Analise Cognitiva e Politica Externa* Monica Herz 1— Introdugao tura realista resultou em um conjunto de propostas desenvolvidas a partir do final da década de 50, as quais buscam analisar os elemen- tos subjetivos que influenciam o comportamento desses atores e demonstrar que os mesmos ndo podem ser tratados como atores unitarios e homogéneos. Autores que trabalham com a tematica de politica externa desenvolveram inimeros conceitos e modelos para o estudo da sua dimensdo subjetiva, fornecendo aos pesquisadores do assunto um conjunto de instrumentos ana. liticos como ambiente psiculdgico, groupthink, percepgoes e falsas percepgoes, ligdes da historia, imagens, sistemas de crengas etc. Farei, inicialmente, uma breve apres entacdo dos conceitos e modelos desenvolvidos a partir da década de 60; a seguir, sugiro que, na medida em que os trabalhos nessa subérea se inclinam a focalizar o processamento de informagées, o tratamento da dimen- sao cultural tende a ser marginalizado. Na verdade, tal processamento, sobre © qual a maior parte dos trabalhos tem se debrugado, nao pode ser compreen- ido sem referéncia a realidade cultural dos atores, uma vez que esta influencia © processo de selegao das partes relevantes da informacao, sua categorizagao, @ avaliagao do comportamento de atores e até a conceituagdo do que vem a ‘Ser um comportamento racional. Finalmente, exponho uma proposta para a andlise do contetido e das origens de imagens, enquanto partes constitutivas acultura internacional de uma nagao ou coletividade, no contexto das relagdes internacionais. critica 4 homogeneizagao dos atores internacionais feita pela litera- * Este artigo 6 uma versdo adaptada de uma discussdo desenvolvida na tese de doutorado “The Soviet Imate of Latin America: Sources and Images”, defendida pela autora na London School of Economics and Political Science, em 1993. CONTEXTO INTERNACIONAL, Rio de Janeiro, vol. 16, 21, janjun 94, pp. 75-89. 752—A Literatura Os textos precursores que abordam os elementos cognitivos no contexto internacional! foram escritos depois da Segunda Guerra Mundial e buscavam encontrar a fonte dos conflitos internacionais na mente humana, se concentran- do no estudo de personalidades patolégicas. Os exemplos dbvios so os estudos acerca da influéncia das personalidades de Hitler e Stalin sobre a politica internacional." A emergéncia de uma literatura voitada para a analise de elementos cognitivos no Ambito das relagoes internacionais, no final da década de 50, 6 resultado da maior énfase dada as dimensées psicolégica e cultural no contexto das ciéncias sociais, ao movimento behaviorista que colocou em discussao a relag&o dos estudos internacionais e outras areas das ciéncias sociais, acritica ao realismo e ao aparecimento de alguns trabalhos que marcaram a subarea de andlise de politica externa. Acritica ao realismo feita por Richard Snyder, H. W. Bruck e Burton Sapin abriu caminho para a criagdo da subarea de analise de politica externa? Na medida en que as percepcdes dos tomadores de decises eram consideradas um elemento explicativo fundamental, esse trabalho também inaugurou o exame de variaveis cognitivas formadoras da politica externa. Na verdade, a historia dos estudos de politica externa mistura-se com a historia das inves- tigagdes sobre elementos subjetivos e relagdes internacionais. Em contraposigao a perspectiva realista, Snyder, Bruck e Sapin argumen- tavam que 0 estudioso de politica externa deveria se concentrar na andlise de como os tomadores de decisdes “definiam a situacdo”: “A situago é definida pelo ator (ou atores) de acordo com a forma que o ator (ou atores) Se relaciona com outros atores, com possiveis objetivos e com possiveis meios e de acordo com a forma em que meios ¢ fins conformam estratégias de aco [..."S O trabalho de Harold e Margaret Sprout também teve papel fundamental na configuragao de uma literatura voltada para a analise cognitiva e politica externa.* Eles estabeleceram a distingao entre o “ambiente operacional” e o “ambiente psicoldgico”, um legado que foi incorporado por diversos autores posteriormente, particularmente aqueles que adotam a perspectiva do proces- so decisério. Ambos propuseram que fatores ambientais somente influenciam as atitudes eas decisdes que compdem a politica externa do Estado, na medida em que sao percebidos e considerados no processo de formacao dessa politica. © exame do “ambiente psicolégico”, ou seja, imagens e idéias sobre 0 “ambiente operacional’, tornou-se objeto legitimo dos estudos de politica externa. Desde entdo, grande parte da bibliografia que lida com varidveis subjeti- vas na anélise de politica externa tem focalizado 0 processo decisério. Os 76estudiosos deste tem como sua unidade basica de analise o tomador de decisdes individual, conseqtientemente, os valores, atitudes e percepgoes que Quiam suas agdes sao considerados.> De acordo com Joseph Frankel, o processo decisério, em contraposigao a aces, realiza-se na mente humana, dai a relevancia do estudo do filtro de informag6es e do conjunto de valores ‘que influenciam esse processo. As palavras do autor so elucidativas: “Compreendemos por processo decisério 0 estabelecimento de um curso de agao dentro de nossas mentes depois de uma deliberada consideragao de todas as alternativas. Gompreendemos por decisdo 0 resultado desse processo. Enten- demos por ag4o uma coisa feita, au 0 processo de fazer ou agi” O trabalho de Michael Brecher et allié o principal estudo nessa area que adota a perspectiva do processo decisério.” Os autores utiliza o conceito ctiado pelos Sprouts de “ambiente psicolégico” para se referir as varidveis Subjetivas que contribuem para a compreensdo desse processo. Propdem que © poder de filtragem das imagens é fundamental. O ambiente operacional, Compost de elementos externos, que incluem os sistemas global, subordinado e bilateral, e internos, abrangendo a capacidade militar e econémica, estrutura Politica, grupos de interesse e elites competitivas, afeta o resultado das decis6es diretamente; porém, $6 influencia as mesmas depois de fltrado pelas imagens e atitudes dos tomadores de decisdes. No estudo de W. Carlsnaes sobre ideologia e politica externa uma distincdo equivalente entre realidade e percepgSes é estabelecida. Ele define, Por um lado, a “dimensdo situacional’, ou seja, condigdes objetivas e contexto Organizacional, e, por outro, as “dimensdes de disposicao e intengao”, referin- do-se, respectivamente, a valores, percepgdes e escolhas e motivacdes.8 A andlise cognitiva também focaliza o papel da crenga como mecanismo de organizacgao da realidade que permite a absorgao da informacdo. O trabalho Pioneiro de K. Boulding sobre imagens, o qual inspirou diversos estudos Posteriores, 6 um exemplo. Ele aborda a relacdo entre informagao receptada e imagens ou “estruturas de conhecimento subjetivas”.° No campo das relacdes imternacionais, O. Holsti foi inovador na discussao sobre o papel de imagens Nacionais que organizariam as percepgdes na forma de guias de comporta- mento, permitiriam o estabelecimento de objetivos e a ordenacao de prefe- réncias.10 Outra vertente da andlise cognitiva se concentra exclusivamente na compreensdo de mecanismos psicolégicos que influenciam o processo deci- sério.1! O mais proeminente exemplo € a pesquisa de Robert Jervis sobre Percepgdes e falsas percepgdes.'? O autor busca detectar a influéncia das Percepgdes sobre as preferéncias por determinadas escolhas politicas. Com esse objetivo em mente ele analisa os mecanismos que filtram a informagao incorporada pelos agentes decisdrios. Sugere, entdio, que, em conseqiéncia da necessidade de alcangar consisténcia cognitiva,"3 informagées so as- 7similadas de acordo com expectativas, crengas e teorias jé presentes no quadro cognitivo dos atores. A preocupagao de Jervis recai sobre os perigos de um “fechamento cognitivo prematuro”, quando o decisor nao percebe a influéncia do mecanismo de filtragem: “Se um decisor pensa que um evento indica inferéncias evidentes e sem ambi- gilidades, quando na verdade essas inferéncias so resultado de sua perspective prévia, ele se tornard confiante em excesso e excluird alternativas prematuramen- te, acreditando que o evento contém suporte independente de suas crengas”.'4 Explicagdes para distorgdes da percepgao sao encontradas também nos trabalhos sobre motivagdes emocionais que limitam a capacidade do decisor de incorporar informagdes. O envolvimento do ego em compromissos prévios, @ apreensdo dos custos é riscos e as expectativas em relacdo a possiveis beneficios geram emog6es conflituosas que precisam ser conciliadas. Em seu estudo sobre groupthink, Irving Janis mostra como constrangimentos emocio- nais no contexto de pequenos grupos de “decisores” inibem uma avaliagaio correta da realidade.'> Assim sendo, a investigagdo da dimensdo subjetiva da formagdo de politicas externas juntamente com o estudo de politicas burocraticas podem contestar 0 modelo estimulo/resposta ao abrir a “caixa-preta” e abandonar o ator unitario. A relagdo que qualquer ator estabelece com diferentes estimulos 6 afetada pelas suas crencas. Particularmente em determinados contextos, como as situagdes no-rotineiras, as decis6es tomadas nos escaldes supe- tiores da maquina estatal, os eventos nao antecipados e as situagdes que geram tensdo e pressdes sobre os decisores, a relevancia da investigagao do papel das varidveis subjetivas é hoje amplamente aceita. 3—A Marginalizagao da DimensAo Cultural Quando a viso realista do Estado como ator unitario, universalmente definido como maximizador de poder, foi contestada no final da década de 50, muitos autores voltaram-se para a andlise dos mecanismos internos ao proces- 80 decisério. A abertura da “caixa-preta”, que marca o nascimento da drea de andlise de politica extema na década de 60, inaugurou o caminho para o questionamento do modelo estimulo-resposta. Os mecanismos de mediagao internos As maquinas estatais passam a merecer, a partir de entao, a atengdo dos especialistas. Nesse contexto, o status do ator racional foi questionado pelos estudos de politica burocratica e por aqueles de mecanismos cognitivos. A capacidade de os atores fazerem escolhas conscientes a respeito do valor relativo de seus objetivos e absorverem toda a informagao disponivel tem sido contestada por diversos analistas da dimensdo psicolégica da politica externa.'6 No entanto, a posi¢do paradigmatica ocupada pelo modelo do ator racional no foi questionada, em particular o individualismo metodolégico sobre 78© qual esse modelo se fundamenta manteve seu lugar de formador da pers- pectiva dos especialistas. Como resultado, a eficiéncia do processo de tomada de decis6es tornou-se 0 foco da maior parte das pesquisas voltadas para a analise cognitiva de atores internacionais, e as varidveis culturais foram mar- ginalizadas pelos diversos quadros tericos.17 A adocao do individualismo metodoldgico. 0 qual pressupde a redugao da vida social as ages de atores individuais, reforgou essa tendéncia, ja que os estudos se voltam para a andlise do comportamento de agentes individuais. Embora a abordagem exclusiva de fatores societais nao seja aceitavel, sendo a investigagao do processo de escolha Individual fundamental para a com- Preens&o da formagao da politica externa, a relevancia do estudo da dimensao cultural deve ser destacada. Ainfluéncia do modelo da escolha racional 6 mais claramente observada nas investigagdes sobre a distorao da percepgao como resultado de meca- nismos psicol6gicos. A posi¢ao paradigmatica do modelo em questo expres- sa-se na preocupacao, central nesses trabalhos, com o processamento imper- feito da informagao. As propostas para evitar o“fechamento cognitive precoce”, ou para a incorporagao de mecanismos de vigilancia que permitam o perfeito acesso a informacao, transformam-se no eixo das andlises de autores como Jervis e Janis. Tendo aberto a “caixa-preta” e se objetado a visao do ator com preferéncias plenamente ordenadas e com acesso perfeito a informagao, as pesquisas de ambos concentraram-se nos mecanismos psicolégicos que obs- truem a realizagao do ideal racional. Em outras palavras, esses autores tem como preocupacao central as patologias do processo decisério. lugar ocupado pelo modelo de escolha racional também pode ser detectado da perspectiva do processo decisério. Em sua apresentagdo do quadro teérico para a andlise de politicas externas, Brecher et alli estabe- lecem que a distingdo entre o “ambiente psicolégico” e o “ambiente operacio- na?’ é um requisito essencial para a construgo de modelos de andlise de politica externa: “Na medida em que os decisores percebem o ambiente operacional corretamente ‘sua atua¢4o em politica externa serd baseada na realidade o tenderdo estes ater sucesso. Na medida em que suas imagens sao incorretas, escolhas de politicas plblicas no tero sucesso, ou seja, haveré um abismo entre os objetivos definidos pelas elites e os resultados da politica implementada”.'® De modo geral, estudos sobre aspectos cognitivos do processo decisério tendem a concentrar esforcos no desencontro entre imagens e realidade que perturbam 0 processo de deliberagdo, impedindo a adequacao de estratégias de ago a objetivos. Como observa John Vogler, decisores podem estar utilizando 0 equivalente a cartografia medieval em vez de mapas modemos e, conseqtientemente, navegando na direcdo errada. Na verdade, apesar da inegavel utilidade de mapas de ultima geragao, o pesquisador necessita 79investigar 0 contetido dos mapas efetivamente em uso. As fantasias dos mapas medievais eram guias de comportamento poderosos em uma sociedade de orientag&o religiosa, e nado simplesmente guias equivocados. A armaditha positivista esta obscurecendo os estudos cognitivos de politica externa na forma do status paradigmatico do modelo de escolha racional. No caso do estudo de processos decisérios, embora, como vimos, 0 peso das varidveis subjetivas seja considerado, o ponto nevrdlgico sfo as tomadas de decisGes. A andlise cognitiva esta subordinada a esse objetivo fundamental, conseqientemente, a énfase recai sobre os mecanismos de percepcao. Os atributos culturais que precedem 0 momento em que se inicia 0 proceso de deliberagao so minimizados ou aparecem como um adendo ao eixo explicativo. © termo usado por Snyder, Bruck e Sapin — “definigao da situagaio” — fala por si SO. Os elementos subjetivos sao relevantes para esse quadro de andlise na medida em que se referem a uma situagao especifica ou, em outras palavras, as decisdes que os encarregados pelo Estado esto tomando. O elemento cultural, tratado como uma varidvel interveniente, faz parte do con- texto doméstico e nao é discutido em termos de crengas e valores relevantes para o contexto internacional. © desenvolvimento do estudo de proc decisérios levou a uma sofisticagao e complexificagao dessa perspectiva inicial. Andlises posteriores detectaram a presenca de valores, crengas e atitudes antes do deslanchar desse processo. Joseph Frankel menciona valores combinados em sistemas de valores que sao intrinsecos aos tomadores de decisdes, estando portanto presentes antes do inicio do processo decisério. O trabalho de Frankel 6, contudo, prejudicado pela consideragéio unicamente de valores, deixando crengas € atitudes de lado. Por outro lado, ele enfatiza o impacto emocional dos mesmos, restringindo assim a influéncia dos elementos subjetivos. Qutro estudioso da dimenséo subjetiva da andlise de politica externa que considerou essa distingdo foi W. Carlsnaes. Ele estabelece a diferenga entre a“dimensao intencional” e a “dimensao da disposi¢ao”, referindo-se, respecti- vamente,, a escolhas e motivagdes e a valores e percepodes. Embora a ago de politica externa continue sendo a unidade de andlise basica, 0 autor preocupa-se em investigar o papel de elementos cognitivos que precedem o processo decisério, no caso, valores e percepgdes. Nao encontramos, contudo, ‘em seu trabalho, uma discussdo sobre o contetido desses mesmos valores & percepges, apenas referéncias a posigéio que ocupam no esquema explicativo que focaliza as ages de politica externa. Richard Cottam," por sua vez, investigou a “predisposicao da politica externa” e, para isso, estabeleceu uma taxonomia de motivagdes que podem ser econ émicas, comunais, messianicas ou governamentais. Cottam concluiu que somente observando 0 processo decisorio e 0 papel preenchido por diferentes grupos nesse processo é possivel mostrar como varios fatores se 80combinam para estabelecer a politica externa de um pais. Embora analise perspectivas coletivas na forma de “visbes de mundo’, ele nao se volta para o estudo de elementos culturais, j4 que seu objetivo ultimo € 0 resultado da politica externa, ou seja, tendéncias ao status quo ou ao imperialismo. No quadro teérico desenvolvido por Brecher observamos a distingao entre © “prisma atitudinal” e “imagens do ambiente”. O primeiro conceito refere-se A ideologia — legado histérico — e as caracteristicas de personalidade ou as predisposig6es psicolégicas da elite deciséria. O segundo, diz respeito as percepgGes e representa o mais importante input para a formacao da politica externa. Em sua pesquisa sobre a politica externa de Israel, 0 autor avanca significativarnente em termos da intersegao do estudo da cultura e da politica externa. Ele esquadrinha a cultura politica de Israel e estabelece conexdes entre as suas principais caracteristicas — judaismo, orientagao para a Europa Oriental e ideologia socialista — e as tendéncias da politica externa do Estado. Entretanto, a investigagao da especificidade dos aspectos culturais orientados para a inserco internacional do pais nao é levada adiante. Concluimos, assim, que os estudos de andlise cognitivae politica externa, apesar de avangos significativos no sentido da incorporagaio da pesquisa de quadros cognitivos relativamente independentes do processo de deliberagao, propendem a focalizar 0 processo decisério tendo em mente a realizagao do ideal racional — adequagao de meios a fins, ordenagao de preferéncias e controle de informagées sobre o ambiente operacional. A influ&ncia do modelo do ator racional contribui assim, significativamente, para a marginalizagao das investigagdes sobre variaveis culturais. ‘A abordagem das dimensdes cogritivas da politica externa tem dois aspectos: por um lado, contém a investigagdio de formas de processamento da informacdo; por outro, abarca o estudo dos objetivos e orientagdes dos atores —tal estudo ndio pode ser marginalizado em conseqiiéncia da focalizacao do processo de deliberacdo, uma vez que isso representaria uma séria limitagao para a nossa compreenso da constituicao de politicas externas. Ademais, a Critica a0 modelo realista nao pode fracassar em substituir 0 ator homogenei- zado, maximizador de poder, por uma ator guiado por um conjunto complexo de crengas, objetivos e orientagdes. Se vamos criticar a definigao positivista de interesse nacional é necessario enfrentarmos a tarefa de explicar 0 quadro cognitive de atores internacionais. Nesse sentido, a pesquisa do contexto cultural é fundamental. 4 — 0 Estudo de Imagens Os conceitos desenvolvidos pela fenomenologia para explicar o compor- tamento cotidiano poderao contribuir na definigao de um quadro de andlise para 0 estudo de imagens e politica externa. A preocupacao da fenomenologia com @ “atitude natural” e o “mundo cotidiano” indica uma discussdo sobre os esquemas interpretativos que geram o comportamento diario. A andlise de 81Alfred Shutz de esquemas interpretativos, aplicados por qualquer ator em seus encontros didrios, é Util no sentido de estabelecer uma distingao entre meca- nismos cognitivos ativados a partir do proceso de deliberagdo (sobre os quais a literatura acima analisada se concentra) e um conjunto de idéias que o ator carrega consigo.20 De acordo com Shultz, 0 ator traz para cada encontro um “conhecimento armazenado” que lhe permite tipificar outros atores de acordo com um esquema interpretativo. As fontes desse conhecimento sdo relagdes contemporaneas, experienciadas ou nao pelo ator em questdo, e também passadas, que ocor- reram antes do seu nascimento. “Estruturas de conhecimento”, ou conhecimen- to organizado, estabelecidas por meio de crengas, valores e atitudes, formam 0 “conhecimento armazenado”. Assim sendo, o ator pode reconstruir suas experiéncias em termos de representagées abstratas.2! Um segundo passo na definigao de imagens significativas para a analise de politica externa serd a delimitagao de elementos cognitivos relevantes para 0 entendimento das relagdes internacionais. Os autores que desenvolveram 0 conceito de cultura politica durante os anos 60 buscaram circunscrever as orientagdes culturais que tém relevancia direta para a politica. Incorporando os achados da antropologia cultural e da psicologia, eles enfatizaram a especificidade da esfera polltica.2? Embora alguns analistas que utilizaram o conceito adotem uma definigdio que inclui atitudes e comportamentos, Sidney Verba e Lucien Pye sugerem que apenas as atitudes do grupo, ou seja, orientagdes subjetivas em relagdo a esfera Politica, Sdo objeto de estudo da cultura politica. Seguindo o mesmo caminho de delimitagao de subculturas, ou regides da cultura, gostaria de sugerir que a definigao de uma regiao da cultura nacional orientada para o cenario internacional representa uma importante contribuigao parao estudo de elementos cognitivos e politica externa. Assim sendo, a cultura intermacional®3 de um grupo inclui valores, crengas e atitudes referentes & posigao da nagao no sistema internacional. Os trabalhos sobre culturas nacio- nais estratégicas sdo congruentes com essa proposta.24 Em terceiro lugar, proponho que dentro dessa regio cultural é possivel examinarimagens do ambiente, que podem se referir a uma questo ou relagao bilateral. Como nos lembra Kenneth Boulding,25 a importancia da incorporagaio de informagées esta no impacto gerado sobre as imagens. Assim sendo, trata-se de dedicar consideravel esforgo ao estudo do contetido das mesmas, 0 que, em contraposig4o ao estudo das percepgées, representa um translado do eixo de andlise do processo decisério para o contexto cultural. 5— Analisando o Contetido de Imagens Diversos instrumentos metodoldgicos estao a nossa disposigao para a descrig&o de quadros cognitivos. Dentre esses, gostaria de mencionar 0 uso da“analise de contetido”,28 “mapeamento cognitivo” e “codigos operacionais”.27 82primeiro & apenas um instrumento para coletar dados; 0 segundo é um Procedimento indutivo, baseado no pressuposto de que os decisores operam ‘com representagées simplificadas do mundo, as quais conectam escolhas ¢ resultados. J4 os estudos de cédigos operacionais sao baseados em um método dedutivo, segundo qual uma série de perguntas preestabelecidas so investiaadas a partir das fontes. Esses instrumentos. amplamente explorados por estudiosos de politica externa, podem ser extremamente titeis, porém, na auséncia de uma proposta tedrica para a andlise de quadros cognitivos, estaremos diante do perigo de nos tornarmos reféns dos dados coletados. Consideremos algumas propostas para o estudo da estrutura de quadros cognitivos. Milton Rokeach, por exemplo, sugere que sistemas de idéias sao formados por subsistemas de crengas, atitudes e valores. Uma crenca 6 “qualquer proposigao simples que pode ser precedida pela frase eu acredito que [...” e 6 uma predisposigao para a aco. Atitudes sao conjuntos de predisposigdes para a agdo organizados em torno a um objeto ou situagdo. Valores so ideais abstratos localizados em uma posigao central no sistema de idéias. Uma ideologia é um conjunto de crengas e valores instituciona- lizados, derivando sua legitimidade de uma autoridade externa.?8 G. Bonham e M. Shapiro, por sua vez, categorizam as crengas enquanto afetivas, cogniti- vas e conativas. As primeiras referem-se aos objetivos e interesses dos atores; as segundas dizem respeito as idéias acerca do que esta ocorrendo no ambiente do ator; enquanto as crengas conativas incluem um conjunto de escolhas consideradas possiveis.29 Essas categorizagdes de diferentes aspectos do quadro cognitivo sio fundamentais para 0 estudo da sua influéncia sobre 0 comportamento. No ‘entanto, se restringem a classificagdo de elementos subjetivos, baseada na ‘sua relagéo com um objeto ou na sua estrutura e forma. Como resultado da posicao paradigmatica do modelo de escolha racional, 0s estudiosos de sistemas de crengas tém se dedicado a compreensdo da dissonancia entre diferentes elementos dos mesmos. Mencionei anteriormente a grande influéncia exercida pelo trabalho de Festiger — a definigzio de ‘sistemas de crengas como uma configuragao de idéias na qual os elementos esto estruturalmente conectados deixou sua marca na literatura. A consis- téncia interna, ou a presenga de alguma forma de constrangimento na relagao entre idéias, 6 considerada um elemento basico da investigagdo de quadros cognitivos pela maioria dos autores, podendo tal constrangimento ser lgico ou Psicoldgico.°° A dissonancia ou contradigao entre diferentes idéias consistiria entéo em uma possivel explicagdo para a tomada de decisdes n&o-racional. Trés consideragdes sao fundamentais para a andlise do conteudo de quadros cognitivos em politica externa. Em primeiro lugar, a especificidade do cenério internacional deve merecer atengao — como vimos acima, a definigao de uma cultura internacional 6 um elemento central da proposta aqui apresen- tadia. Em segundo, o investigador nao pode se limitar a reproduzir conceitos e 83idéias expressos pelos atores. A classificagdo desses mesmos conceitos e idéias é um passo nesse sentido. A proposta aqui apresentada, contudo, se fundamenta na investigagdio dos processos histéricos que geraram as es- truturas de conhecimento que formam a cultura internacional de uma coletividade; estas s4o0 concomitantemente as origens e os componentes das imagens. Finalmente, a andlise do contetide de imagens ndo pode ser orientada pela busca de consisténcia interna das mesmas. Nao hd duvida de que uma acomodacao entre diferentes elementos da imagem deve ser alcangada para que no haja paralisia do processo decisério. Contudo, o estudo de componen- tes e fontes da imagem no pode pressupor a presenga de constrangimentos entre as estruturas de conhecimento que a compéem. A tentagao de encontrar chaves mestras do quadro cognitivo de um ator internacional deve ser evitada. Em verdade, as imagens que formam a cultura internacional de uma coletivi dade, presentes antes do inicio do processo decisério, nao so tecidas com precisdo, e a coeréncia interna, em vez de constituir uma de suas caracteris- ticas, apresenta-se como um problema permanente. E importante notar que elementos subjetivos influenciam o processo decisério € o comportamento de atores em diferentes combinagoes, e que os decisores ndo selecionam do seu quadro cagnitivo aqueles elementos uteis para a definigao de politicas, como pressuporia o modelo do ator racional.9" Entre as estruturas de conhecimento que formam a cultura internacional de uma coletividade, podem ser encontrados trés grupos ou trés componentes de imagens que se originam, por sua vez, de trés fontes distintas: a doutrina, os elementos tradicionais da cultura nacional e aqueles que resultam de interagao. Doutrina é um conjunto de crengas sobre atividades no dominio publico. Este componente da cultura internacional é caracterizado pela sistematizagao e hierarquizacdo das idéias, além da presenga de algumas crengas ou valores centrais. Doutrinas politicas sao formuladas explicitamente pelo grupos que as adotam e se tornam oficiais no momento em que estes assumem as rédeas do Estado. Embora consistam em um conjunto de idéias sistematizadas, doutrinas politicas podem sofrer modificagdes em conseqiiéncia de fatores endégenos, como 0 debate intelectual sobre a interpretagdo de seus principios, ou de fatores exégenos, como dificuldades de adaptagao a realidade e mudangas nas condigdes que as geraram.%2 O marxismo-leninismo, no periodo soviético da historia russa, e 0 islamismo, no caso do Ira pés-revolucionario, sao dois exemplos classicos. Outras estruturas de conhecimento encontram sua fonte nas, e sao parte das, tradigdes de uma nacao. Estas sAo incorporadas por meio de experiéncias. hist6ricas de longue durée, orientadas para ainsergao de umanagao nocendrio internacional. Esses elementos do quadro cognitivo nao sao formulados de forma sistematizada, embora possam ter migrado de doutrinas politicas preté- ritas. Tradigao 6 tudo aquilo que, tendo sido criado pela agao humana, é 84passado de uma geracao para a seguinte, por intermédio de elos operaciona- lizados pela familia, Igreja, sistemas educacional e legal, Estado ou partidos politicos, e armazenado em objetos fisicos e nas memdrias individual coleti- va.33 A investigagao desse aspecto da cultura internacional se torna particular- mente relevante em virtude da consciéncia hist6rica que caracteriza o homem moderno.% As idéias sobre a posicéo internacional de um pais, as quais tendo sido transmitidas do passado para o presente se tornam parte da cultura internacional contemporanea, constituem a segunda fonte e componente da imagem. O papel da Inglaterra na manutengdo de uma determinada ordem internacional ou o debate entre posigdes isolacionistas e universalistas nos Estados Unidos sao exemplos elucidativos. Finalmente, a natureza interativa do sistema internacional deve iluminar © estudo de quadros cognitivos de politica externa. Um dialogo entre a dimen- sao subjetiva da politica externa e a literatura sobre normas e regras interna- cionais que emerge da perspectiva grotiana das relagGes internacionais faz-se necessario. Esta ultima sustenta a presenga de regras morais legais no cenario internacional, apesar da auséncia de um soberano comum,%5 Uma ponte entre 0 “ambiente operacional” e o “ambiente psicol6gico” se constréi na medida em que a intcragdo que ocorre no primciro ¢ cristalizada naforma de normasno segundo. Assim sendo, as imagens sao tratadas como resultado da intersubjetividade, j4 que as relagdes entre atores no sistema internacional sao trazidas para 0 interior do quadro cognitivo. A norma es- tabelecida entre os Estados Unidos e a Uniao Soviética no decorrer da Guerra Fria, de respeito a esferas de influéncia, respectivamente na América Latina ¢ Europa Oriental, exemplifica esse componente da imagem. As normas, resultantes da interacéio de longa duracao de atores no sistema internacional, s4o, assim, incorporadas & cultura internacional de uma coletividade. Normas sdio avaliagdes sobre como um comportamento deveria ser, expectativas coletivas sobre como um comportamento sera e reagOes a um comportamento.% Estas podem ser explicitas ou tacitas. 6 — Conclusao O esquema de andlise aqui apresentado permite o estudo dos quadros cognitivos de atores intemacionais desvinculados do proceso decisério & constitui uma contribuigaio para a corregao do problema gerado pela margina- lizagao do estudo da cultura por analistas de politica externa. A proposta sugere que a investigagao do contetido de imagens, parte da cultura internacional de uma nag&o, deve ser baseada na andlise das fontes destas. A cultura internacional 6 formada, assim, por trés diferentes partes: a doutrina oficial, um conjunto sistematizado de crengas formulado e adaptado pelo grupo que detém 0 poder; os elementos tradicionais da cultura, adquiridos 85mediante experiéncias histéricas de longa durac&o; e normas internacionais, ou expectativas coletivas sobre o comportamento internacional. Esse quadro tedrico permite uma investigagaio do contetdo de imagens que respeite a relativa autonomia da dimensdo cultural, evite que nos tornemos reféns de dados primarios e responda a algumas das quest6es que a critica & andlise de politica externa baseada no modelo do ator unitario e homogéneo suscitaram. NOTAS 1 Parauma revistiodessa bibliogratia, ver Roger Cobb, “The Belief System Perspective: An Assessment of a Framework’, Journal of Politics, vol. 5, n® 1, fevereiro de 1973; Steve Smith, “Belief Systems and the Study of International Relations’, Richard Little e Steve Smith, eds., Belief Systems & International Rela- tions, Oxtord, Basil Blackwell, 1988, pp. 11-36; O. Holsti, “Foreign Policy Decision-Makers Viewed Psycholo- proaches”, in G. Matthew Bonham @ Michael Shapiro, Thought and Action in Foreign Policy, Basel & Stuttgart, Birkhauser, 1977, pp. 9-74. 2 Richard Snyder, H. W. Bruck e Bur- ton Sapin, Foreign Policy Decision ‘Making: An Approach to the Study of International Politics, Nova lorque, Free Press of Glencoe, 1962. 3 Idem, p. 64. 4 Harold Sprout e Margaret Sprout, “Environmental Factors in the Study of International Politics”, Journal of Contlict Resolution, vol. 1, n2 4, de- zembro de 1957, pp. 309-28. 5 Richard Snyder, H. W. Bruck e Bur- ton Sapin, “The Decision Making Ap- (Recebido para publicago em abril de 1994) proach to the Study of International Politics”, inJames Rosenau, od., In- ternational Polltics and Foreign Po- licy — A Reader in Research and Theory, Nova lorque, The Free Press, 1969. Joseph Frankel, The Making of Fo- reign Policy: An Analysis of Decision ‘Making, Oxicrd, Oxford University Press, 1968, p. 1. Michael Brecher et alli, “A Frame- work for Research on Foreign Policy Behaviour’, Journal of Conflict Re- solution, vol. 13, n2 1, margo de 1969, pp. 75-94. O modelo desen- volvido nesse artigo foi aplicado ao estudo da politica externa israelen- se. Michael Brecher, The Foreign Policy System of Israel! Setting Ima- ges, Process, New Haven, Yale Uni- versity Press, 1972. Walter Carlsnaes, Ideology and Fo- reign Policy — Problems of Compa- rative Conceptualization, Nova lor- que, Basil Blackwell, 1986. Kenneth Boulding, The Image Knowledge in Life and Society, Mi- chigan, University of Michigan Press, 1961.40 O, Holsti, “The Belief System and Nationa Images: A Case Study’, in James Rosenau, ed., International Politics... 0p. cit 41 Para algumas anélises do compor- ‘tamento internacional baseadas em teorias, modelos e conceitos desen- volvidos pela psicologia social, ver H. Kelman, ed., international Beha- viour: A Social Psychological Analy- sis, Nova lorque, Holt, Rinehart and Winston, s/d. 12. Robert Jervis, Perceptions and Mis- perceptions in International Politics, New Jersey, Princeton University Press, 1976. 13 0 trabalho de Jervis é baseado no coneeito de dissonancia cognitiva discutido por Leon Festinger, A Theory of Cognitive Dissonance, Londres, Tavistock Publications, 1959. 14 Robert Jervis, Perceptions and..., op. cit, p. 181. 18 Irving Janis, Groupthink, Boston, Houghton Mifflin Company, 1982. 16 Essa literatura é muito influenciada pelas chamadas teoriasde “raciona- lidade limnitada”. Estas se concen- tram em analisar os limites da capa- cidade dos atores para processar informagées criadas, por exemplo, pelo acesso restrito pela comple- xidade do ambiente, Herbert A. Si- mon, “Theories of Bounded Rationa- lity’, in Herbert A. Simon, Models of Bounded Rationality, Cambridge, Mass., MIT Press, 1982, pp. 408-10. 17 O meu objetivo nao é discutir a uti dade do modelo de escolha racio- nal, mas mostrar como a influéncia deste conformou as literaturas de anélise cognitiva e politica externa. Para uma discussao da influéncia 18 19 20 2a 23 do modelo na analise de politicas extemas e propostas de flexibiliza- 0 do mesmo, ver Martin Hollis @ Steve Smith, Explaining and Un- derstanding International Relations, ‘Oxford, Clarendon Press, 1990. Michael Brecher et alli, “A Frame- work for..”, op. cit, p. 81. Richard Cottam, Foreign Policy Mo- tivation a General Theory and a Ca- se Study, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 197. Alfred Shutz, “Common-Sense and Scientific Interpretation of Human ‘Action’, in Alfred Shutz, Collected Papers, The Hague, Martinus Nuj- hoff, 1967, vol. 1, pp. 3-20. Deve-se observar que Shutz se mantém pri- sioneiro do individualismo metodo- légico, ja que as relagdes que cons tituem 0 conhecimento armazenado no sao concebidas em termos so- cioculturais. A proposta elaborada aquirefere-se a imagens de grupos. Essa definigdio incorpora aquela de estruturas de conhecimento de Yaa- cov Vertzberger. Yaacov Vertzber- ger, The World in their Minds, Stan- ford, Stanford University Press, 1990, pp. 156-7. A primeira apresentagdo dessa perspectiva foi feita por Gabriel Almond, em 1956. Gabriel Almond, “Comparative Polltical Systems”, Journal of Politics, vol. 18, n®. 3, agosto de 1956, pp. 391-409. A re- ferdncia cldssica é Lucian Pye e Sid- ney Verba, eds., Political Culture and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1965. Otermo na forma utiizada aqui nao deve ser confundido com aquele usado por Hedley Bull, referente a valores comuns a sociedade de Es- tados. Muito embora, na medida em 8724 25 26 27 28 29 que valores internacionais so in- corporados pelo quadro cognitivo de grupos nacionais, estes passem a fazer parte de sua cultura internacio- nal. Hedley Bull, The Anarchical So- ciety, Londres, MacMillan, 1977, pp. 316-7. Por exemplo, Ken Booth, Strategy and thnocentrism, Londres, Groom Helm, 1979; Philip M. Burgess, Elite Images and Foreign Policy Outco- mes: A Study of Norway, Ohio, The Ohio State University Press, 1967. Kenneth Boulding, The Image Knowledge.... op. cit; e Kenneth Boulding, "National Images and In- ternational Systems”, Journal of Conflict Resolution, vol. 3, 1959. Di- versos autores foram influenciados pelo trabalho de Boulding, como Mi- chael Brecher e Joseph Frankel, mas se afastaram de um estudo em que 0 conceit de imagens fosse o foco da analise. R. Holsti, “Content Analysis”, in G. Lindzey e Eliot Aronson, The Hand- book of Social Psychology, Nova lorque, Random House, 1985. R. Axelrod, “The Cognitive Mapping Approach to Decision Making”, in R. Axelrod, ed., Structure of Decision: The Cognitive Maps of Political Eli- tes, Princeton, Princeton University Press, 1976; A. George, “The Ope- rational Code”, in L. S. Falkowski ed., Psychological Models in Inter- national Politics, Boulder, Westview Press, 1979. Milton Rokeach, Beliefs, Attitudes and Values: A Theory of Organiza~ tion and Change, S40 Francisco, Jossey Bass, 1972, pp. 113, 124. G. Matthew Bonham e Michael Sha- piro, Thought and Action..., op. cit. 30 Dois autores que tiveram influéncia sobre 0s estudos de quadros cogni- tivos e politica externa discutem es- sa questo: Philip Converse, “The Nature of Belief Systems in Mass Publics’, inDavid E. Apter, ed., Ideo- logy and Discontent, Nova lorque, The Free Press, 1964, pp. 206-61; ¢ Milton Rokeach, Beliefs Attitudes and... Op. cit. 31 Esse aspecto do modelo do ator ra- cional é analisado por Barry Hyn- dess, Choice, Rationality and Social Theory, Londres, Unwin Hyman, 1988, 32 Oconceito deideologia ¢ evitado na definigéo desse componente de imagens devido ao uso valorativo do mesmo e das suas implicacdes, se- ja no dmbito do debate ciéncia/ideo- logla, seja no contexto da polaridade ideologia/interesses. A definicao empregada nessa proposta ¢ con- gruente com aquela de Edward Shills. Edward Shills, “The Concept and Functions of Ideology’, interna- tional Encyclopedia of the Social Sciences, vol. 7. 1988, p. 66. 33 Edward Shills, Tradition, Londres, Faber & Faber, 1981. 34 Hans-Georg Gadamer, “The Pro- blem of Historical Consciousness”, in Paul Rabinow e William M. Sulli- van, eds., Interpretive Social Scien- ce: A Second Look, Berkeley, U versity of California Press, 1987, pp. 82-140. 35. Aescola inglesa e a teoria de regi- mes contém propostas para o es- tudo de principios, valores, regras e instituigses comuns aos atores internacionais. Enquanto a escola inglesa procura compreender a existéncia de ordem no sistema in- temacional, a teoria de regimes con-centra-se ementender as causas da cooperagao internacional. A utiliza- do da teoria dos jogos e a pers- pectiva antiestatista de John Burton também contribuem para a discus- so do papel das normasno sistema internacional. Por exemplo, Griede- rich V. Kratochwil, International Or- der and Foreign Policy: A Theoreti- cal Sketch of Post-War International Politics, Boulder, Westview Press, 1978; e John Burton, World Society, Cambridge, Cambridge University Press, 1972. 36 Jack Gibbs, “Norms the Problem of Definition and Classification’, The American Journal of Sociology, vol. 7, n2 5, margo de 1965; 6 Jack Gibbs, “Norms”, Internatio- nal Encyclopedia of Social Scien- ce, vol. 11, 1988, pp. 204-212. Resumo Anélise Cognitiva e Politica Externa Este artigo tem por objetivo analisar a trajetéria do estudo de quadros cogriti- vos ¢ politica externa a partir do final da década de 50. Ele enfatiza a influéncia do modelo do ator racional sobre essa Iteratura a consequente marginaliza- 40 da investigacao da dimensao cultu- ral Finalmente, propée um quadro terico que incorpora ao estudo da politica externa a anélise de doutrinas, normas internacio- nais e tradigSes nacionais enquanto parte da cultura internacional de uma nacdo. Abstract Foreign Policy and Cognitive Settings The objective of this article is to analyse the development of the study of cagni- tive settings and foreign policy since the end of the 1950s. Itemphasizes the influence of the rational choice model on the literature and, as a result, the marginalization of the investigation of the cultural dimension of foreign policy. Finnaly, it proposes a theoretical framo- work that incorporates the study of doc- trines, international norms and national traditions, part of the international culture of a nation, to the study of foreign policy. Résumé Politique Extéme et Analyse Cog) Le but de l'auteur de cet article est "analyser la trajectoire suivie par etude des plans cognitis et de la politique ex- téme a partir de la fin des années 50. I meten évidence influence du modalede Vacteur rationnel sur cette littérature et la marginalisation de la dimension culturel- le qui s’en est suivie. Dans la derniére ive partie de l'article, auteur propose un modéle théorique capable d'incorporer analyse de doctrines, de normes inter- nationales et de traditions nationales & Patude de la politique extérne. En effet, selon lui, ces éléments fondamentaux sontpartie prenante de la culture interna- tionale d'une nation, 89