelo.

www.planetaius.org
Segundo, la categora de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relacin directa
con las nulidades absolutas o relativas respectivamente. Por ello, como ya hemos dicho, los
actos invlidos en el derecho pblico pueden ser: a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta; b)
nulos de nulidad absoluta y no manifiesta; c) anulables de nulidad relativa y manifiesta y, por
ltimo, d) anulables de nulidad relativa y no manifiesta 235. Sin embargo cabe advertir que este
no es el criterio seguido por la Corte en el caso "Puste-lnik" trascripto en los prrafos
anteriores.
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas actos nulos de nulidad absoluta destruyen el
principio de legitimidad y fuerza ejecutoria del acto administrativo por las razones que ya
expusimos.
Cuarto, es opinable si el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos.
Por nuestro lado, nos inclinamos por decir que puede hacerlo tratndose de actos viciados por
nulidades absolutas y evidentes.
EL HECHO ADMINISTRATIVO
El Cdigo Civil establece que "los hechos de que se trata en esta parte del Cdigo son todos
los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin, transferencia o
extincin de los derechos u obligaciones" (artculo 896 CC). El derecho civil en verdad no
distingue entre el acto y el hecho jurdico en iguales trminos que el derecho pblico.
En el derecho pblico el acto es un modo de manifestacin formal de voluntad estatal y por su
parte el hecho es simplemente un comportamiento. Es decir, el hecho administrativo es un
comportamiento material que expresa decisin estatal.
As, el hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno o
quizs precedido por un acto inconexo con el hecho. En caso contrario, cuando el
comportamiento est precedido por un acto, las conductas no constituyen hechos
administrativos sino simplemente ejecucin material de aqul.
LAS VAS DE HECHO
En el marco de las vas de hecho, el legislador establece que el Estado debe abstenerse de los
"comportamientos materiales que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho
o garanta constitucionales" y de "poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso
administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de los efectos
ejecutorios de aquel, o que, habindose resuelto no hubiere sido notificado".
De modo que las vas de hecho, tal como expusimos en los prrafos anteriores, es el
comportamiento material ilegtimo del Estado que desconoce derechos o garantas
constitucionales. Un ejemplo de ello es cuando el Estado resuelve demoler un edificio o
disolver una manifestacin sin acto previo y de modo ilegtimo porque el edificio no
amenaza ruina o los manifestantes no cometen ningn delito o infraccin en el ejercicio de su
derecho constitucional de expresar sus ideas, reunirse y peticionar ante las autoridades.
En caso que el Estado hubiese dictado el acto, ste es ilegtimo y a su vez los hechos
descritos no constituiran un hecho material ilegtimo vas de hecho sino simplemente la
ejecucin de un acto administrativo ilcito.
El segundo supuesto de vas de hecho que prev la ley es cuando el Estado pone en ejecucin
un acto estando pendiente de resolucin un recurso administrativo cuya interposicin suspende
sus efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habindose resuelto el recurso, no
hubiere sido notificado.
En tal caso, el acto es vlido pero no as su cumplimiento porque el acto no puede ser
ejecutado en tanto el recurso interpuesto por el particular suspendi su cumplimiento por
mandato legal expreso.
As, el presente instituto comprende:
A) el comportamiento material estatal ilegtimo no precedido por acto;
B) el comportamiento material precedido de un acto estatal legtimo, pero que no guarde
relacin con ste; y
C) el cumplimiento material de un acto cuya ejecucin debe suspenderse por mandato legal
por sus caracteres c por la interposicin de los recursos.
EL SILENCIO Y LAS OMISIONES ESTATALES
El silencio es otro de los modos de expresin de la voluntad del Estado. Pero, cmo debe
interpretarse el silencio? Este debe interpretarse en sentido contrario a la pretensin del
particular, salvo que la ley establezca otro criterio diferente y opuesto.
Antes de avanzar conviene que recordemos la distincin que hemos propuesto entre:

www.planetaius.org
1) el silencio como instituto de expresin de voluntad estatal en trminos generales (material)
y
2) el instituto del silencio del Estado en el marco de los recursos administrativos en particular,
es decir luego de dictado el acto e impugnado ste por el interesado (formal).
En el primer caso, el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en s mismo.
En cambio en el segundo caso, la decisin estatal ya existe, es decir que est predeterminada
y simplemente debemos impugnarla con el objeto de agotar las instancias administrativas. Si,
en tal contexto, el Estado guarda silencio, ste debe interpretarse como rechazo respecto de la
revisin de sus propios actos, habilitndose consecuentemente el proceso judicial.
Creemos entonces que el silencio formal es el supuesto simple de configuracin de la decisin
estatal en el marco puntual de un procedimiento de impugnacin, de nodo que el silencio slo
tiene por objeto confirmar un acto previo. En el otro, el silencio es por mandato legal una
decisin estatal en s misma y con carcter originario en relacin con una pretensin del
particular silencio material.
Por ltimo, la omisin estatal es un concepto distinto del silencio material o formal porque
consiste en una inactividad material del Estado en el marco de una obligacin a su cargo de
contenido debido, especfico y determinado, por ejemplo proveer los tratamientos mdicos
necesarios con el objeto de preservar el derecho a la salud de las personas. Es decir que en
este contexto - existe un derecho del particular ya reconocido por el ordenamiento jurdico.
La omisin estatal es un modo de expresin de la voluntad estatal en tanto el Estado no hace
ciertos los derechos ya reconocidos por el ordenamiento. Por el contrario, cuando el Estado
slo est obligado en trminos imprecisos e indeterminados y por otro lado el inters de las
personas es debilitado e incierto, entonces stas deben ir por el camino del silencio con el
propsito de constituir conductas, es decir que es necesario definir y dar cuerpo a las
decisiones estatales. As, las personas deben recorrer las vas del silencio y provocar y forzar
las conductas estatales-^ En cambio, los incumplimientos de las obligaciones ciertas del Estado
constituyen por s mismo conductas de omisin
En conclusin, en este punto es necesario detenernos, volver y distinguir entre ios siguientes
supuestos, como ya explicamos anteriormente, a saber:
a) omisin: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de un derecho
preexistente y
b) silencio: pretensiones de las personas ante simples expectativas sobre el reconocimiento
de derechos o creacin de nuevos derechos.
En el primer caso el Estado tiene la obligacin de dar o hacer y ello de un modo debido,
especfico y determinado (por ejemplo, el pago por un servicio efectivamente prestado por el
particular). As, el reconocimiento del derecho est predeterminado por el ordenamiento jurdico
y no depende por tanto de las conductas estatales o del propio interesado. Es ms, el Estado
ya expres su decisin porque en el marco de una obligacin especfica y debida omitid su
cumplimiento.
En el segundo, la obligacin del Estado es de orden genrico e indeterminado (por caso el
deber del Estado de otorgar un permiso de uso especial de un bien del dominio pblico, es
decir intereses ms difusos). El reconocimiento de las pretensiones de los particulares depende
de una decisin discrecional del ejecutivo. Otro ejemplo es a incorporacin en los regmenes
de promocin industrial.
EL ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL
El concepto de acto administrativo de alcance general y su distincin con el acto de alcance
particular
Sabemos que el acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su
parte, es de alcance general. Pero cul es la distincin entre el estndar particular o general
del acto que s.'rve de gua entre ambos conceptos? Creemos que el punto de apoyo es el
sujeto destinatario del acto pero, en particular como ya sealamos en los comienzos de este
captulo, el carcter individualizado o no del sujeto en el marco del propio acto y__adems su
carcter abierto o cerrado.
En otros trminos, el acto es particular si cumple con dos condiciones: (a) dice quines son las
personas destinatarias y (b) el campo es cerrado.
Las diferencias entre el acto de alcance general y el reglamento
l reglamento y el acto de alcance general comparten el destinatario indeterminado, pues
alcanzan a todos aquellos que se encuentren en un determinado estado o situacin de hecho
carcter general. Pero, por otro lado, las diferencias consisten en que el acto de alcance

www.planetaius.org
general est fundado en situaciones concretas y su resultado es nico e irrepetible, mientras
que el reglamento tiene por sustento y objeto regular conductas en trminos abstractos y
atemporales.
El rgimen jurdico de los reglamentos
A) el postulado de la inderogabildad singular de los reglamentos, es decir la prohibicin del
ejecutivo de ordenar la no aplicacin de los actos de alcance general sobre un caso particular
creando un estado de excepcin o privilegio;
B) el rgimen jurdico aplicable, es decir particularmente si debemos seguir o no la ley 19.549
sobre procedimiento administrativo;
C) el modelo de impugnacin de los reglamentos;
D) la legitimacin para impugnar los reglamentos y, por ltimo,
E) los efectos de la revocacin por el ejecutivo o la declaracin judicial de nulidad de los
reglamentos absolutos o relativos.
Los efectos de la revocacin o declaracin judicial de nulidad de los reglamentos
En el marco de los actos estatales particulares, su extincin puede tener efectos retroactivos o
no segn el caso. Este es el debate que hemos reproducido en los puntos anteriores.
Sin embargo, ya ubicados en el terreno de los actos de alcance general o reglamentos
estatales, los efectos comprenden dos aspectos relevantes. Por un lado, los efectos temporales
retroactivos o no y, por el otro, los efectos relativos o absolutos, esto es si la declaracin de
invalidez del reglamento comprende a las personas recurrentes o debe extenderse sobre todos.
Entonces, el cuadro es el siguiente:
1. impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa;
2. impugnaciones directas y revocaciones en el campo administrativo;
3. impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad, e
4. impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.
Veamos cules son los efectos en cada caso, sin dejar de pensar que en este contexto es
necesario componer varios principios, entre ellos, el de divisin de poderes, legalidad,
inderogabilidad singular de los reglamentos e igualdad.
En los dos primeros, es decir el caso (1) y (2) revocacin en sede administrativa de los
reglamentos impugnados de modo directo o indirectolos efectos extintivos son absolutos. As,
la resolucin dictada por pedido de parte o bien de oficio por el ejecutivo trae consigo la
extincin del acto con efectos absolutos porque ste tiene la obligacin en caso de
ilegitimidad del acto cuestionado de modificarlo, sustituirlo o revocarlo, es decir que el
ejecutivo debe respetar el principio de legalidad sin cortapisas. Adems, las ideas contrarias
efectos relativos nos conducen a aceptar por este camino la derogacin singular de los
reglamentos.
En el siguiente supuesto que planteamos (3), la impugnacin indirecta de los reglamentos
esto es el cuestionamiento de un acto de alcance particular y tras ste el acto de alcance
general que le sirve de sustento y declaracin judicial de nulidad, sus efectos debe ser
relativos (slo entre partes).
Por ltimo, en el caso del cuestionamiento directo de un reglamento por ante el juez y
declaracin de invalidez por ste (4), el decisorio debe tener efectos absolutos.
Sin embargo, es conveniente hacer ciertas aclaraciones. En cualquier caso las sentencias
judiciales que declaran la validez o nulidad de un reglamento deben tener efectos absolutos?
Entendemos que es necesario matizar este concepto. As, cuando el fallo judicial nulifica el
reglamento y favorece a todos creemos que s. Este supuesto no ofrece mayores dificultades
porque no desconoce los derechos de las personas que son alcanzadas por el acto judicial.
Si contrariamente las sentencias judiciales crean o mantienen un estado desventajoso respecto
de quienes no fueron parte en el proceso judicial, entonces sus efectos no pueden desconocer
el derecho de los terceros nacidos bajo ese reglamento, salvo que hubieren participado como
terceros en el proceso.
Por eso en conclusin los efectos absolutos deben matizarse por aplicacin del respeto de
los derechos de terceros y, en particular, el derecho de defender sus propios intereses y de
propiedad. Ef decir, si las sentencias causan perjuicio respecto de terceros ya sea que declaren
la validez o invalidez del reglamento, sus efectos no pueden desconocer los derechos de aqullos.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

www.planetaius.org
El decreto 1023/2001 sobre el Rgimen de Contrataciones de la Administracin Nacional
establece un concepto claramente mixto, es decir, en parte objetivo (contenido o tipo) y en
parte subjetivo (sujeto estatal) con el propsito de definir el contrato administrativo. As, el
artculo 4o del decreto siguiendo un concepto objetivo dispone que "este rgimen se aplicar a
los siguientes contratos:
a) compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultara, alquileres con opcin de
compra, permutas, concesiones de uso de los bienes del dominio pblico y privado del Estado
Nacional, que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en su mbito de aplicacin
y a todos aquellos contratos no excluidos expresamente;
b) obras pblicas, concesiones de obras pblicas, concesiones de servicios pblicos y
licencias".
Por su parte, el artculo 5o, tambin .dentro del mbito objetivo o material, dice que "quedarn
excluidos los siguientes contratos,
a) los de empleo pblico,
b) las compras de caja chica,
c) los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho pblico
internacional, con instituciones multilaterales de crdito, los que se financien total o
parcialmente con recursos provenientes de esos organismos.
d) los comprendidos en operaciones de crdito pblico".
El contrato administrativo y los actos bilaterales
el contrato administrativo es o no un acto bilateral? Entendemos que el acto es el gnero y
que el contrato es una de sus especies y su consecuencia claro es la aplicacin de la ley
de procedimientos en el mbito contractual por va supletoria o analgica segn veremos luego
en caso de indeterminaciones del rgimen especfico. Es decir, contrato y acto bilateral son
sinnimos. Es ms, no existe el acto bilateral como concepto autnomo sino que las conductas
estatales pueden clasificarse ntrelos actos (unilaterales) y contratos (bilaterales). El contrato
es, entonces, el acto bilateral y adems compuesto, es decir que est integrado por otros actos
dictados en el trmite de perfeccionamiento, ejecucin o extincin
de aqul.
El nuevo perfil de los contratos administrativos
Finalmente cabe destacar el nuevo perfil de los contratos administrativos en el derecho
comparado y entre nosotros. Segn GARCA DE ENTERRIA y RAMN FERNANDEZ "se ha
intentado teorizar como una tendencia general y estimular como una poltica liberalizadora y
desalienante sta que se ha venido en llamar Administracin concertada: la Administracin
renunciara a hacer valer imperativa y unilateralmente sus poderes y se avendra a convenir
con los particulares destinatarios la aplicacin concreta de los mismos, ganando, en cambio,
una colaboracin activa de los administrados ms beneficiosa ... que la pasiva y resignada,
cuando eludida o evadida, sumisin. Esta tendencia encontr especial eco en el mbito de la
Administracin econmica...
En nuestro pas, la ley 17.520 autoriz al ejecutivo a crear" sociedades annimas mixtas con
o sin mayora estatal para el cumplimiento de los fines "haciendo el aporte de capital que
considerare necesario o creando los fondos especiales pertinentes". De modo que por un
lado el Estado constituye una sociedad con personas privadas ypor el otro la sociedad
(sociedad de economa mixta) aparece frente al propio Estado con iguales derechos y
obligaciones que cualquier concesionario.
Por su parte, el decreto 967/2005 estableci el rgimen nacional de asociacin pblico privada
como un instrumento de cooperacin entre ambos sectores con el fin de asociarse para la
ejecucin y desarrollo de obras pblicas, servicios pblicos y otras actividades.
Cmo es el procedimiento de conformacin de la asociacin? En primer lugar, el organismo
interesado debe hacer una propuesta que contenga la identificacin del proyecto, las bases de
su factibilidad, el monto de la inversin, la forma jurdica de la asociacin a crearse y el detalle
de los aportes del sector pblico y privado. En segundo lugar, el organismo debe remitir el
proyecto ante la Comisin de Evaluacin y sta dictaminar y elevar la propuesta ante el
ejecutivo. Por ltimo, el ejecutivo debe resolver si el proyecto presentado es de inters pblico
y, consecuentemente, aceptar su inclusin en el rgimen nacional de asociacin pblico
privado. De se:; as, el Ministerio de Planificacin debe llevar a cabo el procedimiento de
seleccin del socio privado.
En qu consiste la participacin del Estado? El aporte del Estado puede consistir en dinero en
efectivo, cesin de crditos o beneficios tributarios, derechos sobre determinados bienes

www.planetaius.org
pblicos (concesiones, permisos, autorizaciones), derechos sobre bienes del dominio privado
del Estado u otras formas legalmente autorizadas.
LOS ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS
El artculo 11 del decreto dispone que al menos ciertos actos dictados en el marco del
trmite de las contrataciones del Estado deben cumplir con las reglas del artculo 7 de la ley
19.549, esto es, los requisitos esenciales del acto administrativo. Cules son, entonces, estos
actos? La convocatoria y eleccin del procedimiento de seleccin; la aprobacin de los Pliegos
de Bases y Condiciones Particulares; la declaracin del llamado como desierto o fracasado; la
preseleccin de los oferentes en la licitacin con etapa mltiple; la aplicacin de penalidades y
sanciones; la aprobacin del procedimiento de seleccin; la adjudicacin; la decisin de dejar
sin efecto el procedimiento; la revocacin de los actos administrativos del procedimiento de
contratacin y, por ltimo, la suspensin, resolucin, rescisin, rescate o declaracin de
caducidad del contrato.
La competencia y capacidad
El contrato administrativo exige dos presupuestos concurrentes, por un lado, la competencia
del rgano estatal y, por el otro, la capacidad de las personas contratantes. As, la competencia
del rgano para contratar debe resultar, segn los casos, de "la Constitucin Nacional, de las
leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia"51. El decreto 1344/2007, que aprueba
el texto ordenado del decreto reglamentario de la ley de administracin financiera y de los
sistemas de control del sector pblico nacional (24.156) establece las competencias para
autorizar gastos, ordenar pagos y efectuar desembolsos. En este sentido, el decreto dice
quines son los funcionarios competentes para autorizarlos procesos de adquisicin de bienes
y servicios y aprobarlos actos de contratacin o adquisicin de bienes y servicios segn los
montos all fijados.
A su vez, quines pueden contratar con el Estado? Es decir, quines son capaces para
contratar con l? El decreto 1023/2001 establece que pueden contratar con el Estado las
personas con capacidad para obligarse en los trminos del Cdigo Civil 52y que estn
incorporadas en la base de datos que lleve la Oficina Nacional de Contrataciones 53. Sin
embargo, el decreto no cerr el crculo en estos trminos sino que, adems, excluy a ciertas
personas.
Quines no pueden contratar con el Estado? En particular: a) las personas fsicas o jurdicas
que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carcter de contratistas del Estado, segn
el rgimen jurdico vigente; b) los agentes pblicos y las empresas en que stos tengan una
participacin suficiente para formar la voluntad social en razn de la incompatibilidad o conflicto
de intereses; c) los condenados por delitos dolosos, por un tiempo igual al doble de la condena;
d) las personas procesadas por delitos contra la propiedad, la Administracin, la fe pblica o los
delitos comprendidos en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin; e) las personas
fsicas o jurdicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones tributarias o de previsin y,
por ltimo, f) las personas fsicas o jurdicas que no hubieren rendido cuentas respecto de
fondos pblicos otorgados en concepto de subsidios54.
En particular, el elemento competencia del rgano estatal est alcanzado por la ley 19.549, el
decreto 1759/72 y las normas atributivas de potestades para contratar (decreto 1344/2007). Por
el otro, el elemento capacidad del particular contratante est regido por los decretos 1023/2001
y 1759 /1972, y el Cdigo Civil.
El objeto
El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes, servicios y obras con el
menor costo y la mayor calidad. En conclusin, el objeto debe ser: a) posible en trminos
fsicos y jurdicos y b) determinado.
El procedimiento
El procedimiento en el marco contractual estatal es, segn nuestro criterio, el conjunto de actos
propios del trmite de conformacin y perfeccionamiento del contrato. n otras palabras, el
procedimiento, elemento propio del contrato, est integrado por actos instrumentales, por
ejemplo, el acto de aprobacin de los pliegos particulares, el acto de autorizacin, el acto de
llamado y el de adjudicacin del contrato. Sin embargo, ms all de la distincin entre los actos
y de cmo distinguir entre unos y otros, el punto relevante es definir cules son los principios
propios del elemento procedimiento en el marco contractual.

www.planetaius.org
As, y en primer lugar, es necesario mencionar cules son los principios en el trmite de las
contrataciones estatales:
a) La publicidad. Este postulado consiste en divulgar el proceso de contratacin estatal de
modo de hacerlo manifiesto y pblico, es decir conocido por todos.
b) La libre concurrencia. Este principio garantiza la participacin del mayor nmero posible de
oferentes con el objeto de competir entre s, en condiciones igualitarias como luego veremos, y
permitir al Estado contratar en condiciones ms favorables.
c) La igualdad. El procedimiento debe ser igualitario respecto de los oferentes" 1. La
Convencin de Naciones Unidas reconoce el estndar de equidad en el procedimiento
contractual y, en sentido coincidente, el decreto 1023/2001 dice que uno de los pilares del
procedimiento es la "igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes". As, cuando se
hubiesen incluido clusulas o especificaciones que favorezcan situaciones particulares, el
procedimiento debe ser revocado02.
d) La adjudicacin de la oferta ms conveniente. Este principio est relacionado con la
eficiencia en las contrataciones estatales. Recordemos que la Convencin Interamericana
incorpor el criterio de eficiencia.
) La transparencia. Este principio dejar ver el trmite de las contrataciones supone la
publicidad, pero adems el acceso de cualquier persona al expediente.
f) El control del procedimiento. Es decir, la comprobacin, fiscalizacin e inspeccin del
trmite contractual. En este punto, es necesario distinguir entre el control por los rganos
estatales externos, los particulares y las asociaciones civiles.
g) Los principios instrumentales o complementarios. La responsabilidad de los agentes y los
plazos.
La redaccin de los pliegos
Los pliegos son los documentos que contienen las bases y condiciones del contrato, el proceso
de seleccin del contratista y, en ciertos casos, las modalidades de la contratacin.
En general y habitualmente es posible distinguir entre los pliegos de bases y condiciones
generales y particulares, este ltimo respecto de cada contratacin y, en ciertos casos
adems el pliego de condiciones tcnicas.
El pliego de bases y condiciones generales fue elaborado por la Oficina Nacional de
Contrataciones y aprobado por el Ministerio de Economa con intervencin de la Procuracin
del Tesoro.
El Pliego nico de Condiciones Generales establece que el Pliego de Bases y Condiciones
Particulares debe, al menos, indicar entre otros aspectos:
1 - el nombre del organismo contratante;
2 - el tipo, nmero, ejercicio, clase y modalidad del procedimiento de seleccin
3 - el objeto de la contratacin
4- el lugar, da y hora de la presentacin y apertura de las ofertas;
5- las especificaciones tcnicas;
6- el criterio de evaluacin y seleccin de las ofertas;
7- el plazo de mantenimiento de la oferta;
8- el lugar de entrega de los bienes o prestacin de los servicios;
9- la forma y lugar de presentacin de las facturas;
10- la prrroga del contrato y, por ltimo,
11- en el procedimiento de etapa mltiple: a) los factores para la evaluacin de cada uno de los
sobres; b) los coeficientes de ponderacin respecto de cada uno de ellos; c) los sistemas para
la determinacin de la oferta ms conveniente; d) el valor mximo del puntaje para cada factor
que deba realizar la Comisin de Evaluacin; e) el puntaje mnimo para la precalificacin y,
adems, f) los parmetros de evaluacin respecto del sobre que contenga la oferta econmica.
Las modalidades del procedimiento
Como ya explicamos el decreto 436/2000 prev las siguientes modalidades:
a) la contratacin con orden de compra abierta;
b) la contratacin con precio tope o de referencia, y
c) la contratacin llave en mano.
En el primer caso, esto es, las contrataciones con orden de compra abierta el Estado no
establece la cantidad de bienes o servicios a adquirir sino simplemente el precio unitario y el
plazo del contrato121. En el segundo, es decir, el de las contrataciones con precio tope, el
Estado dispone el precio mximo respecto del bien o servicio, de modo que el rgano slo

www.planetaius.org
puede contratar por un precio igual o slo superior en un cinco por ciento respecto de aqul 122.
Por ltimo, las contrataciones llave en mano ocurren cuando el Estado cree conveniente la
realizacin integral de un proyecto por un solo contratista 123.
En especial, en el marco del contrato de obra pblica las modalidades de contratacin son las
siguientes: a) por unidad de medida; b) por ajuste alzado; c) por coste y costas, en caso de
conveniencia o urgencia; y d) por otros sistemas de excepcin.
Por ltimo, en el contrato de concesin de obra pblica, las modalidades son: a) el carcter
oneroso, en cuyo caso el concesionario deb- hacer un pago determinado en dinero a favor del
Estado o ste tiene participacin en los beneficios de aqul; b) el carcter gratuito o, por ltimo,
c) el precio subvencionado por el Estado125. En el caso de gratuidad o subvencin estatal el
contrato debe precisar las obligaciones de inversin del concesionario y, en su caso, la
participacin del Estado cuando los ingresos de aqul resulten superiores a las previsiones.
El llamada
Este acto supone que el rgano competente ya eligi el procedimiento de seleccin del
contratante y aprob los pliegos de bases y condiciones particulares y, luego, como paso
siguiente convoca a una cantidad determinada o indeterminada de oferentes.
El llamado o convocatoria debe realizarse mediante el dictado de un acto administrativo en los
trminos del artculo 7 de la ley 19.549 y cumplir claro con el rgimen de difusin y
publicidad en los modos y plazos que establece el decreto delegado y su decreto
reglamentario, cuestiones que ya hemos estudiado en el marco de los tipos de contratacin.
La presentacin dlas ofertas
Luego del llamado comienza a correr el plazo en que los interesados deben presentar sus
ofertas, es decir sus propuestas de contratacin, hasta el da y hora fijados en el acto del
llamado. En particular, en el campo de las obras pblicas, el oferente debe presentar la
propuesta cerrada hasta la fecha y hora correspondiente al acto de la licitacin 127.
Cules son las formalidades que deben cumplir las ofertas? Estas deben ser presentadas por
escrito, firmadas, en idioma nacional y con copias. Por su parte, los sobres, cajas o paquetes
deben estar perfectamente cerrados.
Cul es el contenido de las ofertas? Las ofertas deben contener el precio unitario y cierto, el
precio total por rengln y el precio total; la cotizacin por cantidades netas libres de envase y
de gastos de embalaje; y el origen del producto. En principio, es posible presentar ofertas por
cantidades parciales12".
La presentacin de la oferta supone el conocimiento y aceptacin de las reglas de la
contratacin por parte del oferente y, por su parte, el Pliego de Condiciones Generales aade
en trminos expresos que el oferente no puede alegar en adelante su desconocimiento.
Puede el oferente retirar su oferta? Las ofertas deben mantenerse por el trmino que fije el
pliego de bases y condiciones particulares y si el titular de la oferta no expresa su voluntad de
no renovarla en el plazo de diez das anteriores al vencimiento del plazo originario debe
interpretarse que stas estn prorrogadas automticamente por igual trmino.
Puede el oferente modificar sus propuestas? No, por aplicacin del principio de igualdad entre
los oferentes; sin embargo este criterio debe matizarse con otros principios. Cules? Por un
lado, la excusacin de la observancia de exigencias formales no esenciales y, por el otro, la
mayor concurrencia de oferentes en la puja por el contrato.
La apertura de las ofertas
La apertura de las ofertas debe realizarse en acto pblico en el lugar, da y hora determinado,
con participacin de cualquiera que tenga inters en presenciarlo incluso en el marco de las
contrataciones electrnicas.
Una vez vencido el trmino de recepcin de las ofertas no pueden recibirse otras aun cuando el
rgano competente no hubiese iniciado el acto de apertura de los sobres.
En el acto de apertura, la autoridad competente debe labrar el acta correspondiente haciendo
constar: el nmero de orden asignado a cada oferta; el nombre de los oferentes; el monto de
las ofertas; el monto y tipo de garantas que presenten los oferentes y, por ltimo, las
observaciones.
Las ofertas que fuesen observadas no pueden ser rechazadas en el acto de apertura sino que
el planteo debe ser agregado en el expediente con el objeto de su posterior anlisis y
resolucin.
Cules son las causales de rechazo de las ofertas? Entre otras las propuestas que: a) no
tuviesen firma; b) estuviesen escritas con lpiz; c) estuviesen presentadas por personas

www.planetaius.org
inhabilitadas o suspendidas; d) no cumpliesen con las garantas del caso; o e) tuviesen
condicionamientos, raspaduras, enmiendas o clusulas contrarias a las normas vigentes.
La preadjudicacin
En general, las normas establecen un procedimiento de adjudicacin de orden transitorio
llamado preadjudicacin y luego, tras el plazo de las impugnaciones contra el acto de
preadjudicacin, el rgano competente debe adjudicar el contrato con carcter definitivo.
La adjudicacin
Finalmente, el rgano competente debe resolverlas impugnaciones presentadas contra el
dictamen de la Comisin Evaluadora y adjudicar el contrato de modo fundado y definitivo. Este
acto debe notificarse al adjudicatario y al resto de los oferentes. Las impugnaciones contra el
acto de adjudicacin se rigen por la ley 19.549 y su decreto reglamentario.
LA EJECUCIN DE LOS CONTRATOS Y SUS EFECTOS RESPECTO DE TERCEROS
Es en este contexto donde surgen con ms fuerza las llamadas clusulas exorbitantes respecto
del derecho privado, como nota peculiar de los contratos estatales167. As, el cambio ms
sustancial ocurre cuando pasamos al proceso de ejecucin y extincin de los contratos.
Conviene aclarar que en verdad las clusulas exorbitantes son aquellas que en el derecho
privado constituyen disposiciones ilegtimas en los trminos del artculo 21 del Cdigo Civil, es
decir "las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia
estn interesados el orden pblico y las buenas costumbres".
En principio es posible sostener que el Estado goza de las facultades de interpretar, modificar y
extinguir por s mismo el contrato. En cambio, en el derecho privado, las partes no pueden
hacer eso por s mismas, sin acuerdo de la otra parte o mediante intervencin del juez.
Pues bien, cules son las facultades exorbitantes en particular y cul es su contenido?
En tal sentido, el artculo 12 del decreto 1023/2001, como ya adelantamos, es una buena gua
en el camino que nos hemos propuesto159. Este precepto dice que el Estado, sin perjuicio de
otras facultades que estn previstas en la legislacin especfica, los reglamentos, los pliegos y
los otros documentos, tiene especialmente las siguientes potestades:
a) interpretar el contrato y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento. Los "actos
administrativos que se dicten en consecuencia tendrn caracteres y cualidades otorgados por
el artculo 12 de la ley 19.549";
b) dirigir, controlar e inspeccionar la ejecucin del contrato y, en particular, inspeccionar las
oficinas y los libros del contratante;
c) calificar las situaciones de incumplimiento e imponer las penalidades;
d) modificar el contrato por razones de inters pblico. Aumentar o disminuir el monto total del
contrato hasta en un veinte por ciento y prorrogar los contratos de suministro o prestacin de
servicios por nica vez y por un plazo igual o menor al del contrato inicial. "Los actos
administrativos que se dicten en consecuencia tendrn caracteres y cualidades otorgados por
el artculo 12 de la ley 19.549";
e) exigir el cumplimiento del contrato, salvo caso fortuito, fuerza mayor, o actos o
incumplimientos de las autoridades pblicas nacionales o propios que tornen imposible la
ejecucin del contrato, y
f) la recepcin, aceptacin o rechazo de las prestaciones contractuales.
Las prerrogativas que hemos enumerado hasta aqu son propias del trmite de ejecucin del
contrato, en tanto, respecto de la extincin de ste cabe sealar como prerrogativas estatales,
las siguientes:
a) revocar el contrato por s y ante s por razones de oportunidad, mrito o conveniencia;
b) revocar por s y ante s el contrato por razones de ilegitimidad;
c) rescindir el contrato por incumplimiento de las obligaciones del contratista (caducidad),
calificando los incumplimientos y las eventuales responsabilidades de stos;
d) ejecutar directamente el objeto del contrato, y
e) apropiarse y ejecutar las garantas.
En sntesis: creemos que ciertas prerrogativas constituyen cuestiones de fondosustanciales
, tales como, interpretar, modificar (ius varand), prorrogar, exigir el cumplimiento contractual
aun cuando no hubiere cumplido con sus obligaciones, aplicar y ejecutar sanciones y revocar
por razones de inoportunidad o ilegitimidad.
En conclusin, en el campo del derecho privado ciertas prerrogativas son ilegtimas por su
sustancia contenido y sus formas procedimiento y otras slo por sus aspectos

www.planetaius.org
formales ya que por su contenido son en verdad comunes y legtimas en el contexto propio del
derecho privado.
La interpretacin de los contratos
El Estado debe resolver las dudas sobre la interpretacin del contrato y dictar los actos
consecuentes que gozan de presuncin de legitimidad y cuya fuerza ejecutoria faculta a la
Administracin a ponerlos en prctica por sus propios medios.
El cumplimiento de las obligaciones
El Estado debe bsicamente como ya hemos dicho pagar el precio convenido en el plazo
pactado; entregar bienes en ciertos casos; recomponer el contrato y recibir los bienes.
Por su parte, el contratista debe cumplir con el objeto o prestacin en el plazo convenido y en
principio en cualquier circunstancia; dar las garantas del caso; recomponer el contrato, y
ejecutar el contrato por s mismo prohibindose la cesin y la subcontratacin, salvo casos de
excepcin y con autorizacin del Estado contratante.
Sin embargo el Estado puede incumplir sus obligaciones por razones de inters pblico, en
cuyo caso el contratista no puede obligarlo, por s o por medio del juez, al cumplimiento de sus
obligaciones sin perjuicio del pago de las indemnizaciones correspondientes a favor del
particular.
La direccin del contrato
El Estado dirige y controla el cumplimiento y ejecucin contractual y, en este sentido, puede
inspeccionar y fiscalizar el cumplimiento de las prestaciones objeto contractual y
particularmente, por ejemplo, los libros del contratante. En tal sentido, el Estado puede dictar
rdenes y aplicar sanciones.
As, si el contratista no cumple con sus compromisos, el Estado puede obligarlo mediante la
aplicacin de sanciones y penalidades o, en su caso, rescindir el contrato y ejecutar las
garantas en concepto de indemnizacin. Por el contrario, vale recordar una vez ms que el
particular no puede compeler el cumplimiento del acuerdo o rescindirlo sin intervencin del
juez.
La excepcin de incumplimiento contractual
Cabe aplicar la excepcin de incumplimiento contractual en el mbito del derecho pblico?
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires sostuvo que "la exceptio non adimpledi
contractus no resulta aplicable en materia de contratos administrativos. El incumplimiento de la
Administracin no autoriza similar comportamiento al particular contratista. Debe reclamar las
compensaciones patrimoniales que correspondan segn el quebranto y eventualmente la rescisin del contrato tanto en sede administrativa como en la instancia judicial. Configura un
principio inconcuso en materia de obras pblicas que, frente a lo que se considera un
incumplimiento contractual de la administracin, el contratista no puede rescindir per se el
contrato y abandonar las obras. Solamente le asiste el derecho a requerir la rescisin, pero sin
interrumpir unilateralmente los trabajos. Ello por cuanto la obligacin del contratista en materia
de obras pblicas es de las llamadas de resultado" 181.
Sin embargo, creemos que s y que ello es as en el marco del propio decreto 1023/2001, es
decir, el contratante tiene "la obligacin de cumplirlas prestaciones por s en todas las
circunstancias, salvo ... incumplimientos ... de la contraparte pblica, de tal gravedad que
tornen imposible la ejecucin del contrato".
De modo que slo en este caso extremo y si el Estado por ejemplo pretende compeler al
particular judicialmente al cumplimiento de las obligaciones contractuales, ste puede oponer la
excepcin bajo estudio. En estas circunstancias el particular adems de oponer tal excepcin
debe reconvenir por rescisin contractual por incumplimiento de las obligaciones del Estado,
es decir reclamar ante el juez la extincin del acuerdo porque ste se torn de cumplimiento
imposibleinciso c) del artculo 13 del decreto 1023/2001.
En sntesis cuando el incumplimiento de las obligaciones del Estado torne "imposible la
ejecucin del contrato", el particular puede dejar de cumplir sus obligaciones y, en su caso,
oponer la excepcin de incumplimiento contractual frente a las pretensiones del Estado en el
marco de un proceso judicial. En caso contrario, esto es cuando el incumplimiento del Estado
no torne imposible el cumplimiento del acuerdo, el particular debe continuar con sus
obligaciones, en tanto el juez no decrete su rescisin.
El rgimen sancionador

www.planetaius.org
Particularmente, en el marco del contrato de obra pblica, el Estado debe aplicar sanciones en
caso de incumplimiento de los plazos contractuales, salvo que el contratista pruebe que se
debieron a causas justificadas "y stas sean aceptadas por la autoridad competente.
La modificacin del contrato por el Estado contratante (tus varandi)
El decreto 1023/2001 establece que el Estado puede modificar el contrato. En igual sentido el
Estado puede incluso sustituir el contrato por otro195.
Cul es el fundamento del ius variando? El carcter mutante del inters pblico y la necesidad
de adaptarlas conductas estatales en torno de l. As, el Estado, en ciertos casos, debe
modificar el objeto original del contrato con el propsito de adaptarlo, pero siempre que estn
presentes las siguientes circunstancias:
a) el cambio de ,'as condiciones sea objetivo;
b) las modificaciones del objeto contractual sean necesarias y razonables y
c) no se altere el fin y la sustancia del contrato, respetndose adems el lmite legal y el
equilibrio econmico del acuerdo.
EXTINCIN DE LOS CONTRATOS
El contrato se extingue obviamente cuando el contratista cumple con el objeto o, en su caso,
por vencimiento del plazo contractual.
Por nuestro lado, creemos que es posible sostener con cierto rigor cientfico que:
-
a) la revocacin, ms an teniendo en cuenta los trminos que utiliza el legislador en el marco
de la LPA en relacin con los actos administrativos, es el acto estatal que extingue el contrato
por razones de oportunidad, mrito o conveniencia o por razones de ilegitimidad, es decir los
vicios del acuerdo en s mismo;
b) la rescisin es el acto de extincin por culpa de alguna de las partes o por acuerdo entre
las partes y, por ltimo,
c) la resolucin es la extincin por hechos extraos a las parles (esto es, imprevisin, caso
fortuito, fuerza mayor o hechos del prncipe).
La resolucin contractual por caso fortuito o fuerza mayor. Es posible encuadrar las
situaciones de emergencia en el marco del caso fortuito o fuerza mayor? Por su lado, el
decreto 1023/2001 seala que el contratante est obligado a cumplir con las prestaciones por
s mismo y en todas las circunstancias "salvo caso fortuito o fuerza mayor, ambos de carcter
natural... de tal gravedad eme tornen imposible la ejecucin del contrato" 2"'1.
Cabe sealar que, en el marco del derecho pblico y el decreto 1023/2001, el caso fortuito y la
fuerza mayor son "de carcter natural" y en el caso de la ley de obras pblicas (ley 13.064)
comprende no slo los acontecimientos ele origen natural extraordinarios que impidan al
contratista la adopcin de medidas necesarias para prevenir sus efectos sino tambin "los que
tengan causa directa en actos ce la Administracin Pblica".
La ley de obras pblicas dispone que el contratista tiene derecho a rescindir segn nuestro
esquema resolver el contrato "por caso fortuito y/o fuerza mayor que imposibilite el
cumplimiento de las obligaciones emergentes del contrato"21". Es ms, el particular puede
reclamar por los daos, sin perjuicio de que el artculo 54, inciso f, de la ley rechaza el lucro
cesante cuando es el contratista quien decide rescindir el contrato. 2U La ley dice que producida
la rescisin del contrato por el particular, las prdidas, perjuicios o daos "sern soportados por
la Administracin", es decir, el "importe de los equipos, herramientas, instalaciones, tiles y
dems enseres necesarios para las obras" que el contratista no desee retener y "los materiales
acopiados y los contratados en viaje o en elaboracin, que sean de recibo". Sin embargo "no se
liquidar a favor del contratista suma alguna por concepto de indemnizacin o de beneficio que
hubiera podido obtener sobre las obras no ejecutadas"212. E! Estado debe indemnizar y su
alcance es el dao emergente con exclusin del lucro cesante. As, cuando el contrato deba ser
resuelto por acontecimientos externos, tal es el caso de la fuerza mayor o el caso fortuito, el
Estado debe hacerse cargo de la indemnizacin y su monto slo comprende el dao emergente
sin el lucro cesante.
La resolucin del contrato por actos del Estado no contratante (hecho del prncipe) o
hechos naturales (imprevisin)
En este punto es necesario distinguir entre los actos del Estado contratante y los actos de otros
rganos o entes del Estado. As, cuando el incumplimiento es imputable al Estado contratante
estudiaremos el caso bajo el punto V.6. (rescisin por causas imputables al Estado), si por el

www.planetaius.org
contrario la resolucin es causada por cualquier otro rgano, ente o poder estatal, entonces, el
caso debe ubicarse en el marco del hecho del prncipe como un hecho impeditivo del
cumplimiento de las obligaciones, es decir que en este supuesto existe imposibilidad de
ejecucin contractual, liberndose el deudor, siempre que el hecho resulte imprevisible.
La revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia
El Estado puede unilateralmente extinguir el contrato por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia y el contratista tiene derecho a indemnizacin, pero no puede reclamar en ningn
caso el lucro cesante.
Antes del dictado del decreto 1023/2001, el decreto reglamentario decreto 436/2000
dispuso que cuando se "revoque o rescinda un contrato por causas no imputables al proveedor,
este ltimo tendr derecho a que se le reconozcan los gastos en que probare haber incurrido
con motivo del contrato". Y luego agreg que "no se har lugar a reclamacin alguna por lucro
cesante o por intereses de capitales requeridos para financiacin"-- 2. La ley de obras pblicas,
por su parte, sigue igual criterio.
La revocacin por razones de legitimidad
En el caso bajo estudio el Estado decide resolver el contrato por los vicios que ste tiene en
sus orgenes o por aquellos que sobrevienen posteriormente. El contrato es entonces nulo y es
necesario extinguirlo y expulsarlo as del mundo jurdico.
La Corte sostuvo en el antecedente "Praderas del Sol" que "la potestad que tienen los rganos
administrativos para enmendar sus actos anteriores, encuentra justificacin en la necesidad de
restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por aquellos actos
administrativos irregulares, esto es, los que carecen de las condiciones esenciales de validez
por hallarse afectados de vicios graves y ostensibles en su forma, competencia o contenido."
Luego el tribunal agreg que "los actos administrativos firmes que provienen de autoridad
competente, llenan todos los requisitos de forma y se han expedido sin grave error de derecho
en uso regular de facultades regladas, no pueden ser anulados por la autoridad que los dict.
La rescisin por incumplimiento de las obligaciones del contratista
En este caso, cuando el contratista no cumple con sus obligaciones, el Estado debe extinguir el
contrato sin necesidad de interpelacin judicial o extrajudicialy con le s siguientes
consecuencias; a) prdida de las garantas del cumplimiento del contrato y b) responsabilidad
del contratista por los daos causados a! Estado con motivo de la celebracin del nuevo
contrato sobre el mismo objeto.
El Estado ante el incumplimiento del contratista puede optar entre exigir el cumplimiento,
aplicando las penalidades del caso ms los daos y perjuicios, o rescindir el contrato por s y
ante s sin intervencin del juez. Sin embargo el Estado en ciertos supuestos y por mandato
legal debe necesariamente resolver el contrato, por ejemplo cuando el contratista, en el marco
de la ley de Obras Pblicas, abandone la obra por ms de un mes.
Por nuestro lado, creemos que no es necesario constituir en mora al particular, salvo que las
normas establezcan un criterio contrario. En sentido coincidente la ley de Obras Pblicas dice
que "el contratista quedar constituido en mora por el solo hecho del transcurso del o de los
plazos estipulados en el contrato" (artculo 35 ley 13.064).
La rescisin del contrato por razones imputables al Estado
Este supuesto nace cuando el Estado no cumple con sus obligaciones contractuales, es decir,
el incumplimiento del contrato es por hechos propios del Estado en el marco contractual.
Qu dicen las normas? Por un lado, el artculo 39 de la ley 13.064 establece en trminos
generales que "cuando esas prdidas, averas o perjuicios provengan de culpa de los
empleados de la Administracin ... sern soportados por la Administracin Pblica".
Pero, ms puntualmente el texto legal dispone en qu casos procede la rescisin del contrato
por actos del Estado contratante. Cabe aqu mencionar el artculo 53 de la ley de Obras
Pblicas en sus incisos a), b), c) y e). Finalmente, el artculo 54 dice cules son las
consecuencias en tal caso.
El particular puede rescindir el contrato:
a) cuando las modificaciones que introduzca el Estado o los errores en el presupuesto sobre
la extensin o el valor de las obras supere en un veinte por ciento en ms o en menos el valor
total de stas;
b) cuando se suprima totalmente un tem;
c) cuando la Administracin suspenda por ms ce tres meses la ejecucin de las obras;

www.planetaius.org
d) cuando la Administracin no entregue los elementos o materiales a su cargo y como
consecuencia de ello el contratista deba suspender las obras por ms de tres meses o reducir
el ritmo del trabajo durante ese tiempo en ms de un cincuenta por ciento;
e) cuando el Estado no cumpla con la entrega de los terrenos o el replanteo de la obra y
hayan transcurrido treinta das desde el vencimiento del plazo respectivo.
Cules son las consecuencias de la rescisin del contrato? Recordemos que aqu la ruptura
dsl vnculo es por causas imputables al Estado contratante. Veamos:
1) el contratista tiene derecho al cobro de los equipos, herramientas, instalaciones, tiles y
dems elementos que no tenga inters en retener, previa valuacin de comn acuerdo y segn
los precios contractuales;
2) el contratista tiene derecho a cobrar el importe de los materiales acopiados y contratados y
de los gastos improductivos que fuesen consecuencia de la rescisin del contrato;
3) el contratista tiene derecho a transferir los contratos celebrados para la ejecucin de las
obras, sin prdidas para l;
4) el contratista tiene derecho en caso de que haya ejecutado trabajos a la recepcin
provisional y, luego de vencido el plazo de garanta, a requerir la recepcin de carcter
definitivo. En tal caso claro no tiene derecho al cobro de gasto improductivo alguno y, por
ltimo,
5) el contratista no tiene derecho al cobro de suma alguna por los beneficios que hubiera
podido obtener por las obras no ejecutadas.