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MANUAL

NACIONAL

do controle externo
da atividade policial
o Ministrio Pblico olhando pela Sociedade

MANUAL
NACIONAL

do controle externo
da atividade policial
o Ministrio Pblico olhando pela Sociedade

Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais


dos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio
Grupo Nacional de Efetivao do Controle Externo da Atividade Policial
2 Edio - revisada e ampliada
Braslia - 2012

Este Manual e seus anexos esto disponveis para leitura


e download no site do CNPG:
www.cnpg.org.br no link do
Grupo Nacional de Efetivao do Controle Externo da Atividade Policial,
e em outros sites do Ministrio Pblico.

CONSELHO NACIONAL DOS PROCURADORES-GERAIS


DOS MINISTRIOS PBLICOS DOS ESTADOS E DA UNIO
PRESIDENTE
CLUDIO SOARES LOPES
Procurador-Geral de Justia do Estado do Rio de Janeiro
ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS
Procurador-Geral da Repblica
EUNICE PEREIRA AMORIM CARVALHIDO
Procuradora-Geral de Justia do Distrito Federal e Territrios
CLUDIA MRCIA RAMALHO MOREIRA LUZ
Procurador-Geral de Justia Militar
LUS ANTNIO CAMARGO DE MELLO
Procurador-Geral de Justia do Trabalho
PATRCIA DE AMORIM RGO
Procuradora-Geral de Justia do Estado do Acre
EDUARDO TAVARES MENDES
Procurador-Geral de Justia do Estado de Alagoas
IVANA LCIA FRANCO CEI
Procuradora-Geral de Justia do Estado do Amap
FRANCISCO DAS CHAGAS SANTIAGO CRUZ
Procurador-Geral de Justia do Estado do Amazonas
WELLINGTON CSAR LIMA E SILVA
Procurador-Geral de Justia do Estado da Bahia
ALFREDO RICARDO DE HOLANDA CAVALCANTE MACHADO
Procurador-Geral de Justia do Estado do Cear
FERNANDO ZARDINI ANTNIO
Procurador-Geral de Justia do Estado do Esprito Santo
BENEDITO TORRES NETO
Procurador-Geral de Justia do Estado de Gois
MARIA DE FTIMA RODRIGUES TRAVASSOS CORDEIRO
Procurador-Geral de Justia do Estado do Maranho

MARCELO FERRA DE CARVALHO


Procurador-Geral de Justia do Estado do Mato Grosso
PAULO ALBERTO DE OLIVEIRA
Procurador-Geral de Justia do Estado do Mato Grosso do Sul
ALCEU JOS TORRES MARQUES
Procurador-Geral de Justia do Estado de Minas Gerais
ANTNIO EDUARDO BARLETA DE ALMEIDA
Procurador-Geral de Justia do Estado do Par
OSWALDO TRIGUEIRO DO VALLE FILHO
Procurador-Geral de Justia do Estado da Paraba
OLYMPIO DE S SOTTO MAIOR NETO
Procurador-Geral de Justia do Estado do Paran
AGUINALDO FENELON DE BARROS
Procurador-Geral de Justia do Estado de Pernambuco
ZLIA SARAIVA LIMA
Procuradora-Geral de Justia do Estado do Piau
MANOEL ONOFRE DE SOUZA NETO
Procurador-Geral de Justia do Estado do Rio Grande do Norte
EDUARDO DE LIMA VEIGA
Procurador-Geral de Justia do Estado do Rio Grande do Sul
HVERTON ALVES DE AGUIAR
Procurador-Geral de Justia do Estado de Rondnia
VENILSON BATISTA DA MATA
Procurador-Geral de Justia do Estado de Roraima
LO MARCOS MARIN
Procurador-Geral de Justia do Estado de Santa Catarina
FERNANDO GRELLA VIEIRA
Procurador-Geral de Justia do Estado de So Paulo
ORLANDO ROCHADEL MOREIRA
Procurador-Geral de Justia do Estado de Sergipe
CLENAN RENAUT DE MELO PEREIRA
Procurador-Geral de Justia do Estado de Tocantins

Grupo Nacional de Efetivao


do Controle Externo da Atividade Policial
(Autores da 2a Edio)
ADRIANO ALVES MARREIROS - Coordenador (GNECEAP e Manual)

Ministrio Pblico Militar

LUIS GUSTAVO MAIA LIMA

Ministrio Pblico Distrito Federal e Territrios


LUIS HENRIQUE ISHIHARA

Ministrio PblicoDistrito Federal e Territrios


REGINALDO FREITAS DA SILVA

Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul


JOS EMMANUEL A. LEMOS

Ministrio Pblico do Estado da Bahia


MONICA MARQUES

Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro


HOMERO FREITAS FILHO

Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro


HENRIQUE RECH NETO

Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul


FBIO IANNI GOLDFINGER

Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso do Sul


ONOFRE JOS CARVALHO AGOSTINI

Ministrio Pblico do Estado de Santa Catarina


LEONIR BATISTI

Ministrio Pblico do Estado do Paran


WENDELL BEETOVEN RIBEIRO AGRA

Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Norte

Autores da 1 edio do Manual Nacional


do Controle Externo da Atividade Policial - 2009
ADRIANO ALVES MARREIROS

Promotor de Justia Militar

ALICE DE ALMEIDA FREIRE


Promotora de Justia de Gois - - Coordenadora do Manual
CELSO LEARDINI
Promotor de Justia do Distrito Federal e Territrios - Coordenador
ISABEL ADELAIDE DE ANDRADE MOURA
Promotora de Justia da Bahia
PAULO WUNDER DE ALENCAR
Promotor de Justia do Rio de Janeiro
NILSON DE OLIVEIRA RODRIGUES FILHO
Promotor de Justia do Rio Grande do Sul
WENDELL BEETOVEN RIBEIRO AGRA
Promotor de Justia do Rio Grande do Norte

SUMRIO

Prefcio ........................................................................................................................................................... 11
O Ministrio Pblico olhando pela Sociedade .............................................................12

Captulo I
Aes baseadas no Plano Executivo de Atividades e Estratgias de
Ao do Controle Externo da Atividade Policial do CNPG
1.1 Apresentao ................................................................................ 14
1.2 Objetivo do Projeto...................................................................... 15
1.3 Justificativas ................................................................................. 15
1.4 Estratgias de Aes...................................................................... 18
!.5 Resultados Esperados .................................................................... 35

Captulo II
O Controle Externo da Atividade Policial
2.1. A Histria determina um Controle externo da Polcia pelo Ministrio
Pblico................................................................................................................................................................37
2.2. Aspectos Legais...............................................................................................................................42

Captulo III
O Ministrio Pblico na Defesa da Ordem Jurdica
3.1. A importncia do controle externo da atividade policial para a garantia
dos direitos fundamentais e a normalidade do Estado de Direito.......................50
3.2. A titularidade exclusiva da ao penal pblica e o seu reflexo no controle externo da atividade policial .............................................................................................52
3.3. Comentrios Resoluo n. 20, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico .......................................................................................................................................54
3.4. O Ministrio Pblico como articulador das polticas pblicas:
tutela difusa da segurana pblica ............................................................................................56

Captulo IV
Instrumentos do Controle Externo da Atividade Policial
4.1. O poder de investigao do Ministrio Pblico ..............................................64
4.2. Procedimento de Investigao Criminal .................................................................70
4.3. As requisies ministeriais....................................................................................................75
4.4. A tramitao direta do inqurito policial entre a Polcia e o Ministrio
Pblico ...............................................................................................................................................................86
4.5. O Ministrio Pblico e a titularidade privativa dos procedimentos
cautelares ..........................................................................................................................................................89
4.6. Aes por ato de improbidade administrativa decorrentes da prtica
de crimes por policiais .........................................................................................................................91

Captulo V
Controle da Polcia Judiciria Militar: Nuances especficas do
Controle Externo da Atividade Policial Judiciria Militar
5.1. Algumas caractersticas e problemas especiais que diferenciam a atividade
policial militar e policial judiciria militar, analisados de forma a buscar solucion-los e dar maior efetividade ao controle externo............................................... 102
5.2. Anlise dos principais problemas e caractersticas levantados e de algumas atividades j realizadas que podem dar maior efetividade ao controle
externo. .......................................................................................................................................................... 109
5.3. Concluses..................................................................................................................................... 116

Carta de Braslia .............................................................................................................. 120

PREFCIO
Entre a gama de funes institucionais outorgadas ao Ministrio Pblico
pelo Constituinte de 1988, destaca-se a importante misso do controle externo da atividade policial, previsto no Artigo 129, VII da Carta Magna.
Dentro desta linha de raciocnio e considerando tal tarefa essencial ao Estado Democrtico de Direito, com prazer que apresentamos classe a
segunda edio do Manual Nacional do Controle Externo da Atividade
Policial, elaborado por dedicados colegas integrantes do Grupo de Controle Externo do CNPG, que se debruaram sobre as questes tcnicas e
prticas mais relevantes em tal matria.
Sua elaborao tem por escopo conciliar e interligar dois princpios bsicos
da Instituio: a Unidade e a Independencia Funcional.
O Manual visa padronizao de procedimentos no Ministrio Pblico, para
que, de Norte ao Sul do Brasil, Promotores e Procuradores de Justia tenham
um guia seguro de atuao nesta rea, em favor da Unidade Institucional.
Esperamos que o Manual atinja sua finalidade, qual seja a de servir como
um roteiro sugestivo de atuao, respeitada a independncia funcional de
cada integrante da Instituio, facilitando assim o exerccio profissional
dos colegas que exercem esta misso constitucional, visando mxima efetividade da atuao institucional.
Rio de Janeiro, 12 de Abril de 2012.
Cludio Soares Lopes
Procurador-Geral de Justia do Estado do Rio de Janeiro

Presidente do CNPG

O MINISTRIO PBLICO OLHANDO PELA SOCIEDADE


Ao Ministrio Pblico foi confiado, na Constituio Cidad, o controle externo da atividade policial. o MP olhando pela Sociedade, zelando pela paz
social e pelos direitos e garantias individuais, buscando a eficincia da atividade das organizaes policiais do Estado e lutando contra ocasionais abusos
nessa atividade. , portanto, uma misso na rea dos Direitos Humanos.
Para continuarmos a auxiliar os promotores nesta misso, publicamos,
agora, a segunda edio do Manual Nacional do Controle Externo da
atividade policial. O manual est um pouco mais sucinto, com pequenos
ajustes e complementado com alguns anexos de natureza eminentemente prtica, que sero publicados e aperfeioados gradativamente em
meio fsico ou digital. A idia que sirvam de fundamento tcnico e prtico para estudo e compreenso por qualquer pessoa e como facilitador
para os membros do Ministrio Pblico nessa rea sensvel e complexa
dada pela Constituio: a tutela difusa da segurana pblica.
Grupo Nacional de Efetivao do
Controle Externo da Atividade Policial
Belo Horizonte, 30 de maro de 2012.

CAPTULO I
Aes baseadas no Plano Executivo
de Atividades e Estratgias de Ao
do Controle Externo da Atividade
Policial do CNPG.

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

1.1 APRESENTAO
Considerando que a atividade policial essencial promoo da segurana pblica e, portanto, efetivao dos direitos fundamentais, esta deve
pautar-se na eficincia e no respeito aos cidados.
Como a atividade policial pode incorrer em excessos por fazer uso da fora
em nome do Estado, exige, dessa forma, mecanismos de controle externo
para represso aos eventuais desvios de conduta dos policiais, combate
impunidade e bloqueio das interferncias na atividade correcional.
Na atividade policial deve haver agir com transparncia na prestao de
contas de seus atos Sociedade e preveno de abusos. Por outro lado, o cidado tem o direito de questionar a legalidade e a legitimidade da conduta
policial, bem como de receber uma pronta resposta sobre as providncias
adotadas para a apurao dos fatos e a eventual sano aplicada ao policial
violador das normas que regem sua atuao.
Outrossim, a fiscalizao das abordagens policiais deve ser intensificada
considerando-se a inadmissibilidade da priso para averiguao, ou seja, a
limitao da liberdade de locomoo de uma pessoa sem ordem judicial,
fora de situao flagrancial, notadamente por no estar portando documentos de identificao.
Quanto ao trabalho da polcia judiciria, que subsidia a propositura da
ao penal, recomendvel que o Ministrio Pblico acompanhe com especial ateno a instaurao e tramitao dos procedimentos investigatrios, assim como a requisio de laudos tcnicos e apreenso de objetos,
principalmente quanto ao armazenamento e destino de armas, entorpecentes e outros produtos controlados, sendo-lhe facultado o livre acesso
aos documentos elaborados no exerccio das atividades policiais.

16

CAPTULO I

De igual forma, as instituies envolvidas na persecuo penal devem estabelecer mecanismos para a tramitao direta dos inquritos policiais e
outros procedimentos investigatrios entre o Ministrio Pblico e as instituies policiais.
Faz-se necessria, portanto, a estruturao dos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, visando a conferir maior efetividade ao controle externo
dos rgos policiais e, consequentemente, ao combate a eventuais ilcitos
praticados pelos integrantes das polcias.

1.2 OBJETIVO DO PROJETO


Incrementar o Controle Externo da Atividade Policial pelo Ministrio
Pblico brasileiro, de forma: preventiva, concomitante e repressiva visando a efetiva tutela difusa da segurana pblica.

1.3 JUSTIFICATIVAS
1.3.1 CONTROLE EXTERNO EM GERAL
Compete ao Ministrio Pblico, como titular da ao penal pblica, zelar
pela efetividade e eficcia da investigao de todos os crimes noticiados ao
poder pblico e, com exclusividade, decidir pela propositura da ao penal,
pelo arquivamento do inqurito policial e demais atos investigatrios ou pela
requisio de diligncias complementares (art. 129, I, CF/88).

17

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Para o pleno exerccio de sua atribuio constitucional, o Ministrio Pblico deve ter acesso aos registros de ocorrncias e demais documentos
elaborados pelas instituies policiais, bem como aos resultados obtidos.
Em respeito ao princpio constitucional da eficincia, descrito nos artigos
37 e 144, 7 CF/88, nos Estados em que as instituies policiais informatizaram o registro de ocorrncias policiais, o Ministrio Pblico necessita ter livre acesso aos sistemas de registro, s ferramentas de busca, aos
recursos de impresso e aos mecanismos de consolidao estatstica.
Por outro lado, um controle externo eficaz, permitir o pleno conhecimento e valorizao das instituies policiais, mediante a uniformizao de
procedimentos, anlise e divulgao das prticas exitosas, convnios para
treinamento de pessoal, adequao da carga horria e preveno dos riscos inerentes atividade policial. Possibilitar, inclusive, que o Ministrio
Pblico possa agir junto aos poderes pblicos para melhorar os meios de
atuao, condies de trabalho, equipamento e treinamento dos policiais.
O sucesso do controle externo da atividade policial depende do comprometimento das instituies envolvidas e da disposio das polcias em debaterem com a Sociedade suas atividades, com posterior criao de mecanismos de controle do uso da fora e das tcnicas de investigao, que
devero observar, na forma da Constituio, o respeito aos direitos e garantias fundamentais dos indivduos.
1.3.2. ALGUMAS CARACTERSTICAS E PROBLEMAS ESPECIAIS DECORRENTES
DA ATIVIDADE POLICIAL MILITAR E POLICIAL JUDICIRIA MILITAR

O controle externo da atividade policial militar e policial judiciria militar


exige ateno para algumas caractersticas que so determinantes para a
anlise de aes especficas, sem prejuzo das de carter geral:

18

CAPTULO I

I.

Descentralizao extrema por definio legal, dificultando o controle;

II.

Falta de especializao ou formao especfica


dos encarregados de inqurito policial militar e titulares
da polcia judiciria militar;

III. Alguns casos de corporativismo e resqucios de cultura


de soluo administrativa ou informal para crimes;
IV. Desconhecimento da atividade de polcia
judiciria militar pelos prprios operadores do direito;
V.

Desconhecimento pelo cidado civil ou militar das formas


de questionar e denunciar ilegalidades na conduta policial
militar e policial judiciria militar e abusos policiais. Corrigir
formas de abordagem, atuao e de lidar com a populao;

VI. Existncia de algumas diretrizes e determinaes de comandos que impedem o envio direto, dificultam ou retardam a tramitao de inqurito policial militar, auto de
priso em flagrante, percias e resultados de diligncias;
VII. Descentralizao das prises;
VIII. Necessidade de acompanhamento da atuao das corregedorias, que devem ser dedicadas investigao, e no
meramente cartoriais, podendo, inclusive, passar a centralizar pessoal especializado de polcia judiciria militar;
IX. A questo do controle de armas e munies
e sua fiscalizao pelo Exrcito.

19

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

1.4. ESTRATGIAS DE AES


Foram elaboradas estratgias de aes para a efetivao do controle externo
da atividade policial no mbito do Ministrio Pblico brasileiro.
1.4.1 AES
I.

Controle das ocorrncias policiais e de seus desdobramentos,


inclusive por meio on-line;

II.

Profissionalizao do relacionamento institucional;

III. Estudo estatstico da atividade desenvolvida


pela polcia judiciria;
IV. Capacitao dos membros dos Ministrios Pblicos;
V.

Estruturao interna do controle externo da atividade policial; definindo claramente as atribuies de controle difuso e concentrado;

VI. Acompanhamento legislativo;


VII. Implementao do projeto memria das aes judiciais e extrajudiciais de efetivao do controle externo da atividade policial no
Brasil e de links nos sites com: atuaes, notcias, publicaes e
aceno direto ao ncleo respectivo;
VIII. Criao e divulgao dos canais institucionais voltados ao recebimento de reclamaes relacionadas com a atividade policial.

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CAPTULO I

1.4.2 DETALHAMENTO DAS AES


1.4.2.1 Aes de controle externo em geral
I.

Controle das ocorrncias policiais


e de seus desdobramentos
Nas localidades onde o registro das ocorrncias policiais ainda
no foi informatizado, os membros do Ministrio Pblico buscaro acompanhar as notcias-crime mensalmente e, concomitantemente, realizar, para fins de consolidao estatstica e comparao
com os dados apresentados pelas instituies policiais, o levantamento dos seguintes dados:
a.

nmero de ocorrncias registradas;

b.

nmero de ocorrncias que originaram inquritos policiais;

c.

nmero de ocorrncias que originaram termos


circunstanciados de ocorrncia;

d.

nmero de ocorrncias investigadas sem instaurao


de inquritos policiais ou termos circunstanciados
de ocorrncias;

e.

nmero de ocorrncias no investigadas;

f.

nmero de autos de priso em flagrante lavrados;

g.

nmero de autos de priso em flagrante iniciados


com a apresentao do autuado por policiais militares;

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MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

h.

nmero de inquritos policiais instaurados


por portaria da autoridade policial;

i.

nmero de inquritos policiais em andamento;

j.

nmero de inquritos policiais em tramitao


com prazo de encerramento excedido;

k.

nmero de inquritos policiais relatados/concludos;

l.

nmero de termos circunstanciados de ocorrncia lavrados;

m. nmero de termos circunstanciados de ocorrncia


iniciados com a apresentao do autor
do fato autoridade policial pela Polcia Militar;
n.

nmero de termos circunstanciados


de ocorrncia em andamento;

o.

nmero de laudos de exame cadavrico produzidos


no ms e ocorrncias a que se vinculam;

p.

nmero de laudos de exame de corpo de delito


produzidos no ms e ocorrncias a que se vinculam;

q.

nmero de mandados de priso cumpridos;

r.

nmero de mandados de priso aguardando cumprimento.

O Grupo Nacional de Efetivao do Controle Externo da Atividade


Policial buscar desenvolver e disponibilizar para os ncleos, arquivos
tipo tabela ou banco de dados que facilitem tal contabilizao.

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CAPTULO I

Nos locais em que os registros de ocorrncia j foram informatizados, o Ministrio Pblico celebrar convnios ou termos de cooperao com as instituies policiais ou secretarias responsveis pela
segurana pblica, objetivando obter o acesso irrestrito s notciascrime e seus desdobramentos.
Em havendo recusa ou resistncia liberao do acesso, os membros dos Ministrios Pblicos instauraro procedimento prprio
de controle externo da atividade policial e, de modo sistemtico,
requisitaro as cpias das ocorrncias e a remessa dos demais dados
necessrios efetividade do controle externo da atividade policial.
Para fins de fundamentao das requisies e anlise, as ocorrncias
da Polcia Militar, os laudos do Instituto Mdico Legal as percias
do Instituto de Criminalstica sero utilizadas como fonte de informao e embasamento dos pedidos de instaurao de inquritos
policiais e termos circunstanciados de ocorrncia.
Deve ser dada especial ateno s seguintes situaes:
a.

os atos de investigao da polcia judiciria devem ser realizados no bojo de um procedimento policial previamente
instaurado (inqurito policial ou termo circunstanciado
de ocorrncia) e outras de natureza semelhante;

b.

os pedidos de medidas cautelares formulados pelas autoridades policiais dependem da comprovao da efetiva instaurao dos referidos procedimentos, salvo em casas de urgncia;

c.

em todos os casos de morte violenta, o inqurito policial


dever ser prontamente instaurado;

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MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

d.

na totalidade dos casos em que haja ofensa integridade


fsica da vtima, atendida a condio de procedibilidade,
nos casos de ao penal privada ou pblica condicionada
representao/ requisio, o inqurito policial ou termo
circunstanciado de ocorrncia dever ser instaurado;

e.

os bens apreendidos devem estar vinculados a um inqurito policial ou termo circunstanciado de ocorrncia, para
que possam receber o destino legal;

f.

as comunicaes ao SINARM/SIGMA, que digam respeito s armas de fogo apreendidas ou por outro modo vinculadas a um crime, devem conter meno ao nmero do
procedimento de investigao instaurado. Deve-se buscar
convnio com Exrcito e Policia Federal para que o nmero do procedimento seja essencial para o ato do registro.

Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, com o propsito


de uniformizao da atividade, celebraro convnios ou termos de
cooperao objetivando a especializao e a centralizao das apuraes e dos dados alusivos atividade de polcia judiciria.
O Ministrio Pblico brasileiro criar programas padronizados e
interligados de gerenciamento das informaes obtidas no exerccio do controle externo da atividade policial, objetivando produzir
estatsticas que retratem a primeira fase da persecuo penal e permitam sociedade conhecer a realidade do trabalho policial em
todas as suas vertentes.

24

CAPTULO I

II. Profissionalizao do relacionamento interinstitucional


Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, de modo rotineiro, realizaro levantamento dos dados e notcias relacionadas
com a segurana pblica, os confrontaro com as informaes
disponveis em suas bases de dados e buscaro debat-los com
a sociedade civil, com as instituies policiais, com as foras armadas e com os demais poderes da Repblica, em especial com a
Secretaria Nacional de Segurana Pblica - SENASP -, atuando
como interlocutores indispensveis e protagonistas das polticas
de segurana pblica.
O dilogo interinstitucional, planejado, sistemtico e profissional, ter por fim identificar as fragilidades, os pontos consensuais
e as medidas de rpida implementao, que possam diminuir o
tempo de tramitao dos inquritos policiais e termos circunstanciados de ocorrncia, aperfeioar a prova, viabilizar o deferimento/cumprimento das medidas cautelares e assegurar o respeito aos
direitos e garantias fundamentais de todos.
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio atuaro com
o propsito de integrar os organismos policiais e, sempre que
possvel, promovero treinamento conjunto, alm de colocarem
seus quadros disposio da capacitao de policiais, integrantes das foras armadas, tcnicos e representantes da sociedade
civil organizada.
Em havendo necessidade, sero elaborados programas de educao no mbito da segurana pblica, com distribuio de cartilhas
e material de fcil compreenso para a comunidade.

25

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Com o propsito de fortalecimento das instituies policiais, os


Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio atuaro, de modo
prioritrio, nas aes penais em que o policial ou integrante das
foras armadas, em razo de sua atividade, figurar como sujeito
passivo (mediato ou imediato) do delito.
III. Estudo estatstico da atividade de polcia judiciria
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio estudaro a metodologia e acompanharo a coleta mensal dos dados da atividade
da polcia judiciria em todo o Brasil, para fins de anlise da produtividade, conhecimento dos custos econmicos e planejamento
das aes em sede de controle externo da atividade policial, particularmente quanto aos seguintes aspectos:

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a.

nmero de ocorrncias registradas


nos Estados e no Distrito Federal;

b.

nmero de autos de priso em flagrante lavrados;

c.

nmero autos de priso em flagrante lavrados


em decorrncia da ao da Polcia Militar;

d.

nmero de autos de priso em flagrante lavrados


em decorrncia da ao da Polcia Civil;

e.

nmero de inquritos policiais instaurados


mediante auto de priso em flagrante delito;

f.

nmero de inquritos policiais instaurados


mediante portaria ou requisio;

CAPTULO I

g.

nmero de inquritos policiais instaurados


nos Estados e no Distrito Federal;

h.

nmero de inquritos policiais relatados/encerrados;

i.

nmero de termos circunstanciados de ocorrncias lavrados;

j.

nmero de ocorrncias criminais que no geraram


inquritos policiais ou termos circunstanciados
de ocorrncia;

k.

mandados de priso cumpridos;

l.

mandados de priso aguardando cumprimento;

m. efetivos das polcias civil e militar;


n.

oramento executado no quadrimestre e no ano.

Os sistemas de informtica dos Ministrios Pblicos dos Estados


e da Unio, em conformidade com o projeto de tecnologia da informao em gestao, sero compatibilizados para tabulao de
tais dados, de modo a permitir uma padronizao nacional.
IV. Capacitao de membros
Objetivando a capacitao de seus membros para o controle externo da atividade policial, os programas de treinamento e aperfeioamento intelectual dos Ministrios Pblicos dos Estados
e da Unio contemplaro a realizao de cursos de tcnicas de
investigao, entrevista e interrogatrio, percias, de anlise de

27

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

informao e outras cuja a natureza auxilia no desenvolvimento


da atividade.
Deve haver contato permanente entre todos os ncleos de controle externo da atividade policial dos estados e MPU, usando grupo
de e-mails, remessa de anexos a este manual , envio do Notcias
do Controle Externo(clipping) e, ao menos, uma reunio anual
com pelo menos um representante de cada estado ou ramo do
Ministrio Pblico Brasileiro. Devem ser divulgadas aes judiciais e extrajudiciais que produziram resultados satisfatrios, bem
como os obstculos enfrentados no exerccio da atividade.
Os Ministrios Pblicos tambm produziro material de apoio
atividade dos membros incumbidos do controle externo da atividade policial e contribuiro para a confeco dos anexos citados
no pargrafo anterior.
Com a finalidade de uniformizar as prticas de controle externo, o
CNPG contribuir com a organizao de simpsios regionais ou
nacionais que versem sobre o poder de investigao do Ministrio
Pblico e de controle externo da atividade policial, inclusive o encontro anual com representao de todos os Ministrio Pblico,
sempre em novembro, onde haver discusso e estudos de caso.
Sugere-se a incluso do assunto Controle externo da atividade
policial nas questes objetivas, subjetivas e orais dos concursos
para membro e carga horria razovel nos cursos de iniciao dos
novos membros.
Ao organizarem seus colgios de procuradores, congressos, encontros e seminrios, os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio
procuraro incluir os temas anteriormente mencionados em suas

28

CAPTULO I

palestras e painis. As escolas superiores procuraro fazer o mesmo em seus eventos, cursos e publicaes.
V. Estruturao interna da atividade
de controle externo da atividade policial
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, ao normatizarem
a distribuio das atribuies do controle externo da atividade policial em Promotorias Criminais, Promotorias Especializadas, Ncleos ou Coordenaes, observaro a necessidade de fornecer-lhes
recursos materiais e humanos, bem como condies para a preparao e o exerccio do inqurito civil pblico e ao civil pblica por
todos os Ministrios Pblicos do Brasil, por ato de improbidade administrativa, para as aes civis pblicas para a defesa dos interesses
difusos e coletivos ou individuais homogneos vinculados segurana pblica e para a conduo de investigaes civis e criminais.
Importante tambm que fiquem bem definidas, a critrio de
cada Ministrio Pblico, as atribuies de controle concentrado e
difuso a fim de que no haja colidncia e transtornos
VI. Acompanhamento legislativo
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, por meio da assessoria parlamentar do CNPG, identificaro e acompanharo os
projetos de lei e de emendas Constituio Federal que tramitam
no Congresso Nacional, relacionados com os temas: investigao
criminal, controle externo da atividade policial e investigaes
criminais no mbito das foras armadas.

29

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

A assessoria parlamentar do CNPG produzir relatrios e os encaminhar aos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, inclusive para
os ncleos/ofcios vinculados ao controle externo da atividade policial.
Os membros dos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, principalmente os que atuam na rea de controle externo, sero incentivados
a analisarem e debaterem os projetos de lei e emendas constitucionais,
sempre com o propsito de aperfeioamento dos textos legislativos e
identificao de riscos s prerrogativas Institucionais, fazendo sugestes
aos respectivos Procuradores-Gerais e ao Grupo Nacional.
A direo do CNPG indicar membros dos Ministrios Pblicos
dos Estados e da Unio para acompanhar, perante o Congresso
Nacional, nos casos de maior relevncia, a tramitao dos projetos
de lei e emendas constitucionais que digam respeito ao controle
externo da atividade policial e ao poder de investigao.
VII. Projeto memria do controle externo
da atividade policial no Brasil
A documentao que guarde relao com os temas afetos ao
controle externo da atividade policial ser reunida, sistematizada e colocada disposio dos Ministrios Pblicos dos
Estados e da Unio no endereo eletrnico do CNPG.
Para que o acervo contemple os aspectos mais relevantes, os
Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio selecionaro filmes, fotografias, gravaes de udio, livros, artigos, julgados,
peties e peas que documentem a trajetria histrica da atividade de controle externo da atividade policial.

30

CAPTULO I

Os membros do Ministrio Pblico que participaram ou acompanharam os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte,
bem como aqueles que exercem funes institucionais na rea,
sero incentivados a produzirem artigos ou livros que retratem
suas experincias e posicionamentos.
Na medida do possvel, membros do Ministrio Pblico sero entrevistados em seus locais de trabalho e incentivados a
concederem entrevistas imprensa, como forma de produzir
registros do pensamento institucional.
A produo doutrinria e jurisprudencial, bem como as discusses contemporneas sobre o tema, sero acompanhadas, documentadas e publicadas no site, observados os direitos autorais.
VIII.
criao e divulgao dos canais institucionais voltados ao recebimento de reclamaes relacionadas com a
atividade policial
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio mantero canais
permanentes de comunicao com a sociedade, para os cidados
civis e militares, facilitando o fluxo de informaes e reclamaes
alusivas atividade policial e policial judiciria militar, com divulgao constante, nas pginas da internet dos Ministrios Pblicos
e na mdia em geral, das principais atividades de controle externo
da atividade policial, esclarecendo-as prvia, concomitante e posteriormente, inclusive explicitando os meios para a sociedade relatar a ocorrncia de abusos, irregularidades e problemas em geral,
tratando a atuao como institucional, sem personificao.

31

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

1.5.2.2 Aes de controle externo especficas do controle


externo da atividade policial judiciria militar
Sem prejuzo das aes de controle externo em geral, no que couberem, h necessidade de algumas aes especficas no controle
externo da atividade policial militar e policial judiciria militar:
I.

Celebrar convnios ou termos de cooperao entre os Ministrios Pblicos e instituies militares para participao dos
Ministrios Pblicos em cursos prticos e palestras sobre a
atividade policial judiciria militar, na elaborao de currculos
e acompanhamento da formao, treinamento e aperfeioamento dos militares, bem como para criao de rgos centralizados de polcia judiciria militar, ou com aproveitamento
das corregedorias de policia para tal fim, sendo recomendvel
a existncia de um corpo de oficiais bacharis em direito e/ou
com formao ou treinamento em investigao e com dedicao exclusiva s atividades de polcia judiciria militar;

II. Utilizar constantemente as requisies e a recomendao


prevista na Lei Complementar n. 75 e Lei n. 8.625/93
e, quando necessrio, instaurar inquritos e propor aes
civis pblicas, principalmente para:
a) que todas as autoridades policiais
judicirias militares previstas no artigo
7 do Cdigo Processual Penal Militar
informem imediatamente a lavratura de
auto de priso em flagrante e, evidentemente, a priso de qualquer pessoa,
permitindo, assim, o controle externo;

32

CAPTULO I

b) que as punies disciplinares contenham narrativa do fato (no s do


artigo violado), para permitirem a fiscalizao, e que aquelas que estiverem
descritas, de forma semelhante, tanto
como transgresso quanto como crime
devem ser investigadas por meio de
inqurito policial militar ou com lavratura de auto de priso em flagrante,
sem prejuzo de medidas administrativas regulamentares, quando exigidas;
c) explicar detalhes sobre investigao
envolvendo prazos, preservao de local de crime, percias, testemunhas,
direitos e garantias na investigao e
outros aspectos complexos que podem
ser teis para orientar o procedimento
do pessoal militar;
d) prevenir abusos e crimes em operaes de grande porte ou mais ostensivas de polcia judiciria militar;
e) garantir a fiscalizao rigorosa e eficiente de armas e munies, obter dados de produtos j cadastrados e com
cadastro em andamento e garantir a
eficincia e o atendimento correto para
no inviabilizar a atividade esportiva
ou profissional de indivduos e empresas que necessitam dos servios de fis-

33

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

calizao de produtos controlados com


observao de prazos razoveis, fixados
em normas, para concesses e indeferimentos e possibilidade de registro de
reclamaes e obteno de respostas,
tudo isso sem prejuzo do sempre eficiente estabelecimento de convnios;
f ) esclarecer a forma de tratamento,
direitos e deveres dos presos militares
(disciplinares, condenados e disposio da justia) e estabelecer os padres
mnimos para os estabelecimentos prisionais militares, e para obter a lista
dos existentes a fim de planejar adequadamente as inspees;
g) garantir a investigao, nos casos de
crimes dolosos contra a vida praticado por militar em servio contra civil,
por inqurito policial militar, nos termos da Lei n. 9.299/96, pela polcia
judiciria militar, com envio ao rgo
especializado que tomar as providncias para o reconhecimento da incompetncia e remessa para o Jri.
III. Medidas para obteno, pelos Ministrios Pblicos, de
dados atualizados das Corregedorias e outros rgos com
atuao disciplinar sobre procedimentos em andamento,
relatrio de informaes e notitias criminis;

34

CAPTULO I

IV. Fiscalizao e acompanhamento dos fatos apurados em


sindicncias e demais procedimentos administrativos das
polcias e foras armadas como forma de preveno de
omisses na apurao de crimes.
V. Disponibilizao de documentos e modelos que auxiliem
o desempenho das atividades de polcia judiciria
1.4.3 OUTRAS AES
t

Integrao dos Centros de Apoio do Controle Externo


da Atividade Policial ou rgo com atribuies similares dos Ministrios Pblicos, por meio da realizao
peridica de reunies entre os respectivos coordenadores e grupo de discusso (e-mails);

t

Gesto dos Ministrios Pblicos para a criao de delegacias especializadas na apurao de crimes comuns de
maior potencial ofensivo (ex.: tortura e homicdio) cometidos por policiais no exerccio da atividade policial;

t

Gesto dos Ministrios Pblicos para a criao de Vara Judiciria especializada com competncia para o julgamento
de crimes de maior potencial ofensivo cometidos por policiais no exerccio da atividade policial, ressalvada a competncia do Tribunal do Jri;

t

Atuao do Ministrio Pblico junto aos poderes do Estado objetivando a tramitao direta do inqurito policial
entre as polcias e a Instituio;

35

t

Estruturao de todos os Ministrios Pblicos dos Estados


e do Ministrio Pblico da Unio para a propositura de
aes civis pblicas por atos de improbidade administrativa nos casos de crimes cometidos por policiais;

t

Intensificao das aes voltadas ao controle da medida de


afastamento dos policiais envolvidos na prtica de crimes;

t

Intensificao das aes para o controle da medida de


afastamento dos policiais envolvidos na prtica de crimes,
por intermdio de relatrios peridicos fornecidos pelas
instituies policiais.

1.5 RESULTADOS ESPERADOS

36

t

Adoo de modelo de atuao uniformizado de controle


externo da atividade policial nos Ministrios Pblicos,
sem prejuzo das peculiaridades de cada estado/ramo;

t

Fortalecimento da atribuio institucional e aperfeioamento das Polcias, com melhoria de condies de trabalho, meios, capacitao e instalaes;

t

Acesso a 100% dos registros de ocorrncias policiais


pelo Ministrio Pblico.

CAPTULO II
O Controle Externo
da Atividade Policial

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Compete ao Ministrio Pblico, na defesa da ordem jurdica, atuar judicialmente e extrajudicialmente na concretizao das garantias e dos direitos
fundamentais previstos na Constituio Federal, notadamente quanto aos
preceitos relativos cidadania e dignidade da pessoa humana.
Importante salientar que a atividade de controle exercida pelo Ministrio
Pblico decorre do sistema de freios e contrapesos previsto pelo regime
democrtico. Esse controle no pressupe subordinao ou hierarquia dos
organismos policiais, conforme ensina o ilustre membro do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, Emerson Garcia:
Por certo no guarda similitude com subordinao ou
hierarquia. Os organismos policiais, quer sob o prisma
de sua atividade de polcia administrativa, quer sob a
tica da atividade de polcia judiciria, no esto sujeitos ao poder disciplinar dos membros do Ministrio
Pblico. Esto, sim, sujeitos efetiva fiscalizao deste,
o que mero consectrio dos mltiplos mecanismos
de equilbrio existentes e um Estado de Direito. Exercendo os rgos policiais uma funo administrativa e
nitidamente auxiliar do Ministrio Pblico, cabe a este
exercer uma funo correicional extraordinria, coexistindo com a atividade correicional ordinria, inerente
hierarquia administrativa e que desempenhada pela
prpria administrao.
A atividade , na verdade, uma garantia constitucional para o cidado contra possveis desmandos do Estado, no caso, o Estado armado, o brao do

1.

38

GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico, organizao, atribuies e regime jurdico.Editora


Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2008. p. 241.

CAPTULO II

estado autorizado a usar, em limites bem estritos, a violncia. Extrapolar


tais limites enfraquece a Democracia e as liberdades fundamentais. Assim sendo, o Estado-fiscal deve garantir o cidado, o Ministrio Pblico
deve faz-lo, sendo clusula ptrea como as demais garantias individuais
contidas na Carta.
2.1 A HISTRIA DETERMINA UM CONTROLE EXTERNO
DA POLCIA PELO MINISTRIO PBLICO
A Constituio Federal de 1988 atribuiu (artigo 129, inciso VII) ao Ministrio Pblico o dever-poder2 de exercer o controle externo da atividade
policial. De fato, nenhuma das Constituies brasileiras anteriores havia
atribudo, de forma explcita, essa funo Instituio. Parte da doutrina
sustenta que esse controle externo tem como fundamento ser o Ministrio
Pblico o titular da ao penal pblica:
A razo desse encargo est no fato de que o Ministrio
Pblico um rgo imparcial, encarregado de promover
a persecuo penal em juzo, no exerccio do jus puniendi do Estado; e o faz, ademais, com exclusividade em
relao aos crimes de ao penal pblica.3 Uma outra
perspectiva, que se coaduna com a anterior, apresentada
por Hugo Mazzilli a de que tal controle trata-se de

2.

Tendo em vista a natureza administrativa do exerccio do controle externo, utilizamos a


expresso dever-poder talhada por Celso Antnio Bandeira de Mello, representando a submisso do poder ao dever tendo em vista o carter finalstico da atividade administrativa.

3.

PAES, Eduardo Jos Sabo. O Ministrio Pblico na construo do Estado Democrtico de


Direito. Braslia: Braslia Jurdica, 2003.

39

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

um: [...] sistema comum de freios e contrapesos [...], um


sistema de vigilncia e verificao administrativa, teleologicamente dirigido melhor coleta dos elementos de
convico que se destinam a formar a opinio delict fim
ltimo do inqurito policial.4
Anteriormente ao diploma processual, Roberto Lyra j se posicionava neste
sentido e, em sua obra Teoria e Prtica da Promotoria Pblica, afirma que
a eficincia e respeitabilidade do trabalho policial, que
constitui a base da ao da justia, interessa ao Ministrio
Pblico, como fiscal, tambm, das autoridades investigadoras, como rgo da ao penal, como responsvel pela
segurana, pela regularidade, pela justia da represso.5
Mais adiante, na mesma obra, citando o ento Subprocurador-Geral do
Distrito Federal Dr. Plcido S Carvalho, que relatou as teses do Ministrio Pblico no Congresso do Direito Judicirio, Lyra referendou que:
A vigilncia sobre os atos da polcia judiciria, com interveno nos inquritos, quando julgar necessria, cerca a
investigao de garantias que sempre mereceram os mais
decididos encmios.6

4.

MAZZILLI, Hugo Nigro. O Regime Jurdico do Ministrio Pblico: anlise da Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 404-405.

5.

LYRA, Roberto, Teoria e Prtica da Promotoria Pblica, Co-edio de Sergio Antonio Fabris. Porto Alegre: Escola Superior do Ministrio Pblico, 1989. p. 121.

6.

LYRA, Roberto, op.cit., p.127.

40

CAPTULO II

A resposta para que tal atribuio tenha sido levada ao texto constitucional - sem embargo das hipteses j apresentadas - encontra-se no contexto
histrico-poltico em que se deu o processo Constituinte de 1988. Para
tanto, nada melhor do que o depoimento de um dos ativos participantes
daquele processo, Ibsen Pinheiro:
O segundo ponto foi o da vivncia democrtica que se
seguiu ao fim do regime militar em 85 e a Constituio
de 88. Algum definiu l que ns tnhamos escrito uma
Constituio como quem dirige um automvel olhando
para o espelho retrovisor, porque ns cuidvamos do que
tinha acontecido para que no se repetisse.7
Nenhuma dvida fica, ento de que o Controle Externo da Polcia pelo Ministrio Pblico foi consagrado para garantir o indivduo contra abusos que
estavam frescos na memria da Sociedade, dentre os quais, os das polcias.
Walter Paulo Sabella lembra o fato de ser a polcia um dos segmentos
mais poderosos da administrao pblica, um organismo hipertrofiado,
cuja absoluta independncia na apurao de crimes equivale negao do
princpio segundo o qual o Ministrio Pblico dono da ao penal8.
Parece ficar claro, portanto, que um dos elementos fundamentais no processo constituinte era o fortalecimento da democracia e a tentativa de criar

7.

PINHEIRO, Ibsen. Depoimento concedido ao Memorial do Ministrio Pblico do Rio


Grande do Sul em 27 de maio de 2003. Disponvel em www.Ministrio Pblico.rs.gov.
br/memorial.

8.

SABELLA, Walter Paulo. Atividade Policial: controle externo pelo Ministrio Pblico. Justitia. So Paulo, 53 (154). abr/jun 1991, p. 10.

41

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

mecanismos que impedissem o retorno ao regime autoritrio. nesse marco


que o controle externo da atividade policial assume fundamental relevo:
Com o advento da Constituio de 1988, houve uma
grita por parte de algumas autoridades que no aceitavam (at porque desconheciam) o controle externo
da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Achavam
que o Ministrio Pblico queria ser a Corregedoria da
Polcia. No Brasil, onde a polcia serviu durante muitos
anos como brao direito da represso poltica e como
instrumento de opresso da classe dominada, era natural
a revolta e a repulsa aos novos ares democrticos. At
porque primeiro se prendia para depois se investigar.9
Verifica-se, portanto, que para alm de um sistema de freios e contrapesos ou
de um melhor desenvolvimento do inqurito policial, a funo de controle externo da atividade policial relaciona-se com os pilares fundamentais da Constituio Federal, quais sejam, o regime democrtico e a dignidade da pessoa
humana. Assim tambm anotam Edilson Santana e Edilson Santana Filho:
[...] como fruto de uma cultura de violncia implementada durante o perodo da Ditadura de 1964, so
feridos os mais elementares direitos da Cidadania,
submetendo-se o delinquente, para a obteno de provas, a interrogatrios fundados no terror e, s vezes, a
torturas fsicas e psicolgicas.[...] A expresso controle
externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico
no significa ingerncia que determine a subordinao
da polcia judiciria ao Ministrio Pblico, mas sim, a
9.

42

RANGEL, Paulo. Direito Processual Penal. 13 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2007.
p. 90-91.

CAPTULO II

prtica de ato administrativo ao Ministrio Pblico, de


forma a possibilitar a efetividade dos direito assegurados
na Lei fundamental.10
Dessa forma, mesmo que se possa aceitar a existncia de algum tipo de
controle exercido sobre a atividade policial antes de 1988, ainda que
implcitos no papel do Ministrio Pblico no processo penal11, parece
foroso reconhecer que o controle externo, idealizado na Constituio
Federal de 1988, mais substancial, mais amplo. Assim a posio de
Walter Paulo Sabella ao afirmar que os poderes consubstanciados no
Cdigo de Processo Penal e na Lei Complementar n. 40 so instrumentais para o exerccio da funo de promover a ao penal, permitindo
o controle de algum ou de alguns fatos, mas no o controle in genere
da atividade policial:
10.

SANTANA, Edilson; SANTANA FILHO, Edilson. Dicionrio de Ministrio Pblico. Florianpolis: Conceito Editorial, 2009, p. 109-110.

11.

Os autores que julgam que o controle externo precede a Constituio de 1988 sustentam que
ele estava iMinistrio Pblicolcito no poder de requisio previsto no Cdigo de Processo
Penal e na Lei Complementar n. 40. O artigo 5, II, do Cdigo de Processo Penal determina
que nos crimes de ao penal pblica o inqurito policial ser iniciado por requisio do Ministrio Pblico. O artigo 16, do mesmo diploma, permite ao rgo ministerial determinar
diligncias nas investigaes, se imprescindveis ao oferecimento da denncia. J o artigo 7,
VII, da lei Complementar n. 40, considera atribuio do Procurador- Geral de Justia avocar, excepcional e fundamentadamente, inquritos policias em andamento, onde no houver
delegado de carreira, podendo, nos termos do artigo 15, V, designar membro para assumir
a direo do inqurito. O inciso III do mesmo artigo 15 considera atribuio dos membros
do Ministrio Pblico acompanhar atos investigatrios junto a organismos policiais ou administrativos, quando assim considerarem conveniente apurao de infraes penais, ou se
designados pelo Procurador-Geral.

43

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Uma coisa o acompanhamento da atividade investigatria de caso singular, como desdobramento imanente do poder-dever da requisio. Outra coisa bem
diferente, dispor de mecanismos para constatar se as
prodigiosas cifras da macrocriminalidade.12
Se atentarmos, ainda, para o motivos pelos quais o constituinte inseriu o
controle externo no texto da Carta Magna, parece inadequado considerlo uma mera reiterao de dispositivos j existentes. Afinal, as regras anteriores no coibiram os abusos da polcia no perodo dos governos militares. Alm disso, a Constituio de 1988 consolidou o papel do Ministrio
Pblico de fiscal da lei e guardio da cidadania, resultado de uma luta de
muitos anos perpetrada pelos promotores e procuradores.
2.2 ASPECTOS LEGAIS
O sistema preconizado na Carta Magna pressupe a existncia do controle
de uma instituio por outra, condio necessria ao regular funcionamento do Poder Pblico.
Nesse diapaso, os organismos policiais relacionados no art. 144 da Constituio Federal, bem como as polcias legislativas ou qualquer outro rgo
ou instituio, civil ou militar, qual seja atribuda parcela de poder de
polcia relacionada com a segurana pblica e persecuo criminal, sujeitam-se ao controle externo do Ministrio Pblico, na forma do art. 129,
inciso VII, da Constituio Federal e da Resoluo n. 20/2007 emanada
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
12. SABELLA, Walter Paulo. Atividade Policial: controle externo pelo Ministrio Pblico.
Justitia. So Paulo, 53 (154). abr/jun 1991, p. 12.

44

CAPTULO II

Dessa forma, pode-se conceber o controle externo como instrumento de


realizao do poder punitivo do Estado. Seu objetivo dar ao Ministrio Pblico um comprometimento maior com a investigao criminal e,
consequentemente, um amplo domnio e lisura na produo da prova,
a qual lhe servir de respaldo na eventual propositura da ao penal pblica ou na propositura da ao penal privada pelo ofendido e evitando
condutas que gerem nulidades e a conseqente impunidade, to indesejada em qualquer sociedade
O controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico tambm
visa, nos termos da Resoluo n. 20/07 do CNMP, a manuteno da regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da
atividade policial, bem como a integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias voltadas para a persecuo penal e o interesse pblico.
A resoluo, na verdade, apenas detalha o que j previsto na Lei e na
Constituio, facilitando a execuco de tal atividade fim. documento
a ser consultado sempre.
Outrossim, compete ainda aos rgos do Ministrio Pblico, havendo fundada necessidade e convenincia, instaurar procedimentos investigatrios
referentes a ilcito penal ocorrido no exerccio da atividade policial.
Nesse sentido, o Ministrio Pblico poder instaurar procedimento
administrativo, visando ao combate de deficincias ou irregularidades
detectadas no exerccio do controle externo da atividade policial, bem
como apurar as responsabilidades decorrentes do descumprimento injustificado das requisies pertinentes.
Por outro lado, se h repercusso do fato na rea cvel, incumbe ao rgo
do Ministrio Pblico encaminhar cpias dos documentos ao rgo da
instituio com atribuio para a instaurao de inqurito civil pblico
ou ajuizamento de ao civil por improbidade administrativa.

45

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Alm disso, segundo o princpio dos poderes implcitos, quando a Carta


Magna repartiu as atribuies de cada Instituio, implicitamente disponibilizou os meios para o exerccio destas, concedendo ao Ministrio
Pblico a titularidade exclusiva da ao penal pblica, a tutela difusa
da segurana pblica e o controle externo da atividade policial e, para a
efetivao dessas atribuies, vrios meios e prerrogativas, explicitadas,
inclusive, na Resoluo n. 20/CNMP, as seguintes prerrogativas:
I.

ter livre ingresso em estabelecimentos ou unidades policiais, civis


ou aquartelamentos militares, bem como casas prisionais, cadeias
pblicas ou quaisquer outros estabelecimentos onde se encontrem pessoas custodiadas, detidas ou presas, a qualquer ttulo,
sem prejuzo das atribuies previstas na Lei de Execuo Penal
que forem afetadas a outros membros do Ministrio Pblico;

II. ter acesso a quaisquer documentos, informatizados ou no, relativos


atividade-fim policial civil e militar, incluindo as de polcia tcnica desempenhadas por outros rgos, em especial notadamente:
a) ao registro de mandados de priso;
b) ao registro de fianas;
c) ao registro de armas, valores, substncias entorpecentes, veculos e outros objetos apreendidos;
d) ao registro de ocorrncias policiais, representaes
de ofendidos e notitia criminis;
e) ao registro de inquritos policiais;
f ) ao registro de termos circunstanciados;

46

CAPTULO II

g) ao registro de cartas precatrias;


h) ao registro de diligncias requisitadas pelo Ministrio Pblico ou pela autoridade judicial;
i) aos registros e guias de encaminhamento de documentos ou objetos percia;
j) aos registros de autorizaes judiciais para quebra de
sigilo fiscal, bancrio e de comunicaes;
l) aos relatrios e solues de sindicncias findas.
III. acompanhar, quando necessria ou solicitada, a conduo da investigao policial civil ou militar;
IV. requisitar autoridade competente a instaurao de inqurito policial
ou inqurito penal militar sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no
exerccio da atividade policial, ressalvada a hiptese em que os elementos colhidos sejam suficientes ao ajuizamento de ao penal;
V.

requisitar informaes, a serem prestadas pela autoridade, acerca


de inqurito policial no concludo no prazo legal, bem como
requisitar sua imediata remessa ao Ministrio Pblico ou Poder
Judicirio, no estado em que se encontre;

VI. receber representao ou petio de qualquer pessoa ou entidade,


por desrespeito aos direitos assegurados na Constituio Federal e
nas leis, relacionados com o exerccio da atividade policial;
VII. ter acesso ao preso, em qualquer momento;

47

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

VIII. ter acesso aos relatrios e laudos periciais, ainda que provisrios,
incluindo documentos e objetos sujeitos percia, guardando,
quanto ao contedo dos documentos, o sigilo legal ou judicial
que lhes sejam atribudos, ou quando necessrio salvaguarda do
procedimento investigatrio.
Assim, deve o controle externo ser exercido sobre a instaurao, o desenvolvimento e o resultado dos trabalhos persecutrios da polcia judiciria
repressivo-preventivas desempenhadas pela polcia ostensiva e toda funo
atinente ao trato com o cidado e a populao em geral, salientando que
tal controle no alcana a estrutura hierrquica ou os assuntos referentes ao
mbito administrativo interno da polcia - as atividades - meio exercidas pela
polcia esto excludas do controle externo. Alem disso, medidas preventivas,
a qualquer momento, podem e devem ser tomadas para aperfeioar e corrigir
aes futuras, como recomendaes, parcerias, orientaes, cursos, TACs e
quaisquer outras julgadas teis.
Mesmo em situaes excepcionais, como a decretao do estado de defesa ou
de stio, cabe a responsabilizao civil, criminal e administrativa do agente
poltico (membro do poder pblico), dos agentes pblicos e serventurios civis ou militares, que venham a cometer abusos, desvios ou praticar excessos.
Ressalte-se que, ao xito da atividade de controle externo das atividades
policiais, deve-se zelar tambm pelo respeito legalidade, legitimidade,
licitude e efetividade dos trabalhos investigativos desenvolvidos pela polcia judiciria, bem como pelo policiamento ostensivo exercido pelas
polcias militares. H de se registrar que as Promotorias de Defesa de Direitos Humanos, ao exercer tambm a fiscalizao da atividade policial,
no tem se cingido ao conceito restrito de tal papel, exercendo a fiscalizao da atividade de bombeiros militares, policiais civis em funes junto
ao DETRAN e agentes penitencirios.

48

CAPTULO II

Considerando que a Instituio fiscaliza continuamente a atividade policial, via instaurao de procedimentos administrativos, reunies com
o alto comando das corporaes, requisio de documentos, diligncias,
visitas e inspees dos presdios, recomendaes sobre condutas policiais
e para adoo de medidas na segurana pblica, dentre outras, torna-se
necessrio o registro e a documentao desses atos por meio da lavra de
atas ou relatrios respectivos, consignando todas as constataes e ocorrncias, bem como eventuais deficincias, irregularidades ou ilegalidades e
as medidas requisitadas para san-las, devendo manter, na Promotoria ou
Procuradoria, cpia em arquivo especfico.
Outra medida relacionada ao controle externo refere-se prvia expedio de notificao autoridade diretora ou chefe de repartio policial,
quando possvel, cientificando-a da data ou perodo da visita, a fim de
que possa disponibilizar e organizar a documentao a ser averiguada e
os procedimentos e aes que sero efetivados, assegurando uma relao
interinstitucional coesa.
Conclui-se, portanto, que o controle da atividade policial atua buscando
maior transparncia, eficcia e celeridade dos agentes incumbidos da segurana pblica, no adentrando na organizao puramente administrativa,
interna, dos rgos relacionados s atividades investigativas,.
Outrossim, tal instrumento indispensvel construo de um Estado
Democrtico de Direito, que tem como alicerce a realizao e efetivao
plena dos direitos e garantias fundamentais.

49

50

CAPTULO III
O Ministrio Pblico
na Defesa da Ordem Jurdica

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

3.1 A IMPORTNCIA DO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL


PARA A GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
E A NORMALIDADE DO ESTADO DE DIREITO
A atividade policial , por excelncia, a face mais visvel do poder do
Estado, pois mostra a fora e coercitividade decorrentes de sua supremacia, podendo afetar significativamente os direitos essenciais do cidado: a vida, a liberdade e os bens. Da porque, num Estado Democrtico de Direito, referida atuao deve sempre, mais que qualquer outra,
pautar-se pelo respeito aos direitos e garantias.
Os direitos e garantias fundamentais consagrados na Constituio da
Repblica existem justamente para proteger o cidado contra eventuais
excessos do Estado, coibindo os abusos por parte de agentes pblicos.
O Estado Democrtico de Direito no admite poder absoluto ou ilimitado, de modo que todas as atividades estatais esto sujeitas a controle.
O sistema de freios e contrapesos, inerente ao regime republicano, preconiza a repartio das competncias entre diversos poderes e rgos,
possibilitando que uns fiscalizem os outros.
Dentre os direitos fundamentais do cidado, destacam-se o de somente
ser processado pela autoridade competente, o do devido processo legal,
o de no ser preso seno em flagrante delito ou por ordem escrita e
fundamentada de autoridade judiciria competente e, ainda, o de ser
informado de seus direitos, dentre os quais o de permanecer calado e
de receber a assistncia da famlia e de advogado (CF, arts. 5, incisos
LIII, LIV, LXI e LXIII). Tais direitos, que tm a ver com civilidade,
no so simples recomendaes que possam ser ignoradas ou flexibilizadas sem consequncias: sua inobservncia implica em ilegalidade.
inadmissvel que, sob o pretexto de evitar ou reprimir delitos, as foras
policias no os observem. A represso criminalidade e a persecuo

52

CAPTULO III

penal, imprescindveis vida em sociedade, somente sero legtimas se


realizadas com estrita observncia a esses direitos.
O legislador constituinte, aps consolidar o Ministrio Pblico como instituio autnoma e permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis, lhe atribuiu, como funo
institucional, o controle da atividade policial. seu dever, como rgo
externo, assegurar que a atuao policial, a um s tempo, atenda aos princpios da efetividade e da legalidade, compatibilizando as caractersticas de
mxima eficincia e absoluto respeito aos direitos fundamentais.
A atuao institucional nessa seara, portanto, vai alm da fiscalizao
das atividades tendentes persecuo penal, cabendo ao Ministrio
Pblico reprimir eventuais abusos, mediante instrumentos de responsabilizao pessoal (penal, cvel e administrativa) e tambm zelar para
que as instituies controladas disponham de todos os meios materiais
para o bom desempenho de suas atividades, inclusive, quando necessrio, acionando judicialmente o prprio Estado. A funo controladora
estende-se a todos os rgos constitucionalmente incumbidos de atividades policiais e de segurana pblica, abrangendo as polcias civis, militares, legislativas, federal, rodoviria, ferroviria, corpos de bombeiros
e guardas municipais.
necessrio, pois, que o Ministrio Pblico brasileiro estruture-se para
o efetivo exerccio da funo controladora que a Constituio lhe confiou, com o intuito de assegurar aos cidados uma atividade policial
eficiente e atenta aos direitos fundamentais.

53

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

3.2 A TITULARIDADE EXCLUSIVA DA AO PENAL PBLICA


E O SEU REFLEXO NO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL
As atividades policiais, tanto a administrativa quanto a judiciria, no esto
sujeitas ao poder disciplinar dos membros do Ministrio Pblico, que, na
verdade, no tem pretenso de assumir a funo correicional das polcias,
a cargo das prprias corporaes, inexistindo no exerccio do controle
externo qualquer vnculo com a ideia de subordinao ou hierarquia.
No entanto, como a polcia presta uma funo preliminar do Ministrio Pblico, o exerccio do controle externo representa o prprio desempenho das demais funes institucionais, no constituindo um fim em si
mesmo, mas um meio para o pleno alcance daquelas atribuies.
Ao promover privativamente a ao penal pblica, exerce o Ministrio
Pblico uma parcela da soberania estatal, no momento em que o Estado
proibiu a vingana privada e assumiu o poder-dever de punir. Contudo,
esse poder no se realiza autonomamente, sendo imprescindvel o processo para a sua aplicao. O devido processo legal surge, ento, como
garantia de justia, impedindo a imposio de uma pena aleatria.
Todavia, a ao penal pressupe um antecedente que a justifique, pois,
caso contrrio transmudar se-ia na prpria pena. O ato preparatrio de
um processo jurisdicional, portanto, funciona como garantia e limite
sua instaurao, ao demonstrar sua necessidade e cabimento. No caso, a
investigao criminal seria o instrumento do processo, que por sua vez
meio de concretizao da jurisdio.
Ocorre que o princpio da indisponibilidade da ao penal e o poder-dever
do Estado da entrega jurisdicional impe o controle da fase anterior, instituindo-se um sistema de freios e contrapesos tpico do princpio republicano. Assim, da mesma forma que o Judicirio exerce certo controle sobre o

54

CAPTULO III

princpio da obrigatoriedade da ao penal (art. 28 do CPP), o Ministrio


Pblico exerce o controle externo da atividade policial para garantir os
meios de viabilizar o oferecimento da ao penal.
A atividade investigatria realizada pela Polcia instrumental em relao quela exercida pelo Ministrio Pblico, consistindo a negativa de ingerncia nessa fase preliminar verdadeiro obstculo ao pleno e adequado
cumprimento da funo institucional. A forma, os meios e o objeto de
investigao, traam no apenas o sucesso da ao penal, mas tambm
delineiam seu prprio exerccio.
O professor Jos Frederico Marques j explicava com clareza a relao funcional do vnculo entre o Ministrio Pblico e a Polcia, mesmo antes da
promulgao da atual Constituio da Repblica, que passou a dispor expressamente sobre a matria (art. 129, incisos I e VII):
A Polcia Judiciria no est subordinada, hierrquica e
administrativamente, s autoridades judicirias e s do
Ministrio Pblico. H, no entanto, relaes funcionais
no mbito da Justia Penal, em que a prpria autoridade policial se subordina ao Judicirio e ao Ministrio
Pblico, uma vez que polcia incumbe preparar a ao
penal, de que este ltimo o rgo competente para
prop-la. Essa subordinao deriva dos vnculos que
so criados na regulamentao do processo penal.13
Conclui-se, ento, que a fiscalizao mediante o exerccio do controle externo visa a uma correta e perfeita coleta dos elementos de investigao policial, de modo a proporcionar a formao da opinio deliciti pelo titular
13.

MARQUES, Jos Frederico. Tratado de Direito Processual Penal. V. I. So Paulo: Saraiva:


1980. p.201-202.

55

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

da ao penal. Seria inadmissvel que o Ministrio Pblico, como dominus


litis e destinatrio do inqurito policial, no pudesse intervir na forma da
conduo da investigao. O controle externo legitima o Ministrio Pblico a requisitar e acompanhar as diligncias, bem como a indicar rumos e
linhas investigatrias, sempre com o objetivo de possibilitar elementos que
viabilizem o oferecimento da ao penal e, sempre que necessrio, conduzir investigaes prprias, como meio de assegurar a responsabilizao
penal dos que cometem crime.
3.3 COMENTRIOS RESOLUO N 20,
DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO
Com a edio da Lei n. 8.625/93 e, especialmente, da Lei Complementar n. 75/2003, que se refere primeira, no poderia mais haver qualquer
dvida acerca da regulao legal do controle externo da atividade policial
em que pesem algumas vozes em contrrio , porquanto os mecanismos hbeis realizao desse dever constitucional foram ali previstos e
disciplinados (arts. 9 e 10).
No obstante, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico tambm disps a respeito da matria, fazendo-o por meio da Resoluo n. 20/2007
do CNMP, de autoria do ento Conselheiro Osmar Machado que formou comisso integrada tambm por dois Promotores de Justia e um
Procurador da Repblica, a qual colheu sugestes que foram encaminhadas ao longo do processo de discusso e amplamente debatidas no
Plenrio daquele Colegiado.
Importante salientar que, embora os mecanismos necessrios ao pleno
exerccio do controle externo da atividade policial j estivessem disposio dos membros do Ministrio Pblico, ainda havia empecilhos
efetivao desse dever, muitas vezes por dificuldades na identificao, no

56

CAPTULO III

caso concreto, das providncias que poderiam ou deveriam ser adotadas


com vistas ampla implementao dessa atividade em mbito nacional
e de forma continuada. Lembre-se, inclusive, que considervel parcela
dos Ministrios Pblicos no dispunha de atos internos que regulassem
a matria e se prestassem como um roteiro hbil a autorizar o exerccio
mais completo e uniforme do controle externo da atividade policial.
Estes, provavelmente, podem ser destacados como as principais metas da
regulamentao da matria no mbito do Ministrio Pblico: identificar
claramente os objetivos do controle externo da atividade policial (art.
2 da Res. n. 20), relacionar os documentos referentes atividade-fim
da polcia merecedores de anlise por parte dos membros do Ministrio
Pblico incumbidos, de qualquer modo, desse dever (art. 4, II, III, IV,
VIII e art. 5, II e VIII) e elencar outras providncias a serem adotadas
durante as atividades de controle externo (art. 4, I, VI, VII, IX e art. 5,
I, III, IV, V, VI, VII).
O resultado pretendido seria, assim, fornecer aos representantes do
Ministrio Pblico as ferramentas necessrias para, no mbito da atividade-fim da polcia, examinar documentos, materiais e instalaes,
aferir rotinas e procedimentos, certificando sociedade o cumprimento, pelos organismos policiais, de seus afazeres com retido e eficincia,
sem prejuzo do absoluto respeito aos direitos e garantias inerentes ao
Estado Democrtico.
Merece meno, ademais, que a resoluo em comento foi fustigada perante o Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI n. 4220, que no foi
conhecida pelo Colendo Tribunal porquanto, na expresso do Eminente
Ministro Eros Grau, trata-se de ato de ndole regulamentar, atrelado aos
dispositivos legais que j disciplinam satisfatoriamente a matria, no
havendo inovao justamente porque os mecanismos primordiais para
o exerccio do controle externo da atividade policial so extrados dos

57

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

artigos 8 a 10 da Lei Complementar n. 75/93, que se referem, por seu


turno, ao artigo 80 da Lei n. 8.625/93.
3.4 O MINISTRIO PBLICO COMO ARTICULADOR DAS POLTICAS
PBLICAS: A TUTELA DIFUSA DA SEGURANA PBLICA
A segurana um direito fundamental, tanto individual do cidado quanto social, expressamente assegurado na Constituio Federal, que prev,
desde o prembulo e em diversos dos seus dispositivos (arts. 5, caput, 6
e 144), a inviolabilidade do direito segurana:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos
seguintes (...)
Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio.
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio (...)
A Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica), por sua vez, estabelece que Toda pessoa tem direito de que se respeite sua integridade fsica, psquica e moral e, tambm, que Toda pessoa tem
direito liberdade e segurana pessoais (arts. 5 e 7).

58

CAPTULO III

O direito segurana, tanto quanto a sade ou a educao, todos assegurados constitucionalmente, integra o mnimo existencial, consubstanciado
no princpio da dignidade da pessoa humana, que formado pelas condies materiais bsicas para uma existncia minimamente digna. Trata-se
de direito transindividual, de natureza indivisvel e de eficcia plena, perfeitamente exigvel do Estado, o qual tem o dever de garantir as condies
mnimas para que as pessoas possam viver e se desenvolver de uma forma
digna. O exerccio de todos os direitos depende, em grande medida, de um
ambiente em que haja segurana efetiva. A segurana, assim, est intimamente vinculada ao prprio conceito de dignidade da pessoa humana.
Apesar dessa essencialidade, a segurana pblica se constitui, atualmente,
no problema mais dramtico do Brasil, uma nao em evidente desenvolvimento econmico, mas que, paradoxalmente, convive com elevados
ndices de criminalidade. Com efeito, o pas tem uma das maiores taxas
de homicdios do mundo; um sistema repressivo ineficaz, com polcias
desestruturadas e incapazes de esclarecer a maioria dos delitos; um sistema
penitencirio desumano e corrompido, que no consegue manter presos os
condenados ou isol-los do convvio social; um sistema judicial moroso e
que no consegue proteger vtimas e testemunhas; ou, ainda, alguns territrios dominados por milcias ou narcotraficantes.
Nesse contexto, evidente que o direito constitucional segurana pblica
ainda , entre ns, um iderio, que reclama efetividade real. dever do Poder Pblico garantir, mediante a implantao de polticas pblicas eficientes, a segurana indispensvel para que as pessoas possam exercer os mais
elementares dos direitos, que so ir, vir e permanecer, em qualquer lugar e a
qualquer momento, com a tranquilidade de que a sua vida, incolumidade
e propriedade sero preservadas.

59

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

O Estado, portanto, est obrigado a desenvolver uma poltica permanente


e eficaz de segurana pblica. Poltica pblica, como assevera Rodolfo de
Camargo Mancuso14, pode ser considerada como a conduta comissiva ou
omissiva da Administrao Pblica, em sentido largo, voltada consecuo de
programa ou meta previstos em norma constitucional ou legal, sujeitando-se ao
controle jurisdicional amplo e exauriente especialmente no tocante eficincia
dos meios empregados e avaliao dos resultados alcanados.
Dada a amplitude e relevncia da segurana pblica na vida de todas as pessoas, a discusso das polticas relacionadas ao tema no pode ficar adstrita, como
ocorre em regra, aos prprios operadores do sistema estatal de segurana ou aos
polticos. imprescindvel envolver toda a sociedade ou, no mnimo, diversos
seguimentos sociais na discusso dos problemas e nas propostas de soluo.
justamente nesse contexto que o Ministrio Pblico, como responsvel
pelo controle externo da atividade policial, tem o poder-dever de, numa
postura preventivo-resolutiva, intervir para garantir a efetivao de polticas de segurana pblica, buscando atuar antes da ocorrncia do crime,
mediante aes judiciais e extrajudiciais voltadas para medidas de preveno da criminalidade e busca efetiva de segurana ao cidado.
Partindo da premissa de que o Ministrio Pblico deve atuar efetivamente como articulador das polticas de segurana pblica, faz-se necessria a adoo de nova postura institucional, indo alm da sua atuao
processual clssica para promover a tutela difusa da segurana pblica,
especialmente por meio do efetivo exerccio da atribuio do controle da
atividade policial.

14.

60

Controle judicial das chamadas polticas pblicas. In: Milar, Edis (Coord.). Ao Civil
Pblica: Lei 7.347/1985 15 anos. So Paulo: RT, 2001, p. 730;

CAPTULO III

Em verdade, a promoo da tutela do direito difuso segurana pblica


exige o trato interdisciplinar das causas da criminalidade. Assim, questes
urbansticas, ambientais, de infncia e juventude, educao, sade, e cidadania devem ser consideradas como causas potencializadoras da criminalidade e da sensao de insegurana. Nesse aspecto, o Ministrio Pblico
brasileiro, como instituio incumbida da defesa da ordem jurdica e do
regime democrtico, estruturado nacionalmente para a defesa de todos os
interesses difusos e coletivos, o interlocutor indispensvel formulao
das polticas de segurana pblica, devendo atuar como fiscal de sua execuo e fomentador das discusses.
Para tanto, deve o rgo ministerial encarregado do controle externo da
atividade policial e da tutela do direito social e difuso segurana pblica, utilizar dos diversos mecanismos extrajudiciais disponveis, como, por
exemplo, promover audincias pblicas, fiscalizar a execuo oramentria, recomendar providncias, realizar inspees em reparties policiais e
avaliar a produtividade e eficincia de todos os rgos pblicos que compem o sistema estatal de segurana.
Essa atuao proativa exige que o Ministrio Pblico produza conhecimento por meios prprios, a fim de no dependa exclusivamente das informaes e estatsticas produzidas pelos rgos controlados. Por outro lado,
necessrio que a Instituio especialize e capacite os seus membros que
atuam nessa seara, tornando-o aptos discusso de temas tcnicos que vo
alm do conhecimento jurdico, como, por exemplo, mtodos de preveno da criminalidade, mecanismos de investigao criminal, padres de
policiamento, eficcia de estratgias policiais, taxas de incidncia criminal
e, ainda, experincias bem e mal sucedidas em outros lugares.
Esgotada, porm, a possibilidade de soluo negociada, surge a necessidade
de uma atuao repressiva, mediante a provocao do controle jurisdicional de polticas pblicas. possvel, atravs do manejo de aes coletivas,

61

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

compelir o Estado a respeitar os princpios e regras constitucionais e legais


relacionadas com a segurana pblica. Os exemplos contemporneos so
muitos: reduo do quadro de agentes penitencirios no sistema prisional,
fragilidade da ordem interna dos presdios, violao da integridade fsica e
ameaa vida dos presos e da populao em geral, ineficiente ou insuficiente estrutura das unidades policiais e de percia criminal, insuficiente efetivo
policial, ausncia de policiamento ostensivo em certas localidades e aes
contrrias aos direitos e garantias fundamentais dos indivduos.
Desta forma, qualquer ao ou omisso que direta ou indiretamente afete,
de alguma forma, a normalidade do sistema de segurana pblica, notadamente a preveno da criminalidade e a apurao de infraes penais,
implica na obrigao do Ministrio Pblico promover as medidas necessrias para a defesa da ordem jurdica e dos interesses sociais indisponveis. A
respeito do tema, leciona Valter Foleto Santin15:
A legitimao do Ministrio Pblico decorre da caracterizao da segurana pblica como direito difuso, dizendo respeito
a interesses transindividuais, de natureza indivisvel, relacionado a nmero determinvel ou indeterminvel de pessoas, a
justificar a interveno do Ministrio Pblico.
A interveno do Ministrio Pblico perfeitamente possvel
no assunto segurana pblica, administrativa ou judicialmente, para correto fornecimento dos servios e reparao de falhas,
ligados quantidade, qualidade, adequao e eficincia dos
servios de segurana pblica, pela presena de interesse difuso
(art. 129, III, CF) e de poro significativa de interesse social e

15.

62

Controle judicial da segurana pblica: eficincia do servio na preveno e represso ao


crime. So Paulo: RT, 2004, pg. 209;

CAPTULO III

indisponvel (preservao da incolumidade das pessoas), inclusive pelo carter de direito social do valor segurana (art. 6),
predicados includos facilmente no rol dos interesses sociais
defendidos pelo Ministrio Pblico (art. 127, CF).
A atuao no campo administrativo relaciona-se aos contatos
entre rgos ou pelo inqurito civil; judicialmente, por meio de
ao civil pblica. O Executivo deve aceitar a interveno do
Ministrio Pblico no assunto segurana pblica, importante
rea de interesse social e da prpria razo de ser e existir do
Estado, sob pena de movimentao da jurisdio para apreciao de ameaa ou leso a direito (art. 5, XXXV, CF). O
Ministrio Pblico, defensor da sociedade e dos direitos coletivos e difusos, no pode permanecer distante da problemtica
situao da segurana pblica, devendo intervir no assunto,
seja em cooperao com o executivo ou por meio da ao civil
pblica, se a sua interferncia no for admitida ou facilitada
pelo Executivo.

63

CAPTULO IV
Instrumentos do Controle Externo
da Atividade Policial

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

4.1 O PODER DE INVESTIGAO


DO MINISTRIO PBLICO:
FUNDAMENTOS
A existncia do poder de investigao (atribuio) do Ministrio Pblico, compreendido como a atividade extrajudicial de coleta de informaes sobre a autoria (indcios) e a materialidade (certeza) delitiva,
com vistas formao da opinio delicti, pode ser demonstrada sob
diversos ngulos e fundamentos jurdicos. Todavia, em homenagem ao
fato de que o principal argumento empregado na negativa de tal poder,
decorre da ideia de que a polcia judiciria detentora, com exclusividade, de tal funo estatal, admitidas, to somente, as excees expressas no texto constitucional, o tema ser tratado tendo como ponto de
partida aludido referencial.
Do art. 144, 4, da Constituio da Repblica, extrai-se que a Polcia
Federal exerce com exclusividade a funo de polcia judiciria da Unio
na apurao de infraes penais que sejam de competncia da Justia
Federal e no apoio das atividades do Poder Judicirio Federal. Trata-se
de delimitao de seu campo de atuao no tocante s polcias civis dos
Estados e do Distrito Federal que, no mbito territorial dos respectivos
entes federados, exercem as atribuies remanescentes.
evidente que em relao Polcia Federal, a funo que lhe exclusiva
a de polcia judiciria da Unio (art. 144, I e 4 da CF). Conforme cedio, as funes da polcia judiciria so mltiplas, envolvendo, tambm
o auxlio justia criminal; o fornecimento de informaes necessrias
instruo e julgamento de processos; a realizao de diligncias requisitadas pelo juiz ou pelo Ministrio Pblico e o cumprimento de mandados
de priso (art. 13, III, Cdigo de Processo Penal).

66

CAPTULO IV

O dispositivo constitucional insere-se no captulo da segurana pblica,


regrando as instituies policiais e os bombeiros militares, de modo que a
ressalva teve a ntida finalidade de delimitar o mbito de atuao dos vrios
ramos da polcia judiciria, valendo-se da tcnica de atribuir Polcia Federal a atuao nos casos de crimes de competncia da Unio e, s demais,
o remanescente.
equivocada a invocao de uma interpretao extensiva do referido artigo da Constituio Federal, para da extrair-se a ilao de que a polcia judiciria detentora de verdadeiro monoplio da investigao criminal, em
evidente afronta ao princpio da harmonia das normas constitucionais.
De fato, no h como desvincular a investigao criminal de seu fim precpuo,
qual seja, subsidiar a ao penal, cuja titularidade exclusiva pertence ao Ministrio Pblico, ressalva que no foi feita com relao atividade da polcia.
Em outras palavras, se cabe ao Ministrio Pblico deflagrar a ao penal a
partir dos dados obtidos com a investigao criminal a ele tambm incumbe, direta ou indiretamente, investigar, posto que o contrrio representaria
conferir a outra Instituio o poder de limitar o universo de anlise do Ministrio Pblico, com prvia eleio dos casos a serem jurisdicionalizados,
o que representaria negao titularidade da ao penal.
Alm disso, se a investigao fosse atribuio exclusiva da Polcia, haveria
grave risco de, em muitos casos, se inviabilizar a investigao criminal.
Em sede de controle externo da atividade policial surgem alguns questionamentos: Como exercer tal atribuio constitucional sem o poder de investigar? Como exercer o controle externo dependendo exclusivamente do
que for apurado pela prpria polcia? A concluso a que se chega que sem
o poder investigatrio do Ministrio Pblico resta inviabilizado o controle
externo da atividade policial que tem previso constitucional e, portanto,

67

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

tem que ser vivel. Alis, como j demonstramos, uma garantia individual e da Sociedade em face do Estado-Polcia, cujos eventuais abusos
constumam ter srias conseqncias, muitas delas: irreparveis.
Mesmo o controle interno no seria adequadamente fiscalizado sem o poder de investigao, afinal, se a Instituio no dispuser de um mnimo
de dados quanto aos autores da suposta prtica criminosa, no ter como
indicar e requisitar diligncias especficas.
De fato, se o Ministrio Pblico o titular da ao penal pblica, fiscal da
lei e garante dos direitos fundamentais, tem o poder-dever de controlar
plenamente a atividade policial e ter acesso a todos os documentos necessrios para instrumentalizar a ao penal pblica e dar efetividade aos
direitos e garantias assegurados na Constituio da Repblica.
O ordenamento jurdico prev diversas outras formas de investigao diferentes do inqurito policial, tais como aquelas que apuram condutas delituosas praticadas nas dependncias de Tribunais, no mbito do prprio
Tribunal; investigaes feitas pela Cmara, Senado e Supremo Tribunal
Federal, quando o crime cometido em suas dependncias; deteco da
prtica de crimes em sindicncias administrativas; investigaes feitas pelas
comisses parlamentares de inqurito - CPIs, (art. 58, 3, da Constituio da Repblica) e pelo membro do Ministrio Pblico, nas hipteses do
art. 41, pargrafo nico, da Lei n. 8.625/93, dentre outras.
Nesse sentido, o art. 4, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Penal
claro ao estabelecer que a atribuio para investigar no s da polcia, mas
tambm de outras autoridades que tenham recebido tal atribuio por lei.
Ao faz-lo, a lei equipara outras investigaes realizadas em diversas esferas
investigao policial. Registre-se que o citado dispositivo ainda no teve
sua validade questionada.

68

CAPTULO IV

A redao do art. 12, do Cdigo de Processo Penal, admite, a contrario sensu,


que nem sempre a denncia ter por lastro o inqurito policial. Segundo o
art. 39, 5, do diploma processual, o inqurito dispensvel nas hipteses
em que o Ministrio Pblico recebe representao do interessado; e quando
h remessa de documentos pelo juiz ao Ministrio Pblico (art. 40). Ainda
nessa trilha, o art. 47 do Cdigo de Processo Penal estabelece que,
se o Ministrio Pblico julgar necessrios maiores esclarecimentos e documentos complementares ou novos elementos de convico, dever requisit-los, diretamente,
de quaisquer autoridades ou funcionrios que devam ou
possam fornec-los.
Ademais, se o 1 do artigo 46 do Cdigo de Processo Penal dispensa o inqurito
policial para o oferecimento da pea acusatria, conclui-se que o procedimento
interno de investigao serve de subsdio exclusivo denncia. inclusive nesse
sentido o entendimento do Supremo Tribunal Federal: O oferecimento da denncia pelo Ministrio Pblico no depende de prvio inqurito policial.16
O raciocnio da exclusividade da investigao policial excluiria no s o
Ministrio Pblico, mas todos os rgos que, de alguma maneira, conduzem procedimentos que podem servir de base deflagrao de ao penal,
em evidente prejuzo ao interesse pblico.
Se a prpria Constituio Federal conferiu atribuio ao Ministrio Pblico de oferecer denncia com suporte em peas de informao oriundas da
Comisso Parlamentar de Inqurito, com maior propriedade configura-se
legtima eventual propositura de ao penal com base em procedimento de
apurao criminal interna.
16.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno, HC 80.405/SP, Rel. Min. Celso de Mello.
Informativo STF, n. 223)

69

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Nas circunstncias, o Ministrio Pblico, por exercer parcela de autoridade


estatal, pode proceder investigaes penais diretas, na forma da Constituio da Repblica (art. 129, VI), na Lei Complementar n. 75/93, no
Cdigo de Processo Penal e em leis estaduais. No est adstrito, assim, s
investigaes da polcia judiciria, podendo colher provas em seu gabinete
ou fora deste, para respaldar a instaurao da ao penal.
Evidentemente, tais elementos colhidos pelo Ministrio Pblico tero o
mesmo tratamento dado s investigaes policiais: devero ser ratificados
judicialmente, sob o crivo do contraditrio e da ampla defesa, para embasamento de eventual condenao.
H muitos outros fundamentos para o reconhecimento da validade jurdica e da importncia da investigao criminal diretamente feita pelo
Ministrio Pblico.
A competncia para promover a ao penal engloba, pois, necessariamente, a competncia para a investigao criminal - sendo esta um minus em
relao quela. Aplica-se aqui, portanto, a lgica dos poderes implcitos, pela
qual o rgo a quem compete o mais, compete igualmente, o menos.
Segundo a doutrina dos poderes implcitos, nascida na Suprema Corte
Americana, no precedente MacCulloch vs. Maryland (1819), a Constituio, ao conceder uma atividade-fim a determinado rgo ou instituio, culmina por, implicitamente e simultaneamente, a ele tambm
conceder todos os meios necessrios para a consecuo daquele objetivo.19 Ou seja: o poder dado ao agente pblico implica os meios idneos para a sua execuo. Se o Ministrio Pblico tem a titularidade
para o exerccio da ao penal, que o mais, decorre da que tem o
poder de investigar para a colheita desses elementos, que o menos.
Do contrrio, se fosse impossibilitada ao Ministrio Pblico realizar a
investigao, a Instituio restaria desprovida de meio idneo para re-

70

CAPTULO IV

alizar a persecuo criminal, especialmente quanto ao controle externo


da atividade policial.
Se certo que, em princpio e ordinariamente, polcia incumbe investigar, isso no significa aceitar uma espcie de reserva de polcia, como um
direito constitucional do acusado de um crime de ao penal pblica.
A Constituio atribuiu ao Ministrio Pblico o poder de expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da
lei complementar respectiva (art. 129, VI). Essa competncia abrange
tanto a esfera cvel quanto a criminal. No que diz respeito ordem
infraconstitucional, as leis que regulam o Ministrio Pblico (Lei n.
8.625/93, em seu art. 26, I, a e b, e Lei Complementar n. 75/93,
em seu art. 8), preveem a expedio de notificaes para colher depoimento ou esclarecimentos, bem como a requisio de informaes,
exames periciais e documentos de autoridades e rgos pblicos.
Especificamente, a Lei Complementar n. 75/93, em seu art. 8, VIII,
estipula que o Ministrio Pblico da Unio poder ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter pblico ou relativo a
servio de relevncia pblica (grifo nosso). No 2 do art. 8, fica
claro que nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico,
sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo. (grifo nosso)
Todo o sistema delineado no art. 129 da Constituio visa fornecer ao
Ministrio Pblico autonomia para a apurao dos fatos necessrios ao
oferecimento da denncia, por meio inclusive da expedio de notificaes
para a coleta de depoimentos.
De todo modo, um imaginrio sistema pelo qual se atribusse com exclusividade Polcia a investigao criminal, reservando-se ao Ministrio

71

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Pblico as funes de mero repassador de provas e de espectador da investigao, seria anacrnico e contraproducente. A atuao direta do Ministrio Pblico nesse particular tende a conferir maior celeridade atividade
investigatria, permitindo ademais o contato pessoal do rgo ministerial
com a prova, facilitando a formao de seu convencimento.
Proibir o Ministrio Pblico de investigar, depois de ter edificado uma
estrutura de autonomia administrativa e oramentria, independncia
funcional de seus membros (art. 127 da Constituio da Repblica), e os
deveres de promoo privativa da ao penal pblica (art. 129, I, da Constituio da Repblica) e o controle externo da atividade policial (art. 129,
VII), alm de todas as demais funes instrumentais inscritas no art. 129,
como fez a Constituio Federal, representaria subtrair-lhe, de maneira incompreensvel e irracional, os meios jurdicos necessrios e imprescindveis
ao efetivo cumprimento de sua misso de persecuo penal para a defesa
dos bens penalmente tutelados, segurana e Justia.
4.2 PROCEDIMENTO DE INVESTIGAO CRIMINAL
Em estrita observncia aos direitos e garantias fundamentais dos indivduos, bem como s normas constitucionais e legislao infraconstitucional
que trata das atribuies dos rgos do Ministrio Pblico, o Conselho
Nacional do Ministrio Pblico editou a Resoluo n 13, de 02 de outubro de 2006, que regulamenta, no mbito do Ministrio Pblico brasileiro, o procedimento interno de investigao criminal.
O exerccio das prerrogativas e dos poderes instrutrios do Ministrio Pblico restaram explicitados e unificados em um documento normativo de
abrangncia nacional, expedido por rgo incumbido de zelar pela unidade da Instituio, pela disciplina uniforme de seus atos extrajudiciais e por
coibir eventuais excessos e omisses de seus membros.

72

CAPTULO IV

A Resoluo guarda perfeita consonncia com as atribuies conferidas ao


Ministrio Pblico pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil e
detalha o exerccio de seu poder de investigao, cujas regras gerais esto
contempladas pela Lei Complementar n. 75/1993 e Lei n8.625/1993.
A constitucionalidade da Resoluo foi contestada pela Ordem dos Advogados
do Brasil, na ADI n. 3836, que ainda no foi apreciada. Todavia, em recente
deciso sobre a constitucionalidade da Resoluo n. 20, do mesmo Conselho,
o Supremo Tribunal Federal afastou a hiptese de seu controle constitucional,
com o argumento de que a resoluo limitava-se a regulamentar texto legal e
em nada o inovava. Nesse sentido a seguinte parte da deciso tem relevncia:
A Resoluo n.20 do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico constitui ato regulamentar subordinado s disposies constantes do art. 9 da Lei Complementar n.
75/1993 e do artigo 80 da Lei n.8.625/1993. A epgrafe
da resoluo impugnada indica expressamente sua finalidade, regulamentar o art. 9 da LC n. 75/93, disciplinando no mbito do Ministrio Pblico, o controle externo
da atividade policial. O entendimento da Corte firme
no sentido de a ao direta no ser via adequada para a
impugnao de atos regulamentares.
Os argumentos fticos e jurdicos utilizados na sustentao da inconstitucionalidade da Resoluo n.20 assemelham-se queles empregados no ataque Resoluo n.13. Assim, legtima a expectativa de que o desfecho seja o mesmo.
fato, a Resoluo n. 13 no faz mais que instrumentalizar e limitar as
condies de exerccio do poder de investigao do Ministrio Pblico,
dando-lhe uma estrutura material e um nome para as peas autuadas: Procedimento de Investigao Criminal - PIC.

73

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

A Resoluo detalhou medidas e rotinas que reafirmam o compromisso


da Instituio como os direitos e garantias fundamentais dos indivduos. No art. 3, 5, por exemplo, est previsto que o membro do Ministrio Pblico, no exerccio de suas atribuies criminais, dever dar
andamento, no prazo de 30 (trinta) dias a contar de seu recebimento, s
representaes, requerimentos, peties e peas de informao que lhes
sejam encaminhadas.
Trata-se da materializao do direito de petio (art. 5, inciso XXXIV, a,
da CF), devidamente cotejado com o direito durao razovel do processo no mbito administrativo (art. 5, LXXVIII, da CF). A Instituio deve
responder e de forma rpida, a todas as demandas que lhe so apresentadas,
sob risco de restar desacreditada e de seus rgos de execuo serem responsabilizados penal, civil e administrativamente.
O prazo de trinta dia para efetivo andamento das notcias e pedidos que
chegam ao Ministrio Pblico representa o tempo mximo que uma provocao que lhe endereada pode permanecer sem destinao adequada. No
prazo assinalado o rgo do Ministrio Pblico deve adotar uma das seguintes medidas possveis: propositura imediata da ao penal ou civil; incio de
investigaes que permitam a formao de seu convencimento; requisio de
investigao autoridade policial; encaminhamento das peas de informao
ao rgo que tenha atribuio para a adoo de medidas judiciais ou extrajudiciais cabveis ou, por fim, promoo de arquivamento das peas, fulcrado
no entendimento de que j esto devidamente instrudas e no apresentam
suporte ftico autorizador de aes judiciais ou extrajudiciais.
Considerando que junto ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico funciona a Corregedoria Nacional do Ministrio Pblico, a consequncia imediata da fixao do prazo a de estabelecer parmetro objetivo para a anlise
de eventual morosidade na atuao dos rgos do Ministrio Pblico.

74

CAPTULO IV

O respeito aos direitos e garantias fundamentais dos indivduos est presente


em outras previses cujo escopo foi o de impor limites ao subjetivismo dos
rgos ministeriais e facilitar a sindicabilidade de seus atos. Diz o art. 4:
O procedimento investigatrio criminal ser instaurado
por portaria fundamentada, devidamente registrada e
autuada, com a indicao dos fatos a serem investigados
e dever conter, sempre que possvel, o nome e a qualificao do autor da representao e a determinao das
diligncias iniciais.
Todos os atos do Ministrio Pblico devem ser fundamentados (art. 93, IX
c. c. art. 129, 4, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil). A
fundamentao permite a ampla defesa e o controle administrativo ou judicial do ato, j que, na hiptese de ausncia dos pressupostos de atuao ou
fragilidade dos fundamentos jurdicos invocados, o ato poder ser combatido
administrativamente e judicialmente, inclusive pela via do habeas corpus.
Por outro lado, a portaria inaugural do procedimento de investigao
criminal torna pblica a investigao e, necessariamente, acompanha as
notificaes ao investigado. Os seus termos devem proporcionar a cincia
dos fatos e dos atos que apontam para a autoria, permitindo ao indigitado
autor prepararse para prestar declaraes sobre o tema e orientar-se com
advogado (art.6, 4, da resoluo). Tais exigncias no esto presentes
no inqurito policial, muito embora sejam facilmente deduzveis do princpio do devido processo legal.
Outra questo crucial, no que diz respeito submisso de investigados e
testemunhas aos atos instrutrios do Ministrio Pblico, a que trata do
tempo mnimo para atendimento das notificaes da Instituio. Segundo
o art. 6, 3, da Resoluo:

75

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Ressalvadas as hipteses de urgncia, as notificaes para


comparecimento devem ser efetivadas com antecedncia
mnima de 48 horas, respeitadas, em qualquer caso, as
prerrogativas legais pertinentes.
No razovel que as pessoas tenham que atender ao Ministrio Pblico prontamente, j que esto envolvidas com suas atividades dirias e,
necessariamente, devem adequar suas rotinas notificao, razo pela
qual a fixao de prazo superior ao de vinte e quatro horas importa
em prestigiar o interesse individual. Destacando-se que as prerrogativas
das autoridades que gozam do privilgio de foro ou que por fora das
relevantes funes que exercem no Executivo, Legislativo e Judicirio,
meream tratamento diferenciado, esto devidamente previstas nos
4, 5 e 6, do art. 6, da resoluo.
A intimidade dos investigados encontra-se resguardada, consoante art.6,
8, da resoluo: O membro do Ministrio Pblico ser responsvel
pelo uso indevido das informaes e documentos que requisitar, inclusive
nas hipteses legais de sigilo.
Nunca demais lembrar que o rgo do Ministrio Pblico responde penal,
civil e administrativamente pelo uso indevido das informaes sigilosas a que
teve acesso durante as investigaes que presidiu e, deste modo, a resoluo
refora a necessidade de cuidado no manuseio de tais dados.
O art. 7 da Resoluo, ao prever que o autor do fato investigado ser
notificado a apresentar, querendo, as informaes que considerar adequadas, facultado o acompanhamento por advogado, representa uma
mitigao do princpio inquisitrio em que se funda a investigao
criminal. No se estabelece o contraditrio, porm, evidente o ganho
para o investigado que poder ofertar e argumentar com o material que
apresentou ao Ministrio Pblico.

76

CAPTULO IV

Por fim, o art. 13 da resoluo, assevera que os atos e peas do procedimento investigatrio criminal so pblicos, observado o sigilo legal e o
interesse das partes. Dito de outro modo, a publicidade est vinculada ao
direito de defesa dos investigados e ao direito geral de informao. Ambos
devem ser sopesados com os interesses da prpria investigao luz da
presuno de inocncia.
Em sntese, a resoluo reafirma e impe limites ao poder investigatrio do
Ministrio Pblico e, com isso, viabiliza a atuao uniforme da Instituio
e patenteia o compromisso institucional com o respeito e a promoo dos
direitos e garantias fundamentais dos indivduos.
4.3 AS REQUISIES MINISTERIAIS
Para o pleno exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico conta com
diversos instrumentos extrajudiciais, tais como a recomendao, a notificao, o termo de ajustamento de conduta e a requisio.
A requisio, diferentemente do requerimento e da solicitao, que instrumentalizam pedidos e se sujeitam anlise de convenincia e oportunidade do destinatrio, encerra uma ordem legal para que a obrigao seja
atendida no prazo assinalado, sob pena de responsabilizao penal, civil e
administrativa.
A disciplina jurdica da requisio tem acento constitucional e detalhamento
infraconstitucional. O art. 129, VI, da Constituio Federal preconiza que:
So funes institucionais do Ministrio Pblico:expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia,
requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar respectiva.

77

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

A concreo da norma constitucional operou-se com a edio da Lei Complementar n. 75, de 1993, particularmente artigos 7 e 8, que delimitaram o instrumento jurdico, seu cabimento e as limitaes procedimentais,
tanto de cunho material como temporal.
Art. 7 Incumbe ao Ministrio Pblico da Unio,
sempre que necessrio ao exerccio de suas funes
institucionais:
I - instaurar inqurito civil e outros procedimentos administrativos correlatos;
II - requisitar diligncias investigatrias e a instaurao
de inqurito policial e de inqurito penal militar, podendo acompanh-los e apresentar provas;
III - requisitar autoridade competente a instaurao
de procedimentos administrativos, ressalvados os de
natureza disciplinar, podendo acompanh-los e produzir provas.
Ordinariamente, as requisies so expedidas para a instruo de procedimentos administrativos presididos pelo Ministrio Pblico, hiptese do
inciso I, e, dentre estes, pela grandeza dos temas que autorizam sua instaurao, sobressai o inqurito civil. Contudo, por fora do poder de investigao do Ministrio Pblico, o procedimento de investigao criminal,
disciplinado pela Resoluo n. 13, de 02 de outubro de 2006, tem crescido
em importncia.
A matria disciplinada nos incisos II e III refere-se s requisies que
encerraram obrigaes de fazer e se destinam queles agentes pblicos
cuja atividade funcional inclui a investigao criminal ou apurao de

78

CAPTULO IV

faltas administrativas. relevante mencionar que o inciso II, em que pese


transmitir a impresso de que, somente nos casos em que requisitou a
instaurao do inqurito policial, o rgo do Ministrio Pblico poder
acompanh-lo e apresentar provas, diz muito pouco sobre o tema.
Doutra parte, no inciso III, restou vedada Instituio a requisio e, consequentemente, o acompanhamento e a produo de provas em procedimentos disciplinares, o que leva ao questionamento quanto matria do
procedimento administrativo tratado no texto legal, aquele que pode ser
requisitado, acompanhado e aperfeioado, em termos probatrios, pelo
Ministrio Pblico. O campo vasto, e a ttulo de ilustrao possvel
mencionar os procedimentos para apurao de infraes administrativas
previstas nas leis municipais e estaduais que tratam de posturas, crimes
contra as relaes de consumo, defesa da infncia e juventude e meio ambiente, enfim, que digam respeito aos direitos difusos e coletivos cuja defesa atribuio do Ministrio Pblico.
O art. 8, da Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993, resulta do
detalhamento do art. 7, inciso I, j que todos os seus incisos versam sobre
a atuao ministerial na instruo de procedimentos prprios.
Art. 8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da Unio poder, nos procedimentos de
sua competncia:
I - notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, no caso de ausncia injustificada;
II - requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades da Administrao Pblica direta
ou indireta;

79

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

III - requisitar da Administrao Pblica servios temporrios de seus servidores e meios materiais necessrios
para a realizao de atividades especficas;
IV - requisitar informaes e documentos
a entidades privadas;
V - realizar inspees e diligncias investigatrias;
VI - ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes
inviolabilidade do domiclio;
VII - expedir notificaes e intimaes necessrias aos
procedimentos e inquritos que instaurar;
VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de
dados de carter pblico ou relativo a servio de relevncia pblica;
IX - requisitar o auxlio de fora policial.
1 O membro do Ministrio Pblico ser civil e criminalmente responsvel pelo uso indevido das informaes e documentos que requisitar; a ao penal, na hiptese, poder ser proposta tambm pelo ofendido, subsidiariamente, na forma da lei
processual penal.
2 Nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico,
sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo, sem prejuzo da subsistncia do carter sigiloso da informao, do registro, do dado
ou do documento que lhe seja fornecido.

80

CAPTULO IV

3 A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das requisies do Ministrio Pblico implicaro a responsabilidade de quem lhe der causa.
4 As correspondncias, notificaes, requisies e intimaes
do Ministrio Pblico quando tiverem como destinatrio o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente da Repblica, membro do
Congresso Nacional, Ministro do Supremo Tribunal Federal, Ministro de Estado, Ministro de Tribunal Superior, Ministro do Tribunal de Contas da Unio ou chefe de misso diplomtica de carter
permanente sero encaminhadas e levadas a efeito pelo ProcuradorGeral da Repblica ou outro rgo do Ministrio Pblico a quem
essa atribuio seja delegada, cabendo s autoridades mencionadas
fixar data, hora e local em que puderem ser ouvidas, se for o caso.
5 As requisies do Ministrio Pblico sero feitas fixando-se
prazo razovel de at dez dias teis para atendimento, prorrogvel
mediante solicitao justificada.
A emisso da requisio cabe ao rgo do Ministrio Pblico que presidir o procedimento no qual ela ser expedida e, como destacado por
Hugo Nigro Mazzili:
Desde que esteja o rgo do Ministrio Pblico atuando dentro de
sua rea de atribuies, ter ele o poder de requisio, pouco importa seja federal, estadual ou municipal a autoridade, a repartio
pblica ou o rgo pblico destinatrio da requisio.17

17.

MAZZILI, Hugo Nigro . Manua l do Promotor de Justia, 2 ed. So Paulo: Saraiva,


1991. p. 327.

81

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

H entendimento no sentido de que notificaes e requisies podem ser


expedidas pelo Ministrio Pblico independentemente da existncia da
prvia instaurao de um procedimento. De se ver, porm, que a ausncia de procedimento dificulta o controle interno e inviabiliza a defesa por
parte dos destinatrios, naqueles casos em que a legalidade da requisio
questionada. Nem se diga que a requisio instrumento de atuao da
Instituio, que una e indivisvel, e seus membros, com frequncia, so
substitudos, logo, na ausncia de um procedimento, a memria dos fatos
e a finalidade do ato podem se perder.
No tocante aos destinatrios, Mazzili esclarece que:
No s reparties pblicas, rgos administrativos e
organismos particulares esto sujeitos dita requisio: tambm a pessoa fsica pode ser destinatria da
requisio ministerial.18
Em se tratando dos Ministrios Pblicos dos Estados, ordinariamente, as
respectivas Leis Orgnicas fixam a disciplina das requisies em perfeita
simetria com a Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993 e Lei
n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, lembrando que, nos termos do art.
80 da Lei n. 8.625, de 1993, as normas da Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio aplicamse subsidiariamente aos Ministrios Pblicos
dos Estados.
A prpria Lei n. 8.625, de 1993, traz uma disciplina das requisies muito
prxima do texto da lei complementar.
Assim, preceitua o art. 26 da Lei n. 8.625, de 1993:

18.

82

Op. cit. p. 327.

CAPTULO IV

Art. 26. No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder:


I - instaurar inquritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instru-los:
a) expedir notificaes para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso
de no comparecimento injustificado,
requisitar conduo coercitiva, inclusive
pela Polcia Civil ou Militar, ressalvadas
as prerrogativas previstas em lei;
b) requisitar informaes, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como
dos rgos e entidades da administrao
direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios;
c) promover inspees e diligncias
investigatrias junto s autoridades,
rgos e entidades a que se refere a
alnea anterior;
II - requisitar informaes e documentos a entidades
privadas, para instruir procedimentos ou processo em
que oficie;
III - requisitar autoridade competente a instaurao de
sindicncia ou procedimento administrativo cabvel;

83

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

IV - requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de


inqurito policial e de inqurito penal militar, observado o
disposto no art. 129, inciso VIII, da Constituio Federal,
podendo acompanh-los;
[...]
1 As notificaes e requisies previstas neste artigo, quando tiverem como destinatrios o Governador
do Estado, os membros do Poder Legislativo e os desembargadores, sero encaminhadas pelo ProcuradorGeral de Justia.
2 O membro do Ministrio Pblico ser responsvel
pelo uso indevido das informaes e documentos que
requisitar, inclusive nas hipteses legais de sigilo.
3 Sero cumpridas gratuitamente as requisies feitas pelo Ministrio Pblico s autoridades, rgos e
entidades da Administrao Pblica direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
4 A falta ao trabalho, em virtude de atendimento
notificao ou requisio, na forma do inciso I deste
artigo, no autoriza desconto de vencimentos ou salrio, considerando-se de efetivo exerccio, para todos os
efeitos, mediante comprovao escrita do membro do
Ministrio Pblico.
Diversos outros textos legais tratam das requisies Ministeriais, em perfeita similitude com os dois diplomas legais acima mencionados, destacando-

84

CAPTULO IV

se, em razo do prazo que fixa, a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, art.
8, 1, que disciplina a ao civil pblica:
O Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil, ou requisitar, de qualquer organismo
pblico ou particular, certides, informaes, exames ou
percias, no prazo que assinalar, o qual no poder ser
inferior a 10 (dez) dias teis.
Outros diplomas que do destaque s relevantes funes ministeriais e s
requisies so: Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n. 8.069, de 13
de julho de 1990), Estatuto do Idoso (Lei n. 10.741, de 1 de outubro de
2003) e Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989, que trata dos direitos dos
portadores de deficincia, bem como o Cdigo de Processo Penal, notadamente o art. 47:
Se o Ministrio Pblico julgar necessrios maiores esclarecimentos e documentos complementares ou novos elementos de convico, dever requisit-los diretamente,
de quaisquer autoridades ou funcionrios que devam e
possam fornec-los.
Em razo da matria, o descumprimento da requisio e a tipicidade
adquirem outros contornos. Exemplificativamente, dentre as mltiplas
atribuies do Ministrio Pblico na defesa dos direitos da criana e do
adolescente encontra-se a de instaurar procedimentos administrativos e,
para instru-los: requisitar informaes, exames, percias e documentos
de autoridades municipais, estaduais, federais, da administrao direta,
ou indireta, bem como promover inspees e diligncias investigatrias
(art. 201, VI, da Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Em caso de no
atendimento, o art. 236, do Estatuto da Criana e do Adolescente, dispe que configura crime: Impedir ou embaraar a ao de autoridade

85

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

judiciria, membro do Conselho Tutelar ou representante do Ministrio


Pblico no exerccio de funo prevista nesta Lei.
O Estatuto do Idoso ( Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003, traz tipo
penal semelhante: Art. 109. Impedir ou embaraar ato do representante
do Ministrio Pblico ou de qualquer outro agente fiscalizador: Pena
recluso de 6 (seis) meses a 1 (um) ano e multa.
J a Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989, que trata dos direitos
dos portadores de deficincia, em seu art. 8, VI, diz que: Constitui
crime punvel com recluso de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa: recusar, retardar ou omitir dados tcnicos indispensveis propositura
da ao civil...
A recusa ao atendimento das requisies ministeriais poder, em tese,
configurar, ainda, os crimes de desobedincia (Art. 330, do CP), prevaricao (art. 319, do CP), abuso de autoridade (art.3, j, da Lei n.
4.898, de 09 de dezembro de 1965) e supresso de documentos (art.
305, do CP). Alem disso, ato de improbidade previsto no artigo 11 da
lei de improbidade administrativa (Lei 8.429/92), especialmente em seus
incisos I e II:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
Quanto aos dados que podem ser objeto das requisies ministeriais,
tanto a Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993, como a Lei
Orgnica Nacional do Ministrio Pblico garante o acesso do Ministrio
Pblico a informaes sigilosas, mesmo quando o sigilo decorra de imposio legal, ressalvados os direitos e garantias fundamentais previstos na

86

CAPTULO IV

Constituio Federal ou decorrentes de tratados internacionais dos quais


o Brasil seja signatrio (art. 5, 2, da CF).
Matria das mais controvertidas diz respeito ao sigilo das movimentaes bancrias. O sigilo bancrio, espcie do direito intimidade e vida
privada, assegura a confidencialidade das informaes e registros da vida
econmico-financeira do indivduo que estejam nos arquivos das instituies financeiras e administradoras de cartes de crdito. Muito embora
no integre, de modo expresso, o rol dos direitos e garantias fundamentais
previstos na Constituio Federal, h consenso de que decorre da previso
do art. 5, inciso X, da CF, que considera inviolveis a intimidade, a vida
privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao.
O sigilo bancrio acha-se disciplinado na Lei n. 4595, de 31 de dezembro
de 1964 e no tem carter absoluto, j que, em sede de ponderao da
proteo conferida a bens jurdicos diversos, pode ser afastado para atendimento daqueles interesses que, momentaneamente, meream prevalecer.
Firme na ponderao de valores e na proporcionalidade, com fundamento
legal no 1, do art. 38, da referida Lei, inmeras decises judiciais tm
assegurada essa garantia.
De qualquer modo, predomina o entendimento que a quebra de sigilo
bancrio depende de autorizao judicial e que no cabe ao Ministrio
Pblico requisitar diretamente tais dados. Uma reconhecida exceo a tal
posicionamento est sendo construda lentamente e diz respeito aos dados bancrios dos Poderes, rgos ou entidades que administrem ou se
utilizem de verbas pblicas. No interesse da defesa do patrimnio pblico
admite-se que o Ministrio Pblico tem legitimidade para solicitar informaes de correntista sem autorizao judicial, desde que se tratem de
movimentao de verbas pblicas.

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MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

4.4 TRAMITAO DIRETA DO INQURITO POLICIAL


ENTRE A POLCIA E O MINISTRIO PBLICO
O Conselho da Justia Federal, por meio da Resoluo n. 63, de 26
de junho de 2009, disciplinou a tramitao direta dos inquritos policiais entre o Ministrio Pblico Federal e a Polcia Federal e determinou que a distribuio judicial ocorra somente naqueles casos em que forem
formulados pedidos cautelares. Os principais argumentos que fundamentam
a medida so o sistema acusatrio, a titularidade da ao penal pblica por
parte do Ministrio Pblico e a desnecessidade de controle judicial de atos
que no afetam direitos e garantias fundamentais do indivduo.
O sistema processual penal ptrio moldado pela Constituio da Repblica
Federativa do Brasil o acusatrio e confere ao magistrado a figura de salvaguarda de direitos e garantias fundamentais no transcurso da primeira fase
da persecuo penal. Justamente porque ser ele o destinatrio de eventual
ao penal ajuizada com suporte na investigao preliminar, deve afastar-se
de qualquer atividade que implique formao de convencimento prvio a
respeito do fato criminoso noticiado e apurado. o titular da ao penal
que deve fiscalizar a investigao preliminar, vez que necessariamente a ao
penal dever guardar lastro mnimo de plausibilidade da acusao que veicula pautada em elementos de informao colhidos por meio de investigao
prvia (policial ou no).
Uma vez que em regra a ao penal de iniciativa pblica, resta claro ser o
Ministrio Pblico o destinatrio imediato e principal do inqurito policial.
Ainda, o exerccio da atribuio de controle externo da atividade policial,
s se materializa por meio do contato mais prximo com a tramitao da
investigao. Sendo assim, a manuteno da tramitao judicial do inqurito
policial, alm de contrariar o prprio modelo acusatrio adotado pelo Brasil,
contribui para a morosidade da persecuo penal.

88

CAPTULO IV

Segundo as regras do Cdigo de Processo Penal, o delegado de polcia, findo


o prazo de concluso do inqurito policial, dever remeter os autos ao Judicirio (art. 23), e, se for o caso, solicitar mais prazo para a finalizao das
investigaes (art. 10, 1 e 3). O juiz pode requisitar diligncias autoridade policial (art. 13, II, primeira parte), passando por ele, ainda, o exame
das diligncias requisitadas pelo Ministrio Pblico (art. 16).
De todo evidente que tais dispositivos legais constituem resqucios inquisitoriais de nosso sistema processual penal. sabido que a principal
caracterstica do sistema inquisitrio a superposio de tarefas investigatrias e de julgamento conferidas ao juiz. De fato, o Cdigo de Processo Penal, ao preconizar a participao judicial no trmite do inqurito
policial, criou perigosa concentrao de tarefas persecutrias e decisrias
em um mesmo rgo. Ocorre que, com a Constituio (vide, especialmente, mas no s, o art. 129, I), adota-se, em sua plenitude, o sistema
processual acusatrio, no qual h ntida separao entre as funes de
acusar e julgar. Dessa forma, o Ministrio Pblico passou a ser praticamente o nico propulsor do processo penal, participando ativamente da
investigao e da apreciao preliminar da qualificao jurdica do fato
e da anlise sobre autoria, materialidade e subsuno legal da conduta
na tese delituosa. As nicas excees ficam por conta dos casos em que a
ao penal de iniciativa privada, com incio por ato do ofendido ou de
seu representante legal, ou subsidiria da pblica, na hiptese de inrcia
do Ministrio Pblico.
No sistema acusatrio, o juiz, como regra, deve afastar-se do inqurito
policial para resguardo da imparcialidade judicial. Caso participe ativamente da investigao pr-processual, como poder decidir sobre o mrito,
proferindo sentena, sem comprometer sua esperada imparcialidade? E se
o juiz no participa ativamente da investigao limitando-se, como se v,
cotidianamente, a delegar ao cartrio judicial a abertura de vista dos autos
ao Ministrio Pblico, quando o inqurito chega da polcia bem como o

89

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

seu retorno aps manifestao ministerial, ento para que as esdrxulas


normas que exigem o passeio dos autos pelo Poder Judicirio?
O fato que, embora aplicados no cotidiano forense, os dispositivos do
Cdigo de Processo Penal acima citados no foram recepcionados pela
Constituio Federal de 1988.
O requerimento de novo prazo para a concluso de diligncias, formulado
pelo delegado de polcia, deve ter como destinatrio o Ministrio Pblico. Os dispositivos reguladores da tramitao do inqurito policial entre a
polcia judiciria e o Ministrio Pblico, com intermediao do Judicirio,
no integram o ordenamento jurdico criado pela Carta de 1988.
Doutrina respeitada tem alertado para a necessidade das mudanas. 19
Todavia, no h necessidade de modificao legislativa. papel dos tribunais apararem os resduos inquisitoriais em nosso modelo de processo
penal, evitando-se a aplicao acrtica de diversos dispositivos legais em
desarmonia com o sistema acusatrio.
Do ponto de vista da qualidade da prova colhida no inqurito, os dias gastos com deslocamentos entre a Polcia o Judicirio e o Ministrio Pblico,
sero transformados em perodos de realizao de diligncias policiais e de
anlise dos autos pelo membro do Ministrio Pblico.
Os juzes se libertaro da anmala funo de controle burocrtico do inqurito, que no lhes cabe e lhes ameaa retirar a imparcialidade. Os servidores do cartrio dedicar-se-o realizao de suas tarefas tpicas.

19.

90

Ribeiro (2000, p.466); Lopes Jr (2003, p.162-163); Hamilton (1998, p. 133-134); Prado
(2001, p. 198-199).

CAPTULO IV

Em jogo, valores importantes: celeridade (art. 5, LXXVIII, da Constituio), eficincia (art. 37, caput, da Constituio), desburocratizao, remessa das peas investigatrias diretamente ao titular do exerccio da ao
penal, destinatrio de toda a massa de informaes produzidas no inqurito, eliminao do intermedirio que no tem competncia ou atribuio
para interferir na produo de diligncias inquisitoriais, e diminuio dos
riscos da prescrio.
preciso, portanto, que a atuao ministerial esteja voltada para a implementao de medidas tendentes a simplificar o trmite de inquritos policiais, com fluxo direto entre a autoridade policial e o Ministrio Pblico,
e vice-versa. E isso pode ser feito independentemente de reformas legislativas, bastando a interpretao das normas infra-constitucionais em conformidade com os institutos e sistemas criados pela Constituio, como
j ocorreu com a edio da Resoluo n. 63, de 26 de junho de 2009, do
Conselho da Justia Federal.
4.5 O MINISTRIO PBLICO E A TITULARIDADE PRIVATIVA
DOS PROCEDIMENTOS CAUTELARES
A titularidade privativa do Ministrio Pblico para a promoo da ao
penal pblica, diz respeito tambm a todos os demais procedimentos e
processos de natureza cautelar.
Para alm da to (re)conhecida compreenso de que o titular das aes
acessrias seja, necessariamente, o titular da ao principal, firme-se que
devido ao carter nitidamente instrumental das primeiras em relao ltima, devem ser elas conduzidas pelo titular segundo a estratgia processual
considerada eficiente para viabilizar a ao principal.

91

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

O manejo de qualquer ao judicial, notadamente das cautelares, somente


cabe a quem esteja na legtima condio de parte para o possvel e futuro
processo principal. nessa perspectiva que se mostra necessria toda uma
reviso acerca do manejo das aes cautelares atualmente cabveis no mbito estreito da persecuo penal. Nesse particular, afigura-se que ainda
oportuna, no obstante o tempo de vigncia da atual Constituio Federal
brasileira, adequar, seno mesmo corrigir, o devido processo legal no mbito da restrio cautelar de direitos fundamentais na persecuo penal.
H muito vem sendo reproduzido, na praxe forense, no tocante s aes
cautelares do processo penal, uma prtica inadequada ao devido processo
legal constitucionalmente estabelecido. Vale dizer, faz-se como na vigncia
da ordem constitucional pretrita, quando se admitia o compartilhamento
da titularidade da ao penal pblica entre Ministrio Pblico, delegados
de polcia e at autoridade judiciria. Nessa direo, efeito da titularidade privativa da ao penal pblica, que nenhuma outra autoridade/rgo/
pessoa encontra-se legitimada, seno rgo do Ministrio Pblico, a postular/pretender/veicular medida judicial para fins de prevenir/viabilizar/
adequar/salvaguardar/instrumentalizar futura ao penal pblica.
Justificava-se, no regime constitucional anterior, a representao direta entre delegado de polcia e Poder Judicirio, em vista daquele deter parcela
da titularidade na persecuo penal. Agora, no mais! Sequer o Poder Judicirio pode adotar medida cautelar de ofcio na persecuo penal ante a
exigncia de imparcialidade e ao novo papel conferido ao Ministrio Pblico como titular exclusivo da ao penal pblica e do encargo de exercer
o controle externo da atividade policial. Sopesando essas novas funes aos
agentes envolvidos na persecuo penal est o princpio acusatrio, conforme sedimentado por atualizada literatura jurdico-processual.
Na atual ordem jurdica constitucional, a capacidade postulatria para os
atos judiciais pertinentes ao penal pblica dever estar conjugada e

92

CAPTULO IV

condizente com o controle externo da atividade policial. Nesse sentido,


as representaes noticiando possvel necessidade de medida cautelar para
fim de viabilizar a apurao de infrao penal, ou mesmo para assegurar
a eficcia de futuro processo penal, esto includas no contexto maior do
controle externo da atividade policial. Cabe Instituio conhecer e avaliar
se os motivos fticos noticiados pela autoridade investigante - pois deve
restringir-se a eles - na representao, acompanham a linha estratgica a ser
adotada em futuro processo e, ainda, se a medida sugerida pela polcia ,
ou no, necessria e adequada aos fins da apurao da infrao.
Essa perspectiva viabiliza, a um s tempo, o resguardo do devido processo legal na restrio cautelar de direito fundamental, tendo o Ministrio
Pblico como titular privativo da capacidade postulatria para adoo de
medida judicial preventiva, alm de possibilitar, sobretudo, um efetivo
controle da atividade policial no respeito aos direitos fundamentais.
4.6 AES POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
DECORRENTES DA PRTICA DE CRIMES, DESOBEDINCIA
E IRREGULARIDADES POR POLICIAIS
Para se falar do tema que intitula o presente tpico, preciso ter em
mente que, a prtica de crime por integrantes das corporaes policiais
, em tese, apta por si s, para configurar ato de improbidade administrativa. Isso porque, o artigo 11, caput, da Lei n. 8.429/92 dispe
que constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
s instituies.
Tal dispositivo foi importante passo dado pelo legislador no combate a
condutas que, embora danosas ao Estado, no eram passveis de punio. Este o entendimento de Emerson Garcia:

93

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

O amplo horizonte que se apresenta atuao estatal e a


quase que total inviabilidade de uma produo normativa
casustica quanto aos ilcitos passveis de serem praticados
pelos agentes pblicos, no poderiam ser erigidos como
bices observncia dos vetores bsicos da atividade estatal, razo de ser do prprio Estado Democrtico de Direito. Sensvel a tal realidade, optou o legislador por integrar
o art. 137, 4, da Constituio com preceitos que permitissem a imediata subsuno, e consequente coibio,
de todos os atos que violassem os princpios condensadores dos deveres bsicos dos agentes pblicos.20
Na mesma linha a doutrina de Walace Paiva Martins Jnior:
A violao de princpio o mais grave atentado cometido
contra a Administrao Pblica, porque a completa e
subversiva maneira frontal de ofender as bases orgnicas
do complexo administrativo. Grande utilidade fornece
a conceituao do atentado contra os princpios da Administrao Pblica como espcie de improbidade administrativa, na medida em que inaugura a perspectiva de
punio do agente pblico pela simples violao de um
princpio, para assegurar a primazia dos valores ontolgicos da Administrao Pblica, que a experincia mostra
tantas vezes ofendidos mngua de qualquer sano.21

20.

GARCIA, Emerson . Improbidade Administrativa, 2.ed. ver. e aMinistrio Pblicol. Rio de


Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 284-285.

21. MARTINS JNIOR, Walace Paiva. Probidade Administrativa. So Paulo: Saraiva,


2001. p. 224.

94

CAPTULO IV

Vale ressaltar que seu inciso II abrange vrias Aes e omisses que so graves
e que de outra maneira ficariam impunes, at porque a punio pelo crime
de prevaricao bastante dificultada pela jurisprudncia que raramente reconhece como provado o especial fim de agir.
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente,
ato de ofcio;
A desobedincia a requisies do Ministrio Pblico, por exemplo, costuma
ser interpretada como atpica do ponto de vista criminal, mas no ficar
impune se houver a ao por improbidade.
O sistema institudo pela Lei n. 8.429/92, portanto, no visou a proteger
apenas a parcela de natureza econmico financeira do patrimnio pblico.
Da porque Maria Sylvia Zanella di Pietro inseriu a Moral no mbito do
Direito, ao considerar como atos de improbidade os que atentem contra os
princpios da Administrao (art. 11). Com isso, a leso moralidade administrativa constitui ato de improbidade sancionado pela lei.22
O policial, seja civil, militar ou federal, integra os rgos de Segurana
Pblica do Estado cujas misses so manter a ordem, garantir a paz social,
prevenir e combater a criminalidade. Portanto, mais que qualquer outro
servidor, o policial tem o dever jurdico de agir para impedir a leso s pessoas e aos seus bens23. Parece, ento, ser imprescindvel que se estabelea
um padro mnimo de conduta para sua atuao. inadmissvel que um
policial pratique crime, igualando-se aos criminosos que tinha o dever de
22.

DI PIETRO, Maria Sylvia. Discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988.


So Paulo: Atlas, 1990. p.165.

23. TJDFT, APC 2000.01.1.091604-9, voto revisor proferido pela Desembargadora Vera
Lcia Andrighi.

95

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

combater. Por isso, deve-se exigir maior rigor na sua atuao funcional,
assim como maior padro de conduta moral e tica, inclusive na sua vida
privada
Lembre-se que as corporaes policiais, como instituies armadas, so
pautadas pela ordem e disciplina, e exigem que seus agentes procedam
de maneira ilibada, em qualquer circunstncia. Por essa razo so rgidos
os requisitos para o ingresso nos diversos cargos policiais. Nesse sentido,
anote-se julgamento recente do Supremo Tribunal Federal:
Concurso pblico. Policial civil. Idoneidade moral.
Suspenso condicional da pena. Art. 89 da Lei n.
9.099/1995.

24.

96

1.

No tem capacitao moral para o exerccio da atividade


policial o candidato que est subordinado ao cumprimento de exigncias decorrentes da suspenso condicional da pena prevista no art. 89 da Lei n 9.099/95 que
impedem a sua livre circulao, includa a frequncia a
certos lugares e a vedao de ausentar-se da comarca,
alm da obrigao de comparecer pessoalmente ao Juzo
para justificar suas atividades. reconhecer que candidato
assim limitado preencha o requisito da idoneidade moral
necessria ao exerccio da atividade policial no pertinente, ausente, assim, qualquer violao do princpio
constitucional da presuno de inocncia.

2.

Recurso extraordinrio conhecido e provido.24


(grifo nosso)

RE 568030/RN, rel. Min. Menezes Direito, 2.9.2008. (RE-568030)

CAPTULO IV

Desse modo, h de ser reforado aqui a questo da autonomia das instncias j que determinado fato pode repercutir nas esferas cvel, penal,
administrativa e de improbidade, ensejando a imposio de sanes dessas
diversas naturezas em decorrncia da prtica de um mesmo ato. dizer,
h uma evidente concomitncia das instncias estabelecida na legislao
ptria e amplamente reconhecida pelos tribunais.
Sobre a independncia e comunicabilidade da instncias em referncia,
Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que:
Consoante j assinalado, os atos de improbidade esto
definidos nos artigos 9, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92.
Muitos deles podem corresponder a crimes definidos na
legislao penal e a infraes administrativas definidas
nos Estatutos dos Servidores Pblicos. Nesse caso, nada
impede a instaurao de processos nas trs instncias,
administrativa, civil e criminal. A primeira vai apurar o
ilcito administrativo segundo as normas estabelecidas
no Estatuto funcional; a segunda vai apurar a improbidade administrativa e aplicar as sanes previstas na
Lei n. 8.429/92; e a terceira vai apurar o ilcito penal
segundo as normas do Cdigo de Processo Penal.25
Alis, o art. 37, 4, da Constituio Federal e o art. 12 da Lei n. 8.429/92
ressaltam, expressamente, que as sanes ali cominadas independem das
sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica,
in verbis:

25.

DI PIETRO , Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 13. ed. So Paulo: Ed. Atlas,
2008. p. 666/667)

97

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Art. 37, 4 Os atos de improbidade administrativa


importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstos em lei,
sem prejuzo da ao penal cabvel.
Art. 12 Independentemente das sanes penais, civis e
administrativas, previstas na legislao especfica, est o
responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes. (grifos nossos)
Decorre da, o fato da perda do cargo ter sido decretada no mbito penal e
em nada afetar o objeto da lide.
Nesse sentido, veja-se o voto do Ministro Joaquim Barbosa (STF Pet. 3923):
bom lembrar, a propsito, como bem mostra Eduardo
Fortunato Bim, em brilhante artigo que me chegou s
mos, que nosso sistema constitucional no repudia a
duplicidade de sanes iguais quando o escopo dos processos de punio diferente (crimes comuns versus crimes de responsabilidade ou polticos). Esta duplicidade
de sanes resultante da duplicidade de regimes de responsabilizao facilmente demonstrvel, segundo Bim.
Diz ele: nos crimes de responsabilidade do Presidente da
Repblica e eventualmente dos ministros de Estado, se
conexos com os daquele, a condenao se limita perda
do cargo e inabilitao por oito anos para o exerccio de
funo pblica, mas sem prejuzo das demais sanes
judiciais cabveis (CF. Art. 52, pargrafo nico). A Ao
Penal 307, julgada por esta Corte, em 1994, em seguida ao processo de impeachment do Presidente Fernando

98

CAPTULO IV

Collor, disso prova irrefutvel. Essa mesma duplicidade


de responsabilizao pode ser encontrada nas normas
infraconstitucionais relativas responsabilizao dos servidores pblicos, que se submetem concomitantemente
responsabilizao administrativa (lei n. 8.112/1990,
art.) responsabilizao penal (cp, arts. e seguintes) e
responsabilizao civil, esta nas hipteses em que causarem danos a terceiros e forem condenados a assumir
os respectivos nus em ao regressiva. nessa mesma
direo que aponta o art. 12 da lei de improbidade administrativa, ao dispor claramente o seguinte: independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel
pelo ato de improbidade sujeito s seguintes sanes.
da a afirmao irretocvel do ministro paulo Brossard,
quando, em sua clssica monografia sobre o impeachment, ele sustenta o seguinte:
De resto, a dualidade de sanes que, em virtude de
um mesmo fato, podem incidir sobre a mesma pessoa,
no peculiaridade deste captulo do direito constitucional. Algo semelhante ocorre quando, pela mesma e
nica feita, conforme seja ela, o funcionrio pblico
responde a processo administrativo e a processo penal, sujeito assim a pena disciplinar e a pena criminal.
[] originadas de uma causa comum, semelhantemente, sanes polticas podem justapor-se a sanes
criminais, sem litgio, sem conflito, cada uma em sua
esfera. Com efeito, dupla sujeio se subordinam
certas autoridades, cujo procedimento ora enseja apenas o impeachment, ora permite que a sano poltica
se adicione sano penal. Paulo Brossard de Souza

99

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Pinto, O Impeachment, 3 ed., Porto Alegre: Livraria


do Globo, 1965, p. 65-66).
Ora, como afirma Eduardo Bim, se o nosso ordenamento jurdico admite, em matria de responsabilizao dos
agentes polticos, a coexistncia de um regime poltico
com um regime puramente penal, por que razo haveria esse mesmo ordenamento jurdico de impedir a coabitao entre responsabilizao poltica e improbidade administrativa? Noutras palavras, se a Constituio
permite o mais, que a cumulao da responsabilidade
poltica com a responsabilidade penal, por que haveria
de proibir o menos, isto , a combinao de responsabilidade poltica com responsabilidade por improbidade administrativa? Insisto, Senhora Presidente. No h
impedimento coexistncia entre esses dois sistemas de
responsabilizao dos agentes do Estado.
(grifos nossos)
Assim, sob pena de violao norma federal, no se pode pretender
limitar a repercusso da conduta do agente, apenas porque ele j foi
punido criminalmente.
O fato de o juzo criminal j haver determinado a perda do cargo pblico, no retira o interesse na emisso de outro ttulo judicial impondo a
mesma pena, tendo em vista as particularidades da instncia criminal, da
qual esta independente. Aqui, cabe destacar a possibilidade de, na instncia penal, ocorrer prescrio - a afetar a pena acessria de perda do cargo
pblico -, reviso criminal, bem como a interposio de habeas corpus.
Anote-se a existncia de pelo menos dois casos concretos em que o Superior Tribunal de Justia33, aps trnsito em julgado de sentena criminal,

100

CAPTULO IV

conheceu de habeas corpus nos quais se questionavam, exclusivamente, a


decretao da perda do cargo pblico. Assim, embora ao final a ordem no
tenha sido concedida, deve-se ponderar que o alargamento das hipteses
de admisso de habeas corpus desenhada pelos tribunais, em especial os
Tribunais Superiores, criam grau de incerteza jurdica que,tambm por
isso, legitimam o pedido de perda do cargo pblico em sede de ao de
improbidade administrativa, mesmo quando igual sano j houver sido
imposta em sentena condenatria criminal com trnsito em julgado.
No se deve confundir, porque diversos os fundamentos, a decretao de perda do cargo enquanto efeito da condenao criminal (art. 92, I, a e b, do
Cdigo Penal ou art. 1, 5, da Lei n. 9.455/97) com a perda do cargo como
uma das medidas de natureza poltica-civil previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa. Aos argumentos j expostos, acresa-se, por fim, que o
pedido da ao de improbidade administrativa no se resume perda do cargo,
constituindo-se este apenas em uma das medidas previstas no art. 12 do diploma
legal. Acaso reconhecido o ato de improbidade, o requerido poder ter suspenso
os direitos polticos, ser multado e proibido de contratar com o Poder Pblico.
Apresentam-se os argumentos acima para reflexo, de forma a fomentar o
debate e orientar a atuao do Ministrio Pblico Nacional no combate
improbidade administrativa no meio policial, como parte, ademais, do
exerccio do controle externo.

101

102

CAPTULO V
Controle da Polcia Judiciria Militar:
Nuances Especficas
do Controle Externo da Atividade
Policial Judiciria Militar

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

A atividade de controle externo da atividade policial judiciria militar possui nuances muito prprias que a diferem da que visa ao controle externo
da atividade policial em geral. Sua abordagem tem que ser feita de forma
diferenciada, a fim de facilitar a atuao ministerial nessa rea, sem prejuzo
do que j foi exposto, mutatis mutandis. Vamos expor essas caractersticas
e problemas e, logo a seguir, fazer uma anlise e sugerir algumas solues
baseadas na experincia.
5.1. ALGUMAS CARACTERSTICAS E PROBLEMAS ESPECIAIS
QUE DIFERENCIAM A ATIVIDADE POLICIAL MILITAR E POLICIAL
JUDICIRIA MILITAR, ANALISADOS DE FORMA A BUSCAR SOLUCIONLOS E DAR MAIOR EFETIVIDADE AO CONTROLE EXTERNO.
5.1.1 DESCENTRALIZAO EXTREMA
O art. 7 do Cdigo de Processo Penal Militar atribui sua titularidade a vrias autoridades militares, em especial, as que exercem
qualquer comando, chefia ou direo. Isto a torna uma atuao de
oportunidade, descentralizada, o que gera problemas tanto para o
exerccio da polcia, quanto para seu controle externo: difcil tomar conhecimento de todos os inquritos instaurados, das omisses
e das solues informais. Isto se agrava com a ausncia fsica do
Ministrio Pblico especializado, normalmente situado em poucas
cidades, dificultando o acesso do cidado civil e militar Justia e a
chegada de informaes ao Dono da Ao.

104

CAPTULO V

5.1.2 FALTA DE ESPECIALIZAO OU FORMAO ESPECFICA DOS ENCARREGADOS


DE INQURITO PENAL MILITAR E TITULARES DA POLCIA JUDICIRIA MILITAR

A alta rotatividade de oficiais e acmulo de funes faz com que


raramente algum oficial chegue a adquirir experincia na funo
de investigar, deixando a qualidade da investigao totalmente na
dependncia da sorte de o encarregado ter perfil, conhecimento e
tempo para um bom trabalho. A formao insuficiente para tal
exerccio. No incomum observarmos:
t

m qualidade por parte dos relatrios e das investigaes;

t

a necessidade constante de requisio de diligncias bsicas;

t

a conseqente perda da oportunidade em alguns casos;

t

a realizao de algumas delas pelo prprio Ministrio


Pblico ou com a presena dele, em casos em que isto
seria dispensvel.

Em investigaes mais complexas, quando no h o acompanhamento desde o incio pelo Ministrio Pblico, por vezes
se refaz toda a investigao por meio de diligncias ou investigao direta.
A eficincia cai e h uma tendncia de acmulo progressivo de
feitos, j que o resultado de requisies chega junto com novos
procedimentos. Sem a investigao direta quase impossvel investigar crimes militares, pois alm de tal deficincia, a polcia
investiga a prpria polcia.

105

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

5.1.3 ALGUNS CASOS DE CORPORATIVISMO E RESQUCIOS DE CULTURA


DE SOLUO ADMINISTRATIVA OU INFORMAL PARA CRIMES

Muito j se evoluiu, mas ainda h alguns casos em que encontramos:

106

t

uma m-vontade para apurao de casos que envolvam


oficiais de postos mais elevados;

t

uma m-vontade em relao apurao de crimes praticados por militares estaduais ou federais contra criminosos;

t

alguns entendimentos de que qualquer gesto do Ministrio Pblico sobre a atuao dos comandantes militares
estaria ferindo a discricionariedade administrativa;

t

algumas antigas resistncias culturais instaurao de


inqurito penal militar decorrentes de entendimentos de
que seria mostra de pouca disciplina, de falta de atuao
firme do comandante, e outros;

t

certas restries de acesso aos livros de parte de diaou


de ocorrncias que poderiam dificultar o controle de
objetos apreendidos e encaminhados Polcia Civil.

CAPTULO V

5.1.4 DESCONHECIMENTO DA ATIVIDADE DE POLCIA JUDICIRIA MILITAR


PELOS PRPRIOS OPERADORES DE DIREITO

Isto acontece mais na esfera federal, j que a sociedade est mais


acostumada a ver as Polcias Militares na rua. As faculdades de Direito, em geral, pouco ou nada ensinam sobre a Polcia Judiciria
Militar, j que pouco ensinam sobre direito penal militar ou processo penal militar. Em razo disso, em casos de grande repercusso em especial em grandes operaes legais de polcia judiciria
militar, so causados certos constrangimentos aos executantes e
aos membros que esto no controle externo.
A garantia para as aes legais de polcia judiciria militar ocorrerem atividade de controle externo, como tambm a preveno
e punio de abusos nessas atividades.
5.1.5 DESCONHECIMENTO

PELO CIDADO CIVIL OU MILITAR DAS FORMAS DE

QUESTIONAR E DENUNCIAR ILEGALIDADES NA CONDUTA POLICIAL E POLICIAL


JUDICIRIA MILITAR.

ABUSOS POLICIAIS,
FORMA DE LIDAR COM A POPULAO

FORMAS DE ABORDAGEM E ATUAO.

Gradativamente, o cidado vem tomando conhecimento de


como agir contra o abuso e a violncia policial. No que tange s
atividades de polcia judiciria militar como indiciado, testemunha, ofendido e at como pessoas indiretamente atingidas pelas
investigaes e aes, parece-nos que a dificuldade maior pelo
desconhecimento, principalmente quando se trata da atuao das
Foras Armadas. Importante tomar conhecimento de abusos que
ocorram. Importante o treinamento adequado para lidar com as
situaes mais simples e mais extremas ao lidar com o pblico.

107

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

5.1.6 DIRETRIZES E DETERMINAES DE COMANDOS QUE IMPEDEM O


ENVIO DIRETO, DIFICULTAM OU RETARDAM A TRAMITAO
DE INQURITO PENAL MILITAR, AUTOS DE PRISO DE FLAGRANTE,
PERCIAS E RESULTADOS DE DILIGNCIAS

Ainda existem diretrizes e ordens que exigem a remessa de autos de


inqurito penal militar e autos de priso de flagrante para escalo
superior ao da autoridade instauradora em lugar da remessa direta
s auditorias, contrariando frontalmente o disposto no Cdigo de
Processo Penal Militar, sob o argumento de analisar os autos de
inqurito penal militar sob os aspectos de forma e contedo e evitar
que sejam encaminhados Auditoria Militar contendo erros que
podem ser corrigidos. Que erros? Terminado o inqurito penal militar, havendo seu relatrio e solucionado pela autoridade de policia
judiciria militar que o instaurou, como poderia ser corrigido, ou
mexido em qualquer aspecto? Como saberemos se os erros corrigidos eram informaes relevantes?
O Cdigo de Processo Penal Militar, alis, deve ser interpretado
de forma evolutiva e essa remessa deveria ser feita de forma direta (sem instncias administrativas intermedirias) ao Ministrio
Pblico Militar e aos rgos do Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios e Ministrio Pblico dos Estados que atuam
junto s Justias militares.
Retardos na remessa de inqurito penal militar de semanas e meses, com prejuzos para a investigao e para as complementaes
desta, em envios de laudos de percia e autos de priso de flagrante
ocorrem, causando prejuzo.

108

CAPTULO V

5.1.7 INSPEO EM PRISES


As prises militares so muito descentralizadas. O mais comum,
tanto nas polcias e bombeiros militares quanto nas Foras Armadas, que muitas unidades tenham pequenas prises chamadas de xadrez, bailu ou outros termos de caserna. No existem,
normalmente, separao de unidades prisionais para presos disciplinares e disposio da justia.
necessrio identificar onde fica cada unidade prisional e aumentar a necessidade de cada priso ser informada ao Ministrio
Pblico. Onde houver irregularidade, isto pode permitir a ocultao antes da chegada dos membros do Ministrio Pblico. A
forma adequada de tratar os presos nem sempre bem conhecida pelos militares.
5.1.8 CORREGEDORIAS
As corregedorias das corporaes estaduais visam a investigar a prpria corporao e possuem importantes informaes sobre problemas na atividade policial. As atividades de polcia judiciria militar
tambm visam a investigar integrantes da prpria corporao. Podemos vislumbrar aqui uma vocao com potencial, at, para resolver o problema de descentralizao existente e j mencionado.
5.1.9 CONTROLE DE ARMAS E MUNIES
Esta uma atividade de polcia, embora no judiciria, que atribuda Policia Federal e ao Exrcito. Esse ltimo caso que nos
interessa. A Diretoria de Fiscalizao de Produtos Controlados a

109

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

responsvel nacional e os servios de fiscalizao de produtos controlados so responsveis pelo controle local. Este controle pelo
Exrcito essencial no s eficincia dos procedimentos, j que
menos suscetvel a ingerncias poltica, como pela questo de se
evitar que as Foras Armadas tenham seu armamento e munio
controlados por rgo policiais.
Alguns problemas tm sido notados, inclusive recentemente, com
condenao e investigaes de crimes praticados por operadores
dessa funo.
Os servios de fiscalizao de produtos controlados lidam com armas,
inclusive de uso restrito, munies, explosivos, etc. Lidam, tambm,
com o direito das pessoas e empresas que podem ficar longos perodos sem praticarem seus esportes ou com dificuldades para realizarem
suas atividades produtivas. Importante um controle efetivo de armas
e munies mas com respeito aos direitos dos que cumprem a lei e as
exigncias regulamentares que devem ser minuciosamente exigidas.
O Regulamento para Fiscalizao de Produtos Controlados - R105
deveria fixar prazos para a prpria administrao pblica expedir ou
negar documentos, pois seria uma forma de se medir a eficincia e
analisar onde haveria problemas ou irregularidades.
Hoje possvel que o Ministrio Pblico Militar (esse controle se restringe ao Ministrio Pblico Militar, por ser um servio do Exrcito)
tenha acesso a cadastros como o SIGMA, o que, no entanto, s permite a fiscalizao das armas que j esto com o registro correto. Seria
importante o controle dos processos que do entrada nos servios
de fiscalizao de produtos controlados, para que haja um controle
externo sobre todas as armas, munies explosivos e outros produtos
controlados cujo cadastro/registro ainda est em andamento.

110

CAPTULO V

5.2 ANLISE DOS PRINCIPAIS PROBLEMAS


E CARACTERSTICAS LEVANTADOS E DE ALGUMAS ATIVIDADES
J REALIZADAS QUE PODEM DAR MAIOR EFETIVIDADE
AO CONTROLE EXTERNO
5.2.1 COMO LIDAR COM O PROBLEMA DA DESCENTRALIZAO EXTREMA
DAS AUTORIDADES DE POLCIA JUDICIRIA MILITAR?
Importante firmar convnios e termos de cooperao entre os
Ministrios Pblicos e instituies militares, aps discusses necessrias, para criao de rgos centralizados de polcia judiciria
militar, ou com aproveitamento das corregedorias de polcia para
tal fim, mas com um corpo de oficiais bacharis em direito e/
ou com formao ou treinamento em investigao e inqurito,
estes com dedicao exclusiva s atividades de polcia judiciria
militar. Importante, tambm a expedio de recomendaes para
que o Ministrio Pblico respectivo seja informado da instaurao de IPM e lavratura de APF e gestes para firmar convnios
e parcerias que permitam o acompanhamento informatizado de
procedimentos de investigao.
5.2.2 COMO TOMAR CONHECIMENTO DOS INQURITOS QUE SO INSTAURADOS A
FIM DE ACOMPANH-LOS DESDE O INCIO, EVITANDO PREJUZOS INVESTIGAO E
IMPEDINDO QUE POSSAM SER ADMINISTRATIVAMENTE ARQUIVADOS? COMO TOMAR
CONHECIMENTO DE MAIS COISAS QUE ACONTECEM?
Como j foi feito, a primeira medida interessante seria o uso da recomendao prevista na Lei Complementar n.75/93 e Lei n. 8.625/93
para que todas as autoridades policiais judicirias militares previstas
no artigo 7 do Cdigo de Processo Penal Militar informem imediatamente a instaurao de inqurito penal militar, a lavratura de autos

111

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

de priso de flagrante e, evidentemente, a priso de qualquer pessoa.


Se h previso constitucional para o controle externo da atividade
policial pelo Ministrio Pblico e se h descentralizao absoluta
das investigaes, a obrigatoriedade da comunicao decorre do ordenamento jurdico: s pode ser controlado o que conhecido. As
recomendaes podem explicar detalhes das normas respectivas e
sobre o que deve ser evitado para o aperfeioamento das atividades
de polcia judiciria militar. Os inquritos informados podero ser
acompanhados desde o incio pelos membros do Ministrio Pblico de acordo com a maior ou menor necessidade em cada caso.
Coisas que acontecem e no so investigadas s sero conhecidas
por meios indiretos como outros inquritos, inspees em sindicncias disciplinares quando h indcios de irregularidades, representaes, etc. So situaes que escapam ao carter preventivo e
educativo da recomendao e, diante do esclarecimento que j fora
disponibilizado, resultaro em consequncias penais e da Lei de Improbidade Administrativa.
5.2.3 COMO GARANTIR QUE, SEMPRE QUE HOUVER INDCIOS DE CRIME MILITAR, HAJA INSTAURAO DO NECESSRIO INQURITO OU LAVRATURA DE AUTOS
DE PRISO DE FLAGRANTE?
No se pode garantir, o que se pode orientar, prevenir, auxiliar, investigar e reprimir, se necessrio, na forma da lei. Importante acrescentar que
seria interessante a recomendao de que as punies disciplinares devem
conter narrativa do fato (no s do artigo violado), para permitirem a fiscalizao, e que aquelas que estiverem previstas tanto como transgresso
quanto como crime devem ser investigadas por meio de inqurito penal
militar ou com lavratura de autos de priso de flagrante, sem prejuzo de
medidas administrativas regulamentares, quando exigidas.

112

CAPTULO V

5.2.4 QUAIS AS MEDIDAS DE CONTROLE EXTERNO PODEM SER TOMADAS PARA


SOLUCIONAR OU MINIMIZAR A FALTA DE ESPECIALIZAO E CONHECIMENTO?
Podemos minimizar os problemas de falta de conhecimento e especializao dos encarregados de inquritos e mesmo dos titulares
da policia judiciria militar com treinamento e informao. O
carter didtico mais uma vez importante. Recomendaes que
expliquem detalhes sobre investigao, a exemplo de algumas j
observadas envolvendo preservao de local de crime, percias,
testemunhas, direitos e garantias na investigao e outros aspectos
complexos podem ser teis. Convnios e cooperao para aperfeioamentos dos currculos de formao de oficiais, realizao
de cursos prticos de inqurito penal militar e autos de priso
de flagrante, de palestras elucidativas e elaborao de manuais
expeditos podem ajudar bastante a melhorar a investigao. Blogs e sites voltados a auxiliar a atividade. Cursos prticos com
estudos de caso e realizao de inquritos simulados apresentam
bons resultados. Recomendaes, conversaes e anlise sobre
os currculos de escolas e cursos militares podem melhorar esse
aspecto, j que se o curso utilizar meios violentos, irregulares ou
ilegais, estas condutas sero perpetuadas. Recentemente foi expedida recomendao sobre treinamentos especiais, pelo MPM,
disponvel em seu site.

113

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

5.2.5 O QUE FAZER PARA PREVENIR E COMBATER AS RESISTNCIAS A MEDIDAS E


ATUAES LEGAIS DE CONTROLE EXTERNO DO MINISTRIO PBLICO E PARA COMBATER A OMISSO E AES DE ACOBERTAMENTO DE CRIMES E IRREGULARIDADES
E, SE POSSVEL, ESTABELECER PARCERIAS ISENTAS E REGULARES PARA INSTITUIES
MILITARES E DO

MINISTRIO PBLICO PARA O COMBATE AO ABUSO, TORTURA,

IRREGULARIDADE E AO CRIME EM GERAL?

As medidas repressivas penais e da Lei de Improbidade Administrativa esto sempre disponveis quando se verifica uma resistncia
criminosa atuao legal do Ministrio Pblico, em especial no
controle externo. Mas mesmo estas s devem vir aps exauridas as
formas mais amigveis de aperfeioamento institucional, como recomendaes, orientaes, cursos e elaborao de manuais. Se possvel, por meio de convnios, participao do Ministrio Pblico na
formao dos militares no que tange a orientaes sobre direitos e
garantias individuais, direitos humanos, atividades de policia judiciria militar, atuao dos Ministrios Pblicos e outras essenciais
para o respeito sociedade e da sociedade. Hoje necessrio um
cuidado a mais com as armas no letais que, justamente por esta
natureza, podem acabar sendo usadas como meio de maus-tratos e
torturas no s a presos mas aos prprios militares que precisam ter
seus direitos garantidos, no s pelo direito penal militar, mas pelo
controle externo efetivo da atividade policial.
5.2.6 O QUE FAZER PARA GARANTIR E FACILITAR O EXERCCIO LEGAL DA ATIVIDADE DE POLCIA JUDICIRIA MILITAR E O PRPRIO CONTROLE EXTERNO DESSA
ATIVIDADE PELOS MEMBROS OU RGO COM ATRIBUIO PARA TAL, DIANTE DO
DESCONHECIMENTO E DA CRTICA?

Divulgar e esclarecer a sociedade e os operadores do Direito sobre estas atividades. Estabelecer convnios com faculdades para

114

CAPTULO V

garantir, ao menos, palestras ou cursos sobre o assunto. Divulgar notas ministeriais explicativas imprensa antes de operaes
de maior monta que sejam realizadas sob o controle externo da
atividade policial judiciria militar pelo Ministrio Pblico, bem
como recomendaes prvias aos executores das aes de policia
judiciria que visem a prevenir excessos, abusos e crimes.
5.2.7 COMO

FAZER COM QUE O CIDADO CIVIL E O MILITAR SAIBAM COMO

REPRESENTAR PARA QUE HAJA AES DE CONTROLE EXTERNO DA POLCIA E,

ASSIM, AJUDEM NO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL DANDO INFORMAES, FAZENDO DENNCIAS RECLAMAES E SUGESTES?

COMO DEVE
E QUANTO
A ARMAS NO LETAIS? COMO DEVEMOS EXAMINAR ESSES MTODOS? OS CURRCULOS DAS ESCOLAS MILITARES ATENDEM SUA ATIVIDADE FIRME E EFICIENTE,
MAS COM RESPEITO CIDADANIA? QUAIS AS CONDIES DE TRABALHO DOS POLICIAIS (TREINAMENTO, ARMAMENTO, CAPACITAO, TRATAMENTO RECEBIDO
DOS SUPERIORES E GOVERNO)? COMO APERFEIO-LAS?
SER A PROGRESSIVIDADE DOS MTODOS DE ABORDAGEM POLICIAL?

As pginas de internet dos Ministrios Pblicos podem ser esclarecedoras em relao a tais procedimentos, informando direitos,
garantias e formas de exerc-los. Recomendaes podem ser feitas
s autoridades policiais judicirias para que disponibilizem servios de ouvidoria na internet e/ou com uso de telefones 0800.
Podem ser requisitados os currculos das escolas de formao de
todos os nveis a fim de ver se atendem s necessidades de formas
de abordagem, respeito aos direitos humanos, uso de armas no
letais, bem como estabelecidos convnios. As condies de trabalho e treinamento dos policiais podem ser monitoradas, tudo
visando a uma atuao respeitvel e eficiente.

115

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

5.2.8 COMO EVITAR OS RETARDOS E OS PREJUZOS DECORRENTES DE DIRETRIZES E


ORDENS DE COMANDO QUE DIFICULTAM A TRAMITAO ADEQUADA? COMO EVITAR
NORMAS INTERNAS QUE PREJUDIQUEM A ATIVIDADE DE POLCIA JUDICIRIA MILITAR
E DIFICULTEM O SEU CONTROLE EXTERNO?

COMO SABER SE HOUVE MODIFICAES

ESSENCIAIS NOS AUTOS A TTULO DE CORREES DE FORMA E CONTEDO?

Cremos que em uma primeira fase possamos recorrer s recomendaes e orientaes. Recomendao sobre prazo de realizao, soluo
e remessa de inqurito penal militar, por exemplo, foi feita em 2008
aos Comandos das Foras Armadas pelo Ministrio Pblico Militar
(disponvel no site do MPM), diante do relato, por membros, de que
alguns inquritos demoravam longos perodos para serem remetidos
pelas autoridades militares, com prejuzo para a apurao da verdade
real. Feita a orientao pelo mtodo amigvel, e de forma bem clara e
didtica, nada resta a fazer seno adotar medidas penais e nos termos
da Lei de Improbidade Administrativa. Se o inqurito sofrer modificaes irregulares ou ilegais e que prejudiquem informaes essenciais
coisa difcil de prevenir, mas que se constatada pode ser combatida
com as medidas repressivas citadas. As recomendaes, o inqurito
civil pblico, o Termo de Ajustamento de Conduta - TAC e a ao civil pblica so essenciais aos quatro ramos do MPU e aos Ministrios
Pblicos dos Estados para soluo deste e de outros problemas.
5.2.9 COMO LOCALIZAR CADA UMA DAS UNIDADES PRISIONAIS? COMO REALICOMO EVITAR QUE A PRISO J ESTEJA
PREPARADA PARA INSPEO? COMO GARANTIR QUE OS MILITARES CONHEAM OS
CORRETOS PROCEDIMENTOS COM OS PRESOS?
ZAR INSPEES EM LOCAIS TO DIFUSOS?

A lista de unidades que possuem prises deve ser requisitada a


cada comando respectivo. Uma suposta omisso de dados pode
ser apreciada em seu contexto. A inspeo em locais to difusos

116

CAPTULO V

pode ser planejada com antecedncia e apoio da administrao


dos Ministrios Pblicos para adequao do tempo e dos meios.
Modelos de termos de inspeo podem ser propostos e discutidos em cada Ministrio Pblico, para uma padronizao e futuro
aperfeioamento das prises e do tratamento aos presos. As inspees de surpresa mas sem exageros em horrios (exceto diante
de indcios veementes de irregularidades especficas) so a melhor
forma de evitar que se prepare a priso para o inspecionador. Recomendaes, palestras e incluso do assunto em currculos, como
em outros casos, parecem ser a melhor forma de garantir que os
militares conheam os corretos procedimentos com os presos. Em
2008, por exemplo, o Ministrio Pblico Militar chegou a recomendar aos comandos das Foras Armadas sobre uso de algemas,
tratamento, direitos, garantias e deveres do presos na forma da Lei
(art. 234 do CPM) e convenes.
5.2.10 COMO GARANTIR QUE AS CORREGEDORIAS ATUEM SEMPRE DE FORMA
POSITIVA, FACILITANDO A JUSTIA E A DESCOBERTA DA VERDADE REAL? COMO
USAR ESSA CARACTERSTICA CENTRALIZADA COMO EMBRIO DE RGOS CENTRALIZADOS DE POLCIA JUDICIRIA MILITAR?
Requisies de dados sobre procedimentos em andamento, relatrio de informaes e denncias recebidas, e recomendaes
podem ser mtodos teis, mas convnios e capacitao de pessoal
aps discusses com participao do Ministrio Pblico e das instituies militares podem dar origem a rgos de polcia judiciria
militar mais centralizados, o que poderia ser um resultado mais
desejvel, efetivo e til. No caso das Foras Armadas, um estudo
estatstico e discusses poderiam sugerir os escales em que haveria a necessidade de sediar tais rgos centralizados

117

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

5.2.11 QUANTO

AO CONTROLE DE ARMAS PELO

EXRCITO,

COMO CONTRO-

LAR OS REGISTROS EXISTENTES E OS QUE ESTO AINDA EM ANDAMENTO?

COMO

GARANTIR OS DIREITOS DE ESPORTISTAS E PROFISSIONAIS SEM PREJUZO DA FISCALIZAO RIGOROSA DE PRODUTOS CONTROLADOS?

COMO

CONSEGUIR QUE

SEJAM FIXADOS PRAZOS PARA EMISSO OU INDEFERIMENTO DE DOCUMENTOS


PELO SERVIO DE FISCALIZAO DE PRODUTOS CONTROLADOS?

O convnio poderia ser uma forma til de disponibilizao de informaes essenciais para o controle externo desta atividade pelo
Ministrio Pblico Militar, com disponibilizao para consulta
ministerial dos registros efetivados e de todos os que deram entrada e que ainda esto em andamento. As medidas e exigncias
legais merecem uma dura observao, um atendimento perfeito, uma fiscalizao rigorosa de produtos controlados, essencial
para a sociedade. No entanto os indivduos e pessoas jurdicas
que requererem documentos e registros destes rgos merecem
um atendimento eficiente com deferimento ou indeferimento em
prazos razoveis e fixados em norma, bem como uma ouvidoria
e possibilidade de acesso ao Ministrio Pblico para relatar problemas que existirem. Tudo isto poderia estar dentro do contexto
de convnio inicialmente proposto, sem prejuzo do uso de recomendaes e requisies onde e quando necessrio.
5.3 CONCLUSES
Sem prejuzo das aes de controle externo em geral, no que couberem, h
necessidade de algumas aes especficas no controle externo da atividade
policial militar e policial judiciria militar:

A. Divulgao, nas pginas de internet dos Ministrios Pblicos e


na mdia em geral, das principais atividades de controle externo da

118

CAPTULO V

atividade policial, esclarecendo-as e explicitando os meios para a


sociedade relatar a ocorrncia de abusos, irregularidades e problemas em geral;

B. Celebrar convnios ou termos de cooperao entre os Ministrios Pblicos e instituies militares para participao dos Ministrios Pblicos dos Estados em cursos prticos e palestras sobre
a atividade policial judiciria militar, na elaborao de currculos
e acompanhamento da formao, treinamento e aperfeioamento
dos militares, bem como para criao de rgos centralizados de
polcia judiciria militar, ou com aproveitamento das corregedorias de policia para tal fim, sendo recomendvel a existncia de
um corpo de oficiais bacharis em direito e/ou com formao ou
treinamento em investigao e com dedicao exclusiva s atividades de polcia judiciria militar;
C. Utilizar constantemente as requisies e a recomendao prevista na Lei Complementar n.75 e Lei n. 8.625/93, especialmente
com fins didticos e, dentre outras coisas, para:
c.1. que todas as autoridades policiais judicirias militares previstas no artigo 7 do Cdigo de Processo Penal
Militar informem imediatamente a instaurao de inqurito penal militar, a lavratura de autos de priso de
flagrante e, evidentemente, a priso de qualquer pessoa,
permitindo, assim, o controle externo;
c.2. que as punies disciplinares contenham narrativa
do fato (no s do artigo violado), para permitirem a fiscalizao, e que aquelas que estiverem descritas, de forma
semelhante, tanto como transgresso quanto como crime devem ser investigadas por meio de inqurito penal

119

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

militar ou com lavratura de autos de priso de flagrante,


sem prejuzo de medidas administrativas regulamentares, quando exigidas;
c.3. explicar detalhes sobre investigao envolvendo prazos, preservao de local de crime, percias, testemunhas,
direitos e garantias na investigao e outros aspectos
complexos podem ser teis para orientar o procedimento
do pessoal militar;
c.4. prevenir abusos e crimes em operaes de grande
porte ou mais ostensivas de polcia judiciria militar;
c.5. garantir a fiscalizao rigorosa e eficiente de produtos
controlados e de locais onde existem explosivos e produtos perigosos (no s os regulares, mas principalmente
os irregulares), obter dados de produtos j cadastrados e
com cadastro em andamento e garantir a eficincia e o
atendimento correto a indivduos e empresas que necessitam dos servios de fiscalizao de produtos controlados com observao de prazos razoveis, fixados em normas, para concesses e indeferimentos e possibilidade de
registro e resposta a reclamaes, tudo isso sem prejuzo
do sempre eficiente estabelecimento de convnios;
c.6. esclarecer a forma de tratamento, direitos e deveres
dos presos militares (disciplinares, condenados e disposio da justia) e estabelecer os padres mnimos para os
estabelecimentos prisionais militares, e para obter a lista
dos j existentes com o fim de planejar adequadamente
as inspees.

120

CAPTULO V

D. Celebrar convnios para obteno, pelos Ministrios Pblicos


dos Estados, de dados atualizados das Corregedorias e outros rgos com atuao disciplinar sobre procedimentos em andamento, relatrio de informaes e denncias recebidas;
E. Nos crimes dolosos contra a vida praticados por militar em
servio contra civil, o inqurito penal militar deve ser feito pela
polcia judiciria militar, com remessa nos termos do artigo 82
do Cdigo de Processo Penal Militar.

121

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

Carta de Braslia
Os membros do Ministrio Pblico presentes ao Simpsio Sociedade Civil
e Fiscalizao da Violncia Policial, ocorrido de 18 a 20 de junho de 2008,
no auditrio do MPDFT, em Braslia/DF, aprovam, aps amplo debate ao
final do referido simpsio, os seguintes enunciados que sintetizam diretrizes de recomendvel implementao por parte dos Ministrios Pblicos,
instituies policiais e sociedade civil.

122

1.

A atividade policial essencial promoo da segurana pblica e, portanto, efetivao dos direitos fundamentais previstos na Constituio. Para tanto, deve haver uma atuao
profissional, pautada na eficincia e no respeito aos direitos
fundamentais dos cidados.

2.

necessria a valorizao da carreira policial, com remunerao digna e condies de trabalho adequadas, em especial
treinamento peridico, equipamentos, recursos humanos
suficientes, carga horria adequada e proteo ao risco inerente atividade.

3.

A atividade policial potencialmente violenta, por fazer uso


da fora em nome do Estado, devendo existir mecanismos
estritos de controle externo e interno desta atividade, com
Corregedorias de Polcia independentes, visando evitar a
ocorrncia de desvios de conduta dos policiais, eventuais
casos de impunidade ou de interferncias indesejveis na
atividade correcional.

CARTA DE BRASLIA

4.

As instituies policiais devem atuar com transparncia e


prestar contas de seus atos sociedade. Isso significa que todo
cidado possui o direito de, aps a realizao de qualquer
diligncia, questionar aos rgos de controle competentes
a legalidade e legitimidade da conduta policial, bem como
possui o direito de receber uma resposta clara sobre sua reclamao, mesmo que a conduta policial seja legal. Em caso
de conduta policial ilegal, o cidado possui o direito de ser
informado acerca das providncias adotadas para a apurao
dos fatos e da eventual punio ou das consequncias para o
policial que infringiu a norma.

5.

recomendvel que as instituies policiais criem mecanismos estritos de controle do uso da fora, estabelecendo em
atos normativos internos, da forma mais minuciosa possvel,
sem prejuzo de clusulas genricas ao final, as hipteses que
autorizam o emprego de fora, como, por exemplo, situaes
que justificam revistas pessoais, procedimentos para abordagens, regras para uso de fora aps resistncia, regras para uso
de armas de fogo e algemas. Essas normas devem ser objeto de
treinamento peridico e devero ser levadas em considerao
para aferir a legalidade da conduta.

6.

Os crimes cometidos contra policiais devem ter pronta apurao e acompanhamento prioritrio por parte do
Ministrio Pblico.

7.

recomendvel que os Ministrios Pblicos organizem a


atuao de seus Membros, em Promotorias Especializadas,
Ncleos ou Coordenaes, fornecendo-lhes recursos materiais e humanos e condies para o exerccio do controle
externo da atividade policial, articulando-se estreitamente

123

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

com os demais rgos de execuo do Ministrio Pblico


em matria criminal e do exame da probidade dos atos administrativos de policiais.
8.

Os rgos ministeriais especializados no controle externo da


atividade policial devem ter estrutura para pronta recepo
das reclamaes dos cidados sobre condutas policiais, criando um procedimento interno para esclarecer os fatos e fornecer uma resposta ao cidado.

9.

recomendvel que esses rgos ministeriais elaborem relatrio anual de suas atividades, com estatsticas das reclamaes
recebidas, quantidade de processos solucionados, quantidade
de processos arquivados, quantidade de propostas de acordos
processuais penais, quantidades de condenaes, quantidades
de absolvies, todas especificando as espcies de crimes ou
desvios a que se referem. recomendvel que haja publicidade desse relatrio, preferencialmente disponibilizando-o em
stio eletrnico do rgo ministerial, para acompanhamento
pela sociedade civil das atividades desempenhadas. Se possvel, esse relatrio deve contar os dados das vtimas.

10. Os rgos ministeriais especializados no controle externo da


atividade policial devero realizar inspees peridicas nas
instituies policiais, de forma a reconhecer prticas tendentes ao cometimento de atos de desvio policial, e recomendar
as medidas cabveis para correo destes procedimentos.
11. recomendvel que os rgos ministeriais especializados no
controle externo da atividade policial promovam reunies peridicas com as instituies policiais e com organizaes ligadas
defesa de direitos humanos, destinadas a discutir estratgias

124

CARTA DE BRASLIA

para implementar as alteraes necessrias ao aperfeioamento constante da atividade policial. Quando necessrio, o
Ministrio Pblico deve expedir recomendaes e promover
a ao civil pblica por ato de improbidade administrativa,
bem como aes civis pblicas para a defesa dos interesses
difusos e coletivos ou individuais homogneos vinculados
Segurana Pblica.
12. recomendvel que as diligncias policiais que envolvam leso
integridade fsica ou disparo de arma de fogo sejam sempre
objeto de registro, consignando-se todas as testemunhas envolvidas, com imediata comunicao ao Ministrio Pblico.
13. recomendvel que os rgos de controle interno criem mecanismos para reviso peridica do padro de conduta dos
policiais, como quantidade total de diligncias, quantidade
de envolvimentos em diligncias com leso integridade fsica, com emprego de arma de fogo ou com vtima fatal e
quantidade dereclamaes de atuao, identificando preventivamente possveis desvios e tomando as medidas cabveis
para evitar eventual reiterao.
14. Conforme recomendao da ONU (Relatrio de Philip
Alston de Novembro de 2007, item 21.f ), recomendvel
que o Ministrio Pblico tenha uma postura ativa durante
os procedimentos de investigao de mortes praticadas no
exerccio da atividade policial. Quando necessrio, o Ministrio Pblico deve instaurar procedimentos independentes
de investigao.
15. recomendvel que os rgos de controle interno e externo
criem mecanismos para apurar de forma satisfatria infraes

125

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

funcionais como tratamento com palavras agressivas, discriminao durante a atuao, humilhao em pblico, vias de
fato desnecessrias, assdio moral ou sexual, retaliao contra
reclamaes da atividade ou recusa de identificao do policial ao cidado aps a diligncia.
16. Ressalvada a responsabilida de criminal, para desvios policiais
cometidos sem leso integridade fsica ou que no importem
em sria violao dos deveres funcionais, recomendvel a
criao de programa de mediao, por profissional capacitado,
no qual as partes envolvidas no conflito possam refletir sobre
suas condutas, incrementar a compreenso recproca, tenham
espao livre para eventual retratao de seus atos, e recebam
oportunidade de sanar eventuais falhas (com cursos de capacitao, reciclagem ou semelhantes), recebendo, quando necessrio, auxlio psicolgico.
17. recomendvel que a polcia judiciria envide esforos para
que todos os interrogatrios sejam filmados, como forma de
proteo do interrogado e da lisura do procedimento policial.
18. recomendvel maior interao entre instituies de controle interno e externo e a sociedade civil, especialmente atravs
de um espao de dilogo constante por meio dos veculos de
mdia, das Organizaes No-Governamentais envolvidas na
fiscalizao da atividade policial e da comunidade organizada. O relacionamento com a mdia deve levar em considerao o princpio da presuno de inocncia, a preservao
da imagem do investigado e a necessidade de prestao de
contas sociedade pelas Corregedorias e Ministrio Pblico
de suas atividades de controle interno e externo.

126

CARTA DE BRASLIA

19. recomendvel a realizao de trabalhos educativos com


a comunidade, para conscientizao de seus direitos como
cidado e seus deveres para com as autoridades policiais e
esclarecimento dos procedimentos necessrios para realizar
eventual reclamao de uma conduta policial. Este trabalho
deve ser realizado em instituies educacionais, perante Organizaes No-Governamentais, lideranas comunitrias
locais, rgos pblicos ligados efetivao da cidadania e
perante as instituies policiais.
20. No admissvel a priso para averiguao, ou seja, a limitao da liberdade de locomoo de uma pessoa sem ordem
judicial ou fora da situao de flagrante (ao menos sem uma
dvida razovel sobre a existncia de uma situao de flagrante). No admissvel a priso pelo simples fato de uma pessoa
no estar portando documento de identificao. A conduta
de algemar, ou colocar uma pessoa no interior de viatura sem
o consentimento desta, nas condies acima mencionadas,
configura ato de priso (abuso de autoridade). Os rgos de
controle interno e externo devem tomar as medidas cabveis
para evitar a prtica de tais atos.
21. recomendvel que o Ministrio Pblico, no exerccio da
atividade de controle externo, dedique especial ateno s
ocorrncias policiais envolvendo requisio de laudos tcnicos e apreenso de objetos, principalmente armas e entorpecentes, especialmente no que respeita necessria instaurao do procedimento investigatrio apropriado e quanto ao
armazenamento e destino destas.
22. Deve haver maior controle sobre a quantidade de ocorrncias
policiais que no geraram instaurao de procedimento de

127

MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial

investigao. A circunstncia de no ser conhecida a autoria


no impede a instaurao de inqurito policial.
23. O Ministrio Pblico e suas associaes devem trabalhar para
o aperfeioamento da legislao ligada efetivao de mecanismos de controle da atividade policial. Em especial, merece
reviso a Lei de Abuso de Autoridade, elevando a pena para as
situaes mais graves de abuso de autoridade que no cheguem
a configurar crime de tortura. O tipo penal de crime de tortura
merece ser alterado para que se avalie apenas a conduta e o
dolo de causar sofrimento fsico, sem meno intensidade do
sofrimento fsico e sem anlise do elemento subjetivo diverso
do dolo (consistente na finalidade de ministrar castigo). A lei
deve prever sanes para o retardamento das apuraes e o no
atendimento das recomendaes e requisies do Ministrio
Pblico em sede de controle externo. Tambm objeto de preocupao a norma do pargrafo sexto do artigo 209 do CPM,
que estabelece que as leses corporais levssimas configuram
apenas transgresso disciplinar.
24. As instituies envolvidas na persecuo penal devem estabelecer mecanismos para a tramitao direta dos inquritos
policiais e outros procedimentos investigatrios entre Ministrio Pblico e as instituies policiais.
25. recomendvel que as Corregedorias do Ministrio Pblico
criem regras e mecanismos para fiscalizar o efetivo exerccio
do controle externo da atividade policial, como, por exemplo,
necessidade de encaminhamentos peridicos de relatrios de
visitas s Delegacias de Polcia e Unidades da Polcia Militar e
do Corpo de Bombeiros Militar, apresentando relatrio qualitativo de atividades de controle externo, dentre outros.

128

CARTA DE BRASLIA

26. recomendvel que o Ministrio Pblico acompanhe a elaborao e a execuo da poltica local de segurana pblica
de modo a garantir a correta distribuio de recursos humanos e materiais, bem como a eficincia e eficcia dos servios
prestados.
27. O Ministrio Pblico deve fiscalizar os editais de concurso
pblico para ingresso nas carreiras policiais.
28. recomendvel que o Ministrio Pblico zele para que toda
medida cautelar de mbito criminal, dada sua natureza instrumental, esteja vinculada a procedimento investigatrio
formal e previamente instaurado.
29. recomendvel que os Ministrios Pblicos Federal, dos Estados e do Distrito Federal realizem gestes junto s respectivas Casas Legislativas para alterao legal visando a incluso
do Ministrio Pblico, OAB e representantes da sociedade
civil organizada, nos Conselhos Superiores das Polcias e/ou
rgos responsveis pela imposio de sano disciplinar por
desvios de conduta de policiais, visando conferir-lhes maior
transparncia, credibilidade e controle social.
Os membros do Ministrio Pblico presentes ao Simpsio se comprometem
a trabalhar no sentido de efetivar estas proposies destinadas a profissionalizar sua atuao.
Braslia, 20 de junho de 2008.

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Grupo Nacional de Efetivao do Controle Externo


da Atividade Policial do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais
dos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio

Adriano Alves Marreiros - MPM /Luis Gustavo maia Lima - MPDFT


Luis Henrique Ishihara - MPDFT / Reginaldo Freitas da Silva - MPRS
Jos Emmanuel A. Lemos - MPBA / Monica Marques - MPRJ
Homero Freitas Filho - MPRJ / Henrique Rech Neto - MPRS
Fbio Ianni Goldfinger - MPMS / Onofre Jos Carvalho Agostini - MPSC
Leonir Batisti - MPPR / Wendell Beetoven Ribeiro Agra - MPRN

Manual de Controle Externo da Atividade Policial / coordenado por Adriano Alves Marreiros
- 2. Ed. rev. e ampl. - Salvador: Ministrio Pblico, 2012
128 p.

1. Ministrio Pblico - Brasil - atribuies -2. Controle Externo - polcia - Brasil


CDU 343.85 (81)
Ficha catalogrfica:Tnia Gonzaga Gouveia - CRB 1842
Presidente do CNPG
CLUDIO SOARES LOPES

Procurador-Geral de Justia do Estado do Rio de Janeiro


Arte e diagramao
ASCOM/Ministrio Pblico Militar
Imagem capa
Mestio, 1934, de Cndido Portinari, cedida pela Fundao Portinari

OBRA NA CAPA DO MANUAL


Mestio
1934
leo sobre tela
81 x 65.5cm
Rio de Janeiro, RJ
Coleo da Pinacoteca do Estado de So Paulo, So Paulo,SP

Nestes 50 anos da morte de Cndido Portinari, fazemos uma homenagem, utilizando na


capa do Manual a obra Mestio de 1934. Artista brasileiro de grande preocupao social,
demonstrada em sua obra que j naquele tempo de opunha a preconceitos e um dos grandes
nomes da pintura universal o nome ideal para representar o que queremos. Neste quadro,
particularmente, vemos um tpico brasileiro que nos parece demonstrar fora, firmeza e um
olhar duro e inquisitivo, como a questionar o que h de errado. Representa, neste manual, ao
mesmo tempo a Sociedade brasileira e seu Ministrio Pblico que est e estar sempre olhando pela Sociedade, no s fiscalizando e investigando abusos, mas tambm trabalhando em
parceria com as polcias para o aperfeioamento e eficincia da difcil e sacrificada atividade
policial que exige que a dureza e a serenidade, que o combate e a tolerncia estejam presentes
simultaneamente em cada integrante
Agradecemos Fundao Portinari que gentilmente nos cedeu a imagem em alta
resoluo e autorizou seu uso neste manuAL.