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Direito da

Unio
Europeia
Professor Fausto Quadros

Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

Desejando boa sorte, cabe-me alertar para o facto de a sebenta ter,


certamente, pequenas imprecises que, por lapso e sem inteno, nela
perpassaram. Leiam criticamente, como tudo em cincia! E no
dispensem a consulta dos manuais

Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

A Unio Europeia
Definio e caracterizao geral da Unio Europeia:
1. As noes de comunidade e de Unio: o conceito de Comunidade, valorizando a ideia
de solidariedade e de coeso entre os seus membros, como espelho da prevalncia dos
interesses que so comuns a eles sobre os interesses que os separam. O conceitos de Unio
mantm ntegra toda essa construo e aprofunda-a de modo a aproxim-la da construo
federal. Mas a noo de Unio apresenta, em relao ao conceito de Comunidade, a
caracterstica de um maior aprofundamento da solidariedade e da coeso interna e das
relaes de subordinao no seio da Unio.
2. A criao das Comunidades pelo mtodo da integrao funcional: por duas vezes se tentou
no sculo XX alcanar a integrao europeia segundo o modelo americano. A primeira
tentativa nesse sentido foi realizada com o Memorando Briand; ele no foi por diante
especialmente porque surgiu no incio da grande depresso de 1929 1932. A segunda
tentativa traduziu-se na Mensagem aos Europeus, de 8 a 10 de maio de 1948. Esta
tentativa fracassou, porque o Reino Unido, para travar a concretizao das ideias aprovadas
naquele Congresso, promoveu a criao, em 1949, do Conselho da Europa, numa base de
simples cooperao intergovernamental. O mtodo da integrao global, pensado no
Congresso de Haia, teve, pois, de ceder o lugar ao mtodo da integrao funcional. Foi
nesse quadro que o Plano Schuman optou pelo mtodo funcional, ao propor uma
Comunidade s para o Carvo e o Ao. Consolidou-se o mtodo funcional atravs da criao
em 1957, de mais duas Comunidades sectoriais, a CEE e a CECA. A criao da Unio Europeia
pelo TUE em 1992, veio trazer alteraes ao mtodo funcional na integrao europeia, ao
criar a Unio com um sentido amplo, que inclua nela as Comunidades Europeias.
3. O abandono do mtodo da integrao funcional: o Tratado de Lisboa alterou
significativamente o regime at ento vigente na matria. Pelo Tratado de Lisboa, a Unio
Europeia viu dissolver-se nela a CE, fazendo com que o pilar comunitrio, traduzido na
Unio, passasse a ser praticamente o nico pilar desta, com a nica especialidade que
consistiu na intergovernamentalidade que perdurou parcialmente na PESC, e sem nos
esquecermos da subsistncia residual da Euratom no pilar comunitrio. Com estas ressalvas,
pode-se, dizer que o mtodo funcional foi definitivamente abandonado pelo Tratado de
Lisboa para dar lugar Unio Europeia.
4. Gnese e evoluo da Unio Europeia: depois da criao das Comunidades e at ao Tratado
de Maastricht, foram vrias as vezes que em documentos oficiais foi utilizada a expresso
Unio Europeia. Em nenhum desses documentos se propunha a criao da Unio
Europeia como uma entidade que se substitusse s Comunidade. Neles, defendia-se
apenas um aprofundamento das Comunidades, em termos tais, que estas alargassem o
mbito das suas atribuies e os poderes dos seus rgos. A nica exceo ao que acaba
de se afirmar era o Tratado Spinelli, que, na realidade, propunha a extino das trs
Comunidades e a sua substituio por uma Unio Europeia. Mesmo o Ato nico Europeu,
posterior a esse Tratado, no viria a pretender criar uma Unio Europeia. Isto quer dizer
que o nascimento da Unio Europeia como realidade diferente das Comunidades s
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ocorreu com o Tratado da Unio Europeia, cujo projeto, foi aprovado pelo Conselho
Europeu, na sua reunio em Maastricht, de 0 a 10 de dezembro de 1991. O Tratado da
Unio Europeia veio a refletir uma srie de compromissos que estiveram na sua origem, o
maior dos quais ter sido a fuso de dois projetos: um projeto de Tratado sobre a Unio
Econmica e Monetria, e um projeto de Tratado sobre a Unio Poltica. Note-se, todavia,
que o Tratado de Maastricht no transformou as Comunidades em Unio. A Unio e as
Comunidade coexistiam, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a Unio, como
ser ver, personalidade jurdica prpria, ainda que de contedo muito restrito. Desta
coexistncia da Unio e das Comunidades resultava que o Tratado da Unio Europeia era
um verdadeiro Tratado de Tratados. Ou seja, ele englobava os Tratados Institutivos das
Comunidades Europeias. O Tratado Constitucional veio pretender dar uma sistematizao
e uma arrumao muito clara, nesta matria. Para tanto, passava a haver um s Tratado,
que criava uma nova Unio Europeia. O Tratado de Lisboa manteve essa orientao,
embora com uma alterao o plano formal. Dele resultaram dois Tratados e no um s: o
Tratado da Unio Europeia e o Tratado de Funcionamento da Unio Europeia. Das antigas
Comunidades manteve-se apenas a Euratom, regulada no Protocolo n.2 anexo ao Tratado
de Lisboa.
5. A estrutura da Unio Europeia. O domnio material do Tratado da Unio Europeia at
Conveno sobre o Futuro da Europa: estudar a estrutura significa apreender o mbito ou
o domnio material coberto pelo TUE. Acerca dessa matria, o Tratado EU, j antes do
Tratado de Lisboa, continha um preceito bsico: A Unio funda-se nas Comunidades
Europeias, completadas pelas polticas e formas de cooperao institudas pelo presente
Tratado. A Unio tem por misso organizar de forma coerente e solidria as relaes entre
os Estados membros e entre os respetivos povos. A Unio Europeia era assimilada mais
vulgarmente arquitetura de um templo grego, cuja estrutura apresentaria trs pilares.
Eram os artigos 1. a 7. do Tratado, que disciplinavam a criao da Unio Europeia, fixavam
os seus objetivos, definiam os seus princpios fundamentais e estabeleciam quais eram os
seus rgos. Digamos que essas disposies comuns eram o arco que cobria os trs pilares.
Seguiam-se, ento, os trs pilares em que se desdobrava a Unio. O primeiro pilar, que era
o pilar central e o mais importante, era o pilar comunitrio, que em 1992 era composto
pela trs Comunidades, na sequncia da lgica do artigo 1., 3., TUE. O artigo 8. absorvia
o Tratado CE, que conservava autonomia; o artigo 9. incorporava o Tratado CECA que,
tambm, data conservava autonomia; por fim, o artigo 10. acolhia o Tratado CEEA, que,
tambm, mantinha autonomia. Este pilar comunitrio era o pilar integrado da Unio
Europeia, aquele onde, portanto, encontrvamos os traos federais que a Unio Europeia
progressivamente foi criando. O Tratado de Amesterdo alterou a numerao originria
dos preceitos do Tratado CE, mas manteve a dos preceitos dos Tratados CECA e CEEA. O
Tratado de Nice no modificou essa estrutura do primeiro pilar a no ser pela absoro de
algumas matrias que at ento estavam no terceiro pilar. Entretanto, em 24 julho de 2002,
deixou de existir a CECA. Isso aconteceu pelo facto de o respetivo Tratado ter cessado a sua
vigncia, que o seu artigo 97. fixava em cincoenta anos desde a entrada em vigor do
Tratado. Por conseguinte, o primeiro pilar da Unio Europeia passou a englobar apenas a
CE e a CEEA. Ao contrrio do primeiro pilar, o segundo e o terceiro pilares da Unio tinham
natureza intergovernamental. Estavam, tambm eles, previstos na frmula geral do artigo
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1. 3., EU. O segundo pilar encontrava-se regulado nos artigo 11. a 28., na verso de
Nice: ocupava-se da Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC). Este segundo pilar
tinha vindo pr termo cooperao poltica europeia, e veio substitui-la por uma politica
comum. O desenho inicial da PESC, criado pelo Tratado de Maastricht, foi reforado pelo
Tratado de Amesterdo, ao incluir nela a definio gradual de uma poltica de defesa
comum, que poder conduzir a uma defesa comum, e ao incluir a UEO na Unio como
Organizao Internacional autnoma, e a atribuio Unio Europeia de uma capacidade
de atuao autnoma baseada em foras militares credveis. Estavam, assim, criadas as
bases de uma Poltica Europeia Comum em matria de Segurana e de Defesa. O Tratado
de Nice veio alterar o sistema assim delineado, na medida em que desapareceu a
integrao da UEO na Unio Europeia. Por sua vez, o terceiro pilar estava disciplinado nos
artigos 29. a 42. e regulava a Cooperao policial e judiciria em matria penal. Este pilar
havia sido introduzido pelo Tratado de Maastricht no TUE como uma consequncia da
criao da liberdade de circulao e da eliminao de fronteiras internas dentro da Unio.
O preo a pagar por isso foi o de antecipar a criao de um espao de liberdade, segurana
e justia, de um espao judicirio europeu ou seja, um espao em que a liberdade de
circulao fosse efetiva e, por isso, ficasse garantida, mas, simultaneamente, no fosse
utilizada para fins criminosos. Como se disse, este pilar, era de mera cooperao
intergovernamental. Por isso, foi-se concretizando, logo aps o Tratado de Maastricht, por
acordos bilaterais ou multilaterais entre os Estados Membros. O bom funcionamento da
cooperao intergovernamental em algumas matrias deste terceiro pilar levou o Tratado
de Amesterdo a comunitarizar, ou seja, a passar para o primeiro pilar, o domnio dos vistos,
do asilo, da imigrao, e de outras polticas relativas livre circulao de pessoas, que, por
isso, passou a ser disciplinado no novo Ttulo IV do Tratado CE. As matrias que sobraram
do terceiro pilar continuara no Ttulo VI do TUE, que, passou a ter a epgrafe mais ambiciosa
de cooperao policial e judiciria em matria penal. O Tratado de Nice veio reforar
ainda mais este terceiro pilar, sobretudo atravs da criao da Eurojust (Unidade Europeia
de Cooperao Judiciria) e do aprofundamento dos meios de cooperao judiciria em
matria penal, tais como eles passaram a ser regulados nos novos artigos 29., 2., 2.
travesso, e 31. UE.
6. A estrutura da Unio Europeia no Tratado Constitucional: um dos objetivos da Conveno
sobre o Futuro da Europa era de dar arrumao e simplificao Unio Europeia. Por isso,
o Tratado Constitucional criava s uma Unio Europeia, que se pretendia coerente. Para
tanto, a nova Unio Europeia sucedia juridicamente Unio Europeia que ento existia e
absorvia as duas Comunidades que subsistiam (a CE e a Euratom) bem como o segundo e o
terceiro pilares.
7. A estrutura da Unio Europeia no Tratado de Lisboa: O Tratado de Lisboa resolveu manter
com um regime especial o antigo segundo pilar, ou seja, a PESC, agora integrada numa nova
realidade, mais ampla, chamada Ao Externa da Unio. De seguida, surge-nos, com igual
valor jurdico que o TUE (artigo 1., 3. TFUE), o Tratado de Funcionamento da Unio
Europeia. Este Tratado ocupa-se do antigo pilar comunitrio, do antigo terceiro pilar, agora
sob a epgrafe de O espao de liberdade, segurana e justia, e que agora plenamente
integrado no antigo pilar comunitrio. Fora da EU continua a Euratom com o seu Tratado

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prprio modificado pelo Protocolo n.2, anexo ao TFUE, por fora do artigo 4. do Tratado
de Lisboa.
8. Os objetivos da Unio antes do Tratado de Lisboa: os fins primrios ou principais da
integrao europeia foram sempre fins polticos. Esses fins polticos eram, uns, imediatos,
outros, mediatos ou de longo prazo. OS fins polticos imediatos da integrao, quando foi
criada a primeira Comunidade, a CECA, eram a prossecuo da Paz, pela abolio da
oposio secular entre a Frana e a Alemanha e pela criao de imediato de uma
solidariedade de facto entre os Estados Europeus. Logo nos anos 50, elegeu um claro fim
poltico mediato ou de longo prazo: o da sua execuo resultariam os primeiros passos
concretos para uma Federao europeia indispensvel preservao da Paz. Tendo-se
optado, no Plano Schuman, pelo mtodo funcional para o incio da integrao europeia, os
seus fins secundrios, mas imediatos, eram fins fundamentalmente econmicos, - a criao
de um mercado comum , completados, nos Tratados institutivos das trs Comunidades,
pela referncia, ainda que embrionria, a alguns objetivos de ndole social: a melhoria das
condies de vida e de emprego e a garantia da estabilidade social. Com o Tratado de
Maastricht o Tratado EU e o Tratado CE passaram a impor CE e prpria UE a prossecuo,
ao lado de fins econmicos, de objetivos de natureza social, cultural e poltica. O Tratado
UE tem vindo a enunciar o objetivo global da Unio Europeia: a criao de uma unio cada
vez mais estreita entre os povos da Europa, artigo 1., 2. TUE.
9. Os objetivos da Unio depois do Tratado de Lisboa: o Tratado de Lisboa foi ainda mais longe
na definio dos objetivos da Unio Europeia. Assim, diz o artigo 3., n.1 TUE, os trs
grandes objetivos da Unio so: a paz, os valores enunciados no artigo 2. e que o 2.
considerando do prembulo qualifica de valores universais, e o bem estar dos povos. Nas
suas relaes com o resto do mundo, a Unio prossegue esses mesmos objetivos. A nova
sistematizao dada pelo Tratado de Lisboa aos objetivos visados pela Unio Europeia no
diferente apenas no plano formal: ela pretendeu tambm ampliar os objetivos da Unio
no campo social e cultural. A Unio j alcanou a Unio Econmica e Monetria. Agora, o
TUE pretende avanar para a Europa Cultural, fundada na diversidade cultural dos povos
europeus e respeitadora do seu patrimnio cultural, religioso e humanista, e para a Europa
social. Esta ltima constitui a grande ambio do TUE e, por isso, visada de modo especial
no artigo 3. TUE. O artigo 3., n.3, enuncia com clareza os traos do modelo social
europeu: uma Economia Social de Mercado altamente competitiva, que vise alcanar o
pleno emprego e o progresso social. No campo poltico, os Tratados continuam a no se
pronunciar sobre o futuro modelo da Unio. Mantm-se, por isso, sem alterao, a
referncia deciso dos Estados membros de continuar o processo de criao de uma
Unio cada vez mais estreita entre os povos da Europa.
10. A relevncia dos objetivos da Unio no plano do Direito: o Tribunal de Justia tem usado
frequentemente a interpretao teleolgica. E foi nesse quadro que, quando CEE, muito
cedo ele entendeu que os preceitos dos Tratados sobre os objetivos que eles fixam tm
natureza constitucional, constituem Direito Imperativo e gozam de efeito direto,
poendo, portanto, ser invocados pelos particulares perante os tribunais nacionais.
11. Os smbolos da Unio: a Unio Europeia tem, desde o incio das Comunidades, os seus
mbolos prprios. Assim, a Unio tem uma bandeira, composta por um crculo de doze
estrelas douradas sobre fundo azul. Depois, a Unio tem o seu hino prprio. A Unio tem
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tambm o seu dia: o Dia da Europa, que celebrado a 9 de maio, aniversrio da Declarao
Schuman; o lema da Unio Unida na diversidade e o euro como meda da Unio. Na
declarao n.52 anexa a Tratado de Lisboa, dezasseis Estados, incluindo Portugal,
reconhecem que o smbolos que constavam do citado preceito do Tratado Constitucional
continuaro a ser, para eles, os smbolos do vnculo comum dos cidados Unio Europeia
e dos laos que o ligam a esta.
12. A personalidade jurdica da Unio: em nenhum preceito o TUE, antes do Tratado de Lisboa,
reconhecia expressamente personalidade jurdica Unio. Da, que a doutrina dominante
sustentasse que a Unio no gozava de personalidade jurdica prpria, distinta da das
Comunidades. Nunca fomos dessa opinio. Dos trabalhos preparatrios do Tratado de
Maastricht tnhamos dificuldade em extrair a concluso de que, mesmo no puro plano
poltico, no se quis atribuir Unio autonomia em relao s Comunidades. Ou seja, a
identidade da Unio no era afirmada atravs das Comunidades, designadamente, atravs
da C, mas era formada pela prpria Unio. Contudo, colocado o problema no plano jurdico
entendamos que do TUE resultava com clareza, ainda que na ausncia de preceito expresso
sobre a matria, que a Unio gozava de personalidade jurdica prpria. O TUE atribua
Unio capacidade jurdica prpria, pelo menos para celebrar, ela prpria acordos
internacionais. Ora, o reconhecimento dessa capacidade jurdica, desse ius tractum,
implicava, s por si, a atribuio de personalidade jurdica prpria Unio. Mas tambm
num outro domnio aparecia-nos confirmada a personalidade jurdica prpria da Unio.
Toda a pessoa coletiva tem rgos prprios. Ora, a Unio tinha rgos que lhe imputavam
a ela, autonomamente, direitos e deveres prprios, isto , que atuavam com rgos da
Unio e no das Comunidades, exercendo eles, nesse quadro, a sua competncia especfica,
que o Tratado lhes conferia. Podia-se, pois, concluir dizendo que a Unio tinha
personalidade jurdica prpria. O problema ficou resolvido em definitivo, com o Tratado de
Lisboa, que introduziu no TUE o novo artigo 47., que dispe: A Unio tem personalidade
jurdica.
13. A capacidade jurdica da Unio: qual a capacidade jurdica, de gozo e de exerccio da Unio?
Em primeiro lugar, a capacidade jurdica da Unio est limitada pelo princpio da
especialidade, que o Tratado UE chama de princpio da atribuio (artigo 5., n.1 TUA).
claro que, dada a vastido dos objetivos e das atribuies que o TUE impe Unio no
fcil aplicar, na prtica, Unio o princpio da especialidade. O que significa que sero
invlidos os atos praticados pela Unio, melhor, pelos seus rgos, fora das suas atribuies
e para prosseguir objetivos que no lhe esto confiados pelos Tratados. Em segundo lugar,
a capacidade da Unio est condicionada pelo princpio da competncia de atribuio dos
seus rgos. Isto quer dizer que, para alm de a Unio se encontrar limitada pelo princpio
da especialidade das suas atribuies, os seus rgos tm de se conter dentro dos limites
dos poderes que os Tratados lhe conferem. O Tratado admite a possibilidade de ela fazer
expandir os poderes dos seus rgos para se adaptar essa capacidade quelas que forem,
em cada momento, as necessidades da integrao. H dois meios pelos quais se consegue
atingir esse resultado; primeiro o artigo 352. TFUE; depois a teoria dos poderes implcitos.
A capacidade jurdica da Unio de Direito interno, o que lhe permite atuar na sua ordem
interna, e de Direito Internacional, o que a autoriza a agir na ordem internacional.

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14. A integrao diferenciada: particularmente aps o Ato nico Europeu ter acelerado o passo
da integrao europeia rumo ao Mercado Interno, a atingir, em 1 de janeiro de 1993, que
se comeou a verificar que nem todos os Estados membros das Comunidades se encontrava,
em condies de progredir no processo de integrao de modo igual, isto , com o mesmo
ritmo e em todas as matrias. Logo nessa altura se sentiu, portanto, a necessidade de se
preverem mecanismos e condies que permitissem a alguns Estados, que estivessem
preparados para o efeito, avanar na integrao mais depressa do que outros, pelo menos
em algumas matrias. Todavia, s com o Tratado de Amesterdo que essa corrente ficou
consagrada nos Tratados, concretamente, no TUE e sob a designao de cooperao
reforada. Elas visam permitir, portanto, que, verificadas determinadas condies, certos
Estados avancem mais rapidamente do que outros, em domnios concretos da integrao,
sem que para tanto possam ser impedidos pelos outros Estados. Estamos perante a
aceitao formal, pelo TUE, da integrao diferenciada. As cooperaes reforadas foram
includas no TUE por iniciativa da Frana e da Alemanha para prevenir o aprofundamento
do desnvel entre Estados desenvolvidos e Estados menos desenvolvidos, que iria ser
provocado pelos alargamentos da Unio ocorridos neste sculo, principalmente a Estados
do Centro e do Leste da Europa.
a. Regime geral: o regime geral das cooperaes reforadas encontra-se comporto pelo
artigo 20. TUE, e est desenvolvido nos artigos 326. a 334. TFUE. Esses preceitos
sujeitam as cooperaes reforadas verificao dos seguintes requisitos: elas no
podem abranger as atribuies exclusivas da Unio e devem respeitar o regime
especial definido para a PESC no artigo 331. TFUE (artigos 20., n.1, 1. TUE, e
329. e 331. TFUE); elas visam favorecer a realizao dos objetivos da Unio,
preservar os seus interesses e reforar o processo de integrao (artigo 20., n.1,
2. TUE); elas esto abertas a todos os Estados membros e a todo o momento
(artigo 20., n.1, 2., e 328., n.1, TFUE); elas devem ser utilizadas apenas em
ltimo recurso, quando o Conselho se certificar que os objetivos por elas visados
no podem ser alcanados, num prazo razovel, pela Unio no seu conjunto (artigo
20., n.2, 1., TUE); elas devem ser decididas por, pelo menos, nove Estados
membros, devendo, todavia, tentar-se alarga-las ao maior nmero possvel de
Estados (artigo 20., n.2 TUE, e 328., n., TFUE); todos os membros do Conselho
podem participar nas deliberaes sobre as cooperaes reforadas mas s os
Estados membros que participem nestas que tm direito a voto (artigo 20., n.3,
TUE e 330. TFUE); os atos aprovados no mbito de uma cooperao reforada s
vinculam os Estados que nela participem (artigo 20., n.4, TUE); as cooperaes
reforadas devem atender s atribuies, aos direitos e aos deveres dos Estados que
nelas no participem, no podendo, todavia, estes impedir que elas sejam efetivadas
(artigo 327. TFUE); elas no podem pr em causa nem o mercado interno, nem a
coeso econmica, social e territorial dentro da Unio, do mesmo modo como no
devem conduzir nem a uma restrio, nem a uma discriminao s trocas entre os
Estados membros e no devem causar distores concorrncia entre eles (artigo
326. TFUE). O procedimento de instituio de uma cooperao reforada sujeita ao
regime geral encontra-se disciplinado nos artigos 329., n.1 e 330. TFUE. Por a se
v esse procedimento segue a forma de um processo legislativo especial com
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aprovao do Parlamento Europeu. Todavia, por fora da chamada clusula


passerelle, estabelecida no artigo 333., n.2, TFUE, o Conselho, deliberando por
unanimidade, formada nos termos do artigo 330., 1. e 2. TFUE pode deliberar
que o procedimento a adotar ser o de processo legislativo ordinrio. O
procedimento para a participao numa cooperao reforada j iniciada est
regulado no artigo 331., n.1 do mesmo Tratado. A participao de um Estado
nessas condies pressupe a aceitao, da sua parte, dos atoas que j tiverem sido
adotados no mbito da respetiva cooperao reforada (artigo 328., n.1, 1. e 2.
parte TFUE).
b. Regimes especiais: o primeiro regime especial relativo s cooperaes reforadas
aplica-se PESC. A instituio, ou criao, de uma cooperao reforada no domnio
da PES encontra-se sujeita ao procedimento regulado no artigo 329., n.2, TFUE, e
a participao numa cooperao j instituda nesse domnio rege-se pelo
procedimento disciplinado no artigo 331., n.2, do mesmo Tratado. Os preceitos
citados do TFUE exigem para o efeito deliberao do Conselho por unanimidade. Esta
deve ser calculada luz do artigo 330., 2. TFUE. Todavia, por efeito da clusula
passerelle, estabelecida pelo artigo 331., n.2 TFUE, para as deliberaes do
Conselho, substituda pela maioria qualificada. O segundo regime especial o da
cooperao estruturada permanente. Ela encontra-se prevista no artigo 42., n.6
TUE, e no Protocolo n. 10 anexo ao Tratado, relativo cooperao estruturada
permanente. o regime da cooperao reforada que o Tratado de Lisboa criou para
o domnio da defesa. Essa cooperao desenvolveu-se no mbito da Poltica Comum
de Segurana e Defesa (PCSD). O regime da cooperao estruturada permanente tem
de ser visto como um regime de exceo e os nicos requisitos que ele impe so os
seguintes: s podem criar essa cooperao, ou participar nela, os Estados que
renam os requisitos do referido artigo 42., n.6 TUE, e do citado Protocolo,
independentemente do seu nmero; esses Estado tm de assumir os compromissos
constantes dos artigos 1. e 2. do referido Protocolo, deixando, todavia, os Tratados
claro que a PCSD no afeta o carter especfico da poltica de segurana e defesa dos
Estados membros ( artigo 42., n.7, in fine TUE e considerando o 4. do citado
Protocolo). O procedimento da criao de uma cooperao estruturada permanente,
bem como da participao nela, rege-se pelo artigo 46. TUE. O Conselho delibera
aqui por maioria qualificada, aps consulta ao Alto Representante da Unio para os
Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana (Artigo 46., n.3, 2. e 3. TUE). O
terceiro domnio o das misses no exterior do domnio da PCSD, referidas no artigo
42., n.1 TUE. O contedo e os objetivos dessas misses encontram-se definidos
naquele preceito bem como no artigo 43., n.1 TUE. O Conselho, respeitado o
procedimento dos artigos 43., n.2 e 44. TUE, pode confiar uma misso desse tipo
a um grupo de Estados, independentemente do seu nmero, que rena as condies
do artigo 44., n.1 TUE. A coordenao dessas misses cabe ao Alto Representante,
sob a autoridade do Conselho e do Comit Poltico e de Segurana, e aos Estados
membros (artigo 43., n.2, e 44., n.1 TUE). Tambm possvel aos Estados
participarem na Agncia Europeia de Defesa. Aquela Agncia est prevista no artigo
42., n.2 TUE. As suas atribuies encontram-se definidas nos artigos 42., n.3, 2.,
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e artigo 45. do mesmo Tratado, e no artigo 3. do Protocolo n.10. Ela est aberta
aos Estados que nela queiram participar, a fim de reforar as suas capacidades
militares.
c. Concluso: as cooperaes reforadas ou a integrao diferenciada apresentam o
grande risco da quebra da coeso econmica, social e territorial entre os Estados
membros. Ora, essa coeso constitui um dos objetivos fundamentais da integrao.
De facto, o TUE probe as cooperaes reforadas nos casos em que elas puserem
em perigo aquela coeso. No tendo, todavia, a Unio Europeia os mesmos
mecanismos integradores de uma Federao, ela s deve aceitar as cooperaes
reforadas mesmo em ltimo recurso, como vimos ser exigido pelo TUE, evitandose que se institucionalize, com carter mais ou menos definitivo, uma Unio mais
estreita, ou vrias Unies mais estreitas, dentro de uma Unio mais diluda.

Princpios constitucionais e valores da Unio Europeia


Introduo: os princpios constitucionais e valores como elemento nuclear da
Constituio material da Unio: a Unio Europeia assenta em alguns princpios fundamentais.
A Constituio material da Unio Europeia cria a Unio; define os princpios de base e os valores
que a regem, a ela e aos Estados Membros; aponta-lhe os objetivos; fixa-lhe as atribuies;
disciplina as suas relaes com os Estados Membros; d Unio um aparelho orgnico e
institucional para atuar; cria os mecanismos necessrios para a interpretao e a aplicao do
Direito da Unio; regulamenta as fontes formais do Direito da Unio; salvaguarda os direitos
fundamentais dos cidados europeus; estabelece os meios que vo garantir a legalidade
comunitria. O Tratado de Lisboa alargou o contedo e o mbito dessa Constituio material
atravs da incluso nela dos valores da Unio (artigo 2. TUE), e da Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia, e que, por fora de disposio expressa no TUE (artigo 6.,
n.1), faz parte integrante deste Tratado. Eles so princpios que, por serem fundamenais do
ponto de vista axiolgico, do corpo, no plano da Filosofia Poltica e do Direito, s opes bsicas
da Unio e aos valores que ela escolheu para regerem a sua existncia e a sua atividade.
Podemos dizer que eles fazem parte de ordem pblica da Unio. Eles ocupam o lugar cimeiro
entre as fontes de Direito da Unio, e constituem, portanto, autnticos limites materiais
reviso dos Tratados da Unio. Como ius cogens, pode entender-se que a sua violao pelos
tratados gera a nulidade destes, por fora do artigo 53. da Conveno de Viena sobre o Direito
dos Tratados. A importncia desses princpios fundamentais em nada fica diminuda pelo facto
de alguns deles serem princpios gerais de Direito. o caso, por exemplo, dos princpios da
proporcionalidade e da no discriminao. Eles no so apenas princpios, so verdadeiros
valores. Pro serem inerentes s caractersticas essenciais e especficas da Ordem jurdica da
Unio, eles presidem existncia e atividade da Unio.

Idem: em especial, os valores da Unio: o primeiro documento oficial foi a Declarao sobre
a Identidade Europeia, de 14 de dezembro de 1973. Nessa Declarao, os ento nove Estados
membros reconheciam a necessidade de as Comunidades afirmarem a sua identidade prpria,
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que lhes permitisse exprimirem-se melhor nas suas relaes com outros Estados do mundo, bem
como quanto s suas responsabilidades nas grandes questes mundiais. A Declarao de 1973
inspirava-se no Estatuto do Conselho da Europa de 1949. Esse Estatuto afirmava que os Estados
Membros se encontravam indissoluvelmente vinculados aos valores morais e espirituais que
constituem o patrimnio comum dos respetivos povos e que para ele eram, desde logo, os
princpios da liberdade individual, da liberdade poltica e do primado do Direito, sobre os quais
se funda toda a verdadeira Democracia. O TUE, aprovado pelo Tratado de Maastricht, veio
retomar a referncia aos valores comuns da Unio como objetivo a prosseguir pela PESC. O
tratado de Amesterdo manteve essa posio. O Tratado de Nice no trouxe qualquer
modificao ao referido artigo 11., n.1, 1. travesso, TUE. Pelo artigo 2. do TUE aps o
tratado de Lisboa. Os valores a definidos so os seguintes: o respeito pela dignidade da pessoa
humana, a democracia, a liberdade, a igualdade, o Estado de Direito, o respeito pelos Direitos
do Homem, inclusive pelos direitos de pessoas pertencentes a minorias. Para o Tratado, esses
valores tm de ser comuns a todos os Estados membros, numa sociedade caracterizada pelo
pluralismo, pela no discriminao, pela tolerncia, pela justia, pela solidariedade e pela
igualdade entre homens e mulheres. Sublinhe-se que a circunstncia de esses valores serem
assumidos, de modo expresso, no apenas como valores da Unio mas tambm como valores
comuns aos Estados membros, assume uma enorme relevncia. Isso quer dizer que,
independentemente da Unio como uma pessoa jurdica autnoma, os Estados membros se
comprometem a respeitar esses valores na sua ordem interna e nas suas relaes entre si e com
a Unio. Note-se que, se o artigo 2. ganha a importncia pelo facto de enunciar os valores que
o Tratado quis impor Unio, o 2. considerando do prembulo do Tratado: ele obriga os
Estados a inspirarem-se no patrimnio cultural, religioso e humanista da Europa, de que
emanam os valores universais que so os direitos inviolveis e indeclinveis da Pessoa Humana,
bem como a liberdade, a democracia, a igualdade e o Estado de Direito. Com esta redao, o
prembulo do Tratado muito mais ambicioso e abrangente do que o artigo 2.,
particularmente quando reconhece que esta tem um patrimnio comum de ndole cultural,
religioso e humanista, que a Unio deve respeitar e ao qual ela tem de ser fiel. Neste aspeto, o
TUE inspira-se no 2. considerando do prembulo da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio.

Idem: a relevncia jurdica dos valores da Unio: a enunciao dos valores referidos no
artigo 2. no meramente programtica: eles obrigam a Unio, como, logo a seguir, estabelece
o artigo 3., n.1 TUE. A sua violao grave e persistente, ou o mero risco manifesto da sua
violao grave, por um Estado membro, pode acarretar para ele a aplicao das sanes
previstas no artigo 7., n.1 e 2 TUE. Particular destaque concede o TUE, de modo enftico,
sujeio da ao da Unio na cena internacional aos valores referidos (artigos 3., n.5; 21.,
n.2, alnea a) e artigo 32., 1. TUE). Quanto fora jurdica dos valores da Unio h duas
observaes a fazer. A primeira a de que temos quanto a isso que atender ao que dispe o
TUE no seu artigo 3., n.1. De facto, aquele preceito impe Unio a promoo dos valores da
Unio. Isto quer dizer que estes constituem parte da substncia intrnseca da Unio. Ou seja,
os valores da Unio impem-se a esta como Direito imperativo. Fazem parte do ius cogens da
Unio. A segunda observao a de que ao inscreverem no TUE que os valores so comuns
aos Estados membros, os Estados signatrios do Tratado de Lisboa comprometeram-se a
conformar a sua Ordem Jurdica interna, bem como a sua prtica poltica, com esses valores.

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A Cidadania da Unio Europeia


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Origem e significado: o TUE veio impor Unio o objetivo do reforo da defesa dos direitos
e dos interesses dos nacionais dos seus Estados membros, mediante a instituio de uma
cidadania da Unio. Por conseguinte, o Tratado de Maastricht veio incluir no Tratado CE A
cidadania da Unio. O facto de os Tratados se terem comeado a preocupar com a cidadania
da Unio a partir do TUE constituiu um boom sinal da inteno desse Tratado de inocular na
integrao uma forte componente social e humanista, deixando a integrao de ser concebida
como um processo quase exclusivamente econmico.

Natureza e valor jurdico da Unio: o artigo 20., n.1, TFUE, depois de nos dizer que
instituda a cidadania da Unio, acrescenta o seguinte: () cidado da Unio qualquer
pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado membro. A cidadania da Unio acresce
cidadania nacional e no a substitui. A cidadania da Unio era conferida pelo facto de um dado
indivduo ter a nacionalidade de qualquer dos Estados membros, isto , no lhe advinha
separada e autonomamente. Ou seja, o Estado Membro, ao determinar, no exerccio da sua
soberania, quem seu nacional, era ele que tambm estava a dizer quem era cidado da Unio.
Em termos jurdicos, estrangeiros sero cidados de Estados terceiros que no tm nenhuma
nacionalidade em comum com os cidados portugueses. Os cidado dos outros Estados
membros da Unio, conjuntamente com os cidados portugueses, tm de ser tratados pelo
nosso Direito como cidados da Unio ou cidados comunitrios, nunca como estrangeiros,
porque tm em comum a cidadania da Unio, embora com o valor jurdico que esta tem.

Os direitos reconhecidos no mbito da cidadania da Unio:


1. O direito de circular e permanecer: o primeiro direito do cidado da Unio o de circular
e permanecer livremente no territrio dos Estados membros (artigos 2., n.2, alnea a) e
21. TFUE). Com o TUE, o direito de permanecer no espao da Unio no depende do
exerccio de uma atividade econmica e vale par qualquer atividade. Podemos dizer que
ele se transformou num direito pessoal ou num direito civil. Este direito subdivide-se em
dois: o direito de circular pelos Estados membros e o direito de permanecer, inclusive o de
residir, em algum ou alguns deles. Compete ao Parlamento e ao Conselho, ou s ao
Conselho definir as condies de exerccio desse direito, podendo eles, para o efeito, se for
necessrio, adotar as medidas previstas no artigo 21., n.2 e 3 TFUE.
2. O direito de eleger e ser eleito: o segundo dos direitos includos na cidadania da Unio
consta dos artigos 20., n.2, alnea b) e 22. TFUE: o direito de eleger e ser eleito nas
eleies para o Parlamento Europeu e nas eleies municipais do Estado de residncia, nas
mesmas condies em que o podem fazer os nacionais desse Estado. Para alguns Estados,
este direito trouxe pouco de novo; outros tiveram que rever as respetivas Constituies
para acolher este direito: foi o que fez Portugal quanto ao atual artigo 15., n.4 e 5 da
Constituio.

Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

3. O direito proteo de autoridades diplomticas e consulares: o terceiro direito conferido

4.

5.

6.

7.

ao cidado da Unio o de poder requerer, no territrio de Estado terceiros em que o


Estado membro de que nacional no se encontre representado, proteo da parte de
autoridades diplomticas e consulares de qualquer outro Estado membro, nas mesmas
condies dos nacionais desse Estado (artigos 20., n.2, alnea c) e 23. TFUE). Este direito
beneficia especialmente os nacionais dos Estados membros que tm poucas
representaes diplomticas e consulares em Estados terceiros, particularmente em
pequenos Estados, ou em Estados longnquos e que, desta forma, podem beneficiar, nesses
Estados terceiros, da proteo diplomtica e consular de Estados membros como o Reino
Unido, a Frana e a Alemanha, que se encontram representados por embaixadas em quase
todos os Estados da Comunidade Internacional.
O direito de iniciativa popular: este importante direito foi criado pelo Tratado de Lisboa e
consta do artigo 11., .n.4 TUE. Ele consiste no direito reconhecido aos cidados da Unio,
em nmero igual ou superior a um milho, e desde que sejam cidados de um nmero
significativo de Estados membros, de tomarem a iniciativa de convidar a Comisso
Europeia, dentro da sua competncia, a apresentar uma proposta adequada sobre
questes para as quais eles entendam que necessrio um ato jurdico da Unio para se
cumprirem os Tratados. As condies de exerccio deste direito encontram-se reguladas no
artigo 24., 1 TFUE. A se prev o modo como se determinar o nmero mnimo de Estados
aos quais devem pertencer os cidados que queiram exercer este direito. Este direito d
corpo ao princpio da democracia participativa, ao pretender associar diretamente os
cidados da Unio ao exerccio do poder na Unio.
O direito de se dirigir a qualquer rgo ou instituio da Unio: tambm este direito foi
criado pelo Tratado de Lisboa. Ele consta dos artigos 20., n.2, alnea d), 3. parte , e 24.,
4 TFUE. Ele confere aos cidados da Unio a faculdade de se dirigirem, em qualquer das
lnguas dos Tratados, aos rgos referidos nos n.1 a 4 do TUE, sobre qualquer assunto da
respetiva competncia, e de receberem, uma resposta escrita, na mesma lngua.
O direito de petio ao Parlamento Europeu: o Tratado CE estabelece, no quadro da
cidadania da Unio, os dois direitos de natureza predominantemente adjetiva, ou
instrumental, ou procedimental. O primeiro deles consta do artigo 20., n.2, alnea d), 1.
parte TFUE. Consiste no direito de petio ao Parlamento Europeu. O objeto deste direito,
bem como os termos do seu exerccio, encontram-se regulados no artigo 227. TFUE. O
direito de petio pode incidir sobre qualquer questo que se integre nos domnios de
atividade da Unio e lhe (ao peticionrio) diga diretamente respeito.
O direito de queixa ao Provedor de Justia: o outro direito de natureza adjetiva traduz-se
na queixa ao Provedor de Justia. Ele est previsto no mesmo artigo 20., n.2, alnea d),
mas na 2. parte, TFUE. O exerccio desse direito est disciplinado no artigo 228. TFUE,
merecendo referncia especial o seu objeto: ele pode dizer respeito violao do dever de
boa administrao (casos de m administrao) na atuao de instituies, rgos e
organismos da Unio, com exceo do Tribunal de Justia da Unio Europeia quando este
atue no exerccio das suas funes jurisdicionais.

A extenso desses direitos: resta um ponto importante a sublinhar quanto aos direitos: o
da extenso desses direitos. Este problema tem de ser estudado em dois planos: o da extenso

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subjetiva dos direitos e o da sua extenso material. Alguns dos direitos estudados o de livre
circulao e permanncia, inclusive residncia, o de petio ao Parlamento Europeu e o de
queixa ao Provedor de Justia no so exclusivos dos cidados da Unio. No que diz respeito
ao primeiro desses direitos, ele foi estendido a alguns familiares dos cidados da Unio, mesmo
que eles, por no terem a nacionalidade de qualquer dos Estados membros da Unio, no
possam ser considerados, eles prprios cidados da Unio. Essa extenso encontra hoje
cobertura no artigo 45., n.2 da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia (CDFUE) e
perfeitamente compreensvel porque, pretendendo reagrupar as famlias, visa preservar a sua
unidade e estabilidade. Por seu lado, o direito de petio e o direito de queixa foram
reconhecidos em funo, no s do estatuto a cidadania da Unio, como tambm da residncia
ou da sede estatutria no espao da Unio, pelo que gozam daqueles direitos tanto os cidados
da Unio, mesmo que no residam no territrio da Unio, como tambm qualquer pessoa
jurdica que resida ou tenha a sua sede estatutria naquele territrio, mesmo que no seja
cidado da Unio. Hoje a extenso desses dois direitos levada a cabo pelos artigos 43. e 44.
da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. Passemos agora extenso material dos
direitos. A cidadania da Unio no se esgota nos direitos tipificados nos artigos 20. a 24. TFUE
e 11., n.4 TUE. De facto, o artigo 25. TFUE vem permitir ao Conselho, respeitado que seja o
procedimento a previsto, aprove as disposies destinadas a aprofundar os direitos. Por
aprofundamento dos direitos deve ser entendido, no apenas o enriquecimento do contedo
dos direitos referidos nos citados artigos dos Tratados TUE e TFUE, como tambm a criao de
novos direitos que derivem diretamente daqueles. Note-se, todavia, que, de harmonia com a
parte final do citado artigo 25. TFUE, essas disposies s entraro em vigor depois de elas
terem sido aprovadas pelos Estados membros em conformidade com as respetivas regras
constitucionais, o que no acontece com o ncleo central dos direitos de cidadania acima
estudados e que vinculam os Estados por fora direta dos Tratados.

Os deveres includos na cidadania da Unio: o artigo 20., n.2 TFUE, estabelece que o
estatuto da cidadania da Unio se desdobra em direitos e deveres. Contudo, tanto as quatro
alneas desse n.2 como os artigos 21. a 24. TFUE e o artigo 11., n.4 TUE, s enuncia, os
direitos includos na cidadania. O Tratado esquece-se, pois, dos deveres dos cidados da Unio.

A Proteo dos Direitos Fundamentais na Unio Europeia

A proteo dos direitos fundamentais no incio da integrao europeia :


1. Os direitos fundamentais no incio da integrao europeia: a ideia de salvaguarda e da
proteo dos direitos fundamentais encontra-se presente no processo da integrao
europeia desde o seu incio. certo que no constava dos Tratados institutivos das trs
Comunidades, na sua verso original, nenhum preceito especfico sobre a matria. Mas do
silncio dos Tratados no era legtimo concluir-se que j nesse perodo de lanamento e

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Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

criao das Comunidades a salvaguarda dos direitos fundamentais fosse ignorada pelos
fundadores da integrao. Vrias razes leva-nos a defender esta posio. Primeiro, O
Plano Schuman, de 1950, anunciava como objetivo da integrao europeia, como vimos, a
paz e a liberdade e o progresso econmico e social. Depois, os Tratados institutivos das
trs Comunidades vieram a adotar, como ncleo essencial do sistema jurdico comunitrio,
as quatro liberdades: as liberdades de circulao de mercadorias, pessoas, servios e
capitais. A essas quatro liberdades podia, em bom rigor, ser acrescentada, ainda na verso
inicial dos Tratados CECA, CEE e CEEA, uma quinta liberdade: a liberdade de concorrncia.
Em terceiro lugar, vrios preceitos dos Tratados institutivos reconheciam, logo no incio,
importantes direitos fundamentais aos cidados dos Estados membros: a livre iniciativa
privada e a no discriminao em razo da nacionalidade, o direito de petio, e o direito
ao sigilo profissional. Por seu lado, os Tratados reconheciam aos lesados o direito
reparao dos danos causados pelas Comunidades no quadro da sua responsabilidade
extracontratual.
2. A construo pela jurisprudncia comunitria da proteo dos direitos fundamentais: o
estado atual da jurisprudncia da Unio resume-se no seguinte excerto () os direitos
fundamentais fazem parte integrante dos princpios gerais de Direito, cujo respeito cabe ao
Tribunal assegurar. Ao garantir a salvaguarda desses direitos, o Tribunal est obrigado a
inspirar-se nas tradies constitucionais comuns aos Estados Membros de ta forma que no
so admitidas nas Comunidades medidas incompatveis com os direitos fundamentais
reconhecidos pelas Constituies desses Estados. Os instrumentos internacionais relativos
proteo dos Direitos do Homem aos quais os Estados membros aderiram ou com os quais
tm cooperado podem tambm fornecer indicaes que convm tomar em conta no quadro
do Direito Comunitrio. Ou seja, para o TJ o mbito dos direitos fundamentais que o
Direito da Unio tem de salvaguardar, forma um sistema global e coerente, e ditado pelas
tradies constitucionais comuns aos Estados membros e por todos os instrumentos
internacionais sobre Direitos do Homem nos quais os Estados membros sejam parte.

A proteo dos direitos fundamentais aps o Tratado da Unio Europeia : s com o


Tratado da Unio Europeia e que o Direito Comunitrio Originrio viria a ter uma norma escrita
e expressa sobre a salvaguarda dos direitos fundamentais. O TUE acolhia e codificava, no
essencial, a jurisprudncia comunitria sobre a matria. No que diz respeito particularmente
Conveno Europeia dos Direitos do Homem, referida no citado artigo F, n.2, na redao de
Maastricht, havia sido especialmente discutido o modo como a Ordem Jurdica da Unio passaria
a encarar a CEDH: muito concretamente, se a Unio Europeia deveria aderir quela Conveno,
o que, por mais de uma vez, as Comunidades se haviam recusado a fazer. Tambm aqui foi ento
entendido manter-se a posio at data seguida pelo TJ, ou seja, a posio segundo a qual o
TUE passaria a afirmar, de forma expressa, que a CEDH vigorava na Ordem Jurdica da Unio
como um conjunto de princpios gerais de Direito Comunitrio, mas ficando excluda a adeso
da Unio quela Conveno.

A proteo dos direitos fundamentais no Tratado da Unio Europeia aps o Tratado


de Amesterdo:

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1. Introduo: o Tratado de Amesterdo veio reforar profundamente a proteo dos direitos


fundamentais na Unio Europeia.
2. O novo artigo 6., n.1, do Tratado EU: em primeiro lugar, afirmando o princpio do respeito
pelos direitos fundamentais como princpio constitucional da Unio. De facto, a redao
totalmente nova do artigo 6., n.1, TUE, levou este a dispor o seguinte:
1. A Unio assenta nos princpios da liberdade, de democracia, do respeito
pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do
Estado de Direito, princpios que so comuns aos Estados membros.
3. A garantia dos diretos reconhecidos no artigo 6., n.2, Tratado EU: segundo o artigo 6.,
n.2 TUE, os direitos fundamentais expressamente acolhidos pela Unio nessa disposio
concreta passavam agora a estar sujeitos ao controlo do Tribunal de Justia. Assim, vinha
dispor, de forma expressa, o artigo 46., na sua alnea d). Com essa alterao trazida pelo
artigo 46., alnea d), chegava-se a um triplo objetivo. Por um lado, passava a ter
fundamento no prprio Tratado a fiscalizao pelo TJ do respeito pelos direitos
fundamentais pela Unio e pelas Comunidades. Dava-se, dessa forma, acolhimento
expresso doutrina, segundo a qual o respeito pelos direitos do Homem constitui () uma
condio da legalidade dos atos comunitrios. Por outro lado, punha-se termo a uma
situao absurda, que fora criada pelo Tratado de Maastricht, e que podia ser interpretada
como uma subtrao ao controlo do TJ da proteo dos direitos fundamentais tal como ela
j decorria at ento da prpria jurisprudncia daquele Tribunal. Por fim, ao se alargar, por
via do novo artigo 46., alnea d), a fiscalizao judicial da conformidade dos atos da Unio
e das Comunidades com os direitos fundamentais a que refere o artigo 6., n.2, punha-se
termo preocupao dos Estados membros, que, pelo Tratado de Maastricht, tinham
transferido para a Unio poderes soberanos seus em matria de direitos fundamentais.
4. O novo artigo 49., 1, do Tratado EU: a terceira matria em que o Tratado de Amesterdo
veio inovar em relao ao texto inicial do TUE foi a constante do seu novo 1 do artigo 49..
Passou a exigir-se que um Estado para aderir Unio respeite os princpios enunciados no
artigo 6., n.1.
5. O novo artigo 7. do Tratado EU: a quarta alterao introduzida pelo Tratado de
Amesterdo no TUE do domnio da proteo dos direitos fundamentais consistiu na
introduo do novo artigo 7. TUE. Esse preceito permitia ao Conselho, se este conclusse
que um Estado membro, de algum dos princpios enunciados no n.1 do artigo 6. TUE,
aplicar ao Estudo em questo a sano da suspenso de alguns dos direitos decorrentes
da aplicao do Tratado ao Estado membro em causa, incluindo o direito de voto desse
Estado no Conselho. O no respeito por qualquer daqueles princpios podia desse modo,
afetar a participao plena do respetivo Estado na Unio. Esses n.1 e 2 disciplinavam o
procedimento administrativo de aplicao dessa sano. Ele iniciava-se com a audincia do
Estado visado. Finda esta, o Conselho, reunido a nvel de Chefes de Estado e de Governo, e
respeitado o procedimento regulado no n.1 do artigo, poderia deliberar, se fosse o caso,
que existia a referida violao. Essa deliberao teria de ser tomada por unanimidade, para
a qual no contava o voto do Estado visado e as abstenes no valiam como voto negativo.
Uma vez aprovada essa deliberao, o Conselho, por maioria qualificada, podia aplicar a
Estado em causa a sano prevista no n.2 do referido artigo 7.. Uma vez decidida, a
sano podia ser alterada ou revogada nos termos previstos no n.3 do mesmo artigo.
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6. Os direitos sociais: o quinto domnio onde o Tratado de Amesterdo introduziu alteraes


em matria de direitos fundamentais consistiu no acolhimento, de forma expressa pelo TUE,
dos direitos sociais. De facto, no novo considerando 4. do prembulo do TUE acrescentado
pelo Tratado de Amesterdo, os Estados haveriam confirmado o seu apego aos direitos
sociais, fundamentais, tal como definidos na Carta Social Europeia, assinada em Turim, em
18 de outubro de 1961, e na Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos
Trabalhadores, de 1989. Este acolhimento da Carta Social Europeia e da Carta Comunitria
dos Direitos Sociais pelo TUE, ainda que nas condies limitadas em que ocorreu, devia ser
entendido como englobando todos os direitos sociais nelas assegurados, alguns dos quais
se encontravam elencados no artigo 136., 1 TCE, e, como tal, vinha reforar
profundamente a dimenso social da integrao europeia. Todavia, a no referncia
queles textos no artigo 6., n.2 TUE, impedia o controlo jurisdicional do respeito por
aqueles direitos.
7. Os direitos fundamentais e o espao de liberdade, segurana e justia: o Tratado de
Amesterdo tambm veio reforar a proteo dos direitos fundamentais atravs do
alargamento da competncia do TJ no domnio da justia e dos assuntos internos, por fora
dos artigos 46., alnea b), e 35 TUE. A comunitarizao de parte do terceiro pilar, isto , a
integrao no pilar comunitrio de parte do terceiro pelar (ou seja, da cooperao nos
domnios da justia e dos assuntos internos) veio estabelecer uma relao direta entre essa
matria e a liberdade de circulao de pessoas, de forma a se poder alcanar um espao
de liberdade, de segurana e de justia.

A proteo dos direitos fundamentais no Tratado da Unio Europeia aps o Tratado


de Nice: o Tratado de Nice preocupou-se pouco com a questo dos direitos fundamentais.
Mesmo assim, merecem referncia duas inovaes importantes que aquele Tratado trouxe. A
primeira consistiu na introduo de um novo n.1 no artigo 7. TUE. Enquanto que, na verso
inicial, aquele artigo, nos seus n.1 e 2, possibilitava a aplicao de sanes a um Estado membro
apenas em caso de uma violao grave e persistente por parte do Estado, de algum dos
princpios enunciados no artigo 6., n.1, TUE, ele, com a reviso de Nice, no seu novo n.1,
permitia a verificao da existncia de um risco manifesto de violao grave de qualquer
daqueles princpios. Na situao do referido risco manifesto de violao grave, ao Estado
membro em causa apenas podiam ser dirigidas recomendaes apropriadas, conforme
dispunha o novo artigo 7., n.1, e respeitado que fosse o procedimento a regulado, prvio
sobre a situao concreta a personalidades independentes. A aplicao das sanes previstas
no artigo 7., n.3, depois da reviso de Nice continuava a s ser possvel em caso de violao
consumada e reiterada. Por outro lado, enquanto que para a matria do artigo 7., n.2,
continuava a ser competente o Conselho reunido a nvel de Chefes de Estado e de Governo, e
deliberando por unanimidade, para o efeito do artigo 7., n.1, este contentava-se coma
interveno do Conselho, e deliberando pela maioria qualificada a prevista. A segunda inovao,
em matria de cooperao econmica, financeira e tcnica com os pases terceiros, veio
estabelecer no novo artigo 181.-A TCE, no seu n.1, 2, que A poltica da Comunidade neste
domnio contribuir para o objetivo geral de desenvolvimento e consolidao da democracia e
do Estado de Direito, bem como para o objetivo de respeito pelos direitos humanos e das
liberdades fundamentais.

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A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia: remisso: entretanto, em 7 de


dezembro de 2000, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comisso, atravs de uma primeira
Proclamao conjunta, aprovaram a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. A
Unio passava, dessa forma, a ter finalmente, em forma escrita, o seu prprio rol de direitos
fundamentais.

A proteo dos direitos fundamentais na Unio Europeia aps o Tratado de Lisboa :


1. Introduo: o Tratado de Lisboa veio aprofundar sensivelmente o grau de proteo e
salvaguarda dos direitos fundamentais at ento vigentes no Direito da Unio Europeia.
Erguendo o respeito pelos direitos fundamentais a valor da Unio, no artigo 2. TUE;
alargando substancialmente o elenco dos direitos protegidos na Ordem Jurdica da Unio;
e dando Unio o seu catlogo prprio de direitos fundamentais, que, do ponto de vista
jurdico, est includo nos Tratados, e que no exclui todas as outras fontes que at ento
eram reconhecidas como fontes do Direito a Unio sobre direitos fundamentais.
2. O respeito pelos direitos fundamentais como valor da Unio: at ao Tratado de Lisboa, e
desde o TUE, o respeito pelos direitos fundamentais j fazia parte da Constituio material
da Unio. De facto, o respeito pelos direitos fundamentais erguido a alor em que se funda
a Unio di-lo o j nosso conhecido artigo 2. TUE. E isso obtido quer pela referncia
expressa ao respeito pelos direitos fundamentais, quer atravs da referncia a outros
valores a enunciados. E refira-se que todos esses valores no so apenas valores da Unio,
so valores comuns a todos os Estados membros. Esse respeito projeta-se em toda a
ao externa da Unio, na medida em que ele deve ser afirmado e prosseguido por esta
nas suas relaes com todo o mundo. Isso , de modo muito claro, imposto pelos artigos
3., n.5, e 21., n.1 TUE.
3. O novo elenco dos direitos reconhecidos: o Tratado de Lisboa tambm ampliou o mbito
dos direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito da Unio. Estes passaram a ter as
seguintes fontes:
a. A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia (artigo 6., n.1, TUE);
b. Em segundo lugar, a CEDH e as tradies constitucionais comuns aos Estados
membros (artigo 6., n.3 TUE). Atualmente, estabelece o artigo 6., n.3, TUE, que
eles fazem parte do Direito da Unio enquanto princpios gerais.
c. Alm disso, o Tratado de Lisboa resolveu incluir esparsamente, ao longo dos tratados
TUE e TFUE, alguns direitos e grupos de direitos, mesmo para alm daqueles que se
encontram diretamente integrados na cidadania da Unio, enunciados nos artigos
9. e seguintes TUE, e dos que constam, de alguma forma , da Carta. Dentro desses
direitos merecem destaque: os direitos das pessoas pertencentes a minorias (artigo
2. TUE), a igualdade entre homens e mulheres (artigo 3., n.3, 2 TUE), os direitos
da criana (artigo 3., n.3, 2 e 5 TUE), os direitos sociais elencados no artigo 9.
TFUE, o direito no discriminao (artigo 10. TFUE), o direito ao ambiente e ao
desenvolvimento sustentvel (artigo 12. TFUE), o direito das igrejas, associaes e
comunidades religiosas, bem como das organizaes filosficas e no confessionais
dos Estados membros, sua identidade e ao seu estatuto poltico (artigo 17. TFUE),
etc.

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Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

4. Os direitos fundamentais e o espao de liberdade, segurana e justia: a ideia que preside


a este sistema sempre, a de se encontrar um permanente equilbrio entre liberdade e
segurana, de tal modo que esses dois plos de harmonizem e se completem em vez de um
deles se sacrificar ao outro, ou seja, em vez de a liberdade ameaar a segurana ou de esta
pr em perigo a liberdade. Nesse sentido, merecem ser destacados os novos artigos 3.,
n.1 e 2 TUE, e 67. TFUE quanto ao espao de liberdade, segurana e justia. Tem que se
conceder relevncia nfase que os artigos 3., n.2 TUE e 67., n.1 TFUE pem na
necessidade de se respeitar os direitos fundamentais na conduo e na gesto do espao
de liberdade, segurana e justia. Os n.2 e 4 do artigo 61. TFUE desenvolvem e
pormenorizam essa ideia, pondo especial destaque na necessidade de se proteger de forma
equitativa os nacionais de Estados terceiros e equiparando a eles os aptridas.
5. As alteraes introduzidas no artigo 7. do Tratado EU: o artigo 7. TUE sofreu algumas
alteraes com o Tratado de Lisboa. Elas podem resumir-se no seguinte: o risco de violao
dos princpios agora referido aos valores do artigo 2. TUE; no quadro do previsto no n.1,
o Conselho passa a poder dirigir recomendaes ao Estado em falta; houve alteraes de
ndole institucional no procedimento previsto, no n.2, a mais importante das quais
consistiu na substituio do Conselho pelo Conselho Europeu; o n.5 do artigo alterou de
modo significativo as regras de votao aplicveis ao caso. Mas a mais importante das
alteraes introduzidas na matria consistiu na atribuio pelo novo artigo 269. TFUE de
competncia ao TJ para conhecer da legalidade dos atos praticados ao abrigo do artigo 7.
TUE.

A Agncia de Direitos Fundamentais da Unio Europeia: esta Agncia foi criada em 2007
pelo Regulamento CE n. 168/2007 do Conselho de 15 fevereiro. Ela visa apenas fornecer aos
rgos e s instituies da Unio, bem como aos Estados membros, quando apliquem Direito
da Unio, informaes objetivas, fiveis e comparveis, e dar-lhes apoio com vista a se
respeitar totalmente os direitos fundamentais reconhecidos pelas referidas fontes. A Agncia
tem personalidade jurdica prpria. Ela deve cooperar estreitamente com o Conselho da Europa,
com as organizaes no governamentais (ONG) e, de uma maneira geral, com a sociedade civil.

A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia

A elaborao da Carta: a Conveno tinha uma composio quadripartida: numa Europa de


Quinze, ela era composta por representantes dos Chefes de Estados e de Governo, do
Parlamento Europeu, dos Parlamentos nacionais e por um representante do Presidente da
Comisso Europeia. Tinha, portanto, ao todo, 62 membros. Com o estatuto de observadores
permanentes, com direito ao uso da palavra, participaram nela dois representantes do Conselho
da Europa, e um Juiz e um Advogado Geral do Tribunal de Justia.

A caracterizao da Carta na sua fase inicial: no houve acordo na Conveno para que
Carta fosse dado um efeito vinculativo para os seus destinatrios, sem prejuzo do que a esse
respeito se dir adiante, o que desde logo inviabilizou a incluso do texto da Carta no TUE. Como
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tal, a Carta no se limitava a valer como uma mera declarao poltica, despida de valor jurdico,
mas reconheamos que a sua fora jurdica era fraca.

A evoluo da Carta at ao Tratado Constitucional: A Conveno sobre o Futuro da Europa


quis resolver depressa, e em definitivo, o problema do estatuto jurdico da Carta e, sobretudo,
o seu grau hierrquico nas fontes de Direito da Unio.

O contedo da Carta. Em especial, os direitos nela reconhecidos:


1. A importncia do contedo da Carta: a Carta constitui, no plano internacional, o mais
ambicioso e o mais elaborado texto jurdico sobre Direitos da Pessoa. E por vrias razes.
Em primeiro lugar, porque o primeiro texto que compila, simultaneamente, direitos civis,
polticos, sociais, culturais e econmicos. Em segundo lugar, o arrolamento dos direitos pela
Carta encontra-se, logo partida, valorizado pelo facto de os direitos fundamentais serem
apresentados como emanao de valores chave, que se encontram vertidos, cada um deles,
numa nica palavra, e de forma muito expressiva, que ultrapassa largamente a j gasta e
ultrapassada trilogia da Revoluo Francesa, da Liberdade Igualdade Fraternidade:
referimo-nos aos valores da dignidade, das liberdades, da igualdade, da solidariedade, da
cidadania e da justia. Mais do que serem vistos como um modo de agrupar e aglutinar os
direitos reconhecidos pela Carta, esses valores tm de passar a ser considerados como
valores bsicos de todo o ordenamento jurdico da Unio, reconduzveis aos valores
enunciados no artigo 2. do TUE. Em terceiro lugar, certo que a Carta, logo no seu
prembulo afirma a sua funo codificadora e enuncia at as fontes onde foi buscar os
direitos por ela reconhecidos. Isto significa que a Carta nasceu com o intuito muito
ambicioso de codificar os direitos consagrados nos referidos textos das Naes Unidas, na
DEDH e nos seus Protocolos, nos Tratados da Unio e das Comunidades, na jurisprudncia
quer do TJ, quer do TEDH, e nas tradies constitucionais comuns dos Estados membros.
Todavia, nessa funo codificadora, a Carta fornece respostas s exigncias atuais da
proteo dos Direitos da Pessoa, ao acolher, ao lado dos direitos clssicos, os direitos
novos e at novssimos. Por fim, a Carta reconhece direitos apenas aos nacionais dos
Estados membros mas, sim, a todas as pessoas sujeitas sua jurisdio. assim que deve
ser interpretado o 7. considerando do seu prembulo. Todavia, dessa extenso subjetiva
tm de ficar excludos os direitos que a prpria Carta prende cidadania da Unio e que,
pelo seu texto, esto reservados aos cidados da Unio: o caso dos direitos referidos nos
artigo 39., 40. e 46. da Carta.
2. Os direitos reconhecidos pela Carta:
- no artigo 1., a meno da dignidade do ser humano como um direito fundamental
autnomo e como absolutamente inviolvel;
- no artigo 2., n.2, a proibio absoluta da pena de morte e da execuo;
-- no artigo 3., a consagrao do direito integridade, fsica e mental, do ser humano,
que impe o respeito pelas exigncias enunciadas no n.2 desse artigo, inclusive a
proibio absoluta de prticas eugnicas e de clonagem reprodutiva dos seres humanos;
- no artigo 5., n.3, a proibio do trfico de seres humanos;
- no artigo 6., o direito de todos liberdade e segurana;
- no artigo 7., o reconhecimento do direito ao respeito pela vida privada e familiar;

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- no artigo 8., o reconhecimento do direito `proteo de dados pessoais;


- no artigo 9., a meno ao direito de contrair casamento e de constituir famlia;
- no artigo 10, n.2, a previso do direito objeo de conscincia;
- no artigo 11., n.2, a garantia do respeito pela liberdade e pelo pluralismo dos meios
de comunicao social;
- no artigo 12., a previso da liberdade de reunio pacfica e de associao;
- no artigo 13., o reconhecimento da liberdade no campo artstico, no da investigao
cientfica e no da liberdade acadmica;
- no artigo 14., a previso do direito formao profissional e contnua e o direitos dos
pais de assegurarem a formao e o ensino dos filhos em plena liberdade;
- no artigo 15., n.1, o reconhecimento do direito de trabalhar e de exercer uma
profisso que tenha sido livremente escolhida ou aceite, e, no n.3, a garantia, em
matria de condies de trabalho, do princpio da igualdade entre nacionais de Estados
terceiros e de Estados da Unio;
- no artigo 16., a meno da liberdade de empresa;
- no artigo 17., a exigncia, em caso de expropriao por utilidade pblica, de justa
indemnizao;
- no artigo 18., a previso do direito de asilo;
- nos artigos 20., 21., e 23., por um lado, uma ampla complementariedade entre a
igualdade e a no discriminao;
- no artigo 24., o reconhecimento s crianas de um direito ao bem estar. Este direito
tem de ser completado com a proibio do trabalho infantil e da explorao econmica
dos jovens, constante do artigo 32.;
- no artigo 25., a concesso s pessoas idosas do direito a uma existncia condigna e
independente;
- no artigo 26., o reconhecimento aos deficientes do sue direito autonomia,
integrao e participao na vida social;
- nos artigos 28. e 30., a concesso aos trabalhadores do direito negociao coletiva
e, se for caso disso, do direito greve, bem como da proteo contra os despedimentos
sem justa causa;
- no artigo 31., n.1, o reconhecimento aos trabalhadores de condies de trabalho
saudveis, seguras e dignas;
- no artigo 32. a previso de proteo especial para os jovens no trabalho;
- no artigo 33., a garantia de proteo plena famlia, do direito de todos poderem
conciliar a vida familiar e a vida profissional e do reforo da proteo da maternidade
da paternidade;
- no artigo 34., n.1, a garantia do direito de acesso s prestaes de segurana social
e aos servios sociais a previstos, embora se conceda relevncia na matria aos Direitos
Nacionais; e, no n.3, o reconhecimento do direito a uma assistncia social que assegure
uma existncia condigna especialmente aos mais carenciados;
- no artigo 35., a previso de um elevado nvel de proteo da sade humana;
- no artigo 37., o reconhecimento da necessidade de se promover um elevado nvel de
proteo do ambiente;
- no artigo 38., o reconhecimento de um elevado nvel de defesa dos consumidores;
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- no artigo 41., a previso do direito a uma boa administrao, o que vai muito para
alm do dever imperfeito de boa administrao;
- no artigo 42., o reconhecimento a todo o cidado da Unio e a toda a pessoa, singular
ou coletiva, residente na Unio, do direito de acesso a documentos de todos os rgos
e instituies ou quaisquer organismos da Unio;
- no artigo 47., o reconhecimento de um amplo direito de acesso a a qualquer tribunal,
para se fazer valer quaisquer direitos subjetivos reconhecidos pelo Direito da Unio;
- no artigo 49., n.1, a permisso de aplicao retroativa da lei que preveja uma pena
mais leve e, no n.3, a imposio da proporcionalidade das penas em relao aos crimes;
- no artigo 50., a extenso da proibio do princpio ne bis in idem, em Direito Penal, a
todo o espao da Unio, isto , a proibio do julgamento ou da punio penal por
delitos pelos quais a pessoa em causa j tenha sido anteriormente julgada ou condenada,
mesmo se por outro Estado da Unio;
3. O valor jurdico da Carta: quanto ao seu valor jurdico, a Carta suscitou duas questes
importantes e que eram controversas em certos meios jurdicos: a do seu carter jurdico e
a da sua fora obrigatria ou vinculativa. Quanto primeira questo, queria-se discutir se
a Carta era um ato jurdico ou uma mera declarao poltica. Quanto segunda questo,
punha-se em causa se ela obrigava ou se ela, ao contrrio constitua um texto meramente
facultativo. Assim, no que toca ao carter jurdico ou no da Carta, o TUE claro. Segundo
o j referido artigo 6., n.1, a Carta consiste num catlogo de direitos, liberdades e
princpios que tem o mesmo valor jurdico do Tratado. Ou seja, ela tema fora de um
tratado internacional. Por conseguinte, ela consiste num acordo de natureza jurdica. Por
sua vez, quanto segunda questo, a Carta obrigam nos mesmos moldes em que os
Tratados TUE e TFUE obrigam.
4. Os destinatrios da Carta: segundo o j referido artigo 51., n.1, da Carta, esta obriga,
antes de mais, todos os rgos, as instituies e os organismos da Unio, no respeito pelo
princpio da subsidiariedade. De qualquer modo, decorre da 2. parte do mesmo n.1 do
artigo 51. e do n.2 do mesmo artigo que a aplicao da Carta aos rgos, s instituies
e aos organismos da Unio no deve desrespeitar a delimitao vigente das atribuies
entre a Unio e os Estados membros, nem deve levar criao de novas atribuies para a
Unio. Depois, a Carta tambm se aplica aos Estados membros, mas com uma grande
limitao: s quando eles apliquem o Direito da Unio. Fora dessa situao os Estados no
esto obrigados pela Carta. Por fim, so destinatrios da Carta todas as pessoas que
estiverem sob jurisdio dos Estados membros, salvo quanto aos direitos que, pela sua
natureza, devero ser considerados como estando intrinsecamente ligados cidadania da
Unio, caso em que estes devero ser reservados a quem goze da referida cidadania da
Unio.

Problemas especficos da interpretao e da aplicao da Carta:


1. Distino entre direitos e princpios: ela figura na epgrafe do artigo 52. e no n.5 desse
artigo. Explicmos com que os princpios representam um valor menos protegido do que
os direitos.

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2. Garantia do contedo essencial dos direitos: ocupa-se dela o artigo 52., n.1. Isso significa
que, para estarmos perante uma violao de um direito reconhecido pela Carta, basta que
haja interferncia na substncia daquele direito, sem ser necessrio chegar-se ao extremo
da privao ou ablao do direito.
3. As anotaes relativas Carta: o 5. considerando do prembulo bem como o artigo 52.,
n.7 da Carta, e o artigo 6., n.1, 3. TUE, dispem que os direitos, as liberdades e os
princpios consagrados na Carta devem ser interpretados pelos rgos jurisdicionais da
Unio e dos Estados membros. Por um lado, o prembulo das Anotaes dispe o seguinte:
embora no tenham em sii fora de lei, constituem um valioso instrumento de
interpretao destinado a clarificar as disposies da Carta. Mas, por outro lado, como se
viu, a Carta, tanto no seu prembulo, como no artigo 52., n.7, impe que na interpretao
daqueles direitos se tenham na devida conta as referidas Anotaes. Pra, porque o artigo
6., n.1, 1. TUE, atribui Carta o mesmo valor jurdico dos Tratados e, porque esse
preceito manda atender a essas Anotaes, estas, tambm elas, acabam por ter a dignidade
e o valor jurdico de preceitos dos Tratados. Todavia, esta diferente sensibilidade para a
natureza e o valor jurdico das Anotaes em causa no deve permitir concluir seno que
elas pretendem ajudar o intrprete dos respetivos preceitos a melhor compreender os
pormenores do respetivo contedo.
4. O nvel mais alto de proteo dos direitos: o artigo 53. da Cata impe o grau mais elevado
de proteo para os direitos que a Carta reconhece. E f-lo do seguinte modo: a Carta
ceder o passo fonte de Direito que confira, no caso concreto, ao direito em causa, o mais
alto grau de proteo. O princpio fica, deste modo, claramente definido. Dispe no mesmo
sentido, especificamente quanto CEDH, o n.3 do artigo 52., e o mesmo regime deve ser
adotado na interpretao do n.4 daquele artigo, quanto s tradies constitucionais
comuns aos Estados membros.

A Carta e a Conveno Europeia dos Direitos do Homem: como atrs demonstrmos, a


Carta largamente subsidiria da CEDH, no apenas porque a tomou como fonte como tambm
porque a adotou dentro do nvel mnimo de interpretao da prpria Carta e, por via disso,
dentro do nvel mnimo de proteo dos direitos por esta reconhecidos (artigos 52., n.3 e
artigo 53.).

A adeso da Unio Europeia Conveno Europeia dos Direitos do Homem :


1. O estado da questo antes da Carta: esta questo comeou a ser discutida nos anos 70. Ela
foi suscitada por duas razes: na ausncia ento de um catlogo de direitos fundamentais
das Comunidades, os particulares no tinham, pelos Tratados, acesso direto pleno aos
Tribunais Comunitrios para questionarem, em sede de recurso de anulao, os atos dos
rgos que ofendessem esses direitos. O primeiro problema foi resolvido provisoriamente
pela Jurisprudncia do TJ. Por esse meio, como atrs vimos, a CEDH passou a vigorar na
Ordem Jurdica Comunitria pela via dos princpios gerais de Direito Comunitrio. O
segundo problema nunca foi resolvido. Como atrs dissemos, o Tratado de Maastricht
incluiu nos Tratados, pela primeira vez, a vinculao da Unio e das comunidades CEDH,
mas, outra vez, pela via dos princpios gerais de Direito Comunitrio. Os Tratados de
Maastricht, de Amesterdo e de Nice no se comprometeram com a adeso da Unio e das
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Comunidades E CEDH. Pelo contrrio, os artigo 6., n.1, TUE, depois do Tratado de
Maastricht, e 6., n.2 TUE, depois das revistas de Amesterdo e Nice, no incluram
qualquer referncia adeso CEDH. O obstculo que se via adeso era o de que os
Tratados no reconheciam s Comunidades e Unio atribuies em matria de direitos
fundamentais. Por isso, estas no podiam aderir CEDH, nem mesmo podiam aprovar uma
Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia sem prvia reviso dos Tratados que o
permitissem.
2. Os argumentos contra a adeso: na esteira do Tratado Constitucional, o Tratado de Lisboa,
incluiu no TUE uma obrigao para a Unio de Aderir a CEDH. Segundo esses autores, as
dificuldades jurdicas com que a adeso se defrontava eram as seguintes: no possvel
nem conveniente sujeitar a Unio dupla jurisdio do TJUE e do TEDH; a aplicao da
CEDH como lex scripta vai fazer submeter a Unio ao Direito Internacional numa matria
muito sensvel, como a dos direitos fundamentais, o que vai fazer quebrar nessa matria
a autonomia, a uniformidade e a coeso interna do Direito da Unio; essa aplicao vai
tambm trazer para o seio da Unio o princpio da necessidade de prvia exausto dos
meios internos, que exigido pela CEDH, mas que desde os Tratados institutivos das
Comunidades recusado pelo sistema de garantias contenciosas no seio das Comunidades
e da Unio. Alm disso, para esses autores, a adeso tambm era desnecessria. Esta
construo tornaria ao TJ pronunciar-se sobre questes prejudiciais de interpretao direta
da CEDH colocadas pelos tribunais nacionais quando aplicassem o Direito da Unio, porque
a CEDH estaria abrangida pela alnea b) do atual artigo 267. TFUE. Note-se que, dentro
dessa orientao, os Tribunais da Unio seriam, eles, os juzes da conformidade de atos
comunitrios com a CEDH, porque esta faria parte, por si, do bloco de legalidade do Direito
da Unio. Isto, obviamente, quando estivssemos no mbito da aplicao do Direito da
Unio.
3. A necessidade da adeso: os argumentos em cima referidos contra a adeso no so
suficientes para afastar a necessidade de a Unio aderir CEDH para garantir aos seus
cidados um mais alto grau de proteo dos seus direitos fundamentais. Primeiro, se os
particulares so puderem contar com o recurso de anulao para o TJUE, previsto no artigo
263. TFUE, para impugnarem os atos dos rgos que violem a Carta, nesse caso no veem
plenamente assegurada essa proteo porque, repetimos, eles tm capacidade judiciria
ativa limitada em face desse artigo, so recorrentes s semipriviligeados. Pouco
acrescentam proteo devida aos direitos fundamentais as questes prejudiciais do artigo
267. TUE. De facto, as partes nunca podem suscitar essas questes, s os tribunais
nacionais o podem fazer. Depois, sem a adeso CEDH, a Unio nunca se poder defender
quando for dirigida ao TEDH uma queixa contra um Estado com o fundamento de que este
infringiu a CEDH atravs de um seu ato em que ele aplicou o Direito da Unio. Em tecreiro
lugar, a Carta dos Direitos Fundamentais s pode ser aplicada pelos Tribunais em situaes
de aplicao do Direito da Unio. Ficam fora de controlo dos Tribunais os casos de violao
dos direitos por ela reconhecidos em que no esteja em causa o Direito da Unio. Criticase a adeso por submeter a Unio dupla jurisdio do TJUE e do TEDH. H que relativizar
esta crtica. J hoje o sistema de garantias dentro da Unio Europeia conhece dupla
jurisdio entre os tribunais estaduais, como tribunais comuns do Direito da Unio, e o TJUE.
Portanto, a dupla jurisdio entre o TJUE e o TEDH no ser novidade para o sistema jurdico
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da Unio Europeia, desde que o Tratado de Adeso inclua clusulas que preservem as
caractersticas da Unio e do Direito da Unio. Tambm no procede a crtica segundo a
qual a adeso vai introduzir de exausto dos meios internos no sistema de proteo dos
direitos fundamentais na Unio Europeia. A adeso da Unio CEDH no vai obrigar os
particulares a esgotar previamente os meios internos do Direito da Unio pela razo
simples de que no h meios internos a esgotar. De facto, os particulares tm legitimidade
para impugnar para o TJUE atos dos rgos da Unio que infrinjam os seus direitos e, por
outro lado, no tm legitimidade para, eles prprios, suscitarem questes prejudiciais
perante o TJUE. Do mesmo modo, nada obsta tambm a que se crie um mecanismo atravs
do qual, antes de o TEDH se pronunciar sobre a validade de um ato da Unio, deve o TJUE
ter a oportunidade de se pronunciar sobre ela. Igualmente nada impede que se reveja a
forte restrio trazida capacidade da pessoa para dirigir uma queixa ao TEDH traduzida a
excluso dessa capacidade s pessoas coletivas de Direito Pblico, como decorre do artigo
34. CEDH. Por fim, h que estar atento ao facto de o critrio de reparao segunda a CEDH
consistir numa mera reparao razovel (artigo 50. CEDH). Se no procedem muitas das
crticas dirigidas adeso tambm no devem ser relevantes alguns outros argumentos
aduzidos a favor da adeso. Assim, diz-se que, sem aquela adeso, no ser possvel a
aplicao das sanes previstas nos artigos 7. TUE e 209. CE, na redao do Tratado de
Nice, hoje os artigos 7. TUE e 351. TFUE. No verdade, aqueles preceitos remetem para
o artigo 2. TUE, e este deve ser interpretado, na parte relativa ao respeito pelos direitos
do Homem, como abrangendo tambm os direitos contidos na CEDH, quer porque a Carta
engloba esta, quer porque a referncia do artigo 2. abrange tambm os direitos referidos
no artigo 6., n.3, TUE. Diz-se, tambm, que, sem a adeso, haveria, um matria de direitos
fundamentais, uma Europa a duas velocidades. partida, trata-se de uma realidade
inevitvel: por um lado, no possvel a aplicao da Carta a Estados partes na CEDH e no
membros da Unio Europeia; por outro lado, no legtimo impedir-se ao s Estados
membros da Unio Europeia de, como decorre do citado artigo 52., n.3 da Carta,
acolherem e adotarem na Carta um nvel de proteo dos direitos fundamentais superior
ao fornecido pela CEDH. A soluo est em, por um lado, se interpretar a Carta e a CEDH,
somadas s tradies constitucionais comuns aos Estados membros, como um conjunto
entre si complementar, harmonioso e coerente e, por outro lado, em se atualizar, para se
aperfeioar, a CEDH, que, data de 1950, consagra mtodos e princpios que o tempo tornou
retrgrados. Diz-se por fim, que a cabal proteo dos Direitos do Homem na Ordem Jurdica
da Unio impe que os atos da Unio sobre direitos fundamentais sejam apreciados por
um tribunal alheio Unio. No verdade. Trata-se de uma suspeio prvia e abstrata
lanada sobre os Tribunais da Unio, que estes no merecem.
4. O procedimento da adeso: no vai ser fcil a adeso da Unio CEDH em funo das
exigncias colocadas ao processo de adeso. Vai requerer o acordo de todos os Estados
membros da Unio porque o Acordo de adeso ter de ser aprovado pelo Conselho por
unanimidade. Aps a aprovao do Parlamento Europeu, e depois ter de ser ratificado por
todos os Estados Membros segundo as respetivas normas constitucionais. o que dispe o
artigo 218., n.6, alnea a), ii, e n.8 TFUE. Mas vai tambm requerer o acordo de todos os
Estados que so partes na CEDH do Conselho da Europa, porque a adeso impe a
concluso de um novo protocolo adicional quela Conveno que autoriza a adeso. O
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Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

Tratado de adeso da Unio CEDH dever respeitar o Protocolo n.8 e a Declarao n.2
anexos ao Tratado de Lisboa.

Rumo a um direito da Unio Europeia sobre Direitos Fundamentais : adeso da Unio


Europeia CEDH no impedir que a Carta venha a ocupar progressivamente um lugar nuclear
num slido e ambicioso Direito da Unio Europeia sore Direitos Fundamentais, cuja elaborao
deve e h-de continuar a dever-se muito jurisprudncia da Unio, com a ajuda, espera-se, dos
tribunais consitucionais nacionais. Nesse Direito da Unio Europeia sobre Direitos Fundamentais
a CEDH ter menos importncia do que por vezes se julga, dado que, por fora dos artigos 52.,
n.3 e 53., da Carta, a CEDH traduzir o limite mnimo de proteo, ultrapassvel pela Carta
sempre que esta for mais favorvel aos direitos em causa.

A Carta e as Constituies Estaduais: como se disse, dispe o artigo 51., n.1, da Carta que
ela s se aplica no mbito da Unio. Acrescenta o artigo 53. que nenhuma disposio da
presenta Carta deve ser interpretada no sentido de restringir ou lesar os direitos reconhecidos,
entre outos, pela Constituies dos Estados membros. Quer dizer que cada Estado conserva a
liberdade de proteger e garantir os direitos fundamentais na sua Ordem Jurdica nacional.
Contudo, na prtica, esta concluso est sujeita a dois limites. Em primeiro lugar, atravs dos
princpios gerais de Direito, os Tribunais da Unio podem integrar os direitos reconhecidos pela
Carta na Ordem Jurdica da Unio e verificar se os Estados os cumprem. Em segundo lugar, a
Carta no quis a discriminao inversa na sua aplicao, discriminao essa que, alis, e como
atrs demonstrmos, infringe o Direito Internacional e o Direito da Unio e, nalguns Estados,
tambm o Direito Constitucional. No que concretamente diz respeito a Portugal, no se
anteveem hipteses e conflito entre a Carta e a Constituio da Repblica Portuguesa, em que
aquela venha a restringir direitos e reconhecidos por esta ltima.

A garantia judicial da Carta: aps a Carta ter sido integrada nos Tratados, no faz dvida de
que os Tribunais da Unio aplica-la-o como uma fonte formal de Direito, e nos termos nela
definidos. No que toca aos tribunais nacionais, no podero ento recusar a sua aplicao
quando ela for invocada perante eles, com a nica limitao de que s o podero fazer quando
apliquem o Direito da Unio. No basta ao Legislador Nacional ficar espera de que a
Administrao Pblica e os tribunais do respetivo Estado afastem o respetivo Direito Interno em
favor da Carta no acatamento do que o artigo 53. da Carta lhes impe. O Legislador Nacional,
constituinte e ordinrio, tem o dever de conformar o Direito nacional com a Carta. Esse dever
funda-se no respeito pelo artigo 2. TUE. E, por sua vez, a Administrao Pblica e os tribunais
nacionais tm a obrigao de aplicar a Carta, nos termos nela prescritos, sob pena de incorrerem
em incumprimento do Direito da Unio e em responsabilidade por esse incumprimento, nas
condies definidas pelo Direito da unio (e no pelo respetivo Direito Nacional).

Concluso: a Carta como ncleo central de um sistema global e coerente de proteo


dos Direitos do Homem em todo o continente europeu : a Carta est destinada a ser o
catlogo dos direitos fundamentais da Unio Europeia, ou seja, a Bill of Rights dos cidados dos
Estados membros da Unio. Contudo, por expressa vontade dela prpria, a Carta no vive s.
Os direitos que ela reconhece devem ser interpretados como fazendo parte do acervo global de
direitos consagrados nas fontes, muito diversificadas, indicada no 5. do prembulo da Carta.

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Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

A Carta (artigos 51. a 54.) pretende ser o ncleo central de um sistema jurdico global de
proteo dos direitos fundamentais em toda a Europa, mas um sistema complementar e
coerente entre si, no qual, como decorre dos artigos 52., n.3, in fine, e 53., a Carta deseja
fornecer o grau mais elevado de proteo. Nesse sistema global ocupam lugar de destaque trs
fontes: a Carta, a CEDH e as tradies constitucionais comuns aos Estados membros. Ser com
base nessas trs fontes que se ir construindo, para j, o Direito da Unio Europeia sobre
Direitos Fundamentais, ou, dito doutra forma, o Direito da Unio Europeia sobe Direitos do
Homem.

As Atribuies da Unio Europeia


A definio das atribuies da Unio. A repartio de atribuies entre a Unio e os
Estados Membros: as atribuies da Unio Europeia so as matrias em que ela pode agir.
Quais so ento as atribuies da Unio? O Tratado de Lisboa veio, pela primeira vez, ocupar-se
da enunciao das atribuies da Unio. F-lo nos artigos 2. a 6. TFUE:
- atribuies exclusivas (artigo 3. TFUE);
- atribuies concorrentes ou partilhadas (artigo 4. TFUE);
- atribuies de apoio, coordenao ou completamento da ao dos Estados membros,
que designaremos por atribuies complementares (artigo 6. TFUE).
Para compreenso daqueles preceitos do TFUE necessrio levar em conta tambm a
Declarao n.18 anexa ao Tratado de Lisboa sobre a Delimitao de competncias. Alm disso
os Tratados preveem tambm atribuies exclusivas dos Estados (artigo 4., n.2, in fine TUE).

O princpio da especialidade das atribuies da Unio: o princpio da especialidade dessas


atribuies delimita a capacidade jurdica de todas as pessoas coletivas, de Direito Pblico e de
Direito Privado, e estabelece que elas s tm capacidade jurdica, de gozo e de exerccio, para a
prossecuo das matrias que lhe sejam expressamente cometidas por lei ou pelos respetivos
Estatutos. A nica pessoa coletiva qual no se aplica o princpio da especialidade o Estado.
Tambm a Unio v a sua capacidade limitada pelo princpio da especialidade. O princpio da
especialidade, tambm chamado princpio de atribuio, encontra-se hoje consagrado no artigo
5., n.1, 1. parte TUE.
Em virtude do princpio de atribuio, a Unio atua unicamente dentro dos
limites da competncia que os Estados membros lhe tenham atribudo nos
Tratados para alcanar os objetivos fixados por estes ltimos.
Este princpio encontra-se tambm acolhido no artigo 7. TFUE.
A Unio assegura a coerncia entre as suas diferentes polticas e aes,
tendo em conta o conjunto dos seus objetivos e de acordo com o princpio da
atribuio de competncias.
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Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

Tambm tem parcialmente a ver com o princpio da especialidade o artigo 13. TUE que, depois
de no n.1 enunciar os rgos da CE, estabelece no n.2 que
Cada instituio atua nos limites das atribuies que lhe so conferidas
pelos Tratados ().
Enquanto se refere aos limites das atribuies este artigos est a pensar nas atribuies da
Unio (portanto, est a delimitar a capacidade jurdica da Unio).

As atribuies exclusivas da Unio: quais so as atribuies exclusivas da Unio? Segundo o


Tribunal de Justia, a ex-Comunidade Europeia j tinha competncia exclusiva nos domnios da
poltica comercial comum, prevista no ex artigo 133. TCE, na verso de Nice, da poltica de
conservao dos recursos de pesca, contemplada no artigo 102. do Tratado de Adeso de 1972,
e da poltica agrcola comum. Deviam ser consideradas tambm atribuies exclusivas da
Comunidade todas aquelas que constava da lista apresentada pela Comisso em anexo sua
Comunicao sobre o princpio da subsidiariedade, de 27 outubro 1991: alm das polticas
referidas pelo TJ e acima indicadas tambm a supresso de obstculos livre circulao de
mercadorias, pessoas, servios e capitais (ex artigo 4. TCE) as regras gerais da concorrncia; e
os elementos essenciais da poltica de transportes (ex-artigo 71., n.1, alnea a) TCE). Todavia,
para que existisse uma atribuio era sempre necessrio que reunissem, na matria em causa,
os seguintes dois requisitos cumulativos: a existncia de uma obrigao clara e precisa de agir
da parte da Comunidade, hoje, da Unio, e a absoro pela Unio dos poderes soberanos dos
Estados membros nessa matria, de tal forma que a perda desses poderes soberanos fosse
irreversvel. Como se disse, o Tratado de Lisboa veio estabelecer quais passavam a ser as
atribuies exclusivas da Unio. F-lo no artigo 3. TFUE. As atribuies exclusivas internas
referem-se ao mercado interno da Unio. So elencadas no n.1 do referido artigo 3. TFUE, ou
seja:
a) A unio aduaneira;
b) O estabelecimento das regras de concorrncia necessrias ao funcionamento do
mercado interno;
c) A poltica monetria para os Estados membros cuja moeda seja o euro;
d) A conservao dos recursos biolgicos do mar, no mbito da poltica comum das
pescas;
e) E a poltica comercial comum.
Note-se que nesta lista foi omitida referncia poltica agrcola comum, que o TJ h muito que
considera uma atribuio exclusiva da Unio, mas que deixa de o ser em face do referido
preceito do TFUE. As atribuies exclusivas externas so as que decorrem do n.2 do artigo 3.
TFUE. Ou seja, a Unio tem atribuio exclusiva para celebrar acordos internacionais cuja
concluso esteja prevista num ato legislativo da Unio. A poltica comercial comum, enquanto
atribuio exclusiva, externa, encontra o seu contedo desenvolvido no artigo 207., n.1, TFUE.
As atribuies exclusivas da Unio podem ser exercidas pelos Estados Membros atravs de
delegao neles por parte da Unio dos poderes necessrios para o efeito, ou com o objetivo de
dar execuo aos atos da Unio. o que resulta do artigo 2., n.1 TFUE.

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As atribuies concorrentes ou partilhadas: o estudo das atribuies concorrentes tem de


ser separado em duas fases: a fase anterior ao Tratado de Lisboa e a fase posterior a esse
Tratado. Antes do Tratado de Lisboa, na repartio vertical de atribuies entre a Unio Europeia
e os Estados membros, a regra era as atribuies serem concorrentes. Em todas as atribuies
que coubessem no princpio da especialidade da Unio e que no se tivessem tornado exclusivas
da Unio, esta e os Estados membros concorriam entre si. Depois do Tratado de Lisboa, as
atribuies concorrentes continuam a ser a regra, mas agora nos termos definidos pela parte
final do artigo 4., n.1 TFUE. Ou seja, partida so concorrentes todas as atribuies que aquele
Tratado no tenha includo nas atribuies exclusivas que aquele Tratado no tenha includo nas
atribuies exclusivas e complementares, nos seus artigos 3., 5. e 6. TFUE. Mas, alm disso,
so seguramente atribuies concorrentes aquelas que esto elencadas no artigo 4., n.2, TFUE.
Note-se que a agricultura e, com ela, a poltica agrcola comum, devem ser entendidas como
sendo atribuies concorrentes da Unio, em face do que dispe o artigo 4., n.2, alnea d),
no obstante, como se referiu, ser outra a posio do TJ. Do mesmo modo, das pescas fica para
as atribuies concorrentes tudo o que couber nas atribuies exclusivas, pelo que resulta do
mesmo preceito por confronto com o artigo 3., n.1, alnea d) TFUE.

As atribuies complementares: o Tratado de Lisboa criou tambm, como se disse,


atribuies complementares para a Unio. Elas encontram-se elencadas nos artigos 5. e 6.
TFUE e disciplinadas no artigo 2., n.3 e 5 TFUE. Essas atribuies so de duas categorias:
a) As atribuies de orientao e de coordenao, do artigo 5.; e
b) As atribuies de apoio, coordenao e completamento, do artigo 6..
As atribuies de orientao e coordenao, do artigo 5., so atribuies:
- de orientao das polticas econmicas dos Estados membros (artigo 5., n.1, 1.
parte). So prosseguidas nos termos do artigo 121. TFUE;
- de coordenao, de superviso e de orientao das polticas monetrias dos Estados
da Zona Euro, que devem ser exercidas com respeito pelo artigo 136. TFUE (artigo 5., n.1, 2.
parte). No respeito dessas atribuies o n.3 prev a eleio de um Presidente do Eurogrupo,
com um mandato de dois anos e meio;
- de coordenao das polticas de emprego dos Estados membros (artigo 5., n2, que
vem na linha do artigo 2., n.3 TFUE). Estas atribuies so levadas a cabo nos termos do artigo
148. TFUE;
- eventualmente, de coordenao das polticas sociais dos Estados membros (artigo 5.,
n.3). Os artigos 151. e 156. TFUE desenvolvem estas atribuies.
As atribuies de apoio, coordenao e completamento devem ser interpretadas como
conferindo uma atuao menos intensa Unio. Elas constam do artigo 6. TFUE. Estas
atribuies consistem num mero complemento das atribuies dos Estados, que no perdem a
sua competncia sobre essas matrias. Por isso, estes no transferem para a Unio o poder de
legislar sobre esses domnios, nem mesmo com vista a harmonizar as legislaes dos Estados
membros. o que ficou a dispor o novo artigo 2., n.5 TFUE. Por isso, e em face da parte final

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dos artigos m.3 e 4 do artigo 4. TFUE, entendemos que as matrias referidas naqueles dois
nmeros do artigo 4. TFUE devem ser consideradas atribuies complementares e no
atribuies concorrentes. Entre as atribuies previstas no citado artigo 6. TFUE merecem
destaque a educao e tambm os novos domnios de atribuies da Unio, que so o turismo
(artigo 195. TFUE), o desporto (artigo 165. TFUE), a proteo civil (artigo 196. TFUE) e a
cooperao administrativa (artigo 197. TFUE).

O princpio da subsidiariedade:
1. Enunciado do problema: a interveno da Unio na matria das suas atribuies no
exclusivas rege-se pelo princpio da subsidiariedade. Portanto, tem de ficar claro que aquele
princpio no reparte atribuies entre a Unio e os Estados membros, mas apenas
disciplina o exerccio de atribuies que os Tratados previamente repartem como no
sendo exclusivas da Unio. Com o Tratado de Lisboa, o princpio da subsidiariedade agora
entendido a todas as atribuies no exclusivas da Unio, passou a ter a sua sede principal
no artigo 5., n.3 TUE.
2. Noo e gnese: em bom rigor, existem duas verses cumulativas do princpio da
subsidiariedade: uma, que apela para o respeito, no processo de integrao, pela
identidade nacional dos Estados membros; outra, que d preferncia aos Estados na
prossecuo das atribuies que os Tratados consideram no exclusivas da Unio. A
primeira verso encontramo-la acolhida hoje no considerando 6. do prembulo do TUE e
no artigo 4., n.2, do mesmo Tratado. A segunda verso consta hoje da 2. parte do artigo
1., 2., do mesmo Tratado, e, como dissemos, encontra guarida, em termos de clusula
geral, no artigo 5., n.3, tambm do TUE. Quando usualmente se fala em subsidiariedade
no Direito da Unio Europeia sobretudo no segundo dos dois referidos sentidos que se
emprega essa palavra. E esse o sentido que nos interessa neste lugar. Diversos preceitos
do TFUE concretizam, quanto a matrias especficas, o princpio da subsidiariedade: o
caso, designadamente, dos artigos 165., n.1; 167., n.1; 168., n.1 e 180.. O artigo
352. TFUE, ao dispor sobre o modo como se pode alargar a competncia dos rgos da
Uni~+ao, no est a aplicar o princpio da subsidiariedade. Por outro lado, o princpio da
subsidiariedade um projeto jurdico. Ou seja, ele confere preferncia aos Estados no
exerccio das atribuies no exclusivas. A interveno dos Estados nessas matrias , pois,
a regra.
3. O contedo do princpio: para que a Comunidade intervenha com respeito pelo princpio
da subsidiariedade no domnio das atribuies no exclusivas , pois, necessrio de
harmonia com o artigo 5., n.3 TUE, que se verifiquem cumulativamente duas condies:
a insuficincia da atuao estadual e a maior eficcia da interveno dogmtica, o princpio
da subsidiariedade, como acima se disse, ser um princpio descentralizador, na prtica, s
em cada caso concreto, e em cada momento concreto, possvel afirmar-se se a sua
aplicao leva a alargar ou a estreitar o mbito de interveno da Unio. Quais so os
elementos do contedo do princpio da subsidiariedade, tal como ele se encontra definido
no artigo 5., n.3 TUE?
a. O princpio da subsidiariedade s se aplica s atribuies concorrentes e
complementares da Unio;

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b. necessrio provar-se a necessidade da interveno da Comunidade, a


insuficincia da interveno estadual, tanto ao nvel central como ao nvel
regional e local, para prosseguir os objetivos da ao prevista, e a maior
eficcia da interveno da Unio;
c. Uma vez iniciada a interveno da Unio, cessa a interveno dos Estados;
d. A insuficincia dos Estados e a maior eficcia da Unio devem ser aferidas
luz dos critrios elencados no artigo 5. do Protocolo;
e. Porque a subsidiariedade assenta na ideia segundo a qual a regra a
interveno do Estado, a exceo, a interveno da Unio, Unio que,
em cada caso, cabe o nus de provar que se encontram preenchidas as
condies acima indicadas, na alnea b), e segundo os critrios a que nos
referimos na alnea d), e que, portanto, est justificada a sua interveno;
f. No que especificamente diz respeito ao elemento das dimenses e dos
efeitos da ao considerada, mencionados no artigo 5., n.3 TUE, para que
a Unio possa intervir em detrimento dos Estados, ela dever provar que a
ao prevista tem dimenso e produz efeitos e a uma escala, no mnimo,
tendencialmente comunitria. E, mesmo quando se prove a necessidade da
interveno da Unio, esta, antes de agir, dever comear por tentar que os
Estados criem, eles prprios, a suficincia necessria para alcanar os
objetivos prosseguidos.
4. A aplicao do princpio: O respeito pelo princpio da subsidiariedade tem feito parte da
fundamentao dos atos de Direito derivado da Unio, exigida pelo artigo 296. TFUE. A
subsidiariedade reversvel. Portanto, caso se venha a demonstrar que os Estados
entretanto ganharam suficincia para a ao necessria, e se entretanto a atribuio em
causa no tiver passado para o rol das atribuies exclusivas da Unio, voltam os Estados a
ter preferncia na atuao na matria concreta. A subsidiariedade impe alguma
flexibilidade em dois princpios fundamentais do sistema jurdico da Unio: o da sua
uniformidade e o do seu primado sobre o Direito estadual. Quanto uniformidade, porque
nos Estados cuja atuao tenha sido substituda pela da Unio por fora da subsidiariedade,
as matrias em causa podero vir a estar sujeitas a um regime jurdico diferente daquele
que para elas vigora nos Estados que, segundo os critrios do artigo 5., n.3 TUE, no
perderam para a Unio o direito de intervir e, portanto, conservam para si esse direito,
desde logo, por via legislativa. Quanto ao primado, porque a subsidiariedade pode excluir
o primado do Direito da Unio, pelo simples facto de no se ter demonstrado que a
interveno da Unio, deve substituir-se dos Estados, portanto, por no se colocar o
problema de a Unio ter competncia na matria e, portanto, de o Direito da Unio vir a
regular a matria. Por fim, haver que insistir em que a subsidiariedade nas relaes
Estados-Unio s ser eficaz e far sentido se for completada pela subsidiariedade nas
relaes interestaduais.
5. O controlo da aplicao do princpio: o princpio da subsidiariedade tem de ser visto no TUE
como uma regra jurdica e no como um princpio meramente poltico. O controlo jurdico
da subsidiariedade pode ter lugar:
a. O controlo a posteriori: o controlo a posteriori da subsidiariedade pode ser controlo
poltico. Assim acontecer por fora do artigo 9. do Protocolo atrs referido, eu
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Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

impe Comisso a obrigao de apresentar, aos rgos a indicados, um relatrio


anula sobre aplicao do princpio. Mas esse controlo tambm pode ser um controlo
jurdico. Como tal, esse controlo , normalmente, levado a cabo pelo TJUE, no
exerccio da respetiva competncia e atravs dos seguintes meios contenciosos: o
recurso de anulao, do artigo 263. TFUE; a exceo de ilegalidade, do artigo 277.
TFUE; as questes prejudiciais, do artigo 264. TFUE; e a ao por omisso, do artigo
265. TFUE. Mas o controlo jurdico a posteriori da subsidiariedade tambm pode ser
levado a cabo pelos tribunais nacionais, caso, perante estes, algum interessado
invoque o efeito direto do artigo 5., n.3, TUE.
b. O controlo a priori: o controlo da aplicao do princpio da subsidiariedade tambm
pode ser levado a cabo a priori, ou seja, a ttulo preventivo. Esse controlo pode
revestir natureza jurdica ou sem um controlo poltico. Comecemos pelo controlo
jurdico. Ele consiste na exigncia de fundamentao, pelas entidades referidas no
artigo 3. do citado Protocolo, de cada projeto de ato legislativo, em termos de ele
demonstrar, em cada caso concreto, que respeitou o princpio da subsidiariedade.
Esse controlo encontra-se disciplinado no artigo 5. daquele Protocolo.
c. Em especial, o controlo pelos Parlamentos nacionais: os Parlamentos nacionais
exercem, antes de mais, um controlo a priori da aplicao do princpio da
subsidiariedade. Mas este controlo preventivo , inevitavelmente, um controlo
poltico. De facto, o artigo 4. desse Protocolo n.2 disciplina o envio aos Parlamentos
nacionais dos projetos de atos legislativos das entidades referidas no artigo 3..
Sobre esses projetos cada Parlamento nacional pode emitir o seu parecer (artigo 6.),
que ser tido em conta por aquelas entidades nos termos definidos no artigo 7.
desse Protocolo n.2, conjugado com o referido artigo 3. do Protocolo. Mas os
Parlamentos nacionais tambm podem controlar a posteriori a aplicao do princpio
da subsidiariedade. Podem faz-lo sombra do artigo 8., 1. do Protocolo n.2,
acima referido, que permite um Estado membro recorra para o TJUE pedindo a
anulao de um ato legislativo com fundamento na violao do princpio da
subsidiariedade. Este controlo a posteriori , pois, um controlo jurdico.

O princpio da proporcionalidade na atuao da Unio: j estudmos que o princpio da


proporcionalidade constitui um dos princpios constitucionais que rege todo o ordenamento
jurdico da Unio Europeia. Ele manifesta-se no sistema de repartio de atribuies entre a
Unio e os Estados membros. O artigo 5. TUE vem dispor, no seu n.4, que () o contedo e a
forma da ao da Unio devem exceder o necessrio para atingir os objetivos do presente
Tratado. Tambm aqui no estamos perante uma repartio de atribuies entre a Unio e os
Estados membros mas, sim, perante a disciplina do seu exerccio. Ou seja, quer na prossecuo
das suas atribuies exclusivas, quer no desempenho das atribuies no exclusivas, a ao da
Unio deve restringir-se apenas ao que for necessrio. A concluso imediata a tirar da
interpretao do artigo 5., n.4 TUE, a de que todo este sistema de repartio de atribuies
e de disciplina do respetivo exerccio se encontra construdo com coerncia, e est imbudo de
um forte esprito descentralizador em favor dos Estados. A proporcionalidade tem, portanto,
aqui um papel, determinante para se determinar a amplitude possvel da interveno da Unio.
A aplicao daquele preceito pelo legislador da Unio s pode ser considerada ilegal pelo TJ se

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Direito da Unio Europeia | Professor Fausto Quadros

ela se revelar manifestamente errada em face dos elementos de que ele disponha no momento
da adoo da regulamentao.

A especificidade da Ao Externa da Unio: dada a sua grande importncia para a atividade


da Unio, no deixa de se surpreender o facto de, no elenco das atribuies da Unio constante
dos artigo 2. a 6. TFUE, os autores do Tratado de Lisboa se terem esquecido de indicar o lugar
da Ao Externa. Em nosso entender, para situarmos a Ao Externa nas atribuies da Unio,
temos que a dividir em trs domnios. Em primeiro lugar, a Poltica Externa e de Segurana
Comum (PESC). Ela tem a sua sede no Captulo II do Ttulo V do TUE. A PESC tem uma forte matriz
intergovernamental. Isso resulta, sobretudo, do artigo 24. TUE. Com efeito, segundo o n.1,
2,, desse artigo, em regra a PESC definida pelo Conselho Europeu e pelo Conselho; estes
deliberam na matria por unanimidade; no h na PESC atos legislativos; e o TJUE no dispe
de competncia na PESC. Esses traos so mais fortes do que as caractersticas comunitrias da
PESC, que so, sobretudo, as seguintes: a PESC aparece-nos como atribuio da Unio e no dos
Estados membros (artigo 25. TUE); a Unio tem competncia para aprovar decises nessa
matria, por fora, designadamente, dos artigo 25., alnea b), ii; e 26., n.2, 1. TUE, e as
decises so na Unio atos legislativos obrigatrios, por fora dos artigos 288., 4., e 289.
TFUE. Dentro da PESC, a poltica comum de segurana e defesa (PCSD) (artigo 41., n.1, 1.
frase) apresenta traos intergovernamentais ainda mais fortes do que o regime geral da PESC. E
esses traos so dois: as decises relativas PCSD so tomadas pelo Conselho, deliberando por
unanimidade, sob proposta do Alto Representante, sem a participao do Parlamento Europeu
ou da Comisso (artigo 42., n.4 TUE); e os Estados podem estabelecer entre eles uma
cooperao reforada na forma de cooperao estruturada permanente, sem qualquer nmero
mnimo (artigos 42., n.6, e 46. TUE). Em segundo lugar, a poltica comercial comum. Esta
poltica comum uma atribuio exclusiva da Unio. Nesse sentido claro o artigo 3., n.1,
alnea e) TFUE. Por fora do n.2 do mesmo artigo, tambm so atribuio exclusiva da Unio os
acordos internacionais na matria da poltica comercial comum. Em terceiro lugar, tambm as
matrias que se referem os Ttulos III, IV, VI, e VII TFUE. Essas matrias cabem nas atribuies
concorrentes ou partilhadas da Unio, ao abrigo da clusula geral do citado artigo 4., n.1 TFUE.

As atribuies exclusivas dos Estados: tm os Estados membros da Unio atribuies


exclusivas que, portanto, exclua a interveno da Unio? Na Unio Europeia e como atrs
explicmos, houve uma tentativa de se ir por esse caminho quando da preparao do TUF, antes
do Tratado de Maastricht. Mas essa tentativa malogrou-se e desde ento no for formalmente
retomada. Todavia, o Tratado de Lisboa inclui nos Tratados referncia a atribuies exclusivas
dos Estados membros. o caso, por exemplo, da segurana nacional, por fora do artigo 4.,
n.2, 3. parte.

O paralelismo entre as atribuies internas e externas da Unio : estamos perante mais


uma criao sensata da jurisprudncia da Unio. Entende o TJ que, na medida em que a Unio
tiver definido regras comuns no seu plano interno, ela fica investida de atribuies nesse
domnio tambm no plano externo, podendo, portanto, os seus rgos concluir acordos
internacionais nessa matria, mesmo na ausncia de disposies expressas que lhe atribuam
competncia para o efeito. Ou seja, o simples facto de a Unio ter atribuies num dado domnio,
faz nascer para ela, implicitamente, as mesmas atribuies na ordem externa ou internacional.

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o problema das atribuies implcitas da Unio. A reviso de Lisboa resolveu este problema
em sede dos Tratados. Como j dissemos atrs, ficou disposto no artigo 3., n.2 TFUE, que, no
domnio das suas atribuies exclusivas A Unio dispe () de competncia exclusiva para
celebrar acordos internacionais quando tal celebrao () seja necessria para lhe dar a
possibilidade de exercer a sua competncia interna ().

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