POLTICA EXTERIOR E RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL: ENFOQUE PARADIGMTICO

Poltica exterior e relaes

internacionais do Brasil: enfoque
paradigmtico
AMADO LUIZ CERVO*

Introduo
A teoria das relaes internacionais, uma disciplina que j foi considerada
norte-americana, expandiu-se por centros de estudo em todo mundo. Nossas
livrarias exibem manuais que expem escolas de pensamento ou correntes de
interpretao, oriundas de grupos localizados nos mais diversos pases.1 Em muitas
Universidades, particularmente no Brasil, ainda se confere lugar privilegiado aos
autores norte-americanos. A influncia que deriva sobre a opinio e o modo de
ver o tema, salutar por um lado, visto haver-se desenvolvido nos Estados Unidos
a reflexo mais consistente sobre as relaes internacionais desde a Segunda
Guerra Mundial, comporta riscos pedaggicos, por outro.
Toda teoria envolve uma viso de dentro das relaes internacionais, porque
veicula valores, desgnios e interesses nacionais. Por tal razo, uma teoria alheia
pode ser epistemologicamente inadequada para explicar as relaes internacionais
de outro pas e, ainda, ao informar o processo decisrio, pode ser politicamente
nociva. Tomemos dois exemplos elementares. Se o choque de civilizaes, com
que Samuel Huntington v o mundo posterior Guerra Fria, ou o dilema de
segurana, com que R. Jervis interpreta os problemas da paz e da guerra, convm
como categorias explicativas e inspirao prtica para os acadmicos ou decisores
norte-americanos, por bvio, no convm aos brasileiros nem como explicao
das relaes internacionais do pas, muito menos como referncias para o processo
decisrio2. O conhecimento das relaes internacionais compe o poder como
instrumento til. Para mentes crticas exerce, conseqentemente, funo preventiva
diante de ameaas externas da parte de homens de Estado que tiram inspirao
de formulaes introspectivas, derivadas de culturas ou interesses nacionais.
Essas consideraes comprovam a necessidade que tem cada pas de
destilar teorias alheias e de partir para construes tericas que sejam
epistemolgicamente adequadas e socialmente teis. A Amrica Latina delas
Rev. Bras. Polt. Int. 46 (2): 5-25 [2003]
* Professor Titular de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Publicao autorizada pelo
Instituto Rio Branco.

AMADO LUIZ CERVO

dispe. Duas so as verses do pensamento latino-americano aplicado s relaes

internacionais: a que expem pensadores voltados para a realidade regional das
relaes internacionais e a que elaborou-se dentro dos gabinetes dos formuladores
de polticas e foram historicamente aplicadas.
A primeira corrente, raiz dos estudos de Ral Prebisch, envolve o
pensamento do grupo reunido pela Comisso Econmica para a Amrica Latina
(Cepal), desde sua criao ao final da dcada de 1940. Esse grupo inspirou
derivaes expressas por Celso Furtado em sua teoria do desenvolvimento e pelos
enfoques da dependncia elaborados sobretudo nos anos 1960 e 1970, por Theotonio
dos Santos, Ruy Mrio Marini e Fernando Henrique Cardoso entre outros. O
pensamento neoliberal irrompeu nos anos 1980 e foi expresso com vigor pela
comunidade epistmica argentina na dcada seguinte, quando a prpria Cepal
adaptou seu modo de ver as relaes internacionais regionais, inventando a verso
do regionalismo aberto. A essa altura, contudo, o pensamento cepalino, precursor
das verses estruturalistas das teorias do desenvolvimento e da dependncia,
tambm operava seu aggiornamento, dando origem correntes neoestruturalista
de Osvaldo Sunkel e Ral Bernal-Meza e ao pensamento crtico acerca da
globalizao, exposto nas obras de Mario Rapoport, Roberto Lavagna e Aldo
Ferrer. O componente mental diretor dessa corrente latino-americana foi e continua
sendo o estruturalismo. Uma sntese da teoria latino-americana das relaes
internacionais est sendo preparada por Ral Bernal-Meza3.
A segunda corrente do pensamento latino-americano os estudiosos
deduzem da prtica poltica, ao dela sacar conceitos, por vezes elaborados pelos
homens de Estado, por vezes implcitos em sua prxis. A anlise paradigmtica
que aplicamos em nossos estudos recentes acerca das relaes internacionais do
Brasil e da Amrica Latina revelou-se um mtodo criador de conceitos
instrumentais, cujo conjunto conduz teoria4.
Nesse texto, expomos, pois, uma reflexo acerca da poltica exterior e
das relaes internacionais do Brasil, com o objetivo de elaborar os conceitos que
lhes do inteligibilidade orgnica e fornecem, ao mesmo tempo, critrios de
avaliao de resultados.

Componentes de um conceito paradigmtico

Um paradigma, em cincias humanas e sociais, equivale a uma explanao
compreensiva do real. O uso que dele fazem as cincias exatas e naturais
diferente. Nessas ltimas, o paradigma articula em uma teoria uma srie de leis
cientficas que estabelecem, em princpio, relaes necessrias de causa e efeito.
Quando uma lei rejeitada pela experincia, o paradigma cai. Nas cincias
humanas, o paradigma tambm desempenha a superior funo de organizar a
matria objeto de observao, porm no apresenta a mesma rigidez cientfica.

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Esse tido de anlise, nas cincias humanas, restringe-se funo de dar

inteligibilidade ao objeto, ilumin-lo atravs de conceitos, dar compreenso orgnica
ao complexo mundo da vida humana. Em razo dessa versatilidade e flexibilidade,
no deve o leitor exigir de um paradigma o encaixe de todas as variveis,
dependentes, independentes ou intervenientes, na explicao de um tema de estudo.
A anlise paradigmtica que aplicamos a nosso objeto de estudo, as
relaes internacionais do Brasil, corresponde, antes de tudo, a um mtodo. Temos
por fim a construo de conceitos pela via da observao emprica. A histria
constitui o campo de observao, o laboratrio de experincias sobre as quais nos
inclinamos. Coletamos as experincias histricas, da Independncia a nossos dias,
em trs nveis, o diplomtico, o poltico e o das relaes internacionais, j que
nosso mtodo pressupe a articulao dessas trs dimenses da base emprica de
observao.
Assim conduzida, a anlise paradigmtica evoca, com efeito, determinados
pressupostos. Em primeiro plano, por trs de um paradigma, verificamos a existncia
de idia de nao que um povo ao menos seus dirigentes faz de si mesmo, a
viso que projeta do mundo e o modo como percebe a relao entre esses dois
elementos. Tais pressupostos nos levam ao conjunto de valores cultivados, ou
seja, identidade cultural, que condiciona os desgnios duradouros da poltica
exterior. O paradigma comporta uma cosmoviso, a imagem que uma determinada
formulao conceitual projeta dos outros povos, naes ou do mundo todo.
Em segundo plano, o paradigma comporta percepes de interesse. A
leitura que os dirigentes fazem dos interesses nacionais sociais, polticos, de
segurana, econmicos, culturais modifica-se com a mudana do paradigma.
Em terceiro plano, o paradigma envolve a elaborao poltica. Nesse
sentido, condiciona tendncias de mdio ou longo prazos, como tambm explica
suas rupturas. Ou seja, envolve o modo de relacionar o interno ao externo e a
manipulao da informao para estabelecer o clculo estratgico e a deciso.
A anlise paradigmtica converge, enfim, para dois tipos de resultados.
Dela se espera, por um lado, o efeito cognitivo, uma vez que o paradigma organiza
a matria, sempre complexa, difusa e disparatada quando se trata do
comportamento humano, conferindo-lhe o grau possvel de inteligibilidade orgnica.
Existe, por outro, o efeito operacional. Um paradigma inclui um modo de proceder,
no caso, de fazer poltica exterior ou de controlar as relaes internacionais. A
anlise paradigmtica h de colher as determinaes internas e os condicionamentos
externos, os fins da poltica, o peso da idia de nao a construir e da cosmoviso.
Tomado como referencial, o paradigma vigente permite avaliar o desempenho dos
dirigentes e da sociedade organizada. A produo de um conceito paradigmtico
pressupe a longa durao, porque sobre ela se aplica naturalmente, no servindo
anlise de conjunturas, a no ser a reverso, na medida em que essas conjunturas
do tempo curto nele encontrem sua localizao cognitiva e operacional.

AMADO LUIZ CERVO

Os pases abrigam sempre suas polticas exteriores e seu modelo de

insero internacional dentro de paradigmas. Tomemos exemplos, cujo grau de
elaborao no cabe discutir aqui, com a simples finalidade de ilustrar o conceito.
A Unio Sovitica esteve sob a tentao de mover-se em funo da revoluo
transnacional ou do interesse concreto nacional. Os Estados Unidos descobriram
seu manifest destiny, como a Frana de De Gaulle seu grand dessein. Durante
a segunda metade do sculo XX, observamos os paradigmas globais da Guerra
Fria e da coexistncia pacfica. O Japo, aps a Segunda Guerra Mundial, situouse sob o guarda-chuva nuclear norte-americano e construiu sua potncia com
base na cooperao econmica regional e na internacionalizao de suas empresas.
A China transitou da relao especial com a Unio Sovitica para o confronto, a
teoria dos trs mundos, dos dois mundos e, enfim, para a realizao de interesses
concretos de seu desenvolvimento. A Argentina de Juan Domingo Pern avanou
sua Terceira Posio.
Quando orientaes externas dessa natureza so pesquisadas, utilizandose o mtodo aqui proposto, podem converter-se conceitualmente em paradigmas
de poltica exterior e relaes internacionais dos respectivos pases ou grupo de
pases.
As relaes internacionais do Brasil deram origem a quatro paradigmas: o
liberal-conservador que se estende do sculo XIX a 1930, o Estado desenvolvimentista,
entre 1930 e 1989, O Estado normal e o Estado logstico, sendo que os trs ltimos
coexistem e integram o modelo brasileiro de relaes internacionais, de 1990 a
nossos dias. Identificamos e definimos essas experincias luz dos pressupostos
metodolgicos e epistemolgicos que definimos anteriormente.
Com o objetivo de elaborar conceitos claros e de poder compar-los entre
si, selecionamos para os quatro paradigmas idnticos componentes tericos que
aplicamos ao estudo de cada caso, como se fossem critrios de definio.
Primeiramente, buscamos as origens do paradigma. Quais as causas, internas e
externas, que se encontram em sua gnese? Que fatores explicam sua continuidade
e que outros preparam a transio para novo paradigma? Procedemos, a seguir,
identificao de seus parmetros. Julgamos conveniente distinguir dois conjuntos
de componentes do paradigma, o bloco mental, composto de ideologia e poltica, e
o bloco duro, composto de percepo de interesses nacionais, relaes econmicas
internacionais e impactos sobre a formao nacional.

O paradigma liberal-conservador do sculo XIX e da Primeira Repblica

(1810-1930)
Os estudos de Adam Watson, Hedley Bull e Brunello Vigezzi acerca da
sociedade internacional europia do incio do sculo XIX e do sistema internacional
dela decorrente constituem adequado ponto de partida para entender o secular

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paradigma liberal-conservador implementado pelos pases da Amrica Latina desde

suas independncias5.
Pela primeira vez na Histria, um sistema internacional de escala global
estendeu-se sobre o planeta, a partir de valores, princpios e interesses europeus.
A sociedade internacional europia vinha sendo erguida na esfera poltica, desde
o congresso de Vesteflia de 1644, homogeneizando instituies, mas foi a
superioridade econmica dos europeus, advinda do avano relativamente aos outros
povos, que acabou por convert-la em sistema internacional universal. Por essa
razo, o sistema internacional vigente no sculo XIX, feito de regras de conduta
padronizadas, converteu-se em poderoso instrumento de expanso dos interesses
das potncias capitalistas europias.
Os europeus impuseram periferia do capitalismo, Amrica Latina, ao
Imprio Otomano e ao continente asitico, em um primeiro momento, frica
negra ao final do sculo, o modo de fazer comrcio, de organizar produo e at
mesmo de criar instituies polticas e sociais. Eram os tratados bilaterais de ento
o instrumento desse ordenamento jurdico, poltico e econmico. O Brasil firmou
com as potncias capitalistas cerca de duas dezenas deles, entre 1810 e 18286.
O contedo essencial do modelo de relaes internacionais definido pelos
europeus era a chamada poltica das portas abertas. A periferia no tinha opo,
quando firmava tratados: abria seu mercado aos manufaturados europeus e voltavase para atividades primrias. O liberalismo europeu continha apenas uma face,
para fora. Os pases europeus somente aceitaro o liberalismo para dentro quando
dispuserem de vantagens comparativas intangveis, como o conhecimento, a
tecnologia e a organizao empresarial. A economia ricardiana, de prevalncia do
livre comrcio, primeiro na periferia e depois no centro, induziu, desse modo, a
diviso internacional do trabalho, na qual a periferia, como a Amrica Latina,
voltava-se para relaes em que prevaleciam as vantagens comparativas de tipo
natural. Centro e periferia submeteram-se, como evidencia a pesquisa dos latinoamericanos desde 1950, a funes complementares que reproduziriam
simultaneamente as condies de desenvolvimento e de subdesenvolvimento.
Os negociadores brasileiros dos tratados da poca da independncia
cogitaram em fazer valer os direitos dos plantadores e exportadores de produtos
primrios, mas nem mesmo estes foram aceitos pelos negociadores europeus,
cujos mercados admitiam to somente os produtos oriundos da colnia respectiva.
Os brasileiros cederam, portando, o mercado de manufaturados, bloqueando a
modernizao capitalista interna, em troca de nada. O grupo socialmente
hegemnico ir beneficiar-se, com o tempo, desse esquema de intercmbio, quando
a diplomacia brasileira, a duras penas, abriu mercados para os produtos da
agroexportao. Sem isso, o af de consumo de manufaturados por parte dos
proprietrios de terras, apesar das baixas tarifas de importao fixadas pelos
tratados, dificilmente se verificaria.

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A ideologia que os dirigentes brasileiros esposaram no sculo XIX era o

liberalismo de matriz europia. Esse liberalismo estendia-se construo das
instituies polticas do Estado monrquico e, depois, do republicano, como
organizao da sociedade, exceo feita ao regime da escravido. O liberalismo
determinava o modo de se organizar a produo, de se fazer o comrcio e de
portar-se com o exterior, nos domnios das finanas e do comrcio. A ideologia
liberal est presente sobretudo poca da Regncia (1831-1840) quando se moldam
as instituies do Estado nacional e se trava a grande polmica em torno da
centralizao e descentralizao do poder. Est presente na dcada de 1840, ao
expirarem os tratados desiguais da poca da Independncia, quando se trava outro
debate acirrado entre livre-cambistas e protecionistas em torno da poltica
alfandegria e de comrcio exterior. Prevalece durante a segunda metade do
sculo XIX e durante a Primeira Repblica na mentalidade do grupo social que
detinha o poder econmico e configurava o poltico.
As manifestaes polticas da ideologia liberal-conservadora foram
coerentes, sem deixar, contudo, de exibir algumas contradies. A face liberal
explica a assinatura dos tratados desiguais e, depois deles, a poltica aduaneira, ou
seja o fato de estabelecer-se o Brasil na condio perifrica de modo permanente.
A face conservadora explica o malogrado projeto de industrializao dos anos
1840, a determinao de exercer um certo controle sobre o subsistema platino de
relaes internacionais e a negociao firme das fronteiras do territrio nacional.
Subservincia e soberania temperavam a poltica exterior e o modelo de insero
internacional do pas na vigncia do paradigma liberal-conservador, com inclinao
prevalecente da primeira tendncia na esfera econmica e da segunda na esfera
poltica e geopoltica.
O bloco duro das relaes internacionais do pas, da independncia a 1930
inclui, como vimos, a percepo dos interesses nacionais, as relaes econmicas
internacionais e os impactos sobre a formao nacional.
Os liberais-conservadores brasileiros procediam leitura do interesse
nacional, evocando um conceito de sociedade simples, composta fundamentalmente
de dois segmentos: os grandes proprietrios das terras e donos do poder, e o resto
da sociedade, fossem escravos, ex-escravos, trabalhadores livres, imigrantes. Uma
sociedade estabelecida em sua infncia, feita de plantadores e exportadores de
caf, acar e outros pequenos produtos da terra, que a nada mais aspirava, nas
amargas palavras do senador da Monarquia, Sales Torres Homem. Aqueles
dirigentes confundiam, logicamente, o interesse nacional com os prprios interesses,
ou seja, os do grupo scio-econmico hegemnico: dispor de mo-de-obra, exportar
os frutos da lavoura e importar bens de consumo diversificados. A diplomacia da
agroexportao, conceito elaborado por Clodoaldo Bueno, no explica toda a poltica
exterior do Brasil, mas retrata a essncia da funcionalidade do Estado na rea
externa. Tendo sido apropriado pelas elites sociais, o Estado manobrava um processo

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decisrio em poltica exterior voltado, primordialmente, quela leitura restrita do

interesse nacional que fazia.
Compreendemos, assim, o esquema de relaes econmicas internacionais
a que se submeteu o Brasil durante bem mais de um sculo: exportaes primrias
e importaes industriais, prestgio externo como convinha a oligarquias de
dominao interna e crdito junto praa de Londres para enfrentar eventuais
problemas de balano de pagamentos.
Os impactos sobre a formao nacional so bem conhecidos de nossos
historiadores. Iluso de modernidade em ilhas urbanas de consumo ou fazendas
interioranas e atraso econmico da nao. Os analistas da Cepal elaboraram
conceitos tardios acerca do acoplamento dependente centro-periferia que
alimentava simultaneamente o desenvolvimento e o subdesenvolvimento, como se
fossem verso e reverso de idnticos mecanismos. Houve, contudo, homens de
Estado e mentes esclarecidas que, desde a poca da Independncia, protestavam
contra o modelo de insero internacional que mantinha o pas margem do
progresso capitalista. Ncia Vilela Luz retratou a luta pela industrializao. Foi
intermitente e inglria essa luta, desde o projeto de D. Joo VI em 1808, a reao
do Parlamento, desde 1827, contra os tratados desiguais, o livrinho de Nicolau de
Arajo Vergueiro sobre a fbrica de ferro de Ipanema, escrito em 1828, a irrupo
do pensamento industrialista nos anos 1840, o debate entre industrialistas e liberais
radicais por ocasio da votao da lei aduaneira, enfim, a revolta de intelectuais,
tenentistas, modernistas e outros na dcada de 19207.

O paradigma do Estado desenvolvimentista entre 1930 e 1989

Durante os anos da depresso capitalista e no contexto da Segunda Guerra
Mundial, a Amrica Latina revelou extraordinrio dinamismo econmico que trouxe
ao mundo moderno os grandes pases como o Brasil, o Mxico e a Argentina.
Impactos externos e internos agiam como elementos propulsores da transformao.
No caso do Brasil, os de fora foram a queda de importaes e exportaes devida
crise econmica dos anos 1930, a disputa pelo mercado e pelo sistema produtivo
da parte das potncias capitalistas, a diviso do mundo em blocos e a poltica
norte-americana de boa vizinhana de Franklin D. Roosevelt. Por dentro, assistiase ao despertar de novas foras que requeriam a modernizao. A depresso,
paradoxalmente, conduziu os pases capitalistas avanados de regresso ao
protecionismo e a solues nacionalistas e a Amrica Latina a um processo de
modernizao.
Os impulsos internos advinham especialmente dos que criticavam a
dependncia e o atraso histrico e das demandas de uma sociedade que se havia
transformado. Massas urbanas a requerer emprego e renda, burguesia nacional
vida por oportunidades de negcios, militares a procura de meios com que prover

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a segurana, intelectuais e polticos de mentalidade revolucionria. Manobrar em

meio diviso do mundo em blocos foi uma possibilidade concreta que perceberam
os novos dirigentes, conduzidos ao poder por eleies, como no Mxico e na
Argentina, ou por uma revoluo, como a de 1930 no Brasil.
As condies para a gnese de novo paradigma de relaes internacionais
estavam assentadas. Os dirigentes rompem com a diplomacia da agroexportao
e conferem nova funcionalidade ao Estado, contando com o apoio do pensamento
diplomtico, da imprensa e da opinio pblica popular.
A mudana paradigmtica dos anos 1930-40 ocorreu como se fosse um
movimento latino-americano. Traos comuns a diversos pases da regio fornecem
os componentes tericos do novo modelo de insero internacional: a) introduzir a
diplomacia econmica nas negociaes externas; b) promover a indstria por modo
a satisfazer s demandas da sociedade; c) transitar da subservincia autonomia
decisria com o fim de realizar ganhos recprocos nas relaes internacionais; d)
implementar projeto nacional de desenvolvimento assertivo tendo em vista superar
desigualdades entre naes; e) cimentar o todo pelo nacionalismo econmico,
imitando a conduta das grandes potncias.
O paradigma em construo apresenta, pois, um perfil caracterizado por
trs componentes: a) conscincia da transio; b) desenvolvimento como vetor da
poltica exterior; c) realismo de conduta. E confere nova funcionalidade ao setor
externo, inventando o modelo de insero internacional: a) realizar interesses de
uma sociedade complexa; b) conceber o desenvolvimento como expanso da
indstria; c) prover de eficincia a poltica exterior mediante autonomia decisria,
cooperao externa, poltica de comrcio exterior flexvel e no doutrinria,
subordinao da poltica de segurana, da guerra e da paz, aos fins econmicos e
negociao simultnea com os grandes e os vizinhos.
Embora tenham sido lanados e definidos com bastante clareza durante a
depresso capitalista e a Segunda Guerra Mundial, os parmetros do paradigma
desenvolvimentista seriam depurados e aperfeioados nas dcadas seguintes,
integrando, assim, o modelo de insero internacional para o pas por um perodo
de sessenta anos. Expomos, a seguir, essa evoluo para a maturidade.
O bloco mental do paradigma desenvolvimentista compe-se de uma varivel
ideolgica e outra poltica. Irrompeu, por certo, na Amrica Latina, e com maior
fora no Brasil, a ideologia desenvolvimentista, que penetrou a opinio pblica,
a vida poltica e os estudos scio-econmicos, entre os anos 1950 e 1980. Os
homens de Estado mais contaminados por essa ideologia foram Getlio Vargas,
Juscelino Kubitschek e Ernesto Geisel. Entre os intelectuais construtores do
desenvolvimentismo figuram Ral Prebisch, Celso Furtado, Aldo Ferrer, Theotonio
dos Santos, Ruy Mauro Marini, Roberto Lavagna, Mario Rapoport, Ral BernalMeza, Osvaldo Sunkel.

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A vertente desenvolvimentista desse pensamento latino evoluiu, desde as

formulaes do grupo da Cepal, que elaborou nos anos 1950 uma teoria
originalmente inspirada na prtica poltica de Vargas, entre 1930 e 1945. Dos
conceitos originais de Prebisch centro-periferia, indstria, mercado interno, renda
salarial, deteriorao dos termos de troca teoria do desenvolvimento de Celso
Furtado, que insiste sobre o componente da desigualdade tecnolgica, a corrente
chega aos enfoques dependentistas dos anos 1960 e 1970, que aprofundam o
estudo da relao entre dominao e dependncia, por meio da anlise estrutural.
Tudo ser referido ao conceito de poder nas relaes internacionais por Osvaldo
Sunkel e, por Ferrer, estratgia de conduzir-se por vantagens comparativas naturais
(Amrica Latina) ou intangveis (pases desenvolvidos).
A teoria latino-americana das relaes internacionais, na expresso de
Bernal-Meza, comporta, em nosso entender, como elementos ideolgicos, alm do
desenvolvimentismo acima definido, o liberalismo e o ocidentalismo, bem como a
cultura da democracia. A varivel poltica do bloco mental que compe o paradigma
sob anlise volta-se para a superao da assimetria capitalista pela promoo do
desenvolvimento e pressupe a autonomia decisria, sem o que nada se alcana
nessa via.
Durante dcadas, a ideologia desenvolvimentista fez a unanimidade no
Brasil, mas no fez o entendimento poltico. Dividiram-se dirigentes e intelectuais
brasileiros, como tambm as correntes de opinio pblica, em torno do modelo de
desenvolvimento a implementar. O desenvolvimento associado s foras externas
do capitalismo, de estreitos vnculos polticos, geopolticos e econmicos com a
matriz do sistema, os Estados Unidos, tido por recomendvel por Eurico Gaspar
Dutra (1946-1950), Castelo Branco (1964-1967), Fernando Collor de Melo (19901992) e Fernando Henrique Cardoso (1994-2002). O desenvolvimento autnomo,
tocado essencialmente pelas foras da nao, criador de autonomia poltica e de
forte ncleo econmico, tido por recomendvel por Getlio Vargas, Joo Goulart e
Ernesto Geisel. Essas duas estratgias, na verdade, no abriram guerra entre si,
como ocorreu na Argentina, ao contrrio, proveram pelo dilogo e pela
interpenetrao, um modelo misto de desenvolvimento, fechado e aberto em doses
equilibradas. Racional e de flego no tempo longo.
Concluda a definio dos parmetros mentais do paradigma
desenvolvimentista, resta-nos examinar os do bloco duro.
A percepo dos interesses nacionais dos desenvolvimentistas, autoridades,
profissionais e intelectuais, trabalha com o conceito de sociedade complexa, em
transformao, rumo ao progresso econmico. Essa nova leitura deixa para trs o
conceito de sociedade simples, composta de apenas dois estratos, que comandava
as decises de liberais-conservadores no passado. Desde a era Vargas, consignouse ao Estado satisfazer necessidades de empresrios, industrialistas, agricultores,

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operrios, camponeses, militares e outros segmentos. Lidava-se, portanto, com

um conceito de interesse nacional mltiplo, cabendo diplomacia, nas relaes
exteriores, equacionar a soma de interesses segmentados, cujas exigncias por
vezes colidiam, tendo em mente o destino da nao.
O desenvolvimento correspondia ao conceito operativo destinado a
balancear a funcionalidade do Estado. Tornou-se o vetor da poltica exterior. A
acepo do desenvolvimento, conceito sociolgico complexo, por abranger o
econmico e o social, restringiu-se, na mente dos tomadores de deciso, por modo
a contemplar essencialmente duas variveis: a industrializao e o crescimento
econmico. A industrializao, porque por meio dela julgava-se preencher as
demandas da sociedade complexa, empurrando o conjunto em direo
modernidade do capitalismo. O elevado ritmo de crescimento, porque por meio
dele recuperar-se-ia o atraso histrico. A poltica exterior destinava-se a preencher
requisitos desse desenvolvimento assim concebido, trazendo de fora trs insumos
em apoio aos esforos internos: capital complementar poupana nacional, cincia
e tecnologia e mercados externos, com que transitar da substituio de importaes
substituio de exportaes.
O paradigma surtiu efeitos articulados em trs fases sucessivas, de forma
no muito rgida, porm suficientemente diferenciadas: a fase de implantao de
uma grande indstria de transformao, obra dos anos 1950 e 1960 e do
empreendimento estrangeiro, a fase de implantao da indstria de base,
consolidada nos anos 1970 a partir de empreendimentos pioneiros do Estado j
existentes, e a fase de inovao tecnolgica em alguns setores de ponta, iniciada
nos anos 1970 pelos setores de atividade, tanto o pblico quanto o privado, e
continuada nas dcadas a seguir.
No obstante haver desencadeado permanente polmica acerca do grau
de abertura, no longo prazo, a estratgia de desenvolvimento entendeu a abertura,
tanto do sistema produtivo quando do mercado de consumo, como categorias
decisrias funcionais: maior ou menor grau de abertura a empreendimentos ou
produtos externos eram dosados pelo impacto que produziriam sobre o
desenvolvimento em si. Assim, poderia convir maior proteo a um setor de
atividades, a determinado segmento do mercado, bem como ao conjunto do sistema
produtivo com o fim de induzir sua expanso pelo empreendimento nacional ou
estrangeiro.
Os impactos do paradigma desenvolvimentista sobre a formao nacional
foram de natureza a romper o modelo de dependncia acoplada centro-periferia,
conceituado pelo pensamento estruturalista de matriz cepalina. Tiveram razo,
portanto, os pensadores estruturalistas que sugeriam mecanismos de superao
de assimetrias internacionais navegando no prprio sistema capitalista, contra os
tericos da dependncia que sugeriam saltar fora do sistema para atingir os mesmos
resultados.

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A estratgia desenvolvimentista manteve-se durante dcadas e por certo

requeria esse tempo longo para conduzir o pas a outra fase de sua histria, o que
fez em sessenta anos8.

O paradigma do Estado normal (1990-2002)

O paradigma do Estado normal foi a grande inveno da inteligncia poltica
latino-americana da dcada de 1990. Irrompeu com tamanha fora, coerncia e
convergncia regional entre os pases, que nada se lhe compara em outras partes
do mundo. As origens no foram apenas externas, como por vezes se supe, ou
seja, a miragem de uma globalizao benigna e as recomendaes do centro do
capitalismo. Uma vertente do pensamento latino-americano sobreviveu
prevalncia do estruturalismo cepalino e aflorou ao final do sculo XX.
Desde os anos 1950, com efeito, registravam-se experincias monetaristas
de governo, efmeras sempre, caracterizadas por estratgia alheia aos pressupostos
das polticas desenvolvimentistas. De fato, um dos problemas crnicos enfrentados
pelos dirigentes latino-americanos foi o da estabilidade econmica, perturbada
pela inflao. Os estruturalistas entendiam que haveria de superar-se com medidas
de longo prazo, ao passo que os monetaristas estavam inclinados ao tratamento
de choque.
Em 1989-90 elegeram-se presidentes neoliberais em todos os grandes
Estados da Amrica Latina e os monetaristas, de formao norte-americana em
sua grande maioria, alojaram-se nos postos decisrios. Tratamentos de choque,
de corte neoliberal, foram aplicados pelos governos de Augusto Pinochet no Chile,
Carlos Sal Menem na Argentina, Alberto Fujimori no Peru, Carlos Andrs Prez
na Venezuela, Fernando Collor de Melo no Brasil, e Carlos Salinas de Gortari no
Mxico. Era o triunfo do monetarismo sobre o estruturalismo, no pensamento e na
prxis. Os detentores desse chamado pensamento nico partiram em guerra contra
a estratgia de induo do desenvolvimento pela via assertiva das polticas de
Estado. Assim como antes se havia operado uma reduo do conceito de
desenvolvimento para o de expanso industrial e crescimento econmico, operouse agora outra reduo, a da funcionalidade do Estado. Para os monetaristas,
consignava-se ao Estado a funo de prover a estabilidade econmica, logo reduzida
estabilidade monetria, e ao mercado todo o mais, a promoo do prprio
desenvolvimento, por suposto.
A corrente de pensamento monetarista de matriz neoliberal reforou-se
quando a prpria Cepal fez autocrtica. Ela adaptou seu pensamento, cedendo s
circunstncias imperantes e formulando a doutrina do regionalismo aberto, uma
verso mais inclinada para o lado do neoliberalismo do que do estruturalismo
desenvolvimentista.

16

AMADO LUIZ CERVO

Experincias neoliberais hispano-americanas precederam a brasileira,

mesmo porque o Brasil avanara mais que todos os outros pases da regio pelo
caminho do desenvolvimento, convertendo-se na oitava potncia econmica do
mundo, com um parque industrial moderno e uma agricultura competitiva. Saltar
desse paradigma histrico que to concretos e profcuos efeitos assegurara, para
outro, no era uma deciso estratgica fcil de tomar. Mas o exemplo provocativo
da vizinhana aguou os mentores de mudana e o governo brasileiro acabou por
aceitar a tendncia da moda.
As determinaes externas constituem outro fator de peso na gnese do
Estado normal. Com efeito, o endividamento latino-americano dos anos 1980, cujo
aumento deveu-se elevao das taxas de juro durante os mandatos de Ronald
Reagan, converteu os pases da regio em grandes esmoleiros internacionais. A
busca desenfreada de recursos externos abriu uma porta pela qual os comandos
passariam. O denominado Consenso de Washington conjugou-se com exigncias
do Banco Mundial, do Fundo Monetrio Internacional e dos governos, sobretudo o
norte-americano. Os dirigentes da Amrica Latina haveriam de seguir as instrues
do centro, sem o que os emprstimos no seriam concedidos.
O conjunto dessas instrues dizia respeito abertura dos mercados de
consumo, abertura dos mercados de valores, abertura do sistema produtivo e de
servios, eliminao do Estado empresrio, privatizaes, supervit primrio,
proteo ao capital e ao empreendimento estrangeiros e adaptao das instituies
e da legislao por modo a produzir esse novo ordenamento. Ser normal, na feliz
expresso de Domingo Cavallo, Ministro de Relaes Exteriores do governo de
Menem, significava dar cumprimento a esse conjunto de instrues. Ser normal
converteu-se na aspirao de praticamente todos os governos latino-americanos
a partir de 1989-90. Competiam, alis, entre si, nesse af de ser normal, aplicando
tratamentos de choque com evidente intuito exibicionista.
De um ponto de vista ideolgico e tambm poltico, nenhum pas revelou
mais coerncia e consistncia do que a Argentina na adoo do novo paradigma.
O aparecimento de uma comunidade epistmica, composta de intelectuais,
jornalistas, diplomatas, empresrios, legisladores e dirigentes causou profunda
impresso nos pases vizinhos, enfraquecendo no Brasil as resistncias mudana
que se operava. A experincia Argentina constituiu, portanto, mais um fator
explicativo da origem do paradigma normal.
No Brasil, o pensamento e a prtica poltica de Fernando Henrique Cardoso
nortearam a nova fase. Seus numerosos escritos evidenciam o impacto das
circunstncias que o elevaram condio de terico brasileiro do pensamento
nico. Seu conceito de mudana, implacvel estratgia sem alternativa, e de
circunstncias imperantes, mecanismos de causalidade necessria, transformados
em padro de conduta de Estado, introduziram a era Cardoso, que se estendeu de

POLTICA EXTERIOR E RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL: ENFOQUE PARADIGMTICO

17

1993 a 2002, embora nela possamos incluir o governo do primeiro Fernando, de

1990 a 1992. Teramos, assim, uma era Cardoso longa, entre 1990 e 2002.
Entendida a origem do Estado normal, examinemos seus parmetros,
iniciando pelos que compem o bloco mental.
O pensamento neoliberal reformulou a economia poltica clssica e a
keynesiana, alando-se em nova doutrina econmica e poltica com Milton
Friedman. Os neoliberais sugeriam um choque de mercado para reanimar o
cambaleante capitalismo da poca da Guerra Fria. Margaret Thatcher e Ronald
Reagan deram-lhes ouvido. Desencadeava-se, desse modo, nova onda, que tomou
vulto com o fim da Unio Sovitica e o colapso do socialismo real. Penetrou a
Amrica Latina pela via do pensamento monetarista e do regionalismo aberto da
Cepal. Os neocepalinos propunham uma simbiose, combinando abertura ampla da
economia, requerida pela globalizao, com integrao bilateral ou regional, feita
de preferncias comerciais por modo a controlar eventuais efeitos negativos da
abertura.
Essas circunstncias no explicam, contudo, o substrato ideolgico do
paradigma normal, a inveno latino-americana. Isso porque, em sua base, viceja,
para alm da ideologia, uma crena. O neoliberalismo transformou-se na Amrica
Latina em mais um fundamentalismo tpico do fim do sculo XX, quando
aparentemente o conflito ideolgico amainava em todo o mundo. Misto de crena,
f e utopia, esse fundamentalismo pouco carregava de cincia em seu bojo. O
pensamento de Cardoso e sua equipe mudam-se os tempos, tempos de
mudana, expresses estampadas em ttulos de livros por eles publicados est
mais para o catecismo e a igreja do que para o manual e a academia9. Seus textos
e sua prtica poltica revelam, com efeito, a f em frmulas convencionais do
credo neoliberal, f sobretudo no imprio do mercado como indutor do
desenvolvimento.
Converter o substrato ideolgico e religioso do paradigma normal em
padres de comportamento poltico exigia, sim, boa dose de racionalidade, de que
no careciam os homens de Estado brasileiros da era Cardoso. O elo estabeleceuse, pois, da doutrina poltica, da ideologia poltica e da crena poltica. O que
para a mais elementar anlise crtica um enigma, para os estrategistas normais
coerncia. Adotar, por exemplo, a abertura econmica como estratgia, sem
nenhuma estratgia de insero adequada no mundo da interdependncia global10.
Sacrificar a autonomia decisria aos comandos do centro capitalista, simplesmente
porque suas instrues erigiam o imprio do mercado.
O bloco duro do paradigma normal percepo dos interesses nacionais,
relaes econmicas internacionais e impactos sobre a formao nacional reserva
outras surpresas ao analista.
Os dirigentes normais esterilizaram, de pronto, duas idias-fora do
paradigma desenvolvimentista: as idias de interesse nacional e de projeto nacional

18

AMADO LUIZ CERVO

de desenvolvimento. Pedro Malan, o poderoso Ministro da Fazenda da era Cardoso,

declarou que um pas como o Brasil no poderia sonhar com projeto nacional, algo
reservado apenas a grandes potncias. No mundo da globalizao, entendiam
aqueles dirigentes, interesses nacionais se diluem na ordem tecida pelo ordenamento
multilateral das relaes internacionais, a chamada governana global. Poltica
exterior tornava-se conceito fora de moda, mero ornamento da ao do Estado,
visto que no se lhe consignava mais a realizao de interesses concretos. Por
isso mesmo, durante a era Cardoso, o Itamaraty trocava amide de ministro ou
mantinha por vrios anos quem no manifestasse vontade forte ou pensamento
prprio.
As relaes econmicas internacionais do Brasil, promovidas pelos
estrategistas normais, encaminharam a destruio do patrimnio nacional construdo
em sessenta anos de esforos. Os mecanismos de privatizao das empresas
pblicas, exigida pelo centro de comando capitalista, foram alm das instrues
recebidas, ao dar preferncia ao capital e s empresas estrangeiros. A abertura
do mercado financeiro e dos bancos adaptou-se, porm, quelas instrues, que
garantiam o livre fluxo de capitais especulativos. A especulao e a alienao de
ativos de empresas privatizadas ou de empresas privadas vendidas ao exterior
abriram, naturalmente, duas novas vias de transferncia de renda ao centro, que
se somaram tradicional via dos servios da dvida externa. A renda do pas
passou a migrar para fora tambm pela via dos dividendos e do movimento de
capitais. Os normais no pensaram em remdios de equilbrio a tais mecanismos,
a no ser a busca desenfreada de capitais com que enfrentar o dficit das contas.
Viviam da iluso de divisas, ao tempo em que dilapidavam o patrimnio nacional.
Sem projeto de desenvolvimento e sem recursos, a era Cardoso, era dos
normais, provocou a estagnao da economia brasileira e interrompeu um ciclo de
sessenta anos de desenvolvimento caracterizado pelas mais elevadas taxas de
crescimento entre os pases do mundo capitalista.
Os impactos do Estado normal sobre a formao nacional so percebidos
de trs maneiras, uma positiva e duas negativas. O choque da abertura despertou
empresrios brasileiros do setor pblico e privado, acomodados que andavam ao
abrigo de um protecionismo exacerbado a que havia conduzido o paradigma anterior.
O mercado interno, amplo e reservado, lhes bastava ento. Com a abertura, para
fazer face inundao de produtos estrangeiros, foram forados a modernizar
suas plantas e mtodos. A resposta foi positiva e, desse modo, o choque da abertura
contribuiu para elevar a produtividade sistmica da economia brasileira e galgar
mais um degrau rumo modernizao.
Os impactos negativos verificaram-se, por um lado, com o aprofundamento
de dependncias estruturais e, por outro, com o regresso histrico. Dando razo
aos estruturalistas latino-americanos, que assentavam planos de ao sobre objetivos
de longo prazo, os normais, com seus choques de mercado, fizeram ressurgir

POLTICA EXTERIOR E RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL: ENFOQUE PARADIGMTICO

19

dependncias que os primeiros haviam identificado e combatido. As dependncias

financeira, empresarial e tecnolgica, promovidas novamente, elevaram a
vulnerabilidade externa do pas a nveis crticos. Ao empurrar, ademais, a economia
nacional para o setor primrio, onde a mantiveram os liberais-conservadores da
Independncia a 1930, regredia-se, de certo modo, ao sculo XIX.
O paradigma do Estado normal, em suma, foi o caminho aberto pela
inteligncia poltica latino-americana nos anos 1990. Todos os governos se
dispuseram a trilh-lo galope, mas no o fizeram no mesmo ritmo e com a
mesma coerncia. Em toda parte, o paradigma revelava seus trs parmetros
essenciais: subservincia na esfera poltica, destruio na esfera econmica e
regresso do ponto de vista estrutural e histrico.
Dentre os grandes Estados da regio, a Argentina de Menem pode ser
tomada como prottipo de aplicao daqueles parmetros, enquanto o Brasil de
Cardoso manifestou as maiores hesitaes quanto ao ritmo e coerncia a adotar
diante do novo modelo de insero internacional. A coexistncia paradigmtica,
embora possa parecer paradoxal ao analista, concretizou-se na era Cardoso,
dominada por um homem, cuja personalidade sempre revelou incoerncias tericas
e hesitaes operacionais. Cardoso ofereceu o espetculo da dana dos paradigmas:
o desenvolvimentista, que agonizava mas no morria, o normal, que emergia de
forma prevalecente, e o logstico, que se ensaiava ao mesmo tempo11.

O paradigma do Estado logstico

A introduo do paradigma logstico durante a era Cardoso no passou de
um ensaio. Assim mesmo, podemos conceitu-lo, do mesmo modo que o fizemos
para os outros trs, extraindo, porm, da reflexo certos elementos que os dirigentes
deixam de fornecer com sua timidez operacional. Antes de tudo, convm dirigir a
ateno para possveis explicaes que se encontrem na origem do modelo de
insero internacional que se mesclava com os outros dois. Nosso esforo chega
a trs consideraes.
Em primeiro lugar, o malogro das experincias neoliberais latino-americanas
fazia-se prever desde sua instalao no incio da dcada de 1990. Claramente
pelos seus crticos, na forma de dvida por outros. Foi confirmado, doze anos
depois, por estudos que avaliaram os resultados das experincias12. Relatrios da
Cepal revelaram que 43% da populao latino-americana, cerca de 280 milhes,
viviam em nveis de pobreza em 2003. Na passagem do milnio, a opinio pblica
derrubava, pela via eleitoral, os governos de perfil neoliberal. Por outro lado, durante
a fase de experincias neoliberais, os polticos jogavam opinio pblica apreciaes
contraditrias acerca da globalizao, o conceito de globalizao benigna,
pregada pela comunidade epistmica que assessorou o governo de Menem, e de

20

AMADO LUIZ CERVO

globalizao assimtrica, uma consistente teoria elaborada pelo ecltico Fernando

Henrique Cardoso, que a divulgava em escritos, entrevistas e discursos.
Em segundo lugar, percebiam os dirigentes brasileiros que seus colegas
do centro no procediam do mesmo modo, ou seja, no aplicavam em sua gesto
pblica os preceitos que passavam periferia latino-americana. O intrigante
exemplo de comportamento poltico, observado tanto nas decises internas quanto
nos foros multilaterais onde se construa o ordenamento econmico global, levantava
dvidas quanto ao acerto de se aplicar as instrues neoliberais. Por que no
imitar aquele tipo de comportamento dos poderosos?
Uma terceira explicao para a introduo do paradigma logstico residia
na sobrevivncia do pensamento crtico no Brasil e em toda a Amrica Latina.
Com efeito, esse pensamento crtico, de reconhecimento tardio, era explcito e
consistente ao ponto de podermos considerar uma postura ideolgica o termo
pensamento nico, aplicado aos liberais radicais. Na Argentina, o pensamento
crtico confrontava a comunidade epistmica nas Universidades, na imprensa e
nas livrarias e contava com intelectuais de peso como Aldo Ferrer, Mario Rapoport,
Roberto Lavagna e Ral Bernal-Meza. No Mxico, exibiam-se as obras de Osvaldo
Sunkel13.
No Brasil, seja-nos permitido referir duas manifestaes do pensamento
crtico. Dentro do prprio Itamaraty, o modelo normal de insero internacional
implementado pelo governo Cardoso no recolhia a unanimidade do pensamento
diplomtico. Alguns expoentes embaixadores do quadro, a exemplo de Rubens
Ricupero, Celso Amorim e Samuel Pinheiro Guimares, lanavam dvidas acerca
do acerto das decises na rea externa. Especialmente este ltimo, enquanto dirigiu
o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais do Itamaraty, promoveu inmeros
encontros, reunindo estudiosos e empresrios, e lanou algumas sries de livros
que evidenciavam a crtica ao paradigma que impregnava o processo decisrio
em relaes internacionais14.
Na academia, por outro lado, um grupo de estudiosos das relaes
internacionais da Universidade de Braslia, recentemente denominado Escola de
Braslia por Bernal-Meza, difundia severas interpretaes, em seminrios, salas
de aula, livros e por meio da Revista Brasileira de Poltica Internacional15.
Nesse ambiente, onde prevalecia o pensamento crtico sem fazer a unanimidade,
desenvolvemos nossos prprios trabalhos, ao lado de Luiz Alberto Moniz Mandeira,
Jos Flvio Sombra Saraiva, Argemiro Procpio Filho, Antnio Carlos Moraes
Lessa, Antnio Augusto Canado Trindade, Alcides Costa Vaz, Estvo Chaves
de Rezende Martins, Antnio Jorge Ramalho da Rocha, Carlos Roberto Pio da
Costa Filho.
O pensamento crtico no postulava o retorno puro e simples do paradigma
desenvolvimentista, embora disso eram acusados seus cultores, de forma por vezes
grotesca, pela equipe de Cardoso, que os qualificava de saudosistas e neoburros.

POLTICA EXTERIOR E RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL: ENFOQUE PARADIGMTICO

21

Julgava conveniente, contudo, para a formao nacional, transitar do paradigma

desenvolvimentista ao logstico, e no tomar o caminho normal, mergulhando na
subservincia, destruio e regresso.
Recorremos, mais uma vez, aos dois componentes do bloco mental, ideologia
e poltica, com o objetivo de identificar e esclarecer os parmetros da estratgia
logstica.
A ideologia subjacente ao paradigma do Estado logstico associa um
elemento externo, o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo brasileiro.
Funde a doutrina clssica do capitalismo com o estruturalismo latino-americano.
Admite, portanto, manter-se na ordem do sistema ocidental, recentemente
globalizado.
Na esfera poltica, o paradigma logstico, como experincia brasileira ou
latino-americana, comprova uma criatividade ainda maior. Recupera a autonomia
decisria, sacrificada pelos normais, e adentra pelo mundo da interdependncia
implementando um modelo decisrio de insero autnoma. Seu escopo final, a
superao de assimetrias entre as naes, ou seja, elevar o patamar nacional ao
nvel das naes avanadas. Diferencia-se do paradigma desenvolvimentista, com
o qual convive sem conflito, ao transferir sociedade as responsabilidades do
Estado empresrio. Diferencia-se do normal, consignando ao Estado no apenas
a funo de prover a estabilidade econmica, mas a de secundar a sociedade na
defesa de seus interesses, na suposio de que no convm sejam simplesmente
entregues s leis do mercado. Por fim, o Estado logstico imita o comportamento
das naes avanadas, particularmente os Estados Unidos, visto como prottipo
do modelo. A poltica exterior volta-se realizao de interesses nacionais
diversificados: dos agricultores, combatendo subsdios e protecionismo, porque
convm competitividade do agronegcio brasileiro; dos empresrios, amparando
a concentrao e o desenvolvimento tecnolgico; dos operrios, defendendo seu
emprego e seu salrio; dos consumidores, ampliando seu acesso sociedade do
bem-estar.
A percepo dos interesses brasileiros pelos dirigentes logsticos equivale
percepo de interesses de uma sociedade avanada. Eles julgam necessria,
possvel e conveniente a introduo de remdios de equilbrio interdependncia
global, por modo a transitar da dependncia estrutural interdependncia real.
No campo das relaes econmicas internacionais, o comportamento
logstico se depara, primeiramente, com o desafio de remover entulhos operacionais
acumulados pela estratgia do liberalismo radical: atenuar a dependncia tecnolgica
e financeira, promovendo a inovao produtiva e a sada da condio de esmoleiro
internacional. Com isso, restringir a vulnerabilidade externa.
O desafio criativo consiste em reforar o ncleo econmico duro nacional,
por modo a al-lo em termos comparativos ao ncleo forte de naes avanadas
e a abrir o caminho a sua internacionalizao. Com efeito, o paradigma

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AMADO LUIZ CERVO

desenvolvimentista havia nacionalizado a economia internacional, reunindo, porm,

ao termo de sessenta anos, as trs condies para internacionalizar certos setores
de atividade: grande mercado, disponibilidade de capital e competitividade
empresarial. No fosse a hecatombe normal que se abateu sobre o ncleo forte
de matriz nacional, a lgica da Histria poderia haver triunfado, e o Brasil transitado
do paradigma desenvolvimentista para o logstico, desde 1990.
Como vimos, o reforo do ncleo duro nacional supe, no padro logstico,
o repasse de responsabilidades do Estado empresrio sociedade. No lhe repugna,
contudo, o empreendimento estatal, conquanto este eleve seu desempenho ao
nvel de competitividade sistmica global. Mas seu foco consiste, precisamente,
em dar apoio logstico aos empreendimentos, pblico ou privado, de preferncia
privado, com o fim de robustec-lo em termos comparativos internacionais. Assim
procedem os governos dos pases centrais Estados Unidos, Europa e Japo, a
ttulo de exemplos protegendo empresas, tecnologia e capitais de matriz nacional,
estimulando seu fortalecimento interno e sua expanso global, zelando pelo emprego
e pelo bom salrio dos trabalhadores, ampliando o bem-estar do consumidor.
O comportamento do Estado logstico, como se percebe, descola-se da
teoria estruturalista e se aproxima dos requisitos da teoria realista das relaes
internacionais. Supe concluda a fase desenvolvimentista e projeta nova etapa.
Pe em marcha dois componentes de conduta advogados pelos realistas: a
construo de meios de poder e sua utilizao para fazer valer vantagens
comparativas, no mais as naturais, mas as de natureza intangvel, como a cincia,
a tecnologia e a capacidade empresarial.
Os impactos do ensaio de paradigma logstico sobre a formao nacional,
durante a era Cardoso, no foram desprezveis. Situam-se mais do lado da
esperana do que da vida real. Criaram-se expectativas de viabilidade de grandes
empreendimentos nacionais, nas reas de minerao e siderurgia, energia, indstria
aeronutica, tecnologia espacial e nuclear, indstria alimentcia e outras. Vislumbrouse, ademais, a possibilidade da transio do paradigma desenvolvimentista ao
logstico, sugerida pela racionalidade histrica. Realizavam-se, em certa doze,
expetativas de ingresso na sociedade madura do sistema capitalista, induzida pelo
comportamento dos grandes que se procurava imitar. Sonhava-se com o
nivelamento pelo alto do bem-estar social e do desenvolvimento econmico.
Iniciava-se a internacionalizao econmica, sobretudo pela vizinhana, concebida,
enfim, como remdio aos desequilbrios estruturais.

Concluso
Os dirigentes do governo de Luiz Incio Lula da Silva, inaugurado em
2003, contemplam trs estratgias de insero internacional postas em marcha
pelos governos brasileiros, com maior ou menor apoio social, entre 1930 e 2002.

POLTICA EXTERIOR E RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL: ENFOQUE PARADIGMTICO

23

Nosso estudo procurou, para cada uma delas, esclarecer as origens, identificar os
componentes mentais e materiais e avaliar os impactos sobre a formao nacional.
Esse esforo de reflexo nos conduziu inveno de conceitos e a sua articulao
no que poderamos denominar teoria paradigmtica das relaes internacionais
do Brasil.
Os estudos de relaes internacionais que se expandem no pas desde
1990 havero de checar a consistncia ou a fragilidade de nossos conceitos,
alargando, como convm, o campo de observao emprica sobre os quais se
assentam. As relaes internacionais do Brasil constituem por todos os ttulos um
laboratrio de experincias histricas ricas e variadas. Agregam correntes fortes
de pensamento e estratgias de ao criativas. Que sejam iluminadas por conceitos
e teorias elaborados nos centros de estudo do norte desenvolvido, no por modo a
reproduzi-los na rea cognitiva, de forma acrtica, muito menos por modo a
operacionaliz-los na esfera dirigente, de forma subserviente. Convm ao estudo
e ao comportamento poltico, em nosso entender, destilar o conhecimento alheio
na qumica do pensamento brasileiro e latino-americano com o fim de aprofundar
o conhecimento de nossa prpria realidade e nos habilitar a implementar estratgias
de ao que conduzam a bom termo o processo de desenvolvimento.
Outubro de 2003

Notas
1
2

SARAIVA. Jos Flvio Sombra. Relaes internacionais. Dois Sculos de Histria. Braslia:
IBRI, 2001, 2 v.
HUNTINGTON, Samuel. The Clash of Civilizations and the Remaking of the World
Order. New York: Simon and Schuster, 1996. JERVIS, Robert. Cooperation under the Security
Dilemma. Wold Politics, v. 30, n. 2, Jannuary 1978, p. 167-214.
BERNAL-MEZA, Ral. Teora de relaciones internacionales: el pensamiento
latinoamericano (originais cedidos pelo autor). Cf. CERVO, Amado Luiz. A poltica exterior
da Argentina: 1945-2000. In: Guimares, S. P. Argentina: vises brasileiras. Braslia: IPRI,
2000, p. 11-88.
CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais da Amrica Latina: velhos e novos
paradigmas. Braslia: IBRI, 2001. CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. Histria da
poltica exterior do Brasil. Braslia: EdUnB, 2002. CERVO, Amado Luiz (org.) O desafio
internacional; a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: EdUnB, 1994.
CERVO, Amado Luiz & RAPOPORT, Mario (orgs.). Histria do Cone Sul. Rio de Janeiro:
Revan, 1998. Ver abordagem similar desenvolvida por Celso LAFER em seu livro A identidade
internacional do Brasil: passado, presente e futuro (So Paulo: Perspectiva, 2001).
WATSON, Adam. The evolution of international society: a comparative historical analysis.
London and New York: Routledge, 1992. BULL, Hedley & WATSON, Adam. Lespansione
della societ internazionale. Milano: Jaca Book, 1994. Ver a longa apresentao de Brunello
Vigezzi sobre o trabalho do British Committee on the Theory of International Politics,
p. XI-XCVIII.

24

6
7

10

AMADO LUIZ CERVO

Ver CERVO, Amado Luiz. O parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889).

Braslia: Ed. Univ. de Braslia, 1981.
Pequena bibliografia sobre o perodo: LUZ, Ncia Vilela. A luta pela industrializao no
Brasil (1808-1930). So Paulo: Difel, 1978. GOES FILHO, Synesio Sampaio. Navegantes,
bandeirantes, diplomatas: um ensaio sobre a formao das fronteiras do Brasil. So Paulo:
Martins Fontes, 1999. MAGNOLI, Demtrio. O corpo da ptria. So Paulo: UNESP, 1997.
FREITAS, Caio de. George Canning e o Brasil. So Paulo: Ed. Nacional, 1958, 2 v.
GRAHAM, Richard. Gr-Bretanha e o incio da modernizao no Brasil. So Paulo:
Brasiliense, 1973. MANCHESTER, Alan K. Preeminncia inglesa no Brasil. So Paulo:
Brasiliense, 1973. BANDEIRA, Moniz. O expansionsimo brasileiro. Rio de Janeiro:
Philobiblion, 1985. ALMEIDA, Paulo Roberto de. Formao da diplomacia econmica no
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Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1991. SEITENFUS, Ricardo A. S. O Brasil de
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MALAN, Pedro Sampaio. Relaes econmicas internacionais do Brasil (1945-1964). In:
Fausto, B. (org.) Histria Geral da Civilizao Brasileira. So Paulo: Difel, 1984, v. 11, p.
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nacional e poltica internacional na Amrica Latina (1930-1992). So Paulo: Ensaio,
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internacionais e desenvolvimento: o nacionalismo e a poltica externa independente
(1951-1964). Petrpolis: Vozes, 1995. Idem. A poltica externa do regime militar brasileiro
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(org.). Sessenta anos de poltica externa brasileira. So Paulo: USP. 1996-, 4 v. DANESE,
Srgio F. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999.
CARDOSO, Fernando Henrique. Poltica externa em tempos de mudana. Braslia:
FUNAG, 1994. LAFER, Celso. Mudam-se os tempos: diplomacia brasileira, 2001-2002.
Braslia: FUNAG, 2002.
Ver, entre outras obras de Gilbeto DUPAS: Tenses contemporneas entre o pblico e o
privado. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2003; O Brasil e as novas dimenses da segurana
internacional. So Paulo: Alfa-Omega, 1999. Economia global e excluso social. Paz e
Terra, vrias edies.

POLTICA EXTERIOR E RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL: ENFOQUE PARADIGMTICO

11
12

13
14
15

25

CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, ano 45, n. 2, 2002, p. 5-35.
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. As polticas neoliberais e a crise da Amrica Latina.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 45, n. 2, p. 135-146, 2002. CERVO,
Amado Luiz. Sob o signo neoliberal: as relaes internacionais da Amrica Latina. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, ano 43, n. 2, p. 5-27, 2000.
Um balano de suas obras em Ral Bernal-Meza, Teoria das relaes internacionais, cit.
Ver as publicaes da FUNAG, Ministrio das Relaes Exteriores.
Ver a coleo Relaes Internacionais, de dez volumes, organizada por Jos Flvio Sombra
Saraiva, e publicada pelo Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, entre 2001-2003. Ver
tambm as colees da Editora da UnB, Relaes Internacionais, por ns organizada, e
O Brasil e o Mundo, por Saraiva.

Resumo
O artigo analisa a insero internacional dos pases latino-americanos no
perodo que se inicia nos princpios do sculo XIX chegando at os nossos dias.
Tendo como base principalmente o caso brasileiro, mas no deixando de comentar
as experincias argentina e mexicana, o autor identifica e descreve os quatro
paradigmas norteadores da formulao da poltica externa desses pases ao longo
desses dois sculos.

Abstract
The article analyzes the iternational insertion of Latin-American countries
during the time-period that starts in the beginning of the 19th century up to nowadays.
Having Brazils case as the main basis, and without forgetting to comment the
Argentinean and the Mexican experiences, the author traces the four leading
paradigms of the prescribed foreign policy of these countries during the last two
centuries.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Desenvolvimento; Dependncia.
Key words: Brazilian Foreign Policy; Development; Dependence.