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DIREITO

CONSTITUCIONAL

Atualizado ate a EC 52/2006

23 edil;30

Lumen ~~~JurislGf;itora

I
I,

MANDEL JORGE E SILVA NETO

Professor de Direito Constitucional nos Cursos de Gradua~ao e P6sGradual;ao (Mestrado


e DOlltorado) da F'acuJdade de Duelto da Universidade Federal da Bahia. Mestre e DOlltO!

em Direito Constitllcional pela PUC/SF.

Procurador do Ministerio PUblico do Trabalho (BA).

Membra da Academia Nacional de Direito do Trabalho (ANDT) (Cadeira nO 64)

CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL


Atualizado ate a EC n Q 52/2006
22 edic;:ao

EDITORA LUMEN JURIS

Rio de Janeiro

Outubro de 2006

Copyright 2006 by Manoel Jorge e Silva Neto

Produ~ao Editorial
Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA.


nao se responsabiliza pela originalidade desta obra

nem pelas opini6es nela manifestadas por seu Autor.

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constitui crime (C6digo Penal, art. 184 e , e Lei nO 6.895,


de 17/12/1980), sujeitando-se a busca e apreensao e
indeniza~6es diversas (Lei n Q 9.610/98).

E proibida a

Todos as direitos desta edit;ao reservados a

Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Impressa no Brasil

Printed in Brazil

ii

Sumario

Nota a Primeira Edic;:ao


Nota a Segunda Edigao

, xxvii
..

xxix

Capitulo 1 - Teoria da Constituigiio


1.1. Justificativa para uma Teoria da Constitui9ao.........................................
1.2. Conteudo da Teoria da Constituigiio
1.3. Problemas da Teoria da Constitui9iio........................................................

Capitulo 2 - Poder Constituinte......


2.1. Introdu9iio.........................................................................
2.2. Legitimidade do Poder Constituinte
2.3. A Formulagiio Te6rica de Sieyes

Parte I

Teoria da Constituigiio e Controle de ConstitucionaJidade

2.4. Natureza, Caracteres e Titularidade do Poder Constituinte...................

12

2.5. Especies de Poder Constituinte.................................................................


2.5.1. Poder Constituinte Derivado e Poder Constituinte Decorrente:

Express6es EquivDcas?
"..........
2.6. Limita90es ao Poder de Reforma
2.7. Muta9iio Constitucional..............................................................................
2.7.1. Conceito..............................................................................................
2.7.2. Divergemcia Terminologica na Doutrina
2.7.3. Caracteres da Muta9iio Constitucional...........................................
2.7.4. As Constitui96es Flexiveis Podem Sofrer Muta9iio Constitu
cional?.................................................................................................

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Capitulo 3 - Constitui9iio
3.1. Conceito..............
3.2. Concep90es Sobre as Constitui90es..........................................................
3.2.1. A AceP9iio Sociol6gica de Constitui9iio
3.2.2. 0 Sentido Politico de Carl Scbmitt
3.2.3. A Concep9iio Juridica de Hans Kelsen
3.2.4. A ConceP9iio de Constituigiio Total..
3.3. Classifica9iio das Constitui90es
3.4. Objeto e Conteudo das Constitui90es.......................................................
3.5. Elementos das constitui90es

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xiii

Capitulo 4 - Hist6ria do Constitucionalismo


..
4.1. Justificativa do Capitulo
.
4.2. a Surgimento da ProtcqBo aos Direitos Fundamentais
.
4.3. a Constitucionalismo Chlssico e a Revoluq8.o Ftancesa
.
..
4.3.1. a Constitucionalismo Classico e a Racionaliza<;ao do Poder
4.4. A Derrocada do Constitucionalismo Classico e 0 Surgimento do Cons
titucionalismo Social.
..
..
4.5. Fundamentos do Constitucionalismo Social
.
4.6. Importancia do constitucionalismo social
..
4.7. Evolugao
..
..
4.7.1. As Constitui90es Liberais dos Seculos XVIII e XIX
..
4.7.2. As Constitui90es do Seculo XX
4.7.2.1. A Constituigao do Mexico de 1917
.
4.72.2. A Constitui9ao de Weimar
..
4.7.2.3. A Constituigao da Italia de 1947
..
4.8. Constitucionalismo Social no BrasH
..
4.9. A Constituigao Europeia de 2003: Constituigao sem Estado?
..

Capitulo 5 - Historico das Constituigoes Brasileiras


5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.8.

Razao do Tratamento Especifico do Tema


A Constituigao Imperial de 1824
A Constituigao Republicana de 1891
A Constituigao de 1934
A Constituigao de 1937..................
..

A Constituigao de 1946
A Constituigao de 1967
A Constituigao de 1969

..
..

.
.
..
.
.
.
.

Capitulo 6 - Interpreta<;ao da Norma Constitucional


..
6.1. Introdu9ao
..
6.2. Interpretaqao da Norma
..
.
6.2.1. Interpretagao e HermenEmtica
6.2.2. Limites a Interpretaqao
.
6.2.3. A Tese da Unica Interpreta9ao Correta
..
6.2.4. Processos Classicos de Interpretaqao da Norma
..
6.3. Tecnicas de lnterpretagao Constitucional..
..
6.3.1. Interpretaq8.o Constitucional em Sistema de Commom Law
..
6.3.2. Neoconstitucionalismo e Tecnicas de Interpretaq8.o Constitu
cional.................................................
.
.
6.3.2.1. 0 Metodo Topico e a'Interpretagao Constitucional
.
6.3.2.2. A Interpreta<;ao Constitucional e 0 Pensamento Possibi
!ista de Haberle
..
6.3.2.3. A Semiologia e a Interpreta<;ao Constitucional
.
6.3.2.4. A Tecnica de Ponaeragao de Interesses
..
.
6.4. Principios de Interpretagao Constitucional

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6.4.1.
6.4.2.
6.4.3.
6.4.4.
6.4.5.
6.4.6.
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6.4.8.

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Principia
Principia
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Principia
Principia
Principia
Principia

da
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do
da
da
da
da
da

Unidade......................................
Concordi'mcia Pratica
Efeito Integrador
Corregao Funcional..................................................
Interpretagao Conforme a Constituigao
Coloquialidade
Maxima Efetividade.................................................
Proporcionalidade

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Capitulo 7 - Aplicabilidade das Normas Constitucionais ..


7.1. Constituigao em Sentido Material e Formal.............................................
7.1.1. Distingao Necessaria entre Eficacia, Aplicabilidade, Validade,
Vigemcia, Vigor e Existmcia .. ,.........................................................
7.1.2. A Vigencia, a Eficacia e a Retroagao da Norma Constitucional..
7.2. A Nova Ordem Constitucional em Face da Anterior: Recepgao, Revo
gagaa, Repristinagao e Desconstitucionalizag8.o
7.3. Evolugao Te6rica da Eficacia Constitucional
7.3.1. A Eficacia na Moderna Doutrina Constitucional...........................
7.3.1.1. A Doutrina Brasileira e a Moderna Teoria da Eficacia

Constitucional..............
7.4. A Supereficacia das Normas Constitucionais de Direito Social.............
7.5. Efeitos das Normas Constitucionais Programaticas
7.5.1. 0 Direito Fundamental ao Minima Existencial..............................
7.6. Eficacia do Preambulo
7.7. Norma Constitucional com Eficacia Plena..............................................
7.8. Norma Constitucional com Eficacia Relativa Restringivel.....................
7.9. Norma Constitucional com Eficacia Relativa Complementavel.............
7.10. A Constitucionalizagao Simb6Iica............................................................
7.10.1. Constitucionalizagao Simb6lica, Autopoiese e Alopoiese

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119

Capitulo 8 - Controle de Constitucionalidade


8.1. Supremacia da Constituigao
8.2. Tipos de Inconstitucionalidade..................................................................
8.3. Momentos para a Efetivagao do Controle de Constltucionalidade .......
8.4. Sistemas de Controle RepressivD das Normas Inconstitucionais..........
8.5. 0 Controle de Constitucionalidade no Direito Estrangeiro
8.6. Evolugao do Controle de Constitucionalidade no Brasil..............
8.7. Modos de Exercicio do Controle Jurisdicional no Brasil.........................
8.7.1. 0 Controle Difuso
8.7.2. 0 Controle Concentrado
8.7.2.1. A Fiscalizagao Direta da Constitucionalidade no Brasil..
8.7.3. A Argiiigao de Descumprimento de Preceito fundamentaL.......
8.7.4. Parametro de Controle de Constitucionalidade no Brasil.............
8.8. A Participagao do Senado no Controle de Constitucionalidade
8.9. 0 Controle de Constitucionalidade e a Pertinencia Tematica...

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8.10. 0 Procedimento na Fiscalizagao Abstrata da Constitucionalidade.....


8.11. Distin~ao entre eficacia erga omnes e efeito vinculante.,............
8.12.0 Cantrole de Constitucionalidade e a Principia da Simetria..

8.13. Efeitos da Declara~ao de Inconstilucionalidade


8.14. a Poder Executivo e as Leis Inconstitucionais
8.15. Coisa Julgada e Controle de Constitllcionalidade............................
8.16 Controle de Constitucionalidade e Normas Revogadas.........

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Parte II

do Estado Brasileiro. Poderes Executivo, Legislativo e

JUdiciario. Fun~6es Essenciais a Justi~a. Tributa~ao e Or~amento

Organiza~ao

Capitulo 9 ~ Principios Fundamentais


,
"...............
9.1. Justificativa do Capitulo...............................................
9.2. as Principios Fundamentais como Normas Juridicas..
9.2.1. Os Principios Fundamentais em Especie. Republica, Federac;ao
e Estado Democn'ltico de Direito...............................................
9.2.1.1. Os Fundamentos do Estado Brasileiro......
.. .
9.2.1.1.1. A Soberania ..........
9.2.1.1.2. A Cidadania.......................................
9.2.1.1.3. A Dignidade da Pessoa Humana.......
9.2.1.1.4. Os Valores Sociais do Trabalho e da Livre Ini
ciativa.........................................................
9.2.1.1.5.0 Pluralismo Politico.............................
9.2.1.2. 0 Paragrafo Unico do art. 10 da Constitui~ao
9.2.1.3. a art. 2.Q da Constitui\fao e a Triparti~ao das Fun~oes
Estatais
9.2.1.4. Os Objetivos Fundamentais da Republica Federativa do
Brasil (art. 32)
9.2.1.5.0 Art. 40 e as Rela,oes Internacionals

Capitulo 10 - Organiza,ao do Estado Brasileiro............................................


10.1. Considerac;oes Iniciais sobre a Forma Federativa de Estado
"..
10.1.1. Natureza Juridica do Estado federaL..........................................
10.1.1.1. Teoria da DivisilO da Soberania ou da Dupla Sobe
rania............................ .. .
10.1.1.2. Teoria do Direito dos Estados-membros
10.1.1.3. Teoria da Participac;ao dos Estados-membros na For
ma~ao da Vontade do Estado Federal ou Teoria do
Estado Unitario Qualificado...........................................
..
10.1.1.4. Opiniao..............
10.2.0 art. 18 da Constitui~ao e a Organiza~ao do Estado Brasileiro
10.3. Os Territorios na Constitui~ao de 1988....................................................
10.4. a Distrito Federal..................
10.4.1. A Ouestao da Autonomia DistritaI....
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..

10.4.2. Organiza,ao do Distrito FederaL.................................................


105. Os Municipios
10.5.1. A Lei Orgi'mica Municipai
10,5.2. A Controversia sabre a Inclusao dcs Municipios na Federagao
Brasileira
..
10.5.3. Criac;ao, Incorpora,ao, Fusao e Desmembramento de Muni
cipios................................................................................................
10.5.4. Competi'mcias dos Municipios......................................................
10.6.As Veda,6es Impastas aas Entes da Federa,ao Brasileira...................
10.6.1. Os Documentos Publicos e 0 Art. 19, II.......................................
10.6.2. 0 Art. 19, III, eo Principio da Isonomia entre Brasileiras .........
10.7. Os Estadas na Federa,ao Brasileira.........................................................
10.7.1. Bens dos Estados
10.7.2. Paderes Legisiativa, Executivo e Judiciario dos Estados-Mem
bras
10.8. A Uniao na Federa,ao Brasileira
10.8.1. Bens da Unii'lo....
Capitulo 11 - Competencias na Federa,ao brasileira.....................................
11.1.1ntraduc;ao.
11.2. A Teoria das Poderes Implicitos
11.3. A Teoria da Predominancia do Interesse.....................................
11.4. As Competencias em Esp;,cle
11.4.1. Competencias Exclusivas.........................................
11.4.2. CompetEmcias Privativas
'...................
11.4.2.1. Requisitos a Delega,ao da Competencia Privativa....
11.4.3. Competencias Comuns..................................................................
11.4.4. Competencias Concorrentes...............................................
11.4.4.1. A Competencia Suplementar................................
11.4.5. Cornpctmcia Residual eu Rernanescente
'.. ..

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Capitulo 12 - Interven,ao Federal......................................


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12.1. a Principia da Nao-Intervengao


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122. Caracteres da Intervenc;ao Federal..........................................................


290

12.3. Esp;,cies de Interven,aa


290

12.3.1. A Interven,ao Espontanea............................................................


290

12.3.2. A Interven,ao Provocada


293

12.3.2.1. A Requisigao Prevista no Art. 36, II, e a Obrigatorie


dade da Edi,ao do Decreto Interventivo pelo Presi
dente da Republica.........................................................
294

12.3.3. A,ao Direta de Inconstitucionalidade Interventiva


296

12.3.3.1. Hipoteses de Cabimento................................................


297

12.4. Controle Politico da Intervcng<1o


298

12.5. Manifesta,ao do Conselho da Republica ou do Conselho de Defesa

Nacional
"...............................................................
299

xvii

Capitulo 13 - Divisiio das Fungoes Do Estado

13.1. Critica a "Tripartigiio" do Poder

13.2. Evolugiio Te6rica da Tripartigiio das Fungoes Estatais

13.3. Presidencialismo e Parlamentarismo. Caraeteres

.
.
..
, .

301
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Capitulo 14 - Poder Legislativo

.
14.1. a Pader LegislativD. Bicameralismo Federativo. Funcionamento do

Congresso Nacional
,
.
14.2.0rganizagiio
.
14.2.1. As Comissoes Parlamentares de Inquerito
.
14.2.1.1. As Comissoes Parlamentares de Inquerito no Direito

Constitucional Estrangeiro. Origem .. ,


.
14.2.1.2. As Comissoes Parlamentares de Inquerito na Consti
tuigiio Brasileira de 1988
..
.
14.2.1.3. Pressupostos Constitucionais a Criagiio de CPI
14.3. Atribuig6es e Competencias Exclusivas do Congresso Nacional..
.
14.4. A Ciimara dos Deputados
.
14.5.0 art. 50 da Constituigiio e a Fiscalizagiio do Poder Executivo
..
14.6.0 Senado
.

307

14.7. Prerrogativas Parlamentares

.
14.7.1. Justilicativa
..
14.7.2. Especies de Prerrogativas
14.7.2.1. Imunidade material ou inviolabilidade
..
14.7.2.2. Imunidade Formal ou Processual
..
..
14.7.2.3. Privil<,gio de Foro
14.7.2.4. Parlamentares e Dever de Testemunhar
..
..
14.7.2.5. Isengiio do Servigo Militar
..
14.8. Vedagoes Parlamentares. As Incompatibilidades
14.9. Perda do Mandato Parlamentar
..
14.10. 0 Principio da Unidade de Legislatura e a Perda do Mandato
..
14.11. Fiscalizagiio contilbil, linanceira e orgamentaria. 0 Tribunal de Contas da Uniao. Composigao
,

.
..
14.11.1. Competencia do Tribunal de Contas da Uniiio

..
14.11.2. 0 Sistema de Controle Interno

.
14.11.3. Tribunais de Contas Estaduais e Municipais

Capitulo 15 - 0 Processo Legislativo

..
15.1. 0 Processo Legislativo. Conceito e Natureza Juridica

.
15.2.0 art. 59 da Constituig8.o e a Hierarquia das Especies Normativas ..
.
15.3. Especies de Processo Legislativo
15.4.0 Rito no Processo Legislativo Ordinaria
.
.
15.4.1. A Iniciativa: Reservada ou ExcIusiva e Concorrente
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15.4.2. Discussao e Votagao


15.4.3. Revisao: Aprovagao, Emendas e Rejeigao...................................
15.4.4. A Intervengao Presidencial no Processo Legislativo Brasileiro.
A Sangao..........................................................................................
15.4.4.1. 0 Defeito de Iniciativa e a Teoria da Convalidagao
Condicionada...
15.4.4.2. 0 veto
15.4.5. Promulgagao e Publicagao...............
15.5.0 Rito no Processo Legislativo EspeciaL...............................................
15.6.0 Processo Legislativo e as Leis Delegadas...........................................
15.7. Os Decretos Legislativos e as Resolugoes
15.8.0 Processo Legislativo e as Medidas Provis6rias
15.8.1. A Edig;lO de Medidas Provis6rias Ap6s a EC nO 32/01......

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Capitulo 16 - Poder Executivo


16.1. Introdugao
16.2. Classificagao
16.3. Titular do Poder Executivo no Brasil........................................................
16.4. Classificagao das Atribuigoes do Presidente da Republica
16.5. Eleigao do Presidente da Republica. Condigoes de Elegibilidade.
Mandato. Prazo para a Posse. Substitutos do Presidente da Republi
ca. Impedimento/Vacancia e 0 art. 80 da Constituigao
16.6. Responsabilidade do Presidente da Republica
16.7. Amplitude do 40 do Art. 86....................................................................

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Capitulo 17 - Administragao Publica...............................................................


17.1. Introdugao. A Fungao Administrativa. Administragao Publica Direta
e Indireta
17.2. Principios Constitucionais da Administragao Publica
17.2.1. 0 Principio da Legalidade
17.2.2. 0 Principio da Impessoalidade
17.2.3. 0 Principio da Moralidade...
17.2.4. 0 Principio da Publicidade
17.2.5. 0 Principio da Eficiencia
17.3. Questoes Constitucionais sobre os Servidores Publicos
17.3.1.0 Art. 37, I, eo Acesso aos Cargos, Empregos e Fungoes PU
blicas................................................................................................
17.3.2.0 Art. 37, II, e 0 Concurso Publico
17.3.3. 0 Exame do Art. 37, Incisos II e IX, e os Problemas da Contra
tagao de Servidores Temporarios
17.3.4. Concurso PUblico: Readmissao, Reversao e Transposigao it Luz
do Art. 37, II, da Constituigao.......................................................
17.3.4.1. Consideragoes sobre a Transposigao do Regime Cele
tista para Estatutario

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17.3.5. 0 Art. 37, II, e 0 Problema dos Requisitos Fixados em Edital..


17.3.6. Greve nO Servigo Publico...............................................................
17.3.7. Valor Maximo para Remuneragoes e Subsidios
17.3.8. Acumulagao de Cargos publicos
17.3.9.0 3Q , I, do Art. 37 e 0 Direito de Reclamagao..................
17.3.10.0 Art. 41 e a Estabilidade dos Servidores Publicos.................

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Capitulo 18 - Poder Judiciario


18.1. Organizagao do Poder Judiciario Brasileiro
18.1.1. 0 STF e Corte Constitucional?
18.2. A Fungao Judicial. Fungoes Tipicas e Atipicas do Poder Judiciario
18.3. 0 Art. 93 e a Organizagao da Magistratura Nacional
18.4. Juizados Especiais e Justiga de Paz
18.5. Autonomia Administrativa e Financeira do Poder Judiciario
18.6. A Constituigao e 0 Regime de Precatorios
18.7. Garantias. Vedagoes Constitucionais Impostas aDs Juizes
18.8. Compet m cias do Supremo Tribunal Federal..........................................
18.9.0 Supremo 'lribunal Federal e a Sumula Vinculante..............................
18.10.0 Conselho Nacional de Justiga
18.10.1. Atribuigoes do Conselho Nacional de Justiga
18.11. 0 Superior Tribunal de Justiga...............................................................
18.11.1. Competencias do Superior Tribunal de Justiga
18.12. as Tribunais Regionais Federais e os Juizes Federais
18.12.1. Competencia dos Tribunais Regionais Federais.......................
18.12.2. Competencia dos juizes federais................................................
18.13. Os Tribunais e Juizes do Trabalho
18.13.1. Competencia da Justiga do Trabalho.........................................
18.13.1.1. Os Dissidios Coletivos e a Competencia da Justiga

do Trabalho
18.13.2. Os Tribunais Regionais do Trabalho
18.14. Tribunals e Juizes Eleitorais................................................................
18.15. Tribunais e Juizes Militares
18.15.1. Competencia da Justiga Militar.................................................
18.16. Tribunais e Juizes dos Estados
18.16.1. Competencia da Justiga Estadual..............................................
18.16.2. Funcionamento da Justiga Estaduai..........................................
18.17. Disciplina Constitucional dos Servigos Notariais e de Registro ........

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CapitUlo 19 - Fungoes Essenciais a Justiga....................................................


19.1. a Principia da Inercia da Jurisdigao e as Fungoes Essenciais a Jus
tiga
19.2.0 Ministerio Pilblico..................................................................................
19.2.1. Principios Institucionais
".......................................................

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xx

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,r
\,

19.2.1.1. 0 Principio do Promotor NaturaL.................................


19.2.2. Autonomias Funcional, Administrativa e Financeira do Minis
terio Publico................
19.2.2.1. Alterac;:iio de Lei Complementar e Autonomia do Mi
nisterio Publico...............
19.2.3. Organizac;:iio do Ministerio Publico no Brasil..............................
19.2.3.1. 0 Conselho Nacional do Ministerio Publico.................
19.2.3.1.1. Atribuic;:oes do Conselho Nacional do Mi

nisterio Publico..............................................
19.2.3.1.2. Funcionamento do Conselho Nacional do

Ministerio Publico
19.2.4. Garantias Funcionais
19.2.5. Vedac;:oes
19.2.6. Func;:oes Institucionais..............................................
19.2.7.0 Ministerio Publico Junto aos Tribunais de Contas......
19.3. A Advocacia Publica..
19.4. A Advocacia...........
..
19.5. A Defensoria Publica.....
19.5.1. A dimensiio atual do acesso a Justic;:a
19.5.1.1. Acesso a Justic;:a e a Defensoria Publica......................

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Capitulo 20 - Estado de Defesa e Estado de Sitio


20.1. Introduc;:iio
20.2. Principios Atinentes ao Estado de Defesa e Estado de Sitio
20.3. Pressupostos Materiais a Decretac;:iio de Estado de Defesa e de Esta
do de Sitio
20.4. Pressupostos Formais a DecretaC;:iio de Estado de Defesa e Estado de

Sitio
20.5.0 art. 139 e as restric;:6es aos direitos individuais

485

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Capitulo 21 - Tributac;:iio e Orc;:amento


21.1. 0 Sistema Constitucional e as Especies Tributiirias..............................
21.2. Competencias Constitucionais 1hbutarias
21.3. Principios Constitucionais Tributarios
21.4. Impostos da Uniiio
21.5.lmpostos dos Estados e do Distrito Federal............................................
21.6.lmpostos dos Municipios...........................................................................
21. 7. Repartic;:iio das Receitas Tributiirias
21.8. Financ;:as Publicas.......................................................................................
21.8.1. Normas Gerais sobre Financ;:as Publicas
21.8.2. 0 Sistema Constitucional Orc;:amentario
21.8.3. Classificac;:iio do Orc;:amento Publico............................................
21.8.4. Principios Constitucionais On;amentarios
21.8.5. Vedac;:oes Orc;:amentiirias...............................................................

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xxi

ParteID
Direitos e Garantias Fundamentais - Ordem Economica
e Financeira - Ordem Social
Capitulo 22 - Teoria dcs Direitos Fundamentais
22.1. Justificativa do Capitulo
.
22.2.0pgiio pela Expressiio "Direitos Fundamentais"
.
22.2.1. Significado da Expressiio "Direitos e Garantias Fundamentais".
22.3. As Geragoes dos Direitos Fundamentais
..
22.4. Visao Critica das Direitos Fundamentais
.
.
22.5.Caracteres das Direitos Fundamentais
22.6. A Teoria das Limites Imanentes dcs Direitos Fundamentais
"..
22.7. A Materialidade dos Direitos Fundamentais
.
22.8. A Eficacia Direta au Horizontal das Direitos Fundamentais
.

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Capitulo 23 - Direitos Individuais


.
23.1. Vma Questao Inidal: as Destinatarios das Direitos Individuais
.
23.2. Direito a Vida
..
23.2.1. Pena de Morte e Plebiscito
..
23.2.2. Direito a Vida e Aborto
.
23.2.3. Direito a Vida e Eutam\sia
.
23.3.0 Principia da Isonomia
..
23.3. L Discriminagiio Legitima e Ilegitima
..
23.3.2. Igualdade Entre Homens e Mulheres
.
.
23.4. 0 Principio da Legalidade
23.5.0 Art. 5 Q, III, a Tortura e 0 Tratamento Desumano ou Degradante ..
23.6.0 Direito de Reuniiio
.
23.7.0 Direito de Associagiio
..
23.8.0 Direito do Autor
,..
23.9.0 Tribunal do Juri.
.
23.10. Direito de Liberdade. 0 Principio da Liberdade-Matriz
.
23.10. L Liberdade de Manifestagiio do Pensamento
.
23.10.2. Liberdade Religiosa
.
23.10.2. L As Constituigoes Brasileiras e a Protegao a Liber
dade Religiosa
..
23.10.2.2. A Protegao a Liberdade Religiosa na Constituigao
de 1988
..
23.10.2.3. Ouestoes Controvertidas sobre a Liberdade Reli
giasa
,.
23.10.2.3.1. A inclusao do Nome de Deus no Pream
bulo do Texto Constitucional Afasta a
Posigao laica do Estado brasileiro? .......

23.10.2.32. A Expressiio "Deus seja louvado" em


Notas de Real - Hipotese de Proselitis
rna Religioso do Estado brasileiro?
.

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0< ,

xxii

..

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l,

23.10.2.3.3. A Polemica sabre a Dia da Semana pa


ra a Realizagao de Concurso Publico....
23.10.2.3.4. 0 Sacrificio de Animais nas Liturgias do
Candomble e Umbanda - Exame a Luz
da Constituigao e da legislagao ordim\
ria
23.10.2.3.5. A Transfusao de Sangue e a Opgao Re
ligiosa.......................................................
23.10.3. Liberdade de Expressao da Atividade Intelectual, Artistica,
Cientifica e de Comunicagao
23.10.4. Liberdade de Agao Profissional..................................................
23.10.5. Liberdade de Informagao Jornalistica
23.11. Os Direitos Individuais a Intimidade e a Vida Privada
23.11.1. Direito a Intimidade e Liberdade de Informagao Apos a EC n Q
45/04
23.12. Direito a Honra
23.13. Direito a Imagem
23.13.1. Distingao entre Imagem-Atributo e Honra................................
23.13.2. Direito de Imagem e Direito de Arena
23.13.3. Direito de Imagem dos Acusados
23.14. Inviolabilidade do Domicilio
23.15. Inviolabilidade das Comunicag6es
23.16. Direito de Propriedade
23.17. 0 Principio da Irretroatividade Relativa da Lei....................................
23.18. 0 Principio do Devido Processo LegaL................................................
23.18.1. 0 Principio do Contraditorio e da Ampla Defesa
23.18.2. 0 Principia da Proibigao da Prova Ilicita
23.18.3. 0 Principia da Presungao de NflO-Culpabilidade
23.18.4. 0 Principia da Publicidade dos Atos Processuais
.
23.18.5.0 Devido Processo Legal e 0 Processo Penal...........................
23.18.6. Os Principios do Juiz e do Promotor Natural............................
23.18.7.0 Art. 5Q , LXXVIII, e a Razoavel Duragao do Processo
23.19. Garantias Constitucionais Penais............................................
23.20. 0 Direito de Petigao
23.21. 0 Principia do Direito de Agao

Capitulo 24 - Direitos Sociais Trabalhistas


24.1. Conceito e Classificagao dos Direitos Sociais
24.2. Os Direitos Sociais Trabalhistas na Constituigao de 1988.....................
24.2.1. a Principia de Protegao ao Hipossuficiente e sua Insenfao na
Constituigao de 1988............................................................
24.2.2. A Protegao a Relagao de Emprego
24.2.3. 0 Fundo de Garantia do Tempo de Servigo
24.2.4. 0 Salilrio Minima
24.2.5. Piso Salarial.......

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24.2.6.0 Principio da Autonomia Privada Negocial Coletiva

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24.2.7. Repouso Semanal Rernunerado, Preferencialmente aos Do

mingos
24.2.8. As Ferias
24.2.9. Licen~a e Estabilidade i; Gestante
24.2.10. Licen~a-Paternidade
24.2.11. Aviso Previo Proporcional ao Tempo de Servi~o.......................
24.2.12. Redu~ao dos Riscos Inerentes ao Trabalho...............................
24.2.13. A Prescri~ao dos Direitos Trabalhistas
24.2.14.0 Principia Constitucional da Nao-Discriminagao e as Rela
~6es de Trabalho
24.2.15. A Proibi~ao ao Trabalho da Crian~a e do Adolescente............
24.2.16. Os Direitos dos Trabalhadores Domesticos...
24.2.17. Os Direitos Sociais Trabalhistas Coletivos e 0 Art. 8Q da

Constitui~ao

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24.2.18.0 Art. 9Q da Constitui~ao e 0 Direito de Greve.........................


24.2.19. A Participa~ao dos Trabalhadores e Empregadores em Orgaos

Publicos e nos Cargos de Representa~ao na Empresa

631

Capitulo 25 - Direitos da Nacionalidade


25.1. Nacionalidade: Conceito e Natureza Juridica.... .
25.2. Distin~ao entre Povo, Na~ao e Popula~ao...........
25.3. Nacional e Cidadao
25.4. Classifica~ao
25.5. Conflitos Negativos e Positivos de Nacionalidade
25.6. Nacionalidade Originaria na Constitui~ao de 1988.........
.
25.7. Nacionalidade Adquirida na Constitui~ao de 1988.............................
25.8. Cargos Privativos de Brasileiros Natos...
25,9, Distingao entre Brasileiros Natos e Naturalizados
25.10. Perda da Nacionalidade Brasileira............................................
25.11. A Lingua Portuguesa e os Simbolos Nacionais............................

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Capitulo 26 - Direitos Politicos e Partidos Politicos


26.1. Conceito de direitos politicos. 0 art. 14 da Constitui~ao. 0 Sufragio

Universal............
26.2. Instrumentos de Democracia Participativa
,..........................
26.3. Capacidade Eleitoral Ativa
26.4. Capacidade Eleitoral Passiva........................................................ .
26.4.1. EJegibilidade dos Militares
26.5. Perda ou Suspensao dos Direitos Politicos
26.6. Partidos Politicos. Conceito. Natureza Juridica.
26.6.1. Principios Constitucionais dos Partidos Politicos.......................
26.6.2. Fidelidade e Disciplina Partidarias
26.6.3. Direito de Antena

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Capitulo 27 - lnstrumentos de Garantia de Direitos


27.1. Nota Explicativa ao Capitulo
27.2.0 Habeas Corpus
27.3.0 Mandado de Seguranya Individual e CoIetivo
27.4.0 Mandado de Injunyao
27.5.0 Habeas Data............................................................................................
27.6. A Ayiio Popular
27.7. A Ayiio Civil Publica

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Capitulo 28 - Ordem Economica e Financeira....


28.1. Ambig(i.idade da Expressiio "Ordem Economica". Conceito de Ordem
Economica. Objetivos da Ordem Economica
28.2. Principios Gerais da Atividade Economica. Modelos de Ordem Eco
nomica. A Opyiio Constituinte..................................................................
28.3. A Intervenyiio do Estado no Dominio Economico na Constituiyao de
1988. A Intervenyiio Direta e Indireta. 0 PIanejamento Economico
28.4. Livre Concorr m cia e a 40 do Art. 173
28.5. Monopolio da Uniiio
28.6. Politica Urbana............................................................................................
28.6.1. Usucapiiio ProMoradia
28.7. Politica Agraria, Fundiaria e Reforma Agraria........................................
28.7.1. Usucapiiio Pro Labore
28.8. Insuscetibilidade de Usucapiiio de Imoveis PUblicos Urbanos e Rurais.
28.9.0 Sistema Financeiro Nacional.................................................................

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Capitulo 29 - Ordem Social..........


29.1. Introduyiio
29.2. A Seguridade Social...................................................................................
29.2.1.0 Direito a Saude
29.2.2. A Previdencia Social......................................................................
29.2.3. A Assist m cia Social
29.3. Educayiio, Cultura e Desporto
29.4. Ciencia e Tecnologia
29.5. Comunicayiio Social
29.6. Meio ambiente. Conceito. A Proteyiio no Sistema Constitucional
29.6.1. Classificayiio do Meio Ambiente
29.6.2. Principios Constitucionais Ambientais.................................
29.7. A Familia na Constituiyiio de 1988. A Crianya, 0 Adolescente e a Idoso.
29.8. Os indios

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Referencias BibliogrMicas.

727

indice Remissivo

743

In dice Onomastico

,.. ,

_.......

675
676

763

xxv

III

Nota

a Primeira Edigao

Vimos afirmancto obsessivanlente que a ausmcia de cultura constitucional

e causa de muitos dos males da civilizag8.o brasileira na atualidade.


Ultrapassada ha seculos a Escola da Exegese, prevalece infelizmente a cul
tura dos codigos em detrimento da preservagao dos valores supremos do orcte
namento juridico plasmados no texto constitucional.
Algo, no entanto, esta ffiudancto.
Com efeito, tem-se pressentido grande interesse sobretudo na procura por
curses de pos-graduagao em direito constitucional, lata e stricto sensu, circuns
tancia a revelar a resgate da disciplina.
Digna de destaque tambem e a forma como a doutrina mais abalizada vern
sistematicamente amparando suas conclusoes a partir e com fundamento no sis
tema constitucional, seja no ambito do direito civil, penal ou do trabalho.
As constantes referencias no trabalho as decis6es do Supremo Tribunal
Federal e de outros tribunais superiores e estaduais decorrem da circunstancia
de a propria Constituiqao Federal ter-Ihes atribuido 0 papel de guardi6es do
sistema constitucional.
Este Curso de Direito Constitucional e elaborado dentro dessa fase de soer
guimento cientifico do direito constitucional, cuja pretensao e colaborar, ainda
que modestamente, para a definitiva consolidagao da cultura constitucional no
nosso Pais.
Salvador, janeiro de 2006.

xxvii

Nota

a Segunda Edigao

Fai com muita alegria que recebi a noticia dos amigos da Lumen Juris quan
ta ao termino da lil. edigao apes tres meses de sua publicagao.
Jose Ingeiieros, ensaista, poeta e psic6logo argentino, afirma com habitua
lidade que "na vida 0 mais efetivo e 0 afetivo".
:E ineliminavel a felicidade de quem escreve, quando, ah~m da divulgagc3.o da
ciEmcia, consegue fazer amigos.
E e assim, sem pieguice e com sinceridade, que considero cada leitar deste
Curso, esteja onde estiver: urn amigo com 0 qual divido 0 prazer do estudo do
direito constitucional; divido as esperangas de uma constituic;ao concretizada;
divido as sonhas de urn Pais menos desigual para as futuras geragoes.
Muito obrigado!
Salvador, julho de 2006.

xxix

:!IaVaI'TVNOIOflULSN08 :!Ia :!I'IOH.I.N08


:!I OyOIfl.I.I.I.SN08 va VIHO:!I~

:!I.I.HVd

l
4

Capitulo 1

Teoria da Constituigao

1.1. Justificativa para uma Teoria da Constituigao


Qual 0 sentido de dedicarem-se capitulos especificos sabre Teoria da
Constituigao?
Quando se constr6i uma casa, e imprescindivel edificar, inicialmente, a base
fundante e 0 alicerce indispens8veis a seguranga da construgao.
No campo da ciEmcia juridica, de igual modo, reveste-se de importancia sin
gular 0 estudo da teoria geral, tanto que 5e cogita da presenga de uma teoria
geral do direito, do processo, do delito (no direito penal) e tambem de uma Teoria
da Constituigao.
Se a constituig.3.o e, inegavelmente, 0 estatuto fundador da sociedade politi
ca, desponta clara a necessidade de uma teoria que 5e proponha - em momento
anterior ao estudo de urn sistema constitucional em particular - a examinar a
fen6meno do constitucionalismo e todos as desdobramentos que cercam a anali
se desta realidade.
Nao seria correto se lanc;ar ao estudo das questoes mais candentes e con
trovertidas do direito constitucional sem se municionar com as subsidios da
Teoria da Constituic;ao.
A Teoria da Constituigao, au Thoria Constitucional, desempenha a insubsti
tuivel papel de oferecer as conceitos basicos sabre a constituigao, 0 que servira
de auxilio para a exame das normas constitucionais concretas.
It intuitivo, no entanto, que a entendimento do conteudo da Teoria da
Constituigao nao deve se dissociar da demonstragao, no Texto de 1988, dos dis
positivos atinentes as contengoes ao poder de reforma constitucional, ou a out~
ros enunciados que guardem correspondencia com a assunto a ser investigado.
Gomes Canotilho explicita que "a Teoria da Constituic;ao nao se limita a uma
tarefa de 'investigagao' ou 'descoberta' dos problemas politico-constitucionais
nem a uma fungao de elemento 'concretizador' das normas da lei fundamental.
(... ) a Teoria da Constituigao servini tambem para 'racionalizar' e 'controlar' a pre
compreensao constitucional (... ). A necessidade de fundamentagao da pre-com~
preensao obriga a uma teoria material da constituigao".l

Cf. Jose Joaquim Gomes Canotilho, Constitui'r30 dirigente e vinculalYao do legislador, pp. 80-81,
No que S8 refere ao que propria mente vern a ser "pre-compreensao constitucional". informarnos
que a Capitulo 6, relativo a interpreta'rao da constitui'rao, tratara do tema de modo especifico.

..

Manoel Jorge e Silva Neto

1.2. Conteudo da Teoria da Constitui<;:ao


Para bern entender a constituic;ao positiva, e necessario reconhecer no poder
constituinte a sinergia capaz de eriar e dar forma a urn Estado, porquanto e a
constituir;ao 0 texto regulador da sociedade politica.
Mas, 0 rol das considerar;6es empreendidas pela Teoria Constitucional nao
deve, em verdade, ser limitado ao conceito do poder constituinte, mas igualmen
te esquadrinhar a sua natureza, especies e limita~oes.
Como nao poderia deixar de ser, a estudo da constitui~ao se eneontra inse
ride no conteudo da disciplina. Advirta-se, apenas, que nao sera investigado urn
dado sistema constitucional, mas sim a constitui~ao genericamente considerada,
trazendo-se, para tanto, a contribui~ao dos te6ricos, especialmente Ferdinand
Lassalle, Carl Schmitt e Hans ReIsen.
Outrossim, a fate de as normas constitucionais serem as primeiras dentro do
sistema positivo (pois antes deIas 56 havia 0 direito natural) termina por provo
car uma abissal dessemelhan~ano seu processo de interpreta~ao.
Surge dai, como eonteudo, a interpretac;ao das normas constitucionais,
assunto de invulgar relevancia para a compreensao dos preceptivos incorpora
dos a Lei Fundamental, posta que 0 seu entendimento s6 se fara possivel me
diante a referencia a conjunto de principios hermenEmticos especificos.
A constitui~ao e sempre auto-aplicavel? As disposi~6es constitucionais oca
sionam todos as efeitos expressos nos seus comandos? As indaga~6es estao afi
nadas ao tema da aplicabilidade das normas constitucionais, oportunidade em
que se vai averiguar se pode a constitui~ao, a partir de sua vigencia, operar to~
das as consequencias de carater normativo.
Jose Joaquim Gomes Canotilho expoe que a Constituic;ao e a estatuto jUrl
dico do fenomeno politico,2 do que necessariamente se extrai a ila~ao segundo a
qual nao e apenas texto com fei~ao jurigena, mas, de modo semeIhante, vincula
do a fatores politicos, sociais, culturais e economicos.
Firma-se, assim, a importfmcia do estudo do percurso hist6rico do constitu
cionalismo de uma forma geral e da hist6ria das Constitui~oes brasileiras, sem
que isso implique 0 desvirtuamento do conteudo da disciplina, maxime porque
nao se realizara na Teoria Constitucional estudo circunstanciado da Constitui~ao
de 1988, conquanto as referEmcias ao sistema constitucional se apresentem reco
mendaveis para tornar 0 mais dldatico possivel a seu exame.
Incluimos, assim, ao final desta parte do Curso, 0 controle de constituciona
lidade, promovendo referencia aos sistemas, modos de exercicio e efeitos da
declaragao de inconstitucionalidade, sempre com a indicac;ao da jurisprudencia
do Supremo Tribunal Federal.
Portanto, esta parte tern 0 seguinte conteudo: i) poder constituinte; ii) estu
do da constitui~ao (conceito, classifica~ao, objeto, conteudo e elementos); iii) his~

Cf. Direlto Constitucional e Teoria da Constituir;ao, p. 1.193.

Curso de Direito Constitucional

t6ria do constitucionalismo; iv) hist6rico das Constituic;oes brasileiras; v) inter


pretac;ao das normas constitucionais; vi) aplicabilidade das normas constitucio
nais; vii) nogoes de controle de constitucionalidade.

1.3. Problemas da Teoria da Constitui<;ao 3

o primeiro problema a ser investigado e que nao hat haje, uma situar;ao c1as
sica em sede de Teoria da Constituic;ao, consoante nos informa Canotilho, com
preendendo por "( ... ) situa<;8.o classica aquela em que se verifica urn acordo dura
douro em tarmos de categorias teoricas, aparelhos conceituais e metodos de
conhecimento" ,4
A impossibilidade de convergencia doutrinaria para tratamento uniforms do
conteudo da Teoria da Constituic;ao decorre do fato da diversidade dos proble
mas constitucionais atuais e, logicamente, das respostas oferecidas pelos estu
diosos, que nao sao semelhantes. 5
A Thoria da Constituhiao deve ser entendida como uma teoria emergente do
processo hist6rico em que nos encontramos, da incorporaqao de novas ordens
normativas inseridas em comunidades politicas com maior amplitude (Comuni
dade Europeia, por exemplo) e da submissao do fato economico a. globalizaqao. 6
Sem duvida, basta que se examine a quantidade de teorias que se opoem,
atualmente, a concepqao de soberania infrene idealizada por Jean Bodin a tim de
que se constate de que algo mudou e continua mudando no ambito da Teoria da
Constituiqao.
Mas outros problemas da Teoria da Constituiqao sao apontados por Cano
tilho.

Certo que os modelos constitucionais nao tern alcanqado a desejada afini


dade aos diferentes ambitos e praticas sociais, surgem os problemas de inc1usao
da Teoria da Constituigao,7 visto que muitas vezes as constituigoes nao conse
guem densificar os problemas da mudanga e inovagao juridicas.
Os problemas de referenda decorrem do atavico atrelamento a. concepgao
individualista que prossegue firme em diversos sistemas constitucionais, despre
zando a realidade - mais fatica que juridica - da existencia de atores coletivos. B
Os problemas de reflexividade, por sua vez, dizem respeito a impossibilida
de de 0 Estado e 0 sistema constitucional gerarem urn quadro de respostas que

4
5
6
7
8

Recorremos a enunciar;ao de Canotilho sem, todavia, fazer referencia a todos os problemas des
tacados peto constitucionalista portugues. 0 leitor encontrara 0 elenco completo dos problemas
da Teoria da Constituir;ao na obra "Direito Constitucional e Teoria da Constituir;ao", pp. 1.331
1.338.
Idem, p. 1.317.
Idem, ibidem.
Idem, Ibidem.
Idem. p. 1.331.
Idem. p. 1.332.

Manoel Jorge e Silva Neto

atenda adequadarnente ao conjunto cada vez mais complexo e crescente de exi


gencias sociais. 9
as problemas de reinvenqao do territ6rio 10 sao relevantes para a Thoria da
Constituigao porque a integragao regional e inevitavel criagao de 6rgaos supra-es
tatais com poder para impor suas decis6es a cada Estado (como e a hip6tese do
Tribunal Europeu e do Tribunal Penal Internacional) relativizarn sobremaneira a
ideia kelseniana de territ6rio como ambito espacial de validez de uma ordem juri
dica.
as problemas de risco tambem afetam a Teoria da Constituigao na medida
em que os modelos atuais nao conseguem resolver 0 problema da radical "assi
nalagmaticidade do risco", que significa 0 seguinte: a) 0 risco de catastrofes e
criado por uns e suportado por outros; b) quem participa das decis6es de risco
sao organismos aos quais carece legitimidade democratica para decidir sobre a
sorte de comunidades inteiras; c) localizam-se as fontes de risco precisamente
nos paises mais debeis social, economica, cultural e cientificamente, situando
industrias e atividades perigosas em paises mais desprotegidos, consumando-se
uma injustiqa ambiental.1 1

9
10
11

Idem, ibidem.
Idem, p. 1.334.
Idem, p, 1.338.

Capitulo 2

Poder Constituinte

2.1. Introduc;:ao

o fenomeno do poder se apresenta viavel a investigagao pela cimcia politi


ca, pela Sociologia, Teoria do Estado e tambeffi pelo Direito Constitucional.
Aqui, nos dominios do que se convenciona denominar de Teoria da Consti
tuigao, resplandece a importancia do estudo da faIga que e capaz de constituir
uma nova sociedade politica estatal: 0 poder constituinte.
Propomo-nos, neste Capitulo 2, desenvolver algumas ideias em torn a a legi
timidade do poder constituinte. a doutrina de Emmanuel Sieyes (quem inicial
mente promoveu a distingao entre poderes constituinte e constituido), a sua
natureza e titularidade, especies, 8, finalmente, as limitag6es impostas ao poder
reformador.

2.2. Legitimidade do Poder Constituinte


Para manter-se de pe, 0 moderno edificio juridico busca suporte no pilar da
hierarquia das normas, porque, de sorte a viabilizar a harmonia do sistema nor
mativo,l se submetem os preceitos ordenadores existentes a urn escalonamento
que, de rnais a mais, tern por escapo a propria sobrevivencia do sistema.

De logo, presenciamos questao fundamental que DaD pode, em absoluto, deixar de sec atacada
e concerne a indagac;ao a respelto de 5e, efetiv;;:lmente, a ordenamento juridieD configura urn sis
tema, au seja, num sentido generico. "conjuntD de elementos relacionados entre si, ordenados de
acordo com determinados principias, forman do urn todo au uma unidade", como, por exemplo, 0
sistema solar (el. Japiassu, Hilton e Marcondes, Danilo, Dicionario Basico de Filosofia, p. 226).
Kelsen, em sua Thoria Pura do Direito, visualiza a sistema de normas estatico - aquele que reU
ra da norma hipotetica fundamental 0 conteudo e 0 fundamento de validade - e 0 sistema dina
mica, em que toda expedi<;:ao de normatividade e aplica<;:ao de norma superior par alguem com
petente. Para Bobbio, requisito essencial para a configura9B.0 de sistema, a1em de conexidade
com a todo, e a fato de haver Illter-relacionamento coerente dos elementos sistemicos. Acena ele
para tres slgnificados de sistema: a) ordenamento em que as normas jurfdlcas sao derivaveis de
alguns pnndplOs gerais, considerados a ei903o de postulados de urn sistema cientifico; b) orde
namento da materia, Levado ao fim e ao cabo mediante processo mdutivo, partindo-se do con
teudo das slmp1es normas com a finalidade de coustruir conceitos sempre mais gerals, e classl
fica<;:6es au divisao da materia (Jurisprudencia sistematica, centrada na classifica9ao): c) orde
namento juridico tipificado como sistema tendo em vista a impossibilidade de nele coexistirem
normas iucompativeis (c. Bobbio, Teoria do Ordenamento Juridico. pp. 75-80). Aduz Bobbio,
ainda, que, "se num ordenamento vern existir normas incompativeis, uma das duas au ambas
devem ser eliminadas. Se isso e verdade, quer dizer que as normas de urn ordenamento tern urn
certo relacionamento entre si, e esse re!acionamento e a relacionamento de compatibilidade. que

Manoel Jorge e Silva Neto

Exemplificando 0 quanto se afirmou, poderemos concluir que meTa e sim


ples ordem de servigo expedida por chefe de setor de repartigao publica devera
se curvar ao disposto em portaria emitida pelo Secretario da unidade polltica
(Estado ou Municipio). que, por sua vez, nao podera desbordar os limites ditados
pela lei, que, ainda, estara adstrita ao que ordena a constitui<;:30 na hipotese,
especialmente porque 0 texto constitucional, no plano hierarquico das norm as
juridicas, posta-se no apice do sistema do direito positivo, servindo, ao mesmo
tempo, de arcabou<;:o institucional do Estado e de instrumento normative no qual
todas as demais leis buscam 0 fundamento de validade.
Depreende-se, por conseguinte, que dos atos juridicos em geral e exigida a
legalidade, ou seja, consanancia, adequagao a lei, e desta exige-se conformac.;;ao
ao conteudo constitucional, "(... ) sob sangao de imediata invalidade e mediata
declara<;:8.o de inconstitucionalidade".2
E da constituic.;;ao? 0 que se cobra da norma a surgir como fundamento de
validade de todo 0 sistema? E demandada a legitimidade,3 resultado da corres
pondencia do desejo coletiva e politicamente manifestado pela sociedade e as
finalidades do Estado positivamente inseridas na Constitui<;:ao.
Hermann Heller, ao criticar 0 decisionismo politico de Carl Schmitt (assunto
a ser abordado no capitulo seguinte aD analisarmos n concepgao politica da cOIlS
titui<;:ao). acentua: ''A questao da legitimidade de uma Constitui<;:ao nao pode,

2
3

II(

implica a exclusao da incompatibilidade. Note-se porem que dizer que as normas devam ser
compatlveis nao quer dizer que se encaixem um&s nas outras, isto e, que constituam urn siste
ma deduLivo pl:!rfeito. Nesse terceiro sentido de sistema, 0 sistema juridico nao e urn sistema de
dutivo, como no primeiro sentido: e urn sistema num sentido menos incisIvo, se se quiser num
sentido negativo, isto e, uma ordem qne exclui a incompatibilidade das suas partes simples"
(ob cit., p. 80)
Maria Helena Diniz, diversamente, nao concebe 0 direito como sistema jurfdico, "( ... ) mas uma
realidade que pode ser estudada de modo sistematico pela ciencia do direito. t indubitavel que
a tarefa mais importante do jurista consiste em apresentar 0 direito sob nma forma sistematica,
para [aeiliLar seu conhecimento e maneja pelos que 0 aplicam" (cf. Conflito de Normas, p. 12).
E de real importancia 0 esclarecimento quanto a impossibilidade de se promover a identificalf8.0
entre "sistema normativo", como mencionamos no subitem, e "sistema juridico" porque, como
assinala Tercio Sampaio Fermz Jr., "a estrutura complexa dn propria norma nos obriga a falar em
encac\eamento de significalfoes normativas. expressao esta que bern resnme as multiplas cama
das dimensionais que compoem a fenomeno juridico. Neles se compreendem nao as normas
como formas validas para 0 comportamento finalistico, mas tambem formas categoriais, validas
para as tormas anteriores" (ct. Conceito de Sistema no Direito, p. 173).
Idem, ibidem.
Convem anotar que 0 termo Jegitimldade, atualmente, expressa nao apenas 0 legitimo conforme
lei. A acep<;:.3o comum que vern sendo sistemo.ticamcntc atribuida palavra revela a ideia de
legitimidade como no<;:.3o paralela lei ou, algumas vezes, ate mesmo superior, quando induz a
pensar na norma juridica editada em consonancia com os procedimentos constitucionalmente
previstos, decorrendo dai a distin<;:8.0 entre legitimo e legal e legitimidade e legalidade, distin
lfao consumada para traduzir uma eventual incornpatibihdade da norma posta e aspiraqoes de
ordem social, politica, econ6mica, au ainda para delinear uma falta de identidade do direito posi
tivo com a ordem moral (v. TEhcio Sampaio Ferraz Jr" Constituilf8.0 de 1988: Legitimidade. Vi
gencia e eficflcia. Supremacia, p. 15).

Curso de Direito Constitucional

naturalmente, ser contestada, referindo-se aD seu nascimento segundo quais


quer preceitos juridicos positivos, validos com anterioridade. Mas, uma Consti
tuic;ao precisa, para ser Constituigao, algo mais que uma relagao facticia e insta
vel de dominagao, para valer como ordenac;8.o conforme 0 direito, uma justifica
gao segundo principios eticos de direito".4
Por via de conseqii m cia, infere-se que a constituic;8.o nELD traslada, tao
samente, 0 simples ata de positivar 0 poder politico. Representa, de igual modo,
a positivac;ao dos valores juridicos a imperarem quando da sua concepc;ao.
Reside ai a legitimidade 5 da constituic;ao. qual seja: a correspondencia real
dos valores juridicos, objeto de positivagao constitucional, e as aspirag6es de urn
povo.
E 0 poder constituinte? Como se opera a sua conceituagao?
Bidart Campos informa que poder constituinte "( ... ) e a competencia, capa
cidade ou energia para constituir ou dar constituigao ao Estado, ou seja, para
organiza-lo" .6
o decisionismo politico de Carl Schmitt conduz a ideia de que "poder cons
tituinte e a vontade politica cuja forga ou autoridade e capaz de adotar a concre
ta decisao de conjunto sobre modo e forma da propria existEmcia politica, deter
minando assim a existEmcia da unidade politica como urn todo". 7
Podemos, em sintese conceituar poder constituinte como a [orqa capaz de

constituir uma nova sociedade politica estatal.

2.3. A Formulagao Teorica de Sieyes


Em seu "Qu'est-ce que Ie tiers etat?", urn dos celebres manifestos deflaga
dores da Revolugao Francesa, publicado em 1788, 0 abade Emmanuel-Joseph
Sieyes trouxe a baila as reivindicag6es da burguesia contra os privilegios da
nobreza e do Absolutismo Monarquico, sistema de governo despotico e centrali
zador que imperava no Velho Continente ha mais de urn milenio.
De acordo com a formulagao de Sieyes, 0 Terceiro Estado era representado
pela nagao au pelo povo, incumbido de suportar todos os onus do processo de
produgao, exercendo, ainda, as cargos subalternos na Administragao Publica, eis
que as cargos honorificos e lucrativos eram exercidos pela nobreza e pelo clero,
privilegiados sem merito, segundo 0 seu entender. A classe privilegiada, configu
rando urn autentico corpo indolente, se traduzia verdadeiramente em obstaculo

4
5

6
7

Cf. Hermann Heller, Thoria del Estado, p. 298.

0 sentido de legitimidade ao qnaL nos referimos se coaduna com 0 de substrata empirico de aspi

rag6es normatlvas a que alude Tercio Sampaio Ferraz Jr. (ct. Constituigao de 1988. cit., p. 15). ou
seJa, smtonia entre a normatividade e as "pretens6es" sociais, econ6micas, politicas au culturais
de uma comunidade.
Ct, German J. Bidart Campos, Filosofia del Derecho Constitucional. p. 162.
Ct. Carl SchmItt, Thada de 1a Constituci6n, pp. 93-94

Manoel Jorge e SUva Neto

ao progresso do pais e deveria ser suprimida. B 0 Terceiro Estado, entao, passou


a reivindicar participagao politica atraves da escolha de cidadaos a ele vincll1a
dos de alguma forma.
Com 0 objetivo maior de fundamentar as reivindicag6es do Terceiro EstF.l.do
no tocante a participagao politica, de forma inaugural, e tambem original, SieVes
promoveu distingao entre 0 poder constituinte e os podeles constitllldos, con
cluindo a respeito da exist m cia de tres fases no evolver da comunidade politica.
Em sintese, na fase inicial, 0 que efetivamente importa e a intenljao dos indivi
duos isolados em constituirem ou organizarem uma nagao. N a fase posterior, a
vontade real comum eo movel (motivo) de atuagao da sociedade politica, que, no
entanto, tern a sua manifestagao prejudicada a vista da dispersao do povo pelo
territ6rio. Portanto, ern uma ultima fase, ha, por assim dizer, uma "selec;ao" de
assuntos notoriamente vinculados ao interesse pUblico, e, nesse passo, os "asso
ciados" da unidade polltica "( ... ) conHam 0 exercicio desta por~ao de vontade
nacional, e por conseguinte de poder, a alguns dentre eles".9
A Constituigao, na qualidade de instrumento normativo fundador da entida
de politica, define, relativamente aos "associados" representantes, os 6rgaos de
representag8.o, as suas formas, fungoes afetas e meios de eKerce-las. Evidencia,
ademais, ser 0 poder constituinte inalienavel, permanente e incondicionado.
Persiste ainda que a Constituic;ao esteja em vigencia e dotadn de plena eficacia.
o querer politicamente nao se submete a Constituigao, Os poderes constituidos,
diversamente, sao !imitados e condicion ados , eis que existcm porque assim 0
quis 0 poder constituinte e atuam segundo a regra estabelecida na Constituigao,
na medida em que 'Ila naci6n existe ante todo, es el origen de tOdD. Su volunt.ad es
siempre legal, es la ley mismR Antes que ella y por encima de ella solo existe el
derecho natural".10

FilcH e rematar ace rca da tentativa de SieVes quanto a buscar fora do siste
ma positivo urn dileito publico subjetivo inaliennvel do povo de autoconstituigB.o,
e nao par outro motivo e que se afirma ser jusnaturalista11 a sua posigao.
8

9
10
11

Cf. Sieyes, lQue es el Tercer Estado?, p. 11. Argumenta Sieyes; ""Ouien osariR. pm:.';, decir que e1
terce, estado no tiene en s1 todo 10 nec s ario para formar una nac1an comp1eta? Es el hombre fuer
te y robusto, uno de cuyos brazos esta todavia encadenado. 51 se suprimiera el orden privilegiado,
la naci6n no seri<l mp.nos en encaden'ldo. sino algo mas. As!, ':::qll() es el Thrcer l::stado? Todo, pera
un todo trabado y oprimido. OU9 seria sin el orden privilegiado? Todo, pero un todo Iibre y flore
ciente. Nada pllde marchar sin &1, y todo iria infimtamente mejor sin Ins ntros. No basta haber
mostrado que los privilegiados, lejos de ser utiles a 1a naci6n, no pueden sino debllitarla y danar
la; hay que probar ahora que e1 orden noble no entra en 113 organizaci6n social; que podra ser una
carga pAra la naci6n, pero quo forma parte de ella".
Idem, pp. 71-73,

Ct. Sieyes, ob. cit .. p. 75.

Reconhecerr.os a existencia de cinco sentidos distintos para a expressao jusnaturalismo au direi

to natural. Primeiramente, 0 jusnaturalismo dos escolasticos - a escolastica esta. voltada aos


ensi.namentos Of: fi!osofia e teologia ministrados nas escoli::l::i para a forma9ao de religiosos e Ulll
versidades oa Europa ao longo da ldade Media, principalmente entre os seculos IX e XVII e
caracterlzam, de forma mais marcante, peJa tentativa de harmonizar os dogmas do Cristianismo
e as verdades reveladas nas Escrituras com as doutrinas filosoficas classicas (d. Hilton Japiassu

10

---.----

----Corso de Direito Constitucional

A natureza juridica do poder constituinte foi duramente contestacta no secu


10 XIX pelo positivismo juridica, ao entender tal corrente que, sendo anterior a
---_.-

e Danilo Marcondes, Dicionario BasicD de Filosofia, p. 84) - admitia a direito natural como urn
conjunto de nOlmas, DU de principias marais originarios, imanentes ao t8cido social, positivados
au naa pelo sistema do direito positivD porquanto decorrem da natureza das coisas e do homern,
razao por que sao apreendidos, de imedlato, peJa inteligfmcia humana como verdadeiros (d.
Maria Helena Dmiz, Compendia de Introduqao a Cienda do Direito, p. 34).
No 8ntanto, a partir do sacula XVII, a feiqao objetiva e material do jusnaturalismo escolastico foi
transmudada para a doutrina do direito natural subjetivo e formal em que "C.) a natureza do
homem e uma realidade imutavel e abstrata, por ser-lhe a forma inata, independente das varia
90es materiais da conduta" (d. Maria Helena Diniz, ob. cit., p. 35). "(. .. ) Para essa teoria do direi
to natural sUbjetivo, os preceitos do justa e do injusto continuam validos, mesmo se suposta a
inexistencia de Deus, por terem seu fundamento nas leis imanentes razao humana (Grotius)".
"A concepyao do direito natural subjetivo e formal considera inatas no hOmem as tendencias
para a liberdade fisica e moral e para a igualdade, se nao nas qualidades fisicas, intelectuais e
morais, pelo menos na dignidade essencial a natureza humana, presente em cada individno e
exigindo dos outros que a respeitem e tratem como especificarnente igual (Pufendorf)" (cf. Maria
Helena, ab. cit., pp. 38-39).
Immanuel Kant formu/au a teoria do direito racional produto da exacerba9ao do plano jusnatura
lista subjetivo e formal.
De acordo com a teoria, tomando-se par pressuposto ser a hom em racional e livre, esta, par con
seguinte, apto a se impor normas de conduta, "( ... ) designadas par normas eticas, validas para
todos as seres racionais, que, por sua racionalidade, sao fins em si e nao a serviyo de outros. (... )
A obediencia do homem sua propria vontade livre e aut6noma constitui, para Kant, a essencia
da moral e do direito quando a obrigatoriedade for cognoscivel pela razao pura, independente
de lei Natural. As normas juridicas, para tal concepyao, serao de direito natural. se sua extrema
ou de direito positivo, se dependerem, para obrigarem, de legislayao extrema" (cf. Maria Helena
Diniz, ob. cit., pp. 39-40).
No seculo XIX, entretanto, houve ferrenha oposiyao ao arcabouyo fi/os6fico do direito natural,
nomeadamente par parte dos historicistas, sociologos e positivistas do direito, a ponto de quase
se extinguir a escola jusnaturalista. Coube, pon~m. a Rudolf Stammler e Giorgio Del Vecchio 0
esforyo dirigido ao retorno ao direito natural.
Stammler formulou uma teoria do direito natural de compostura variavel, repelindo a concepyao
Jusnaturalista material fundada na natureza humana. "Sustenta ele que a direito natural nao
pode ser visto como urn sistema organico de preceitos concretos, validos com carater absoluto
para qualquer povo, tempo e lugar, mas apenas como urn criteria diretor, que plasme as ftguras
juridicas, de acordo com as circunstancias sociais, au espayo-temporais, com a tradiyao histori
ca, com 0 tipo de sociedade, com a cultura etc. Ba uma so ideia de justiya (direito natural de con
teudo variavel) e inumeros direitas justos, conforme as variayoes da materia social e as diversas
circunstancias de cada apoea".
"Na base da teoria stammleriana esta uma concepyao ideal de sociedade, que se desenvolve par
meio de criterios formais de valorayBo" (cf. Maria Helena Diniz, ob. cit., p. 41).
Del Vecchio, por autro lado, foi tam bam urn dos importantes "restauradores" da doutrina do
direito natural, muito embora nao estivesse voltado para a preservayao do modelo original (obje
tivo e materiaL) do lusnaturaLismo.
Perseguia urn modelo de direito natural sempre atento ao ideal do justo, permanente e imutavel.
mas, par outro prisma, compativel com os varios materiais hist6rico-condicionados. "Ao est abe
lecer a sentido de 'natureza humana', como principia juridico, Del Vecchio esclarece que pode
designar duas coisas bern diversas. Se analisarmos a expressao sob a prisma da causalidade,
'natureza' e a totaIidade do real empirico, isto e, 0 conjunto de todos as fen6menos Hgados entre
si por vinculos causais; logo, 'homem' e uma particula infinitesimal da natureza como todo. Este
criteria da causalidade a uma forma de conhecimento a priori, au seja, universal e necessaria,
que funciona como condiy3o de possibilidade de experiencia. Essa considera y03o causal da natu

11

Manoel Jorge e Silva Neto

peder constituinte ao dire ito posto, nao haveria como considerar a sua juridda
de. Contudo, nao iremos mais longe no presente tergiversar, pois se trata a con
troversia de objeto do estudo da filosofia do direito. 12

2.4. Natureza, Caracteres e Titularidade do Poder


Constituinte
Sem, evidentemente, atigarmos a curiosidade do leitor, porquanto a natureza
fatica ou juridica do poder constituinte e estudada com profundidade pelos jusfi
16sofos,13 diriamos, acompanhando Georges Burdeau, que sao caracteres essen
dais do poder constituinte a inicialidade, a autonomia e a incondicionalidade. 14
reza nao faz aferit;:oes valorativas. Se a estudarmos baseados na concept;:ao teleologica, nao mais

aparece como uma unidade mecanica de fenomenos, mas como uma ordem valorativa, como urn

principio que se desenvolve em marcha ascendente, como razao que vivifica e organiza a mate

ria" (cf. Maria Helena Din[z, ob. cit., pp. 41-42).

Ao fim, perscrutando 0 mais recente sentido atribuido a terminologia direito natural, avistamos,

na d~cada de 70, a concept;:ao quantica do dire ito, idealizada pelo iusfilosofo brasileiro Goffredo

Telles Jr.

Adverte 0 cientista que 0 sistema do direito positive nem sempre e aquele que os indiv(duos sub

missos a tal normatividade gostariam de ter.

Para Goffredo Telles Jr., "0 direito natural e urn conjunto de normas juridicas promulgadas, isto

e, oficializadas pela inteHgencia governante, de conformidade com 0 sistema etico de referencia

da coletividade em que vigora. 0 direito natural e 0 direito legitimo, que nasce, que tern raizes,

que brota da propria vida, no seio do povo. 0 governo s6 pode declarar 0 direito conforme a ideia

de ordem juridica acalentada pelo grupo social que dirige".

"(... ) 0 direito legitimo e quantico porque delimita, quantifica a movimentat;:ao humana, segun

do 0 sistema etico de referencia que espelha disposit;:oes geneticas da coletividade. 0 direito

quantico nao e arbitrario. E quantico porque e feito sob medida, e e a medida da liberdade huma

na. E quantico porque relaciona 0 dever ser com a ser de urn sistema social de referencia" {et.

Maria Helena Diniz, ob. cit., p. 46).

12 Luis Roberto Barroso expoe que "passando ao largo da discussao entre 0 jusnaturalismo e a posi
tivismo quanta a natureza do poder constituinte, certo e que ele ~ a energia inicial que institui
uma determinada ordem juridica, criando ou reconstruindo a Estado atraves de uma constitui
t;:ao, que e a primeira expressao do direito positivo. Ela representa nao apenas a positivat;:ao do
poder, como tambem a indicat;:ao dos valores juridicos supremos, firmando diretrizes e progra
mas que devem nortear a atuat;:ao do governo e da sociedade. Em muttos casos, a constituit;:ao
consiste, como incisivamente costumava dizer Piero Calamandrei, sobretudo em uma polemica
contra 0 passado e em urn program a de reform as em direya.o ao futuro" (ct. 0 direito constitucio
nal e a efetividade de suas normas - timites e possibilidades da Constituiyao brasileira, p. 66).
13 Ainda assim, trazemos a posi980 de Santi Romano (ct. Principios de Direito Constitucional Geral,
p. 252), a qual acompanhamos: "A format;:8o de um novo Estado, no seu procedimento, e um fato
ou uma serie de fatos que, nos momentos em que se desenvolvem, nao podem ser Juridicamen
te apreciados pela mesma ordenat;:ao estatal, que ainda nao existe e comet;:a a existir apenas
depois que eles se efetivarem. lsto nao impede que possam ser regulados ou qualificados por
outras ordenar;oes, por exemplo, pelo direito internacional dos demais Estados, por alguma orde~
nat;:ao provisoria que seja instaurada por fort;:a revolucionaria ou para regular seu movimento".
14 Cf. Traite de Science Politique, pp.184-185. Mirma Burdeau: "Le pouvoir constituant est un pou
voir initial, autonome et inconditionne. n est initial parce qu'iJ n'existe au-dessus de lui, ni en fait
ni en droit aucun autre pouvoir_ (. ..) L:autonomie du pouvoir est Ie corolJaire de son caractere ini
tial. (. ..) on peue dire que Ie pouvoir constituant est inconditionne car (...J iJ n'est subordonne a
aucune regle de forme ni de fond."

12

CUISO de Direito Constitucional

Ante a existemcia de qualquer nucleo organizada, saberemos, decerto, que


contribuiram determinados sUjeitos para a sua forma~ao.
Exemplificando, uma sociedade comercial nEW poderia sUbsistir au ser cria
da senaa atraves de manifestagao de vontade de individuos (socios) que, poste
riormente, r8so1veram pela institucionaliza~aoda pessoa juridica de direito pri
vado atraves do contrato social ou de sociedacte.
Guardadas as necessillias proporgoes, da mesma forma ocone com a enti
dade estatal.
Ha, com evidencia, necessidade de manifestagao de vontade de alguns indi
viduos para eriar 0 Estado.
Dai surge a inicialidade acentuada por Burdeau,15 a vista de inexistir
nenhum Dutro poder acima do poder constituinte; a autonomia, em virtude de
caber ao seu titular decidir acerca do valor juridico a conformar a estrutura do
Estado, e, por ultimo, a incondicionalidade, maxime porque nao se subordina a
qualquer regra de forma ou de fundo.
Poder constituinte, em suma, e 0 poder inicial, aut6nomo e incondicionado,
tendente a, criando 0 Estado, dota-lo de estrutura peculiar atraves de uma Cons

tituigao.
A ideia de poder constituinte esta vinculada a de constituic;ao escrita,16
muito embora nada impec;a a manifestac;ao de tal poder com reIac;ao aquelas cos
tumeiras ou hist6ricas. Ocone que, nestas, a manifestac;ao constituinte se protrai
no tempo.
Com relac;ao a titularidade do poder constituinte, haveremos de distingui-Ia
do exercicio desse poder, pais, com efeito, nao ha, comumente, coincide!llcia
entre 0 titular e a exercente do poder constituinte. Excetuando-se a hip6tese de
revoluc;ao - quando, no caso, 0 titular sera a mesmo a exercer 0 poder -, a titula
ridade e conferida ao povo e 0 exercicio aqueles por ele eleitos com 0 objetivo
maior de manifestagao constituinte e consecuc;ao de suas aspirac;6es, guindan
do-as ao status de finalidade da unidade politica, fundamento mesmo da razao
de ser e de existir do Estado.

2.5. Especies de Poder Constituinte


Ainda que Georges Burdeau saliente inexistirem poderes constituintes dis
tintos,17 deparamo-nos com imensa dificuldade na sustentac;ao de tese de tal
jaez, porquanto e a proprio tratadista que afirma ser a poder constituinte inieial,
aut6nomo e ineondicionado.

15
16

17

Idem, ibidem.

Karl Loewenstem afirma ser universal 0 fenomeno da constituigao escrita, surgindo como inevi

tavel conseqiiencia das conquistas das revolugbes francesa e e americana, a tal ponto que, "(... )
a soberama popular e a constituigao escrita se converteram, pratica e ideologicamente, em con
ceitos sinonimos" (cf. Thoria de la Constitucion. pp. 159-160).
Ob. cit., pp. 181-182, 184 e 189.

13

Manoel Jorge e Silva Neto

Ora, prontamente se descortina a nitida diferenciac;:ao entre os poderes


constituintes, porque vislumbrarnos urn lirnitado; outro, ilimitado. Urn condicio
nado; outro, incondicionado. Urn derivado; outro, origin8.rio.
Destarte, surge, assim, a conhecida classificac;:ao do poder constituinte em
origim3.rio

e derivado.

o poder constituinte origin8.rio corresponde a poder de fato,

porquanto nao
existmcia de poder de direito quando ainda sequer existia
a propria unidade estatal com a sua ordena~ao especifica, a nao ser que queim
mas fundamenta-Io na concepc;:ao jusnaturalista.
A constituic;:ao e emanac;:ao do poder constituinte.
Por outro lado, concebida e com can3ter de definitividade, perenidade.
Ocone que a realidade cambiante das relagoes sociais, politicas e economicas
denota, por vezes, a conveniencia de modificac;:ao de aspectos pontuais do texto
constitucional, surgindo, nesse passo, 0 poder constituinte derivado, 0 poder
reformador, ou ainda 0 poder de com}:lEltencia constitucional derivada. Trata-se,
em verdade, de aspecto vinculado a tecnica constitucional, eis que se tornaria
impossivel 0 chamamento do constituinte originiHio a cada vez que os fatores de
ordem social. politica ou economica apontassem para a rnudanl$a da constituiqao.
Outrossim, falase ainda em poder constituinte material e poder constituin
te formaL a primeiro precede logicamente 0 segundo, "( ...) porque a ideia de
Direito precede a regra de Direito, 0 valor comanda a norma, a opgao politica fun
damenta a forma que elege para agir sobre os fatos. E precede-o histoncamente,
porque (sem considerar, mesmo, a Constituigao institucional de antes do consti
tucionalismo) ha sempre dais tempos no processa constituinte, 0 do triunfo de
certa ideda de Direito ou do nascimento de certo regime e a da forrnalizal$ao
dessa ideia au desse regime, (... )".1 8 0 poder constituinte formal eo "( ... ) poder
de decretaqao de normas com a forma e forga juridica proprias das formas cons
titucionais" 19 au "(... ) de criaqao originaria de urn complexo normativo ao qual se
atribui a forga de constituigao" .20
Nessa linha de pensamento, adverte Gonzalez Casanova: "Nao e 0 mesmo
constituir uma sociedade politica que elaborar, aprovar e promu!gar urn docu
mento legislativo chamado constituil$ao. No primeiro caso, a constituil$ao mate
rial de uma sociedade politica e produto ou fruto da politics, do regime de coisas
que cristaliza em uma politica, republica ou Estado (sociedade organizada de urn
modo ou outro). a poder constituinte em tal caso 8 a efetiva e dinamica interagao
dos poderes sociais, entendidos como liberdades, como direitos (jus), como com
portamentos usuais e normais dos individuos e de grupos. (... ) Mas se entende
mos por constituiqao a cria<;ao de texto legal que pretende regular a organizayao
dos poderes politicos do Estado e as relagoes entre eles, al8m de garantir deter~
minados direitos e liberdades dos cidadaos, entao havemos de nos perguntar

e logico adrnitirse a

18

Cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitncional, p. 63.

19

Idem, Jbidem.

20

Cf. Jose Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional. plIO.

14

..

Curso de Direito ConstitucionaJ

quem tern direito a tal criac;ao normativa dentro da preexistente sociedade poll
tica" ,21
Tomando por parametro as acep\=oes poder constituinte material e formal,
visualizamos, respectivamente, dais momentos sobremaneira distintos, con
quanta interligados e indissociavois, no que se refere aD surgimento de determi
nada sociedade politica. De inicio, resolvem as membros da comunidade pre
estatal pela formar;Em de ente coletivo, formayao asta a se perfazer mediante pro
cesso continuo e gradativo cuja difusividade do titular do poder e sua nota essen
cia1. Em urn segundo instante, encontraremos 0 manarca, a assembleia consti~
tuinte au Dutro argao apontado pelo poder fundacional 22 diante do encargo de
elaborayao de urn documento formalizador dos comandos originariamente extra
tados.
Nos, particularmente, preferimos denominar poder constituinte inato aque
la energia materiaUzada no elemento fundador e apta a determinar 0 apareci
mento da criatura politica coletiva, bern assim 0 sujeito (rei, ditador, assembleia
ou 6rgao canstituintc) quo conduz a historico encargo de elabora~aoda norma de
regmcia do ordenamento positivo.
Dissemos inato em virtude de 0 ente politico traze-Io consigo, sempre.
Representa, sem duvida, caracteristica sua de compostura inarredavel, porquan~
to podera se manifestar a qualquer tempo, independente do fate de ja portar a
sociedade polltica urn texto formal. Vira a tona toda vez que fatores metajuridi
cos e extranormativos 0 impuserem, incondicionalmente, a ayao dirigida aD apa
gamento da moldura constitucional anterior. E sta, por issa mesma , inata aa ente
estatal 0 poder constituinte material originario,23 porque, embora nao se revele
com certa freqiiencia, a acampanha.
Denominamos, outrossim, poder constituinte adquirido aquele que necessa
ria e abrigatoriamente deriva da especie inata. Seu cometido esta direcionado a
modificayoes localizadas do texto constitucional, rnalgrado lirnitadas pelo e1e
mento fundador (trataremos das limita\=oes impostas ao poder constituinte
adquirido au derivado no proximo subitem 2.6).
Trata-se de poder adquirido em razao de se inserir na estrutura organizati
va do Estado por conveniencia do poder constituinte inato, porque, COIfl.O diluci~
damos linhas atras, inviavel seria a convocac;:ao do sUjeito detentor da competen~
cia originaria a cada vez que se tornasse imperiosa a altera\=aa pantual da Lei
Maior.

?1
22

23

Cf. Gonzalez Casanova, Teoria del Estado y Derecho Constitucional, p. 210.

A expressao "poder fundador" foi, de forma inaugural, enunciada por Maurice Hauriou (ct.

Principios de Derecho Publico y Constltucional, pp. 314-315), ao assentar que a "operagii.o


mediante a qual f;e estabelecem as regras de superlegalidade constitucional nao diferem. por
sua natureza, daquelas mediante as quais se estabelecem as demais regras de Direlto. E uma
operaC;ao de fundaqiio que sup6e urn poder fundadoI e urn procedimento de fundaqao. Aqui, 0
poder fundador toma 0 nome de poder constituinte (. .. )" (os grifos sao nossos).
It de autoria de Jorge Miranda a expressao "poder constituinte material origincirio" (cc. Manual,
cit., p. 65).

15

Manoel Jorge e Silva Neto

Consagrada a expressao poder constituinte derivado para significar a poder


de alterar 0 texto constitucional, ela admite, por sua vez, duas subespecies: 0
poder de reforma constitucional e a poder constituinte decorrente,
o poder de reforma constitucional compreende a emenda e a revisao consti
tucional. As alteragoes pontuais no texto constitucional sao efetivadas por meio
das emendas, ao passo que as modificac;6es mais abrangentes se processam
pelo procedimento da revisao constitucional.
Tarnbem se distinguem se observado 0 processo constitucionalmente fixado
para a emenda e a revisao. No primeiro caso, exige-se quorum qualificado de 3/5
de votos dos membros de cada Casa Congressual, em regime de votagao de dois
turnos. No segundo caso, nota~se que a Constituigao fixou apenas que "a revisao
constitucional sera realizada apos cinco anos, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sessao unicameral" .
Examinada a forma de Estado federal, padeni ser encontrada uma outra
manifestagao do poder constituinte derivado: 0 decorrente.
A Thoria do Estada nos fornece os subsidios acerca das formas de socieda
des pollticas existentes na atualidade: unitarias, regionais e federais. No primei~
ro caso, ha irradiagao das decis6es politicas exclusivamente do orgao central,
nEiO assegurada a existmcia de unidades parciais aut6nomas; na segunda hipo
tese, 0 que se observa, ainda, e a presenga de urn Estado unitario, conquanto, ja,
aqui, fortemente descentralizado no contexto da edigao de atos administrativos,
cujos exemplos rna is conhecidos sao Portugal e Espanha; e, por tim, temos 0
Estado federal, baseado na divisao espacial do poder, isto e, na possibilidade de
coexistmcia de orgao central e unidades parcelares aut6nomas.
Ocorre que a apontada autonomia precisa ser objetivamente reconhecida. E
como se opera 0 reconhecimento da autonomia dos Estados-membros em uma
federagao? Da-se precisamente em face da capacidade de organizagao propria
das unidades federadas por documento que atenda a proclamada autonomia: a
constituigao estadual.
De contraparte, a elaboragao das constitui<;6es estaduais pressupoe mani
festagao constituinte nos dominios do territorio do estado-membro, surgindo,
assim, 0 poder constituinte decorrente.
Anna Candida da Cunha Ferraz explicita que "essa modalidade de Poder
Constituinte, prevista na Constituigao, intervern para exercer uma tarefa de cara
ter nitidamente constituinte, qual seja a de estabelecer a organizagao fundamen
tal de entidades componentes do Estado Federal. Tern 0 POder Constituinte
Decorrente urn can3.ter de complementariedade em relagao a Constituigao; desti
na-se a perfazer a obra do Poder Constituinte Originario nos Estados Federais,
para estabelecer a ConstituigEiO dos seus Estados componentes. (... ) De fato, nos
Estados Federais, a tarefa do poder constituinte originario nao pode ser conside
rada completa se a Constituigao Federal nao admitir, expressa ou implicitamen
te, 0 exercicio da fungao constituinte pelas entidades federadas. 0 Estado
Federal e urn Estado composto de coletividades dotadas de autonomia, cujo con
teudo principal e a auto-organizagao, atraves de uma constituigao propria.
16

--~

~-

Curso de Direito Constitucional

Evidente, portanto, que 0 Poder Decorrente exaree uma atividade de natureza


constituinte".24
No entanto, Andre Ramos Tavares critica a denominac;ao "poder constituin
t8 decorrente", fazendo-o mediante os seguintes fundamentos: "Esse poder ba
seia-se na autonomia de que gozam os Estados numa Federagao, mas que naG e
suficiente para atribuir a natureza de ilimitado, de inicial ou de incondicionado a
esse poder. Ha inclusive uma depend m cia genetica que vincula as Cartas esta
duais a federal, no sentido de que aquelas devem guardar simetria com 0 estabe

lecido nesta ultima" .25


Nao se nos apresenta criticavel, data maxima venia, a terminologia, para
que reservamos 0 proximo subitem a discord m cia da tese lnngada acima.

2.5.1. Poder Constituinte Derivado e Poder Constituinte


Decorrente: Expressoes Equivocas?
Foi vista que 0 elemento respansavel pela consolidayao de urn modelo nor
mativo para 0 Estado invariavelmente delega a outro poder a tarefa de alterar, de
forma pantual, a constituigao, exceto no que se relaciona as cIausulas intangiveis
(art 60. 42, III'/, CF).
A doutrina nELD se apresenta uniforme quanta a sua nomenclatura, ao ponto
de adotar os signos "poder reformador", "poder de reform a constitucional",
"poder constituinte instituido", ou ainda "poder constituintc derivado".
E certo que 0 elenco das terminologias indicadas nao e exaustivo; porem,
em trabalho voltado ao exame de uma Teoria da Constituigao, e absolutamente
indeclinavel analisar 0 termo "poder constituinte derivado" para descobrir se
guarda qualquer imprecisao tecnica.
Em verdade, de todas as expressoes cunhadas peIa doutrina para designar 0
titular da competencia para a reforma da constituigao, a que, inegavelmente, mais
acolhida recebeu foi "poder constituinte derivado", fata que, por si 56, indica a neces
sidade de verificagao se houve aeerto quanta ao uso do termo pelos estudiosos.
Em prirneiro lugar, a palavra "constitumte" decorre do verbo "constituir" ,
que, por sua vez, tern 0 significado de "ser a base, a parte essencial de; formar,
compor".26
Se, porventura, alguma critica vier a ser feita it terminologia "poder consti
tuinte derivado" sob 0 fundamento de que propriamente nao "constitui" - 0 que
seria prerrogativa excIusiva do poder constituinte originario -, mas apenas modi
fica 0 texto supremo em aspectos pontuais, encerrando, assim, suposta contradi
y8.0 no proprio termo, importa por ern releva a ideia de que a ate formal de cons
tituigao da sociedacte politica, organizandoa mediante urn texto escrito, dogma

24
25
26

Cf. Anna r..'Jnrtirta Cunha Ferraz, Poder Constituinte do Estado-membro, pp. 19-20.

Cf. Curso de Direito Constitucional, p. 51.

Cf. Aurelio Buarque de Holanda, Dicionario da Lingua Portuguesa, p. 172.

17

Manoel Jorge e Silva Neto

tico (como se sucede com a Constituigao brasileira de 1988), nao se esgota no


momenta em que se promulga uma nova ordem constituciona1. E que, assim
como os individuos que 0 compoem, 0 Estado se submete a continuo processo de
transformayao. 0 Estado e processo, enfim. 27 E, no particular, tanto a manifesta
gao originaria quanto aquela de nao menor relevfmcia e destinada a atualizagao
da norma suprema 28 podem ser consideradas "poder constituinte". No segundo
caso, nao obstante a atuagao se de de modo condicionado, nada impede prossi
ga a cienda do direito constitucional a denomina-Io "poder constituinte deriva
do", eis que 0 ato de constituir se protrai no tempo mediante 0 exercicio da com
petencia constitudonal reformadora a cada vez que injungoes de color politico,
econ6mico ou social conduzirem a indigitada iniciativa.
Par sua vez, vilnos que poder constituinte decorrente e a representagao
objetiva da autonomia das unidades parciais em uma Federayao. Sem possibili
dade de auto-organizac;:ao dos Estados-membros mediante as constituig6es esta
duais nEW se cogita propriamente de forma federativa de Estado.
Mas, a critica langada a terminologia "poder constituinte decorrente" nao
deve subsistir, data venia, pelas seguintes raz6es: i) conforme ja aduzido acima,
e equivoco imaginar que a propriedade constituinte se cola exclusivamente ao
"pai fundador" da sociedade politica, porquanto a atavica tendencia transforma
dora do Estado poe relevancia, de igual modo, na atuagao do poder derivado,
invariavelmente responsavel por importantes alterag6es nos textos constitucio
nais pos-modernos que, nao raro, alteram-Ihes, de fato, a substancia;29 Ii) a resis
tencia quanto a identificagao do poder decorrente como constituinte provem do
reconhecido prestigio da teoria de Siyes, cujo contributo a teoria da constituigao,
ao distinguir poder constituinte e poderes constituidos, malgrado extremamente
valioso, nao deve se sobrepor a propria realidade dos Estados atuais, submeti
dos a continua transformagao; iii) a capacidade de auto-organizayao inerente a
forma federativa de Estado confere a prerrogativa poHtica as unidades parciais
de decidirem a respeito dos valores juridicos que devem conformar os respecti
vos textos constitucionais estaduais.

2.6. Limita<;:6es ao Poder de Reforma


Sendo 0 poder constituinte derivado aquele que e instituido ou constituido,
e obvio, ate mesmo em virtude da mais evidente necessidade de estabilizagao
das normas constitucionais, ser a sua manifestayao limitada.

27
28

29

18

No Capitulo 4, subitem 4.9, explicamos, com base na ligao de Adolfo Posada, a ideLa de Estado
como processo.
Ressalva feita aos si.stemas do common law, de carater judicialista, nos qua-is a processo de
aproximagao do mundo circundante a realidade formal da constituic:;:ao e consumada- pelo Poder
Judicia-rio.
Basta examinar, por exemplo, a Constituit;ao portuguesa de 1976 apos as sucessivas revisees
contempladas no seu texta

Curso de Dlreito Constitucional

Encontramos na Constitui~aode 1988limitaq6es processuaisJ au plocedimen~


tais. 31 Sao aquelas relativas a iniciativa para proposta de emenda (Presidente da
Republica, 1/3 da Camara dos Deputados ou do Senado Federal; mais da metade
das Assernbleias Legislativas, posicionando-se cada urna atraves da maioria rela
tiva de seus membras). ao quorum demandado para a sua aprava,ao (3/5 de cada
Casa Congressual) e por tim, 0 processo legislativQ especifico (votactao em dais
turnos, com promulga9ao das Mesas da Camara e do Senado, ou seja, na hipotese
de aprovada a emenda constitucionaI, nao havera a sangao do Presidente da
Republica), conforme, respeetivamente, acentua 0 art. 60, I/III e 2,.32
Presenciamos ainda, na Constituic;ELo de 1988, limitaq6es circunstanciais ao
poder de reforrna constitucional. Concernem a impossibilidade de proposta de
emenda tendente a alterar a Constituigao quando decretado estado de sitio ou
de defesa, ou interven,ao federal ( l' do art. 60, CF).
Como se justificar a proibigao de ffiudanga do Texto Constitucional em tais
circunstancias? a estado de siUo ou de defesa (arts. 136/141) assim como a
intervengao federal (arts. 34/36) representam situagoes bast ante anormais nos
rumos da vida politica do Pais. Conseqiientemente, ao configurarem momentos
de excegao institucional, mediante os quais se viabiliza ate a afastamento de
diversos direitos individuais - na hip6tese de decretagao de estado de sitio -,
e mais do que recomendavel a paralisagao de todo e qualquer projeto de emen
da constitucional (PEC) em tramitagao no Congresso, posto que sao exigiveis a
serenidade, a ponderagao e 0 equilibrio a atuagao parlamentar quando voltada
t

30
31
32

Cf. Celso Ribeiro Bastos, ob. cit., p. 33.

Cf. Michel Temer, Elementos de Direito Constitucional, p. 35,

"Ar;.AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - RESOLUr;.Ao Nil. 1 - RCF, DO CONGRESSO

NACIONAL, DE 18.11.1993, QUE DISPOE SOBRE 0 FUNCION,AM"ENTO DOS TRABALHOS DE


REVISAo CONSTITUCIONAL E ESTABELECE NORMAS COMPLEMENTARES ESPECiFICAS
Ar;.Ao DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELO GOVERNADOR DO ESTADO DO
PARANA -Alegagoes de ofensa ao ~ do art. 60 da Constituigao Federal, eis que 0 Congresso
Nacional, pelo ato impugn ado, "manifesta 0 solene designio de modificar 0 texto constitucional",
mediante "quorum de mera maioria absoluta", "em turoo (mico" e "votagao unicameral"
Sustenta-se, na iniciaJ, alem disso, que a revisao do art. 311 do ADCT da Carta Politica de 1988
nao mais tern cabimento, por que estaria intimamente vinculada aos resultados do plebiscito
previsto no art. 211 do mesmo instrumento constitucional transitorio_ "Emenda" e "Revisao", na
hist6ria constitucional brasileira. Emenda ou Revisao, como processos de mudan~a ua
Constituigao, sao manifesta~6es do poder constituinte instituido e, por sua natureza, lirnitado.
Esta a "RevLsao" prevista no art. 3Q do ADCT de 1988 sujeita aos limites estabelecidos no ~ e
seus incisos, do art. 60, da Coustitui~ao. 0 resultado do plebiscito de 21 de abril de 1993 nao tor
nou sem objeto a revisao a que se refere 0 art. 3Q do ADCT. Apos 5 de outubro de 1993, cabia ao
Congresso Nacional deliberar no sentido da oportunidade ou necessidade de proceder a aludi
da revisao constitucional, a ser feita "uma so vez". As rnudan~as na Constituigao, decorrentes
da "Revisao" do art. 311 do ADCT, estao sujeitas ao controle judicial, diante das "clausulas
petreas" consignadas no art. 60, 4Q e seus incisos, da Lei Magna de 1988. Nao se fazem, assim,
configurados os pressupostos para a concessao de rnedida liminar, suspendendo a eficacia da
Resolugao n Q 01, de 1993 - RCF, do Congresso Nacional, ate 0 julgarnento final da a~ao" (STF
ADI 981 (MC) - PR - TP - ReI. Min, Nl'ni da Silveira - DJU 05.08.1994).

19

Manoel Jorge e Silva Neto

a mudanga da Constituigao, atributos dificilmente encontrados durante tais


ocorrE!llcias,
Existem as limitar;6es materiais, explicitas e implicitas. As explicitas sao
aquelas previstas no 40. do art. 60 e configuram autenticas clausulas constitu
cionais de intocabilidade. a legislador constituinte originario entendeu tao rele
vantes os principios constitucionais relativos a forma federativa de Estado; ao
voto direto, secreto, universal e peri6dico; a separaqao de poderes e aos direitos
e garantias individuais, que sequer admite a hip6tese de 0 constituinte deriva
do deliberar sobre tais assuntos. 33 Importa assinalar nao apenas ser vedada a
mera e simples supressao de quaisquer das matarias previstas pelo 4Jl do art.
60, mas tambem 0 atingimento, ainda que pela via obl1qua, reflexa ou indireta,
das garantias previstas no preceito constitucional, como, por exemplo, na hip6
tese de retirada de competencias da Dniao para transferi-Ias aos Estados-mem
bros, porque (mesmo na prossecugao da idaia descentralizadora a marcar inde
leveJmente 0 modelo federativo, em tese) estariamos admitindo a mUdanga da
Federagao concebida com a repartigao de compet m cias originaria e imperativa
mente ditada pelo poder constituinte fundador. As liInitagoes materiais implici
tas vern perdendo, ao longo da evolugao do direito constitucional contempora
neo, importancia pratica, porque as constituiQoes modernas estao alargando as
limitagoes explicitas, como, a prop6sito, fez a Constituig3.o portuguesa de 1976.
Ainda assim, ficamos com a classificaqao de Nelson de Souza Sampaio, ao esta
belecer serem tai8 limitaqoes: a) as relativas ao titular do poder constituinte; b)
as referentes ao titular do poder de reforma e, c) as alusivas ao processo da pr6
pria emenda. 34 Mas sao apenas estas as vedaqoes materiais implicitas? Parece
nos que nao. Efetivamente, nao e razoavel acreditar que os fundamentos do
Estado brasileiro (art. 10., incisos I a V), como os seus objetivos primaciais (art.
31l , incisos I a IV), ou ennnl, todD 0 plexo normativo inserido nos Principios
Fundamentais (arts. 19/42), possam vir a ser modificados pelo constituinte deri
vado, ja que, idealmente, 0 constituinte originario determinou a persecuqao e
concreqao de tais finalidades como a razao onto16gica da unidade estatal brasi
leira, necessario, portanto, 0 recurso a interpretaqao sistematica do texto cons
titucional para avistar 0 seu conteudo imodificavel nao incluido nas clausulas
expressas de intocabilidade.
Quanto as limitaq6es temporais, que dizem respeito ao periocto de tempo a
ser compulsoriamente observado pelo constituinte derivado entre a promulgaqao
do texto e ulterior alteraqao mediante emendas, resta esclarecer que tais limita
~6es eram previstas na Constitui~ao Imperial de 1824, muito embora, atualmen
te, nao sejarn encontradas na Constituiqao de 1988.
Nao seria adequado concluir que a revi8ao constitucional prevista no art. 3.11
do Ato das Disposiqoes Constitucionais Transit6rias possa se constituir em veda

33
34

Deliberar, em sentido juridico-constitucional, significa discutir.

Cf. 0 Poder de Reforma Constitucional, atualizada por Uadi La-mego Bulos, p. 95.

20

--~,

_________________1
-.-

Curso de Direito Constitucional

c;ao temporaL Se a norma fixou 0 procedimento de revisao a ser concretizado


apos cinco anos, contados da promulgac;ao da Constituigao, nada impediria que
mesma no dia seguinte a sua vigimcia fosse apresentado no Parlamento propos
ta de emenda tendente a altera-la. A limitagao, por conseguinte, dizia respeito a
revisao constitucionaL
E ja que se refletiu urn pOllea sobre 0 procedimento revisional do art. 3 do
ADC'f, cuida examinar tambem se as modificagoes, atraves de plebiscita, con
soante fixado no art. 211., no pertinente a forma (republica ou monarquia constitu
Q

eional) e

aD

sistema de governo (presidencialismo au parlamentarismo), uma vez

recusadas pelo paVQ brasileiro, podem ser tentadas novamente pelo legislador
constituinte de compet m cia derivada.
Contra a alteragao poderia ser argumentado que a repulsa quanto as
mudangas promovera vedagao material ao reexame do tema pelo Congresso
Nacional em fungao reformadora, porquanto 0 unico momento apropriado para 0
debate e eventual transforma(fao do sistema e forma de governo se esgotara
com a revisao constitucional. A par disso, poderia ser levantado 0 6bice referen
te ao art. 60, 4<', III, a impedir seja objeto de deliberagao proposta de emenda
tendente a abolir a separa(f8.o dos Poderes, porque a transfer m cia da chetia de
governo para 0 primeiro-ministro induziria a transgressao indireta da cla.usula
intocavel.
Quanto a primeira argumentagao, nao parece correto concluir-se daquela
maneira, fundamentalmente porque a revisao constitucional materiahza proce
dimento destinado a aumentar 0 nivel de consensuahdade em torno da consti
tui(fao recem-promulgada. 0 fato, per 5e, todavia, nao deve se constituir em
barreira insuperavel a nova discussao sobre conservar-se a republica e 0 presi
dencialismo, maxime quando fatores de ordem politica, social ou mesmo eco
n6mica impuserem seja adotado 0 parlamentarismo e eventual retorno a
monarquia. E, quanta ao segundo entendimento, esclarece-nos Michel Temer,
ao ponderar: "0 que a constituinte quer, no art. 60, e que a sistema seja sus
tentado por tres fun(foes distintas exercidas por 6rgaos distintos. A desloca(fao
de uma das tarefas de urn poder para 0 outro nao signitica a aboligao desse
poder. Nao fosse assim, nao poderiamos cogitar da reforma tributaria porque
uma de suas consequencias e transferir competencias ou recursos de uma para
outra pessoa polltica: Uniao, Estados e Municipios. E 'Federagao' e, tambem,
clausula dita 'petrea'." 35
Contudo, 0 entendimento nao deve ser aceito para 0 tim de autorizar revisao
constitucional dirigida a mudanga de outras normas que nao exclusivamente as
relativas a forma e sistema de governo (art. 3Q , ADCT), visto que a maior flexibi
lidade do procedimento revisional atentaria contra as limitagoes processuais ao
poder de reforma.

35

Cf. 0 Congresso Nacional e a Reforma Politica, in: Direito do Estado - Novos Rumos, p. 14.

21

Manoel Jorge e Silva Neto

2.7. Mutagao Constitucional


2.7.1. Conceito
Expressa-se, aqui, ideia antes referida que guarda rela<;ao muito proxima
com a muta<;ao constitucional: a Estado e processo.
Se 0 Estado, assim, revela-se convictamente como processo, renovando os
seus fins de acordo com as criterios de valora<;ao estabelecidos pelos individuos
que a compaem, surge claro 0 fato de 0 seu documento basilar e organizativo
estar, de modo continuo, sujeito a transforma<;aes, pois as constitui<;aes nao sao
eternas.
No contexto das constitui<;6es rigidas, por exemplo, sao fixados processos
mais solenes para a modifica<;ao das normas constitucionais. E conquanto se
presencie maior dificuldade para alterar a constitui<;ao do que a lei ordinaria, 0
que se ve, de fato, e a adequa<;ao dos textos constitucionais aos imperativos de
natureza economica, politica, social, cultural e ate antropologica. Em tais situa
goes, veremos 0 aparecimento da figura do legislador constituinte derivado que
exercera a fun<;ao de aproximar 0 texto da constituigao ao contexto. Este e 0 pro
cesso formal de mudanga da constitui<;ao. E a mais conhecido; porem nao e 0
tinico.
Deveras, quando, sem se valer do referido processo formal de mudanga, a
constituigao e modificada, estaremos diante do fenemeno denominado de muta
gao constitucional. 36
Karl Loewenstein discorre que "as inevitaveis acomoda<;aes do direito
constitucional Ii realidade constitucional sao tidas enl conta apenas de duas
maneiras, as quais a teoria geral do Estado deu a denominagao de referma cons
titucional e mutagao constitucional. (... ) Na mutagao constitucional (... ) se pro
duz uma transformag8.o na realidade da configuragao do poder politico, da
estrutura social ou do equilibrio de interesses, sem que fique incorporada dita
transforma<;ao no documento constitucional: a texto da constituigao permanece
intacto. Este tipo de mutagao constitucional se da em todos os Estados dotados
de uma constitui<;ao escrita e sao muito mais frequentes que as reformas cons
titucionais formais". 37

36 0 Supremo Tribunal Federal vem conferindo interpreta930 ao art. 52, Xl, da Constitui9ao que, de
modo claro, conduz a muta9ao constitucional do termo "casa" pelo trabalho da jurisprudfmcia
Com efeito, no HC n Q 81.611, STF/Pleno, rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 10/12/2003, restou con~
signado que: "( ... ) Prova: alega98.0 de ilicitude da obtida mediante apreens8.o de documentos por
agentes fiscais, em escritorios de empresa - compreendjdos no alcance da garantia constitucio
nal da inviolabilidade do domicilio - e de contamina~ao daquelas derivadas: tese substancial~
mente correta, mas, dependente de demonstra~ao concreta de que os fiscais nao estavam auto~
rizados a entrar ou permanecer no escrit6rio da empresa, 0 qne demanda reexame de fatos e pro
vas, vedado recurso no extraordinario (Sumula 279) ( J".
37 Cf. Teoria de la Constitucion. p. 164.

22

---------------------------------_.......------

...,..

--~,

_________________-..1.

--,.--

Curso de Direito Constitucional

2.7.2. DivergEmcia Terminol6gica na Doutrina

NaG ha, to davia, uniformidade na doutrina quanta a escolha da terminologia


para designar 0 fen6meno relativo a mudanga informal da constituigao.
Gomes Canotilho prefere 0 termo "transigao constitucional" ao explicar que
U( ... ) considerar-se-a C001D transigao constitucional a revisao informal do compro
misso politico formalmente plasmado na constituigao sern alteragao do texto
constitucional. Em termos incisivDS: muda 0 sentido sem rnudar 0 texto".38
Jorge Miranda apta pela expressao "vicissitude constitucional". Informa a
constitucionalista portugues que" as vicissitudes constitucionais com ruptura na
continuidade da ordero juridica ou alteragoes constitucionais stricto sensu po
dem ser totais e parciais. Correspondem a revolugflO e a ruptura nao revoluciona
ria ou modificagao da constituigao sem observmcia das regras processuais res~
pectivas" .39
2.7.3. Caracteres da Muta<;:ao Constitucional
As decisoes jUdiciais, os usos e costumes, a interfermcia de grupos de pres
sao OU de interesse (interest groups) podem conduzir a alteragoes, de fat 0 , da
realidade constitucional, que se processam lentamente sem que se modifique a
norma.
Sao alteragoes legitimas do texto fundador, e e precisamente por esta razao
que sao consideradas constitucionais. Nao tern 0 deleterio proposito de atentar
ou destruir a constituigao.
Pelo que ja se notou, sao modificagoes ditadas informalmente. Presencia-se,
desse modo, a primeira caracteristica da mutagao constitucional: a inforrnalidade.
E como se tratam de mudangas informais, faticas, nao ha como se preyer 0
momento em que ocorrerao, surgindo, assim, a segunda caracteristica: a irnpre
visibilidade.

Por outro lado, e normal que as mutagoes constitucionais se sucedam em


instantes cronologicamente distintos. Vale dizer: ocorrem em momentos separa
dos. As exigencias postas pelos destinatarios dos comandos constitucionais se
alteram a conta de fatores extranormativos, que, por sua vez, sao insubmissos a
regramento constitucional. Quando as indigitadas necessidades alcangam legiti
midade de tal monta a ponto de causar ressonancia na atuagao judicial, na modi
ficagao dos usos e costumes e na interfermcia de grupos de pressao, este sera 0
momento propicio para 0 desencadeamento da mutagao constitucional, sem que
se investigue se houve mudanga informal anterior que a ampare. Temas, nesse
passo, a sua derradeira caracteristica: a interrnitencia.

38
39

Cf. Direito Constitucional e Teoria da Constitui<tao, p. 1.214.


Cf. Manual de Direito ConstitucionaL t. 2, p. 117.

23

Manoel Jorge e Silva Neto

2.7.4. As Constitui<;:oes Flexiveis Podem Sofrer Muta<;:ao


Constitucional?
Se e verdade que 0 fenomeno da mutagao constitucional pode colher como
destinataria precipua constituigao rigida, nao menos e que defender sua exclusi
vidade a sistemas constitucionais de tal especie envolve, inegavelmente, grande
equivoco.
As constituigoes flexiveis, a seu modo, tambem se sujeitam a transforma
90e8 8em que haja a mudan9a da norma. Algo diferente de dizer que a flexibili
dade de urn texto constitucional implica a adogao de processos menos rigorosos
para consumar-se a adequagao da norma ao contexto social politico, economico,
e, sem duvida, afirmar que as sistemas flexiveis sao incompativeis com a muta
gao constitucional. Nao ha qualquer nexo entre uma e outra realidade. A neces
sidade de tornar a constituigao instrumento normativo sempre apto a atender as
demandas 90S individuos deve invariavelmente permear a atuagao dos protago
nistas da mutagao constitucional, pouco importando que a sistema para 0 qual
as demandas da coletividade sao plasmadas seja de natureza flexivel au rigida.
A mutagao e urn fato. E a seu aparecimento esta vinculado a injungoes outras que
nao aquelas referentes a opgao do poder constituinte originario par urn sistema
flexivel au rigido.

24

=.

_______________..a

Capitulo 3
Constituigao

3.1. Conceito
Todo objeto passui uma constituigao a revelar a sua forma especifica e par
ticular. Assim, diz-se que a bola e redonda; a cadeira e macia ou dura; a parede
e lisa au aspera.
Em verdade, ao analisarmos a constituigao do objeto, estamos, por igual,
decompondo a sua estrutura, 0 seu ser.
Este 0 sentido ampllssimo do vocabulo constituic;ao.
Em sua acepgao juridica, todavia, a constituigao e a forma especifica e inimi
tavel assumida pela entidade estatal, OU, como salienta Celso Ribeiro Bastcs, "e 0
conjunto de faIgas pollticas, economicas, ideo16gicas, etc.. que conforma a realida
de social de determinado Estado, configurando a sua particular maneira de ser".l
NaG obstante, teda conceituagao e perigosa e envolve aquele que se propoe
a conceituar em urn mar de dificuldades, a que nao poderia ser diferente com
relagao ao conceito de constituigao.
A ideia de constitui,ao na qualidade de instrumento de ordena,ao do
Estado apenas exterioriza uma face do fenomeno, porque, ao promoverem tal
limitagao, os juristas revelam urn tinico aspeeto, sendo nociva a posigao, por
quanto expressa uma reahdade desvinculada do contexto para 0 qual se dirige a
norma constitucional.
Objetivando alcangar a compreensao do dialetico termo, surgiram as acep
goes sociologica, polltica e juridica, de que logo adiante, trataremos.

3.2. Concepc;:6es Sobre as Constituic;:6es


3.2.1. A Acepgao Sociol6gica2 de Constituigao
A concepgao da constituigao como fato, antes que como norma propriamen
te dita, e apanagio mais genuino daquilo que se convencionou chamar "sociolo
gismo juridico", sendo " (... ) uma concepgao cientifica e uma atitude mental que
de maneira mais ou menos intensa e extensa relativiza a politica, 0 Direito e a
cultura a situag6es sociais".3

2
3

Ct. Curso de Direito Constitucional, Sao Paulo, p. 43.

Em estudos anteriores, criticamos a referEmcia a doutrina de LassaLie como "acepC;ao 'socio16gi


ca'" de constituiC;ao (ver Curso Basieo de Direito Constitucional, Rio: Lumen Juris, tomo I, 2004).
Cf. Garcia-Pelayo, Derecho Constitucional Comparado, p. 46.

25

Manoel Jorge e Silva Neto

Para tal corrente, a genese do ordenamento juridico-constituciona] positivo


deve ser buscada na realidade social, nos fatas que se desenvolvem e se enfor
mam no meio sociaL
FerdinFlnd Lassalle se tornou 0 expoente maior do "sociologismo" no campo
do direito constitucional ao acentuar que os fatores reais de poder que imperam
no seio de cada sociedade "( ... ) sao a for~a ativa e cficaz que informa todas as
instituig6es juridicas da sociedade em questao, fazendo com que nao passam
ser, em substfmcia, mais que tal e como S80".4
Portanto, seralegitimo 0 texto constitucional quando guardar corresponden
cia ou consonEmcia com "os fatores reais de poder", sendo tais fat ores a consti
tuigao real e efetiva, DaO passando a eonstitui<;:ao escrita de "uma folha de paper'
quando deles dissociada. 5 Sera ilegitimo quando se distaneiar ou quando nao
representar 0 efetivo poder social.
o exercicio do poder e 0 instrumento real e a constituig8o 0 instrumento for
mal, de acardo COIn a teoria.
Na afamada canferencia de abril de 1862 na cidade de BerEm, cuja abjeto
estava voltndo D. descoberta da ess m cia da eonstituigao, Ferdinand Lassalle eri
tieou 0 conceito reinante, sob 0 fundamento de que se oeupara - no caso, as defi
nigoes juridicas formalS - muito mais com a tentativa de explicar 0 modo como
se formavam e 0 que faziam as leis fundamentais, quando, em vez disso, deve
riam se deter, de sorte a delinear rt sua apar m cia, no clemcnto essencial da cons
tituiqao. 6
Assim, empregando a sua investigag80 cientifica para desencobrir a subs
tancia da lei fundamental, serviu-se Lassalle de atraente teoria sedimentada nos
mencionados fatores reais de poder e, dirigindo 0 labor a iustificagclo de suas
ideias, langa mao de interessante exemplo (conquanto remotamente factivel,
como ele proprio afirma): oconido urn grande incendio, foram reduzidos a po todos
as arquivos que cantinham as textos legais do Estada, 0 mesmo se sucedendo
com as bibliotecas publicas e particulares. Sinistra, em suma, de tal dimensao que
nao remanescera urn texto sequer para disciplinar as relagoes juridicas ocorren
tes no seio da un~dade politica abalada com 0 infausto e hipotetico acontecimen

CL Ferdinand Lassalle, LQue es una Constitllci6n?, p 42. LassaUe afitma: .. (,J todo pals delle, y
ha tenido siempre, en todos los momentos de su historia, Constitucion real y '.!erdadera. La espe
cinco de los tiempos madernos - hay bien en esta, y no olvidarlo, pues tiene mucha importancia -,
no son las constituciones reales y o[octivOJs, 8ino1as Constituciones escritas, las hOJas de papel. En
electa, en casi todos los Escados modemos vemos apuntar, en un determinado momenco de su his
toria, la tendencia a darse una Constituci6n escrita, cuja misi6n en una haja de papel, todas las
institucianes vigentes en el pais" (ob. cit" p. 59).
Idem, ibidem,
Podemos afirmar que a pensamento de Lassalle e essencialista. tendo em vista a sequiosa buscil.
pela essencia da constituit;aa. Prise-se, a proposita, que essencialisma se trata de dautrina filo
s6fica a canferir primado a essencia sabre a existencia. correspondendo a primeira ao mundo
lOvisivel e imutavel, ao passo que esta ultima se identifica com 0 munno visivel e flutuantc
{Platao).

26

..........------------~-

----------------....

Cursa de Direito Constitucional

to. Indaga Lassalle: poderia 0 legislador editar normatividade aD seu capricho,


elaborando leis que melhar lhe conviessem, aD seu talante ou alvedrio?7
Canclui negativamente, e 0 faz mediante 0 reconhecimento acerca da exis
tmcia de determinados fatores de carater extranormativo que naD apenas enfor
mam a constitui9ao como, tambem, vinculam a sua legitimidade aD fatD de estar
em consonancia a "falha de papel" a constitui9ao real e efetiva (as fatores reais
de poder).
Expressa a constitui9ao real e efetiva as rela y6es de poder predominantes
em urn pais: 0 poder militar, representado pelo Exercito; 0 poder social, materia
lizado nos latifundiarios; 0 poder economica, em virtude da influmcia da grande
industria e do grande capital e, por derradeiro, 0 poder intelectual, urdido pela
consciEmcia e cultura do povo.
A respeito do sociologismo constitucional, oportuna e a remissao as ideias
de Konrad Hesse: "Se as normas constitucionais nada mais expressam do que
rela96es faticas em continua mudan9a, nao ha como deixar de reconhecer que a
ciencia da Constituic;ao juridica constitui uma ciencia juridica na ausencia do
direito (... )".8

3.2.2. 0 Sentido Politico de Carl Schmitt


Ja 0 decisionismo politico promove distin9aO entre constituic;ao e lei consti
tucional.
Carl Schmitt apresenta quatm conceitos de constitui9ao: absoluto - consti
tui9ao COmo urn todo unitario; relativo - constitui9ao como pluralidade de leis
particulares; positivo - constitui9ao como decisao de conjunto sobre modo e
forma da unidade politica; ideal - constitui9ao como resultado da identidade en
tre 0 seu conteudo e as aspira96es dos grupos politicos dominantes. 9
De todos os conceitos articulados, 0 que se tornou mais conhecido foi a posi
tivo, que promove a divisao entre constituig80 e lei constitucional. Constituic;ao e
o produto da decisao politica fundamental, a estabelecer a forma de Estado, de
governo, as orgaos do poder e os direitos e garantias constitucionais. Lei consti
tucional par outro lado, diz respeito a materias que apenas formalmente SEW
constitucionais, porquanto poderiam ser tratadas pelo legislador ordinario. 10
Atem-se Carl Schmitt ao principio da exclusao, ou seja, toda materia que
nao resulte da "decisao politica fundamental" promanada de urn poder consti
tuinte e considerada lei constitucional. A sua teoria, apos analisar os conceitos
absoluto (constitui9ao como urn todo unitario), relativo (constitui9ao como plura
lidade de leis particulares), ideal (constitui9ao como fen6meno que corresponde
as aspira9oes, ao ideal de urn povo). termina por apontar 0 conceito positivo de

7
8
9
10

Cf. Lassalle, ab. cit .. p. 42.


Cf. Kotuad Hesse, Escritas de Derecho Constitucional, p. 59.
Cf. Tearia de 1a Constitucion, pp. 29-62.
Idem, pp. 45~57.

27

Manoel Jorge e Silva Neto

constituigao, representado pela decisao do conjunto sobre 0 modo e forma da


eXistmcia da unidade polltica. E de relevo ressaltar que a posic;ao de Schmitt
contem inegaveis influencias do sociologismo juridico, nomeadamente quando
afirma: "A Constituigao nao e, pais, coisa absoluta, porquanto nao surge de si
mesma. 'I'ampouco vale em virtude de sua justiga normativa ou em Iazao de sua
sistematica fechada. Nao se da a si mesma, senao que <3 dada par uma unidade
politica concreta. Talvez seja possivel dizer que uma Constituigao se estabelece
por si mesma sem que a raridade desta expressao se choque em seguida. Mas
que uma Constituigao se de a si mesma e urn absurdo manifesto. A Constituigao
vale em razao da vontO-de poHtica existente daquele que ada. Toda a especie de
norma\=ao juridica, e tambem a normac;ao constitucional, pressupoe uma tal von
tade como existente".11

3.2.3. A Concepc;ao Juridica de Hans Kelsen

o Direito, por Dutro lado, nElD necessita reeoner a Politica, a Sociologia, de


sorte a conceituar a eonstituir;ao, argumenta Hans Kelsen. 12 A conceitua\=B.o res
trita a esfera puramente juridica e 0 bastante. Ao recorrer, de forma exclusiva, a
dencia juridica, objetivando cxplicitar e conceituar a constltui\=8.o, Hans Kelsen
admite do is pIanos distintos: 0 16gico-juridico e 0 juridico-positivo. 0 plano 16gi
co-juridico 5e traduz na nornla suposta, hipotetica, a servir de fundamento 16gi
co transcendental de validade da constituiyao juridico-positiva. 13
Kelsen assinala que "( ... ) a norma fundamental e a instauragao do fato fun
damental da criagao juridica e pode, nestes termos, ser designada como
Constitui<;ao no sentido l6gico-juridico, para a distinguir da Constituic;ao em sen
tido juridico-positivo. Ela e 0 ponto de partida de urn processo: do processo do
criayao do Direito positivo. Ela propria nao e uma norma posta, posta pelo costu
me ou pelo ato de urn orqao juridico, nao e uma norma positiva, mas uma norma
pressuposta, na medida em que a instmcia constituinte e considerada como a
mais elevada autoridade e por isso nao pode ser havida corno recebendo 0 poder
constituinte atraves de uma outra norma, posta por uma autoridade superior" .14
A norma posta (constituir;ao juridico-positiva), de existencia visivel, mate
rial, encontra 0 seu fundamento de validade na norma hipoH~tica fundamental
Grundnorm - (conslituigao 16gico-juridica), invisivel e imaterial, eompreendida
no comando generico e naturalmente aceito consistente na obediEmeia a tudo
quanta esta na constitui yaO. 1b
11
12
13

14
15

28

Idem, p. 46.

Cf. Teoria Pura do Duelto, p. 1.


CI. Kelsen, ob. cit .. pp. 223-224.
Cf. Kelseo, ob cit., p. ~LL
Cf. Kelsen, ob. cit., p. 225. Salienta: "Somente quando pressuponhamos esta norma fundamental
referida a UInCl constitui(,<ao inteira310ntc determinada. qU~f dizer, sornente quaudo pressuponha

Curso de Direito Constitucional

E ainda Kelsen quem afirma estar a constitui9aO, no plano hierarquico das


DOrmas juridicas, no mais elevado patamar do ordenamento positivo 85tatal, aD
acentuar: "A Constituig8.o no sentido formal e urn certo documento solene, urn
conjunto de Dormas juridicas que pode ser modificado apenas com a observan
cia de prescrig6es especiais cuja proposito e tornar mais dificil a modificagao
dessas Dormas" ,16
3.2.4. A Concepc;;ao de Constituic;;ao Total
No eotaoto, como bern observa Gomes Canotilho, "a Constituigao naD deve
ser estudada isoladamente. Pelo contraric, ela conexiona-se com outras catego
rias politicas e conjuntos sociais (Estado, sistema politico, sistema juridica, orcte
namento, instituigao) de relevante significado para a captagao do mundo circun
dante/estruturante do politico. rsto aponta para a imprescindibilidade de algu
mas ideias basicas sob essas categorias e conjuntos" .17
A plurissignificatividade do conceito de constituigao conduz it constatagao
de que "todos os paises possuem, possuiram sempre, em todos os momentos da
sua hist6ria, uma constituigao real e efetiva", consoante a teoria de Lassalle, 18
promanada de uma "decisao politica fundamental" (Carl Schmitt), servindo, a urn
s6 tempo, de fundamento de validade normativa de todo 0 sistema (constituigao
juridico-positiva) e fundamento l6gico-transcendental para validar a constituigao
positiva, ja que assente e pacifica a obediencia incondicionada da sociedade a
tudo quanto emana da constituigao, sendo ela norma suposta. hipotetica (cons
tituigao l6gico-juridica).19
Nao por acaso, portanto, vern os autores tentando estabelecer urn conceito
uno de constituigao. a sintetizar a conexao de sentido das normas constitucio
nais com a realidade.
Interessante formulagao e trazida por Canotilho aD caracterizar a constitui
t;:ao como "estatuto juridico do politico" .20 Nao quer significar a proposta urn neo
decisionisrno na teoria politica contemporanea. Revela, efetivamente, nao 0 "po-

16
17

18
19
20

mas que nos devemos conduzir de acordo com esta Constituic;ao concretamente determinada, e
que podemos interpretar 0 sentido subjetivo do ato constituinte e dos atos constitucionalmente
pastas como sendo a seu sentida subjetivo, quer dizer, como norm as jur(dlcas objetivamente
vaUdas, e as relac;6es constituidas atraves destas normas como relac;6es juridicas." a fundamen
to ultimo de validade do sistema juridico, para Kelsen. naa e uma norma posta, mas um fato: a
aceitac;ao dos comandos da constituic;ao juridica, A partir dai se avolumaram as crlticas a con
cepC;ao juridica. Castanheira Neves, por exemplo, acentua que 0 positivismo termina par cons
truir, como tlltima fundamento de validade, a eticacia de uma norma. E condui: "( ... ) como se urn
'mero fato' pudesse ser fundamento normativo" (cf. Digesta - Escritos acerca do direito, do pen
samento juridico, da sua metodologia e outros, V. 2, p. 63).
Ct. Kelsen, Tharia Geral do Direlto e do Estado, p. 130.

Cf. Direito Constitucional, p. 39.

ab. cit., p. 38.

Cf. Hans Kelsen, Teoria Pura do Direito, cit., p. 225.

ab. cit., p. 39.

29

Manoel Jorge e Silva Neto

Iltico" como reduzido ao Estado, "(... ) mas para conceber este como categoria
explicativa e constitutiva da racionalizagao do politico, nas condig6es historicas,
particulares e concretas, dos processos de transformagao polltica do ocidente
europeu a partir do seculo XVI" .21
Dirley da Cunha Jr., apoiando-se no escolio de Meirelles Teixeira, aduz que
"esse conceito de Constituigao total, se atentarmos, reune, numa perspectiva
unitaria, aspectos economicos, sociologicos, juridicos e filosoficos. (... ) Constitui
gao e urn conjunto de normas juridicas fundamentais, condicionadas pela cultu
ra total, e ao mesmo tempo condicionantes desta, emanadas da vontade existen
cial da unidade politica, e reguladoras da existencia, estrutura e fins do Estado
e do modo de exercicio e limites do poder politico" .22

3.3. Classificac;:ao das Constituic;:6es


Sempre se constituiu em preocupagao dos pensadores ou dos teoricos do
Estado 0 estudo dos principios e normas legais a estruturarem a organizagao da
unidade polltica.
Portanto, a concepgao de constituigao, tal como se formula atualmente, che
gou a ser aventada pelos gregos e romanos.
Aristoteles efetuou precisa distingao entre lei constitucional e disposig6es
legislativas ordinarias, na medida em que aquela despontaria como "alma do
Estado", na feliz expressao de Isocrates, au seja, 0 principia maior, imorredouro,
sem 0 qual a estrutura politica nao subsistiria. Refletindo acerca das marcas
indeleveis presentes na constituigao a diferenciala das outras especies normati
vas, a filosofo helena trouxe significativo contributo a teoria polltica ao assinalar
as linhas essenciais da distingao dos poderes estatais que, modernamente, sob
a influxo do pensamento liberal racionalista do seculo XVIII, foi desenvolvido
pelo Barao de Montesquieu. Este, aditando-a, find au por conduir a respeito DaO
apenas da imprescindibilidade da separagao de poderes para a sobrevivencia do
Estado moderno, direcionado ao atingimento do Estado de Direito. Concluiu tam
bern pela necessidade de estar garantida a separagao de poderes atraves da ins
titucionalizagao de orgaos distintos e aut6nomos.
Na Roma Antiga, muito embora, de inicio, a constituigao apresentasse
aspecto mais consuetudinario, com a evolver desta civilizagao foram gradativa
mente sendo retiradas as amarras que a vinculavam aos costumes, a que S8
logrou, em definitivo, mediante as constitutione emanadas dos Imperadores.
A Idade Media, de outro ver, trouxe consigo a filosofia crista fund ada no
Direito Natural, relegando-se a plano secundario 0 Direito Publico (incluindo-se a
teoria constitucional), notadamente porque "( ... ) 0 homem, como valor espiritual,
se elevava diante do Estado (... )", sendo ainda "( ... ) imprescindivel que a proprio

21
22

Cf. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 40.


Cf. ControLe Judicial das Omissoes do Poder Publico, p. 31.

30

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Curso de Direito Constitucional

Estado 5e organizasse de sorte a naa ferir as finalidades essenciais da pessoa


humana".23
Partanto, observamos as diversos tipos de Estados, ao Iongo das eras, 5e
adequando ao momento historico, as contingEmcias de cada sociedade.
Nessa linha de compreensao, 5e concluimos existirem diversos tipos de
Estados concebidos em razao de fatares que lhes moldaram a personalidade poli
tica, irrecusavel sera reconhecer tambem a divers idade do instrumento fundador
do Estado, e, por conseguinte, alcan~armos a classificagao das constituigoes.
NaG ha na doutrina, em absoluto, uniformidade da classificagao; muito pel0
contrario, as autores dissentem sobremaneira quando 5e prop oem a classificar as
constituic;6es.
James Bryce, buscando explicitar 0 regime constitucional norte-americano,
discrimina as cartas politicas em divers as modalidades, discrepando substan
cialmente conforme sejam elas costumeiras e escritas, flexiveis e rigidas. 24
Constituic;ao costumeira ou hist6rica e aquela concretizada por via de pro
cesso constituinte protraido no tempo, representada por uma gama de costumes
e usos que, amalgamados na habitualidade de sua pratica atraves dos tempos,
redundam na fundamenta~ao da estrutura estatal.
Inexiste, como vis to, materializac;ao atraves do texto escrito.
Ja estas, as escritas, contrariamente, refletem 0 predominio da codifica~ao
do direito sobre a norma consuetudinaria.
Ao examinar a classifica~ao das constitui~6es em costumeiras e escritas,
Bryce, verificando a dificuldade de distinguir urn as das outras, sugere os termos
rigidez e flexibilidade constitucional (constituigoes rigid as e flexiveis).25 Rigida e
a constituigao somente alteravel mediante a observancia de processo legislativo
especial, diverso daquele estabelecido para criagao das demais especies norma
tivas do sistema. Nao se deve confundir rigidez com imutabilidade constitucio
nal, porque esta ultima conduziria ao engessamento absoluto do Estado e, inde
fectivelmente, em face da existEmcia da constituigao imutavel, se opora a realida
de. nlais fatica que juridica, da natural evolugao da sociedade. 0 que, decerto,
desencadeara manifestagao constituinte originaria com a consequente ruptura
institucional. Concernente a constituigao flexivel, podemos dizer que os Estados
que a adotam nao aceitam, de forma pura, 0 principio da hierarquia das leis, por
que nao colocam a lex fundamentalis no vertice do sistema, e isto porque a cons
tituigao flexivel pode ser modificada pelo simples processo legislativo comum.
Bryce, no entanto, foi criticado por confundir constituigao costumeira com a
flexivel, como tambem a escrita com a rigida.
A advertencia e de McBain: "E habitual, des de que Bryce sugeriu os termos,
distinguir-se constituig6es flexiveis e rigidas, condicionando a diferenga na faci
lidade ou dificuldade com que as constituigoes podem ser temporaria ou perma

23
24
25

Cf. Rosah Russomano, Li90es de Direito Constitucional, p. 49.

Ct. James Bryce, Constituciones flexibles y constituciones rigidas, pp. 19-34.

Idem, ibidem.

31

Manoel Jorge e Silva Neto

nentemente alteradas. A distin9ao nao e, au pelo menos nao deveria ser, basea
da no can~.ter escrito au nao escrito da constitui9aO" (tradu9aO nossa).26
A classifica9aO das constitui90es, como formulada, sob a 6tica da suprema
cia constitucional, segundo Joseph Barthelemy e Paul Duez, perde importancia
pratica porque a constitui9aO, seja ela costumeira au escrita, seja ela flexivel au
rigida, retira de si mesma uma certa supremacia. 27
Entre os constitucionalistas brasileiros nao ha tend m cia Ii uniformidade da
classifica9ao.
Ainda assim, e possivel indicar classifica98.0 que contempla as criterios ado
tados majoritariamente pela doutrina no Brasil, que sao as relativos ao conteudo,
a forma, a origem, a estabilidade, ao modo de e1aboragao, a ideologia e a extensao.
Ouanto ao conteudo, as constitui9oes podem ser materiais e formais.
Materiais sao aquelas que disciplinam exclusivamente temas vinculados a orga
nizac;ao do Estado e aos direitos e garantias fundamentais. Formais sao as cons
titui90es que inserem dispositivos que nao guardam rela9ao com a refer ida
nucleo materialmente constitucional.
Quanta a forma podem ser consideradas escritas e nao escritas. Escritas sao
as constitui90es cuja disciplina da vida do Estado e inserida completamente em
texto escrito. Nao escrita e a constituic;ao que se ampara nos costumes e na juris
prud m cia.
Quanta a origem, podem ser populares e outorgadas. Populares sao as tex
tos constitucionais elaborados mediante a participac;ao democri3tica do povo.
Outorgadas, diferentemente, sao as impostas par urn ditador, monaIca ou mesmo
grupo politico que se encontra no poder. 28
Quanta a estabilidade, podem ser rigidas, super-rigidas, flexiveis e semi-rigi
das. Rigidas sao as constitui9oes que preveem processa legislativo solene e rna is
rigoroso para a modifica9aO de suas normas. 29 a conceito de super-rigidez cons
titucional e elaborado pela doutrina com base na ideia de que muitos textos
constitucionais indicam a existencia de urn conteudo intangivel, imodificavel- as
denominadas c1ausulas petreas. 30 Flexiveis sao as modelos constitucionais cujo
processa de altera9ao de suas normas e identico aquele previsto no sistema nor

26

27

.~

28

29
30

32

ce. Howard Lee McBrain.

The Living Constitution, p. 16. "It is customary also, since Lord Bryce
suggested the terms, to distinguish between flexible and rigid constitutions, the difference depen
ding upon the ease or difficulty with which constitutions may be temporarily or permanently alte
red. The distinction is not, or at least should not be, based upon the written or unwritten charac
ter of the constitution."
Cf. Traite de Droit Constitutionnel, p. 186. E 0 seguinte 0 texto original: "La constitution, soit eJle
coutummiere ou ecrite; soit eJle souple ou rigide, tire, tout d'abord, une certaine supremacie."
A evolu9ao constitucional brasileira noticia a existencia de quatro Constitui90es outorgadas
(1824, 1937, 1967 e 1969) e quatro populares (1891, 1934, 1946 e 1988).
A Constitui~ao de 1988 e rigida, conforme demonstram os 1'>1 e 2'>1 do art. 60.
Cf. Alexandre de Moraes, Direito Coustitucional, p. 5. Revela 0 Autor que a Constitui9ao de 1988
pode ser considerada surper-rigida. Andre Ramos Tavares (cf. Cur so de Direito Constitucional, p.
68) assinala, contudo, que a Constituit;:ao brasileira de 1988 seria exemplo de constitui~ao super
r[gida e rigida, concomitantemente.

---------------_....

Curso de Direito Constitucional

mativo para a elaboragao e alteragao das leis ordinarias. Semi-rigidas sao as que
possuem, ao mesma tempo, dispositivos constitucionais alteraveis somente
mediante processo mais dificil e rigoroso e Dutros cuja modificagao pade se ope
rar da mesma forma admitida para as leis ordinarias.
Quanta ao modo de elaboraq.3o, as constituigoes podem ser dogmaticas ou
hist6ricas. Dogmaticas sao aquelas em que as regras de organiz8gao politica de
urn pais sao expressamente inseridas em documento ofieial redigido com a abje
tivo de determinar 0 cumprimento a todos. Hist6ricas sao as decorrentes dos
usas, costumes e precedentes, do lento processo de evolugao hist6rica do siste
ma constitucional.
Quanto a ideologia, podem ser destacadas duas especies de constituic;6es:
ortodoxas e ecleticas. Ortodoxas sao as elaboradas em atendimento a ideologia
unica. Ecleticas sao as que result am do embate ideologico existente quando da
elaborac;ao do texto constitucional.
Quanta a. extensao, podem ser sinteticas au analiticas. Sinteticos sao os sis
temas constitucionais que se caracterizam por enundar principios gerais, res
tringindo-se a discipIina da organizac;ao e limitac;ao do poder, cujo exemplo sem
pre lembrado e a Constituigao dos Estados Unidos de 1787. Analiticos, de modo
diverso, sao aqueles que empreendem disciplina minudente, promovendo trata
mento em sede constitucional de temas que poderiam ser objeto de lei ordinaria.
A doutrina estrangeira apresenta classificac;ao interessante que merece ser
registrada.
Canotilho, ao examinar a Constituic;ao portuguesa de 1976, esclarece que e
unitextual, programatica ou dirigente e compromissoria. "Esta unitextualidade
deriva, em larga medida, de dais factores: (1) nao~existmcia de 'leis de emenda'
da Constituic;ao fora do texto constitucional, pais as alterac;6es resultantes das
leis constitucionais de revisao 'serao inseridas no lugar proprio mediante substi
tuic;oes, supressoes e aditamentos necessarios' (Cm:: artigo 287Q /l); (2) nao-exis
t m cia de leis com valor constitucional ao lado da Constituic;ao, como acontece
em alguns paises onde a disciplina de certas materias e feita atraves de leis com
forc;a constitucional" .31 Atento a. transformac;ao do Estado e as acentuadas exi
gencias que se the dirigem, ao formular a conceito de "constituic;ao dirigente",
Canotilho articula duas indagac;oes verdadeiramente instigativas: "Deve uma
constituic;ao conceber-se como 'estatuto organizat6rio', como simples 'instru
menta de governo', definidor de compet m cias e regulador de processos, ou, pelo
contrario, deve aspirar a transformar-se num plano normativomaterial global
que determina tarefas, estabelece programas e define fins? Uma constituic;ao e
uma lei do Estado e so do Estado ou e urn 'estatuto juridico do politico', urn 'plano
global normativo' do Estado e da sociedade"?32

31
32

Cf. Direlto Constitucional e Teoria da Constitui<;:ao, p. 215.

Cf. Gomes Canotilho, ConstituiQao dirigente e vinculaQao do legislador. p. 12.

33

Manoel Jorge e Silva New

a carater programatico au dirigente da Constitui98.0 portuguesa de 1976


decorre da insen;:ao de numerosas normas-tarefa e normas-fim, que definem pro
gramas de ayaO e de diretrizes de atua<;ao dirigidas ao Estado. 33 A natureza com
promiss6ria da constitui<;8.o se prende ao fato de que representa modelo norma
tivo de compatibiIizac;ao de interesses antag6nicos. "Globalmente considerados,
os compromissos constitucionais possibilitaram urn projecto constitucional que
tern servido para resolver razoavelmente as probelmas suscitados pelo pluralis
rno politico, pela complexida social e pela democracia conflitual" .34
Karl Loewenstein 35 propoe a classificaC;ao das constituiqoes em originarias
e derivadas, ideo16gico-programatic8g e vtilitarias.
Constituic;ao originaria, segundo 0 autor, corresponde a "(... ) urn documento
de governo que contem urn principia funcional novo, verdadeiramente criador, e
portanto original, para 0 processa do poder politico e para a forrnac;ao da vontade
estatal. A expressao constitui<;ao derivada (ou derivativa) designa urn tipo de
constituic;ao que segue fundamentalmente as modelos constitucionais ou estran
geiros, levando a cabo tao-somente uma adaptaqao as necessidades nacionais".3 6
Por outro lado, constituic;ao ideologico-programatica e aquela que se encon
trn imprcgnada de certa diretriz ideologica, ao passo que a constituic;ao utilitaria
nao se diferencia em muito de uma lista telef6nica, como aponta Loewenstein,
tendo por conta a seu conteudo ideo16gico neutro. 37
Com base nos criterios aqui relacionados, e correto coneluir que a Constitui
gao brasileira de 1988 e formal, popular, rigida e super-rigida, concomitantemen
te, escrita, ec1etica, analitica, dirigente e ideologico-programatica.
3.4. Objeto e Conteudo das Constitui90es
Ao 10ngo da hist6ria observa-se a gradativa constitucionalizaC;EI.O de rnate
rias tidas e havidas por relevantes dentro da organiza<;8.o estatal.
A estruturaC;ao da unidade politica, a disciplina de investidura dos agentes
politicos nos 6rgaos fundamentals do Estado, 0 modo como 6 adquirido 0 poder
politico e a forma do seu exercicio, as direitos e garantias fundamentais do indi
viduo, foram apenas algumas das rnaterias objeto de gradual positivac;ao.
Para Karl Loewenstein a autenticidade de uma constituic;ao e medida pela
disciplina e ordenac;ao de urn campo material minima, a saber: 1) tripartigao de

33

34
35
36
37

34

Idem. p. 217, E verdade que 0 Uustre constitucionallsta portugues. modificando entendimento


anterior defendido na obra "Constituig5.o Dirigente e Vinculdgau du Legislador" (Coimbra,
Coimbra Editora, 1994j, mitiga os efeitos do diigismo constitucional ao assinalar que "hoje, em
virtude da transformagao do papel do Estado, 0 programa constitucional assume mais 0 papel
de legitimador da sociedade estatal do qne it flln9ao dirigente do contro politico" (cf. DireiLo
Constitucional e Teoria da Cor.stituigao, pp. 217-218).
Idem, p. 219.
Cf. Teoria de 1a Constitllci6u. pp. 209-213.
Ob. cit., p. 209.
Ob. cit., p. 211.

-----------------r1

---

Curso de Direito Constitucional

fungoes estatais, conferindo-as a orgaos distintos e autonomos, na forma da teo


ria engendrada POI Montesquieu; 2) limitagao genericamente imposta aos "pede
res"38 do Estado mediante 0 estabelecimento de mecanismos de freios e contra
pesos (checks and balances), au seja, contengao do poder pelo proprio poder; 3)
mecanisme de proibig8.o de solugao autocratic a de impasse institucional; 4) cria
gEl.O de processo legislativQ especial para adaptar-se a constituigao a realidade
social e politica cambiante, de sorte a evitar a ruptura institucional, e, por tim, 5)
reconhecimento expresso das direitos lndividuais e das liberdades fundamentais
como caTalario logico do reconhecimento da legitimidade da esfera de autodeter
minagao individua1. 39
o aumento da constitucionalizagao de materias que ainda nao haviam side
tratadas pela norma-vert ice gerou a distingao entre constituigao em sentido mate
rial e constituigao em sentido formal, porque, de acordo com a doutrina, assuntos
ou materias nao pertinentes a estrutura do Estado, it organizagao dos poderes,
seu exercicio e aos direitos e garantias fundamentais do individuo somente
podiam ser considerados constitucionais porque localizados na constituigao.
A distingao doutrinaria carece de importancia pratica, porquanto nao convi
vemos atualmente com discriminagao de qualquer especie com relagao a urn con
tetido formal ou materialmente constitucional, como ocorrera na Constituigao do
Imperio, ao indicar 0 art. 178: OlE so constitucional 0 que diz respeito aos limites
e atribuig6es respectivos dos poderes politicos, e aos direitos politicos e indivi
duais dos cidadaos; tudo que nao e constitucional pode ser alterado, sem as for
malidades referidas, pelas legislaturas ordinarias."

3.5. Elementos das constituigoes


Assenta a doutrina a classificagao de cinco categorias de elementos, em
razao da sua natureza, fungao ou finalidade: a) norm as constitucionais orgEmicas,
tendentes a estruturagao do Estado e do Poder; b) normas constitucionais de
limitagao ou limitativas correspondentes ao elenco de direitos e garantias funda
mentais outorgadas ao individuo, nao apenas com escopo de limitar a atuagao do
Estado em face daquele, mas tambE~m elemento direcionado a. limitagao do arbi
trio ou autodeterminagao individual; c) normas de estabilizagEl.O constitucional,
consagradoras de elementos criados para solver os conflitos constitucionais e
para defender a constituigao; d) nornlas constitucionais de aplicabilidade, que
sao aquelas reguladoras dos elementos formais conducentes a aplicabilidade
das normas constitucionais, elementos de suma importancia para 0 estudo da
eficacia dos preceitos da constituigao, e, por ultimo: e) normas constitucionais
socio-ideologicas, reveladoras do compromisso das constituigoes contempora

38

39

A terminologia se encontra entre aspas porque entendernos que 0 poder, enquanto manifesta
9ao objetiva do fen6meno politico, e sempre uno e indivisivel. 0 que pode ser fraClOnado para
evitar-se 0 predominio do arbitrio sao as fun90es estatais.
Ob. cit., p. 53.

35

Manoel Jorge e Silva Neto

neas com a busca por uma sociedade menos desigual (normas de direito social),
bern assim fixadoras do modelo economico a ser trilhado pelo Estado (normas de
direito economico).40

40

Cf. Jose Manso da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais. p. 165.

36

--

----------~

Capitulo 4

Hist6ria do Constitucionalismo

4.1. Justificativa do Capitulo


E necessaria apresentar as motivos justificadores da previsao de capitulo
especifico para 0 estudo da hist6ria do constitucionalismo no contexto de uma
Teoria da Constituigao.
If: que, inegavelmente, as quest6es mais atuais e relacionadas, por exemplo,
a interpretagao e a aplicabilidade das normas constitucionais naG podem ser
bern compreendidas 5e naG torem enunciados as principais fatos hist6ricos res
ponsaveis pela transforma<;:ao dos Estados 8, logicamente, dos modelos normati
vo-constitucionais que sustentaram t3i8 ordenamentos.

4.2. 0 Surgimento da Prote<;:ao aos Direitos Fundamentais


Se bern que 5e possa reconhecer 0 carater relativamente recente das previ
soes legislativas tuteladoras dos chamados direitos fundamentais, ja na Idade
Antiga se presencia alguma preocupac;:ao em torno aos direitos hoje consagrados
nos mais diversos sistemas constitucionais.
Jose Afonso da Silva exp6e que "( ... ) alguns antecedentes formais das
declarac;:6es de direitos foram sendo elaborados, como 0 veto do tribuno da plebe
contra a~6es injustas dos patricios em Roma, a Lei de Valerio Publicola proibin
do penas corporais contra cidadaos em certas situa~6es ate culminar com 0
Interdicto in Romine Libero Exhibendo, remoto antecedente do habeas corpus
moderno, que 0 Direito romano instituiu como prote~ao juridica da liberdade".l
Na Idade Media, entretanto, houve consideravel avanc;:o em tema de prote
c;:ao de alguns direitos fundamentais, especialmente na Inglaterra, decerto como
conseqiiencia da limitac;:ao do poder monarquico e consolida~ao do parlamenta
rismo como sistema de governo,2 a partir do desinteresse demonstrado pelo
monarca pelos problemas da Coroa Inglesa, fazendo-se representar nas reuni6es
do Magnum Concilium por urn conselheiro, surgindo, dai, presumivelmente, a
figura do primeiro-ministro.
E necessario apontar a importancia da Magna Charta Libertatum para 0
desenvolvimento dos direitos fundamentais.

1
2

Cf. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 150.


Nunca e demals recordar que: sistema de governo (parlamentarismo/presidenciahsmo) - forma
de governo (republica/monarquia) - forma de Estado (federal/unitario/regional).

37

Manoel Jorge e Silva Neto

No seculo XIII, precisamente no ana de 1215, a Rei Joao Sem-Terra firmou


pacta com bispos e nobres ingleses, garantindo-Ihes alguns privilegios feudais.
Se e certo que a Magna Charta efetivamente deixou a esmagadora maioria
da populagao sem acesso aos direitos nela previstos, nao menos e que serviu
como urn dos marcos para a consolidagao de importantes direitos e' garantias
fundamentais, como e 0 caso do habeas corpus e do direito de propriedade.
Todavia, como anota lnga Sarlet, mesmo antes da Magna Charta, ja existiam
diversas documentos que buscavam consolidar a protegao a direitos fundamen
tais, como foi a documento firmado por Afonso IX, em 1188, a Bula de Ouro da
Hungria (1222), a Privilegia General autargada par Pedro JJI em 1283 e as Privi
legias da Uniaa Araganesa (1286).3
Com a Revolugao Gloriosa, em 1688, Guilherme de Orange concedeu diver
sas prerrogativas aos membros do Parlamento, sendo implementada, na ocasiao,
nova concessao regia, denominada Bill of Rights.
It natural que a mudanga no sistema de governo ingles tenha provocado a
aparecimento de normas protetivas dos direitos fundamentais, notadamente por
que, em seguida, a exerdcio da chefia de governo se transferira para a lider do
Parlamento, que, par sua vez, carecia de apoio polftico dos seus pares eleitos
pelos cidadaos ingleses.
Mas, convictamente, a constitucionahsmo, em sua moldura classica, surgiu
com a Revolugao Francesa,4 fato politico e social que, pela sua relevancia, inclu
sive para 0 exame historico que ora se empreende, merece analise a parte.

3
4

Cf. A eficacia dos direitos fundamentais, p. 48.


Santl Romano insiste, no entanto, que 0 fen6meno do constitucionaLismo tern origem inglesa e,
portanto, e mais antigo do que a Revolu<;ao Ftancesa. Acentua que .oeste movimento e precisa
mente aquele que, no que se refere a Europa, tinha par finalidade mtroduzir no continente uma
ordenat;ao semelhante ~quela que ha seculos vigorava na lnglaterra, en quanta nos de rna is con
tinentes a adoqao de semelhante ordenaqao se deu antes do que na Europa, ou depois, em segui
da a varios acontecimentas. De sorte que se pode dizer que 0 direito constituclOnal dos Estadas
Modernos resulta do direito constitucional ingles e das demais ardena<;oes, dele mais au menos
derivadas diretamente" (cf. "Principios de Direito Constltucianal Geral", pp. 42-43). 0 autor faz
ainda interessantes observat;0es sabre a influencia do direito ingles. admitinda a beneficia do
dueito constitucional consuetudinario: "0 processo historico, atraves do qual se farmou a
Constituiqao inglesa, tern permitido uma caracteristica e feliz conciliaqao da monarquia com a
aristacracia e a povo, nas epocas em que as outros Estados eram monarquias abso}utas, republi
cas aristocraticas au, exclusivamente, democracias. Enquanto a Corea foi muito prudente ao
consentir a limitat;ao dos poderes reais atraves da participat;ao no governo das classes mais ele
vadas e dos comuns, nao menos prudentes foram estas classes ao evitar a enfraquecimento do
poder central que em outros Estados era conseqiiencia da falta de regulamentaqao da fort;a poli
tica dos feudatarios e daquela tumultuosa e indisciPlinada classe popular (... )" (op. cit" pp. 45
46). Ernbora a processo de consolidat;ao do Estado Canstitucional passa ser reconduzido a expe
rieucia lOglesa, como afirma Santi Romano, e correto dizer que foi a Revolut;ao Ftancesa, com a
rationalization du pauvair (fenomeno a ser examinado adiante), que solidificou as bases do cons
titUClOnalismo moderno, notadamente em faCe do art. 16 da Declarat;ao UniversaL dos Direitos do
Homem e do Cidadao.

38

'------------_.._--

.......

io

..._ _4

Curso de Direito Constitucional

4.3. 0 Constitucionalismo Classico e a Revolugao Francesa


Chamase de constitucionalismo classico 0 movimento aconido na
Revolugao Francesa de 1789, cuja marca indelevel e a proteg3.o dos direitos indi
viduais contra a interferencia do Estado.
Explica-se 0 fenomeno. A partir do final do sE?cula XV, COIn a politica unifica
cionista ocorrida na Europa. os diversos Estados que ate entao se apresentavam
com divisao espacial e politica bastante fragment aria assumiram compleigao dis
tinta, maxime em virtude da centralizagao do poder politico em maos do monar
ca, que se posicionoll como exclusiva fonte irradiadora de decis6es.
Nesta epoca, tambem conhecida como a "Era das Descobertas" houve 0
soerguimento dos Estados nacionais e a instalagao de modele economico volta
do a acumulagao de oura e prata (metaIismo). Igualmente vigorava na cartilha
economica deste periodo a busca obsessiva pelo equilibrio da balanga comercial
mediante 0 aurnento das exportagoes.
Enquanto os Estados nacionais - de modo especial Portugal e Espanha - se
agigantavam com a sua politica economica mercantihsta, 0 caminho inverso se
fazia em termos de garantia dos direitos dos individuos.
Pouca ou nenhuma hberdade de expressao ou participagao politica; exagoes
fiscais extorsivas e impostas ao alvedrio do suserano. Nao havia, em suma, exer
dcio de hberdade e 0 Estado absolutista monarquico parecia ser a unica alterna
tiva para a sociedade medieval.
Todavia, esbog<lva-se 0 aparecimento de ideario que pregava rigorosamen
te 0 contnirio dos postulados do Absolutismo Monarquico: 0 Iluminismo.
Tratava-se de movimento filos6fico, igualmente conhecido como Esclareci
mento, Ilustragao ou Seculo das Luzes, que toma lugar na Franga, Alemanha e
Inglaterra no sEkulo XVIII, cuja caracteristica mais genuina era a defesa da racio
nalidade critica contra a te, a superstig8.o e 0 dogma religioso. 5
Na Franga, as ideias iluministas transportadas para 0 contexto politico ense
jaram 0 surgimento da rationalization du pouvoir, ou racionalizagao do poder, que
significava simplesmente a necessidade de consolidagao dos direitos individuais
e da tripartigao das fung6es estatais nas constituig6es.
Por conseguinte, a genese do constitucionalismo classico esta atrelada ao
irrefreavel impeto quanto apositivagao de direitos e garantias aptos a salvaguar
da dos individuos quanta a intromissao ou arbitrio praticados pelo Estado. Nao
se podera compreender a nogao do constitucionalismo daquela epoca se nao se
atentar para 0 autentico motivo conducente a inclusao das liberdades publicas
nos textos constitucionais: a preservagao da liberdade individual.
Olema da Revolugao Francesa - "Liberdade. 19ualdade e Fraternidade"
serviu de esteio a configuragao de Estado nao-interventor nos negocios indivi
I

Cf. Hilton Japiassu & Danilo Marcondes, Dicionario Basico de Filosofia, pp. 128-129.

39

Manoel Jorge e Silva Neto

duais; sociedade politica mera espectadora do que se sucedia no torvelinho das


relag6es sociais.
Dentre os caracteres desse Estado, habitualrnente chamado de "liberal" ou
"abstencionista", pode ser destacada a passividade no trato das desigualdades
sociais que grassavam, ao ponto de a isonomia entao assegurada ser apenas a
de contextura formal, ou seja, nao se investigava a respeito da existencia de
desequiparagoes havidas entre os individuos que impusessem atuagao do Es
tado no sentido de elimina-las ou, na pior das hip6teses, mitiga-Ias.
Se bern que seja inegavel reconhecer 0 carater francamente liberal da De
claragao F'rancesa, Mirkine-Guetzevitch esclarece que os direitos sociais nao
eram estranhos a consciencia juridica dos homens da Revolugao F'rancesa, tanto
que a concepgao social da Declarag800 e estabelecida de modo marcante no pro
jeto apresentado por Maximilien Robespierre a Sociedade dos Jacobinos a 21 de
abril de 1793, cujo conteudo, dentre outros artigos, denotava a nitida preocupa
9800 com os direitos sociais. 6
Thdavia, segundo ainda Guetzevitch, .. a Declaragao de 1793 nao seguiu 0
ousado projeto de Robespierre; mas ela estabeleceu ja alguns direitos sociais e
em seu artigo lQ. dispoe: "0 fim da sociedade e a felicidade comum".7

4.3.1.

Constitucionalismo Classico e a Racionaliza<;;ao do Poder

No altiplano do ideffiio absenteista caracteristico do pensamento predomi


nante durante 0 "SEkulo das Luzes", resplandeceu, com intensa luminosidade,
notadamente na F'ranga, 0 fenomeno da racionalization du pouvoir, ou, ern verna
culo, racionalizag8oo do poder.
Consistia sirnplesmente na tentativa de aferrar 0 exercicio do poder politico
ao racionalismo que vicejava a epoca, determinando importantissimas conse
qiiencias no plano constitucional, dentre as quais a tripartigao das fungoes do
Estado e a consolidagao dos direitos individuais.
Guetzevitch entende que racionalizagao do poder e, genericamente, a ten
tativa de subnleter ao direito todo 0 conjunto da vida coletiva. 8

7
8

Cf. Les Nouvelles Thndances du Droit Constitutionnel. pp. 86-87. Sao os seguintes os dispositivos,
segundo 0 autor, que denotavam preocupac;:ao com os direitos sociais: art. 82 ("0 direito de pw
priedade e limitado como os outros peta obrigayao de respeitar os direitos de outrem"); art. 11
("a sociedade e obrigada a prover a subsistencia de todos os seus membros, seja lhes disponi
bilizando trabalbo, seja assegurando os meios de vida aqueles que estao impossiblitados de tra
balhar"); art. 12 ("os socorros necessarios a indigencia constituem divida do rico para com 0
pobre; cabe a lei determinar como estas dlvida deve ser saldada"); art. 13 ("os cidadaos cuja
renda nao exceder 0 necessario para sua subsistE!ncia sao dispensados de contribulr para as
despesas publicas. as demais devem suporta-las progressivamente, segundo a extensao de sua
fortuna") e art. 14 ("a sociedade deve favorecer com todo seu poder os progressos da razao publi
ca e par a instrw;:ao ao alcance de todos os cidadaos").
Idem, pp 87-88.
Idem, p. 8. Sao as palavras do constitucionalista europeu: "On assiste au processus de la ratio
nalisation dll pOllvoir a 1a tendance de soumettre au droit tout l'ensemble de 1a Vle collective".

40

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Curso de Direito Constttucional

Em rigor, a referencia ao tema da triparti~ao das fungoes estatais deve cor


responder a identica remissao as ideias de Montesquieu, cuja arcaboUl~o teorica
sedimentou a contengao do poder pelo proprio poder. muito embora tal pensa
mento igualmente possa ser encontrado na Grecia, com Ari5t6teles, quando divi
diu tambsffi em tn?s as fungoes do Estado: deliberag8.o sabre assuntos de inte
resse geral, organizagao de cargos e magistraturas e atos jUdiciais. 0 grande
merito, todavia, da teoria de Montesquieu foi esclarecer que a divisao funcional
seguir-se-ia a divisao organica, i5tO 8. eada fungao especifica do Estado para ser
desempenhada por 6rgao distinto.
A par disso, a racionalizag8.o do poder induzia a incorporagao dos direitos
individuais cM.ssicos as constituigoes modernas, fato determinante de sua inclu
sao no art. 16 da Declaragao Francesa de 1791: "Thute societe dans laquelle la
garantie des droits n'est pas assuree, ni la separation des pouvoirs determinee, n'a
point de constitution.

11

4.4. A Derrocada do Constitucionalismo Classico e


Surgimento do Constitucionalismo Social

Amparado no pressuposto de que nao haveria razao para intervir nos nego
cios individuais, 0 Estado liberal prosseguia forte na linha do absenteismo urdi
do a partir e com fundamento no laisser faire laisser passer que Ie monde va de lui
meme.

E, diante de tal opgao ideologica, nao havia mesmo espago para a tentativa
de reduzir as desigualdades sempre alimentadas pelo liberalismo economico.
Para Adam Smith, constituia verdadeiro desproposito a intervengao do Es
tado no dominio economico, porquanto a "mao invisivel" (invisible hand) se
encarregaria de efetivar 0 natural equilibrio do sistema. Dizia ainda que 0 indivi
duo, mesmo que procurasse 0 melhor proveito para 0 investimento do seu capi
tal - iniciativa, de ordinario, segundo ele, pres a a sentimentos individualistas e
ego(sticos -, de modo natural 0 empreendimento findaria por satisfazer 0 interes
se da coletividade. 9
As premissas forjadas nos dominios da doutrina economica liberal nao se
justificaram no plano da vida em sociedade, tanto que a consagragao da isono
mia de compostura formal, aliada ao absenteismo que cingiu a fronte do Estado,
trouxe como consequencia, irreprimivel, a eclosao de inumeros movimentos
sociais, destacando-se as Revolug6es Mexicana de 1910 e a Russa de 1917, que
contribuiram decisivamente para 0 aparecimento do fen6meno denominado de
constitucionalismo social, com a nota peculiar da modificagao da postura do
Estado em face dos individuos, ja, agora, amparado no principio da nao-neutra
lidade, e destinado a intervir no dominio economico em ordem a consecugao de
sociedade menos desiguaL

Cf. A Riqueza das Nac;6es, p. 48.

41

Manoel Jorge e Silva Neto

Observa-se, contudo, que a resposta das camadas populares a acentuada


trabalho humano nao foi imediata. Jose Augusto Rodrigues Pinto
explica: "Ainda que se compreenda nao ter havido resposta social imediata a
esse fato, e certo que ja nO meio do mesmo sEkulo (0 autor se refere ao seculo
XVIII) 0 panorama das rela~oes entre openlrios e patroes mudara visivelmente,
revelando-se a mudan~a, sobretudo, no clima de insatisfa~ao de perfil coletivo
marcante, reprimida pela natural resist m cia do capitalismo voltado para 0 lucro
como meta exclusiva de sua atividade. A despeito da fermenta~ao crescente e
dos primeiros sinais de violencia nos choques dos interesses antagonizados, a
estrutura do Poder se conservou a margem dos acontecimentos, au por DaO lhe
compreender a exata profundidade, ou por sonhar com a solu~ao do conflito nos
limites internos das classes nele comprometidas de modo cada vez mais irrever
sivel e abrangente".10
Frise-se que os principios de justi~a social, consolidados a partir do
Manifesto Comunista de 1848, de Marx e Engels, nao foram apenas responsaveis
pela surgimento dos modelos economicos socialistas; pelo contrario, ate nas eco
nomias assentadas sobre 0 regime de livre mercado 58 tornou impositiva a incor
pora9ao dos direitos sociais nas constitui90es contemporaneas. E que passou a
reinar predominantemente a ideia segundo a qual deveria 0 Estado buscar a legi
tima9ao garantindo os direitos sociais, nem que fosse para remete-Ios ao plano
de promessa a ser descumprida apas.
Mas persiste a relevancia dos direitos sociais, razao por que, doravante, tra
taremos do tema com a indica~ao do conceito, classifica9ao e fundamentos,
importancia, evolu93o e constitucionalismo social no Brasil.
explora~ao do

4.5. Fundamentos do Constitucionalismo Social


Para compreendermos os fundamentos do constitucionalismo social, deve
mos, antes de mais nada, ter em mente ser a constitui~ao nao apenas a norma
que se posiciona no ponto mais elevado do sistema juridico de urn pais, mas a
intera~ao de fatores de ordem social, politica e economica. A constitui9ao e 0
resultado do dialetico processo de enformagao do Estado.
o constitucionalismo social, como parte integrante da grande maioria das
constitui90es contemporaneas, nao poderia, em absoluto, se postar infenso a tal
constata~ao.

Georges Ripert salienta incisivamente que "la democratie moderne assure la


protection des faibles avec d'autant plus de complaisance que les {aibles sont en
foit Ie plus nombreux" - com 0 que acentua a natureza protetiva e tutelar do
Estado na democracia moderna ao assegurar a
rosos. l1

10
11

prote~ao

Cf. Curso de Direito Individual do T'rabalho, p. 29.

Cf. Le Regime Democratique et Ie Droit Civil Modeme. p. 121.

42

--------

aos mais fracas e nume

--------

...._ ....<1
Curso de Direito Constitucional

Numa perspectiva historica, analisando-se as diversos sistemas econ6micos


desencadeadores do desenvolvimento da civilizac;ao traduziveis no feudalismo,
no mercantilismo e no capitalismo, nos sentimos inteiramente Ii vontade para
afirmar que, dentre todos, 0 que mais mUdangas provocou (nao apenas de oIdem
estrutural da sociedade, mas sobretudo de "temperamento" ideologico) foi 0 sis
tema capitalista de produgao, lapidado pela Revolue;:ao Tecnica,12 notadamente
se atinarmos para 0 fato de que se naa tratava mais de assentar 0 sistema de
dominac;ao na vassalagem e suserania (feudalismo) ou no comercio de rnercado
rias para acumulagao de reserva em auro (mercantilismo), mas sim na mais-valia,
exploragao do trabalho pelo capital (capitalismo), cUja resposta veio a tona quase
de imediato atraves do Socialismo, quer 0 Utopico, defendido por Saint Simon,
Charles Fourier e Proudhon, quer 0 Cientifico, criado pelos alemaes Karl Marx e
Friedrich Engels, restando por concluir estarem, todos, indistintamente, adequa
dos ao conceito de modele politico de dominagao, porquanto, como bern acentua
Max Weber, "( ... ) 0 Estado consiste em uma relagao de dominagao do homern
sobre 0 homern, fundada no instrumento da violEmcia legitima (isto e, da violEm
cia considerada como legitima). 0 Estado so pode existir, portanto, sob condigao
de que os homens dominados se submetam a autoridade continuadamente rei
vindicada pelos dominadores" .13
o fundamento - a parte a digressao no tocante a teoria do pensamento
politico contemporaneo - para 0 emergir do fenomeno denominado constitu
cionalismo social, ou seja, a inscrigao dos direitos sociais em sentido amplis
simo nas constituig6es, esta na razao direta do recrudescimento da questao
social, na inflorescencia de movimentos populares, mesmo porque, se a explo
ragao desenfreada do homem pelo homem no apogeu do sistema capitalista
confere, por assim dizer, uma n6doa negra indelevel a historia da humanida
de, traz a baila, como lenitivo, circunstancia provocadora de mudanga de
estrutura.
A Revolugao Russa de 1917 ressoava como grave advertencia aqueles que,
desavisada ou imprudentemente, insistiam na persecugao do modelo liberal.
o receio quanto ao eclodir de movimentos identificadores da insatisfagao
popular, conlo a revolugao sovietica, alcangou niveis tao significativos que a
introdugao dos elementos s6cio-ideo16gicos nas constituigoes nElO portava direta
relagao com a maior ou menor proporgao de democratisme de urn determinado
pais. 0 surgimento de novos elementos sociais nao correspondia, tao-sornente,
ao resultado da interferencia e participagao de setores socialistas da sociedade
nas assernbleias constituintes, porquanto ate mesmo nas constituigoes redigidas
com inexpressiva atuagao de tal ideologia, se evidenciava, de fato, a inser9ao dos
direitos sociais, e, nesse passo, explicaval 0 fenomeno atraves da preocupagao

12 Preferimos a termo ao conhecido "Revolu~ao Industrial", pais que nao induz it significatividade
e it. amplitude do fenomeno ocorrido na epoca.
13 Cf. Ciemcia e Polltica - Duas Voca90es, Sao Paulo, p. 67.

43

Manoel Jorge e Silva Neto

causada aos constituintes pela ameac;a social e pelos efeitos devastadores da


experiencia russa. 14
Como dito, pairava sobre as sociedades a ameac;a da conflitualidade objeti
va,15 sendo premente a utilizac;ao das Declarac;6es de Direito de sorte a diminuir
au tornar controlaveis os conflitos que tivessem por movel a melhoria das "con
dic;oes materiais de existmcia" da classe trabalhadora, para utilizar expressao
consagrada par Karl Marx.
Certamente, iniciou-se a inserc;ao dos elementos s6cio-ideologicos nas
constituic;6es em virtude das graves ocorrencias do inicio do seculo XX, mas
podemos afirmar - sem receio quanta a cometimento de equivocos - estar 0 feno
meno da constitucionalizac;ao dos direitos sociais arraigado as Declarac;6es
Modernas, desenhado como imorredouro simbolo a autenticar as vicissitudes do
passado, a reclamar a efetivac;ao das normas sociais no presente, conduzindo,
indefectivelmente, a almejada estabilidade social para a futuro.
Destarte, 0 fenomeno da positivac;a.o constitucional dos elementos s6cio
ideologicos tern par causa eficiente a propria questa.o social, porquanto floresceu
o capitalismo em regime de concentrac;ao dos meios de produc;a.o e tambem da
insidiosa realidade do trabalho encarado como mercadoria, al8m da adversidade
de condic;6es ern que era prestado - como retrata fielmente Emile 201a em seu
Germinal -, lugubre quadro a que a Estado liberal nao-intervencionista burgues
assistia impassivel..
A irresignac;8.o quanto a persistir tal realidade determinou nao apenas a
criagao do Direito do Trabalho, caracterizado como "urn conjunto de regras juri
dicas de natureza tutelar e compensatoria, visando a permitir, tanto quanta pos
sivel, a realizac;ao do fundamento moral (... )" ,16 mas tambem a luta dos trabalha
dores para 0 reconhecimento das normas tutelares do trabalho (higidez e salubri
dade do meio ambiente de trabalho, salario minimo, ferias, limitac;ao da jornada
diaria, etc.) em nivel constitucional.
Portanto, a vista do expendido, podemos sintetizar dizendo que 0 constitu
cionalismo social tern fundamentos de natureza sociologica, politica e juridica.
Sob 0 prisma sociologico, ressaItam-se os movimentos sociais contestadores
da estrutura vigente, cUjo exemplo mais marcante e a Revoluc;ao Socialista
Sovietica.
Ao examinarmos 0 aspecto politico da introdugao das normas de dire ito
social nas constituig6es, admitlmo-Io como resultado da decisao levada ao fim e
ao cabo pelas forgas politicas predominantes a epoca da manifestagao consti
tuinte.

14
15

16

44

Cf. B. Mirkine-Guetzevitch. Les nouvelles ten dances du droit constitutJ'onnel, pp. 39-40.
E1S que Lewis, defensor da escola sociologica dos conflitos. argumenta quanto A. permanencia
do estado conflitual em qualquer meio, meSilla naqueles onde aparentemente nao seja presen
ciado, 0 que configura a existencia dos conflitos subjetivos.
Cf. Orlando Teixeira da Costa, Direito Coletivo do Trabalho e Crise Econ6mica, p. 23

,...

Curso de Direito Constitucional

a fundamento juridico e conducente a constatac;ao da necessidade de se


introduzir na norma maior do sistema as elementos sociais como forma de
expressar mais marcantemente 0 compromisso do Estado com a questao social,
bern assim para impedir, inviabilizar ou dificultar sobremaneira a sua retirada por
conveni m cia do legislador ordinaria - patente e not6rio estar mais submetido a
interferencia de interest groups (grupos de interesse) quando da enformagao do
processo legislativQ respeitante a criar;ao das leis hierarquicamente inferiores a
constituigao.
No caso, poderia ser deduzida a inutilidade da inserc;8.o dos direitos sociais
ou elementos s6cio-ideol6gicos nas constituir;oes como 6bice a atuagao dos gru
pos de interesse, porqueT com efeito, ate as pr6prias normas constitucionais,
quer resultem do legislador constituinte originario, quer despontem como produ
to do trabalho constituinte de segundo grau ou constituinte de compet m cia deri
vada, podem receber 0 influxo de tais segmentos organizados. A contestagao nao
deixa de trazer urn aspecto relevantissimo atinente ao processo de elaboragao da
constituigao pelo titular do poder constituinte (povo, ditador) ou de modificagao
da lei fundamental pelo legislador derivado. Nao obstante, nao podemos esque
cer que ha muito mais discussao e participagao da sociedade quando da feitura
do texto fundador do Estado ou ainda na sua alteragao superveniente do que na
eventualidade de alteragao de mera lei ordinaria ou complementar disciplinado
ra de norma social.
4.6. Importancia do constitucionalismo social
o Direito do 'frabalho, dominic normativo dotado de principiologia especifi
ca, tern alargado sensivelmente 0 seu campo de atuagao a vista da sua crescen
te importancia na politica e economia dos povos.
Reflete, com efeito, 0 Direito do 'frabalho tres dimensoes traduziveis dos
principios nucleares da constituigao de urn povo: a) a politicojuridica; b) a poli
tico-economica e, por tim; c) a politico-social, 0 que redunda em uma simbiose do
Direito politico com 0 Direito laboral. Simbiose a S8 manifestar positivamente na
constituigao ao optar 0 legislador constituinte originario pela elevagao dos prin
cipios e institutos trabalhistas a natureza constitucional. 17
A introdugao das normas de direito social nas constituigoes, se nao forem
remetidas ao plano da declaratividade e da retorica, revela 0 compromisso sole
nemente assumido entre os detentores dos meios de produgao e da forga de tra
balho no sentido de buscarem uma sociedade menos desigual, ao mesmo tempo
dignificadora do trabalhador e vi8.vel a atividade empresarial como expressao da
economia de mercado e da livre iniciativa.

17 Cf. E. Perez Botija, apud Mariano Tissembaum, "La Constitucionalizaci6n deL Derecho del
jo", in Tratado de Derecho del Trabajo, dirigido por Mario Deveali, pp. 177-178.

Traba~

45

Manoel Jorge e Silva Neto

o embate ideologico,18 longe de se constituir em empecilho a va]orizac;ao do


trabalho e a livre iniciativa, e fato gerador de uma sociedade pluralista, democra
18

46

Ha varios sentidos da palavra ideologia. Na teoria social norte-americana contemporanea, por


exemplo, 0 termo ideologia vem sendo utilizado para designar opirri6es politic as conscientemen
te formutadas (cf. Anthony de Crespigny e Jeremy Cronin, Ideologias Politicas, p. 9). Afirmam as
autores mencionados que a palavra ideologia quando inauguralmente concebida portava cono
ta~ao bern distinta da que hoje se formula. Ei'ora empregado a termo a epoca da Revolugao
Francesa, pela vez primeira, par Destutt De Tracy, que a associou a busca de urn metoda, sendo
que ideologie foi a nome dado par De 'Itacy ao metodo especffico que propunha como universal
mente aplicavel. "A ideo]ogie, au ciencia das ideias, proporcionaria a verdadeira fundamento
para todas as demais cillncias" (ob. cit., p. 6). Crespigny e Cronin aludem ainda ao sentido mais
generico e popular da palavra ideoLogia, apontada como sistemas de crengas de grupos sociais,
e, com efeito, tal concepgao foi disseminada a partir das obras de Karl Marx, muito embora nao
tenha sido a mosofo alemao a prime ira a reconhecer que os grupos sociais carregam conslgo uma
particular compreensao da realidade, distinta dos demais (idem, ibidem). Esclarega-se que, ao
nos referirrnos a embate ideologico, como flzemos no texto, associamos indicativamente a con
cep~ao de Ideologia a de sistemas de cren~as de grupos sociais.
Niio obstante, nao se esgotam nesse plano as incontaveis significa~6es da palavra ideologia.
Karl Mannheim (cf. Ideologia y Utopia, p. 49) reconhece dois sentidos distintos e separados do
termo ideologia, sendo urn particular e outra total. Ideologia, tomada em sua acepgao particular,
segundo Mannheim, se revela atraves da desconfianga e do cepticismo do indivjduo com rela~ao
as ideias do seu adversaIio, e, por Dutra giro, assumida ern seu sentido total, e sinonimo de con
junto de ideias de uma epoca au de urn grupo historico-social concreto, "( ... ) par exemplo, de
uma cia sse, quando estudarnos as caracteristicas e a composi~ao da total estrutura do espirito
de nossa epoca au deste grupo" (idem, ibidem).
Tercio Sampaio Ferraz Jr. (d. Teoria da Norma Juddica, pp. 155-157) clarifica que "ideologia e
terrno equivoco, significando, ora falsa consciencia, ora tomada de posi~ao (filosofica, politica,
pessoal, etc.), ora instrumento de analise critica (teoria da ideologia), ora instrumento de justifi
cagao (pregrama de a~ao). Em nossa concepgao, funcionalizamos a conceito. Admitimo-lo como
conceito axiologico, isto e, a lingl.lagem ideologica e tambem vaLorativa. So que, enquanto as
valores em geral constituem prisrna, criteria de avaliagao de ag6es, a valoragao ideologica tern
par ob]etivo imediato as pr6prios valores. Alem dis so, com qualidade pragmatica diferente.
Enquanto as valares sao express6es dialogicas, reflexivas e instaveis, a valoragao ideologica e
rigida e lirnitada. Ela atua no sentido de que a fun~ao seletiva do valor no contrale da a~ao se
torna 'consciente'. Isto e, a valoragao ideologica e uma metacomunica~aoque estima as estima
tivas, valora as proprias valora<;oes, seleciona as selegoes ao 'dizer' ao endere<;ado como este
deve ve-tas".
"A ideotogia, isto e, a avalia<;ao ideol6gica, atraves da qual podemos identificar a quaJidade
imperatividade do sistema normative, sendo meta-comunicativa, constitui, portanto, per assim
dizer, uma pauta de segundo grau, pressupondo a existencia das pr6prias normas. Ela calibra a
sistema normativo na medida em que s6 par eta e possivel determinar, numa situa<;ao dada, que
tipo de efetividade deve possuir ele, como urn todo, para que suas narmas constituam cadeias
validas e, em consequencla, que tipo de autoridade deve seI assumida como legitima. Assim,
par exemplo, maximas do tipo "ninguem deve perrnitir-se obter preveito de sua propria fraude
ou brar vantagens de sua pr6pria transgressao" sao iospiradas em considera<;bes que tern sel.l
fundamento em avalia<;ao ideol6gica, como as que afirmam a primado universal da ordem, da
justi~a, enquanto valor social. podendo decidir, em conseqiiencia, sabre a validade e efetividade
de testarneotos, contratos e outras atos juridicos, confirmando-lhes, alterando-lhes e suprimio
do-Ihes a for<;a obrigatoria. Elas nao sao dirigidas diIetamente aos relatos das normas, mas aos
seus cometimentos, tocando, par isso, imediatamente na rela<;ao entre editor e sujeito como
meta complemental."
It Tercio Sampaio Ferraz Jr., ainda, quem esclarece a respeito da possibilidade de distinguir-se
eotre urn enunciado sobre a ideologia e urn enunciado ideol6gico, ao afirmar que "( .. ,) a distin<;ao

..

cd

Curso de Direlto Constitucional

tica, cuja apanagio rnais genuino e na multiplicidade das ideias alcan~ar a unici
dade na solu~ao dos problemas nacionais.
o constitucionalismo social esta fundamentalmente vinculado ao principia
da nao-neutralidade. isto e, comprometimento da filosofia constitucional com os
desfavorecidos, como soi oeorrer nas constitui~6es - como a nossa - que organi
zam, de forma taxativa, as direitos sociais.
a carater compromissorio e peculiar do estatuta fundador do Estado (se naD
como obter-se a convergencia no uno dentro da multiplicidade ideo16gica?) e de
maneira mais acentuada, presenciamos 0 acordo dos denominados "parceiros
reais" nag normas constitucionais de direito social.
Como aludimos anteriormente, habita 0 fundamento juridico do constitucio
nalismo social na necessidade imperiosa de fazer residir na lei fundamental os
direitos sociais, cujo escopo imediato e, sem duvida alguma. notabilizar tais nor
mas, impedindo, por conseguinte, a sua altera~ao ou revoga~ao ao alvedrio do
legislador infraconstitucional, e, por outro lado, 0 objetivo mediato e tragar as
diretrizes de atua~ao legislativa e administrativa em absoluta consonancia com
o programa escolhido pelo constituinte originario.
A importElllcia pratica da coloca~ao de normas de natureza social na consti
tuigao deriva do fato de produzirem contigua altera~ao no sistema normativo-tra
balhista, de sinalizarem quanto a urn possivel "est ado de inconstitucionalidade"
do legislador - na hipotese de omissao legislativa inconstitucional- ou, ainda, ao
vincularem a atua~ao de acordo com 0 programa constituinte.
t

e possivel e tern ao menes urn valor operacional. Assim, em tese, urn enunciado sobre a ideblo

gia, nao importa seja ele mesmo ideo16gico, tern uma ideologia como seu objeto. Ja urn enuncia

do ideologico nao fala de uma tdeologia, mas tern uma carga ideologica: emite, ideologicamen

te, urn valor, au seja, urn simbolo de prefere!ncia para a90es indeterminadameute permanentes,

uma formula integradora e sintetica para a representa9ao do consenso social. Muito embora,

como reconhecemos, na pratica, essa distinr;ao seja imprecisa, poderiamos resumHa dizendo

que, numa alusao a Hart (1961:99), urn enunciado sabre a ideologia manifesta urn ponto de vista

exteruo, enquanto urn enunciado ideo!ogico manifesta urn ponto de vista interne. 0 primeiro e

aquele que e emittdo par urn observador que, em tese, nao tern urn compromisso com a ideolo

gia que menciona, ao passo que a segundo e emitido par urn observador que se compromete"

(cf. Constitui9.3.0 de 1988: Legitimidade. Vige!ncia e Eficacia. Supremacia, p. 17).

Questae de relevo a qual nao devemos tangenciar diz respeito a considera9ao de a ciencia do

direito comportar au nao a ideologia.

Para Hans Kelsen, a ci!ncia do direito e ideologica enquanto em oposi9.3.0 ao mundo do ser au da

natureza, sob a prisma 16gico transcendental, tendo em vista a sua afirmativa de que "somente

quando se entenda 'ideoLogia' como oposir;ao a reahdade dos fatos da ordem do ser, isto 12, quan

do par ideologia se entenda tudo que nao seja realidade determinada por lei causal au uma des

crir;ao desta realidade, e que a Direito, como norma - LstO e, como sentido de atos da ordem do

ser causa!mente determinados mas diferente destes atos -, e uma ideologia" (ct. Teoria Pura do

Direito, pp. 116-117).

Cantudo, e tambem antiideol6gica, quando se nao refenr a valores e, ness a Iinha, conclui Kelsen:

"( ... ) a ciencia tern, como conhecimento, a inten9.3.0 imanente de desvendar a seu objeto. A 'ideo

logia', porem, encobre a realidade enquanto, com a intenr;ao de a conservar. de a defender, a obs

curece au, cam a intenr;ao de a atacar, de a destruir e de a substituir par uma outra, a desfigu

ra" (ob. cit., PP. 118-119).

47

Manael Jorge e Silva Neto

4.7. Evolugao
Nao sao encontradas, senao muito raramente, disposig6es a respeito de nor
mas protetivas do trabalhador nas constituig6es do seculo XIX e nas anteriores
aos grandes movimentos populares no inicio do sEkulo XX.
Iniludivelmente, a constitucionalizagao dos direitos sociais e nada mais
nada menos que a pronta resposta dada pelos mantenedores da estrutura e da
filosofia liberais a vista da possibilidade de modificagao abrupta do sistema
vigente e de ruptura institucional. 19
Impende, nessa linha de compreensao, examinar 0 constitucionalismo social
dentro de uma perspectiva hist6rico~evolutivo-constitucional,a fim de presen
ciarmos as circunstancias autorizativas - ou determinantes - da incorparagao
dos direitos sociais pelas constituic;:6es.

4.7.1. As Constituic;:6es Liberais dos Seculos XVIII e XIX


Floriano Correa Vaz da Silva acentua que "sena uma esquematizac;:ao sim
phsta a afirmac;:ao de que as constituic;:6es do SE3cUlo XIX foram todas puramente
liberais e as constituic;:6es do seculo XX foram todas marcadamente sociais. Em
quaisquer constituic;:6es, nas mais diversas epocas, podem ser encontrados e
pesquisados dispositivos concernentes a ordem social e economica, clausulas
que expllcita ou implicitamente definem 0 regime economico-social pretendido
pelos constituintes. A pr6pria ausencia de cUmsulas sociais numa constituigao
traduz a opc;:ao por determinado sistema, E esta ausmcia, e claro, nao impede
uma lenta construc;:ao jurisprudencial, nem emendas constitucionais, nem legis
lac;:ao ordinaria - que irao, pouco a pouca, delinear dentro do sistema constitucio
nal, uma serie de direitos sociais e trabalhistas, que passam a integrar 0 arcabou
go economico-social do Pais".20
E sintomatica observar, ate mesmo em sede de legislac;:ao infraconstitucio
nal, a intenc;:ao quanto ao preservar do ideallibero-individualista burgues, como
ocorrera com 0 C6digo de Napoleao do seculo XIX, a garantir de forma absoluta
o direito de propriedade como corolario 16gico do principio da nao-intervenc;:ao do
Estado nos assuntos de ordem individual,
Predominantemente, as Constituic;:6es do seculo XVIII, como a norte-ameri~
cana (1787) e a francesa de 1791. consagram 0 liberal-individualismo e nao dedi
cam qualquer atenc;:ao aos direitos sociais, que somente viriam a integrar as
Declarac;:6es de Direito posteriores a primeira decada do secul0 XX.

19

20

48

Na forma do que anunciamas anteriarmente, com suporte na lio:;:aa de Mirkine-Guetzevitch, naa


hil. relao:;:aa direta au necessaria entre a insero:;:ao das normas de direito social nas canstituio:;:6es
modern as e a interferimcia de segmentos "progressistas" da socledade.
Ct. Direito Constitucional do Trabalha, p, 35,

10

...

Curso de Direito Constitucional

No entanto, no seculo XIX jil. notamos a convergencia, conquanto ainda


tenue, no sentido de se dedicar 0 minima em termes de protec;ao aD trabalho, ou
simplesmente adetar como principia constitucional tal modelo protetivo.

Dentro do continente europeu devem ser destacadas a Constituic;ao france


sa de 1848 e a Constituic;BO

SUic;8

de 1874.

Com efeito, na Revolugao Francesa (1789), a "droit au travail" au "direito ao


trabalho" era comumente ouvido nas manifestac;:6es populares que desencadea
ram urn dos mais importantes acontecimentos politicos do milenio, sendo assun~
to ensejactor de grande polemic a e controversia na Assembleia Constituinte de
1848, restando par ser inscrito na Constituigiio frances a de 1848, ao lado de
alguns direitos sociais, 0 que, de igual modo. oeonera corn a Constituig:ao sUlga
de 1874, ao conduir: ''A Confederac;:ao tern 0 direito de estabelecer regras unifor
mes sobre 0 trabalho das criangas nas fa-bricas, a duragao de trabalho imposta
aos adultos e a protegao a dar aos operarios no exerdcio de trabalhos insalubres
e perigosos" .21
Pierre Lavigne, invocando 0 pioneirismo da Constituic;ao francesa no tocan
te a inserg:ao dos direitos sociais, assevera que "sao pela primeira vez definidos
num texto solene e ampliados ao mesmo tempo que precisados: a feita sua liga
gao com os textos politicos" ,22
Poram, as substanciais e radicais rnetamorfoses somente viriam no saculo
XX, mais precisamente no primeiro quartel, com a eclosao da I Guerra Mundial
(1914), da Revolugao Mexicana (1910) e da Revolugao Socialista Sovietica (1917).

4.7.2. As Constituic;6es do SEkula XX


A idealizag8.o do dire ito como instrumento de conformagao social a recente
dentro da teoria constitucional.
A luz dos fatos hist6ricos marcantes ocorridos no inicio do saculo XX, as
constituig6es foram gradativamente introduzindo principios de democracia
social e economica, ensejando, nesse momento, de forma mais detida, a analise
dos textos politicos mais importantes, aqueles causadores de maior impacto
ideol6gico dentro da estrutura de poder vigente.
4.7.2.1. A Constituigao do Mexico de 1917
A Carta mexicana e a primeira constituig8.o politico-social do mundo, no
dizer de Trueba-Urbina,23 que traz no seu bojo como express eo maxima da supra
constitucionalidade autogenerativa (complexo de fatores valorativos, sociol6gi

21
22
23

Cf. Floriano Correa Vaz da Silva, "Constitucionalismo Social", in Curso de Direito Constitucional
do 'Irabalho, pp. 39-40.
Apud Floriano Correa Vaz da Silva, "Constitucionalismo", cit., p. 40.
CI. Alberto Tcueba-Urbina, Derecho Social Mexicano, p. 226.

49

Manoel Jorge a Silva Nato

cos, antropol6gicos e culturais a dlrecionar a manifestac;ao constituinte origin a


ria)24 a divida social e 0 compromisso quanto ao seu resgate.
Daniel Moreno observa que "poucas vezes 0 pensamento juridico foi deve
dor de fornla tao determinante da realidade social e das ideias postas em jogo,
como no caso da mencionada Assembleia" - e, finalizando, salient a a respeito de
despontar como causa fundamental a postura constituinte a deploravel situac;ao
dos camponeses e operarios, que eram duramente explorados. 25

r
l

Ao reconhecer 0 pioneirismo da Constituigao mexicana, assevera Loewenstein


que, "como postulados expressamente formulados, los derechos fundamentales
socioeconomicos no son abso1utamente nuevos: algunos de e11os, como el derecho
al trabajo, fueran recogidos en 1a Constitucion francesa de 1793 y 1848. Pero es s610
en nuestro siglo, tras la primeira .v. en mayor grAdo todAvia, tras 1a segunda guor
ra mundial, cuando se han convertido en e1 equipaje estandar del constitucionalis
mo. F'ueron proclamados por primera vez, en la Constitucion mexican a de 1917,
que con un alto saIto se Ahorro todo e1 camino para reil1izarlos: todas las riquezas
naturales fueron nacionalizadas y e1 Estado asumio completamente, por 10 menos
en e1 pape1, 1a responsabilidad social para garantizar una digna existencia a cada
uno de sus dudadanos".2 6
A constatac;ao de Loewenstein e valida para atestar 0 comprometinlento do
constituinte mexicano com 0 programa social do Estado, fato absolutamente nor
mnl e esperado em virtude das deternlinantes sociais a, de modo impositivo, ace
narem para a unica hipotese ou soluc;ao viavel naquele momento historico, qual
seja: a elevagao das normas de direito social ao status de garantia constitucio
nalmente outorgada, dando inicio, nesse diapasao, ao fenomeno do constitucio
nalismo social. Insolito seria, sob todos os aspectos, se 0 legislador constituinte
do Mexico, fechasse os olhos as fonias que desataram 0 "no" institucional (rup
tura do modelo e criagao de urn novo Estado), e contra elas se insurgisse e dotas
se a unidade estatal de uma constituigao liberal e nao-intervencionista. Seria
para utilizar urn conhecido jargao - 0 perfeito exernpl0 "da criatura voltando-se
contra 0 criador".

4.7.2.2. A Constitui<;;ao de Weimar


A terrivel situagao pol1tica e social na Alemanha no comego do seculo XX foi
fielmente retratada por Lionel Richard: "Desde mar90 (1918), inspirando-se no
que havia ocorrido na Russia, a palavra de ordem dos espartaquistas que circu
lavam nas fabricas era organizar por toda parte conselhos de opera-rios e de sol
dados. Dc repente, 0 desencadear de uma revolta no porto de Kiel, a 3 de novem

24
25
26

Cf. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 121.


Cf. Derecho Constitucional Mexicano. p. 227 (citado por Floriano Correa vaz da Silva, "Constitu
cionalismo Social". p. 41).
Cf. Karl Loewenstein, Teoria de la Constituci6n, p. 401.

5D

..

t"'II

Curso de Direito Constitucional

bra (1918), veio alterar tuda. as marinheiros se haviarn recusado a seguir os ofi
dais que queriam continuar a guerra no mar (no caso, 0 autor se refere a I guer
ra mundial). As mas condig6es de vida fizeram 0 resto: a bandeira vermelha toi
hasteada nos naviDs e 20.000 marujos armadas ocuparam 0 porto. Desarmaram
as oficiais, libertaram os prisioneiros nos quarteis, elegeram canselha de solda
dos. Com esse exemplo, os operarios interromperam 0 trabalho nas fabricas. as
grevistas formaram urn canselha de operarios, Apos Kiel, a processo se repetiu
em Stuttgart e Hamburgo. As estag6es foram ocupadas, as tropas se levantaram
contra os oficiais, os comandantes militares foram substituidos, as meios de
transportes requisitados por soldados em revolta. Simbolos de seculos de opres
sao, as insignias foram por toda parte destruidas; bandeiras vermelhas foram
hasteadas; organizaram-se conselhos de openirios e de soldados (... ). A Ale
manha estava no limiar de uma nova era. Limiar ainda dificil de transpor, sobre
o qual se amontoavam milhares de esfomeados, de revoltados, mas tambem de
indiferentes, de vingadores. Atras de toda essa gente, 1 milhao e 800 mil vitimas,
escombros incalculaveis. Era sobre eles que deveria nascer urn novo Estado. Mas
o pass ado podia ser apagado?"27
o cenario de desolac;:a.o, insurreic;:6es das mais variadas especies e des or
dens provocadas pela mais absoluta falta de autoridade dominava a Alemanha
do inicio do seculo passado.
Urgia a criac;:a.o de urn novo Estado, e, para tanto, necessaria a instalac;:ao da
Assembleia Constituinte, cujo pluralismo politico-ideol6gico era trac;:o a se lhe
cingir a fronte, indelevelmente.
Nesse passo, os sociais-democratas sao encarregados quanta a formac;:ao do
novo governo, meSillO sem constituirem a maioria absoluta, mas em razao de
possuirem a maior agremia~a.o partidaria. Os socialistas independentes recusam
a formalizac;:a.o de acordo com os democratas, que, a partir de entao, tecendo, na
medida do posslvel, acordo politico com a corrente centrista, elaboram 0 que se
convencionou denominar de "a coalizac;:ao de Weimar", com tres condic;:6es
essenciais: a) criac;:ao e reconhecimento da forma republicana de governo; b) ins
tituic;:ao de novas especies tributarias de sorte a atingir as grandes fortunas; e c)
socializac;:a.o de empresas. 28
Sao os seguintes os artigos que versam sobre a constitucionaliza~ao de nor
mas de direito social no texto politico alemao de 1919 (conhecido como
Constituic;:ao de Weimar em virtude de a Assembleia Constituinte ter-se reunido
na cidade com aquele nome): art. 151, ao estatuir que "a organiza~ao da vida eco
nomica devem corresponder principios da Justic;:a e ter como objetivo garantir a
todos uma existencia digna do homem. Nesses limites a liberdade economica do
individuo deve ser assegurada"; art. 157: "0 trabalho e colocado sob a particular
prote~ao do Reich. 0 Reich cria urn direito operario uniforme"; art. 159, ao asse

27
28

Apud Floriano Correa Vaz da Silva, "Constitucionalismo", cit., pp, 42-43.


Cf. Floriano Correa, "Constitucionalismo", cit., pp. 4344

51

Manoel Jorge e Silva Neto

gurar "a liberdade de coalizagao para a defesa e a melhoria das condigoes do tra
balho e da vida econ6mica" (sendo verdadeiramente significativa a disposigao
constitucional alema, pois transmuda a hip6tese de "delito de coalizagao" para
"garantia constitucional de coalizagao"), e, por derradeiro, 0 mais importante de
todos (que provocou a preocupagao e 0 receio do pensamento ortodoxo-liberal),
o art. 165, segundo 0 qual "os operarios e empregados sao chamados a elaborar,
em conjunto com os empregadores e em pe de igualdade, a regulamentagao das
condigoes de saIa.rios e de trabalho assim como ao conjunto do desenvolvimento
econ6mico das forgas de produr;ao. As organizagoes patronais e openirias e as
contratos que elas celebram sao reconhecidos"; e, adiante, "os operarios e
empregados tem, para se ocupar de seus interesses sociais e economicos, repre
sentagoes legais nos conselhos operarios de empresa assim como nos conselhos
operarios das (... ) regiees econ6micas, e num conselho openirio do Reich".
Espelha, sem qualquer duvida, 0 art. 165 da Constituigao de Weimar a consagra
gao nao apenas do principio da autonomia privada negocial coletiva (em interpre~
tagao sistematica com 0 disposto no art. 159), mas tambem a visivel e nitida ten
'dencia socializante adotada pelo constituinte alemao.
Despiciendo tergiversar ace rca da influencia da Constituigao de Weimar na
hist6ria do constitucionalismo mundial e da teoria politica, mas, ainda assim,
convictos est amos quanta a existmcia de inumeros exemplos de constituig6es
que se the seguiram 0 modelo social-democratico-intervencionista, como ocorreu
com a Constituigao brasileira de 1934, a ser estudada no item 4.9 e tambem no
pr6ximo Capitulo (item 5.4).

4.7.2.3. A Constituig8.o da Italia de 1947


Tissembaum, comentando 0 art. 12 ('~ ItaIia e uma Republica democn3.tica
fundada no trabalho"), enfatiza: "Analisando a espirito que inspirou ao consti
tuinte a sangao desta disposigao diretiva, afirma 0 senhor Fanfani (ex-Ministro
Italiano) que deve ela ser interpretada do seguinte modo: 'Dizendo que a
Republica esta fundada no trabalho, exclui-se que ela possa fundar-se no privile
gio, na nobreza hereditaria, na exploragao dos semelhantes, e afirma-se pelo con
tnliio que ela se funda no dever e que ha tambem, ao mesmo tempo, 0 direito
para cada homem de encontrar em seu livre esforgo sua capacidade de ser e de
contribuir ao bem-estar da comunidade nacional. Por conseguinte, nada de exal
tagao do trabalho muscular, como superficialmente se poderia imaginar, do
exclusivo esforgo fisico, mas sim a afirmagao do dever de cada homem de ser 0
que cada urn possa em proporr;ao com seUS talentos naturais, de modo que a
maxima expansao da comunidade possa ser alcangada somente quando cada
homem haja realizado, na plenitude de seu ser, a maxima contribuigao a prospe
ridade comum" .29

29

52

Apud Floriano Correa, "Constitucionalismo", cit., p. 47.

"""II

Curso de Direito Constitucional

Irrefutavelmente, a art, 1Q da Constitui98.0 da Italia de 1947 - ainda mais


quando interpretado com a sensibilidade tipica do jurista que e Mariano
Tissembaum - nos revela, de forma cristalina e objetiva (tanto que foi positivado
constitucionalmente), ser passivel a valoriza9ao do trabalho como principia inse
panivel da valorizagao do individuQ, e naG a toa sao as normas sociais classifica
das como direitos e garantias fundamentais.

4.8, Constitucionalismo Social no Brasil


Em analise a nossa evolu<;:ao politico-institucional, deparamo-nos com a pri
meira das Constituig6es brasileiras: a Constituigao Imperial de 1824.
Todavia, a genese da nossa hist6ria constitucional se naG confunde, em
absoluto, com a origem do constitucionalismo social no Pais.
Acentuadamente liberal, a Constituicyao do Imperio recebeu 0 influxo absen
teista da Constituigao francesa de 1814, que, par sua vez - como nao poderia dei
xar de ser -, assentou as principios da igualdade e liberdade em sede constitu
donal.
A Constitui98.0 de 1824 bern espelhou a ideologia dominante it epoca, e, em
verdade, nao poderia inscrever normas constitucionais sociais (0 que redundaria
em posicyao de vanguarda e sem precedente no direito constitucional comparado)
em virtude da realidade sodal do Pais no inicio do seculo XIX, nao diversa do
pensamento liberal a comandar a velho continente, como ja assinalado atraves
do carater marcadamente absenteista da Constituigao francesa de 1814.
Comentando as principios da ordem liberal tuteladores da propriedade, con
cluiu, agudamente, Jacques Rueff que "e, entao, dentro da totalidade do campo
aberto a agao dos homens que se exercera a escolha do proprietario. Essa sera
livre porque liberta de toda incomoda intervencyao; nao sera limitada senao pela
natureza das coisas" .30
A respeito da Constituigao de 1891, ha de se proceder a sua analise dentro
de uma dimensao hist6rico-evolutiva.
Assim e que 0 primeiro texto republicano nao traz qualquer avango em ter
mas de insergao constitucional dos direitos sociais a vista da obnubilagao provo
cada pelo ideal burgues. Reflete muito mais a apego constituinte a modificacyao
da estrutura politica (de Monarquia para Republica) do que 0 trilhar pelos cami
nhos da inovagao do sistema economico.
Todavia, atraves da reforma constitucional de 1926, foi inserido na Consti
tuicyao de 1891 0 primeiro dispositivo, precisamente 0 art. 34, versando sabre
direito do trabalho, ao conferir competencia ao Congresso Nacional para legislar
a respeito.

3D Cf. L:ordre Social t. II, p. 638: "C 'est alors dans la totalite du champ ouvert a l'action des hommes
que s'exercera ie choix du proprietaire. Ce choix sera illire parce que, affranchi de toute interven
tion contraignante, i1 ne sera limite que par 1a nature des choses."

53

Manoel Jorge e Silva Neto

No entanto, as Declara~6es francesas de 1789 e de 1793 jll afirmam, ao lade


dos direitos negativos, obrigag6es positivas do Estado dentro do dominio do
assistencialismo social. A Constituigao francesa de 1848, como salientado alhu
res, foi ainda mais longe e estabeleceu 0 principio da protegao do trabalho.
No direito constitucional do pas-guerra a tendemcia social conheceu urn
marcante desenvolvimento e as novas Declaragoes inscreveram capitulo sobre os
direitos sociais, correspondente as novas obrigag6es positivas do Estado.
Mirkine-Guetzevitch salienta: "as textos constitucionais comegam a reco
nhecer nao 0 hornem abstrato, mas 0 cidadao social. Depois da guerra, por con
sequemcia das condig6es historicas na Europa Central e Oriental, foram simulta
neamente elaboradas as novas constituig6es na presenga das dificuldades eco
nomicas oriundas do termino da guerra, quase todas avangando mais; comega
se a admitir as obrigagoes positivas do Estado" (tradugao nossa).31
Dentro da perspectiva de urn direito constitucional pas-guerra e que surge
a Constituigao brasileira de 1934, comprometida com urn programa de resgate da
divida social, promovendo, pela vez primeira, a insergao dos direitos sociais em
sede constitucional, inspirado 0 legislador constituinte pela Lei Maior da
RepUblica de Weimar - a Constituigao alema de 1919.
A Constituigao de 1934 e urn marco da evolugao historica de nosso direito
constitucional, porque, em acesso inovador, inscreveu e garantiu os direitos
sociais, inovagao, por sua vez, nao repugnada ou esquecida pelos textos seguin
tes, porquanto passaram a eleger 0 constitucionalismo social como instrumento
a consecugao do bem-estar geral, como programa a ser desenvolvido pelo admi
nistrador e obedecido pelo legislador, mitigando as tensoes oriundas da relagao
entre 0 capital e 0 trabalho.
A rnudanga da perspectiva constituinte deveu-se muito, como dito, a
influmcia da Constituigao de Weimar. Todavia, se os fatores de ordem antropolo
gica, social e cultural (supraconstitucionalidade autogenerativa, no dizer de
Canotilho) encontradigos antes da Constitui~ao de 1934, ao desencadearem 0
processo constituinte, nao "amarrassem" 0 poder do Estado a principios da
social-democracia, muito dificilmente atingiriarnos a insergao historica dos direi
tos socials no texto de 1934.
a texto constitucional de 1934 e resultado da constata~ao de que 0 Estado,
na historia, como produto mesmo do pensamento reflexivo, nao se concretiza
jamais em uma formula definitiva, cristalizada: 0 Estado e processo, e nele se
transforma incessantemente sua ideia debaixo do influxo de criterios de valora
gao constantemente renovados. 32

31 Ob. cit., pp. 85-86. "Les textes constitutionnels commencent a reconnaitre non ]'homme abstrait,
mais Ie citoyen social. Apres fa guerre, par suite des- conditions historiques dons lesqueIles, en
Europe centrale et orientale, on ete simultanement elaborees les nouvelles Constitutions, en pre
sence des difficultes economiques nees de la liquidation de la guerre, presque toutes nous les ver
TOns plus loin, ont commence a admettre dos obligations positives de l'Etat."
32 Cf. Adolfo Posada, La idea pura del Estado, pp. 11-12.

54

t""'II

Curso de Direito Constitucional

A agitagao social predecessora das constituic;oes do pas-guerra foi tao


intensa nos Estados contemporaneos, a tIoca de estimac;ao dos valores juridicos
e politicos tao radical, e tao profunda foi a crise do regime que 0 constituciona
lismo liberal construira, que a reinterpretac;ao do fen6meno estatal exigiu a revi
sao da tecnica de como 5e tornar passivel a conferencia de efetividade e eficacia
a ele mesmo. 33
Nesse turbilhao ideologico surgiu a ConstituigB.o de 1934. Muito mais que
simplesmente elevar ao status de garantia constitucional os direitos dos traba
lhadores, 0 texto sob comenta incorporou, 8em duvida, 0 sentido social do Direito,
naD 5e cingindo, apenas, a regulac;ao das relac;oes de trabalho, mas compreen
dendo uma visao global respeitante a familia, a educagao, a salide.
Dentre as preceitos trabalhistas de dire ito social trazidos a baila pela
Constituic;ao de 1934, e de se destacar a art. 120, ao afirmar a reconhecimento
dos sindicatos e associac;oes profissionais; a art. 121, ao elencar como garantias
minimas da classe trabalhadora a jornada de oito horas diarias (0 que foi tido e
havido como "obstaculo" intransponivel a produC;ao... ), salario minima e ferias
anuais remuneradas, e a art. 122, ao instituir a Justic;a do Trabalho "para dirimir
questoes entre empregadores e empregados, regidas pela legislac;ao social".
A Constituic;ao de 1934 - ate mesmo em virtude do mais comezinho fato do
curto periodo em que vigorou - nao chegou a produzir as esperados efeitos den
tro da estrutura social brasileira da dec ada de 30.
Na fase ulterior, a outorgada Constitui9ao do Estado-Novo de 1937, objeti
vando aIcanc;ar a legitimidade a ensejar a sua obediencia,34 e de sorte a obter a
imprescindivel apoio de setores estrategicos da sociedade, nao procedeu a dimi
nuic;8.o au eliminac;ao das normas constitueionais trabalhistas. Nao obstante,
havia radical diversidade de tratamento no toe ante ao direito individual e ao
direito coletivo do trabalho, quando, a proposito, considerada era a greve verda
deiro delito.
o final da 21! Grande Guerra e a derrota dos sistemas totalitarios determina
ram a necessidade de, mais uma vez, manifestac;ao do poder constituinte origi
nario, porquanto neeessitava a Pais retornar ao regime democratico e pluralista,
banido de nossas plagas des de a advento da Carta Estadonovista de 1937.
E assim foL
Induvidosamente, as longos anos vivenciados sob a predomini a do governo
totalitario de Getlilio Vargas condu2iram a sequiosa busca par modelo politico
consagrador das liberdades publicas e mantenedor dos direitos e garantias fun
damentais dos individuos.
A Constituic;ao de 1946 foi urn primoroso texto dentro da historia constitu
cional brasileira, notadamente porque caracteri2ada pela diversidade e pluralis
rna no tocante a Assembleia Constituinte, centro politico do qual promanavam as

33

Idem, p. 33.

34

Como afirma Mac'lver, "ningiln grupo es capaz de mantener su imperio sobre otro. a menos que

de al sometido otros motivos de aquiescencia que la fuerza exhibida" (Ct. Thoria del Gobierno,

55

Manoel Jorge e Silva Neto

"decis6es fundamentais" - para utilizar expressao consagrada por Carl Schmitt-,


que conseguiu auscultar a vontade coletiva direcionada ao sepultamento do
Estado opressor, centralizador e ditatorial representado pela Constituigao de
1937. Nasceu, portanto, com 0 compromisso ja firmado no sentido de por termo
a estrutura totalitaria entao vigente.
Ao disciplinar a ordem economica, 0 legislador constituinte da Carta de
1946 - nao a toa, mas sim intencionalmente - prescreveu a sua organizagao de
acordo com 0 postulado da justiga social, promovendo a conciliagao, a urn s6
tempo, da livre iniciativa com a valorizagao do trabalho humano. It 0 aparecimen
to, com todos os seus tragos delineadores, do Estado de Direito Social que, em
1949, a Alemanha procurou estruturar na sua Constituigao, a1gando 0 principio
nao a posig3,o de norma meramente programatica, mas impondo-o de geral e
obrigat6rio atendimento como regra hermeneutica valida e eficaz para a solugao
das controversias interpretativas atinentes as normas constitucionais sociais e
economicas. 35
Gizou Roberto Barreto Prado, ao destacar as importantes modificag6es
introduzidas pela Constitui,ao de 1946, que: "a) passou a Justi,a do Trabalho a
ser 6rgao do Poder Judiciario, gozando os seus magistrados de carreira das
garantias inerentes a magistratura (arts. 94 e 95); b) ficou assegurada a partici
pagao obrigat6ria e direta do trabalhador nos lucros da empresa, nos termos e
pela forma que a lei determinar (ct., art. 157, IV); c) repouso remunerado, prefe
rentemente aos domingos enos limites das exigmcias tecnicas das empresas,
nos feriados civis e religiosos, de acordo com a tradi,ao local (art. 157, VI); d) es
tabilidade na empresa, ou na explorag<lo rural, nos casos e nas condic;6es que a
lei estatuir (art. 157, XII); e) direito de greve, cujo exercicio a lei regulara (art.
158); f) liberdade de associa,ao profissional ou sindical, sendo reguladas por lei
a forma de sua constituic;ao, a sua representac;:ao legal nas convenc;:6es coletivas
do trabalho e 0 exercicio de fun,oes delegadas pelo Poder Publico (art. 159);
g) competmcia da Justi,a do Trabalho para julgar os dissidios coletivos, porem,
a lei especificara os casos em que as decisoes poderao estabelecer normas e con
di,oes de trabalho (arts. 123 e 123, 20 )".36
Todavia, a ins6lita vocac;:ao nacionaI concernente a alternatividade entre 0
Estado de Direito e os regimes de excec;:ao ensejou a ruptura institucionallevada
ao fim e ao cabo pelo golpe militar de 1964.
o regime democratico festejado pela Constitui"ao de 1946 foi destro"ado
pela ordem revolucionaria e pelos Atos Institucionais impostos a sociedade, e,
por via de consequencia, ja, entao, se tratava 0 problema da legitimac;:ao do poder
fundador do novo Estado.
Nesse passo, premente era a elaborac;:ao de novo texto constitucional copia
do a propria imagem do poder revolucionario centralizador e totalitario.

35
36

56

Cf. Egon Felix Gottschalk, Greve e Lockout, pp. 53-54.


Cf. Direlto do TI"abalho, p. 63.

----

""11

Curso de Direito Constitucional

A Constituigao de 1967, no entanto, nao relegoll ao obIlvio as direitos sociais


precedentemente consagrados, mas tal fato, por si s6, naG teve a candao de extir
par a conflituaIidade objetiva que grassava no seio social, razao a "justificar" 0
rnunicionamento do Presidente de Republica com a especie normativa mais auto~
ritaria e mais indigna a cidadania de que se tern noticia: 0 Ata Institucional nQ 5,
de 13.12.68.
Mais uma vez, nova ruptura institucional e a edigao da Emenda Constitu
donal nQ 1, vigorante a partir de 30.10.69.
A bern da verdade, 5e naD verificava a hip6tese de apenas uma emenda a
Constituigao, mas sim, por apego a tecnica constitucional, de urn novo texto a
inaugurar distinta ordem juridica, posta a servigo da consecu~ao de objetivos e
metas designadamente vinculados ao desenvolvimento economico, sem poster
gar-se 0 atingimento da justi~a social, conforme asseverado pelo art. 160 da
Constitui~ao de 1969.
A persecu~ao do desenvolvimento econ6mico fundado na abertura ao capi
tal externo - processo que ja havia se instalado desde 0 inicio da decada de 60 -,
na agao governamental direcionada a infra-estrutura (fomenta~ao do setor ener
getico, constru~ao de rodovias - condi~6es sem as quais se inviabilizaria a auto
rizagao constitucionaI no tocante ao ingresso do capital estrangeiro), aliadas a
fatores de ordem econ6mica interna, como 0 baixo custo e a farta mao-de-obra no
mercado de trabalho, bern assim a facilidade de obtengao de materia-prima, pro
piciaram 0 desencadear do incremento da produ~ao agricola e industrial e 0 con
sumo pela populagao dos bens produzidos pelos setores primario e secundario
da economia, fazendo surgir, a epoca, 0 periodo denominado como "milagre bra
sHeiro" .
Podemos, em sintese, conduir que 0 regime de exce~ao, sob a egide das
Constitui~oes de 1967 e 1969, nao obstante a programa voltado tambem aD alcan
ce da justiga social, foi caracterizado por avan~os e recuos na busca por uma
sociedade menos desigual e que, por outro prisma, a elei~ao da Assembleia
Nacional Constituinte em 1986 importou a consagra~ao do novo Estado Social de
Direito, lastreado no sistema democratico e apto a assegurar, com base na solu
~ao pacifica das controversias e na harmonia, 0 exercicio dos direitos sociais
(Preambulo, Constitui~ao Federal de 1988), elegendo como fundamentos (razoes
onto16gicas) da unidade politica nacional a dignidade da pessoa humana, os
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e 0 pluralismo politico (art. 1Q , III,
IVe V, CF), dehneando ainda como objetivos fundamentais - que se nao confun
dem com os fundamentos do Estado brasileiro, vista de aqueles representarem
as suas finalidades essenciais - "erradicar a pobreza e a marginaliza~ao e redu
zir as desigualdades sociais e regionais", bern como promover 0 bern de todos
(art. 3 Q, III e IV).
as fundamentos e finalidades do Estado brasileiro sao "superdiretrizes"
ditadas pelo legislador constituinte de 1988 a moldarem a atua~ao administrati
va e a edigao de normatividade pelo poder legiferante.

57

Manoel Jorge e Silva Neto

Sob a vigmcia da Constituigao de 1969 os direitos sociais estavam jungidos

a ordem economica, como a atestar a submissao do trabalho ao capital.


De outro ver, na Constituigao de 1988 aponte-se estarern os direitos
sociais sediados no Titulo II (Dos direitos e garantias fundamentais"), 0 que
denota, com efeito, a 0P9ao constituinte pela outorga de "autonomia" ao tra
balho, eis que nao mais admitido, tao-so, como urn componente do processo
produtivo ou fator de produ9ao. E, mesmo, substrato arraigado a inexcedivel
manifesta9ao de cidadania do homem-trabalhador. Homem a utiIizar a sua
for9a de trabalho como instrumento a realiza9ao de suas necessidades mate
riais, morais, espirituais.
Portanto, cerebrina nao e a constatagao da mudanga da "residencia" cons
titucional dos direitos sociais, maxime porque insubstitufvel 0 papel dos direitos
e garantias fundamentais a planificagao de urn dire ito politico assentado, desig
nadamente, na valorizagao do individuo.
Podemos rematar, numa dimensao axiologica, que os valores fundamentais
e superiores do Estado, como bern salientado por Hernandez Gil, "constituyen 1a
raiz del ordenamiento juridico, su espiritu, su fin, su funci6n".37

A valoriza9ao social do trabalho e da livre iniciativa, bern assim do pluralis


mo politico, juntamente com a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa
humana, estao acoplados aos valores superiores do Estado brasileiro e sao como
urn sinal, urn farol a conduzir a meta estatal. Sao 0 ponto de partida do resto do
ordenamento juridico.
Portanto, 5e, como vimos, foi a Constitui9ao de 1934 urn marco na historia do
nosso constitucionalismo social, a Constitui9ao de 1988 aparece, par sua vez,
sem precedente, vinculando nao apenas a atua9ao politica, mas 0 Direito como
urn todo, ja que tende necessariamente a prossecu9ao na luta por urn sistema
juridico a servigo do homem, da igualdade.

4.9. A Constitui<;;ao Europeia de 2003: Constituic;:ao sem


Estado?

a Tratado de Maastricht, de 7 de fevereiro de 1992, instituiu a Dniao Euro


peia, fixando-se, inclusive, padrao monetario tinico para todos os Estados-Partes:
o euro.
Todavia, 0 mais significativo fate e a entrada em vigor da Constitui9ao
Europeia de 2003 que se dara a partir da aprova~ao do texto pelos diversos pai
ses mediante consulta plebiscitthia.
Cuida saber-se agora se a Dniao Europeia, que busca a sua definitiva orga
niza9ao em urn texto constitucionaI, sera novo Estado formado a partir da apro
vagao do texto mediante plebiscito, ou se, diferentemente, a despeito da existen
37

58

Cf. Sistema de Valores en la Constituci6n, p. 129.

Curso de Direito Gonstitucional

cia de urn texto constitucional conformador da atuagao das nag6es europeias,


conservaram elas a soberania, 0 que importaria conduir sabre a existencia de
uma constituigao sem Estado.
Gomes Canotilho admite que "as dominios abrangidos pelo Tratado da
Uni8.o (Tratado de Maastricht) tocam no cerne daquilo que os autores alemaes
chamam Staatlichkeit ('estatalidade', 'soberania 88tata1', 'raiz au essEmcia do
Estado'). E 0 caso da politica externa, da defesa, da cidadania europeia, da inves
tiga<;ao, do desenvolvimento tecno16gico, e, sobretudo, da politica monetaria, da
moeda unica e do banco central europeu. 0 'exercicio em comum da soberania'
em dominios tao estruturalmente 'estatais' e tao radicalmente ligados as deci
soes politicas democraticamente legitimadas seria 'inconstitucional' se as pr6
prias constituic;6es nacionais nao autorizassem expressis verbis a Dniao
Europeia" .:JB
Logo, as ideias do constitucionalista portugues reconduzem as mais insti
gantes questoes acerca da Thoria da Interconstitucionalidade.
A Teoria da Interconstitucionalidade se prop6e ao estudo das relag6es entre
as diversas constituig6es que subsistem dentro de urn mesmo espago politico,
diante da ocorrencia, de fato, de convergencias, concorrencias, justaposig6es e
conflitos de varias ordens entre as divers as realidades constitucionais, como se
da, par exemplo, nos Estados federais, desde que admitem a exercicio de poder
constituinte decorrente pelos legisladores estaduais.:J9
Seria, por conseguinte, de natureza federativa a Constituigao Europeia de

20037
Embora nao se possa recusar a possibilidade de a Dniao Europeia constituir
se, num futuro pr6ximo, em Estado federal,40 principalmente pela instituigao do
Parlamento Europeu, da cidadania europeia e do padrao monetario unico, ainda
nao e 0 momenta de conduir ter havido opgao pela fornla estatal federativa, por
quanta nao e a DnLao, mas sim as Estados nacionais que ainda comparecem para
legitimar 0 'I'ratado de Maastricht e sao eles tambem que autorizarao a vigencia
interna da Constituigao Europeia de 2003.
Entretanto, como Estado e processo, tudo leva a crer na consolidagao do
modelo federal nos dominios do Velho Continente, mesmo diante da ausen
cia de identidade linguistica, cultural, antropol6gica, a que, de mais a mais,
pode tao-s6 conduzir a existencia de urn Estado federal composto de diver
sas nag6es. 41 Contudo, ate que sobrevenha a renuncia a soberania por parte

38
39
40

41

Cf. Direito Constitucional e Teoria da Constitui<;ao, p. 210.


Idem, p. 1.407.
.
Lembre-se que as ex-col6nias mglesas na America do Norte nao renunciaram a sua soberama
tao logo apos a Independencia de 1776, tanto que inicialmente criaram uma Confedera<;,ao, cnio
malogro fora responsavel pela engenhosa constru<;ao do Texto de 1787.
Nagao e conceito sociologico, e nao juridico. Nao pode haver, por outro lado, confusao entre os
conceitos de Estado e Nagao, desde que a primeiro e uma sociedade, enquanto 0 segundo e
uma comunidade. Dalmo Dallari explica que "( ... ) 0 Estado e uma sodedade e a Nagao uma co
munidade, havendo, portanto, uma diferenga essencial entre ambos, nao se podendo dizer, com

59

Manoel Jorge e Silva Neto

dos Estados europeus, estamos, convictamente, frente a uma Constituigao sem


Estado.

propriedade, que a Estado e uma Naqao au que e urn produto da evolw;;ao desta. ParOl obter
maior integraq30 de seu pava, e assim reduzir as <;:ausas de conflito, os Estados procurOlm criar
UIDOl imagem nadonal, simb6lica e de efeitos emocionais, a tim de que as componentes dOl
sociedade politica se sintam mais solidarios" (Ct. Elementos de Theria Geral do Estado, p. 137).

60

Capitulo 5

Hist6rico das Constituig6es Brasileiras

5.1. Razao do Tratamento Especifico do Tema


Apos enunciados os fatos mais marcantes da hist6ria do constitucionalismo,
momento de examinar as principais caracteristicas das Constitui
<;6e5 brasileiras, expandor alE~m disso, os fatDs hist6ricos de releva e subjacentes
aD instante genetico da construgao dos modelos constitucionais em nosso Pais.
Conquanto evidencie aspecto lugubre da hist6ria da civilizagao humana,
adverte Menendez y Pelayo: "Pavo que naD sabe a sua hist6ria e pavo conctena
do a irrevogavel morte; pode produzir brilhantes personalidades isoladas, mani
festagoes de paixao, de engenho, ate de genia, mas SeIaO relampagos que evi
denciarao ainda mais 0 negror da sua 00it8. "1
Serve a advertencia como justificativa do Capitulo, mais ainda em se tratan
do de trabalho vinculado ao estudo da constituigao, cujas rerniss6es as experi m
cias anteriores desernpenham 0 importante papel de informar a respeito da evo
luc;ao politico-constitucional brasileira.
Desse modo, dedicaremos urn item especifico para cada Constituigao brasi
leira, a excegao da atual, visto que a analise detida de seu articulado nao se trata
de objeto de uma Teoria da Constituigao.

e chegado 0

5.2. A Constituir;:ao Imperial de 1824


Urn acontecimento da mais alta import m cia para a hist6ria brasileira
incluindo-se, nesse contexto, as repercuss6es de ordem politica - foi a vinda da
Familia Real Portuguesa para 0 Brasil em 1808, em conseqiiencia da ocupac;ao de
Portugal pelas tropas napole6nicas comandadas pelo General Junot. 2

1
2

Cf. De los origenes del criticismo y del excepticismo, in: Obras Completas, lX, p. 132.
Napoleao decretara 0 bloqueio continental a. Inglaterra como rea<;:ao ao bloqueio maritimo ingles.
Portugal, na epoca, encontrava-se visceralmente dependente da lnglaterra, inclusive atraves de
divers os tratados de natureza comerciaL Em outubro de 1807, conquanto a tentativa de D. Joao
VI de se manter equidistante do conflito anglo-frances, Portugal assinou com a Inglaterra a de
nominada Convenqao Secreta, que estipulava 0 seguinte: a) transferencia da sede da Monarquia
portuguesa para 0 Brasil; b) entrega da esquadra portuguesa a Inglaterra; c) a llha da Madeira
serviria como ponto de comb ate apos a OCUpattaO da peninsula iberica pel os franceses; dl a
IngLaterra teria direito a urn porto livre, preferencialmente na ilha de Santa Catarina; e) assina
tura de novas tratados comerciais, assim que a Estado portugues se estabelecesse no BrasH (ct.
Francisco Alencar, Lucia Carpi & Marcos Venicio Ribeiro, Hist6ria da Sociedade Brasileira, p. 91).

61

Manoel Jorge e Silva Neto

Acompanhada de comitiva de cerca de quinze mil pessoas, dentre clerigos,


nobres e funcionarios do Reino, a sua chegada ao Brasil pode ter side a causa
mais eficiente para 0 processo de desligamento da Metropole portuguesa.
A colonia brasileira, ja alterado 0 seu status para Reino Unido a Portugal e
Algarves,3 experimentou grande desenvolvimento com a chegada da comitiva,
bastando indicar como exemplo 0 fate de que na bagagem real veio a primeira
tipografia que se instalou no Pais, ensejando a publicagao do periodico oficial
"Gazeta do Rio de Janeiro", a partir de 10 de setembro de 1808. Ainda nesse ano
foi fundado 0 Banco do Brasil e criados diversos estabelecimentos de ensino,
como a Escola Medico-Cirurgica da Bahia e a Academia da Marinha.
Superado 0 periodo de beligerancia na Europa, retornou a Familia Real ao
territ6rio portugues, encontrando-o sob 0 dominio do exercito da Inglaterra.
Em 1820, com a Revolugao do Porto, exigiram os nobres portugueses 0 retor
no de D. Joao VI, que permanecera no Brasil. Ao sair do Pais, deixou em seu lugar,
como Principe Regente, D. Pedro I, que, a 09 de janeiro de 1822, desobedecendo
idEmtica ordem promanada da Corte, atendendo a abaixo-assinado da populagao
do Rio de Janeiro, respondeu: "Como e para 0 bern de todos e felicidade geral da
Nagao, estou pronto; dig a ao povo que fico." 0 Dia do Fico - designagao hist6ri
ca da data - fortaleceu enormemente 0 movimento emancipador que culminaria
na Independencia do Brasil.
Assim, declarada a Independencia do Brasil a 07 de setembro de 1822, tra
tava-se naquele momenta de se iniciar 0 processo de consolidagao da soberania
brasileira, 0 que, dentre outras providencias, reclamava a imediata convocagao
de assembleia constituinte, efetivamente ocorrida em 1823. Todavia, em virtude
de os designios do Monarca nao terem side atendidos pelos legisladores consti
tuintes, foi ela dissolvida, no mesmo ano, determinando a outorga da Carta
Imperial, a 25 de margo de 1824.
Observa-se, no plano juridico-constitucional, a afinnagao da indigitada
independencia logo no art. 1Q da Constituigao Imperial de 1824: "0 Imperio do
Brasil e a associagao Politica de todos os Cidadaos brazileiros. Elles formam uma
Nagao livre, e independente, que nao admitte com qualquer outra lago algum de
uniao, ou federagao, que se oponha a sua Independencia."
o Estado Imperial, por sua vez, nao fugiu a tendencia entao predominante
nas formas de governo monarquicos quanta a. vinculagao a determinado segmen
to religioso, ao ponto de 0 art. 5Q asseverar que "a Religiao Catholic a Apostolica
Romana continuara. a ser a Religic10 do Imperio. Todas as outras Religi6es serao
permittidas com seu culto domestico, ou particular em casas para isso destina
das, sem f6rma alguma exterior de templo", enquanto 0 art. 103 determinava

62

"A presenga da Corte no Rio de Janeiro criou em todo a Brasil, entre as classes proprietanas e as
camadas urbanas, uma 'ideia de Imperio, au seja, urn esbogo de sentimento de nacionalidade.
Os propnetanos rurais comegaram a perceber que a Brasil ia alem das suas terras. E que as seus
int.eresses eram as mesmos de outros senhores escravocratas. A Corte, como centro catalizador,
1a acabando com a dispersao" (cf. Francisco Alencar et alii, op. cit., p. 96).

.......--

Curso de Direito Constitucional

como obrigatorio 0 juramenta de fidelidade a Religiao Cat6lica: "0 Imperador


antes de ser acclamado prestara nas maos do Presidente do Senado, reunidas as
duas Camaras, a seguinte Juramenta - Jura manter a ReligHio Catholica
Apostolica Romana (... )".
E mesma durante 0 II Reinado, ainda que sob a marca da habilidade pOliti
ca de D. Pedro II, alem de a Constitui\,ao de 1824 ter impedido que toda e qual
quer liturgia DaD catolico-apost6lico-romana fosse realizada em local cujo exte
rior assumisse a forma de templa, entendia-se - embora a Constitui<;:ao nada dis
pusesse a respeito - que 0 culto protestante tinha de ser dirigido em lingua
estrangeira. 4
Mas a grande novidade da Carta de 1824 - e, convictamente, 0 seu tra90
mais caracteristico - foi a quadriparti9ao das fun90es do Estado: Poder Legis~
lativo, Poder Executivo, Poder Judicial e Poder Moderador.
Com evidEmcia, nao seria a hip6tese de eversao da Teoria de Montesquieu,
mas sim verdadeiro recurso ao pensamento iluminista para adequa-Io ao
Absolutismo Monarquico, razao por que, sem receio, pode-se concluir que D.
Pedro I praticou, durante seu reinado, 0 Despotismo Esclarecido.
Dentre todas as fun90es do Estado monarquico, aquela que mais prerroga
tivas incorporou foi 0 Poder Moderador. Reputado como" a chave de toda a orga
niza9ao politica" (art. 98) e concedido, de modo exclusivo, ao Imperador, tinha
por proposito manter a independencia, equilibrio e harmonia entre as fun90es
estatais, cabendo-Ihe, dentre outras atribui9oes, nomear Senadores (art. 101, I);
dissolver a Camara dos Deputados (art. 101, V) e suspender magistrados (art.
101, VlI).
Como consequencia das suas ilimitadas prerrogativas, reconhecem Paulo
Bonavides e Paes de Andrade que "0 Poder Moderador da Carta do Imperio e lite
ralmente a constitucionalizaqao do absolutismo, se isto fora possivel".5
Sobremais, como reflexo da Teoria da Origem Divina Sobrenatural do Poder,
o Monarca brasileiro nao pode ria ser responsabilizado pelos seus atos. Di-Io 0 art.
99: "A pessoa do Imperador e inviolavel, e Sagrada: Elle nao esta sujeito a res
ponsabilidade alguma". Nesse sentido, pode-se deduzir que a fase do Abso
lutismo Monarquico configura 0 primeiro periodo da evolu9ao hist6rica da res
ponsabilidade do Estado, assim compreendidos: 12 periodo - irresponsabilidade
total do Estado ("the king can do no wrong", ou, em portugues, "0 rei nada faz
de errado"); 2Q periodo - responsabilidade com culpa; 3Q periodo - responsabili
dade sem culpa.
Alem de exercer 0 Poder Moderador, 0 Monarca igualmente assumiu a
Chefia do Poder Executivo, conforme preconizavam os arts. 102/104.
Outrossim, sendo certo que 0 Despotismo Esclarecido se materializou na
tentativa de divers os representantes da monarquia no sentido da adequa9ao dos

4
5

Cf. David Gueiros Vieira, 0 Protestantismo, a Ma<;onaria e a Questao Religiosa no Brasil, p. 123
Cf Historia Constltucional do Brasil, p. 96

63

Manoel Jorge e Silva Neto

ideais iluministas ao Absolutismo, cumpre registrar que D. Pedro I, de forma


semelhante, buscou adaptar a seu governo a circunstancia, mediante, inclusive,
a previsao de direitos individuais, consoante a redagao do art. 179.
Muito embora nao relacionado precisamente as prerrogativas do Poder
Moderador, cumpre assinalar que a Constituigao Imperial possui caracteristica
singular no contexto dos sistemas constitucionais brasileiros: a sua semi-rigidez.
Significa afirmar, de outro modo: a Carta de 1824 contava com dispositivos cons~
titucionais cuja reforma somente se apresentaria viavel atraves de procedimento
mais solene e dificil que 0 referente as leis ordinarias; todavia, determinados
temas poderiam ser alterados sem a solenidade requerida para as demais. E 0
que se enxerga diante da literaJidade do art. 178, segundo 0 qual He s6 constitu
cional a que diz respeito aos limites, e atribuig6es respectivas dos Poderes Po
liticos, e aos Direitos Politicos, e individuaes dos Cidadaos. Tudo, 0 que nao e
Constitucional, pade ser alterado sem as formalidades referidas, pelas
Legislaturas ordinarias" .
Destarte, convivia-se, a epoca, com 0 que Carl Schmitt denominava de cons
tituigao em sentido material e formal. 6
Em face da insustentabilidade do seu governo, D. Pedro I abdicou do trono
em 1831, e, diante da menoridade do seu sucessor, D. Pedro II, 0 Brasil foi admi
nistrado par uma Regencia Provisaria, que governou ate 17 de junho de 1831.
Nela estavam representados os moderados atraves do Senador Nicolau de
Campos Vergueiro e do Brigadeiro Francisco de Lima e Silva, os caramurus, na
pessoa do Marques de Caravelas. Posteriormente foi eleita a Regencia Trina
Permanente.
Com 0 Ato AdicionaJ (Lei nO 16, de 12 de agosto de 1834), foi aberto 0 prece
dente para a descentraliza,ao politica e para 0 federalismo. A Lei nO 16, de 1834
promoveu mudangas no contexto da representag8..o parlamentar no ambito das
provincias, aumentando 0 numero de membros, fixando tais corpos legislativos
como obrigatoriamente intermediarios entre 0 cidadao e os governos provinciais
e estabelecendo identico procedimento eleitoral previsto na Constituigao para a
elei,ao da Assembleia Gera!.
Durante 0 periodo do Segundo Reinado, 0 Brasil experimentou tranquilida
de institucional, pelo menos ate enquanto as interesses das classes abastadas
que davam suporte politico ao Imperio nao foram grandemente contrariados, 0
que, sem duvida, ocorreu com a Aboligao da Escravatura, a 13 de maio de 1888
o estopim para a conflagragao republicana.

5.3. A Constituic;:ao Republicana de 1891


Par se conshtuir em causa para alguma confusao, e necessaria esclarecer
que mio fora a Constituigao de 24 de fevereiro de 1891 a que inaugurou a forma
6

A classificac;ao de constituic;ao material e formal foi objeto de analise no Capitulo 3 (subitem


3.2.2), assim como 0 conceito de semi-rigidez constitucional (subitem 3.3).

64

Curso de Direito Constitucional

de governo republicano no Brasil, mas, com efeito, 0 Decreta n Q 01, de 15 de


novembro de 1889, cujos arts. lQ e 2Q DaD apenas consagraram a Republica, mas
tambem a forma de Estado federaJ.7
Modificado 0 nome da sociedade politica brasileira para "Estados Unides do
Brazil", constituido por uniaQ indissoluvel das antigas provincias, 0 Estado repu
blicano trowm significativas alterac;:oes no nOSSQ cenaria constitucional.
A primeira delas e das mais relevantes concerne a adog3o do federalismo,
com inspirac;:8.o na Constituigao norte~americana de Filadelfia de 1791, sendo
certo concluir que 0 ideal federalista toi causa mais eficiente para a modificac;:8.o
do sistema constitucional anterior do que propriamente 0 principio republicano.
Caracterizado 0 federalismo pela indispensavel autonomia a ser outorgada
aos Estados, 0 art. 6Q da Constituir;ao de 1891 assegura 0 principio da nao-inter
ven9aO, impedindo, portanto, a aleat6ria interferencia do Governo Federal nas
questoes peculiares dos Estados, exceto para repelir invasao estrangeira OU de
uma unidade em outra; manter a forma republicana federativa; restabelecer a
ordem e a tranqiiilidade e assegurar a execu9ao das leis e decis6es judiciais.
o sistema de governo foi alterado para 0 presidencialismo, com elei98.0 do
Presidente pela via direta para 0 exercicio de mandato de quatro anos, vedada a
reeleiyao (art. 43).
Como corolario do principio repubhcano, 0 Texto Constitucional consagrou a
responsabilizac;ao do Presidente da Republica, com a emissao de juizo de proces
sabilidade pela Camara dos Deputados e 0 julgamento propriamente dito pelo
Senado; a competemcia para 0 julgamento, no caso dos crimes comuns, foi atri
buida ao Supremo Tribunal Federal (art. 53).
Posicionando-se em campo diametralmente oposto a Constitui960 de 1824,
o Texto republicano passa a reconhecer como direito individual a liberdade reli
giosa, quer ao prescrever que "todos os individuos e confissoes religiosas podem
exercer pUblica e livremente 0 seu culto, associando-se para esse fim e adquirin
do bens, observadas as disposi90es do direito commum"( 3 Q , art. 72), quer aD
acentuar 0 tato de que "nenhum culto ou igreja gozara de subven9ao official, nem
tera rela90es de dependencia ou allian9a com 0 Governo da Uniao, ou 0 dos
Estados" ( 7Q , art. 72).
No conjunto dos direitos assegurados no corpo do art. 72, avulta em impor
tancia a ordem de habeas corpus: "Dar-se-ha 0 habeas corpus sempre que 0 indi
viduo soffrer ou se achar em imminente perigo de soffrer violencia, ou coacr;ao,
por illegalidade, ou abuso de poder."

Art. 1.iJ.. A Na~ao Brazileira adopta como f6rma de governo, sob


regimen representativo, a
Republica Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitue-se, por uniao perpetua
e indissoluvel das suas antigas provincias, em Estados Unidos do Brazil. Art. 2.iJ.. Cada urn das
antigas provincias formarB. urn Estado, e 0 antigo municipio neutro constituira 0 Districto
Federal, continuando a ser a capital da UnLao, emquanto nao se der ex:ecu~ao ao disposto no arti
go seguinte.

65

Manoel Jorge e Silva Neto

A redag<lo do preceptivo conduziu a construgaa da Doutrina Brasileira do


Habeas Corpus. 8
Ao final do seculo XIX e inicio do seculo XX ocorreu 0 fenomeno do constitu~
cionalismo social,9 tornando 0 sistema constitucional republicano de 1891 inade
quado em face da prevalencia do sentido social do direito, ensejando a ruptura e
a promulgagao da Constituigao de 1934, doravante examinada.

5.4. A Constituic;:ao de 1934


Podem ser indicadas importantes alteragoes na Constituigao de 1934.
De logo, nao se deve esquecer que fora esta Constituigao que inaugurou a
insergao dos direitos sociais.
Incontestavel a importELncia da inclusao, pela vez primeira, de normas dis
ciplinadoras da ordem economica e social, e oportuno tecer alguns comentarios
acerca da positivagao das direitos sociais.
Como influxo do que se passara no Mexico e na Alemanha, 0 constituinte
originario brasileiro de 1934 iniciou 0 processo de consolidagao dos direitos
sociais em nivel constitucional, inaugurando tambem a intervengao do Estado no
dominic da economia.
o art. 115 da Constituigao de 1934 acentuava que "a ordem economica deve
ser organizada conforme os principios da justiga e as necessidades da vida
nacional, de modo que possibilite a todos existencia digna. Dentro desses limi
tes e garantida a liberdade economica", ao passe que 0 paragrafo unico previa
que "os poderes publicos verificarao, periodicamente,
padrao de vida nas
v8.rias regi6es do paiz" .
Conquanto 0 cunho socializante impressa ao Texto Constitucional de 1934,
vale apontar que 0 art. 116 estabelecia que somente por motivo de interesse
publico e autorizado em lei e que a Vniao poderia exercer 0 monopolio de deter
minada atividade.
Por outro lado, as diretrizes economicas se encontravam assentadas no art.
117: a) 0 fomento da economia popular; b) desenvolvimento do credito; c) nacio
nalizagao das instituigoes financeiras; d) nacionalizagao das empresas de segura.
Getulio Vargas, receoso do avango, a urn s6 tempo, da Agao Integralista Bra
sileira, liderada por Plinio Salgado, e do Partido Comunista, chefiado por Luis
Carlos Prestes, vern a dissolver a Camara e 0 Senado e a revogar a Constituigao
de 1934. outorgando a Carta Estadonovista de 1937.
Jose Afonso da Silva sintetiza com precisao os seus tragos essenciais: "A
nova Constituigao nao era tao bern estruturada como a primeira. Trouxera con
teudo novo. Mantivera da anterior, porem, os principios formais fundamentais: a
republica, a federagao, a divisao de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciario,

8
9

Ver Capitulo 27 (subitem 27.2).

Ver, a reSpelto, 0 subitem 4.4 do Capitulo anterior.

66

a..,..---.-----------

'1

Curso de Direito Constitucional

independentes e coordenados entre si). 0 presidencialismo, 0 regime representa


tivo. Mas amplioll os poderes da Dniao, enumerados extensamente nos arts. 52 e
69.; enumerou alguns poderes dos Estados e conferiu-lhes os poderes remanes
centes (arts. 79. e 82); dispos sobre os poderes concorrentes entre a Dniao e
Estados (art. 10). Discriminou, com mais rigor, as rendas tributarias entre Uniao,
Estados e Municipios, Dlltorgando a estes base econ6mica em que se assentas
se a autonomia que lhes assegurava. Aumentou as poderes do ExecutivD.
Rompeu com 0 bicameralismo rigido, atribuindo 0 exercicio do Poder LegislativD
apenas a Camara dos Deputados, transformando 0 Senado Federal em 6rgao de
colaboragao desta (arts. 22 e 88 e segs.). Definiu os direitos politicos e 0 sistema
eleitoral, admitindo 0 voto feminino (arts. 108 e segs.). Criou a Justi,a Eleitoral,
como orgao do Poder Judicif>.rio (arts. 63, d, e 82 e segs.). Adotou, ao lado da
representagao politica tradicional, a representagao corporativa de influEmcia fas
cista (art. 23). Instituiu, ao lado do Ministerio Publico e do Tribunal de Contas, os
Conselhos Tecnicos, como orgaos de cooperagao nas atividades governamentais.
Ao lado da classica declaragao de direitos e garantias individuais, inscreveu urn
titulo sobre a Ordem Economica e Social e outro sobre a familia, a educagao e a
cultura, com normas quase todas programaticas,10 sob a influencia da Cons
tituigao alema de Weimar. Regulou os problemas da seguranga nacional e esta
tuiu principios sobre 0 funcionalismo publico (arts. 159 e 172). Fora, enfim, urn
documento de compromisso entre 0 liberalismo e 0 intervencionismo. "11
Tambem de inegavel relevancia tres modificag6es incorporadas ao texto de
1934: a) a clausula de reserva de plenario; b) a agao direta de inconstitucionalida
de interventiva; c) a participagao do Senado no controle de constitucionalidade.
A primeira inovagao estava prevista no art. 179: "So por maioria absoluta de
votos da totalidade dos seus juizes, poderao os tribunaes declarar a inconstitu
cionalidade de lei ou acto do poder publico."
nata-se de modificagao que permanece no sistema constitucional brasileiro
ate os dias atuais, conforme se ve na redagao do art. 97 da Constituigao de 1988.
A agao direta interventiva encontrava-se disciplinada no art. 12, 22, deter
minando-se que a intervenr;ao somente se efetivaria depois de a Corte Suprema
(nome que se deu ao Supremo nibunal Federal na epoca) se pronunciar, apos
provocagao do Procurador-Geral da Republica.
Ja a base constitucional da participagao do Senado no controle de constitu
cionalidade era 0 art. 91. IV; ao fixar que competia a Casa Legislativa "suspender
a exeeugao, no todo ou em parte, de qualquer lei ou acto, deliberagao ou regula~
mento, quando hajam side declarados inconstitucionais pelo Poder Judiciario".
A disting8.o quanto ao modele atual de participagao do Senado no controle
de constitucionalidade reside no fato de que, naquela epoca, permitia-se a
Camara Alta que deliberasse sobre a suspensao de lei ou ato normativo quando

10
11

No que concerne it natureza, defini<;:ao e efeitos das normas programaticas, examinar a Capitulo
7 (subitem 7.5).
Cf. Curso de Direlto Constitucional Positivo, p. 83.

67

Manoel Jorge e Silva Neto

declarados inconstitucionais pelo Fader Judiciario, ou seja, toda e qualquer ded


sao de autoridade judidaria poderia ensejar 0 ato suspensivo, ao passe que a
atual reda9ao do art. 52, X, da Constitui9ao de 1988, viabiliza 0 exercicio da com
petmcia via resolugao co-participativa exclusivamente para hip6teses de decla
ragao de inconstitucionalidade por decisao definitiva prolatada pelo Supremo
Tribunal Federal.
A respeito do Senado, e de se destacar tambem 0 fate de ter side reputado
como "coordenador dos poderes" (art. 88) e guarda da Constitui9ao (art. 91, II/IV).
E, por tim, conquanto tenha sido promulgada a Constitui9ao de 1934 - e nao
outorgada -, cumpre esclarecer que uma caracteristica desaprova a legitimidade
de qualquer regime democratico: a negativa da participag8.o das mulheres no
processo politico.
Com evidmcia, somente se admitia a participag8.o politica das mulheres
que exercessem fungao publica remunerada e ainda assim sob as sangoes e res
salvas impostas por lei ordinaria (art. 109)

5.5. A Constitui9ao de 1937


A Constitui9ao Estadonovista de 1937 toi marcada pela etetiva centraliza9ao
do poder politico em maos do Presidente da Republica, fato, alias, bastante habi~
tual a epoca e verdadeiro apanagio dos sistemas constitucionais outorgados, e,
consequentemente, antidemocraticos.
Basta 0 exame das prerrogativas conferidas ao Chefe de Estado e de Governo
pelo art. 75 para se concluir quae centralizado se encontrava 0 poder politico, nota
damente quando se lhe permitia a dissolug8o da Camara dos Deputados, alem da
possibilidade de adiar ou prorrogar as sess6es do Parlamento (art. 75, bee).
No tocante a responsabilidade do Presidente da Republica, salta aos olhos
urn dado interessante desta Constituigao: muito embora viavel a responsabiliza
g8.0, conforme previa 0 art. 85 - coincidentemente 0 mesmo artigo que dispoe
acerca das infragoes politico-funcionais do Chefe do Executivo na Constituigao
de 1988 -, na pratica nao se poderia acenar como plausivel a sua condenag8.o,
simples mente porque a competencia para julga-Io, nos termos do art. 86, caput,
era do Conselho Federal, com nada menos do que dez membros indicados pela
Presidente, a teor do art. 50, c/c art. 75, d.
Retor9ando a compostura totalitaria da Constitui9ao de 1937, nota-se 0 dis
positivo que vedava a discussao, no ambito da Camara dos Deputados, de mate
ria estranha aquela indicada pelo Presidente para que fosse apreciada durante 0
periodo da prorrogag8.o ou nas sess6es extraordinarias ( 12 , art. 39), impedindo
se, nessa linha de compreensao, viesse a ser incluida em pauta, ao alvedrio da
casa legislativa, tema a ser debatido ao longo da convocagao extraordinaria.
Consolidando, enfim, 0 processo de adensamento do poder do Presidente da
Republica, 0 paragrafo unico do art. 166, ao regular 0 decreto de estado de emer
gencia e de guerra, subtraiu do Parlamento a competmcia para examina-Ios au
6B

....

---"""'!------------_._-.
-

.~

....
Curso de Direito Constitucional

suspende-Ios, tornando, demais dis SO, defeso a sua analise pelo Poder Judiciario
(art. 170).
Por issa que se pade conduir que a divisao das fungoes do Estado fixada nos
arts. 73 e 75, b, se concretizou de fanna apenas aparente.
Gutra questao que deve ser examinada e 0 problema da vigencia da Cons
tituigiio de 1937, pais, com efeito, a art. 187 declarava que "esta Constituigiio
entraI<l em vigor na sua data e sera submetida ao plebiscito nacional na forma
regulada em decreta do Presidente da Republica".
Sucede que tal plebiscita jamais veio a ser realizado, 0 que induz a ideia de
nao-vigencia formal da Constituig8.o de 1937, vista que 0 ato que autorizaria a
sua entrada em vigor naD foi realizado pelo Residente da Republica.
Com 0 final da II Guerra Mundial, em 1945, 0 clamor se dirigiu ao restabele
cimento dos principios democraticos, inclusive como reagao ao nazi-fascismo
responsavel pela deflagragiio do eonfronto belieo.
Paz e democracia eram as palavras de ordem, razao suficiente para fazer
com que Getulio Vargas enviasse ao Congresso a Lei Constitucional nQ 09, que,
dentre outras alteragoes ocasionadas a Constituigao de 1937, encontra-se a rela
tiva ao art. 77, consagrando a eleigao direta para Presidente da Republica, e a Lei
Constitucional nQ 15, dispondo sobre a eleigao da Assembleia Constituinte, que,
a 18 de setembro, promulgou a Constituigiio de 1946.

5.6. A Constituigao de 1946


Como acentuado no subitem anterior, nao se admitiria, naquele momento
hist6rico, qualquer distanciamento dos principios libertarios e democraticos sub
sequentes ao termino da conflagragao mundial.
Constituigao republicana, federativa e democratica, buscou a legitimagao
do poder politico no segmento popular.
Fortaleceu 0 principio federativo, maxime em virtude do seu enfraquecimen
to ocorrido durante 0 periodo do Estado Novo.
a movimento municipalista foi prestigiado como nenhuma outra Constitui
gao brasileira ate hoje 0 fez, ja que, conforme a observagao percuciente de Alio
mar Baleeiro, "no correr do tempo, a Republica sacrificou muito os municipios,
nao s6 lhes restringindo a autonomia, cada vez mais ameagada pelos estados,
senao tambem desfavorecendo-os na discriminagao das rendas publicas" .12
Ao persistir na consecugao de sociedade politica democratica, 0 constituin
te originario alterou substancialmente 0 contexto das fungoes do Estado, mais
ainda em face da agigantamento do Poder Executivo com todas as consequm
cias nocivas ao ideal pluralista.

12

Apud Celse Ribeiro Bastes, Curso de Direite Censtitucional, p. 133, nota de rodape n Q 2.

69

.....

Manoel Jorge e Silva Neto

Assim, 0 Presidente da Republica pas sou a ser eleito pela via direta, para
mandato de cinco anos, com correspondente eleic;ao do Vice-Presidente, que, a
praposito, acumulava as fungoes de Presidente do Senado.
Relativamente ao Poder Legislativo, U( ... ) restauraram-se-lhes as prerrogati
vas perdidas. Da-se-Ihe novamente a forma bicameral, que havia perdido em
1934, pelo advento au pela criac;ao de urn Conselho Federal que eliminara 0 Se
nado em 1937, trocando-o por uma Comissao. Implanta-se, portanto, urn bieame
ralismo igual, onde tanto a Camara quanta 0 Senado tinham iguais poderes" .13
No que se refere a fungao judicial, garante-se ao cidadao 0 amplo acesso aos
tribunais, porquanto 0 4Q do art. 141 prescreve que "a lei nao podeni excluir da
apreciac;ao do Poder Judiciario qualquer lesao de direito individual", instalando,
no ambito constitucional, 0 principio do direito de ac;ao, da inafastabilidade do
contrale judicial au do acesso ao Judiciario. Se bern que 0 seu contorno origina
rio esteja atrelado ao direito individual, afastada, dessa forma, a proteyao dos
interesses coletivos ou mesmo 0 controle judicial dos atos de governo, nao ha
como se recusar 0 beneficio causado pela incorporac;ao do preceito no rol dos
direitos individuais.
Em consonancia com 0 principia do direito de ac;ao, 0 35 do art. 141 asse
gura que 0 poder publico, de aeordo com 0 disposto em lei, concedera assist m
cia judiciaria aos necessitados. Deveras, converter-se-ia em ins6hto instrumento
de ret6rica afirmar, com pompa, que garantido estaria 0 aeesso ao Judiciario,
quando, des de os tempos mais remotos, sabe-se que a barreira economica e cir
cunstancia a impedi-Io absolutamente.
Fai tambem na Canstltui<;aa de 1946 que a Justi<;a da Trabalha fai incluida
no contexto do Poder Judiciario brasileiro. Mas, nao se confunda: a Constituic;ao
de 1934 a criou, enquanto a de 1946 the conferiu carater jurisdicional.
No Titulo V, a Constituic;ao de 1946 retoma a expressao "Ordem Economica
e Social", que antes. no Texto de 1937, fora substituida por "Ordem Economica".
Hefere expressamente a necessidade de conciliar a liberdade de iniciativa
com a valorizayao do trabalho humano (art. 145), fixando a base constitucional
para a intervenc;ao do Estado no dominio economico no art. 146, que admite 0 pro
cedimento interventivo ou monopolizador, desde que autorizado por lei especial.
Mas, indiscutivelmente, 0 dispositivo mais caracteristico do Texto Constitu
cional de 1946 toi a repressao ao abuso do poder economico, cuja redac;ao do art.
148 - repetido nas Constituic;oes que se the seguiram - tornou-se urn referendal
daquele sistema constitucional.

5.7. A ConstituigflO de 1967


As conclusoes extratadas por Manoel de Oliveira Franco Sobrinho indicam
as circunstancias politicas que caracterizaram 0 momento antecedente a outor

13

Cf. Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito ConstitucionaL p. 134.

I
J

70

-----------

",.,..

Curso de Direito Constitucional

ga da Carta de 1967: "Em 1961 0 Brasil adquirira exaustao emocionaJ, estava


sofrido e desencantado com as liderangas partidarias. A politica interna carrega
va-se de eletricidade. Rumos nao havia para a seguranga do pais ameagado pela
divisao progressiva das forgas de facgao. Com 0 epilogo da renunda, as constan
tes justificados vetos militares, 0 Congresso, como rnedida urgente de salvagao,
se empavonou com a reforma parlamentarista. Sequer olhou para a realidade da
nagao em transe moral. Barganhou, para que se permitisse a posse do Vice
Presidente em troca de urn Presidente aprisionado pela emenda constitucional.
Em politica tambern e precise nao esquecer a oIdem fisica das eoisas. As estru
turas nao estavam preparadas para urn regime que urgia ser ultrapolitizado.
Transformar urn regime e responsabilidade do povo e nao de governo. Foi a que
se observou no episodio de agosto de 1962: uma massa enorme de congressistas
aceitando 0 parlamentarismo como medida de salvagao naciona1 contra uma pos
sivel guerra civil. Nao houve, dentro do processo democnitico, a necessaria con
sulta popular. Mas houve excesso no poder, de eleigao ou representagao. a poder
constituido transfigurou-se em poder constituinte. Jamais, em tempo algum, Ato
Adicional serviu para mudar estrutura organica natural do Estado. Ele e adicio
nal na forma, essencia e conteudo. Amplia normas de organizagao politica, for
maliza poderes novos de administragao, reformu1a a sistematica dos principios.
Nunca, porem, se exagera a S1 proprio, revolucionando as instituigoes ou impon
do unilateralmente imperativo diferente de ordem constitucional. Desintegra-se,
no sentido politico, a unidade do poder presidencial. Nunca seria possivel par1a
mentarizar-se a Constituigao de 18 de setembro de 1946. As formas de governo
sao inerentes ao corpo e ao espirito das constitui<;:oes (... )".14
Encontrava-se 0 Pais, nos meados da decada de 60, completamente amerce
de qualquer intemperie politica, razao por que 0 Go]pe Militar oconido a 31 de
margo de 1964 apenas veio certificar a fragilidade das instituigoes nacionais.
De sorte a legitimar 0 movimento revolucionario, foi editado 0 Ate Institucio
nal nQ 01, estabelecendo, dentre outras modificag6es de cunho autoritario: e1ei<;:ao
indireta para Presidente e Vice-Presidente da Republica (art. 2 Q ), possibilidade de
suspensao dos direitos politicos por dez anos, com a cassa<;:ao de mandatos eleti
vos (art, 10) e inviabilidade do controle judicial dos atos do governo militar.
E importante ressaltar que fora por via de distinto Ato Institucional, 0 de Ull
02, que, por definitivo, se fez ruir todo 0 sistema constitucional anterior, quando,
no art. 33, foi determinada a vigencia do referido Ato em face da Constitui<;:ao de
1946.
Em dezembro de 1966, 0 Presidente Castelo Branco enviou ao Congresso
Nacionalo projeto da nova Constituigao do Brasil, porquanto a Constitui<;:ao de
1946, a par de ter sido destro<;:ada pelo Ato Institucional n Q 02, a numero exces
sivo de emendas a desfigurara por completo.

14

Cf. Hist6ria Breve do Constitucionalismo no Brasil, p. 57.

71

Manoel Jorge e Silva Neto

A Constitui<;ao de 1967, outorgada a 24 de janeiro, procurou - como nao


poderia deixar de ser - a fortalecimento do Poder Executivo, sobretudo para lhe
fornecer mecanismo mais expedito de elabora<;ao legislativa, tornando a fun<;ao
do Congresso Nacional secundaria no contexto do processo legislativo brasileiro.
No tocante as materias urgentes, portanto, possibilitou a expedi<;ao dos decre
tos-leis. 0 art. 58 previa que tais especies normativas teriam 0 campo material
vinculado a seguran<;a nacional e finanr;as publicas.
o processo legislativo inerente aos decretos-leis bern revela a sua compos
tura autoritaria. Com efeito, se, no prazo de 60 dias da sua edi<;ao, nao fosse exa
minado pelo Congresso Nacional, considerava-se aprovado por decurso de prazo,
E preciso esdarecer que a Constituir;ao de 1988 nao mais admite a edi<;ao
de decretos-leis pelo Presidente da Republica. No entanto, todos aqueles expe
didos ate 4 de outubro de 1988 e nao colidam com a Constituigao continuam
aptos a disciplinar acerca do tema de que tratam; podem, assim, sec objeto de
recepgao constitucional.
A Constituigao mitigou a principio da indelegabilidade das fungoes estatais,
notadamente porque permitiu a delegagao de poderes interna corporis.
Como produto do Golpe Militar de 1964, 0 Texto Constitucional sob exame
trouxe consigo as dispositivos relacionados a seguranga nacional, tanto que a
art. 9Q afirmava a responsabilidade de todas as pessoas, naturais au juridicas,
pela preservagao da seguranga do Pais.
Por outro lado, no tocante ao controle de constitucionalidade, a Carta de
1967 indicou prerrogativa ao Procurador-Geral da RepUblica para promover
representagao de inconstitucionalidade perante 0 Supremo 'fiibunal Federal para
retirar lei ou ate normativo em colisao com os dispositivos constitucionais, incor
porando a inovagao trazida pela EC nO 16, de 26 de novembro de 1965, consoan
te descreve 0 art. 114, I, 1, da Constituigao de 1967: "Compete ao Supremo Tri
bunal Federal: 1- processar e jugar originariamente: a - (... ); 1- a representagao
do Procurador-Geral da Republica, por inconstitucionalidade de lei ou ato norma
tivo federal ou estadual" .

5.8. A Constituic;:ii.o de 1969


Mesmo diante de sistema constitucional centralizador, cuja tentativa era
fortalecer a posigao do Chefe do Poder Executivo federal como forma de efetivar
os propositos do golpe de 1964, a Constituigao de 1967 nao conseguiu sobreviver
por muito tempo.
E isso porque, a 13 de dezembro de 1968, foi editado 0 Ato Institucional n Q
05 (AI 5), que municiou 0 Presidente da Republica com a especie normativa mais
autoritaria que se tern noticia em nossa historia, como ja expusemos no item 4.9.
Rapido exame do ordenamento do AI 5 da a clara impressao dos supremos
poderes conferidos ao Presidente da Republica: decretar a recesso do Con
gresso Nacional, de qualquer Assembleia Legislativa ou Camara de Vereadores
(art. 2Q ); intervir em Estados ou Municipios, mesmo sem previsao constitucio~
72

Curso de Direito Constitucional

nal (art. 3Q ); suspender os direitos politicos de qualquer cidadao (art. 4 0 ); decre


tar, apos investigaq8.o, 0 confisco de bens de todos que tenham enriquecido ili
citamente (art. 80).
Demais disso, foi 8llspensa a ordem de habeas corpus (art. 10) e proibida a
apreciac;ao judicial de qualquer ato atinente ao governo militar (art. 11).

73

rt1I

Capitulo 6
Interpretagao da Norma Constitucional

6.1. Introduc;:ao
E, sem duvida, envolver-se em campo de extremas dificuldades a tentativa
de interpretar a norma juridica.
Condi<;oes intrinsecamente associadas a pessoa do interprete enformam a
trabalho interpretativo, considerandose que fatores de ardem ideol6gica, cultural
ou ate meSilla pessoal influenciarn, de modo decisivQ, a postura assumida pelo
cientista do direito meSilla porque, como destaca Ortega y Gasset "eu SOU: eu e
ffiinha circunstancia" - a indicar 0 fil6sofo fundador da doutrina perspectivista
que todo conhecimento, meSIDa senda radonal, encontra-se enraizado na vida.1
Karl Mannheim, corn muita propriedade, informa que "todo 0 conhecimento
5e orienta para alguffi objeto e seu metodo se acha influenciado pela natureza do
objeto que estuda. Mas 0 modo de enfocar 0 objeto que se trata de conhecer,
depende tambem da natureza da pessoa que conhece" ,2 assinalando, ainda, que,
"( ... ) 0 carater especifico e a situagao vital do sUjeito exercem influencia sobre
suas opini6es, percepg6es e interpretac;6es".3
Recasens Siches agrega novos fundamentos para registrar a importancia
da pessoa que interpreta para 0 processo de interpretagao em si, aduzindo que
"( ... ) nao podem confundir-se as objetos ideais com os atos psiquicos que os
pensam, pois estes, os atos que os apreendem, constituem realidades tempo
rais, processos concretos do pensamento, distintos e individualizados em
cada sujeito e a cada vez, com existEmcia propria em cada caso, enquanto a
ideia e a mesma e idEmtica para todas as mentes e para todas as vezes que a
concebam" .4
A interpretagao e urn plano preconcebido de agao do homem tendente a
modificar a realidade circundante atraves do pensamento, que constitui-se
em pressuposto para 0 agir. 0 pensamento, precedido pela alteragao (estado
conflitual em que elementos externos "roubam" a capacidade de interioriza
gao do ser humano), desencadeador, por sua vez, da agao, configura fenome
no que nao pode ser extirpado da natureza humana, porque 0 homem s6 e
homem porque age ap6s consumar a contemplac;ao, 0 pensamento. Sem pen-

2
3
4

Cf. Ortega y Gasset, Apuntes sobre el pensamiento, su teurgia y su demiurgia, in: Obras
Completas.
Cf. Karl Mannheim, Ideologia y Utopia, p. 76.
Idem. p. 50.
Cf. Los Temas de la Filosofia del Derecho, PP. 45-46.

75

Manoel Jorge e Silva Neto

sar,5 0 homem se equivale ao animal, porque vivera em constante estado de alte


ragao, impossibilitado de "ensimesmar-se".6
'fianspondo as ideias sempre geniais de Ortega y Gasset para 0 campo da
interpretagao juridica consumada pelo cientista do direito, podemos assumir
como altera<;:ao 0 estado em que ele se depara, atonito, com as normas existen
tes em profusao no ordenamento e indicativas de inumeras e diferentes solu<;6es
para urn mesmo caso concreto; na condi<;:ao de ensimesmamento 0 ato de refle
xao engendrado, no qual, resguardando-se no seu interior, busca 0 dominio do
problema normative a afligi-Io; e, como a<;:8oo, 0 ato interpretativo da norma, vol
tado, sem duvida, muita vez, a modifica<;:8oO do sistema juridico, designadamen
te quando imprime 0 interprete urn conteudo axiol6gico levado em conta pelo
legislador a epoca da elabora<;:ao da norma juridica.
A questao da interpretagao da norma juridica (muito embora tenham os
cientistas do dire ito sobre ela, debalde, se debruqado) parece pertencer aquela
gama de assuntos ou materias que, quanta mais se estuda a respeito, quanto
rna is se busca freneticamente uma resposta para por tim a tormentosa indecisao
sobre que trajetoria trilhar no procedimento interpretativo, mais se cava fundo e
fundo 0 buraco abissal entre 0 sujeito cognoscente e 0 objeto.
Recasens Siches observa que 0 labor do jurista deveria estar voltado a des
coberta do metoda correto de interpreta<;:ao; e, em lugar disto, a grande maioria
dos autores apresenta estudos confusos acerca de multiplos e variados metodos
de interpretagao.7
Mediante humorada figura de linguagem, adverte 0 jusfil6sofo que, se puder
se sustentar a exist m cia de diversos metodos de interpreta<;:ao, presenciariamos
a situaq8.o em que, determinada mulher, desejosa de encontrar urn futuro mari
do, tivesse de contentar-se, no entanto, com varios pretendentes em que nenhum
deles se resolveria pela ansiada proposta de casamento. s

7
8

Diversamente do que a tradiqao filosofica propugna como sendo urn dado insito a propria espe,
cie humana. acompanhamos Ortega quando afirma ser 0 pensamento uma conquista do homo
insipiens (homem ignorante), nao estando, nunca, gratuitamente a sua disponibilidade.
Cf. Ortega y Gasset, 0 hornem e a gente, pp. 58-63, Ele apresenta a exist m cia de "(... ) tres
momentos diferentes que clclicarnente se repetem ao longo da hist6ria humana em formas cada
vez mais complexas e densas: I) 0 homem se sente perdido, naufragado nas coisas; e a altera
qao; II) 0 homem, com energico esforqo, se recolhe a sua intimidade para formar ideias sabre as
coisas e seu possivel dominio; e a ensimesmarnento, a vita contemplativa como diziam as rema
nos, 0 theoretik6s bios dos gregos, a theoria; III) 0 homem toma a submergir no rnundo para
atuar nele confonne uma plano preconcebido; e a aqao. a vida ativa, a praxis. De acordo com isto,
nao se pode falar de aqao senao na medida em que esteja regida par uma previa contempla<;ao;
e vice-versa, a pensarnento nao e senao urn prejetar a a9ao futura" (ob. cit" p. 62). It importante
observar que a autor, a vista de tais conclus6es, repudia tanto a intelectuatisrno (isola-menta,
separa<;ao do pensar da vida humana), como a voluntarismo (predominio excluslVo da a<;ao pura,
sem previa contempla<;ao, destarte).
Cf. Recasens Siches, Introducci6n al Estudio del Derecho, p. 214.
Idem, ibidem.

76

~..-..s......- - - - - - - -

"""'II

G
Curso de Direito Constitncional

Por Dutro lado, se j it. desponta complexa dificultosa a interpretac;:ao da lei,


o que naD dizer da nornla constitucional, a se caracterizar como astatuta funda
dor da unidade politica?
A constituigao, como resultado do dialetico processo de criagao do Estado,
traz consigo peculiaridades a determinarem a utilizagao de alguns principios
hermen m ticos distintos daqueles utilizados para a interpretagao da lei ordinaria,
nomeadamente se tivermos em conta que 0 astatuta fundamental, na condigao
de objeto da ci m cia interpretativa, "( ... ) se transforma num instrumento de rea
lizagao politica, com base na qual a legislaC:;3o procurara concretizar principios e
programas implicitamente agasalhados pelo texto constitucional". 9
Nesse sentido, nao ousamos, em absoluto, trazer solugoes para as graves
controversias relativas a interpretagao constitucional, 0 que seria inviavel em vir
tude da proposta do trabalho. lO
Assim, feitas tais consideragoes e advertido 0 leitor quanto a Ser nossa pro
posta referente it interpretagao constitucional direcionada a informagao a respei
to dos problemas gerais da hermen m tica da Lei Maior e, enunciagao dos princi
pios basicos especificos da disciplina constitucional, ingressamos, doravante, no
seu estudo, nao sem antes adentrarmos, propriamente, 0 estudo do procedimen
to interpretativo da norma juridica comum.

6.2.

Interpreta~ao

da Norma

A primeira vista e de forma desavisada, pOder-se-ia concluir sobre a inutili


dade da insergao de tema correspondente a interpretagao da norma se, em ver
dade, como ja delineado anteriormente, a constituigao porta singularidades no
que se refere a sua tecnica interpretativa. Contudo, falsa e a premiss a, mais
ainda quando se constata 0 inestimavel auxilio propiciado pelos processos her
menauticos comuns para a compreensao da norma constitucional e, nao raro, va
se obrigado 0 interprete a proceder a analise da texto constitucional utilizando
como para-metro a interpretagao gramatical, historica etc.
Mas 0 que vern a ser, de fato, interpretagao da norma? Quais os limites
impostos a atividade do interprete?

Cf. Tercio Sampaio Ferraz Jr., Constituiqaa de 1988: Legitimidade. Vigencia e Eficacta. Supre
macia (em colaboraqao), p. 11.
10 Recomendamos as seguintes obras para analise mais profunda da materia pelo leitor: Interpre
tac;:~l.D e aplicabilidade das normas constitucionais, de Celso R. Bastos e Carlos Ayres de Britto;
Teoria de la interpretacion juridica, de Vittorio Frosini; Constitncion y teoria general de la inter
pretacion juridica, de Jerzy Wroblewsky; Los principios generales del derecho y su formulacion
constitucional, de Joaquim Puce y Flores; Understanding the Constitution, de Edward S. Corwin
e Jack W. Peltason; La interpretacion de la Constitncion, de Enrique Alonso Garcia; Escritos de
Derecho Constitucional, de Konrad Hesse, pp. 33-54; Direito Constitncional e Teoria da Consti
tuic;:ao, de J. J. Gomes Canotilho; "Atgunas consideraciones sobre interpretacion constitucional",
de Miguel Limon Rojas, in La interpretacion constitucional, pp. 73-78, e, por ultimo, nosso "0
principia da maxima efetividade e a interpretac;:ao constitucional", Sao Paulo: LTr. Editora, 1999.

77

Manoel Jorge e Silva Neto

Revela-se como ato essencial do pensamento humano, pais, na verdade, a


proprio fato de existir pode ser considerado como um processa constante de
interpreta~ao, porque, desde que acordamos de manha ate que adormecemos,
estamos a "interpretar". Ao acordar, olharnos para a despertador e interpretamos
a seu significado: lembramos em que dia nos encontramos e, de imediato, ato
continuo mesmo, ja nos situamos no mundo; andamos pelas ruas e, a todD
momenta, interpretamos as palavras e gestos das pessoas que contactamos em
nossa vida diaria, como 0 policial que disciplina 0 trans ito nas ruas da cidade.
Diante de tal hipotese, utilizamos dais sentidos para interpretar 0 comando:
visao, pais, ao percebermos 0 bra~o esticado do policial frente aos veiculos, logo
compreendemos estar a passagem livre para pedestres au, por outro lado, a audi
~ao, vista que as distintas formas de trilar a apito produzem em nosso conscien
te dlferentes resultados; au ainda a vendedor de bilhetes de loteria ao informar,
em alto e bam sam, que" carrera" a sorteio em tal au qual dia.
Que especie de fenomeno e esse ocorrente em nosso espirito que, ao notar
a vendedor de bilhetes, jamais a confundimos com a policial? E inata ao espirito
humano a compreensao sobre tratarem-se de distintos sinais e, portanto, deter
minantes de diversas situa~6es? au, ainda: por que, diante de tal hipotese, nao
seria razoavel recorrerrnos ao policial para adquirirmos bilhetes de loteria? a
fenomeno e a interpretativo e deriva do previa conhecimento detido a vista da
observa~ao do que cotidianamente acontece a nossa volta relacionado com a
situa~ao ulteriormente presenciada.
D'outra sorte, nao se trata de ideia inata porque, certamente, se colocarmos
crian<;:a de tenra idade diante de tal circunstancia, nao sabera ela distinguir as
situa~6es, a vista do mais comezinho fato de nao ter vivenciado antes a experiEm
cia e, par conseguinte, nEW possuir condi90es objetivas de aferir a natureza dos
fatos da vida postos a sua considera~ao. au seja, em suma: a ausencia de conhe
cimento quanta aos fatos inviabiliza, por completo, a fenomeno interpretative.
Se, sob outro prisma, nos dirigissemos ao policial para adquirir bilhetes de
loteria, poderiam advir as seguintes consequencias: a) 0 policial entenderia se
tratar de brincadeira de mau gosto ou ate mesmo de desacato; b) concluiria estar
diante de alguem com problemas mentais. Ao conduir de uma au outra forma, os
efeitos seriam identicamente desastrosos, porque, diante da alternativa "a", nao
lhe restaria outra providencia que a nossa prisao e, de acordo com a segunda
possivel condusao, a inevitavel consequencia seria 0 encaminhamento a auteri
dade competente para a interdi<;:ao civil.
a recurs a a figura de linguagem e valida para exemplificar nao apenas a
imperiosa necessidade de conhecimento para consumar 0 trabalho interpretati
vo como, tambem, para alertar a respeito das nefastas conseqiiencias que podem
ocorrer.
Triviais e corriqueiros fatos da vida, como vendas de bilhetes de loteria nas
ruas ou sinais e/ou sons produzidos pelo policial ao disciplinar a transito, sao
apreensiveis, de ordinaria, pelas pessoas comuns em virtude do que usualmente
78

..

cd

Curso de Direito Constitucional

observam a sua volta, e, em razao da sua simplicidacte, ha quase que uma relac;:ao
imediata de causa e efeito entre a ocorrencia do fato e 0 entendimento humano.
Feliz ou infelizmente, assim mio se sucede com a interpretac;ao normativa.
A interpretag.3o da norma juridica tern por objetivo a exphcitag8.o do seu
conteudo, que DaD e 0 honlem, como rotineiramente Se conclui, mas siro 0 seu
comportamento nela narmada, resultando dai a irrecusavel complexidade do
fen6meno interpretativo normativo, e tambem a sua importancia, mais ainda
quando e atraves da interpretac;ao que se apresenta 0 valor a ser prestigiado,
tendente a mitigar a tensElo desencadeada pela duvida no ordenamento, com a
pratica finalidade de criar-se condic;6es para uma decisao possivel.ll

6.2.1. Interpretac;:ao e Hermen m tica


A interpretac;ao da norma deu lugar ao nascinlento da hermeneutic a juri
dica. 12
As raizes da palavra hermeneutica residem no verbo grego hermeneuein,
habitualmente traduzido pOI interpretar, e no substantivo hermeneia, a significar
interpretac;ao, sendo que, por inumeras vezes, aparecem em muitos textos prove
lllentes da Antigiiidade (Xenofonte, Plutarco, Euripedes, Epicuro, Lucrecia e
Longino).
A palavra grega hermeios referia-se aa sacerdate do aracula de Delfos.
"Tanto esta palavra como as mencionadas no paragrafo anterior, remetem para 0
deus-mensageiro-alado Hermes, de cujo nome tais vocabulos supostamente deri
varam, tendo os gregos atribuido a divindade a descoberta da linguagem e da
escrita - ferramentas utilizadas pela compreensao humana para chegar ao signi
ficado das coisas e transmitir aos outros .13
Sao sin6nimas as express6es "hermeneutica" e "interpretac;ao"?
as doutrinadores contestam a ideia. HermenE!Utica e a teoria da inter
pretac;ao das leis, consoante salientam Berriat Saint-Prix e Fabreguettes,14 ou
II

11 Cf. Tercio Sampaio Ferraz Jr., A ci m cia do direito, p. 73.


12 Gustav Radbruch (Introducci6n a la filosofia del derecho, pp, 9-10) assinala que "la interpreta
cion juridica busca el sentido objetivo del Derecho Positivo, es decir, el sentido incorporado a 1a
norma juridica misma, y no e1 sentido subjetivo, 0 sea e1 pensamienco de las personas que inervi
nieron en su creacion. Esto es 10 que distingue a 1a interpretaci6n juridica de la interpretacion filo
logica. La mterpretaci6n filolOgica es siempre un repensar de a1go interiormente pensado (e1
"conocimiento de 10 ya conocido", dice August Boeckh). La interpretacion juridica, por el contra
rio, consiste en llevar 10 pensado hasta e1 final consecuente del proceso del pensamienw. La juris
prudencia es una ciencia practica, llamada a dar una respuesta inmediata a toda pregunta juridi
ca, sin que pueda niguno a contestar por razon de las lagunas, las contradicciones 0 las ambigUe.
dades de que la ley pueda adolecer. Ello 1a obliga a conocer y entender las leyes mejor que las mis
mas personas que intervim'eron en su redaccion, a sacar de 1a ley mas dE! [0 que estas personas
pusieron conscientemente en ella, al redactar1as

13
14

aprobarlas".

Cf. Richard E. Palmer, Hermeneutics - Interpretation Theory in Schleiermacher, Diltney,


Heidegger and Gadamer, p. 24.
Apud Carlos Maximiliano, Hermeneutica e Aplicac;ao do Direito, p. 16.

79

Manoel Jorge e Silva Neto

como assinala Carlos Maximiliano, U( ... ) e a teoria cientifica da arte de inter


pretar" .15
E interpreta~ao? E 0 processo concreto por meio do qual 0 interprete extrai
o valor da norma juridica.

6.2.2. Limites

a Interpretagao

Na forma da conceitua~ao de Maximiliano, tratando-se verdadeiramente a


de uma Harte", poder-se-ia impor limites a atua~ao do interprete,
como ja indagado linhas atras?
Vittorio Frosini acentua ter a controversia preocupado os espiritos e agitado os
animos de te610gos e juristas da Idade Media, salientando, ainda, que surgiu entre
os interpretes da norma 0 mito da denominada "interpreta~ao negativa", isto e, a
possibilidade de prescindir-se do traballlo do interprete, apoiando-se no aforismo
segundo 0 qual in clan's non fit interpretatio, rematando 0 autor pela ilusao e hipo
crisia do entendimento, na medida em que se atribuir "claridade" a uma norma juri
dica constitui urn postulado interpretativo. A verdadeira claridade, segundo 0 mes
tre italiano, e a que resulta da interpreta~ao, e nao a que a precede. 16
Demais disso, "la interpretacion se aplica a todas las 1eyes, sean c1aras u
oscuras, porque no hay que confundir 1a interpretacion con 1a dificu1tad de 1a
interpreta~ao

interpretacion" .17

A limitagao do trabalho do interprete decorre da sistematizag80 da herme


nemtica juridica, muito embora os principios de interpretagc3.o urdidos ao lange do
evolver da ciencia do direito abram inumeras possibilidades aquele para inter
pretar a norma ao sabor de suas conveniencias e idiossincrasias, 0 que levou
Engisch a afirmar que muito frequentemente impera 0 arbitrio na escolha de urn
certo tipo de interpreta~ao.18
A tal respeito, discorre Wr6blewsky: "Certamente, no entanto, os principios
e metodos de interpretag80 da lei sao como urn farol a iluminar 0 caminho do
jurista a navegar sob as intemperies das controversias interpretativas, toda vez
que surgir uma situa~ao de duvida ou situa~ao de interpreta~ao, configurando a
modalidade interpretativa stricto sensu. "19

15 Idem, p. 14. A respeito, elucidativa e a posi9ao de Paulo de Barros Carvalho, ao enfatizar: "Para
bern explicar a diferen~a que se instala eutre a Hermeneutica e a interpreta~ao, convem dizer
que neste instante, enquanto tratamos, de modo generico. dos meios, criterios e esquemas inter
pretativos, estamos labarando em campo nitidamente hermeneutico. Agora. se nos propusermos
analisar um dete-rminado dispositivo legal e formos aplicar os principios. instrumentos e f6rmu
las preconizados pela Hermeneutica. at, sim, estaremos certamente desenvoLvendo uma ativida
de interpretativa" (ct. Curso de Direito Tributario. p. 72).
16 Cf. Thoria de la interpretacion juridica, p, 2

17 Castan Tobenas, Derecho CIVil, p, 548 (citado por Lautaro Rio Alvares, El urbanismo y los princi

pios fundamentales del derecho urbanistico, p. 247).


18 Cf. KarL Engisch, Introdu9ao ao pensamento juridico. p. 145.
19 Jerzy Wr6blewsky, Constitucion y teoria general de la interpretacion juridica. Enfatiza 0 profes
sor a Universidade de L6dz (Polonia), as pp. 22- 23, que "interpretacion sensu stricto quiere decir

80

w __

t"II

G
Curso de Direito Constitucional

6.2.3. A Tese da Unica Interpretac;:ao Correta

E 6bvio que a polemica sobre ser admissivel a ideia de existEmcia de apenas


uma interpreta~ao correta naD deve ter como alva as decis6es judiciais e 0 mode
10 autentico, tendo em vista que a questao e superada pela aceitagao ideologica
da tese por urn argumento ex auctoritate.
Porem, 0 processo de interpretagao legal doutrinal, por inserido no discuIso
normativo, tern carater aporetico, entendendo-se, aqui, aporia como dificuldade
resultante da igualdade de raciocinios, colocando 0 espirito na incerteza e no
impasse quanta a a~ao a empreender.
A legitimagao do processo interpretativo nenhuma relagao porta com a
questa.o ideo16gica de estar convicto 0 interprete sobre a sua nogao de "verda
deiro" e "correto", mas sim de estar a situa~ao comunicativa atendendo aos limi
tes identificaveis externos (mundo circundante) e as regras relativas a limitagao
interna, que.. . segundo a Pragmatica Juridiea (ou Lingiiistica do Di8.1og0),20 sao as
seguintes:
1) aquele que fala tern de provar; 0 orador tern de provar, assumindo-se
como prova, no conceito pragmatico, a justificagao, fundamenta~ao do
discurso;
2) todo ato de falar pode ser colocado em duvida, possibilitando diillogos
parciais entre orador e ouvinte;
3) a agao linguistica primaria do orador nao pode ser atacada pelo ouvinte,
o que inviabilizaria a situagao comunicativa;

4) 0 orador nao pode modificar sua agao linguistica. 21

Mesmo sabendo encerrar-se numa aporia a conclusao acerca de ser apore


tieo 0 discurso normativo, e interessante a observagao de Tercio Sampaio Ferraz
Jr. ao estabelecer que: "( ... ) uma duvida quanta ao relato - por exemplo, que sig
nifiea a expressao 'emprego de violencia' no art. 22, 42 , do Estatuto das Nag6es
Unidas? - que se resolveria, eventualmente, ao nivel de uma constatagao empi
rica, sempre esconde urn problema de cometimento, caso em que as interpreta
goes sutis dos juristas fogem do seu verdadeiro sentido e revelam disputas ideo
16gicas em que 0 conteudo e reduzido a segundo plano, convertendo-se a ques
tao em problema de ascendencia comunicativa, grupal OU pessoal. "22
----:---c::-

determinacion de un significado de una expresion 1ingiiistica cuando existen dudas referentes a


este significado en un caso concreto de comunicad6n. Hay, ponamo, dos tipos de situaciones de
comunicaci6n: 0 bien 1a comprension directa de una 1enguage es suficiente para fines de comuni
cad6n concreta, a bien existen dudas que se e1iminan mediante 1a interpretacion".

20 A pragmatica. juntamente com a sintatica e a semantica, ao interagirem, sao fenamentas pas


tas a disposigao do interprete para a interpretagao da norma e, por isso, tecemos algumas con~
siderag6es a respeito no subitem 6.3.3, para a qual remetemos a leitor.
21 Cf. Tercio Sampaio Ferraz Jr., Tearia da norma juridica.
22 Cf. Tercio Sampaio Ferraz Jr., ab. cit.

81

Manoel Jorge e Silva Neto

Portanto, inelutavelmente, a tese da unica interpretagao coneta encontra,


sob 0 nosso entender, dois 6bices 16gico-metodol6gicos intransponiveis: a) im
possibilidade de existir uma "unica", "correta" e "verdadeiIa" interpretagao, por
estar 0 cientista do diIeito influenciado - antes, durante e ap6s 0 trabalho inter
pretativo - por fatores nao exclusivamente juridicos, quer de natureza politica,
antropologica, economica ou cultural, sendo que ditos fatores sao legitimos e
operam diferenciados efeitos sobre cada urn que se propae a interpretar a norma
juridica; e b) 0 conceito de verdade, segundo 0 idealismo lOgico, significa "( ... ) a
concordfmcia do pensamento consigo mesmo",23 concordancia esta design ada
mente vinculada a aus m cia de contradig6es, 0 que torna "verdadeira" aquela
interpretagao tao-s6 desprovida de antinomias.

6.2.4. Processos Classicos de Interpretal;:ao da Norma


A importancia do estudo do tema decone do fate de que a interpretagao
constitucional, a par das peculiaridades e principiologia hermen m tica especifi
ca, e informada por criterios tambem utilizados para se alcangar 0 sentido na lei
ordinaria.
In principio erat verbum, maxima a evidenciar a preocupagao dos interpre
tes com 0 sentido purarnente literal da norma, fez sobressair a interpretagao gra
rnatical, fundada em regras de linguistica, atraves da qual 0 aplicador examina
cada vocabulo do texto normativo, isolando-o ou em cotejo com 0 resto da sen
tenga (analise sintatica), pesquisando a origem etirnologica ou atentando para a
pontuagao.
a atrelamento vicioso do interprete ao sentido puramente gramatical da lei
foi rnitigado pela hermeneutica juridica moderna, porque necessitou tomar por
parametro as regras seguintes: a) deve ser analisada a colocagao da norma no
texto de lei, de sorte a ser adequado 0 sentido ao assunto tratado no titulo, capi
tulo ou segao da especie normativa; b) oconendo contradigao entre 0 senso gra
matical e 0 logico, este deve prevalecer; c) ante a exist m cia de palavras com
diverse significado, cumpre ao interprete fixar-lhes 0 verdadeiro; d) sendo possi
vel terem as palavras, a urn so tempo, significado cornum e tecnico, deve 0 inter
prete desprezar a acepgao comum (ja, aqui, aberto esta urn campo de arnpla dife
renciagao entre a hermeneutica da lei e a interpretagao da norma constitucional,
a vista do principio da coloquialidade, a funcionar como seu vetor interpretativo,
como veremos a seguir); e) 0 significado do vocabulo deve ser tornado em cone
xao com 0 da lei; e f) a vocabulo deve ser entendido cotejandoo com os demais. 24
A interpretagao da norma calcada exclusivamente no criterio gramatical nao
esta apta a abarcar a compreensibilidade do fenomeno juridico porque nao per

23
24

82

Cf. Johannes Hessen, Teoria do Conhecimento, p. 152.

Cf. Degni, L'interpretezione della legge, Napoles: Jovene. 1909, p. 236 (citado por Maria Helena

Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro, p. 49).

Curso de Direito Constitucional

mite que 0 operador do direito execute 0 mister interpretative consumando a


imprescindivel interagao entre a norma, 0 fate e 0 valor, eis que, desprezando 0
elemento contextual, vincula-s8 ao texto, apenas.
Jhering tambem criticou a interpretagao puramente literal ao assentar que
"0 apego a palavra e urn desses fen6menos que, no direito como em Qutros ramos
do saber, caracteriza a falta de madureza e de desenvolvimento intelectual".25
Procede tambem a critica ao metoda gramatical formulada por Friedrich
Muller: "Quando os juristas falam e escrevem sobre 'a' constitui9ao, referem-se
ao texto da constituigao; quando falam 'da' lei, referem-se ao seu teor literal. Mas
urn novo enfoque da hermeneutica juridica desentranhou 0 fundamental conjun
to de fatos de uma nao identidade de texto da norma e norma. Entre dois aspec
tos principais 0 teor literal de uma prescrigao juspositiva e apenas a 'ponta do
iceberg'. Por urn lado, 0 teor literal serve via de regra a formulagao do program a
da norma, ao passe que 0 ambito da norma normalmente e apenas sugerido como
urn elemento co-constitutivo da prescrigao. Por outro lado, a normatividade, per
tencente a norma segundo 0 entendimento veiculado pela tradigao, nao e produ
zida por esse mesmo texto. Muito pelo contrario, ela resulta dos dados extralin
guisticos de tipo estatal-social: de urn funcionamento efetivo, de urn reconheci
mento efetivo e de uma atualidade efetiva desse ordenamento constitucional
para motivagoes empiricas na sua area; portanto, de dados que mesmo se qui
sessemos nem poderiam ser fixados no texto da norma no sentido da garantia de
sua pertinencia. Tambem 0 'conteudo' de uma prescrigao juridica, isto e, os im
pulsos de ordenamento, regulamentagao e criterios de aferigao que dela partem
(porque publicados, veiculados, transmitidos, aceitos e observados) nao estao
substancialmente 'presentes' no seu teor literal. Esse conteudo tambem pode ser
formulado apenas em linguagem pelo teor literal, pode ser 'representado' apenas
pelo modo peculiar a linguagem. Nao e 0 teor literal de uma norma (constitucio
nal) que regulamenta urn caso juridico concreto, mas 0 orgao legislativo, 0 6rgao
governamental, 0 funcionario da administragao publica, 0 tribunal que elaboram,
publicam e fundamentam a decisao regulamentadora do caso, providenciando,
quando necessario, a sua implementagao factica - sempre conforme 0 fio condu
tor da formulagao linguIstica dessa norma (constitucional) e com outros meios
met6dicos auxiliares da concretizagao" . 26
Ainda assim, podemos deduzir ser a interpretagao gramatical ou filol6gica
de inega.vel importancia para 0 descobrimento do sentido da norma constitucio
nal porque sua redagao nos remete, por imimeras vezes, ao estudo e analise do
processo de escrita legislativa utilizado quer pelo constituinte originario, quer
pelo legislador de competencia constitucional derivada.

25
26

Ct. Jhering, L'esprit du droit romain, traduyao Neulinaere, t. III, p. 147 (citado par Cl6vis
Bevilaqua, in: Thoria Geral do Direito Civil, p. 46).
Ct. Metodos de Trabalho do Direito Constitucional, pp. 38-39.

83

Manoel Jorge e Silva Neto

Tomemos por exemplo 0 comando inserido no art. 12, caput, da


Constituigao, ao determinar que" a Republica Federativa do Brasil, tormada pela
uniao indissoluvel dos Estados e Municipios e do Distrito Federal, constitui~se
em Estado DemocHltico de Direito e tern como fundamentos (... )". Deveras, a
conjungao "e" gramaticalmente esta a enfatizar a indissolubilidade da nossa
federagao.
Ao prosseguirmos na analise acerca das tecnicas classicas de interpretagao
e sua relevancia para 0 alcance do sentido das normas constitucionais, depara
mo-nos com 0 processo logico, consistente na tentativa de descoberta do "real"
significado da norma atraves da utilizac;ao "(... ) de regras tradicionais e precisas,
tomadas de emprestimo a Logica Gera!. Pretende do simples estudo das normas
em si, OU em conjunto, por meio do raciocinio dedutivo, obter a interpretaC;8.o cor
reta" .27
A interpretac;ao logica intenta chegar ao conhecimento do direito mediante
deduc;oes logicas ou silogismos. Atraves da dedugao logica ou silogismo - "racio
cinio que nos permite tirar de uma ou varias proposic;oes uma conclusao que
delas decorre logicamente"28 - empreendemos operac;ao logica mediante a qual
se uma ou varias sentengas sao postas como verdadeiras, ha de se concluir que
as que se Ihes seguem sao tambem verdadeiras e, portanto, se A e igual aBe se
Be igual a C entao A e igual a C.
Segundo Aristoteles, "0 silogismo e urn argumento em que, estabelecidas
certas coisas, resulta necessariamente delas, por serem 0 que sao, outra coisa
distinta do anteriormente estabelecido" .29
Langar mao 0 interprete do processo logico determina 0 atendimento as
regras do silogismo vci.lido, isto e, nao e possivel que as premissas sejam verda
deiras e a conclusao talsa.
A Constituigao de 1988 nos concede a possibilidade de compreender 0 pro
cesso logico de interpretac;ao desde que venhamos a delinear a indispensavel
figura do sujeito. Assim, sob comento 0 disposto no art. 1Q , III, temos: a) 0 Estado
brasileiro tern como urn dos principios fundamentais a dignidade da pessoa
humana; b) Joao e pessoa humana; c) Logo, Joao e destinatario do principio fun
damental relativo a dignidade da pessoa humana.
A interpretac;ao 16gica foi alvo de severas criticas, especialmente por parte
do realismo juridico norte-americano, atraves de J. Holmes e Roscoe Pound,30 ao
qualificarem-na de "fundamentalismo juridico", "formalismo", "dedutivismo" ,
"teoria fonografica do direito", "jurisprudE'mcia mecanica" etc.

27
28
29
30

Cf. Carlos Maxirniliano, ob. Cit., p. 137.


Cf. Hilton Japiassu e Danilo Marcondes, Dicionario Basico de Filosofia, p. 65.
Primeiros Analiticos, I, 21 (citado par Japiassu e Marcondes, ob. cit" p. 224),
Cf. Holmes, The Common Law (1881), Collected Legal Papers (1920); Pound, "Mechanical
Jurisprudence". 8 Call Rew 605 (1908). Ambos citados par Enrique Alonso Garcia, in.' La inter
pretacion de la Constitucion, p. 185.

84

....---....-----------_.. --
...,.

Curso de Direito Constitucional

Ja a interpretagao sistematica toma por parametro

sistema31 onde esta


inserida a norma juridica, promovendo 0 inter-relacionamento com as Dutros dis
positivos remanescentes a versarem sobre 0 mesma objeto.
Karl Engish, aD enunciar a ideia de Stammler segundo a qual, "quando
alguem aplica urn artigo do C6digo, aplica tOdD 0 C6digo", nao obstante eviden
cie urn certa exagero na afirma98.0, finda por conduir que a assergao "( ... ) poe em
evid m cia a unidade da ordem juridica, a qual no nosso contexto 58 traduz em
0

que as premissas maiores juridicas tern de ser elaboradas a partir da considera


gao de todD 0 C6digo 8, mais ainda, socorrencto-nos tambem de Qutros C6digos
ou leis",32 assinalando tambern que "ora 58 trata de que urn paragrafo explicita
Dutro, ora de que por qualquer forma 0 complementa, ora de que the abre excep
c;:oes. Sao as conexoes materiais (sachliche) que, sobre a base do principio da uni
dade da ordem juridica, apontam para aquela reuniao de pensamentos juridicos
dispersos e prefiguram a articulac;:ao destes no mosaico da competente premissa
maior" ,33
Por conseguinte, e atraves do processo sistematico - e somente por ele
que conseguimos extrair a conclusao a respeito de ter 0 legislador constituinte
originario protegido, de modo incansavel, 0 meio ambiente, a ponto de 0 art. !ft,
LXXIII, legitimar 0 cidadao para a propositura de ac;ao popular em prol de sua
defesa; 0 art. 72 , XXI, contemplar a protec;:ao do meio ambiente do trabalho, no
contexto da reduc;:ao de riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de higie
ne, seguranc;:a e medicina do trabalho; 0 art. 23, VI, fixar a compet{mcia comum
de todos os entes da federac;ao brasileira para a sua preservac;ao; 0 art. 24, VII,
outorgar-lhes iniciativa quanto a leis de protec;:ao do patrimonio historico, artisti
co, paisagistico; 0 art. 24, VIII, assegurar-lhes a competencia para a edic;ao de
leis que versem sobre a responsabilizac;:ao por dana ao meio ambiente; 0 art. 129,
III, oferecer ao Ministerio Publico os instrumentos aptos a tutela judicial do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; 0 art. 170, VI, incluir como
principio geral da atividade economica; 0 3Q do art. 174 favorecer a atividade
garimpeira, sem esquecimento da protec;:ao ao ecossistema; 0 art. 186 mencionar
o atendimento a diversos requisitos, a fim de que a propriedade rural reverencie
a sua func;:ao social, dentre os quais a utilizac;:ao adequada dos recursos naturais
disponiveis (inciso II); 0 art. 200, VIII, competir ao sistema unico de saude, den
tre outras atribuic;:6es, colaborar na protegao do meio ambiente, nele compreen
dido 0 do trabalho; e, finalmente, consolidando tOdD 0 desvelo demonstrado pelo
elemento fundador do Estado de 1988 a respeito do tema, observa-se 0 art. 225,
caput, ao estabelecer que "todos tern direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bern de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida,

31

32
33

0 sentido atribuido, no caso, a palavra sistema e urn dos assinalados por Bobbio, qual seja: orde
namento em que as normas juridicas sao derivaveis de alguns principios gerais (cf. Thoria do
Ordenamento Juridico. pp. 75-80).
Gr. Engisch, Introdu<;ao, cit., p. 118.

Cf. Engisch, lntrodu<;ao, cit., p. 123.

85

Manoel Jorge e Silva Neto

impondo-se ao Poder Publico e a coletividade a dever de defende-lo e preserva


para as presentes e futuras geraqoes".
Ressoa, dai, a importancia do processo sistematico para a interpretaqao da
constituigao. 34
Concernente ao processa historico-evolutivo de interpretaqao, salienta
Ferrara que "uma norma de direito nao brota dum jacto, como Minerva armada da
cabega de Jupiter legislador. Mesmo quando versa sabre relagoes novas, a regu
lamentagao inspira-se freqiientemente na imitagao de outras relagoes que ja tern
disciplina no sistema; e independentemente disto, 0 direito, em especial 0 direito
privado, e 0 produto duma lenta evolugao, e uma fase dum desenvolvimento his
t6rico muito longo que remonta ao direito romano e depois, atraves da elaboragao
medieval, onde confluem correntes de direito germanico e canonico, prossegue no
direito comum e dai, pelo trfunite do direito frances, entra no nosso codigo. Vma
grande parte dos principios contidos nos c6digos e a reprodugao de principios
analogos vigentes no passado, tern cada urn a sua historia propria" .35
Karl Engish, por seu turnG, adverte: "Fidelidade a situagao presente, inter
pretagao de acordo com a epoca actual, tal a tarefa do jurista. A sua mirada nao
vai dirigida para 0 passado, mas para 0 presente e 0 futuro. Fazer do orgao apli
cador do Direito urn obediente servo do legislador (com 0 conceito da "obedien
cia pensante" operou designadamente 0 subjectivista Heck) significaria degra
da-Io. 0 jUiz em especial e, como portador do 'Terceiro Poder' do Estado, urn igual
do legislador. Na medida em que, par meio da interpretagao objectivista, apenas
deixa valer a lei com este sentido, ele defende a sua propria autonomia. Par ulti
mo e para conduir: 0 que e hoje em dia urn legislador cuja vontade 'pessoal'
possa orientar uma interpretac;ao 'historica'? '0 legislador moderno e urn ser an6~
nimo constituido por uma pluralidade de pessoas e, portanto, por uma multipli
cidade de direcg6es de vontade' (Zweigert). 0 sentido da lei, todavia, apenas
pode ser urn so, coerente e isento de contradigoes" .36
]0

34 "ADICIONAL NOTURNO - HORAS EXTRAS NOTURNAS - ART. 7fJ., INC. IX, DA CF-88 - Adotado
o metodo sistematico de interpreta9ao, 0 disposto no art. 7fJ., inc. IX, da CF-88 que preve a "remu
nera98.0 do trabalho noturno superior a do diurno", autoriza conclusao de que a hora extra notur
na deve ser calculada com base no valor da hora noturna, que, par sua vez, tem a valor fixado
pela soma da hora diurna com 0 adicional noturno. De outra forma, a remunera9aa do trabalho
extraordinario noturna com base no salario da hora diurna importaria ofens a ao preceito consti
tucional invocado, ja que a labor noturna, neste cas a, teria remunera98.0 identica ao labor extra
prestado durante a dia" (TRT gil. R. - RO 02854-2002 - (18275-2002) - Rei" Juiza Sueh Gil El-Rafihi
- DJPR 09.08.2002).
35 Cf. Francesco Ferrara. Interpreta9ao e Aplicar;aa das Leis, pp. 143-144. Tfncio Sampaio Ferraz Jr.
exp6e que "podemos distiuguir entre a interpreta9ao sociol6gica e a hist6rica conforme se leve
em considera98.0 a estrutura momentanea da situalfao ou sua genese no tempo. Na pratica,
porem, e dificil de se sustentar a dlStin921o. A busca do sentido efetivo na circunstfmcia atual au
no momenta de cria98.0 da norma mostra que ambos se interpenetram. Dai, as vezes, a ideia de
uma interpreta9ao historico-evolutiva. E preciso ver as condi90es especificas do tempo em que
a norma incide, mas nao se pode desconhecer as condi90es em que ocorreu a sua genese" (cf.
IntrodUl;ao ao Estudo do Direito, pp. 289-290).
36 Cf. Engisch, lntrodu98.0, cit., p. 174.

86

.........
s ....-------~_

-----Curso de Direito Constitucional

A teo ria constitucional nos oferece conclusao preclsa e correta sobre a


importancia do processo hist6rico para a compreensao da norma constitucional,
porque, 8em duvida, nao podenl ser submetido 0 constituinte originario a qual
quer poder de direito mas, inegavelmente, ao promover a criagao do Estado e, de
forma contigua, do modele juridico a acompanha-lo e disciplina-lo, submete-se,
sim, a fatares hist6ricos patenteados atraves da observagao do ideal de "justa
consagrado pelo Estado "anterior" e positivado na constituigao e, fiui especial
mente, da capacidade desse modele ideahzado de cumprir a meta estatal volta
da a dignificagao da pessoa humana.
Nesse plano, a denominada "supraconstitucionalidade autogenerativa", de
que nos informa Canotilho,37 exerce eficaz papel controlador da manifestagao
constituinte originaria e, a par dos dados "reais" e "naturais", antropologicos,
institucionais, as imagens do homem, os fins da comunidade, 0 sentimento juri
dico e a experiEmcia de valores,38 aliariamos 0 processo continuo de aprendizado
historico, cujo sujeito e 0 agente corporificador ou materializador do poder cons
tituinte originario,
A compreensao do fenomeno, todavia, somente se faz possivel atraves da
interpretagao historica da norma constitucional, porque (nao querendo atentar
contra a inicialidade da constituigao) nao e razoavel admitir-se que 0 poder tun
dador ira relegar ao oblivio a "experiencia constitucional anterior",
A interpretagao hist6rico-evolutiva resplandece como criterio salutar - e
algumas vezes ate mesmo indispensavel - ao entendimento da dimensao da
norma constitucional e, assim, exempli gratia, 0 conceito de tungao social inseri
do no art. 5Q , XXIII, nao traduz significado imutavel ou rigido. Em vez disso, de
sorte a adequar 0 preceito constitucional a realidade social cambiante, devera 0
interprete adaptar 0 imperativo "querer" constitucional as necessidades do
momento no qual a regra venha a ser aplicada; e, portanto, nao sem razao con
clui-se ser a ratio legis do processo evolutivo objetiva e atual, razao por que enfa
tiza Engisch ser a tarefa do jurista interpretar a norma com 0 pensamento volta
do a epoca presente. 39
Nao obstante, no que concerne as tecnicas anteriormente apontadas, e
Engisch quem ainda afirma inexistirem criterios coordenados e seguros para a
consumagao do labor interpretativo, porquanto conduzem a resultados mais ou
menos ambiguos, decorrendo tal situagao da propria compostura do fenomeno
juridico, ao que concita 0 cientista do direito ao alargamento da sua visao cientl
fica, transcendendo "0 horizonte do simples pratico", para, por tim, alcangar uma
compreensao inerente ao plano espiritual-cultura1. 40
II

37
38
39
40

Cf. Canotilho, Direita Constitucional. p. 121.

Cf. Canatilha. ab. cit., pp. 119-121.

Cf. Engisch, ab. cit .. p. 174.

Idem, p. 149.

87

Manoel Jorge e Silva Neto

6.3. Tecnicas de Interpreta<;;ao Constitucional


Os processos antes invocados correspondem a tecnica juridica, aquela,
segundo Forsthoff, a estabelecer que" a interpretac;ao da constituic;ao nELO se
distingue da interpretac;ao de uma lei e, por isso, para se interpretar 0 senti
do da lei constitucional, devem utilizar-se as regras tradicionais da interpre
tac;ao" ,41
Nao obstante, sensiveis sao as diferenc;as existentes entre a norma consti
tucional e a lei hierarquicamente inferior cujo fundamento de validade, quer
mediata ou imediatamente, e buscado na constituic;ao.
o estatuto inaugural da ordem juridica ou estatuto juridico do fenomeno
politico traz atributos e caracteres nao confundiveis com a lei comum, fato a
determinar, de pronto e de imediato, a utiliza9ao de tecnicas interpretativas ads
tritas a ciencia da constitui9ao e delimitadas pela natureza especifica do direito
constitucional.
Jorge Miranda enuncia diretrizes para a interpreta9ao constitucional que
reputa de suma importancia: "a) a constitui9ao deve ser tomada, a qualquer
instante, como urn todo, na busca de uma unidade e harmonia de sentido. 0
apelo ao elemento sistematico consiste aqui em procurar as reciprocas implica
c;6es de preceitos e principios em que aqueles fins se traduzem, em situa-los e
defini-Ios na sua inter-relaciona9ao e em tentar, assim, chegar a uma id6nea
sintese globalizante, credivel e dotada de uma energia normativa; b) isto apli
ca-se particularmente ao chamado fen6meno das 'contradic;6es de principios',
presente nas Constitui96es compromissorias e, nao raro, noutros sectores alem
do Direito constitucional. Elas devem ser superadas, para la da letra da lei,
nuns casos, mediante a redu9ao proporcionada do respectivo alcance e ambito
e da cedencia de parte a parte e, noutros casos, mediante a prefermcia ou a
prioridade, na efectivagao, de certos principios frente aos restantes - nuns
casos, pois, atraves de coordena9ao, noutros atraves de subordina9ao (assim,
como ja se disse, 0 principio democratico, porque principio de legitimidade da
Constitui9ao portuguesa, ha de presidir a concretiza9ao dos demais principios
e, como se vera, 0 respeito dos direitos, liberdades e garantias ha de ser 0 qua
dro de efectiva9ao dos direitos economicos, sociais e culturais), E pode ter de
se solicitar, como criterio final (mesmo sem aceitar todas as premissas do puro
metodo valorativo), a pondera9ao dos valores inerentes aos principios que
deverao prevalecer; c) deve assentar-se no postulado de que todas as normas
constitucionais sao verdadeiras normas juridicas e desempenham uma fungao
util no ordenamento. A nenhuma pode dar-se uma interpreta9ELO que Ihe retire
ou diminua a razao de ser. Mais: a uma norma fundamental tern de ser atribui
do 0 sentido que mais eficacia the de; a cada capacidade de regulamenta9ao;
d) os preceitos constitucionais devem ser interpretados nao so no que explici

41

Apud Canatilha, ab. cit., p. 206.

88

..._-""!111__---------

..

Curso de Direito Constitucional

tamente ostentam como tambem no que implicitamente deles resulta.


Contudo, a eficacia impllcita de quaisquer preceitos dave, por seu lado, ser
pens ada em conjugagao com a eficacia, implicita ou explicita, dos OutIOS
comandos (e issa 0 que acontece, nomeadamente, no dominic das competen
cias dos orgaos, ande e usual talar em poderes impllcitos; f) todas as normas
constitucionais tern de ser tomadas como normas da Constituig8.o actual, da
ConstituigB.o que temos (conquanto com carater prospectivo), e nao como nOI
mas de uma ConstituigB.o futura, cuja execugB.o nao vincula, desta ou daquela
maneira, as orgaos de poder e 0 legislador ordinaria. E tao pOllea podem recon
duzir-se ao absurdo ou impor aos seus destinatarios nao 0 possivel, mas 0
impossivel; g) todas as constituigoes, pela propria natureza do objecto, rodeiam
os seus conceitos de conceitos exogenos, vindos de outros sectores e ramos do
Direito ou extrajuridicos, sejam politicos, economicos, filosoficos, etc.; e com
estes entra largamente a realidade constitucional a agir. "42
No entanto, como bern adverte Canotilho: "A questao do metoda justa em
direito constitucional e urn dos problemas mais controvertidos e dificeis da
moderna doutrina juspublicistica. No momento actual, poder-se-a dizer que a
interpretagao das normas constitucionais e urn conjunto de metodos, desenvol
vidos pela doutrina e pela jurisprudencia com base em criterios ou premissas
(filosoficas, metodol6gicas, epistemol6gicas) diferentes, mas, em geral, recipro
camente complementares. "43
Se a escolha de urn "metodo justo" em termos de interpretagao constitucio
nal configura tarefa dificil de ser empreendida, facil e concluir, todavia, serem os
processos classicos de interpretagao formulados por Savigny nos seculos XIX e
XX inadequados para abranger a complexidade da norma constitucional, que,
alem da sua dimensao juridica, traduz urn plexo de fatores politicos a tornar insu
ficiente a tecnica juridica tradicional para solver as graves questoes interpretati
vas relacionadas a constituigao.
Justifica-se, por isso, a apresentagao de uma met6dica constitucional, ins
truida pela ideia de que a aplicagao das normas constitucionais envolve, simul
taneamente, 0 recurso a uma teoria da norma, a uma teoria da constituigao e a
uma dogmatica juridica. 44

6.3.1. Interpretac;:ao Constitucional em Sistema de Common Law


Sob outro prisma, e interessante notar a ocorrencia de profunda variagao no
que se refere ao trabalho de interpretagao se estivermos, eventualmente, diante
de urn sistema juridico classificavel como de common law, anglo-saxonico, de
cariz nitidamente jurisprudencialista, ja que, em tais sistemas, as normas cons

42
43

Cf. Manual de Direito Constitucional, pp. 228-230.

Cf. Canotilho, ob. cit., p. 278. a constitucionalista portugues cita posigao de K. Stern

(Staatsrecht, I).
44

Cf. Canotilho, Direito Constitucional e Thoria da Constituigao, p. 1.103.

89

Manoel Jorge e Silva Neto

titucionais tendem a uma "textura aberta" ,45 apresentam conteudo dotado de


amplitude e elasticidade, constituindo-se, nesse diapasao, fertil terreno para a
semeadura de uma constante interpreta~ao constitucional.
Tomemos como exemplo a Constitui~ao americana de 1787 e a interpreta~ao
promovida pela Supreme Court.
A clausula due process of law, inicialmente referida como law of the land
pelas Declara90es de Direito do Born Povo da Virginia (1776), de Maryland (1778),
da Carolina do Norte (1776) e, apos, pelas colonias de Massachusetts (1780),
New Hampshire (1784), por fim foi elevada a condi~ao de garantia constitucional
pela Carta de 1787,46 atraves das emendas 5.i:!. e 14i!., em conformidade com a reda
9ao do art. 52 da Constitui9ao.
A Suprema Corte norte-americana quer entender a clfmsula do devido pro
cesso legal da forma mais generica possivel, surgindo dai a interpreta~ao conce
bendo-a como principio tutelador do trin6mio vida-liberdade-propriedade.
Demonstra Nelson Nery Junior que "0 direito constitucional no sistema do
common law e de reconhecida reputa~ao, principalmente quanta a respeitabili
dade e efic8.cia da incidemcia das preceitos insculpidos naquele sistema juridico.
1sto se deveu em grande parte a firmeza e deterrnina9ao com que a Suprema
Corte dos Estados Unidos, por exernplo, vern agindo desde a entrada em vigor
da Carta da Filadelfia, de 1787", aludindo ainda que a causa mais significativa
do prestigio da ciemcia constitucional naquele Pais se deve a interpreta~ao pro
movida pela Suprema Corte da clfmsula due process af law, porquanto "0 tribu
nal nao s6 vern interpretando 0 principio de modo a fazer valer 0 que a espirito
do constituinte pretendeu quando adotou a regra, como tambem faze-Io de forma
analitica, 'declarando' que a corte decidiria dessa ou daquela maneira, se 0 pro
blema fosse equacionado de outro modo .47

II

45 A "textura aberta" decorre da incapaci.dade natural do legislador, acentuadamente em sistemas


juridicos de common law, quanta a previsao de todas as possiveis combina90es de circunstan
cias que podem ocorrer corn 0 passar do tempo. Herbert L. A. Hart (d. 0 Conceito de Direito. p.
143), a respeito, salienta: "De facto, todos os sistemas de formas diferentes. chegam a urn com
promisso entre duas necessidades sociais: a necessidade de certas regras que podem, sobre
gran des zonas de conduta, ser aplicadas com seguran9a par individuos privados a eles proprios,
sem uma orienta9ao oficial nova au sem ponderar as questoes sociais, e a necessidade de dei
xar em aberto, para resolu9ao ulterior atraves de uma escolha oficia! e inCormada, quest6es que
s6 podem ser adequadamente apreciadas e resolvidas quando surgem num caso concreto. Esta
ultima necessidade a que aludiu Hart e a denorninada "textura aberta" da norma constitucionaL
46 A 5~ Emenda salienta que "no person shall be held to answer for a capital, or otherwise infamous
crime, unless on a presentment or indictment of a Grand Jury, except in cases arising in lhe land
II

or naval forces, or in the Militia, when in actual service in time ofwar or public danger; nor shall
any person be subject for the some of offence to be twice put in jeopardy of lite or limb; nor shall
be compelled In any criminal case to be a witness against himself, nor be deprived of his life,
liberty or property. without due process of law; nor shall private property be taken for public use,
without just compensation" . 0 respeito cl<'l:Usula due process of Jaw urn marco do direito cons

titucional norte-americana, tanto que a exce<;:ao feita diz respeito apenas a Catos ocorridos em
terra ou perante Cor9as navais ou exercito, quando 0 individuo estiver a servi90 quer em tempo
de guerra, quer em periodo de amea<;:a publica.
47 Cf. Nelson Nery Jr., Principios de Processo Civil na Constitui9ao Federal, pp. 29-30

'.~
i

90

.--""'lz....----------

.,

..

"".

Curso de Direito Constitucional

Decorre dai que nada hil de excepcional no fato de a Constituigao dos


Estados Unidos estar em vigor desde a epoca da sua edigao, tendo sofrido ape
nas algumas poucas emendas, porque 0 sistema construtivo-judicialista aberto
daquele Pais exerce, por assim dizer, a tarefa de atualizagao do texto a realidade
cambiante, encargo cometido ao poder constituinte de competencia derivada em
DutIOS paises.

6.3.2. Neoconstitucionalismo e Tecnicas de Interpretac;:ao


Constitucional
NaG seria passivel examinar as tecnicas de interpretagao constitucional sem
aludir ao Neoconstitucionalismo.
E que durante longo periocto, mesma apos a consolidac;8.o dos movimentos
constitucionais modernos, invariavelmente se buscou resposta para as prable
mas constitucionais por meio do recurso a uma teoria normativo-interpretativa
da constituic;ao.
E 0 atrelamento absoluto ao conteudo dos enunciados lingiiisticos previstos
nas constituic;oes e consequmcia da utilizac;ao de uma teoria normativa para a
interpretagao constitucional.
Quando, no entanto, percebeu-se que a constituigao, no ambito do sistema
juridico, possui caracteres especificos relativamente a outros diplomas legais
(por exemplo, a inevitavel e mais forte ainda vinculac;ao a fatores extranormati
vos de natureza politica, social, economica, etc.), concluiu-se tambem que os
tradicionais processos de interpretac;ao da lei nao seriam suficientes para apre
sentar satisfat6ria solugao para os problemas constitucionais. Quando a consti
tuic;ao - como e 0 caso da brasileira de 1988 - contempla a solugao de controver
sias por meio de instrumentos de autocomposic;ao dos conflitos (acordos e con
vengoes coletivas de trabalho, por exemplo - art. 7 Q , XXVI), estimulando os
interpretes informais a assungao de responsabilidade decis6ria, reduzindo sig
nificativamente a intervengao do Estado e alterando 0 modo de formagao do
direito; quando as normas constitucionais consolidam a democracia participati
va (plebiscito, referendo e iniciativa legislativa popular), tornando indispensavel
a energia dos cidadaos a fim de que se afigure urn efetivo Estado democratico,
a interpretagao constitucional 56 pode ser realizada adequadamente a partir do
reconhecimento do liame fatal entre as realidades constitucional e extraconsti
tucional.
a Neoconstitucionalismo pretende a superagao do Positivismo Juridico em
sede de interpretagao constitucional.
Podem ser indicados os seguintes caracteres do Neoconstitucionalismo:
a) opoe-se energicamente ao Positivismo Juridico; b) apresenta proposta de her
meneutica constitucional com nova concepgao de norma juridica, do problema
das fontes do direito e dos metodos de interpretagao; c) defende a maxima efeti
vidade das normas constitucionais, especialmente as de cunho social; d) enten
91

Manoel Jorge e Silva Neta

de 0 direito como instrumento de transforma9ao da realidade fisica, ao inves de


se converter em simples reprodutor desta realidade. 48
Assim, indicadas as bases do pensamento neoconstitucionalista, passemos
a referir tecnicas de interpreta9ao que instrumentalizam 0 Neoconstitucionalis
mo no campo da hermeneutica constitucional.

6.3.2.1. 0 Metodo T6pico e a Interpretagao Constitucional


Analisada a questao relativa a interpreta9ao constitucional e as tecnicas
desenvolvidas pela doutrina e pela jurisprudencia a partir da constataqao de ser
o positivismo juridico insuficiente para abarcar toda a complexidade inerente a
descoberta do sentido da norma-vertice, vemos despontar na decada de 50 0
metodo topiCO,49 reingresso no mundo juridico pela publicaqao da obra T6pica e
Jurisprudencia (Thpik und Jurisprudenz) de Theodor Viehweg.
Certamente, 0 metodo topico de interpretaqao constitucional nao compoe,
em rigor, uma inova9aO na tecnica interpretativa porque Vico, na Idade Moderna,
ja a preservara contra a investida do cartesianismo. 5o
Parte necessariamente a fundamenta9ao do metodo de uma consideraqao
essencial: a insufici m cia da interpretaqao semantico-lingiiistica como interpre
ta9ao juridica, ja que esta se vincula ao movimento de ir e vir do interprete (cir
culo hermeneutico). a "circulo hermen m tico" consiste na relaqao entre formula
90es de problemas e repostas, entendidas como compreensao da norma, e, por
tanto, no dado de fato que sua linguagem, de forma alguma, pode afirmar 0 que
se esta pedindo: uma solu9ao justa (Joseph Esser). Ainda segundo Esser, para a

48 Cf. Johnson Barbosa Nogueira, Neoconstitucionalismo e Efetivagao des Direitos Sociais, p. 6.


49 A topica, diferentemente das outras tecnicas interpretativas, pode ser censiderada urn metodo,
tendo em vista que se dirige ao orgao aplicador.
50 Em sua obra De nostr.i temperis studiorum ratione, Gian Battista Vico procede it analise dos meto
dos cientificos, qualificando 0 antigo como ret6rico ou topico e 0 novo como critica, identificado
este com 0 cartesianismo, isto e, 0 modo de pensar de Descartes (cf. Theodor Viehweg, Topica
y Jurisprudencia, pp. 26-27). Theodor Viehweg explica como Vico preservou a metodo topico
contra a investida cartesiana, ao enunciar que 0 novo metodo (critical possuia como ponto de
partida urn primum verum qne nao poderia ser contestado sequer pela duvida, ao passo que a
metoda antigo (topical portava como caracteristica primordial tomar como ponto de partida 0
sensus communis (sentido camum). Ocone que, as vantagens do novo metodo critico consistiam
no atilamento e precisao, sempre que 0 primum verum fosse, com efeito, urn verum. As desvan
tagens, no entanto, predominavam em razao da perda de penetragao, pobreza da linguagem e
falta de maturidade do raciocinio. 0 que podia ser evitado mediante a utllizagao do metoda topi
co, porque proporcionava penetragao do pensamento e ensinava a examinar 0 objeto atraves de
distintas perspectivas. Ha necessidade de se intercalar, segundo Vico, 0 velho metodo t6pico,
com a novo, pois este sem aquele nao chega a alcangar uma verdadeira efetividade (apud
Viehweg, ob. cit., pp. 27-28). 0 metodo topico, todavia, consoante observa Konrad Hesse (cf.
Escritos de Derecho CanstitucionaJ, p. 49), "( ... l somente pode exercer urn papel limitado no
marco da mterpreta<;ao censtitucional, ainda mais que 0 Direito constitucional, como Direito fun
damentador da ordem global e concebido como ordem de convivencia, nao deve ser compreen
dido pantualmente, a partir de urn problema isolado (... )".

92

.-- ...

-------------~

..

-
---------_......_....

GmSQ de Direito Constitucional

interpretativa do juiz, e definitivo seu "convencimento da exatidao", que


excede sempre 0 conteudo semantico do objeto normativo interpretado. 51 a
metoda t6pico constitui tecnica do pensamento que se orienta para 0 problema,
entendendo-se como tal toda questao que aparentemente admite mais de uma
resposta e requer compreensao previa. 52 Para solucionar os problemas concretos
pastas it sua considera~ao, 0 magistrado, lang-ando mao do metoda topica, utili
za pontos de vista ou topoi que irao dirigir a solugao.
Tratando-se, como jii dito, de tecnica vinculada ao pensar problematica, a
t6pica nao se acomoda, em absoluto, a concepgao do sistema juridico como obje
to definitivo e cerrado dentro de si proprio; antes, contesta tal entendimento ern
virtude da dinamica que da a nota ao raciocinio direcionado para 0 problema.
Nao obstante, a tecnica de pensar por problemas, e uma das solu<;:oes pos
siveis que se the sucedem, nao ocorrem de urn jato e de forma instantanea do
pensamento do julgador. Ha urn iter, urn caminho, que, com poucas varia~oes, e
perfilhado pelo aplicador da lei quando do emprego do metodo t6pico.
Assim, como usualmente ha conflitualidade objetiva no processo judicial.
em que 0 autor requer a emissao de provimento a tutelar-lhe a pretensao, ao
passo que 0 rEm pugna pela obten~ao de senten<;:a negativa quanto it pretensao
formulada por aquele, cremos posta a situa~ao nos seguintes termos: it tese apre
sentada pelo autor e oposta a antitese pelo reu e dirimida oficialmente a contro
versia mediante a sintese (decisao) do juiz. Como absolutamente defeso ea auto
ridade jurisdicional proferir 0 non liquet, escusando-se quanto a comando fixado
pela constitui~ao\ e, por outro giro, sendo diversas as alternativas possiveis para
decidir a conta dos pontos de vista trazidos pelos sujeitos parciais da lide, ser
vir-se-a 0 magistrado da argumenta~ao dogmatica, perquirindo a respeito da
consistencia mesma do conflito, fazendo-o mediante a averigua<;:ao se ha contro
versia e, ainda se existente. se e juridica. Esta fase do raciocinio topico se deno
mina translatio.
a proximo passe a ser tornado concerne it analise dos fatos alegados pelos
contendores. Consiste no perquirir se 0 fate existe e quem foi 0 responsavel pela
sua consuma~ao, ou, ainda, se se conduziu autor de vontade livre na pratica do
ato. Estamos, ja, agora, diante da etapa conjectural. 53
Em momento ulterior, ingressamos na definitio, "( ... ) que consiste na propo
si<;:ao de urn objeto direto que modifica 0 conteudo do fato: admite-se, mas outra
coisa. Discutindo-se, portanto, a rela<;:fW entre 0 fate e 0 seu sentido tipificado
pela norma. a ataque mais forte afirma essa rela<;:ao; ja a defesa a nega, substi
tuindo-a por outra. A definitio e partidaria, utilizada sempre no interesse das par
tes, estabelecendo uma relagao entre a questao onomasiologica (designagao do
op~ao

51

52
53

C. Precompresione e scelta Del metoda nel processo di individuazione Del Dirjtto, Napoli, Edizioni
Schlentifiche Italiane, 1983 (citado par Vittorio Frosini, Thoria de la Interpretaci6n Juridica. pp.
131-132).
Cf. Theodor Viehweg, T6pica y Jurisprudencia, pp. 49-50.
Cf. Maria Helena Diniz, As lacunas no direito, p. 128.

93

Manoel Jorge e Silva Neto

I
j

fato) e a semasiol6gica da palavra normativa (significado do texto normativo).


(, .. ) Onomasiologia e a teoria da designac;ao nominal, de modo que 0 primeiro
passe na interpretac;ao seria verificar 0 sentido dos vocabulos do texto, ou seja,
sua correspondencia com a realidade que ele designa (... )" .54 A frase seguinte e
a da qualificac;ao adverbial do fato, em que se procura demonstra-Io como reve
lador de uma qualidade juridica imanente, isto e, em conformidade com 0 precei
to normativo. 55 Dentro desse contexto surge a argumentac;ao zetetica, cujo trac;o
mais significativo e a constante abertura para 0 questionamento de objetos em
todas as direc;6es,56 apresentando-se, outrossim, em tres niveis distintos: anali
se, critica e metacritica. "Na analise a norma e tomada como uma ac;ao linguisti
ca, envolvendo quest6es relativas ao seu autor (orador), ao seu destinatario
(ouvinte), e a ela propria como tecnica de comunicagao (objeto) concebendo-se a
norma como algo escrito ou oral que contem alguma intenc;ao (vontade da lei ou
do legislador). (... ) A analise busca a determinagao da vontade (... ). Na critica a
norma e articulada dentro de uma situac;ao, examinada na sua estrutura, reper
torio e objetivos, sendo interrogada no seu proprio fundamento (... ). 0 nivel criti
co introduz 0 pensamento problematico a metacritica, na qual a norma e questio
nada no Seu sentido metanormativo, alem de sua vigencia, ou melhor, na sua efi
cacia e fundamento axiol6gico. 0 fundamento da norma e provado pois 0 que se
pretende e sua justificac;ao" .57
Na seara constitucional, 0 metodo t6pico parte das seguintes proposic;6es:
a) 0 carater pratico da interpretagao constitucional, na medida em que objetiva
resolver problemas concretos; b) 0 carater aberto, fragmentEuio ou indetermina
do da norma constitucional; c) preferencia pela discussao do problema em virtu
de da textura aberta das normas constitucionais. 58
A primazia conferida ao problema (por isso denominado por alguns como
metoda topico-problematico, ja que partira 0 interprete do caso concreto para a
delimitac;ao do alcance da norma constitucional) rende ensejo a inumeras criticas
por parte dos doutrinadores, quer por forga da casuistica que inexoravelmente se
instalara no iter interpretativo, quer em razao de, admitindo-se a solu9ao da duvi
da a partir do problema para a norma - e nEW 0 caminho inverso -, estariamos a
conferir estranha proeminencia do caso concreto sobre 0 dispositivo constitucio
naI, desbordando, muita vez, 0 limite ineliminavel que e a propria constitui9ao
escrita, limite infranqueavel ao qual deve se submeter 0 interprete, porquanto
nao podera haver reforma da constituic;ao por meio do procedimento interpreta
tiVO. 59

54
55
56
57
58
59

94

Idem, p. 129.

Idem, p. 130.

Cf. Tercio Sampaio Ferraz Jr.. IntrodUl;ao ao estudo do direito, p, 44.

Cf. Maria Helena, ob. cit .. pp, 130-131.

Ct, Canotilho, ob. cit" p. 219.

Ct, Konrad Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, p. 52.

...---------_-=...-

.-~z

Curso de Direito Constitucional

A respeito da instalac;ao do metoda topico no ambito do direito constitucio


nal e dos efeitos dela decorrentes, adverte Paulo Bonavides que: "A Constituic;ao
(... ) perde ate certa ponto aquele caniter reverencial que 0 formalismo classico
lhe conferira. A topic a abre tantas janelas para a realidade circunjacente que 0
aspecto material da Constituigao, tomalldo~se, quer 5e queira quer nao, 0 ele
mento predominante, tende a absorver por inteiro 0 aspecto formal. (... ) A inva
sao da Constituigao formal pelos topoi e a conversao dos principios constitucio
nais e das proprias bases da Constituic;ao em pontes de vista a livre disposigao
do interprete, de cena modo enfraquece 0 carater normativo dos sobreditos prin
cipios, ou seja, a sua juridicidade. A Constituigao, que ja e parcialmente politica,
se torna por natureza politizada ao maximo com a metodologia dos problemas
concretos, decorrentes da aplicagao da hermeneutica topica. "60
Efetivamente, temos por incensuravel a conclusao alcangada pelo constitu
cionalista acerca da acentuada politizagao da norma-vertice quando predomi
nante 0 metodo topico para a sua interpretagao, porque tanto a eleigao de topoi
pelo interprete como a visuaIizagao de uma textura aberta61 do texto constitucio
nal direcionam, sem duvida, para uma dimensao polltica do enunciado linguisti
co-semantico que, inobstante, e, de igual modo, tambem juridico.
Moderna tecnica de interpretagao constitucional urdida em bases topicas
foi a hermenE!Utico-concretizadora ou de concretizagao, apta a buscar 0 resulta
do constitucionalmente "correto" mediante urn procedimento radonal e contro
lavel, fundamentando este resultado de modo igualmente racional e controlavel,
criando, assim, certeza e previsibilidade juridicas, e nao a simples decisao pela
decisao. 62
Incisivo na critica quanta a desenfreada e agodada utilizagao das tecnicas
classicas para a interpretagao constitucional, Hesse contesta 0 processo siste
matico ao aduzir poder ser manuseado de diversos modos, quer se tenha em
conta 0 lugar onde reside a preceito no texto normativo, quer, ainda, se atenha 0
interprete a sua conexao material. Impugna 0 processo teleologico por encerrar
praticamente uma "carta branca", pois com a regra de que se deve tragar 0 sen
tide do preceito nao se avanga nada a respeito da pergunta fundamental: como
descobrir dito sentido?63
A concretizagao pressupoe a "compreensao" do conteudo da norma a "con
cretizar", e, nessa hnha de entendimento, nao podera 0 interprete se desvenci
Ihar nem da "pre-compreensao" nem do problema concreto a resolver. 64 0 inter
prete compreende 0 conteudo da norma a partir de uma "pre-compreensao" de

60
61

62
63

64

Cf. Bonavides, Curso de Direito Canstitucianal, p. 453.


Utilizarnos aqui, JUats urna vez, a expressaa "textura aberta". no sentida que a emprega Hart.
ista e, incapacidade do legislador de prever as inumeras combiua90es de fatas. 0 que deterrnina
a necessidade de deixar ern aberta, para soluqao ulterior, questoes que s6 podem se! resolvid<ls
casuisticamente.
Cf. Konrad Hesse, ab. cit., p. 37.
Ct. Hesse, ab. cit.. p. 40.
Cf Hesse. ab. cit., p_ 43.

95

Mancel Jorge e Silva Neto

sentido, permitindo-lhe contempla-Ia com expectativas proprias, possibilitando


lhe seguir urn projeto ainda carente de comprovagao, corregao e revisao, que, pro
cedida analise mais aprofundada, advin3., como resultado da progressiva aproxi
mac;ao a "coisa", a unidade de sentido que, finalmente, e fixada. 65
Malgrado originaria da topica, a tecnica hermeneutico-concretizadora nao
pode com ela ser confundida, porque assenta a interpretac;ao como "( ... ) ativida
de pormativamente vinculada, constituindo a constitutio escripta urn limite ineli
minavel" (Hesse)" - diretriz que se nao coaduna com a eleic;ao ilimitada do topoi
-, nao admitindo 0 sacrificio da primazia da norma em prol da prioridade do pro
blema. 66
It induvidosa a influencia da topica tambem na tecnica concretista da cons
tituigao aberta, propugnada por Peter Haberle, podendo ele ser denominado
como "extremista" da utilizagao daquela no ambito do direito constitucional.
Haberle distingue a interpretagao em sentido lato e em sentido estrito. 67 A moda
lidade de interpretac;ao estrita e aquela a utilizar os metodos tradicionais de color
nitidamente civilista. A interpretagao lata, em contrapartida, se caracteriza pelo
oferecimento de urn amplo campo ao debate e a renovac;ao, encerrando uma
visao dialetica da realidade social apta a consecuc;ao do entendimento do feno
meno constitucional em sua essencia e fundamento. A teoria de Haberle quer
entender a interpretagao da constituic;ao como "( ... ) processo aberto, ou seja,
operagao livre que como tal deve conservar~se. Sua compreensao ha de ser a
mais dilatada possivel, de modo que, sobre acolher aquela interpretac;ao que se
faz em ambito mais restrito, principalmente na esfera juridica dos tribunais,
venha a abranger por igual aqueles que ativa ou passivamente participam da
vida da comunidade" .68
De uma certa forma, mutatis mutandis, presenciamos identidade de coloca
c;oes entre Haberle e Miguel Limon Rojas, porquanto afirma este que, no direito
privado, 0 trabalho interpretativo fica restrito aos juizes, enquanto "no direito
constitucional esta tarefa alcanga os tres poderes e ainda os governados, que
para efeito de influemcia na decisao politica, atuam fundamentalmente atraves
de divers os orgaos de expressao da opiniao publica" .69
Para Haberle, a efetividade da constituigao decorrera da uniao das duas
modalidades interpretativas (estrita e lata), porque se correlacionam e interpene
tram, salientando que a "mudanc;a social, ao acarretar as mudangas constitucio~
nais tacitas decorrentes do fator tempo, s6 se explica a luz de uma interpretagao
da constituic;ao em sentido amplo" ,70 importando concluir que a sua teoria esta

65

66
67

68
69
70

Idem, p. 44.

Idem, ibidem.

Cf. Peter Haberle. "Verfassl.1ngsinterterpretation als offentlicher Prozess", Conferencia proferida

no "Semintnio Hesse de Frelburg" {citado por Paulo Bonavides, in artigo publicado no Suplemen
to Cultural do jorual a Estado de S. Paulo, n.ll. 206}.
Cf. Haberle, ob. CIt., p. 124.
Cf. Rojas, Interpretacion constitucional, p. 73.
Ct. Haberle, ob. cit., p. 126.

96

w_

Curso de Direito Constitucional

ajustada a tn3s ideias principais: em primeiro lugar, outorga legitimidade para a


consumac;ao do procedimento interpretativo da norma constitucional a todos
aqueles que, direta ou indiretamente, ativa ou passivamente, publica ou anoni
mamente, participam da vida politica do Estado (alargamento do circulo de inter
pretes da constituigao); em segundo lugar, como natural ilagao da larga outorga
de legitimidade, tamos 0 concebimento da interpretac;ao constitucional como
processo aberto e publico 8, por flIll, em terceiro lugar, a compreensao desse con
ceito acerca da propria constituic;ao masma, assumida, a urn s6 tempo, como rea
lidade e "publicizac;ao".71
o processo aberto de interpretac;ao constitucional preconizado pela tecnica
concretista de Peter Haberle confere relevancia e notoriedade ao entendimento e
ideia que faz da constituic;ao 0 povo de urna maneira geral, decorrendo 0 plura
lismo de interpretes do pluralismo politico e da democracia, de sorte que em
sociedades politicas centralizadas nao bil espac;o para a teoria do constituciona
lista alemao, sendo, por 6bvio, inaplicavel para a delimitagao do alcance e senti
do de preceito inserto em constituic;ao nao-democratica.
Bonavides, judiciosamente, critica 0 metodo concretista ao assinalar que:
"(... ) demanda para uma eficaz aplicagao a presenga de s6lido consenso demo
cratico, base social estavel, pressupostos institucionais fumes, cultura politica
bastante ampliada e desenvolvida, fatores sem duvida dificeis de acbar nos sis
temas politicos e sociais de nac;6es subdesenvolvidas (... ),72 e mesmo em paises
dotados de estruturas social, politica e economica estaveis e maduras, e inexo
ravel 0 risco que se corre mediante a utilizac;ao do processo aberto porque (... ) 0
surto de preponderancia concedido a elementos faticos e ideologicos de nature
za irreprimivel e capaz de exacerbar na sociedade, em proporc;6es imprevisiveis,
o antagonismo de classes, a competic;ao dos interesses e a repressao das
ideias. "73
A tecnica cientifico-espiritual, em contrapartida, nao tern 0 seu objetivo vol
tado a delimitac;ao conceitual dos enunciados lingiiisticos inseridos em uma
constituic;ao, mas busca, sim, atingir e compreender 0 sentido de uma lei consti
tucional na proporc;ao da afmidade do conteudo semantico com os valores de
uma determinada comunidade. Procura estudar a constituic;ao como elemento
que podera ligar a realidade escrita, formal, dogmatica, ao manancial axiologico
de urn povo, aos valores tidos e bavidos por legitimos pela sociedade.
Contudo, nos presenciamos bern mais 0 merito na novidade e originalidade
que permeiam a tecnica cientifico-espiritual do que propriamente na importan
cia desta teoria no sentido de oferecer urn efetivo contributo a moderna interpre
tac;ao constitucional, maxime em virtude da vaguidade e do recurso a fontes
metajuridicas para a extrac;ao de urn proposito da norma, muito embora os direi

71
72
73

Cf. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., p. 466.

Idem, p. 472.

Idem, ibidem.

97

Mancel Jorge e Silva Neto

tos e garantias fundamentais nao expressos na Constitui-;;ao, mas decorrentes do


regime e dos principios por ela adotados ( 10, art. SO, CF) possam ser descober
tos por meio do emprego da tecnica defendida por Smend.

6.3.2.2. A Interpretac;:ao Constitucional e


de Haberle

Pensamento Possibilista

o pensamento possibilista - ou possibilismo filosolico - nao e muito conhe


cido por tantos que se prop6em ao estudo da Thoria da Constitui9ao.
Dita forma de eompreender a constitui-;;ao parte da ideia de que a norma nao
e algo perfeito e acabado, senao simplesmente "pura possibilidade juridica"; tal
possibilidade, contudo, apenas pode vir a ser conhecida mediante a confronta9aO
do plexo normativo com a propria realidade. 74
o pensamento possibilista visa, segundo Haberle, a descoberta dos meios
para conservar e reeriar continuamente condi-;;oes de liberdade para todos indi
viduos com vistas a consecu-;;ao de urn justa e razoavel equilibria de interesses,
bern assim para proteger a constitui9ao do passar do tempo. Enquanto 0 pensa
mento realista impede a absor9ao do ser humane pela pura utopia, 0 possibilis
mo lilosolico (amparado no racionalismo critiCO)75 se dirige para urn meio idoneo
destinado a encontrar todo a potencial inovador insito as normas juridicas.
Consubstanciado na triade "realidade-possibilidades-necessidades", em que os
anOOditos fatores produzem rela-;;ao de concorrencia e, eoncomitantemente, de
coopera-;;ao, a problema juridico que se coloca para a pensamento possibilista
nao e outro senao a de encontrar a "dose correta" de cada wn dos componentes
da rela-;;&o triadica,76 cumprindo ao processo de interpreta-;;ao da norma constitu
cional nele baseado buscar a indispensavel harmoniza-;;ao.
6.3.2.3. A Semiologia e a Interpretac;:ao Constitucional

o direito se expressa e torna-se inteligivel mediante a utiliza-;;ao de urna lin


guagem especifica, consagradora de determinados signos, resultando dai a inOO
74 Cf. Peter Haberle, Pluralismo y Constitucion, pp. 72-73.
75 0 racionalismo cntico e corrente filosofica idealizada por Immanuel Kant. Para ele, so cOIlhece
remos realmente 0 mundo empirico (a realidade social, politica e economica, por exemplo)
enquanto se relaciona a nos, sujeitos, e nao a realidade em si, separada de n6s. "(... ) a propria
experi m cia e urna forma de conhecimento que exige concurso do entendimento, cuja regra devo
pressupor em mim antes de me serem dados os objectos, por conseqiimcia, a pri.ori e essa regra
e expressa em conceitos a priori, pelos quais tem de se regular necessariamente todos os objec
tos da experiencia e com os quais devem concordar. No tocante aDs objectos, na medida em que
sao simplesmente pensados pela razao - e necessariarnente - mas sem poderem (pelo menDs
tais como a razao os pensa) ser dados na experiencia, todas as tentativas para os pensar (pois
tern que poder ser pensados) serao, consequentemente, uma magnifica pedra de toque daquilo
que consideramos ser a mudan-ra de metodo na maneira de pensar. a saber. que so conhecemos
a priori das coisas 0 que nos mesmos nelas pomos" (cf. Critica da Razao Pura, pp. 20-21).
76 Cf. Haberle, op. cit., pp. 74-76.

S8

..- ...........-------"_- --
....

...

..
t

Curso de Direito Constitucional

resse no estudo da semiologia, ou da semi6tica, para a interpreta98.0 constitucio


nal, porquanto cimcia que se ocupa com 0 investigar da dimensao dos 5ignos.
Ha de se considerar que a tentativa de analisar os signos como objeto de
distinto conhecimento cientifico decorreu de investiga90es de lingiiistas contem
poraneos em tOlno da linguagem natural. 77
Ferdinand de Saussure, na Sui9a, e Charles Sanders Peirce, nos Estados Uni

dos, quase de forma simultanea, apontararn. a necessidade de se elaborar uma


teoria geraJ dos signos.
Saussure quer entender a lingua (langue) - maJgrado a arnbigiiidade do
tarmo quando utilizado pelo autor - como urn sistema de signos que combinarn
urn conceito - 0 "significado" - a uma "marca psiquica do som" - 0 "significan
ten. Os signos, para Charles Peirce, sao tres: 0 leone (assemelhado ao objeto que
representa), uma carta geografica, por exemplo; 0 indice (determinado por seu
objeto), como na hip6tese de sintomas de doen9as, fuma9a; e 0 sirnbolo (deter
minado por seu objeto dinfunico, dependendo de uma convencyao), como, exem
plificando-se, a baJan9a (sirnbolo da Justi9a), a caveira (sirnbolo da morte).
Paulo de Barros Carvalho designa como indice 0 signo mantenedor de cone
xao fisica com 0 objeto indicado; 0 icone, como tentativa de reproducyao do obje
to referido, trazendo como exemplo a fotografia, as caricaturas, os bustos escul
pidos; e 0 simbolo, como urn signa aleat6ria e arbitrariamente construido, inexis
tindo, em principio, correspond~ncia entre ele e 0 objeto da realidade material
que pretende significar, rematando que "aceitos por convencyao, os simbolos sao
largamente utilizados nos mais diferentes codigos de comunicacyao. Deles, nao
pode haver melhor exemplo do que as paJavras de urn determinado idioma. 0
vocabulo 'casa' nada sugere, considerado em si mesmo, a respeito da entidade
real que menciona. E produto de convencyao, formada num processo evolutivo
que a Gramatica Hist6rica pode em parte explicar, se bern que a escolha propria
mente dita, no seu modo primitivo de existir, continue sendo ate arbitrario. Sao
exemplos de simbolos, em linguagens nao idiomaticas, a 'bandeira branca', que
exprime 0 pedido de paz; a cruz, expressao viva do cristianismo; os emblemas,
77 Paulo de Barros Carvalho (ct. Apostila do Curso de Filosofia do Direito (L6gica Juridica), pp. 27
28) assinala que "a linguagem natural aparece como 0 instrumento por excelmcia da comunica
gao entre pessoas. Espontaneamente desenvolvida, nao encontra lirnitag6es rigidas, vindo forte
mente acompanhada de outros sistemas de significa,;ao coadjuvantes. entre os quais, quando
falada, a mimica_ Entre suas mulliplas caracteristicas figura 0 descompromelimento com aspec
tos demarcatorios do assunto sobre que se fala ou escreve: flui com ampla liberdade e correspon
de, por isso, a reivindica,;ao propria da comunicagao cotidiana. Sobremais, lida com significa~6es
muitas vezes imprecisas, nao se prendendo a esquemas rigidos da torma~ao sintalica de enun
clados. A combinagao desses fatores prejudica a economia do discurso, acentuando a depend~n
cia das mensagens a boa compreensao da conjuntura contextual. De contraparte, 6Ua dimensao
pragmatica e riquissima. evoluindo soltarnente entre emissor e destinat8rio. Nela, percebem-se
com c1areza as pautas valorativas e as inclina,;oes ideol6gicas dos interlocutores que, em mani
testag6es despreocupadas, exibem mlas i.Dten,;oes. dando a conhecer os vinculos psico16gicos e
sociais que entre eles se estabelecem".

99

Manoel Jorge e Silva Nato

bras6es, distintivos e tudo aquilo que representa pessoas, familias, dubes, pai
ses, instituic;:6es etc.". 78
Peirce e Charles Morris, tambsm norte-americanos, promoveram a distinc;:ao
dos sistemas signicos em tras pIanos: 0 sintit.tico, em que se estudam as relac;:6es
entre os diversos signos entre si; 0 semantico, onde a relevancia e posta na rela
9ao factual vinculativa do signo com a realidade por ele expressa; e 0 pragrnati
CO?9 no qual a anaIise se dirigira para a relac;:ao do signa com aqueles que se uti
lizam da linguagem: a emissor e a destinatario ou receptor da mensagem.
A sintaxe Eo a parte da semi6tica que elabora a teoria da constru9ao de toda
linguagem mediante a concepc;:ao de urn sistema de signos relacionados confor
me suas regras sintaticas e, portanto, sob tal aspecto, podemos afirmar que uma
proposi9ao qualquer (seja prescritiva, por inserido no direito positivo, seja des
critiva, quando originaria da ciancia do direito) nao tern sentido se nao satisfaz a
tais regras.
Assim, a proprio texto par nos escrito somente pode enviar ao leitor wna
determinada mensagem porque atendemos as regras da sintaxe, porque obede
cemos as normas de estrutura9ao irasica, grafando no local apropriado da ora9ao
o sujeito, 0 verbo, a predicado etc.
Quais as conseq(iencias, na linguagem do direito, do desapego a ordena9ao
sintatica?
Tomemos como exemplo uma proposic;:ao prescritiva (portanto, do direito
positivo) de natureza constitucional. Assim, certamente seria 0 nosso espirito
acometido, de irnediato, de absoluta perplexidade se, ao analisarmos 0 art. So,
caput, da Constitui9ao, fosse encontrada a esfingica mensagem: "Estrangeiros
brasHeiros garantindo-se sem distin9ao Ii liberdade a igualdade nos termos
seguintes perante a lei residentes no Pais todos sao iguais de qualquer natureza
a inviolabilidade do direito a vida Ii seguran9a e a propriedade" -residindo nossa
estranheza, sem duvida, na desarrumac;:ao sintatica do texto, fato a inviabilizar,
por completo, tanto a analise semiol6gica no plano semantico (vinculo do signo
com a realidade por ele expressa) como no aspeeto pragrnatico (rela9ao do signa
com aqueles que se servem da linguagem), porque, desrespeitada a regra basi
ca de ordenac;:ao sintatica, nao hit. como se indagar a respeito da rela':(ao do signo
com a realidade por ele expressa ou com os utentes da linguagem.
Va-se, por conseq(.i.encia, quae danosos seriam os efeitos de uma hipotetica
insubmissao do constituinte originario as normas relativas A sintaxe, ja que a
mensagem do elemento fundador do Estado nao seria transmitida ao legislador

78
79

Cf. Paulo de Barros Carvalho, Apostila, cit., pp. 5-6.

Tercio Sampaio Ferraz Jr. esclarece que "(... ) DO contexto pragmatico, os sUnbolos cont~m uma

carga emocional que pode produzir altera~6es na significa~ao ao mostrar diferen~a na func;ao;
assim a entonac;ao com que se Ie urn dispositivo: 'enriquecimento sem causa', se acentuamos
'enriquecimento'. podemos estar querendo dizer que 0 enriquecimento, antes de mais nada,
deve ser significativo; se acentuamos 'sem causa', 0 importante e que, seja qual for, 0 ennque
cimento seja inju8ti/icado" - grifos do original (cf. Introdu~ao ao Estudo do Direito, p. 259).

100

..,-------------

______________...__<11
Curso de Direito Constitucional

ou ao aplicador do direito, 0 que, em teImos de constituigao de uma unidade poli


tica, delineia contornos assaz graves, tendo em vista que a irnpossibilidade de a
constitutio scripta expedir comandos reguladores podenl gerar tamanha instabi
lidade que ocorrera ruptura institucional, inexoravelmente.
o signa comporta urn suporte fisico, associado a urn significado e a uma 8ig
nificagao. 0 suporte fisico e 0 canal material condutor da mensagem referente a
urn abjeto da vida (de exist m cia real au ideal, visivel ou nao, concreto ou imagi
nario), que e 0 significado, suscitando em nosso pensamenta uma ideia au con
ceito que se denomina de significagao.
Melhor explicitanda, ao mencionarmos a palavra "aviao" a alguem, teremos
par suporte fisico as ondas sonoras, como significado a realidade exterior expres
sa pela palavra (aparelho sustentado par asas que e meio de transporte aereo) e
por significagao a ideia surgida na mente de outrem a respeito do objeto da rea
lidade, aparecendo, aqui e ali, urn conceito variavel e idiossincrasico de "aviao",
tais como: urn caro meio de transportar pessoas ou uma modalidade perigosa de
transporte tudo a depender de condicionantes pessoais.
Utilizando a mesmo art. 52, caput, ao extrairmos de la a locugao "estrangei
ros", assumiremos como suporte fisico as letras impressas no papel, como signi
ficado as pessoas que nao sao nacionais e, por fim, na qualidade de significagao,
poderemos extratar a ideia de "estrangeiro" como individuo capaz au incapaz,
honesto ou desonesto, tudo a depender de condicionantes pessoais modeladoras
de nossa conclusao a respeito de tais pessoas.
D'outra sorte, no referente ao suporte fisico, cremos nao haver maiores dis~
ceptagoes quanto a tipificagao do canal da mensagem normativa na hipotese de
ordenamento juridico dotado de constituigao sob a forma escrita: e a tinta grava~
da no papel.
Entrementes, qual 0 suporte fisico da norma constitucional consuetudinaria
nao-escrita (pondo-se como indiscrepante a exist m cia de direito consuetudina
rio escrito)? De forma indubitavel, tratando-se de ordenamento cuja manifesta
gao constituinte se protrai indefinidamente no tempo, nao havendo qualquer
preocupagao de se reduzir em urn texto escrito as costumes constitucionais,
revela-se (0 suporte fisico) na comunicagao verbal (emissao de ondas sonoras)
consumada entre os membros da comunidade politica no sentido de que tal ou
qual materia, ao longo do passar dos anos, vern recebendo certo tratamento.
Todavia, nao concebemos determinadas posturas semiologicas como apara
to teorico a satisfazer completamente as necessidades da ci m cia juridica80 por
que, sendo 0 direito, a urn s6 tempo, norma, fato e valor (tridimensionalismo es
pecifico de Miguel Reale), repugna a ideia reducionista de ci m cia preocupada
apenas corn a linguagem levada ao fim e ao cabo pelo legislador. ltata-se de
mais urn dado de investigagao posto a disponibilidade do jurista, representa
mais urn instrumento de analise do conteudo normativo, e, nesse passo, cremos

80 Esclarei;a-se que dirigimas a observai;B.o aquelas pasi90es que relegam ao oblivio


valor na analise do conteuda normativo, como soi aeaner na analise sintatiea.

elementa

101

Manoel Jorge e Silva Neto

irrepreensivel a critica formulada por Miguel Reale, no sentido de que a Filosofia


do Direito "nao pode (... ) ser convertida em mera 'teoria da linguagem do legis
lador', conforme propugnam certos neopositivistas, na sua desconsolada filoso
fia de pure rigorismo formal: 0 objeto de estudo do jusfilosofo e a experi m cia juri
dica na integridade de sua estrutura fatico-axioI6gico-normativa, enquanto gera
dora de modelos e de significados juridicos" .81

6.3.2.4. A Tecnica de Ponderac;:ao de Interesses


Daniel Sarmento esclarece que "no imaginario social, a ideia de ponderagao
sempre esteve visceralmente ligada a nog-ao de justiga. Basta lembrar que 0 tra
dicional simbolo da justiga e uma deusa, com os olhos vendados, carregando
uma balanga, atraves da qual ela pode pesar e comparar - ponderar, em suma
direitos, argumentos e interesses" .82
Diante da clara insufici m cia do positivismo juridico para solucionar os pro
blemas singulares da interpretagao constitucional, 0 desafio que se impoe e con
ciliar seguranga e previsibilidade metodol6gicas com a fluidez e a plasticidade
que devem estar presentes no momento de solucionar antinomias entre princi
pios constitucionalmente protegidos. 83
Mas 0 que vern a ser a "tecnica de ponderagao de interesses"?
A ponderagao e tecnica de decisao que se utiliza quando htl colisao de prin
cipios ou de direitos fundamentais, funcionando como uma alternativa a tecnica
tradicional da subsungao. 84
Deveras, e comum que a solugao de determinado problema normativo-cons
titucional nao se de mediante mem e simples recurso a uma norma em particu
lar. Como os valores impressos em constituig-ao heterodoxa ou ecletica sao mui
tas vezes conflitantes, a cIassica operagao de subsung-ao (premissa maior =
enunciado normativo; premissa menor = fatos; consequencia = aplicagao da
norma ao caso concreto) nao e satisfat6ria para desvendar a solugao mais ade
quada para a hipotese, simplesmente porque 0 sistema constitucional torna pos
sivel a escolha por duas ou mais normas que saO conflitantes entre si.
D mais conhecido conflito a admitir a tecnica da ponderagao de interesses
e 0 subsistente entre os direitos da personalidade 85 e a liberdade de informagao

81 Cf. Miguel Reale, Teoria Tridimensional do Direito, pp. 1314.


82 Cf. A Ponderar;ao de lnteresses na Constituir;ao Federal. p. 19.
83 Idem, p. 23.
84 Cf. Luis Roberto Barroso, petir;ao inicial da ADPF nit 54. No caso, discutiu-se 0 tormentoso tema
relatlvo ao prosseguimento de gravidez de feto anencefalico.
85 Os direitos da personalidade sao todos aqueles referidos nos arts, 11 e seguintes do Novo
C6digo Civil, dentre os quais 0 nome, a homa, a vida privada e a intimidade. Mas a tecnica sob
exame nao pode mais ser utilizada quando em colisao 0 direito a intimidade e a liberdade de
informa<;ao jornallstica, cuja pondera<;ao, ap6s a EC nit 45/04, foi substituida pela divulgar;ao da
noticia quando houver interesse publico a determinar a sua veicula<;ao, consoante deterrnina 0
art. 93, IX, da Constituir;ao (ver Capitulo 23, subitem 23.6.1).

102

-~

s1I

Curso de Direito Constitucional

jornalistica. Como, no caso, naD seria legitimo escolher a tutela a vida privada,
por exempla, em detrimento absoluto do direito a informagao, notadamente a
vista das injung6es cometidas a operagao pelo principia da unidade e seu coro
lihio, a concordancia pratica ou cedencia reciproca - postulados de interpretagao
constitucional a serem examinados logo a seguir -, passaro a se valer as aplica
dores e os estudiosos do direito constitucional desta tecnica, destinando-a a
solugao dos chamados "casas dificeis", de acordo com a terminologia consagra
da por Herbert Hart. 86

Ha duas formas de ponderagao: ponderagao em abstrato e ponderagao em


concreto. No primeiro caso, tern-se a utilizagao da tecnica quando a doutrina se
pronuncia sobre a hipotese de antagonismo entre bens constitucionalmente tute
lados, apresentando proposta de solugao; na segunda situagao, observa-se a
aplicagao concreta dos dispositivos pela aplicador do direito constitucional, que
recorre a ponderagao em abstrato consumada pela ciencia do direito.
Daniel Sarmento, ao estabelecer os parametros para 0 adequado recurso a
ponderagao, esclarece que "0 julgador deve buscar urn ponto de equilibrio entre
os interesses em jogo, que atenda aos seguintes imperativos: a) a restrigao a
cada urn dos interesses deve ser id6nea para garantir a sobrevivencia do outro;
b) tal restrigao deve ser a menor possivel para a protegao do interesse contrapos
to e c) 0 beneficio logrado com a restrigao a urn interesse tern de compensar 0
grau de sacrificio imposto ao interesse antagonico. Alem disso, a ponderagao
deve sempre se orientar no sentido da protegao e promogao da dignidade da pes
soa humana, que condens a e sintetiza os valores fundamentais que esteiam a
ordem constitucional vigente" .87
A pondera<;ao de interesses e tambem importante para a compreensao da
legislagao infraconstitucional.
Sem duvida, se a Constituigao de 1988 tern natureza analitica, nao existindo
dominio normative que nao tenha side por ela tratado, a pondera<;ao de interes
ses desponta como tecnica de especial importancia para 0 entendimento das
leis ordinarias. 88

6.4. Principios de Interpreta<;:ao Constitucional

E inquestionavel assumir a constituigao 0 carater de objeto cultural.


Carlos COSSio,89 amparado nas ideias do fil6sofo Edmund Russed, distingue
quatro objetos correspondentes as quatro regioes onticas do conhecimento:
a) objetos ideais: sao aqueles que nao se encontram na experiencia, no mundo
empirico, mas no campo da especulagao do pensamento, sendo impossivel
86

87
88

89

Ct. 0 conceito de direito, Lisboa: Fundac;:ao Calouste Gulbenkian, traduc;:ao de A. Ribeiro Mendes,
1986.
Cf. A ponderac;:ao de interesses na Constituic;:ao Federal, pp. 144-145.
Idem, p. 23.
Ct. Carlos Cossio, El derecho en el derecho jUdiciaL, pp. 19-40.

103

Manoel Jorge eo Silva Neto

conbeca-los mediante a nossa percepgao sensorial (par exemplo, a piramide nor


mativa pensada par Hans Kelsen e urn objeto ideal, posta que nao podemos toca
la au senti-Ia e lhe atribuir qualquer valor porque, das propriedades de urn trian
gulo, e. g., nao podemos promover outras consideragoes que nao aquelas relati
vas as suas caracteristicas geometricas, inviavel adjetivar-se, desse modo, ser
born au mau, justa au injusto, a triangulo); b) objetos naturais; estao na experiln
cia e existem no mundo fisico (arvores, lua e ate mesmo as fenomenos psicol6gi
cos, a conta da possibilidade de senti-los), sendo, entretanto, neutras sob a pers
pectiva axiol6gica porquanto eventual atribuigao de valor nao decorre de uma
propriedade intrinseca do objeto examinando. Quando Menotti del Picchia90
exclama "Juca Mulato freme. Imerge as olbas entre / as estrelas curiosas. / Nao
sabe que and a a amor nos espagos profundos I a fecundar a ventre / das pr6prias
nebulosas / na eterna gestagao de novas mundos ... ", sem duvida, a curiosidade
atribuida pelo magnifico poeta as estrelas nao e uma caracteristica do astra, nao
e uma propriedade a ser analisada pelo astrofisico, assim como a beleza de uma
rosa e urn dado irrelevante sob a 6tica da investigagao cientifico-botanica; c)
objetos culturais: estes se encontram na experimcia, fazem parte da realidade
fisica e, diferentemente dos objetos ideais e naturais, sao valiosos, isto e, btl sem
pre a possibilidade de adjetiva-Ios (como exemplo, nao nos restringindo ao
campo juridico, pode-se mencionar a "Monalisa de Leonardo da Vinci, quando
a sujeito cognoscente nao podera se desvencilhar, jamais, de uma postura axio
16gica respeitante a obra); d) objetos metafisicos: tern existmcia, sao valiosos,
mas nao se encontram na experiancia porque nao podemos capta-los com as nos
sos 6rgaos do sentido. Deus e a exemplo tipico de objeto metafisico. Nao e pos
sivel va-Io au toea-la, pais nao se encontra na realidade empirica, mas, indefecti
velmente, esta vinculado a suprema valoragao (suprema bondade, suprema
sabedoria etc.).
Sendo desta forma, e inquestionavel tambem reconbecer que a elemento
fundador do Estado, necessariarnente, vai buscar no substrata empirico da reali
dade social a fonte que, depois, sera materializada atraves do processo de ads
crigao dos enunciados linguisticos.
o legislador constituinte originario, muito embora insubmisso a qualquer
poder de compostura juridica, se encontra limitado pela ideia prevalente de direi
to em vigor a epoca da eclosao do movimento criador da pessoa politica.
Mas a que vern a ser "ideia prevalente de direito"?
Para nos, nao e - como alguns poderiam imaginar, apressadamente - ape
nas a conjunto de proposigoes descritivas acerca do sistema do direito positivo
extratadas pelo cientista, mas a concepgao generica de todo e qualquer cidadao
atinente ao modelo "ideal" de sistema normativo.
Se "ideia prevalente de direito " fosse consideragao de ordem cientifica
sabre normas juridicas tao-somente, de modo inequivoco, haveria urn empobre
11

90

cr. Juca Mulato,

Rio de Janeiro: Editora Tecnoprint, sid, p, 39

104

..,---------_.-

II

1111

7
Curso de Direito Constitucional

cimento do processo constituinte de tal manta que a constitui<;ao dada a luz sob
a imperio de tao nefasto acesso de intelectualismo 91 naD resistiria por muito
tempo, solapada que seria por inevitavel ruptura institucional.
Contudo, nem par issa devemos retirar a Jurisprudencia 0 inegavel cantri
buto que presta com a descri<;ao do direito objetivo, particularmente quando
enuncia as pontos de partida. as causas primeiras, ou a que se convencionou
nominar de principios gerais do direito.
Se, como dissemos linhas atras, a constituig3.0 e urn objeto cultural, e incon
teste - por enformada pela atividacte humana - estar na experimcia, ter existmcia
e, sobretudo, requerer postura axio16gica do sujeito que se dispoe a conhece-la.
Manifesta~ao da atitude valorativa do sujeito cognoscente e indicar princi
pios informadores do ordenamento, m3xlme a constitucional.
Principia e causa primeira, fundamento mesmo do conhecimento humano.
Para atingir 0 conhecimento, Descartes menciona que e precise comegar
pela busca dos principios, e estes devem estar associados a duas condi~6es: em
primeiro lugar, "( ... ) que sejam tao elaros e evidentes que 0 espirito humano nao
possa duvidar de sua validade (... )", e, par outro lado, "(... ) que seja deles que
dependa 0 conhecimento das outras coisas, de sorte que possam ser conhecidos
sem elas, mas nao reciprocamente elas sem eles" .92
Porem, a palavra "principio" e daquelas cuja ambigiiidade e tra~o a the cin
gir a compostura, indelevelmente.
Inumeraveis questoes podem ser colocadas, mas, por urn comando metodo
logico, ater-se-a a tentativa de responder as seguintes perguntas: Em que senti
do pode ser entendida a expressao "principios"? as principios de interpreta~ao
constitucional sao normas juridicas?
Celso Antonio Bandeira de Mello esciarece que "principia (... ) e, par defini
g8.0, mandamento nuclear de urn sistema, verdadeiro alicerce dele, disposigao
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes 0 espirito e
servindo de criteria para sua exata compreensao e inteligencia, exatamente por
definir a logica e a racionalidade do sistema normativo, no que the confere a toni
ca e the dB. sentido harmonica" .93
Data maxima venia, nao nos parece que 0 entendimento do ilustre adminis
trativista se converta na proposigao mais adequada a definigao do que vern a ser
"principia", porquanto nao auxilia, de modo abjetivo, 0 aplicadar do direito quan
to a descobrir em que se constituem essas expressoes.
Entendemos que "principia" tanto pode se converter em norma juridica
como em valor normativo. Melhar explicando: os principios de interpretagao da
constituigao podem ser incorporados ao sistema do direito positivo pelo legisla
dar canstituinte originario au pela carpo legislative ordinaria, quando, no parti

91
92
93

0 intelectualisma e doutrina filas6fica que afirma a superiaridade da atividade intelectiva, a qual


se reduzem tadas as outras.
Cf. Priucipias da Filasana. citado par Japiassu e Marcandes, Dicionario Basico de Filasofia, p. 201.
Cf. Corso de Direito Administrativa, pp. 450-451.

105

Manoel Jorge e Silva Neto

cular, passam a assumir fei~ao de norma juridica. 0 paragrafo unico do art. 28 da


Lei nQ 9.868/99 e claro exemplo de principio de interpreta~ao constitucional con
substanciado em norma juridica. Ei-Io: "A declara9ao de constitucionalidade ou
de inconstitucionalidade, inclusive a interpreta~ao conforrne a Constitui~ao e a
declarac;:ao parcial de inconstitucionalidade sem redu9ao de texto, tern eficacia
contra todos e efeito vinculante em rela~ao aos 6rgaos do Poder Judiciario e a
Administra~ao Publica federal, estadual e municipal." 0 postulado da interpreta
9ao conforme a constitui9ao foi incluido pelo legislador infraconstitucional no
diploma normativo que disciplina 0 processo e julgamento das a90es vinculadas
a fiscaliza~ao abstrata da constitucionalidade no Brasil. E, portanto, sern duvida,
principio de interpreta~ao materializado em norma jurfdica.
Sucede que nem sempre a norma juridica consegue ditar os principios de
interpretac;:ao constitucional. Diriamos mesmo que nem sempre seria recomenda
vel que a norma 0 fizesse, porque, em terna de controle concentrado da constitu
cionalidade, cometido ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais de Justi~a
dos Estados (evidentemente se houver alega~ao de ofensa a dispositivo da cons
titui~ao estadual ou municipal), 0 exame dos reflexos economicos e politicos da
retirada da norma ou do ato indigitados incompativeis com a lei suprema possi
velmente conduzira a sua manuten9ao no sistema normativo; opera9ao, par sua
vez, que sera instruida por flexibilidade hermeneutica inadequada a eventual
previsao normativa de principios de interpretac;:ao.
Por conseguinte, os principios de interpretac;:ao constitucional podem se
consubstanciar em valor normativo.
Embora a descoberta do que venha a ser propriamente urn "valor normati
vo" e tarefa urn pouco mais trabalhosa do que a visualizagao dos principios como
normas juridicas, 0 aplicador da constituic;:ao nao devera se esquivar a iniciativa.
E que 0 procedimento trara como resultado solugao afinada com 0 que se conven
cionou chamar de "vontade de constituigao".
Observe-se, por exemplo, 0 que acontece com 0 principio da maxima efeti
vidade. NElO ha uma norma constitucional sequer que faga alusao ao postulado,
muito embora a doutrina, como veremos adiante, consagre-o, ao ponto de repu
ta-Io - como ja fizemos, inclusive94 -0 mais importante principio de interpretac;:ao
constitucional. Como 0 valor "concretiza~ao" se encontra disseminado no texto
constitucional a partir e com fundamento no 1Q do art. 52, e equivoco manifes
to recusar-lhe a compostura de valor normativo.
Esclarecernos que 0 mesrno raciocinio empregado relativamente aos princi
pios de interpretagao constitucional e valida para a descoberta de outros postu
lados que nao se voltam a hermeneutica constitucional. Assim, os principios da
igualdade, liberdade, livre iniciativa, fungao social da propriedade (art. 5Q, caput;
art. 1Q , IV; art. 5.12, XXIII, Cli: respectivamente), alem de tantos outros previstos na
Constituigao, revelam-se em normas constitucionais, ao passo que principios,

94

Cf. 0 Principia da Maxima Efetividade e a Interpreta<;ao Constitucional, Sao Paulo: Ed. LTc., 1999.

106

___________________4

Curso de Direito Constitucional

como 0 da autonomia privada negocial coletiva, decorrem da compreensao da


realidade constitucional como sistema. 95
Concernente aD sentido da expressao, convem aclarar a respeito da plurali
dade de significag6es e amplitude semantica do vocabulo, razao por que Paulo
de Barros Carvalho explica que, "no campo das significag6es, 0 usa do signa '
principia' oferece farta variedade conotativa, de tal sorte que alcanga todas as
circunscrig6es de objetos, atuando nas quatm regi6es onticas. It uma palavra que
frequenta com intensidade 0 discuIso filosofico, expressando 0 'inicio', 0 'ponto
de partida', a 'hipotese-limite' escolhida como proposta de trabalho. Exprime
tambern as farmas de sintese com que se movimentam as meditagoes filosoficas
('ser', 'dever-ser', 'vira-ser' e ' nao-ser'), alem do que tern presenga obrigatoria
ali onde qualquer teoria nutrir pretens6es cientificas, pois toda a ciencia repou
sa em urn ou mais axiomas (postulados). Gada 'principio', seja ele urn simples
termo ou urn enunciado mais complexo, e sempre passivel de expressao em
forma proposicional, descritiva ou prescritiva" .96
Afigura-se-nos que 0 termo "principio" carrega urn farto manancial axiolo
gico, ate mesmo porque a descoberta e a conferencia de importEmcia a certo pos
tulado normativo esUio orientadas, certamente, pela postura valorativa da
Jurisprudencia. 97
as principios modelam, de modo vigoroso, os diversos setores no ordena
mento juridico, cumprindo, ainda, 0 papel de inestimavel ferramenta posta a dis
posigao do cientista quando da consumagao do procedimento interpretative da
norma, porque, sabendo-se ser a CiEmcia do Direito uma metalinguagem da lin
guagem-objeto do direito positivo, isto e, a Giencia do Direito, mediante proposi
goes descritivas, desvenda 0 conteudo do retrato normativo, teremos os principios
de interpretagao despontando como significativos pontos de partida para que se
encontrem os principios explicitos ou implicitos remanescentes no sistema.
as principios de interpretagao podem estar positivados no sistema norma
tivo (como e a hip6tese do disposto nos arts. 107 a 111 da Lei 5.172, de 25.10.66,
direcionados a interpretagao e integragao da legislagao tributaria) ou podem
decorrer de atitude axiol6gica assumida pela Jurisprudencia se a valoragao inse
rida portar conexidade com 0 direito posto.
Principio, repita-se, tanto e suscetivel de adotar uma compostura de norma
juridica - nomeadamente ao figurar como objeto positivado no ordenamento -,
como, ao receber urn influxo axiologico da Giencia do Direito, se transforma em
valor normativo, cuja aceitagao e autoridade estao na razao direta de sua cone
xidade 16gica com 0 sistema do direito positivo, nao se podendo presumir "inte
ligencia dos textos positivos contraria aos principios cientificos". 98

95
96

97
98

Ver Capitulo 24 (Direitos Sociais Trabalhistas).


Ct. Paulo de Barros Carvalho, "Sobre os principios constitucionais tributarios". in Re vlsta de
Direito Tributario 55/143.
Cabe, nesse passo, esclarecer que Jurisprudmcia (com ''J'') e 0 mesmo que Ciencia do Dlrelto,
enquanto "jurisprudencia" (com "j") e sinonimo de conjunto de decisoes judiciais.
Ct. Carlos Maximiliano, Comentarios a Constitui~ao de 1946, v. 111. p. 331. n9. 219.

107

Manoel Jorge e Silva Neto

Os principios de interpretag8.o constitucional despontam na condigao de


relevantissimos vetores interpretativos toda vez que surgir uma situagao de du
vida acerca do sentido da norma; e, portanto, 0 correto manejo por parte do inter
prete sera eficaz instrumento a solug8.o da controversia.
Aqui, sera objeto de nossa preocupag8.o informar a respeito daqueles que
mais se destacam na doutrina constitucional moderna, sem, evidentemente, por
tarmos a pretensao de trazer urn catalogo completo.
Cuidaremos tambem de indicar a jurisprudencia do Supremo Tribunal Fede
ral pertinente aos postulados de interpretag8.o constitucional.

6.4.1. 0 Principia da Unidade

E sabido ser a constituig8.o a norma conferidora de validade a todas as rema


nescentes no sistema juridico. E ela - para utilizar a acepg8.o juridico-positiva
enunciada por Kelsen - 0 fundamento normativo de validade das demais espe
cies residentes no ordenamento.
Ora, se a constituig8.o esta localizada no ponto mais alto, elevado do orde
namento juridico, nada mais 16gico, curial mesmo, que deva ser interpretada com
preservagao de sua unidade de sentido, impedindo-se a descoberta de supostas
antinomias. E 0 principio da unidade da constituig8.o, vertido na atitude do inter
prete tendente a analisar as normas constitucionais com postura de preservag8.o
do seu can~.ter unitario, repugnando qualquer probabilidade de se eduzirem
ideias contradit6rias. Direcionar a postura cientifica do interprete para a investi
gag8.o do programa normativo ("medida de ordenag8.o expressa atraves de enun
ciados lingiiisticos" - como quer Canotilho) abstraindo-se quanto a antinomias e
proceder a interpretagao festejando a unidade da norma vertice do sistema. 99
Indiscutivelmente, "( ... ) 0 principio da unidade obriga 0 interprete a consi
derar a constituigao na sua globalidade e a procurar harmonizar os espagos de
tensao (... ) existentes entre as normas constitucionais a concretizar (... )",100
decorrendo dai "( ... ) que 0 interprete deva sempre considerar as normas consti
tucionais, nao como normas isoladas e dispersas, mas sim como preceitos inte
grados num sistema unitario de normas e principios" .101
Observe-se 0 conteudo desta decisiio: "TRIBUTARIO - CONTRIBUIC;:OES
SOCIAlS - IMUNIDADE - 1 - As contribui96es sociais referentes ao art. 195 da
Constituigao Federal somente admitem a imunidade daquelas instituigoes espe
99

E interessante

observar que ate mesmo em sistemas abertos de cariz nitidamente judicial ha


se manter a unidade da constitui~ao, malgrado a textura aberta de suas nor
mas. Thomas Marks Jr. e John F. Cooper (cf. State Constitutional Law, p. 17) salientam que "apa
rentes incongruencias entre os preceitos da Constitui~ao devem ser resolvidas pela sua harmo
niza~ao, a fim de evitar-se confUto e conferir-se efetividade para cada urn deles" ("seeming incon
preocupa~ao em

sistencies in constitutional provision should be resolved by harmonizing them so as to, if possible,


avoid conflict and give effect to each one").

100 Cf. Canotilho, ob. cit., p. 232.


101 Idem, p. 233.

108

.....-.s...-------------

Cursa de Direita Constitucianal

cificamente referidas no seu panlgrafo 7Q, sendo determina~aoespecial em rela


gao ao art. 155, paragrafo 3Q , sendo esta a interpretagao que concretiza 0 princi
pio da unidade constitucional, preservando 0 conteudo de ambos os dispositivos.
2 - Recurso improvido" (TRF 2' R. - AMS 2000.02.01.061317-8 - ES - 40 T. - ReV'
Juiza Lana Regueira - DJU 13.05.2003 - p. 114).

6.4.2.

a Principia da Cancardancia Pratica

Intimamente relacionado com aquele esta 0 principio da concordancia pra


tica - ou da cedemcia reciproca -, evidenciado na utilizagao de urn meio de coor
denagao proporcional entre os diversos bens constitucionalmente tutelados .102
o Supremo Tribunal Federal, ao examinar 0 confronto entre 0 comando cons
titucional assecurat6rio da presun,il.O de nao-culpabilidade (art. 50, LVII) e prisao
provis6ria disciplinada no art. 594 do C6digo de Processo Penal, decidiu que "0
principio constitucional da nao-culpabilidade, que sempre existiu, de modo ima
nente, em nosso ordenamento positivo, impede que se atribuam a acusa~ao
penal consequ. m cias juridicas apenas compativeis com decretos judiciais de
condenagao irrecorrivel. Trata-se de principio tutelar da liberdade individual,
cujo dominic mais expressive de incidmcia e 0 da disciplina juridica da prova. A
presun~ao de nao-culpabilidade, que decorre da norma inscrita no art. 5Q , LVII,
da Constitui~ao, e meramente relativa Uuris tantum}. Esse principio, que repudia
presun~6es contrarias ao imputado, tornou mais intenso, para 0 orgao acusador,
o onus substancial da prova. A regra da nao-culpabilidade - nao obstante 0 seu
relevo - nao afetou nem suprimiu a decretabilidade das diversas especies que
assume a prisao cautelar em nosso dire ito positivo. 0 instituto da tutela cautelar
penal, que nao veicula qualquer ideia de sangao, 'revela-se compativel com 0
principio da nao-culpabilidade" .103
19ualmente se pode presenciar 0 emprego do postulado quando 0 STF exa
minou 0 40 do art. 225: "A norma inscrita no art. 225, 40, da Constitui,ao deve
ser interpretada de modo harmonioso com 0 sistema juridico consagrado pelo
ordenamento fundamental, notadamente com a clausula que, proclamada pelo
art. 5Q , XXII, da Carta Politica, garante e assegura 0 direito de propriedade em
todas as Suas proje~6es, inclusive aquela concernente a compensagao financeira
devida pelo Poder Publico ao proprietario atingido por atos imputaveis a ativida
de estatal. 0 preceito consubstanciado no art. 225, 40, da Carta da Republica,
all~m de nao haver convertido em bens publicos os im6veis particulares abrangi
dos pelas florestas e pelas matas nele referidas (... ), tarnbem nao impede a utili
zagao, pelos proprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas
areas que estejam sujeitas ao dominio privado, desde que observadas as prescri

102 Cf. Hesse, ab. cit., p. 45.

103 STF, HC 67.7070/RS, reI. Min. Celso de Mello, 1.11. 'I'urma, decisao 07.11.89, DJ 1, de 14.08.92,

p. 12.225.

109

Manoel Jorge" Silva Neto

<;6es legais e respeitadas as condi<;6es necess8.Iias


134.297-8-Sp, 1> T/STF, RT 723/146).

a preserval;ao ambiental" (HE

nil

6.4.3. 0 Principio do Efeito Integrador


Outro principia com aquele associado e do efeito integrador (Canotilho) au
da eficacia integladola (Hesse), que tern POI pressuposto a ideia de que se a
constituigao se plop6e a cria<;:ao e manutenqao da unidade politica, isto deman
da outorgar preferencia ne solugao dos problemas juridico~constitucionaisaque
les pontos de vista aptos ao atingimento da deeantada unidade.

6.4.4. 0 Principia da Carre<;:aa Funcional

o principio da eorre<;ao funcional aponta para 0 respeito a forma como 0


constituinte originario promoveu a divisao das atribui<;oes dos 6rgaos do Estado.
Hesse enfatiza que, "se a eonstitui<;:ao regula de uma determinada maneira
a papel respectivo dos agentes das fun<;6es estatais, 0 orgao de interpreta<;ao
deve manter-se na marea das fun<;6es a ele encarninhadas; dito orgao nao deve
ra modifiear a distribui~ao das tunyoes atraves do modo e do resultado de dita
interpretagao" .104
o principio da corre<;ao fundonal vern sendo utilizado pela Corte
Constitucional Federal alema na medida em que se abstem quanto a. retirada de
especie normativa declarada incompativel com a constitui<;ao, isto e, ainda que
oiendo. a norma-vertice, nao se declara a sua nulidade. Embora a declarac;ao de
inconstitucionalidade sem a pronuncia da nulidade da lei (Unvereinbarkitser
Klarung) gere insegurant;:a na doutrina constitucional alema,105 pode-se observar
a utiliza9ao do principio, porquanto evita que 0 Judiciario modifique 0 modele
normativo originariamente engendrado pelo legislador.
No Brasil, eolhe-se como exemplo de aplicaqao do referido postulado a
seguinte decisao do Supremo Tribunal Federal: "Federaqao. Discrimina<;ao de
competencia. Suspensao cautelar da Lei 417/93, do Distrito Federal, que versa
104 Cf. Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, p. 47. A observagao do constitucionalista alemao
faz sobressair 0 equivoco cometido pdo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do MI
nll. 20-4, do Distrito Federal, reI. Min. Celso de Mello, pub, no DOU de 'J.? _5.94, em que se recouhe
ceu a mora do Coug[esso Nacional em regulamentar 0 alt. 37, vn, e comunicar-Ihe tal decisao, a
tim de que fossem adotadas as providencias cabivcis, senda vencido 0 Mi.n. Carlos VeUoso, que,
a1l3m de reconhecer a mora, acertadamente ja fixava as condifloes necessarias para a exerclcio do
direito de grove. E equfvoco decorre exatamente do fato de que 0 STF, ao reconhecer 0 retardo
mere e simples e comunicar ao 6rgao legislativo para adoqoo de providellcias, abdicou da eleva
dissima fungao que lhe havia sido atribuida pelo elemento fundador do Estado: a concretizaqao
das garantias individuais via ordem injuntiva. 0 principio da corregao funcional impunha ao STF
a assunr;ao da grave responsabilidade, isto e, colmatar, de imediato, n lac,,-na constitucional.
105 Cr. Gilmar Ferreira Mendes, "A declarar;.9.o de inconstitucionalidade sem a pronuncia da nulida
de da lei - Unvereinbarkitser KJiirung - oa jurisprudencia da Corte Constitutional Federal
Alema". Revista de Informar;ao Legislativa, nll.118, p 65.

110

...

..

Curso de Direito Constitucional

sobre medidas de politica administrativa destinadas a comir a discriminagao da


mulher nas relagoes de trabalho. Plausibilidade da argiiigao de insconstituciona
lidade da lei local, fundada na compet m cia privativa da Doiao para legislar sobre
direito do trabalho (CF, art. 22, I), e, sobretudo, para 'organizar, manter e execu
tar a inspegao do trabalho' (CF, art. 21, XXIV)".106
E mais: "A iniciativa reservada das leis que versem 0 regime juridico das
servidores publicos revela-s8, enquanto prerrogativa conferida pela Carta
Politica ao Chefe do Poder Executivo, projegao especifica do principia da separa
gao dos poderes" (ADIn nO 248-RJ, STF/pleno, RTJ 152/341).

6.4.5. 0 Principio da Interpretagao Conforme a Constituigao

o principia da interpretagao conforme a constituigao ou principia da vontade


conjectural da legislador 107 esta umbilicalmente ligado ao da corregao porque
desenvolve uma tese de agao do Judiciano (quando da fiscalizagao abstrata da
constitucionalidade) com acatamento ao sistema criado pelo Legislativo, ja que
extirpar urn artigo, uma alinea, ou, pior ainda, anular a lei por inteiro, importa modi
ficar a ideia imperante na Casa Legislativa quando da ediqao do texto e, por isso
mesmo, configura principio cuja aplicabilidade no controle exercido pelo magistra
do conduz a relacionamento harmonico e maduro entre as fungoes estatais.
Impoe 0 postulado uma postura de preserva~ao do sistema normativo por
parte dos orgaos competentes para fiscalizar a constitucionalidade, porquanto a
anulagao de uma lei e urn fate muito mais grave que a anulagao de urn ate admi
nistrativo, por criar inseguranga juridica, ja que 0 legislador nao e suficientemen
te agil para suprir, de imediato, a lacuna surgida no ordenamento em razao de
expungida a norma declarada incompativel com 0 texto constituciona1. 1oa

106 STF, ADIMe 953/DF, rel. Min. Sepulveda Pertence, Tribunal Plena, decisao 08.10.93, Em. de
Jurisp., v. 1.731-01, p. 85, DJ 1, de 04.02.94, p_ 909.
107 Certamente, muito embora nao seja nossa inten~ao atitrar 0 leitor com as graves controversias
suscitadas pelos objetivistas e subjetivistas, nBa poderemos deixar a margem de discus sao a
problema relativo tl exist m cia de uma vontade da lei ou de uma vantade do legisladoI. Para a
doutrina subjetivista, a interpreta~ao da norma e sinonimo de compreensao do pensamento do
Legislador, a determinar, preponderantemente. a utilizatrao do processo historico. Sob a perspec
tiva dos objetivistas, todavia, a norma possui um sentido proprio, transcendente ao argao ou
pessaa que a instituiu, demarcado por fatores objetivos que atuam independentes e libertos da
pessoa competente para editar a normatividade, pondo-se em relevancia, nesse passo, aspectos
extrinsecas e estruturais em que surge a leL tornando necessario, de conseguinte, 0 recurso ao
processo socio16gico. Os objetivistas criticam os defensores de uma vontade do legislador afir
mando ser mera fictrao a existencia de tal vontade, em virtu de de dificilmente poder ser identi
ficado, sob a aspecto fiSico, 0 legislador. Os subjetivistas, par sua vez, contestam a teoria da von
tade da lei, argumentando conduzir a doutrina a ins6lito subjetivismo, responsavel pela coloca
trao da vontade do interprete acima da vontade do legislador, tornando aquele com mats sabe
doria do que a propria norma legislada.
108 Cf. Eduardo Garcia de Enterrla, La Constitucion como norma y e1 Tribunal Constitucional, p. 96.

111

Manoel Jorge e Silva Neto

Anota Garcia de Enterria: "Com freqii!llcia, essa anulagao, que nao implica
por si mesma 0 restabelecimento de vigencia da lei anterior a que substitui a
anulada (cf. art. 2, 2, CCl, e a lacuna que cria, pade determinar, cama afirmada
pelo 'fiibunal Constitucional italiano, uma 'situagao de maior inconstitucionali
dade' na solugao pratica dos problemas que a lei anulada regulava. E este horror
vacui 0 que determina 0 principio assim formulado pelo 'fiibunal Constitucional
alemao: 'e valido 0 principio de que uma lei nao deve ser declarada nula quando
pode ser interpretada em consonancia com a Constitui\=ao'" .109
Andre Ramos Thvares explicita que "( ... ) quando uma norma infraconstitu
donal contar com mais de uma interpreta\=ao possivel, uma (no minimo) pela
constitucionalidade e outra ou outras pela inconstitucionalidade, multipia inter
pretagao dentro dos limites permitidos ao interprete, este devera sempre prefe
rir a interpreta\=ao que consagre, ao final, a constitucionalidade. E issa e assim
porque as leis sao consideradas expressao da vontade popular, e, pois, se passi
vel, devem ser preservadas pelo Judiciario.
"Contudo, hil uma abordagem outra do terna, que 0 insere no contexto da
hermeneutica da constitui\=ao. Significa essa diretriz que nao se interpreta a
constituigao a partir das leis em geral (de baixo para dma). E absolutamente
vedada a interpreta\=ao da constituigao conforme as leis. Nao se pode fazer uso
de conceitos legais para pretender exprimir conceitos constitucionalmente con
farmadas."
"Nao se confunda, contudo, esse proibi\=ao com a possibilidade existente
e de resto jamais contestada - de que a lei pode integrar a vontade da constitui
\=f10. A diferenga de situa\=oes e patente. Nesses casos, e na propria constitui~ao
que se encontra 0 fundamento para que a lei possa 'complementar' seu deside
rato, rematando-a. "110
A interpreta~ao do ordenamento conforme a constitui~ao reclama aten\=ao
do aplicador do direito aos valores constitucionais substanciais, inclusive daque
les referidos nos enunciados ditos "programilticos", que, entretanto, sem duvida,
surgem como esteio de todo 0 sistema.
E importante esclarecer que 0 ordenamento juridico brasileiro agasalhou 0
principia, cansaante estabelece a art. 28, panigrafa unica, da Lei nO 9.868/99
(norma reguladora do processa de julgamento da a\=ao direta de inconstituciona
lidade e da a\=ao declarat6ria de constitucionalidade perante a Supremo 'fiibunal
Federal): "A declara\=ao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade,
inclusive a interpretagao conforme a constituigao e a declaragao parcial de incons
titucionalidade sem redugao de texto, tern eficacia contra todos e efeito vinculan
te em rela~ao aos orgaos do Poder Judiciario e a Administra~ao Publica federal,
estadual e municipal".
Poe-se como indispensclvel a compreensao do que significa, por outro lado,
"declara~ao parcial de inconstitucionalidade sem redu\=ao de texto".

109 Idem, ibidem.

110 Ct. Andre Ramos Tavares, Curse de Direito Constitucienal. p. 77.

112

..--...-.--------
------------

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _<11
Curso de Direito Constitucional

Em casas tais, nao S8 declara a inconstitucionalidade da norma, mas 0 STF


diz que tal ou qual interpretagao pode conduzir a incompatibilidade da lei com a
Constituic;ao, sendo que a forma de interpretar a lei dada pelo Tribunal vincula os
demais orgaos do Poder Judiciario e do Executivo, em todos as niveis.
Quando se racone ao procedimento descrito no paragrafo tinieD do art. 28 da
Lei nO 9.868/99, "( ... ), nao se elimina ou reduz 0 texto da lei, mas declara-se a
inconstitucionalidade em certas hip6teses normativas, que enUm nao devem ser
agambarcadas pela norma, permanecendo vinculante 0 texto legislativQ nos
demais casos passiveis. 0 texto de lei permanece integra, mas com a aplicagao
restrita, isto e, ressalvadas algumas hipoteses claramente explicitadas pela
Corte".lll

6.4.6. 0 Principio da Coloquialidade


Impende considerar, outrossim, que a constituigao, antes mesmo de ser
assumida como norma, deve ser estudada sob a 6tica de fenomeno-resultado do
dialetico processo de enformagao do Estado e, tratando-se de texto dirigido a
toda uma comunidade, nao e razoavel conceber-se a ideia de que 0 constituinte
originario "obrigou" todos, indireta e indistintamente, a matricula em curso de
direito para viabilizar a compreensao da norma; tampouco seria crivel admitir-se
que, ao comprarmos a Constituigao em uma livraria, a acompanhasse providen
cial video explicativo...
Socone-nos, entao, 0 principio da coloquialidade porque: "( ... ) a Consti
tuigao positiva e vazada em linguagem predominantemente laconica, nao anali
tica, a feigao de uma sinopse de todo 0 ordenamento normativo {... )", e sendo
"( ... ) 0 c6digo primeiro do sistema de direito positivo, regulador das vivencias
politicas dos cidadaos, ela se patenteia como urn estatuto de cidadania ou uma
carta de nacionalidade, primando, por isto mesmo, pela utilizagao de palavras e
expressoes comuns. Vocabulos e locugoes de sentido preponderantemente vul
gar, extraidos do manancial terminol6gico do comum do povo", conforme ensi
nam Celso Bastos e Carlos Ayres Britto ao analisarem a estrutura da linguagem
constitucional. l12
Concluimos, todavia, que se nao trata a coloquialidade apenas de uma
caracteristica do enunciado lingiiistico, como acentuam Celso Bastos e Carlos
Britto, mas verdadeiro principio a nortear a atuagao do interprete, porque as
expressoes inseridas em uma constituigao transcendem, muitas vezes, 0 sentido
tecnicojuridico que comumente se lhes atribui.
Thomas Marks Jr. e John F Cooper, ao mencionarem 0 caso Gardiff v.
Bismarck Public Scholl District (1978), salientam: "In construing a constitutional

111 Ct. Oswalde Luiz Palu, Centrole de Censtitucienalidade, p. 190.

112 Ct. Ceise Bastes e Cales A. Britto, Interpretaq8.e e Aplicabilidade das Nermas Constitucionais,

p.19.

113

Manoel Jorge e Silva Neto

provision, it is presumed the words utilized have been employed in their natural

and ordinary meaning. "113

6.4.7.0 Principia da Maxima Efetividade


Prosseguindo, temos 0 principio da maxima efetividade (Canotilho), da forga
normativa da constituigao (Hesse), ou, ainda, principia da eficiencia, que repre
senta a escolha de uma soluc;ao conferidora do maximo de operatividade quando
em duvida 0 interprete a respeito de ado tar a caminho da plena aplicabihdade ou
da limitada eficacia da norma constitucional.
Em primoroso trabalho sugestionado pelo principio da maxima efetividade,
Hesse desanca a acepC;ao sodol6gica de constituiC;ao propugnada por Ferdinand
Lassalle, e 0 faz judiciosamente, assinalando que, se 0 Direito Constitucional (ou
a constituigao mesma, por objeto de estudo desta ciencia) estuda as normas
inseridas no estatuto fundador calcado na consideragao de que expressam, nada
mais, nada menos, relag6es faticas altamente mutaveis, nao se pode deixar de
reconhecer que tal cienda constitui uma ciencia juridica na ausencia do pr6prio
Direito, concluindo: "Assim, 0 Direito Constitucional nElO estaria a servic;o de uma
ordem estatal justa, cumprindo-Ihe tao-somente a miseravel fungao - indigna de
qualquer cienda - de justificar as relag6es de poder dominantes."114
Este foi, sem duvida, 0 principio que norteou 0 Supremo Tribunal Federal, no
julgamento do RE nQ 328.812, reI. Min. Gilmar Ferreira Mendes. 115

113 Cf. E. Marks Jr. e John F. Cooper. State Constitutional Law, p. 10: "Ao interpretar 0 preceito cons
titucional e presumivel que as palavras utilizadas foram empregadas em seu sentido comum"
(tradUl;ao nossa).
114 Cf. Konrad Hesse, A for!.fa normativa da Constitui!.fao, p. 11.
115 "E inaplicavel 0 verbete 343 da Sumula do STF ('Nao cabe a!.fao rescis6ria por ofens a a literal
dispositivo de lei. quando a decisao rescindenda se bver baseado em texto legal de interpreta
!.fao contravertida nos tribunais') em materia constitucional. por afranta nao s6 it ton;a normati
va da Constitui<;ao, mas tambem ao principio da maxima efetividade da norma constitucional,
porquanto admitir-se a aplica<;ao da oriental.fao contida no referido verbete em materia de inter
pretal.fao constitucional significa fortalecer as decis6es das instandas ordinarias em detrimen
to das decis6es do STF. Com base nesse entendimento, a Turma afastou ac6rdao do Tribunal
Superior do Trabalho, que nao conhecera de al.f8.o rescis6ria ao fundamento de que nao houve
ra indical.fao expressa do art. 5.0., XXXVI, da CF, na peti<;ao inicial daqueta a<;8.o. RessaLtou-se,
tambem, que tal referenda e de todo dispensavel. quando a a<;80 rescisoria tenha por lunda
mento ofens a ao principio constitucional do direito adquirido. Agravo regimental provido para,
desde logo, conhecer e prayer 0 recurso extraordinario, determinando que 0 Tribunal a quo apre
cie a al.fao rescisoria, na qual se invoca, exatamente, a nao-violal.f8.o do direito adquirido. RE
(AgR) 328.812-AM, rel. Min. Gilmar Mendes, 10.12.2002. (RE-328.812)". "RECURSO EXTRAOR
DlNARIO - AGRAVO REGIMENTAL - 2. Ar;AO RESCISORIA - MATERIA CONSTITUCIONAL
INAPLICABILIDADE DA SUMULA 343 - 3. A manutenl.fao de decis6es das instancias ordinarias
divergentes da interpretac;ao constitucional revela-se afrontosa a for<;a normativa da Consti
tui!.f80 e ao principio da maxima efetividade da norma constitudonal. 4. Agravo regimental a
que se nega provimento" (STF - RE-AgR 235794 - SC - 2a T. - Rel. Min. Gilmar Mendes - DJU
14.11.2002 - p. 00045). Em idfmtico sentido, ver RE nil. 235.794 AgR/SC, rel. Min. Gilmar Ferreira
Mendes, DJ 14.11.2002.

114

.-------------_..

_'--~-

--Curso de Direito Constitucional

6.4.8. 0 Principia da Proparcianalidade


Por ultimo, mas nao menos importante, devemos fazer referencia ao princi
pio da proporcionalidade.
Consolidado inicialmente na jurisprudencia da Corte Constitucional Federal
Alema sob 0 paJio do principio da proibigao do excesso Ujbermassverbot), 0 pos
tulado da proporcionalidade assume tres acepg6es na ciEmcia do direito constitu
donal: a) necessidade de 0 legislador editar leis menos restritivas aos direitos e
garantias fundamentais;116 b) obrigatoriedade de 0 aplicador do direito escolher
a solugao judicial que menor redugao imponha a tais direitos; c) os onus relativos
a norma expedida devem ser suportados proporcionalmente por todos os rnem
bros da comunidade politica.
Raquel Denize Stumm, com amparo em idEdas de estudiosos do direito cons
titucional, apresenta outros tres desdobramentos do postulado da proporcionali
dade: "( ... ) Principio da conformidade ou adequagao de meios (geeigntheit) - A
medida que pretende realizar 0 interesse publico deve ser adequada aos fins
subjacentes a que visa concretizar. 0 controle dos atos do poder publico (pode
res legislativo e executivo), que devem atender a 'relagao de adequagao medida
fim', pressupoe a investigagao e prova de sua aptidao para a sua conformidade
com os fins que motivaram a sua adogao (Canotilho, 1991, p. 387). (.. ) Principio
da necessidade - A ideia subjacente ao principio e invadir a esfera de liberdade
do individuo 0 menos possivel. E 0 entendimento do Tribunal Constitucional
Federal alemao que formulou a seguinte maxima: '0 tim nao pode ser atingido de
outra maneira que afete menos 0 individuo', extraindo-a 'do caniter de principio
das norm as de direito fundamental' (Alexy, 1993, p. 114). A opgao feita pelo legis
lador ou 0 executivo deve ser passivel de prova no sentido de ter sido a melhor e
unica possibilidade viavel para a obtengao de certos tins e de menor custo ao
individuo. 0 atendimento a relagao custo-beneficio de toda decisao poJltico-juri
dica a fim de preservar 0 maximo possivel do direito que possui 0 cidadao.
Canotilho cita outros elementos integrantes ao principio da necessidade, elabo

116 ADln ntl 1.407-2/DF, reI. Min. Sepulveda Pertence, DJ 24.11.2000: "0 Estado nao pode legislar
abusivamente. A atividade legislativa esta necessariamente sujeita a rigid a observancia de dire
triz fundamental, que, encontrando suporte tearico no principio da proporcionalidade, veda os
excessos normativos e as prescric;oes irrazm\veis do Poder Publico. a principio da proporcionali
dade - que extrai a sua justificac;ao dogmatica de diversas clausulas constitucionais, notada
mente daquela que veicula a garantia do substantive due process of law - acha-se vocacionado
a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Publico no exercicio de suas func;oes, quahficando-se
como parametro de aferic;ao da propria constitucionalidade material dos atos estatais. A norma
estatal, que nao veicula qualquer conteudo de irrazoabiLidade, presta obsequio ao postulado da
proporcionalidade, ajustando-se a dausula que consagra, em sua dimensao material, 0 principio
do substantive due process of law (CF, art. 511, LlV). Essa cl.ausula tutelar, ao inibir os efeitos pre
judicia is decorrentes do abuso de poder legislativo, enfatiza a nOyao de que a prerrogativa de
legislar outorgada ao Estado constitui atribuiyao juridica essencialmente limitada, ainda que 0
momento de abstrata instaurayao normativa possa repousar em juizo meramente politico ou dis
cricionario do legislador."

115

Manoel Jorge e Silva Neto

rados pela doutrina no intuito de operacionaliza-Io na pratica: 'a) a necessidade


material, pais 0 meio deve ser 0 mais poupado possivel quanta a limitagao dos
direitos fundamentais; b) a exigibilidade espacial aponta para a necessidade de
limitar 0 ambito de intervengao; c) a exigibilidade temporal pressup6e a rigorosa
delimitagao no tempo da medida coactiva do poder publico; d) a exigibilidade
pessoal significa que a medida se deve limitar a pessoa ou pessoas, cujos inte
resses devem ser sacrificados (... ) Principio da proporcionalidade em sentido es
trito - Confunde-se com a pragmatica da poderagao ou lei da ponderagao.
Decorre da analise do espago de discricionariedade semantica (plurissignifica
gao, vaguidade, porosidade, ambigiiidade, formulas vazias) presentes no sistema
juridico. Constitui requisito para a ponderagao de resultados a adequagao entre
meios e fins. A questao que se deve avaliar e como e em que grau se pode justi
ficar uma ponderagao orientada ao Direito. Justificar significa mostrar que se
esta em sintonia com pauta valorativa do ordenamento juridico (... ). Apes a ana
lise dos pressupostos faticos do principio, cabe avaliar 'se 0 resultado obtido com
a intervengaa e proporcional it carga coactiva da mesma' (Canotillho, 1991, p.
388). 0 juizo de ponderagao entre as pesos dos direitos e bens contrapastas deve
ter uma medida que permita alcangar a melhor proporgao entre os meios e as
fins. Em outras palavras, 'os meios legais restritivos e os fins obtidos devem
situar-se numa justa medida', impedindo-se a adogao de medidas legais restriti
vas desproporcionadas, excessivas, em relagao aos fins obtidos (Canotilho &
Moreira, 1993, p. 152)".117
o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamenta da ADIn nQ 855/PR, con
cluiu que "embora a doutrina constitucional brasileira nao tenha logrado empres
tar urn tratamento mais sistematico a materia, a questao da razoabilidade das
leis restritivas tern assumido relevancia na aferigao da constitucionalidade de
algumas leis" .

117 Cf. Raquet Denize Stumm. 0 principio da proporcionalidade no direito constitucional brasileiro,
pp. 79/81. Ernest Benda, ao realizar estudo em torno a dignidade da pessoa humana, positivada
no art. 1.1 GG. termina por consagrar 0 recurso ao principio da proporcionalidade: "El art. 1.1 GG
IlO cOIltieIle Ulla mera declaracir'm etica; se trata mas biell - cuando menos - de una norma de
Derecho objetivo. El alcallce juridico del compromiso que expresa para los poderes publicos 5e ve
reforzado por el art. 79.3 GG; una norma que ni siquiera un legislador facultado para reformar la
Con5titucioll podria modificar, IlO es interpretable como un meO enunciado programatico de prin
cipios eticameIlte deseables. Ciertamellte que la dignidade humana es originariamente un valor
moral. Lo que sucede es que su acogida com cankter de mandato cOllstitucional en la Ley
Fundamental imp/ica su aceptacion como valor juridico, es decir, como Ilonna juridico-positiva. Ell
cualquier caso, el Estado se halla juridicamente obligado a preservar la dignidad humana y a pro
tegerla en el marco de sus posibilidades. Las competellcias del Estado resultall limitadas, en la
medida ell que com el mandato de respeto a la dignidad se establece una barrera absoluta a toda
accion del Estado. A la vez aumentan las obligaciones de este, toda vez que debe proteger tal
valor, es decir, debe acudir en ayuda de cualquier persona cuya dignidad resulte amenazada - com
independencia del origell pUblico 0 privado de los peligros -. Respeto y proteccion de la dignidad
son directrices vinculantes para toda la actividad del Estado" (Cf. Dignidad humana y derechos
de 1a personalidad, ill: Manual de Derecho Constitucional, p. 120).

116

..,-----------------

--Curso de Direito Constitucional

Com issa, nota-se que 0 STF naD promove distingao entre proporcionalidade
e razoabilidade. 11B
Outra decisao do Supremo 'Ihbunal Federal que merece registro e a perti
nente a Representagao nQ 1.077, que trata do exame da constitucionalidade da
Lei nO 383, de 04 de dezembro de 1980, do Estado do Rio de Janeiro, que elevara
exorbitantemente os valores da taxa judiciaria: "Sendo - como ja se acentuou -,
a taxa judicichia, em face do atual sistema constitucionaI, taxa que serve de con
traprestagao a atuagao de orgElOs da justiga cujas despesas nao sejam cobertas
por custas e emolumentos, tern ela - como toda taxa com carater de contrapres
tagao - urn limite, que e 0 custo da atividade do Estado, dirigido aquele contri
buinte. Esse limite, evidentemente, e relativo, dada a dificuldade de se saber,
exatamente, 0 custo real dos servic;:os a que corresponde tal contraprestagao. 0
que e certo, porem. e que nao pode taxa dessa natureza ultrapassar uma equiva
lelOCia razoavel entre 0 custo real dos servigos e 0 montante a que pode ser com
pelido 0 contribuinte a pagar, tendo em vista a base de calculo estabelecida pela
lei e 0 quantum da aliquota por esta fixado".119
Outras situac;:6es nas quais 0 STF tern se utilizado, sem parcimonia, do prin
cipio da proporcionalidade, sao as relativas aos pedidos de intervenc;:ao federal. 120
M

118 Foi tambem a tendencia mantida no julgamento da ADIMC n Q 1.813/DF, reI. Min. Marco Aun~1io,
DJ 5.6.1998: "Eleiyoes. Candidatos. Numero. Definil:;:ao. Ao primeiro exame, nao surge a relevan
cia de pedido no sentido de sllspender-se preceito de lei que vincula 0 numero de candidatos por
partido as vagas destinadas a representagao do pove do Estado na Camara dos Deputados.
Harmonia do preceito do 211 de art. 10 da Lei 9.504, de 30.09.1997, regedora das eleig6es de
1998, com os principios da razoabilidade e praporcionalidade insitos na Carta da Republica".
119 Rp. n Q 1.077, relator Min. Moreira Alves, citada por Raquel Denize Stumm, ab. cit.. p. 90.
120 Ver IF n~ 2.737,2.805,2.909,2.975.3.406 e 3.601.

117

..

----------_...._-.
Capitulo 7

Aplicabilidade das Normas Constitucionais

7.1. Constitui98.0 em Sentido Material e Formal

Ja tivemos a oportunidade de observar no Capitulo 3 (subitem 3.2.2) a dis


tingao promovida por Carl Schmitt entre constituigao e lei constitucional.
a expoente do decisionismo politico aponta que a constituigao e 0 produto
da decisao politica fundamental a estabelecer a forma de Estado, de governo, a
distribuigao organica do poder e as direitos e garantias fundamentais. Thdo 0
mais, muito embora possa estar presente na constituigao, somente pede ser con
siderado de compostura constitucional porque nele se encontra, formalmente. 0
prestigio da teoria defensora de urn conteudo tipico e peculiar as constituil;oes
atingiu tamanha densidade que 0 art. 16 da Declaragao dos Direitos do Homem
e do Cidadao, de 26 de agosto de 1789, sentenciou que em "toda sociedade em
que a garantia dos direitos naD estiver assegurada, nem determinada a separa
~ao de poderes, nao havera uma constitui~ao".
a criterio utilizado por Carl Schmitt para delimitar urn conteudo material
mente constitucional e 0 da exclusao. Assim, sera constitui~ao tudo 0 que versar
sobre a organiza~ao do poder politico, a separa~ao dos poderes e a disciplina dos
direitos e garantias fundamentais. a objeto remanescente, malgrado inserido no
texto constitucional, apenas pode ser assim considerado sob a 6tica formal, isto
e, em virtude de ter sido introduzido em uma constitui~ao (lei constitucional).
A teoria desenvolvida por Schmitt teve 0 merito de indicar a existencia de
normas constitucionais de "grau superior", fundando as bases para a inser~ao
nos textos constitucionais modernos das denominadas elELUsulas express8:s de
intocabilidade (ou "elimsulas petreas", como preferem alguns, representadas
pelos incisos I a IV do 4Q do art. 60 da Constituigao de 1988). Contudo, atual
mente, qualquer relevancia pratica ha no trabalho do estudioso quando estiver
direcionado a distin~ao entre conteudo material e formal, mesmo porque, a exce
~ao do nueleo intangivel das constitui~6es (incluindo-se nele nao apenas as
veda~6es materiais expllcitas, mas tambem as implicitas), todos os demais enun
ciados residentes no sistema constitucional poderao ser alterados com observan
cia do processo legislativo descrito no art. 60.
Todavia, a divisao das normas constitucionais em materiais e formais ense
jou 0 aparecimento de corrente doutrinaria segundo a qual ha normas na consti
tuigao que nao podem ser propriamente de natureza constitucional e, por isso
mesmo, nao vinculam os destinatarios de modo absoluto, porque nao portam juri
dicidade, ou seja, nao sao normas juridicas.
119

Manoel Jorge e Silva Neto

a estudo da eficacia da norma constitucional, norteado pelo principio da


maxima efetividade, tendera a extraqao de todas os efeitos possiveis dos elemen
tos inseridos na Constituiqao de 1988.
Por conseqii.mcia, tentaremos demonstrar 0 equivoco no que toca a conclu
sao de nao serem juridicas as chamadas normas programaticas. E 0 equivoco
reside exatamente na escassa compreensao a respeito do motivo a sua incorpo
raqao nos textos constitucionais elaborados a partir do inicio do sec. xx.
a Estado, desde entao, nao mais tern 0 seu fim, atado. tao-somente, a pre
servaqao da liberdade individual, mas a prossecuqao de urn modelo economico
que - como enfatizado. inclusive. pela Constituiqao de 1988 (art. 1Q IV) - tenha
por fundamento os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.
De outra sorte, existem Dormas constitucionais que produzem contigua alte
ra<taa no ordenamento e. ainda. disposiqoes que podem ter a sua amplitude redu
zida pelo legislador infraconstitucional. fato a determinar a exame de tais precei
tos em cotejo com outros tidos por "programaticos".
Reconhecemos ser 0 estudo sobre a eficacia constitucional materia das mais
tormentosas para a cimcia do direito, nao apenas em virtude de estar a consti
tuigao no a.pice da ordenaqao positiva estatal, cujos reflexos da produ<tao dos
efeitos juridicos serao "sentidos" por todas as normas remanescentes no siste
ma. como, por outro lado. pela propria diversidade semEmtica que gila em torno
da palavra eficacia. Torna-se dWcil, tambem, 0 exame da grandeza eficacial da
norma por fonia da confusao feita pela doutrina no que concerne a aplicabilida
de, validade, vigemcia, existencia e vigor.
Conquanto os termos eficacia, aplicabilidade, validade, vige!llcia, existencia
e vigor possam, a primeira vista, apresentar uma similitude indicativa de se tra
tarem de expressoes congemeres, relance pouco mais atento transmuda a supo
sitiva semelhanga para absoluta desigualdade, como verernos a seguir.
7.1.1. Distin<;:ao Necessaria entre Eficacia, Aplicabilidade.
Validade, Vigencia, Vigor e Existencia
Eficacia, para Hans Kelsen, e a possibilidade de a norma juridica, a urn 56
tempo, ser aplicada e nao abedecida, obedecida e nao aplicada. Para se conside
rar urn preceito como eficaz "C.. ) deve existir a possibilidade de uma conduta em
desarmonia com a norma. Vma norma que preceituasse urn certo evento que de
antemao se sabe que necessariamente se tern de verificar, sempre e em toda
parte, por forqa de uma lei natural, sera tao absurda como uma norma que pre
ceituasse urn certo fato que de antemao se sabe que de forma alguma se podera
verificar. igualmente por forga de uma lei natural" ,1
Cf. Hans Kelsen, Teoria Pura do Direito, p. 12. Para ele, "eficacia do direito significa que os
homens real mente se conduzem como, segundo as normas juridicas. devem se conduzir. signifi
ca que as normas 580 efetivamente apllcadas e obedecidas". "( ... ) Consiste no fato de que os
homens sao [evados a observar uma conduta requerida par uma norma pela ideia que tern dessa
norma" (cf. Thoria Geral do Direito e do Estado, p. 44).

120

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------------- ---,

..

----

til

Curso de Direito Constitucional

Bern entendendo as ideias do cientista, 0 trecho extraido da Teoria Pura nos


de. conta de que a eficacia, inegavelmente, esta atrelada a disciplina da conduta
passivel, excluindo-se, nesse passo, a conduta necessaria e a conduta impassi
vel, ja que redundaria em autentico desproposito de6ntico a adscrigao de enun
ciado lingiiistico tendente a disciplinar conduta sem a qual 0 ser humane deixa
ria de existi!, como, por exempla, na absurda hipotese em que assinalasse 0 sis
tema a permissao, a obrigagflO ou a proibigao para comer, 8, de igual modo,
excluida tambem sera, da disciplina legal, a conduta impassIvel, ista e, aquela
cuja probabilidade de ocorrencia no mundo fisico e materialmente inviavel, como
na inverossimil circunstancia de prever a norma juridica a proibigao, permissao
ou obrigagao de qualquer pessoa de correr mais de 100 lan/h.
A produgao de efeitos juridicos pelo enunciado normativo (eficacia) esta na
razao direta de ser respeitado ou desrespeitado, obedecido ou desobedecido, 0
que se apresenta viavel apenas se 0 objeto da regulagao for conduta possivel.
A teoria de Kelsen e extremamente valiosa ao nos depararmos com 0 seg
mento doutrinario que pugna pela recusa de juridicidade a determinadas normas
constitucionais, porque 0 jusfilosofo austriaco, ao trabalhar com a ideia de mini
mo de eficacia, traga a nota designativa maior do fenomeno eficacial: a possibili
dade de a norma ser concomitantemente obedecida e nao aplicada, desobedeci
da e aplicada.
Para Paulo de Barros Carvalho a eficacia "( ... ) esta referida a geragao de efei
tos juridicos, efetiva ou potencialmente. Nao se faz necessario, por certo, que a
norma juridic a produza os efeitos que lhe sao peculiares, para que se admita a efi
cacia. Esta havera de estar latente, insita na aptida.o para desencadear as conse
quencias juridicas adequadas, ainda que, por motivos exogenos, tais emanag6es
venham a nEW acontecer, na inteira consonancia com 0 fate que Ihes deu origem". 2
Norma eficaz, por conseguinte, e aquela que se encontra apta ao desencadea
mento dos efeitos que Ihe sao insitos, proprios. This efeitos podem estar relaciona
dos com uma efetiva conduta praticada no meio social de acordo com 0 comando
imposto pelo enunciado normativo, quando, entElO, estaremos diante da eficacia
social, ou, diversamente, podem se traduzir na aptidao da norma para gerar, de
forma mais ou menos intensa, conseqiiencias de natureza juridica, regulando as
condutas nela prescritas, quando, entao, cogitaremos da eficacia juridica.
o genera eficacia nEW se confunde, todavia, com aplicabilidade, cujo signifi
cado e qualidade do que e aplicavel. No entanto, acompanhando a ligao de Jose
Afonso da Silva, nao receamos identificar a aplicabilidade a especie eficacia juri
die a na medida em que norma aplicavel e toda aquela que tern capacidade de pro
duzir efeitos juridicos, pouco importando a delimitagao conceitual de aphcabilida
de esteja ou nao 0 dispositivo, efetivamente, desencadeando os efeitos proprios
no meio social. 3 Assim, norma aplicavel e 0 mesma que norma juridicamente efi

2
3

Ct. Paulo de Barros Carvalho, Curso de Direito Tributiirio, p. 64.


Cf. Jose Afonso da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, p. 3.

121

Manoel Jorge e Silva Neto

caz. "Por conseguinte, eficacia e aplicabilidade das normas constitucionais cons


tituem fen6menos conexos, aspectos talvez do mesmo fenomeno, encarados sob
prismas diferentes: aquela como potencialidade; esta como realizabilidade, prati~
cidade. Se a norma nao disp6e de todos os requisitos para sua aplicac;ao aos casos
concretos, falta-lhe eficacia, nao dispoe de aplicabilidade. Esta se revela, assim,
como possibilidade, a norma ha que ser capaz de praduzir efeitos juridicos".4
Tercio Sampaio Ferraz Jr. menciona que a teona geral do direito vern reco
nhecendo a eficacia como especie do genera validade - no caso, validade fatica
- quando, preenchida a hip6tese normativa, sucede-se a conseqiiencia juridica. 5
Ja Alf Ross, autor de pais de common law e aluno de Kelsen, pramove a
identificagao entre eficacia e validade, utilizando como exemplo 0 jogo de xadrez.
Quando efetivamente aplicada uma regra do jogo de xadrez por todos os jogado
res, somente assim poderemos dizer que se trata de preceito valido. A validade
externa - efetiva obediencia do Judiciario ao comando normativo - e 0 que Ross
denomina tambem de eficacia. Antes da aplicagao, a norma nao ingressa no
ordenamento juridico; tern eficacia meramente prov3vel, razao por que se afirma
que 0 autor pode ser inc1uido entre os seguidores da teoria empirica, isto e, 0
direito como experiencia judiciaria. 6
Para Hart, no entanto, nao ha conexao entre eficacia e validade, ao apontar:
"se por eficacia se quer dizer que 0 facto de que uma regra de direito exigindo
urn certo comportamento e mais frequentemente obedecida do que desobedeci
da, e evidente que nao ha relac;ao necessaria entre a validade de uma regra con
creta e a sua eficacia, a menos que a regra de reconhecimento do sistema inclua
entre seus criterios, como 0 fazem algumas, a disposigao (por vezes referida
como regra de desuso) de que nenhuma regra e considerada como regra do sis
tema se tiver cessado ha muito de ser eficaz".7
Nao obstante reconhegamos que ha, ainda hoje, generalizada tendencia no
sistema da ciencia do direito no sentido de estabelecer como sin6nimas as
express6es eficacia e validade, por apego ao rigor semantico que deve nortear 0
trabalho do cientista, cremos nao haver espago para tal identificagao.
Ha requisitos de ordem objetiva, subjetiva e material para admitir-se a vali
dade de urn enunciado normativo. B a primeiro deles consiste na observancia do
processo legislativo verificado pelo sistema constitucional para a ponencia de
normas juridicas na ordenac;ao positiva, ao passe que 0 segundo se exprime no
atendimento as normas organizativas, tambem com residencia na Constituic;ao,
normas que apontam a autoridade competente para emitir a especie normativa.
o ultimo requisito se conforma a circunstancia em que 0 dispositivo legal possui

4
5
6
7

Idem, pp. 49-50.


Ct. Tercio S. F. Jr., Thoria da Norma Juridica, p. 96. Para 0 jusfil6sofo, "validade e uma proprieda
de do discurso normativo que exprime uma conexao de imuniza~ao" (idem, p. 103).
Cf. AI! Ross, Sabre el derecho y la justicia, pp. 12-19.
Cf. Herbert L. A. Hart, a Conceito de Direito, p. 115.
Ct. Tercio Sampaio Ferraz Jr., IntroduC;ao ao Estudo do Direito, p. 197.

122

..---.........--------_.

t1I

Curso de Direito Cortstitucional

conteudo que nELO ofende as Darmas constitucionais. Ja. a eficacia diz respeito a
possibilidade de a enunciado efetiva (eficacia social) ou potencialmente (eficacia
juridical produzir as efeitos pr6prios.
Alga muito diferente de a norma ter side introduzida na ordenagao com
atendimento as regras sistemicas relativas a competencia, procedimento ade~
quado a sua elaboragao. e cuja conteudo se encantra em conforrnidade ao que
prescreve a constituigao (validade), eo fata de estar correspondendo a situag8.o
da vida 0 que nela se 8ncontra inscrito (eficacia), pois, como dis carre Lourival Vi
lanava, com precisao, "a tese (ou a consequEmcia normativa) e valida, como vali
da e a norma em sua bimembridade constituinte (hipotese/tese). E valida inde
pendentemente de a realidade confirmar ou verificar 0 esquema tipificado na
hipotese, ou de a conduta prescrita na tese ocorrer como deve ocorrer".9
E substancial a distinc:;ao entre uma norma de Municipio elaborada em con
sonEmcia com a Lei Organica e a Constituic:;ao Federal, ditando 0 comando a todos
os motoristas no sentido do uso obrigatorio de cinto de seguranc:;alO e configuran
do regra valida no sistema, e 0 fato ocorrido no mundo fisico constante na obe
diencia ao comando legal e efetivo uso, por parte dos motoristas, do aparato de
seguranc:;a, constituindo-se em norma socialmente eficaz.
Entre validade e eficacia nao ha uma correlac:;ao de necessidade a vincular
urn termo a outro de forma inexoravel. Melhor exemplificando: 0 fato de uma
norma juridica ser valida, isto e, ter sido produzida de acordo com as regras sis
temicas para tanto estabelecidas, nao determina a sua eficacia. A validade nao
implica necessariamente a eficacia do preceito normativo, ou vice-versa.
o fato de a norma nao ter sido produzida de acordo com as regras sistemi
cas que Ihe conferem validade formal, material ou subjetiva nao denota contin
gente vinculac:;ao com a sua eficacia social ou mesmo juridica.
Com evidencia, correlac:;ao de necessidade entre validade e eficacia nao ha;
mas por outro lado, nao se podera negar que a ordem juridica global- OU mesmo
o preceito singularmente considerado - perde a sua validade quando deixa de
ser eficaz. 11
9
10

Cf. Lourival Vilanova, As estruturas 16gicas e 0 sistema do direito positivo, p. 59.


A prop6sito, sob 0 nosso entender, e irrecusavel ao Municipio a competencia para legislar sobre
o transito quando se tratar a materia de interesse predominantemente local (teoria da predomi
nancia do interesse), como na hip6tese de disciplina do trMego nas vias urbanas. Contudo, no
que se refere a determina~ao para 0 compulsorio uso de cinto de seguran~a, nao presenciamos
interesse restrito a municipalidade, mas a todo 0 Pais e, destarte, concluimos que a norma edi
licia, assim provendo, padece de inconstitucionalidade organica, ex vi do art. 22, XI, da
Constitui~ao.

11 Hans Kelsen, Thoria Pura do Direito, p. 236. Kelsen, apos vincular sua concep~ao a teoria idealis
ta e outra a teoria realista, menciona as duas teses contrapostas no que 5e refere a conexao entre
validade e eficacia, em que uma aponta que a validade e completamente independente da efica
cia, ao passo que outra sustenta a identifica~ao, apresentando, por fim, uma saida para 0 proble
ma: "( ... ) assim como a norma de dever-ser, como sentido do ato-de-ser que a poe, se identifica
com este ato, assim a validade de dever-ser de uma norma juridica se nao identifica com a sua
eficacia da ordem do ser, a eficacia da ordem juridica como um todo e a eficacia de uma norma
Juridica singular sao - tal como 0 ato que estabelece a norma - cond.i~ao de validade. 13l eficacia

123

Manoel Jorge e Silva Neto

Themistocles Brandao Cavalcanti, discorrendo sobre a validade dos atos


administrativos, vincula-a a competEmcia para a pratica do ato e a conformidade
a lei. A cornpetencia e ditada pela legitirnidade da investidura daquele que pra
ticou 0 ate e 0 segundo aspecto para se conferir validade decorre do fate de cur
var-se a autoridade aos preceitos reguladores da emissao do ato. 12
Malgrado se refira, ainda, ao estudo da compostura dos atos administrati
vos, e extremamente proveitosa a distingao entre validade e eficacia efetuada por
Celso Antonio Bandeira de Mello, ao assinalar que "0 ato administrativo e perfei
to quando esgotadas as fases necessarias a sua produgao. Portanto, ate perfeito
e a que completou 0 cicIo necessario a sua formagao. Perfeigao, pois, e a situagao
do ato cujo processo esta concluido. 0 ate administrativo e valida quando foi
expedido em absoluta conformidade com as exigencias do sistema normativo,
vale dizer, quando se encontra adequado aos requisitos estabelecidos pela or
dem jurldica. Validade, por isto, e a adequagao do ato as exigencias normativas.
o ate administrativo e eficaz quando esta disponivel para a produgao de seus efei
tos proprios; ou seja, quando 0 desencadear de seus efeitos tipicos nao se encon
tra dependente de qualquer evento posterior, como uma condigao suspensiva,
termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade. Eficacla, entao, e a
situa~ao atual de disponibilidade para produ~ao dos efeitos tipicos, proprios, do
ato (... ).13 Nota-se, par conseguinte, que urn ato pode ser: a) perfeito, valido e efi
caz - quando, concluido 0 seu cicIo de formagao, encontra-se plenamente ajusta
do as exigencias legais e esta disponivel para deflagragao dos efeitos que the sao
tipicos; b) perfeito, invalido e eficaz - quando, concluido seu cicIo de formagao e
apesar de nao se achar conformado as exigencias normativas, encontra-se produ
zindo os efeitos que lhe seriam inerentes; c) perfeito, valida e ineficaz - quando,
concluido seu cicIo de formagao e estando adequado aos requisitos de legitimida
de, ainda nao se encontra disponivel para ecIosao de seus efeitos tipicos, por

8 condi<;ao no sentido de que uma ordem juridica como urn todo e uma norma juridica singular
ja nao sao consideradas como validas quando cessam de ser eficazes. Mas tambem a eficacia de
uma ordem juridica nao e, tampouco como a fato que a estabelece, fundamento da validade.
Fundamento da validade, isto e, a resposta a questao de saber par que devem as normas desta
ordem juridica ser observadas e aplicadas, e a norma fundamental pressuposta segundo a qual
devemos agir em harmonia com uma Constitui~ao efetivamente posta, globalmente eficaz, e,
portanto, de harmonia com as normas efetivamente postas de conformidade com esta
Constitui~ao e globalmente eficazes. A fixa9~1.0 positiva e a eficacia sao pela norma fundamental
tomadas condi~ao da validade. A eficacia 8-0 no sentido de que deve acrescer ao ate de fix:a~ao
para que a ordem juridica como urn tOdo, e bern assim a norma juridica singular, nao possa iden
tificar-se com aquilo que condiciona. Assim, urn homem, para viver, tern de nascer: mas, para
permanecer com vida, outras condi~oes tern ainda de ser preenchidas, v. g., tem de receber ali
mento. Se esta conditrao nao 8 satisfeita, perde a vida, A vida, porem, nao se identifica nem com
o fato de nascer nem com 0 fate de receber alimento" (idem, ibidem). Kelsen identifica "dever
ser" "com valer" ja que uma nonna, segundo eIe, vale se 0 dever-ser em sentido subjetivo puder
ser interpret ado como dever-ser em sentido objetivo, sendo que, este ultimo, para 0 jusfil6sofo,
e valero
Cf. Themistocles Brandao Cavalcanti, Curso de Direito Administrativo, pp. 5D-51.
Cf. Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo, pp, 232-233.

12
13

124

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til

Curso de Direito Constitucional

!
depender de urn termo inicial ou de uma condigao suspensiva, ou autorizagao,
aprovagao ou homologagao a serem manifestados por uma autoridade controlado
ra; d) perfeito, invalido e ineficaz quando, esgotado seu cicIo de formagao, sobre
encontrar-se em desconforrnidade com a oIdero juridica, seus efeitos ainda DaD
podem fluir por S8 encontrarem na dependemcia de algum acontecimento previs
to como necessaria para a produgao dcs efeitos (condigao sllspensiva ou termo
inicial, ou aprovagao ou homologagao dependentes de Dutro 6rg3.0)".14
Apontadas as dessernelhangas entre validade e efica.cia, cuida, neste mo
menta, de investigar S8 subsiste alguma identidade com 0 termo "vigEmcia".
Mais uma vez, 0 quanto se afirmou anteriormente agora se aplica: nao ha corre
lagao de necessidade entre validade e vigencia ou entre esta e eficacia. 15
1'ratemos, de inicio, de decifrar urn conceito para a expressao vigencia,
muito embora tenhamos pleno convencimento da dificuldade do encargo, tendo
em vista corresponder a termo ambiguo.
Auxilia-nos, para esse mister, Ortega y Gasset: "A palavra 'vigencia' proce
de da terminologia juridica, em que se fala de leis vigentes, diante das derroga
das. A lei vigente e aquela que, quando 0 individuo precisa dela e a ela recorre,
dispara automaticamente, como urn aparelho mecmico de poder. "16
A vigencia da norma juridica e urn plus que se the confere alem do mero
existir. A vigencia ultrapassa 0 momento da existemcia e da validade do enuncia
do normativo. 17 Norma em vigencia, alem de existente e valida, e norma que se
encontra, imediatamente, desde a ocorrencia do sucesso no mundo fisico, viavel
ao fen6meno da subsunc;ao; apta a servir, de planto, de instrumento paradigma
tieo de ordenaC;ao da vida coletiva. Nao ha. para a lei em vigor uma fase interme
dia que, nao raro, ocorre entre a publicagao e a sua executoriedade. Assim, 0 art.
lQ da Lei de IntroduC;ao ao C6digo Civil acentua que, "salvo disposic;ao contraria,
a lei comec;a a vigorar em todo 0 Pais 45 (quarenta e cinco) dias depois de oficial
mente publicada" ,18 e 0 12 dispoe que, "nos Estados estrangeiros, a obrigato
riedade da lei brasileira, quando admitida, se inicia 3 (tres) meses depois de ofi
cialmente publicada". Malgrado 0 legislador, em regra, afaste 0 criterio prevlsto
no art. 12 da LICC na medida em que, usualmente, associa a publicagao a vigen
cia do texto da lei, 0 periodo a medear a publicac;ao e 0 inicio da entrada em vigor
da norma a conhecida vacatio legis bern denota a dessemelhanga entre a vali

14
15
16
17

18

Idem, p. 234.
A eficacia, a rigor. nao constitui pressuposto a vigencia da norma, pois enullciados normativos
que nao mais vigoram podem ser plenamente eficaz:es.
Cf. Jose Ortega y Gasset. 0 homem e a gente, p. 298.
Nao se confunde existEmcia com validade de norma. Exemplo disso e a norma invalida, pOLs, con
quanto emitida por autoridade incompetente e/ou em desconformidade com 0 processo legisla
tivo, existe enquanto enunciado ordenador de conduta. e ate que seja expungida do sistema do
direito positivo, continua produzindo os efeitos que the sao pr6prios.
Embora a Lei n ll. 10.406. de 10 de janeiro de 2002, tenha ensejado 0 surgimento do Novo C6digo
Civil, 0 Decreto-Lei n Q 4.657, de 04 de setembro de 1942, que instituiu a Lei de Introdu~ao ao
C6digo Civil, continua em vigor, sendo certo que esta nao e parte integrante do novo diploma
substantivo civil.

125

Manoel Jorge e Silva Neto

dade e a vigmcia. Com efeito, de acordo com 0 art. 112 e 112 da LICC, a lei brasi
leira come9a a vigorar na ordero internCl 45 dias a partir da data de publica<;ao e
perante as sistemas juridicos alienigenas tres meses apos. No periodo de vaca
tio legis e irrecusavel reconhecer a validnde do preceilo normativo se emitido par
autoridade competente e em consonancia com 0 processo legislativo ditado pela
norma-origem. Todavia, POI for<;a da vacancia, nao se podera cogitar da obriga
toriedade da lei na ordena<;ao interna ou internacional dentro dos prazos fixados
nas supernurmas - ou seja, antes de esgotado 0 lapso previsto, a lei DaO vigora.
nao esta em vigmcia, nao se encontra apta, ainda. a prodwpio dos efeitos juridi
cos que lhe sao pr6prios. se bern que induvidosa a sua validade.
Urn tema interessante a respeito da rela<;:ao entre eficacia e vigencia: a
norma pode ser socialmente eficaz antes mesmo de entrar ern vigencia? A res
posta e afirmativa. Se as individuos, no plano da reaHdade, passarn a conformar
as suas condutas de acordo com 0 previsto em norma que ainda nao vigora (par
nao transcorrido ainda, par exemplo, 0 periodo da vacatio legis), tudo para con
duzir a melhor convivio social, parece clara a hip6tese de lei nao vigente, contu
do portadora de eficacia social.
Par ultimo, mas nao menos importante, impoe-se a indica<;:ao da desseme
lhan<;:a existente entre vigencia e vigor da norma juridica.
A respeito, leciona Tercio Sampaio Ferraz Jr.: "Em geral, a doutrina toma
vigor par vigen cia e vice-versa. Vma leitura atenta de textos legais exigira, porern,
uma suti1 IDClS impertante distin<;ao. Por exernplo, a art. 2"l da Lei de Introdugao ao
C6digo Civil prescreve: 'Nao se destinando a vigencia tempoI<lria, a lei tera vigor
ate que outra a modifique ou revogue'. a texto relaciona claramente vig{mcia ao
aspecto temporal da norma, a qual no periodo (de vigencia) tern vigor. Ora, a vigor
de uma norma tern a ver com a sua irnperatividade, com sua [orga vinculante.
Tanto que, ernbora a citada regra da Lei de Introdugao determine a vigor da norma
ate sua revogagao, existem importantes efeitos de uma norma revogada (e que,
portanto, perdeu a vigenciCl ou tempo de validadc) que nos autorizam a dizer que
vigor e vigencia designam qualidades distintas da norma,
"( ... ).

"A possibilidade de uma norma, nao mais vigente, continuar a vincular as


fates anteriores a sua saida do sistema, chama-se ultratividade. A ultratividade
nao significa que a norma permane<;a valida, posta que, revogada, nao mais per
tence ao slstema. (... ) Assim, e possivel dizer que a ultratlvidade e manifesta<;ao
do Vigor da norma legal. "19
Outro exemplo: 0 art. 105 do C6digo Tributario NacionaL Com efelto. pres
creve que "a legislCl<;ao tributaria aplica-se imediatamenle aos fatos geradores 2U
futuros e aos pendentes, assim entendidos aqueles cuja ocorr m cia tenha tide
inicio mas nao csteja completa, nos termas do art. 116".
19 Cf. Introdu<.;ao ao Estudo do Direito, p. 201.
20 A expressa.o "fata gerador pendente" preferimos "fato juridico ::ribut.:ivel", porque, :;e lla penden
cia, nao chegou ainda a acontecer ese, par foro;:a de alguma raza.o, nao pode completar-se, nao deve
tecnicamente ser denominada de "fato gerador" (d Paulo de Barros CarvRlho. oh cit., pp. 69-70).

1~6

..-u.---------

Curso de Direito Constitucional

Portanto, se determinada norma tributaria nao mais existente no ordena


mento 8, de conseguinte, nao portadora de validade COIn relayao ao sistema,
imp6e especifica exagao a conta de ter eclodido 0 fato juridico tributavel em
epoca em que era valida, inegavel e recanhecer-se a sua ultratividade (vigor)
para campelir 0 sujeito passivQ ao adimplemento do tributo devido, mesma que
DaD mais resida na ordenagao.
Em resumo: eficacia e a possibilidade de a norma produzir, efetiva (eficacia
social) au potencialmente (eficacia juridical, os efeitos peculiares adscritos pelo
politico e, portanto, sllstentando-nos na ilaq.3o kelseniana concernente ao mini
ma de eficacia, temas por certo que todas as normas constitucionais sao efica
zes; aplicabilidade e a qualidade do que e aplicavel, potencialidade para produ
yao de resultados, identificando-se, assim, com eficacia juridica; a validade da
nonna reconduz aos requisitos de ordem objetiva (observancia do processo legis
lativo especifico para a ponmcia do enunciado normativo no sistema). subjetiva
(autoridade competente para emitir a especie normativa) e material (adequayao
do conteudo da lei as normas constitucionais); a vigencia e a qualidade da norma
que se encontra apta ao desencadeamento de efeitos no que tange ao espayo e
no que toca ao tempo delimitados pela propria ordenayao; 0 vigor corresponde ao
efeito inerente a ultratividade da norma juridica; a existencia indica 0 fato de a
norma juridica estar no sistema, pouco importando seja eficaz, aplicavel ou, em
certos casos, ate mesmo vigente (como na hipotese de lei ainda nao em vigor por
forya de vacatio legis, mas, sem duvida, existente na ordem positiva).

7.1.2. A Vigencia, a Eficacia e a Retroa<;ao da Norma


Constitucional
As normas constitucionais sao retroeficazes? Podem elas retrotrair para
alcanyar relayoes juridicas consolidadas sob a vigEmcia de constituiyao anterior?
A nova ordem constitucional restaura a eficacia da lei revogada pela norma-ori
gem preterita?
Todas essas quest6es, de forma induvidosa, suscitam graves controversias
relativamente a eficacia da norma constitucional no que se refere a situag6es dis
ciplinadas pela normagao anterior, a eficacia temporal do preceito.
as diversos sistemas juridicos, ao se depararem com 0 problema da retroe
ficacia do enunciado normativo, adotam, em sintese, tres posig6es distintas: a)
admitem a retroatividade absoluta da lei nova para atingir, inclusive, situag6es
ja consolidadas; b) proibem qualquer retroagao da lei nova; c) admitem, ressalva
das determinadas hipoteses, a retroatividade da lei mais recente. Estamos,
assim, diante das teorias da retroatividade absoluta, da irretroatividade absolu
ta e da retroatividade relativa, respectivamente.
8em maior tergiversar, notamos que 0 sistelna constitucional brasileiro abra
gou a teoria da retroatividade relativa da lei, eis que admite a sua retroeficacia
para abranger situag6es normadas por lei anterior, exceto se resultar em ofensa
a direito adquirido, a ato juridico perfeito e a coisa julgada (art. SQ, XXXVI).
127

. . ._

Manoel Jorge e Silva Neto

No mesmo sentido dita a supernorma constante do art. 62 e paragrafos da


Lei de Introdu~aa aa C6diga Civil: ''A Lei em vigor ten"- efeita imediata e geraI,
respeitadas a ata juridica perfeita, a direita adquirida e a caisa julgada. 12
Reputa-se ato juridico perfeito 0 jil. consumado segundo a lei vigente ao tempo
em que se efetuou. 20. Consideram-se adquiridos assim os direitos que 0 seu
titular, ou alguem por ele, possa exercer, como aqueles cujo come~o do exercicio
tenha termo prefixo, ou condi~ao preestabelecida inalteravel, a arbitrio de
autrem. 3Q Chama-se caisa julgada au casa julgada a decisaa judicial de que ja
nao caiba recurso."
Portanto, como assinalado, as normas constitucionais vigoram e sao retroe
ficazes, exceto se tal efeito ocasionar agravo a direito adquirido, a ato juridico
perfeito e a caisa julgada.

7.2. A Nova Ordem Constitucional em Face da Anterior:


Recepgao, Revogagao, Repristinagao
e Desconstitucionalizagao

o que acontece com 0 sistema constitucional anterior quando promulgada


uma nova constitui~ao? Perde imediatamente a validade? Converte-se em norma
infraconstitucional? Pode a nova constituigao revalidar as normas revogadas pela
norma constitucional anterior por ela revogada?
Nao sera possivel responder as perguntas sem esquadrinhar os conceitos
referentes a recepgao, revogaqao, repristinaqao e desconstitucionalizagao.
Se a elaboragao de urn novo texto constitucional e a construgao de uma nova
ordem juridica, torna-se evidente que todos os dispositivos legais devem estar
compatibilizados aos ditames da constituigao editada.
Nao obstante, encerraria tarefa das mais arduas revogar todas as disposi
goes legais em virtude da promulgagao da constituigao. E que 0 ordenamento
juridico-positivo e objeto cultural; e crescentemente adensado pela sociedade a
conta das carmcias e necessidades dos individuos. Alem disso, a criagao de leis
e procedimento demorado. Assim, com 0 prop6sito de evitar-se 0 infindavel tra
balho de reiniciar a construgao do sistema de normas ordinarias, apercebeu-se
que muito mais apropriado e coerente seria fazer com que as leis inferiores a
constituir;ao pudessem ser aproveitadas quando compativeis as normas consti
tucionais, originando, desse modo, 0 fen6meno chamado de recepgao constitucio
nal . "0 fenomeno da recepgao da ordem normativa vigente sob a egide da anti
ga Carta, e compativel com a nova, dando-lhe nova roupagem ou fundamento de
validade, tern por finalidade precipua dar continuidade as relagoes sociais sem
necessidade novas leis ordinarias, 0 que seria, alem de dificil, custoso, quase que
impossivel" .21
21

Cf. Maria Helena Diniz, Norma constitucional e seus efeitos, pp. 43A4.

128

..Z. . .- -

l--~--

..

Curso de Direito Constitucional

Ja as dispositivos que naD podem ser compatibilizados

aD

texto constitucio

nal sao simplesmente revogados, ocorrendo assim a revogag-ao.


No que concerns a repristinaqao, ou seja, a possibilidade de restaurac;ao da
eficacia da norma revogada pela perda de vigencia da norma revogadora, naD
nos pareee que 0 mero advento de urn novo texta constitucional tenha 0 canda.o
de restaurar a eficacia de lei ordinaria revogada pela constituigao anterior. E por
que? Basicamente em virtude do fato de tal procedimento instilar grande insegu
ranga nas relagoes juridicas, cujos efeitos ja sa consolidaram, tornando, partan
to, improprio 0 retorno a situagao antecedente.
Em situag6es excepcionalissimas, pode 0 legislador constituinte originario
determinar, de modo expresso, 0 efeito repristinat6rio relativamente a norma
infraconstitucional; contudo, nao se admitira a repristinagao quando nao houver
expHcita autorizagao constitucional neste sentido.
E, por ultimo, cabe aferir 0 significado do termo desconstitucionalizaqao.
Maria Helena Diniz esclarece que "aplica-se a nova Constituigao, no que
tange as normas constitucionais anteriores, mesmo que nao sej8111 incompati
veis, 0 criterio crono16gico, que e normativo, por ser urn principio juridico-positi
vo, pressuposto, implicitamente, pelo legislador, apesar de se aproximar muito
da presungao. 0 principio lex posterior derogat 1egi priori remonta-se ao tempo
em que as normas comegaram a ter vigencia, restringindo-se somente ao confli
to de normas pertencentes ao mesmo escalao, ou nivel - a ultima prevaleceni
sobre a precedente.
"Todavia, se houver norma constitucional anterior disciplinadora de assun
to ou materia que nao foi objeto da nova regulamentagao constitucional, perde
ria ela sua vigemcia e sua eficacia?
"Nao perderia sua vigemcia, continuaria em vigor, porem nao mais na veste
de norma constitucional, mas na de lei ordinaria. Opera-se 0 fen6meno da des
constitucionalizagao da disposigao constitucional. Os preceitos da norma consti
tucional precedente, que nao conflitarem com a atual, nao continuarao sendo
constitucionais, mas ficarao vigendo, de acordo com 0 principio da continuidade
das normas compativeis, como leis ordinarias" .22
Mas 0 sistema do direito positive brasileiro nao aceita fenomeno da des
constitucionalizagao, simplesmente porque nao e possivel acolher a tese de
"rebaixamento" das normas constitucionais anteriores para
patamar de leis
ordinarias quando a Constituigao de 1988 nao refere tal possibilidade. 23

7.3. Evolugao Te6rica da Efica.cia Constitucional

E relativamente recente a preocupagao dos te6ricos acerca da eficacia das


normas constitucionais. Diriamos, com convicgao, que agugamento da postura

22
23

Idem, p. 46.

Ct. Celso Bastos, Curso de Direito Constitucional, p. 28.

129

Manoel Jorge e Silva Neto

investigativa dos cientistas do direito constitucional com relagao ao tema esta na


razao direta do crescimento de materias introduzidas nas constituig6es, bern
assim em virtude de compromissos selados pelo elemento formador da unidade
politica. De forma mais marcante a partir desse momento, encontrou-se a teoria
constitucional em face de grave controversia, cuja solugao Se impunha, inconti
nenti: todas as normas constitucionais se destinam, desde 0 instante de sua pro
dugao, ao desencadeamento dos efeitos esperados? as enunciados introduzidos
em uma constituigao, desde 0 momenta em que sao editados, se encontram
aptos a contigua alteragao de todo 0 sistema normativo?
As quest6es, surgidas nos alvores do direito constitucional, ainda nao rece
beram pronta resposta por parte da doutrina e, pior do que isso, trata-se, ainda
hoje, de polemica acesa no altiplano da cienria do direito politico. Constitui-se,
inequivocamente, no mais tormentoso debar~que se trata sobre a norma consti
tucional em nossos dias.
Tudo quanta se tern dito a respeito de eficacia constitucional, mediata ou
imediatamente - numa sintese simplista - busca 0 fundamento na defesa ou na
critica a teoria sociologica de Ferdinand Lassalle.
Com efeito, 800 examinarmos as diversas tendencias na ciencia da constitui
gao, vamos encontrar dois blocos divididos por fenda abissal urn deles represen
tado por aqueles que entendem estar a constituiqao junglda a fatores extranor
maUvos no que se refere a produgao de efeitos que the sao proprios. a outro
grupo, capitaneado por igualmente prestigioso segmento doutrinario, defende a
ideia de que a constituigao retira dela propria os instrumentos conducentes a sua
plena efetividade, nao devendo curvar-se a condicionantes metajuridicas.
A bern da verdade, antes mesmo de nos posicionarmos a respeito do assun
to, convem anotar que a acalorada discussao sabre a operatividade plena do pre
ceito constitucional se iniciou a partir da inser~ao das denominadas cla-usulas
programaticas nos textos constitucionais modernos, discussao, esta, que, por
sua vez, muito embora nao tenha side suscitada, a epoca, com os contornos que
hoje se definem, foi, inauguralmente, em obra classica,24 provocada por Thomas
Cooley.
Assinala Cooley que, conquanto nenhum dos preceitos constitucionais deva
ser considerado de compostura imaterial ou meramente consultivo, ha alguns
deles que, em virtude da natureza da lide, sao tao inaptos a execugao imediata
e obrigat6ria (compulsory enforcement) como as prescri~6es diretivas (directory
provisions) de uma maneira geral. E a razao e que, embora 0 proposito do enun
ciado seja consagrar direitos e impor obrigaq6es, nao constitui, em si mesmo,
regra suficiente para, atraves dele, ser protegido 0 direito au ser imposta a obri
gagao. Em tais casos, antes de 0 preceito constitucional se tornar efetivo deve ser
editada legislaqao suplementar. A constituiqao, segundo 0 jurista norte-america

24 Cf. Thomas M. Cooley, A treatise on the constitutional limitations which rest upon the Legis
lative Power of the States of the American Union.

130

.......-------------

.,~-

II

t1

""
Curso de Direito Constitucional

no, algumas vezes, determina aD LegislativD a edic;:ao de lei com relagao a uma
materia especifica, e, nesse passo, se lhe apresenta 6bvio ter a exigencia apenas
taIga moral, porquanto 0 legislador deve obedecer a tal comando, mas 0 direito
que a ordem constitucional tencionou assegurar somente e garantido quando a
legislac;:8.o e voluntariamente editada. 25
Ao buscar na Constituigao dos Estados Unidos a fundamentac;:ao de sua teo
ria, Cooley menciona a 152. Emenda, dividindo-a em trechos. a primeiro deles,
segundo 0 qual "0 direito de voto dos cidadaos dos Estados Unides nao sera
negado pela Uniao au por qualquer Estado em razao de rac;:a, cor au anterior con
dic;:ao de escravo" r porta induvidosa compostura auto-operativa, ja que 0 prop6
sito do comando constitucional quanto a proibieyao de discrimens baseados em
tais particularidades opera efeitos de irnediato. Entretanto, quando posterior
mente preve que "a Congresso tern cornpetencia para executar este artigo atra
ves de legislaeyao adequada", visualiza a autor a possibilidade de a regra nao ser
considerada suficientemente especifica para proteger de forma integral a igual
dade do direito ao voto, necessaria, destarte, a edigao de lei integrativa. 26
A partir dai, Cooley inicia as suas consideraey6es que resultararn na celebre
classificaeyao das normas constitucionais em self-executing provisions e not self
executing provisions. a preceito constitucional pode ser considerado self-execu
ting se esta provido de regra suficiente por meio da qual 0 direito assegurado
pode ser exercido e protegido e a obrigaeyao imposta exigida. De outro giro, a
norma constitucional sera considerada not self-executing quando meramente
indica principios, sem assentar regras atraves das quais tais principios tenharn
foreya de lei. as preceitos constitucionais auto-operativos (self-executing) devem
ser distinguidos em (i) declaragao limitativa do Poder Legislativo a respeito de
uma dada materia e (ii) vedagao constitucional positiva, nao passivel de altera
c;ao ou abrandamentos pelo legislador. a enunciado auto-operativo nElD perde tal
qualidade simplesmente porque preve a edigao de lei para torna-Io efetivo, e a
mero fate de legislagao ulterior vir a suplementar ou prescrever penalidade em
virtude da inobservancia do preceito constitucional nao 0 torna ineficaz ante a
ausencia da lei indigitada. 27

25 Cf. Thomas Cooley, ob. ciL, p. 165. v. 1. E 0 seguinte 0 texto original: "But although none of the
provisions of a constitution are to be looked upon as immaterial or merely advisory, there are some
which, from the nature of the case, are as incapable of compusclry enforcement as are directory
provisions in general. The reason is that while the purpose may be to establish rights or to impo
se duties, they do not in and of themselves constitute a sufficient rule by means of which such
right may be protected or such duty enforced. In such cases, before the constitutional provision
can be made effectual, supplemental legislation must be had, and the provision may be in its natu
re mandatory to the legislature to enact the needful1egislation, though back of it there lies no
authority to enforce the command. Sometimes the constitution in terms requires the legislature to
enact laws on a particular subject; and here it is obvious that the requirement has only a moral
force: the legislature ought to obey it; but the right intended to be given is only assured when
legislatJOn is voluntarily enacted. ~
26 Idem, p. 166.

27 Idem, pp. 167-170.

131

Manoel Jorge e Silva Neto

No sistema da ciemcia do direito constitucional brasileiro, coube a Rui


Barbosa a tarefa de disseminar, entre nos, as ideias de Cooley, passando a clas
sificar as normas constitucionais em auto-executaveis e nao auto-executaveis,
As primeiras correspondiam as self-executing provisions de Cooley, ao passo que
as ultimas as not self-executing provisions. Para Rui "nao ha, numa Constituigao,
clausulas a que se deva atribuir meramente a valor moral de conselhos, avisos au
lig6es. Todas tern a forga imperativa de regras, ditadas pela soberania nacional
au popular de seus orgaos. Muitas, porem, nao revestem dos meios de agao es
senciais ao seu exercicio as direitos, que outorgam, au as encargos, que imp6em:
estabelecem competencias, atribuig6es, poderes, cujo usa tern de aguardar que
a Legislatura, segundo seu criteria, as habilite a exercerem. A Constituigao nao
se executa a si mesma: antes requer a agao legislativa, para the tornar efetivos
as preceitos" .28
:It de se observar, par digno de registro, que malgrado Rui Barbosa aponte
que as preceitos existentes em uma constituigao nao podem ser equiparados a
autenticas exortag6es morais, nao trouxe uma solugao adequada para aqueles
dispositivos constitucionais que, nao prescindindo de legislagao ulterior integra
tiva de sua plena operatividade - e, portanto, nao dotados de auto-executorieda
de -, ficam a merce do legislador ordinaria. Ou seja: se nao se trata de exortagao
moral, que especie de eficacia pode ser atribuida a preceitos que aguardam,
indefinidamente, par edigao de lei que as concretize, efetivando-os como mode
los paradigmaticos reais de ordenagao da conduta? Rui reconheceu a improprie
dade de remeter-se ao plano dos "conselhos" au "lig6es" ao legislador as inume
ras normas constitucionais nao auto-executaveis. 'Ibdavia, poderia ter avangado
mais em suas investigag6es, para examinar que especie de efeitos concretos
seria possivel extrair de enunciados nao operativos de imediato. Entretanto, pen
samos nos que a inexistemcia de uma postura investigativa mais inquieta no
tema relativo a eficacia constitucional par parte do jurista baiano se torna ate
mesmo compreensivel porque, sem duvida, ao analisarmos a Constituigao de
1891 - objeto de seus "Comentarios" -, mais particularmente no trecho pertinen
te aos direitos e garantias fundamentais ("Declaragao de Direitos", arts. 72-78),
muito embora possamos notar a existencia de normas nao auto-executaveis,
como e, par exemplo, 0 27 do art. 72 ("a lei assegurara tambem a propriedade
das marcas de f<ilirica"), nao ha, em qualquer passagem do texto, remiss6es a
compromissos au metas a serem atingidas pela unidade polltica entao formada.
Como vimos no Capitulo 4 (subitem 4.4), as primeiras Constituig6es a inscreve
rem clausulas compromissorias em seus textos foram a mexicana de 1917 e a
alema de 1919. Destarte, a tearia engendrada por Thomas Cooley e divulgada no
Brasil par Rui Barbosa atendia ao proposito da ciencia do dire ito quanta a descri
gao do sistema do direito positivo nacional. As normas constitucionais au eram
auto-executaveis au nao auto-executaveis. Nao havia espago au justificativa para

28

Cf. Rui Barbosa, Coment,.'lrios

a Constitui'1'ao Federal Brasileira, pp. 448-489.

132

.......------------

.~-

"

Curso de Direito Constitucional

maiores divaga~6es teoricas ao cientista cometido ao encargo de descrever 0 sis


tema constitucional brasileiro da epoca. As normas constitucionais ou produziam
instantanea modificagao no ordenamento ou tinham condicionada a sua operati
vidade, por conveniemcia do constituinte originario, a edigao de lei que viesse a
Ihes integrar eficacia, cujo exemplo, ja declinado, era 0 27 do art. 72 do primei
IO texto constitucional republicano.
Pontes de Miranda, discorrendo sobre a mesma realidade constitucional,
acentuou:
M

"Umas das classifica<;6es mais importantes, sobretudo quando se aten

de ao carater social das Constituigoes contemporaneas, bern como ao regi

me de rigidez das Constituigoes, e a que distingue as ragras juridicas em


ragras bastantes em si, regras nao-bastantes em si e regras programaticas.
Rigorosamente, 0 que se deve ter em vista e a dicotomia das regras juridi
cas em regras bastantes em si e regras nao-bastantes em si, porque tanto
umas quanto outras podem ser simplesmente programaticas.
"Quando uma regra se basta, por si mesma, para a sua incidmcia, diz
se bastante em si, self-executing, self-acting, self-enforcing. Quando, ponam,
precisam as regras juridicas de regulamenta<;ao, porque, sem a cria<;ao de
novas regras juridicas, que as cornpletem, ou suplementem, nao poderiam
incidir e, pois, ser aplicadas, dizem-se nao-bastantes em si.
"Regras programaticas sao aquelas em que 0 legislador, constituinte
ou nao, em vez de editar uma norma de aplicac;:ao concreta, apenas tra<;a
linhas diretoras, pelas quais se hao de orientar os Poderes publicos. A legis
la<;ao, a execu<;ao e a propria justi<;a ficam sujeitas a esses ditames, que sao
como programas dados a sua fun<;ao. "29

Nao obstante, tratava-se de uma realidade inafastavel 0 fato de que as cons


tituic;:6es "compromissorias", certamente como 0 resultado do recrudescimento
da questao social a partir do inicio do seculo XX, representavam fenomeno de
carater irreversivel, cuja positivac;:ao em sede constitucional dos valores sociais
do trabalho e da dignidade do cidadao-trabalhador denotavam uma guinada do
direito politico: antes, atrelado ao ideario liberal burgues, tudo 0 que se reserva
va ao Estado era uma conduta manifestamente omissiva (doutrina do laisser-faire
et laisser-passer), tendo, no maximo, 0 dever de intervir apenas para resguardar
a esfera da liberdade individual; apos, inseridas as clausulas compromissorias,
traduzidas em urn programa minimo de realiza<;ao de metas pelo Estado, impu
nha-se-lhe obriga<;ao de fazer cada vez mais, a cada dia, de sorte a melhorar as
condi<;6es materiais de existmcia do cidadao.
A inser<;ao de urn "programa" pelas constituic;:6es contemporaneas suscitou
a reformulac;:ao de tudo que ate entao se escrevera a respeito da eficacia das nor

29

Cf. Pontes de Miranda, ComentArios

a Constituir;ao Federal de 10 de Novembro de 1937, pp. 30-31.


133

Manoel Jorge 13 Silva Neto

mas constitucionais. A classifical;ao elaborada por Cooley nao mais abarcava, em


sua plenitude, as divers as espEkies de preceitos ingressos em uma constituil;ao
escrita. A mera e simples divisao das normas em auto-executaveis e nao auto
executaveis nao se adequava a nova realidade imposta pelas condicionantes
po!iticas, sociais e economicas que culminaram por elevar ao status de garantia
constitucionalmente outorgada a prossecul;ao incansavel por urn modelo de
ordem estatal destinada a reaJizal;ao daquilo que e representativo do desiderato
maior, do sublime dever, da sua razao onto16gica: cumprir as finalidades 30 impos
tas pelo elemento enformador.
a poder constituinte originario passou a introduzir, desde entao, metas
essenciais e insuprimiveis a serem aIcanl;adas pelo Estado, surgindo, a partir
dai, serias controversias doutrinarias no referente aos efeitos concretos possiveis
de se retirar de tats comandos constitucionais.

7.3.1. A Eficacia na Modema Doutrina Constitucional


FlAvia Piovesan assinala que "urn dos mais intensos debates sobre a aplica
bilidade das normas constitucionais ocorreu na ItaIia, especialmente em face de
decis6es judiciais sobre a aplicabilidade de normas da Constituiljao italiana de
1948, que apresentava marcante perfil programatico. Este fator permitiu a dou
trina italiana se concentrar na analise cientifica do tema, possibilitando a fonnu
lalj~lO de teorias sobre a aplicabilidade de diversas normas constitucionais" .31
Efetivamente, primava a Constituigao italiana de 1948 (promulgada em 27
de dezembro de 1947 e com vigencia a partir de janeiro de 1948) pela imposigao
de urn programa a ser cumprido pelo Estado, com diretrizes que, de modo
expresso, fixavam metas cujo cumprimento se impunha aos diversos setores da
sociedade, max-ime em termos de direito do trabalho, especialmente ao assentar
o art. 3Q que "incumbe a Republica remover os obstAculos de ordem econ6mica e
social que, limitando de fato a liberdade e igualdade dos cidadaos, impedem 0
pleno desenvolvimento da pessoa humana e efetiva participal;ao de todos os tra
balhadores na organizaljao politica, economica e social do Pais" .
Assim, a conta de urn conteudo marcadamente programatico, os constitu~
cionalistas italianos se debrul;aram com toda disposilj~lO sobre 0 exame da efica

30 A concepc;ao instrumentalista au finalistica do Estado 13 aquela que melhor define a sua compos
tura. Ataliba Nogueira (cf. 0 Estado e meio e nao Hm, pp. 5-6) adverte que "13 impossLvel desco
nhecer a correlac;ao existente, e correlac;ao de necessidade, entre as ativldades do Estado e 0 fim
do Estado. Tal desconhecimento inquina de erro a concepr;ao do Estado. A simples observar;ao
leva-nos a verificar que s6 a tend m cia parC! urn Hm necessaria e natural explica a origem do Es
tado, determina a sua forma de organizar;,iiO e circunscreve as ambitos da sua atividade". "A vida
do Estado e a de todos os organismos sociais sup6e a ideia de finalidade 13 nao pode explicar-se
sem a fim que necessita todos os seus movimentos. Imanamente em sua natureza como ideia
directriz. a fim orienta e aciona as energias. fazendo-as convergir para a realizar;,iio de algurn
objetl.vo."
31 Cf. Flavia Piovesan, Protec;ao judicial contra orniss6es legislativas, p. 53.

134

.---........---------_._-

--

Curso de Direito Constitucional

cia das denominadas normas de programa, buscando, dentro de urn contexto


eminentemente cientifico, extrair efeitos de t3i5 dispositivos.
Entretanto, as posigoes assumidas, de inicio, por grande parte da doutrina
italiana, muito embora ja presenciassem a exist m cia de preceitos auto-executa.
veis de aplica98.0 direta imediata e nao-imediata, nao diferiam muito da classica
divisao das Dorm as constitucionais formulada por Cooley, posta que naD ante
viam possibilidade de extragao de efeitos juridicos concretos e imediatos das
clalisulas programclticas.
Gaetano Azzariti, por exempla, promoveu a divisao das Dormas constitucio
nais em preceptivas e diretivas. Norma preceptiva seria aquela (i) de aplicagao
direta e imediata, com prescindencia de atuagao do legislador infraconstitucio
nal para the integrar operatividade plena, (ii) de aplicagao direta, mas nao ime
diata, dependente de norma integrativa. Norma diretiva - como 0 proprio nome
o diz - imporia apenas uma diretriz a ser seguida pelo legislador futuro. 32
As normas diretivas anunciadas por Azzariti, preferiu-se posteriormente a
denominagao de normas programaticas,33 ja que apontavam as metas, 0 progra
rna a ser cumprido pelo Estado.
A discussao a respeito das normas programaticas se tornou mais acesa e
fustigante a partir do momento em que os estudiosos se entregaram ao exame
de como se poderia extrair efeitos concretos de tais dispositivos constitucionais,
mesmo porque, em virtude do mais comezinho fato de configurarem normaS juri
dicas, redundaria em invulgar desproposito lhes atribuir, meramente, contextura
declarativa, fato nao perceptivel a investigagao inicial dos italianos, posta que,
como evidenciara Azzariti, a imperatividade das disposig6es constitucionais
estava presente apenas nos enunciados preceptivos.

32 Gaetano Azzariti, Probtemi attuali di diritto costituzionale, pp. 97-111. Acentua 0 autor, ao resu
mir a sua teoria: "( ... ) secando gli insegnamenti contenuti nella sentenza e te osservaziotli che pro

cedono, si potrebbero nella Costituzione distinguere tre categorie di norme e, doe; 1!J.) norme diret
tive, 1e quali non contengono alcun precetto concreto, ma danno solo directive ai legis1atore futu
ro; 20) norme precettive, te quali contengono veri e propri comandi giuridici di app1icazione diret
ta e immediata; 30) nOfine precettive, te quaLi contengono egualmente comandi giuridici di appli
cazione dinta, ma non immediata, perche richiedono altre norme giuridiche integrative" (ob. cit.,
p.103).
33 A ado~ao da terminologia normas programaticas. entretanto, nao configurou postura unanime na
doutrina constitucional italiana. Giuseppe Chiarelli, por exemplo, assinata que as nog6es de pro
grama e norma sao completamente divers as. Norma e regm de agao, enquanto programa e pre
determina~ao de objetivos, configurando, assim, verdadeira contradietio in terminis; nega9ao
mesmo do eoneeito de norma. Sao importantes as eonelusoes do autor: {il qualquer classificagao
das normas eonstitueionais nao deve perder de vista que elas sao normas juridicas vigentes; (iil
nao ha rigor cientifico na locugao "norma programatica": (iii) norma e programa sao express6es
antiteticas; (iv) deve prevaleeer a ideia de "norma" sobre a ideia de "programa" nas disposiiYoes
eonstitucionais; (v) tratando-se 0 ato constituinte de uma vontade normativa, nao ha. como se
entender a norma constitucional na condiiYao de simples diretriz oferecida ao legislad or futuro:
(vi) podem sec diseernidas no texto eonstitucional: normas completas, normas dependentes de
integraiYao, normas em braneo (apud Geraldo Ataliba, "Efieacia juridica das normas eonstitueio
nais e leis eomplementares", in: Revista de Direito Publico 13/43).

135

Manoel Jorge e Silva Neto

A classificagao formulada por Azzariti, por forga de recusar eficacia juridica


aos preceitos diretivos ou prograrnaticos, nao foi objeto de plena aceitagao na
doutrina italiana, tanto que, em obra classica do moderno direito constitucional,
Vezio Crisafulli repugna os entendimentos antinormativistas, concluindo ser
injuntiva a extragao de efeitos juridicos concretos das normas constitucionais de
programa. As suas ideias promoveram uma autemtica cisao nas formulag6es tra
dicionais porque conferir eficacia juridica aos preceitos constitucionais progra
maticos - algo tao evidente em si e nao notado a epoca - importava, sem sombra
de duvida, revisar tudo quanto se havia dito ate entao a respeito da eficacia das
normas constitucionais, mui especialmente se for levado em conta que a conhe
cida tese de bipartigao das normas em diretivas e preceptivas nao mais atendia
aos reclamos de urn direito constitucional tendente a, atraves da sua missao
transformadora, fundado na forga normativa da constituigao, concretizar os
designios do elemento criador do Estado.
Crisafulli distingue tres modalidades de normas constitucionais, tomando
por parametro 0 ambito eficacial: nonnas de eficacia plena, normas de eficacia
limitada de legislagao e normas de eficacia limitada programaticas. 34 As normas
de eficacia plena corresponderiam aos preceitos auto-executaveis, self-execu
ting, self-acting, a que aludiu Cooley, com prescindencia da intermediagao do
legislador infraconstitucional para lhes integrar inteira operatividade. This pre
ceitos, desde a sua edigao, ja nascem com grau de eficacia juridica suficiente
para promover, de imediato, a contigua alteragao de todo 0 sistema normativo.
As normas de eficacia limitada de legislagao imp6em expressamente a atuagao
do corpo legislativo para integrar eficacia ao preceito constitucional, aludem a
normagao futura como condigao necessaria a efetividade do dispositivo da cons
tituigao. 35 As normas de eficacia limitada programaticas sao enunciados precep
tivos que vinculam os diversos 6rgaos do Estado a realizagao dos objetivos fun
damentais da unidade politica assinalados pelo poder constituinte originario.
Crisafuli, ao desvendar a compostura de tais nonnas, arremata: "Em vez de regu
larem, desde 0 primeiro momento, de modo direto e imediato, determinadas
ordens de situag6es e relag6es, regulam comportamentos pUblicos destinados,
por sua vez, a incidir sobre essas materias: estabelecem, isso sim, aquilo que os
6rgaos governamentais deverao ou poderao fazer, relativamente a determinados
assuntos. "36
a Professor da Universidade de Trieste foi 0 grande responsavel pela
mudanga de centro do moderno direito constitucional, na medida em que sua
teoria acossou a maldigao atavica da concepgao lassalliana essencialista de
constituigao, fazendo emergir, em bases cientificas de indiscutivel rigor, urn arca

34
35

36

136

Ct. Vezio Crisafulli, Efficacia delle norme costituzionali programatiche, in: Rivista 1hmestrale de
Diritto Pubblico, 1951.
Crisafulli acentua que tal acantece por "naa bastarem elas, por si s6s, para determinar uma ope
ractaO atual, par nao serem imediatamente aperativas dessas situact0es e relactoes da vida real"
(apud J. H. Meirelles Teixeira, Curso de Direito Constitucional, p. 321).
Apud J. H. Meirelles Teixeira, Cursa, cit., p. 319.

...

..

111

Curso de Dlreito Constitucional

bougo te6rico assentado naquilo que, mais recentemente, paSSQll a se denominar


taIga normativa da constituigao, como quer Hesse.
a carater inovador das ideias de Crisafulli aliado a tendemcia das constitui
goes contemporaneas quanta a inclusao de programa a ser cumprido pelos
6rgaos do Estado tiveram por resultacto sua ampla aceitagB.o pelos cientistas do
direito, ai incluidos as constitucionalistas brasileiros, razao por que se reserva
titulo especifico para 0 tema.

7.3.1.1. A Doutrina Brasileira e a Modema Teoria da Eficacia


Constitucional
Jose Horacia Meirelles Teixeira foi dos primeiros autores nacionais a acom
panhar a classificagB.o dos preceitos constitucionais aventada por Crisafulli, ao
assinalar que "(... ) 0 problema da eficacia ou aplicabilidade das normas constitu
cionais deve colocar-se hoje em termos bern diversos da classica e rigid a distin
gao entre normas auto-executaveis e nao auto-executaveis, de uma classificagB.o
das normas constitucionais que possa servir de ponto de partida para uma nova
doutrina, compreensiva dos vallos problemas que 0 assunto sugere, em sua
quase inesgotavel tematica, como, por exemplo, 0 da propria terminologia a ado
tar-se; 0 de uma distingao ou classificagao das normas constitucionais, quanto a
sua eficacia, que, repousando essencialmente na diversidade da respectiva natu
reza enos seus efeitos juridicos tambem diferentes, especificos, possa servir de
base a determinagao dos varios aspectos desses efeitos, bern como ao estudo de
cada urn destes" .37
Adiante, aponta: "Ora, de todo 0 exposto ate agora, resulta, inequivocamen
te, como acabamos de acentuar, que nao existe norma constitucional despida de
qualquer eficacia, ou de eficacia nula, e dai sera facil concluir-se que, atendendo
se a sua aplicabihdade e a sua eficacia, isto e, aos seus imediatos efeitos juridi
cos, as normas constitucionais podem ser desde logo divididas em duas catego
rias bern distintas: a) normas de eficacia plena; b) normas de eficacia limitada,
ou reduzida" .38
Para 0 autor, considera-se norma de eficacia plena aquela que desde 0
momento inicial da sua edigao ja porta normatividade suficiente e necessaria a
incidencia direta e imediata sobre a materia tratada no enunciado. As normas de
eficacia hmitada, diversamente, nao produzem desde a sua promulgagao os efei
tos tipicos delas esperados porque nao se estabeleceu, sobre a materia, norma
tividade necessaria para torna-Ias integralmente operativas, tarefa que passa a
ser cumprida, total ou parcialmente, pelo legislador ordinario. 39

37
38
39

Cf. J. H. Meirelles Teixeira, Curso, cit., pp. 316-317.

Idem, p. 317.

Idem, ibidem.

137

Manoel Jorge e Silva Neto

E percuciente a observagao de Meirelles Teixeira a respeito da nomenclatu


ra utilizada pela doutrina, no caso, normas constitucionais de eficacia plena e de
eficacia limitada, razao por que nOs sentimos a vontade para transcrever, mais
uma vez, as suas lig6es: "( ... ) cumpre observar: a) que 0 vocabulo 'plena', ai, nao
significa total, completa, exaustiva, pois ja vimos que toda norma e sempre sus
cetivel de novas aplicag6es e novos desenvolvimentos; para caracterizar essa
plenitude da eficacia sera suficiente que a norma possa realizar, desde logo, seus
objetivos essenciais, especificos, nos termos ja expostos, aquilo que constitui,
mais especificamente, os interesses que ela pretende; b) a preceptividade da
norma de eficacia plena, a respeito desses interesses especificos, e, portanto,
direta, ao passo que, nas normas de eficacia limitada, no to do ou em parte, a sua
preceptividade e apenas indireta; c) falamos, ainda, naquele conceito, ern norma
tividade suficiente para alcangarem os fins essenciais da norma. Aqui, a teoria
classica, tao bern exposta por RUi, presta ainda excelentes servigos. A expressao
'completa', dessa teoria, COIDO ja tivemos ocasiao de observar, deve ser entendi~
da como 'suficiente', pois toda norma podenl ser considerada incompleta se
tivermos em vista a possibilidade, sempre existente, de futuros desenvolvimen
tos e aplica~6es; d) os efeitos essenciais da norma programatica, e das normas
de eficacia limitada, ern geral, sao aqueles efeitos especificamente visados, nao
os meramente indiretos, ainda que relevantes". 40
Jose Afonso da Silva, ern monografia especifica sobre 0 tema, baseado tamp
bern nas investigag6es de Crisafulli, classifica as normas constitucionais em: nor
mas de eficacia plena, normas de eficacia contida e normas de eficacia limitada,
divididas estas, ainda, ern normas de eficacia limitada de principio institutivo e
de principio programatico. 41
A primeira questao a ser examinada para quem se prop6e a estudar 0 tema,
segundo 0 Professor do Largo do Sao Francisco, e a determina~ao de urn criterio
distintivo entre as normas de eficacia plena, contida e limitada, sendo que, a res
peito, introduziu a jurisprudEmcia italiana 0 modelo casuistico, isto e, 0 exame
caso por caso para se saber qual eficacia pode ser atribuida ao preceito constitu
cional. Nao obstante, a solu~ao desenvolvida pela Corte de Cassagao italiana
provocava inseguran~a porque tornava incerta a efetividade de uma garantia
prevista na norma constitucional, e por esta razao foi duramente criticada pela
doutrina. a criterio distintivo calcado na analise dos destinatarios das normas
nao porta rigor cientifico suficiente ate mesmo para dilucidar quem sao os desti
natarios de tais preceitos, mesmo porque, "se 0 termo quer significar aqueles
que devem obediencia a seu comando, nao se pode discriminar, porque todos 0
devem. Se se refere aquela classe ou grupo de pessoas, cujo comportamento ou
relag6es certas normas regularn de modo mais direto e especifico, estabelecen
do-Ihes direitos e obrigag6es, entao se pode talar em destinatarios apenas tendo

40
41

138

Idem, p. 320.
Cf. Jose Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, Sao Paulo: Malheiros
Edltores, 3Jl. edic;ao, 1998.

Curso de Direito Constitucional

em vista que essas pessoas, dada sua particular situac;ao social prevista, estao
mais diretamente sujeitas a incidencia de tais normas; mas iSBD naG exclui a obri
gatoriedade delas em relagao a outras pessoas OU grupos" .42
Acompanhamos 0 entendimento do publicista quando adverte acerca da
impossibilidade de adogao de urn criteria unico, dot ado de absoluta seguranga,
para 5e distinguir as Dormas de eficacia plena das demais. Entretanto, 0 recurso
a doutrina norte-americana capitaneada por Cooley, ao definir as denominadas
self-executing provisions, fornece valiosos subsidios para

delineamento da

compostura das Dormas constitucionais com plenitude eficacia1. 43 No subitem


7.3, trouxemos a concepgao de Cooley a respeito das normas auto-executaveis:
preceito constitucional provido de regra suficiente, por meio da qual 0 direito
assegurado pode ser exercido e protegido e a obrigagao imposta exigida, imedia
tamente.
A norma constitucional de eficacia plena dispoe precisamente sobre a mate
ria de que se trata, disciplinando qual a conduta positiva ou negativa a ser segui
da, e, ainda que possa, eventualmente, nao ser considerada eficaz dentro do con
texto social para 0 qual se dirige, a peremptoriedade que promana do seu coman
do e indicativa de sua eficacia plena. 44
A aplicabilidade das normas constitucionais de eficacia plena e imediata,
tornando-se, nesse passo, des necessaria e redundante a atividade do corpo
legislativo ordinario. Desde a sua genese, produzem as modificagoes no ordena
mento positivo. Desencadearao, de pronto, efeitos ab-rogat6rio ou derrogat6rio
dos enunciados normativos hierarquicamente inferiores.
A Constituig8.o de 1988 apresenta inumeras disposigoes com eficacia plena.
Por exemplo: 0 comando proibitivo no sentido de que ninguem sera submetido a
tortura nem a tratamento desumano ou degradante (art. 5Q , III); as prerrogativas
conferidas aos magistrados - vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de
vencimentos -, em ordem a guardar 0 juiz de escusas influencias no exercicio da
judicatura, assegurando-se, assim, a tripartigao das fungoes estatais (art. 95, I,
II, III); a garantia de aces so a informagao a todos, resguardado 0 sigilo da fonte,
quando necessario ao exercicio profissional (art. 52, XIV); a gratuidade quanto as
a,oes de habeas corpus e habeas data (art. 5 Q , LXXVII). Meramente exemplifica
tivo 0 elenco citado, porque incontavel 0 numero de preceitos dotados de efica
cia plena.
Jose Afonso da Silva, ao resumir os caracteres essenciais das normas cons
titucionais de eficacia plena, apresenta os seguintes tragos distintivos: a) contem
vedag6es ou proibigoes (0 citado art. 5Q , III); b) conferem iseng6es, imunidades e
prerragativas (a art. 95, I, II, III); c) naa designam 6rgaas au autaridades espe
dais, a que incumbe, de modo especifico, a execugao do comando constitucional;
d) nao indicam processos especiais ou solenes para a sua execugao; e, por fim, e)

42
43
44

Idem, p. 86.
Idem, p. 87.
Idem, p. 88.

139

Manoel Jorge e Silva Neto

nao demandam a intermediagao do legislador ordinario para que se complete 0


alcance ou sentido da norma porquet desde a sua elaboragao, ja possuem norma
tividade suficiente e apta ao desencadeamento dos efeitos perseguidos pelo
orgao constituinte.
Prosseguindo no exame da classificagao tripartite elaborada por Jose
Afonso da Silva, a par das normas de eficacia plena, outras existem que, embora
promovam expressa remissao a normatividade futura, estao, desde 0 momenta
em que forem expedidas, aptas a produzir, de imediato, os efeitos relativos a dis
ciplina do objeto sobre 0 qual venham a tratar. Sao normas que, diferentemente
de outros preceitos constitucionais a demandarem a atuagao do legislador ordi
nario para lhes integrar operatividade plena, podem ter a sua amplitude reduzi
da por iniciativa do poder legiferante. Sao as normas de eficacia contida.
Enquanto nao sobrevier legislagao restritiva do comando inserido em tais dispo
sig6es, as clausulas constitucionais vigoram plenamente, como se fossem precei
tos de eficacia plena. 45
Jose Afonso da Silva aponta as peculiaridades das normas de eficacia con
tida: "I - sao normas que, em regra, solicitam a intervengao do legislador ordina
rio, fazendo expressa remissao a uma legislagao futura; mas 0 apelo ao legislador
ordinario visa a restringir-lhes a plenitude da eficacia, regulamentando os direi
tos subjetivos que delas decorrem para os cidadaos, individuos ou grupos; II
enquanto 0 legislador ordinario nao expedir a normagao restritiva, sua eficacia
sera plena; nisso tambem diferem das normas de eficacia limitada, de vez que a
interferemcia do legislador ordinario, em relagao a estas, tern 0 escopo de lhes
conferir plena eficacia e aplicabilidade concreta e positiva; III - sao de aplicabi
lidade direta e imediata, visto que 0 legislador constituinte deu nonnatividade
suficiente aos interesses vinculados a materia de que cogitam; IV - algumas des
sas normas ja contem urn conceito etico juridicizado (bons costumes, ordem
publica, etc.), como valor societario ou politico a preservar, que implica a limita
gao de sua eficacia; V - sua eficacia pode ainda ser afastada pela incid m cia de
outras normas constitucionais, se ocorrerem certos pressupostos de fate (estado
de sitio, por exemplo)."46
o art. 5Q , XIII ("e livre exercicio de qualquer trabalho, oficio ou profissao,
atendidas as qualificagoes profissionais que a lei estabelecer"), e exemplo tipico
de norma de eficacia contida, de acordo com a classificag8.o do constitucionalis

45 Idem, p. 91. Data venia, malgrado a autoridade intelectual do ilustre constitucionalista, nao nos
parece conveniente a escolha da terminotogia "norma de eficacia contida" para designar tais
disposi~6es. Em primeiro lugar, tratando-se de um atributo da norma, nao seria a hip6tese de
aludir a norma "de" eficacia "x", mas sim norma "com" eficacia "x". Em segundo lugar. fazer
referenda a uma norma "de eficacia contida", venia coneessa, mais eonfunde do que propriamen
te auxilia a eompreensao do alcance dos preceptivos de tal especie, principalmente porque pode
ficar patenteado que a efieaeia da norma sempre esta contida por regulamenta~aosupervenien
te, 0 que nao e verdade, pois a conten~ao podera oeorrer; eontudo, enquanto nao se sueede, a
norma determina, por exemplo, a frui<t'8.o de um direito de modo mais amplo possiveL
46 Idem, pp. 92-93.

140

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'"

....
Curso de Direito Constitucionat

e norma que erige aD status de garantia constitucionalmente


outorgada a liberdade de trabalho. Contudo, por quest6es que escapam aos limi
tas da cienda do direito constitucional, resolveu 0 legislador constituinte origi
nario estabelecer que a decantada liberctade se condiciona, no evento de expe
digao de ulterior normatividade, aD atendimento das qualificagoes profissionais
impostas pela normag8.o. Destarte, estariamos, entaD, diante da circunstancia
em que a norma, aD consagrar uma determinada garantia, operava efeitos pleno
jure, tendo, no entanto, seu a1cance e dimensao restringidos por eventual inicia
tiva do agente legiferante que, a conta do munus publico a caracterizar 0 exerci
cio de determinadas profissoes (medicos, advogados etc.), houve por bern impor
o atendimento a certos requisitos. Assim, a liberdade quanta ao exercicio de
qualquer trabalho, oficio ou profissao se materializa, incontinenti, tornando via
vel ao cidadao exercer qualquer oficio ou atividade desde que a lei, diminuindo
a extensao do direito fundamental, nao venha a indicar a compuIsoriedade quan
to ao atendimento as exig m cias que porventura sejam previstas.
Deparamo-nos, por fim, ainda sob investigagao a tese do Professor Jose
Afonso, com as normas de eficacia Iimitada. Sao dispositivos que se nao encon
tram a disponibilidade do destinatario para, desde a sua criag8.o, regular, de ime
diato, 0 objeto sobre 0 qual versa 0 enunciado. Estao subdivididos em normas de
eficacia limitada de principio institutivo e de principio programatico. As de prin
cipio institutivo visam dar corpo a orgaos e instituigoes, razao por que tambem
podem ser chamadas de normas de principio organico ou organizativo, cujo
exemplo a ser apontado e 0 3Q do art. 25 ("Os Estados poderao, mediante lei
complementar, instituir regioes metropolitanas, aglomeragoes urbanas e micror
regioes, constituidas por agrupamentos de Municipios limitrofes, para integrar a
organizagao, 0 planejamento e a execugao de fungoes pUblicas de interesse
comum"). As normas de eficacia limitada de principio programatico sao aquelas
que evidenciam 0 carater compromissorio das constituigoes modernas, 0 carater
de transigao entre 0 Estado essencialmente absenteista para 0 Estado interven
tor. 47 As normas programaticas, pela alta importancia que representam para 0
estudo das garantias sociais previstas na Constituig8.o, serao objeto de detida e
dilargada analise em subitem especifico.
Maria Helena Diniz apresenta proposta de classificagao quadripartite das
normas constitucionais: a) normas com eficacia absoluta ou supereficazes; b)
normas com eficacia plena; c) nOrmas com eficacia relativa restringivel; e d) nor
mas com eficacia relativa complementavel ou dependentes de complementa
gaO. 48 As normas constitucionais supereficazes sao aquelas que se equivalem as
clausulas de intocabilidade. Sao os preceitos que 0 constituinte originano enten
deu tao relevantes para a sobreviv m cia do Estado que sequer chega a admitir
que se delibere a respeito de eventual supressao ou diminuigao da sua amplitu
tao Com efeito,

47
48

Idem, pp. 106-127.

cr. Maria Helena Diniz, Norma constitucional e seus efeitos, p. 9a.

141

Manoel Jorge e Silva Neto

de. "This normas possuem eficacia positiva e negativa. Tern eficacia positiva, por
terem incidencia imediata e serem intangiveis, ou nao emendaveis, visto nao
poder ser modificadas por processo normal de emenda. Tern eficacia negativa
par vedarem qualquer lei que lhes seja contrastante, dai sua for<;a paralisante
total e imediata, permanecendo intangiveis, ou nao emendaveis, exceto por meio
de revoluc;:ao. que, como urn ato de forc;:a, pode destrui-las, criando outras, instau
rando uma nova ordem juridica. "49
As normas com eficacia absoluta sao todas aquelas assinaladas no 42 do
art. 60 da Constituigao. Vale, contudo, rnais uma vez, insisti! na conc1usao que ja
extraimos no Capitulo 9: nao e razoavel ou plausivel arrernatar que os fundamen
tos do Estado brasileiro (art. 1Q , incisos I a V), bern assim os seus objetivos pri
maciais (art. 32 , incisos I a IV), possam vir a ser modificados pelo constituinte
derivado, ja que, idealmonte, 0 constituinte originario determinou a persecug8.o
e concregao de tais finalidades como a razao onto16gica da unidade estatal bra
sileira, tornando-se inevitavel 0 recurso a interpretac;:ao sistematica do texto
constitucional para que se delineie 0 conteudo nao passivel de modificagao e nao
incluido nas clausulas expressas de intocabilidade.
As normas com efica.cia plena de Maria Helena Diniz nao apresentam qual
quer distinc;ao digna de registro daquela classificac;ao de Jose Afonso da Silva, jii
mencionada. Entretanto, ao termo "norma de eficacia contida" prefere a primei
ra a expressao "norma com efica.cia relativa restringivel", com 0 que, segundo
nosso entendimento, aprosenta nomenclatura com maior rigor semeintico, por
quanto falar-se em eficacia contida poderia propagar a falsa ideia de que tais
enunciados tenl os seus efeitos ou operatividade vinculados a lei. Como VlffiOS,
as normas corn eficacia relativa restringivel tem aplicabilidade direta e imediata,
podendo, todavia. ter a sua amplitude reduzida em razao de sobrevir texto legis
lativo ordinario ou mesmo sentenc;a judicial que encurte 0 seu cspectro de ioci
dencia, como e a hipotese, por exemplo, do direito individual a inviolabilidade do
domicilio quando, no particular, e possivel, por determinagao judicial, que se lhe
promova restric;ao (art. 52, XI, da Constituic;ao). Tal fato, no entanto, nao conduz
a ilac;ao de que a efica.cia de tais preceitos e contida pela lei ou por outro ate refe
rida pelo Texto Constitucional porque, em verdade, podera ou nao, contingencial
mente, advir a contenqao do espectro constitucional por normatividade inferior.
Alem disso, no que respeita ao direito ao exercicio de oficio ou profissao (art.
SQ, XIII), temos par certo que contingente norma juridica restritiva da liberdade
profissional que venha a criar extenso rol de requisitos para 0 regular exercicio
de determinada profissao, praticamente impedindo que 0 "cidadao-medio"
possa exerce-Ia (quase tomando por emprcstimo a expressao homo medius do
direito penal), incorre em inega.vel inconstitucionalidade. pois se a contengao do
direito e ate mesmo estabelecida pelo sistema constitucianal, nao deve alcangar
o limite de suprimi-la de fato. Seria 0 caso, pOI exemplo, de a Lei nQ 8.906/94 exi

49

Idem, ibidem.

142

..........---------

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...

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Curso de Direito Constitucional

gir, para 0 exercicio da advQcacia, que 0 bacharel em dire ito, a18m de aprovagao
no exame da GAB, possuisse titulo de doutor em qualquer dominic da cimcia do
direito. A rigorosissima e hipotetica exigencia descambaria para a incompatibili
dade vertical com a Constitui<;ao porquanto imporia severa redugao do alcance
do direito fundamental II liberdade de ofieio ou de profissiio. Em suma, 0 que se
pretende deixar registrado e 0 seguinte: a plausibilidade do encurtamento do
direito materializado em norma constitucional com eficacia relativa restringivel
DaD deve legitimar a sua excessiva contenc;ao ate chegar aD limite de inviabilizar,
na pratica, 0 exercicio do dire ito nela consagrado, para 0 que concorre tambem,
como fundamento contra.rio a tal proceder, a principia da proporcionalidade.
Alude, por fim, a jurista as normas com eficacia relativa complementavel,
subdivididas - como de resto, ja 0 fez Jose Afonso da Silva - em normas de prin
cipia institutivo e normas de principio programatico.
Celso Ribeiro Bastos e Carlos Ayres Britto indicam existirem no texto cons
titucional normas de mera aplicagao, quando portadoras de aptidao suficiente
para deflagrar todos os efeitos para as quais se destinam, prescindindo de inter
posigao legislativa ordinaria para que se lhes confira inteira operatividade.
Bipartem-se em normas (i) irregulamentaveis e (ii) regulamentaveis, sendo que
as primeiras "( ... ) incidem diretamente sabre as fatos regulados, repudiando
qualquer regramento adjutorio, normas cuja materia e insuscetivel de tratamen
to, senao a nivel constitucional".50 As normas regulamentaveis. por outro giro,
permitem 0 seu desdobramento mediante a edigao de normas regulamentadoras,
cujo objetivo mio se volta, em absoluto, a modificagao do preceito constitucional,
mas, tao-somente, a desenvolver as seus aspectos externos. As normas de mera
integragao sao aquelas que padecem de auto-operatividade, porque necessitarn
seja expedido enunciado com eficacia integradora. Classificam-se, ainda, em (i)
normas complementaveis, quando ditada pelo constituinte originario a indispen
sabilidade de ulterior regulamenta,iio legislativa (eomo na hip6tese do art. 70,
XXI, isto e, ate que seja implementada a legislagao relativa ao aviso previa pro
poreional, tal garantia niio poden, ser fruida pelo trabalhador), e (il) normas
infringiveis. permissivas quanta a emissao de normatividade que venha a dimi
nuir a sua amplitude (art. 5Q , XIII, exemplo ja meneionado).51
Par melbor atender as nossas pretensoes relativamente ao estudo da norma
constitucional, adotamos a classificayoao proposta par Maria Helena Diniz, a saber:
a) normas com eficacia absoluta au supereficazes; b) normas com eficacia plena;
c) normas com eficacia relativa restringivel; d) normas com eficacia relativa com
plementavel, que podem ser de principia institutivo e normas programaticas. 52

50
51
52

Cf. Celso Ribeiro Bastos e Carlos Ayres Britto, Interpreta980 e aplicabilidade das normas consti
tucionais, p. 39,
Idem, pp. 44-63,
A divisao das normas com eficacia relativa complementavel em normas de principia institutivo
e normas programaticas foi extraida da classificaqao ultimada par Jose Afonso da Silva no tocan
te aos preceitos de eficacia limitada.

143

Manoel Jorge e Silva Neto

7.4. A Supereficacia das Norrnas Constitucionais de Direito


Social
Ao iniciarmos 0 estudo do constitucionalismo social (Capitulo 4, subitem
4.4), trouxemos il cola<;:ao as direitos sociais relativos a) ao homem-trabalhador;
b) il seguridade; c) il educa<;:ao e il cultura; d) il familia, crian<;:a, adolescente,
idoso; e) ao meio ambiente. Por sua vez - dissemos entao -, os direitos sociais do
cidadao-trabalhador se desdobram em direitos trabalhistas individuais e direitos
trabalhistas coletivos.
o exame da eficacia da norma constitucional de direito social nao pode ser
consumado sem que se adentre a investiga~ao sobre se, com efeito, tipifica uma
clausula constitucional de intocabilidade, se configura norma supereficaz ou com
eficacia absoluta.
E incontestAvel a relevancia da materia sob enfoque, porque, se tratar-se a
norma constitucional de direito social de cllmsula "petrea" au "petrificada", avul
ta em importancia a conclusao, na medida em que garantias de ordem trabalhis
ta, previdenciaria, assistencial etc. terao eficacia negativa, vale dizer, sera abso
lutamente defeso as diversas fun~6es estatais, milxime a legislativa, produzir
atos au editarem normatividade que venham a sobrelevar, diminuir ou suprimir a
conteudo de garantia social.
Assim, necessaria, de inicio, a remissao ao disposto no 4a do art. 60 da
Carta Suprema: "Nao sera objeto de delibera9ao a proposta de emenda tenden
te a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - a voto direto, secreta, universal
e peri6dico; III - a separa9ao dos Poderes; IV - as direitos e garantias indivi
duais".
o legislador constituinte originario impos, de forma incondicional, ao cons
tituinte de competemcia derivada, quer na condi<;ao de revisor, quer no exercicio
do poder de emendar a Constitui9ao, a dever de total absten9ao no referente il
iniciativa de mudan9a na norma-origem com rela~ao as clausulas de intocabili
dade anunciadas pelo 40 do art. 60. Nao lia para a constituinte de segundo grau,
no que toea a tais materias, possibilidade de emissao de juizo politico acerca da
conveniemcia ou nao da estadia de tais disposi96es em sede constitucional. E a
proibi~ao ditada nao versa apenas sabre vedar-se a aprova~ao de emenda ofen
siva aos preceitos intangiveis. A proibi9ao vai mais longe, para impedir mesmo
il Casa Legislativa deliberar sabre a projeto ("nao sera objeto de delibera<;:ao... ").
Frise-se: deliberar em sentido juridico-constitucional, significa discutir,
Prosseguindo: as veda~6es materiais explicitas sao aquelas previstas nos
incisos I a IV do 4<>. do art. 60 da Constitui9ao, destacando-se, dentre elas, a que
proibe proposta de emenda tendente a abolir as d.ireitos e garantias individuais. 53

53

No Capitulo 2 (subitem 2.6), examinamos as limitayoes ao poder de reforma constitucional.

144

...- .....------------

..

Curso de Direito Gonstitucional

Sobressai, nesss instante, urn problema de real dimensao para 0 estudo do


funbito eficacial de tais normas: a proibi9ao prevista no inciso IV do 4Sl. do art.
60 da Constituigao de 1988 abrange tambem as clilUsulas sociais?
Esclarec;a-se. de logo, por conveniente, que sistemas constitucionais ha a

assegurarem, de modo expresso, as direitos sociais dos trabalhadores como pre


ceitos irretiraveis da constituic;8.o, como, a proposito, realiza a Constituigao Por
tuguesa de 1976, atraves do art. 290. 54
Entretanto, no especifico caso do direito constitucional brasileiro, nota-se
que a vedac;ao expressa concerne aDs direitos e garantias individuais.
A inclusao ou nae das Dormas de direito social no rol das climsulas "pe
treas" dependera, em grande parte, da t8cnica interpretativa a ser utilizada.
A interpretagao constitucional, como vimos, alem dos processos tradicionais
destinados a compreensao do alcance e sentido do enunciado normativo comum,
langa mao de tecnicas outras mais consentimeas a realidade da constituigao, tida
e havida como fenomeno nao apenas circunscrito a esfera juridica, mas tarnbem
politica, economica, cultural.
1sso nao implica ao total desprestigio das teCllicas tradicionalmente utiliza
das pela hermen m tica para dilucidar 0 sentido das normas de hierarquia inferior;
antes, por vezes, auxilia a sua compreensao.
Assim, recorrendo ao processo gramatical, a solugao a surgir prontamente e
aquela que retira as cltmsulas sociais do ambito das disposigoes intangiveis, por
quanto, se houve expressa alusao do constituinte originario aos "direitos e
garantias individuais" como conteudo constitucional imodificavel, em rigor, ape
nas e tao-somente os preceitos inc1uidos no art. 5Q despontariam com eficacia
negativa, 0 mesmo nao ocorrendo com os direitos sociais, eis que densificados
em Capitulo distinto, vinculado ao Titulo II, que tern por objeto os direitos e
garantias fundamentais. Destarte, os direitos sociais nao sedam direitos e garan
tias individuais, mas sim especie do genera direitos e garantias fundamentais.
Esta a solugao engendrada pela interpretagao literal do inciso IV do 40 do
art. 60, e, sob nosso entender, a tecnica menos adequada, no entanto, para se
descobrir 0 telos da norma constitucional.

54

E numerosa a

limita~a.o ao poder de reforma ditada pelo constituinte portugues no art. 290: inde
pendilficia nacional e a unidade do Estado; a forma republicana de governo; a separa~ao das
Igrejas do Estado; os direitos, liberdades e garantias dos cidadaos; os direitos dos trabalhado
res, das comissoes de trabalhadoles e das associa~6es sindicais; 0 plincipio da apropria~aocole
tiva dos principais meios de produ~ao e solos, bem como dos recursos natUlais, e a elimina~a.o
dos monopolios e dos latiliindios; a planifica~a.o democnitica da economia; 0 sufragio universal,
direto, secleto e peli6dico na designa~ao dos titulares eletivos dos olgaos de soberania, das
mgioes aut6nomas e do poder local, bem como 0 sistema de representa~aopropolcional; 0 plu
ralismo de expressao e organiza~ao politica, incluindo partidos politicos eo direito de oposi~ao
democlatica; a participa~ao das OIganiza~6es populares de base no exercicio do podel local; a
sepaIa~ao e a inteldependencia dos olgaos de sobelania; a fiscaliza~ao da constitucionalidade
pOI ~ao ou pOI omissao; a independimcia dos tribunais; a autonomia das autaIquias locais; a
autonomia politico-administrativa dos arquipelagos de A~ores e da Madeila.

145

Manoel Jorge e Silva Neto

Nao ba 0 menor cabimento em negar a condigao de preceito intocavel a clau


sula social sob a pifia reflexao de nao se tratar de direito e garantia individual,
mas "meramente" fundamental, 0 que autorizaria 0 agente legiferante em fungao
revisora ou de emenda a suprimir, direta ou indiretamente, mediata ou imediata
mente, a norma constitucional de natureza trabalhista e previdenciaria, por
exemplo.
As normas constitucionais de direito social - exemplos significativos e con
cretos da tentativa constituinte de abrandar as graves desigualdades que gras
sam em nosso meio social - representam compromisso solenemente assumido
pelos diversos segmentos da sociedade no sentido de se tragar uma moldura
economica fundada, a urn s6 tempo, na valorizagao social do trabalbo e na livre
iniciativa (art. 12, IV).
Ora, e de se indagar: que especie de compromisso e esse assumido e
expresso na Constituigao que, no primeiro momento em que se defende a conve
niemcia da supressao de clausulas compromissorias de compostura social, tendo
em vista os mais diversos aspectos que possam ser considerados (politicos, eco
n6micos etc.), inicia-se, de pronto, autemtica insurreigao da criatura (revisor cons
tituinte) contra 0 seu criador (poder constituinte originario)? Podera ser nomina
do de "compromisso" aquilo que, casuisticamente, e relegado ao esquecimento
pelas partes convenentes? E "compromisso" para ser cumprido por alguem? A
norma de direito social, por configurar elemento voltado a consecugao do Estado
social, uma vez ingressa na Constituigao, e dela irretiravel, sob pena de sujeitar
se a fiscalizagao de constitucionalidade a tentativa de suprimi-Ia e, nessa linha
de raciocinio, temos que representa, de igual modo, clausula intocavel, norma
com eficacia absoluta.
Classicamente, sao definidas as garantias sociais como direitos fundamen
tais impositivos de uma agao estatal - trago a diferencia-Ias dos direitos indivi
duais determinantes de uma abstengao do Estado; representam, sem duvida, urn
comando para 0 Estado fazer, sempre, "algo" mais, a cada dia, com relagao a
melboria das condigoes de vida das pessoas, fato a, muita vez, direcionar para 0
entendimento de que tais normas denotam urn mero "programa" a ser cumprido
pela sociedade politica, sendo, destarte, concretamente inexigivel.
No entanto, como e 0 caso de inumeras dessas garantias, se 0 "programa"
a que aludimos ja se tornou urn dado de realizagao constitucional ditado pelo
proprio constituinte originario, e imperioso rematar acerca da absoluta impossi
bilidade de 0 legislador constituinte derivado retroagir e extinguir 0 modelo de
Estado Social concebido pelo elernento fundador,55 sendo tals dlsposi~6es supe
reficazes.

55 A retirada de clausulas sociais da Constituir;ao constitui agravo ao principio do nao-retrocesso


social como menciona Canotilho (cf. Direito Constitucional, pp. 474-475): "0 principio da demo
cracia econ6mica e social aponta para a proibir;ao de retrocesso social A ideia aqui expressa tarn
bern tern sido designada como proibir;ao de 'contra-revo[ur;ao social' ou da 'evolur;ao reacio
naria'. Com isto quer dizer-se que os diIeitos sociais e economicos (ex.: direito dos trabalhado
res, direito a assistEmcia, direito a educar;Bo, etc.), uma vez alcanr;ados ou conquistados, passam

146

uP~~"""-------------

,
'I

.,

Curso de Direito Constitucional

A preservagao do compromisso em sede constitucional

daver que se

impoe ao constituinte de competemcia derivada, porquanto sera sempre ilegitimo


emitir-se juizQ sobre a conveniencia au oportunidade de manuten9ao do progra
rna social porque, tratando-se as notmas programaticas de instrumento a conse
cugao dos objetivDS fundamentais do Estado brasileiro - delineactos, naD por
aeaso, no art. 32 da Constituil,tao (Titulo I, "Dos principios fundamentais") -, qual

quel tentativa quanta a sua retirada importa ainda inconstitucionalidade indire


ta com relagao as graves diretrizes impostas pelo agente fundador, desde que se
parta, de urn ponto "arquimedico", a raciocinar que 0 cumprimento de tais obje
tivos esta na razao inversa da expulsao de clausula compromissoria do texto
constitucional.
Quanto as normas de direito social inteiramente operativas. ou seja, aque
las que, desde a sua genese, ja produziram contigua alteragaa no ordenamento
juridico, nao ha 0 menor espago para a expressao politica do constituinte de
segundo grau no sentido de estreitar 0 alcanee das disposigoes. E que, em tais
hip6tcses, tipificam um estadio alcangado pela unidade politica, urn conteudo
minima de melhoria nas condig6es de vida ja obtido, tudo em ordem a eapacitar
o Estado ao atingimento dos objetivos fundamentais postos no art. 3Q

7.5. Efeitos das Normas Constitucionais Programaticas


o constitueionalismo social representou a pronta resposta dada pelo siste
ma politico de color liberal naointerveneionista como forma de mitigar a confli
tualidade objetiva que grassava nas relag6es sociais ao final do seeulo XIX e ini
cia do seculo XX. A antevisao de que se pudessem repetir movimentos revolucio
nartos de densidade igual OU superior a Revolugao Russa, por exemplo, provocou
tamanho desassossego no entao inabalavel ideal burgues que, a epoea, tratava
se de problema cujo enfrentamento e desenlaee significavam a sobreviveneia
mesma de tal modelo politico.
Urdido em clima inquietante, 0 constitucionalismo social ja nasceu contro
vertido, Ao cometer a socicdade polltica como urn todo a melhoria das condiQaes
de vida do eidadao, ja surgiu provoeador.
a constituir, simultaneamente, uma garantia institucional e um direito subjetivo. Desta forma, e
independentemente do problema 'tactico' da irreversibilidade das conquistas sociais, 0 princi
pia em anali!>e justifica, pelo menas, a subtrac;:,ao a livre e aporturnstica disposic;:ao do legislador,
a diminuic;:ao de direitos adquiridos (ex.: seguranc;:a social, subsidio de desemprega, prestac;:oes
de saude), em clara violac;:ao do principia da protel,f'Bo da confianlfa e da seguran"f'a das cidadaos
no ambito economico, social e cultural (... ). 0 reconhecimento desta protec;:ao de 'direitos presta
cionais de propriedade', subjetivamente adquiridos, constitui um limite jUIidico do l~gislador e,
ao mesmo tempo, uma obrigac;:ao de prossecuc;:ao de uma politica congruente com os direitos
concretos e expectativas subjetivamente alicerc;:adas. Esta proibic;:ao justificara a sanc;:ao de
inconstitucionaJidade relativamente a normas manifestamentc aniquiladoras das chamadas
'conquistas sociais' (assim, por exemplo, sera inconstitucional uma lei que reduza 0 ambito dos
cidadaos com direito a subsidio de desemprego e pretenda alargar 0 tempo de trabalho neces
sario para a aquisiC;:80 do dircito a reforma (... )."

147

Manoel Jorge e Silva Neto

Entretanto, as principais metas perseguidas pela constituiqao social se con


substanciavam em normas programaticas, 0 que, desde entao, abriu espaqo para
novos acessos de natureza sociol6gica fundados na teoria de Lassalle, segundo
a qual 0 texto fundador do Estado nada moos era que 0 somatorio dos fatores
reats de poder. Assim, todo 0 compromisso selado pelo agente materializador da
vontade constituinte fiearia condicionado a ocorrencia de situaq6es ideais para a
efetivac;ao. A realizaqao do programa estatal passava a depender de uma cir
cunstancia "6tima", submetendo-se, tambem, ao juizo emitido pelo legislador
infraconstitucional acerca da conveniEmcia e oportunidade da concretizaqao da
climsula atraves da via legislativa.
A cada dia tornava-se mais evidente que as normas constitucionais progra
maticas nao poderiam ser colocadas no plano da mera opqao politica em termos
de atua,fiO do legislador futuro. Niio havia cientificidade alguma em defender a
ideia de que 0 programa inserido em uma constituiqao se incluia na seara da con
veniencia e da oportunidade adstritas ao alvitre do corpo legislativo ordinario.
o Estado e instrumento a consecuc;ao de fins predeterminados pelo elemen
to formador. A unidade politica somente subsiste enquanto se mostrar capaz de
atender as finalidades solenemente adscritas no texto maximo pelo constituinte
originario. E tais finalidades estao materializadas, de modo expresso, no progra
rna do Estado, nas metas e objetivos fundamentais que descrevem a sua razao
ontologica.
Deve 0 Estado, como urn todo, buscar a substanciaqao do querer constituin
te, 0 cumprimento de urn programa que, de tao relevante, fora introduzido no prin
cipal texto do sistema do direito positivo. As normas programaticas constituem
a elevada reserva do proposito do Estado, sendo defeso aos orgaos constituidos
tanto reduzir 0 plexo de metas inserto na constituic;ao como relegar ao obllvio as
clausulas consagradoras do programa estatal, tornando-se indiferentes a tais
dispositivos mediante a adoc;ao de tese de nao-vig m cia dos preceitos programa
ticos por forqa da sua dependencia aos fatores de compostura economica, politi
ca, social ou ate cultural, como soi ser divulgado, aqui e ali. 56
o certo e que a problematica a circundar as climsulas de programa e 0 ponto
nevril.lgico de toda a fecunda dissidencia que se opera atualmente quando se
propoe analisar a eficacia das normas constitucionais. Em tais hipoteses, 0 que

56 A generalizada resistencia quanta a efetivac;ao dos comandos constitucionais programaticos faz


lembrar eonhecida fabula de La Fontaine, "A Raposa e a Cegonha": "A astuta raposa, estando
num dia de fausto, convidou sua comadre cegonha para banquetear-se com ela. Satisfeita com
tanta considerac;ao, a cegonba aeeitou de born grado 0 amavel convite. Qual nao foi, porem, a
sua surpresa ao verificar que todos os alimentos oferecidos pela raposa eram liquidos e vinham
servid09 em prato raso. Ora. possuindo bieo longo. viu-se assim impossibilitada de sequer toear
na comida. E, enquanto isso, a raposa consumiu tudo e, ainda nao se dando par satisfeita, lam
beu ate a Ultima gota. (...)" (cf. La Fontaine, Fabulas, p. 29). E certo que a fabula continua e pos
teriormente a cegonba vai a forra. Mas e possivel reeorrer ao gf;)nia de La Fontaine para caneluir
que a "banquete" das direitas previstas na Canstituic;aa vern seoda servida em prato rasa pelo
Estado brasileiro ao cidadao!

148

1JiS-........- - - - - - - - - -

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...

CUfSO de Direito Constitucional

S8 ve, nao raro, e urn discuIso com pOlleD rigor cientifico, caracterizado por pro
posig6es extratadas que nao levam em conta 0 simples fatD - perceptivel aos
olhos de qualquer leiga - de que as normas programaticas fcram urn dia, por
alguma razao, introduzidas no texto constitucional, competindo a teda a unidade
politica (considerada, aqui, em seu sentido ampllssimo) prosseguir energicamen
te na consecugao do programa estatal, "empurrando" a etieacia da norma pro
gramatica para urn grau maximo em tarmos de realizabilidade.
Em boa hora, nos idos de 1950, Vezio Crisafulli escreveu artigo intitulado
"Eficacia das normas constitucionais programaticas", S8 insurgindo contra a tso
ria tradicional e sustentando, com solida e consistente argumenta~ao, que (i) a
eficacia das normas de programa e a mesma a de qualquer norma juridica, dis
tinguindo-se apenas quanto ao fato de que tais normas se dirigem de modo mais
marcante para os 6rgaos estatais, particularmente no que atina ao Poder
Legislativo. (ii) sao normas obrigat6rias, ao menos para 0 legislador, e, por eon
seguinte, (iii) sao invaIidas as leis com elas colidentes. 57
Na esteira do que, de forma inaugural, foi exposto pelo constitucionalista
italiano, podemos, com amparo ainda na doutrina nacional,5B extrair os seguintes
efeitos concretos das normas constitucionais programatieas: a) imp6em urn
dever para 0 legislador ordinario; b) condicionam a legisla~ao futura, sob pena de
ser declarada a inconstitueionalidade das leis com elas incompativeis; c) infor
mam a eoncep~ao do Estado, vineulando a emissao de normatividade aos fins
colimados; d) estabelecem urn telos para a interpreta~ao, integra~ao e aplica~ao
das leis; e) condieionam a atividade disericionaria da Administra~ao e do Poder
Judiciario; f) eriam situa~6es juridicas subjetivas.

7.5.1. 0 Direita Fundamental aa Minima Existencial


Ainda que sob 0 titulo "direito fundamental ao minimo existencial", nao foi
o tema incluido no Capitulo pertinente aos direitos individuais em decorrencia da
fortis sima conexao com os efeitos das normas programaticas.
Consubstanciado no "direito as condi~6es minimas de existencia humana
digna que nao pode ser objeto de interven~ao do Estado e que ainda exige pres

57 Ct. Vezio Crisafulli, 'Eflicacia delle norme costituzionali programmatiche. in Rivista Trimestrale
di Diritto Pubblico, 1951, p. 358. Eis as conclusoes do autor: "1) riconoscimento della efflcacia nor
mativa anche delle disposizioni costituzionali esclusivamente programmatiche, Ie quali enuncia
no veTe norme giuridiche, che sonG percio precettive non meno delle altre, sebbene rivalte origina
riamante e direttamcnte ai soli organi della Stato, ed anzitutto e con certezza, almeno agir organi
legisJativi; 2) riconoscimento. nell'ordinamento vigente, della natura propriamente obbligatoria
del vincoJo derivante daIle norma r:ostituzjonali progTammatiche agir organi legislativi, come con
seguenza deita efficacia formale prevalente deita lora fonte (Ia Costituzione) rispetto alie altre
leggi, ordinarie; 3) riconoscimento percio della invalidita di leggi successive che fossero in contras
to can Ie norme oostituzionali progTammaticha e, secando 1a corrente dottrinale ebe sembra pre
ferible, ancbe delle dispozioni di leggi preesistente, se ed in quanto con esse contrastanti."
58 Ct. Jose Afonso da Silva. Aplicabilidade, cit., pp. 146-147.

149

Manoel Jorge e Silva Neto

ta<;oes estatais positivas" ,59 0 direito fundamental ao mmlmo existencial tern


residencia implicita na Constituig8.o de 1988, principalmente a partir da elevag8.o
a fundamento do Estado brasileiro do principia da dignidade da pessoa humana
(art. 1Q, Ill, CF).
a direito fundamental ao minimo existencial nao deve ser confundido com
os direitos sociais.
Explica-se: embora ambos tenham por proposito estabelecer uma exigemcia
para atuagao comissiva estatal, ao direito ao minima existencial nao se podeni
opor 0 obice da "reserva do possivel".
Certamente, quanto aos direitos sociais, e singular a situagao em que 0
Poder JudiciArio e provocado para resolver urn problema de descumprimento de
politica publica de compostura social prevista na Constituig8.o de 1988, quando,
na oportunidade, podeni 0 administrador articular que 0 referido desatendimen
to decorreu das denominadas "escolhas tragicas" e que 0 direito social a respei
to do qual se exige judicialmente a concretiza<;ao nao pode ser satisfeito de modo
imediato, 0 que implicaria a solugao de continuidade de outros programas soci
ais em virtude da insuficimcia de recursos para atendimento a todos eles.
No entanto, 0 direito fundamental ao minima existencial nao se presta ao
exercicio de raciocinio do gemero, simplesmente porque se trata de urn caso con
creto, individual, que confere, por conseqii.emcia, um direito pUblico subjetivo ao
individuo para exigir a pronta resposta do Estado quanto a satisfagao de presta
<;ao para que continue viva a pessoa e possa viver em foros de condi<;oes mini
mas de existemcia.
Observe-se, par exemplo, a conteudo programatico do art. 196, da Constitui
g8.0 Federal: "A saude e direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
politicas sociais e economicas que visem a redu<;ao do risco de doenga e de
outros agravos e ao acesso universal igualitario as agoes e servigos para sua pro
mogao, protegao e recuperagao."
Se, no caso, houver propositura de agao civil pUblica pelo Ministerio Publico
a tim de promover 0 atendimento ao comando constitucional e adogao de progra
rna de atendimento pre-natal a todas as gestantes do Brasil, seria possivel ao
Poder Executivo, a depender efetivamente da hipotese, argumentar que a adogao
de urn tal programa repercutiria negativamente em rela<;ao a outros projetos vin
culados a promogao da saude e preven<;8.o de doengas. Mas, na circunstancia, 0
que nunca podera ser argumentado pelo administrador e a impossibilidade de
prestar 0 atendimento pre-natal a uma gestante carente cuja prenhez pode ser
considerada de alto risco. Nao ha qualquer margem para a argiiigao da reserva
do possivel, mais ainda porque 0 descumprimento da norma constitucional pro
grarnatica no tocante a mulher gravida carente e com graves problemas na gra
videz podera, inclusive, desencadear ate a sua morte. so
59
60

Cf. Ricardo Lobo Torres, A Cidadania Multidimensional na Era dos Direitos, p. 262.
A jurisprud~ncia do STF, embora nao cogite explicitamente de um "direito fundamental ao mini
ma existencial", consolida a prote<;ao a direito pUblico subjetivo com base em norma constitucio

150

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.......
I
Curso de Direito Constitucianal

7.6. Eficacia do Preambulo


Diversas Constitui<;6es modernas. como a de Weimar (1919). do Japao (1946).
da Gn'>cia (1975), da Espanha (1978). dentre inumeras outras, passaram a inscre
ver, fora do plexo dos artigos mas dentro do bloeD de constitucionalidade. por
certo como resultado de urn processo constituinte subseqiiente a ruptura institu
donal, urn preambula, cuio conteudo, it feig8.o de surna dos objetivos primordiais
da unidade politica, e a sintese do que se propoe a realizar 0 Estado. It 0 prefun
bula, assim, a eloquente advertmcia sobre a necessidade de 0 Estado, sempre,
pugnar pela consecugao dos fins desenhados no texto constitucionaI, dentro de
uma concepgao instrumentalista do fen6meno estatal.
Assinala Jorge Miranda que "0 alcance politico e literario do prefunbulo e evi
dente em qualquer Constitui<;ao. Ele reflete a opiniao publica au a projeto de que
a Constituigao reuna a sua forga; mais do que no articulado as palavras adquirem
aqui todo 0 seu valor semantico e a linguagem todo 0 seu poder simb6lico" .
"Menos palpavel e 0 sentido juridico. Dizer que ai se descobre 0 espirita da
constituigao nao basta para se apreender a exata natureza do preambulo tanto a
face do articulado constitucional quanta a face das leis ordinarias. "61
Tarnar a preambulo, meramente, sinonimo de exortagao moral direcionada
aos aplicadores lata sensa da constituigao, nao resolve 0 problema. Pior ainda:
incluir a preambulo dentre feixe de persuasoes de conscimcia e retirar-lhe a co
natural juridicidade, ja que se encontra, mUlto embora a parte propriamente do

61

nal programatica, de modo indicativo a constante do art. 196, da Constitui~ao: "0 direito pUbli
co a saude - alem de qualificar-se como direito fundamental que assiste a todas as pessoas
representa consequemcia constitucional indissociavel do direito a vida. (... ) 0 canher programa
tico da regra inscrita no art. 196 da Carta Politica - que tern por destinatarios todos os entes poli
ticos que comp6em, no plano institucional, a organiza~ao federativa do estado brasileiro - nao
pode converter-se em promessa constitucional inconseqiiente, sob pena de 0 Poder Publico, frau
dando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira i..legitima, 0
cumprimento de seu impostergavel dever, por urn gesto irresponsavel de infidelidade governa
mental ao que determina a pr6pria Lei Fundamental do Estado" (STF, 2-'" T, AGRRE 271.286/RS,
julg. 12/092000, DJ 24/11/2000, reI. Min. Celso de Mello). Colhe-se tambem a seguinte decisao
prolatada nos autos da ADPF nil 45: "Nao obstante a formula~ao a a execu~ao da politicas pUbli
cas dependam de op~oes politicas a cargo daqueles que, por delega~ao popular, receberam
investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que nao se revela absoluta, nessa dominio,
a liberdade de conforma~ao do legislador, nem a de atuayao do Poder Executivo. E que, se tais
Poderes do Estado agirem de modo irrazoavel ou procederem com a clara inten~ao de neutrali
zar, comprometendo-a, a eficacia dos direitos sociais, economicos e culturais, afetando, como
decorre!ficia causal de uma injustificavel inercia estatal ou de urn abusivo comportamento gover
namental, aquele nucleo intangivel consubstanciador de urn conjunto irredutivel de condiyoes
mfrrimas necessarias a uma existemcia digna e essenciais a pr6pria sobrevivemcia do individuo,
ai, entao, justificar-se-a, como precedentemente ja enfatizado - e ate mesmo por raz6es funda~
das em urn imperativo ~tico-iuridico -, a possibilidada de intervenyao do Poder Judiciario, em
ordem a viabilizar, a todos, 0 acesso aos bens cuja fruiyao Ihes haja sido injustarnente recusada
pelo Estado" (ADPF nil 45, reI. Min. Celso de Mello, DJ 04/05/2004).
Cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, p. 209.

151

Manoel Jorge e Silva Neto

articulado, residindo em uma constitui~ao, e tal fato e indicativo da compostura


juridica de tais disposic;oes.
Cuida, portanto, de investigar-se a eficacia juridica do preambulo.
A respeito, ha diverg m cia dos constitucionalistas, que oscilam entre a ado
~ao de tres teses principais: a tese da eficacia id m tica a de qualquer preceito
constitucional, a tese da irrelevAncia juridica e, por ultimo, a tese da relevancia
juridica especifica ou indireta. 62 A primeira delas acentua que a inscri~ao pream
bular em nada se diferencia dos demais preceitos de uma constitui~aoescrita; de
acordo com a segunda posi~ao, 0 prefunbulo nao pertence ao dominio do direito
e sim da politica, razao por que deve ser estudado pela cimcia politica, nao pela
cimcia juridica; os defensores da terceira tese admitem que a preambulo porta
caracteristicas juridicas, estando, assim, vinculado ao bloco de constitucionaH
dade; contudo, tais caracteres sao especificos e nao podem ser confundidos com
os demais articulados. 63
Acompanhamos 0 entendimento daqueles que veem no preambulo norma
constitucional como outra qualquer, diferenciando apenas no que concerne a efi
cacia juridica.
Evidentemente, nao e razoavel conceber-se a inconstitucionalidade de de
terminada lei ordinaria em virtude de dispor desta ou daquela maneira a norma
preambular, ja que nao the pode ser outorgada eficacia juridica absoluta, nem se
toma possivel, de outro tanto, extrair-Ihe efeitos concretos de sorte a tornar ime
diatamente operativo 0 seu comando; e, por conseguinte, "(... ) nao ha inconstitu
cionalidade por viola~ao do prefunbulo como texto a se, 56 ha inconstitucionali
dade por violac;ao dos principios consignados na Constitui~ao".64
Os principios introduzidos em preambulo possuem identica eficacia ados
principios adscritos no texto principal de uma constituic;ao.
a Supremo Tribunal Federal admitiu exegese segundo a qual as disposiq6es
do PreAmbulo, por nao se converterem em normas centrais da Constituic;8.o de
1988, nao sao de reproduqao obrigat6ria no contexto das constituiq6es dos Esta
dos-membros. 65

62 Idem, ibidem.

63 Esta e a posil;ao adotada, par exemplo, par Carlos Maximiliano, ao conduir que, "embora 0
preambulo nBC seja parte integrante da lei basica, serve para determinar as fins para as quais
fci elaborada. e, par eles, indica a verdadeira interpretal;ao des pontos duvidosos" (cf.
Comentw-ios a Constituil;ao Brasileira. p. 115).
64 Cf. Jorge Miranda, Manual. cit., p. 211. Em nota de rodape (a de nll. 4), a constitucionahsta por
tugues adverte que 0 art. 93 da Constituil;BO francesa de 1946 exduia do controle de constitu
cianalidade os principios inseridos no preambulo.
65 ADln nll. 2.076-5/AC, reI. Min. Carlos Velloso, DJ B.OB.2003: "(... ) PREAMBULO. NORMAS CEN
TRAlS. Canstituil;ao do Acre. 1- Normas centrais da Constituil;ao Federal: essas normas sao de
reprodUl~iw obrigat6ria na Constituil;ao do Estado-membro, mesmo porque, reproduzidas. ou
nBo, incidirao sabre a ordem local. Reclamal;oes 370-MT e 3B3SP (RTJ 147/404). II - Pre8mbulo
da Constituil;ao: nao constitui norma central. Invocat.;:ao da proteoao de Deus: nBo 5e trata de
norma de reprodul;Bo obrigat6ria na Constituioao estadual, nBo tendo forl;a normativa. III - AI;BO
direta de incanstitucionalidade julgada improcedente".

152

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-Curso de Direito Constitucional

7.7. Norma Constitucional com Eficacia Plena


Norma constitucional com eficacia plena prescinde da intermediac;8.o do
legislador ordinaria para que S8 the integre inteira operatividade. E enunciado

que S8 encontra, desds a sua edigao, a contigua incidmcia sobre as demais pre
ceitos remanescentes no ordenamento. E normatividade que S8 aplica, direta e
imediatarnente, sobre 0 suessso no mundo fisico, ordenando-o.
Presenciamos diversas normas constitucionais com eficacia plena, como 0
art 12, caput; a maiaria dos direitos individuais assegurados no art. 52 (inclusive

em face da expressa referenda do 10 do art. 50).


Muitos dos direitos sociais dos trabalhadores tambem podem ser incluidos
na classificagao, tais como a durac;ao do trabalho naD superior a oito horas dia
rias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensac;ao de honilios e redu
9ao de jornada mediante negocia9ao coletiva (art. 70, XIII); remunera9ao superior
das horas extraordinarias (art. 70, XVI); igualdade de direitos entre 0 trabalhador
com vinculo empregaticio e 0 avulso (art. 70, XXXIV) etc.
No campo dos direitos da nacionalidade, 0 art. 12. I, a/r; e no contexto dos
direitos politicos 0 regramento consubstanciado no art. 17, caput, tern eficacia
plena, assim como as normas organizativas dos arts. 18 e 19 e todas as outras
disposic;oes constitucionais que versem sobre a distribuic;ao de competencias.
Enfim, sao inumeros os preceptivos que detem eficacia plena, cabendo ao
estudioso do direito constitucional empreender exame casuistico para desenco
brir 0 ambito eficacial de cada urn deles.

7.8. Norma Constitucional com Eficacia Relativa Restringivel


A classifica9ao da norma constitucional com eficacia relativa restringivel
veio atender a uma determinada especie de preceitos incluidos na m8xima orde
na9ao. Sao aqueles que, conquanto promovam expressa remissao a lei futura, nao
podem ser equiparados as normas com eficacia relativa complementavel (ou limi
tada) porque desde a sua origem estao aptos a Produ9ao dos seus efeitos pr6
prios. a unico tra90 que os distingue da norma com eficacia plena, entretanto, se
prende a circunstancia de que a sua amplitude podera ser reduzida por ulterior
lei em sentido formal ou mesmo ate judicial, como se vera adiante.
Porta eficacia relativa restringivel a ordem promanada do art. 5Q , XIII,66 da
Constitui9ao. Anote-se que, muito embora esteja a enunciado dentre as proposi
90es representativas dos direitos e garantias individuais, nao se pode duvidar
que a liberdade quanta a escolha de oficio ou profissao encerra tambem uma
conota9ao socio-ideologica, na medida em que a garantia da livre 0P9ao quanta

66 Art. 5lI., XII: "E livre 0 exercicio de qualquer trabalho, oficio au profissao. atendidas as qualifica
~6es profissionais que a lei estabelecer."

153

Manoel Jorge e Silva Neto

a atividade a

descmpenhar reconduz, sempre, a ideia de melhoria de eondigoes


de exist m eia para quem a exeTee.
Assim, vamos ao art. 52, XIII: lie livre 0 exercicio de qualquer trabalho, ofido
ou profissao, atendidas as qualifieagoes profissionais que a lei estabelecer."
Significa, em suma: ate que lei posterior discipline 0 exercicio da atividade, esta
belecendo, inclusive, limitag6es, e plena a ordem constitucional, nao se podendo
impor qualqucr obiee a fruigao da garantia.
Jose Afonso da Silva indica que "(... j 0 principio da liberdade de exercicio
profissional, eonsignado no dispositivo, e de aplicabilidade imediata. Seu conteu
do envolve tambem a escolha do trabalho, do ofieio Oll da profissao, nao apenas
o seu exercieio. a legislador ordinario, nao obstante, pode estabelecer condigoes
de capacidade para tanto. Se, num caso concreto, nao houver lei que preveja
essas condigoes, surge 0 direito subjetivo pleno do interessado, e a regra da
liberdade se aplica desembara~adamente"67
Para melhor cornpreender a questao, e elucidativo a recurso ao exemplo.
Imagine-se, assim, a profissao de advogado, cujas limitagoes e prerrogativas
estao presentes na Lei n g 8.906/94, Antes deIa, porem, existia a Lei nQ. 4,215, de
27 de abril de 1963, que desempenhava 0 identico papel de regular 0 exercicio
da advocacia. Pcrgunta: como se diseiplinava a profissao antes da Lei n Q
4.215/63? A resposta e uma s6: simplesmente nflO existiam normas tendentes
a disciplinar a profissao de advogado, tanto que proliferavam a epoea pessoas
leigas - os chamados "r13.bulas" -, cuja autorizagao para a defesa em juizo se
escudava tao-so na completa auseneia de limitagoes ao exercicio da advocaeia
por parte do sistema do direito positivo. E 6bvio que a superveniente edil;ao de
lei regulamentadora da profissao tornou compulsorio 0 atendimento aos requi
sitos nela fixados, dentre as quais a graduagao em curso de direito reconheci
do pela autoridadc administrativa cornpetente. E e obvia tarnbem a impossibi
lidade de opor as novas regras a tantos que i13. exerciam a advocacia em face do
direito adquirido.
A divagagao, contudo, teve 0 proposito de assinalar a relevancia das normas
constitucionais com ofie13.eia relativa restringivel, em sede das quais nao se admi
te contengoes outras a nao ser aquelas expressamente estabelecidas pela Cons
titui9ao. E, ainda assim, impor-se-ao tais limita90es somente quando a lei em
sentido formal ou 0 ato judicial - legitimamente considerados pela Constituigao
como instrumentos limitativos do espectro da norma - vierem a ser implementa
das por quem estiver a tanto autorizado.
Outro dispositivo dotado de efieacia relativa restringivel e 0 que consagra a
inviolabilidade do domicilio. 68 Nota-se, no caso, que a contengaa ao direito indi
vidual naa pramana de ato legislativQ (como se costuma acreditar ser a caracte

67 Ct. Jose Afonso da Silva, Aplicabilidade, cit., p. 94,

68

Art.~, Xl: "A casa e asilo inviolavel do individuo, ninguem nela podendo penetrar sem consen
timento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre. ou para prestar socorro, ou,
dwante 0 dia. pm determinac;ao judicioL"

154

~--------~

..

s1I

Gurso de Direito Constitucional

ristica de tais normas), mas sim judicial. It a ordem do magistrado competente


que autorizaHl, de modo legitimo, 0 afastamento da inviolabilidade do domicilio
para, por exemplo, durante 0 dia, ser realizado urn ate processual qualquer. como
a cumprimento de mandado de prisao, busca e apreensao etc.
Ultimados as aspectos propedemticos em derredor do terna, urn ultimo racio
Ginia pade e deve ser empreendido no que concerne as normas com eficacia rela
tiva restringivel. Refere-se ao seguinte: seria constitucional a edi9ao de lei que,
a pretexto de atencter ao comando da Constitui<tao, viesse, de fate e na realida
de, praticamente a tornar inviavel a fruic;ao do direito consubstanciado em tais
disposi~6es? Ou melhor, utilizando ainda a Lei nQ 8.906/94, seria compativel com
a liberdade de agilo profissional, exigir, por exempla, que as bachareis em direi
to se submetessem a exame de ordem todo ano, durante os 10 (dez) anos seguin
tes a graduagao, a tim de obter a autoriza<tao para a exercicio da advocacia? E
claro que 0 reconhecimento da inconstitucionalidade da exigemcia imposta na lei
regulamentadora se atem a procedimento casuistico, mas, no particular, nao
teriamos receio em conduir pela incompatibilidade vertical de lei ordinaria que
promovesse tao ins6lita exigemcia pelo que encerra de transgressao ao principia
da proporcionalidade.

7.9. Norma Constitucional com Eficacia Relativa


Complementavel
As normas constitucionais com eficacia relativa complementclvel sao as que
se aplicam mediatamente.
Maria Helena Diniz anota: "Sua possibilidade de produzir efeitos e rnediata,
pais, enquanto nao for promulgada aquela lei complementar au ordinaria, nao
produzirao efeitos positivos, mas terao eficacia paralisante de efeitos de normas
precedentes incompativeis e impeditivo de qualquer conduta contnlria ao que
estabelecerem. "69
As normas com eficacia complementavel podem ser de principia institutivo
au organizativo, quando dao corpo a instituic;6es au 6rgaas, au de principia pro
gramatico, quando apontam para as metas a serem alcanc;adas pela unidade
politica.
Exemplos de norma constitucional programatica sao as arts. 12 , IV; 170,
caput e inc. VIII; 182, caput; 192, caput; 194, caput; 196, caput; 205, caput; 215,
caput; 225, caput, apenas para enunciar algumas das inumeras disposic;oes
constitucionais de contextura programatica.
De contraparte, como indicac;ao de normas de principia institutivo, padem
ser citados os arts. 18, 20 /4 0 ; 33, caput, 39, caput, 98, 1I1i; 131, caput; 134, parit
grafo unico; 192, IV/V; dentre outras.

69

Cf. Norma constitucional e seus efeitos, p. 101.

155

Manoel Jorge e Silva Neto

7.10. A Constitucionalizagao Simb6lica


Ao termino deste Capitulo 7, mostra-se apropriado indicar algumas ideias
em torno a "constitucionalizac;:ao simb6lica" e que guardam afinidade ao tema
aplicabilidade das normas constitucionais.
Com efeito, a deliberada opgao do legislador constituinte originario para
positivar comandos constitucionais que se sabe nao implementaveis, pode con
duzir 0 interprete a adogao de comportamento ceptico a respeito do verdadeiro
papel cometido as constituig6es.
Por isso, torna-se juridicamente necessario entender a tungao do simbolo
para a ponemcia de comandos constitucionais e para explicar a generalizada
ausemcia de concretizagao da constituigao.
Marcelo Neves, com base no pensamento de Harald Kindermann, apresenta
o conteudo da legislagao simb61ica: a) confirmar valores sociais; b) demonstrar a
capacidade de agao do Estado; e c) adiar a solugao de conflitos sociais atraves
de compromissos dilat6rios. 7o
A constitucionalizagao simb6lica assume, por sua vez, dois aspectos distin
tos: a) 0 negative (insuficiente concretizagao normativo-juridica do Texto Cons
titucional); b) 0 positivo (fun~iio politico-ideologica da atividade constituinte)71
Num contexto negativo, identifica-se a constitucionalizagao simb6lica com
a falta de efetivagao dos comandos constitucionais, 0 que, inclusive, ja foi referi
do linhas atras. Em contrapartida, 0 aspecto positive conduz a urn "constitucio
nalismo aparente" , 0 que corresponde a tentativa de imunizar 0 sistema politico
cOntra outras alternativas. "Atraves dele, nao apenas podem permanecer inalte
rados os problemas e relag6es que seriam normatizados com base nas respeeti
vas disposig6es constitucionais, mas tambem ser obstruido 0 caminho das
mudangas sociais em diregao ao proclamado Estado Constitucional".72
Embora se possa promover alguma associagao entre constitucionalizagao
simb6lica e c1ausulas programaticas, 0 fato e que uma identificagao absoluta
entre ambos os fen6menos normativos deve ser evitada. E que as normas progra
maticas, como vimos ao lange do Capitulo, vern sendo reconhecido 0 carater juri.
geno de suas disposig6es, 0 que nao acontece com outras acertadamente deno
minadas de "pseudoprogramaticas" pois nao existe possibilidade de efetivagao
concreta da garantia de que trata, constituindo autemtica "letra morta". sendo
relevantes apenas numa dimensao politico-ideoI6gica. 73
1

7.10.1. Constitucionalizac;:ao Simbolica, Autopoiese e Alopoiese


Proveniente do grego autos ("por si proprio") e poiesis ("criac;:iio"), autopoie
se significa que 0 sistema e constituido pelos elementos produzidos por ele pr6
70
71
72

73

Cf. A constitucionalizao;,;ao simb6lica, p. 34.

Idem, pp. 83-92.

Idem, p. 89,

Idem, p. 104.

156

.-sa

1,

c1

po

Curso de Direito Constitucional

prio. Todo sistema vivo sstaria vinculado a urn processo de criagao, produgao,
destruiqao e regeneragao de elementos intra-sistemicos.
Alopoiese, de contraparte, significa que "0 respectivo sistema e determina
do, entao, por injunq6es diretas do mundo exterior, perdendo em significado a
propria diferenqa entre sistema e meio ambients" .74
A constitucionalizagao simb6lica conduziria a concepc;:ao alopoietica do
direito porque "em face da realidade social discrepante, 0 modelo constitucional
e invocado pelos governantes como alibi: transfere-se a 'culpa' para a sociedade
desorganizada, 'descarregando-se' de responsabilidade a Estado ou 0 governo
constitucional" .75

74
75

Idem, p. 125.
Idem, p. 161.

157

Capitulo 8

Controle de Constitucionalidade

8.1. Supremacia da Constituigao


A constituic;8.0 e a norma organizativa da sociedade politica estataL Nela
estao disciplinados a forma de aquisigao e 0 modo de exercicio do poder politico,
a triparti,ao das fun,oes do Estado. os direitos e garantias fundamentais.
Sendo, como e, 0 conjunto de disposi,oes basicas reguladoras da vida do
Estado, torna-se clara a posigao hienlrquica preemtnente das normas constitu
cionais diante das demais leis do ordenamento juridico.
A supremacia da constituig8o resulta, conseqiientemente, do seu canlter
inicial e fund ante do sistema juridico.
Esta supremacia assume, contudo, duas fei,oes: a) material; b) formal.
Dizer que a constituigao e portadora de supremacia material e 0 mesmo que
afirmar a submissao ao conteudo de tudo quanta neia esta contido; por Dutro
lado, defender a sua supremacia formal e admitir a exist m cia de processo legis
lativQ mais solene e demorado para a mudan~a da constituigao.
Por conseguinte, todas as fungoes estatais devem reveremcia incondiciona
da aos comandos constitucionais vista da indigitada supremacia formal.
Nem sempre foi assim, no entanto.
Com efeito, durante muito tempo se pensou que a simples conforma~ao da
atividade do Poder Executivo ao principio da legalidade seria suficiente para, per
se, determinar a ampla prote~ao dos individuos; todavia, ao protege-los da arbi
trariedade deste Poder, os sistemas constitucionais deixaram 0 cidaaao sem
defesa diante da arbitrariedade do legislador, capaz de promulgar uma lei con
tnlria ao principio da liberdade individual proclamado pela constituic;ao, razao
por que 0 controle de constitucionalidade e garantia instrumental das liberdades
individuais e consolida, de fato, 0 fenomeno da racionalizaqao do poder, aqui
materializado na jurisdi~ao constituciona1. 1
Se 0 trac;o caracteristico da supremacia formal e a previsao de normas espe
ciais para 0 processo de altera~ao do texto constitucional, logicamente decorre
que apenas as constituic;oes rigidas podem se situar em patamar mais elevado
do sistema normativo, e somente elas, portanto, podem funcionar comO paradig
rna regulador das leis em tema de controle de constitucionalidade.

Cf. Mirkine-Guetzevitch, Les Nouvelles Tendances du Droit Constitutionnel, p. 35.

159

Manoel Jorge e Silva Neto

8.2. Tipos de Inconstitucionalidade


Antes de propriamente iniciarmos 0 estudo do controle de constitucionali
dade, e recomendavel apresentar os tipos de inconstitucionalidades reconheci
das pela doutrina. 2
De inicio, podem ser referidas as inconstitucionalidades de ordem material,
formal e organica. Quando a ofensa esta relacionada ao conteudo da norma em
face da constitui~ao, diz-se que a inconstitucionalidade e material.
Sera formal quando se desobedece 0 processo para a forma~ao das leis
infra~ao as normas disciplinadoras do processo legislativo. De contraparte, sera
organica, quando ofensiva as normas determinantes da competemcia. Ja, aqui,
urn registro merece ser feito: toda incompatibilidade de natureza organica recon
duz a de ordem formal. Se, por exemplo, 0 10 , I, do art. 61, da Canstituigaa enun
cia que sao de iniciativa reservada do Presidente da Republica as leis que fixem
ou modifiquem as efetivos das For~as Armadas, e intuitivo que a norma constitu
cional se dirige ao regramento do processo legislativo, impedindo-se que outra
autoridade a inicie. Sem duvida trata-se de norma de competencia incluida no
contexto do procedimento constitucionalmente estabelecido para a forma~ao das
leis. Em sintese: a inconstitucionalidade organica e especie do genero inconsti
tucionalidade formal.
Merecem referencia as inconstitucionalidades imediata e a derivada. A ime
diata decorre do exame da compatibilidade entre a constitui~ao e uma determi
nada norma, sem que haja intermediac;ao de qualquer outro veiculo normativo. A
derivada pressup6e a existencia de lei ou ate normativo entre a especie conside
rada inconstitucional e a constituic;ao. a recurso ao exemplo pode viabilizar
maior clareza: imagine-se que 0 Congresso Nacional confira ao Presidente da
Republica campetencia para editar uma deterrninada lei delegada, canfarme
autoriza a art. 68, caput, da Canstituigaa. Supanba-se tarnbem que a delegagao
legislativa tenha abedecida as ditames do 10 e incisas IIIII do art. 68;3 mas, aa
inves de resalugaa do Cangressa Nacianal ( 2Q , art. 68), a lei delegada fora intra
duzida par decreta legislativa. Se a Presidente da Republica disciplinar a mate
ria atraves da lei delegada,4 sera ela inconstitucional, nao em virtude do seu con
teudo, mas siro por for~a de que 0 ato normativo que Ihe deu surgimento nao foi

2
3

160

Valemo-nos, no caso, da classifica:;a.o adotada por J. J. Gomes Canotilho & VitaJ Moreira, Funda
mentos da Constitui:;a.o, Coimbra: Coimbra Editora, 1991, pp. 265-270.
" 11:1 Nao serao objeto de deliberae;ao os atos de competmcia exclusiva do Congresso Nacional.
os de competmcia privativa da Camara dos Deputados ou do Senado FederaJ, a materia reserva
da a lei complementar, nem a legislae;ao sobre: I - organiza~ao do Poder Judiciano e do Ministerio
PUblico, a carreira e a garantia dos seus membros; II - nacionaIidade. cidadania, direitos indivi
duais, politicos e eleitorais; III - pianos plurianuais, diretrizes or~amentanas e or~amentos".
E oportuno informar que as disposie;6es do art. 68 e da Constitui~ao perderam, atualmente,
importancia pratica, porque 0 Presidente da Republica pode se valer de medida provis6ria para
disciplinar determinada materia. nao precisando sa submeter. portanto, as prescri~6es relacio
nadas ao rito para edi~ao de lei delegada.

...

"".

Curso de Diretto Constitucional

o prescrito pela Constituiqao. Inconstitucionalidade, no caso, derivada, porque


atinge 0 ate que deu origem a lei.
Nem sempre, por outro lado, a inconstitucionalidade afeta a norma em sua
inteireza. E mesma raro que Ulna lei seja completamente incompativel COIn a
constitui98.0. Nesses casas, esta-se diante da inconstitucionalidade parcial, em
oposigao a total. No Brasil, se 0 Presidente da Republica, com suporte na ideia de
que a proposigao, ainda que parcialmente, encerra vicia de inconstitucionalida
de e apuser veto parcial a projeto de lei, somente poden;' abranger texto integral
de artigo, de paragrafo, de inciso ou de alinea ( 22, art. 66, CF). E plenamente
justificavel a proibigao firmada em nivel constitucional, porquanto 0 chefe do
Poder Executivo federal poderia exercer 0 direito de veto no toeante a palavras
au termos do enunciado normativo, convertendo uma vedaqao em permissao e
modificando-se totallnente 0 sentido da norma (p. ex.: "Nao sera pennitido isso
ou aquilo" para "Sera permitido isso ou aquilo").
Sucede que, por vezes, estao de tal forma ligados os dispositivos legais nao
declarados inconstitucionais com aquele cuja incompatibilidade fora certificada
pelo Poder Judiciano que, em verdade, torna-se inadequada a declaragao parcial
de inconstitucionalidade.
Gihnar Ferreira Mendes assinala que "nao se deve olvidar que 0 grau de de
pendEmcia entre as disposiqoes legais pode determinar a declaraqao de incons
titucionalidade de toda a lei, uma vez que detenninados preceitos nao sao dota
dos de vida propria. Ha de se declarar a inconstitucionalidade total, igualmente,
se as partes defeituosas estiverem de tal fonna integradas no complexo norma
tivo, que uma declaragao parcial, ainda que tecnicamente possivel, representas
se a criagao de lei nova (SIC), com a usurpagao das fungoes legislativas".5
Ressalta ainda 0 autor que 0 STF distingue esses dois casos de inconstitu
cionalidade total ao determinar a relagao de dependencia, quando, de modo obje
tivo, 0 trecho normativo isento do vicio nao detem autonomia, ou a relaqao de
interdependencia, quando se poe inviavel uma separagao, quer em virtude de as
disposigoes legais formarem unidade incindivel, quer porque a declaragao par
cial de inconstitucionalidade poderta representar intromissao indevida na esfera
da competEmcia legislativa. 6
Importante, de igual modo, a referencia a inconstitucionalidade comissiva e
omissiva. Sera comissiva quando e urn ato positivo do Poder PUblico que deter
mina a incompatibilidade com as nonnas constitucionais; e uma aqao no ambito
da esfera pUblica que vulnera 0 texto constitucional. Sera omissiva quando con
suhstanciada em um nao-fazer do Estado. Omite-se quanta a adogao de medida
para tornar efetiva norma constitucional ( 3<>, art. 103, da Constituigao).
Ha, por tim, a inconstitucionalidade originaria e a superveniente. Gomes
Canotilho e Vital Moreira esclarecem que "a inconstitucionalidade tanto pode

5
6

Cf. Cootrole de Constitucionalidade, p. 281.


Idem, ibidem.

161

-Mancel Jorge e Silva Neto

existir no momento da formagao da norma, como ocorrer apenas posteriormente,


por efeito de alteragao da constituigao. (... ) uma norma que naD e inconstitucio
nal no momento da sua formagao. pode vir a se-l0 quando se verifique modifica
gao do pararnetro constitucional".7

8.3. Momentos para a Efetivagao do Controle de


Constitucionalidade
A propria constituigao, por vezes, apresenta procedimentos tendentes a evi~
tar 0 aparecimento de leis que colidam com 0 seu conteudo. E 0 chamado contro
Ie preventivo da constitucionalidade.
No Brasil. a Constitui~ao de 1988 oferece exemplo do controle no 10 do art. 66:
"Se 0 Presidente da Republica considerar 0 projeto, no todo ou em parte, inconsti
tucional ou contrano ao interesse publico, veta-Io-a total ou parcialmente, no prazo
de quinze dias uteis, contados da data do recebimento, e comunicara, dentro de
quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto,
Preventivo porque a Chefe do Poder Executivo federal detem a prerrogativa
de recusar a sangao ao projeto de lei, ou a parte dele, quando 0 conteudo estiver
ofendenda a Constitui~ao.
Logo, no nosso sistema constitucional, 0 controle preventivo e consumado
pelo Chefe do Poder Executivo quando examina a projeto de lei no ambito da sua
compatibilidade com a Constitui~ao.
Diferentemente do que se sucede em Portugal, B nao contamos com a possibli
dade de controle judicial preventivo,9 se bern que a STF tenba acenado para a legiti
II

7
8

Cf. Fundamentos da Constituit;ao, p. 268.


Artigo 279Q (Efeitos da decisao) 1. Se 0 Tnbunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucio
nalidade de norma constante de qualquer decreto ou acordo internacional, devera 0 diploma ser
vetado pelo Presidente da Republica ou pelo Ministro da Republica, conforme os casos, e devol
vido ao 6rgao que 0 tiver aprovado. 2. No caso previsto no n.2 1, 0 decreto nao podera ser promul
gada ou assinado sem que 0 6rgao que 0 tiver aprovado expurgue a norma julgada inconstitu
cional ou, quando for caso disso, 0 confirme por maioria de dois tert;os dos Deputados presen
tes, desde que superior a maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funt;0es. 3. Se 0
diploma vier a ser reformulado, podera 0 Presidente da RepUblica ou 0 Ministro da Republica,
conforme os casos, requerer a apreciac;ao preventiva da constitucionalidade de qualquer das
suas normas. 4. Se 0 Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade de norma
constante de tratado, este s6 podera ser ratificado se a Assembleia da Republica 0 vier a apro
var por maioria de dois tert;os dos Deputados presentes, desde que superior it maioria absoluta
dos Deputados em efectividade de funt;oes".
Atente-se para trecho da ementa da decisao do STF prolatada na ADIn n.2 466-2, reI. Min. Celso
de Mello, DJ 10.5.1992: "(... ) 0 direito constitutional positivo brasileiro, ao longo de sua evolut;ao
historica, jamais autorizou - como a nova constituit;ao promulgada em 1988, tambem nao 0 admi
te - 0 sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato . !nexiste,
desse modo, em nosso sistema juridico, a possibilidade de fiscalizat;ao abstrata preventiva da
legitimidade constitucional de meras proposit;0es normativas pelo Supremo Tribunal Federal.
Atos normativos "in fieri", ainda em fase de formac;{to, com tramitac;ao procedimental nao con
cluida, nao ensejam e nem dao margem ao controle concentrado ou em tese de constitucionali
dade, que supee - ressalvadas as situat;oes configuradoras de omissao juridicamente relevante

162

-~

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _........rtII

Curso de Direito Constitucional

midade de parlamentar impugnar 8tO do processo legislativQ, por inconstitucionali


dade material ou formal, praticado pela Mesa da Casa Legislativa II qual pertence. 10
Mas, suponha-se ter 0 projeto de lei ultrapassado 0 praza indicado no 12
do art. 66 sem que 0 Presidente da RepUblica 0 tenha vetado. Urge, nessas hip6

teses - bastante comuns, e born frisar -, sejam criados instrumentos para retirar
do ordenamento juridico a norma ofensiva a Constituiyao. E 0 controle repressi
VO, cujos sistemas veremos a seguir.

8.4. Sistemas de Controle Repressivo das Normas


Inconstitucionais
Sao tres as sistemas de controle repressivQ apontados pela ci m cia do direi
to constitucional: politico, juridico e misto.

a existencia de especies normativas definirivas. perfeitas e acabadas. Ao contrano do ato nor


mativo - que existe e que pode dispor de eficacia juridica imediata, constituhldo, par isso
mesmo, uma realidade inovadora da ordem positiva -, a mera proposilYao legislativa nada mais
encerra do que simples proposta de direito novo, a ser submetida a aprecialYao do orgao compe
tente, para que, de sua eventual aprovalYao, possa derivar, entao, a sua introdw:;:ao formal no uni
verso juridico. A jurisprud m cia do Supremo Tribunal Federal tern refletido claramente essa posi
r;ao em tema de controle normativo abstrato, exigindo, nos termos do que prescreve a proprio
texto constitucional - e ressalvada a hip6tese de inconstitucionalidade por omissao - que a alYao
direta tenha, e so possa ter. como objeto juridicamente id5neo, apenas leis e atos normativos,
federais e estaduais, ja promulgados, editados e publicados (... )".
10 MS n.Q 24.645, reI. Min. Gel so de Mello. Observe-se 0 elucidativo trecho da ementa do Acordao:
"Titulares do poder de agir em sede jurisdicional, portanto, tratando-se de controversia consti
tucional instaurada ainda no momenta formative do projeto de lei ou da proposta de emenda a
Gonstituir;ao, hao de ser os proprios membros do Congresso Nacional, a quem se reconhece,
como liquido e certo. 0 direito publico subjetivo a correta observancia da disciplina juddica
imposta pela Carta Politica, em tema de elaborar;ao das especies normativas. 0 parlamentar,
fund ado na sua condir;ao de participe essencial do procedimento de formar;ao das normas esta
tais, dispoe, por tal razao, da prerrogativa irrecusavel de impugnar, em juizo, a eventual descum
primento, peLa Gasa legislativa, das clausulas constitucionais que The condicionam, no dominio
material au no plano formal, a atividade de positivar;ao dos atos normativos". Atente-se tambem
para 0 MS n Q 20.257/DF, reI Min. Decio Miranda, DJ 27/02/81: "Mandado dB seguranr;a contra ato
da Mesa do Congresso que admitiu a detiberar;ao de proposta de emenda constitucional que a
impetralYao alega ser tendente a abolir;ao da Republica. Gabimento do mandado de seguranr;a
em hipoteses em que a vedar;ao constitucional se dirige ao pr6prio processamento da lei ou da
emenda, vedando a sua apresentar;ao (como e 0 caso previsto no paragrafo {mica do artigo 57)
ou a sua deliberalYao (como na especie). Nesses casas, a inconstitucionalidade diz respeito ao
proprio andamento do processo legislativo, e isso porque a constituir;ao nao quer - em face da
gravidade dessas deliberar;oes, se consumadas - que sequer se chegue a deliberar;ao, proibin
do-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, ja existe antes de a projeto ou de a
proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque 0 pr6prio processamento ja
desrespeita, frontalmente, a constituir;ao. Inexistencia, no caso, da pretendida inconstitucionali
dade, uma vez que a prorrogar;ao de mandata de dois para quatro anos, tendo em vista a conve
niencia da coincidencia de mandatos nos varios niveis da federar;ao, nao implica a introdur;ao do
principia de que as man datos nao mais sao temporarios, nem envolve, indiretamente, sua ado
r;o3.o de fato. Mandado de seguranr;a indeferido". Logo, no ~mbito da jurisprudencia do STF,
comete-se a legitimidade ao parlamentar da Casa cujo projeto de lei au proposta de emenda a
Constituir;ao esteja vuLnerando, material ou formalmente, os dispositivos constitucionais.

163

Manoel Jorge e Silva Neto

o controle politico, surgido na F'ran9a com 0 Senado Conservador, em 1799,


como 0 nome ja esta a indicar, e efetivado por 6rgao politico. Thl controle e tam
bern denominado de "sistema frances" em virtude de a sua genese ter se opera
do naquele Pais. 0 antigo Soviete Supremo da extinta URSS e tambern exernplo
de 6rgao que efetivava 0 controle politico da adequac;:ao das leis e atos normati
vos a Constituic;:ao.
o controle jurisdicional irrornpeu nos Estados Unidos, em 1803, no celebre
Caso MarbllI}' X Madison, quando 0 Juiz Marshall alirrnou: "The constitution is what
the judge says it is".11 A doutrina se refere a tal controle como "sistema americano".
Rei ainda 0 controle misto, em que parte das normas e submetida a contro
Ie judicial e Dutra a 6rgao politico, cujo exemplo sempre lembrado e 0 da Cons
titui9ao da Sui9a, onde as leis federais ficarn sob controle politico da Assembleia
Nacional, e as locais sob controle jurisdiciona1. 12
8.5. 0 Contrale de Constitucionalidade no Direito Estrangeira

a sistema constitucional brasileiro e a combinac;:ao de diversos modelos de


controle de constitucionalidade existentfs,
11

12

"A constituit;ao e 0 que 0 juiz diz que ela e." E 0 seguinte 0 trecho da decisao historica transcri
ta e traduzida por Rui Barbosa (cf. as Atos Inconstitucionais do Congresso e do Poder Executivo
ante a Justilta Federal, Rio de Janeiro: Companhia Impressora, 1893, pp. 43-45): '''Ibda a constru
ltao do direito americana tern por base a nOt;ao de que 0 povo possui originariamente 0 direito de
estabelecer, para 0 seu futuro governo, os principios, que mais conducentes se lile afigurem a
sua utilidade. a exercicio desse direito original e urn insigne esfon;o: nao pode, nem deve repe
tir~se frequentemente. as principios. que destarte uma vez se estabeleceram, consideram-se,
portanto, fundamentais. E, como a autoridade, de que eles dimanam, e suprema, e raro se exer
ce, esses principios tern destino permanente. A vontade primitiva e soberana organiza 0 gover
no, assinando-lhe os diferentes ramos, as respectivas fun.-;oes. A isto pode cingir-se; au pode
estabelecer raias que eles nao devam transpor. Nesta ultima especie se classifica 0 governo dos
Estados Unidos. Definiram-se e demarcaram-se os poderes da legislatura; e, para que sobre tais
limites nao ocorresse erro, ou deslembranlta. fez-se escrita a Constitui.-;ao. Com que tim se esti
pularia essa estipula.-;ao a escrito, se as limites prescritos pudessem ser ultrapassados exata
mente por aqueles, que ela se propunha a coibir? Acabou-se a distint;ao entre os governos de
poderes !imitados e os de poderes indefinidos, se os contins, que se estabelecem, nao circuns
crevem as pessoas, a que se impoem, e ficarem igualmente obrigados os atos permitidos e os
atas defesos. au havemos de admitir que a Constitui.-;ao anula qualquer medida legislativa, que
a contrarie, ou anuir ern que a legislatura possa alterar por medidas ordinarias a Constitui.-;ao.
Nao ha contestar 0 dilema. Entre as duas alternativas nao se descobre meio termo. au, a
Constituiltao ~ uma lei superior, soberana, irreformavel pOI meios comuns; ou se nivela com os
atos da legisla.-;ao usual, e, como estes, e reformavel ao sabor da legislatura. Se a primeira pro
posi.-;ao e verdadeira, entao 0 ato legislativo, contrario a Constituiltao, nao sera lei; se e verda
deira a segunda, entao as constituit;0es escritas Sao absurdos esfor.-;os do povo, por limitar urn
poder de sua natureza ilimitavel. Ora, corn certeza todos os que tern formulado constitui.-;oes
escritas, sempre 0 fizeram com 0 intuito de assentar a lei fundamental e suprema da nat;aO; e,
conseguintemente, a teoria de tais governos deve ser que qualquer ato da legislatura ofensivo
da Constitul/i'ao e nulo. Esta doutrina esta essencialmente ligada as constituit;oes escritas, e por
tanto, deve-se observar como urn dos principios fundamentais de nossa sociedade."
Cf. Jose Afonso da Silva, Curso de Direito Coustitucional Positivo, p. 52.

164

..-_2..-----------

----

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _........._.d
CUISO de Direito Constitucional

Assim, quando adotamos

controle difuso, servimo-nos da experi m cia da

Suprema Corte norte-americana.

E preciso anotar que 0 controle difuso nos Estados Unidos naD S8 encontra
previsto na Constituigao de Filadelfia de 1787, tendo decorrido da mencionada
decisao no caso Marbury v. Madison, mediante a qual 0 Juiz Marshall acentUQU
a competencia da Suprema Corte quanto a declaragao. no caso concreto, S8 uma
lei e ou naD compativel com a constitui98.o.
E conveniente assinalar que ate entao (1803, data do celebre julgamento
realizado pela Suprema Corte) nenhum outro sistema juridico havia adotado
semelhante procedimento. 13
Mauro Cappelletti esclarece que "a razao disto e, de resto, facilrnente com
preensivel S8 se pensa que, precisamente, com a Constitui98.0 norte-americana,
tave verdadeiramente inicio a apoea do 'constitucionalismo', com a concepg8.o da
supremacy 01 the constitution em relagao as leis ordinanas. A Constituigao norte
americana representou. em sintese, 0 arquetipo das assim chamadas constitui
goes 'rigidas' ,14 contrapostas as constituigoes 'flexiveis', ou seja. 0 arquetipo
daquelas constituig6es que nao podem ser mudadas ou derrogadas. atraves de
leis ordinarias. mas, eventualmente, apenas atraves de procedimentos especiais
de revisao constitucional" .15
o Brasil tambem adota 0 sistema do controle concentrado da constituciona
lidade.
Tal sistema tambem e denominado de "modelo austriaco" em razao de ter
sido posta em pratica pela Constituigao austriaca de 1920. "No originario siste
ma austriaco. portanto, nao s6 os juizes - excegao feita exclusivamente para 0
Verlassungsgeruchtshol. quer dizer, exclusivamente para a Corte Constitucional
- DaO tinham qualquer poder de controlar a constitucionalidade das leis, como
tambem nao tinham 0 poder de nao aplicar as leis que reputassem inconstitucio
nais (... ), mas as juizes austriacos, alem disso, tampouco tinham 0 poder de pedir
13 Nao ll, todavia, a pensamento de Cappelletti, para quem a Gn~cia, de modo especifico na cida
de- Estado de Atenas, distinguiase 0 nomos - lei em sentido estrito - e 0 psefisrna - equivalen
te ao moderno decreto. a poder atribuido a Ecclesia (assembleia popular) era a de expedir 0 pse
fisrna. E conclui 0 jurista Italiano: "Entretanto, era principio fundamental aquele segundo 0 qual
a decreto, qualquer que fosse 0 seu conteudo, devia ser 'legal, seja na forma, seja na substancia.
Isto e, ele devia, como seriamos tentados a dizer, n6s, juristas modernos, ser constitucional. Ou
seja, nao podia estar em contraste com as n6moi vigentes - as leis constitucionais vigentes" (et.
o controle judicial da constitucionalidade das leis no direito comparado, p. 50).
14 Frise-se: a Constitui\=ao norteamericana II rigida. E a que decorre da analise do artigo V; "Sem
pre que dais ter\=os dos membros de ambas as Camaras julgarem necessaria, a Congresso pro
para emendas a esta Constitui\=so, ou, se as legislaturas de dois tef\=0s dos Estados 0 pedirem,
convocara uma conven\=ao para propor emendas, que, em urn e outro Caso, serao vaIidas para
todos os efeitos como parte desta ConSlitui\=ao, se forem ratificadas pelas legislaturas de tres
quartos dos Estados au por conven\=oes reunidas para este fun em treS quartos deles, propondo
uma ou outra dessas maneiras de ratifica\=3o. Nenhuma emenda padera, antes do ano t808, afe
tar de qualquer forma as clausulas primeira e quarta da Serrao 9, do Artigo I, e nenhum Estado
podera ser privado, sem seu consentimento, de sua igualdade de sufragio no Senado".
15 Idem, pp. 46-47.

165

Manoel Jorge e Silvti Neto

a Corte Constitucional que fizesse ela a controle que Ihes era vedado. Com efei
to, a questao da constitucionalidade das leis podia ser argiiida perante a Corte
Constitucional austriaca somente par aqueles orgaos, nao judiciarios mas politi
cos, que estavam indicados na Constitui~ao, isto e, pelo Governo Federal (Bun
desregjerung) tratando-se de pedir 0 controle da legitimidade constitucional das
leis dos lander (Landesgesetze). pelos Governos dos Lander (Landesregierung)
tratando-se de controle de leis federais.
( ... )

Entretanto, a lei austriaca de revisao da Constitui~ao (Bundes - Ver


fassungsnovelle) de 1929 modificou parcialmente este sistema de controle de
constitucionalidade das leis exercitavel exclusivamente 'em via de a~ao'. E, como
se sabe, 0 sistema hoje vigente na Austria e, exatamente, 0 que resulta da
Novelle de 1929. (... )
Esta importante lei de reforma constitucional de 1929 mudou 0 art. 140 da
Constitui~ao austriaca para acrescentar, a legitima~ao dos orgaos politicos, tam
bern a legitima~ao de dois 6rgaos judicifuios ordinarios, isto e, para conferir legi
tima~ao para instaurar perante a Corte Constitucional 0 processo de controle das
leis, alem de ao Governo Federal e de aos Governos dos Lander, tambem ao Obes
ter Gerichshof (ou seja, a Corte Suprema para as causas civis e penais) e ao
Verwaltungsgerichtshof (ou seja. a Corte Suprema para causas administrativas)"16
Na Sui~a, combina-se 0 sistema politico e 0 judicial, dando origem ao siste
ma misto de controle de constitucionalidade. Nao ha controle judicial de consti
tucionalidade das leis federais, mas apenas das leis cantonais (locais), por meio
do qual os juizes sui~os se valem do controle difuso.
Na Alemanha, adota-se exclusivamente 0 controle concentrado mediante a
fiscaliza~ao abstrata da constitucionalidade realizada pela Corte Constitucional
Federal Alema, muito embora tenha experimentado 0 sistema americana duran
te a vig m cia da Constitui~ao de Weimar. 17
Contudo, tanto na Alemanha como tambem na Italia, os juizes de instancias
inferiores tern a dever de encaminhar a questao da constitucionalidade da lei a
Corte Constitucional. "Em sintese, todos os juizes, e nao apenas os juizes supe
riores, sao legitimados a dirigir-se a Corte Constitucional, limitadamente as leis
relevantes nos casas concretos submetidos a seu julgamento; e este julgamento
sera suspenso, enquanto a Corte Constitucional nao tiver decidido a questao pre
judicial de constitucionalidade. "18

8.6. EvolUl;:ao do Controle de Constitucionalidade no Brasil


A primeira Constitui~ao brasileira, a Imperial de 1824, nao contemplava de
modo explicito qualquer controle de constitucionalidade.

16
17
18

Idem, pp. 105-106.

Idem, p. 71.

Idem, p. 109.

166

. ,__-.3...- - - - - - - - - - - -

Curso de Direito Constitucional

Thdavia, diante da possibilidade de 0 Poder Moderador intervir em qualquer


Dutro, convertendo-se, conforme a dicgao do art. 98, em "chave de toda a organi
zagao politica", naD se recusaria que tal intervengao se operasse para fazer res
peitar as comandos constitucionais. 19
Ja a Gonstituiqao republicana de 1891, farternente influenciada pelo direito
constitucional norte-americana, instalou no Brasil 0 controle difuso.
A Constituigao de 1934 apresentou importantes alterac;oes no contexto do
controle de constitucionalidade no Brasil. Criou a c1au5ula de reserva de plenario,
ista a, a determinagao segundo a qual sameute por voto da maioria absoluta de

seus membros e que os tribunais poderiam declarar a inconstitucionalidade de


lei ou ato do Fader Publico'o (art. 179). Estabeleceu a prerrogativa ao Procurador
Gala! da Republica para a "representagao interventiva". Fixou, por tim, a campe
tencia para a sllspensao, pelo Senado, da eficacia de lei declarada inconstitucio
nal pelo Poder Judiciario. Observe-se que todas as alteragoes inseridas na Cons
tituigao de 1934 continuam presentes no Texto Constitucional de 1988.
A Constitui9ao de 1937 moldou 0 controle de constitucionalidade a sua com
pleigao autoritaria, tanto que 0 paragrafo unico do art. 96 admitia a remessa aD
Parlamento, pelo Presidente da Republica, da declaragao de inconstitucionalida
de de lei "necessaria aD bem-astar do PavD, a promogao ou defesa de interesse
nacional de alta monta", a tim de que 0 corpo legislativD examinasse a decisao
judicial, com 0 que podia invalida-la por voto de dais teIgas de seus membros.
Importantissima inovagao foi trazida pela Emenda Constitucional nQ 16, de
26 de novembro de 1965, posteriormente incorporada it Constituigao de 1967: a
legitimidade conferida ao Procurador-Geral da Republica para a representac;;:ao
de inconstitucionalidade de lei em tese. E 0 surgimento, no nosso Pals, da fisca
lizagao abstrata da constitucionalidade.

8.7. Modos de Exercicio do Contrale Jurisdicional no Brasil


Quando 0 Poder Judiciario e chamado para resolver urn conflito entre lei
ordinaria e a Constituic;;:ao, nem sempre possuem identidade os modos atraves
dos quais se declara a inconstitucionalidade.

19 Cf. Oswaldo Luiz Paln, Controle de Constitncionalidade. p. 120.


20 A jurisprudencia tern convergido para a entendimenta de que, se nao ha. declarac;ao de incons
titucionalidade pelo orgao fracionario. mio reside a(ensa a cUl.Usula de Ieserva de plenarlo quan
do as autos nao sao remetidos ao 6rgao do tribunal com competEmcia para a referida declarac;ao:
"PROCESSUAL CIVIL - CLAusULA DE RESERVA DE PLENARJO - ART. 481 DO CPC - NORMA
ANTERIOR A CONSTITIJII;:Ao FEDERAL - REVOGAc;:Ao OU NAo-RECEPc;:Ao - SUBMISsAo
DA QUESTAO AO TRIBUNAL PLENO - DESNECESSIDADE - A clil.UsuJa de reserva de plenario
somente I aplicavel na hipotese de controle difuso em que deva ser declarada a inconstitucio
nalidade de Lei ou ate normativo do poder pUblico, nao se aplicando aos casas (como 0 dos
autos) em que se reputam revogadas ou nao-recepcionadas normas antedores a Constitui(Jao
vigente, Nestes casas, nao ha. que se falar em inconstitucionalidade, mas siro em revogaC;8o au
nao-reCepc;80. PTecedentes do colendo Supremo Tribunal e desta Corte. Recursa nao conhecido"
(STJ - RESP 439606 - SE - 51!. T. - Rel. Min. Felix Fischer - DJU 14.04.2003).

167

Manoel Jorge e Silva Neto

A questiio da inconstitucionalidade pode ser agitada incidentalmente ern


urn caso concreto. E 0 denominado controle difuso, tambem chamado de concre
to, exercitavel pela via de excettao ou de defesa.
Ha tambem no Brasil 0 controle concentrado, tambem chamado de abstrato,
que, por sua vez, e exercitado pela via direta.
Pelas dessemelhanc;as havidas entre os dois sistemas de controle de consti
tucionalidade, recomenda-se exame particularizado de cada qual.

8.7.1.0 Controle Difuso

a individuo, de forma isolada, pode buscar se eximir do cumprimento de


uma obrigac;ao prevista em lei por considera-la inconstitucional. No caso, em urn
dado processo, requer a declara9iio de inconstitucionalidade pelo juiz que, diga
se de passagem, nunca e 0 objeto central da controversia,
Imagine-se hipotese de contribuinte que ingressa com medida judicial con
tra 0 aumento de imposto por entender que 0 veiculo normativo utilizado para a
majora9ao da allquota nao foi adequado. Assim, em vez de utilizada a rnedida
provisoria (procedimento consentido pelo Z<! do art. 62 da Constitui9iio), recor
reu-se ao decreto. Ora, 0 objetivo da parte nao foi obter a declarac;ao, em tese, da
inconstitucionalidade da norma tributaria, mas simplesmente se desvencilhar da
obriga9iio do pagamento do valor do tributo majorado. E a via de exce9iio ou de
defesa.
Sempre exercitavel em determinado processo judicial, 0 modo de efetiva9ao
do controle difuso da constitucionalidade possui as seguintes caracteristicas: a)
trata-se de controle incidental da constitucionalidade (incidenter tantum); b)
apenas expande os seus efeitos relativamente as pessoas envolvidas na deman
da judicial (efeitos inter partes); c) 0 controle pode ser efetivado por qualquer juiz
ou tribunal (motivo pelo qual e chamado de difuso, visto que todos as autorida
des judiciarias brasileiras tern competencia para efetiva-lo).21
8.7.2.0 Controle Concentrado
Thdavia, a fiscaliza98.0 da constitucionalidade pode se consurnar abstrata
mente, quando 0 proposito em si da a98.0 esta jungido it declara9ao, em tese, da
cornpatibilidade vertical ou nao de uma lei ou ate do Poder Publico com a cons
titui98.0. E a denominada via direta ou concentrada (tambem chamado de "siste
ma austriaco"), pois que, no sistema brasileiro, defere-se a competencia para tal
controle ao Supremo Tribunal Federal. 22

21
22

168

Entende 0 SIT que a decreta9ao de inconstitucionalidade, sempre que necessaria ao julgamen


to de urna causa, deve ser feita de aficio pelo juiz (STF, RTJ, 95/202).
Competente e 0 'Ibbunal de Justilia do Estado para 0 contrale de constitucionalidade do ato nor
mativo estadual e municipal em face da Constituiliao do Estado-membro. Observe-se 0 conteudo

'"

------ - - - - - -

..._cn

Curso de Direito Constitucional

Diferentemente do que se sucede no controle difuso au par via de exce


gao ou de defesa, a via dirata t8m por objeto a propria declaragao de incans

titucionalidade, alem do que, de acordo com a Constituigao de 1988, a propo


situra da agao samenta pode se dar pelos orgaos e pessoas indicadas no art.
103, IfIX.23

Dutra distinc;ao: enquanta as efeitos da declaragao de inconstitucionalidade


no controle difuso S8 encontram adstritos apenas as partes que integraram 0 pro
casso judicial, na via de agao dirata serao 8xpandidos para afetar as relac;6es juri
dicas das pessoas que sequer tiveram conhecimento a raspeito da existencia da

medida intentada (eficacia erga omnes).


8.7.2.1. A Fiscalizagao Direta da Constitucionalidade no Brasil
Em face da variedade de instrumentos processuais para a efetivagao do con
trole pela via direta, e conveniente destacar em subitem especifico as respecti
vas a90es constitucionais.
Encontramos na Constitui9ao as seguintes a9oes: a) a9ao direta de incons
titucionalidade; b) a9ao direta de inconstitucionalidade par omissao; c) a9ao
declarat6ria de constitucionalidade.
A a98.o direta de inconstitucionalidade e a mais conhecida e, de longe, a
mais utilizada. Serve para retirar do ordenamento juridico nOrma au ato do Poder
Publico que colida com dispositivo constitucional. a rol dos legitimados para a

propositura da agao, como jii assinalado, e a previsto no art. 103, If IX.

do 2.ll do art. 125, da Constitui~ao Federal: "Cabe aos Estados a institui<;:ao de representa~ao
de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da
Constitui~ao Estadual, vedada a atribui<;:ao da legitima~ao para agir a um unico orgao". Mas
nao podeni 0 Estado-membro fixar a possiQiljdade de controle concentrado da constitucionali
dade de lei municipal em face da Constitui<;:ao Federal, mesmo que venha a ser empreendido
pelo Tribunal de Justitta do Estado (ADIN n.ll 347/SP, reI. Min. Moreira Alves). 0 que ocorrera se
lei estadual for impugnada perante 0 STF e 0 TJ local, com fundamentos respectivamente na
Constitui~ao Federal e Estadual? Responde, com clareza, Oswaldo Luiz PaIn: "( ... ), deve-se sus
pender a attao proposta ante a jurisdittao estadual ate final decisao do Supremo Tribunal
Federal. A decisao do Supremo Tribunal Federal que declarar inconstitucional a lei estadual teni
efeito erga omnes, vinculara 0 Tribunal de Justi~a, e fara. coisa julgada, extinguindo-se a a<;:8.o
na jurisdi~ao estadual. 5e, entretanto, a a9ao estadual estiver baseada em outros fundamentos
eo Supremo Tribunal julgar a a98.0 improcedente com 0 quorum qualificado (6 votos), constitu
donal portanto 0 ate normativo, podera a a98.0 estadual prosseguir em rela~ao aos demais fun
damentos juridicos, que nao 0 dispositlvo repetido da Constitui9ao" (c!. Controle de
Constitucionalidade, p. 210).
23 Art. 103 (com reda9a.o dada pela EC nO 45/04). Podem propor a attao direta de inconstitucionali
dade e a a9ao declarat6ria de constitucionalidade: 1-0 Presidente da RepUblica; II - a Mesa do
Senado Federal; III - a Mesa da Camara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembleia Legislativa
ou da Cfunara Legislativa do Distrito R;!deral; V - 0 Governador de Estado au do Distrito Federal;
VI - a Procurador-Geral da Republica; VII - a Conselho R;!deral da Ordem dos Advogados do
BrasH; VllI - partido politico com representatt8.o no Congresso Nacional; IX - confedera9ao sin
dical ou entidade de classe de ambito nacional.

169

Manoel Jorge e Silva Neto

a objeto da aqao direta de inconstitucionalidade e a lei ou ate normativo


federal ou estadual,24 com 0 que a Constituiqao produziu silencio eloqiiente quan
to a impossibilidade de efetiva~ao de contrale concentrado no funbito do STF de
lei municipa1. 25
Embora alguma diseussao jil. tenha havido no campo doutrinario a respeito
do controle concentrado da constitucionalidade de lei municipal pelo Supremo
Tribunal Federal, prevaleceu a tese do "silmcio eloqiiente", segundo a qual, se 0
art. 102, I, a, da Constitui,ao fez remissao expressa a viabilidade do contrale pelo
STF de lei ou ato normativo federal ou estadual, poderia muito bern estende-lo
para abranger as leis editadas pelos Municipios. Nao 0 fazendo explicitamente,
terminou por traduzir a vontade, manifesta em "silmcio eloqiiente", quanto a
subtrair tal compet m cia do Supremo.
Ainda em reforqo a argumentagfiO relativa a impossibilidade do mencionado
controle, atente-se para 0 fato de que 0 2Q do art. 125 descreve como circuns
t~ncia autorizativa 0 confronto da lei municipal em face da Constituiq8.o estadual,
o que importa dizer, de outra forma, que s6 se admitira aqao direta de inconsti
tucionalidade de lei municipal, a ser julgada pela Tribunal local, na hip6tese de
violaqao direta do texto constitucional estadual, nao se autorizando as Cortes
das unidades da federagao brasileira a efetivaqao de contrale da norma munici
pal fixando como parametro a Constituigao FederaL26
E se 0 dispositivo constitucional do Estado-membro vulnerado pela norma
do Municipio se traduzir em mera repetiqao da Constituiqao Federal? Mesmo
assim, nao sera consentida a propositura de aqao direta perante 0 STF com base
na norma constitucional federal supostamente violada, se bern que, em casos da
24 0 STF nao admite a propositura de a9ao direta tendo por objeto a declara9ao de inconstitucio
nalidade de decreta. salvo quando se tratar de decreta autonomo (ADIn nil 1.4358/DFj. ou seja,
aquele que e editado sem amparo no. norma em sentido formal au com bese na prerrogativa atri
buida ao Chefe do Poder Executivo pelo art. 84, VI, da Constitui9ao.
25 "( ... ), pais a nosso sistema de controle de constitucionahdade nao admite 0 controle concentra
do de constitucionalidade de lei ou ate normativo municipal em face da Constitui9ao Federal:
nem mesmo perante 0 Supremo Tribunal Federal que tern, como competencia predpua, a sua
guarda, art. 102. 0 timco contrale de inconstitucionalidade de lei au ato normativo municipal em
face da Constitui9ao Federal que se admite a difuso, exercido 'incidenter tantum', por todos
as orgaos do Poder JUdiciario, quando do julgamento de cada caso concreto. (... j" (STF.
ReclarualYao nil 337, RDA 199/201).
26 "( ... ) 0 art. 125, 20-, da Lei Magna, preve a hipotese de controle concentrado de constituciona
lidade de Lei au ato normativo municipal, tao-so, diante da Constitui9ao Estadual. 4. A norma da
Carta de ROr<:l.ima apontada como ofendida - a art. 15 - nilo constitui regra de repeti9ao do art.
29, IV, a, da Lei Magna Federal, a. vista do qual se proferlu a decisao. 5. Nao dispunha a Corte
local de competemcia para processar e julgar a constitucionalidade de dispositivo da Lei
Organica do Municipio de Boa Vista. perante a Constitui9ao Federal (art. 29, IV, a). 6. Extin9ao
do processo sem ;ulgamento do menta par impossibilidade juridica do pedido, eis que a
Constitui9ao nao preve a hip6tese de a9iio direta em que se argua a inconstitucionalidade de Lei
Municipal em face da Constitui9ao Federal. 7. RecuIso extraordinario conheci.do e provido para
anular 0 acordiio, por incompetencia do Trihllnallocal" (STF - HE 171819 - RR - 24 T. - nel. Min.
Neri da Silveira - DJU 24.05.2002 - p. 00069).

170

...- ......--------
,

..

___- - - - - - - - - - - - -.......-tII
Curso de Direito Constitucional

oIdem, padenl ser interposto recurso extraordinario da decisao estadual que DaD
reconhecer a inconstitucionalidade da norma municipal. Cumpre esclarecer tam
bern que, mesma cabivel 0 recurso extraordinario, e necessaria perconer as in8
tancias judiciarias recursais previas. interpondo, no particular, recursos especial
e extraordinario junto ao Superior Tribunal de Justic;a, que julganl. em primeiro
lugar, 0 especial, para, apos, remeter as autos juntamente com 0 recurso extraor
dinario ao Supremo Tribunal Federal (ver arts. 541 e segs. do C6digo de Processo
Civil).
Prolatada a decisao pelo STF e diante do seu descumprimento, cabivel e a
reclamac;ao constitucional para assegurar a autoridade do decisum, cuja legitimi
dade e Qlltorgada aos mesmas orgaos e pessoas que podem propor a agao dire
ta e tambem a todos que sofreram prejuizo diante do descumprimento da deci
sao prolatada pelo Supremo em sede de fiscalizaqao abstrata. 27
A agao direta de inconstitucionalidade por omissao se trata de novidade
incorporada aos dominios do nosso direito constitucional pelo Texto de 1988, sob
a inspiragao do art. 283 da Constituigao portuguesa de 1976. 28 Busca atenuar os

27 0 STF inicialmente sufragou entendimento quanto a legitimidade restrita para a reclamaCfao


constltucional, nao a admitindo com rela<;ao a terceiros que detlvessem interesse juridico no
cumprimento da decisao produzida em sede de controle concentrado. "RECLAMAQAo - QUES
TAo DE ORDEM - FALTA DE LEGITIMAQAo ATIVA DOS RECLAMANTES - It firme a jurispru
demcia desta Corte no sentido de que, sendo objetivo 0 processo pelo qual se exerce 0 controle
de constitucionalidade dos atos normativos em abstrato, nao se considera parte mteressada, a
que alude a Lei 8.038/1990, para 0 efeito de legitimaCfao ativa para propor reclamaCfao sob 0 fun
damento de nao-cumprimento de acordao prolatado em agao direta de inconstitucionalidade,
terceiros que tenham, subjetivamente, interesse juridico ou economico na observancia dessa
decisao. Precedentes do STF (STF - RCLQO 518 - BA - TP - ReI. Min. Moreira Alves - DJU
24.10.1997)". Thdavia, as decisoes mais recentes do STF nao mais adotam 0 restritivo entendi
mento. Observese a conclusao da ReclamaCfao n g 2.082/MS, rel. Min. Mauricio Correa, OJ
30/4/2004, "RECLAMAQAo. AD! 1662/SP. MUNIcipIO, LEGITIMIDADE ATIVA PRECAT6RIO.
CABIMENTO. PAGAMENTO DE RECLAMAQAo TRABALHISTA. PRETERIQAo DE ORDEM DE
PRECEDENCIA. SEQUESTRO DE VERBAS PUBLICAS. POSSIBILIDADE. 1. ReclamaCfao. Legitl
midade ativa do Municipio para sua propositura, dada a comprovaCfao do prejuizo patrimonial
sofrido em virtude do cumprimento da ordem judicial de constriCfao. Precedentes. 2. Precat6rio
alimentar. Vencimento do prazo para 0 seu pagamento e nao-inclusao, pela entidade estatal, da
verba necessaria a satisfaCfao do debito nao se equiparam a quebra da ordem cronologica dos
precatorios, que e a unica hipotese constitucional a autorizar a medida constritiva. 3. PrecatOrio.
Pagamento. Ouebra da ordem de precedencia, devidamente comprovada pela quitaCfao de parte
de divida inscrita a posteriore. Ocorrencia de preteriCfao. Hip6tese suficiente a legitima<;ao do
seqiiestro de verbas public as. Observancia a autoridade da decisao proferida na ADI 1662.
ReclamaCfao julgada improcedente." E mais: "(... ) ReclamaCfao. Reconhecimento de legitimidade
ativa ad causam de todos que comprovem prejuizo oriundo de decis6es dos orgaos do Poder
JUdiciario, bern como da AdministraCfao Publica de todos os niveis, contrarias ao ju(gado do
Tribunal. AmpliaCf8..o do conceito de parte interessada (Lei 8.038/90, art. 13). Reflexos proces
suais da eficacia vinculante do acordao a ser preservado. 5. Apreciado 0 merito da ADI 1662-SP
(DJ de 30.08.01), esta 0 Municipio legitimado para propor reclamaCfao. Agravo regimental provi
do" (ReclamaCfao ne 1.880 AgRlSp' DJ 19/3/2004, reI. Min. Mauricio Correa).
28 0 indigitado dispositivo preceitua: "1. A requerimento do Presidente da RepUblica, do Provedor
de JustiCfa ou, com fundamento em viola<;ao de direitos das regi6es autonomas, dos presidentes
das assembleias regionais, 0 Tribunal Constitucional aprecia e verifica 0 nao-cumprimento da

171

Manoel Jorge e Silva Neto

graves problemas decorrentes da omissao dos Poderes Executivo e Legislativo


no que se refere ao cumprimento do que se convencionou denominar de "vonta
de de constitui~ao".
o 20 do art. 103 da Constitui~ao de 1988 fixa que "declarada a inconstitu
cionalidade por omissao de medida para tornar efetiva norma constitucional,
sera dada cimcia ao Poder competente para a ado~ao das providmcias necessa
rias e, em se tratando de argao administrativo, para faze-Io em trinta dias".
Gual 0 objeto da a~ao? Seria quaiquer omissao vulneradora da "vontade de
constitui9aO"?
Nao e correto que assim se concIua.
Somente os comandos da Lei Suprema reconduziveis a imposi~6es constitu
cionais legiferantes em sentido estrito,29 uma vez descumpridos, podem ser con
siderados omissao inconstitucional.
De conseguinte, nao esta a a9aO direta de inconstitucionalidade por omis
sao vocacionada a efetivar-se conteudo programatico inserido na Constitui~aode
1988, nao se podendo recorrer it medida para, por exemplo, implementar politi
cas publicas.
Atente-se para 0 pronunciamento de Canotilho: "0 relevo modesto da in
constitucionalidade por omissao prova as dificuldades do controlo de politicas
publicas. Os juizes nao se podem transformar em conformadores sociais nem e
possivel, em termos democraticos processuais, obrigar jurisdicionalmente os 6r
gaos politicos a cumprir urn determinado programa de ac~ao. Pode censurar-se,
atraves do controlo da constitucionalidade, aetos normativos densificadores de
uma politica de sinal contrario a fixada nas normas-tarefa da Constitui9aO. Mas
a politica deliberativa sobre as politicas da Republica pertence a polltica e nao a
justi9a " .30
E mais: deflui a inviabilidade, no caso brasileiro, do proprio 20 do art. 103,
da Constitui~ao de 1988.
Se, como preve 0 dispositivo, declarada a inconstitucionalidade por omis
sao, sera dada ciencia ao Poder competente para ado~ao de providmcias neces
sarias e, em se tratando de argao administrativo, para faze-Io dentro em trinta
dias, e lagico que, das duas situa90es, uma delas ira ocorrer: ou a a98.0 direta de
inconstitucionalidade omissiva e proposta em face de orgao de Poder (Presidm
cia da Republica, Congresso Nacional), tornando-se ilegitima a intromissao do
Supremo Tribunal Federal na esfera dessas fun~6es estatais, inclusive se presti
giado 0 principio da independencia e harmonia entre os Poderes (art. 2Q , da
Constitui98.0), ou, por outro lado, e proposta em face de argao administrativo, ao
qual falece, em absoluto, competencia para implementar politica publica, visto

29
30

Constitui\=ao por omissao das medidas legislativas necessarias para tomar exequiveis as nor
mas constitucionais. 2. Quando 0 Tribunal Constitucional veriticar a existencia de inconstitucio
nalidade por omissao, dara disso conhecimento ao orgao legislativo cornpetente".
Ct. Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituic;ao, p. 1.158.
Idem, pp. 937-938.

172

p_-.s..,.--------------

II

___..- - - - - - - - - - - - - -.......-1
Curso de Direito Constitucional

que 0 seu poder de decisao S8 dirige a edigao de atos administrativos, jamais de


atos de governo.
Embora seja inviavel, como vimos, implementagao de politica publica por
meio de ag8.o direta de inconstitucionalidade por amissao, outros instrumentos
processuais dirigidos a protegao judicial de interesses transindividuais da cole
tividade podem muito bern ser intentados tanto para, no casa, impor a realizagao
de politica publica ainda naD iniciada, conquanto ordenada constitucionalmente,
como para, de Dutro modo, promover 0 redirecionamento dos atos de governo dis
tanciados do programa normativo-constitucional e referente a saude, educagao,
trabalho, assistmcia social, lazer, etc.
Enfatize-se que duas sao as consequmcias para as hipoteses de inconstitu
cionalidade omissiva no Brasil, tudo a depender de a inagao promanar de Poder
do Estado ou de orgao administrativo. No primeiro caso, como ninguem podera
obrigar 0 legislador a editar a lei cuja omissao inconstitucional fora reconhecida
judicialmente, ou mesmo obrigar 0 Presidente da Republica a emissao do ato de
governo, 0 Supremo Thbunal Federal se reduzira a dar ciemcia do fato a fim de
que as providemcias sejam adotadas, cumprindo esclarecer que nenhuma sangao
juridica podera ser dirigida ao Poder Legislativo ou Executivo em virtude de nao
adotada qualquer iniciativa no particular. No segundo caso, a decisao judicial e
vinculativa, obrigando 0 orgao administrativo a implementar a medida no prazo
de trinta dias.
Luiz Alberto David Araujo pugna pela responsabilizagao do Estado na hip6
tese de emissao de provimento declaratorio da inconstitucionalidade por omis
sao: ''A declaragao judicial da omissao implica ao reconhecimento da dana a pes
soa ou grupo de pessoas prejudicadas. 31 Estamos diante de uma obrigagao des
cumprida por uma pessoa de direito publico, no caso 0 Poder Legislativo da
Uniao Federal e, por outro lado, de titulares de direitos feridos, que sofreram pre
juizos pela omissao legislativa, reconhecida atraves da coisa julgada, "32
Digna de elogios a posigao doutrinaria assumida, muito embora nos preocu~
pemos com 0 desvio que possa ocorrer em sede de inconstitucionalidade por
omissao, ja que a utilidade do acordao declaratorio (muito menos para subsanar
a lacuna legislativa) se destinara a pretensao quanto ao recebimento de valor em
dinheiro do Estado. Mas, resolvida esta questao, nos posicionamos no sentido de
que qualquer iniciativa tendente a efetivar 0 comando constitucional aviltado
pela inercia do legislador sera sempre bern recebida, ainda que seja pela via
reflexa da pressao a se exercer sobre a unidade politica a qual esta ligado 0 orgao
legiferante inativo, condenando-a ao pagamento de indenizagao.
Conquanto se revelem, hoje, bern mais aclaradas as notas distintivas no
referente ao mandado de injungao, e conveniente relembra-las.

31
32

Ver tambem comentario a respeito do mandado de injunltao coletivo (subitem 27.4. Capitulo 27).
Cf. A proteltao constitucional das pesSoas portadoras de deficiencia, p. 143.

173

Manoel Jorge e Silva Neto

o papel atribuido a agao direta de inconstitucionalidade por omissao e ao


mandado de injungao, voltado a efetividade do comando constitucional, pode,
aqui e ali, langar urn veu de incertezas no trabalho do aplicador em razao da
suposta similitude entre ambos. 'Ibdavia, a semelhanga nao persiste a exame urn
pouco mais detido. Diferem sobremaneira a conta de tres elementos distintivos
essenciais: a legitimidade, 0 objeto e os efeitos. Parte legitirna para impetrar man
dado de injungao e, como dito, qualquer ente com personalidade, ao passo que a
a9'ao direta de inconstitucionalidade por amissao tern qualidade para agir
expressarnente indicada nos incisos I a IX do art. 103 da Constituigaa. No tocan
te ao objeta, a mandado de injungao tenciana transformar 0 direito abstrato em
concreto; a agao direta em questao visa dar ciencia ao Poder competente de sua
inercia, a tim de que adote as providencias necessarias e, em se tratando de
orgao administrativo, para faze-Io em trinta dias (art. 103, 2Q, CF). E logico que,
se a agao direta e julgada procedente em face dos Poderes Executivo ou
Legislativo, nas pessoas dos agentes politicos que os exercem, ainda que se
impusesse no acardao a edigao da norma em praza nele consignado, nao residi
ria obrigatoriedade quanto a tal providencia, posto que 0 procedimento conflita
ria com 0 principio da separagao das fungoes do Estado. Apenas se for a hip6te
se de argao administrativo e que 0 provimento judicial devera ser atendido no
prazo de trinta dias, sob pena de responsabilidade do agente publico que 0 des
cumprir. E 0 que decorre da intelec<;iio do 2Q do art. 103 da Constitui<;iio Fede
ral. 33 Quanto aos efeitos, 0 mandado de injungao nao determina a transcendencia
subjetiva do julgado para colher situagoes juridicas de pessoas nao envolvidas na
demanda, a exce<;iio dos mandados de injun<;iio coletivos (ver nota 134). A ADln
par omissao, por forga de inserida no ral dos instrumentos aptos a fiscalizagao
abstrata da canstitucionalidade, tern sempre efic8.cia erga omnes, isto e, desenca
deara conseqiiencias para alem do processo onde foi prolatada a decisao.
E, por fim, no que concerne a agao declarataria de constitucianalidade, cui
da esclarecer que surgiu com a promulga<;iio da EC nQ 03, de 17 de mar<;o de 1993.
Atualmente, encontra-se prevista no art. 103, caput, ao estabelecer: "Podem
prapor a agaa direta de inconstitucionalidade e a agao declarat6ria de constitu
cionalidade (... )", passando a enunciar os 6rgaos e pessoas legitimadas a sua
propositura. 34
33 No julgamento da ADIn nO 2.525-2/DF, rel. Min. Ilmar Galvao, DJ 05/04/2002, a STF, ao julga-la
procedente, se pronunciou pela cie!Dcia ao Chefe do Poder Executivo Federal: "Per unanimidade,
a Tribunal julgou procedente 0 pedido formulado para assentar a omissao do Chefe do Poder
Executivo quanta ao encaminhamento do projeto visando a revisao geral dos vencimemos,
dando-se-lhe ciencia desta decisao."
34 Os Municipios podem propor a<;:ao direta de inconstitucionalidade no ambito estadual? Nao nos
parece que a previsao em norma constitucional estadua1 de prerrogativa da especie vulnere a
ConstituilJao Federal. Logo, desde que haja explicita legitimidade cometida pelo poder consti~
tuinte decorrente, tal possibilidade deve ser admitida. Observe-se a seguinte decisao: "Ac;.Ao
DIRETA DE INCONSTITIJCIONALIDADE AJmZADA FOR MUNICIPIO - lLEGlTIMIDADE ATIVA
AD CAUSAM - Extin<;ao do process a sem julgamento do merito. E patente a llegitimidade ativa
ad causam do requerente, posta que a municipio nao figura no elenco das pessoas e entidades 1e

174

.,_-.s..,-----------

......
Gurso de Direito Constitucional

Fernando Scaff e Antonio Maues explicam que "a cria9iio de uma a9iio para
declarar a constitucionalidade de uma lei deve ser entendida no contexto das
crescentes divergEmcias entre as decis6es tomadas no controle difuso e no Con
trole concentrado de constitucionalidade, bern como pela aus m cia de mecanis
mos eficazes de articulagao dos dais sistemas" ,35 mais ainda porque diante da
atribuigao de efeito vinculante as suas decis6es, aperou-se a vinculagao dos
demais 6r98.05 do Poder Judiciario relativamente as decis6es do STF, afastando
se, nesses casas, do caniter meramente intelectual baseado na simples fOlga per
suasiva de seu conteudo e sem qualquer exigibilidade juridica, passando a impor
vincula98.0 de compostura dissuasoria, por meio da qual a nao-observ l .llcia do
julgado determina a reforma das decis6es que a contrariaram. 36
Frise-se que a objeto da agao declarat6ria de constitucionalidade e menos
abrangente que a da agao direta de inconstitucionalidade, vista que 0 art. 102, I,
a, da Constituigao fixa a lei au ato nonnativo federal, tao-somente, enquanto
nesta agao a objeto e lei au ato normativo federal au estadual.
a anted ito dispositivo constitucional foi alterado pela EC n Q 45/04, que extin
guiu a dicotomia ate entao existente quanta a legitimidade para propor agao dire
ta de inconstitucionalidade e agao declarat6ria de constitucionalidade. 37
o objeto da agao nao e expungir do ordenamento lei au ato normativo fede
ral, mas sim certificar a sua conformidade com a Constituigao, com a efeito pra
tieo de paralisar toda e qualquer discussao a respeito do tema tratado na ADC.
Oswaldo Luiz Palu esclarece que "houve inumeras vezes em que a entao
titular unico da agao dec1arat6ria de inconstitucionalidade propos a agao com
objetivo de ver dec1arada a constitucionalidade do ato normativo, como quando
encaminhava a representagao (sua antiga denominagao) com parecer contrario,
a priori, a sua proced m cia. Tal fato demonstra que a agao direta de inconstitucio
nalidade e a agao declarat6ria de constitucionalidade tern carater ambivalente
au fungivel, sendo que proposta Com pedido de constitucionalidade pode ser
concedida com efeito contrario; requerida com pedido de inconstitucionalidade
pode ser concedida, tambem, contrariamente" .38

35
36
37

38

gitimadas pelo art. 134 da Constituir;ao do Estado, para promoverem controle in abstrato da
constitucionalidade de ato normativo estadual ou municipal (TJBA ~ ADI 22.895-6/02 - (26.586)
- TP - Rel. Des. Paulo Furtado - J. 28.03.2003)".
Cf. Justilta Constitucional e TI:ibutaltao, p. 38.

Idem, p. 42.

A altao declaratoria ou altao dueta de constitucionalidade estava disciplinada no 211. do art. 103,

cuja redaltao foi alterada pel a EC nll. 45/04, que previa 0 segumte: "As decisoes definitivas de
merito, proleridas pelo Supremo Tribunal Federal, nas alt0es declarat6rias de constitucionalida
de de lei ou ato normativo federal, produzirao eficacia contra todos e efeito vinculante, relativa
mente aos demais 6rgaos do Pader Judiciario e ao Poder Executivo." E 0 40, totalmente revo
gado pela EC nll. 45/04, fixava que a altao declarat6ria de constitucionalidade poderia ser propos
ta pelo Presidente da Republica, pela Mesa do Senado Federal, pela Mesa da CAmara dos
Deputados ou pelo Procurador-Geral da RepUblica". Percebe-se, assim, que a legitimidade para
a propositura de altao declaratoria de constitucionalidade era bem mais restrita que a referente
a altao direta de inconstitucionalidade, comissiva ou omissiva.
Cf. Controle de constitucionalidade - Conceitos, sistemas e efeitos, p. 252.

175

Manoel Jorge e Silva Neto

Cabe reclamagao constitucional em sede de contrale abstrato da constitu


cionalidade? 0 Supremo Tribunal Federal inicialmente reensou a possibilidade
com amparo na tese de que as decis6es prolatadas nos processos objetivos
(como e 0 caso do controle concentrado) nao ensejam execugao direta e especifi.
ca, razao porque vedou 0 recurso a reclamagao constitucional.

8.7.3. A Argiiic;:iio de Descumprimento de Preceito Fundamental


A sua base constitucional e 0 10 do art. 102, com redagao dada pela EC n2
03/93: ''A argiiigao de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta
Constituigao sera apreciada pelo Supremo Tribunal Federal. na forma da lei."
A regulamentagao da medida foi concretizada com 0 advento da Lei n 2
9.882, de 03 de dezembro de 1999.
Proposta perante 0 Supremo Tribunal Federal,39 a agao constitucional tern
por objetivo evitar ou reparar lesao a preceito fundamental, resultante de ate do
Poder Publico (art. 10, caput. Lei nO 9.882/99), assim como quando for relevante 0
fundamento da controversia constitucional sobre lei ou ate normativo federal,
estadual au municipal, incluidos os anteriores a Constituigao (art. 112, paragrafo
tinico, I, da Lei nQ 9.882/99). Surgem. assim, duas s pecies de argiiigao: preven
tiva ("evitar a lesao") e repressiva ("reparar a lesao").
Se 0 que se arglii e 0 descumprimento de "preceito fundamental", torna-se
absolutamente indeclinavel 0 exame do que representa a expressao.

39 Seria possivel a propositura da argiii(fao no ambito dos Estados-membros, atraindo, assim, a


compet~ncia do Tribunal de Justi(fa local? Expoe Dirley da Cunha Junior: "(... ) Somos integral
mente concordes com essa possibilidade, com base no criteria da simetria, de modo que as car
tas estaduais podern perfeitamente introduzir em seus sistemas de defesa da suprernacia de
suas normas, a argiii(fao de descumprimento ern tela, para a prote(fao especifica dos preceitos
fundamentais que consagra. Nesse caso, a compet~ncia para julga-la certamente cabera, com
exclusividade, aos Tribunais de Justir;a", E continua: "Nota-se que algumas Constitui90es esta
duais acolheram 0 instituto da argiii9ao nos moldes aeima rnencionados. A Constitui9El.O do
Estado de Alagoas dispos sabre a argiii9ao no art. 133, inciso IX, alinea r, segundo 0 qual com
pete ao Tribunal de Justi98 processar e julgar originariamente "a argui9il.O de descumprimento
de preceito fundamental decorrente desta Constitui9ao".lgualmente, a Constitui9ao do Estado
do Rio Grande do Norte prev~, no seu art. 71, inciso I, aUnea a, a compete!Ucia do Tribunal de
Justi9a para processar e julgar originariamente "a argiii9ao de descurnprimento de preceito fun
damental decorrente desta Constitui9ao, na forma da lei", Acompanhamos a conclusao, pois,
com efeito, a 111 do art. 102, da Constitui9ao Federal, ao acentuar que "a argui9ao de descum
primento de preceito fundamental decorrente desta Constituiyao sera apreciada pelo Supremo
Tribunal Federal, na forma da lei", c1ararnente deixa ao alvedrio do poder constituinte decorren
te optar, com base na antedita simetria, acerca da inclusao da argui9ao no ambito estadual. 0
que se nao admitira e a exist~ncia de argOi9ao criada no Ambito dos Estados-membros para a
prote9ao de preceito fundamental decorrente da Constitui9ao Federal. Todavia, se a hip6tese e
de argiii9Bo incluida na constitui(fao estadual para a tutela de preceito fundamental nela previs
to, seria mesrno incompativel corn a pr6pria Constitui9ao Federal impediremse as unidades
estaduais a assim proceder, maxime ern razao dos comandos do art. 18, caput, que assegura a
autonomia dos Estados, do art. 25, caput e III e de todas as demais clausulas que protegem a
sistema federativo brasileiro.

176

II

----.,. .-

..-.7
..
Curso de Direito Constitucionat

Ha quem entenda "preceito fundamental" como locu~ao sinonima de direi


tos e garantias fundamentais, bern assim de fundamentos e objetivDs da Repu
blica Federativa do Brasil;40 mas ha tambem quem resista a tal identifica~a.o,41
Daniel Sarmento, no entanto, quel compreender preceito fundamental como con
caito juridico indeterminado: "(... ), parace-nos que 0 legislador agiu bern ao naD
arrolar taxativamente quais, dentre as dispositivQS constitucionais, devem ser
considerados como preceitos fundamentais. Ao valer-s8 de urn conceito juridico
indeterminado, a lei conferiu uma maleabilidade maior a jurisprudencia, que pa
denl acomodar com mais facilidade mudangas no mundo dos fatos, bern como a
interpretaqao evolutiva da Constituiqao. Cabera, sobretuda ao Supremo 1TIbunal
Federal, definir tal conceito, sempre baseando-se na consideraqao do dado axia
16gico subjacente ao ordenamento constitucional" ,42
Deveras, ainda que se tome par certo ser a sistema juridico brasileiro de base
romanistica nao vocacionado a tarefa construtora do ordenamento pelo juiz, como
se de. em sistemas judicialistas (Estados Unidos e Inglaterra, por exemplo l, e
importante reconhecer a carater politico impressa na interpretaqao canstitucional.
E, nesse plano, a sensibilidade metajuridica do interprete da norma consti
tucional conduzira a atualizaqao do significado de "preceito fundamental", cam
biante e variavel, posta que variavel e cambiante tambem a e a plexo de valores
considerado inestimavel pelos individuos integrantes da comunidade politica.
Outro tema controvertido a respeito da argiiiqao sob enfoque: a controle con
centrado de norma municipal nao ofenderia 0 "silmcio eloqiiente" do art. 102, I,
a, da Constituiqao? au ainda: a inexistemcia de controle de constitucionalidade
concentrado no STF de lei municipal nao impediria que a legislador ordinaria
fixasse como objeto da ADPF lei local?
a problema relacionado ao controle de constitucionalidade das normas
municipais nao e recente, tanto que, desde a promulgaqao do Texta Constitu
cional de 1988 se discute sobre a possibilidade de 0 STF preceder ao exame pelo
criteria concentrado; contudo, a jurisprudemcia da nossa Suprema Corte concluiu
negativamente, como ja referido no subitem anterior.

40
41

42

Cf. Alexandre de Moraes, Comentarios a Lei nil 9.882/99 - Argwc;aO de Descumprimemo de


Preceito Fundamental, p. 17.
Cf. Andre Ramos Tavares, Arguic;ao de Descumprimento de Preceito Constitucional
Fundamental: Aspectos essenciais do instituto na Constituic;ao e na lei. Explica 0 autor: "Pode
se dizer que, de uma mera proclamac;ao juridica de normas com superioridade hierarquica ern
relac;ao as demais, a inspirac;ao humana alcanc;ou aquila que se mostrara, ate entao, historica
mente improvavel: trac;ar valores supremos e perenes, que assumem uma importancia ainda
maior em relac;ao as demais normas constitucionais, embora estejam vertidos tarnhem em rou
pagem constitucional. A perenidade dos valores assirn concebidos nao impede sua dinamicida
de interna, obra a ser realizada pelos interpretes das normas que as consubstanciam. A jurisdi
c;ao constitucional enquanto atividade desenvolvida peto Tribunal Constitucional esta atribuida
a missao de desenvolver, em Ultima instancia, as valores constitucionais" (op. cit., p. 49).
Ct. Aspectos sabre a Argwc;ao de Descumprirnento de Preceito Fundamental, p. 91.

177

-Manoel Jorge e Silva Neto

!'

Renova-S8, agora, a discussao, corn outros contornos, pais preve-se 0 can


trale concentrado no STF de lei municipal por via de argtiigao de descumprirnen
to de preceito fundamental.
a art. 1Q , paragrafo imico, I, da Lei n Q 9.882/99, ao incluir a lei municipal
como objeto de ADPF naD atingiu, sob nOSSD entender, 0 regramento constitucio
nal que, implicitamente, afastou 0 contrale de constitucionalidade de tais leis, de
forma concentrada, perante 0 STF. E que se tratam de institutos diversos, e a
vectagao implicita tern por alva 0 cantrale efetivado no plano abstrato atraves da
898.0 direta de inconstitucionalidade omissiva, comissiva, interventiva e a agtlo
declarat6ria de constitucionalidade. E porque a ADPF se localiza em enunciado
distinto ( 1Q , art. 102), nao se Ihe estende a interdigao subentendida no corpo do
art. 102, I, a.
Outrossim, quer porque a argiiigao de descumprimento de preceito funda
mental esta vocacionada a estancar ofensa a situagoes concretas, quer porque se
destina igualmente a atacar, em tese, lei vulneradora de preceito fundamental,
nao e correto inclui-Ia no rol dos instrumentos que integram 0 controle concreto
da constitucionalidade no Brasil. Possui can~ter ambivalente, prestando-se a con
trolar a constitucionalidade abstrata ou concretamente. 43
Dutro tema a merecer destaque com relagao a ADPF e 0 carater subsidiario
da medida, conforme se depreende da redar;ao do 12 do art. 42, da Lei n Q
9.882/99: "Nao sera admitida argiiigao de descumprimento de preceito funda
mental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade."
E 0 principio da subsidiariedade a caraeterizar 0 recurso a ac;ao constitu
ciona1. 44

43 Cf. Walter Claudius Rothenburg, Argiiic;ao de Descumprimento de Preceito Fundamental, pp.


201/202.
44 0 Supremo Tribunal Federal ja reconheceu obrigatorio 0 atendimento aO principio da subsidiarie
dade nas ADPF 03-CE, ADPF 12-DF, ADPF 13-Sp, ADPF 17-AP e ADPF nll 18-CE. Observe-se a
segui.nte ementa da ADPF nll 18-CE: "ARGlrrQAo DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUN
DAMENTAL - AGRAVO REGIMENTAL - 2. Visa a ac;ao desconstituir ato do Governador do
Estado do Ceara que, concordando com a conclusao a que chegou a Comissao Process ante da
Procuradoria de Processo Administrativo-Disciplinar - PROPAD, da Procuradoria-Geral do
Estado - PGR, nos autos do Processo Administrativo-Disciplinar nll 270/97, determinou a lavra
tura de ate de demissao de policial civil. 3. Negado seguimento par despacho, ao fundamento de
que "nao sera admitida argiiic;ao de descumprimento de preceito fundamental quando houver
outro meio eficaz de sanar a lesividade", nos termos da Lei nll 9.882/99, art. 4ll, lQ. 4. Agravo
regimental em que se defende a inexistencia de outro meio eficaz para sanar a lesividade que
aponta. Aduz suspeic;ao do TJCE. 5. Os vicios do processo disciplinar e a nulidade do ato de
demissao estao sendo objeto de a9ao ordinari.a em curso na Justi9a 10cti1 cearense, ajuizada com
pedido de antecipa9ao de tutela, ja deferida. 6. Se ainda nao ocoreeu 0 cumprimento da decisao
judicial de primeiro grtiu, nao seria a medida judicial ora ajuizada no STF a via adequada a asse
gurar a imediata execuc;ao do decisum. Incabivel discutir a alegada parcialidade da Corte de
Justi9a do Ceara para processar e julgar as medidas judiciais requeridas. 7. Agravo regimental
a que se nega provimento" (STF - ADPFA 18 - CE - TP - ReI. Min. Neri da Silveira - DJU
14.06.2002 - p. 00127).

178

..

_.--------------_

.........

.......~

Curso de Direito Constitucional

Se a atuagao lesiva a preceito fundamental puder ser obstada par via de


impetragao de mandado de seguranga, habeas corpus, habeas data au qualquer
Dutro remedio processualmente previsto, nao sera admitida a argiiiqa.o. Mas, e
evidente que 0 Dutro meio apontado pelas leis processuais para estancar a Iesao
precis a ser efetivo, nao se podendo erigir como barreira a utilizagclo da ADPF 0
mera fata da existencia do instrumento no sistema juridica, como na circunstan
cia de aludir-se a possibilidade de ataque a uma decisao judicial vulneradora do
preceito quando 0 recurso cabivel possui apenas efeito devolutivo. 45
A Lei no 9.882/99 exige quorum qualificado para a sessao do STF em que se
julgara a ADPF, quando, na oportunidade, pelo menos 2/3 dos Ministras deverao
estar presentes. 4.
De modo semelhante ao que acontece com a aC;flo declarat6ria de constitu
cionalidade e a agao direta de inconstitucionalidade ( 20, art. 102, CF, alterado
pela EC nO 45/04), a decisao na ADPF tera eficacia contra todos e efeito vinculan
te relativamente aos demais 6rgaos do Poder Publico ( 32, art. 10, da Lei n Q
9.882/99).
Quanta ao momenta a partir do qual a decisao do STF em sede de ADPF
passara a operar efeitos, a art. 11 da Lei nO 9.882/99 confere larga margem de li
berdade ao 6rgao julgadar para, par maiaria de 2/3 dos seus membras, restringir
as efeitos da declarag8.o ou decidir que ela s6 tenha eficacia a partir de seu tnln
sito em julgado ou de outro instante que venha a ser fixado.

8.7.4. Parametro de Controle de Constitucionalidade no Brasil

E necessario informar que 0 parametro para efetivag8.o do controle judicial da


constitucionalidade no Brasil nao deve se prender exclusivamente ao confronto
entre lei OU ato normativo federal au estadual e a Canstituig8.o de 1988, ou mesmo
lei au ato normativo municipal e as Constituig6es estaduais ( 22, art. 125, CF).
A parametricidade quanta ao controle de constitucionalidade no BrasH foi
alterada pela EC nO 45/04.
Deveras, fa; ;ncluido a 3o ao art. 52 da Constituigao de 1988 pela EC nO
45/04, cuj a redagao e a seguinte: "as tratadas e conveng6es internacionals sobre
direitos humanos que forero aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional,
em dais turnos, par tres quintos dos votos dos respectivos membros, serfm equi
valentes as emendas constitucionais".
45 Os diversos recursos previstos nas leis processuais tern a aptidao para gerar, de ordinario. duas
especies de efeitos: devolutivo e suspensivo. 0 efeito devolutivo, mais comum, se refere ao fato
de 0 recurso devolver ao tribunal a aprecia~ao da materia impugnada pelo recorrente. Par outro
lado, "0 efeito suspensive e uma qualidade do recurso que adia a produ~ao dos efeitos da deci
sao impugnada assim que interposto a recurso, qualidade essa que perdura ate que transite em
julgado a decisao sabre a reCluso" (Cf. Nelson Nery Jr., Principios Fundamentais - Thoria GeraL
dos Recursos, PP. 207-20B).

179

Manoel Jorge e Silva Neto

Nesse passo, tornaram-se equivalentes as emendas os tratados e conven


90es intemacionais sobre direitos humanos quando aprovados de acordo com 0
idmtico processo legislativo estabelecido para as emendas.
Consequentemente, ampliou-se a parametricidade material da fiscaliza9ao
de constitucionalidade. 46

8.8. A Participa<;:ao do Senado no Contrale de


Constitucionalidade
Dispoe 0 art. 52, X, da Constituiyiio que compete privativamente ao Senado
suspender a execu9ao, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por
decisiio definitiva do Supremo Tribunal Federal.
a procedimento torna "misto" 0 sistema de controle brasileiro? A atribui98.0
do Senado e exercitavel no controle difuso ou no concentrado? Dedarada a
inconstitucionalidade pelo STF, encontra-se a Casa Legislativa obrigada a sus
pens8.o da lei? A decisao que suspende a execuC;80 da norma e retroativa? Quem
pode comunicar ao Senado a respeito da decisiio do STF? Qual a amplitude do
pronunciamento legislativo? E passivel de revoga9ao pelo proprio Senado 0 ate
suspensivo expedido? Qual 0 significado de "lei" no art. 52, X?
De logo, frise-se que a integra9ao do Senado ao controle de constitucionali
dade no Brasil nao tom a "misto" 0 nosso sistema, simplesmente porque a atri
buic;ao reservada a Casa Legislativa se refere a suspensao da execu9ao de lei
declarada inconstitucionalpor decisao definitiva do STF. Por conseguinte, nos ter
mos do art. 52, X, da Constituiyiio, quem declara a inconstitucionalidade e 0 STF
- 6rgao do Poder Judiciario brasileiro - e nao 0 Senado, que se reduz a emissao
de juizo politico acerca da decisao.
Quanto ao segundo questionamento, cabe esclarecer que 0 controle pela via
direta e exercido, de forma concentrada, pelo Supremo Tribunal Federal, reputa
do como protetor da Constituiyiio (art. 102, caput). Ora, parece incontestavel que
a Constitui98.0 nao atribuiria ao STF a destacada fun9aO de preserva-la para, no
contexte das atribui90es do Senado, esvazia-la a ponto de praticamente determi
nar a sua extin98o. E que, com evid m cia, se a decisao do STF fosse condiciona
da a eventual assentimento legislativo por intermedio da suspensao da execuc;ao
da lei declarada inconstitucional no controle abstrato (via direta), chegariamos a
circunstancia de submissao total da Suprema Corte a Casa Legislativa em sede
de tal controle.
Posta desta forma, condui-se que a prerrogativa conferida pelo art. 52, X, ao
Senado esta limitada a via de exce98.0 ou de defesa, quando, argiiida incidental
mente a questao da inconstitucionalidade da lei em urn caso concreto, se alcan~

46

Cf. Paulo Roberto LYTlo Plmenta, 0 contrale de constitucionalidade das leis e a Emenda Constitu
cional nil 45/04, in: Reforma do Judiciario, Fredie Didier Jr., Saulo Casali e Edvaldo Brito (coorde
nadores) p. 173.

lBO

____________.m

..

Curso de Direito Constitucional

gada 0 STF atrav8S de recurso extraordinario,47 0 tribunal, ao reconhecer a tese


do recorrente, remete a decisao a Camara Alta a tim de que delibere sobre a SllS

pensao. 4B
No pertinente a duvida se 0 Senado esta obrigado a suspensao, parece-nos
que responder afirmativamente seria 0 mesma que considerar de todo inutil a
previsao constitucional. A naD se outorgar aD Senado margem de poder para
decidir sobre as destinos da declaragao de inconstitucionalidade no caso concre
to. seria melhar nao contemplar a prerrogativa na Constituigao... Por issa que 0
STF vern reconhecendo a liberdade inerente as fuot;:oes do Senado em t8ma de
slispensao da execur;:ao de lei declarada incompativel com as normas constitu
cionais.49 Se a Casa Legislativa e assembh~ia politica, e natural que 0 exame
empreendido a respeito do ac6rdao da Corte Suprema tambem seja politico.
Cumprini ao Senado investigar 5e a suspensao da execu~ao da lei, atribuindo-lhe
efeitos erga omnes,50 e oportuna ou conveniente; ou se mesmo patente a incons
titucionalidade, nao seria mais adequada a manuten~ao do dispositivo legal tal
como se encontra no ordenamento juridico.
Quanto a retroatividade da decisao politica do Senado suspensiva da execu
~ao da lei, 0 mesmo criterio a recomendar prudencia e pondera~ao para suspen
der-se-lhe a eficacia e 0 determinante de efeitos ex nunc, ou seja, somente a par
tir da conclusao legislativa e que a norma perdera aptidao para criar direitos ou
impor obriga~6es.51
Oswaldo Luiz Palu pondera que sao tao raras as resolu~6es do Senado cujo
objeto seja a indigitada suspensiio, que defende a completa inutilidade da previ
sao do art. 52, X, da Constitui~ao;52 todavia, se e certo que isso aconteceu em
passado recente, ao ponto de nos filiarmos anteriormente a mesma conclusaO,53
nao menos e que a ideia nao corresponde a realidade atual, data maxima venia,
pais a Camara Alta, s6 no ana de 2005, expediu 44 resolUl;6es destinadas ao exer
cicio da competemcia fixada no dispositivo constituciona1. 54

47 Ap6s a EC nO. 45/04, a admissibilidade do recurso extraordinario perante 0 Supremo Tribunal


Federal esta condicionada a demonstra<;ao, pelo recorrente, da repercu9sao geral das questoes
constitucionais discutidas no caso, nos tennos da lei, somente podendo 0 STF recusa-lo por
manifesta<;ao de dais ter<;os de seus membros. E a restaura<;ao da antiga "argi.1i<;ao de relev:"n
cia de questao federal", que existia no contexto do C6digo de Pracesso Civil revogado. Tramita
no Congresso Nacional a Projeto de Lei nO. 12, do Senado, que regulamenta a dispositivo.
48 Encontra-se consolidado na jurisprude!ncia do STF a entendimento de que a prerrogativa esta
aCeta ao contrale concreto (STF, RTJ, 151:331-55).
49 STF, MI nil 460-91RJ, reI. Min. Celso de Mello, DJ de 16.06.94, p. 15.509.
50 A suspensao da execu<;ao de lei declarada inconstitucional no caso concreto pelo STF por via de
recurso e, em verdade, a unica forma de 0 controle difuso vir a operar eficacia contra todos.
51 Se a decisao do Sen ado impusesse efeito retroativo a suspensao, certamente que desencadear
se-ia convulsionamento juridico em serie nas respectivas relar;oes travadas com base na norma
cuja perda da eficacia fora decretada. Nao e, entretanto, 0 entendimento do STF (ver RMS nO.
17.796, rel. Min. Amaral Santos, RDA 105:111-113).
52 Cf. Controle de Constitucionalidade, pp. 184-185.

53 cr. nosso Curso Basico de Direito Constitucional, t. 1, p. 240.

54 Observe-se 0 conteudo das Resolur;6es n.llli. 9/47 e 49/52, todas do ana de 2005.

181

Manoel Jorge e Silva Neto

A respeito do questionamento sobre quem pode comunicar ao Senado acer


ca da decisao do STF: elucidativas sao as ponderag6es de Dirley da Cunha Jr.:
"( ... ) Embora a Constituic;ao nao seja explicita a respeito, ninguem mais duvida
que compete ao proprio Supremo 'fiibunal Federal proceder a esta comunicac;ao,
apos transitar em julgado a decisao que declarou, em sede de controle inciden
tal. a inconstitucionalidade do ate impugnado. Alias, essa providencia vern pre
vista no proprio Regimento Interno da Corte (RlSTF, art. 178). Tal comunica,iio,
outrossim, esta franqueada ao Procurador-geral da Republica. que pade tomar a
iniciativa de participar oficialmente ao Senado acerca da decisao definitiva do
Supremo. Relembramos, a proposito, que a Constitui,iio de 1934 outorgou
expressamente ao Procurador-Geral da Republica a competemcia para comunicar
a decisiio do STF ao Senado, 'para os fins do art. 91, LV' daquela Carta (art. 96),
isto e. para 0 Senado suspender a execuc;ao do ato, de tal sarte que, sem a comu
nicac;ao do Procurador-Geral da Republica, estava 0 Senado, consoante a doutri
na predominante, impedido de exercer e5sa atribuic;ao. Para a18m disso, hoje se
admite, sem contestagoes, que 0 Senado Federal pode, apos tomar conhecimen
to da decisao do Supremo Tribunal, entabular, de oficio, 0 procedimento visando
a suspensao da execugao do referido ato, conforme preve seu proprio Regimento
Interno (arts. 386 e 388)".55
Sobre a indaga,iio pertinente Ii amplitude da medida da Camara Alta, e
obvio que. malgrado a Constituigao refira a suspensao da execuc;ao, no todo OU
em parte, de lei declarada inconstitucional pelo STF, 0 espago de movimentagao
da Casa Legislativa se atem ao raio da declaragao do Supremo quando a decisao
concluir pela incompatibilidade parcial da norma com a Constituigao: se a Corte
conclui pela inconstitucionalidade em parte nao podera 0 Senado suspender a
execuc;c3.o no todo. Se, entretanto, 0 STF declara a incompatibilidade vertical de
todo 0 diploma normativo. pode legitimamente 0 Senado situar os efeitos da reso
luc;ao co-participativa (especie normativa exigivel para tal suspensao) em parte
dos enunciados da lei declarada totalmente inconstitucianal.
No que toea ao questionamento sobre a revogac;ao da suspensao, temas por
certo que 0 mesmo juizo de valor politico a autorizar se expec;a a resoluc;ao e sus
penda-se a execuc;ao de lei declarada inconstitucional e, em verdade, permissivo
de sua revogac;8.o. Nao 8 este, entretanto, 0 entendimento sufragado pelo STF.56
Relativamente a ultima pergunta, parece evidente que lei. na dicgao do art.
52, X, nao pode e nem deve ter 0 significado de norma expedida pelo Parlamento
e de acordo com 0 processo constitucionalmente regrado (lei em sentido material
e formal). pois, seguramente, a competEmcia indicada no preceptivo se destina a
reduzir a conflitualidade difusa que se instala por meio da via de excec;8.o ou de
defesa. E, nesse passo, tratando-se de leis em sentido unicamente material (reso
luc;6es administrativas, instruc;6es, decretos autonomos. etc.), uma possuindo
carater normativo. podem ser, de modo recorrente. impugnadas pelos individuos

55
56

ce. Controle de Constitucionalidade -

Thoria e Pratica, p. 146.

MS nO 16.512, reI. Min. Oswaldo Trigueiro.

182

...................-----------~~---

,.....

Curso de Direito Constitucional

no casa concreto, determinando, assim, idemtico tratamento aquele dispensado


as especies normativas em sentido material e formal.

8.9. 0 Controle de Constitucionalidade e a Pertin m cia


Tematica

o art. 103, I/IX, da Constitui9ao fixa os 6rgaos e as pessoas que podem ini
ciar a processo de fiscaliz8gao abstrata da constitucionalidade.
E, mesma DaD tendo a Constituig8.o adotado, explicita au implicitamente,
qualquer criteria restritivo a propositura da 898.0 direta de inconstitucionalidade
pelos co-Iegitimados, a jurispructemcia do Supremo Tribunal Federal vern S8 con
solidando no sentido da restri9ao a iniciativa quanta a alguns dos 6rgaos e pes
soas indicadas no antedito preceito constitucional, presumivelmente em virtude
do expressivD numero de 8c;oes propostas par entidades sindicais.
Nessa linha de cornpreensao, se reconhece amplarnente a legitimidade ativa
do Presidente da Republica, das Mesas do Senado e da Camara, do Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e de partido politico com representa
gao no Congresso Nacional. Tern, como se refere na jurisprud m cia, legitimidade
a tiva universal.
Quanto aos demais, ou seja, 0 Governador de Estad0 57 ou do Distrito Fede
ral, as Mesas de Assembleia Legislativa ou Distrital e confederagao sindical ou
entidade de cIasse de ambito nacional, foi adotada construc;ao jurisprudencial
com base na tese da "pertin?mcia tematica" .
o que significa? 'fiaduz-se na ideia de que, para a propositura da agao, deve
haver correspondencia entre 0 objeto da medida judicial intentada e os prop6si
tos institucionais da entidade acionante58 (no caso do art. 103, IX) ou os interes
ses da unidade federativa representada pelo Governador ou pelo respectivo par
lamento estadual.
o Supremo Tribunal Federal, na ADIn nO 902/SP, concluiu que "tratando-se
de impu9na9ao de ato normativo de Estado diverso daquele governado pelo
requerente, impoe-se a demonstragao do requisito 'pertin m cia''', ao passe que,
na ADin nO 1.307-6, proposta par Mesa de Assembleia Legislativa, foi entao deci

57

E0

Governador do Estado - e n8.o 0 Procurador-Geral do Estado - que tem legitimidade ativa e


capacidade postulat6ria para a a98.0 dueta de inconstitucionalidade (STF, RDA 185/187).
58 "ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - SISTEMA INTEGRADO DE PAGAMENTO DE
IMPOSTOS E CONTRlBUIQOES DAS MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE PEOUENO PORTE
CONFEDERAQAo NACIONAL DAS PROFISSOES LIBERALS - PERTINENCIA TEMP..TICA
LEGITIMIDADE ATIVA - PESSOAS JURiDICAS IMPEDIDAS DE OPTAR PELO REGIME - CONS
TITUCIONALIDADE - 1. Ha. pertinencia tematica entre os objetivQs institucionais da requerente
eo inciso XIII do artigo 911 da Lei 9.317/96. uma vez que 0 pedido visa a defesa dos interesses de
profissionais liberais, nada obstante a referenda a pessoas juridicas prestadoras de servi90s. 2.
Legitimidade ativa da Confedera93o. (... )" (STF - AD! 1643 - UF - ReI. Min, Mauricio Correa
DJU 14.032003 - p. 00027).

183

Manoel Jorge e Silva Neto

dido que "na hip6tese naD ha vinculo objetivD de pertinemcia entre 0 conteudo
material das normas impugnadas - credito rural - e a compet m cia ou os interes
ses da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sui".
Com rela9ao as confedera90es sindicais ou entidades de classe de ambito
nacional, 0 STF naD ad mite a propositura de agao direta por federag6es ou sind i
catos nacionais. 59
E mesmo no que se refere aos partidos politicos, cuja legitimidade e ampla
para 0 inicio do processo objetivo 60 de fiscalizagao abstrata da constitucionalida
de,61 0 STF recusa a possibilidade de a a98.0 direta vir a ser proposta por diret6
rio regional ou executiva regional de agremiagao partidaria. 62
Zeno Veloso apresenta sua discordancia ao caminho jurisprudencial restriti
vo acolhido pelo STF: "Do ponto de vista estritamente juridico, no entanto, enten
demos, data venia, que a exig m cia da mencionada relagao de pertin m cia nao
encontra qualquer amparo na Constituigao. Fere, inclusive, 0 principio da igual
dade, pois nao se requer tal relagao de pertinencia a respeito de todos os 6rgaos
ou pessoas legitimados pelo art. 103."
"0 nosso controle abstrato de normas e urn processo objetivo, sem contra
dit6rio, marcado pela impessoalidade, nao sendo pertinente falar-se num interes
se juridico subjetivo e especifico do autor. E incabivel criar-se uma condigao de
agao, natural do processo comum. tanto mais quando a Carta Magna elencou os
6rgaos e pessoas legitimados para 0 controle direto, sem mencionar qualquer
restrigao ao direito de propositura conferido aos mesmos. This entes legitimados
funcionam, antes, como defensores abstratos, advogados da Constituigao" .63
Agregando novos fundamentos, salientam Fredie Didier Jr., Paula Sarno
Braga e Rafael Oliveira que "n8.o poderia 0 STF afirrnar que urn ente legalmente
legitimado nao tern, em determinado caso, 0 poder de conduzir 0 processo. Para
esta doutrina, 0 legislador teria estabelecido urn rol taxativo de legitimados, fir
mando uma presungao absoluta de que seriam 'representantes adequados', nao
cabendo ao magistrado essa avaliagao. A verificagao da adequacy of representa
tion seria tarefa do legislador. A legitirna9ao coletiva seria, pois, ope legis". 6.
Pondera, todavia, Oswaldo Luiz Palu que "a amplia9ao da legitimidade, se
foi util pela acessibilidade permitida a jurisdigao constitucional. acarretou, entre
tanto, alguns problemas, eis que inutil permitir 0 ingresso a excessivo numero de
59
60

61

RTJ 129/957,134/50, RDA 176/47.

Chama-se objeeivo 0 processo instaurado para declarayao em tese de inconstitucionalidade de

ate normativo porque nele nao ha partes, diferentemente do que acontece com os processos
comuns, integrados por autor, teU, litisconsorte, etc.
"Os partidos politicos com representayao no Congresso Nacional tern Jegitimidade ativa univer
sal para propor ayao direta de inconstitucionalidade, nao incidindo, portanto, a condiyao da ayaO
relativa pertinencia tematica" (STF, ADln nQ 1.963IPR, DJ 07.05.99, p. 01).
''A disposiyao do inciso VIII do art. 103 da Constituiyao pressup6e procedimento do Diret6rio
Nacional do partido politico com representa~ao no Congresso Nacional" (STF, ADIn n.ll. 610IPI).
Cf. Controle jurisdicional de constitucionalidade, p. 75.
Cf. Fredie Didier Jr. et alii, Aspectos Processuais da A~ao Direta de Inconstitucionalidade e da
Ayao Declarat6ria de Constitucionalidade, p. 369.

62
63
64

184

Curso de Direito Constitucional

agentes e entidades quando 0 nlimero de juizes encarregados do julgamento e 0


mesmo (... )".6 5
De nossa parte, naD entendemos ofensiva a tese da pertin m cia tematica ao
postulado da isonomia, porquanto nao se nos afigura viavel acolher-se a tese de
inconstitucionalidade por tal motivQ.
E que 0 legislador, 0 administrador, 0 magistrado, ou mesma 0 particular
podem, sem agravo ao carissimo postulado da igualdade, colher determinadas
caracteristicas dos individuos para consumar discriminagao com la8tro no siste

ma constitucional.
E, em se tratando de legitimidade para a propositura de agao direta, a limi
tativa tese da pertin m cia tematica naa encontraria 6biee na Constituigao, por
que, tanto no caso do Presidente da Republica, como das Mesas Legislativas, ou
do PGR e dos partidos politicos, as atribuigoes e prerrogativas assinaladas na
ConstituiCS8.o concernem a defesa do interesse pUblico do Estado brasileiro como
urn todo.
Contudo, tais conclusoes nao devem conduzir ao beneplacito da restricsao
criada pela jurisprud,mcia do Supremo Tribunal Federal.
8em duvida, restringir-se 0 acesso a fiscalizagao abstrata da constituciona
lidade, quando 0 intento do constituinte originario foi precisamente 0 cont!i3.rio,
nao representa algo aceitavel em urn Estado que se quer "democratico" e "de
direito" ...
Convictamente, 0 processo de fiscalizag8.o da constitucionalidade indica cir
cunstancia singular para 0 aprimoramento das instituigoes, para a interpretacs8.o
plural da ConstituiCSao, e, sobretudo, para consolidar-se a cultura constitucional,
algo de que nos ressentimos bastante no Brasil, porque os assuntos a ela relacio
nados nao podem ser habitualmente envoltos em "penumbra misteriosa" e como
se a sua compreens8.o apenas fosse possivel a seres especiais e iluminados ...
Mas, cultura nao e, esta sendo, razao suficiente para nos precatarmos contra
o intelectualismo assolador da interpretacs8.o constitucional no Brasil, abrindo a
"porta" da Constituicsao ao individuo comum, outorgando-Ihe igualmente a opor
tunidade de participar do processo de concretizaCSao da vontade constitucional.
A prop6sito, Jose Afonso da Silva lamenta 0 fato de 0 cidadao nao ter sido
incluido no rol do art. 103 da ConstituiCSao;66 ocorre que, tanto 0 afastamento do
cidadao quanta a construcsao de entendimento restritivo referente a pertinemcia
tematica estao associados a ausencia de cultura constitucional que, por sua vez,
acopla-se ao pifio questionamento da sociedade civil quanta a atuacs8.o dos
orga-os do Estado, pois ali onde existisse urn nivel razoavel de conscientizacs8.o,
existiria, sem duvida, maior reivindicaCSao e exigencia por parte dos destinatm-ios
dos comandos constitucionais quanto ao seu efetivo cumprimento, com 0 que
naturalmente se alargaria 0 circulo dos "fiscais" da ConstituiCS8.o.

65
66

Ob. cit., p. 196.

Cf. Curse de Direite Constitucional Positivo, p. 54.

185

Manoel Jorge e Silva Neto

8.10. 0 Procedimento na Fiscalizagao Abstrata da


Constitucionalidade
Fen6meno interessante ocorreu com a edigao da Lei n Q 9.868/99: trata-se de
texto normativo que condensa, em nivel de lei ordinaria, os principais temas
decididos pelo STF em sede de fiscalizagao abstrata da constitucionalidade.
Com evidencia, a Lei nO 9.868, de 10 de novembro de 1999, aD dispor sobre
o processo e julgamento da agao direta de inconstitucionalidade e da agao decla
tataria de constitucionalidade perante 0 Supremo Tribunal Federal, praticamente
promoveu a insergao em texto de lei da jurisprudencia consolidada pelo STF a
respeito dos assuntos mais importante sobre tal controle.
Entretanto, nao se buscara, no presente item, a indicagao de todos os arti
gos da Lei que disciplinam 0 procedimento referente a tais ag6es constitucionais,
mas, tao-somente, alguns, dentre estes, que reputamos mais importantes.
o paragrafo unico do art. 3Q exp6e que "a petigao inicial, acompanhada de
instrumento de procuragao, quando subscrita por advogado, sera apresentada
em duas vias, devendo conter capias da lei ou do ate normativo impugnado e dos
documentos necessarios para comprovar a impugnagao" .
A respeito, e necessario escIarecer que 0 instrumento de mandato conferido
ao advogado eventualmente constituido para propor ADIn ou ADC 67 deve con
templar expressamente poderes para ingressar com a medida. 68
o art. 5Q revela que "proposta a agao direta, nao se admitira desistencia".
E a consagragao, em nivel legislativo, do principio da indisponibilidade da
instancia. ''A regra e plenamente explicavel: a agao direta de inconstitucionalida
de tern natureza juridico-publica, nao corresponde a urn direito subjetivo do autor,
que nao tern 0 poder de dispor da mesma. Num processo em que 0 interesse publi
co e inequivoco e preponderante, nao ha razao que justifique vincular 0 Tribunal
a manifestagao unilateral do autor da agao, com 0 propasito de extingui-Ia" .69
As informag6es a serem fornecidas pelos argaos ou autoridades responsa
veis pela edigao da lei ou ate impugnados serao solicitadas pelo relator e presta~
das no prazo de 30 dias (art. 6Q e paragrafo unico, Lei nO 9.868/99).

67 0 STF, na ADln nO. 127/AL, por via de pedido de vista do Min. Sepulveda Pertence, em situarrao
na qual se discutia a possibiIidade de subscri~ao da peti~ao inicial pelo chefe do Poder Executivo
do Estado-membro, conc1uiu que "0 Governador do Estado e as demais autoridades e entidades
referidas no art. 103, incisos I a VII, da Constituirrao Federal, alem de ativamente legitimados a
instaura~ao do contrale concentrado de constitucionalidade das leis e atas narmativos, federais
e estaduais, mediante ajuizamento da arrao direta perante 0 Supremo TribunaL Federal, possuem
capacidade processual plena e dispoem, ax vi da propria norma canstitucional, de capacidade
postulat6ria"
68 0 Supremo Tribunal Federal, par unanimidade, decidiu Iiminarmente que, nas arroes diretas de
inconstitucionalidade, a pracura~ao deve ser outorgada com a tim especifico de se impugnar a
norma juridic a consider ada incanstitucional pela parte que a propoe (STF/Pleno, ADln nO. 2.187
7lEA, reI. Min. Octavio Galiotti, Diaria Oficial19.05.2000).
69 Cf. Zeno Veloso, ob. cit.. p. 80.

186

US.....~....--------------~--

Curso de Direito Constitucional

Por outro lado, conquanto nao 5e admita intervengao de terceiro no proces


so de agao direta de inconstitucionalidade, 0 relator, ao considerar a relevancia
de determinada materia e a representatividade dos que desejam ingressar na
relagao juridica processual, podera, por despacha irrecorrivel, admitir a manifes
tagao de outros argaos au entidades (art. 72 e 22, Lei n2 9.868/99). E a figura do
amicus curiae 70 - ou friend of the Court, no dizer dos norte-americanos -, outrora
aceitavel apenas nos dominios da jurisprudEmcia do STF;71 hoje expressamente
actmitida no sistema do direito positivo brasileiro, tudo com suporte na ideia con
sagrada no magisterio de Peter Hiiberle,n segundo 0 qual a interpretagao da
Constituic;ao naa deve ser limitada aDs seus interpretes formais, mas aqueles
tambem que sao destinatarios dos seus comandos, como se sucede com os cida
daos de uma forma geral.
Conquanto alguns autores atribuam a origem do instituto ao direito romano,
e inegavel reconhecer que foi no sistema judicial estadunidense que se desenvol
veu e alcangou visibilidade no contexto internacional. 73
o proposito da intervengao do amicus curiae se prende, como ja decidiu 0
STF, "( ... ) illegitimagao social das decis6es do Tribunal Constitucional, viabili
zando, em obsequio ao postulado democratico, a abertura do processo de fis
calizac;ao concentrada de constitucionalidade, em ordem a permitir que nele
se realize a possibilidade de participac;ao de entidades e de instituic;6es que
efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que expres
sem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos
sociais" .74

70 ADln nQ 2.321 MC/DF, rel. Min. Celso de Mello, DJ 10/06/2005: "( ... ) Processo Objetivo de Contrale
Normativo Abstrato - Possibilidade de lntervenc;ao do Amicus Curiae: Um Fator de Pluralizac;ao
e de Legitimac;ao do Debate Constitucional. - 0 ordenamento positivo brasileiro processualizou,
na regra inscrita no art. 7 Q , 2Q , da Lei nil 9.868/99, a tigura do amicus curiae. permitindo, em con
sequencia, que terceiros, desde que investidos de representatividade adequada, sejam admiti
dos na relac;ao processual, para efeito de manifestac;ao sobre a questao de direito subjacente a
propria controversia constitucianal. A interven'!=ao do amicus curiae, para legitimar-se, deve
apoiar-se em raz6es que tornem desejavel e litH a sua atua~ao processual na causa, em ordem a
proporcionar meios que viabilizem uma adequada resolu~ao do litigio constitucionaI. A idela
nuclear que anima os propositos teleol6gicos que motivararn a formula~ao da norma legal em
causa, viabilizadora da interven~ao do amicus curiae no processo de fiscaliza~ao normativa abs
trata, tern por objetivo essencial pluralizar 0 debate constitucional, permitindo, desse modo, que
o Supremo Tribunal Federal venha a dispor de todos os elementos informativos possiveis e
necess~rios a resolu~ao da controversia, visando-se, ainda, com tal abertura procedimental,
superar a grave questao pertinente a legitimidade democr~tica das decis6es emanadas desta
Suprema Corte, quando no desempenho de seu extraordinario poder de etetuar, em abstrato, 0
contrale concentrado de constitucionalidade (... )"
71 ADIN n Q 69-1/SP, reI. Min. Octavio Gallotti.
n Ct. Hermeneutica Constitucional - A sociedade aberta dos interpretes da Constituic;ao:
Contribuic;ao para a interpretac;ao pluralista e "procedimental" da Constituic;ao, Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, traduc;ao de Gilmar Ferreira Mendes, 1997.
73 Ct. Mirella de Carvalho Aguiar, Amicus Curiae, p. 11.
74 ADIMC nQ 2.130-SC, reI. Min. Celse de Mello, em 2/2/2001.

187

Manoel Jorge e Silva Neto

Releva anotar que 0 ordenamento juridico brasileiro nao autoriza a interven


gao de amicus curiae apenas no controle abstrato da constitucionalidade. 75
Pessoa natural pode ser amicus curiae?
Note-se a redagao do 20 do art. 70, da Lei nO 9.868/99: "0 relator, conside
rando a relevEmcia da materia e a representatividade dos postulantes, podeni,
por despacho irrecorrivel, admitir, observado 0 prazo fixado no paragrafo ante
rior, a manifestagao de outros argaos ou entidades.
Logo, os signos "orgaos ou entidades" denunciam a impossibilidade de pes
soa natural vir a ser "amigo da corte" no processo de fiscalizagao abstrata da
constitucionalidade.
Contudo, nao so 0 processo literal de interpretagao do enunciado rechaga a
figura de pessoa natural como amicus curiae.
E certo que 0 proprio objetivo do art. 7fJ. da lei ordinaria se volta a consolida
gao de exegese plural das normas constitucionais. Mas a interpretagao plural
que se pretende alcangar par meio da Lei nO 9.868/99 nao e aquela destinada a
ouvir 0 cidadao individualmente considerado. Embora a doutrina de Haberle con
voque 0 interprete informal da constituigao para realizar a tarefa de concretiza-Ia
por meio do procedimento interpretativo, que deve ser 0 mais aberto, ample e
democratico possivel, no ambito da fiscalizagao abstrata da constitucionalidade
no Brasil, resolveu 0 legislador ordinario, de modo legitimo, restringir a manifes~
tagao ern sede de agao direta apenas a orgaos ou entidades, de sorte a serem aus
cultados pelo STF os entes coletivos cujos interesses possam ser afetados pela
decisao judicial.
Ha prazo para manifestagao de amicus curiae?

Afirmativamente, ha pronunciamento do STJ no particular, sob 0 fundamen

to de que a manifestagao deve se dar no mesmo prazo de trinta dias fixado para
o pedido de informag6es as autaridades responsaveis pela edigao da lei au do ata
normativo impugnado. 76

75 Sao os seguintes os diplomas legais que permitem tal intervengao: Lei n Q 6.385/76 - art. 31,
quanta a Comissao de Valores Mobiliarios (CVM); Lei nQ 8.884/94 - art. 89, quanto ao Conselho
Administrativo de Defesa Economica (CADE); Lei Illi 9.469/97 ~ art. SQ, paragrafo unico, quanta a
qualquer pessoa juridic a de direito publico; C6digo de Processo Civil- art. 482, 2Q e ~, quan
to a ente com representatividade; e, par tim, Lei nil 10.259/01 - art. 14, 7Q, quanta a qualquer
pessoa (ct. Mirella de Carvalho Aguiar, op. cit., p. 35).
76 ':AGRAVO REGIMENTAL NA MEDIDA CAUTELAR - PROCESSO CIVlL - REPRESENTA<;AO POR
INCONSTlTUCIONALIDADE - INTERVEN<;AO DO AMICUS CURIAE - ART. 7<;)., 2<;)., DA LEI NlI.
9.868/99 - RECUSA DO ORGAO JULGADOR - PROCESSO DEVlDAMENTE INSTRuiDO E PRON
TO PARA JULGAMENTO - ULTRAPASSAGEM DO MOMENTO OPORTUNO - ARGm<;AO DE ILE
GALIDADE - INEXISTENCIA - PRETENSAO DE EFEITO SUSPENSIVO AO RECURSO ESPECIAL
- INDEFERIMENTO DA LIMINAR - AUSENCIA DOS PRESSUPOSTOS - AGRAVO IMPROVlDO
1. Nao se afigura plausivel, a essa altura, 0 direito argiiido, mormente tendo em vista a superagao
do momenta processual oportuno para a admissao da manifestagao pretendida, que eo justamen
te 0 prazo inicial de trinta dias destinado a instrugao do feito com a colhida das infonnag6es per
tinentes. 2. 0 processo em questao, como se sabe, eo de natureza objetiva, onde nao se discute
situag6es individuais, pelo que nao ha se faIar em 'serissimo cerceamento de defesa'. 3. Agravo
Regimental improvido" (STJ -AGRMC 5328 - RJ - 2a T. - Ret\! Min. Laurita Vaz - DJU 10.02.2003).

188

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...

Curse de Direito Constitucional

Admitindo, todavia, a manifestagao do amicus curiae quando 0 processo ja


se encontra em andamento, e afastando-se de precedentes que impunham mo
mento para a indigitada interven~ao (ADIMC nQ 2.321; ADIMC n Q2.130; ADlnQO
nO 2.223), colhe-se decisao do STF, da lavra do Min. Gilmar Mendes, segundo a
qual "( ... ) ao ter acesso a assa pluralidade de visoes em permanente diBJogo, este
Supremo Tribunal Federal passa a contar com os beneficios decorrentes dos sub
sidios tEwnicos, implicag6es politico-juridicas e elementos de repercllssao econo
mica que possam vir a ser apresentados palos 'amigos da Corte'. Essa inov8l.(ao
institucional, alem de contribuir para a qualidade da prestagao junsdicionaI,
garante novas possibilidades de legitima~ao dos julgamentos do Tribunal no
ambito de sua tarefa precipua de guarda da Constitui~ao. E certo, tambem, que,
aD cumprir as fungoes de Corte Constitucional, 0 'llibunal naD poda deixar de
exercer a sua competencia, especialmente no que se refere it defesa dos direitos
fundamentais em face de uma decisao legislativa, sob a alegal.(ao de que nao dis
poe dos mecanismos probatorios adequados para examinar a materia. Entendo,
portanto, que a admissao de amicus curiae confere ao processo urn colorido dife~
renciado, emprestando-Ihe can~ter pluralista e aberto, fundamental para 0 reco
nhecimento de direitos e a realiza~ao de garantias constitucionais em urn Estado
Democnhico de Direito (... j".77
Parece-nos mais compativel com a figura do amicus curiae 0 entendimento
do STF, mais ainda porque a interpreta~ao plural que deve conformar a fiscaliza
c;:ao abstrata da constitucionalidade em virtude dos reflexos metajuridicos que
desencadeia, de modo induvidoso, nao se compadece com fixa~ao de prazo au
momento para manifestal.(ao do "amigo da corte", cuja exigencia em tal sentido
significaria a propria negac;:ao do telos cometido ao indigitado chamamento de
6rgaos ou entidades para contribuirem com a legitimidade das decis6es judiciais
no controle abstrato.
Se e 0 interesse it interpretac;:ao plural da Constituil.(~LO 0 parametro sinaliza
dor da manifestac;:ao de amicus curiae, como se the opor prazo para fazer chegar
as suas raz6es ao processo objetivo? Sendo verdadeiramente importante auscul
tar a sociedade, em sede de controle abstrato, que motivo conviria recusar a
interven~ao de 6rgaos ou entidades, eis que podem acenar, a qualquer tempo,
inclusive da tribuna, para singularidades do caso ate entao nao pressentidas
pelo orgao judicial?
Todavia, 0 processo objetivo nao deve ser paralisado ate que 0 amicus curiae
se disponha a intervir, ou pior ainda, ser anulado em virtude de ausencia de sua
intervenl.(ao, pois que, se 0 processo desenvolveu-se it sua ausencia, nao impon
do a Lei nO 9.868/99 a compulsoriedade de sua manifesta~ao ("I ... 0 relator pode
ra ... J), nao se pode cogitar de nulidade ali onde a norma nao emprestou forc;:a
obrigatoria a intervenl.(ao de amicus curiae. E mais: se nao interveio durante todo
o processo, sequer requerendo a palavra em sessao de julgamento, trata-se de

77

ADln nil 2.548, reI. Min. Gilmar Mendes, j. em 18/10/2005.

189

Manoel Jorge e Silva Neto

silencio eloqiiente acerca da inexistmcia de seu interesse nos eventuais reflexos


da decisao, fato que, ern suma, deslegitima a sua intervengao.
Quanto aos poderes do amicus curiae no processo, e curial a admissibilida
de de sua intervengao para apresentar arrazoado escrito ou memorial, tratando
se de prerrogativa inerente a propria essmcia do instituto. 78
Contudo, sendo autentieo auxiliar do juizo, nao se the outorgarao os poderes
ordinArios conferidos as partes ern processo judicial, tornando-se inviavel, con
forme leciona Carlos Del Pra, "(a) recorrer quanta as quest6es diretamente rela
cionadas ao objeto da a,iio (STF, AgrReg na ADln 2.581/SP); (b) formular au alte
rar pedido; (c) praticar qualquer ato de disposi,iio de direito; (d) apresentar exce
g6es etc." .79
Por outro lado, em caso de necessidade de esclarecimento de materia ou dr
cunstancia fatica ou de notoria insuficimcia das inforrnag6es existentes nos
autos, podera 0 relator requisitar informag6es adicionais, designar petito ou
comissao de peritos para que emita parecer sobre a questao, ou fixar data para,
em audi!llcia publica, ouvir depoimentos de pessoas com experimcia e autori
dade na materia ( 1Q, art. 9Q).
No tocante a medida cautelar requerida nos autos de agao direta de incons
titucionalidade, salvo no periodo de recesso, somente podera ser deferida por
maioria absoluta dos membros do Tribunal, apos a manifestagao dos orgaos ou
autoridades, dos quais emanou 0 ato impugnado, contando, para tanto, com 0
prazo de 05 (cinco) dias (art. 10), facultada a sustenta,iio oral aos representantes
judiciais do requerente ( 22, art. 10), para cujo deferimento atribui-se eficacia
contra todos e efeitos ex nunc, salvo se 0 Tribunal entender que deva conceder
lhe eficacia retroativa ( 10, art. 11).
A Lei nQ 9.868/99 niio dlspoe expressamente acerca da possibilidade au niio
de desistencia do pedido cautelar formulado no bojo da a,iio direta; a STF, con
tudo, tern concluido que, uma vez feito 0 pedido de medida cautelar, nao sera
admissivel a sua desistmcia. BO
Relativamente a a9ao declarat6ria de constitucionalidade, de modo seme
Ihante ao tratamento reservado a peti98.0 inicial de ADln, 0 seu indeferimento
pode ensejar a interposi98.0 de agravo, nos termos do paragrafo unieo do art. 15
da Lei nO 9.868/99, persistindo-se, entretanto, a proibi,iio quanta il desistencia
da a,iio (art. 16).
Quanta il medida cautelar em sede de ADC, a Supremo Tribunal Federal
podera deferi-Ia, por decisao da maioria absoluta de seus membros, consistente
na determinagao de que os juizes e os Tribunais suspendam 0 julgamento dos
processos que envolvam a aplica9fLo da lei ou do ato normativo objeto da a9ao
ate seu julgarnento definitivo (art. 21).

78
79
80

Cf. Mirella de Carvalho Aguiar, op. cit., p. 14.


Apud Mirella de Carvalho Aguiar, op. cit., p. 19.
ADInMC nQ. 2.049/RJ, reI. Min. Neri da Silveira, julgamento em 14.04,2000 (Fonte: Informativo STF
nO 185).

190

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Curso de Direito Constitucional

A decisao sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou


do ate normativo somente sera tomada S8 presentes na sessao pelo menas 08
Ministros (art. 22); contudo, a respectiva decisao de mertto exigira 0 voto de, no
minima, seis Ministros do STF (art. 23).
Proclamada a constitucionalidade, julgar-se-a improcedente a agao direta ou
procedente eventual agao declaratoria; e, proclamada a inconstitucionalidade,
julgar-se-a procedente a agao direta ou improcectente eventual agao declarat6ria
(art. 24).
A decisao que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da
lei, ou ate normativo, em 3980 direta ou em 3930 declaratoria, e irrecorrivel, res
salvada a interposigao de embargos declarat6rios, nao podendo, igualmente, ser
objeto de agao rescis6ria (art. 26).
De modo semelhante ao que ocone com a decis8.o prolatada em argiiig8.o de
descumprimento de preceito fundamental, ao declarar a inconstitudonalidade de
lei ou ato normativo, e tendo em vista raz6es de seguranga juridica ou de excep
donal interesse social, podeni 0 Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois
tergos de seus membros, restringir os efeitos daquela declarag8.o ou decidir que
ela s6 tenha eficacia a partir de seu transito em julgada au de outro momento que
venha a ser fixado (art. 27).
Dispositivo interessante e 0 que incorpora ao sistema do direito positivo
principio de interpretagflO constitucional ja consolidado nos dominios da juris
prud m cia do Supremo Tribunal Federal: 0 da interpretag8.o conforme a consti
tuigao. Com efeito, a pan\grafo unico do art. 28 preceitua que "a declaragao de
constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretagao con
forme a Constituhfaa e a declaragao parcial de inconstitucionalidade sem redu
gao de texto, tern eficacia contra todos e efeito vinculante em relagao aos
6rgaos do Poder Judiciario e a Administragao Publica federal, estadual e muni
cipal" .
Aqui e necessario apresentar a nota distintiva entre a interpretaqao contor
me a Constituigao e a declaraqao parcial de inconstitucionalidade sem redugao de

texto.
No primeiro caso, 0 STF escolhera, dentre as solugoes possiveis, aquela cujo
resultado implique a compatibilidade do ato normativo com a Constituigao.
No segundo caso, no entanto, declara-se parcialmente a inconstitucionalida
de para determinada (s) hipotese (s) de aplicagao da norma.
Conquanto 0 STF tenha inicialmente tratado de modo indistinto a interpre
tagao conforme e a declaragao parcial de inconstitucionalidade sem redug8.o de
texto, a sua jurisprudencia mais recente ja converge para a desequiparagao dos
institutos. 81

81 Ver ADln nj;! 491, reI. Min. Moreira Alves, RTJ nj;! 137; ADIn nil 939, rel. Min. Sidney Sanches, DJU
18/3/194.

191

Manoel Jorge e Silva Neto

8.11. Distin9ao entre eficacia erga omnes e efeito vinculante


De sorte a bern compreender 0 controle em questa-a, torna-se injuntivo 0
exame da ar;ao direta de inconstitucionalidade no tocante aos efeitos determina~
dos pelo sistema do dire ito positivo, de forma especial no que atina aos disposi
tivos da Lei no 9.868, de 10 de novembro de 1999.
Antes disso, pOrl3ffi, cumpre relembrar que no controle difuso da constitucio
nalidade outorga-se a qualquer juiz au tribunal a poder de declarar se uma lei au
ato do Poder PUblico com carclter normativo estao ou naD consentaneos ao siste
ma constitucional, desde que, no caso de argao colegiado, 0 entendimento acer
ca da inconstitucionalidade promane do voto da maioria absoluta dos membros
do tribunal ou do respectivo 6rgao especial, conforme preve 0 art. 97 da
Constituic;ao.
Sabe-se tambem que na via de exceC;ao au de defesa - outra denominac;ao
do controle difuso - nao e admissivel a transcend m cia subjetiva dos efeitos do
provimento judicial que concluiu pela inconstitucionalidade. Ou, em outras pala
vras: a declarac;ao de incompatibilidade vertical somente aproveita au prejudica
as pessoas envolvidas na demanda. 82
o mesmo nao se sucede quando estamos diante da fiscalizac;ao abstrata da
constitucionalidade.
Porque, no caso, a declarac;ao de que urn ato normativo e inconstitucional
se apresenta como tema principal do processo objetivo - nao se tratando, por
tanto, de uma questao a resolver-se incidenter tantwn (como se presencia no
controle difuso) - colhe-se que as efeitos da decisao judicial estender-se-ao para
atingir tantas pessoas quantas as situa~oes juridicas forem subsumidas ao
comando legal reputado invalido. E a conhecida eficacia erga omnes, au "contra
todos", que nao deve ser identificada ao efeito vinculante, confusao que se
comete com infeliz habitualidade e par isso se impoe a analise de suas desse
melhangas.
o proprio 20 do art. 102 da Constituigao, acrescentado pela Emenda
Constitucional nO 03, de 17.03.93, e com redagao alterada pela EC nO 45/04, expli
cita que "as decisoes definitivas de merito, proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal, nas a~6es diretas de inconstitucionalidade e nas a~6es declarat6rias de
constitucionalidade produzirao eficacia contra todos e efeito vinculante, relativa

82 Nao se deve esquecer que 0 processo no qual se julgou incidentalmente a questao constitucio
nal podera, via recurso extraordimirio, alcanttar 0 Supremo Thibunal Federal, quando, na oportu
nidade, chancelando a tese de vulnerattao A norma constitucional, enviara a Suprema Corte os
autos ao Senado, a fim de que a Casa legislativa suspenda, no todo ou em parte, a lei declarada
inconstitucional (quando se movera por criterio estritamente politico, avaliando se a suspensao
da eficacia da norma inconstitucional nao seria urn mal maior do que a sua permanemcia no sis
tema), operando-se exclusivamente nessa hip6tese a eficacia erga omnes da decisao produzida
em urn caso concreto. Ver tambem HE nil 108.873-RJ, reI. Min. Djaci Falcao.

192

,
11

Curso de Direito Constitucional

mente aos demais orgaos do Poder Judiciario e a administra<;ao pUblica direta e


jndireta, nas esferas federal, estadual e municipal".
Mas, 0 que vern a ser propriamente "efeito vinculante"?
A vinculagao aos efeitos do acordao declarat6rio da inconstitucionalidade S8
traduz na submissao ao conteudo da decisao prolatada pelo STF: impedindo-se
que 6rgaos do Poder JUdiciario decidam diferentemente e da Administragao
Publica - federal, estadual e municipal- editem at08 administrativos em rota de
colisao com 0 que decidido pelo Supremo Tribunal.Federal. 83
Nessa linha de compreensao, percebe-se que naD fora atingido pelo efeito
vinculante 0 Poder LegislativQ.
Qual 0 fundamento da nao-inclusao do legislador no rol dos submetidos ao
efeito vinculante?
Se 0 Poder Legislativo incorpora a especial condigao de representante da
soberania popular; se a lei e conseqiiE3ncia de injung6es de natureza politica,
social, economica, cultura, antropo16gica - e nao apenas juridica -, nao haveria
fundamento para vincular tambem 0 legislador ao efeito descrito no 22 do art.
102 da Constituigao.
Em sintese, no momento, algumas conclus6es podem ser extratadas: i) a
decisao na agao direta de inconstitucionalidade, do mesmo modo como se opera
na agao declaratoria de constitucionalidade e na ADPF: produz eficacia contra
todos e efeito vinculante; ii) 0 efeito vinculante se diferencia da eficacia erga
omnes porque, ao declarar incompativel 0 ato normativo com a Constituigao,
impede a sua repetigao; declarando-o constitucional, obsta que qualquer outro
orgao jurisdicional do Pais possa concluir pela inconstitucionalidade; iii) os
orgaos da Administragao Publica de todas as unidades da Federagao brasileira
se submetem ao efeito vinculante, impedindo~lhesde praticar ato administrativo
de igual conteudo daquele reputado inconstitucional pelo STF no ambito do con
trole concentrado; iv) os Poderes Legislativos das unidades da Federagao brasi
leira nao estao juridicamente proibidos de repetir 0 conteudo da norma reputada
incompativel com a Constituigao pelo STF, desde que a eles se nao dirige 0 efei
to vinculante.

83 0 Ministro Moreira Alves indicou as consequ m cias do descumprimento da decisao do STF ern
virtude da atribuic;ao de efeito vinculante ao julgado: "C .. ) a) se as demais orgaos do Poder
Judiciario, nos casas concretos sob seu julgamento, nao respeitarem a decisao prolatada nessa
a9ao, a parte prejudicada podera valer-se do instituto da reclama9ao para a Suprema 1ribunal
Federal. a fim de que esta garanta a autoridade dessa decisao; e b) essa decisao (e isso se res
tringe ao dispositivo dela, nao abrangendo - como sucede na Alemanha - as seus fundamentos
determinantes, ate porque a Emenda Constitucional n Q 3 so atribui efeito vinculante a propria
deciso3.o definitiva de merito), essa decisao, repito, alcan9a as atos normativos de igual conteu
do daquele que deu origem a ela mas que nao toi seu objeto, para a tim de, independentemente
de nova a903.o, serem tidos coma constitucionais au inconstitucionais, adstrita essa eficacia aos
atos narmativos emanados dos demais orgaos do Poder JUdiciario e do Poder Executivo, uma vez
que eta nao alcan9a as atos editados pelo Pader Legislativo" (RTJ, 157/382).

193

Manoel Jorge e Silva Neto

8.12. 0 Cantrole de Canstitucianalidade e a Principia


da Simetria

o principio da simetria e objeto de aplicagao exclusivamente no ambito dos


Estados que assumem a forma federativa, como e 0 caso do Brasil.
Pode ser conceituado como 0 principio segundo 0 qual as unidades federa
tivas, ao organizarem as suas constituig6es estaduais, devem obedecer as nor
mas de organizaga0 84 previstas na Constituilf8.0 Federal.
Sucede que 0 art. 25, caput, da Constituilf8.0 outorga aos Estados-membros
a capacidade de auto-organizagao mediante as constituilfoes e leis que adota
rem, observados os principios do texto constitucional de 1988, salientando ainda
o 1Q. que sao reservadas as unidades estaduais as competencias que nEW Ihes
sejam vedadas pelas normas constitucionais federais. E mais: no ambito do
Poder Judiciario, 0 art. 125, caput, enfatiza que os Estados organizarao a sua
Justilfa, observados os principios estabe1ecidos na Constituiqao de 1988.
A necessidade de obediencia ao principio da simetria e a presenlfa de nor
mas na ConstituilfaO Federal que outorgam a denominada competmcia residual
ou remanescente aos Estados-membros instalam seria discussao a respeito das
hipoteses em que as entidades estaduais devem se curvar incondicionalmente
ao modelo constitucional federal.
Nao temos duvida em afirmar que esta e a mais grave questao atualmente
posta a exame do Supremo Tribunal Federal no plano do controle abstrato da
constitucionalidade.
De conseguinte, 0 que se pretende neste subitem e indicar a jurisprud m cia
do STF acerca da aplicalfao do principia da simetria, nao sem apresentar contri
builfaO propria para 0 estudo do tema.
E a primeira conclusao e a mais 6bvia delas: os Estados nao podem exerci
tar a referida capacidade de auto-organizalfaO quando 0 texto constitucional
veda, explicita ou implicitamente, a adolfao de modele distinto.
Note-se 0 que ocorre com a divisao das tunlfoes estatais: nao havera qual
quer possibilidade de 0 poder constituinte de corrente optar, no ambito estadual,
por outro modelo que nao contemple a existe!llcia das tunlfoes executiva, legisla
tiva e judiciaria.
Com evidencia, se, dentre os Principios Fundamentais da Republica Federa
tiva do Brasil (entenda-se: Uniao, Estados. Distrito Federal e Municipios), consig
na-se no art. 2Q. que sao poderes da Uni,,o, independentes e harmomicos entre si,
o Legislativo, 0 Executivo e 0 Judiciario; se a divisao tricot6mica esta ressaltada
na organizalfao dos Estados federados por meio de referencia as Assembleias
Legislativas (art. 27. e lQ/4o), ao Governador (art. 28. l Q /2 o) e ao Tribunal de
Justiga e a competEmcia da justiga estadual ( l QI7Q. art. 125 e art. 126). torna

i
I
I
I

84 Normas de organizalfao ou de estrutura sao aquelas que disciplinam a forma como devern ser
elaboradas outras norm as.

194

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Cnrso de Direito Gonstitucional

se evidente que nao ha espa<10' no particular, para exercicio de autonomia pelas


unidades da Federa<;ao brasileira,
Urn dos temas recorrentemente submetidos a analise do STF e 0 atendimen
to palos Estados as Dormas de processo legislativD fixadas na Constituigao.
Assim, ja decidiu 0 Supremo 'Itibunal Federal residir ofensa ao principia da
simetria quando os Estados-membros fixam a obrigatoriedade de lei complemen
tar para regulagao de materias para as quais a Constituigao Federal preve 0 pro
cesso legislativQ ordinaria. 85
Efetivamente, se a materia reservada a lei complementar impoe expressa
indicagao no texto constitucional, DaD podem as Estados-membros forcejar pela
submissao a rito legislativo quanto a temas que nao guardam qualquer afinida
de com aqueles inseridos na reserva a lei complementar pela Constituigao de
1988, porque, inclusive, mediante a imposigao de iter diferenciado a aprovagao
das leis estaduais, se instilaria acentuado desequilibrio entre as fungoes estatais
no plano estadual, com inegavel repercussao no pacta federativo, 0 qual compe
te a. Constituigao Federal preservar.
As controversias em torno a prerrogativa para iniciar 0 processo legislativo
tambem tern sido tratadas pelo STF, tanto que, com amparo no principio da sime
tria, impediu a usurpagao da iniciativa de Governador de Estado quanto a proje
to de lei relativo ao regime juridico dos militares. 86
De modo semelhante, vedou 0 STF a iniciativa legislativa parlamentar quan
to a projetos de lei referentes a organizagao da administragao publica estadua1. 87

85 ADIn nll. 2.B72/PI, reI. Min. Eros Grau.


86 ADIn nll. 2.966-5/RO, reI. Min. Joaquim Barbosa, DJ 06.05.2005: "Ayao Direta de Inconstituciona
lidade. Militares. Regime Juridico. Iniciativa Privativa do Chefe do Poder Executivo. Procedencia
do Pedido. Emenda Constitucional 29/2002, do Estado de Rondonia. Inconstitucionalidade. A luz
do principio da simetria, e de iniciativa privativa do chefe do Pader Executivo estadual as leis
que disciplinem 0 regime juridico dos militares (art. 61, 1ll., II, f, da CF/1988). Materia restrita a
iniciativa do Poder Executivo nao pade ser regulada por emenda constitucional de origem parla
mentar. Precedentes. Pedido julgado procedente". 0 mesma decidiu 0 STF com relayao ao regi
me juridico e remunerayao dos demais servidores pUblicos (ADIn nll. 1.353-0/RN, reI. Min.
Mauricio Correa, DJ 22.08.1997).
B7 ADln nll. 2.646-1/SP, reI. Min. Mauricio Correa, DJ 04.10.2002: "Ay8.o Direta de Inconstituciona~
lidade. Medida Cautelar. Organizay 8.o da Policia Militar do Estado de Sao Paulo. Competencia do
Chefe do Executivo. Vicio de lniciativa. 1. Compete privativamente ao Governador do Estado,
pelo principio da simetria, a dire<;:ao superior da administra<;:ao estadual, bern como a iniciativa
para propor projetos de lei que visem criayao, estrutura<;:ao e atribuiyOes de Secretarias e 6rgaos
da administra<;:ao publica (CF, artigos 84, II e IV, e 61, 1ll., II, e). 2. Hip6tese em que 0 projeto de
iniciativa parlamentar, transformado em lei, apresenta vicio insanavel caracterizado pela inva
sao de competencia reservada ao Poder Executivo pela Constituiyao Federal. Medida cautelar
deferida. Merito - Ayao Direta de lnconstitucionalidade. Lei de Origem Parlamentar. Organiza<;:ao
da Policia Militar do Estado de Sao Paulo. Vida Formal de Iniciativa. As regras previstas na
Constitui9ao Federal para a processo legislativo aplicam-se aos Estados-membros. Compete
exclusivamente ao Governador a iniciativa de leis que cuidem da estrutura9ao e funcionamento
de 6rgaos vinculados ao Poder Executivo (CF, artigos 61, 1ll., II, "e"; e 144. 62). Precedentes.
Inconstitucionalidade da Lei 10890/01, do Estado de Sao Paulo. A9ao julgada procedente". No
mesmo sentido a ADIn nll. 2.4175/SP, reI. Min. Mauricio Correa, DJ 1B.05.2001.

195

Manoel Jorge e Silva Neto

Aqui, nota-se nao apenas vulnera~ao a norma de processo legislativo prevista na


Constitui~ao Federal, mas ofensa a divisao das fun~6es estatais, eis que 0 legis
lador estadual transferiu para 0 Poder Legislativo a condu~ao da administra~ao
publica.
Contudo, nao seguiu 0 STF a tese de ofensa ao principia da simetria na hipo
tese de necessidade de aprovagaa legislativa para nomeagao, por Governador de
Estada, de dirigentes de empresas publicas, autarquias, funda96es e sociedades
de ecanomia mista estaduais. aa
Alias, parece-nos que, rigorosamente, poderia ter 0 STF julgado improce
dente 0 pieito de inconstitucionalidade nao para afastar, na situagao, a inciden
cia do principio da simetria, mas sim para nele fundamentar a decisao.
Com efeito, sabe-se que a aprova9ao legislativa indispensavel para que 0
Presidente da Republica nomeie agentes publicos para determinados cargos no
Brasil se submete a venia do Senado (art. 52, III, alineas a/f, CF). Entretanto, em
bora a Constitui9ao se refira a aprova9ao previa, por voto secreto, apos a argtii
9ao publica, para a nomea9ao de magistrados, Ministros do TCD, Governador de
Territorio, presidente e diretores do banco central e Procurador-Geral da Re
publica, os cargos cuja nomea9ao se submetem ao procedimento sao indicados
na Constituigao de forma meramente exemplificativa e nao taxativa, tanto que
aponta 0 art. 52, III, f, que titulares de outros cargos que a lei determinar pode
rao ter processo de investidura idmtico.
Sendo assim, se 0 legislador estadual sufraga disposi9flO tendente a prever
aprovagao legislativa para cargos outros nao indicados pelo art. 52, III, alineas
alg, nao esta realizando nada fora dos limites pastos pela Constitui~ao, mas, em
substancia, dentro do balizamento trazido pelo proprio art. 53, III, e no contexto
do legitimo exercicio da compet m cia residual proclamada no art. 25, caput.

SS AD1N n" 1.2S1/PA, reI. Min. Mauricio Correa. DJ 11.03.2004: "Julgado 0 pedido formulado em a\=8.o
direta ajuizada pete Estado do Para contra expressoes contidas nos artigos 92, XX. 135, XII, e 302
da Constitui((ao, do mesmo Estado, que condicionam a nomea((ao de dirigentes das autarquias,
empresas publicas, fundatyoes pUblicas e sociedades de economia mista de que 0 Estado dete
nha 0 controle acionario, a aprova\=ao previa pela Assembleia Legislativa. Preliminarmente, a
Tribunal julgou prejudicada a atyao no ponto em que 5e impugnava 0 inciso XlI do art. 135, tendo
em conta a sua superveniente alterayao com a promulgayao da EC estadual 15/99 - pela qual se
tomou desnecessaria a previa aprovayao pela Assembleia para as dirigentes.de empresas publi
cas e de sociedades de economia rnista de que a Estado detenha controIe acionario. Em segui
de, a Tribunal, afastando a alegada inconstitucionalidade da participatyao legislativa na nomea
y80 dos dirigentes fundayoes public as e autarquias, julgou improcedente a pedido, por entender
aplicavel a especie a principio da simetria previsto no art. 52, III, f, da CF/88. Por tim, ante a
ausencia de plausibilidade juridica da tese de violayao ao principia que preve a harmonia e sepa
rayao entre os Poderes, 0 Tribunal tambem juIgou impracedente 0 pedido quanta ao art. 302
que veda a ocupatyao, a titulo interino, por mais de sessenta dias, dos cargos que dependam de
aprovayao legislativa ("Compete privativamente ao Senado Federal: ... III - aprovar previamen
te, por voto secreto, apes argiiiyao pUblica, a escolha de; ... f) titulares de outros cargos que a lei
determinar."). Precedentes citados: ADI 2225 MC/SC (DJU de 29.9.2000), ADI 862 MC/AP (DJU
de 3.9.93), ADI 1642 MC/MG (DJU de 14.6.2002) e ADl 1858 MC/GO (DJU de 18.5.2001) ADI
1281/PA, rel. Min. Mauricio Correa, 11.3.2004. (ADI-12S1)" (Fbnte: Informativo STF n Q 339).

196

1----------------------

Curso de Direito Constitucional

Por Dutro lado, 0 STF S8 pronunciOll favoravelmente a edigao de medidas


provis6rias a cargo do Governador de Estado e do Distrito Federal, sob 0 funda
mento de que "(... ) podem os Estados-membros editar medidas provis6rias em
face do principia da simetria, obedecidas as ragras basicas do processo legisla
tivo no ambito da Uniao (CF, artigo 62)", e de que "(...) constitui forma de restri
yao nao prevista no vigente sistema constitucional patrio (CF, 1, do artigo 25)
qualquer Iimitayao imposta as unidades federadas para a ediyao de medidas pro
vis6rias", concluindo pela (... ) legitimidade e facultatividade de sua adoyao pelos
Estados-membros, a exemplo da Unifw Federal".'9
Nao nos parsee acertada, data maxima venia, a decisao do Excelso Pret6ria,
cujos comentarios ja foram feitos no Capitulo 15 (subitem 15.8).
E para que se nae pense que 0 STF aplica 0 principia da simetria apenas
com relag-ao aos Estados-membros, convem esclarecer que os antes municipais
tambem estao expostos a incid m cia do postulado. 90
Observe-se, a raspaito, as decis6es prolatadas por tribunais estaduais,
inclusive em materia eleitoral, com recurso ao principia da simetria. 91

8.13. Efeitos da Declaragao de Inconstitucionalidade

E0

Declarada a inconstitucionalidade, fulmina-se a norma desde a sua genese?


que se respondera neste subitem.

89 ADIn nO. 425/TO, reI. Min. Mauricio Correa, OJ 19/12/2003.


90 RE nO. 192.527, reI. Min. Marco Aurelio. "(.. ) recurso extraordin~riointerposto contra acordao pro
ferido pelo 'Itibunal de Justit;a do Estado do Paran~ que declarara, em sede de at;ao direta, a
inconstitucionalidade da Emenda 7/92 a Lei Organica do Municipio de Antonina-PR - que dis
poe sobre a competencia para processar e julgar 0 prefeito e 0 vice-prefeito nos crimes de res
ponsabilidade e nas infrat;oes politlco-administrativas por eles praticadas -, 0 Tribunal, com
base no principio da simetria (CF, art. 86, 10.), entendeu constitucionais 0 dispositivo que con
feria it Camara Municipal competencia para julgar 0 prefeito nas praticas de infrat;oes politico
administrativas definidas no DL 201/67 (afastados os crimes comuns previstos no art. Ill. do refe
rido Decreto-Lei, cuja competemcia e do Tribunal de Justit;a) e a norma que peeve 0 afastamen
to, par ate 90 dias, do prefeito quando recebida denuncia por crime politico-administrativo pela
Camara MUnicipal. a Tribunal decidiu ser inconstitucional a norma que previa 0 afastamento do
prefeito quando recebida a denuncia por crime comum pelo Tribunal de Justit;a por ofens a a com
petencia privativa da Uniao para legislar sobre direito processual. RE 192.527-PR, reI. Min. Marco
Aurelio, 25.4.2001.(RE-192527)" (Fonte: Informativo STF nil. 226).
91 "ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LlMINAR - LEI NO. 1.815 - MUNICIPIO DE ITA
paRA - LEI REVOGADORA DA LEI QUE INSTTI1.JIU A COSIP - COMPETENCIA PRIVATIVA DO
PRESIDENTE DA REPUBLICA SOBRE MATERlA TRIBurAmA - PRiNcipIa DA SIMETRIA
REDUQAo DE RECEITA - POSSIBILIDADE DE DEFICIENCIA NA PRESTAQAo DOS SERVIQOS
DE ILUMlNACAo PUBLICA - DEFERIDA - Deve ser deferida a liminar para suspender a eficacia
da Lei Municipal que revoga a lei que instituiu a COSIP porque presente 0 fum us boni iuris, con
substanciado no principia da simetria da aplicat;,ao das nonnas constitucionais, uma vez que e da
competemcia privativa do Presidente da RepUblica a iniciativa de leis que disponham sobre mate
ria tributAria, eo periculum in mora, porque pade acarretar prejuizos ao municipio em virtude da
redUl:;80 de receita e eventual deficiencia na prestac;:ao dos servit;os de iluminac;ao pUblica. (TJMS
- ADI 2003.007217-9/0000-00 - Capital- 2ft T.Esp. - Rei. Des. Remolo LetterieUo - J. 23.07.2003)

197

Note-se, em primeiro lugar, que nao sao univocos as fenemenos relativos a


nulidade e Ii anulabilidade. A nulidade, quando de compostura absoluta, e decla

"RECURSO EM A<;Ao DE IMPUGNA<;Ao DE MANDATO ELETIVO - PRELIMINAR DE CERCEA


MENTO DE DEFESA REJEITADA - SENTEN<;A QUE CASSA 0 MANDATO ELETIVO - DECLA
RA<;Ao DE INELEGlBILIDADE - TRANSITO EM JULGADO - ART 15 DA LEI COMPLEMENTAR
Nc 64/90 - DECRETA<;AO DA PERDA NO AMBITO LEGISLATIVO - PRINCipIO DA SIMETRIA
ART. 55, 20, DA CON5TI11J]<;Ao FEDERAL - COMUNICA<;Ao A CAMARA PELO JUizo DA
CAUSA - PROVIMENTO PARCIAL - Nao pode ser acolhida a preliminar de cerceamento de defe
sa por falta de oportunidade de produc;:ao de provas no ambito da ac;:ao impugna-t6ria de man
dato eletivo, porquanto, encontrandose concluido 0 processo de investigao:,:ao judicial eleitoral,
satisfat6ria a prova neste produzida e que foi regularmente emprestada. Cabe a iustic;:a eleitoral
tomar insubsistente, em ac;:ao pr6pria, 0 mandato eletivo, conforme alude 0 10 do art. 14 da
Constituic;:ao Federal, com a dec1arac;:ao de inelegibilidade do agente, observando-se os tennos
do art. 15 da Lei Complementar RAIME n'>l 31 n.Q. 64/90. Parem, compete a. Camara Municipal, em
seu juizo politico, iniciar 0 procedimento e decidir sobre a perda do mandato de parlamentar elei
to e empossado, a partir de comunicao:,:ao da iustio:,:a eleitoraL IncabiveI, na especie, a ordem dire
ta do juizo da causa do afastamento do cargo, que depende, para sua concretizac;:ao, de decisao
da casa legislativa. Senteno:,:a reformada no que tange ao impedimento do recorrente ao exerci
cio regular do seu mandato, procedendo-se apenas a comunica<;ao a. Camara Municipal da des
constituio:,:ao do mandato, para as medidas legais e regimentais pertinentes (TREMS - RAIME 31
- (4467) - ReI. Juiz Geraldo de Carvalho - J. 02.06.2003) JCF.55 JCR55.2 JCF 14 JCF 14.10."
"RECURSO ELEITORAL - DIPLOMAS NULOS - MANDATOS ELETIVOS CASSADOS - SENTEN
<;A COM TRANSITO EM JULGADO - VACANCIA SIMULTANEA DOS CARGOS DE PREFEITO E
VICE-PREFEITO NO SEGUNDO BIENIO - DECISAo A QUO QUE DETERMINOU ELEI<;Ao DIRE
TA - EDI<;Ao DE RESOLU<;Ao PELO TRIBUNAL REGIONAL - PRINciPIO DA SIMETRIA
ARTS. 224 DO comGO ELEITORAL E 81, 1.Q., DA CONSTlTUI<;Ao FEDERAL - AUTOAPLICA
BILIDADE - ELEI<;Ao INDIRETA PELO PODER LEGISLATIVO - RESOLU<;Ao DO TRE QUE
DETERMINOU ELEI<;Ao DlRETA - DESCONSTITUI<;Ao - PROVIMENTO - PROVIDENCIAS A
SEREM TOMADAS PELA CAMARA MUNICIPAL - EM SENDO AUTO-APLICAVEL 0 ART. 81,
1', DA CON5Tl11J]<;Ao FEDERAL, DEVE a MESMO SER INVOCADO PARA a CASO ANALOGO
DE VACAACIA DOS CARGOS TlTULARES DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL NOS ULTIMOS
DOIS ANOS DO MANDATO ELETIVO - RECURSO ELEITORAL N.Q. 34 - POR CONSEGUINTE, DA
SE A SEGUINTE INTERPRETA<;Ao QUANTa As DISPOSI<;OES INSERTAS NO ART. 224 DO
comoo ELEITORAL C.C. 0 ART. 81. 11l, DA CONSTITUI<;Ao FEDERAL - 1) em regra geral,
ocorrendo a vacancia (por renuncia, falecimento ou impedimento) dos titulares dos cargos da
chefia do poder executivo, convoca-se nova elei<;ao depois de aberta a ultima vaga da seguinte
forma: A) vacancia no,s dois primeiros anos: Eleio:,:ao direta, com base no regular processo eletivo
do sufn~.gio universal; b) vacfmcia nos dois ultimos anos do mandato: Eleio:,:ao indireta para
ambos os cargos pela casa legislativa: 2) se a vacancia ocorrer por hip6tese de nulidade da vota
<;ao obtida, e sendo esta em percentual inferior a 50% dos votos validos, nao se aplica 0 item
anterior, quando entao assumini a chefia 0 candidato que ficou em segundo lugar; 3) se a vacan
cia ocorrer por hip6tese de nulidade da vota<;ao obtida e sendo esta em percentual superior a
50% dos votos validos, deve ser observado 0 seguinte: A) vacancia nos dois primeiros anos: Nova
eLei<;ao (direta, com base no regular processo eletivo do sufragio universal), nos termos do art.
224 do c6digo eleitoraL; b) vad'mcia nos dois liltimos anas do mandato: Devern ser combinados
os termos do art. 224 do C6digo Eleitoral com a norma inserta no 1Q do art. 81 da Constitui<;ao
Federal, procedendo-se a nova elei<;ao, mas de forma indireta pela Camara Municipal, por foro:,:a
de aplicao:,:ao anal6gica ante os principios federativo e da simetria. Recurso eieitoral n.Q. 34. A nao
convoca<;ao de nova elei<;ao no interregno do segundo biemo do mandato tern seu fundamento
nos principios da razoabilidade e da economicidade, ja que se evita 0 desgaste da mobilizao:,:ao
popular (e 0 seu custo financeiro) para uma eleio:,:ao para um mandato reduzido. Neste sentido,
vagando simultaneamente os cargos de prefeito e vice-prefeito no ultimo bienio do periodo dos
respectivos mandatos eletivos, com a desconstituio:,:ao por decisao transit ada em iulgado (art. 15

19B

P--~S""---------_II!I.-""'=------~

..

..

Curso de Direito Constitucional

rada pelo juiz sem que haja necessidade de provoca9ao da parte. A anulabilida
de, de modo diverso, sempre pressupoe expresso pedido a respeito. A declara
9ao de nulidade imp6e efeitos ex tunc (efeitos retroativos), ao passo que a anula
c;:ao de neg6cio juridico implica ao desencadeamento de efeitos ex nunc (do ate
que a declara para 0 futuro).
o sistema do direito positivo brasileiro optou pela teoria da nulidade dos
atos inconstitucionais, consolidando a ideia quanta ao atingimento da lei ou ate
normativo inconstitucional desde 0 seu surgimento.
Por conseqii m cia, no caso de declarac;:ao de inconstitucionalidade formula
do no ambito do controle difuso, na via de exc8c;:ao ou de defesa, se imp6e a atri
buic;:ao de efeitos ex tunc, salvo quando a retroeficacia da declarac;:ao resultar em
agravo a direito adquirido, ato juridico perfeito e a coisa julgada (art. 5<>, XXXVI,
da Constitui9ao).92

da Lei Complementar n Q 64/90), 0 preenchimento de tais cargos deve ser procedido atraves de
eleiryao indireta, pela Camara Municipal, em observclncia ao art. 81, 111, da ConstituiiSao Federal,
aplicavel perfeitamente ao caso em decorrencia do principio da simetria. As condiiSoes de elegi
bilidade e as hipoteses de inelegibilidade (respectivamente 3-0 e 4.11 a 811 do art. 14 da
ConstituiiSao Federal) aplicam-se. de plena direito, a eleiiSao indireta aQui mencionada. (TREMS
- REI. 34 - (4464) - ReI. Juiz Wagner Leao do Carmo - J. 20.05.2003) JCEL.224 JCF.81 JCF.81.1
JCF.14 JCF.14.3 JCF14.4 JCF.14.8."
"Ar;Ao DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEGITIMIDADE - PARTIDO pOLiTICO
COM REPRESENTAr;Ao NA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA ESTADUAL - REGIMENTO INTER
NO DA CAMARA MUNTCIPAL - PAssivEL DE CONTROLE CONSTITUCIONAL - QUORUM
PARA PROCESSAR 0 PREFEITO E VICE-PREFEITO MUNICIPAL - CONTRARIEDADE AO
ART. 86 DA CF/88 E ART.. 89 DA CE/89 - APLlCA<;;AO 00 PRINciPIO DA SIMETRIA ESCUL
PIDO NO CAPUT DOS ARTS. 29 DA CF/88 E 16 DA CE/B9 -1. Ha perigo de dana irreparavel
au de dificil reparaiSao, bern como 0 periculum in mora, se nao for revogada a norma Que deter
mina 0 quorum de votos por simples maioria para 0 processamento, pelo Legislativo local, do
Prefeito e Vice-Prefeito Municipal. 2. Se as Cartas Constitucionais Federal e Estadual, dizem
que a quorum minima para processar 0 chefe do executivo deve ser de 2/3, aplicando-se a
principio da simetria, presente esta a fumus bani Juris. Deferimento da liminar com a conse
Quente suspensao do art. 156 do Regimento Interno da Camara Municipal de Ipiranga.
RICMI" (TJPR - AInconst 0119683-0 - (5367) - Curitiba - O.Esp. - ReI. Des. Sidney Mora
DJPR 27.05.2002).
86003399 - Ar;AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ORGAN-ICA MUNICIPAL
CELEBRA<;;AO DE CONVllNlos. CONSORCIOS, ACORDOS E OUTROS INST.RUMElITOS CON
GENERES SUJEIT.OS A APROVA<;;AO PELA CAMARA MUNICIPAL - SUBORDINA<;;AO QUE
OFENDE 0 PRINCIPIO DA INDEPENDENCIA E HARMONIA DOS PODERES - ART. 32 DA CONS
TITIJIr;AO ESTADUAL EM SIMETRIA COM 0 ART. 211 DA LEI MAlOR - PROCEDENCIA DA
Ar;AO - Inconstitucional se revela a norma que subordina as convenios, acordos, contratos e
atos do Executivo a previa aprova<;ao do Legislativo, porque ofensiva ao principia da indepen
demcia dos poderes (TJSC - ADI 00.001824-4 - O.Esp. - ReI. Des. Alcides Aguiar - J.
20.12.2000)JCF.2.
92 "AGRAVO DE INSTRUMENTO - EXTlNr;AO DA EXECUr;Ao - INCONSTITUCIONALIDADE DE
LEI - EFEITO EX TUNC - COISA JULGADA - SEGURAN<;;A DO DIREITO - RECURSO CONHE
CIDO E DESPROVIDO - Os efeitos da dec1ara<;ao de inconstitucionalidade tern efeitos ex tunc,
devendo-se, no entanto, respeitar as direitos adQuiridos e as situa<;6es ja consoLidadas. A coisa
julgada e instituto processual que visa garantir a certeza e a seguran<;a do direito" (TJES - AI
007019000129 - 411. C.Civ. - ReI. Des. Manoel Alves Rabelo - J. 12.08.2002).

199

Manoel Jorge e Silva Neto

No ambito do controle concentrado, na via direta, a regra tambem e a fixa


98.0 de efeitos ex tunc a declara98.0,93
Thdavia, merece registro a reda98.0 do art. 27 da Lei nQ 9.868/99: "Ao decla
rar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista raz6es de
seguranga juridica ou de excepcional interesse social, podeni 0 Supremo 'Itibunal
Federal, por maioria de dois ter90s de seus membros, restringir os efeitos daque
la declara98.0 au decidir que ela s6 tenha eficacia a partir de seu transito em jul
gada ou de outro momento que venha a ser fixado."
Prossegue a vincula9ao a teoria da nulidade dos atos inconstitucionais,
inclusive no que concerne ao controle abstrato da constitucionalidade.
No entanto, a referido preceptivo da Lei nO 9.868/99 indica duas situa90es
que podem autorizar 0 STF ao afastamento da regra geral de atribui9ao de efei
tos ex tunc a declara9ao de inconstitucionalidade: raz6es de seguranga juridica
ou de excepcional interesse social,
Com evid m cia, embora durante largo periodo da doutrina brasileira tenha
prevalecido a tese de que as leis e atos do Poder Publico ofensivos a Constitui9ao
eram nulos e nao simplesmente anuJaveis, esb090u-se lucida oposigao ao enten
dimento ate entao reinante, segundo a qual as leis, durante 0 tempo em que esti
veram vigendo no ordenamento juridico, antes do reconhecimento judicial da sua
incompatibilidade com a Constitui9ao, foram responsaveis pela constitui9ao de
inurneras relac;6es juridicas, tendo sido ainda par meio delas que muitos direitos
surgiram ou foram extintos. Logo, seguir a linha da declara9ao de inconstitucio
nalidade com efeitos ex tunc, em muitas situa90es, conduziria ao convulsiona
mento em serie do ordenamento juridico, instilando, sobremais, gravissimo aten
tado a seguran9a juridica.
Par tal razfm e que a art. 27 da Lei nO 9.868/99 fixa as razoes de seguran9a
juridica e de excepcional interesse social como obstativas a atribui9ao de efeitos
retroativos radicais a declara9ao de inconstitucionalidade, devendo - dada a
natureza especialissima de tal efeito - a decisao ser adotada par, no minimo, dois
ter90s dos Ministros do STF
ESclarec;a-se, par fim, que a procedimento descrito no dispositivo se aplica
exclusivamente a hip6tese das decisoes adotadas pelo STF no controle abstrato
da constitucionalidade, sendo de todo inaplicavel a excegao para as conclusoes
extratadas em sede de controle concreto ou difuso.

93

"CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITIJCIONALIDADE - ALE GADA OMISSAO, POSTO NAO


HAVER 0 ACORDA.O ATACADO EXPLICITADO OS EFEITOS DA DECLARAQA.O DE INCONSTI
TIJCIONALIDADE DO ARI'. 25 DO ADCT PARANAENSE, SE EX TUNC au EX NUNC - A decla
ract30 de inconstitucionalidade decorrente da proced m cia de actao direta tem efeitos ex tunc,
regra que somente admite excectao na forma do art. 27 da Lei nil 9.868/99, hip6tese nao configu
rada no caso em questao. Embargos rejeitados" (STF - EDADI 483 - TP - Re!. Min. Ilmar Galvao
- DJU 05.10.2001 - p. 00057).

200

p_-lIIIII!Is....- - - - - - - - - - - - - - - -

r1I

po

Curso de Direito Constitucional

8.14. 0 Poder Executivo e as Leis Inconstitucionais


Ja expusemos que 0 sistema brasileiro de controle de constitucionalidade
segue a teoria da nulidade absoluta dos atos inconstitucionais.
Se, nesse paSSQ, a declaragao judicial da inconstitucionalidade e retroeficaz
e fulmina a lei au 0 ate normativo viciado desde 0 momenta em que ingressDu no
sistema, seria estranho obrigar 0 Chefe do Poder Executivo a espera da conclu
sao judicial, pois iS80 poderia resultar inominavel agravo ao patrimonio publico.
Todavia, guiado por razoes de seguranga juridica au de excepcional interes
se social, podera 0 STF, por maioria de 2/3 de seus membros, restringir as efeitos
da declaragao ou decidir que ela s6 tenha eficacia a partir de seu transito em jul
gada ou de outro momenta que venha a ser fixado (art. 27, Lei nO 9.868/99).
Portanto, ha hipoteses nas quais a declara):ao de inconstitucionalidade pro
duzira tao~s6 efeitos ex nunc ou pro futuro.
Logo, ao impedir-se que 0 Chefe do Poder Executivo afaste, no ambito da
administra):ao publica par ele chefiada - e s6 com relagao a ela, e claro! - a apli
ca):ao de norma suspeita de inconstitucionalidade, significa admitir 0 desenca
deamento de efeitos nocivos ao interesse publico ate que, por definitivo, 0 Poder
Judiciario declare a exist m cia do vicio.
Conseqiientemente, a pr6pna redac;ao atribuida ao art. 27, da Lei n Q 9.868/99
serve de perfeito fundamento para a recusa de aplica):ao de lei ou ate normativo
fundadamente inconstitucional, porquanto ha situagoes em que se nao presencia
retroeficacia na declaragao, advindo dai possivel efeito danaso ao patrimomio
publico, cumprindo ao Chefe do Poder Executivo atuar preventivamente de mol
de a obstar se consolide essa situagao.
Atente-se, no entanto, que vimos cogitando de prerrogativa do Chefe do
POder Executivo, razao por que nao e deferida a outras autoridades administrati
vas, par mais autonomia que tenham ou possam crer que a possuam.
:E que 0 Chefe do Poder Executivo detem a prerrogativa; porem pode ser res
ponsabilizado por descumprimento da Constituic;ao (art. 85, caput. e.g.).
Advirta-se ainda que mio se trata, de jeito algum, de usurpagao de compe
tencia judicial pela fungao executiva, porque, de resto, eventual ofensa a interes
se dos individuos ocasionada pela recusa quanto a aplica):ao de lei considerada
inconstitucional pelo Presidente da Republica, Governadores e Prefeitos, podera
ser conduzida ao Poder Judiciario, que dara a palavra final sobre a adequa):ao ou
nEI.O da norma au ato normativo a Constituigao.
Por fim, e na linha da admissibilidade da tese de recusa legitima de lei
inconstitucional pelo Poder Executivo que se pronunciam a STF94 e 0 STJ.95

94 ADln n" 221/DF; reI. Min. Moreira Alves. Nessa a<;ao direta, a STF estendeu tal prerrogativa aos
Chefes dos Poderes LegisLativos.
95 Resp nQ 23.121/92, reI. Min. Humberto Gomes de Barros.

201

Manoel Jorge e Silva Neto

8.15. Coisa Julgada e Contrale de Constitucionalidade


Ao finalizarmos este Capitulo, examinaremos a ocorrencia de coisa julgada
no ambito do controle abstrato da constitucionalidade.
Quanto ao controle incidental-difuso, 0 tema nao merece maiores discepta
goes visto que se resolvera 0 problema da imutabilidade da decisao com apoio
nas regras processuais comuns ern razao do desencadeamento de efeitos apenas
entre as partes, exceto se 0 Senado se utilizar da competencia firmada no art. 52,
X, CF.

Todavia, no ambito do controle efetivado em sede de agao direta, surgem


dois questionamentos de vulto: a) a Supremo Tribunal Federal esta vinculado a
decisao que proferiu em anterior agao direta? au, de outra forma: 0 acordaa que
conc1uiu pela constitucionalidade ou nao de lei ou ato normativo do Poder
Publico produz coisa julgada material?; b) E possivel desconstituir sentengas
transitadas em julgado que tenham ofendido a decisao do STF prolatada no con
trole abstrato?
Em primeiro lugar, recorde-se que a Teoria Geral do Processo indica a exis
tencia da coisa julgada formal e material. Aquela se refere a impossibilidade de
renovar-se discussao no interior do processo cuja decisao naa caiba mais recur
so. Esta, diferentemente, e impeditiva de nova discussao quer dentro do proces
so em que foi produzida quer fora dele.
Por conseguinte, quando se examina se a decisao do STF praduz coisa jul
gada material, esta a se analisar se a nossa Suprema Corte obriga-se a decidir de
identico modo com relagao a outras agoes diretas supervenientes que possuam
total identidade dos elementos da ac;ao.
E a resposta so pode ser negativa...
A defesa da ocorrencia de coisa julgada material no tocante ao STF acerca
de decisoes por ele proprio prolatadas seria 0 mesmo de acolher 0 efeito vincu
lante dirigido a Corte. E tal entendimento nao encontra respaldo na Constitui98.0
de 1988.
Eis a redac;ao do 2Q do art. 102: ''As decisoes definitivas de merito, proferi
das pelo Supremo Tribunal Federal, nas a96es diretas de incansitucionalidade e
nas a90es dec1aratorias de constitucionalidade produzirao eficacia contra todos
e efeito vinculante, relativamente aos demais orgaos do Fader Judiciario e a admi
nistraqao publica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal".
Como se Ve, 0 efeito vinculante, especifico do controle abstrato, nao deve ser

dirigido ao STF, porque se impoe "aos demais 6rgaas do Poder Judiciario", alem
de outras autoridades referidas no paragrafo.
E ainda que nao residisse dispositivo na Constituigao a afastar 0 efeito vin
culante em rela9ao ao STF nessas situag6es, e induvidoso que a natureza do con
trale abstrato de normas nao determinaria coisa julgada material, porque 0 deci
dido no passado, a Iuz de circunstancias economicas, sociais e politicas diversas,
pode, de fata, ser decidido diferentemente no presente ou no futura diante da
alterabilidade atavica de ditas circunstancias.
202

...--;..--------_.. -
. ..-..

Curso de Direito Constitucional

Gilmar Ferreira Mendes assinala que "tern-S8 admitido (... ) que a coisa jul
gada material (materielle Rechtskraft) naD subsists em face de radicais altera
goes das circunstancias faticas, au das concepg6es juridicas dominantes (... )" r
concluindo que" (... ) a decisao confirmat6ria de validade nao parsee obstar a rea
preciagao da materia do juizQ de constitucionalidade, desde que S8 configurem
significativas alterag6es quanto aD parametro de controle (Masstabnorm) oule aD
objeto do controle (Priifungsnorm)"96
No entanto, pareee evidente que, malgrado nao tenha a decisao anterior a
efeito de vincular 0 STF futuramente quando examinar nova agao direta sob 0
imperio de distintos fatores extranormativos, e inegavel reconhecer que a deci
sao no controle abstrato determina coisa julgada material no ambito das deci
saes da Corte produzidas no caso concreto, no controle difuso. quando a questao
incidental a respeito da (in) constitucionalidade de ato normativo alcanqar 0
Supremo por meio de recurso extraordinario.
Concernente ao segundo questionamento, ou seja, se e possivel rescindir
decisoes transitadas em julgado quando divergirem de conclusao do STF no con
trole abstrato, salienta Germiun Bidart Campos que a revisao da coisa julgada
subsistiria ainda que nao se presenciasse dispositivo processual que a assegu
rasse expressamente. 97
No Brasil, entretanto, a Lei nO 11.232, de 22.12. 2005, que entrou em vigor a
partir de 24/6/2006, fixou nova redagao aD paragrafo tinico do art. 741, do C6digo
de Processo Civil, verbis: "Para efeito do disposto no inciso II do caput deste arti~
go (0 inciso II trata da inexigibilidade do titulo), considera-se tambem inexigivel
o titulo judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais
pelo Supremo 'Ihbunal Federal, ou fundado em aplicagiio ou interpretagiio da lei
ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como incompativeis com a
Constituic;ao Federal".
Logo, 0 sistema processual brasileiro admite expressanlente que, em sede
de embargos a execuc;ao contra Fazenda Publica, aduza 0 embargante-executa
do que 0 titulo judicial a aparelhar a execuqao e inexigivel em virtude de incons
titucionalidade reconhecida pelo STF no que concerne a norma em que se funda
ra 0 titulo impugnado.
Portanto, em duas hipoteses pode ser atacada a coisa julgada material: a)
nos embargos a execuc;ao. obviamente se atendido 0 prazo de trinta dias para
sua oposigiio (art. 730, caput, alterado pelo an. l Q-B, da Lei n Q 9.494/97); b) na
ac;ao rescisoria, com fundamento no art. 485, V, CPC, proposta no prazo de do is
anos do transito em julgado da decisao rescindenda (art. 495, CPC).
E claro que, tanto no tocante aos embargos quanta com relac;ao a aqao res
cisoria, somente sera admitida a tese da coisa julgada inconstitucional com fun
damento em decisao prolatada pelo STF no controle abstrato e transita em julga

96
97

Cf. Contrale de Constitucionalidade. pp. 297-299.

Apud Carlos Valder do Nascimento, Por uma Teoria da Coisa Julgada lnconstitucional. p. 13.

203

Manoel Jorge e Silva Neto

do antes da formagao da coisa julgada que se pretende desconstituir. Se a sen


tenga, ainda que articulada a sua inconstitucionalidade, produziu coisa julgada
antes de 0 STF se pronunciar sobre a questao, ai passa a ser absoluta a intangi
bilidade da res judicata.
Nelson Nery Jr. e Rosa Maria Andrade Nery exp6em que "( ... ) somente a
decisao anterior do STF: proclamando a inconstitucionalidade de lei ou de ate
normativo ou a aplicagao ou interpretagao de norma tida como incompativel com
a CF em ADln (... J e que poderia atingir 0 titulo executivo judicial que transitas
se em julgado posteriormente a decisao do STF".98 (grifos do original)
Parece-nos irretorquivel 0 entendimento.
Se e indiscutivel a retroagao de efeitos na declaragao de inconstitucionalida
de efetivada no controle abstrato, atingindo-se a norma desde a sua genese,
salvo quando 0 STF langa mao do procedimento descrito no art. 27, da Lei nQ
9.868/99, e irrepreensivel a ilagao de que a retroeficacia nao poden, atingir situa
g6es juridicas protegidas por decis6es judiciais transitadas em julgado antes da
emissao do ac6rdao do STF que se inclinou pela tese da inconstitucionalidade. E
que, na hip6tese, autorizados efeitos ex tunc radicais, ate contra a coisa julgada
formada em momenta anterior anterior a decisao do STF, seria solapada a CUlU
sula do Estado Democratico de Direito (art. 12 , caput, CF), a intangibilidade da
coisa julgada - objeto de tutela constitucional (art. 5Q, XXXVI) - e urn dos seus
corolarios, que e 0 principio da seguranc;a juridica. 99
Alem disso, temos convicgao que 0 controle abstrato da constitucionali
dade, ao ser balizado sobretudo por circunstancias extranormativas, impede
naturalmente 0 desencadeamento de efeitos ex tunc que venham alcangar a
coisa julgada que se formou em momento anterior a decisao no controle abs
trato.
E par que?
Recorra-se a exemplo para responder a pergunta: imagine-se que, editada
uma lei, somente meses ou anos apos tenha side proposta a agao direta (a agao

98 Cf. C6digo de Processo Civil Comentado, p. 918.


99 Ha, no entanto, decisbes em sentido contrario: "QUESTAO DE ORDEM - PROCESSO CIVIL
EXECUc;:Ao CONTRA FAZENDA PUBLICA - COISA JULGADA - INCONSTITUCIONALIDADE
RELATIVIZAc;:Ao - EXONERAc;:Ao DO CUMPRIMENTO DA DECISAo - 1. A inconstitucionali
dade, par ser materia de ordem publica, pode ser reconhecida, de ofiGio, a qnalquer tempo e grau
de jurisdic;ao, rnesmo depois de preclusas as vias impugnativas e formada a denominada coisa
julgada, a exemplo do que acontece corn as erros materiais e a nulidade absoluta. Em assim
sendo. por nao estar coberta pela res judicata a decisao portadora de efeitoS juridicamente
impossfveis, a mesma pode ser revista a qualquer momento, ate mesmo por ocasiao da execu
gao, ante inexigibilidade do titulo. par ser nula a coisa julgada inconstitucional. 2. Encerrando a
presente hipotese situac;ao excepcional, tendo em vista que a Supremo Tribunal Federal e esse
proprio sodalicio, reiteradamente, tern declarado a inconstitucionalidade do IPC como indice de
reajuste dos vencimentos de servidores estadual. desobriga-se a Estado do Espirito Santo do
cumprimento da decisao no que tange a denominada 'Lei da Trimestralidade'" (TJES - MS
100010010013 - TP - ReI. Des. Sergio Bizzotto Pessoa de Mendonc;a - J. 06.02.2003).

204

F __

Curso de Direito Constitucional

direta naO se submete a prazo algum) OU declarada a inconstitucionalidade com


eteitos ex tunc.
Ora, se a declaraC;ao de inconstitucionalidade se deu apos consideravel
lapso temporal, e 6bvio ter ocorrido sob a vigencia de fatores ex6genos predomi
nantes a epoca em que se deu, e nao no instante em que ingreSSQli a norma no
sistema.
Por consequEmcia, e equivDco manifesto desconstituir a coisa julgada que se
formou antes da declarac;:ao do Supremo na via direta porque, naquela epoca, DaD
se impunha a declarac;:ao de incompatibilidade vertical da norma com a Cons
tituic;ao a vista das cirucnstancias extranormativas, tanto que sequer foi a medi
da utilizada.

8.16. Contrale de Constitucionalidade e Normas Revogadas


Quando se propoe ac;iio direta (controle abstrato) ou quando se pretende
que a declaragao de inconstitucionalidade se de de modo incidental em deter
minacto processo (controle concreto), e habitual que 0 interessado na dec1ara
gao se volte contra lei ou ato normativo existen te no sistema normativo, que
ainda produz eteitos posto que naa revogado por lei posterior ou pela Consti
tUigao.
NaG e raro, todavia, que 0 interesse na declarac;c3.o de inconstitucionalida

de se dirija as normas revogadas, porque, sendo induvidoso que a revogagao


determina efeitos pro futuro, au seja, somente apos 0 momento em que 0 Corpo
legislativD retira a norma do sistema, pode-se tornar relevante a declarac;:ao de
inconstitucionalidade de normas a respeito das quais se opera 0 fenomeno da
ultratividade.
Tome-se por exemplo determinada lei tributaria que elegeu urn dado com
portamento como fato juridico tributavel e foi revogada apos alguns anos de
vigemcia.
Nesse caso, parece claro que a principio constitucional tributario da lega
lidade estrita (art. 150, I) impedira a investida da administra9iio fiscal contra 0
contribuinte, cujo comportamento realizado apos a revogagfLO da lei simplesmen
te deslegitima a iniciativa do fisco a ausEmcia de lei.
o que dizer com relagao ao contribuinte que realizou 0 comportamento
durante 0 periodo de vigemcia da lei? Haveria ofensa a legalidade estrita se 0
fisco buscasse 0 pagamento do tributo?
E 6bvio que nao, posta que, se 0 fato ocorreu durante periodo em que a lei
existia, revogagao posterior nao obsta a cobranga dos tributos devidos e relativos
ao respectivo periodo de vigmcia da lei.
Nasce, assim, legitimo interesse a declaragao de inconstitucionalidade de
dispositivo de lei revogada.
A jurisprudmcia do STF e no sentido da inadmissibilidade de contrale abs
trato da constitucionalidade quando 0 objeto e lei revogada. a fundamento utili
zado foi 0 de que, nesses casos, a ag80 direta serviria apenas para a tutela de
205

Manoel Jorge e Silva Neto

situagoes juridicas individuais, circunstancia que se nao compatibiliza, segundo


a Corte Suprema, com 0 controle efetivado na via abstrata. 100
Canotilho tambem restringe tal possibilidade: "(... ). Nao deve recorrer-se a
declaragao de inconstitucionalidade sempre que os efeitos ja produzidos sejam
pouco relevantes ou possam ser eliminados recorrendo a outros meios ou reme
dios para a defesa de direitos" .101

100 "A9Ao DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - OBJETO DA A9Ao - REVOGA9Ao SUPER


VENIENTE DA LEI ARGUIDA DE INCONSTITUCIONAL - PREJUDICIALIDADE DA A9Ao

CONTROVERSIA - Objeto da ac;ao direta prevista nos arts. 102, I, a e 103 da Constituic;ao Fede
ral, e a declarac;ao de inconstitucionalidade de lei au ato normativo em tese, logo a interesse de
agir so existe se a lei estiver em vigor. Revogac;ao da lei argiiida de inconstitucional. Prejudicia
lidade da al;ao par perda do objeto. A revogal;ao ulterior da lei questionada realiza, em si, a fun
c;ao juridica constitucional reservada a ac;ao direta de expungir do sistema juridico a norma
inquinada de inconstitucionalidade. Efeitos concretos da lei revogada, durante sua vigencia.
Materia que, par nao constituir objeto da al;ao direta, deve ser remetida as vias ordinarias. A
declarac;ao em tese de lei que nao mais existe transformaria a ac;ao direta em instrumento pro
cessual de protel;ao de situal;oes juridicas pessoais e concretas. Altao direta que, tendo par obje
to a Lei 9.048/1989 do Estado do Parana, revogada no curso da al;ao, se julga prejudicada" (STF
- ADIMC 709 - PR - T.P. - Rel. Min. Paulo Brossard - DJU 24.06.1994).
101 Cf. Direito Constitucional e Teoria da Constituil;ao, p. 938.

206

"--~---

....

PARTE

II

ORGANIZAQAo DO ESTADO BRASILEIRO.

PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E JUDICIARIO.

FUNQOES ESSENCIAIS

A JUSTIQA.

TRIBUTAQAo E ORQAMENTO

...

....

Capitulo 9

Principios Fundamentais

9.1. Justificativa do Capitulo

o exame dos Principios Fundamentais do Estado brasileiro deve ser neces


sariamente empreendido em momenta anterior ao estudo da sua organizagao.
E par que? Basicamente em virtude do fato de tais postulados conformarem
a atuagao do Estado e funcionarem como vetores interpretativos da Constituigao.
It incorrer em crasso equivoco a tentativa de entender a organizagao estatal bra
sileira a revelia do que a elemento constituinte originario chamou de "principia
fundamental" .
A relevancia do tema se imp6e per se. Pouco importa a dominio normativo
sabre a qual se debruga a aplicador do direito: civil, processual civil, comercial,
trabalhista, penal, processual penal e assim par diante. 0 que se apresenta sem
pre indeclinavel a quem quer interpretar disposigao do sistema do direito positi
va brasileiro e a recurso aos Principios Fundamentais indicados nos arts. 12 a 42
da Constituigao Federal.
Sucede que nao ha no Brasil cultura constitucional, materializada em com
portamentos e condutas tendentes a i) preservar a "vontade de constituigao"; ii)
efetivar, no plano maximo possivel, as principios e normas constitucionais; iii)
disseminar a conhecimento a respeito do texto constitucional. E a inexistencia de
cultura constitucional reverbera nos mais variados dominios da vida brasileira,
quer no campo economico, politico, social e no altiplano do pensamento juridico.
E a mais intrigante de tudo isso e constatar, com grande tristeza, que pre
ceitos havidos como "principios fundamentais constitucionais" sao utilizados
como meros instrumentos de retorica, indicados, aqui e ali, com grandiloquencia
em seminarios e congressos de direito constitucional, sem que as advogados,
membros do Ministerio Publico e juizes se deem conta da obrigagao que se lhes
e continuamente dirigida para a cumprimento dos comandos constitucionais, de
modo especifico no que concerne aos denominados "principios fundamentais".
Eis a proposito deste Capitulo: alertar para existencia dos Principios Funda
mentais e a necessidade de consumar-se a processo de interpretagao de todo a
sistema constitucional de acordo com as previs6es dos arts. 12 a 42 da Consti
tuigao.
Destarte, principia e causa primeira, inicial, fundamento mesmo do conheci
mento humano.
Para atingir a conhecimento, Descartes menciona ser necessaria iniciar ~la
procura dos principios e estes devem estar associados a duas condig6es: em P9i
meiro lugar, "(00') que sejam tao claros e evidentes que a espirito humano nao
209

Manoel Jorge e Silva Neto

( possa duvidar de sua validade (... )",e, por outro lade "( ... ) que seja deles que
'aependa 0 conhecimento das outras coisas, de sorte que possam ser conhecidas
sem elas, mas nao reciprocamente elas sem eles".l

9.2. Os Principios Fundamentais como Normas Juridicas

o legislador constituinte originario inicia 0 Titulo I com a expressao "Dos

Principios Fundamentais".

"Principio" se converte em locuc,;ao ambigua, como ja aludimos no inicio

deste Curso (ver item 6.4, Capitulo 6). Sinaliza para a ocorrencia de diversas sig

nificac,;6es. Por isso que tentar desencobrir a substc"mcia dos Principios Funda

mentais, sem que, precedentemente, desvende-se 0 significado da expressao

"principio", importa ignorar a amplitude semantica do vocabulo com todas as

nocivas consequencias advindas do assumir-se postura da ordem.

Os Principios Fundamentais assumem a compostura de norma juridica, por

quanta 0 constituinte originario resolveu pela sua inclusao de modo explicito no

texto do direito positivo.

Sao, portanto, inegavelmente, normas juridicas, tanto que 0 elemento cons

tituinte originario Ihes atribui tal natureza ao promover tratamento especifico no

corpo dos arts. l Q /4 Q da Constituic,;ao.

9.2.1. as Principios Fundamentais em Especie. Republica,

Federa<;ao e Estado Democratico de Direito

o art. l Q , caput, enuncia que "a Republica Federativa do Brasil, formada pela

uniao indissoluvel dos Estados e Municipios e do Distrito Federal, constitui-se

em Estado Democratico de Direito (... )".

A proposic,;ao prescritiva revela a indicac,;ao dos seguintes Principios

Fundamentais, merecedores de exame circunstanciado: a) Republica; b)

Federac,;ao; c) Estado Democratico de Direito.

Republica e a forma de governo assumida pela sociedade politica estatal

brasileira. Pesquisando-se a origem etimo16gica do termo, tem-se que res publi

ca significa "coisa publica", como para contrastar com 0 dominio exercido pelos

particulares no que concerne a quest6es cuja amplitude nao ultrapassam 0 inte

resse meramente particular.

Se 0 que e de todos a ninguem pertence de forma individual, ha de se bus

car forma de governo destinada a garantir a atuac,;ao do governante com vistas a

consecuc,;ao do interesse geral.

Cf. Principios de Filosofia, citado por Japiassll e Marcondes in Dicionario Basico de Filosofia,
p.201.

210

--.

....

Curso de Direito Constitucional

Por conseguinte, a forma de governo republicano passa a incorporar os se


guintes caracteres: a) responsabilidade; b) eletividade; c) provisoriedade dos
mandatas.
Quanto a responsabilidade do governante ou do proprio Estado por atos
praticados par seus agentes, sabe-se que apenas na historia mais recente da
civilizagao e que se iniciou tal processo.
Deveras, durante 0 periodo no qual predominou incolume a justificagao
sobrenatural do poder politico,2 nElO se reservava qualquer espago para impor a
responsabilizagao do Estado ou do governante. Porque recebera da divindade 0
poder politico, 0 rei prestava contas a Deus. E so. Foi 0 primeiro periodo da evo
lugao da responsabilidade das sociedades politicas, dentro do qual consagrou-se
a Teoria da Irresponsabilidade do Estado, materializada nos brocardos "the king
can do no wrong" ou "le rai ne peut mal [aire".
A concepgao perdurou ate meados do seculo XIX, quando, a partir de entao,
o entendimento que prevaleceu foi 0 da responsabilizagao do Estado, desde que
o particular atingido provasse a ocorrmcia de dolo ou culpa de parte do agente
estataL Foi 0 inicio do periodo da chamada Teoria da Responsabilidade com
Culpa.
Por fim, considerado 0 fato de que 0 Estado se encontra em situagao bastan
te privilegiada no que se refere ao particular, comegou a ganhar prestigio a Tearia
da Responsabilidade sem Culpa. Reconhecida na esmagadora maioria dos siste
mas legislativos contemporaneos, visa facilitar a reparabilidade do dana sofrido
pelo individuo diante de agao ou omissao do Estado mediante a dispensa da veri
ficagao de ocorrmcia de culpa em relagao ao fate lesivo a direito.
Mas a responsabilidade inerente a forma de governo republicano nao se
esgota na propositura de ag6es de indenizagao por particulares sem que se pes
quise 0 elemento culpa, tal como acontece atualmente. Exige-se, hoje, mais. Im
p6e-se, de modo semelhante, a responsabilizagao penal e politica do governante
que atenta contra as regras da boa e honesta administragao. E a Constituigao de
1988 seguiu 0 caminho de tal responsabilizagao, como se podeni notar na previ

Embora a obra de Santo Tomas de Aquino seja referida, ainda hoje, por equivoco, para justificar
a legitimidade do poder sem peias do monarca durante 0 apogeu da Monarquia Absolutista na
Europa, e necessario desmistificar a ideia, mais ainda porque nao encontra respaldo na "Suma
contra os gentios" ou na "Suma TeoI6gica". Santo Tomas de Aquino foi 0 criador do tomismo, sis
tema filos6fico destinado a compatibilizar as ideias de Arist6teles com os dogmas da fe crista.
Defendeu que 0 Estado era criado por Deus, mas nao ao ponto de se impor aos homens urn
monarca. It 0 precursor da doutrina do direito divino providencial, que via em Deus 0 guia provi
dencial da sociedade humana. Elucidativo e 0 comentario de Paulo Bonavides a respeito:
"Fazendo da designaqao dos governantes obra dos homens e nao da divindade, a teoria da
investidura providencial alcanqa de imediato urn resultado cabal e visivel que a separa das duas
posiqoes antecedentes do pensamento teocratico: 0 da eventual participaqao dos governados na
escolha dos governantes. Quebrou-se assim a rigidez das implicaqoes autocraticas decorrentes
das teorias monarquicas do direito divino e tornou-se possivel conciliar os principios teol6gicos
da soberania com os postulados democraticos pertinentes a sede e ao exercicio do poder politf:\
co" (ef. Ciemcia Politica, p. 130).
)

211

Manoel Jorge e Silva Neto

~o do art. 85,

INIl, e da competEmcia fixada ao Supremo Tribunal Federal para 0


julgamento do Presidente e do Vice-Presidente da Republica ante a acusagao de
pratica de infragao penal comum (art. 102, I, b).3
A segunda caracteristica da forma de governo republicano e a eletividade.
Porque - repita-se - a "coisa e publica", torna-se politicamente indispensavel
que a conduta de quem foi algado ao posta de governo pela via de eleigao seja
posta a confronto ap6s ultrapassado determinado lapso temporal. As eleig6es
peri6dicas, destinadas ao preenchimento dos cargos no Poder Executivo federal,
estadual e municipal, com as campanhas eleitorais em radio e televisao ( 3Q , art.
17), se prestam a formar 0 convencimento do eleitor acerca do candidato mais
adequado ao exercicio do cargo eletivo.
A provisoriedade dos mandatos se constitui na limitagao temporal do exer
cicio do cargo eletivo. No Brasil, os cargos eletivos do Poder Executivo, em todas
as esferas, sao limitados a quatro anos (arts. 28, 29, I, e 82).
A regra da provisoriedade dos mandatos e complementar a da eletividade:
nao se poderia pensar em eleig6es peri6dicas quando se permite 0 exercicio de
mandato sem limitagao no tempo.
De contraparte, 0 signa "Republica Federativa do Brasil" induz a escolha de
forma de Estado baseada na descentralizagao politica: a Federagao.
Decorrente do latim foedus, foederis, que significa uniao, pacto, alianga, a
forma federativa de Estado e engenhoso sistema desenvolvido pelos Estados
Unidos da America no seculo XVIII, mediante 0 esforgo empreendido pelos publi
cistas norte-americanos Alexander Hamilton, John Jay e James Madison, auto
res do classico "The federalist papers", coletanea de artigos publicados na
imprensa daquele pais e que visavam difundir a necessidade de aproximagao
das ex-colonias inglesas na America.
E verdade reconhecer que 0 sistema federativo norte-americano nao foi cria
do num repente; pelo contrario, as iniciativas dirigidas a consolidagao da sobe
rania das ex-colonias chegaram mesmo a determinar a aproximagao por forga de
urn tratado internacional que originou a Confederagao de 1778,4 dois anos, por
tanto, ap6s a independencia da Coroa Britanica.

Outras autoridades que, eventualmente, cometam crimes comuns, tambem serao julgadas pelo
STF, conforme preve 0 dispositivo: "Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipua
mente, a guarda da Constitui<;ao, cabendo-lhe: 1- processar e julgar originariamente: a) (... ); b)
nas infra<;6es penais comuns, 0 Presidente da Republica, 0 Vice-Presidente, os membros do
Congresso Nacional, seus pr6prios Ministros e 0 Procurador-Geral da Republica".
It necessario apresentar as diferen<;as entre federa<;ao e confedera<;ao. Para Karl Strupp, publi
cista alemao, as uni6es entre Estados podem ser classificadas em uniao de direito constitucional
e uniao de direito internacional (Apud Paulo Bonavides, Ciencia Politica, p. 179). A primeira cor
responde a forma federativa de Estado, enquanto a segunda configura a confedera<;ao. 0 que se
torna realmente decisivo para demarcar se a hip6tese e de federa<;ao au confedera<;ao e a exis
tencia de soberania au de autonomia po!itica das partes integrantes do pacta unionista. Se as
unidades integram a pacta, mas mantem a poder politico elevado ao seu ultimo grau, decidindo
as quest6es internas ao seu alvedrio e livres de interferencia elCterna, a situa<;ao claramente
denota a existencia de urn modelo confederativo, posta que persiste a soberania de cada qual. Se,

212

..

...

ad
Curso de Direito Constitucional

o malogro da uniao confederativa impos a convocagao dos Estados inde


pendentes a Convengao de Filadelfia, para a qual cada ex-colonia enviou urn
autentico embaixador e nao mero representante constituinte.
Foi, entao, naquela Assembleia, que preponderou 0 genio de Hamilton, Jay
e Madison, posta que conseguiram convencer os demais integrantes acerca da
conveniencia politica de se ajustar, a urn s6 tempo, a autonomia das unidades
parciais com 0 imprescindivel fortalecimento do 6rgao central.
o primeiro momento da Federagao norte-americana se caracterizou pela
concessao de maior autonomia as unidades parciais. E nao haveria como ser dife
rente, porque estavam, naquela fase inicial do federalismo, bastante ciosas de
suas competencias.
E 0 momenta da preponderancia do federalismo dualista ou dual, ou seja,
maior separagao entre 0 6rgao central e as porg6es estaduais, circunstancia
decorrente de outorga de rol consideravel de competencias aos estados-mem
bros, concebido que foi a partir e com fundamento nas ideias autonomistas que
caracterizaram 0 momenta genetico da criagao desta singular forma de Estado.
Sucede que, atualmente, predomina 0 federalismo cooperativo, isto e, maior
interagao entre a entidade central e os Estados, tudo com 0 objetivo de fazer com
que sejam alcangadas as metas da sociedade politica. Inclusive os Estados
Unidos nao mais estao organizados em urn federalismo de color dualista desde
que, com a crise economica de 1929 e a subsequente intervengao do Estado no
dominio economico, Franklin Roosevelt, ao adotar 0 planejamento economico
chamado "New Deal", limitou forte mente a autonomia das unidades parciais. 5
Frise-se que 0 federalismo adotado pela Constituigao de 1988 e inegavel
mente de compostura cooperativa. Com evidencia, nao bastassem as previs6es
do art. 3Q , III (ao esclarecer que e objetivo fundamental do Estado brasileiro erra
dicar a pobreza e a marginalizagao e reduzir as desigulades sociais e regionais),
do art. 43, ao acentuar que, para efeitos administrativos, a Uniao podera articu
lar sua agao em urn mesmo complexo geoeconomico e social, visando ao seu

no entanto, ha abdicac;:ao ou renuncia da soberania das unidades em prol do orgao central, cujo
documento formalizador do pacto (constituic;:ao) lhes permite 0 exercicio da capacidade de auto
governo, certamente que 0 modelo indicado e 0 federativo. Conseqilentemente, em uma federa
c;:ao preservadas ficam as autonomias das unidades parciais, ao passe que na confederac;:ao res
tara incolume a soberania, que e elemento constitutivo do Estado. Outra distinc;:ao digna de regis
tro e a atinente ao documento que une os Estados na federac;:ao e na confederac;:ao. 0 liame juri
dico em uma federac;:ao e a constituic;:ao, ao passe que, diferentemente, na confederac;:ao, e urn tra
tado internacional. Por este motivo nao se pode aventar com propriedade acerca da existmcia de
Estados no modelo federativo, sem que a referencia a locuc;:ao construa urn colar de incertezas
sobre a propria definic;:ao de Estado. Preferem-se, portanto, as express6es "estados-membros",
"provincias", para designar as partes integrantes da sociedade politica estatal federativa.
Jorge Miranda esclarece que "de 1787 para ca ocorreu urn alargamento fortissimo e crescente do
poder federal, em conseqilencia da Guerra de Secessao de 1861-1865 e de duas guerras mun
diais, do aumento de numero de Estados federados (de 13 para 50), da imigrac;:ao e das comuni
cac;:6es, do reforc;:o da coesao nacional e, ainda, do aumento das func;:6es do Estado federal e do / "
seu peso financeiro" (ct. Manual de Direito Constitucional, t. I, p. 142).

213

ps

Manoel Jorge e Silva Neto

desenvolvimento e a reduq[w das desigualdades regionais (cujos instrumentos


para a efetivagao do dispositivo se consignam imediatamente nos inciso e do
art. 43) e do art. 151, I, que positiva 0 principio constitucional tributario da uni
formidade geogratica, mas admite como ressalva a incid m cia do postulado a
concessao de incentivos ficais destinados a promover 0 equilibrio do desenvolvi
mento socio-economico entre as diferentes regi6es do Pais, subsiste, ainda, a elo
quente determinagao inserida no paragrafo unico do art. 23, segundo a qual "lei
complementar fixara normas para a cooperaq[w entre a Uniao e os Estados, 0
Distrito Federal e os Municipios, tendo em vista 0 equilibrio do desenvolvimento
e do bem-estar em ambito nacional".

Mas nao e facil 0 caminho para a consolidagao da forma federal de Estado,


quer opte pelo modele dualista ou cooperativo. 6

214

Temos por certo que 0 pensamento iluminista contribuiu grandemente para a consolidar;:ao de
modelo federativo no qual as partes integrantes detivessem consideravel parcela de atribuir;:6es.
alem de impedir que 0 relacionamento estreito entre elas e 0 orgao central pudesse eventual
mente provocar a diminuir;:ao ou ate a eversao das unidades federadas. Para seguir forte 0 fede
ralismo dualista igualmente concorreu 0 liberalismo economico, que foi 0 transporte, para a eco
nomia, dos ideais racional-liberais. Com efeito, defendia Adam Smith que "todo individuo esta
continuamente esforr;:ando-se para achar 0 emprego mais vantajoso para 0 capital que possa
comandar. It sua propria vantagem, de fato, e nao a da sociedade, que ele tern em vista. Mas 0
estudo de sua propria vantagem, naturalmente. ou melhor, necessariamente, leva-o a preferir
aquele emprego que e mais vantajoso para a sociedade" (cf. A Riqueza das Nar;:6es, p. 184).
Assim, 0 individuo, mesmo orientado por propositos egoisticos, faria a melhor destinar;:ao para 0
seu capital, preservando-se 0 interesse publico pela via obliqua. E mais: nao haveria, para ele,
qualquer necessidade de 0 Estado intervir no dominio economico, posta que a "mao invisivel"
(invisible hand) trataria de efetivar naturalmente 0 equilibrio das forr;:as do mercado, auto-regu
lando as respectivas relar;:6es. Portanto, e certo dizer, com suporte no liberalismo economico, que
a menor intervenr;:ao do Estado na economia provocou indiscutivel reflexo na preservar;:ao do
modelo de federalismo dualista. Ora, se nao se fazia imperiosa a intervenr;:ao do Estado no domi
nio economico, nao havia, por conseguinte, como se aludir a conveniencia de uniformidade quan
to a edir;:ao de normas economicas pelas unidades parciais e orgao central, mantendo-se, cada
qual, no respectivo centro de atuar;:ao, sem necessidade de maior inter-relacionamento no parti
cular. Contudo, 0 malogro do liberalismo impos 0 redimensionamento da federar;:ao. A ideia, for
jada no sistema liberal, de que se asseguraria ao rico e ao pobre a mesma liberdade de dormi
rem sob a ponte - como alfineta com ironia Anatole France - foi responsavel pelo insidioso recru
descimento das desigualdades, ao ponto de surgir fortissima rear;:ao em meados do seculo XIX
por meio do Manifesto Comunista, de Karl Marx e Friedrich Engels. A Questao Social emergira,
e com ela reivindicar;:6es dirigidas a redur;:ao das desigualdades. A mudanr;:a do padrao do cons
titucionalismo moderno, instruido pelo principio da nao-neutralidade, redefiniu 0 papel do Es
tado e acarretou conseqiiencias no plano da estrutura federativa, impondo-se, a partir de entao,
indispensavel uniformizar;:ao no trato das quest6es economicas pelo Estado federal, circunstan
cia determinante da consagrar;:ao do modelo de federalismo cooperativo, acentuando-se 0 poder
do orgao central. Atente-se, por exemplo, para a evolur;:ao do modelo federal na Alemanha.
Johann Vogel discorre que a hist6ria do Federalismo alemao pode ser dividida em tres periodos:
a) a situar;:ao ate 1945; b) de 1945 a 1949; e c) situar;:ao apos a Lei Fundamental de Bonn. Indica
o juspublicista que ate 1945 houve acentuada fragilizar;:ao do Reich, mesmo em face da Unifica
r;:ao Prussiana de 1871. Nao obstante, com 0 advento do nazi-nacionalismo, aconteceu grande
centralizar;:ao de poder politico no orgao central, inclusive mediante a edir;:ao da Lei de
Habilitar;:ao de 1934, que extinguiu a obrigatoriedade de sincronizar;:ao entre as regi6es que com
punham a Alemanha. De 1945 a 1949, constata Vogel que esse periodo e marcado pela ocupar;:ao

...
Cursa de Direito Constitucional

Conquanto venhamos a retomar 0 exarne do tema no proximo Capitulo,


parece-nos mais do que conveniente enfatizar 0 processo conducente a forma
federativa de Estado.
Nessa linha de compreensao, imagine-se que, em urn Estado unitario, por
raz6es de convenimcia politica, resolva 0 governante descentralizar competm
cias de natureza administrativa. Estaria caracterizado 0 Estado federal? Logico
que nao. De sorte a viabilizar a construgao do sistema federativo, urge que se des
loque para as unidades parciais competencias de natureza politica, 0 que impor
ta dizer, de outro modo: outorgue-se autonomia politica aos estados. Mas tal
autonomia, uma vez concedida por conveniencia ou ate liberalidade do orgao
central, pode vir a ser retomada, esfacelando-se a suposta federagao. Como re
solver 0 problema? A unica solugao possivel e incluir as autonomia politicas das
unidades federadas na constituigao, que e documento organizativo de todo 0
Estado. Seria resolvido 0 impasse mediante a constitucionalizagao da autonomia
dos entes federados? Nao, persistira 0 problema: mesmo incorporada as autono
mias a constituigao, 0 legislador constituinte derivado podera retira-las. E, entao,
como assegurar a sobrevivencia da federagao? Da seguinte forma: as competen
cias politicas conferidas as unidades parciais devem se converter em nucleo
intangivel do sistema constitucional, impedindo-se, consequentemente, que 0
elemento reformador da constituigao emita juizo de valor sobre a estadia de tais
disposig6es em sede constitucional.
E isso 0 que acontece com a Constituigao de 1988, posta que, alem de atri
buir autonomia politica as unidades pertencentes a peculiar Federagao brasilei
ra, tornou inviavel deliberar-se sobre a possibilidade de alteragao do sistema
federativo (art. 60, 42, I).
Finalmente, "Estado Democratico de Direito" outro significado nao tern que
Estado de Direito e de Justiga Social. 0 acrescimo da expressao "democratico"
ocorreu a partir da Constituigao de 1988 e impinge nova compreensao do Estado
brasileiro, porque, conforme acentua Miguel Reale, "pela leitura dos Anais da
Constituinte infere-se que nao foi julgado bastante dizer-se que somente e legi
timo 0 Estado constituido de conformidade com 0 Direito e atuante na forma do
Direito, porquanto se quis deixar bern claro que 0 Estado deve ter origem e fina
lidade de acordo com 0 Direito manifestado livre e originariamente pelo proprio
povo, excluida, por exemplo, a hipotese de adesao a uma Constituigao outorga

das nac;6es aliadas, fato nao impeditivo, entretanto, do aparecimento de diversos lander (como
sao chamadas unidades federativas alemas), a exemplo do da Baviera e a de Hesse. Ap6s a
Grundgesetz (Lei Fundamental de Bonn) consolidou-se a modelo federal e a Bundersrat, que e a
assembleia que integra as representantes dos lander. Vogel tambem esclarece que a elemento
fundador do Estado alemao preocupou-se sobremaneira com a diminuic;ao das desigualdades
existentes entre as unidades federativas, fazendo constar, de modo expresso, no art. 28.1 da
Grundgesetz, a principia da homogeneidade, segundo a qual deve porfiar a Estado alemao pela
mitigac;ao das desigualdades entre as lander, fazendo com que a Alemanha integre a ral dos pai
ses que optaram pelo federalismo cooperativo (ct. El regimen federal de la Ley Fundamental, in:
Manual de Derecho Constitucional, pp. 615-627).

215

-Manoel Jorge e Silva Neto

da por uma autoridade qualquer, civil ou militar, por mais que ela consagre os
principios democraticos.
"Poder-se-a acrescentar que 0 adjetivo 'Democratico' pode tambem indicar
o proposito de passar-se de urn Estado de Direito, meramente formal, a urn
Estado de Direito e de Justiga Social, isto e, instaurado concretamente com base
nos valores fundantes da comunidade. 'Estado Democratico de Direito', nessa
linha de pensamento, equivaleria, em ultima analise, a 'Estado de Direito e de
Justiga Social' (... ).
"Nao concordo, por conseguinte, com os juristas que consideram sinonimos
os termos 'Estado de Direito' e 'Estado Democratico de Direito'. Tal entendimen
to nao me parece admissivel em Hermeneutica Juridica, notadamente no plano
da Carta Magna, porquanto, em principio, a termos novos deve corresponder
nova interpretagao. "7

9.2.1.1. as Fundamentos do Estado Brasileiro


Estao previstos nos diversos incisos do art. 12 e sao eles: a) a soberania; b)
a cidadania; c) a dignidade da pessoa humana; d) os valores sociais do trabalho
e da livre iniciativa; e) 0 pluralismo politico.
Examinemo-Ios em subitens distintos, pois.

9.2.1.1.1. A Soberania
Em rigor, a soberania e elemento constitutivo do Estado,8 porque represen
ta a capacidade de a pessoa politica decidir a respeito de questoes proprias sem
a interferencia de outro Estado.
7

Cf. Estado Democratico de Direito e a Conflito das Ideologias, p. 2. Augusto Zimmermann traz a
sua importante contribuic;:ao para a entendimento do termo: "Neste sentido, em urn Estado
Democratico de Direito, a ordenamento juridico esta vinculado ao poder democratico da transfor
mac;:ao da realidade social, muito embora a forc;:a transformadora do direito seja impedida de per
fazer intervenc;:6es i1egitimas na esfera das liberdades publicas. Afinal, a compromisso da demo
cracia com a Estado de Direito esta pautado, para a sua propria sobrevivencia, no respeito aos
direitos negativos de primeira gerac;:ao, onde as individuos se reconhecem precipuamente como
livres e iguais em direitos fundamentais e responsabilidades civicas. 0 Estado Democratico de
Direito acredita na importancia das norm as juridicas para a solida construc;:ao de uma democra
cia legitimamente institucionalizada. Apoia-se, ademais, na ideia de autonomia individual e
direitos sociais, onde as cidadaos exercitam ativamente as seus direitos de participac;:ao e comu
nicac;:ao. Por conseguinte, conclui-se entao que a legislador constituinte buscou com esta nova
expressao, Estado Democratico de Direito, rest aurar a forc;:a do direito vinculando-o a necessida
de de uma efetiva legitimac;:ao democratica das norm as juridicas. Fundamentalmente, enfim, a
criac;:ao desta nova expressao denominada Estado Democratico de Direito se deve ao simples
fato de nos termos atravessado duas decadas de urn regime militar autoritario, onde tanto a valor
Estado de Direito bern como a da democracia foram absolutamente desprezados. Agora, mais do
que nunca, parece que a forc;:a do direito associa-se ao processo de reconstruc;:ao democratica da
sociedade politica" (cf. Curso de Direito Constitucional, p. 231).
Os demais elementos constitutivos do Estado sao a pessoal (povo), a espacial (territorio) e a fina
Iistico (finalidade).

216

- .

Curso de Direito Constitucional

Jean Bodin poeticamente esclarece que "assim como 0 navio nao e mais do
que madeira, sem forma de embarcagao, quando Ihe tiramos a quilha, que sus
tenta 0 costado, a proa e 0 conves, tambem a Republica, sem urn poder sobera
no que una todos os seus membros e partes, e todos os lares e colegios, num so
corpo, nao e mais Republica".9
Deve, segundo a doutrina, ser entendida de duas farmas: soberania interna
e externa. "A soberania interna quer dizer que 0 poder do Estado, nas leis e
ordens que edita para todos os individuos que habitam seu territorio e as socie
dades formadas por esses individuos, predomina sem contraste, nao pode ser
limitado par nenhum outro poder. 0 termo soberania significa, portanto, que 0
poder do Estado e 0 mais alto existente dentro do Estado, e a summa potestas, a
potestade.
"A soberania externa significa que, nas relagoes reciprocas entre os Esta
dos, nao ha sUbordinagao nem depend m cia, e sim igualdade.
"Esses dois aspectos nao constituem duas soberanias; a soberania e uma so
e se resume em que, do ponto de vista juridico unicamente, e urn poder indepen
dente em relagao aos demais Estados e supremo dentro do proprio Estado." 10
Importa, nesse momento, pela atualidade encerrada na discussao, examina
la a luz do fenomeno da globalizagao em virtude do que se sucede principalmen
te no campo das relagoes economicas internacionais.
Os efeitos da globalizagao se fazem sentir nos mais diversos dominios da
vida em sociedade.
Todavia, nao e fenomeno cercado de qualquer novidade, simplesmente por
que a historia da civilizagao oferta exemplos de tentativa de consolidar uma
"aldeia global": 0 Imperio Romano tentou expandir-se por toda a terra; Portugal
e Espanha, na epoca das descobertas, buscaram, de modo semelhante, aumen
tar as suas possessoes territoriais, culminando com a divisao do globe em duas
partes iguais no Tratado de Tordesilhas; a Revolugao Industrial imprimiu a marca
da expansao do capitalismo em busca dos mercados consumidores; e, ao final da
decada de 80, com a Queda do Muro de Berlim, promoveu-se a abertura econo
mica e politica dos paises antes pertencentes a denominada "Cortina de Ferro".
Estamos, portanto, diante da quarta "onda" globalizadora, com 0 que - repita-se
- a ocorr m cia nao deve rigorosamente ser considerada fate novo.
Sendo termo que designa 0 fim das economias nacionais e a integragao cada
vez maior dos mercados, dos meios de comunicagao (revolugao tecnologica) e
dos transportes, a globalizagao da economia, consequentemente, poe sob evi
dencia apenas urn trago desta realidade.
Mas aquilo que hoje se chama de global sourcing - 0 abastecimento da
empresa por meio de fornecedores que se encontram em divers as partes do
mundo - provoca acirramento incontrolavel da competitividade, instalando urn

9
10

Cf. Le Six Livres de 1a Republique, p. 12.


Cf. Darcy Azambuja, Teoria Geral do Estado, p. 50.

217

Manoel Jorge e Silva Neto

autentico estado de autodefesa no contexto das rela<10es economicas internacio


nais e ensejando 0 aparecimento de teses segundo as quais a aproxima<1ao eco
nomica teria provocado a necessidade de atualiza<1ao do conceito de soberania.
E 0 pensamento de Celso Ribeiro Bastos: uTer, portanto, a soberania como funda
mento do Estado brasileiro significa que dentro do nosso territ6rio nao se admi
tira for<1a outra que nao ados poderes juridicamente constituidos, nao podendo
qualquer agente estranho a Na<1ao intervir nos seus neg6cios. No entanto, 0 prin
cipio da soberania e fortemente corroido pelo avan<10 da ordem juridica interna
cional. A todo instante reproduzem-se tratados, conferencias, conven<10es, que
procuram tra<1ar as diretrizes para uma convivencia pacifica e para uma colabo
ra<1ao permanente entre os Estados. Os multiplos problemas do mundo moderno,
alimenta<1ao, energia, polui<1ao, guerra nuclear, repressao ao crime organizado,
ultrapassam as barreiras do Estado, impondo-Ihe, desde logo, uma interdepen
dencia de fato.
uA pergunta de que se 0 termo 'soberania' ainda e util para qualificar 0
poder ilimitado do Estado, deve ser dada uma resposta condicionada. Esta cadu
co 0 conceito se por ele entendermos uma quantidade certa de poder que nao
possa sofrer contraste ou restri<1ao. Sera termo atual se com ele estivermos sig
nificando uma qualidade ou atributo da ordem juridica estatal. Neste sentido, ela
- a ordem interna - ainda e soberana, porque, embora exercida com limita<10es,
nao foi igualada por nenhuma ordem de direito interna, nem superada por nenhu
rna outra externa".ll
Para explicar 0 exercicio da soberania diante da realidade mundial globali
zada, e impossivel distanciar-se da ideia de que 0 Estado e processo, e, como tal,
renova-se indefinidamente, porque a transforma<1ao e caracteristica atavica do
ser humane que, por sua vez, termina conformando os caracteres da sociedade
politica a sua imagem e semelhan<1a. E e tambem urn objeto cultural, na medida
em que posta de determinada forma para atender a necessidades humanas.
Logicamente disso deflui a constata<1ao segundo a qual e 0 espirito humane 0
promotor da atualiza<1ao do conceito de soberania,12 porque, malgrado continue
sendo elemento constitutivo do Estado, nao 0 e mais daquela forma de Estado
absolutista monarquico cujo exercicio do poder politico ocorria sem peias e ense
jou a concep<1ao de soberania infrene, conforme idealizado por Jean Bodin.
Nao se trata de "relativiza<1ao" do conceito de soberania, mas sim sua
autentica incorpora<1ao a realidade dos Estados atuais que nao se enclausuram

11
12

Cf. Curso de Teoria do Estado e Cimcia Politica. p. 271 (nota de rodape).

E oportuna a referencia a li9ao de John Stuart Mill, conquanto se dirija a observa90es em derre

dor da escolha da melhor forma de governo: "Lembremos, entao, em primeiro lugar, que as ins
titui90es politicas sao obra dos homens (embora vez par outra se ignore a proposi9ao), devendo
a origem e a existencia inteira a vontade humana. Nao acordaram as homens em manha de estio
para com elas deparar completas. Nem se assemelham as arvores que, uma vez plantadas,
'estao sempre a crescer' enquanto as homens 'estao a dormir'. Em qualquer estadio da existm
cia sao a que sao pela atua9ao voluntaria do homem" (cf. a governo representativo, p. 7).

218

"

Curso de Direito Constitucional

em compartimentos estanques; pelo contrario, recorrem aos tratados e conven


goes internacionais visando a solugao dos seus problemas domesticos. E, se,
nessa linha de compreensao, comparecem ao concerto internacional, subscre
venda tais disposigoes, a presenga do Estado nacional e eloquente demonstra
gao de exercicio de soberania. 13
No entanto, algumas observagoes merecem ser feitas em derredor da cele
bragao de acordos de natureza finance ira e a limitagao ao poder de 0 Estado deci
dir acerca do seu destino. Referimo-nos precisamente aos acordos entabulados
par sucessivos governos no Brasil com 0 Fundo Monetario Internacional.
E 0 Presidente da Republica quem detem a competencia privativa para
subscrigao de tratados e atos internacionais 14 de uma forma geral, submetidos,
contudo, a referenda do Congresso Nacional (art. 84, VIII).
Parem, percebe-se - e a cada vez de modo mais acentuado - a inclusao de
metas economicas a serem atingidas pelo Estado brasileiro como condigao para
a liberagao de recursos por parte dos agentes financeiros integrantes do Fundo
Monetario Internacional. Assim e que a diminuigao do deficit publico e invaria
velmente imposta como medida imprescindivel a obtengao de emprestimo desti
nado a viabilizar 0 equilibrio da economia nacional.
Ora, se a soberania e reconhecida como 0 poder incontrastavel de a socie
dade politica decidir a respeito dos mmos que deve tomar, liberta de qualquer
interferencia externa, conclui-se que os referidos acordos mantidos com 0 FMI,
ao conformarem nao apenas atos administrativos expedidos pelo Chefe do Poder

13 Nao concordamos, par tal motivo, com a conclusao extratada por Georges Burdeau, para quem a
experiencia tern demonstrado, praticamente, que nao ha mais clima para a soberania, tal qual a
ideia foi, de inicio, concebida, sendo melhor elimina-la radical e definitivamente (ct. "Traitl'; de
Science Politique", vol. II, pp. 441 e seguintes).
14 Conquanto a norma constitucional promova referencia a "tratados, conven<;:6es e atos internacio
nais", parece-nos que nao ha distin<;:ao entre tratados e conven<;:6es. Nascimento e Silva e
Hildebrando Accioly (cf. Manual de Direito Internacional Publico, pp. 28/30) esclarecem que "par
tratado entende-se 0 ato juridico por meio do qual se manifesta.o acordo de vontades entre duas
ou rnais pessoas internacionais. As Conven<;:6es de Viena de 1969 e de 1986 tiverarn 0 grande
merito de estabelecer que 0 direito de firmar tratados deixou de ser atributo exclusivo dos
Estados e pode ser exercido tambem pelas demais pessoas internacionais, sendo que em 1986
ficou ainda esclarecido que tal direito pode ser exercido por sujeitos do dire ito internacional que
nao os Estados e organiza<;:6es intergovernamentais, havendo, por exemplo, 0 dire ito da Cruz
Vermelha neste particular side lembrado em mais de uma oportunidade. Outro ponto importan
te, consolidado pelas duas conven<;:6es, e 0 uso da terminologia tratado, referindo-se a urn acor
do regido pelo direito internacional, 'qualquer que seja a sua denomina<;:ao'. Em outras palavras,
tratado e a expressao generica. (... ) Accioly, baseando-se em diversos autores, ensina que a
melhor classifica<;:ao e a que tern em vista a natureza juridica do ato. Sob este aspecto podem ser
divididos em tratados-contratos e tratados-lei ou tratados-normativos. as tratados-Ieis sao geral
mente celebrados entre muitos Estados com 0 objetivo de fixar as normas de DI; as conven<;:6es
multilaterais com as de Viena sao exemplo perfeito deste tipo de tratado. as tratados-contratos
procuram regular interesses reciprocos dos Estados, isto e, buscam regular interesses reciprocos
e sao geralrnente de natureza bilateral, mas existern diversos exemplos de tratados multilaterais
restritos. Nada impede que urn tratado reuna as duas qualidades, como pode suceder nos trata
dos de paz ou de fronteiras" (grifos do original).

219

Manoel Jorge e Silva Neto

Executivo federal, mas tambem leis em sentido formal,15 padecem de inconstitu


cionalidade por ferimento ao Principio Fundamental atinente a soberania.
E que nao se pode comparar a participac;ao dos Estados no contexto inter
nacional - ainda que afastando eventualmente a prevalencia da ordem interna
em favor da norma alienigena - com imposic;oes direcionadas a que edite leis de
tal ou qual conteudo, tao-so a conta de dependencia economica dos Estados
mais ricos ou, pior do que isso, das organizac;oes financeiras de carater suprana
cional.
Relacionado a tema economico - conquanto dele parcialmente se diferencie
- encontramos a associac;ao entre a soberania e 0 propalado "Risco Brasil".
o risco significa uma medida utilizada pelos agentes economicos acerca das
contingencias e da probabilidade de urn evento, declaradamente nao desejado,
vir ou nao vir a acontecer; reflete 0 risco a probabilidade quantificada que urn
acordo celebrado tern de ser ou nao ser satisfeito. Enfim, 0 risco mercantil repre
senta a probabilidade de acesso aos bens ser frustrado, ou a probabilidade de
impedimento do exercicio do direito de propriedade.l 6
E essa medida de probabilidade provoca grande instabilidade no sistema da
economia, fazendo com que a politica economica governamental esteja amarra
da, de fato, aos grilhoes impostos pela oscilac;ao dos indices de risco. Resulta de
tudo 0 seguinte: 0 Estado perde a sua capacidade de planejamento economico
e consequentemente consideravel parcela de sua soberania - a partir do momen
to em que, avido por debelar a instabilidade, conforma a edic;ao de normas eco
n6micas nao aos imperativos ditados por fatores internos, mas sim aqueles pro
venientes da analise de agencias internacionais de consultoria economica.
Enfraqueceu-se tambem a sOberani~rtir da construc;ao do conceito dos
Estados fracassados.
Rotberg assinala que "Estados fracassados sao tensos, conflituosos e peri
gosos. Geralmente apresentam as seguintes caracteristicas: aumento da crimi
nalidade e da violencia politica; perda do controle de fronteiras; surgimento de
hostilidades etnicas, religiosas, linguisticas e culturais; guerra civil; usa do terror
contra os proprios cidadaos; instituic;oes fracas; infra-estrutura deteriorada ou
insuficiente; incapacidade de cobrar impostos sem coerc;ao abusiva; altas taxas
de corrupc;ao; sistema de saude em colapso; taxas crescentes de mortalidade
infantil e queda da expectativa media de vida; fim das oportunidades educacio
nais regulares; taxas decrescentes de PIB per capita; inflac;ao galopante; prefe
rencia disseminada por moeda estrangeira; escassez de alimentos, levando a
fome".1?

15
16
17

Leis em sentido formal sao normas juridicas editadas pela autoridade competente e de acordo
com 0 procedimento constitucionalmente estabelecido.
Cf. Luiz Fernando Fortes Felix, Soberania e "Risco Brasil", in: Soberania - Antigos e Novos
Paradigmas, p. 187.
Apud Jose Augusto Fontoura Costa, Soberania e Estados Fracassados, op. cit., p. 131.

220

lIiI

Curso de Direito Constitucional

o problema dos "Estados fracassados" produz inegaveis reflexos no exerci


cio da soberania, fundamentalmente porque, sendo certa a dificuldade que tern
para solucionar as variadas e gravissimas ocorrencias internas, tern restringida
a sua soberania pelos Estados Unidos (caracterizadas as relag6es internacionais
p6s-modernas pela unipolaridade), que se movem diante da incapacidade das
sociedades politicas "fracassadas" de fornecerem resposta segura no que con
cerne a nao-expansflO, notadamente dos atos de terrorismo.
A despeito de tais situag6es, 0 art. 4Q , IV; da Constituigao de 1988 fixa como
Principio Fundamental de direito internacional 0 pertinente a nao-intervengao,
postulado mais do que suficiente para fazer com que 0 Governo brasileiro se
oriente pela linha da reverencia a soberania de qualquer Estado - seja ou nao
"fracassado". Compete-Ihe, de modo irrecusavel, porfiar pela adogao de procedi
mentos no ambito do direito das gentes que concilie a situagao grave por que
passam diversos Estados com a soberania de cada qual, defendendo lhes seja
subministrado auxilio pela comunidade internacional sem velado ou explicito
afastamento da soberania.
9.2.1.1.2. A Cidadania

indic~doS

Prosseguindo com a
fundamentos do Estado brasileiro,
encontramos a cidadania (art. 1Q , II).
o conteudo juridico tradicional da expressao "cidadania" reconduz ao exer
cicio do direito politico ativo,18 ou seja, 0 de eleger representantes para 0 parla
mento ou os detentores dos cargos de chefia do Poder Executivo federal, estadual
e municipal.
Nao e outra a conclusao a se extrair do art. 1Q da Lei n Q4.717, de 29 de junho
de 1965 (Lei da Agao Popular - LAP), quando determina que "qualquer cidadao
sera parte legitima para pleitear a anulagao ou a declaragao de nulidade de atos
lesivos ao patrim6nio da Uniao, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municipios
(00')'" apontando 0 3Q que "a prova da cidadania, para ingresso em juizo, sera
feita com 0 titulo eleitoral, ou com 0 documento que a ele corresponda".
Entretanto, nao ha mais espago para 0 acolhimento da restritiva acepgao do
termo "cidadania", principalmente porque a sua inclusao como fundamento do
Estado brasileiro permite ampliar 0 seu espectro, compreendendo, a partir da
Constituigao de 1988, duas realidades que, malgrado guardem alguma seme
lhanga, nao devem ser objeto de identificagao absoluta: cidadania em sentido
estrito e em sentido amplo. A primeira corresponde a antedita fruigao do direito

18

Hi! ainda 0 direito politico passivo, representado pela capacidade eleitoral pass iva. De acordo
com a Constituigao de 1988, 0 processo para aquisigao da capacidade eleitoral passiva se inicia
aos dezoito anos (idade minima para 0 individuo ser eleito para 0 cargo de Vereador - art. 14,
3Q , VI, d) e completa-se aos trinta e cinco anos (idade minima para concorrer aos cargos de
Presidente e Vice-Presidente da Republica e Senador - art. 14, 3Q , VI, a).

221

ps

Manoel Jorge e Silva Neto

politico ativo. Ja a segunda comporta desdobramentos que se afinam propria


mente ao Estado Democratico de Direito. Consagrar-se 0 fundamento referente a
cidadania em sentido ample e vincular 0 Estado a obriga<;ao de destinar aos
individuos direitos e garantias fundamentais, mui especialmente aqueles relacio
nados a direitos sociais. Entao, isso quer dizer que 0 reconhecimento da cidada
nia em um sistema politico esta na razao direta da sua capacidade de garantir as
pessoas 0 direito a liberdade, a igualdade substancial, a vida, a incolumidade
fisica - direitos criados pelo constitucionalismo classico -, mas, sobretudo, os ati
nentes a educa<;ao, a saude, ao trabalho - enfim todos os direitos de carater pres
tacional -, alem, e claro, como nao poderia deixar de ser, dos direitos politicos.
Tem-se, assim, que a cidadania abrange os direitos politicos, mas nao deve ser a
eles limitada, porquanto a sua incorpora<;ao ao status constitucional de um dos
fundamentos do Estado brasileiro tece uma rede de prote<;ao em tome das pes
soas, refor<;ando a ideia de que a sociedade politica criada a partir de 1988 deve
porfiar pela consecu<;ao dos direitos e garantias fundamentais, inclusive por
for<;a de ado<;ao de iniciativas publicas destinadas a fazer com que 0 individuo se
tome um cidadao - efetivo usuario dos bens e servi<;os decorrentes do desenvol
vimento economico.
Jaime Pinsky esclarece que "ser cidadao e ter direito a vida, a liberdade, a
propriedade, a igualdade perante a lei: e, em resumo, ter direitos civis. It tambem
participar no destino da sociedade, votar, ser votado, ter direitos politicos. Os
direitos civis e politicos nao asseguram a democracia sem os direitos sociais,
aqueles que garantem a participa<;ao do individuo na riqueza coletiva: 0 direito
a educa<;ao, ao trabalho, ao salario justo, a saude, a uma velhice tranqiiila.
Exercer a cidadania plena e ter direitos civis, politicos e sociais" .19
Igualmente admitindo a amplitude ~incipio Fundamental, verbera
Calmon de Passos que "( ... ) ser cidadao ple1amente significa poder de participa
<;ao efetiva na vida politica e participa<;ao com preserva<;ao do poder de autode
termina<;ao pessoal, seja em termos de impor absten<;oes ao Estado, seja em ter
mos de the exigir presta<;oes" .20

9.2.1.1.3. A Dignidade da Pessoa Humana


No inciso III do art. 1Q da Constitui<;ao se presencia 0 fundamento pertinen
te a dignidade da pessoa humana.
Historicamente, a dignidade da pessoa humana encontra-se ligada ao cris
tianismo. Sua fundamenta<;ao esta amparada no fate de que 0 homem foi criado
a imagem e semelhan<;a de Deus. 0 Cristianismo antigo adotou a ideia da liber
dade do ser humane como apanagio da sua condi<;ao racional e em virtude de ser
dotado de livre arbitrio, mesmo que nao chegassem a ser reconhecidos na Anti

19
20

222

Cf Teoria da Cidadania. p. 9.
Cf. Cidadania Tutelada, p. 9.

'Il

Curso de Direito Constitucional

guidade os direitos fundamentais tal como se incorporaram aos textos legislati


vos atualmente. 21
A dignidade da pessoa humana e 0 fim supremo de todo 0 direito; logo,
expande os seus efeitos nos mais distintos dominios normativos para fundamen
tar toda e qualquer interpretac;ao. E 0 fundamento maior do Estado brasileiro.
Miguel Reale explica que "( ... ) 0 fate de poder e dever cada homem se reali
zar de conformidade com 0 seu ser pessoal, na condicionalidade de sua nature
za e do meio historico a que pertence, nao exclui, mas antes exige 0 reconheci
mento de ser ele participe de uma tarefa ou empenho comum a toda a especie
humana, ou, por outras palavras, de que os seus atos transcendem 0 circulo de
seus interesses, ou dos grupos em que mais imediatamente se inserem, por
serem, pura e simplesmente, atos humanos, suscetiveis de uma qualificagao
deontologica de alcance universal. D9nde resulta a emergencia de uma multipli
cidade de ideologias, em funga~ quais cada urn de nos situa e legitima as
suas inclinagoes e esperanc;as" .22
Todavia, "( ... ) a dignidade da pessoa human a nao e uma criagao constitucio
nal, pois ela e urn desses conceitos a priori, urn dado preexistente a toda expe
riencia especulativa, tal como a propria pessoa humana. A Constituic;ao, reconhe
cendo a sua existencia e a sua iminencia, transforma-a num valor supremo da
ordem juridica, quando a declara como urn dos fundamentos da Republica
Federativa do Brasil constituida em Estado Democratico de Direito" .23
Mas firmar como fundamento do Estado brasileiro a dignidade da pessoa
humana deixa a mostra a obrigatoriedade de por no nucleo central das atenc;oes
o individuo, quer seja para torna-lo efetivamente destinatario dos direitos de
cunho prestacional, quer ainda para demarcar, com precisao, a ideia de que 0
mais elevado e sublime proposito cometido a sociedade polltica e 0 enaltecimen
to da dignidade das pessoas que a compoem.
Quando 0 elemento constituinte originario poe sob destaque a pessoa hu
mana, consagrando a sua dignidade, tern em mira pugnar pela humanizac;ao do
sistema constitucional.
Com efeito. Se a Constituigao e 0 estatuto juridico dentro do qual foram dis
ciplinadas questoes da mais alta importancia para a organizac;ao do Estado bra
sileiro, como a previsao de eleic;oes, durac;ao dos mandatos, competencias das
unidades federativas, organizac;ao das fungoes estatais legislativa, executiva e
judiciaria, intervenc;ao federal e tantas outras disposic;oes da ordem, a referencia
a dignidade da pessoa humana funciona como clausula de advertencia para a cir
cunstancia de que, nao obstante seja a Constituigao 0 texto que disciplinara as
relagoes de poder, 0 que mais importa, em suma, e colocar a servigo do ser huma
no tudo 0 que e realizado pelo Estado. Nao fosse assim, se imaginassemos uma

21
22
23

Cf. Ernest Benda, Dignidad humana y derechos de la personalidad, p. 118.


Cf. Estado Democratico de Direito e 0 Conflito de Ideologias, p. 101.
Cf. Jose Afonso da Silva, Poder Constituinte e Poder Popular, p. 146.

223

Manoel Jorge e Silva Neto

organiza9ao estatal fleumatica, soberba e indiferente as demandas dos indivi


duos, teriamos de aceitar passivamente a tese de que 0 Estado e urn fim em sim
mesmo e nao urn meio ao atingimento de finalidades que, em ultimo grau, con
templam a melhoria das condi90es de vida das pessoas.
Atente-se, outrossim, que a dignidade e da pessoa humana. Excetuam-se da
previsao constitucional, portanto, as pessoas juridicas. Sindicatos, associa90es,
empresas, 6rgaos publicos nao podem ser abrangidos pelo comando do art. l Q ,
III, da Constitui9ao.24
Sendo a dignidade da pessoa humana 0 valor fonte de todos as outros valo
res constitucionalmente postos, deve ser utilizada como balizamento para even
tual declara9ao de inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Publico, ou
mesmo para conformar 0 comportamento de quem quer que esteja, no caso con
creto, ofendendo 0 Principio Fundamental em questao.
E verdade, por outro lado, que se nao conceitua dignidade da pessoa huma
na. Trata-se, como se refere no sistema da ciemcia do direito, de urn topoi, ou seja,
termo que nao admite conceitua9ao, muito embora sirva de ponto de partida
para a solu9ao do problema normativo ocorrente. E 0 mesmo que se opera com 0
termo "interesse publico". Nao ha a possibilidade de conceitua-lo, conquanto 0
magistrado e 0 membro do Ministerio Publico possam afirmar, no caso concreto,
se a hip6tese tratada e de "interesse publico".
Dignidade da pessoa humana nao e passivel de conceitua9ao, se bern que 0
juiz possa - ou melhor, deva - decidir se tal ou qual conduta ofende 0 referido
principio conformador do Estado brasileiro. 25

9.2.1.1.4.

as Valores Sociais do Trabalho e da Livre Iniciativa

o inciso IV do art. lQ indica como fundamentos do Estado brasileiro os valo


res sociais do trabalho e da livre iniciativa.
24

A dignidade da pessoa humana serve tambem para fundameCparecimento dos direitos da


personalidade (intimidade, privacidade, imagem, nome, incolumidade fisica). Atualmente, a Novo
C6digo Civil promoveu a inclusao de tais direitos ao sistema positivo (arts. 11 e seguintes). Se
bern que se nao possa outorgar as pessoas juridicas qualquer tutela com base no fundamento da
dignidade da pessoa humana, alguns direitos da personalidade podem lhes ser destinados, como
e a caso da prote<;:ao juridica ao nome e a imagem-atributo. A prop6sito, a admissibilidade de
serem dedicados direitos da personalidade as pessoas juridicas e prevista no art. 52 do NCe.
25 Nao foi com lastro em outro Principia Fundamental, mas no pertinente a dignidade da pessoa
humana, que a STF, no julgamento do HC nQ 70.389/SP, reI. Min. Sydney Sanches, reI. Ac6rdao
Min. Celso de Mello, publicado no OJ de 10.08.2001, decidiu que "a simples referencia normati
va a tortura, constante da descri<;:ao tipica consubstanciada no art. 233 do Estatuto da Crian<;:a
e do Adolescente, exterioriza urn universo conceitual impregnado de no<;:6es com que a sensa
comum e a sentimento de decencia das pessoas identificam as condutas aviltantes que tradu
zem, na concre<;:ao de sua pratica, a gesto ominoso de ofensa a dignidade da pessoa humana. A
tortura constitui a nega<;:ao arbitraria dos direitos humanos, pais reflete - enquanto pratica ilegi
tima, imoral e abusiva - urn inaceitavel ensaio de atua<;:ao estatal tendente a asfixiar e, ate
mesmo, a suprimir a dignidade, a autonomia e a liberdade com que a individuo foi dotado, de
maneira indisponivel, pelo ordenamento positivo" (grifamos).

224

FJB

_--1

'"

Curso de Direito Constitucional

A primeira Constituigao brasileira a trazer referencia expressa sobre a valo


rizagao do trabalho foi a de 1946, em cujo seio resplandecia 0 art. 145: "A ordem
economica deve ser organizada conforme os princfpios da justiga social, conci
liando a liberdade de iniciativa com a valarizagao do trabalho humano".
A mesma linha foi seguida pela Constituigao de 1967, ao dispor que "a
ordem economica tern par fim realizar a justiga social, com base nos seguintes
princfpios: 1- (... ): II - valorizagao do trabalho como condigao da dignidade huma
na", comando que, por sua vez, permaneceu inalterado na ardem constitucional
subsequente, conforme se ve no art. 160, II, da Constituigao de 1969.
De conseguinte, nota-se que incorparar urn valor social ao trabalho humano
ja faz parte da hist6ria constitucional brasileira, cumprindo esclarecer, assim, que
o trabalho nao pode, de maneira alguma, ser assumido friamente como mero fatar
produtivo; e, sim, fonte de realizagao material, maral e espiritual do trabalhador.
A livre iniciativa, par sua. vez, qeve ser compatibilizada a valorizagao do tra
balho humano. Note-se que a~ssao "valores sociais" tanto se aplica ao tra
balho quanta a livre iniciativa, devendo, nesse passo, se valer 0 aplicador do direi
to do postulado da concordancia pratica, dirigido a solugao que equilibre os bens
constitucionalmente tutelados. Nem 0 excessivo peso a ser atribuido a liberdade
de iniciativa, nem conferir-se maiar densidade aos valores sociais do trabalho.
A tentativa do elemento constituinte originario de por ambos em urn unico
dispositivo e reputa-los como fundamentos do Estado brasileiro indica, de forma
declarada, a opgao constitucional pela ideologia democratico-social.2 6

9.2.1.1.5. 0 Pluralismo Politico


E, encerrando 0 catalogo dos fundamentos do Estado brasileiro, encontra
mos 0 pluralismo politico (art. 1Q , V).27
26 A democracia social alia a atual<ao do Estado em prol da efetival<ao dos direitos sociais a liber
dade de iniciativa economica. 0 art. 170, caput repete a indical<ao de tais fundamentos quando
prescreve que "a ordem economica, fundada na valorizal<ao do trabalho humano e na livre inicia
tiva, tern par tim assegurar a todos exist m cia digna, conforme as ditames da justil<a social,
observados as seguintes principios".
27 0 STF ja decidiu pela inconstitucionalidade de norma estadual com base, dentre outros princi
pios constitucionais, no pluralismo politico: "AryAo DlRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
ART. 11, CAPUT E PARAGRAFOS 12 E 2 Q, E ART. 72, DA LEI NQ 9.100, DE 29 DE SETEMBRO DE
1995 - NORMAS QUE CONDlCIONARAM 0 NUMERO DE CANDIDATOS As CAMARAS MUNI
CIPAlS AO NUMERO DE REPRESENTANTES DO RESPECTIVO PARTIDO NA CAMARA FEDE
RAL - ALE GADA AFRONTA AO PRINCipIO DA ISONOMIA - Plausibilidade da tese, relativa
mente aos paragrafos do art. 11, par instituirem criteria caprichoso que nao guarda coer m cia
l6gica com a disparidade de tratamento neles estabelecida. Afronta a igualdade caracterizado
ra do pluralismo politico consagrado pela Carta de 1988. Normas de resto incompativeis com a
principia do devido processo legal, no que se revelam leges ad persona, desprovidas de indispen
savel generalidade, ao laborarem com dados concretos alusivos a atual represental<ao de cada
Partido na Camara Federal, com vista exciusiva a eleil<ao de 1996. Concorr m cia, no caso, do
requisito da conveni m cia da pronta suspensao de sua vigencia, em face da iminencia do desen
cadeamento do processo eleitoral. Cautelar parcialmente deferida" (STF - ADIMC 1.355 - DF
TP - ReI. Min. Ilmar Galvao - DJU 23.02.1996).

225

Manoel Jorge e Silva Neto

A expressao "pluralismo politico" ainda nao foi bern compreendida por tan
tos que se langam a exegese dos Principios Fundamentais,28 precisamente par
que nao deve ser confundido com pluripartidarismo - principio vinculado a arga
nizagao politico-partidaria no Brasil, confarme acentua 0 art. 17, caput. Pluri
partidarismo significa sistema politico dentro do qual se permite a criagao de
inumeros partidos. Mais abrangente, e, por isso, de conceituagao urn pouco mais
dificil, e 0 pluralismo politico.
Entretanto, a despeito de sua maiar amplitude, pode-se apontar urn concei
to: pluralismo politico e 0 fundamento do Estado brasileiro que assegura a existfm
cia de centros coletivos dotados de multiplicidade ideo16gica que, rivalizando-se
entre si, tentam interferir ou interferem na formaqao da vontade do Estado.

Esquadrinhando-o, temos que representa: i) "fundamento do Estado brasilei


ro", em face da "residEmcia" constitucional do postulado; ii) "que assegura a exis
tencia de centros coletivos", porque nao se presta 0 pluralismo politico a assegu
rar a liberdade de manifestagao de pensamento da pessoa individualmente consi
derada, direito assegurado pelo fundamento concernente a cidadania e consubs
tanciado, por exemplo, no art. 5Q , IV; iii) "dotados de multiplicidade ideoI6gica",
porque os interesses de cada urn se distinguem em razao de objetivos de nature
za politica, economica, cultural, antropol6gica, etc.; IV) "que interferem ou tentam
interferir na farmagao da vontade do Estado", visto que a sociedade pluralista esta
marcada pela alternancia no poder e compatibilizagao de interesses contrapostos,
o que somente se obtem par meio da interferencia de tais centros quando da con
solidagao da vontade do Estado, ou seja, quando a norma juridica e elaborada.

9.2.1.2. 0 Paragrafo Unieo do art. lQ da Constituigao


Disp6e 0 preceito sob epigrafe que;tm::lq poder emana do povo, que 0 exer
ce por meio de representantes eleitos tiu diretamente, nos termos desta Consti
tuigao" .
28 Para Norberta Bobbio, "a termo e novo. mas a conceito nao. Que uma sociedade e tanto melhor
governada quanta mais repartida for a poder e mais numerosos forem as centros de poder que
controlam as orgaos do poder central e uma ideia que se encontra em tad a a historia do pensa
menta politico. Uma das formas tradicionais para distinguir urn governo despotico de urn gover
no nao-despotico e observar a maior au menor presenc;:a dos chamados corpos intermediarios e,
mais precisamente, a maior au menor distribuic;:ao do poder territorial e funcional entre gover
nantes e governados. A alta concentrac;:ao de poder que nao tolera a formac;:ao de poderes secun
darios e interpostos entre a poder central e a individuo, e que anula toda a oposic;:ao ao arbitrio
do governante, caracteriza essencialmente todo governo despotico".
"( ... ) nossas sociedades sao sociedades complexas. Nelas se formaram esferas particulares rela
tivamente autonomas, desde as sindicatos ate as partidos, des de as grupos organizados ate as
grupos nao-organizados, etc. (... ) a melhor modo para organizar uma sociedade desse tipa e fazer
com que a sistema politico permita aos varios grupos au camadas sociais que se expressem poli
ticamente, participem, direta au indiretamente, na formac;:ao da vontade coletiva. (... ) uma socie
dade politica assim constituida e a antitese de toda forma de despotismo, em particular daque
la versao moderna do despotismo a que se costuma chamar de totalitarismo" (cf. As ideologias
eo poder em crise, pp. 15-16).

226

...

....

Curso de Direito Constitucional

Povo e conceito juridico, porque revela 0 conjunto de individuos que mantem


urn vinculo de nacionalidade com a pessoa politica. Nao se confunde com "na
gao" - objeto de estudo da sociologia -, termo designativo da existencia de iden
tidade racial, lingiiistica, cultural, antropologica. Tampouco se podeni confundi
10 com "populagao", que indica os habitantes de determinado territorio em urn
dado periodo, sendo, por isso, bastante util aos estudos de geografia humana.
o comando segundo 0 qual "todo 0 poder emana do povo" reconduz a reve
rencia absoluta e incondicionada de assungao do poder politico exclusivamente
atraves das vias democraticas. Alias, a determinagao ja se inserira no "Estado
Democratico de Direito", com 0 que esta remarcada a obrigatoriedade de legiti
magao do poder politico por meio da participagao popular.
A participagao popular pode se operar diretamente ou pOI meio de represen
tantes. No sistema constitucional brasileiro, presenciam-se hipoteses de democra
cia semidireta nos casos de plebiscito, referendo e iniciativa legislativa popular. 29
o plebiscito e consulta feita ao povo antes da aprovagao da lei. 0 referendo e con
sulta posterior a edigao do texto pelo parlamento, presumivelmente como forma de
aumentar a consensualidade em torno da lei aprovada dado 0 seu carater polemi
co. A iniciativa legislativa popular reside na prerrogativa conferida aos cidadaos de
apresentarem projeto de lei a Camara dos Deputados, desde que atendidos os
pressupostos fixados no 2Q do art. 61 da Constituigao. 30 Diante da viabilidade do
exercicio da denominada "democracia direta", pode-se afirmar que, apos a
Constituigao de 1988, consagrou-se a "democracia participativa" ,31 combinando
se elementos do sistema representativo com os da democracia direta.
Nao se deve esquecer que 0 balizamento a democracia direta esta consig
nado no proprio texto da Constituigao, ou seja, nao ha como 0 legislador com
competencia reformadora ampliar os procedimentos de participagao direta do
povo. Sao eles - 0 plebiscito, 0 referendo e a iniciativa legislativa popular - 0
nucleo sobre 0 qual devem gravitar todas as expectativas dos cidadaos relativa
mente a interferencia direta nos assuntos de Estado. Admitir-se 0 seu alarga
mento podera desencadear eventual instabilidade politica, porquanto os marcos
a participagao dos individuos foram fixados tambem em virtude das prerrogati

29 Concordamos com Dalmo de Abreu Dallari ao classificar tais institutos como de democracia
semidireta, porque "embora considerados por alguns autores como caracteristicos da democra
cia direta, nao dao ao povo a possibilidade de ampla discussao antes da deliberac;:ao, sendo por
isso classificados pela maioria como representativos da democracia semidireta (ct. Elementos de
Teoria Geral do Estado, p. 153).
30 Prescreve 0 dispositivo que" a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentac;:ao a Camara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no minimo, urn por cento do eleitorado nacional,
distribuido pelo menos por cinco Estados, com nao menos de tres decimos por cento dos eleito
res de cada urn deles".
31 It precise entender, contudo, que a chamada "democracia participativa" nao conduz meramente
a maior participac;:ao popular nas decis6es politicas do Estado, nao estando, por conseguinte, ads
trita aos direitos politicos. Esta tambem vocacionada a fazer com que quest6es sociais relevantes
sejam submetidas a apreciac;:ao do Poder Judiciario pelos cidadaos e por 6rgaos publicos ou pri
vados, respectivamente par via da ac;:ao popular ou mediante 0 recurso a ac;:ao civil publica.

227

Manoel Jorge e Silva Neto

vas e atribuigoes de natureza politica


Executivo.

conferidas aos Poderes Legislativo e

9.2.1.3.0 art. 2Q da Constituigao e a Tripartigao das Fungoes Estatais


Preve 0 art. 2Q da Constituigao: "Sao Poderes da Dniao, independentes e har
monicos entre Si,32 0 Legislativo, 0 Executivo e 0 Judiciario."
Consideragao inicial se impoe acerca da referencia a "poderes".
Ainda que seja da tradigao constitucional brasileira aludir-se aos "poderes"
do Estado, e importante registrar que 0 poder, enquanto manifestagao objetiva
de forga da sociedade estatal, e uno e indivisivel. Divididas sao as fungoes do
Estado a fim de torna-Io apto ao atingimento das finalidades que descrevem a
sua razao ontol6gica.
Portanto, e tecnico e correto referir a tripartigao das fungoes do Estado e nao
a divisao de "poderes". E mesmo quando for observada, neste trabalho, a utili
zagao dos termos "Poder Executivo" , "Poder Legislativo" e "Poder JUdiCiari3"a
ocorrencia se deu em obsequio a linguagem adotada pela Constituigao de 1988
A respeito da tecnica de repartigao das fungoes do Estado, muitos se Ie
bram imediatamente do arcabougo te6rico elaborado por Montesquieu.
Todavia, 0 fil6sofo heleno Arist6teles, muito antes do aparecimento da teo
ria do pensador frances, ja apresentara urn esbogo de divisao dos atos do Estado
em tres especies: deliberagoes sobre assuntos de interesse geral, organizagao de
cargos e magistraturas e atos judiciais. E certo que as ideias pouco efeito tive
ram na configuragao dos modelos politicos subsequentes, tanto que predominou
inc6lume praticamente no milenio que se seguiu a sua existencia a forma de
governo monarquico absolutista, que alcangou 0 seu apogeu durante os seculos
XV e XVI.

De sua parte, Montesquieu, adepto do Racionalismo, transportou para a teo


ria politica os subsidios da filosofia iluminista. Mas, convictamente, 0 grande
merito da sua teoria foi consolidar a ideia de que a divisao funcional deveria cor
responder a divisao organica, isto e, para fungoes estatais distintas, 6rgaos dis
tintos.
A epoca, Montesquieu idealizou sua teoria com base no fato de que nao se
admitiria 0 exercicio de uma fungao do Estado por outra. Assim, 0 Legislativo s6
editava leis; 0 Executivo as executava e 0 Judiciario resolvia os conftitos decor

32 0 STF concedeu liminar para suspender norma constitucional estadual que previa como crime
de responsabilidade a ausemcia de Governador do Estado a convocagao feita pela Assembleia
Legislativa para pres tar informag6es pessoalmente. Concluiu-se que 0 fumus bonis juris se evi
denciara na ofens a ao principio da separagao e harmonia entre os Poderes (STF, RDA, 178/78).
Tambem, noutro caso. entendeu 0 STF inconstitucional norma de constituigao estadual que
subordinava convemios, atos, contratos e acordos de Secretaria de Estado a autorizagao da
Assembleia Legislativa. isso com amparo no identico fundamento quanta ao principio da sepa
ragao e harmonia entre os Poderes (STF, RDA, 206/228).

228

...

Ii

Curso de Direito Constitucional

rentes de sua aplicagao. Nao se autorizava inter-relacionamento entre as fungoes


estatais.
a Estado e processo. E 0 Estado mudou. E ao mudar, imp6s novo direciona
mento a teoria da tripartigao das fungoes estatais, tornando politicamente neces
sario e socialmente indispensavel a criagao de sistema politico no qual os orgaos
que desempenham as fungoes legislativa, executiva e judiciaria busquem maiar
aproximagao. Com isso, tornou-se relativo 0 principio da indelegabilidade das
fungoes do Estado, a ponto de a Constituigao de 1988, no art. 68, reservar a pos
sibilidade de 0 Presidente da Republica solicitar delegagao legislativa ao
Congresso Nacional.
Ha, atualmente, maiar interagao entre as fungoes do Estado. E tambem nao
se deve cogitar de exclusividade no tocante a atividade de cada qual. Trata-se de
reconhecer a precipuidade ou principalidade nas atribuigoes fixadas aos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciario. Logo, 0 Congresso Nacional tern por fungao
precipua editar leis, mas tambem julga, como se da na hipotese de julgamento
do Presidente da Republica ante a pratica de infragao politico-administrativa, ou
crime de responsabilidade, como preferiu 0 legislador constituinte originario (art.
85, INII). E-lhe autorizada tambem a pratica de atos administrativos quando, por
exemplo, nomeia agentes publicos para os seus cargos ou concede ferias a seus
servidores. a Poder Executivo administra e esta e a sua fungao principal.
Contudo, legisla par via de edigao de medidas provisorias (art. 62, CF). E julga,
como se observa nos casos de processos administrativos postos a sua aprecia
gao. Ao Poder Judiciario se reserva a missao institucional de solucionar as lides,
que sao os conflitos de interesse qualificados por pretensao resistida ou insatis
feita. Nao se podera impedi-lo, todavia, de edigao de atos que possuam nature
za legislativa, como se sucede com a prerrogativa conferida aos tribunais quan
to a elaboragao dos seus regimentos internos. E administra os proprios servigos,
como e a hipotese de admissao de servidores para 0 exercicio de fungoes ineren
tes a atividade-meio do Poder Judiciario.

9.2.1.4. Os Objetivos Fundamentais da Republica Federativa do Brasil


(art. 3Q )
Todo Estado persegue fins, logo a finalidade representa urn dos seus ele
mentos constitutivos. 33

33 Seguimos, assim, 0 pensamento de Alexandre Groppali, para quem "se 0 territ6rio e 0 povo re
presentam os elementos materiais do Estado e 0 poder de imperio representa 0 seu elemento for
mal, a finalidade constitui 0 seu elemento espiritual, fazendo-o viver no tempo em urn continuo
trabalho para atingir metas cada vez mais altas". E continua 0 juspublicista Italiano: "Em con
traposic;:iio com outros autores, n6s julgamos que a finalidade tambem constitua urn outro ele
mento do Estado e precisamente 0 seu elemento teleol6gico, a l Ie identificado e coessencial,
porquanto niio se pode conceber que uma pessoa juridica, como 0 Estado, niio tenha urn fim para
o qual tenda na manifestac;:iio de sua atividade. a projeto pois, como aquilo que acaba por polari

229

Manoel Jorge e Silva Neto

Malgrado a importancia dos objetivos do Estado - que descrevem a sua


finalidade -, a indicagao de "objetivos fundamentais" num sistema constitucio
nal brasileiro somente se consumou na Constituigao de 1988. E nela que encon
traremos muitas finalidades cometidas de modo explicito ao Estado brasileiro
pelo legislador constituinte originario.
Ha, por conseguinte, no nosso sistema constitucional, objetivos fundamen
tais que traduzem elenco de propositos descritores da razao ontologica da
Republica Federativa do Brasil.
Estao localizados no art. 3Q da Constituigao, ao dispor que "constituem obje
tivos fundamentais da Republica Federativa do Brasil: I - construir uma socieda
de livre, justa e solidaria; II- garantir 0 desenvolvimento nacional; III - erradicar
a pobreza e a marginalizagao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV
promover 0 bern de todos, sem preconceitos de origem, raga, sexo, cor, idade e
quaisquer outras form as de discriminagao".
o primeiro deles concerne a construgao de uma sociedade livre, justa e soli
daria. Livre e a sociedade cujas limitag6es eventualmente dirigidas aos indivi
duos estao amparadas, de modo exclusivo, na lei em sentido formal, ou seja, na
norma juridica editada pela autoridade competente e de acordo com 0 procedi
mento fixado na Constituigao. Portanto, nao servem ao fim de constranger a
liberdade individual os decretos e atos administrativos de qualquer especie que
nao busquem 0 seu fundamento de validade na lei introduzida no ordenamento
juridico pelo corpo legislativo. Justa e a sociedade na qual se presencia a justiga
substancial mediante a adogao de politicas publicas por parte do Estado dire
cionadas a diminuigao das desigualdades. Solidaria e a sociedade que nao mini
miza os individuos, fazendo com que porfie na consecugao das metas de todos
os segmentos ou grupos nela inseridos, promovendo 0 desejavel equilibrio entre
os interesses heterogeneos. 34
o pensamento solidarista esta presente na obra de Leon Duguit,35 sendo
possivel conduir que sua influencia na doutrina brasileira impos a positivagao,
conquanto tardiamente, do principio solidarista na Constituigao de 1988, como se

zar toda a atividade do Estado e par constituir sua suprema razao de existir, e assim a elemen
to que melhor exprime e caracteriza sua intima essemcia, imprimindo-lhe par si s6 a estrutura e
a funlfaO" (et. Doutrina do Estado, p. 141).
34 Oportuna a remissao ao pensamento de Jose Ingeneros: "Onde falta a justilfa nao pode haver
solidariedade; semeando-se uma, colhe-se a outra. Governar um povo nao e igualar as seus com
ponentes, nem sacrificar uma parte em beneficia de outra; e proponder para um equilibria que
favorelfa a unidade nacional, desenvolvendo a solidariedade entre as partes, que sao heteroge
neas sem ser antagonicas. A heterogeneidade e natural, pela diversidade de aptidoes e tenden
cias humanas e e proveitosa, porque engendra as desigualdades necessarias para as multipias
func;:oes da vida social. Sendo naturais, as desigualdades nao podem ser suprimidas; nem convi
ria suprimi-las, ainda que se pudesse. A solidariedade consiste em equilibra-la, criando-se a
igualdade diante do direito, para que todas as desigualdades possam desenvolver-se integral
mente em proveito da sociedade" (cf. As Forc;:as Morais, p. 53).
35 Cf. Traite de Droit Constitutionnel, Paris: Ancienne Librairie Fontemoing & Cie. Editeurs, tomos
IN, 1927.

230

._---..----------------------

IJiPC

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I
I

...

Curso de Direito Constitucional

observa da redagao do art. 3Q , I, e do art. 40, caput. Com efeito, nenhuma Cons
tituigao brasileira precedente possui dispositivo que assegure explicitamente a
busca por uma sociedade solidaria.
o art. 3Q , II, faz alusao a garantia do desenvolvimento brasileiro como obje
tivo primordial a ser concretizado.
Aqui uma distingao importantissima deve ser empreendida: desenvolvimen
to e crescimento economico nao sao expressoes identicas.
A primeira delas se relaciona ao conjunto de medidas adotadas na politica
economica que conduzam a melhoria das condigoes de vida das pessoas. Assim,
o conhecido "Indice de Desenvolvimento Humano" (IDH), estabelecido como
parametro objetivo pela Organizagao das Nagoes Unidas (ONU) para verificar a
qualidade de vida em urn determinado pais, e, conseqiientemente, 0 seu estagio
de desenvolvimento, nao leva em consideragao 0 produto interno bruto (PIB), ou
seja, a quantidade de riqueza produzida em urn dado sistema economico, mas
sim a sua capacidade de promover a justa distribuigao do que se produziu. Os
dados referentes ao indice de desenvolvimento humano tomam por base diver
sos criterios, tais como nivel educacional da populagao; acesso a moradia condig
na; taxa de mortalidade infantil; media de expectativa de vida. Para certificar-se
quanto a amplitude da locugao "desenvolvimento nacional", basta atentar para
a Constituigao de 1988, visto que ha passagens no texto que deliberadamente
associam desenvolvimento ao contexto economico (arts. 5Q , XXIX; 21, IX; 43, II;
151, I, e 180), e muitas outras nao, cujo exemplo emblematico e 0 art. 3Q , II.
Diferentemente, quando se menciona "crescimento economico", a hipotese e
de exame da quantidade de riqueza existente em uma economia. Pode-se concluir,
em sintese, dizendo-se que 0 desenvolvimento economico expressa grandeza
qualitativa, ao passo que 0 crescimento economico revela grandeza quantitativa.
Eros Roberto Grau anota que "a ideia de desenvolvimento supoe dinamicas
mutagoes e imparta em que se esteja a realizar, na sociedade par ela abrangida,
urn processo de mobilidade social continua e intermitente. 0 processo de desen
volvimento deve levar a urn saIto, de uma estrutura social para outra, acompa
nhado da elevagao do nivel economico e do nivel cultural-intelectual comunita
rio. Dai porque, impartando a consumagao de mudangas de ordem nao apenas
quantitativa, mas tambem qualitativa, nao pode 0 desenvolvimento ser confun
dido com a ideia de crescimento" .36
Permitimo-nos afirmar, todavia, que tal desenvolvimento nao se dara se
prosseguirmos com a impartagao acritica de solugoes estrangeiras, notadamen
te para os problemas economicos.
Procede, por is so, a critica de Celso Furtado: "(00') A primeira condigao para
liberar-se do subdesenvolvimento e escapar da obsessao de reproduzir 0 perfil
daqueles que se auto-intitulam desenvolvidos. E assumir a propria identidade.

36

Cf. Elementos de Direito Economico, pp. 7-8.

231

Manoel Jorge e Silva Neto

Na crise de civiliza9ao que vivemos, somente a confian9a em nos mesmos pode


ra nos restituir a esperan9a de chegar a born porto".37
"Erradicar a pobreza e a marginaliza9ao e reduzir as desigualdades sociais
e regionais" eo objetivo fundamental descrito no art. 32 , III, da Constitui9ao.
Como 0 Estado brasileiro nao e apenas "de direito", mas sobretudo "demo
cratico" , 0 proposito fundamental assinalado no preceptivo e refor90 a ideia que
se acha disseminada em todo 0 sistema constitucional: 0 atingimento de nivel
minimo de condi90es materiais de existemcia para 0 povo brasileiro. De modo
inquestionavel, os objetivos fundamentais anteriormente relacionados, dentre os
quais 0 pertinente a constru9ao de uma sociedade justa e 0 relativo a garantia do
desenvolvimento nacional, se integram de tal forma a necessidade de erradica
9ao da pobreza e da marginaliza9ao, bern assim a urgencia quanta a diminui9ao
das desigualdades sociais,38 que se pode concluir com convic9ao serem inter
complementares. Nao ha justi9a social onde grassam a pobreza e individuos
completamente a margem da vida em sociedade - sem trabalho, sem educa9ao,
sem saude. E correto tambem dizer que ali onde se presenciar acentuado desni
vel socioecon6mico entre os individuos, presumivelmente nao houve desenvolvi
mento nacional.
Contudo, reside na parte final do preceito interessante regramento que habi
tualmente tern a sua amplitude despercebida pelos estudiosos do direito consti
tucional. Com efeito, ao prescrever como objetivo fundamental a redu9ao das desi
gualdades regionais, nota-se a tentativa do legislador constituinte originario
quanta a manter 0 equilibrio do pacta federativo mediante a exorta9ao ao harmo
nico relacionamento entre os Estados da Federa9ao brasileira, fate que somente
acontecera se nao houver graves disparidades entre as suas economias.
Insta esclarecer que a exorta9ao reverbera nos mais diversos dominios do
sistema constitucional, fazendo ate com que 0 or9amento fiscal referente aos
Poderes da Uniao, seus fundos, 6rgaos e entidades da administra9ao direta e
indireta, inclusive funda90es instituidas e mantidas pelo Poder Publico, assim
como 0 or9amento de investimento das empresas em que a Uniao, direta ou indi
retamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, sejam compa
tibilizados a fim de reduzir desigualdades inter-regionais (art. 165, I e II e 7 2 ).
Relativamente ao art. 32 , IV, remitimo-nos ao Capitulo que versa sobre os
direitos individuais (Capitulo 23, subitem 23.3), oportunidade em que 0 disposi
tivo foi examinado.

37 Cf. 0 Capitalismo Global, p. 67.


38 0 STF, no julgamento da ADln nQ 1.003 MC/DF, reI. Min. Celso de Meno, publicada no DJ de
10.09.99, decidiu que "a Constitui~iio da Republica, ao fixar as diretrizes que regem a atividade
econ6mica e que tutelam a direito de propriedade, proclama, como valores fundamentais a serem
respeitados, a supremacia do interesse publico, as ditames da justi~a social, a redugao das desi
gualdades sociais, dando especial enfase, dentro dessa perspectiva, ao principia da solidariedade,
cuja realiza~iio parece haver sido implementada pelo Congresso Nacional ao editar a art. 1Q da
Lei n Q8.441/92" (grifos nossos).

232

pte

....

Curso de Direito Constitucional

9.2.1.5. 0 Art. 4Q e as Relag6es Internacionais


Sendo a Constituigao 0 texto disciplinador da vida do Estado brasileiro,
notadamente quando se relaciona com outros Estados, torna-se indispensavel a
incursao no ambito normativo-constitucional regedor das relagoes mantidas pela
Republica Federativa do Brasil no ambito internacional.
Sim, porque na hip6tese de subscrigao de tratado ou convengao internacio
nal que colida com qualquer principio enunciado no art. 4Q , impoe-se a declara
gao de inconstitucionalidade, sendo certo que as normas internacionais, quando
nao adequadas ao disposto no 3Q do art. 5Q, da Constituigao, ingressam no sis
tema do direito positivo brasileiro na condigao de normas infraconstitucionais. 39
Salienta 0 art. 4Q que "a Republica Federativa do Brasil rege-se nas suas
relagoes internacionais pelos seguintes principios: I - independencia nacional;
11- prevalencia dos direitos humanos; III - autodeterminagao dos povos; IV - nao
intervengao; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solugao
pacifica dos conflitos; VIII - repudio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperagao
entre os povos para 0 progresso da humanidade; X - concessao de asilo politico" .
De inicio, cumpre examinar 0 disposto no art. ~, I. Independencia nacional
tern 0 mesmo sentido de soberania? Parece-nos que nao, muito embora aquela
seja desta resultante.
Explique-se: a soberania, como visto, e poder inconstrastavel de impor a
vontade no plano interno e externo. Nao ha, conseguinte, como identificar total
mente "independencia nacional" e "soberania", porquanto a primeira somente
se aplica no ambito das relagoes internacionais. Nao haveria, assim, sentido
algum em referir-se a independencia nacional quando se tratar de imposigao da
vontade do Estado brasileiro no plano interno. E 6bvio que a soberania e fenome
no unico - nao ha duas soberanias, a externa e interna. Contudo, por outro lado,
e certo tambem que a independencia nacional e exercitavel apenas quando 0
Brasil comparece ao concerto internacional. Diante da opgao consumada pelo
legislador constituinte originario, 0 que surge claro e a sua tentativa de enfatizar
que 0 Pais deve buscar, sempre, a preservagao de sua independencia quando do
relacionamento com outros Estados soberanos.
A prevalencia dos direitos humanos e outro principio a ser respeitado pela
Republica Federativa do Brasil no ambito internacional (art. 4Q , II).
A prevalencia dos direitos humanos consubstancia exortagao ao Estado bra
sileiro a fim de que promova crescente adensamento da protegao aos direitos
humanos, quer consolidando-os como direitos fundamentais no ambito interno,
quer para balizar 0 comportamento do Presidente da Republica e do Congresso
Nacional, condicionando-os sempre a subscrigao e expedigao do decreta de pro
mulgagao, no caso do Chefe de Estado, e a ratificagao parlamentar.

39

Ea

entendimento do Supremo Tribunal Federal (ADln nQ 1.480-3/DF).

233

Manoel Jorge e Silva Neto

Outro principio e 0 pertinente a autodetermina~ao dos povos (art. 4Q , III),


que se nao confunde com 0 relativo a nao-interven~ao (art. 4Q , IV). 0 primeiro
deles impoe ao Estado brasileiro postura de preserva~ao da vontade de coletivi
dades ainda nao constituidas formalmente em Estados soberanos, seja para res
peitar a decisao de se tornarem sociedades politicas soberanas,40 seja para con
tinuarem atreladas a outros Estados. 41 A nao-interven~ao pressupoe Estado ja
constituido, impondo-se ao Brasil a proibi~ao de se imiscuir em suas questoes
internas.
A igualdade entre os Estados e enaltecida pelo art. 4 Q , V, da Constitui~ao.
o direito internacional contemporaneo reconhece a igualdade como direito
dos Estados.
Diversas normas internacionais contemplam a igualdade entre Estados. 0
artigo 4 da Conven~ao Panamericana sobre os Direitos e Deveres dos Estados, de
1933, explicita que "os Estados sao juridicamente iguais, gozam dos mesmos
direitos e tern a mesma capacidade no seu exercicio. Os direitos de cada urn nao
dependem do poder que tenha para assegurar 0 seu exercicio, mas do simples
fato de sua existencia como pessoa do direito internacional".
Discute-se como aceitar a tese de igualdade entre os Estados quando, no
proprio seio da Organiza~aodas Na~oes Unidas (ONU), convive-se com desigual
dade na composi~ao do Conselho de Seguran~a da entidade internacional, posta
que 0 direito de veto foi concedido apenas aos EUA, Russia, Inglaterra, Fran~a e
China. Explicam alguns que a justificativa e de que os Estados que tern maiores
obriga~oes na ordem internacional teriam 0 direito de possuir alguma vantagem
decorrente desta posi~ao proeminente. 42
Duas consequencias relevantes decorrem do reconhecimento da igualdade
entre Estados: a) em qualquer questao a ser deliberada pela comunidade inter
nacional, cada Estado tera direito a voto e 0 voto do Estado fraco tera identico
peso ao do Estado forte; b) nenhum Estado tern direito de reclamar jurisdi~ao
sobre outro Estado soberano, resultando disso que os tribunais de urn Estado
nao tern competencia judicial em rela~ao a outro. 43
Corolario da igualdade entre os Estados e 0 principia da reciprocidade, que
rege as rela~6es internacionais, especialmente no que se refere aos processos de

40

41

42
43

234

No ambito do direito internacional, tormaliza-se a autodeterminat;:ao para que uma nat;:ao se


constitua em Estado soberano mediante 0 ato de reconhecimento de Estado. "Reconhecimento
significa a decisao do governo de urn Estado existente de aceitar outra entidade como urn
Estado. Trata-se de urn ato juridico, com conseqi.imcias juridicas, mas na pratica constatam-se
considerat;:oes politicas que pesam sobretudo no ato de reconhecimento" (cl. Nascimento e Silva
& Hildebrando Accioly, Manual de Direito Internacional Publico, p. 97).
Canotilho tambem da a autodeterminat;:ao dos povos 0 sentido aqui empregado: "A autodetermi
nat;:ao precede 0 Estado de direito e precede a democracia: ela e 0 momento verdadeiramente
fundacional de qualquer comunidade constituida como Estado democn'ltico de direito" (ct.
Direito Constitucional e Teoria da Constituit;:ao, p. 233).
Ct. Carlos Robeto Husek, Curso de Direito Internacional Publico, p. 75.
Ct. Nascimento e Silva & Hildebrando Accioly, op. cit., pp. 121-122.

...

.....
Curso de Direito Constitucional

extradic;:ao. Significa que urn Estado somente podeni exigir a extradic;:ao se hou
ver tratamento reciproco relativamente aos pedidos extradicionais formulados
pela Republica Federativa do Brasil. Todavia, mesmo que haja promessa de reci
procidade em materia de extradic;:ao, 0 ate governamental nao tern aptidao para
vincular 0 Congresso Nacional ou 0 Supremo Tribunal Federal, neste ultimo caso
quando a questao alcanc;:a 0 STF.44
Outro problema inerente a igualdade entre as sociedades politicas concerne
a existencia dos denominados microestados.
Como admitir, por exemplo, absoluta paridade entre Estados como Andorra
(468 km 2 ) e Liechtenstein (160 km 2 ), apenas para citar dois deles, diante dos pai
ses de vulto? Como conciliar esta igualdade no ambito do debate instalado nos
foros internacionais?
"Por isso, a principal restric;:ao que durante lange tempo lhes impos a prati
ca internacional foi sua inaceitabilidade nas organizac;:6es internacionais, nota
damente nas de carater politico. Mas nos anos recentes acabaram elas - mesmo
a ONU - por acolher micro-Estados recem-independentes como as republicas in
sulares do Pacifico e do Caribe. Nao fazia sentido continuar resistindo ao ingres
so de velhas micro-soberanias como Andorra. Liechtenstein, Monaco e Sao Mari
nho. Todas foram admitidas na ONU e em outras organizac;:6es universais ao lon
go dos anos noventa".45
Sendo certo, como vimos, que nenhum Estado tern direito de reclamar juris
dic;:ao sobre outro Estado soberano, surge singular desdobramento do direito a
igualdade entre os Estados: 0 relevante tema da imunidade de jurisdiqao.
A imunidade de jurisdic;:ao decorre exclusivamente do reconhecimento da
soberania dos Estados, nao havendo uma norma internacional sequer que a con
temple explicitamente.
Mas tal imunidade nao assume carater absoluto.
Nao se trata propriamente de novidade nos dominios do direito internacio
nal publico as quest6es que giram em torno da imunidade de jurisdic;:ao do Es
tado, porque 0 Reglement de Viena, de 1815, promoveu a originaria disciplina da
materia em sede de norma internacional.

44 A respeito, colhe-se a seguinte decisao, prolatada pelo Min. Victor Nunes Leal, e referida par
Francisco Rezek: "( ... ).0 melhor entendimento da Constituic;:ao e que ela se refere aos atos inter
nacionais de que resultem obrigac;:oes para a nosso pais. Quando muito, portanto, caberia discu
tir a exig m cia da aprovac;:ao parlamentar para a compromisso de reciprocidade que fosse apre
sentado pelo governo brasileiro em seus pedidos de extradic;:ao. Mas a simples aceitac;:ao da pro
mess a de Estado estrangeiro nao envolve obrigac;:ao para nos. Nenhum outro Estado, a falta de
norma convencional, au de promessa feita pelo Brasil (que nao e a caso), poderia pretender urn
direito a extradic;:ao, exigivel do nosso pais, pais nao hi! normas de direito internacional sabre
extradic;:ao obrigatoria para todos as Estados" (cf. Direito Internacional Publico, p. 198). Contudo,
e Francisco Rezek quem argumenta acerca da impossibilidade de recusa do pedido extradicio
nal quando fundado em tratado, posta que, na hipotese, admitir-se-ia, com a recusa, a responsa
bilizac;:ao do Estado brasileiro no contexto internacional (op. cit., p. 199).
45 Cf. Francisco Rezek, Direito Internacional Publico, p. 239.

235

Manoel Jorge e Silva Neto

Atualmente, duas sao as convengoes que tratam do assunto, e, de modo se


melhante, celebradas em Viena: a Convengao sobre Relagoes Diplomaticas (1961)
e a referente as Relagoes Consulares (1963), ambas promulgadas pelo Brasil, res
pectivamente, pelo Decreto n 2 56.435/65 e pelo Decreto n Q 61.078/67.
E justificavel 0 tratamento em separado da imunidade dos corpos diploma
tico e consular, fundamentalmente porque 0 diplomata acreditado representa 0
Estado de origem junto as autoridades locais, ao passe que 0 consul tern a atri
buigao de cuidar de interesses privados dos seus compatriotas.
Assim, enquanto a imunidade penal e de carater ilimitado no caso de even
tual infragao cometida pelo embaixador ou qualquer outro membro de sua fami
lia, 0 mesmo nao deve ser concluido no que concerne ao consul, visto que 0 prin
cipio da extraterritorialidade alcanga apenas os atos de oficio, 0 que significa
concluir, de outro modo: os crimes comuns serao processados e punidos com
amparo na lei penal do Estado onde ocorreu 0 fato.
Contudo, a clareza existente quando em discus sao a imunidade penal nao
se repete a respeito da imunidade de jurisdigao. E que, esquadrinhadas as con
vengoes, como dito, nao se depara com urn dispositivo sequer a assegurar a indi
gitada prerrogativa; nao obstante, pOl toda a parte, honra-se a imunidade de
jurisdigao sob 0 fundamento de que nenhum Estado - soberano, portanto - pode
ser conduzido contra a sua vontade ao tribunal local.
A imunidade de jurisdigao nao se confunde com a de execugao. A primeira
se refere a impossibilidade de 0 Estado estrangeiro ser reu em agao judicial. A
segunda se materializa na proibigao de desenvolvimento dos atos execut6rios
tendentes a fazer cumprir 0 comando sentencial trans ito em julgado, de modo
especifico no que atina a penhora e subsequente expropriagao do bern para
satisfazer 0 credito exequendo.
o generalizado reconhecimento das duas especies de imunidade fez surgir
importantissimos efeitos de Oldem pratica. Se, por exemplo, 0 Estado estrangei
ro era acionado perante a Justiga do Trabalho no Brasil, e, na contestagao, nada
aduzia no tocante a imunidade, reconhecia-se, na hip6tese, ter se consumado a
denominada renuncia tacita, admissivel em tais casos. Ja, em execugao, con
quanta viavel a renuncia, somente se permitia 0 desencadeamento de conse
qumcias se efetivada de modo expresso.
Todavia, a regra da imunidade absoluta tern sofrido abalos considenlveis, 0
que se iniciou com a Convengao Europeia, de 1972, cujo conteudo promoveu
exclusao do contexte da imunidade as agoes relativas a contratos celebrados e
exequiveis com base na lei local.
o Supremo Tribunal Federal, em julgamento realizado no ana de 1989
(Apelagao Civel n Q 9.696, RTJ 133/159), firmou entendimento no sentido de ine
xistmcia de imunidade de jurisdigao em causa de natureza trabalhista.
No julgamento do RE n Q 222.368-PE, publicado no DJU de 08.03.2002, 0 STF
concluiu que "privilegios diplomaticos nao podem ser invocados, em processos
trabalhistas, para coonestar 0 enriquecimento sem causa de Estados estrangei
ros, em injusto detrimento de trabalhadores residentes em territ6rio brasileiro,
236

...

...
Curso de Direito Constitucional

sob pena de essa pratica consagrar inaceitavel desvio etico-juridico, incompati


vel com 0 principio da boa-fe e com os grandes postulados do direito internacio
nal", consagrando, destarte, a tese da imunidade relativa de jurisdi9ao.46
Outrossim, 0 art. 4Q , VI, comete ao Brasil a defesa da paz. A tradi9ao nao
beligerante do Estado brasileiro - com poucas ocorrEmcias a atestarem 0 contra
rio, como a Guerra do Paraguai - foi responsavel pela inser9ao de tal dispositivo
na Constitui9ao de 1988, que, em verdade, fora previsto tambem no Preambulo.
Outra repeti9ao de norma preambular consta no art. 4Q , VII, fixando a solu
9ao pacifica dos conflitos como principio fundamental a ser observado pelo
Estado brasileiro.
Pinto Ferreira delimita 0 seu conteudo: "a) solu90es de carater diplomatico
ou nao jurisdicionais, como negocia90es diretas, congressos, conferEmcias, bons
oficios, media9ao, consulta, concilia9ao; b) solu90es jurisdicionais, como arbitra
gem, recurso a Justi9a Internacional; comissoes de inquerito e de concilia9ao,
comissoes mistas" .47
o art. 4Q , VIII, enuncia 0 repudio ao terrorismo e ao racismo como principio
regente das rela90es internacionais do Estado brasileiro.
o terrorismo consiste na barganha violenta do poder politico. Ese, no siste
ma constitucional brasileiro, hel expressas disposi90es que reprovam terminante
mente 0 terrorismo, prevendo que "constitui crime inafian9avel e imprescritivel a
a9ao de grupos armados, civis ou militares, contra 0 Estado Democratico (art. 5Q ,
XLIV), assinalando ainda que "a pratica do racismo constitui crime inafian9elvel
e imprescritivel, sujeito a pena de reclusao, nos termos da lei" (art. 5Q , XLII),
torna-se claro, a nao mais poder, que todos os esfor90s devem ser envidados em
ordem a estabelecer, no plano do relacionamento do Brasil no contexte interna
cional, urn conjunto de medidas nao apenas aptas para banir 0 terrorismo e 0
racismo, mas tambem dedicadas a investiga9ao das causas que ensejam 0 seu
aparecimento.
A coopera9ao entre os povos para 0 progresso da humanidade nao foi esque
cida pelo legislador constituinte originario (art. 4Q , IX).
o dispositivo revela que a ordem constitucional brasileira poe no mesmo
plano de igualdade Estados formalmente constituidos e povos. Pouco importa. De
acordo com a dic9ao constitucional, trate-se de Estado soberano ou na9ao; 0 que
e decisive para a incidencia do preceptivo e a atua9ao conjunta em prol do pro
gresso da humanidade. No particular, compreendeu - e bern - 0 constituinte ori
ginario que, dada a multifacetada organiza9ao da comunidade internacional,
seria autentico desproposito desconhecer a realidade de povos que, malgrado
nao constituidos em sociedades politicas, tern importancia crucial para 0 desen
volvimento de todas as na90es.

46 Segundo 0 STF. igualmente se podeni afastar a imunidade referida: a) em ac;6es de indenizac;ao


civil por danos; b) outros litigios em que 0 Estado estrangeiro realize atos de comercio ou proce
da como mero particular (RTJ. 133/159).
47 Cf. Comentarios a Constituic;ao brasileira. p. 54.

237

Manoel Jorge e Silva Neto

o ultimo inciso do art. 4Q refere a concessao de asilo polltico. 48


o termo "asilo politico" deve ser entendido como genero, comportando tres
especies, a saber: a) asilo diplomatico; b) asilo territorial; c) asilo neutro. 0 asilo
diplomatico significa a concessao da prerrogativa aqueles que buscam refugio
nas miss6es diplomaticas (embaixadas), navios e aeronaves militares. 0 asilo
territorial compreende 0 ingresso de estrangeiros perseguidos por motivagao
politica. 0 asilo neutro se refere a permissao concedida por urn Estado nao inte
grado em conflito belico a fim de que membros de forgas estrangeiras em belige
rancia sejam admitidos em seu territ6rio para 0 fim de refugio, e. g.
Por fim, prescreve 0 paragrafo unico do art. ~ que "a Republica Federativa
do Brasil buscara a integragao economica, politica, social e cultural dos povos da
America Latina, visando a formagao de uma comunidade latino-americana de
nag6es".

48 Para 0 STF, embora a concessao de asilo politico constitua ato administrativo regido pelo direito
internacional, nao se obsta ao Tribunal a analise do pedido de extradi<;:ao, porquanto nao esta
adstrito 0 STF ao juizo formulado pelo Poder Executivo (STF, RDA, 181-182/167).

238

Pz-----------a.-.---

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Capitulo 10

Organizagao do Estado Brasileiro

10.1. Considerag6es Iniciais sobre a Forma Federativa


de Estado
No inicio deste Curso remarcamos a necessidade de distinguirem-se forma
de Estado, de governo e sistema de governo. Dentre as formas de Estado, encon
tramos a unitario, a federal e a regional. Formas de governo, desde a classifica
gao promovida par Maquiavel, em "0 Principe", sao a republica e a monarquia.
Sistemas de governo sao a parlamentarista e a presidencialista.
Estado unit,hio e aquele no qual se presencia forte centralizagao nas deci
s6es politicas , cujo espago para manifestagao da autonomia politica e inteira
mente ocupado pelo 6rgao central. Quando, acidentalmente, ha criagao de autar
quias territoriais destinadas a proporcionar melhor administragao do Estado
como urn todo, ele, de unitario passa a ser considerado regional. Regional, por
tanto, e a Estado que, malgrado nao conceda as unidades parcelares qualquer
porgao de autonomia politica. ve-se fortemente descentralizado no contexto
administrativo. Federal, par fim, e a sociedade politica que confere as unidades
que a comp6em autonomia para decidir sabre as seus pr6prios assuntos.
Cogitamos muitas vezes, aqui, nessa introdugao, de autonomia politica. Mas
a que e realmente entidade com autonomia poIltica? Ou, mais ainda: a existen
cia de autonomia politica evidencia a opgao par urn modelo federativo de Estado?
Autonomia politica e a capacidade conferida a pessoa juridica de direito
publico territorial a fim de que decida sabre assuntos de sua algada, quer
mediante a edigao de leis, quer par meio de atos administrativos.
Mas, para responder ao segundo questionamento, au seja, se a mera e sim
ples certificagao de que, em urn sistema politico, entidades parciais politicamen
te autonomas conduziriam, de modo incondicional e necessaria, a configuragao
de urn Estado federal, merece analise mais cuidadosa.
Vamos imaginar urn Estado que, pelas mais variadas raz6es, tenha optado
pela descentralizagao administrativa, criando administrag6es regionais submeti
das ao 6rgao central. E 6bvio que nao estamos diante de urn modelo de federa
gao, quer porque a autonomia concedida nao fora de natureza politica, quer em
virtude de a unidade estar diretamente subordinada ao poder central, a que e
antitese da forma federativa. Especule-se ainda que a referido Estado tenha
admitido conceder autonomia politica as unidades parciais, consagrando-Ihes a
viabilidade quanta a edigao de leis versando sabre temas de interesse local. A
primeira vista, alguns, de modo apressado, poderiam conduir que a forma fede
rativa teria finalmente se cristalizado em face da autonomia politica outorgada.
239

Manoel Jorge e Silva Neto

Ha, todavia, muitos passos ainda a frente para atingir-se a descentralizagao poli
tica caracteristica do modele federal, porque 0 mesmo orgao central que conce
dera a autonomia legislativa podera retira-la ao seu exclusivo talante. It impres
cindivel que a capacidade politica seja outorgada pela constituigao. Entretanto,
nao e bastante que 0 sistema constitucional preveja tal possibilidade, eis que 0
legislador constituinte derivado tambem podera emitir juizo politico a respeito
da estadia de tais disposigoes na Lei Maior, chegando ate a retirar a autonomia
antes assegurada. Como resolver, entao, 0 impasse? A clausula federativa deve
ser elevada ao patamar de dispositivo constitucional intocavel, impedindo-se,
dessa forma, a supressao da autonomia politica pelo titular do poder de reforma
constitucional.
It 0 que acontece na Constituigao de 1988, pois e suficiente rapido exame do
art. 60, 42, 1,1 para descobrir que a clausula federativa porta eficacia juridica
absoluta.

10.1.1. Natureza Juridica do Estado federal


Como definir ou situar juridicamente 0 Estado federal? Seria viavel a des
coberta da natureza juridica dessa forma de Estado?
o tema nao e novo, tanto que ja ha algum tempo buscam os doutrinadores
desvendar a compleigao da sociedade estatal federativa.
Sao variados os entendimentos acerca da materia, razao por que nos dete
remos a indicagao das teorias que demarcam, cada qual a seu modo, um aspec
to importante da federagao. 2

10.1.1.1. Teoria da Divisao da Soberania ou da Dupla Soberania


Surgiu nos Estados Unidos da America como decorrencia da fortissima rea
gao das ex-colonias inglesas quanta a perda da soberania em favor de um 6rgao
central.
A Teoria foi inicialmente apresentada no classico trabalho "0 Federalista",
de autoria de Alexander Hamilton, John Jay e James Madison, que resolverarn
condensar artigos publicados nos mais importantes jomais daquele Pais como
forma de ampliar a aceitagao em tome do novo modele de Estado que preconiza
Yam. Alexis de Tocqueville, pouco tempo depois, na Europa, em monografia de

"Nao sera objeto de delibera<;:ao proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de
Estado; (... j". Esclare<;:a-se uma vez mais que deliberar, no sentido juridico-constitucional, signi
fica discutir. Por isso, nao sera levada sequer Ii discussao das Casas Legislativas qualquer pro
posta tendente a alterar ou - pior ainda - extinguir 0 sistema federativo brasileiro.
Indicamos a seguinte bibliografia para exame mais detido do Estado federal: Oswaldo Aranha
bandeira de Mello, "Natureza Juridica do Estado Federal", Sao Paulo, Empresa GrMica da
Revista dos Tribunais. 1937; Jose Luiz de Anhaia Mello, "0 Estado federal e suas novas perspec
tivas", Sao Paulo, Max Limonad, 1960; Celso Ribeiro Bastos (Coordenador), "Por uma nova fede
ra<;:ao ", Sao Paulo, Ed. RT, 1995.

240

-=:-

-~

Curso de Direito Constitucional

identica importancia ("De 1a democratie en Amerique, publicada em 1888), tam


bern tentou dilucidar a natureza juridica do estado federal.
De acordo com a Teoria, a soberania e repartida entre a Uniao e os Estados
federados, mas de maneira especial, de sorte a permitir que, sob certo angulo,
formem eles urn unico corpo politico, e, sob outros aspectos, mantenham-se
separados. Quando resolvem integrar 0 Estado federal, cedem parte de sua sobe
rania, ficando exclusivamente com a porgao de soberania que se reservam.
Estados federados e Uniao mantem completa independencia de organizagao e
atuam com plena liberdade dentro dos seus circulos proprios. Sao iguais entre si,
encontrando-se a soberania partilhada entre eles, e se mantem justapostos, e
nao superpostos. 3
E criticavel a Teoria porquanto nao se pode propriamente cogitar de divi
sao da soberania. Como poder do Estado conduzido ao nivel maximo no plano
interne (submissao de todos os individuos as ordens promanadas do Estado) e
plano externo (impossibilidade de interferencia de outros Estados nos assun
tos pertinentes a unidade politica soberana), revelaria paradoxo incontornavel
a admissao de urn Estado que contivesse outras unidades identicamente sobe
ranas. Ou a soberania e una, ou nao existe. Seriam Estados dentro de Estados?
E sendo assim, permitir-se-ia a secessao quando bern aprouvesse as unidades
parciais? Ve-se, entao, que a Teoria da Divisao da Soberania representa muito
mais urn ardiloso subterfugio encontrado por aqueles ilustres publicistas norte
americanos para ampliar a consensualidade em torno ao modelo de Estado
federal.

10.1.1.2. Teoria do Direito dos Estados-membros


Assenta-se na ideia de que os Estados-membros, ao integrarem a
Federagao, continuam livres para dela se afastarem.
Foi idealizada por Jefferson e sustentada posteriormente por George Tuker
e William Rawle, tendo side grandemente aceita, de modo especial nos Estados
sulistas da America do Norte, que, a proposito, a utilizaram como fundamento
para a Guerra de Secessao.
Defende que 0 Estado federal nada mais e do que uma confederagao de
Estados, por meio da qual se unem em prol de urn pacta de defesa mutua e assis
tencia, com a entrega de parte do exercicio de suas atribuig6es ao orgao central.
Contudo, a soberania dos Estados-membros nao e transferida para a Uniao, mas,
apenas para melher administragao do Estado, reuniram-se naquela atribuig6es
tipicas de poder. Os Estados-membros nao criam nova sociedade politica que
lhes seja superior; a Uniao e tao-so a expressao do conjunto deles. De tudo isso
advem tres conseqiiencias: a) as leis do governo central serao obrigatorias
somente quando ratificadas pelos Estados-membros; b) 0 "direito de nulifica

Cf. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, op. cit., pp. 17-20.

241

-Manoel Jorge e Silva Neto

gao", preservando-se a faculdade de as unidades parciais as decis6es do gover


no central que venham a considerar nocivas ou contrarias ao pacta federativo; c)
o "direito de segregagao", permitindo-se-lhes que, a qualquer tempo, abando
nem a federagao. 4
Igualmente inaceitavel a Teoria do Direito dos Estados-membros para
desencobrir a natureza juridica do Estado federal, simplesmente porque guarda
a possibilidade de afastamento das unidades do pacta federativo, alem de facul
tar-lhes 0 descumprimento das decis6es oriundas do 6rgao central.
Sobremais, encerra grande contradigao na medida em que conclui ser a
Uniao, como visto, expressao do conjunto dos Estados, e, na pratica, nada vale a
decisao formalizada por este conjunto, porque podem ser anuladas.

10.1.1.3. Teoria da Participagao dos Estados-membros na Formagao da


Vontade do Estado Federal au Teoria do Estado Unitario
Qualificado
De modo distinto do que defendera a Teoria do Direito dos Estados-mem
bros, os defensores da Teoria da Participagao dos Estados-membros na Formagao
da Vontade Nacional nao localizam a soberania nas unidades parciais por enten
derem se referir a qualidade essencial do Estado.
Foi consagrada por Louis Le Fur, razao por que alguns a denominam tam
bern de "Escola Francesa". Para ele, desde que se tome por certo 0 fato de 0
Estado federal prever autonomia politica as unidades que 0 comp6em, e-lhe ine
rente e assume carater inafastavel em uma Federagao a interferencia dos
Estados-membros na formagao do todo. As partes devem, em sintese, contribuir
para a formagao da vontade do todo, que e 0 Estado federal.
Todavia, embora se reconhega a engenhosidade da Teoria, a prerrogativa
conferida as unidades nao configura trago exclusivo do Estado federal, como bern
aponta Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. 5

10.1.1.4. Opiniao
"Na Federagao existem partes a dispor e nao a compor. A composigao sup6e
partes separadas ou separaveis do todo; a disposigao sup6e partes inerentes ao
todO."6
A feliz sintese conceitual de Joao Mendes revela que, na Federagao, 0 fen6
meno se assemelha a combinagao entre dois elementos quimicos: cada urn perde
a sua propriedade inicial para dar origem a nova substancia.

4
5
6

Idem, pp. 22-27.


Idem, pp. 29-30.

Cf. Joao Mendes Junior, In: As ideias de soberania. autonomia e federar;a.o. Citado por Jose Luiz
de Anhaia Mello, a Estado federal e suas novas perspectivas, p. 88.

242

Wf-

...

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Curso de Direito Constitucional

10.2. 0 art. 18 da Constituigao e a Organizagao do Estado


Brasileiro
Esclarece 0 art. 18 que "a organizagao polltico-administrativa da Republica
Federativa do Brasil compreende a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal e os
Municipios, todos aut6nomos, nos termos desta Constituigao".
Como observado no Capitulo 9, 0 art. lQ ja promovera alusao bastante pare
cida a do dispositivo em questao. Em verdade, 0 preceptivo que inaugura os
Principios Fundamentais e continente do qual e conteudo a norma agora exami
nada, precisamente por possuir maiar abrangencia, pois alem de ordenar a orga
nizagao da sociedade polltica nacional, fixa tambem a sua ideologia ("Estado
Democratico de Direito") e os seus fundamentos.
Mas ha urn trago distintivo entre os arts. lQ e 18 da Constituigao que esta a
merecer analise mais cuidadosa. E que a redagao do art. lQ indica que a Repu
blica Federativa do Brasil e formada pela uniao indissoluvel dos Estados e
Municipios e do Distrito Federal. Ora, como se nota na redagao do art. 18, o legis
ladar constituinte originario explicitou que a Republica Federativa do Brasil com
preende a Uniao e as demais unidades que integram a peculiar federagao brasi
leira. Consequentemente, nao se podera confundir 0 Estado brasileiro, cujo nome
escolhido pelo seu "pai fundador" foi "Republica Federativa do Brasil" com a
Uniao, que nada mais e do que uma unidade federativa como os Estados,
Municipios e 0 Distrito Federal.
Portanto, quando da subscrigao de acordos ou tratados internacionais,
quem comparece nao e a Uniao, mas sim a Republica Federativa do Brasil, com
posta que e dela, orgao central, acrescida de todas as outras unidades parciais,
formando, assim, a singular forma federativa brasileira.
Poderia, no entanto, opor-se seria dissidencia a ideia, porquanto 0 art. 21
determina que compete a Uniao manter relagoes com Estados estrangeiros;
declarar a guerra e celebrar a paz; assegurar a defesa nacional e permitir, nos
casos previstos em lei complementar, que forgas estrangeiras transitem pelo ter
ritorio nacional ou nele permanegam temporariamente, alem de outras atribui
goes que caracterizam as competencias exclusivas da Uniao.7 Seria, par assim
dizer, atribuigoes tipicas de quem incorpora responsabilidade na condigao de
Estado brasileiro, e nao meramente como unidade parcial dele.
Como, entao, compatibilizar a desejavel distingao entre a Republica Federa
tiva do Brasil e a Uniao se 0 proprio Texto Constitucional produz passagem na
qual a dessemelhanga e reduzida a po? Parece-nos que 0 fato de a Constituigao
ter atribuido a Uniao competencias de natureza internacional extremamente rele
vantes nao induz, em absoluto, ao reconhecimento de identidade entre ela e a
Republica Federativa do Brasil, que e - repita-se - 0 autentico Estado brasileiro.

Veremos ainda neste Capitulo a diferenga entre competencia exclusiva e privativa e quais crite
rios devem ser utilizados para diferencia-las.

243

Manoel Jorge e Silva Neto

a que se alvitrou mediante a fixagao de competencias da especie a Uniao foi


simplesmente deixar mais do que claro que os agentes publicos responsaveis
pela edigao de tais atos sao aqueles vinculados nao aos Estados, Municipios ou
Distrito Federal, mas a Uniao. E so ... Com efeito, seria bastante estranho que
Governadores de Estados ou Prefeitos de Municipios pudessem representar todo
o Estado brasileiro em tais situagoes, mais ainda porque inevitavelmente surgi
riam grandes conflitos de representatividade. Portanto, tudo de sorte a dirimir
duvidas sobre quem deve representar 0 Estado brasileiro, a Constituigao fixou
competencias internacionais a Uniao, incorporando-as, outrossim, a figura do
Presidente da Republica, conforme descrevem os incisos VII, VIII, XIX, XX e XXII
do art. 84, eis que, ancorado no sistema de governo presidencialista, 0 legislador
constituinte originario e ele atribui as Chefias do Governo e do Estado.
Andre Ramos Tavares atentou para 0 problema, concluindo que "poder-se
ia imaginar que a Uniao nada mais e do que uma conjungao de Estados, Distrito
Federal e Municipios. au seja, Uniao no sentido de associagao dos referidos entes
federativos. Corroboraria esse entendimento a leitura isolada e literal do dispos
to no art. lQ (... ). Contudo, no art. 18, a Constituigao esclar