Você está na página 1de 18

POLTICA ECONMICA E DIREITO ECONMICO'

ECONOMIC POLICY AND ECONOMIC LAW

Gilberto Bercovici"
Resumo:
O artigo explora as complexas e tensas relaes entre Poltica Econmica e Direito
Econmico, as vrias mudanas na concepo de poltica econmica e a incorporao
de polticas econmicas pelas constituies democrticas durante o sculo X X .
Palavras-Chave: Poltica Econmica. Direito Econmico. Constituio Econmica.
Subdesenvolvimento.
Abstract:
The article explores the tense and complex relationships between Economic Policy
and Economic Law, the several conceptual changes of economic policy and the
incorporation of economic policies by the democratic constitutions during the 20th
century.
Keywords:

Economic Policy.
Underdevelopment.

Economic

Law. Economic

Constitution.

1. Introduo
Em seu consagrado livro-texto, Economics, Paul Samuelson afirma que
todas as economias de mercado enfrentam trs grandes questes macroeconmicas:
a) Por que as taxas de emprego caem e c o m o seria possvel reduzir o desemprego; b)
Quais so as causas da inflao e c o m o mant-la sob controle; c) C o m o u m a nao pode
incrementar sua taxa de crescimento econmico. Estas grandes questes do origem aos
objetivos da poltica econmica: o crescimento da produo nacional, a manuteno de
taxas elevadas de emprego e a estabilidade dos preos.2 Ainda segundo Samuelson, os
principais instrumentos da poltica econmica so a poltica fiscal, que abrange os gastos
governamentais e a tributao, e a poltica monetria, conduzida por u m Banco Central,
que determina a oferta de m o e d a e as condies financeiras da atividade econmica.3
Cabe, ento, ao economista avaliar o sucesso da performance de u m sistema econmico

"
2

Prova de erudio do Concurso para Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, realizada em 23 de junho de 2010.
Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo
S A M U E L S O N , Paul A.; N O R D H A U S , William D. Economics. 18. ed. Boston/New York: McGraw-Hill,
2005. p. 406-411 e420.
Id. Ibid., p. 411-414.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan7dez. 2010

Gilberto Bercovici

390

nacional a partir do modo, ou seja, a partir de quais so os meios utilizados para que esta
economia tente alcanar os seus objetivos de poltica econmica.4
A poltica econmica pode, nesta m e s m a linha de raciocnio, ser definida
tambm c o m o o estudo das formas e efeitos da interveno do Estado na vida econmica
visando a atingir determinados fins. C o m o b e m destaca Carlos Lessa, essa concepo no
passa da transposio da viso neoclssica exposta, entre outros, por Lionel Robbins, para
a poltica econmica. O Estado entendido c o m o u m ente que persegue fins e dispe de
meios escassos suscetveis de usos alternativos para tanto. Forjada a partir da perspectiva
microeconmica, esta concepo de poltica econmica v o Estado apenas como um
"mal necessrio", que deve garantir o livre jogo das foras de mercado, mas interferir
o mnimo possvel no sistema econmico. A opo pelos meios, "neutros" para estes
autores, deve se dar de acordo c o m a melhor "tcnica", abstraindo da reflexo econmica
a perspectiva histrica e a da totalidade e m que se insere. Osfins so dados, e os meios so
passveis de serem indicados por critrios "tcnicos" "neutros", "objetivos". A questo da
coordenao dos meios econmicos e a da prpria atuao do Estado so, convenientemente,
deixadas de fora. Boa parte dos autores adota esta concepo como se a complexidade da
atuao estatal pudesse ser simplificada na relao fins/meios ou objetivos/instrumentos.
N o por acaso, os instrumentos mais mencionados so os fiscais e monetrios, geralmente
mecanismos indutivos, c o m o se a poltica econmica pudesse tambm ser reduzida a estas
atuaes pontuais, sem qualquer meno aos instrumentos de ao direta do Estado, como
as empresas estatais, por exemplo. O Estado, assim, entendido de m o d o unilateral, como
u m ente supra-social, no havendo qualquer espao para a compreenso da historicidade, do
conflito, das disputas sociais e da viabilidade real das recomendaes de poltica econmica.5
Apesar das concepes dominantes na teoria econmica, a noo de poltica
econmica exige u m a aproximao u m pouco mais detida e cuidadosa, desde as origens
do sistema econmico capitalista e do Estado moderno.
2. As origens da noo de poltica econmica
Jos Lus Fiori descreve a formao do Estado moderno na Europa em
conjunto c o m a adoo da idia de u m sistema econmico nacional, enfatizando as vrias
polticas agrupadas sob a denominao c o m u m de "mercantilismo" A partir do sculo
X V I , c o m a consolidao dos laos de dependncia mtua entre o jogo das trocas e o
jogo das guerras, assim c o m o a unificao monetria sob a gide e o monoplio estatal,

Id. Ibid., p. 408 e 420 e V O I G T , Fritz. Theorie der Wirtschaftspolitik. Berlin: Duncker & Humblot, 1979. v.
1, p. 11-18.
L E S S A , Carlos. O conceito de poltica econmica: cincia e/ou ideologia? Campinas: Instituto de Economia
da U N I C A M P , 1998. p. 30-40, 61, 81-83, 104-105 e 213.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389 - 406

jan./dez. 2010

391

Poltica Econmica e Direito Econmico

formulou-se u m a nova economia poltica do Sistema Mundial, partindo do momento


lgico e histrico e m que o poder poltico se encontrou c o m o poder no mercado e
recortou as fronteiras dos primeiros Estados/economias nacionais. Afinal, c o m o constatou
Fernand Braudel, o capitalismo s triunfa quando se identifica c o m o Estado, quando o
Estado. Juntamente c o m a nacionalizao da moeda, das finanas e do crdito, criou-se
u m sistema de tributao estatal e se nacionalizaram o exrcito e a marinha, que passaram
para o controle direto da estrutura administrativa. O verdadeiro significado estratgico
do "mercantilismo" para Fiori, foi o de u m sistema de poder voltado para a unificao
e homogeneizao do mercado interno, ao m e s m o tempo e m que foi u m a poltica e u m
instrumento de competio e de guerra entre os Estados, usado pelas principais potncias
europias da poca.6
O autor da principal obra sobre o mercantilismo, o sueco Eli Heckscher,
ao investigar a poltica econmica e as relaes comerciais do perodo privilegiou as
naes que se destacaram no comrcio martimo, como a Inglaterra, Frana, Holanda,
Portugal e Espanha. Embora no muito destacada por Heckscher, a literatura alem e
austraca, elaborada sob as concepes de Polizei e do Cameralismo, tambm possui
importncia para o desenvolvimento da noo de poltica econmica, dada sua utilizao
na racionalizao e disciplinamento da vida social, assim como na estruturao do aparato
administrativo dos Estados europeus nos sculos XVII e XVIII, conformando a ao dos
governantes, cujafinalidadeseria a "boa ordem" e a felicidade dos sditos.7
Resgatando argumentos dos cameralistas alemes e trazendo novas
propostas, advindas do debate norte-americano, Friedrich List, c o m seu Das nationale
System der politischen Oekonomie (Sistema Nacional de Economia Poltica, de 1841),
u m dos pioneiros na crtica aos postulados liberais da Economia Poltica Clssica. List,
exilado nos Estados Unidos, travou conhecimento c o m as obras de Alexander Hamilton
(Report on the Subject of Manufactures, 1791),8 Mathew Carey (Essays on Political

B R A U D E L , Fernand. Civilisation matrielle, conomie et capitalisme, XVe-XVIIIe Sicle. reimpr. Paris:


Armand Colin, 1993. v. 2: Les Jeux de 1'change, p. 666-668 e 723 e v. 3: Le Temps du Monde, p. 49-53
e 787-789 e FIORI, Jos Lus. O poder global e a nova geopoltica das naes. So Paulo: Boitempo
Editorial, 2007. p. 13-40.
H E C K S C H E R , Eli F. La poca mercantilista: historia de Ia organizacin y las ideas econmicas desde
elfinalde Ia edad media hasta Ia sociedad liberal, reimpr. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1983;
B R A U D E L , Fernand. Civilisation matrielle, conomie et capitalisme, XVe-XVIIIe Sicle, v. 2: Les Jeux
de 1'change, p. 653-660; T R I B E , Keith. Strategies of economic order. german economic discourse 17501950. reimpr. Cambridge/New York: Cambridge University Press, 2007. p. 11-22 e S E E L A E N D E R , Airton
Cerqueira Leite. " A 'Polcia' e as Funes do Estado - Notas sobre a 'Polcia' do Antigo Regime", Revista
da Faculdade de Direito - UFPR n 49, Curitiba, 2009, pp. 74-81.
H A M I L T O N , Alexander. Report on the Subject of Manufactures in Writings. N e w York: The Library of
America, 2001. p. 647-734.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389 - 406

jan./dez. 2010

Gilberto Bercovici

392

Economy, de 1822) 9 e Daniel R a y m o n d (The Elements of Political Economy, de 1823),10


que defendiam a adoo de polticas protecionistas indstria. A partir destes pressupostos,
List define a economia poltica c o m o economia nacional, que deveria proteger sua indstria
da concorrncia britnica para que pudesse se desenvolver adequadamente. Para Friedrich
List, cada Nao deveria seguir seu prprio curso ao desenvolver suas foras produtivas,
ou, e m outras palavras, cada Nao possuiria sua economia poltica prpria.11
A Escola Histrica Alem da Economia segue a m e s m a viso de List, ao negar
a pretenso de se estabelecer leis econmicas universais. A l m de negarem o individualismo
metodolgico, os seguidores da Escola Histrica A l e m da Economia, como Knies, Bcher
e Hildebrandt, influram, sobretudo na relativizao do rigor das leis econmicas, entendidas
c o m o provisrias, condicionais e contingentes. Eles estavam mais preocupados com o que
chamavam de "leis do desenvolvimento" isto , c o m a regularidade c o m que, segundo eles,
desdobrava-se a evoluo histrica dos povos e das naes. A estrutura econmica alem,
como Gabriel Cohn descreve e m seu Crtica e Resignao, justificou a nfase destes autores
na peculiaridade do arcabouo institucional no qual se d a atividade econmica.12 Gustav
Schmller, principal economista da Alemanha imperial e lder da Escola Histrica, instituiu
u m programa de pesquisa, que, a partir do cameralismo, e passando por List, tentava criar
os pressupostos de u m a alternativa terica economia clssica e neoclssica. Schmller
repeliu tanto o marxismo c o m o o liberalismo e as posies anti-reformistas e reacionrias,
chegando a propor u m a aliana entre a monarquia e as classes trabalhadoras, e m moldes
similares aos que props o seu contemporneo e jurista Lorenz von Stein. Por causa da sua
oposio feroz aos mtodos neoclssicos de anlise econmica, Schmller travou com Carl
Menger, fundador da Escola Neoclssica Austraca, a clebre "Methodenstreit" ("Disputa
dos Mtodos"), que influenciaria profundamente, entre outros, M a x Weber.13
Para os economistas adeptos das escolas neoclssicas, c o m o Menger, Jevons
e Walras, a concorrncia deve assegurar u m a alocao tima dos recursos nos mercados que
tendem naturalmente ao equilbrio. O Estado deve apenas garantir u m a estrutura jurdica
que permita e assegure o respeito propriedade privada e ao cumprimento dos contratos.

C A R E Y , Matthew. Essays on political economy or the most certain means ofpromoting the wealth, power,
resources and happiness ofstates applied particularly to the United States, reimpr. da ed. de 1822. N e w
York: Augustus M . Kelley Publishers, 1968.
R A Y M O N D , Daniel. The elements of political economy. reimpr. da 2. ed. de 1823. N e w York: Augustus M.
Kelley Publishers, 1964.
LIST, Friedrich. Das nationale system der politischen Oekonomie. ed. fac-similar de 1841, Dsseldorf,
Verlag Wirtschaft und Finanzen, 1989. p. VI-VII, LII-LX, 19-20, 183-200 e 477-481 e TRIBE, Keith.
Strategies of Economic Order, p. 42-60.
C O H N , Gabriel. Crtica e resignao: M a x Weber e a teoria social. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
p. 100-108.
TRIBE, Keith. Strategies of economic order. cit., p. 66-94 e S C R E P A N T I , Ernesto Ernesto; Z A M A G N I ,
Stefano. An outline ofthe history of economic thought. 2. ed, Oxford/New York: Oxford University Press,
2005. p. 150 e 245-247.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389 - 406

jan./dez. 2010

393

Poltica Econmica e Direito Econmico

A eficincia dos mercados funda-se na ausncia de agentes econmicos dominantes, na


livre circulao de informaes, no mecanismo de ajuste dos preos e na mobilidade plena
dos fatores de produo.14
N o ps Primeira Guerra Mundial, no entanto, a evidncia da necessidade da
atuao estatal no domnio econmico obrigou os tericos a adequarem suas concepes.
C o m Keynes, consagrada a distino analtica entre microeconomia e macroeconomia. O
comportamento do agente econmico individual, base da microeconomia neoclssica, abre
espao para a anlise dos grandes agregados macroeconmicos. Keynes tinha e m mente
u m a maior participao do Estado na gerao e no direcionamento dos investimentos,
especialmente por meio do controle pblico sobre os meios de pagamento e da taxa de
juros. Para ele, o Estado tambm deve intervir do lado da demanda, mediante o aumento
dos gastos governamentais, especialmente nas pocas de crise, para manter ou elevar o
nvel geral de atividade econmica, formulando a idia de poltica econmica anticclica.
A aceitao do papel estatal, a chamada "varivel independente" pelos economistas pskeynesianos, no entanto, se dar a partir de modelos macroeconmicos que continuam a
ter c o m o pressuposto u m a viso ahistrica e idealizada do Estado. A poltica econmica
vai tambm ser tornada abstrata: ela deve ser u m a poltica econmica racional, definida e
planificada a partir das consideraes tcnicas e cientficas dos economistas. A economia
deve, portanto, dar base cientfica poltica pblica, articulando perfeitamente os macroobjetivos, os controles e instrumentos adequados, visando garantir o b o m funcionamento
do sistema econmico c o m o u m todo.15
Nicholas Kaldor, por exemplo, idealizou as grandesfinalidadesda gesto
macroeconmica c o m a denominao de "quadrado mgico": crescimento, emprego,
estabilidade dos preos e equilbrio externo.16 E m termos de poltica conjuntural, ou seja,
a ao de curto prazo dos poderes pblicos para garantir as quatro grandes finalidades,
os desequilbrios podem ser internos (desemprego e inflao) ou externos (desequilbrio
da balana de pagamentos). Para enfrentar estes dois tipos de desequilbrios, a poltica
econmica deve adotar u m a srie de medidas de natureza oramentria (manipulao
das despesas pblicas) ou tributria (poltica de arrecadao de receitas, cuja necessria
vinculao aos valores presentes na sociedade sempre destacada por Paulo de Barros

14
15

16

T E U L O N , Frdric. L 'tat et lapolitique conomique. Paris: PUF, 1998. p. 107-108.


Vide LESSA, Carlos. O conceito de poltica econmica, cit., p. 218-221, 247-251, 255-261, 264-266,
288, 292-314 e 326-327; VOIGT, Fritz. Theorie der Wirtschaftspolitik, v. 1, p. 18-20 (alis, adepto desta
viso); S A M U E L S O N , Paul A.; N O R D H A U S , William D. Economics. cit., p. 405-406, 419; SKIDELSKY,
Robert. Keynes. Rio d Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1999. p. 130 e S Z M R E C S N Y I , Tams. Introduo. In:
S Z M R E C S N Y I , Tams (Org.). John MaynardKeynes. 2. ed. So Paulo: tica, 1984. p. 18-20.
T E U L O N , Frdric. L 'tat et ia Politique conomique. cit., p. 101-103.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389 - 406

jan./dez. 2010

Gilberto Bercovici

344

Carvalho17) e medidas de natureza monetria (manipulao do custo e da quantidade de


moeda posta disposio dos agentes econmicos, poltica de juros, de crdito, etc).18
A l m das polticas conjunturais, h a poltica econmica estrutural, que
pretende atuar por u m a longa durao, visando preservar ou alterar estruturas mais
profundas da formao econmica e social. C o m o exemplo de polticas econmicas
estruturais, podem ser mencionadas as polticas de superao das desigualdades regionais,
a poltica industrial, a poltica ambiental, geralmente ou pretensamente fundadas em
alguma espcie de planejamento.19
Neste contexto, a obra clebre do holands Jan Tinbergen, primeiro Prmio
Nobel de Economia, e m 1969, pode ser entendida c o m o o melhor exemplo. Poltica
econmica, para Tinbergen, "consiste na variao intencional dos meios c o m o objeto
de obter certos fins"20 O estudo da poltica econmica deve, utilizando-se de modelos,
descrever o processo da poltica econmica, julgar a compatibilidade entrefinse os meios
utilizados e indicar a poltica tima para a obteno de determinados fins.21
A o estruturar essas tarefas, Tinbergen chega, inclusive, a propor u m sistema
econmico ideal, u m a espcie de "capitalismo social" de razes solidaristas, fundado na
idia de economia social de mercado, a meio caminho entre o capitalismo e o socialismo,
sendo u m dos principais autores da chamada "tese da convergncia dos sistemas" em
voga nos anos 1970 e criticada c o m propriedade por Antnio Jos Avels Nunes e m seu
livro Do Capitalismo e do Socialismo, de 1972.22
N o entanto, boa parte dos especialistas e m poltica econmica assumiu
a perspectiva da tendncia convergncia dos programas de poltica econmica,
independentemente da matriz poltico-ideolgica dos partidos polticos que governassem
os seus pases.23 Esta concepo ir abrir o caminho para a legitimao das polticas
ortodoxas de ajustefiscal,preponderantes a partir do final da dcada de 1970, e que
culminar na famosa frase atribuda ex-Primeira Ministra britnica Margaret Thatcher:
"There Is No Alternative "24

17

18
19
20

21
22

23
24

C A R V A L H O , Paulo de Barros. Direito tributrio, linguagem e mtodo. 2. ed. So Paulo: Noeses, 2008. p.
173-179 e221-227.
T E U L O N , Frdric. L tat et Ia Politique conomique. cit., p. 134-135 e 164-169.
T E U L O N , Frdric. Utat et Ia Politique conomique. cit., p. 253, 294-295 e 310-312.
T I N B E R G E N , Jan. Poltica econmica: princpios e planejamento. 2. ed. So Paulo: Nova Cultural, 1986.
p. 122e 125.
Id. Ibid., p. 107-110 e 121-138.
N U N E S , Antnio Jos Avels. Do Capitalismo e do Socialismo. Coimbra: Atlntida Editora, 1972. p. 23-42,
91-117e152-188.
T E U L O N , Frdric. L tat et Ia Politique conomique. cit., p. 105-107.
P A U L A N I , Leda Maria. BrasilDelivery: servido financeira e estado de emergncia econmico. So Paulo:
Boitempo Editorial, 2008. p. 15-16, 28-30, 38-40 e 46-49.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 2010

395

Poltica Econmica e Direito Econmico

A adequada compreenso da poltica econmica exige que se assuma que


economia e poltica (e, por que no, o direito, que, c o m o demonstra Eros Grau, tambm
parte da realidade social25) esto intimamente associadas, que o processo polticoeconmico resultado de u m a complexa srie de contraposies e conflitos de interesses
distintos, que os vrios grupos sociais e econmicos buscam influir sobre o Estado e
que a poltica econmica no possui n e mfins,n e m meios neutros. Esta perspectiva, a
perspectiva da economia poltica, a que historiciza e tenta compreender a dinmica das
relaes sociais, abre a possibilidade, como enfatiza Carlos Lessa, da crtica s "doutrinas
oficiais"26 E, seguindo aqui a clebre afirmao de Luiz Gonzaga Belluzzo, tambm
enfatizada por Leda Paulani: "Hoje, mais do que nunca, a crtica da sociedade existente
no pode ser feita sem a crtica da Economia Poltica"27
3. Poltica Econmica e Direito Econmico
Na esfera jurdica, a necessria crtica da economia poltica deve ser
empreendida por meio do Direito Econmico, compreendido c o m o u m a economia poltica
da forma jurdica, ou seja, c o m o u m a disciplina capaz de, simultaneamente, esclarecer a
origem social e terica dos textos normativos, sua sistematizao para a decidibilidade
por parte da doutrina e da atuao dos chamados "operadores do direito" sua capacidade
de dilogo e de percepo de influncias recprocas e m outros campos, disciplinas ou
sistemas sociais e sua preocupao c o m quais as possibilidades abertas ou por se abrir de
lutas sociais e as formas institucionais possveis de serem adotadas por estes movimentos.
A reflexo sobre o Direito Econmico propriamente dito surge apenas
com a Primeira Guerra Mundial, a primeira "guerra total" da histria, u m a verdadeira
"guerra econmica" nos termos de Hermes Marcelo Huck. Isto no significa que o
Direito Econmico esteja vinculado apenas ao declnio do liberalismo ou interveno do
Estado. Interveno esta, alis, e m que as prprias expresses "interveno do Estado na
economia" ou "dirigismo econmico" tm, inclusive, c o m o pressuposto a viso liberal da
existncia de u m dualismo entre o Estado e a sociedade, ou entre o Estado e o mercado.28

25
26
27

28

G R A U , Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 44-59.
LESSA, Carlos. O conceito de poltica econmica, p. 347-350 e 400-401.
B E L L U Z Z O , Luiz Gonzaga. Prefcio. In: M A N T E G A , Guido; R E G O , Jos Mareio. Conversas com
economistas brasileiros II. So Paulo: Ed. 34,1999. p. 25 e P A U L A N I , Leda Maria. Modernidade e discurso
econmico. So Paulo: Boitempo Editorial, 2005. p. 184-187 e 206.
S C H M I D T , Reiner. Wirtschaftspolitik und Verfassung: Grundprobleme. Baden-Baden: N o m o s
Verlagsgesellschaft, 1971. p. 56-59; G R A U , Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988
(Interpretao e Crtica). 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 62-65 e 82-83 e H U C K , Hermes Marcelo.
Da guerra justa guerra econmica: uma reviso sobre o uso da fora e m direito internacional. So Paulo:
Saraiva, 1996. p. 4-6.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389 - 406

jan./dez. 2010

Gilberto Bercovici

396

A questo muito mais complexa, pois a especificidade do Direitc


Econmico diz respeito, c o m o afirma Clemens Zacher, emancipao de formas
tradicionais do pensamento jurdico. Todas as dificuldades e m identificar o objeto e as
relaes do Direito Econmico geram a simplificao de sua caracterizao como mais
u m "ramo" do direito ou c o m o u m conjunto de normas e instituies jurdicas que regularr
e dirigem o processo econmico, perdendo assim, segundo Vital Moreira, a especificidade
do Direito Econmico, que v e m de sua historicidade. O Direito Econmico s pode sei
compreendido no contexto e m que surgiu e, neste contexto, est vinculado tambm idi
de constituio econmica.29
Embora as constituies liberais dos sculos XVIII e X L X tambm contivesses
preceitos de contedo econmico, c o m o a garantia da propriedade ou da liberdade t
indstria, o debate sobre a constituio econmica , sobretudo u m debate do sculo XX. As
constituies do sculo X X no representam mais a composio pacfica do que j existe
mas lidam c o m contedos polticos e c o m a legitimidade, e m u m processo contnuo de busc;
de realizao de seus contedos, de compromisso aberto de renovao democrtica.
N o h mais constituies monolticas, homogneas, mas snteses d(
contedos concorrentes dentro do quadro de u m compromisso deliberadamente pluralista
A constituio vista c o m o u m projeto que se expande para todas as relaes sociais. C
conflito incorporado aos textos constitucionais, que no parecem representar apena:
as concepes da classe dominante, pelo contrrio, tornam-se u m espao onde ocorre ;
disputa poltico-jurdica.
Embora a primeira constituio deste novo tipo tenha sido a Constituii
do Mxico, de 1917, o principal debate se deu e m torno da constituio alem de 1919
a constituio de Weimar, que tem por fundamento a busca de u m compromisso e m um;
estrutura poltica pluralista. A s posies dos autores e m relao constituio alem
variaram muito, indo da defesa de Hermann Heller da utilizao da constituio de Weima
c o m o forma de luta poltica capaz de iniciar a transio para o socialismo crtica fero:
de Carl Schmitt ao carter de compromisso contraditrio da constituio alem. Mas,
questo fundamental trazida pelo debate de Weimar a da instaurao de u m a democraci
de massas, ou seja, de u m a democracia que deveria ser entendida na forma e na substncia
pois importava na emancipao poltica completa e na igualdade de direitos, incorporand
os trabalhadores ao Estado. Assim, na Alemanha, a igualdade poltica e o sufrgi
universal geraram u m parlamento c o m maioria de partidos que criavam a expectativa d

Z A C H E R , Clemens. Die Entstehung des Wirtschaftsrechts in Deutschland: Wirtschaftsrech


Wirtschaftsverwaltungsrecht und Wirtschaftsverfassung in der Rechtswissenschaft der Weimarer Republil
Berlin: Duncker & Humblot, 2002. p. 13-20 e M O R E I R A , Vital. Economia e Constituio: para o conceii
de constituio econmica. 2. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 1979. p. 63-65.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 20

397

Poltica Econmica e Direito Econmico

u m a transio democrtica para o socialismo, ampliando a legislao econmica, o que


aumenta a disputa do controle do Estado pelas vrias foras econmicas e sociais.
A constituio de Weimar, c o m o praticamente todas as constituies
democrticas posteriores do sculo X X (por exemplo, a italiana de 1947, a indiana
de 1950, as espanholas de 1931 e 1978, a francesa de 1946, a argentina de 1949, a
portuguesa de 1976 e as brasileiras de 1934, 1946 e 1988), incorporou e m seu texto os
conflitos econmicos e sociais, chamando formalmente a ateno sobre estas questes e
determinando a necessidade de se encontrarem solues constitucionalmente adequadas.
Isto particularmente sensvel e perceptvel na chamada "constituio econmica" ou
seja, a Constituio poltica estatal aplicada s relaes econmicas. N o por acaso, foi
(e ) e m torno da constituio econmica que se travaram os grandes embates polticos
e ideolgicos durante a sua elaborao. T a m b m no por outro motivo na constituio
econmica que os crticos costumam encontrar as "contradies", os "compromissos
dilatrios", as "normas programticas" buscando bloquear, na prtica, sua efetividade.
A diferena essencial, que surge a partir do "constitucionalismo social" do
sculo X X , e que vai marcar o debate sobre a constituio econmica, o fato de que as
constituies no pretendem mais receber a estrutura econmica existente, m a s querem
alter-la. A s constituies positivam tarefas e polticas a serem realizadas no domnio
econmico e social para atingir certos objetivos. A ordem econmica destas constituies
"programtica" neste sentido. A constituio econmica que conhecemos surge quando
a estrutura econmica se revela problemtica, quando cai a crena na harmonia prestabelecida do mercado. A constituio econmica quer u m a nova ordem econmica,
quer alterar a ordem econmica existente, rejeitando o mito da auto-regulao do mercado.
E isto ocorre justamente, por causa da expanso do sufrgio e da incorporao dos setores
economicamente desfavorecidos na esfera de atuao estatal.30
C o m a constituio de Weimar e seu "Estado econmico" ("Wirtschaftsstaat"),
para Ernst Rudolf Huber, a posio privilegiada do Direito Econmico teria se consolidado.
Afinal, j e m 1919, Walter Rathenau afirmava que "a Economia nosso destino" ("Die
Wirtschaft ist unser Schicksal"). Para ele, a partir da guerra, o Estado precisaria se pronunciar
politicamente cada vez mais sobre a economia, que deixa de ser privada para se tornar u m
problema de toda a comunidade, c o m o objetivofinalda democracia e da igualdade.31
A partir do sculo X X , portanto, as constituies passam a conter as normas
atribuidoras de competncia para a elaborao e a implementao da poltica econmica
e estabelecem o fundamento jurdico para que os Estados t o m e m as medidas econmicas

30

31

B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: u m a leitura a partir da Constituio de


1988. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 33-37.
R A T H E N A U , Walter. Der neue Staat. Berlin: S. Fischer Verlag, 1919. p. 39-43 e 54 e H U B E R , Ernst
Rudolf. Wirtschaftsverwaltungsrecht. 2. ed. Tbingen: J. C. B. M o h r (Paul Siebeck), 1953. v. 1. p. 6-7.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 2010

Gilberto Bercovici

398

necessrias. A efetividade da poltica econmica torna-se, assim, tambm u m a tarefa do


direito, particularmente do Direito Econmico., c o m o enfatiza Fbio Nusdeo, e m sua tese
"Da Poltica Econmica ao Direito Econmico"\32 C o m esta incorporao da poltica
econmica aos textos constitucionais, surgem autores c o m o Reiner Schmidt, que, em
sua obra Wirtschaftspolitik und Verfassung, chegam a elaborar u m a definio jurdica de
poltica econmica. Para ele, e m termos jurdicos, poltica econmica "o conjunto de
medidas soberanas por meio das quais se determinam as condies a que esto submetidas
as atividades econmicas privadas e se determinamfinsa serem alcanados"33
A incorporao da poltica econmica aos textos constitucionais reflete-se
tambm na prpria concepo de Direito Econmico, especialmente as noes elaboradas
no segundo ps-guerra. Apenas para limitarmos esta investigao ao caso brasileiro, o
fundador da disciplina do Direito Econmico entre ns, Washington Peluso Albino de
Souza, por exemplo, defende a autonomia doutrinai do Direito Econmico como u m
"ramo" do direito, cujo objeto a regulamentao da poltica econmica e que tem por
sujeito o agente que dela participe.34
Eros Roberto Grau vai alm da concepo do Direito Econmico como "ramo"
do direito, entendendo-o c o m o u m mtodo de anlise do direito, a partir da compreenso do
direito como parte integrante da realidade social e incorporando essa realidade e o conflito
social na anlise jurdica, destacando suas possibilidades transformadoras.35
E neste m e s m o contexto de entender o Direito Econmico alm da viso
tradicionalista dos "ramos" do direito que Fbio Konder Comparato, e m seu influente
ensaio " O Indispensvel Direito Econmico'" entende o Direito Econmico como
o direito que instrumentaliza a poltica econmica: " O novo Direito Econmico surge
c o m o o conjunto das tcnicas jurdicas de que lana m o o Estado contemporneo na
realizao de sua poltica econmica" ,36 Para Comparato, o Direito Econmico visa atingir
as estruturas do sistema econmico, buscando seu aperfeioamento ou sua transformao.
E, no caso de pases c o m o o Brasil, a tarefa do Direito Econmico transformar as
estruturas econmicas e sociais, c o m o objetivo de superar o subdesenvolvimento.37 Esta
, assim, u m a tarefa preponderantemente do Direito Econmico, c o m sua caracterstica,

S C H M I D T , Reiner. Wirtschaftspolitik und Verfassung. p. 97-101 e 257 e N U S D E O , Fbio. Da poltica


econmica ao direito econmico, mimeo. 1977. Tese (Livre-Docncia) - Faculdade de Direito, Universidade
So Paulo, So Paulo. p. 167-171.
S C H M I D T , Reiner. Wirtschaftspolitik und Verfassung. cit., p. 60.
P E L U S O , Washington; S O U Z A , Albino de. Primeiras linhas de direito econmico. 3. ed. So Paulo: LTr,
1994. p. 23.
G R A U , Eros Roberto. A ordem econmica na constituio de 1988. p. 130-132 e G R A U , Eros Roberto. O
direito posto e o direito pressuposto, p. 44-59.
C O M P A R A T O , Fbio Konder. O indispensvel direito econmico. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 353,
maro de 1965. p. 22.
Id. Ibid, p. 20-22.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 2010

399

Poltica Econmica e Direito Econmico

denominada por Norbert Reich, da "dupla instrumentalidade":38 ao m e s m o tempo e m que


oferece instrumentos para a organizao do processo econmico capitalista de mercado,
o Direito Econmico pode ser utilizado pelo Estado c o m o u m instrumento de influncia,
manipulao e transformao da economia, vinculado a objetivos sociais ou coletivos,
incorporando, assim, os conflitos entre a poltica e a economia.
N o centro do sistema econmico mundial, o Direito Econmico substituiu, de
certo modo, o direito privado e a lgica da codificao c o m o instrumento jurdico garantidor
da estabilidade do sistema, circunstncia, alis, percebida por Orlando G o m e s e m vrios
de seus ensaios sobre as relaes entre o direito civil e o Direito Econmico.39 Por esta
vinculao preservao da estabilidade macroeconmica, inclusive, o Direito Econmico
dos pases centrais sofreu u m a forte influncia das concepes keynesianas. J na periferia
do sistema capitalista, o Direito Econmico se estabelece c o m o desenvolvimentismo e o
incio do processo de industrializao, na dcada de 1930. N o por acaso, Luiz Gonzaga
Belluzzo afirma que o desenvolvimentismo da periferia nasceu no m e s m o bero que
produziu o keynesianismo no centro.40 Exatamente por estar vinculado industrializao e s
transformaes estruturais, a apropriao das idias keynesianas pelos desenvolvimentistas
latino-americanos, c o m o Raul Prebisch e Celso Furtado, entre outros, ir associar o
keynesianismo a u m a posio muito mais emancipatria e progressista do que a preponderante
no centro do sistema. A s recentes palavras de David Harvey, talvez, possam sintetizar esta
recepo de Keynes na periferia latino-americana: "Sou a favor de estabilizar o capitalismo
atravs de medidas keynesianas que se transformem e m possibilidades marxistas".41
D o m e s m o m o d o , o Direito Econmico tambm ir se vincular a esse
projeto de transformao das estruturas econmicas e sociais visando a superao do
subdesenvolvimento. E a poltica econmica incorporada ao texto da Constituio
brasileira de 1988 consiste e m u m caso e m que estas possibilidades emancipatrias
encontram-se explicitamente inseridas nas normas constitucionais.
4. A poltica econmica na Constituio de 1988
A Constituio de 1988 est estruturada tambm a partir da idia da
constituio c o m o u m plano de transformaes sociais e do Estado, prevendo, e m seu texto,

38

39

40

41

REICH, Norbert. Markt und Recht: Theorie und Praxis des Wirtschaftsrechts in der Bundesrepublik
Deutschland. Neuwied/Darmstadt: Luchterhand, 1977. p. 64-66.
G O M E S , Orlando; V A R E L A , Antunes. Direito econmico. So Paulo: Saraiva, 1977. p. 17-27, 71-128 e
167-176, entre vrias outras passagens.
B E L L U Z Z O Luiz Gonzaga de Mello. Ensaios sobre o Capitalismo no sculo XX. So Paulo/Campinas:
EdUNESP/Instituto de Economia da U N I C A M P , 2004. p. 38-39.
H A R V E Y , David. O neoliberalismo no acabou, alerta David Harvey. 1HU Online, 31 mar. 2009. Disponvel
em: <http://www.cartamaior.com.br>.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 2010

Gilberto Bercovici

400

as bases de u m projeto nacional de desenvolvimento. E m termos de teoria constitucional,


a Constituio de 1988 o que se denomina de "constituio dirigente" ou seja, uma
constituio que estabelece explicitamente as tarefas e osfinsdo Estado e da sociedade.
E m 1961, ao utilizar a expresso "constituio dirigente" ("dirigierende
Verfassung"), o alemo Peter Lerche estava acrescentando u m novo domnio aos
setores tradicionais existentes nas constituies. E m sua opinio, todas as constituies
apresentariam quatro partes: as linhas de direo constitucional, os dispositivos
determinadores defins,os direitos, garantias e a repartio de competncias estatais e as
normas de princpio. N o entanto, as constituies modernas se caracterizariam por possuir,
segundo Lerche, u m a srie de diretrizes constitucionais que configuram imposies
permanentes para o legislador. Estas diretrizes so o que ele denomina de "constituio
dirigente". Pelo fato de a "constituio dirigente" consistir e m diretrizes permanentes para
o legislador, Lerche vai afirmar que no mbito da "constituio dirigente" que poderia
ocorrer a discricionariedade material do legislador.42
A diferena da concepo de "constituio dirigente" de Peter Lerche para
a consagrada c o m a obra, de 1982, do jurista portugus Jos Joaquim G o m e s Canotilho.
amplamente difundida no Brasil, torna-se evidente. Lerche est preocupado e m definii
quais normas vinculam o legislador e chega concluso de que as diretrizes permanentes
(a "constituio dirigente") possibilitariam a sua discricionariedade material. J o conceitc
de Canotilho muito mais amplo, pois no apenas u m a parte da constituio chamada
de dirigente, m a s toda ela.43 O ponto e m c o m u m de ambos, no entanto, a desconfian
do legislador: ambos desejam encontrar u m meio de vincular, positiva ou negativamente
o legislador constituio.
A proposta de Canotilho b e m mais ampla e profunda que a de Peter Lerche
inspirando-se na Constituio portuguesa de 1976, proveniente do processo polticc
desencadeado pela Revoluo dos Cravos. Seu objetivo a reconstruo da Teoria
Constituio por meio de u m a Teoria Material da Constituio, concebida tambm conu
teoria social. A constituio dirigente busca incorporar u m a dimenso materialmenu
legitimadora para a poltica, estabelecendo u m fundamento constitucional. O ncleo d;
idia de constituio dirigente a proposta de legitimao material da constituio pelo
fins e tarefas previstos no texto constitucional. E m sntese, segundo Canotilho, o problem;
da constituio dirigente u m problema de legitimao.44

L E R C H E , Peter. bermass und Verfassungsrecht: Zur Bindung des Gesetzgebers an die Grundstze de
Verhltnismssigkeit und der Erforderlichkeit. 2. ed. Goldbach: Keip Verlag, 1999. p. VII, 61-62, 64-7"
86-91 e 325.
C A N O T I L H O , Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para
compreenso das normas constitucionais programticas. 2. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2001. p. 224-225
313.
Id. Ibid., p. 13-14,19-24, 42-49, 157-158, 380 e 462-471.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 20!

Poltica Econmica e Direito Econmico

401

Para a Teoria da Constituio Dirigente, a constituio no s garantia do


existente, m a s t a m b m u m programa para o futuro. A o fornecer linhas de atuao para a
poltica, s e m substitu-la, destaca a interdependncia entre Estado e sociedade: a constituio
dirigente u m a Constituio estatal e social. N o fundo, a concepo de constituio dirigente
para Canotilho est ligada defesa da mudana da realidade pelo direito. O sentido, o
objetivo da constituio dirigente o de dar fora e substrato jurdico para a mudana social.
A constituio dirigente u m programa de ao para a alterao da sociedade.45
Esta dimenso emancipatria ressaltada por todas as verses de constituio
dirigente.46 Seja a constituio dirigente "revolucionria", c o m o a portuguesa de 1976, e m
cuja verso original havia a consagrao constitucional dos objetivos da construo de
u m a sociedade s e m classes (artigo Io) e da transio para o socialismo (artigo 2 o ). Seja a
constituio dirigente "reformista" c o m o a espanhola de 1978 e a brasileira de 1988, que,
embora no proponham a transio para o socialismo, determinam u m programa vasto de
polticas pblicas inclusivas e distributivas, por meio de dispositivos c o m o o artigo 3 o da
Constituio de 1988:
Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa
do Brasil: Iconstruir uma sociedade livre, justa e solidria;
II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar
a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao.
Dispositivos c o m o o artigo 3 o da Constituio de 1988 so o que
doutrinadores constitucionais c o m o o espanhol Pablo Lucas Verd denominam de
"clusulas transformadoras" ,47 A "clusula transformadora" explicita o contraste entre
a realidade social injusta e a necessidade de elimin-la. Deste m o d o , impede que a
constituio considerasse realizado o que ainda est por se realizar, implicando na
obrigao do Estado e m promover a transformao da estrutura econmico-social. Sua
concretizao no significa a imediata exigncia de prestao estatal concreta, m a s u m a
atitude positiva, constante e diligente do Estado.
A s normas determinadoras de fins do Estado dinamizam o direito
constitucional, isto , permitem u m a compreenso dinmica da constituio, c o m a
abertura do texto constitucional para desenvolvimentos futuros. A sua importncia

45
46
47

Id. Ibid., p. 150-153, 166-169 e 453-459.


Id. Ibid., p. X X I X - X X X .
V E R D , Pablo Lucas. Estimativa y poltica constitucionales. (Los Valores y los Princpios Rectores
dei Ordenamiento Constitucional Espanoty. Madrid: Seccin de Publicaciones - Facultad de Derecho
(Universidad Complutense de Madrid), 1984. p. 190-198 e V E R D , Pablo Lucas. Teoria de Ia Constitucin
como Cincia Cultural. 2. ed. Madrid: Editorial Dykinson, 1998. p. 50-54.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 2010

Gilberto Bercovici

402

est no fato de permitir, sem romper c o m a legalidade constitucional, avanar pela


concretizao de determinados objetivos que visam tornar real a supremacia do povo
c o m o sujeito da soberania, rechaando a manuteno dos interesses privados de uma
classe ou grupo dominante. O artigo 3 o da Constituio de 1988 u m instrumento
normativo que transformou fins sociais e econmicos e m jurdicos, atuando como linha
de desenvolvimento e de interpretao teleolgica de todo o ordenamento constitucional.
E m termos de teoria da norma, no u m a "norma programtica", concepo
conservadora e teoricamente equivocada que justifica a no-vinculatividade e a noconcretizao dos dispositivos constitucionais. A norma do artigo 3 o da Constituio de
1988 u m a "norma-objetivo" nas palavras de Eros Grau, ou u m a "norma-fim" ("norma
di scopo "), ou seja, indica osfins,os objetivos a serem perseguidos por todos os meios
legais disponveis para edificar u m a nova sociedade, distinta da existente no momento
da elaborao do texto constitucional.48 O Estado, assim, retira sua legitimidade de suas
tarefas materiais. Neste sentido, o Estado deve ser entendido c o m o o "portador da ordem
social", o que pressupe u m a vontade poltica disposta a colocar o programa constitucional
e m andamento. Isto, no entanto, no suficiente. A constante presso das foras polticas
populares fundamental para que o Estado atue no sentido de levar a soberania popular
s ltimas conseqncias.
E m u m a perspectivafinalista,de acordo c o m o espanhol Oscar Asenjo,49 a
constituio econmica tem por funes a ordenao da atividade econmica, a satisfao
das necessidades sociais e a direo do processo econmico geral. A estas funes pode
ser acrescentada, no caso da constituio brasileira de 1988, a funo de reforma ou
transformao estrutural.
A funo de ordenao da atividade econmica diz respeito instituio
da ordem pblica econmica, ou seja, das regras do jogo econmico, especialmente as
limitaes liberdade econmica. C o m o exemplo, pode-se mencionar a livre concorrncia,
a funo social da propriedade, a defesa do consumidor e do meio-ambiente, a represso
ao abuso do poder econmico (artigos 170, III, IV, V, V I 173, 4 entre outros, da
Constituio de 1988).
A satisfao das necessidades sociais aparece de forma explcita na previso
de direitos sociais e econmicos e nos dispositivos relativos aos servios pblicos (artigos
6 o 7 o , 8 o 9o, 21, X , X I e XII, 175, 178, 194, 196, 199, 201, 203, 205, entre vrios outros).

G R A U , Eros Roberto. Direito, conceitos e normas jurdicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988. p.
130-153.
A S E N J O , Oscar de Juan. La Constitucin Econmica Espahola: iniciativa econmica pblica "versus"
iniciativa econmica privada en Ia Constitucin Espafiola de 1978. Madrid: Centro de Estdios
Constitucionales, 1984. p. 101-120.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 201 (

403

Poltica Econmica e Direito Econmico

A poltica econmica constitucional est includa na funo de direo do


processo econmico geral, como, por exemplo, nos dispositivos relativos ao desenvolvimento
(artigo 3o, II), pleno emprego (170, VEI), poltica monetria (artigos 2 L VII e VIII, 164, 172
e 192) e distribuio de renda (artigos 3o, III, 21, LX, 170, VII, entre vrios outros).
Finalmente, a funo transformadora da constituio econmica est
prevista nos objetivos da Repblica (artigo 3 o ), na reforma urbana e na reforma agrria
(artigos 182 a 191), entre outras disposies espalhadas pelo texto constitucional.
A constituio econmica de 1988 , portanto, u m a constituio econmica
diretiva, ou seja, dotada de u m programa explcito de poltica econmica incorporado ao
seu texto.
5. A crise da poltica econmica
A partir da dcada de 1970, com a hegemonia neoliberal no mainstream
econmico, se tornou costume decretar a morte da macroeconomia. Para os dirigentes polticos
e economistas adeptos da perspectiva neoclssica ressuscitada c o m a ruptura dos Acordos de
Bretton W o o d s e c o m a crise do petrleo, s haveria u m a nica poltica econmica racional,
a poltica ortodoxa de ajustefiscale privatizao, e m que a busca do pleno emprego deixa
de ser u m objetivo a ser perseguido. Esta seria a nica poltica econmica neutra, tcnica, de
validade universal. Deste modo, no haveria como partidos polticos de origens ideolgicas
distintas administrarem de forma diferenciada a poltica econmica. A expresso j referida
aqui, da ex-Primeira Ministra Margaret Thatcher, "TINA" ("There Is No Alternative")
simboliza este momento da falta de reflexo sobre a poltica econmica.50
Corolrio desta "morte" da poltica econmica , c o m o enfatiza Leda
Paulani, a administrao do Estado c o m o se fosse u m negcio, resultando geralmente
na dilapidao do patrimnio pblico e no reforo do poder econmico privado.51 E m
termos de Direito Econmico internacional, no por acaso, c o m o constata Hermes
Marcelo Huck, h u m a tentativa dos grandes players do comrcio internacional e m
impor a vinculatividade de u m a nova lex mercatoria, longe dos controles e limitaes das
soberanias estatais.52 Aparentemente, o "moinho satnico" de Karl Polanyi, ou seja, as
engrenagens da economia capitalista que esmagam as condies de vida das pessoas e m
geral, parece estar atuando sem nenhum controle novamente.53

50

51
52

53

P A U L A N I , Leda Maria. Brasil Delivery. 15-16, 28-30 e 117-125 e B E L L U Z Z O , Luiz Gonzaga de Mello.
Ensaios sobre o Capitalismo no Sculo XX. p. 101-104.
Id. Ibid., p. 120-125.
H U C K , Hermes Marcelo. Sentena Estrangeira e Lex Mercatoria: Horizontes e Fronteiras do Comrcio
Internacional, So Paulo, Saraiva, 1994, pp. 116-122.
P O L A N Y I , Karl. The great transformation: the political and economic origins ofour time. 2. ed. Boston:
Beacon Press, 2001. p. 35 e 234.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

janVdez. 2010

Gilberto Bercovici

404

A imposio de u m a nica poltica econmica possvel fundamenta tambm


u m a das principais crticas feitas constituio dirigente brasileira, a direcionada ao suposto
fato de a constituio pretender "amarrar" a poltica, especialmente a poltica econmica,
substituindo o processo de deciso poltica pelas imposies constitucionais. A o dirigismo
constitucional foi imputada a responsabilidade maior pela alegada "ingovernabilidade" do pas.
O curioso que so apenas os dispositivos constitucionais relativos a
polticas econmicas e direitos sociais que "engessam" a poltica, retirando a liberdade de
atuao do legislador ou do governo. E os m e s m o s crticos da constituio dirigente so os
grandes defensores das polticas de estabilizao e de supremacia do oramento monetrio
sobre as despesas sociais. E m relao imposio, pela via da reforma constitucional e
da legislao infraconstitucional, das polticas ortodoxas de ajustefiscale de liberalizao
da economia, no houve, paradoxalmente, qualquer manifestao de que se estava
"amarrando" os futuros governos a u m a nica poltica possvel, s e m qualquer alternativa.
O u seja, a constituio dirigente das polticas econmicas e dos direitos sociais entendida
c o m o prejudicial aos interesses do pas, causadora ltima das crises econmicas, do dficit
pblico e da "ingovernabilidade"
J a constituio dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das
polticas neoliberais de ajustefiscal vista c o m o algo positivo para a credibilidade e a
confiana do pas junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a constituio dirigente
invertida, , pelo visto, a verdadeira constituio dirigente, aquela que vincula toda a
poltica do Estado brasileiro u m a nica poltica econmica: a da tutela estatal da renda
financeira do capital, garantia da acumulao de riqueza privada.54
Este discurso de reforo do liberalismo , c o m o afirma Luiz Gonzaga
Belluzzo, u m mtodo de bloquear o avano das classes subordinadas na conquista dos
seus direitos, constitucionalmente assegurados.55 O mtodo deste bloqueio o apelo cada
vez mais freqente ao que vrios autores, c o m o Paulo Arantes, Leda Paulani, Francisco de
Oliveira e eu m e s m o , denominamos de estado de exceo econmico permanente, ou seja
a violao constante das regras para a manuteno do prprio sistema capitalista.56

B E R C O V I C I , Gilberto; M A S S O N E T T O , Lus Fernando. A constituio dirigente invertida: a blindagem da


constituio financeira e a agonia da constituio econmica. Boletim de Cincias Econmicas, Coimbra, v.
XLIX, 2006. p. 57-77.
B E L L U Z Z O , Luiz Gonzaga de Mello. Ensaios sobre o Capitalismo no Sculo XX. p. 45, 63-65 e 117-120.
A R A N T E S , Paulo Eduardo. Extino. So Paulo: Boitempo Editorial, 2007. p. 34-35, 38-47, 61-70, 73-97,
102-134, 153-165, 176-178, 185-190 e 279-284; B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio e Estado de Exceo
Permanente: atualidade de Weimar. Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2004. p. 171 -180; B E L L U Z Z O , Luiz
Gonzaga de Mello. Ensaios sobre o Capitalismo no SculoXX. p. 121 -123, 125-129 e 135-138 e PAULANI,
Leda Maria. Brasil Delivery. p. 137-138.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389 - 406

jan./dez. 2010

405

Poltica Econmica e Direito Econmico

Neste contexto externo desfavorvel do estado de exceo econmico, faz


sentido ainda falarmos e m u m a constituio dirigente, que incorpora u m a srie de polticas
econmicas e m seu texto?
A constituio tem vrios significados e funes, c o m o b e m demonstrou a
exposio clebre de Hans Peter Schneider. Dentre estas, no entanto, merece destaque a
viso de Ulrich Scheuner, inspirada e m Rudolf Smend, da constituio c o m o u m smbolo
da unidade nacional. Herbert Krger vai alm, e entende a constituio c o m o u m projeto
de integrao nacional, o que, no nosso caso, seria interessante para compreender a idia
da constituio c o m o u m projeto nacional de desenvolvimento.57 O sentido da constituio
dirigente no Brasil est vinculado, na minha viso, concepo da constituio c o m o u m
projeto de construo nacional.
U m a hiptese que defendo a de que os Estados que buscam terminar
a sua construo nacional, c o m o o Brasil, acabaram adotando a idia da constituio
c o m o u m plano de transformaes sociais, fundada na viso de u m projeto nacional de
desenvolvimento. Esta hiptese poderia explicar a concepo de constituio dirigente
adotada pela Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988. E o corolrio disto seria a
viso de que a crise constituinte brasileira seria superada c o m o cumprimento do projeto
constitucional de 1988, que concluiria a construo da Nao.
A constituio dirigente brasileira de 1988, portanto, faz sentido enquanto
projeto emancipatrio, que inclui expressamente no texto constitucional as tarefas que o povo
brasileiro entende c o m o absolutamente necessrias para a superao do subdesenvolvimento
e para a concluso da construo da Nao, e que no foram concludas. Enquanto projeto
nacional e c o m o denncia desta no realizao dos anseios da soberania popular no Brasil,
ainda faz muito sentido falar e m constituio dirigente.
Desta forma, entendo que, nas atuais circunstncias, cabe ainda mais ao
Estado brasileiro, c o m os instrumentos constitucionais e jurdico-econmicos de que
dispe, atuar no sentido de transformar as estruturas econmicas e sociais para superar o
subdesenvolvimento. Este o "desafio furtadiano", explicitado por Celso Furtado no livro
"Brasil: A Construo Interrompida "58 A grande tarefa do Estado brasileiro a superao
do subdesenvolvimento, da sua condio perifrica.

57

58

Vide S C H N E I D E R , Hans Peter. Die Verfassung: aufgbe und struktur. Archiv des ffentlichen Rechts,
Tbingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Sonderheft, 1974. p. 68-75; S C H E U N E R , Ulrich. Verfassung
in Staatstheorie und Staatsrecht: Gesammelte Schriften. Berlin: Duncker & Humblot, 1978. p. 174 e
K R G E R , Herbert. Die Verfassung ais Programm der nationalen Integration. In: B L U M E N W I T Z , Dieter;
R A N D E L Z H O F E R , Albrecht (Org.). Festschrift fr Friedrich Berber zum 75. Geburtstag. Mnchen:
Verlag C.H. Beck, 1973. p. 247-249 e 272. Rudolf Smend defendia, no clebre Debate de Weimar, a
constituio como uma realidade integradora, permanente e contnua. Cf. S M E N D , Rudolf. Verfassung und
Verfassungsrecht in Staatsrechtliche Abhandlungen undandere Aufstze. 3. ed. Berlin: Duncker & Humblot,
1994. p. 189-196.
F U R T A D O , Celso. Brasil: A Construo Interrompida. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. p. 13 e

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389 - 406

jan./dez. 2010

Gilberto Bercovici

406

Esta tarefa est, c o m o sabemos, constitucionalmente determinada, no


apenas no artigo 3 o da Constituio de 1988, que estabelece que o desenvolvimento
nacional objetivo da Repblica, n e m apenas no artigo 170,1 da Constituio, que visa
reafirmar a soberania econmica nacional. H na Constituio, ainda, a previso expressa
da poltica de internalizao dos centros de deciso econmica do pas, no seu artigo
219, que determina que o mercado interno integra o patrimnio nacional e que deve ser
incentivado de m o d o a viabilizar o desenvolvimento cultural e scio-econmico, o bemestar da populao e a autonomia tecnolgica do Pas.
O mercado interno no sinnimo de economia de mercado, como pretendem
alguns. A sua incluso no texto constitucional, c o m o parte integrante do patrimnio nacional,
significa a valorizao do mercado interno c o m o centro dinmico do desenvolvimento
brasileiro, inclusive no sentido de garantir melhores condies sociais de vida para a
populao. Este artigo refora a necessidade de autonomia dos centros decisrios sobre a
poltica econmica nacional, complementando os artigos 3 o II e 170,1 da Constituio.
E m suma, a Constituio de 1988 prescreve c o m o principal poltica
econmica para o Brasil u m a poltica deliberada de desenvolvimento, na qual a tarefa do
Estado superar o subdesenvolvimento, concluir a "construo da Nao" nos dizeres de
Celso Furtado. A reflexo sobre esta poltica tambm tem u m a tradio nesta Casa, embora
no seja u m a tradio majoritria. Ela surge na tese Diretrizes para uma Poltica Econmica
Brasileira, que foi apresentada no clebre Concurso de Ctedra de Economia Poltica desta
Faculdade e m 1954 por Caio Prado Jr, ou seja, trata-se da tese de ctedra c o m a qual Caio
Prado tentou obter esta m e s m a cadeira que hoje est sendo submetida a concurso. Disse,
e m 1954, Caio Prado Jr, e m u m texto ainda repleto de marcante atualidade, que a tarefa do
Estado brasileiro, portanto, a tarefa do Direito Econmico brasileiro, justamente trazer "a
libertao definitiva do nosso pas e nacionalidade de seu longo passado colonial"59 Este
ainda , e m minha convico, o tema central de toda e qualquer reflexo a ser realizada a
partir do Direito Econmico e da economia poltica nesta Universidade.
So Paulo, junho de 2010.

B E R C O V I C I , Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio. So Paulo: M a x Limonad, 2003.


p. 35-44.
Caio P R A D O Jr., Diretrizes para uma Poltica Econmica Brasileira, mimeo, So Paulo, Tese de Ctedra
(Faculdade de Direito da U S P ) , 1954, pp. 236 e 240.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 389-406

jan./dez. 2010