Analitika - Lokalna Budzetska Transparentnost - 0

PROCJENA BUDETSKE
TRANSPARENTNOSTI U
OPINAMA U BOSNI I HERCEGOVINI
Izvjetaj br. 1/2011
PROCJENA BUDETSKE
TRANSPARENTNOSTI U
OPINAMA U BOSNI I HERCEGOVINI
Izvjetaj br. 1/2011
Naslov:
Procjena budetske transparentnosti u opinama u

Bosni i Hercegovini
Autor:
Mirna Jusi
Recenzent:
Charles Jokay
Izdava:
Analitika Centar za drutvena istraivanja
Godina izdavanja:
2011
2011: Analitika Centar za drutvena istraivanja
Sva prava pridrana.
Adresa izdavaa:
Behdeta Mutevelia 10, 71000 Sarajevo

Bosna i Hercegovina
info@analitika.ba
www.analitika.ba
Tehnika obrada:
Analitika Centar za drutvena istraivanja
Lektura:
Amela ehovi
Dizajn:
Adla Isanovi
DTP:
Samira Salihbegovi
Napomena: Stavovi i miljenja izneseni u ovoj publikaciji iskljuivo su stavovi i miljenja autora
i nuno ne odraavaju stavove i miljenja Analitike Centra za drutvena istraivanja niti
stavove i miljenja donatora publikacije.
Izradu ovog izvjetaja je podrao Fond otvoreno drutvo BiH

www.soros.org.ba
Lista skraenica
BDP
bruto domai proizvod
BiH
Bosna i Hercegovina
CCI
Centri civilnih inicijativa
CDP
Community Development Project / Projekat razvoja zajednica
CIP
Capital Investment Planning / Planiranje kapitalnih investicija
CLRAE
Congress of Local and Regional Authorities of Europe / Kongres lokalnih i

regionalnih vlasti Evrope
DOB
dokument okvirnog budeta
EU
Evropska unija
FBiH
Federacija BiH
GAP
Governance Accountability Project / Projekat upravne odgovornosti
IBP
International Budget Partnership
IDS
Institute for Development Studies / Institut za razvojne studije
IFAC
International Federation of Accountants / Meunarodna federacija raunovoa
INTOSAI
Meunarodna organizacija vrhovnih revizijskih institucija
JRT
jedinstveni raun trezora
KM
konvertibilna marka
LGI
Local Government and Public Service Reform Initiative / Inicijative za reformu

lokalne samouprave i javnih slubi
LGSA
Local Government Support Activity / Projekat podrke lokalnim upravama
LOD
Reinforcement of Local Democracy / Projekat jaanja lokalne demokratije
MAP
Municipal Administration Reform project / Projekat reforme opinske uprave
MDP
Municipal Development Project / Projekat razvoja opina
MF
Ministarstvo finansija
MMF
Meunarodni monetarni fond
MZ
mjesna zajednica
NJM
novi javni menadment
NVO
nevladina organizacija
OECD
Organization for Economic Co-operation and Development / Organizacija za

ekonomsku saradnju i razvoj
OMA
Odjeljenje za makroekonomsku analizu Upravnog odbora Uprave za indirektno

oporezivanje Bosne i Hercegovine
OSCE
Organization for Security and Co-operation in Europe / Organizacija za

sigurnost i saradnju u Evropi
OV
opinsko vijee
PARCO
Public Administration Reform Coordinators Office / Ured koordinatora za

reformu javne uprave
PDV
porez na dodatnu vrijednost
PEM
Public Expenditure Management / upravljanje javnom potronjom
PFM
Public Financial Management / upravljanje javnim finansijama
PEFA
Public Expenditure and Financial Accountability / javna potronja i finansijska

odgovornost
RS
Republika Srpska
SAI
Vrhovna revizijska institucija
SIDA
Swedish International Development Cooperation Agency / vedska agencija

za meunarodnu razvojnu saradnju
SIGMA
Support for Improvement in Governance and Management / Podrka za

unapreenje uprave i upravljanja
SO
skuptina opine
SOR
srednjoroni okvir rashoda
SPEM
Strengthening Public Expenditure Management project / Projekat jaanja

upravljanja javnim finansijama
UNDP
United Nations Development Program / Razvojni program Ujedinjenih nacija
USAID
United States Agency for International Development / Agencija za meunarodni

razvoj Sjedinjenih Amerikih Drava
ZOBS RS-a
Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske
ZOB FBiH
Zakon o budetima u Federaciji Bosne i Hercegovine
ZOLS RS-a
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske
ZOPLS FBiH Zakon o principima lokalne samouprave u u Federaciji Bosne i Hercegovine

ZOSPI
Zakon o slobodi pristupa informacijama
Zahvale
Ova studija predstavlja analizu budetske transparentnosti na lokalnom nivou kao podlogu za
dijalog o javnim politikama u BiH u oblasti reforme javnih finansija, za podsticanje uea
graana u budetskom procesu i jaanje javne odgovornosti na opinskom nivou.
Timu Analitike znaajnu podrku pruio je doc. dr. Charles Jokay, profesor na Odsjeku za
javne politike Centralnoevropskog univerziteta u Budimpeti i izvrni direktor konsultantske
firme Ige Consulting iz Budimpete, i to strunom recenzijom metodolokih i analitikih
postavki istraivanja kao i detaljnom recenzijom dvije radne verzije ovog izvjetaja. Znaajne
komentare na nacrt izvjetaja dao je i Aleksandar Eski, struni savjetnik Odjeljenja za
makroekonomsku analizu Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje BiH i ekspert
u oblasti javnih finansija.
Posebno se zahvaljujemo predstavnicima opinske administracije i opinskih vijea/skuptina
opina Grude, Hadii, Kostajnica, Modria, Rogatica i Teanj, kao i predstavnicima nevladinih
organizacija i mjesnih zajednica u ovim opinama na vremenu koje su odvojili za uee u
intervjuima, te na znaajnoj pomoi koju su nam pruili kada je rije o prikupljanju dodatnih
materijala i informacija koritenih u istraivanju.
U velikoj su nas mjeri zaduili i predstavnici vladinih, nevladinih i meunarodnih organizacija
koji su intervjuirani u okviru istraivanja, ukljuujui predstavnike PARCO-a, Ministarstva
finansija RS-a, UNDP-ja BiH, OSCE-a BiH, PKF/INNOVA-e, GAP-a, Svjetske banke, MMF-a,
MDP Inicijative i CCI-a.
Takoer se zahvaljujemo predstavnicima meunarodnih i domaih organizacija koje djeluju u
oblasti reforme javnih finansija i lokalne uprave, a koji su dostavili komentare na predfinalnu
verziju izvjetaja. To su: Anesa ehali iz GAP-a, Adela Pozder-engi, Muamer Obaranin i
Marina Dimova iz UNDP-ja BiH, Deanna Aubrey i Martin Bowen iz SPEM III projekta
(PKF/INNOVA) i Sneana Mii-Mihajlovi iz MDP Inicijative.
Istraivanje je provedeno u okviru projekta Fiskalna transparentnost lokalne uprave u BiH, uz
finansijsku podrku Fonda otvoreno drutvo BiH, kojem se ovom prilikom zahvaljujemo na
ukazanom povjerenju.
Sadraj
Saetak ........................................................................................................................11
1. Uvod ......................................................................................................................15
2. Metodologija ........................................................................................................17
2.1.1. Dizajn istraivanja ............................................................................................17
2.1.2. Opis odabira sluajeva ....................................................................................17
3. Budetska transparentnost: Teoretski okvir....................................................19

3.1. Budetska transparentnost unutar okvirnog koncepta odgovornosti..............19
3.2. Budetska transparentnost i veza sa graanima ................................................21
3.3. Budetska transparentnost: Meunarodni standardi i prakse ..........................22
3.3.1. Javna dostupnost budetskih dokumenata......................................................25
3.3.2. Budetski sadraj: Kako bi budet trebao izgledati? ......................................27
3.3.3. Otvorenost budetskog procesa ......................................................................29
4. Analitiki okvir ....................................................................................................32

5. Pregled javnih finansija na lokalnom nivou u BiH ..........................................34
5.1. Funkcionalna i fiskalna decentralizacija u BiH ....................................................34
5.2. Budetiranje i finansijsko upravljanje na lokalnom nivou ..................................35
6. Dostupnost budeta i budetskih dokumenata ..............................................38

6.1. Uvod ..........................................................................................................................38
6.2. Rezultati dosadanjih izvjetaja o aspektu dostupnosti informacija u BiH ....38
6.3. Rezultati istraivanja: Zakonski okvir....................................................................41
6.4. Rezultati istraivanja: Lokalna praksa ..................................................................45
6.4.1. Dostupnost budetskih dokumenata................................................................45
6.4.2. ZOSPI ..............................................................................................................47
6.4.3. Dostupnost budetskih dokumenata na internetu ..........................................48
6.5. Analiza rezultata istraivanja ..................................................................................48
7. Sveobuhvatnost i jasnoa budetskog sadraja ............................................51

7.1. Uvod ..........................................................................................................................51
7.2. Rezultati dosadanjih istraivanja o sveobuhvatnosti i jasnoi
lokalnih budeta........................................................................................................51
7.3. Rezultati istraivanja: Lokalna praksa ..................................................................55
7.4. Analiza rezultata ......................................................................................................56
8. Otvorenost budetskog procesa ......................................................................60

8.1. Uvod ..........................................................................................................................60
8.1.1. Graanski angaman u budetskom procesu ................................................60
8.1.2. Funkcije nadzora i revizije ................................................................................62
8.3. Rezultati istraivanja: Lokalne prakse ..................................................................66
8.4. Analiza rezultata ......................................................................................................67
9. Zakljuak ..............................................................................................................70
10. Preporuke ............................................................................................................72
Bibliografija ................................................................................................................74
O autorici ....................................................................................................................78
Saetak
Uzimajui u obzir vanost koncepta budetske transparentnosti na lokalnom nivou, ali i
angamana graana u budetskom procesu, koji se istie u meunarodnoj literaturi, ova studija
imala je za cilj odgovoriti na pitanje da li je i u kojoj mjeri lokalna uprava u BiH stvorila
podsticajno okruenje za graansko uee u budetskom procesu kroz institucionalizaciju
procedura, formata i mehanizama budetske transparentnosti. Preciznije, pokuali smo pruiti
odgovor na pitanja da li su budeti na lokalnom nivou transparentni i da li je lokalni budetski
proces otvoren u smislu da dozvoljava nadzor i uee graana.
Kako bi se odgovorilo na spomenuta pitanja, u okviru istraivanja primijenjeni su meunarodni
kriteriji ili standardi dobre prakse iz meunarodne literature o budetskoj transparentnosti, poput
za lokalni nivo modificiranog Upitnika otvorenog budeta (Open Budget Questionnaire)
International Budget Partnershipa (IBP), koji definira kriterije za otvorenost budeta. Na osnovu
tih kriterija analiziran je domai zakonski okvir relevantan za budetski proces, ali i prakse na
lokalnom nivou u BiH. Studijom su tako obuhvaeni razliiti aspekti budetske transparentnosti,
te ona ukazuje na interdisciplinarnu prirodu ovog popularnog koncepta.
U okviru istraivanja, primijenjen je pristup studije tipinih sluajeva na est odabranih opina
iz oba entiteta u BiH. Za svaku od opina analiziran je sadraj izvjetaja o izvrenju budeta
za 2009. i usvojenog godinjeg budeta za 2010. Osim toga, analiziran je i sam budetski
proces, koji podrazumijeva etiri koraka: pripremu, usvajanje, izvrenje i nadzor budeta.
Takoer, u skladu sa entitetskim zakonima o slobodi pristupa informacijama, u sve 141 opine
u BiH poslani su zahtjevi koji su se odnosili na godinji plan izvrenja budeta opina. Slubeni
web-sajtovi svih bosanskohercegovakih opina analizirani su kako bi se ocijenilo u kojoj mjeri
opine objavljuju budetske dokumente na internetu.
Istraivanje je pokazalo da je transparentnost u odnosu na pristup budetskim dokumentima
u BiH donekle zadovoljavajua. Kada je u pitanju potivanje Zakona o slobodi pristupa
informacijama, oko 82% bosanskohercegovakih opina odgovorilo je na zahtjev poslan u
okviru istraivanja do ili nakon zakonskog roka, a oko 18% opina nije odgovorilo na zahtjev.
Studije sluajeva pokazale su da su skoro svi analizirani budetski dokumenti objavljeni ili
dostupni na zahtjev u est opina. S druge strane, analiza zakonskog okvira pokazala je da
relevantni entitetski zakoni ne propisuju u potpunosti pripremu svih relevantnih dokumenata,
kao ni njihovo pravovremeno objavljivanje, to je svakako neophodno za laki pristup
dokumentima. Bilo bi posebno vano propisati obavezu pripreme i pravovremenog objavljivanja
budetskih informacija koje su prilagoene graanima, poput graanskih budeta.
Analiza slubenih web-sajtova opina ukazuje na to da su opine poele koristiti internet kao
sredstvo za informiranje javnosti o budetskom procesu. Ipak, opine uglavnom ne koriste
prednosti interneta kako bi budetske dokumente uinile dostupnim: samo 26% bosanskoANALITIKA 2011
11
hercegovakih opina objavilo je budet za 2010. i izvjetaj o izvrenju za 2009. na slubenom

web-sajtu; 32% na sajtu je objavilo samo budet; 30% opina koje imaju sajt nije objavilo ove
budetske dokumente, a 11% je opina koje nemaju funkcionalan sajt. Obaveza objavljivanja
budetskih dokumenata na slubenim web-sajtovima treba biti propisana relevantnim
zakonima i propraena izgradnjom kapaciteta na lokalnom nivou u oblasti e-uprave i podrke
opinama na razvoju i upravljanju sajtovima prilagoenim korisnicima.
Trenutno izostaje transparentnost budetskog sadraja, a sam sadraj budetskih dokumenata
nije prilagoen graanima. Neprecizan zakonski okvir ne osigurava zadovoljavajui obim
informacija koje bi budet uinile razumljivijim i sveobuhvatnijim kada je u pitanju ono to lokalna
vlast planira uraditi ili je ve uradila. Informacije o uinku i informacije usmjerene ka graanima
trenutno nisu zakonska obaveza niti dio lokalne prakse. Pored toga, u praksi se esto ne potuje
u potpunosti relevantan zakonski okvir, to dodatno oteava razumijevanje dokumenata.
Zakon o budetskom sistemu RS-a mora preciznije definirati sadraj budeta i sadraj izvjetaja
o izvrenju, koji se dostavljaju SO, a oba entitetska zakona i relevantni pravilnici trebaju biti
detaljniji u pogledu narativnog dijela budeta i izvjetaja o izvrenju budeta, u skladu sa
meunarodnom dobrom praksom.
Entitetski zakoni o budetima/budetskom sistemu trebaju propisati obavezu uspostavljanja
veze izmeu lokalnih politika i prihoda i rashoda u budetskim dokumentima i u godinjim
izvjetajima o izvrenju.
Zakon o budetima FBiH trebao bi biti eksplicitniji u pogledu toga da li su programske
informacije kao dio budetskih dokumenata obavezne ili ne. Potencijalnom uvoenju
programskog budetiranja treba prethoditi zakonski propisana programska klasifikacija.
Budui da programsko budetiranje i budetiranje zasnovano na uinku podrazumijevaju niz
promjena na lokalnom nivou u pogledu ljudskih, materijalnih resursa, stratekog razmiljanja i
politike i administrativne volje, neophodne su analize modaliteta za uvoenje ovih reformi na
lokalnom nivou. Izmeu ostalog, trebalo bi analizirati provedivost takvih reformi, uzimajui u
obzir faktore poput kapaciteta, troka, smjernica viih nivoa vlasti i slino.
Transparentnost budetskog procesa trenutno je ograniena. Za razliku od RS-a, javne
rasprave o nacrtu budeta trenutno nisu obavezne u FBiH, a dio opina ne organizira javne
rasprave u okviru kojih se graanima predstavljaju nacrti budeta za narednu fiskalnu godinu.
Relevantni entitetski zakoni o budetu/budetskom sistemu trebaju propisati obavezu javnih
konsultacija sa graanima o nacrtu budeta i trebaju biti usklaeni sa zakonima o lokalnoj
samoupravi.
Takoer, sve opine trenutno nemaju transparentne kriterije za odabir kapitalnih projekata ili
projekata NVO, iako neke opine trenutno rade na uspostavi ovih praksi. Takvi kriteriji trebaju
biti institucionalizirani lokalnim propisima i javno dostupni.
12
PROCJENA BUD@ETSKE TRANSPARENTNOSTI U OP]INAMA U BOSNI I HERCEGOVINI
Pozitivno je to opine imaju aktivne budetske komisije pri opinskom vijeu/skuptini opine
(OV/SO), koje razmatraju i pruaju miljenja o budetskim dokumentima; ipak, njihov kapacitet
i kvalitet rada nije razmatran u ovom istraivanju.
Istraivanje je takoer pokazalo da Ured za reviziju FBiH, odnosno Glavna sluba za reviziju
javnog sektora RS-a ne vre redovno i dovoljno esto reviziju na lokalnom nivou, to umanjuje
transparentnost samog budetskog procesa i moe pogodovati smanjenju fiskalne
odgovornosti opina. Eksterna revizija godinjeg izvrenja budeta treba biti redovnija, a za
najuinkovitije rjeenje neophodno je razmotriti razliite modalitete za eksternu reviziju.
Istovremeno, treba biti propisana obaveza da tijelo nadleno za reviziju i OV/SO redovno prate
korektivne mjere koje su lokalne vlasti preduzele u skladu sa nalazima ili preporukama eksterne
revizije. Takoer, treba propisati obavezu pripreme i objavljivanja izvjetaja o mjerama koje
nadleni opinski organi planiraju preduzeti u skladu sa izvjetajima revizije, te mjerama koje
su preduzete.
ANALITIKA 2011
13
1. Uvod
Ova studija nastoji ocijeniti budetsku transparentnost na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini
(BiH) kao preduvjet za uee graana u budetskom procesu i potivanje njihovih preferencija
i potreba u odnosu na nadlenosti lokalne uprave.
Naglasak na lokalnu upravu opravdan je blizinom graanima, koju ovaj nivo vlasti ima u odnosu
na druge. Prema Mikesellu, blizina, izmeu ostalog, olakava graansko uee u procesima
donoenja odluka i praenje rezultata rada vlasti, poveava javnu odgovornost zbog mogunosti
direktnog nadzora i povratnih informacija koje graani daju vlastima, uklanja potrebu za
sofisticiranim mehanizmima za mjerenje usluga, te poboljava prikupljanje prihoda jer je
izvjesnije da e graani prihvatiti poveanje poreza ako prepoznaju jasnu vezu izmeu plaenog
poreza i boljih usluga. Kada su donosioci odluka blii i pristupaniji, graanima je olakano
uee i utjecaj na demokratske procese, a donosioci odluka imaju mogunost poboljati
raspodjelu javnih sredstava i uzeti u obzir potrebe graana (Mikesell 2007, str. 1619).
Kako bi se ova prednost iskoristila, graanima su neophodne adekvatne informacije. Budet
se smatra jedinstvenim, najvanijim dokumentom javne politike vlada, gdje su ciljevi javnih
politika usklaeni i implementirani na konkretan nain (OECD 2001, str. 7). U transparentnom
budetskom procesu, graani imaju jednostavan pristup budetskim dokumentima, mogu
izraziti svoje potrebe u fazi planiranja budeta, nadgledati provoenje aktivnosti lokalnih vlasti,
a da pri tome ne moraju ekati na objavljivanje ex-post izvjetaja. Prema Healdu (2003), da bi
budetska transparentnost imala uinka, moraju postojati aktivni akteri koji e obraditi i iskoristiti
informacije (u: Van Zylu 2008, str. 81).
Ova studija se primarno fokusira na javnu stranu odgovornosti u budetskom procesu, gdje
budetska transparentnost predstavlja preduvjet koji lokalna uprava mora ispuniti da bi stvorila
podsticajno okruenje za graansko uee u budetskom procesu.1 Tako je kljuno pitanje na koje
ova studija nastoji odgovoriti da li je i u kojoj mjeri lokalna uprava u BiH stvorila podsticajno
okruenje za graansko uee u budetskom procesu kroz institucionalizaciju procedura, formata
i mehanizama budetske transparentnosti. Pitanje je podijeljeno na sljedea operativna pitanja:
1) Da li su budeti na lokalnom nivou transparentni?
2) Da li je lokalni budetski proces otvoren u smislu da dozvoljava nadzor i uee?
Pitanja su dalje elaborirana u analitikom okviru studije. Iako je studija eksploratorna i ne nastoji
utvrditi kauzalne odnose, poseban je naglasak stavljen na zakonski okvir koji, pored drugih
1
Transparentnost zasigurno nije i jedini preduvjet za graansko uee, ali zbog obima ovog istraivanja
institucionalizacija razliitih mehanizama participatornog budetiranja i njihova uinkovitost nee biti analizirani.
ANALITIKA 2011
15
faktora, moe znaajno utjecati na budetsku transparentnost. Uz zakonski okvir analizirane

su i prakse na nivou lokalne uprave u BiH.
Studija je namijenjena predstavnicima lokalne uprave, strunjacima koji se bave ovom temom
i donosiocima odluka u BiH. Imajui u vidu irinu koncepta budetske transparentnosti te
manjak istraivanja na tu temu za nivo lokalne uprave, studija je koncipirana prilino iroko i
prua generalne preporuke za unapreenje razliitih segmenata budetske transparentnosti,
de facto i de jure. U tom smislu, posebno se mogu izdvojiti tri tematske cjeline obuhvaene ovim
istraivanjem: dostupnost relevantnih budetskih dokumenata graanima, transparentnost
sadraja budetskih dokumenata i transparentnost budetskog procesa u svim njegovim
fazama priprema, usvajanje, izvrenje i nadzor budeta. Nakon uvodnog dijela, koji obuhvata
metodoloke aspekte i teoretski okvir istraivanja, izvjetaj je strukturiran upravo prema ovim
trima tematskim cjelinama, koje zajedno daju uvid u problematiku budetske transparentnosti
na lokalnom nivou u BiH.
16
2. Metodologija
2.1.1. Dizajn istraivanja
Primijenjen je fleksibilan/kvalitativan (Robson 2002, str. 163199) dizajn istraivanja, a koritena
je kombinacija metoda prikupljanja podataka:
pregled sekundarnih izvora i podataka
intervjui sa predstavnicima vladinih, nevladinih ili meunarodnih organizacija koji rade u

oblasti javnih finansija na razliitim nivoima vlasti radi uvida u reforme u oblasti javnih
finansija u BiH
analiza sadraja relevantnih zakona i opinskih propisa
zahtjevi za budetskim dokumentima poslani svim opinama u BiH u skladu sa

entitetskim zakonima o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI) i analiza prikupljenih
odgovora i materijala
analiza sadraja svih opinskih slubenih web-sajtova kako bi se ocijenila dostupnost

budetskih dokumenata
procjena transparentnosti u est opina studija sluajeva, i to kroz intervjue2 i analizu

budetske dokumentacije i drugih relevantnih informacija
2.1.2. Opis odabira sluajeva

U odabiru sluajeva primijenjen je pristup tipinog sluaja, kako bi se mogla izvriti
generalizacija za vei broj opina u BiH. Dva primarna kriterija za selekciju sluajeva su bruto
domai proizvod (BDP) po glavi stanovnika3 i procjena broja stanovnika po opini4. Kod finalnog
odabira sluajeva uzeti su u obzir i kriteriji regionalne distribucije i etnike zastupljenosti.5 Treba
naglasiti da ne pretpostavljamo kauzalan odnos izmeu ovih kriterija i budetske
transparentnosti; primjena deskriptivnih kriterija jedan je od naina primjene pristupa tipinog
sluaja, posebno ako se radi o eksploratornoj studiji (za vie detalja pogledati Gerring 2008,
str. 648649).
Intervjui su voeni sa relevantnim sagovornicima ukljuenim u razliite faze budetskog procesa u svakoj
opini, poput predstavnika finansijskih slubi, komisija za budet opinskih vijea/skuptina opine (OV/SO),
nevladinih organizacija (NVO), mjesnih zajednica (MZ) i meunarodnih organizacija koje su radile na relevantnim
projektima u datoj opini. Zajedno sa spomenutim predstavnicima vladinih, nevladinih ili meunarodnih
organizacija, obavljeni su intervjui sa ukupno 50 sagovornika (Integralna lista sagovornika dostupna je na zahtjev).
3
Za potrebe ovog istraivanja podaci BDP-a po glavi stanovnika za RS izvedeni su koristei formulu koju
primjenjuje Zavod za programiranje razvoja FBiH, jer ovi podaci nisu bili dostupni u statistikim biltenima. Koriteni
su podaci za 2009. godinu za oba entiteta. Za RS je za 2009. koritena procjena BDP-a.
4
Za procjenu broja stanovnika koriteni su podaci entitetskih zavoda za statistiku za 2009. godinu
(Federalni zavod za programiranje razvoja 2010; Republiki zavod za statistiku RS-a 2010).
5
U svrhu reprezentativnosti, u FBiH je voeno rauna o tome da bude odabrana najmanje jedna opina
sa veinskim hrvatskim stanovnitvom.
ANALITIKA 2011
17
Sluajevi u FBiH i RS-u odvojeno su odabrani zbog razlika u BDP-u po glavi stanovnika i u
veliini broja stanovnika.6 Histogrami7 za oba entiteta pokazuju intervale najfrekventnijih veliina
broja stanovnika po opini. Za broj stanovnika odabrana su tri zasebna intervala koja u sebi
sadre najvei broj opina.8
Budui da nismo htjeli ukljuiti opine u kojima nedostatak sredstava potencijalno negativno
utjee na budetsku praksu, odluili smo da unutar svakog od intervala izaberemo opine koje
su najblie prosjeku BDP-a po glavi stanovnika za dati interval9. U skladu s trendovima
entitetskih histograma za BDP po glavi stanovnika, izbaene su opine koje su imale BDP po
glavi stanovnika manji od 2.000 KM ili vei od 10.000 KM kod kalkulacije prosjeka unutar
intervala u RS-u i FBiH.10 Kod finalnog odabira, uzet je u obzir kriterij projekata/programa
tehnike podrke, iako opine koje nisu imale projekte ili su implementirale samo jedan nisu ni
bile blizu prosjeka u svakom od intervala.11
Konano, odabrane su opine Kostajnica, Modria i Rogatica u RS-u i Grude, Hadii i Teanj
u FBiH, koje, prema kriterijima odabira, predstavljaju tipine sluajeve opina (Integralan opis
odabira sluajeva dostupan je na zahtjev).
Iz uzorka su iskljueni gradovi Istono Sarajevo i Sarajevo, jer kao administrativne jedinice sadre est,
odnosno etiri opine obuhvaene istraivanjem. Dvije opine iskljuene su iz kalkulacije BDP-a po glavi stanovnika
jer za njih nisu bile dostupne informacije, a to su Dobretii (FBiH) i Istoni Mostar (RS). Istoni Drvar i Petrovac
takoer su iskljueni iz kalkulacija BDP-a po glavi stanovnika u RS-u jer su znaajno poveali prosjek za RS (npr.
koristei spomenutu formulu, BDP po glavi stanovnika za Istoni Drvar, koji ima 46 stanovnika, bio je preko 90.000
KM). U odnosu na broj stanovnika, Banja Luka je iskljuena iz uzorka zbog toga to je najvea opina u BiH po
broju stanovnika, a iskljuene su i sve opine u oba entiteta koje imaju broj stanovnika manji od 2.500.
7
Histogrami se mogu koristiti kako bi aproksimirali mod broja stanovnika po opini, jer je broj modova u
ovom sluaju jednak broju sluajeva (svaki od sluajeva u uzorku se pojavljuje samo jednom).
8
Za RS su odabrani intervali sa opinama sa 2.50010.000, 10.00020.000 i 20.00030.000 stanovnika.
U FBiH su to intervali 10.00020.000, 20.00030.000 i 30.00050.000 (zbog jednakog broja opina u intervalima
od 30 do 40 i od 40 do 50 hiljada). U FBiH je prosjena veliina stanovnitva vea nego u RS-u.
9
Opine koje su +/- 15% od prosjenog BDP-a po glavi stanovnika u datom intervalu.
10
Histogrami ukazuju na to da postoji znaajan broj opina sa BDP-om po glavi stanovnika izmeu 2.000
4.000 KM.
11
Poli smo od pretpostavke da broj programa ili projekata tehnike podrke u oblasti budetiranja ili
transparentnosti na lokalnom nivou moe imati utjecaja na budetsku transparentnost s obzirom na to da su opine
uglavnom uvjetovane ispunjenjem odreenih zahtjeva za uspjean zavretak programa ili projekata. U obzir smo
uzeli est najznaajnijih projekata/programa koji su se bavili ili se bave pitanjima budetiranja ili problematikom
transparentnosti na lokalnom nivou, a to su: Projekat reforme opinske uprave (MAP), Ugovor i Lokalno je
primarno OSCE-a, Projekat razvoja opina (MDP), Program upravne odgovornosti (GAP) i Projekat podrke
lokalnim upravama (LGSA). U veini opina u prosjeku su implementirana dva od ovih est programa. Zasigurno
su implementirani i drugi relevantni projekti, ali zbog nedostatka informacija nisu ukljueni u analizu uzorka; u tom
bi smislu prosjean broj projekata mogao biti i vei od dva projekta po opini.
18
3. Budetska transparentnost:
Teoretski okvir
3.1. Budetska transparentnost unutar okvirnog
koncepta odgovornosti
Mnogi savremeni autori u oblasti javne uprave prepoznaju odgovornost (engl.: accountability)
kao kljuni normativni preduvjet za postizanje ideala (dobre) uprave.12 Koncepti transparentnosti
i odgovornosti esto se koriste naizmjenino. Prema Jenkinsu i Goetzu:
Veza izmeu transparentnosti i srodnog koncepta odgovornosti na apstraktnoj je ravni
neupitna. U operativnom smislu, daleko od toga da je ta veza oigledna. Odgovornost ne
proizlazi automatski iz transparentnosti. tavie, nijedan od pojmova nije razumljiv sam po
sebi. (1999, str. 607)
Jenkins i Goetz preokupaciju transparentnou vide kao reakciju na proizvoljno donoenje

odluka u ekonomijama u kojima je upliv drave dominantan i kao reakciju na esto tajnovite
procese uvoenja liberalnih ekonomskih politika. Kako navode autori, transparentnost se esto
smatra nainom da se pojasne procedure ili ukloni diskreciona kontrola, ali bez jasnih
preduvjeta za njenu uinkovitost. S druge strane, odgovornost moe znaiti niz stvari: da
slubenici moraju objasniti ili polagati raune o svojim postupcima, to odgovornost ini gotovo
sinonimom za transparentnost; da moraju preuzeti odgovornost za svoje postupke, a da nije
jasno da li se sud o tome donosi na osnovu procedura ili uinka; ili da su izabrani predstavnici
kroz mehanizam izbora odgovorni glasaima (Ibid., str. 607).
Yilmaz i Beris ukazuju na to da se u razliitim politikim i akademskim krugovima odgovornost koristi
kao okvirni koncept, koji obuhvata transparentnost, pristupanost, susretljivost, kontrolu,
odgovornost i integritet. Iako ovi pojmovi predstavljaju bitne komponente odgovornosti, autori
smatraju da se sama odgovornost zapravo specifino odnosi na praksu polaganja rauna13
(Yilmaz i Beris 2008, str. 1617). Drugim rijeima, ako vlast redovno izvjetava o svojim
aktivnostima, tj. ako je transparentna, to nije dovoljno da bi se osigurala odgovornost (Ibid., str. 17).
12
Stoker opisuje vladu (engl. government) kao formalne institucije drave i njihov monopol nad legitimnom
prisilnom moi... koje imaju sposobnost da donose odluke i kapacitet da ih nametnu (Stoker 1998, str. 17). S
druge strane, uprava (engl. governance) predstavlja promjenu u znaenju pojma vlade, koja se odnosi na novi
proces upravljanja ili promijenjeno stanje ureene vladavine ili na novu metodu kojom se upravlja zajednicom
(Rhodes 1996, str. 652653). Uprava, kao i vlada, ima za cilj stvaranje preduvjeta za kvalitetno upravljanje i
kolektivnu akciju. Razlika nije toliko u ciljevima koliko u samom procesu (Stoker 1998, str. 17). Stoker daje pet
propozicija o konceptu uprave: 1) odnosi se na odreenu grupu institucija i aktera iz vlade i izvan vlade; 2) odnosi
se na nejasne granice i odgovornosti u rjeavanju drutvenih i ekonomskih pitanja; 3) u odnosima unutar institucija
koje su ukljuene u kolektivnu akciju prepoznaje se meusobna ovisnost o moi drugih; 4) odnosi se na autonomne
mree aktera koji upravljaju sami sobom; 5) prepoznaje kapacitet da se stvari urade, koji ne zavisi od moi vlade
da naredi ili koristi svoj autoritet; vlada se smatra akterom koji moe koristiti nove alatke i tehnike upravljanja i
voenja (Stoker 1998, str. 18).
13
Na engleskom account (raun) od accountability (odgovornost).
ANALITIKA 2011
19
Odgovornost podrazumijeva standarde, pravila i norme (na osnovu kojih se vrednuju postupci
odgovornog), odgovaranje ili obavezu da se informira o postupcima i da se objasne postupci u
skladu sa standardima, te provoenje odgovornosti, kapacitet da se sankcioniraju donosioci odluka
ukoliko ne postupaju u skladu sa standardima (Goetz i Jenkins 2001, u: Yilmaz i Beris 2008, str. 19).
Drugim rijeima, koncept se sastoji od (a) obaveze aktera da forum informira o svojim postupcima;
(b) moi foruma da ispita aktera o adekvatnosti informacija ili legitimnosti njegovih postupaka; (c)
14
moi foruma da osudi postupke aktera (Bovens 2006, u: Yilmaz i Beris 2008, str. 16).
U tom kontekstu, javna odgovornost definirana je kao obaveza javnih vlasti (vlada, odabranih
predstavnika, korporativnih i drugih vladajuih tijela) da objasne javno, potpuno i na fer nain
kako obnaaju dunosti koje su od znaaja za javnost (Yilmaz i Beris 2008, str. 24). Pojam
podrazumijeva politiku15, upravnu16 i fiskalnu odgovornost17 (Ibid., str. 2529). Odgovornost
se takoer definira u smislu smjera odnosa aktera i foruma (horizontalna, vertikalna), a akteri
mogu biti odgovorni za proces donoenja odluka ili za uinak svojih odluka (Ibid., str. 22).18
S druge strane, Svjetska banka je drutvenu odgovornost definirala kao pristup izgradnji
odgovornosti zasnovan na civilnom angairanju, gdje graani ili organizacije civilnog drutva
posredno ili neposredno iziskuju odgovornost (Svjetska banka 2010). Ona je proizila iz potrebe
da se prevladaju nedostaci mehanizama javne odgovornosti19 i izbora, a odnosi se na
mehanizme koje graani imaju na raspolaganju da trae odgovornost od vlasti za pruene
14
Predstavnici foruma mogu biti glasai/izabrani predstavnici (politika odgovornost); revizori, inspektori i
kontrolori (upravna odgovornost); pravosue (legislativna odgovornost); graani (drutvena odgovornost) (Bovens
u: Yilmaz i Beris 2008, str. 2021). Dravne ustanove ili dravni slubenici kao pojedinci mogu se smatrati
odgovornim akterima (korporativna ili individualna odgovornost) (Yilmaz i Beris 2008, str. 2122).
15
Graani kroz izabrane predstavnike javne slubenike dre odgovornim za postupke. To podrazumijeva
vertikalan odnos odgovornosti, jer slubenici odgovaraju ministrima, koji odgovaraju parlamentima i graanima
(Ibid., str. 26).
16
Upravna odgovornost podrazumijeva pravila o dravnoj slubi, koja odreuju autonomiju i strukturu poticaja
(Ibid., str. 25). Slubenici zbog administrativne diskrecije odgovaraju nadlenima i vanjskim tijelima, poput ureda za
reviziju. Upravna odgovornost treba nadzirati i regulirati procese unutar javne uprave za kvalitet, efikasnost,
transparentnost i provoenje upravnih procesa u skladu sa upravnim odlukama. U tu svrhu mogu se koristiti razliiti
mehanizmi, poput redovnog informiranja od strane vlade, konsultacija i nadzora (npr. kroz javne rasprave,
savjetodavne komisije itd.), te aktivnog, direktnog uea graana (npr. kroz pravo na peticiju, donoenje odluka
konsenzusom itd.) (Ibid., str. 2728).
17
Odnosi se na odgovornost slubenika za upravljanje javnim finansijama (PFM) i upravljanje javnom
potronjom (PEM), koji trebaju slijediti principe transparentnosti i odgovornosti u koritenju javnih sredstava, raspodjelu
javnih sredstava u skladu sa prioritetima graana, te promovirati ukupnu fiskalnu disciplinu (Ibid., str. 28).
18
Naglasak na rezultate ili ishode, umjesto na proces, u skladu je sa reformama novog javnog menadmenta
(NJM) u javnoj upravi. To podrazumijeva da dravni slubenici imaju veu diskreciju da postupaju u skladu sa
potrebama graana, ali istovremeno i veu odgovornost. Autori istiu da odgovornost mora postojati i u procesu i u
ishodima, jer prevelik naglasak na proces moe proizvesti nefleksibilan sistem, dok prevelik naglasak na ishode
moe stvoriti prostor za korupciju i nepravilnosti (Yilmaz i Beris 2008, str. 22). Kako bi se to sprijeilo, uspostavljeni
su spomenuti mehanizmi upravne odgovornosti (Ibid., str. 25).
19
Mehanizmi javne odgovornosti (npr.: institucije ombudsmena, agencije za korupciju ili zakonodavne komisije)
suoavaju se sa problemima poput ogranienih kapaciteta za nadzor postupaka vlada, ogranienih kapaciteta za
provoenje odgovornosti ili sa odsustvom drugog nivoa odgovornosti (gdje se ovi mehanizmi pozivaju na
odgovornost) (Ibid., str. 30).
20
usluge (Yilmaz i Beris 2008, str. 29). Tradicionalniji mehanizmi graanskog angairanja, kao to
su referendumi ili protesti, primjenjuju se zajedno sa novijim mehanizmima poput
participatornog budetiranja, izvjetajima o zadovoljstvu graana kvalitetom usluga ili
graanskom revizijom. Drutvena odgovornost dovodi u pitanje granicu izmeu drave i drutva
(Ibid., str. 30). Prema Maleni et al., drutvena odgovornost srodna je konceptu uea i
pristupima razvoju zasnovanim na ljudskim pravima (Malena et al. 2004, str. 7).
Autori ipak istiu da graanski nadzor ne treba zamijeniti ve unaprijediti i nadopuniti
mehanizme javne uprave. Njegove prednosti su sljedee: on moe poboljati proces
upravljanja i pruanja usluga kroz mehanizme povratne sprege, a generalno osnaava
demokratiju, gdje odgovornost postaje graansko pravo (Yilmaz i Beris 2008, str. 3031).
Ipak, kako bi se angairanje graana stvarno smatralo drutvenom odgovornosti, nije
dovoljno da se graani konsultiraju o budetu na javnoj raspravi oni moraju biti aktivni,
traiti odgovore od vlade za svoje postupke i moraju imati mogunost provoenja sankcija
ili nagrada (Ibid., str. 31). Drugim rijeima, graani moraju imati mogunost retroaktivno
nametnuti sankcije, tuiti ili, pravom glasa, skloniti sa vlasti neodgovornu vlast.
Kao rezultat toga, ako se ovi koncepti primijene na budetski proces, vlada treba garantirati
fiskalnu odgovornost, a istovremeno moraju postojati mehanizmi koji e osigurati adekvatno
finansijsko upravljanje i upravljanje javnom potronjom. Mehanizmi drutvene odgovornosti
graanima daju mogunost da trae transparentnost budeta, odgovornost u njegovom
izvrenju, te mogunost nametanja sankcija (obino kroz javni pritisak na vladu).
Kao to je navedeno, ova studija nee detaljno razmatrati mehanizme drutvene odgovornosti,
poput modaliteta participatornog budetiranja ili graanskog nadzora budeta. Analizirana je
budetska transparentnost kao sastavni dio koncepta javne odgovornosti i preduvjet za drutvenu
odgovornost u smislu definicije, uzroka i prihvaenih normi. Drugi aspekti jednaine drutvene
odgovornosti, poput mehanizama za provedbu odgovornosti, takoer su indirektno obuhvaeni.
3.2. Budetska transparentnost i veza sa graanima

Graanskom ueu se pridaje sve vea panja u literaturi o budetiranju. U Najboljim
praksama za budetsku transparentnost OECD-a, javni i parlamentarni nadzor je vaan dio za
integritet, kontrolu i odgovornost vlasti (OECD 2001, str. 8-9, l. 3.13.4). Izmeu ostalog,
Ministarstvo finansija, prema ovom dokumentu, treba aktivno promovirati razumijevanje
budetskog procesa meu graanima i NVO-ima (Ibid.).
Moynihan uee smatra dijelom meunarodnog pokreta ka postmodernim vrijednostima,
kojem je, izmeu ostalog, svojstveno i nepovjerenje u formalne institucije, te elja za snanijom
participatornom demokratijom (Moynihan 2007, str. 5657). Razoarani tradicionalnim
birokratskim modelom javne uprave Maxa Webera, gdje birokratija poveava svoja diskreciona
ovlatenja i svoju mo, graani tee ka alternativnim modelima odgovornosti, koji nastoje vriti
ANALITIKA 2011
21
eksterni nadzor nad birokratskim aparatima. Participacija se posebno smatra prigodnom za

lokalni nivo vlasti zbog mogunosti direktnog angairanja u donoenje odluka (Ibid., str. 5758).
Uee graana takoer predstavlja mehanizam za provedbu fiskalne odgovornosti i obrnuto.
Prema Shahu i Shenu, budetiranje zasnovano na uinku moe biti izloeno riziku da postane
interni birokratski zadatak... Graansko uee takoer osigurava kredibilitet i poboljava
pouzdanost podataka koji su prikupljeni i ocijenjeni i o kojima se izvjetava (Shah i Shen 2007, str.
158159). S druge strane, budetiranje zasnovano na uinku smatra se orijentacijom ka graanima,
te nainom da se oni osnae i trae odgovornost od lokalne uprave (Ibid., str. 166). Graansko
uee generalno se smatra korisnim budui da doprinosi efektivnom pruanju usluga (Mullins
2007, str. 249). U literaturi se kao empirijski dokaz najee navodi primjer opine Porto Alegre u
Brazilu, gdje je graansko uee doprinijelo obrazovnim politikama, prikupljanju prihoda, te
poboljanju raspodjele sredstava u siromanim etvrtima (Mullins 2007, str. 249). Prema Heimansu,
uee u budetskom procesu moe dovesti do poveanja znanja kod javnosti, do poveanja
povjerenja i pouzdanja graana u formalne institucije, moe poveati kompetencije javnosti i dovesti
do demokratizacije procesa kreiranja makroekonomske javne politike (Heimans 2002, str. 9).20 S
druge strane, vlade se mogu opirati participaciji graana jer, izmeu ostalog, ona moe dovesti do
kanjenja usvajanja budeta ili moe oteati proces odluivanja o razliitim fiskalnim potrebama.
ak i kad je naklonjena graanskom ueu, vlada moe imati ograniene kadrovske, materijalne
i finansijske kapacitete za koordinaciju i organizaciju participatornih procesa (Ibid., str. 1820).
Veina autora se slae u tome da smislena participacija moe samo biti plod institucionalizacije
participatornih procesa (vidjeti Gaventa 2004). U kontekstu budetskog ciklusa, Shah i Shen tvrde
da mora postojati institucionalni aranman koji e dovesti do graanskog angairanja. Uz generalne
institucionalne preduvjete, kao to su zakoni o slobodi pristupa informacijama, specifini
institucionalni preduvjeti se odnose na sve faze budetskog procesa. Izmeu ostalog, moraju
postojati mehanizmi za konsultacije s graanima o dostupnosti sredstava i o potrebama u vidu
usluga tokom faze izrade budeta koji graanima dozvoljavaju da pristupe politikoj raspravi prije
donoenja budeta, koji dozvoljavaju uee u nadzoru projekata te povratnu spregu (feedback) i
koji djeluju kao institucija za odgovor i pomo graanima (vie o tome u: Shah i Shen 2007, str. 167).
3.3. Budetska transparentnost: Meunarodni standardi i prakse

OECD definira transparentnost kao otvorenost o namjerama, formulaciji i implementaciji javnih
politika, a budetsku transparentnost kao puno obznanjivanje relevantnih fiskalnih informacija
na pravovremen i sistematian nain (OECD 2001, str. 3, 7).21 Ako razmotrimo definiciju
20
Participatorni procesi takoer mogu ugroziti fiskalnu disciplinu zbog poveanja potreba graana,
legitimitet formalnih institucija nautrb manje odgovornih NVO, mogu izazvati svae oko raspodjele sredstava ili
ih mogu zarobiti lokalne elite (Heimans 2002, str. 10).
21
Heald (2003) smatra da vlada treba biti potpuno transparentna u pogledu informacija o svojim ulaznim
sredstvima, ishodima i rezultatima, ali ne nuno i u pogledu podataka o procesima koji su ih proizveli (u: Van Zylu
2008, str. 82). Finansijski procesi (npr. pregled poreznog zakonodavstva i propisa, planovi koji se odnose na transakcije
duga, odluke o privatizaciji, politike deviznog kursa) ne moraju nuno biti javne jer ih mogu zloupotrijebiti trea lica (Ibid.).
22
budetske transparentnosti, ona se moe smatrati neto ogranienijim konceptom od fiskalne

transparentnosti, koja sadri niz dodatnih aspekata koji se odnose na dobro upravljanje javnim
finansijama (PFM), naprimjer poput pouzdanih raunovodstvenih politika.
Razliiti meunarodni okviri i dobre prakse u oblasti budetske i fiskalne transparentnosti, koji
se takoer mogu primijeniti na lokalni nivo vlasti, sadre niz kriterija koji se odnose na budetski
proces. Ovi kriteriji, sadrani u literaturi i najprominentnijim izvorima, saeti su u tabeli 1.
Tabela 1: Aspekti budetske transparentnosti u meunarodnim okvirima
22
Javni pristup
23
Sadraj budeta
Otvorenost procesa
Najbolje prakse za
Budetski izvjetaji
budetsku transparentnost pravovremeno i javno
OECD-a (2001)
dostupni
Sadraj budetskih
izvjetaja podrazumijeva
niz specifinih informacija.
Raunovodstvene
politike, sistemi i
24
odgovornosti, revizija,
nadzor parlamenta i
javnosti
Kodeks najboljih praksi

fiskalne transparentnosti
MMF-a (2007a)
Javnosti pruene
sveobuhvatne informacije
o prolim, sadanjim i
projiciranim fiskalnim
aktivnostima i rizicima;
fiskalne informacije
predstavljene na nain da
se olakava analiza politika
i promovira odgovornost.
Priprema budeta slijedi

raspored, a voena je
jasno definiranim
makroekonomskim i
fiskalnim politikama i
ciljevima; jasne
procedure izvrenja,
nadzora, izvjetavanja;
osiguranje integriteta
kroz kvalitetne podatke,
interni i eksterni nadzor.
Upitnik otvorenog budeta Dostupnost,

International Budget
pravovremenost i
Partnershipa (2007/2009a) distribucija relevantnih
budetskih izvjetaja
Nivo opsenosti informacija

u prijedlogu budeta, te
dostupnost i opsenost
drugih informacija koje
mogu pomoi u nadzoru i
analizi budetskih informacija
Otvorenost procesa
pripreme, odobrenja,
25
izvrenja i revizije
budeta
Okvir PEFA Svjetske

26
banke (2005)
Kredibilitet budeta,
sveobuhvatnost i
transparentnost
(npr.: budetska klasifikacija,
sveobuhvatnost informacija
u budetskoj dokumentaciji),
srednjorona perspektiva
fiskalnog planiranja, politika
rashoda i budetiranja
Predvidivost i kontrola
izvrenja budeta,
raunovodstva,
knjienja i
izvjetavanja,
eksternog nadzora i
revizije, uea u
budetskom procesu
Javnosti pruene
sveobuhvatne informacije,
a postoji i opredjeljenje za
njihovo pravovremeno
objavljivanje.
Javni pristup kljunim

fiskalnim
informacijama
22
23
Javni pristup i sadraj kombinirani su u MMF-ovom Kodeksu.

Otvorenost se koristi u MMF-ovom Kodeksu i IBP-jevom Upitniku. Neki okviri (npr. MMF i OECD) takoer
sadre sekciju o mjerama za osiguranje integriteta, koje su, u analitike svrhe, svrstane pod proces.
24
Odnosi se na dinamian sistem internih finansijskih kontrola, ukljuujui internu reviziju kao preduvjet za
integritet informacija u relevantnim budetskim izvjetajima. Takoer, u njima mora biti navedena odgovornost razliitih
aktera za izvjetaje (npr. odgovornost ministra finansija i viih finansijskih slubenika) (OECD 2001, str. 9, l. 3.2).
25
Unutar procesa razmotren je i sadraj i dostupnost razliitih izvjetaja, poput izvjetaja o izvrenju
budeta ili revizorskih izvjetaja.
26
PEFA ukljuuje brojna pitanja koja izlaze van okvira budetske transparentnost, npr.: uinkovitost sistema
prikupljanja poreza, kontrole obrauna plaa, predvidivost izvrenja itd. (Svjetska banka 2005, str. 9). Drugim
rijeima, PEFA koristi sveobuhvatnu listu kriterija za evaluaciju upravljanja javnim finansijama.
ANALITIKA 2011
23
Najbolje prakse OECD-a i MMF-ov Kodeks dobrih praksi takoer potcrtavaju koliko je vano da
su uloge i odgovornosti u budetskom procesu jasne. Unutar sekcije jasnoa uloga i
odgovornosti, MMF-ov Kodeks preporuuje da vladin sektor bude odvojen od ostatka javnog
sektora i ekonomije, sa jasnim i javno obznanjenim ulogama i politikama uprave unutar javnog
sektora. tavie, treba postojati jasan pravni, regulatorni i administrativni okvir u oblasti fiskalne
uprave (MMF 2007a, str. 1, l. 1.1. i 1.2) jer je to neophodno za prepoznavanje javne odgovornosti.
Vano je napomenuti da potpuno potivanje navedenih kriterija nuno ne dovodi do stvarnog
graanskog razumijevanja budeta jer su graanima potrebni razumljivi budetski formati.
Graani e se najvjerovatnije baviti vidljivim rezultatima u vidu pruenih usluga, svojim poreskim
obavezama i vezom izmeu njih. Zato Upitnik otvorenog budeta IBP-ja insistira na javnoj
dostupnosti posebnih graanskih budeta, netehnikih, pristupanih verzija budeta koje
imaju za cilj poveati razumijevanje javnosti o vladinim planovima oporezivanja i potronje
(IBP 2008, str. 2).27
Gore navedeni kriteriji povlae za sobom niz pitanja: naprimjer, od ega se sastoji budetska
transparentnost i koji su preduvjeti za njenu realizaciju? Preduvjeti za uee ili nezavisne
varijable koje potencijalno vode do budetske transparentnosti prepoznati su u literaturi, a
neki od njih ve su spomenuti:
Politiki preduvjeti se navode u studiji Alta, Lassena i Rosea, prema kojoj procesi podjele vlasti
i politika konkurencija vode ka veoj transparentnosti budeta (Alt, Lassen i Rose 2006).
Miksell takoer naglaava da dostupnost informacija i njihova upotrebljivost zavisi, izmeu
ostalog, i od politike volje (Mikesell 2007, str. 2627).
Zakonski i regulatorni preduvjeti u skladu sa preporukom Kodeksa MMF-a, potrebno je
uspostaviti jasan i otvoren zakonski, regulatorni i administrativni okvir za fiskalno upravljanje kao
preduvjet za transparentnost. IBP-jev Upitnik takoer sadri aspekte koji se odnose na zakonski
okvir (npr. da zakonodavna tijela imaju zakonska ovlatenja da izmijene budete, da je budetski
kalendar definiran u zakonu, da postoji zakon o slobodnom pristupu informacijama itd.).
Strukturalni/administrativni preduvjeti odnose se na potrebne finansijske, materijalne i ljudske
resurse vlade i vanjskih nadzornih tijela da osiguraju transparentnost budeta u skladu sa
zakonima i najboljim praksama. Mehanizmi javne odgovornosti, poput ureda za eksternu reviziju,
mogu se suoiti sa problemom ogranienih sredstava ili kapaciteta za nadzor postupaka vlade,
to zauzvrat moe utjecati na javnu odgovornost (Yilmaz i Beris 2008, str. 30).
27
U metodolokom pojanjenju ovog Upitnika navodi se da su mnogi kriteriji u Upitniku slini spomenutom
MMF-ovom Kodeksu, Najboljim praksama OECD-a, te Limskoj deklaraciji o revizorskim smjernicama i pravilima
INTOSAI-ja (u dijelu koji se odnosi na eksternu reviziju); ipak, iako je snaga smjernica poput MMF-ovog Kodeksa
ili Limske deklaracije u njihovoj univerzalnoj primjenjivosti na razliite budetske sisteme u zemljama sa razliitim
nivoima prihoda, IBP smatra da ovi dokumenti ne obuhvataju u dovoljnoj mjeri aspekte koji bi budetiranje uinili
odgovornim javnosti, te je IBP iz tih razloga ukljuio graanski budet u listu dokumenata koje bi vlade trebale
izdati (IBP 2008, str. 2).
24
Drutveni i kulturni preduvjeti odnose se na aktivno civilno drutvo, koje zahtijeva odgovornost
kroz uee u budetskom procesu. Studija koju su 2005. godine proveli IBP i Institut za razvojne
studije (IDS) o aktivnostima budetskog nadzora koji vri civilno drutvo pokazala je da su u
nekim sluajevima u razliitim zemljama u razvoju osnovni zakonski preduvjeti za budetsku
transparentnost nedostajali, poput Zakona o slobodi pristupa informacijama, ali da to ipak nije
sprijeilo grupe civilnog drutva da pristupe budetskom procesu i da utjeu na njega (pogledati
Robinson 2006).28
U sljedeim e poglavljima tri aspekta budetske transparentnosti dostupnost budetskih
dokumenata, sveobuhvatnost sadraja i otvorenost procesa biti detaljno opisana, kao osnova
za analitiki okvir za ovu studiju. Najvie emo se oslanjati na kriterije Upitnika otvorenog
budeta zbog opsenosti pitanja, ali istovremeno neto ueg fokusa u odnosu na druge okvire,
koji se uglavnom odnose na iri koncept fiskalne transparentnosti.29
Iako se odnosi na centralni nivo vlasti, uz odreene prilagodbe upitnik je primjenjiv i na lokalni
nivo vlasti. U sutini, ako se uzme u obzir meunarodna literatura o javnim finansijama na
lokalnom nivou, ini se da ne postoje neke velike razlike u zahtjevima za budetsku
transparentnost na lokalnom nivou u odnosu na vie nivoe vlasti. Razlike su obino u tome da
su vii nivoi vlasti najee zadueni za razvoj makroekonomskih i fiskalnih politika, koje se u
nekoliko navrata spominju u Upitniku, za pitanja dravne sigurnosti (ako govorimo o izuzecima
od pristupa informacijama), za pitanja vanbudetskih fondova, koji su obino van nadlenosti
lokalnog nivoa (poput penzionih fondova, naprimjer) i slino. Treba napomenuti da u literaturi
o budetskoj transparentnosti jo nije razvijen specifian okvir za budetsku transparentnost
koji se odnosi samo na lokalni nivo, iako su pojedini autori segmente postojeih okvira primijenili
na lokalni nivo (Santiago Boubeta et al. 2010; Svjetska banka BiH 2009).
3.3.1. Javna dostupnost budetskih dokumenata

U spomenutoj literaturi, mogunost javnog pristupa budetskim dokumentima smatra se jednim od
kljunih indikatora budetske transparentnosti. Prema Kodeksu dobrih praksi fiskalne
transparentnosti MMF-a, javnosti trebaju biti pruene sveobuhvatne informacije o prolim,
sadanjim i projiciranim fiskalnim aktivnostima i o glavnim fiskalnim rizicima. tavie, treba postojati
opredjeljenje za pravovremeno objavljivanje fiskalnih informacija (MMF 2007a, str. 1, l. 3.1, 3.3).30
28
Ovo moe posluiti kao kontraargument pretpostavci ove studije da je zakonodavstvo kljuni preduvjet
za budetsku transparentnost, to svakako treba biti predmet buduih istraivanja.
29
Treba naglasiti da se Upitnik IBP-ja koristi za izradu Indeksa otvorenog budeta, koji se odnosi na 85
zemalja svijeta (IBP 2008, str. 1). Pri tome, ne koriste se sva pitanja u Upitniku u svrhu rangiranja zemalja u indeksu
veina pitanja koja su ukljuena u Indeks zapravo se odnosi na sadraj budeta i budetskih dokumenata i
njihovu pravovremenu javnu dostupnost. U metodologiji Upitnika zapravo se istie da podaci proizali iz pitanja koja
se odnose na zakonodavnu vlast i vrhovne revizijske institucije (u sekciji o budetskom procesu) zapravo nisu
toliko sveobuhvatni koliko podaci o pitanjima javnog pristupa informacijama (Ibid., str. 23).
30
Kodeks se takoer odnosi na jasnou prezentacije fiskalnih informacija, ali e ovaj kriterij biti obuhvaen
u narednom poglavlju o sadraju budetskih dokumenata.
ANALITIKA 2011
25
Najbolje prakse OECD-a takoer stavljaju naglasak na potrebu da se relevantni fiskalni

izvjetaji31 uine javno dostupnim do odreenog datuma. To ukljuuje dostupnost svih izvjetaja
besplatno na internetu. Takoer, parlament treba imati mogunost i sredstva da efektivno
razmotri svaki fiskalni izvjetaj za koji smatra da je to neophodno (OECD 2001, str. 9, l. 3.4).
Upitnik otvorenog budeta IBP-ja razmatra pravovremenu dostupnost niza izvjetaja (IBP
2009b, str. 14).32
Tabela 2: Javna dostupnost i pravovremenost budeta i budetskih dokumenata
Izvjetaj
Pravovremena javna dostupnost

33
Predbudetski izvjetaj
Barem mjesec prije nego to je prijedlog budeta dostavljen zakonodavnom

tijelu na razmatranje.
Saetak budeta
Prije ili tokom razmatranja prijedloga koje vri zakonodavno tijelo, tj. prije
nego to je prijedlog odobren.
Prijedlog budeta
Paralelno sa prezentacijom zakonodavnom tijelu, dok zakonodavno tijelo jo

uvijek razmatra prijedlog i prije nego to je odobren.
34
Pratei dokumenti
Istovremeno kad i prijedlog.
Usvojeni budet
Ne kasnije od tri mjeseca nakon to je zakonodavno tijelo usvojilo budet.
Graanski budet
Istovremeno sa prijedlogom ili usvojenim budetom, u zavisnosti od toga na

koji se dokument odnosi.
Periodini izvjetaji o izvrenju;

polugodinji pregled izvrenja Ne kasnije od tri mjeseca od perioda izvjetavanja.
Godinji izvjetaj o izvrenju
Ne kasnije od dvije godine nakon kraja fiskalne godine/perioda izvjetavanja.
Revizorski izvjetaj
Ne kasnije od dvije godine nakon kraja perioda izvjetavanja/perioda

izvjetavanja.
Postojanje pravnog okvira o slobodi pristupa informacijama moe pojednostaviti pristup

budetskoj dokumentaciji. Prema Priruniku o fiskalnoj transparentnosti MMF-a, zakoni o
slobodi pristupa informacijama mogu stvoriti pretpostavku u korist javnosti za objavljivanje
informacija i prebaciti teret na vladu da demonstrira javni interes za neobjavljivanje (MMF
2007b, 102). Upitnik IBP-ja takoer istie znaaj ZOSPI-ja tako to postavlja pitanje da li je
pravo na pristup vladinim informacijama, ukljuujui i budetske informacije, definirano u
zakonu i da li se ono potuje u praksi (IBP 2007, str. 27, pitanje 63).35
31
Najbolje prakse OECD-a uzimaju u obzir dostupnost budeta, predbudetskih izvjetaja, mjesenih i
polugodinjih izvjetaja o izvrenju, godinjeg izvjetaja o izvrenju, predizbornih izvjetaja i dugoronih izvjetaja,
te revizorskih izvjetaja (OECD 2001).
32
Treba napomenuti da Upitnik uope nije potpuno odvojio aspekt dostupnosti u jednu analitiku sekciju,
ve se pitanja o dostupnosti javljaju u sve tri sekcije Upitnika, i to: 1) Dostupnost budetskih dokumenata; 2)
Prijedlog budeta izvrne vlasti (sa podsekcijom Druge kljune informacije za analizu budeta i nadzor) i 3)
Budetski proces.
33
Ovaj dokument treba sadravati parametre budetskog prijedloga, kao to je ukupna potronja, ukupna
projekcija prihoda, kao i dug u narednoj budetskog godini (IBP 2009b, str. 8).
34
Pratei dokumenti se odnose na dokumente koje izvrna vlast uini dostupnim u isto vrijeme ili nekoliko
dana nakon to predstavi prijedlog zakonodavnom tijelu (IBP 2009b, str. 9).
35
Ovo pitanje postavljeno je u sekciji o dodatnim kljunim informacijama za budetsku analizu i nadzor,
koja je dio sekcije o sadraju prijedloga budeta (IBP 2007, str. 27, pitanje 63). U odnosu na pristup informacijama,
Upitnik takoer postavlja pitanje da li su graanima dostupne i finansijske i nefinansijske informacije o rashodima
za pojedine programe u formatu koji je detaljniji od prijedloga budeta (osim onih koji se odnose na dravnu
sigurnost ili vojne tajne) (Ibid., str. 28, pitanja 6465).
26
3.3.2. Budetski sadraj: Kako bi budet trebao izgledati?

Upitnik IBP-ja stavlja poseban naglasak na sadraj prijedloga budeta koji priprema izvrna
vlast.36 Ovdje treba napomenuti da pitanja u Upitniku nisu namijenjena za ocjenu kvaliteta ili
kredibiliteta informacija vlade (naprimjer, da li su odreene informacije namjerno izostavljene i
uskraene). Takoer se ne ocjenjuje kredibilitet makroekonomskog planiranja ili ekonomskih
pretpostavki koje se koriste u procjeni budeta (IBP 2008, str. 2).
U tabeli 3 sumirani su kljuni kriteriji koji se mogu primijeniti na lokalni nivo vlasti.
Tabela 3: Kriteriji za transparentan budetski sadraj
Generalni kriteriji
Procjene za budetsku i
naredne godine
Procjene za godine
prije budetske
Sveobuhvatnost
Narativni dio budeta i

nadzor uinka
Informacije prilagoene
graanima
Potkriteriji
37
38
Koristi se organizacijska, funkcionalna, ekonomska i programska
klasifikacija.
39
Procjene prihoda i rashoda prikazane su u ukupnom iznosu i detaljno za
viegodinji period (budetska i dvije naredne godine).
Izvori poreskih/neporeskih prihoda pojedinano su naznaeni.
Podaci o ukupnom neizmirenom dugu vlade za poetak i kraj budetske
godine, o plaanju kamata na dug i o sastavu duga za budetsku godinu
Informacije barem za tekuu budetsku godinu o tome kako prijedlozi politika
u budetu, za razliku od postojeih politika, utjeu na prihode i rashode
(narativno obrazloenje i kvantitativne procjene).
40
Prihodi i rashodi, te informacije o dugu tokom prethodne/prethodnih godina
detaljno su prikazani (npr. po klasifikacijama), ukljuujui stvarnu realizaciju.
Podaci o meuvladinim transferima, o transferima javnim preduzeima
(narativno obrazloenje i kvantitativne procjene) za budetsku godinu
41
Podaci o finansijskoj i nefinansijskoj imovini, zaostalim izdacima,
potencijalnim odgovornostima, poreskim izdacima (narativno obrazloenje i
kvantitativne procjene), pojedinim namjenskim prihodima, te pojedinim
izvorima donatorske podrke.
Pojanjenje o vezi izmeu predloenog budeta i izraenih ciljeva definiranih
javnom politikom vlade (prema organizacijskoj jedinici ili funkcionalnoj
kategoriji) za budetsku godinu i viegodinji, najmanje dvogodinji, period
(ukljuujui narativno obrazloenje i kvantitativne procjene).
Nefinansijski podaci (npr. broj korisnika), korisni za ocjenjivanje uinka
programa, ukljueni su u programe potronje; dobro osmiljeni indikatori
uinka koriteni su za programe potronje,42 zajedno sa ciljevima uinka.
Informativni saetak za javnost, koji opisuje budet/prijedlog budeta,
informativni graanski budet (netehnika prezentacija budeta namijenjena
iroj publici), koji opisuje budet/prijedlog budeta, te sveobuhvatan
pojmovnik sa definicijama pojmova koritenih u budetskim dokumentima.
36
Ovo je samo saetak pitanja iz Upitnika, koja smatramo relevantnim za lokalni nivo. Upitnik obino prua
tri ili pet razliitih mogunosti odgovora, koje odraavaju gradacije nivoa detalja pruenih informacija, to, zbog
nedostatka prostora, nije u potpunosti iskazano u tabeli 3. Pitanja se obino odnose na prijedlog budeta i prateu
budetsku dokumentaciju.
37
Funkcionalna klasifikacija treba biti kompatibilna sa meunarodnim standardima (IBP 2008, str. 2).
38
Prema Upitniku, ne postoji standardna definicija programa. U Upitniku se ovaj termin odnosi na bilo koji
nivo detalja ispod organizacijske jedinice, npr. na ministarstva ili odjele (IBP 2009b, str. 22).
39
To podrazumijeva, naprimjer, da su procjene srednjorone potronje prikazane za sve programe, te prema
jednoj ili vie klasifikacija (funkcionalna, ekonomska, organizacijska), ili da su procjene ukupnog nivoa prihoda na
viegodinjoj osnovi prikazane prema pojedinim izvorima prihoda i klasifikaciji prihoda (poreski/neporeski) (IBP
2007, str. 5-6, pitanja 6, 10).
40
Informacije o rashodima u prethodnim godinama kompatibilne s formatom budeta u svrhu poreenja
(Ibid., str. 14, pitanje 26).
41
To bi u idealnom sluaju podrazumijevalo iscrpne informacije, ukljuujui listu imovine, obrazloenje svrhe
imovine, te procijenjenu trninu vrijednost (ako je mogue za nefinansijsku imovinu) (Ibid., str. 18-19, pitanja 3940).
42
Podrazumijeva da su indikatori uinka korisni za ocjenu toga da li je dolo do napretka u odnosu na ciljeve
definirane javnim politikama (Ibid., str. 24, pitanje 53).
ANALITIKA 2011
27
Upitnik takoer precizira sadraj nekih izvjetaja spomenutih u prethodnoj sekciji (npr.
periodinih izvjetaja o izvrenju).43 Izmeu ostalog, godinji izvjetaj o izvrenju budeta44
predstavlja vladin kljuni dokument odgovornosti (OECD 2001, str. 5, l. 1.5), a treba
sadravati sljedee:45
objanjenje razlike izmeu usvojenih i realiziranih rashoda, ukljuujui promjene u

budetu tokom godine koje je odobrilo zakonodavno tijelo, te programski nivo detalja u
obrazloenju razlika izmeu usvojenog i realiziranog;
objanjenje razlike izmeu usvojenih i realiziranih prihoda, ukljuujui promjene u

budetu tokom godine koje je odobrilo zakonodavno tijelo;
objanjenje razlike izmeu originalnih procjena za finansijske podatke i indikatora uinka

i onoga to je realizirano.
Prema Najboljim praksama OECD-a, godinji izvjetaj o izvrenju, u smislu formata i detaljnosti,
treba odraavati format odobrenog budeta (OECD 2001, str. 5, l. 1.5).
Ipak, kako navodi Rubin, lokalna uprava treba oprezno odluiti o iscrpnosti budetskih
informacija. Priprema i interpretacija iscrpnih budeta moe postati prekompleksna, jer se u
njima mogu pomijeati razliiti nivoi kvaliteta podataka, a viak informacija moe sakriti
oigledne podatke ili podrazumijevati nivo opinske kontrole koji nije realan i zakonski opravdan
(Rubin 2007, str. 134). Integracija razliitih programa i aktivnosti (npr. grantova za posebne
namjene), poduprijeta dodatnim analizama i dodatnim podacima (npr. raspored otplaivanja
duga), koji naglaavaju nezavisnost i svrhu izvora prihoda, obim usluga lokalne uprave i njen
fiskalni poloaj, moe biti jedan od naina da se takvi problemi premoste (Ibid., str. 134135).
No, u veini literature, autori se snano zalau za uvoenje budetiranja zasnovanog na
uinku46 (performance-based budgeting) na lokalnom nivou, gdje je potronja direktno
povezana sa nivoom usluga (Mikesell 2007; Shah i Shen 2007; Mullins 2007; Van Zyl 2008).
Prema Shahu i Shenu, tradicionalna prezentacija rashoda po stavkama, bazirana na ulaznim
sredstvima, definira gornje granice budetske raspodjele i na taj nain kontrolira prekomjernu
potronju, ali ne ukazuje na uinkovitost koritenja resursa, niti povezuje ulazna sredstva sa
izlaznim rezultatima. Naglasak na ulazna sredstva odgovara tradicionalnim administrativnim
mehanizmima kontrole, dok je naglasak na rezultate u skladu sa menaderskom diskrecijom
43
Upitnik se bavi sadrajem ovih dokumenata u sekciji o budetskom procesu. Sadraji svih izvjetaja, zbog
ogranienog prostora, nee biti razmotreni.
44
to se tie godinjeg izvjetaja, odreena pitanja koja nisu relevantna za lokalni nivo vlasti su izostavljena.
45
Za sve kriterije neophodno je narativno obrazloenje i kvantitativna procjena.
46
Budetiranje zasnovano na uinku ujedno predstavlja i svrhu i ciljeve potronje, trokove potrebne za
postizanje ciljeva kroz programe i aktivnosti, te ishode i usluge koje trebaju biti pruene unutar programa.
Sveobuhvatan budetski sistem, pored ulaznih i posrednih sredstava, izlaznih rezultata (kvantitet i kvalitet pruenih
usluga) kao i ishoda (napredak u postizanju ciljeva), takoer bi trebao navesti efekte ili ciljeve programa, te kako
ih postii. Takav pristup budetiranju sadri korisne indikatore o efikasnosti i kvalitetu vladinih aktivnosti. Indikatori
mogu biti: kvalitet (poput pravovremenosti, dostupnosti), zadovoljstvo klijenata, produktivnost (izlazni rezultati po
satu), efikasnost (troak po jedinici izlaznog rezultata) (Shah i Shen 2007, str. 154).
28
i poveanom odgovornosti za uinak vlade (Shah i Shen 2007, str. 152153). Informirano
donoenje odluka o budetu olakano je informacijama o postignutim ciljevima u oblasti
pruanja usluga (Ibid., str. 154).
tavie, autori istiu kako budetiranje zasnovano na uinku nije teko administrirati na
lokalnom nivou zbog visoke vidljivosti i mjerljivosti isporuke lokalnih usluga. Graani su bolje
informirani o nivou uinka lokalnih vlasti, to moe ohrabriti njihov angaman, jer mogu bolje
razumjeti budet ako on sadri programske ciljeve, trokove i uinak (Ibid., str. 155, 158).
Ipak, autori istiu kako budet zasnovan na uinku treba biti praen promjenama u itavom
budetskom sistemu (Ibid., str. 158). Potreban je poticaj za povean uinak i odgovornost za
rezultate, to esto signalizira iru reformu javne uprave (Ibid., str. 166). Implementacija
budetiranja zasnovanog na uinku zavisi od nekoliko stvari: konsenzusa meu dravnim
slubenicima da je reforma neophodna, jasne motivacije slubenika kao i jasne svrhe i korisnika
informacija o uinku; zakonodavne podrke i angamana u kreiranju ciljeva uinka, indikatora,
sistema nadzora i evaluacije uinka; administrativne provedivosti, posebno u smislu
vremenskog okvira za implementaciju i razvoja uniformnog, valjanog i pouzdanog sistema za
finansijsko izvjetavanje i izvjetavanje o uinku (Ibid., str. 165166).
3.3.3. Otvorenost budetskog procesa

U meunarodnoj literaturi postoje razliiti standardi kada je u pitanju transparentnost
budetskog procesa, kao to je to prethodno objanjeno. Razlog za to jest to je definiciju
procesa teko dati. Strukturalni preduvjeti za otvorenost npr. valjani sistemi raunovodstva
tretiraju se kao dio procesa u nekim meunarodnim okvirima za transparentnost, dok je u
drugim fokus na nadzoru, kontroli ili ueu zakonodavne vlasti i graana u budetskom
procesu. U Upitniku otvorenog budeta IBP-ja, u budetskom procesu naglasak je stavljen na
mehanizme nadzora koji provode lokalne skuptine/vijea, graani ili Vrhovna revizijska
institucija (SAI).
Pitanja iz Upitnika otvorenog budeta IBP-ja o budetskom procesu relevantna za lokalni nivo
vlasti mogu biti sumirana prema razliitim fazama budetskog ciklusa.47 Tabela 4 sadri razliite
aspekte, ujedno i odgovore iz Upitnika koji odraavaju najbolju praksu (IBP 2007, str. 3052).
47
Pitanja koja se tiu sadraja, a koja su spomenuta u prethodnom poglavlju, ovdje su izostavljena. Takoer
su izostavljena pitanja o statusu, nadlenostima i nezavisnosti ureda za reviziju, jer nisu relevantna za lokalni nivo
(za vie detalja pogledati IBP 2007, pitanja 114, 116, 117, 118).
ANALITIKA 2011
29
Tabela 4: Kriteriji za otvorenost budetskog procesa

Faza
Kriteriji
Priprema budeta koju vri

lokalna vlast
Datum objave prijedloga budeta poznat je unaprijed/propisan zakonom;

postoji detaljan raspored koji lokalna vlast objavi u javnosti i prati u praksi.
Lokalna vlast organizira konsultacije sa irokim spektrom predstavnika
skuptine/vijea i javnosti u procesu odreivanja budetskih prioriteta.
48
Detaljan predbudetski izvjetaj, koji sadri makroekonomski i fiskalni okvir,

objavljen je javnosti barem etiri mjeseca prije poetka budetske godine.
Usvajanje budeta koje vri
skuptina/ vijee
Skuptina/vijee budet dobija dovoljno rano na razmatranje

(barem tri mjeseca prije poetka budetske godine).
Komisija skuptine/vijea organizira javne rasprave o makroekonomskom i
fiskalnom okviru, gdje se moe uti i svjedoenje lokalne vlasti i irokog
49
spektra predstavnika javnosti.
Skuptina/vijee ima zakonski autoritet da izmijeni prijedlog budeta.
Usvojeni budet sadri programske informacije.
Izvrenje budeta od
lokalne vlasti
Periodini izvjetaji (mjeseni, polugodinji) i izvjetaji o dugu objavljuju se

50
pravovremeno i redovno, a njihov sadraj zadovoljava kriterije.
Ne postoje vjerodostojni medijski izvjetaji u prethodnoj godini o javnim
nabavkama koje nisu pratile otvoren i konkurentan proces nadmetanja.
Lokalna vlast trai odobrenje od opinske skuptine/vijea ili ih prethodno
51
informira o preraspodjeli sredstava po organizacijskim jedinicama. (Manje)
suplementarne budete obino odobrava skuptina/vijee, i to prije nego to
52
su sredstva potroena, ili ih lokalna vlast rijetko predlae. Skuptina/vijee
odobrava koritenje nenamjenskih sredstava ili drugih sredstava bez
naznaene svrhe u budetu prije nego to su potroena ili takva sredstva
uope nisu dio budeta.
Godinji izvjetaj o izvrenju

lokalne vlasti i Vrhovna
revizijska institucija (SAI)
SAI vri reviziju godinjih izvjetaja o izvrenju, pravovremeno objavljuje

53
izvjetaje (uz saetak), a dvije godine nakon zavretka fiskalne godine svi ili
veina godinjih rashoda su revidirani i izvjetaji objavljeni.
SAI ili skuptina/vijee redovno objavljuje sveobuhvatan izvjetaj o
praenju mjera lokalne vlasti u skladu sa preporukama revizije.
SAI ima formalne mehanizme komunikacija sa javnosti i dobija albe i
sugestije od javnosti za potencijalne revizije.
Tijelo opinskog vijea/skuptine razmatra (sve) revizorske izvjetaje.
Lokalna vlast objavljuje izvjetaje o preduzetim koracima prema
preporukama ili nalazima revizije koji ukazuju na potrebu otklanjanja nepravilnosti.
Ove obaveze esto se spominju u literaturi o odgovornosti javnim finansijama. Naprimjer, Van
Zyl istie da izvjetaje o izvrenju mogu koristiti raunovoe da pozovu naelnike odjeljenja na
odgovornost, ministri ili slube da raunovoe pozovu na odgovornost ili, pak, zakonodavna
vlast koja izvrnu vlast moe pozvati na odgovornost (Van Zyl 2008, str. 9192).
48
Pojanjenje vladinih fiskalnih i makroekonomskih politika, politike i prioriteta vlade radi pripreme detaljnih
procjena u buduem budetu sadri narativni i kvantitativni dio (IBP 2007, str. 32, pitanja 7273).
49
Skuptina/vijee takoer treba objaviti informativne izvjetaje o ovim javnim raspravama, ukljuujui
svjedoenja sa rasprava u pismenoj formi (IBP 2007, str. 35, pitanje 78). Ipak, ovo pitanje u veoj mjeri se odnosi
na vie nivoe vlasti, koji trebaju definirati makroekonomski i fiskalni okvir.
50
Vrlo slini kriterijima obraenim u prethodnoj sekciji (za vie detalja pogledati IBP 2007, str. 36-41, pitanja
8295).
51
Osim kada se radi o iznosu ispod minimuma odreenog u zakonu (IBP 2007, str. 42, pitanje 96).
52
Zahtjevi za suplementarne budete trebaju iznositi 2% ili manje od originalnog budeta (Ibid., str. 43,
pitanje 99).
53
U idealnom sluaju, nakon zavretka fiskalne godine, revizije finalnih rauna objavljuju se u javnosti u roku
od est mjeseci ili ranije (Ibid., str. 47, pitanje 111).
30
Kada je u pitanju revizija, Mullins (2007) istie da zakonodavna vlast, pa tako i skuptine/vijea
opina moraju imati nezavisnu mogunost da provjere vjerodostojnost administrativnog
izvrenja budeta i pravilnog upravljanja sredstvima, jer je inae njeno usvajanje budeta
beznaajno (Ibid., str. 233). Meunarodna federacija raunovoa (IFAC) i Meunarodna
organizacija vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI) pruaju osnovni okvir za reviziju (za vie
vidjeti Schaeffer 2008, str. 143-188). Eksterna revizija treba biti javna, sa obaveznim
preporukama i provjerom primjene preporuka od izvrne vlasti; drugim rijeima, uprava treba
biti odgvorna za primjenu preporuka u revizorskom izvjetaju.
ANALITIKA 2011
31
4. Analitiki okvir
Kako bi se odgovorilo na gore navedena istraivaka pitanja, a to su:
1) Da li su budeti na lokalnom nivou transparentni?
2) Da li je lokalni budetski proces otvoren u smislu da dozvoljava nadzor i uee?
odluili smo se da okvirno pratimo Upitnik IBP-ja54 u kontekstu tri segmenta transparentnosti
budeta i budetskog procesa, i to: dostupnosti budetskih dokumenata, jasnoe i
sveobuhvatnosti budetskog sadraja, kao i otvorenosti procesa (detaljno predstavljeni
u sekcijama 3.2.1, 3.2.2. i 3.2.3). Ovaj okvir ne prati se u potpunosti iz nekoliko razloga.
Koritenje metode studije sluaja i prikupljanje podataka kroz polustrukturirane intervjue nije u
skladu sa metodologijom upitnika koju primjenjuje IBP. Naglasak na budetski proces na
lokalnom nivou ne podudara se sa dijelovima upitnika koji se odnose na dravni nivo. Takoer,
budui da je analizirano est opina, istraivanje bi bilo preopseno ako bi se na svaki sluaj
primijenio ovaj vrlo iscrpan upitnik. Upitnik se takoer uglavnom fokusira na praksu u datoj
zemlji, a ne previe na zakonski okvir,55 dok su u ovoj studiji oni podjednako razmatrani.
Ideja je da se razmotri transparentnost de facto i de jure (Van Zyl 2008, str. 81). Za potrebe ovog
istraivanja, transparentnost de jure (zakonski okvir BiH) i de facto (lokalna praksa) usporeene
su s najboljim meunarodnim praksama, to jeste Upitnikom IBP-ja, koji sadri najee
spomenute standarde i norme u literaturi; de facto transparentnost takoer se poredi sa
zakonskim okvirom, budui da se zakoni nuno ne potuju u praksi.
Analiza zakonskog okvira uglavnom se odnosi na sljedee dokumente:
Zakon o budetskom sistemu RS-a (ZOBS RS-a) i Zakon o budetima FBiH (ZOB FBiH)
Zakon o lokalnoj samoupravi RS-a (ZOLS RS-a) i Zakon o principima lokalne

samouprave FBiH (ZOPLS FBiH)
drugi akti (npr. pravilnici o izvjetavanju) i dokumenti okvirnog budeta
opinski statuti i poslovnici o radu OV/SO, budeti i drugi budetski dokumenti
Praksa je primarno analizirana na osnovu est studija sluajeva u oba entiteta: Grude, Hadii
i Teanj u FBiH te Kostajnica, Modria i Rogatica u RS-u. Ovdje se istraivanje uglavnom
zasniva na intervjuima, lokalnoj budetskoj dokumentaciji i dodatnim izvorima (izvjetaji, podaci
itd.). Vano je napomenuti da ovo istraivanje nema namjeru da kvantitativno ocijeni, rangira
54
Treba napomenuti da se strogo ne slijede ni analitike kategorije ili sekcije unutar Upitnika. Naprimjer,
razliiti aspekti dostupnosti budetskih dokumenata, koji se u Upitniku ne nalaze samo u sekciji o dostupnosti
budetskih dokumenata ve i u druge dvije sekcije, bit e razmatrani na jednom mjestu u ovom izvjetaju.
55
Nekoliko pitanja iz Upitnika takoer se odnosi na zakonski budetski okvir. Obrazloenje za primaran
fokus upitnika na praksu, koje navodi IBP, jest da je to uraeno zbog mogunosti nepotivanja dobrih zakona u
praksi (IBP 2009b, str. 6).
32
ili meusobno usporedi opine. Ideja je da se prui uvid u lokalnu budetsku transparentnost
i da se raspravlja o tome zato je situacija takva kakva jeste, a ako je potrebno, da se ponude
korisne preporuke.
Za aspekt dostupnosti informacija, testirano je potivanje ZOSPI-ja od svih opina u BiH.
Takoer je uraena procjena dostupnosti budetskih dokumenata na slubenim web-sajtovima
svih bosanskohercegovakih opina koje imaju web-sajtove.
ANALITIKA 2011
33
5. Pregled javnih finansija na

lokalnom nivou u BiH
5.1. Funkcionalna i fiskalna decentralizacija u BiH
BiH je administrativno i politiki kompleksna zemlja, sa brojnim nivoima vlasti. Sadri dva
entiteta Federaciju (FBiH) i Republiku Srpsku (RS),56 te Distrikt Brko kao zasebnu
administrativnu jedinicu,57 a unutar FBiH postoji 10 kantona. Osim toga, postoje 143 jedinice
lokalne uprave u oba entiteta: 80 u FBiH i 63 u RS-u.58
Nadlenost za lokalnu upravu data je entitetima u BiH. Prava i nadlenosti lokalne uprave
regulirani su entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi. Ipak, uprkos razlikama u veliini,
stanovnitvu i resursima,59 jedinicama lokalne uprave zakonom su dodijeljene jednake
nadlenosti. Izmeu ostalog, one su zaduene za komunalne usluge, a pruaju i brojne
administrativne i socijalne usluge. Takoer, neke od nadlenosti dijele sa kantonima u FBiH i
entitetskim nivoima u RS-u (npr. obrazovanje i socijalna skrb).
Iako je BiH ratificirala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi jo 2002. godine, decentralizacija
je spora, to se djelimino moe pripisati kompleksnom administrativnom i politikom ureenju.
Procjena iz 2006. Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (CLRAE) Vijea Evrope
upozorava na, izmeu ostalog, nejasnu raspodjelu mandata izmeu razliitih nivoa vlasti.
Jedinice lokalne uprave su premale i/ili imaju granice koje spreavaju efikasnu primjenu
njihove nadlenosti (CLRAE 2006). Princip supsidijarnosti, koji nalae da vlasti najblie
graanima vre javne dunosti, takoer se ne potuje, budui da u FBiH, ak i poslije usvajanja
Zakona o principima lokalne samouprave, mnoga pitanja ostaju predmet kantonalnog zakona,
a odnos izmeu razliitih zakonskih odredbi i nadlenosti vlasti na federalnom i kantonalnom
nivou prouzrokuje probleme. U sluaju manjih kantona, teko je garantirati ekskluzivne
nadlenosti lokalnih vlasti, koje se u ovom pogledu takmie sa kantonima, navodi se u izvjetaju
(CLRAE 2006).
56
57
58
Za razliku od FBiH, RS je centraliziran entitet.

Brko Distrikt zasebna je administrativna jedinica pod suverenitetom drave.
Gradovi i opine su jedinice lokalne samouprave. Istono Sarajevo i Banja Luka u RS-u te Sarajevo i
Mostar u FBiH su gradovi. Sarajevo i Istono Sarajevo kao administrativne jedinice sadre etiri, odnosno est
opina: Centar, Novi Grad, Novo Sarajevo i Stari Grad; odnosno, Sokolac, Pale, Istonu Ilidu, Istono Novo
Sarajevo, Trnovo i Istoni Stari Grad. Drugim rijeima, RS se sastoji od 61 opine i dva grada, a FBiH od 78 opina
i dva grada.
59
Iako ovi podaci ne predstavljaju prosjek, opina s najveim brojem stanovnika u BiH je Banja Luka sa
225.123 stanovnika, a najmanja je Istoni Drvar sa 46 stanovnika (Republiki zavod za statistiku RS-a 2010).
Postoje 33 nove opine koje su nastale nakon rata, tj. nakon 1995, a koje su se uglavnom odvojile od drugih
opina ili su nastale podjelom ranijih opina entitetskom linijom razdvajanja. Prema studiji Svjetske banke, mnoge
nove opine su male, ruralne, imaju minimum infrastrukture i naseljene su izbjeglicima ili interno raseljenim licima
iz matine opine (Svjetska banka BiH 2009, str. 2). Zvanina rang-lista razvijenosti u RS-u pokazuje da su 33 od
62 opine nerazvijene ili izrazito nerazvijene, dok je 30 od 79 opina u FBiH nedovoljno ili izrazito nerazvijeno
(Rang-lista RS-a 2009, Federalni zavod za programiranje razvoja 2010).
34
Izvjetaj Svjetske banke iz 2009. godine o lokalnoj upravi i pruanju usluga u BiH navodi da je
jasnoa i transparentnost u raspodjeli uloga i nadlenosti izmeu razliitih nivoa vlasti kljuna
za promoviranje uspjenog rada, jer e inae funkcionalne oblasti biti nepokrivene ili e se
poklapati, to moe dovesti do gubitka resursa i uloenih napora i do nedostatka odgovornosti
(Svjetska banka BiH 2009, str. 26). Izvjetaj ukazuje na to da u nekim sektorima (poput sektora
puteva) odgovornosti viih nivoa vlasti dovode do fragmentacije, koja zauzvrat moe smanjiti
kapacitete i utjecati na pruanje usluga, te da je neophodno pojednostavljenje i usklaivanje
funkcionalnih zadataka kako bi se ostvarile utede i unaprijedila koordinacija (Ibid., iii). Izvjetaj
istie slabu ulogu koordinacije i nadzora sektorskih ministarstava viih nivoa vlasti (Ibid., str. 27),
te ukazuje na potrebu razvoja sektorskih politika i strategija, koje e u saradnji sa opinama biti
primijenjene i na lokalnom nivou (Ibid., str. 79). Takoer, izvjetaj ukazuje i na znaaj jasne
raspodjele uloga i nadlenosti kao preduvjeta za odgovornost (Ibid., str. 26).
U pogledu fiskalne pozicije, opine imaju vlastite prihode (npr. administrativne takse, poreze,
naknade) i dijele niz prihoda sa viim nivoima. Dravni zakon o PDV-u60 i entitetski zakoni koji
reguliraju raspodjelu sredstava61 doveli su do transparentnijih, predvidljivijih i stabilnijih izvora
prihoda za efikasnije planiranje te do fiskalnog izjednaavanja. Prema entitetskim zakonima o
dugu, opine takoer imaju pravo da se zadue.62 Studija Svjetske banke opinama ipak
preporuuje da kratkorono jaaju vlastite prihode tako to e poboljati kvalitet usluga, te da
poveaju stope tarifa na nivoe koji e omoguiti pokrivanje trokova za pruanje usluga.
Srednjorono, opine bi trebale razviti izdanije poreske osnovice. To se posebno odnosi na
bogate, urbane opine, koje e srednjorono imati manje koristi od sadanjeg sistema
raspodjele sredstava (Ibid., str. 51).
5.2. Budetiranje i finansijsko upravljanje na lokalnom nivou

Pripremu, usvajanje, izvrenje i nadzor budeta na lokalnom nivou propisuju ZOB FBiH i ZOBS
RS-a. Izmeu ostalog, zakoni sadre budetske kalendare, a takoer utvruju nadlenosti
razliitih aktera u budetskom procesu.
Brojne reforme u oblasti javnih finansija direktno ili indirektno utjeu na lokalni nivo vlasti.63 Kao
dio Projekta jaanja upravljanja javnim finansijama (SPEM), koji je finansirao DFID i koji se
trenutno nalazi u svojoj treoj i finalnoj fazi, dokumenti okvirnog budeta (DOB) kao dio
60
U opinama RS-a prihodi od indirektnih poreza ine oko 80% ukupnih poreskih prihoda, a u FBiH oko
60%, ukoliko se zbog posebnog naina raspodjele i evidentiranja iskljue sarajevske opine (OMA 2009, str. 6).
61
Regulirano izmijenjenim ZOBS-om RS-a i Zakonom o pripadnosti javnih prihoda FBiH.
62
Iako se mogunost zaduivanja obino smatra pozitivnom, jer moe dovesti do vee fiskalne odgovornosti
i autonomije, vii nivoi vlasti moraju pratiti potencijalne fiskalne rizike opinskog zaduivanja (Svjetska banka BiH
2009, str. 6061).
63
U svom zahtjevu za stand-by aranmanom sa MMF-om, u lanu 26. Pisma namjere,
bosanskohercegovake vlasti su se obavezale da e provesti znaajne strukturalne reforme za odrivost javnih
finansija, to, izmeu ostalog, ukljuuje i uvoenje procedura za viegodinje budetiranje na razliitim nivoima
vlasti (MMF 2010, str. 55).
ANALITIKA 2011
35
srednjoronog okvira rashoda (SOR) uvedeni su na dravnom, entitetskom i kantonalnom

nivou. DOB, koji se svake godine priprema za srednjoroni (trogodinji) period, sadri
srednjorone makroekonomske pretpostavke i projekcije, fiskalne projekcije, fiskalnu strategiju,
prioritete potronje i gornje granice rashoda za budetsku godinu i preliminarne procjene za
naredne dvije godine (SPEM III 2010a, str. 11). DOB prua smjernice i za pripremu lokalnih
budeta.64 SPEM III takoer radi na uvoenju programskog budetiranja na entitetskom i
dravnom nivou, koje sadri aspekte budetiranja zasnovanog na uinku (pogledati SPEM III
2010b). Projekt upravne odgovornosti (GAP), koji su finansirali USAID i SIDA, u pet partnerskih
opina u BiH,65 takoer je pokrenuo pilot projekat uvoenja programskog budetiranja. Primjena
automatiziranog sistema trezora na viim nivoima takoer je dovela do poboljane kontrole i
discipline u izvrenju budeta i poboljanog upravljanja novcem u cjelini (Svjetska banka BiH
2007, str. 8). Trezori na lokalnom nivou obavezni su prema entitetskim zakonima i trenutno se
uvode u oba entiteta.
Brojne donatorske inicijative u oblasti PFM-a i budetiranja radile su na uvoenju
transparentnijih budetskih praksi na lokalnom nivou, npr. kroz Projekat reforme opinske
uprave (MAP) ili Lokalno je primarno OSCE-a; na uvoenju transparentnih kriterija za odabir
projekata NVO finansiranih iz budeta, npr. kroz Projekat jaanja lokalne demokratije (LOD)
UNDP-ja; na planiranju kapitalnih investicija (CIP) i uvoenju finansijskog softvera kroz GAP
projekat; te na participatornom budetiranju kroz Projekat lokalnog razvoja (CDP) Svjetske
banke itd.
Ipak, uprkos znaajnoj donatorskoj podrci i promjenama zakona u posljednjih deset godina,
lokalno upravljanje finansijama i budetske prakse suoavaju se sa brojnim preprekama.
Prema procjeni Svjetske banke o rezultatima PFM-a u 20 opina:66
Potrebne su daljnje reforme za poboljanje kredibiliteta budeta u vidu jaanja tehnikog

kapaciteta za planiranje prihoda i osiguravanje predvidljivosti zajednikih prihoda i
transfera sa viih nivoa vlasti, jer su kapaciteti za planiranje prihoda trenutno slabi
(djelimino i zbog nepredvidljivosti transfera viih nivoa vlasti ili prebacivanja mandata na
lokalni nivo), kao i kapaciteti za izvrenje i nadzor.
Sveobuhvatnost budeta treba se poboljati, posebno u vidu potivanja kontnih

planova.67 Nadzor subvencija i garancija javnim preduzeima je slab, to moe smanjiti
transparentnost i stvoriti fiskalni rizik.
Potencijal za viegodinje budetiranje i strateko sektorsko planiranje nizak je zbog

nepredvidivosti transfera viih nivoa i slabih opinskih kapaciteta. Gotovo da ne postoji
veza izmeu stratekih dokumenata viih nivoa i lokalnih budeta. Bez obzira na DOB,
nedostaje strateka raspodjela sredstava.
64
65
66
67
Na osnovu dokumenata okvirnog budeta, opine pripremaju smjernice za budetske korisnike.

Intervju sa predstavnikom GAP-a.
Studija je primijenila okvir PEFA, prilagoen lokalnom nivou vlasti.
Izvjetaj istie da entitetski kontni planovi nisu potpuno usklaeni sa meunarodnim standardima, to
dovodi u pitanje kompatibilnost informacija u odnosu na standarde i transparentnost potronje (Svjetska banka BiH
2009, str. 7172).
36
U odnosu na predvidljivost i kontrolu izvrenja budeta, kantonalnim i opinskim

upravama nedostaje kapacitet za uvoenje discipline u sistem izvrenja, to vodi do
neefikasne i nedjelotvorne primjene politika i programa, kao i do nerazvijenog sistema
upravljanja gotovinom i dugom. To ograniava sposobnost opina da uspjeno provode
velike kapitalne projekate. Administracija prihoda je neuinkovita jer opinama nedostaje
administrativna i politika nezavisnost nad oporezivanjem; takoer, kvalitet interne revizije
je slab.
Raunovodstvo, evidentiranje i izvjetavanje je slabo, djelimino zbog nedostatka osoblja

i neadekvatnih smjernica finansijskih slubi.
Eksterni nadzor i revizija na lokalnom nivou su rijetki zbog nedostatka kapaciteta

institucija nadlenih za reviziju68 (Svjetska banka BiH 2009, str. 6977).
Ovakvi nalazi potencijalno ukazuju na to da strukturalni preduvjeti za budetsku

transparentnost, spomenuti u prethodnom poglavlju, nedostaju na lokalnom nivou.
68
Izvjetaj takoer ukazuje na pozitivne prakse, npr. u odnosu na dostupnost budeta i javne nabavke.
ANALITIKA 2011
37
6. Dostupnost budeta i budetskih

dokumenata
6.1. Uvod
Javna dostupnost budeta i budetskih dokumenata jedan je od kljunih preduvjeta za
budetsku transparentnost. Prema Upitniku otvorenog budeta, dokumenti se smatraju javno
dostupnim ako su uope napisani i besplatno dostupni javnosti, uz minimalnu naknadu, po
zahtjevu relevantnoj vladinoj slubi, ili ako im se moe pristupiti direktno (npr. preko interneta).
Ne smatraju se dostupnim ako je neophodna pretplata na specijalnu publikaciju (npr. slubeni
glasnik) organa vlasti, osim ako je ona besplatna, dostupna u javnoj biblioteci ili uz plaanje
minimalne naknade (IBP 2009b, str. 1213).
Unutar dostupnosti, Upitnik razmatra da li su dokumenti uope pripremljeni, da li su javno
dostupni i da li su pravovremeno objavljeni. De facto i de jure, takoer je razmotreno pravo na
pristup vladinim informacijama (IBP 2007, str. 27, pitanje 63).69
U narednim poglavljima analiziran je zakonski okvir koji se odnosi na dostupnost budetskih
dokumenata, kao i praksa u est bosanskohercegovakih opina. Istraivanje potivanja
ZOSPI-ja i analiza dostupnosti budetskih dokumenata na slubenim opinskim web-sajtovima
odnose se na sve bosanskohercegovake opine. Sve su opine obuhvaene zbog relativne
lakoe provoenja ovog segmenta istraivanja; takoer, htjeli smo provjeriti da li se i na koji nain
promijenilo potivanje ZOSPI-ja od 2006. godine kada je provedeno slino istraivanje, ali i
obuhvatiti sve opine, to do sada nije uraeno za lokalni nivo. Takoer, htjeli smo vidjeti da li su
i u kojoj mjeri sve bosanskohercegovake opine prisutne i svjesne znaaja objavljivanja
budetskih dokumenata na internetu, to je takoer prvo istraivanje ove vrste u BiH.
6.2. Rezultati dosadanjih izvjetaja o aspektu

dostupnosti informacija u BiH
Izvjetaji i podaci za BiH koji su razmatrali pitanje dostupnosti lokalnih budetskih informacija
generalno su pozitivni. Studija Svjetske banke iz 2009. godine, izmeu ostalog, analizirala je i
pristup javnosti fiskalnim informacijama u 20 opina i dola do zakljuka da su opine pruale
razuman pristup javnosti informacijama. Sve su opine provele javne rasprave o nacrtu budeta
prije nego to je on dostavljen OV/SO. Sve su opine objavile usvojene budete u slubenim
69
Zanimljivo je da se u metodolokom obrazloenju Upitnika otvorenog budeta navodi da nain na koji su
budetski dokumenti distribuirani ili nedistribuirani javnosti ne utjee na rang odreene zemlje u Indeksu otvorenog
budeta, koji se pravi na osnovu upitnika, tj. da se ovaj faktor ne uzima u obzir pri ocjenjivanju budetske
transparentnosti zemalja, ve se prikuplja kako bi se analizirao rastui trend dostupnosti budeta na internetu (IBP
2008, str. 6).
38
glasnicima, a skoro sve su ih objavile i na oglasnim tablama. etvrtina opina je budete

objavila na internetu, sa razliitim nivoom detalja. Sve su pripremile tromjesene izvjetaje o
izvrenju za OV/SO, koji su javnosti dostupni za zahtjev (Svjetska banka BiH 2009, str. 73).
S druge strane, istraivanja o potivanju ZOSPI-ja nisu pokazala optimistine rezultate. Ipak,
treba napomenuti da su se dosadanja istraivanja uglavnom fokusirala na vie nivoe vlasti.
U okviru istraivanja IREX ProMedia iz 2002. godine, poslano je 70 zahtjeva na adrese 60
javnih institucija, a dobijeno je 19 odgovora sa traenim informacijama ili 27%. Istraivanje
Transparency Internationala BiH provedeno 2004. godine na uzorku od 100 zahtjeva rezultiralo
je sa 59% odgovora. Centar za slobodan pristup informacijama, u saradnji sa Helsinkim
komitetom Hrvatske i NVO-om Yucom iz Srbije, 2005. je proveo istraivanje na uzorku od 110
zahtjeva i dobio 57% odgovora (Mediacentar Sarajevo 2006). Istraivanje Mediacentra
Sarajevo iz 2006. godine na uzorku od 240 zahtjeva razliitim vrstama javnih institucija
(zakonodavna, izvrna vlast, sudstvo itd). na svim nivoima vlasti dobilo je 68,7%70 odgovora.
Ukupno je 58,8% odgovora bilo u skladu sa zakonom, 8,8% protivno zakonu, dok 31,7%
institucija nije odgovorilo.71 75% dostavljenih odgovora bilo je u skladu sa zakonskim rokom. Na
opinskom nivou, zahtjevi su poslani na adrese 97 institucija. Od toga, ukupno je 60,8%
odgovora bilo u skladu sa zakonom, 8,2% u kontradikciji, dok na 30,9% zahtjeva nije
odgovoreno (Ibid., str. 3233).
U bosanskohercegovakoj literaturi se kao razlog za nepotivanje ZOSPI-ja obino navode slabi
kapaciteti dravnih institucija da djeluju u skladu sa zakonom. Kako se navodi u Studiji sistema
nacionalnog integriteta BiH Transparency Internationala iz 2006, poto je Zakon o slobodi
pristupa informacijama napredan pravni tekst, u implementaciji se nailo na ozbiljne prepreke.
Naime, veina dravnih institucija jednostavno nema kapacitet, kako ljudski tako ni tehniki, da
u skladu sa Zakonom odgovori na zahtjeve za pristup informacijama (Transparency
International BiH 2006, str. 199). Indikativna je takoer i injenica da, kako se navodi u izvjetaju
Mediacentra Sarajevo, neke javne institucije do momenta istraivanja nisu primile niti jedan
zahtjev, te da se u boljim sluajevima radi o nekih 20 zahtjeva godinje, to ukazuje na to da je
BiH u poetnoj fazi implementacije ZOSPI-ja (Mediacentar Sarajevo 2006, str. 8).
Kada su u pitanju trendovi objavljivanja javnih informacija na internetu i razvoj elektronske
uprave/vlade (e-uprave/vlade) openito, istraivanja ukazuju na to da BiH jo uvijek ne biljei
znaajan napredak u ovoj oblasti.
Prema upitniku o e-upravi UN-a iz 2008. godine, BiH kao zemlja ima stepen e-spremnosti vlade
nii od evropskog i svjetskog prosjeka,72 a i openito je na najniem stepenu razvoja e-vlade;
u okviru toga, indeks oficijelnog prisustva na webu bosanskohercegovakih dravnih institucija
70
Odnosi se na konaan broj odgovora nakon dva kruga zahtjeva. U drugom krugu zahtjevi su poslani onim
institucijama koje se nisu oglasile nakon prvog kruga (Mediacentar Sarajevo 2006, str. 7).
71
0,8% se odnosi na kategoriju ostalo.
72
Istraivanje ne obuhvata lokalni nivo vlasti.
ANALITIKA 2011
39
nii je od drugih zemalja u bivoj Jugoslaviji, osim Crne Gore (UN 2008, u: Isanovi 2010, str.
246249). Slini su i podaci u Indeksu spremnosti za umreavanja Svjetskog ekonomskog
foruma, gdje je na ljestvici od 134 zemlje BiH zauzela 106. mjesto. Ipak, postoji primjetan
kontinuiran rast u odnosu na broj korisnika interneta, rast i razvoj irokopojasne konekcije,
unapreenje brzine pristupa, smanjenje trokova interneta za krajnje korisnike, te unapreenje
internetskih usluga (Svjetski ekonomski forum 2010, u: Isanovi 2010, str. 246249). Izvjetaj
UNDP-ja o elektronskoj spremnosti u BiH za 2009. godinu ukazuje na znaajne razlike izmeu
urbanih i ruralnih sredina u odnosu na penetraciju informacijsko-komunikacijskih tehnologija
(IKT) u domainstvima (UNDP BiH 2010, str. 9).
Prema istom izvjetaju, bosanskohercegovako drutvo openito napravilo je izuzetan
napredak u razvoju informacijsko-komunikacijskih tehnologija (IKT), ali istovremeno zaostaje
za susjedima u realizaciji zacrtanih ciljeva. U odnosu na 2005. godinu, kada je bilo provedeno
prethodno istraivanje e-spremnosti UNDP-ja, institucije vlasti na svim nivoima napravile su
napredak (naprimjer, preko 95% zaposlenih na dravnom, entitetskom i kantonalnom nivou
vlasti koristi kompjuter). Ipak, izvjetaj istie da web-stranice nisu uniformne ak ni na
kantonalnom nivou, nemaju isti nain formiranja imena domene, ve su proizvod pojedinane
inicijative koja nije sistematski podrana niti ima neki formalni okvir (UNDP BiH 2010, str. 9).
U izvjetaju se takoer navodi podatak da opine u prosjeku investiraju oko 50.000 KM godinje
u hardver i softver, a prosjean budet im je vei od 10 miliona KM (UNDP BiH 2010, str. 9).
Ipak, interesantno je da je zabiljeen rast broja opina koje imaju zvanini web-sajt: 2005.
godine je 62% opina imalo zvanini web-sajt, a 2009. 79% opina (UNDP 2010, str. 18).
Isanovi je istraila da li i u kojoj mjeri opine u BiH koriste IKT da bi svoj rad pribliile
graanima, da bi bile odgovornije i transparentnije, te podstakle intenzivnije uee graana
u procesima donoenja odluka koje su znaajne za lokalnu zajednicu (Isanovi 2010, str. 229).
U okviru istraivanja analiziran je sadraj, funkcionalnost i interaktivnost73 web-sajtova 25 opina
(u regijama/gradovima u kojima je broj pretplatnika na internet vii od 10% od ukupnog broja
lokalnog stanovnitva). Prema rezultatima istraivanja, sadraji veine analiziranih sajtova su
statini i kreirani prije svega u svrhu bazinog informiranja graana o aktivnostima opine, a
rjee kao platforma za jaanje graanskog uea. Neki razvijeniji sajtovi nude dodatne online
usluge, uglavnom ograniene na preuzimanje elektronskih formulara; izuzetak se biljei kod
veih i razvijenijih opina, koje, naprimjer, nude mogunost praenja stanja predmeta. Autorica
zakljuuje da je koritenje IKT-a jo uvijek u ranom stadiju razvoja, a da su web-sajtovi vie
informativni, donekle usluni, i veoma malo ili nimalo participativni. Takoer, ini se da ne
postoji svijest na lokalnom nivou o tome da se, koristei IKT, graani mogu mnogo lake
73
Sadraj se odnosi na vrste informacija dostupne graanima, funkcionalnost na upotrebljivost web-sajtova

kod interesnih grupa, a interaktivnost na dvosmjernost ili viesmjernost komunikacije izmeu graana i vlasti, i
meu graanima. Aspekt sadraja promovira razumijevanje graana jer su im dostupni podaci o opini i lokalnoj
politikoj agendi; funckionalnost ili pristupanost web-sajtova javnosti unapreuje njihovu ukljuenost u politike
procese, dok interaktivnost podrava efikasno uee i kontrolu politike agende (Segaard 2005, u: Isanovi 2010,
str. 252253).
40
konsultirati ili aktivirati da uestvuju u procesima donoenja odluka. Autorica navodi da

paradoksalno, u svijetu dvosmjerne, decentralizirane komunikacije, web-sajtovi opina u BiH
ostaju visoko centralizirani, netransparentni i sutinski zatvoreni za interese, glasove i
djelovanja graana (Ibid., str. 260261).
6.3. Rezultati istraivanja: Zakonski okvir

U ovom poglavlju analiziramo da li je dostupnost budetskih dokumenata prepoznata kao
vaan aspekt budetske transparentnosti, tj. da li predstavlja zakonsku obavezu u BiH i da li
graani po zakonu imaju pravo na pristup ovim dokumentima.
Dostupnost budetskih dokumenata na lokalnom nivou ureena je razliitim zakonima i
lokalnim aktima.74 Entitetski ZOSPI-ji reguliraju procedure pristupa javnim informacijama.75
Entitetski zakoni o lokalnoj samoupravi sadre generalne odredbe o javnosti rada, koje su
esto detaljnije razraene u opinskim propisima, a takoer reguliraju i pitanje objavljivanja
budeta. Prema zakonu RS-a, odluke i drugi opti akti organa jedinice lokalne samouprave
objavljuju se u slubenom glasilu jedinice lokalne samouprave, a pojedinani akti organa
lokalne samouprave takoer se objavljuju u slubenom glasilu u skladu sa statutom (ZOLS
RS-a 2004, l. 75), dok zakon FBiH eksplicitno navodi da budet stupa na stagu nakon to je
objavljen u opinskom slubenom glasniku (ZOPLS FBiH 2006, l. 18).
Entitetski zakoni o budetima/budetskom sistemu takoer se osvru na pitanje pripreme,
usvajanja i objavljivanja budetskih dokumenata. Ukratko, veinu spomenutih izvjetaja iz
Upitnika priprema nadlena sluba i usvaja ili naelnik ili OV/SO (za detalje pogledati tabelu 5).
Interesantno je da ZOB FBiH ne propisuje obavezu da naelnik OV-u mora podnijeti nacrt
budeta na usvajanje; s druge strane, ZOPLS FBiH u okviru lana o nadlenostima naelnika
74
Lokalni akti na opinskom nivou detaljnije propisuju pravovemeno objavljivanje, uvid ili diseminaciju
dokumenata. Naprimjer, prema lanu 120. Statuta opine Hadii, odluke i drugi opi akti opine objavljuju se u
Slubenim novinama Kantona Sarajevo prije nego to stupe na snagu, a stupaju na snagu osmog dana od dana
objavljivanja (izuzetno je mogue odrediti i krai rok). lanom 121. propisuje se koji se akti objavljuju u slubenim
novinama (npr. budet i godinji izvjetaj o izvrenju). Takoer, prema ovom statutu, transparentnost se
obezbjeuje kroz slobodan pristup informacijama i informisanje javnosti, objavljivanje izvjetaja, budeta i drugih
sadraja vlastitog informacijskog sistema, informativnog biltena i kroz druge oblike informisanja, a organ uprave
mora graanima dopustiti uvid u vaee zakone i druge propise, kao i u ope akte opine (Statut Opine Hadii
2009, l. 131. i 134). Prema Poslovniku Opinskog vijea, nacrti, prijedlozi odluka ili opih akata, te usvojeni akti
OV-a, mogu se u cjelini objaviti u dnevnoj tampi ili kao posebne publikacije (Ibid., l. 177).
75
Ukratko, detaljni zahtjevi pismeno se dostavljaju javnoj instituciji na jednom od slubenih
bosanskohercegovakih jezika, sa imenom i adresom podnositelja zahtjeva. Institucija nema pravo traiti razlog
za zahtjev. Institucija informacije dostavlja besplatno (do 10 stranica, nakon ega podnositelj zahtjeva plaa malu
naknadu za troak umnoavanja) i u roku od 15 dana. Izuzeci su utvreni na osnovu svakog pojedinanog sluaja
i odnose se na potencijalnu tetu koju otkrivanje informacija moe prouzrokovati, a u odnosu na funkcije javnih
tijela, na povjerljive komercijalne informacije ili zatitu privatnosti (ZOSPI RS-a 2001, ZOSPI FBiH 2001).
ANALITIKA 2011
41
navodi da on ili ona izrauje i vijeu na usvajanje podnosi nacrt i prijedlog budeta (ZOPLS
FBiH 2006, l. 15). S druge strane, u ZOLS-u RS-a se navodi da naelnik izrauje nacrt i
podnosi skuptini na usvajanje godinji budet (ZOLS RS-a 2004, l. 43).
Postoje znaajne razlike u zakonima o budetima/budetskom sistemu u odnosu na obaveze
objavljivanja. Naprimjer, u odnosu na objavljivanje, ZOBS RS-a nalae objavljivanje budeta
opina i gradova u slubenim glasilima opina i gradova. Ova odredba odnosi se samo na
usvojeni budet, a nije preciziran vremenski okvir za objavljivanje (ZOBS RS-a 2008, l. 33).
S druge strane, lan 76. ZOB-a FBiH precizira niz dokumenata koji trebaju biti objavljeni u
slubenim novinama/glasniku Federacije/kantona u roku od 10 dana od dana donoenja: DOB,
budet, Zakon o izvravanju budeta, svaka izmjena i dopuna budeta, svako koritenje tekuih
rezervi (10 dana od dana donoenja odluke naelnika), te odluke o dugu, jamstvima i
zajmovima. Takoer, u roku od 10 dana od dana njihovog podnoenja, trebaju biti objavljeni
tromjeseni, polugodinji i godinji izvjetaji o izvrenju budeta. tavie, mjeseni izvjetaji o
izvrenju budeta i svi dokumenti navedeni u lanu takoer trebaju biti objavljeni na slubenoj
web-stranici Ministarstva finansija. lan 77. precizira da se odredbe iz lana 76. takoer
primjenjuju i na opine, tako da se moe tumaiti i da opine u svojim opinskim slubenim
glasnicima i na slubenom web-sajtu takoer trebaju objaviti dokumente spomenute u lanu
76 (ZOB FBiH 2006).76 To je znaajno ako se uzmu u obzir spomenuti nalazi o stanju espremnosti u BiH i injenica da u postojeem pravnom okviru u oblasti e-uprave i IKT-a u BiH
izostaje obaveza opina da imaju slubene web-sajtove.77
Iako zakon u FBiH mnogo detaljnije propisuje obavezu objavljivanja od zakona u RS-u,
injenica da je ZOB FBiH napisan iz perspektive entiteta, u smislu odgovornosti i nadlenosti
razliitih aktera u budetskom procesu u pojedinim odredbama koje se odnose na lokalni nivo,
ponekad oteava njegovo razumijevanje. U zakonu je i u drugim lanovima navedeno da se
skup lanova odnosi i na opine, to moe dovesti do zabune o tome koji se dijelovi lanova
konkretno odnose na opine ili koji je akter na lokalnom nivou ekvivalent akteru na entitetskom
nivou vlasti. Naprimjer, moe se protumaiti da opine imaju obavezu usvajanja svog DOB-a,
iako je takav dokument svojstven viim nivoima vlasti zbog aspekta ireg makroekonomskog
planiranja; takva obaveza za opinski nivo nije propisana u zakonu RS-a. ZOBS RS-a
uglavnom ima zasebne odredbe koje se odnose na lokalni nivo, to olakava razumijevanje
obaveza i nadlenosti.
76
Ipak, lan 76. ZOB-a FBiH ne precizira da li se vremenski okvir za objavljivanje u slubenom glasniku od
10 dana takoer odnosi i na objavljivanje na slubenom web-sajtu.
77
Ova obaveza propisana je na dravnom nivou Odlukom o usvajanju politika softvera u institucijama BiH.
Isti dokument nalae kreiranje pravilnika o standardima web-stranica institucija BiH, koji bi definirao svrhu,
objavljene informacije i servise, te nain upotrebe stranica, kao i standarde za kreiranje i upotrebu javnih domena
institucija na nivou BiH (Odluka BiH 2007, l. 3.7).
42
Obaveze izvjetavanja o izvrenju budeta u dva entiteta takoer se razlikuju. Iako finansijska
sluba naelnika izvjetava na tromjesenoj osnovi u oba entiteta,78 u FBiH je naelnik duan
izvijestiti OV o izvrenju na godinjoj osnovi, a u RS na polugodinjoj i godinjoj osnovi, s tim da
u ZOBS-u RS-a uope nije jasno precizirano da se lanovi koji se odnose na obavezu
polugodinjeg i godinjeg izvjetavanja ministarstva prema vladi i vlade prema skuptini odnose
na lokalni nivo vlasti. U Zakonu se u lanu 48. navodi da se samo odredbe iz lana 45, koji se
odnosi na obavezu tromjesenog izvjetavanja o izvrenju ministarstva prema vladi, odnose na
odgovarajui nain i na opine i na gradove. U lanu 48. precizirano je jo da su opine obavezne
dostaviti MF izvjetaje o izvrenju budeta za svako tromjeseje tekue fiskalne godine u roku
od 15 dana od dana donoenja, te da su dune dostavljati i druge izvjetaje, u skladu sa aktima
koje donese MF (pogledati ZOBS RS-a 2008, l. 45-48). Opine su svakako obavezne izraditi
konsolidirane godinje finansijske izvjetaje za budetske korisnike u njihovoj nadlenosti i
dostaviti ih MF do 5. aprila tekue godine za prethodnu fiskalnu godinu (ZOBS RS-a 2009, l. 18).
U svakom sluaju, obaveze izvjetavanja prema OV/SO, kakve su propisane trenutnim
zakonima, ne ine se dovoljnim za adekvatan nadzor izvrenja budeta od zakonodavne vlasti i
graana, iako ovim dokumentima prema ZOSPI-ju mogu pristupiti na zahtjev.
Takoer, neki od dokumenata koji su u Upitniku i drugim meunarodnim okvirima navedeni kao
dobra praksa, poput dokumenata koji sadre informacije prilagoene graanima (saeci ili
graanski budeti), nisu zakonom propisana obaveza za opine.
Zakonski vremenski okvir, tamo gdje postoji obaveza pripreme pojedinih dokumenata, generalno
prati rokove za dostupnost dokumenata navedene u Upitniku, kao to je to sumirano u tabeli 5:79
78
Po zakonu FBiH, finansijska je sluba takoer duna naelniku dostaviti mjesene finansijske izvjetaje.
U zakonu se u odnosu na mjeseno, tromjeseno i polugodinje izvjetavanje naizmjenino koriste pojmovi
finansijski izvjetaj i izvjetaj o izvrenju, to moe dovesti do konfuzije (ZOB FBiH, l. 65, l. 67, l. 69, l. 76).
79
Izostavljeni su pratei dokumenti jer nisu dovoljno precizirani Upitnikom. U FBiH postoji obaveza da se
DOB priloi zakonodavnom tijelu uz prijedlog budeta, ali Upitnik ne smatra DOB prateim dokumentom (IBP
2009b, str. 8). Takoer, u tabeli su izostavljeni konsolidirani izvjetaj o izvrenju i druge obaveze prema viim
nivoima vlasti, ali i razmjena informacija izmeu budetskih korisnika i opine.
ANALITIKA 2011
43
Tabela 5: Zakonski vremenski okvir za pripremu i objavljivanje budetskih dokumenata

RS
80
Rok
30. 6.
1. 7.
20. 7.
Dokument
Predbudetski
izvjetaj/
DOB
NP
Saetak budeta
83
Nacrt /
prijedlog
82
Aktivnost
Usvaja Vlada RS-a.
MF alje DOB opinama.
Sluba korisnicima alje
uputstvo za pripremu
nacrta.
Objavljivanje
NP
NP
15. 10.
Usvojeni budet
15. 12.
NP
Sluba priprema nacrt u

skladu sa DOB-om.
Naelnik usvaja nacrt i
dostavlja ga MF-u.
Naelnik usvaja
84
prijedlog.
SO donosi budet.
Objavljivanje
Graanski budet
NP
NP
Mjeseni izvjetaj
NP
NP
Tromjeseni
izvjetaj
31. 5./
Finansijska sluba
86
30. 11.
dostavlja naelniku za
3/9 mjeseci.
NP
Objavljivanje
1. 11.
5. 12.
85
Polugodinji
87
izvjetaj
31. 8.
30. 9.
Godinji izvjetaj
88
o izvrenju
Revizorski izvjetaj
30. 4.
Finansijska sluba
dostavlja naelniku.
Naelnik dostavlja SO-u.
31. 5.
Finansijska sluba
dostavlja naelniku.
Naelnik dostavlja SO-u.
NP
Objavljivanje
Do 90
89
dana
Glavna sluba za reviziju

javnog sektora RS-a
dostavlja revidiranoj
instituciji i MF-u.
Dostupni javnosti i
objavljeni na web-sajtu
90
Glavne slube.
NP
FBiH
Rok
30. 6.
1. 7.
Aktivnost
Vlada/naelnik
usvaja DOB.
Sluba korisnicima
alje uputstvo.
Do 10
81
dana /
NP
NP
Objavljivanje u
slubenom glasniku/
na web-sajtu.
NP
1. 10.
1. 11.
Sluba naelniku
dostavlja nacrt.
Naelnik usvaja
prijedlog i podnosi
ga OV-u.
31. 12.
Do 10
dana/
NP
NP
OV donosi budet.
Objavljivanje u
slubenom glasniku/na
web-sajtu.
NP
Do 30
dana
NP
Sluba dostavlja
naelniku.
Objavljivanje na
web-sajtu
Sluba dostavlja
naelniku.
Do 60
dana
Do 10
dana/
NP
Do 60
dana
Do 10
dana/
NP
Pravovremeno
1. 6.
Objavljivanje u
slubenom glasniku/
na web-sajtu.
Sluba dostavlja
naelniku.
Objavljivanje u
slubenom glasniku/
na web-sajtu.
Finansijska sluba
dostavlja naelniku.
Naelnik
dostavlja OV-u.
Do 10
Objavljuje se u
dana/NP slubenom glasniku/
na web-sajtu.
Do 90
Ured za reviziju
dana
institucija u FBiH
dostavlja revidiranoj
instituciji i MF-u.
NP
Javno dostupni nakon
podnoenja; objavljeni u
Slubenim novinama
Federacije BiH i na
web-sajtu Ureda.
IBP
Rok
Barem mjesec
prije dostavljanja
prijedloga
zakonodavnom tijelu
Prije/tokom
razmatranja
prijedloga
Prije usvajanja
Ne kasnije od 3
mjeseca nakon
usvajanja
Sa budetom/
prijedlogom
Ne kasnije od 3
mjeseca
Ne kasnije od 3
mjeseca
Ne kasnije od 3
mjeseca
Ne kasnije od 2
godine
Ne kasnije od 2
godine
80
81
82
83
84
Prema ZOBS-u RS-a, rokovi predstavljaju krajnje rokove u budetskom kalendaru (ZOBS RS-a 2008, l. 21).
Odnosi se na rok od dana donoenja/podnoenja dokumenta.
Skraenica NP stoji za nije precizirano.
Upitnik IBP-ja spominje samo prijedlog, ali je u domaem zakonodavstvu obavezan i nacrt budeta.
Zakonom nije precizirano da li naelnik u istom roku SO dostavlja prijedlog (ZOBS RS-a 2008, l. 20. i 29).
44
6.4. Rezultati istraivanja: Lokalna praksa

Kod de facto dostupnosti budetskih dokumenata, istraivanjem je analizirano da li su relevantni
budetski dokumenti uope pripremljeni, te da li su javno dostupni u est studija sluajeva.91
Na uzorku od 141 bosanskohercegovake opine provedeno je istraivanje potivanja ZOSPIja, gdje su opinama upueni zahtjevi za godinje izvjetaje o izvrenju budeta za 2008. godinu.
Na istom uzorku uraena je i procjena dostupnosti budeta za 2010. i izvjetaja o izvrenju
budeta za 2009. godinu na slubenim web-sajtovima bosanskohercegovakih opina.
6.4.1. Dostupnost budetskih dokumenata

U est opina, studija sluajeva, prakse se razlikuju u pogledu dostupnosti informacija u veini
sluajeva opine rade vie nego to je zakonom propisano u smislu pripreme i dostupnosti
budetskih dokumenata.92
Iako pristup svakom dokumentu nije provjeren za svih est opina (osim u sluaju usvojenog
budeta za 2010. godinu i godinjeg izvjetaja o izvrenju za 2009. godinu), intervjuirani predstavnici
opinskih slubi za finansije rekli su da je budetska dokumentacija dostupna javnosti ili tako to je
objavljena na web-sajtu, u slubenom glasniku, na oglasnoj ploi ili na zahtjev u opini. Svih est
opina, studija sluajeva, odgovorilo je na ZOSPI zahtjev u zakonskom roku, to je svakako
pohvalno i ukazuje na to da su graanima budetski dokumenti i u praksi dostupni po zahtjevu.93
U skladu sa ZOB-om FBiH, jedna od tri opine u FBiH pripremila je zaseban DOB,94 a on je
pravovremeno objavljen na entitetskom nivou.
85
Uz budete se donose odluke o usvajanju budeta (ZOBS RS-a 2008, l. 30) i izvravanju budeta (ZOB
FBiH 2006, l. 5; ZOBS RS-a 2008, l. 31). Prema ZOB-u FBiH, odlukom se ureuje struktura prihoda i primitaka
te rashoda i izdataka budeta i njegovo izvravanje, prioriteti plaanja, obim, zaduivanja i garancije, upravljanje
javnim dugom, te finansijskom i nefinansijskom imovinom, prava i obaveze korisnika budetskih sredstava, kao
i razliita ovlatenja slube za finansije, naelnika i OV-a u izvravanju, te kaznene odredbe itd. (Ibid., l. 5).
86
Novi rokovi prema izmjenama i dopuni ZOBS-a RS-a (ZOBS RS-a 2009, l. 12).
87
U ZOBS-u RS-a nije jasno precizirano da se lanovi 46. i 47, koji se odnose na obavezu pripreme i
podnoenja polugodinjeg i godinjeg izvjetaja o izvrenju budeta, takoer odnose i na opinski nivo (ZOBS RSa 2008, l. 45-48). U tabeli 5 dati su rokovi i aktivnosti koje se odnose na entitetski nivo.
88
U tabeli 5 dati su rokovi i aktivnosti koje se odnose na entitetski nivo. Za obrazloenje pogledati komentar iznad.
89
Odnosi se na period nakon podnoenja godinjih izvjetaja.
90
Sa izuzetkom povjerljivih informacija, to se odnosi i na Ured za reviziju institucija u FBiH.
91
Zbog opsenosti ove studije nije detaljno razmatrano da li je svaki izvjetaj koji je de facto usvojen
pravovremeno bio dostupan javnosti u svakoj opini, ve je samo analiziran dokument budeta. Iz istog razloga
nije analizirano na koji su nain opine potencijalno distribuirale ove izvjetaje u javnosti.
92
Analiza se uglavnom zasniva na intervjuima s predstavnicima finansijskih slubi opina, te dostupnim
informacijama na web-sajtovima opina. Od opina nije zahtijevan svaki pojedinani dokument koji se razmatra u
ovom poglavlju.
93
ZOSPI zahtjevi upueni su prije nego to je uraena studija sluajeva.
94
DOB je donesen od strane naelnika. Do sada DOB nije bio objavljen u slubenom glasniku, ali prema
predstavniku slube za finansije opine, naredne e godine biti objavljen. Jedna od opina koja nema zaseban
opinski DOB priprema budet koji sadri srednjoronu projekciju prihoda i rashoda.
ANALITIKA 2011
45
Svih est opina pripremilo je nacrte i prijedloge budeta, u skladu sa zakonom, prema
intervjuiranim predstavnicima opinskih slubi za finansije. Veina opina takoer usvaja ili
razmatra nacrt u OV/SO. Takoer, u nekoliko opina postoji praksa objavljivanja nacrta na
slubenom web-sajtu. Nacrti, u skladu sa zakonom, nisu bili objavljeni u slubenim glasnicima,
ali su dostupni na zahtjev. Svih est opina priprema narativna obrazloenja budeta uz nacrt i
prijedlog budeta; dvije opine obrazloenje su uinile dostupnim na slubenom sajtu tokom
javne rasprave, a jedna od njih i u opinskom biltenu.
Budetski saeci, graanski budeti ili pojmovnici budetske terminologije ne pripremaju se ni u
jednoj od opina.
Opine su usvojile budet za 2010. godinu (dvije opine to su uinile sa zakanjenjem)95 i objavile
ga na slubenim web-sajtovim. Pet opina je budete objavilo u slubenim glasnicima. Openito,
opine ne objavljuju narativna obrazloenja u slubenim glasnicima, ali su dvije objavile
obrazloenja na svom sajtu. Budeti se na sajtovima objavljuju u razliitim formatima neki u
okviru elektronskog slubenog glasnika, a neki kao zasebni PDF ili Excel dokumenti.
Prakse izvjetavanja se razlikuju u odnosu na ono to je propisano zakonom: u veini
sluajeva je OV/SO informiran o izvrenju ee nego to to zakon nalae (tromjeseno,
polugodinje, godinje). U nekim sluajevima se potpuni izvjetaji sa obrazloenjem
pripremaju ak i za tromjesene izvjetaje koje OV/SO ne mora usvojiti, dok se u drugima
dostavljaju krae informacije o izvrenju. U veini opina, OV/SO je informiran na
tromjesenoj osnovi, a u svim opinama na polugodinjoj i godinjoj osnovi. Dvije su opine
objavile godinje izvjetaje o izvrenju na slubenim web-sajtovima. Prakse se razlikuju u
odnosu na objavljivanje u slubenim glasnicima neke opine samo objavljuju informaciju
da su izvjetaji usvojeni, dok druge objavljuju kompletne izvjetaje. Narativna obrazloenja
nisu objavljena u glasnicima.
Ako se uzme u obzir obaveza opina u BiH da veliku koliinu budetskih informacija, ukljuujui
izvrenje, ine dostupnim u slubenim glasnicima na slubenim web-sajtovima, moemo rei da
opine u FBiH ne slijede sve propisane obaveze.
No, postoje i primjeri dobre prakse kada je u pitanju izvjetavanje. Finansijska sluba jedne
od analiziranih opina pripremila je pune tromjesene i polugodinje izvjetaje o izvrenju za
2010. godinu. Svi su izvjetaji dostavljeni SO (periodini izvjetaji razmatraju se kao
informacija). Prvi tromjeseni izvjetaj u 2010. takoer je dostupan na slubenom sajtu,
zajedno sa godinjim izvjetajem za 2009. U glasnicima je objavljena odluka o usvajanju
godinjeg izvjetaja, kao i zakljuak prihvatanja informacije o tromjesenom izvrenju (glasnici
95
Jedna je opina usvojila Odluku o privremenom finansiranju zbog kanjenja relevantnih informacija i
instrukcija od kantonalnog nivoa, dok su u drugoj opini politike nesuglasice u OV-u dovele do odgaanja
usvajanja budeta za 2010. godinu do kraja januara (intervjui sa predstavnicima slubi za finansije).
46
su objavljeni na sajtu). Graani na sajtu takoer mogu pristupiti materijalima koji su

pripremljeni za sjednice SO. Na taj nain ova opina ini daleko vie nego to je propisano
zakonom kako bi dokumente uinila dostupnim javnosti.
6.4.2. ZOSPI
Rezultati provedenog istraivanja potivanja ZOSPI-ja optimistiniji su u odnosu na prethodna
istraivanja u ovoj oblasti. Krajem aprila upueni su zahtjevi96 14197 opini da dostave izvjetaje
o izvrenju budeta za 2008.98 Opinama je data opcija da dokumente dostave obinom ili
elektronskom potom.99 Pored 15 dana propisanih zakonom, uzeto je u obzir pet dana za dostavu
zahtjeva obinom potom opinama. Rezultati za oba entiteta sumirani su u tabeli 6:
Tabela 6: Potivanje ZOSPI-ja u BiH
Status odgovora
Pozitivan
100
FBiH
RS
BiH
Broj
Broj
Broj
65
82,28%
48
77,42%
113
80,14%
Djelimian
2,53%
1,61%
2,13%
Negativan
0,00%
0,00%
0,00%
Odgovor
67
84,81%
49
79,03%
116
82,27%
Bez odgovora
12
15,19%
13
20,97%
25
17,73%
Ukupno
79
100%
62
100%
141
100%
Ipak, nisu svi odgovori dostavljeni u zakonskom okviru. Od ukupno 116 dostavljenih odgovora,
86,21% bilo je u skladu sa zakonskim rokom (tabela 7).
Tabela 7: Potivanje zakonskog roka ZOSPI-ja
Pravovremenost
FBiH
RS
BiH
Broj
Broj
Broj
Do roka
57
85.07%
43
87.76%
100
86.21%
Nakon roka
10
14.93%
12.24%
16
13.79%
Ukupno odgovora
67
100%
49
100%
116
100%
Kako je primarni cilj bio ispitati potivanje ZOSPI-ja, fleksibilno se pristupilo interpretaciji validnosti
dostavljenih izvjetaja. Jedan od razloga jest i da je specifikacija u zahtjevu da se dostavi 10
prvih stranica izvjetaja mogla ograniiti opine da poalju, naprimjer, samo narativni dio
izvjetaja. Rezultati takoer ukazuju na razliitu interpretaciju izvjetaja, pa su tako neke opine
dostavile konsolidirane godinje izvjetaje o izvrenju koje su obavezne slati viim nivoima vlasti,
96
Navedena su imena istraivaa i organizacije, budui da istraivanje Mediacentra Sarajevo (2006) nije
pokazalo znaajnu razliku u odgovorima ako je zahtjev poslalo privatno ili pravno lice.
97
Gradovi Sarajevo i Istono Sarajevo kao jedinice koje sadre opine nisu obuhvaeni istraivanjem.
98
Odabrana je 2008. godina jer opine nisu bile obavezne usvojiti godinje izvjetaje za 2009. u momentu
kada su zahtjevi pripremljeni.
99
U zahtjevima je navedeno da, ako su dokumenti dui od 10 stranica, opine poalju prvih 10 stranica. U
skladu sa zakonom nije pruen razlog za slanje zahtjeva.
100
Jedna opina je u odluci u kojoj odobrava pristup navela da je izvjetaj dostupan u kantonalnom glasniku;
budui da je za njega potrebna pretplata, odgovor se smatra djeliminim. Jedna opina je poslala izvjetaj za
2009, dok je druga u svom odgovoru samo sumirala ukupne prihode i rashode za datu godinu.
ANALITIKA 2011
47
iako je veina poslala izvjetaje koje usvaja OV/SO. Obje ove vrste izvjetaja su prihvaene jer
se godinji izvjetaj o izvrenju budeta moe tumaiti kao konsolidirani izvjetaj. Nivo detalja
izvjetaja takoer nije uzet u obzir jer postoje velike razlike u kvalitetu izvjetaja.
6.4.3. Dostupnost budetskih dokumenata na internetu

Procjena dostupnosti budetskih dokumenata na slubenim web-sajtovima uraena u oktobru
2010. fokusirala se na dostupnost budeta za 2010. i izvjetaja o izvrenju budeta za 2009.
godinu.101 Kao i kod ZOSPI-ja, procjena je bila fleksibilna u odnosu na sadraj dokumenata, koji
se znaajno razlikuje meu opinama. Rezultati procjene sumirani su u tabeli 8:
Tabela 8: Budetski dokumenti objavljeni na slubenim web-sajtovima
Objavljeni dokumenti
FBiH
Broj
RS
%
Broj
BiH
%
Broj
Budet i godinji izvjetaj na sajtu
22
28%
15
24%
37
26%
Samo budet na sajtu
26
33%
19
31%
45
32%
Sajt radi, ali dokumenti nisu objavljeni
24
30%
19
31%
43
30%
Sajt ne radi ili ne postoji
9%
15%
16
11%
Ukupno
79
100%
62
100%
141
100%
Dok je tee definirati upotrebljivost ili lakou pristupa dokumentima, interesantno je da veina je
opina, nekih 70% od onih koje su objavile budet na sajtu, pruilo relativno jednostavan pristup
budetu (kroz direktan link na prvoj stranici ili pod dokumentima). S druge strane, izvjetaj o
izvrenju bio je uglavnom dostupan u elektronskim slubenim glasnicima, koji se moraju
pojedinano pretraiti ili traiti pretraivaem, dok je samo 13% opina koje su objavile godinje
izvjetaje pruilo relativno jednostavan pristup ovim dokumentima.
Ipak, ohrabruje injenica da gotovo sve bosanskohercegovake opine imaju web-sajt; u odnosu
na spomenuto istraivanje UNDP-ja o e-spremnosti, koje je provedeno 2009. godine, ovo
istraivanje ukazuje na to da 10% vie opina ima web-sajt u 2010. godini.
6.5. Analiza rezultata istraivanja

Kao to se moe vidjeti iz tabela 5 i 9, u oba entiteta nije zakonski precizirana obaveza
objavljivanja razliitih budetskih dokumenata u glasnicima ili na web-sajtovima, iako moemo
pretpostaviti da bi oni mogli biti dostupni javnosti u skladu sa ZOSPI-jem. Objavljivanje narativnih
obrazloenja takoer nije navedeno kao obaveza.
101
Prvo je ocijenjena upotrebljivost sajtova, i to na nain da su dokumenti intuitivno traeni koristei direktne
linkove. Ako nisu pronaeni, traeni su pretraivaem koristei termine poput budet ili izvjetaj o izvrenju
budeta (koristei site: optina.com) na latinici/irilici i razliitim bosanskohercegovakim jezicima u zavisnosti
od jezika i pisma odreenog sajta. Ako su glasnici objavljeni na sajtu, svaki je pojedinano pretraen.
48
Priprema dokumenata poput graanskih budeta ne predstavlja zakonsku obavezu, a nijedna

od est opina nije usvojila ovu praksu, to, uz mogui nedostatak svijesti uprave o znaaju
objavljivanja budeta razumljivog graanima, takoer potencijalno ukazuje na nedostatak
potrebe, interesa ili svijesti lokalnog civilnog drutva o takvom dokumentu.
Relevantni zakoni ne nalau ee izvjetavanje o izvrenju prema OV/SO i tako suavaju
adekvatan nadzor izvrenja budeta. Ipak, ohrabrujue je da opine u praksi generalno izvjetavaju
ee nego to je to propisano zakonom. Ovo moe biti rezultat institucionalizacije budetskih
komisija u svih est OV/SO, koje obino daju svoje preporuke na nacrte i prijedloge budeta,
izvjetaje o izvrenju ili este budetske rebalanse koje opinska uprava mora obrazloiti OV/SO.
Neke meunarodne organizacije aktivne na lokalnom nivou takoer pruaju podrku takvim tijelima.
Kaznene odredbe Zakona o budetima/budetskom sistemu, izmeu ostalog, odnose se i na
lanove koji propisuju rokove za pripremu, donoenje ili objavljivanje odreenih dokumenata,
ali je upitno da li su se takve odredbe do danas primijenile u sluaju kanjenja, neusvajanja ili
neobjavljivanja odreenih budetskih dokumenata (ZOBS RS-a 2008, l. 74, ZOB FBiH 2006,
l. 78), to bi svakako trebalo dalje istraiti.
Iako je objavljivanje pojedinih dokumenata zakonska obaveza u FBiH, nijedna od tri opine u
FBiH nije objavila sve obavezne budetske dokumente na slubenom sajtu, u skladu sa
zakonom. Ovo se djelimino moe opravdati nejasnim odredbama ZOB-a FBiH, koji
objavljivanje propisuje iz perspektive entitetskog ministarstva finansija i gdje se ova odredba
odnosi i na lokalni nivo.
Posebno je znaajan nalaz da postojanje slubenih opinskih sajtova nije zakonska obaveza
u BiH. 11% opina u BiH nema nikakav sajt ili je on nefunkcionalan. Uglavnom zahvaljujui
meunarodnoj podrci, veina opina ima sajt, ali je njihova upotrebljivost uglavnom niska, to
ukazuje na potencijalni nedostatak kapaciteta ili procedura za auriranje, ali i potvruje rezultate
istraivanja Isanovi. ini se da je mali broj opina, nekih 26%, svjestan znaaja objavljivanja
i budeta i godinjih izvjetaja o izvrenju (iako veina opina izvjetaje objavljuje automatski,
u okviru elektronskih glasnika). Postoji potreba za jaanjem svijesti opina o transparentnosti
rada na internetu, te jaanja kapaciteta za objavljivanje na internetu.
Iako ne treba zanemariti injenicu da oko 20% opina uope nije odgovorilo na ZOSPI zahtjev,
vea stopa odgovora u odnosu na ranija istraivanja potencijalno ukazuje na poveanje svijesti
i kapaciteta opina u ovom pogledu, to i nije iznenaujue, budui da je ZOSPI na lokalnom
nivou promoviran u okviru niza meunarodnih projekata.102 Uzimajui u obzir zakljuak
102
Unutar projekta Ugovor, koji je OSCE implementirao u nekih 80 opina, opine su morale provesti ZOSPI
modul da bi uspjeno zavrile program. Imale su obavezu da, izmeu ostalog, objave ZOSPI vodi i indeks registar
informacija, tromjesene statistike izvjetaje o dostavljenim zahtjevima i njihovoj obradi (izvjetaji su dostavljeni
ombudsmenu i relevantnom parlamentu). Potivanje ZOSPI-ja takoer je obaveza unutar jednog od modula
programa Lokalno je primarno OSCE-a (OSCE BiH 2006; OSCE BiH 2009).
ANALITIKA 2011
49
istraivanja Mediacentra Sarajevo da neke javne institucije u momentu kada je istraivanje

raeno (krajem 2005. godine) nikada nisu ni dobile zahtjev za pristup informacijama, rezultati
naeg istraivanja ukazuju na to da je i vrijeme mogui faktor (Mediacentar Sarajevo 2006, str.
41-42). Nakon deset godina od donoenja ZOSPI-ja, sasvim je vjerovatno da su ZOSPI
procedure lokalno institucionalizirane. Posebno ne treba zanemariti injenicu da zakon
institucije obavezuje da imenuju slubenika za informiranje zaduenog za obradu zahtjeva,
ime je uspostavljena jasna odgovornost i institucionalni preduvjet za potivanje zakona.
Rezultati iz poglavlja 6.3. i 6.4. sumirani su u tabeli 9:
Tabela 9: Rezultati istraivanja za aspekt dostupnosti budetskih informacija103
Kriteriji
Zakonski okvir
Lokalna praksa
Predbudetski izvjetaji
Obavezni u oba entiteta i u opinama u

FBiH. Objavljivanje nije eksplicitno u
RS-u, a u FBiH postoji obaveza
objavljivanja u glasniku 10 dana od
dana donoenja, kao i na sajtu.
Entitetski DOB-ovi pravovremeno

pripremljeni i objavljeni. Jedna opina u
FBiH priprema svoj DOB, koji ide na
vijee kao prilog budeta.
Saetak budeta
Nije preciziran zakonima.
Ne priprema se u praksi.
Nacrti/prijedlozi budeta
Obavezni; nema eksplicitnih odredbi o

objavljivanju. Priprema narativnog dijela
djelimino je precizirana u FBiH.
Nacrti/prijedlozi pripremljeni u 6 opina,

dostupni na upit i na nekoliko opinskih
web-sajtova. Narativni dio dostupan na
upit objavljen na nekoliko sajtova i
biltena.
Usvojeni budeti
Obavezni; objavljivanje propisano

entitetskim zakonima, iako ne detaljno u
zakonu RS-a. Nije precizirano
objavljivanje narativnog dijela.
Usvojeni u svih est opina, skoro sve

objavile budetske dokumente u
potpunosti u slubenim glasnicima, sve
objavile na slubenom sajtu. Narativna
obrazloenja nisu objavljena u glasniku;
objavljena na sajtovima dviju opina.
Graanski budet
Nije preciziran zakonima.
Ne priprema se u praksi.
Periodini, polugodinji,
godinji izvjetaji
Za detalje, pogledati tabelu 5. U RS-u je

izvjetavanje prema SO ee u odnosu
na FBiH. Objavljivanje nije precizirano
prema ZOBS-u RS-a; prema ZOB-u FBiH,
objavljivanje tromjesenih, polugodinjih,
godinjih izvjetaja u glasnicima u roku od
10 dana od dana donoenja i na
slubenom sajtu (ukljuujui mjesene
104
izvjetaje).
Izvjetavanje prema OV/SO uglavnom

tromjeseno. U FBiH nisu svi izvjetaji
objavljeni na slubenim sajtovima.
Neke od 6 opina objavljuju informacije
o razmatranju periodinih izvjetaja u
glasnicima, dok druge objavljuju pune
izvjetaje. Narativni dijelovi nisu objavljeni
u glasnicima, u dva sluaja u okviru
izvjetaja objavljeni su na web-sajtovima.
Revizorski izvjetaji
Pravovremeno objavljivanje na zvaninom Pravovremeno objavljivanje izvjetaja

sajtu entitetskih SAI obavezno.
na zvaninom sajtu SAI.
ZOSPI
Odnosi se na sve opine.
82,27% odgovorilo na ZOSPI zahtjev.
Web-pristup
Obavezno objavljivanje na sajtu u FBiH,

ali sami sajtovi nisu zakonska obaveza.
58% opina objavilo budet na sajtu,

26% izvjetaj o izvrenju, a 11% nema sajt.
103
Budui da nije razmotrena dostupnost svakog pojedinanog dokumenta u praksi, pretpostavlja se da su

svi oni u praksi dostupni na zahtjev, u skladu sa odredbama ZOSPI-ja.
104
U FBiH obavezno je objavljivanje odluka o dugu, garancijama, kreditima i koritenju budetske rezerve u
glasnicima.
50
7. Sveobuhvatnost i jasnoa
budetskog sadraja
7.1. Uvod
Sveobuhvatan i razumljiv budetski sadraj takoer se smatra vanim indikatorom budetske
transparentnosti. Dok se neki kriteriji za transparentnost sadraja u znaajnoj mjeri oslanjaju
na tehnike detalje, poput budetskih klasifikacija, drugi aspekti poput utemeljenosti budeta
u javnim politikama i indikatora uinka vani su za razumijevanje naina na koji se troe
javna sredstva.
Ovo poglavlje, u kojem se analiziraju zakonom propisane obaveze i lokalne prakse u est
odabranih opina, prije svega je zasnovano na Upitniku otvorenog budeta prilagoenom za
lokalni nivo. Iako originalni Upitnik analizira sadraj razliitih dokumenata (npr. prijedloga
budeta, izvjetaja o izvrenju itd.), ova je studija ograniena na analizu sadraja usvojenih
budeta i godinjih izvjetaja o izvrenju budeta u est opina. Odluili smo se za analizu
usvojenih budeta jer oni predstavljaju dokumente koji su javnosti BiH, u principu, najlake
dostupni i vidljivi i jer je rije o zvaninim dokumentima od kojih u stvarnosti zavise nain i
kriteriji koritenja sredstava.105 Godinji izvjetaj o izvrenju analizira se jer ga OECD smatra
najvanijim dokumentom za ispitivanje odgovornosti vlasti.
7.2. Rezultati dosadanjih istraivanja o

sveobuhvatnosti i jasnoi lokalnih budeta
Brojne reforme u oblasti javnih finansija na viim nivoima vlasti u BiH nedvojbeno utjeu i na
lokalni nivo. Uz srednjoroni okvir planiranja rashoda, dravne, entitetske i kantonalne institucije
postepeno uvode informacije o programima u budetski format, to istovremeno podrazumijeva
jaanje kapaciteta budetskih korisnika da nadlenim ministarstvima dostave informacije o
programima, ukljuujui, izmeu ostalog, i informacije o njihovoj svrsi, aktivnostima, ciljevima
i uinku.106
Ipak, istraivanje Svjetske banke iz 2009. godine, u okviru kojeg je PEFA okvir primijenjen na
uzorku od 20 opina u BiH, ukazuje na nedostatak sveobuhvatnosti budeta i njihove
utemeljenosti u javnim politikama. Izmeu ostalog, klasifikacije koje se koriste na lokalnom
105
Prijedlog budeta u Upitniku IBP-ja je zapravo ekvivalent nacrtu budeta u bosanskohercegovakom

kontekstu, budui da je to dokument koji se obino razmatra u okviru javnih rasprava i na koji graani mogu imati
utjecaja. Budui da Upitnik uope ne propisuje detaljno sadraj samog usvojenog budeta, treba napomenuti da
se u ovom poglavlju na usvojeni budet primjenjuju kriteriji koji se u Upitniku primjenjuju na prijedlog budeta.
106
Za vie detalja pogledati primjer instrukcija koje se koriste za FBiH, a koje su pripremljene u okviru projekta
Jaanja upravljanja javnim finansijama u BiH (SPEM III 2010c).
ANALITIKA 2011
51
nivou nisu sveobuhvatne, posebno funkcionalna klasifikacija, tako da opine nisu bile u
mogunosti da procijene strateku raspodjelu sredstava po sektorima i da prate efikasnost
potronje i efektivnost pruenih usluga zajedno sa viim nivoima vlasti. Opine uglavnom
koriste ekonomsku klasifikaciju, dok su organizaciona i funkcionalna manje popularne. Izvjetaj
poziva entitetska ministarstva finansija da pojasne funkcionalnu klasifikaciju i prue dodatnu
tehniku pomo kako bi se kratkorono poboljao naglasak na javne politike u raspodjeli
sredstava, a dugorono strukturirali i harmonizirali raunovodstveni sistemi i budetske
klasifikacije za usmjerenje ka uinku, to e takoer zahtijevati nadzor i mjerenje rezultata
pruanja usluga. Izvjetaj takoer istie znaajne razlike izmeu kontnih planova i izvjetavanja
u praksi na lokalnom nivou u oba entiteta (Svjetska banka BiH 2009, str. 71-73).
U izvjetaju se navodi da budetska dokumentacija postaje sveobuhvatnija, te da raste koliina
budetskih informacija koja se dostavlja lokalnom OV/SO. Ipak, jo uvijek nije jasan opseg
ekstrabudetskih aktivnosti, o kojima se ne izvjetava. Sve opine takoer ne objanjavaju
implikacije novih javnih politika na budet. U odnosu na budetiranje utemeljeno na javnim
politikama, srednjorona perspektiva i strateko sektorsko planiranje ogranieni su zbog
nepredvidljivosti transfera sa viih nivoa vlasti i nedostatka lokalnih kapaciteta (Ibid., str. 7173).

Relevantni entitetski zakoni znaajno se razlikuju po pitanju odredbi o sadraju.107
Zakon u RS-u ne navodi eksplicitno ta nacrt ili prijedlog treba sadravati. Ipak, Pravilnik o
budetskim klasifikacijama, sadrini rauna i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budeta
Republike, optina, gradova i fondova (Pravilnik RS-a 2010) daje detaljnije instrukcije u tom
pogledu. Prema ZOBS-u RS-a, budet se priprema, donosi i izvrava na osnovu jedinstvenog
sistema klasifikacija, koji je detaljno propisan spomenutim Pravilnikom. Prema zakonu, to
ukljuuje ekonomsku, organizacijsku108 i funkcionalnu klasifikaciju (ZOBS RS-a 2008, l. 14).
Pravilnik o budetskim klasifikacijama, uz ove klasifikacije, takoer navodi programsku
(projektnu) klasifikaciju, ali je ne propisuje (Pravilnik RS-a 2010, l. 326). Prema Zakonu o
budetskom sistemu, zahtjevi budetskih korisnika ne moraju sadravati specifine programe
(ve aktivnosti i projekte) (ZOBS RS-a 2008, l. 24). U Zakonu nije preciziran sadraj narativnog
obrazloenja budeta, a takoer nije jasno da li je potrebno ukljuiti komparativne informacije u
budet. Indikatori uinka i nefinansijski pokazatelji (npr. broj korisnika odreene usluge) i
srednjorona perspektiva prijedloga nisu zakonska obaveza u RS-u.
107
108
Relevantni propisi koji su potencijalno doneseni u est opina nisu razmatrani u ovom poglavlju.
Organizacijska klasifikacija budetskih korisnika i fondova koji su ukljueni u trezorski sistem propisuje se
rjeenjem ministra finansija RS-a (Pravilnik RS-a 2010, l. 10).
52
Sadraj pojedinanih izvjetaja o izvrenju (tromjeseni i devetomjeseni izvjetaj) koji se

dostavljaju naelniku preciziran je ZOBS-om (ZOBS RS-a 2008, l. 45).109 Sadraj godinjeg
izvjetaja o izvrenju samo je preciziran za entitetski nivo110 i nije eksplicitno da se odredbe odnose
i na lokalni nivo (pogledati ZOBS RS-a 2008, l. 46-48). Pravilnik o finansijskom izvjetavanju za
korisnike prihoda budeta Republike, optina, gradova i fondova precizno propisuje sadraj
periodinih i godinjeg izvjetaja o izvrenju, koji trebaju biti dostavljeni naelniku ili MF-u (Pravilnik
RS-a 2004).111 Dok u izvjetajima trebaju biti vidljiva odstupanja izmeu usvojenog i realiziranog,
informacije o programima ili uinku nisu potrebne.112 ZOBS RS-a nije precizirao koliko godinji
izvjetaj koji se alje SO treba biti detaljniji u odnosu na konsolidirani godinji izvjetaj propisan
Pravilnikom o finansijskom izvjetavanju, koji se dostavlja MF-u, budui da nije jasno da li se
odredbe koje se odnose na godinji izvjetaj o izvrenju koji se podnosi Skuptini RS-a odnosi i
na lokalni nivo.
Federalni Zakon o budetima neto je detaljniji kada je rije o sadraju. Ekonomska, funkcionalna
i organizacijska klasifikacija je propisana zakonom (ZOB FBiH 2006, l. 17). Pravilnik o
knjigovodstvu budeta u FBiH detaljnije definira standardne budetske klasifikacije, ukljuujui
organizacijsku, ekonomsku i funkcionalnu (Pravilnik FBiH 2007). Organizacijska klasifikacija za
nie nivoe vlasti hijerarhijski treba biti organizirana na osnovu Zakona o federalnim ministarstvima
i drugim tijelima u federalnoj upravi ili relevantnih propisa kantona, gradova i opina (Ibid., l. 8).
Kao i u RS-u, programska klasifikacija nije definirana zakonom ili pravilnicima. Ipak, u samom
ZOB-u FBiH postoje brojne reference na programe.
Budet treba sadravati opi, posebni dio i plan razvojnih programa. Generalni dio sadri raun
prihoda i rashoda113 i raun finansiranja114; posebni dio sadri plan rashoda i izdataka budetskih
korisnika (rasporeenih u tekue/razvojne programe) za aktuelnu i naredne dvije godine;
razvojni program sadri planove razvojnih programa korisnika koji je u skladu sa srednjoronim
planom razvoja, posebnim zakonima i drugim propisima (ZOB FBiH 2006, l. 6). U tom smislu
109
Izvjetaji o izvrenju za 3/9 mjeseci trebaju sadravati prikaz fiskalnog stanja i makroekonomskih kretanja;
paralelan prikaz planiranih i realiziranih budetskih sredstava i izdataka, uz obrazloenje moguih razlika; prikaz
zaduivanja i prijedlog mjera za poboljanje trenutnog stanja, ako je potrebno (ZOBS RS-a 2008, l. 45).
110
Izvjetaj o izvrenju treba sadravati: budetska sredstva i izdatke u prethodnoj godini koje je odobrila
skuptina; ostvarena sredstva i izdatke u toku prethodne fiskalne godine, sa jasno prikazanim razlikama izmeu
odobrenog i ostvarenog; objanjenja veih odstupanja; podatke o zaduivanju/upravljanju dugom; podatke o
koritenju budetske rezerve; podatke o garancijama date u toku prethodne godine; poetno i zavrno stanje JRTa i rauna posebnih namjena; poetno i zavrno stanje stalne imovine, obaveza i izvora vlasnitva (ZOBS RS-a
2008, l. 47). Nije jasno precizirano da li se spomenute odredbe odnose i na godinji i na polugodinji izvjetaj, ali
je implicitno (zbog reference na prethodnu godinu) da se odnose samo na godinji izvjetaj (Ibid.). Sadraj
periodinih izvjetaja preciziran je Pravilnikom o finasijskom izvjetavanju.
111
Istraivanje nije razmatralo uputstva za izradu godinjih finansijskih izvjetaja za korisnike prihoda budeta
RS-a, te opina, gradova i fondova u RS-u.
112
Izvjetaji trebaju sadravati informacije o ostvarenju u prethodnoj godini (Pravilnik RS-a 2004, l. 36).
113
Sadri poreske i neporeske prihode, te rashode (po razliitim kategorijama, npr. izdaci za zaposlene,
tekui transferi i plaanje kamata, subvencije, kapitalni transferi itd.) (ZOB FBiH 2006, l. 7).
114
Sadri prihode i primitke od finansijske/nefinansijske imovine, meunarodnu i domau podrku i kredite
i zajmove, izdatke za finansijsku/nefinansijsku imovinu i za otplatu zajmova i kredita (Ibid., l. 7).
ANALITIKA 2011
53
zakon obavezuje opine da planiraju na programskoj osnovi, ali nije jasno precizirano da li se
programske informacije trebaju prezentirati u nacrtu ili prijedlogu budeta ili u prateoj
dokumentaciji za OV. Nacrt budeta treba sadravati detaljan pregled javnih prihoda i izdataka,
kao to je navedeno u lanovima 6. i 7, ali programi nisu eksplicitno spomenuti (Ibid., l. 17)115.
Uz nacrt je obavezno priloiti i obrazloenje.116 Programski jezik takoer je sadran u
odredbama koje se tiu prijedloga finansijskih planova budetskih korisnika117 (ZOB FBiH 2006,
l. 11. i 12). Takoer, svi budetski korisnici duni su pripremiti tromjesene finansijske izvjetaje
sa obrazloenjima koja se odnose na programske rezultate izvrenja budeta, a koji se
podnose slubi za finansije u roku od 30 dana nakon isteka svakog tromjeseja (Ibid., l. 66).
U zakonu je propisana srednjorona perspektiva tako to je navedeno da trogodinje planiranje
budeta postaje obaveza svih korisnika budetskih sredstava (Ibid., l. 9). Budui da je u lanu
6. precizirano da se posebni dio budeta sastoji od plana rashoda i izdataka budetskih
korisnika rasporeenih u tekue i razvojne programe za tekuu budetsku godinu i naredne
dvije godine, a da prema lanu 17. nacrt budeta obavezno sadri detaljan prikaz svih javnih
prihoda i izdataka budeta utvren u l. 6 i 7 ovog zakona, moe se tumaiti da je srednjorona
perspektiva obavezna i za budetski format, iako su odredbe vrlo nejasne.118 Obrazloenje o
utjecaju novih politika na budet u okviru nacrta takoer nije eksplicitna obaveza.
ZOB FBiH takoer precizira sadraj tromjesenih izvjetaja o izvrenju koje sluba za finansije
dostavlja naelniku (Ibid., l. 67). Godinji izvjetaj o izvrenju koji se dostavlja OV-u treba biti
u skladu s kontnim planom, kao i lanom 17. ZOB-a, koji se odnose na sadraj nacrta. Izvjetaj
115
Nacrt takoer treba sadravati prijedlog upotrebe suficita, odnosno izvore finansiranja deficita;
funkcionalnu klasifikaciju izdataka budetskih korisnika, prihode i izdatke svakog korisnika u skladu s prihodima i
izdacima klasifikacije raunskog plana, po kategorijama i potkategorijama. Nacrt treba sadravati i godinji pregled
predvienih izdataka po stavkama za investicione programe koji traju due od godine. Nacrtom se utvruje i
maksimalni iznos kratkoronog zaduenja, koje treba otplatiti u toku fiskalne godine, dugoronog zaduenja,
maksimalni iznos garancija i drugih potencijalnih obaveza, kao i visina tekue rezerve (ne vea od 3% budetskih
prihoda bez prihoda) (Ibid., l. 17).
116
Obrazloenje sadri makroekonomske pokazatelje/analizu njihovih efekata iz DOB-a; podatke o svim
prihodima/rashodima iz prethodne fiskalne godine i izvjetaj o izvrenju budeta u prvom polugoditu tekue
fiskalne godine za svakog budetskog korisnika; podatke o tekuim/dugoronim obavezama (vanjski dug), uz
otplatu glavnice, plaanje kamata i ostalih obaveza servisiranja duga, podatke o obavezama na osnovu unutranjeg
duga, ukljuujui otplatu glavnice i kamata, kapitalne izdatke i garancije (Ibid., l. 17).
117
Korisnici opini dostavljaju vrlo detaljne finansijske planove i planove razvojnih programa, koji, izmeu
ostalog, trebaju sadravati naziv i opis programa (opi/posebni ciljevi), sredstva i radnike potrebne za provoenje
programa, procjenu rezultata, te nepredvienih rashoda i rizika. U planu su takoer prikazani planirani prihodi i
rashodi za nefinansijsku imovinu, kapitalne pomoi i donacije za tri godine, razraeni po vrstama prihoda,
programima, godinama u kojima e rashodi teretiti budete sljedeih godina i izvorima prihoda za izvoenje
programa (ZOB FBiH 2006, l. 12). Ako se ovi lanovi shodno tome odnose i na opinski nivo, kako je naglaeno
u Zakonu (Ibid., l. 24), sluba za finansije razmatra ove programe i izrauje zajedniki prijedlog plana razvojnog
programa, koji je usklaen sa prijedlogom budeta (Ibid., l. 13), a takoer predlae potrebne promjene (Ibid., l.
14). Nakon toga naelnik razmatra i usvaja DOB, a korisnicima su proslijeena budetska uputstva, koja sadre
osnovni sadraj DOB-a i gornju granicu rashoda za svakog budetskog korisnika (Ibid., l. 15).
118
U lanu 6, zajedno sa posebnim dijelom i planom razvojnih programa, takoer se spominje opi dio
budeta, tj. raun prihoda i rashoda, na koji bi se odredba iz lana 17. (detaljan prikaz svih javnih prihoda i izdataka
budeta) mogla ekskluzivno odnositi (ZOB FBiH 2006, l. 6. i 17).
54
treba sadravati prihode i primitke te rashode i izdatke za fiskalnu godinu odobrene od OV-a i
eventualne promjene; realizirane prihode i primitke, rashode i izdatke, prikazane tako da se vidi
razlika izmeu odobrenog i realiziranog; poetno i zavrno stanje jedinstvenog rauna trezora
(JRT), poetno i zavrno stanje imovine, obaveza i izvora vlasnitva, obrazloenje veih
odstupanja, podatke o svim promjenama koje su nastale na osnovu zaduenja i upravljanja
dugom, te garancijama izdatim u toku godine; informacije o koritenju budetske rezerve, te o
preduzetim korektivnim radnjama u skladu s prologodinjim preporukama revizije (Ibid., l. 74).
Ni ovdje nisu obavezne informacije o programima ili indikatori uinka. Kao u RS-u, Pravilnik o
finansijskom izvjetavanju i godinjem finansijskom obraunu budeta FBiH precizira sadraj
periodinih i godinjih izvjetaja o izvrenju (Pravilnik FBiH 2005).
7.3. Rezultati istraivanja: Lokalna praksa

U okviru istraivanja analiziran je usvojeni budet za 2010. i izvjetaj o izvrenju za 2009.
godinu u est opina. Potencijalna pratea dokumentacija nije uzeta u obzir jer je ideja bila da
se razmotre dokumenti koji su lako dostupni javnosti, a ne materijali koji se dostavljaju OV/SO
sa prijedlogom. Zato ne moemo garantirati da opine nisu uz prijedlog (ili nacrt) dostavile i
dodatne informacije koje predstavljaju zakonsku obavezu i dobru meunarodnu praksu. Ipak,
veina aspekata dobrih praksi odnosi se na informacije koje bi trebale biti dio dokumenata.
Analiza dokumenata ukazala je na velike razlike izmeu opina u pogledu detaljnosti. Tri opine
u RS-u primijenile su sve zakonom propisane klasifikacije (organizacijsku, funkcionalnu i
ekonomsku), za razliku od opina u FBiH,119 koje su u dva sluaja primijenile dvije vrste
klasifikacija, a u jednom sluaju jednu. Opine ne primjenjuju programsku klasifikaciju u skladu
sa Upitnikom IBP-ja, ali to i nije zakonska obaveza.
Prema Upitniku, izvrna bi vlast trebala prikazati razliite informacije u kvantitativnom, a neke
i u narativnom dijelu budeta. Dok su opine esto dale neke od ovih informacija u narativnim
i kvantitativnim dijelovima, ini se da su informacije esto date nasumice i ad hoc, jer svi aspekti
ne predstavljaju zakonsku obavezu (za detalje pogledati tabele 10 i 11).
Opine usvajaju godinje planove rada naelnika, neke imaju srednjorone planove kapitalnih
investicija ili razvojne strategije, kao i druge sektorske politke (npr. okoline planove). Ipak,
veza izmeu predloenog budeta i usvojenih politika za budetsku godinu i srednjoroni period
rijetko se moe identificirati u budetskim dokumentima. Takvi podaci u budetu mogu se vidjeti
kroz projekte kapitalnih investicija prikazane u kvantitativnom i ponekad u narativnom dijelu, a
samo neke od opina su u budetima ili izvjetajima referirale na odreene sektorske politike.
U budetu jedne opine detaljno primijenjena funkcionalna klasifikacija olakala je tumaenje
119
Prema jednom intervjuiranom predstavniku slube za finansije u jednoj opini RS-a, MF na entitetskom
nivou ukazuje opini na eventualne nedostatke u klasifikacijama u periodu kada razmatra nacrt budeta.
ANALITIKA 2011
55
prioriteta usvojenih politika. U godinjim izvjetajima, programske informacije se u nekim

sluajevima mogu iitati iz stavki koje se odnose na projekte kapitalnih investicija ili realizaciju
sektorskih politika (npr. razvoj ili poljoprivreda). Opine ne navode nefinansijske podatke ili
indikatore uinka. Implicitno se za nekoliko opina moe interpretirati koje vrste programa
provode, posebno za opine koje imaju administrativnu ili funkcionalnu klasifikaciju, ali
generalno nisu dostupne informacije koje bi graanima olakale razumijevanje veze izmeu
razliitih ciljeva usvojenih politika i postignutih rezultata. Takoer, iako se moe tumaiti da
zakon FBiH propisuje procjenu prihoda i rashoda za srednjoroni period, samo jedna opina
u FBiH je imala srednjorone procjene.
U vezi sa informacijama za prethodne budetske godine, znaajno je da mnoge opine, iako
su imale jasnu sliku za barem est mjeseci o realizaciji u tekuoj budetskoj godini, u momentu
kada su pripremale nacrt ili prijedlog nisu ukljuile podatke o realizaciji. Samo je nekoliko opina
ukljuilo takve podatke, a veina daje podatke o onome to je planirano u tekuoj godini.
Kao to je spomenuto u poglavlju o dostupnosti informacija, opine nemaju praksu da
pripremaju informacije prilagoene graanima graanske budete, saetke budeta ili
pojmovnike budetskih termina.
7.4. Analiza rezultata

Kao to se moe zakljuiti iz rezultata istraivanja, postoje brojni nedostaci u zakonima o
budetima/budetskom sistemu zbog kojih sadraj budetskih dokumenata nije usklaen sa
meunarodnim normama. Posebno u sluaju RS-a, neophodno je eksplicitnije precizirati sadraj
nacrta budeta, kao to je to uraeno u zakonu FBiH. Ipak, i zakon FBiH treba biti specifiniji u
pogledu toga da li budetski format treba sadravati srednjoronu perspektivu ili treba ukljuiti
informacije o programima, budui da one predstavljaju obavezu za budetske korisnike.
Praksa primjene klasifikacija generalno ne prati u potpunosti zakone u FBiH, to se moe
pripisati injenici da organizacijska klasifikacija, naprimjer, mora biti propisana na lokalnom
nivou. Bez obzira na to, opine nita ne spreava da prema donesenim pravilnicima o
unutranjoj organizaciji slubi preciziraju rashode prema organizacijskim jedinicama, to je
uradila jedna od opina. Spomenuta studija Svjetske banke (2009) navodi lokalne kapacitete
kao razlog za slabu sveobuhvatnost budeta; mogue je da je to uzrok slabe primjene
klasifikacija u ovom sluaju.
Imajui u vidu slabu organizacijsku i funkcionalnu klasifikaciju i nedostatak programske
klasifikacije, teko je protumaiti vezu izmeu lokalnih politika i budeta u opinama. Ako bi se
zadrao sadanji format budeta, narativni dijelovi mogli bi se iskoristiti za pojanjenje ciljeva
novih politika kako bi budet bio razumljiviji graanima. Godinji izvjetaji o izvrenju, prema
zakonskoj definiciji i lokalnoj praksi, mogli bi predstavljati referentnu taku za informacije o
56
uinku i rezultatima lokalnih vlasti. Dok izvjetaji o radu naelnika obino sadre informacije o
tome to je realizirano u datoj godini, veza izmeu ova dva dokumenta neophodna je da bi
graani razumjeli ta je opina preduzela sa javnim sredstvima kojima raspolae. Ova veza
takoer se moe povui izmeu prijedloga i godinjeg plana rada naelnika.
Programske informacije i indikatori uinka zasigurno bi olakali graansko razumijevanje
budeta. Uvoenje kompleksnih reformi, kao to je programsko budetiranje ili budetiranje
zasnovano na uinku, ipak treba prvo procijeniti u smislu provedivosti, imajui u vidu lokalne
kapacitete i sadanje prakse planiranja i izvjetavanja o izvrenju. Naroito je potrebno zasebno
istraivanje za procjenu da li je uvoenje budetiranja zasnovanog na uinku izvodivo na
lokalnom nivou u ovom momentu, jer ono nedvojbeno zahtijeva mehanizme nadzora i procjene
uinka pruenih usluga, odlino strateko planiranje, kao i jaanje kapaciteta kako opinskih
slubenika tako i budetskih korisnika. Iz tog razloga opine ne trebaju biti ocijenjene kao
netransparentne zato to su odluile da primijene nekompliciran format budeta, kakav je
propisan zakonom.
Rezultati iz poglavlja 7.2. i 7.3. sumirani su u tabelama ispod.
ANALITIKA 2011
57
Tabela 10: Rezultati istraivanja za aspekt sadraja budeta

Kriteriji
Organizacijska, funkcionalna,
ekonomska, programska
klasifikacija
Srednjorona procjena prihoda
i rashoda
Zakonski okvir
Lokalna praksa
U skladu sa zakonima/pravilnicima;
Sve su klasifikacije (osim programske) primijenjene
nije propisana programska klasifikacija. u tri opine, a funkcionalna je uglavnom samo
zbirno prikazana.
U skladu sa zakonima/pravilnicima.
Procjena prihoda, rashoda za budetsku godinu;
Srednjoroni plan rashoda i prihoda
u samo jednom sluaju procjene za srednjoroni
obavezan je u FBiH.
period.
U skladu sa zakonima/pravilnicima
Da, ali sa razliitim nivoom detaljnosti.
Izvori poreskih/neporeskih
prihoda
Podaci o ukupnom nenamirenom Eksplicitna obaveza djelimino je
dugu za poetak/kraj godine,
propisana za nacrt budeta u FBiH.
o plaanju kamata, sastavu
duga za budetsku godinu
Veina opina navela je podatke o kreditima i o

finansiranju duga. Jedna opina je prikazala
kumulativni deficit za 2008. Druga je zasebno
obrazloila servisiranje duga (otplatu kamata i
glavnice).120
Informacije za budetsku godinu Nije eksplicitno propisano zakonima.
Eksplicitno ne navodi kako e odreene politike
o utjecaju prijedloga politika na ZOB FBiH navodi da bi obrazloenje
utjecati na prihode ili rashode u narednoj godini,
prihode/rashode
nacrta trebalo sadravati
iako je obino (sa razliitim nivoom detaljnosti)
makroekonomske pokazatelje i analizu opisana njihova svrha. Veza se jedino moe
njihovih efekata iz DOB-a, to je
iitati iz (uglavnom kvantitativnih) informacija o
generalnija odredba.
finansiranju kapitalnih projekata, projekata u
skladu sa strategijama (npr. za mlade, ekologiju) i sl.
Detaljne informacije o prihodima/ U skladu sa zakonom FBiH, obrazloenje Realizacija u tri sluaja za prethodnu godinu (za 6,
rashodima, dugu iz prethodne/ nacrta treba sadravati prihode i
9 i 12 mjeseci), dok su u ostalim samo procjene.
prethodnih godina, ukljuujui rashode iz prethodne godine i izvrenje Podaci za prethodnu (ili prethodne) godinu/e se
realizaciju
za prvo polugodite tekue godine.
koriste i u nekim narativnim dijelovima. Rijetke su
informacije o dugu iz prethodnih godina. Neke opine
prikazuju opcionalne grafikone sa strukturom
prihoda i/ili rashoda za nekoliko godina u narativnom
dijelu, kao pokazatelje trenda.
Informacije o meuvladinim
U skladu sa entitetskim pravilnicima
Meuvladini transferi prikazani su u svim
transferima i transferima javnim
opinama; u dva sluaja precizirani su za javna i
preduzeima
privatna preduzea. U nekim dokumentima u
narativnom dijelu slijedi obrazloenje transfera.
Podaci o finansijskoj/
Nije eksplicitno da trebaju biti dio
Nisu navedeni u budetima.121
nefinansijskoj imovini
budeta.
Podaci o potencijalnim
Garancije su propisane za
Informacije nisu navedene.123
odgovornostima/zaostalim
nacrt u FBiH.
izdacima122
Podaci o poreskim izdacima
Nisu precizirani.
Nisu navedeni.
Podaci o namjenskim prihodima Nisu precizirani kao obavezni u
U nekoliko sluajeva grantovi sa viih nivoa su u
zakonima/pravilnicima.
budetima naznaeni za posebne namjene (npr.
za povratnike ili infrastrukturu). U jednom sluaju,
prihodi od akciza namijenjeni su za puteve.124
Donatorska podrka
U skladu sa pravilnicima
Uglavnom nije navedena.
Veza izmeu predloenog
Zakonodavstvo nije specifino u vezi s Razliit nivo detalja, obino veza nije jasna.125
budeta i iskazanih ciljeva
formatom i sadrajem narativnih
Jedan sluaj spominje rashode u odnosu na
usvojenih politika (prema
dijelova budeta. Takva veza implicirana sektorske politike. Neke opine daju pregled
organizacijskoj jedinici ili
je samo u zakonu FBiH zbog njegovog programa kapitalnih investicija (npr. u jednom je
funkcionalnoj kategoriji) u
naglaska na programima.
sluaju plan kapitalnih investicija usvojila opina i
narativnom i kvantitativnom
on je sadran i u budetu). Funkcionalna
dijelu za budetsku godinu i
klasifikacija obino pomae za uvid u vezu; u jednom
viegodinji period
sluaju detaljna klasifikacija pomae pri tumaenju
ciljeva usvojenih politika. Viegodinja perspektiva
data je samo u jednom sluaju.
Nefinansijski podaci, indikatori i Nije zakonska obaveza.
Nisu navedeni.
ciljevi uinka
Informacije prilagoene graanima Nisu zakonska obaveza.
Nisu navedene.
120
Jedna opina navodi obaveze/potraivanja u godinjem izvjetaju o izvrenju, kratkorono, prema uposlenicima, prema privatnim
i pravnim licima, obaveze/potraivanja po budetskim korisnicima, informacije o potencijalnim odgovornostima, te o koritenju budetske
rezerve sa pregledom korisnika i svrhe. Druga opina navodi aktivnosti za koje su potpisani ugovori u prethodnim godinama, a predstavljaju
obaveze za naredni period, takoer u izvjetaju o izvrenju. Trea opina u izvjetaju o izvrenju navodi obaveze/potraivanja krajem 2009.
sa detaljnim opisom, te novani bilans.
121
Bilans stanja i uspjeha prikazan je u izvjetaju o izvrenju jedne opine.
122
Obino se neizmirene obaveze navode u okviru godinjih izvjetaja koji idu viim nivoima vlasti.
123
U jednom izvjetaju o izvrenju deficit je pojanjen kao zaostali izdatak iz 2008, a koji nije pokriven 2009.
124
Iako naznaeni prihodi nisu objanjeni u budetu za 2010. u jednoj opini, njihova je svrha pojanjena u narativnom
dijelu izvjetaja o izvrenju za 2009. godinu.
125
U nekoliko sluajeva je veza implicirana u kvantitativnom dijelu, npr. kroz grantove razliitim vrstama organizacija.
58
Tabela 11: Rezultati istraivanja za aspekt sadraja izvjetaja o izvrenju budeta

Kriteriji
Zakonski okvir
Lokalna praksa
Razlika izmeu usvojenog

i realiziranog za rashode,
ukljuujui odobrene
promjene u toku godine
(i programske informacije)
Obavezno prema relevantnim

zakonima i pravilnicima, bez
programskih informacija.
Razlike prikazane, ali ne uvijek obrazloene za

sve stavke.126 Veina naglaava rebalanse.127 U
nekoliko sluajeva implicitni programski podaci128
ili razlika u realizaciji izmeu razliitih sektora.
Pruene informacije za prethodnu budetsku
godinu.129 Neke opine ukljuuju opcionalne
grafikone s prikazom prethodnih godina, kao
pokazatelj trenda.
Razlika izmeu usvojenog i Obavezno prema relevantnim

realiziranog za prihode
zakonima i pravilnicima.
Naznaene, razlike nisu uvijek obrazloene u

narativnom dijelu. Obino su ukljuene
informacije za prethodnu budetsku godinu.
Neke opine ukljuuju opcionalne grafikone sa
prikazom prethodnih godina, kao pokazatelj trenda.
Razlika izmeu originalne

procjene za nefinansijske
podatke i indikatore uinka
i ishoda
Nije navedena.
Nije zakonska obaveza.
126
U nekim budetima je realizacija iz 2009. grafiki uporeena s ranijim godinama.

U dva sluaja nije eksplicitno naglaeno da je budet za 2009. zapravo rebalans budeta.
128
Uglavnom za kapitalne investicije. U jednom sluaju navedeno je finansiranje ekonomskog razvoja.
129
U jednom sluaju koriten je format konsolidiranog godinjeg izvjetaja o izvrenju, koji je obino manje
detaljan od izvjetaja koji se dostavlja OV/SO u drugim opinama.
127
ANALITIKA 2011
59
8. Otvorenost budetskog procesa

8.1. Uvod
Otvorenost budetskog procesa iroko je definirana meunarodnim najboljim praksama i
okvirima. U skladu s tim, ovo poglavlje u veoj mjeri nego prethodna dva otvara brojna, vrlo
razliita ali i vrlo vana pitanja od uloge i rada Vrhovne revizijske institucije (SAI), preko
procedura uea graana, do kapaciteta lokalnih OV/SO da prate izvrenje budeta.
8.1.1. Graanski angaman u budetskom procesu

Postoji nekoliko naina na koje graani mogu uestvovati u budetskom procesu: Upitnik
OSCE-a iz 2007. godine, koji je razmatrao prakse graanskog angamana u budetskom
procesu u 74 bosanskohercegovake opine pokazao je da graani mogu uestvovati direktno
ili tako to e podnijeti zahtjeve za finansiranje opini ili tokom javne rasprave o nacrtu budeta
(OSCE BiH 2007, str. 12). Graani mogu utjecati samo na jedan dio budeta, ukljuujui
sredstva namijenjena za kapitalne investicije i projekte civilnog drutva. Mjesne zajednice (MZ)
su kljuni akteri u procesu uea, jer se u njima organiziraju javne rasprave, a preko njih se
opinama obino dostavljaju zahtjevi (Ibid., str. 89).
Literatura sugerira da je praksa participatornog budetiranja u BiH razliita od opine do opine.
Problemi nedostatka informacija o samom procesu, nedostatka povratnih informacija, kao i
manjka transparentnosti u selekciji projekata mogu dovesti do razoarenja i smanjiti volju i
motivaciju graana za ponovno uee (OSCE BiH 2007; CCI 2010). Takoer treba imati u vidu
da se participatorno budetiranje u BiH uglavnom svodi na konsultacije, to takoer moe
umanjiti motivaciju graana.
Rezultati istraivanja o ueu graana nisu ohrabrujui. Prema istraivanju CCI-ja, koje je
provedeno 2009. godine, trend povjerenja graana u rad lokalnih vlasti je negativan, a rezultati
su gori u odnosu na istraivanje iz prethodne godine. Samo 24,2% ispitanika izrazilo je povjerenje
u rad lokalnih vlasti, a samo 47% zadovoljstvo radom lokalnih vlasti. Istovremeno, interesantno
je da je 67,4% ispitanika iskazalo interes za rad vlasti, 90,2% podrava kontrolu rada vlasti, a
90,5% je zainteresirano za vlastito uee u procesima odluivanja. Mjesne zajednice i zborovi
graana su, kao i u prethodnim godinama, dominantno prepoznati mehanizmi uea; meutim,
samo 34,7% ispitanika izjavilo je da ima iskustvo u ueu putem MZ-a, a 25,5% putem zbora
graana. Indikatori o iskustvu u koritenju mehanizama uea su u padu u odnosu na prethodnu
godinu, to se moe obrazloiti injenicom i da je samo 36,8% ispitanika znalo za sluajeve
uea graana koji su donijeli neki rezultat, tj. da je uee bilo uinkovito. Drugi razlog moe
biti i niska informiranost graana o ueu: samo 34,1% anketiranih je vidjelo poziv lokalnih vlasti
graanima da uestvuju u procesima donoenja odluka, a ak 81,1% graana se o radu lokalne
uprave informiralo preko prijatelja, dok je formalne naine informiranja (opinske letke i broure)
koristilo samo 20,4% ispitanika (CCI 2010, str. 6-7).
60
Studija Svjetske banke o pruanju usluga na lokalnom nivou pokazala je da je uee u

formalnim mehanizmima lokalne uprave relativno nisko. Dok su respondenti ankete provedene
u okviru istraivanja demonstrirali svijest o razliitim izvorima informacija u opini te su
institucionalizirani mehanizmi povratnih informacija u odnosu na zahtjeve graana, veina
respondenata nije uestvovala u aktivnostima zajednice u posljednjih 12 mjeseci. Veina se
takoer nikad nije obratila predstavnicima lokalne vlade. Iako predstavnici lokalne uprave MZ
smatraju kljunim resursom za informiranje i uee graana, graani MZ ne koriste za uee
i ne vide ih kao znaajan resurs. Manji broj respondenata nego u prolosti MZ smatra
pouzdanim.130 Ipak, oni koji su uestvovali u aktivnostima lokalne uprave smatraju to iskustvo
korisnim. Takoer, javni sastanci o opinskom budetu najposjeeniji su javni dogaaji
(Svjetska banka BiH 2009, str. 34). Nalaz CCI-jeve studije jest da je radom MZ-a zadovoljno
35,7% ispitanika, a povjerenje u rad MZ-a ima 24,2% (CCI 2010, str. 7).
Studija OSCE-a iz 2007. godine dala je pregled situacije participatornog budetiranja u BiH
(OSCE 2007 BiH, str. 716):
U prosjeku je 14% planiranih budetskih rashoda zasnovano na prijedlozima graana.
46% opina javnost informira o izvrenju budeta za prethodnu godinu.
67% primalaca opinskih sredstava izvjetavalo je o potronji sredstava.
60% opina objavilo je pozive za finansiranje prijedloga MZ-a.
66% opina objavilo je pozive za finansiranje prijedloga NVO.
70% opina informiralo je javnost o nacrtu budeta putem lokalnih medija.
85% opina promoviralo je javne rasprave u lokalnim medijima.
Od 70 opina u kojima su provedene javne rasprave, 60 je izradilo izvjetaje o

raspravama, a dvije treine je izvjetaje podijelilo sa javnosti.
26% ima transparentan proces odabira projekata, sa predefiniranim kriterijima i

komisijom koja razmatra i rangira zahtjeve; 28% nema ni jedno ni drugo.
Treina je pruila povratne informacije podnosiocima zahtjeva o statusu zahtjeva.
OSCE-ova studija takoer je pruila pregled dobrih praksi uea graana u budetiranju:
naprimjer, neke opine supstancijalno rade na poboljanju procesa kroz pruanje informacija,
provoenje redovnih anketa o preferencijama graana, uspostavljanje participatornih komisija
za odabir projekata itd. Opine institucionaliziraju proces kroz niz odluka, kao to su odluke
o javnim raspravama, o komisiji za odabir ili o planu kapitalnih investicija (OSCE BiH 2007,
str. 2258).
Razliiti donatorski programi nastoje rijeiti problem nedostatka transparentnih kriterija za
odabir projekata. Metodologija planiranja kapitalnih investicija (CIP), koju provodi GAP u 58
opina, podrazumijeva uee graana u procesu planiranja i nastoji proces uiniti
130
Studija Svjetske banke ukazuje na nedostatak samostalnosti od opine i nadlenosti za pruanje usluga
MZ-a (Svjetska banka BiH 2009, str. 32).
ANALITIKA 2011
61
transparentnijim. Metodologija predvia uspostavljanje koordinacijskog tima ili komisije na

lokalnom nivou koja priprema viegodinji plan kapitalnih investicija, a ukljuuje predstavnike
opine i graana. Graani mogu podnijeti svoje projektne zahtjeve komisiji, koja ih ocjenjuje na
osnovu uspostavljenih kriterija. Listu kapitalnih investicija zatim odobrava OV/SO (GAP BiH
2009a; GAP BiH 2009b). OSCE MAP projekat takoer je uveo kriterije za finansiranje projekata
u jednom dijelu bosanskohercegovakih opina, gdje zahtjeve koje alju budetski korisnici
rangiraju komisije. UNDP-jev LOD-projekat radi na uvoenju poziva za finansiranje projekata
NVO, transparentnih kriterija i komisija za odabir projekata u 14 opina. CCI je nastojao
institucionalizirati odluke o anketi kao sredstvu istraivanja miljenja graana o prioritetnim
problemima na nivou lokalne zajednice te odluke o kriterijima na osnovu kojih su prioriteti
rangirani i odabrani; 65 opina usvojilo je odluke (CEECN 2006).
8.1.2. Funkcije nadzora i revizije

Studija Svjetske banke (2009) i istraivanje LGI-ja o reviziji u postkomunistikim zemljama
(2009) ukazuju na nedostatak kapaciteta entitetskih tijela za reviziju da obuhvate opine. Prema
studiji Svjetske banke, eksterni nadzor i revizija na lokalnom nivou su rijetki i ogranieni
kapacitetima, to slabi administrativnu odgovornost lokalnih uprava da djeluju u skladu sa
svojim nadlenostima, kao i fiskalnu odgovornost kod koritenja javnih sredstava (Svjetska
banka BiH 2009, str. 76).
Glavna sluba za reviziju javnog sektora RS-a i Ured za reviziju institucija u FBiH, kao
nezavisne institucije koje rade u skladu sa INTOSAI standardima, zaduene su za finansijsku
reviziju, reviziju uinka i druge posebne revizije (Leni 2009, str. 72). Prema novim zakonima
o reviziji, uredi vre reviziju i daju miljenje o godinjem izvjetaju o izvrenju za prvi nivo
budetskih korisnika, ali opine nisu nuno obuhvaene na godinjoj osnovi (Ibid., str. 73). U
FBiH je revizija raena u samo malom broju opina. Iako su uoene brojne nepravilnosti, u
posljednjih nekoliko godina smanjuje se broj opina gdje je revizija uraena (Ibid., str. 79).
Jednostavnija administrativna struktura olakava rad Glavnoj slubi za reviziju javnog sektora
RS-a, koja je do sada obuhvatila vie opina nego ured u FBiH. Revizija je otkrila sline
nepravilnosti kao i u FBIH (Ibid., str. 80-81). Leni sugerira da se situacija djelimino moe
poboljati uvoenjem internih kontrola i revizije (Ibid., str. 82).
Kvalitet interne revizije na lokalnom nivou takoer se smatra slabim: dok su entiteti usvojili
zakone o internoj reviziji, njihova je primjena spora (Svjetska banka BiH 2009, str. 75). Veina
opina nema formalne strukture za internu kontrolu, ali ni internu reviziju (Leni 2009, str. 76).
Samo je jedna etvrtina opina obuhvaenih studijom Svjetske banke usvojila lokalne propise
kojima se reguliraju uloga i odgovornosti interne revizije. Tamo gdje mehanizmi za internu
reviziju postoje, oni funkcioniraju dobro (Svjetska banka BiH 2009, str. 75). Studija istie da u
takvim okolnostima OV/SO igra znaajnu ulogu u garantiranju odgovornosti, jer je zaduen za
odobravanje zaduenja opine i dugoronih planova investicija (Ibid., str. 76).
62

Analiza zakonskog okvira u oba entiteta pokazala je niz nedostataka.
Ohrabrujue je da su budetski kalendari propisani entitetskim zakonom. Ipak, treba
napomenuti da kalendari nisu uvijek jasni, posebno u odnosu na vrijeme koje OV/SO ima na
raspolaganju da razmotri prijedlog budeta. Prema zakonu RS-a, naelnik treba dostaviti
prijedlog SO nakon to ga usvoji do 5. decembra, a SO treba usvojiti budet do 15. decembra
(ZOBS RS-a 2008, l. 20). Drugim rijeima, SO ima 10 dana ili manje da razmotri prijedlog.
Ipak, budui da naelnik treba usvojiti nacrt budeta u RS-u do 1. novembra (Ibid.) i da su
javne rasprave obavezne Zakonom o lokalnoj samoupravi RS-a (ZOLS RS-a 2004, l. 104),
ovo daje SO dovoljno vremena da se upozna sa budetskim prioritetima. U FBiH naelnik
prijedlog treba da dostavi OV-u do 1. novembra, a OV ga usvaja do 31. decembra (ZOB FBiH
2006, l. 19).
Entitetski zakoni o lokalnoj samoupravi propisuju mehanizme neposrednog uea graana u
donoenju odluka na lokalnom nivou (ZOLS RS-a 2004, l. 98109; ZOPLS FBiH 2006, l.
41-46). Ipak, javne rasprave o nacrtu budeta nisu eksplicitna zakonska obaveza u FBiH.
Prema ZOLS-u RS-a, organi jedinice lokalne samouprave obezbjeuju javnu raspravu o nacrtu
statuta, nacrtu odluka o budetu i o drugim aktima utvrenim zakonom i statutom (ZOLS RSa 2004, l. 104). Ipak, javne rasprave esto su detaljnije regulirane opinskim propisima (npr.
poslovnikom o radu OV/SO).131 Iako Upitnik budetske otvorenosti ne sadri pitanje koje se
odnosi na postojanje transparentnih kriterija za odabir projekata, pitanje smo ukljuili u analizu
zbog znaaja takvih kriterija za povjerenje graana u lokalnu vlast i eventualnu motivaciju da
u njoj uestvuju. Obeshrabrujue je da takvi kriteriji nisu propisani zakonima. Ipak, na lokalnom
su nivou u nekoliko analiziranih opina institucionalizirani odreeni kriteriji za odabir projekata.132
Kada je u pitanju uloga OV/SO u odnosu na mogunost izmjene budeta, pozitivno je da
OV/SO ima pravo mijenjati prijedlog budeta. U RS-u, prijedlozi poveanja rashoda moraju
131
Naprimjer, prema Poslovniku OV Hadii, OV prilikom razmatranja nacrta odluke ili opeg akta moe
odluiti da se nacrt stavi na javnu raspravu, ako ocijeni da je neophodno da se izvri ira rasprava zainteresiranih
organa, naunih i strunih institucija i graana. U skladu s tim, OV zakljukom utvruje nadlenosti za organizaciju,
obim/nivo rasprave, potrebna finansijska sredstva, nain prikupljanja i obrade prijedloga prikupljenih tokom javne
rasprave itd. Izvjetaj o provedenoj raspravi dostavlja se vijeu, a predlaga odluke ili akta duan je kod njegove
pripreme uzeti u obzir primjedbe, prijedloge i miljenja sa javne rasprave, te ih adresirati u obrazloenju (Poslovnik
OV Hadii 2009, l. 109111). Sline odredbe sadri i Poslovnik o radu OV Teanj: OV je obavezan zakazati
raspravu o predloenoj odluci ako odlui da podnese nacrt odluke na javnu raspravu ili ako pismeni zahtjev za
njeno odravanje podnese odreeni broj graana ili udruenja, fondacije, privredna drutva i druga pravna lica i
organi MZ-a ili ombudsmen. Dokument dalje propisuje proces organizacije (nain pravovremenog obavjetavanja
javnosti, nadlenosti, lokaciju, datum, nain prikupljanja i obrade komentara sa rasprave itd.), otvorenost rasprave
za javnost, pripremanje izvjetaja sa javne rasprave i njegovo dostavljanje podnosiocu nacrta odluke i vijenicima
(Poslovnik o radu OV Teanj 2004, l. 91.f). Takoer je zanimljivo da Poslovnik propisuje procedure obavjetavanja
javnosti o prijedlogu odluke i o mogunostima podnoenja komentara na prijedlog odluke (Ibid., l. 91.b91.e).
132
Naprimjer, opina Rogatica usvojila je spomenutu CIP-metodologiju GAP-a, i u skladu s tim i relevantnu
Odluku o nainu i proceduri auriranja Plana kapitalnih investicija.
ANALITIKA 2011
63
ukljuiti mjere za poveanje prihoda ili smanjenje ostalih sredstava za isti iznos, a poveanje
prihoda mora biti usklaeno sa opim makroekonomskim okvirom (ZOBS RS-a 2008, l. 32).
U FBiH sve izmjene u predloenom budetu moraju biti u skladu sa utvrenom gornjom
granicom manjka, te prijedlozi o poveanju izdataka moraju ukljuiti mjere za poveanje
prihoda ili smanjenje ostalih izdataka za taj iznos (ZOB FBiH 2006, l. 19).
ZOBS RS-a propisuje da se rebalans provodi prema postupku donoenja budeta u sluaju da
je uravnoteenje budeta neophodno, to se deava ako tokom fiskalne godine doe do
smanjenja ili poveanja budetskih sredstava, odnosno poveanja ili smanjenja izdataka
(ZOBS RS-a 2008, l. 5). U FBiH, u sluaju da prihodi porastu, sluba za finansije moe
zapoeti postupak izmjena i dopuna budeta, a svaka izmjena i dopuna vri se po istom
postupku kao i kod usvajanja budeta. Izmjene i dopune se usvajaju kako bi se uravnoteili
prihodi i primici ili rashodi i izdaci budeta (ZOB FBiH 2006, l. 23). Drugim rijeima, u oba
entiteta postoji obaveza da OV/SO usvoji rebalans.
Pohvalno je i to da OV/SO odluuje i o drugim aspektima budetiranja na lokalnom nivou,
poput zaduivanja (ZOBS RS-a 2008, l. 58; ZOB FBiH 2006, l. 39. i 46).
Kada je u pitanju nadzor i/ili odluivanje o preraspodjeli sredstava, ono je dozvoljeno izmeu
budetskih korisnika ili u okviru budetskih korisnika, a prema zakonu je regulirano odlukom kojom
se ureuje izvrenje budeta na opinskom nivou u RS-u (ZOBS RS-a 2008, l. 40). U FBiH
sluba za finansije, na prijedlog budetskoga korisnika, moe donijeti odluku o prestrukturiranju
rashoda u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za korisnika, najvie do 10% ukupno odobrenih
rashoda za korisnika. Odlukom o izvravanju budeta regulira se obim i vrsta rashoda za
prestrukturiranje. Iznimno je dozvoljena preraspodjela sredstava izmeu budetskih korisnika u
okviru odobrenog budeta, o emu odluuje naelnik na prijedlog slube za finansije (Ibid., l. 33).
Sredstva budetske rezerve u RS-u mogu se koristiti za pokrivanje nepredvienih izdataka za
koje nisu planirana sredstva u budetu, za budetske izdatke za koje planirana budetska
sredstva u toku godine nisu dovoljna, za pravovremeno izvravanje obaveza budeta ako doe
do smanjenog obima budetskih sredstava, te, izuzetno, za ostale namjene u skladu sa
odlukom izvrnog organa. Ta se sredstva koriste na osnovu akta nadlenog izvrnog organa
opine (ZOBS RS-a 2008, l. 42). U rezervu se izdvaja najvie do 2,5% ukupno planiranih
budetskih prihoda umanjenih za planirane pomoi za fiskalnu godinu (Ibid., l. 43). O koritenju
budetske rezerve izvrilac budeta tromjeseno obavjetava nadleni izvrni organ opine,
koji polugodinje i godinje izvjetava SO o koritenju sredstava iz budetske rezerve (Ibid., l.
44). U FBiH se hitni i nepredvieni izdaci u toku budetske godine podmiruju iz sredstava
tekue rezerve, koja su utvrena u budetu. Raspodjelu sredstava odobrava naelnik, u skladu
sa kriterijima za upotrebu sredstava tekue rezerve i odlukom o izvravanju budeta, a na
osnovu miljenja slube za finansije. Sluba obavjetava naelnika o koritenju budetske
rezerve na tromjesenom nivou, a naelnik polugodinje i godinje izvjetava OV o koritenju
budetske rezerve (ZOB FBiH 2006, l. 34; l. 74).
64
Iako postojanje komisije za budet, koja razmatra relevantne budetske dokumente poput
nacrta, prijedloga, izvjetaja o izvrenju, izmjena/dopuna ili rebalansa, nije zakonski propisano
na viim nivoima vlasti,133 ohrabrujue je da su ova tijela institucionalizirana relevantnim lokalnim
propisima u studijama sluajeva.
Pohvalno je i da su u zakonu RS-a precizirane odgovornosti za izvrenje, u smislu da se navodi
da su izvrni organi opina i gradova odgovorni SO opina i gradova za izvrenje budeta
(ZOBS RS-a 2008, l. 49). Takoer, za tanost finansijskih izvjetaja odgovorni su naelnici i
naelnici za finansije budeta opina (Ibid., l. 64). U zakonu FBiH takoer je navedeno da su
rukovodioci budetskih organa i tijela odgovorni za raunovodstvo, unutranju kontrolu i nadzor
budetskih organa i tijela koja spadaju u njihovu nadlenost (ZOB FBiH 2006, l. 55).
Iako ova pitanja nisu detaljno razmatrana u ovom istraivanju, kao ni u Upitniku IBP-ja, entitetski
zakoni o budetskom sistemu/budetima takoer reguliraju aspekte raunovodstva i izvrenja,
kao i interne kontrole. Interna revizija regulirana je relevantnim entitetskim zakonima o internoj
reviziji.
Entitetski zakoni o reviziji vrlo su slini u pogledu nadlenosti institucija za reviziju. Prema
zakonu u FBiH, Ured za reviziju institucija u FBiH (SAI) primjenjuje INTOSAI standarde, kao i
IFAC standarde ukoliko su primjenjivi, a nadean je za finansijske revizije, revizije uinka i
druge specifine revizije (Zakon o reviziji FBiH 2006, l. 11. i 8). Nadlenost SAI obuhvata sve
javne institucije u FBiH, pa tako i opine. SAI donosi godinji plan revizije, kojim se uzimaju u
obzir zahtjevi u skladu sa Zakonom; finansijska revizija institucija vri se u skladu sa ovim
planom. U odreivanju modaliteta i uestalosti revizije, ured uzima u obzir da li su instituciju ve
revidirali nezavisni vanjski revizori i da li SAI ima dokaz da je takva revizija dovoljna za
osiguranje kriterija koje on primjenjuje, te za procjenu rizika (Ibid., l. 12. i 13). SAI je duan
konani izvjetaj o finansijskoj reviziji dostaviti revidiranoj instituciji i nadlenom ministarstvu
finansija najkasnije u roku od 90 dana, raunajui od dana podnoenja godinjeg izvjetaja
(Ibid., l. 16).134 S druge strane, revidirana institucija u kojoj je izvrena revizija duna je poslati
odgovor SAI i ministarstvu u roku od 60 dana od dana prijema revizorskog izvjetaja, a koji
sadri preduzete radnje od institucije kako bi se prevazile slabosti, neregularnosti i prekraji
naznaeni u izvjetaju (Ibid., l. 16). Parlament FBiH moe na osnovu revizorskog izvjetaja
odluiti da smanji budet jedne/vie budetskih institucija ili preduzeti druge odgovarajue
korektivne mjere (Ibid., l. 16). SAI je takoer duan informirati nadlene organe za provoenje
zakona kada postoje indicije o znaajnom krenju zakona, te informirati i MF i odgovornog
ministra (Ibid., l. 19). U RS-u Glavna sluba za reviziju javnog sektora (SAI) ima gotovo iste
nadlenosti; ona izvrava finansijske revizije opina u skladu s godinjim planom, uzimajui u
133
Prema ZOLS-u RS-a, SO moe obrazovati nadzorni odbor kao stalno radno tijelo koje je nadleno za
kontrolu javne potronje u opini (ZOLS RS-a 2004, l. 50), ali lanovi nadzornog odbora ne mogu biti odbornici
SO, naelnik ili zamjenik naelnika (Ibid., l. 53).
134
U oba entitetska zakona naznaene su i druge institucije kojima se izvjetaji trebaju ili mogu slati.
ANALITIKA 2011
65
obzir iste kriterije kao i u FBiH (Zakon o reviziji RS-a 2005, l. 18). Takoer, vrijede isti rokovi
za podnoenje izvjetaja o finansijskoj reviziji kao i u FBiH. Revidirana institucija u istom roku
SAI dostavlja odgovor u kojem se iznose radnje preduzete radi prevazilaenja propusta i
nepravilnosti koje je revizija utvrdila u izvjetaju, a kopija se dostavlja i ministarstvu finansija i
nadlenom skuptinskom odboru (Ibid., l. 21).
U spomenutim zakonima ipak ne postoji obaveza da SAI ili posebne komisije OV/SO
pripremaju i ine dostupnim izvjetaje u kojima se prate mjere lokalnih vlasti preduzete u skladu
sa preporukama revizije. Kada je u pitanju nadzor OV/SO, ZOB FBiH takoer propisuje
obavezu izvrnog organa da OV dostavlja, zajedno sa godinjim izvjetajem o izvrenju,
informaciju o korektivnim mjerama koje su preduzete u skladu s prologodinjim izvjetajem o
izvrenju (ZOB FBiH 2006, l. 74).
8.3. Rezultati istraivanja: Lokalne prakse

Rezultati istraivanja u est opina uglavnom odraavaju zakonski okvir.
Iznimka je u injenici da gotovo sve opine imaju period javne rasprave o nacrtu budeta.135
Pozitivno je da u svih est opina djeluju komisije za budet, koje razmatraju nacrte budeta,
prijedloge, izvjetaje o izvrenju, rebalanse i druge dokumente. U nekim su sluajevima lanovi
komisija ne samo predstavnici OV/SO, ve i vanjski ekonomski i finansijski eksperti.
Predstavnici svih est komisija potvrdili su da ova tijela funkcioniraju i redovno se sastaju.
Iako potivanje budetskoga kalendara nije provjereno za svaki budetski dokument u svim
opinama, predstavnici opinskih slubi za finansije tvrde da se uglavnom pridravaju
budetskoga kalendara. Kada doe do kanjenja, onda je to eventualno zbog kanjenja viih
nivoa vlasti ili zbog politikih nesuglasica unutar OV/SO, to dovodi do odlaganja odluka. Prema
slubenicima, OV/SO ima dovoljno vremena da analizira nacrt budeta.
Opine se razlikuju u primjeni objektivnih kriterija za odabir projekata: tri opine objavljuju
konkurs ili poziv za finansiranje projekata NVO, a projekte je odabrala zasebna komisija u
skladu sa objektivnim kriterijima. Ipak, sve opine istovremeno pokrivaju i operativne trokove
odreenih NVO iz budeta, koji su obino prepoznati kao NVO-i od posebnog znaaja, a neke
opine za njihove projekte u toku godine ad hoc odvajaju i dodatna sredstva. Operativni trokovi
135
Pet opina ima period javne rasprave o nacrtu. Veina opina organizira rasprave za graane u MZ-u.
Dvije opine nemaju tu praksu, u jednoj jer su tek nedavno, uz pomo OSCE-a, uspostavljeni zborovi graana, a
u drugoj zato to MZ opini dostavljaju informacije o prioritetima finansiranja kada je budet u fazi nacrta. Ipak,
opina bi uskoro trebala uvesti CIP-metodologiju, tako da e time biti organizirane i javne rasprave za graane.
Predstavnici gotovo svih opina potvrdili su da se informacije o nacrtu budeta i/ili javnim raspravama takoer
oglaavaju tokom perioda javne rasprave ili u biltenima i na web-sajtovima opina, ili putem lokalnih medija.
Nekoliko predstavnika kazalo je da su nacrti dostupni na uvid i u alter salama opine u periodu javne rasprave.
66
MZ-a takoer su pokriveni u budetu. Jedna opina uvela je spomenutu CIP-metodologiju GAP
projekta, a dvije su u procesu uvoenja te ili druge metodologije odabira kapitalnih projekata.
etiri opine imaju praksu da su MZ te koje imenuju prioritetne projekte. Jedna opina ima
kriterije za troenje sredstava predvienih za kapitalne projekte, koji se prije svega zasnivaju
na broju stanovnika u MZ-u. Savjeti MZ-a odreuju prioritetne projekte. Nekoliko predstavnika
opina kazalo je da su opine spremnije finansirati projekte koje MZ imaju mogunost
sufinansirati.
Kada je u pitanju eksterna revizija, obeshrabrujue je da je od est opina koje su bile u fokusu
naeg istraivanja, ona uraena u pet opina jednom ili dva puta, a u jednoj opini FBiH nije
ni uraena.136 Iako su izvjetaji o reviziji pravovremeno objavljeni, nisu dostupni izvjetaji koji
prate korektivne mjere opina u odnosu na reviziju. Izvjetaj revizije obino se dostavlja na
uvid OV/SO. Opine dostavljaju izvjetaje o korektivnim mjerama SAI, u skladu sa zakonom.
8.4. Analiza rezultata

Ohrabrujua je injenica da se budetski proces ini otvorenim za uee i nadzor OV/SO i
javnosti. OV/SO igra znaajnu ulogu u budetskom procesu preko komisija za budet, kako u
fazi pripreme budeta tako i u nadzoru izvrenja. Ipak, iako su komisije aktivne u svih est
opina, ovom studijom nisu razmatrani njihovi kapaciteti, nezavisnost od politikih utjecaja i
kvalitet rada, to bi svakako trebalo biti predmet buduih istraivanja.
Obeshrabrujue je da javne rasprave nisu eksplicitna obaveza u oba entitetska zakona o
lokalnoj samoupravi, a posebno nije eksplicitna obaveza da se u okviru perioda javnih rasprava
urade prezentacije nacrta graanima, to u dva sluaja nije uraeno u praksi.
injenica da sve opine nisu usvojile objektivne kriterije za rangiranje i odabir projekata
kapitalnih investicija, ali i projekata civilnog drutva, takoer se moe pripisati neadekvatnom
zakonskom okviru koji bi takve obaveze trebao propisati.
U odnosu na eksternu reviziju, ova je studija potvrdila nalaze drugih istraivanja o nedostatku
redovnijih revizija opina, to je posebno naglaeno u FBiH, a potencijalno ukazuje na manjak
kapaciteta SAI. Nekoliko predstavnika opinskih slubi za finansije koji su intervjuirani ukazalo
je na znaaj revizije zbog toga to ona potvruje da li opine obavljaju svoje dunosti u skladu
sa zakonom ili ne. Prema studiji Svjetske banke, nedostatak eksterne revizije moe dovesti do
smanjenja administrativne i fiskalne odgovornosti (Svjetska banka BiH 2009, str. 76). Rezultati
ukazuju na to da je potrebno razmotriti alternativu entitetskim SAI, poput uvoenja komercijalne
revizije na lokalnom nivou, to je praksa u nekim evropskim zemljama.
136
Predstavnik slube za finansije opine rekao je da je ispred nadlenog ministarstva finansija 2000. godine
bila izvrena opsena kontrola, ali da entitetski SAI nije vrio kontrolu do sada. S druge strane, u dvije opine RSa revizija je raena dva puta.
ANALITIKA 2011
67
U tabeli 12 sumirani su rezultati iz poglavlja 8.2. i 8.3.137

Tabela 12 (I dio): Rezultati istraivanja za aspekt otvorenosti budetskog procesa138
Kriteriji
Zakonski okvir
Lokalna praksa
Priprema budeta koju vri lokalna uprava

Datum objave prijedloga
poznat unaprijed ili propisan
zakonom
Detaljan raspored koji vlada
objavi u javnosti prati se u
praksi.
Transparentni kriteriji za
odabir projekata
Kalendar preciziran u zakonima
Sve opine prate zakonski kalendar.
Kalendar preciziran u zakonima
Uprava organizira konsultacije

sa irokim spektrom
predstavnika OV/SO i javnosti
Javne rasprave o nacrtima

budeta eksplicitna su obaveza
prema ZOLS-u RS-a. OV/SO
obino raspisuje javnu raspravu
o nacrtu, prema lokalnim aktima.
Konsultacije u pred-nacrtnoj fazi
nisu precizino definirane zakonima.
Opinski predstavnici kazali su da uglavnom prate

kalendar, a dvije opine imaju svoje interne
kalendare.
Tri opine imaju kriterije za projekte NVO, jedna je
uvela CIP, a druge dvije tek treba da uvedu slian
pristup.
Nije jasno u kojoj mjeri se uprava u pred-nacrtnoj fazi
konsultira sa predstavnicima OV/SO i javnosti, ali
ova praksa postoji u nekim opinama. Javnost ima
mogunost da se ukljui u budetski proces u
pred-nacrtnoj fazi kroz zahtjeve za finansiranje
upuene opini. OV/SO konsultiran tokom javnih
rasprava. Komisija za budet razmatra nacrt/
prijedlog i zakljuke predstavlja OV/SO, obino uz
prisustvo predstavnika uprave. Opine uglavnom
organiziraju javne rasprave za graane, gdje
predstavljaju nacrt budeta.
Nije definirano zakonom, detaljnije

je definirano lokalnim aktima.
Usvajanje budeta koje vri OV/SO

OV/SO dovoljno rano dobija
budet na razmatranje
(3 mjeseca prije poetka
budetske godine)
Prema zakonu RS-a, dato je samo

10 dana za razmatranje prijedloga,
ali skoro 2 mjeseca za razmatranje
nacrta. U FBiH, OV ima 2 mjeseca
za razmatranje prijedloga.
OV/SO po zakonu moe mijenjati Izmjene dozvoljene zakonom.
prijedlog budeta
OV/SO vri javne konsultacije o Javne rasprave o nacrtima budeta
nacrtu budeta
eksplicitna su obaveza prema
ZOLS-u RS-a. OV/SO obino
raspisuje javnu raspravu o nacrtu,
prema lokalnim aktima.
OV/SO ima vremena u praksi, ali ne toliko vremena

koliko je definirano Upitnikom.
OV/SO ima opciju da d sugestije i predloi izmjene.

Komisija za budet razmatra nacrt/prijedlog i
zakljuke predstavlja OV/SO. Rad komisija je javan.
Izvrenje budeta od lokalne uprave

OV/SO odobrava preraspodjelu
sredstava, suplementarne
budete (prije potronje ili su
rijetko predloeni), nenamjenska
sredstva (prije potronje ili nisu
dio budeta)139
Nije obaveza za preraspodjelu

(unutar sredstava budetskoga
korisnika ili izmeu korisnika), jeste
za rebalanse u RS-u ili odluku o
izmjenama i dopunama budeta u
FBiH. OV/SO ne mora odobriti
troenje budetske rezerve, ali
lokalna uprava mora obavijestiti
OV/SO o koritenju rezerve.
OV/SO i budetske komisije razmatraju rebalanse.140
137
Pitanje da li u prethodnoj godini postoje vjerodostojni medijski izvjetaji o netransparentnim javnim

nabavkama izostavljeno je jer nije moglo biti retroaktivno provjereno za svih est opina.
138
Nekoliko pitanja koja se odnose na pravovremeno objavljivanje, izvjetavanje i sadraj budetskih
dokumenata izostavljeno je jer su razmatrana u prethodnim poglavljima. Izostavljena su i pitanja koja se tiu statusa
i odreenih aktivnosti SAI jer nisu relevantna za lokalni nivo.
139
Ovim istraivanjem nisu razmatrani rebalansi, koritenje budetske rezerve ili preraspodjela sredstava
izmeu korisnika u praksi.
140
Mada ova studija nije detaljno razmatrala rebalanse, svih est opina imalo je rebalans u 2009. Izvjetaji
o javnim finansijama u BiH ukazuju na frekventnost rebalansa, to moe utjecati na transparentnost sadraja
budeta i procesa, a obino je rezultat loeg planiranja (Svjetska banka BiH 2009; SIGMA 2009).
68
Tabela 12 (II dio): Rezultati istraivanja za aspekt otvorenosti budetskog procesa

Kriteriji
Zakonski okvir
Lokalna praksa
Godinji izvjetaj o izvrenju lokalne uprave i SAI

SAI vri reviziju godinjeg
izvrenja, te pravovremeno
izdaje izvjetaje, uz saetak.
SAI ili OV/SO redovno

objavljuje sveobuhvatan izvjetaj
o praenju mjera lokalne uprave
u skladu sa preporukama SAI.
OV/SO razmatra sve revizorske
izvjetaje.
Lokalna uprava objavljuje
izvjetaje o preduzetim koracima
prema preporukama ili nalazima
revizije koji ukazuju na potrebu
otklanjanja nepravilnosti.
SAI su zakonski obavezne za reviziju

godinjeg izvrenja na lokalnom
nivou, za pravovremeno objavljivanje
izvjetaja na slubenom sajtu, uz
saetak.
Nije zakonska obaveza.
U jednoj opini FBiH nikad nije vrena revizija.

Izvjetaji su pravovremeno dostupni na slubenim
sajtovima, uz saetke.
Nije precizirano zakonom za

lokalni nivo.
Uprava OV-u, zajedno sa godinjim
izvrenjem, dostavlja informaciju o
korektivnim mjerama koje su
preduzete u odnosu na prologodinju
reviziju u FBiH. Takoer, u oba je
entiteta duna dostaviti odgovor o
preduzetim mjerama SAI/MF-u
unutar 60 dana.
Tamo gdje je revizija uraena, izvjetaji se

uglavnom razmatraju u OV/SO.
Izvjetaji propisani zakonom dostavljeni su SAI, u
skladu sa zakonima.
Lokalna uprava uglavnom ne objavljuje izvjetaje.
Nije uraeno u praksi.
ANALITIKA 2011
69
9. Zakljuak
Ova studija imala je za cilj istraiti do koje su mjere opine u BiH stvorile podsticajno okruenje
za angaman graana u budetskom procesu kroz institucionalizaciju procedura, formata i
mehanizama budetske transparentnosti. Transparentnost se smatra neophodnom da bi se bilo
koja vlast smatrala javno odgovornom, u skladu sa prihvaenom definicijom javne
odgovornosti, ali i da bi postojali osnovni preduvjeti za smisleno uee graana u budetskom
procesu.
Razliita istraivanja provedena u BiH razmotrila su razliite aspekte budetske
transparentnosti u zavisnosti od njihove teme i ugla. Ovom su studijom na sistematian nain
obuhvaeni razliiti aspekti transparentnosti relevantni za pitanje graanskog uea, to
istovremeno ukazuje na interdisciplinarnu prirodu ovog popularnog koncepta. Zakonski okvir i
lokalna praksa analizirani su prvenstveno iz ugla graana, koji ele da jednostavno pristupe i
razumiju budetske dokumente, te da uestvuju u konsultacijama i aktivnostima nadzora
izvrenja budeta. Sumarno, istraivanje je dolo do sljedeih rezultata:
Transparentnost u odnosu na pristup budetskim dokumentima donekle je

zadovoljavajua. Oko 82% bosanskohercegovakih opina odgovorilo je na ZOSPI
zahtjev poslan u okviru istraivanja do ili nakon zakonskog roka, a oko 18% opina nije
odgovorilo. Skoro svi analizirani budetski dokumenti dostupni su u est opina koje smo
koristili kao studije sluajeva. Ipak, obeshrabrujue je da bosanskohercegovake opine
uglavnom ne koriste prednosti interneta kako bi budetske dokumente uinile dostupnim:
samo 26% od svih bosanskohercegovakih opina objavilo je na slubenom web-sajtu
budet za 2010. i izvjetaj o izvrenju za 2009. Kada je u pitanju zakonski okvir, relevantni
entitetski zakoni ne propisuju u potpunosti pripremu svih relevantnih budetskih
dokumenata, kao ni njihovu pravovremenost i objavljivanje.
Transparentnost budetskog sadraja trenutno izostaje, te sadraj budetskih

dokumenata nije prilagoen graanima. Neprecizan zakonski okvir ne propisuje
zadovoljavajui nivo informacija koje bi budet uinile razumljivijim i sveobuhvatnijim u
odnosu na ono to lokalna vlast planira uraditi i to je ve uradila. Sve analizirane opine
u praksi ne potuju zakone u potpunosti, to jo vie oteava razumijevanje dokumenata.
Informacije o uinku i informacije usmjerene ka graanima nisu zakonska obaveza, niti
dio lokalne prakse. Graanski budeti nisu propisani zakonom, niti ih opine
implementiraju.
Transparentnost budetskog procesa je ograniena. Javne rasprave o budetu

trenutno nisu zakonom propisane u FBiH, a opine obuhvaene ovom studijom u
nekoliko sluajeva u praksi ne organiziraju javne rasprave na kojima bi graanima bili
predstavljeni budetski prioriteti za narednu fiskalnu godinu. Dio opina takoer nema
transparentne kriterije za odabir kapitalnih ili projekata NVO, iako neke trenutno rade na
uspostavi takvih praksi. Pozitivna je injenica da sve opine imaju aktivne budetske
komisije pri OV/SO, koje razmatraju i daju miljenja o budetskim dokumentima. Ipak,
70
zabrinjavajue je da je administrativni nadzor izvrenja lokalnih budeta u vidu eksterne

revizije neredovan, a u jednoj od analiziranih opina on je u potpunosti izostao, to moe
dovesti do smanjenja fiskalne odgovornosti opina.
Iako su ovom studijom djelimino analizirani i drugi faktori kao potencijalni uzroci rezultata
istraivanja, studija je posebno naglasila znaaj zakonskog okvira za transparentnost, u skladu
s pretpostavkama nekih autora (vidjeti Jung i Lienert 2004). Takva pretpostavka moe se
potvrditi i ovim istraivanjem, posebno u odnosu na aspekt transparentnosti budetskog
sadraja neadekvatan zakonski okvir teko e stvoriti uvjete za transparentnost budetskog
procesa, a nee ni pomoi stvaranju preduvjeta za kvalitetnije uee graana u tom i takvom
procesu.
Zbog opsenosti i interdisciplinarnosti ove studije nisu detaljno razmotrene druge nezavisne
varijable koje utjeu na budetsku transparentnost, a koje bi svakako trebale biti predmet
buduih istraivanja. Bilo bi posebno znaajno analizirati potencijalni utjecaj aktivnog civilnog
drutva ili politike konkurencije na budetsku transparentnost, u skladu sa pretpostavkama
autora koji su istraivanja proveli u drugim zemljama (pogledati Robinson 2006). Rezultati ove
istraivake studije takoer otvaraju prostor za niz istraivanja specifinih javnih politika o
pojedinim aspektima lokalne budetske transparentnosti u BiH.
ANALITIKA 2011
71
10. Preporuke
U ovom poglavlju date su preporuke u skladu s rezultatima za svaki od tri aspekta
transparentnosti koja su obuhvaena ovim istraivanjem:
1) Dostupnost informacija
Zakoni trebaju propisati obavezu opina da imaju zvanine web-sajtove, kao i da
standardiziraju koritenje domena za pristup web-stranicama.
Entitetski zakoni o budetima/budetskom sistemu trebaju propisati obavezu

pravovremenog objavljivanja svih relevantnih budetskih dokumenata na slubenim
web-sajtovima i u lokalnim slubenim glasnicima za laki pristup dokumentima.
Odredbe o objavljivanju na internetu trebaju osigurati njegovu funkcionalnost. Zakoni
takoer eksplicitno trebaju propisati dostupnost na internetu i u slubenim glasnicima
narativnih obrazloenja budeta, te izvjetaja o izvrenju, zbog njihovog znaaja za
razumijevanje budeta.
Zakonska obaveza za objavljivanje na slubenim web-sajtovima treba biti propraena

znaajnom izgradnjom kapaciteta na lokalnom nivou u oblasti e-uprave i podrke
opinama da razviju sajtove prilagoene korisnicima i da ih redovno auriraju. Ovo
se djelimino moe uraditi i uz pomo meunarodnih i lokalnih organizacija koje su
aktivne u oblasti e-uprave i komunikacijskih projekata, te viih nivoa vlasti.
U svrhu jasnoe, Zakon o budetima FBiH trebao bi zasebno navesti odredbe koje
se odnose na lokalni nivo vlasti i na taj nain bolje precizirati uloge i odgovornosti.
U svrhu boljeg praenja i nadzora, Zakon o budetima FBiH treba propisati obavezu
organa lokalne vlasti da polugodinje izvjetava OV o izvrenju budeta. Zakon o
budetskom sistemu RS-a takoer treba jasnije precizirati obaveze izvjetavanja koje
se odnose na lokalni nivo.

Graanski budet, budetski pojmovnik i saetak trebaju predstavljati zakonsku
obavezu za sve opine. Istovremeno, treba jaati lokalne kapacitete za pripremu
takvih dokumenata, to se moe uraditi uz podrku meunarodnih i domaih
organizacija koje rade na reformi javnih finansija na lokalnom nivou, te viih nivoa
vlasti.
2) Sadraj
Zakon o budetskom sistemu RS-a treba preciznije definirati sadraj budeta, te

sadraj periodinih i godinjih izvjetaja o izvrenju koji se dostavljaju SO. Oba
entitetska zakona i relevantni pravilnici trebaju biti detaljniji u pogledu narativnog dijela
budeta i izvjetaja o izvrenju, u skladu s meunarodnom dobrom praksom.
Entitetski zakoni o budetima/budetskom sistemu trebaju propisati obavezu

uspostavljanja veze izmeu lokalnih politika i prihoda i rashoda u budetskim
dokumentima i godinjim izvjetajima o izvrenju.
Zakonskim okvirom potrebno je unificirati formate i sadraj budetskih dokumenata,

te naziva i tipova dokumenata, kako ne bi postojale velike razlike u sadraju
72
dokumenata, ali i u razumijevanju od strane opina ta se podrazumijeva pod

odreenim dokumentima, kakva je trenutna praksa.
Zakon o budetima FBiH mora biti eksplicitniji o tome da li su programske informacije

kao dio budetskih dokumenata obavezne ili ne. Potencijalnom uvoenju programskog
budetiranja treba prethoditi zakonski propisana programska klasifikacija.
Budui da programsko budetiranje i budetiranje zasnovano na uinku

podrazumijevaju niz promjena na lokalnom nivou u pogledu ljudskih, materijalnih
resursa, stratekog razmiljanja i politike i administrativne volje, neophodne su
studije specifinih javnih politika koje bi analizirale modalitete za uvoenje ovih reformi
na lokalnom nivou. Studije bi, izmeu ostalog, trebale analizirati provedivost takvih
reformi, uzimajui u obzir faktore poput kapaciteta, troka, smjernica dobijenih od
viih nivoa vlasti i slino.
3) Otvorenost budetskog procesa
Zakoni o budetima/budetskom sistemu u oba entiteta trebaju precizirati obavezu

javnih rasprava o nacrtu budeta kako bi se otvorio budetski proces prema OV/SO
i graanima i trebaju biti usklaeni sa relevantnim zakonima o lokalnoj samoupravi.
Proces organiziranja konsultacija u praksi moe se precizirati obavezujuim
protokolima ili smjernicama koje se usvajaju na entitetskom nivou, a koje mogu biti
prilagoene lokalnom kontekstu kroz lokalne propise, kako bi se osigurala
standardizacija prakse.
Zakon o budetskom sistemu u RS-u treba izmijeniti kako bi dozvolio vie vremena
za razmatranje budetskog prijedloga.
Kriteriji za transparentan odabir kapitalnih projekata i projekata NVO trebaju biti

institucionalizirani u lokalnim propisima i javno dostupni. Protokol ili smjernice za
razvoj i usvajanje takvih kriterija moe biti usvojen na entitetskom nivou kako bi se
osigurala standardizacija prakse.
Eksterna revizija od SAI ili privatne revizorske firme treba biti ea (naprimjer, svake
ili svake druge godine) za redovan pregled godinjeg izvrenja budeta. Neophodna
je studija koja bi razmotrila razliite opcije eksterne revizije u odnosu na faktore poput
provodivosti i trokova za najuinkovitije rjeenje.
SAI i lokalni OV/SO trebaju redovno pratiti korektivne mjere koje su lokalne vlasti
preduzele u skladu s nalazima ili preporukama eksterne revizije, to treba propisati
entitetskim zakonima o budetima/budetskom sistemu, odnosno zakonima o reviziji.
Izvjetaji koje nadleni opinski organi po zakonu trebaju dostaviti SAI trebaju biti
objavljeni (na slubenim web-sajtovima i u slubenim glasnicima) za lake praenje
potivanja preporuka eksterne revizije prema entitetskim zakonima o reviziji. Entitetski
zakoni o budetima/budetskom sistemu trebaju obavezati lokalne vlasti da izvjetaje
o mjerama koje planiraju preduzeti u skladu sa izvjetajima revizije, te mjerama koje
su preduzete, dostave OV/SO u odreenom roku i da ih uine javno dostupnim.
ANALITIKA 2011
73
Bibliografija
Alt, James E, Lassen David D. and Shanna Rose. 2006. The Causes of Fiscal Transparency:
Evidence from the U.S. States. IMF Staff Papers, Vol 53: 30-57.
Centri civilnih inicijativa (CCI). 2010. Izvjetaj o ueu graana u procesima odluivanja u BiH
za 2009. Banja Luka: Centri civilnih inicijativa (CCI) BiH.
CEECN. 2006. Centres for Civil Initiatives: Citizens' participation in the budgeting process at
local level in BiH. Central and Eastern European Citizens Network. http://www.
ceecn.net/index.php?option=com_content&view=article&id=180:centres-for-civicinitiatives-1&catid=37:bosnia-and-herzegovina&Itemid=23#_ftn1 [stranica posjeena
4.5.2010.].
Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE). 2006. Local and regional
democracy in Bosnia and Herzegovina. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=
1052891&Site=Congress&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&Bac
kColorLogged=FFC679 [stranica posjeena 3.8.2010.].
Federalni zavod za programiranje razvoja. 2010. Socioekonomski pokazatelji po opinama u
Federaciji Bosne i Hercegovine u 2009. godini. http://www.fzzpr.gov.ba/Doc/2010/
SOCIOEKON%20POKAZATELJI%202009.pdf [stranica posjeena 2.5.2010.].
Gaventa, John. 2004. Strengthening Participatory Approaches to Local Governance: Learning
the Lessons from Abroad. National Civic Review 93, no. 4:16 27.
Gerring, John. 2008. Case Selection for Case-study Analysis: Qualitative and Quantitative
Techniques. The Oxford Handbook of Political Methodology, ur. Robert E. Goodin, 645684. Oxford: Oxford University Press.
Heimans, Jeremy. 2002. Strengthening Participation in Public Expenditure Management: Policy
Recommendations for Key Stakeholders. OECD Development Centre Policy Brief 22.
Paris: OECD Development Centre. http://www.unescobkk.org/fileadmin/user_upload/
epr/MTEF/04Financial_Planning/02Modernization_of_public_sector_management/0402
08001Heimans,%20J.%20%282002%29.pdf [stranica posjeena 3.8.2010.].
International Budget Partnership. 2009a. Open Budget Questionnaire. http://www.
internationalbudget.org/files/QuestionnaireOBI2010_English.pdf [stranica posjeena
1.11. 2010.]
International Budget Partnership. 2009b. Guide to the Open Budget Questionnaire: An
Explanation of the Questions and the Response Options. http://www.internationalbudget.
org/files/GuideOBI2010_English.pdf [stranica posjeena 1.5.2010.]
International Budget Partnership. 2008. Open Budget Survey Methodology. http://www.
internationalbudget.org/files/MethodologyEN.pdf [stranica posjeena 1.5.2010.].
International Budget Partnership. 2007. Open Budget Questionnaire. http://www.
internationalbudget.org/files/OpenBudgetQuestionnaire2008English.pdf
[stranica posjeena 1.5.2010.].
Isanovi, Adla. 2010. Novi mediji, lokalna uprava i participatorna komunikacija u Bosni i
Hercegovini. Komunikacija i zajednica: graani, mediji i lokalna uprava u Bosni i
Hercegovini, ur. Tarik Jusi, 223-270. Sarajevo: Mediacentar Sarajevo/Analitika Centar
za drutvena istraivanja. http://www.media.ba/mcsonline/files/shared/Participatorne_
komunikacije_Final_za_web.pdf [stranica posjeena 8.11.2010.].
Meunarodni monetarni fond. 2010. Bosna i Hercegovina: Zahtjev za Stand-By AranmanIzvjetaj osoblja; Izjava osoblja; Saoptenje za tampu o diskusiji Izvrnog odbora; i
Izjava Izvrnog direktora za Bosnu i Hercegovinu. http://www.imf.org/external/lang/
bosnian/pubs/ft/scr/2009/cr09226b.pdf [stranica posjeena 1.10.2010.].
Meunarodni monetarni fond (MMF). 2007a. Code of Good Practices on Fiscal Transparency.
http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf [stranica posjeena 2.2.2010.].
Meunarodni monetarni fond (MMF). 2007b. IMF Manual on Fiscal Transparency. Washington,
DC: MMF. http://imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf [stranica posjeena
2.2.2010.]
74
Jenkins, Rob i Anne Marie Goetz. 1999. Accounts and Accountability: Theoretical Implications
of the Right-to-Information Movement in India. Third World Quarterly 20, no. 3: 603-622.
Jung, Moo-Kyung i Ian Lienert. 2004. Is There an Optimum Legal Framework for the Budget
System? Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries, ur.
Richard Allen i Daniel Tommasi, 125-154. Paris: OECD.
Leni, Brankica. 2009. Audit Functions in Bosnia and Herzegovina. Making Government
Accountable: Local Government Audit in Post-Communist Europe, ur. Kenneth Davey,
69-89. Budapest: LGI/OSI.
Malena, Carmen, Reiner Forster i Janmejay Singh. 2004. Social Accountability: An
Introduction to the Concept and Emerging Practice. Social Development Paper 76,
Washington, DC: World Bank. http://www-wds.worldbank.org/external/default/
WDSContentServer/WDSP/IB/2005/01/04/000090341_20050104132520/Rendered/PD
F/310420PAPER0So1ity0SDP0Civic0no1076.pdf [stranica posjeena 2.3.2010.].
Mediacentar Sarajevo. 2006. Monitoring demokratskog razvoja u Bosni i Hercegovini: Indeks
otvorenosti javnih institucija, organizacija i agencija. Sarajevo: Mediacentar Sarajevo.
http://www.media.ba/mcsonline/files/shared/Monitoring_Bos_170306.pdf
Mikesell, John L. 2007. Fiscal Administration in Local Government: An Overview. Local
Budgeting, ed. Anwar Shah, 15-52. Washington DC: International Bank for
Reconstruction and Development / World Bank. http://siteresources.worldbank.org/
PSGLP/Resources/LocalBudgeting.pdf [stranica posjeena 1.2.2010.].
Moynihan, Donald P. 2007. Citizen Participation in Budgeting: Prospects for Developing
Countries. Participatory Budgeting, ur. Anwar Shah, 55-91. Washington, DC:
International Bank for Reconstruction and Development / World Bank.
http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf
Mullins, Daniel R. 2007. Local Budget Process. Local Budgeting, ur. Anwar Shah, 213-268.
Washington, DC: International Bank for Reconstruction and Development / World Bank.
http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/LocalBudgeting.pdf
Odjeljenje za makroekonomsku analizu Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje
(OMA). 2009. OMA Bilten: Novembar/Decembar 2009. http://www.oma.uino.gov.ba/
bilteni/Oma_Bilten_bos_52.pdf [stranica posjeena 5.11.2010.].
OECD. 2001. Best Practices for Budget Transparency. Paris: OECD. http://www.oecd.org/
dataoecd/33/13/1905258.pdf [stranica posjeena 1.2.2010.].
OSCE BiH. 2009. Local First Overview. http://www.oscebih.org/democratization/
localfirst.asp?d=3 [stranica posjeena 1.8.2010.]
OSCE BiH. 2007. Izvjetaj o ueu graana i o njihovom utjecaju na opinske budete za
2007. godinu u Bosni i Hercegovini. http://www.oscebih.org/documents/8497-bos.pdf
OSCE BiH. 2006. Ugovor Prospectus. http://www.oscebih.org/documents/1327-eng.pdf
Projekat upravne odgovornosti (GAP) BiH. 2009a. Program izrade plana kapitalnih investicija.
http://www.bihgap.ba/bs/gap_komp/program%20izrade%20plana%20kapitalnih%20inve
sticija.asp [stranica posjeena 3.8.2010.]
Projekat upravne odgovornosti (GAP) BiH. 2009b. Model Programa kapitalnih investicija u
opinama. http://www.bihgap.ba/dokument_new/prezentacije/Model%20Programa%
20kapitalnih%20investicija%20u%20opcinama.ppt [stranica posjeena 3.8.2010.].
Rang-lista razvijenosti optina za 2010. godinu. 2009. Slubeni glasnik RS-a broj 104/09.
http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/muls/Servisi/Poslovanje/Pages/
rang_lista_razvijenosti_opstina.aspx [stranica posjeena 3.6.2010.].
Republiki zavod za statistiku RS-a. 2010. Tabela 1: Procijenjeni broj stanovnika po optinama
Republike Srpske za kraj 2009. godine (Dostupno kod autora izvjetaja.).
ANALITIKA 2011
75
Rhodes, R.A.W.1996. The New Governance: Governing without Government. Political Studies,
XLIV: 652667.
Robinson, Mark. 2006. Budget Analysis and Policy Advocacy: The Role of Non-governmental
Public Action. IDS Working Papers no. 279. http://www.ids.ac.uk/download.cfm?
file=wp279.pdf [stranica posjeena 2.2.2010.].
Robson, Colin. 2002. Real World Research: A Resource for Social Scientists and PractitionerResearchers. Oxford: Wiley-Blackwell.
Rubin, Irene. 2007. Budget Formats: Choices and Implications. Local Budgeting, ur. Anwar
Shah, 131-150. Washington, DC: International Bank for Reconstruction and
Development / World Bank. http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/
LocalBudgeting.pdf [stranica posjeena 2.2.2010.].
Santiago Boubeta, Aurora, Francisco Reyes Santias i Jose Caamano Alegre. 2010. Budget
Transparency in Local Government: Empirical Analysis on a Sample of 33 Galician
Municipalities. XVII Meeting of Public Economics, 2010, whose theme monograph Public
policies for the crisis. http://www.um.es/dp-hacienda/eep2010/comunicaciones/
eep2010-65..pdf [stranica posjeena 2.4.2010.].
Schaeffer, Michael. 2008. Access to Fiscal Information and Audit: Challenges and Strategies.
Finding the Money: Public Accountability and Service Efficiency through Fiscal
Transparency, ur. Gabor Peteri, 13-42. Budapest: OSI/LGI. http://lgi.osi.hu/publications/
2008/383/Finding_the_Money_complete_WEB.pdf [stranica posjeena 10.2.2010.].
Shah, Anwar i Chunli Shen. 2007. Citizen-Centric Performance Budgeting at the Local Level.
Local Budgeting, ur. Anwar Shah, 151-178. Washington, DC: International Bank for
Reconstruction and Development / World Bank. http://siteresources.worldbank.org/
PSGLP/Resources/LocalBudgeting.pdf [stranica posjeena 2.2.2010.].
Support for Improvement in Governance and Management (SIGMA). 2009. Bosnia and
Herzegovina Public Expenditure Management System: Assessment, May 2009.
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/31/14/43912727.pdf [stranica posjeena 8.1.2010.].
SPEM III. 2010a. Prirunik za izradu Dokumenta okvirnog budeta i godinjeg budeta.
http://www.javnefinansije.ba/word/Prirucnici%20o%20budzetu/FBiH%20Version/Prirucni
k%20o%20budzetu%20A%20glavni%20dio.doc [stranica posjeena 2.11.2010.].
SPEM III. 2010b. Programsko budetiranje u Bosni i Hercegovini: Prirunik za budetske
korisnike. http://www.javnefinansije.ba/index.php?page=programsko_budzetiranje_bih
SPEM III. 2010c. Budzetske instrukcije broj 1 FBiH. http://www.javnefinansije.ba/index.php?
page=proces_izrade_budzeta_bi_1 [stranica posjeena 1.11.2010.].
Stoker, Gerry. 1998, Governance as theory: five propositions. International Social Science
Journal 50, no. 155; 1728.
Svjetska banka. 2010. Social Accountability. Participation and Civic Engagement.
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALDEVELOPMENT/
EXTPCENG/0,,contentMDK:20509424~menuPK:410312~pagePK:148956~piPK:21661
8~theSitePK:410306,00.html [stranica posjeena 1.9.2010.].
Svjetska banka. 2009. Od stabilnosti do uspjenosti: Lokalna uprava i pruanje usluga u Bosni
i Hercegovini. http://www.sogfbih.ba/FederationSwordsite/Federation-Bos/ektronlink?
uid=10ca5756dd639a03a83156b1ae0279ff [stranica posjeena 10.9.2010.].
Svjetska banka. 2007. A Fiduciary Update on Public Financial Management: Bosnia and
Herzegovina. Operations Policy and Services Department, Europe and Central Asia.
Washington D.C.: World Bank.
Svjetska banka. 2005. Public Financial Management Performance Measurement Framework.
PEFA Secretariat, World Bank. Washington D.C.: World Bank. http://siteresources.
worldbank.org/PEFA/Resources/PMFEnglishFinal.pdf [stranica posjeena 10.2.2010.].
Transparency International BiH. 2006. Studija sistema nacionalnog integriteta Bosne i
Hercegovine 2007, ur. Boris Divjak. Sarajevo: Transparency International BiH.
UNDP BiH. 2010. Izvjetaj o elektronskoj spremnosti bosanskohercegovakog drutva za
2009. godinu. Sarajevo: UNDP BiH. http://www.undp.ba/upload/publications/
e-Spremnost%202009.pdf [stranica posjeena 10.11.2010.].
76
Van Zyl, Albert. 2008. Fiscal Transparency in the Formulation, Implementation, and Auditing
of Government Budgets. Finding the Money: Public Accountability and Service Efficiency
through Fiscal Transparency, ur. Gabor Peteri, 77-106. Budapest: OSI/LGI.
http://lgi.osi.hu/publications/2008/383/Finding_the_Money_complete_WEB.pdf [stranica
posjeena 10.2.2010.].
Yilmaz, Serdar i Yakup Beris. 2008. Good Governance and the Emergence of a New
Accountability Agenda. Finding the Money: Public Accountability and Service Efficiency
through Fiscal Transparency, ur. Gabor Peteri, 13-42.
Budapest: OSI/LGI.
http://lgi.osi.hu/publications/2008/383/Finding_the_Money_complete_WEB.pdf
BH. ZAKONI I DRUGI AKTI
Zakon o budetima u Federaciji BiH. Slubene novine FBiH br. 19/06; 76/08; 5/09; 32/09,
09/10, 36/10 i 45/10.
Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske. Slubeni glasnik RS-a br. 96/03; 14/04;
67/05; 34/06; 128/06, 117/07, 54/08, 126/08 i 92/09.
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske. Slubeni glasnik RS-a br. 101/04.
Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji BiH. Slubene novine FBiH br. 51/06.
Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru u Federaciji BiH. Slubene novine FBiH br. 47/08.
Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru Republike Srpske. Slubeni glasnik RS-a br. 17/08.
Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske. Slubeni glasnik RS-a br. 98/05.
Zakon o reviziji institucija u Federaciji BiH. Slubene novine FBiH br. 22/06.
Zakon o slobodi pristupa informacijama u Federaciji BiH. Slubene novine FBiH br. 32/01.
Zakon o slobodi pristupa informacijama RS. Slubeni glasnik RS-a br. 20/01.
Zakon o trezoru u Federaciji BiH. Slubene novine FBiH br. 19/03 i 79/07.
Zakon o trezoru RS. Slubeni glasnik RS-a br. 16/05 i 92/09.
Zakon o pripadnosti javnih prihoda u FBiH. Slubene novine FBiH br. 25/06.
Pravilnik o finansijskom izvjetavanju za korisnike prihoda budeta Republike, optina i
gradova i fondova. Slubeni glasnik RS-a br. 56/04 i 11/05.
Pravilnik o knjigovodstvu budeta u Federaciji BiH. Slubene novine FBiH br. 15/07.
Pravilnik o finansijskom izvjetavanju i godinjem obraunu budeta u Federaciji BiH.
Slubene novine FBiH br. 17/05, 66/08 i 73/08.
Pravilnik o sadrini pojedinih rauna u kontnom okviru za korisnike prihoda budeta Republike,
opina i gradova, budetskih fondova i fondova. Slubeni glasnik RS-a br. 86/02 i 1/04.
Pravilnik o budetskim klasifikacijama, sadrini rauna i primjeni kontnog plana za korisnike
prihoda budeta Republike, opina, gradova i fondova. Slubeni glasnik RS-a br. 90/10.
Drugi akti koji su koriteni: budeti opina, izvjetaji o izvrenju budeta opina, opinski statuti
i poslovnici o radu, kao i drugi opinski propisi/odluke (opine Grude, Hadii, Kostajnica,
Modria, Rogatica i Teanj).
ANALITIKA 2011
77
O autorici
Mirna Jusi magistrirala je na Odsjeku za javnu politiku, u okviru programa decentralizirane
uprave na Central European University, Budimpeta, Maarska. Radi kao istraiva u Analitici
Centru za drutvena istraivanja. Napisala je i uredila vie istraivakih izvjetaja i analitikih
tekstova. Bavi se pitanjima reforme lokalne uprave.
78
Analitika - Centar za drutvena istraivanja je neprofitna nevladina

organizacija koja je osnovana u julu 2009. godine i nalazi se u
Sarajevu, Bosni i Hercegovini. Misija Analitike je da pobolja
proces donoenja javnih politika pomou drutveno relevantnih
istraivanja. Oblasti naih istraivanja su: vladavina prava, reforma
javne uprave sa fokusom na lokalnu upravu, i mediji i komunikacije.
www.analitika.ba

Analitika - Lokalna Budzetska Transparentnost - 0

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Analitika - Lokalna Budzetska Transparentnost - 0

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

PROCJENA BUDETSKE

Izvjetaj br. 1/2011

Izvjetaj br. 1/2011

Procjena budetske transparentnosti u opinama u

Analitika Centar za drutvena istraivanja

Behdeta Mutevelia 10, 71000 Sarajevo

Analitika Centar za drutvena istraivanja

Izradu ovog izvjetaja je podrao Fond otvoreno drutvo BiH

bruto domai proizvod

Centri civilnih inicijativa

Community Development Project / Projekat razvoja zajednica

Capital Investment Planning / Planiranje kapitalnih investicija

Congress of Local and Regional Authorities of Europe / Kongres lokalnih i

dokument okvirnog budeta

Governance Accountability Project / Projekat upravne odgovornosti

International Budget Partnership

Institute for Development Studies / Institut za razvojne studije

International Federation of Accountants / Meunarodna federacija raunovoa

Meunarodna organizacija vrhovnih revizijskih institucija

jedinstveni raun trezora

Local Government and Public Service Reform Initiative / Inicijative za reformu

Local Government Support Activity / Projekat podrke lokalnim upravama

Reinforcement of Local Democracy / Projekat jaanja lokalne demokratije

Municipal Administration Reform project / Projekat reforme opinske uprave

Municipal Development Project / Projekat razvoja opina

Meunarodni monetarni fond

novi javni menadment

Organization for Economic Co-operation and Development / Organizacija za

Odjeljenje za makroekonomsku analizu Upravnog odbora Uprave za indirektno

Organization for Security and Co-operation in Europe / Organizacija za

Public Administration Reform Coordinators Office / Ured koordinatora za

porez na dodatnu vrijednost

Public Expenditure Management / upravljanje javnom potronjom

Public Financial Management / upravljanje javnim finansijama

Public Expenditure and Financial Accountability / javna potronja i finansijska

Vrhovna revizijska institucija

Swedish International Development Cooperation Agency / vedska agencija

Support for Improvement in Governance and Management / Podrka za

srednjoroni okvir rashoda

Strengthening Public Expenditure Management project / Projekat jaanja

United Nations Development Program / Razvojni program Ujedinjenih nacija

United States Agency for International Development / Agencija za meunarodni

Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske

Zakon o budetima u Federaciji Bosne i Hercegovine

Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske

ZOPLS FBiH Zakon o principima lokalne samouprave u u Federaciji Bosne i Hercegovine

Zakon o slobodi pristupa informacijama

3. Budetska transparentnost: Teoretski okvir....................................................19

4. Analitiki okvir ....................................................................................................32

6. Dostupnost budeta i budetskih dokumenata ..............................................38

7. Sveobuhvatnost i jasnoa budetskog sadraja ............................................51

8. Otvorenost budetskog procesa ......................................................................60

hercegovakih opina objavilo je budet za 2010. i izvjetaj o izvrenju za 2009. na slubenom

PROCJENA BUD@ETSKE TRANSPARENTNOSTI U OP]INAMA U BOSNI I HERCEGOVINI

faktora, moe znaajno utjecati na budetsku transparentnost. Uz zakonski okvir analizirane

PROCJENA BUD@ETSKE TRANSPARENTNOSTI U OP]INAMA U BOSNI I HERCEGOVINI

pregled sekundarnih izvora i podataka

intervjui sa predstavnicima vladinih, nevladinih ili meunarodnih organizacija koji rade u

analiza sadraja relevantnih zakona i opinskih propisa

zahtjevi za budetskim dokumentima poslani svim opinama u BiH u skladu sa

analiza sadraja svih opinskih slubenih web-sajtova kako bi se ocijenila dostupnost

procjena transparentnosti u est opina studija sluajeva, i to kroz intervjue2 i analizu

2.1.2. Opis odabira sluajeva