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Direito Administrativo
Direito Administrativo
Direito Administrativo
Lus Carlos Cancellier de Olivo
2010
O49d
CDU: 341.3
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Liliane Carneiro dos Santos Ferreira
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Joselino Goulart Junior
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional
do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino
Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
Sumrio
Apresentao........................................................................................................... 11
Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo
Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico............................................... 17
Histria e Princpios do Direito Administrativo......................................................... 19
O Direito Administrativo no Brasil ........................................................................... 22
O ensino do Direito Administrativo................................................................... 22
Princpios da Administrao Pblica ........................................................................ 25
Unidade 2 Agentes pblicos
Categorias de Agentes Pblicos................................................................................ 33
Espcies de agentes pblicos.................................................................................... 35
Regime jurdico........................................................................................................ 37
Estatutrios ..................................................................................................... 38
Celetistas.......................................................................................................... 39
Emprego pblico.............................................................................................. 39
Regime especial................................................................................................ 40
Competncia Organizacional................................................................................... 41
Cargos e funes pblicos................................................................................ 42
Poder de polcia....................................................................................................... 79
Interveno na propriedade privada........................................................................ 82
Unidade 4 Servio pblico e funo pblica
A organizao da Administrao Pblica.................................................................. 89
Estrutura da Administrao Pblica brasileira........................................................... 91
Administrao Direta........................................................................................ 91
Administrao Indireta...................................................................................... 93
Autarquia......................................................................................................... 96
Fundaes...................................................................................................... 100
Empresa pblica e sociedade de economia mista............................................ 101
Entidades paraestatais (em colaborao)................................................................ 104
Ordens e Conselhos Profissionais.................................................................... 104
Fundaes de apoio....................................................................................... 105
Servios sociais autnomos............................................................................ 106
O terceiro setor e o direito administrativo brasileiro................................................ 107
Organizaes sociais....................................................................................... 107
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)........................ 109
Unidade 5 Licitao e Contrato Administrativo
Previso Constitucional ......................................................................................... 117
A licitao.............................................................................................................. 119
Modalidades................................................................................................... 122
Tipos.............................................................................................................. 124
Dispensa e inexigibilidade de licitao............................................................ 125
Apresentao
Apresentao
Caro estudante!
Neste incio de sculo, a atividade do administrador est
intimamente ligada ao setor pblico. Neste sentido, este curso de
Cincias da Administrao Pblica se constitui em uma oportunidade
privilegiada para todos que procuram aliar o estudo das teorias da
administrao privada aos principais institutos que regulamentam a
Administrao Pblica.
O Direito Administrativo, como ensina o mestre Celso Antnio
Bandeira de Mello, muito mais do que um conjunto de normas
definidoras dos poderes da Administrao. Constitui-se em um
sistema jurdico que, em defesa do cidado, impe limites atuao
dos administradores pblicos.
Os princpios constitucionais da legalidade, da moralidade, da
impessoalidade, da publicidade e da eficincia so garantias de que
o interesse pblico, que deve mover a ao estatal, ter sempre em
vista o respeito aos direitos individuais.
Um momento importante na rede de conexes entre a
Administrao Pblica e o setor privado se d no procedimento de
licitao e de contratao de obras, de servios ou de compras pelo
Poder Pblico. nesse momento que a iniciativa privada chamada
a cogerir os negcios pblicos, e sobre eles esta assume tambm a sua
parte de responsabilidade, ao lado dos ganhos financeiros previstos
e ajustados.
O administrador acima de tudo um profissional bem
informado, capaz de produzir conhecimentos e de utilizar todo o
manancial de dados sua disposio para tomar decises que resultem
em diferenciais competitivos para si e para a organizao onde
Mdulo 4
11
Direito Administrativo
12
Apresentao
Mdulo 4
13
UNIDADE 1
Gnese e evoluo do
Direito Administrativo
ffIdentificar
os ramos do Direito;
ffConhecer
ffEnumerar
ffIdentificar
Mdulo 4
*Jurisdicionado
17
Direito Administrativo
mundo/rev_francesa.htm>.
Saiba mais
Pessoa
com
jurdica:
existncia
entidade
com
abstrata
responsabilidade
ser
legalmente
de
Direito
autorizadas.
Pblico
(Unio,
equiparadas
pessoas
jurdicas.
18
Histria e Princpios do
Direito Administrativo
O Direito Administrativo uma rea do Direito Pblico
recente, pois nasceu com a Revoluo Francesa. At ento, no
existiam leis especficas para regulamentar a estrutura e a organizao
da Administrao Pblica e para definir as atribuies dos seus
responsveis. Somente com a Lei de Pluviose que foi concedida
organizao jurdica Administrao Pblica na Frana. Essa lei
apontada como o primeiro impulso do Direito Administrativo.
Estatuiu* os conseils de prfecture conselhos de prefeitura, ou
conselhos de governo civil presididos pelos prefeitos, que atuavam
circunscritos aos litgios previamente definidos.
estabelecer,
determinar.
Fonte:
Houaiss (2009).
ff
a flexibilizao das condies de recursos por excesso de
poder;
ff
a distino da responsabilidade do Estado e de seus
funcionrio; e
ff
a teorizao dos contratos administrativos e dos demais
princpios, hoje incorporados ao regime jurdico de
inmeros pases.
Mdulo 4
19
Direito Administrativo
Saiba mais
Caso Blanco
20
Mdulo 4
21
Direito Administrativo
Saiba mais
Capitanias
22
Mdulo 4
23
Direito Administrativo
24
ff
Legalidade: para o direito comum, o princpio da
legalidade significa que o cidado pode fazer tudo aquilo
que a lei no o proba. Para o Direito Administrativo, a
legalidade impe ao administrador a obrigao de fazer,
ou deixar de fazer, exatamente aquilo que a lei estabelece
de forma determinada, como a obrigatoriedade de realizar
concurso pblico para ingresso em cargo de provimento
efetivo.
ff
Impessoalidade: por esse princpio cabe ao administrador
pblico agir no sentido de atender a todos, sem preferncia
ou favorecimento em funo de ligaes polticas ou
partidrias. Por isso o ato de um funcionrio pblico
representa uma vontade da administrao. O administrador
no age em seu prprio nome, mas em nome do Estado,
quando atesta a validade de um documento, por exemplo.
Mdulo 4
25
Direito Administrativo
*Probidade quali-
ff
Moralidade: o princpio da moralidade impe ao
integridade,
honesti-
ff
Publicidade: todas as pessoas tm direito de saber o que
a administrao faz, por isso os seus atos so pblicos e
devem ser publicados nos rgos oficiais de divulgao
para que tenham validade. A divulgao, por exemplo,
dos atos oficiais no deve servir para a promoo pessoal
das autoridades pblicas.
ff
Eficincia: o princpio da eficincia no constava
da redao original da Constituio de 1888. Ele foi
introduzido em 1998, quando da chamada Reforma do
Estado, que incorporou noes adotadas na iniciativa
privada, como eficincia, eficcia, resultados, controle,
avaliao e cumprimento de metas. Exemplo de eficincia
oferece o prefeito que cria, em sua estrutura administrativa,
o quadro de auditores internos.
26
Complementando...
Para aprofundar seu conhecimento a respeito dos assuntos desta Unidade,
recomendamos as leituras propostas a seguir:
Sistematizao
Mdulo 4
27
Direito Administrativo
Resumindo
O Direito Administrativo, como ramo do Direito Pblico,
pauta-se pelo paradigma da supremacia do interesse pblico
sobre o privado. Essa supremacia entendida como dever, antes
que poder. o dever que obriga o Estado a cumprir polticas pblicas eficientes. Destacamos tambm, nesta Unidade, a influncia
que teve a jurisprudncia francesa na construo do Direito Administrativo brasileiro e os principais doutrinadores que contriburam para a formao de uma teoria administrativista nacional.
Na atualidade, os princpios da Administrao Pblica esto inseridos no artigo 37 da Constituio Federal de 1988.
28
Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento acerca do que
tratamos nesta Unidade realizando as atividades propostas a
seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em fazer contato com
seu tutor.
1. Os princpios constitucionais da Administrao Pblica, previstos no
artigo 37 da Constituio Federal de 1988, so os da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da eficincia e da publicidade. Cite e
comente exemplos que demonstrem ofensa a esses princpios.
Mdulo 4
29
UNIDADE 2
Agentes pblicos
ffConhecer
ffIdentificar
*Honorfico
que
confere considerao,
respeito, independentemente de qualquer
vantagem
material
homenagem.
Mdulo 4
33
Direito Administrativo
ilegtimo,
objeto de suposio de
legitimidade, fundada
na
boa-f.
Fonte:
Houaiss (2009).
34
ff
Agentes Polticos: todos os eleitos pelo sufrgio
universal, secundados pelos auxiliares imediatos dos
chefes dos executivos (Ministros de Estado e Secretrios
de Estado e Municpios) e aqueles que exercem funes
constitucionais, como os membros da Magistratura, do
Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas. A despeito
de sua considervel margem de atuao, compatvel,
de forma geral, com a complexidade das funes que
desempenham, os agentes polticos so equiparados a
funcionrios pblicos para fins penais, quanto aos crimes
relacionados ao exerccio da funo, nos termos do artigo
327 do Cdigo Penal Brasileiro.
ff
Servidores Pblicos: todas as pessoas fsicas que
trabalham de forma remunerada na Administrao Pblica,
por vnculo empregatcio. Para a autora, os servidores
pblicos podem ser:
n. 2.848, de 7 de dezembro
de 1940. Veja mais em
<http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Decreto-Lei/
Del2848.htm>.
Mdulo 4
35
Direito Administrativo
ff
Funcionrios Pblicos: aqueles que antes da vigncia da
atual Carta Poltica eram os ocupantes de cargos pblicos.
Para os seus efeitos, o artigo 327 do Cdigo Penal concebe
a expresso em sentido mais amplo.
ff
Agentes de Colaborao: aqueles que desempenham
alguma atividade pblica, em carter transitrio, sem qualquer
vnculo empregatcio ou estatutrio e, via de regra, sem
remunerao. Para Meirelles (2005), o agente de colaborao
conhecido como agente honorfico; por Gasparini (2005),
como agente de colaborao, e por Carvalho Filho (2006)
como agente particular colaborador.
ff
colaboradores, por vontade prpria, quando assumem uma
funo por ao espontnea para a salvaguarda dos interesses
pblicos, como no caso da priso de um criminoso;
ff
colaboradores compulsrios, ou seja, os que, em virtude de
site/legislacao/normas-
eleitorais/codigo-eleitoral/
index.html>.
36
ff
os colaboradores, por concordncia da Administrao
Pblica, so os que desempenham funes pblicas em
carter privado, por contrato ou delegao de funo,
de ofcio ou servio pblico. Exemplos de colaboradores
por concordncia so os contratados para a realizao de
uma obra de arte ou parecer. Quanto aos delegados por
funo ou ofcio, figuram os tabelies, os juzes de paz, os
leiloeiros ou, ainda, os despachantes aduaneiros.
Regime jurdico
Aps nossa discusso em busca da compreenso quanto ao
termo servidor pblico, vamos continuar nosso estudo discutindo o
regime jurdico sob o ponto de vista constitucional.
A locuo regime jurdico dos servidores significa o corpo
normativo pertinente aos deveres, aos direitos e aos demais aspectos
de sua vida funcional. A Carta Constitucional Brasileira vigente fixa
as regras fundamentais aplicveis ao servidor pblico nas sees I e II
do captulo dedicado Administrao Pblica, presentes nos artigos
39 a 41.
A Constituio Federal de 1988 estatuiu,
inicialmente, em seu artigo 39, o regime jurdico
nico e plano de carreira para os servidores
da Administrao Pblica direta, autrquica e
fundacional, em todos os entes da Federao.
Saiba mais
Artigo 39
Mdulo 4
37
Direito Administrativo
Estatutrios
O regime estatutrio o conjunto normativo que rege a relao
jurdica funcional entre o servidor pblico estatutrio e o Estado.
Os servidores pblicos estatutrios so os ocupantes de cargos
pblicos na Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional
pblica e tm a sua respectiva situao funcional regida por um
Estatuto, como o caso dos servidores pblicos federais, cujo regime
jurdico disciplinado pela Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos servidores
pblicos civis da Unio), de 11 de dezembro de 1990.
38
Celetistas
www.planalto.gov.br/ccivil/
Emprego pblico
Decreto-Lei/Del5452.htm>.
disciplina, o regime de
emprego pblico do
pessoal da Administrao
ff
prtica de falta grave (artigo 482 da CLT);
ff
acumulao ilegal de cargos, empregos e funes pblicas;
ff
necessidade de reduo de despesas, no caso de excesso
e fundacional, e d outras
ff
insuficincia de desempenho comprovado em processo
administrativo.
Mdulo 4
39
Direito Administrativo
Regime especial
O regime especial destinado a disciplinar a contratao de
servidores temporrios para o atendimento de excepcional interesse
pblico, consoante regra do artigo 37, XXI, da Constituio
Federal. Mas de se considerar a compreenso da excepcionalidade
do interesse pblico ensejador da contratao temporria, conforme
decidiu em 2005 o Supremo Tribunal Federal, na ADI 3.068, tendo
como Relator o Ministro Eros Grau:
O art. 37, IX, da Constituio do Brasil autoriza contrataes, sem concurso pblico, desde que indispensveis ao
atendimento de necessidade temporria de excepcional
interesse pblico, quer para o desempenho das atividades
de carter eventual temporrio ou excepcional, quer para
o desempenho das atividades de carter regular e permanente. A alegada inrcia da Administrao no pode ser
punida em detrimento do interesse pblico, que ocorre
quando colocado em risco o princpio da continuidade
da atividade estatal.
inciso IX do artigo 37 da
Constituio Federal, e d
outras providncias. Voc
40
Competncia Organizacional
Quanto competncia organizacional, ante a autonomia
assegurada pelo artigo 18 da Constituio Federal, Mello (2006)
ensina que, respeitados os limites circunscritos pela Lei Maior, cada
uma das pessoas polticas (Unio, Estados e Municpios) legisla para
si, fixando as regras que melhor lhes paream para a organizao e
disciplina da atividade funcional de suas atividades.
No entanto, tambm cabe ressalvar que essa autonomia no
impede que o municpio edite lei consagrando a aplicabilidade das
regras presentes no estatuto estadual ou federal aos servidores locais,
desde que esta extenso compreenda expresso permissivo.
Os limites constitucionais, anteriormento aludidos, na ordem
de regras gerais e princpios, significam, ainda, que os benefcios ali
admitidos no podem ser ampliados ou restringidos em seu mrito
ou em seu alcance.
Dallari (1992) ensina que essa alterao, para mais ou para
menos, mediante lei estadual, municipal ou distrital das disposies
constitucionais, incorre na vulnerao no equilbrio concebido pela
Constituio entre o servidor e a Administrao.
A iniciativa das leis que dispem sobre regime jurdico
dos servidores da Unio e dos Territrios de iniciativa do Poder
Executivo, conforme o artigo 61, pargrafo 1 c da Constituio
Federal. O Supremo Tribunal Federal (ADI MC 22249-DF, Rel. Min.
Silveira, ADI 1.421-DF, Rel. Min. Nelson Jobim; ADI 700-RJ, Rel.
Min. Maurcio Corra, ADI 1.136-DF, Rel. Min. Eros Grau) decidiu
que as Casas Legislativas no possuem esse poder de iniciativa.
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41
Direito Administrativo
ff
Provimento: preenchimento de cargo vago.
ff
Posse: a aceitao das atribuies, das responsabilidades
e dos direitos do cargo pelo nomeado, efetuando-se por
assinatura de um termo. Para o servio pblico federal,
foi abolida a possibilidade de prorrogao do prazo de
posse (Lei n. 9.527/97, que alterou a redao do artigo 13,
pargrafo 1 da Lei n. 8.112/90). Para o incio de exerccio,
o Estatuto Federal concede o prazo improrrogvel de
quinze dias.
ff
Quadro: conjunto de carreiras, cargos isolados e funes
gratificadas de um mesmo servio, rgo ou Poder;
ff
Carreira: conjunto de classes da mesma profisso ou
atividade, escalonadas segundo a hierarquia do servio, para
o acesso privativo dos titulares dos cargos que a integram.
ff
Cargo de carreira: cargo que se escalona em classes,
para o acesso privativo de seus titulares.
42
ff
Classe: agrupamento de cargos da mesma profisso, com
idnticas atribuies, responsabilidades e vencimentos;
so os degraus de acesso na carreira.
ff
Cargo de provimento efetivo: o que se reveste de
carter de permanncia e s pode ser ocupado por prvia
aprovao em concurso pblico, por fora do artigo 37,
III, da Constituio Federal. O seu titular somente pode
se efetivar e adquirir estabilidade aps o decurso de
trs anos de exerccio, interregno* correspondente ao
estgio probatrio, caso avaliado positivamente (artigo
41, da Constituio Federal). Depois de estabilizado,
o servidor somente poder ser exonerado mediante
processo administrativo ou judicial, presentes o direito ao
contraditrio e ampla defesa (artigo 41, pargrafo 1,
incisos I, II e III, da Constituio Federal).
*Interregno intervalo,
interrupo momentnea, interldio. Fonte:
Houaiss (2009).
ff
Cargo de provimento em comisso: o que, na acepo
do artigo 37, inciso II e V da Constituio Federal, de livre
nomeao e exonerao, independe de concurso pblico,
porque o seu critrio de nomeao poltico. Alguns critrios
podem ser institudos, como idade mnima, pleno exerccio
dos direitos polticos (para Ministros de Estado, artigo 87
da Constituio Federal), ou, ainda, de escolaridade, de
aptido fsica e de quitaes militares e eleitorais.
ff
Cargo isolado: institudo em regime de exceo na
organizao funcional, porque no pressupe promoo
vertical.
ff
Cargos de provimento vitalcio: na simples definio
de Meirelles (1990), so os que, por determinao
constitucional, comportam investidura em carter
perptuo, s permitindo-se a extino do vnculo
funcional em virtude de sentena judicial transitada em
julgado. Essa vitaliciedade subsiste em nosso sistema
constitucional, sustenta muitos doutrinadores, em razo
da necessria independncia de alguns agentes pblicos,
o que os resguardaria de eventuais presses impostas por
determinados grupos de pessoas. So cargos de provimento
vitalcio: os de Magistrados (artigo 95, I, da Constituio
Federal), os de membros do Ministrio Pblico (artigo 128,
Mdulo 4
43
Direito Administrativo
ff
as funes de natureza permanente, exercidas por
servidores ocupantes de cargo efetivo, pertencentes s
funes de direo, chefia e assessoramento, previstas no
artigo 37, inciso V, da Constituio Federal.
44
Emendas Constitucionais
acesse <http://
www.redebrasil.inf.
br/0cf/03emendas.html>.
ff
dois cargos de professor;
ff
um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico; e
ff
dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
sade, com profisses regulamentadas.
ff
o artigo 38, inciso III, da Constituio Federal de 1988,
que faculta ao servidor investido em mandato de Vereador
permanecer no cargo, emprego ou funo, percebendo
ambas as remuneraes, desde que haja compatibilidade
de horrios; e
ff
o artigo 142, pargrafo 3, inciso II, que prescreve que
o militar empossado em cargo ou emprego pblico civil
permanente ser transferido automaticamente reserva;
o inciso III, do mesmo dispositivo, permite a aceitao
de cargo, emprego ou funo temporria, no eletiva,
mas enquanto estiver nessa situao ficar agregado ao
respectivo quadro e somente poder ser promovido por
antiguidade, contando o tempo de servio apenas para
Mdulo 4
45
Direito Administrativo
46
<http://www.leidireto.com.
br/lei-9515.html>. Acesso
em: 2 fev. 2009.
Mdulo 4
47
Direito Administrativo
ff
para o atendimento de excepcional interesse pblico, no
qual sobressai o carter emergente da contratao, o que
inviabiliza a realizao do certame pblico; e
ff
para as funes de confiana, cuja titularidade s pode
ser exercida por servidores ocupantes de cargo efetivo,
destinadas s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
48
Mdulo 4
49
Direito Administrativo
*Estipndio salrio
ou
retribuio
servios
por
prestados.
dar
Fonte:
Houaiss (2009).
*Aditamento
ato
ou efeito de se aditar,
adicionar,
adio.
etc.
Fonte:
ff
os membros de Poder, os parlamentares, os magistrados,
os chefes de executivo;
ff
os detentores de mandato eletivo;
Houaiss (2009).
50
ff
os Ministros de Estado;
ff
os Secretrios Estaduais;
ff
os Secretrios Municipais;
ff
os Ministros do Tribunal de Contas da Unio e os
Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais e dos
Municpios (artigo 73, pargrafo 3, e artigo 75);
ff
os integrantes do Ministrio Pblico (artigo 128, pargrafo
5, inciso I, c);
ff
os membros da Advocacia-Geral da Unio, os Procuradores
do Estado e do Distrito Federal e os membros da Defensoria
Pblica (artigo 135); e
ff
os servidores policiais (artigo 144, pargrafo 9).
A retribuio pecuniria pelo trabalho Administrao Pblica,
dado o seu imediato carter alimentar, incorre nas seguintes premissas:
ff
proibio de desconto, salvo por imposio legal, mandado
judicial ou consentimento do servidor (artigo 45 da Lei n.
8.112/90);
ff
existncia de limite para descontos, que no pode exceder
a um percentual; e
ff
preferncia de pagamento das diferenas ou das parcelas
fixadas por sentena judiciria (artigo 100 da Constituio
Federal).
O artigo 46 da Lei
n. 8.112/90 fixa at a
Mdulo 4
51
Direito Administrativo
da Constituio Federal e 19
e 20 da Lei Complementar
ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm> e
em: <http://www.planalto.
gov.br/CCIVIL/Leis/LCP/
Lcp101.htm>.
52
O estabelecimento de um limite de
remunerao dos agentes pblicos vem sendo
projetado desde a promulgao da Constituio
Federal de 1988. primeira redao do artigo 37,
inciso XXI, seguiu-se nova tentativa de se limitar
a remunerao dos agentes pblicos, por meio
da Emenda Constitucional n. 19/98 e por deciso
administrativa do Supremo Tribunal Federal (STF).
Sobre o tema, Di Pietro (2006) apresenta a
seguinte sistematizao:
ff
o teto atinge a todo o sistema remuneratrio
independentemente do regime jurdico a que se
submete o servidor, exceo das empresas pblicas,
sociedades de economia mista e subsidirias, que somente
seria alcanado pela norma limitadora se recebessem
ff
o teto atinge os proventos de aposentadoria e de penso
devidos aos dependentes do servidor falecido;
ff
o servidor que estiver em regime de acumulao sujeita-se
a um teto nico que abrange a soma da dupla remunerao
(artigo 37, XVI, da Constituio Federal);
ff
na aplicao do teto, esto excludas as parcelas de cunho
indenizatrio, conforme o disposto no pargrafo 11, do
artigo 37, includo pela Emenda n. 47, de 5 de julho
de 2005, com efeitos retroativos data da vigncia da
Emenda Constitucional n. 41/03;
ff
o teto, no mbito federal, o mesmo para todos os
servidores, correspondendo ao subsdio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal. No mbito estadual,
diferenciado para os servidores de cada um dos trs
Poderes do Estado, sendo representado pelos subsdios
dos Deputados, do Governador e dos Desembargadores,
incluindo-se no teto desses ltimos algumas categorias do
Executivo (membros do Ministrio Pblico, Procuradores
e Defensores Pblicos). Pela Emenda Constitucional
47/05, foi acrescentado o pargrafo 12 ao artigo 37,
permitindo que, para fins do teto previsto no inciso XI do
caput, os Estados e o Distrito Federal fixem, por emenda
Constituio e Lei Orgnica, como limite nico, o
subsdio dos Desembargadores do respectivo Tribunal
de Justia, limitado a 90,25% do subsdio mensal dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se aplicando
o disposto nesse pargrafo aos subsdios dos Deputados
Estaduais, Distritais e Vereadores. No mbito municipal
o teto igual para todos os servidores, sendo representado
pelo subsdio de prefeito;
ff
para os parlamentares dos Estados e dos Municpios,
o entendimento do artigo 37, XI, deve ser conjugado
ao disposto nos artigos 27, pargrafo 2, 29, VI e VII, e
29-A. O subsdio limitado a 75% da remunerao dos
Mdulo 4
53
Direito Administrativo
ff
para os membros da Magistratura, a norma do artigo 37, XI,
tem de ser combinada com o artigo 93, V, que estabelece,
para os Ministros dos Tribunais Superiores, o montante
dos subsdios em 95% do subsdio mensal fixado para os
Ministros do Supremo Tribunal Federal. Para os demais
magistrados, a fixao ser feita em lei, observado um
escalonamento em nveis federal e estadual, conforme as
categorias da estrutura judiciria nacional, no podendo a
diferena entre uma e outra ser superior a 10% ou inferior
a 5% nem exceder 95% do subsdio mensal dos Ministros
dos Tribunais Superiores.
Irredutibilidade de remunerao e de
subsdio
A irredutibilidade dos vencimentos e dos subsdios dos agentes
pblicos, imposta pelo artigo 37, XV, da Carta Federal, encontra
ressalva nesse mesmo Diploma Legal nos incisos XI e XIV do prprio
artigo 37; e nos artigos 39, pargrafo 4; 150, II; 153, III; e 153,
pargrafo 2, I.
Logo, a norma constitucional da irredutibilidade limitada,
a exemplo do que decidiu o Superior Tribunal de Justia (RMS
n. 8.852- ES, 6 Turma, Rel. Min. Fernando Gonalves, julgamento
em 15/08/2000): somente os vencimentos so irredutveis, as
54
Mdulo 4
55
Direito Administrativo
56
Licenas
So consideradas licenas os afastamentos do servidor
permitidos em lei. A Constituio Federal, por exemplo, em seus
artigos 39, pargrafos 3 e 7, incisos XVIII e XIX, concede aos
servidores as licenas-maternidade, de 120 dias, e paternidade,
disciplinadas pelos estatutos, ambas remuneradas.
Medauar (2005) ressalta que outras licenas figuram admitidas
nos Estatutos, como:
ff
as licenas para tratamento de sade do servidor ou de
pessoa de sua famlia;
ff
licena-prmio por assiduidade, para desempenho de
mandato classista; e
ff
licenas no remuneradas, como as destinadas a trato de
assunto particular de servidor.
comentado, assegurado o
exerccio e a remunerao
Mdulo 4
57
Direito Administrativo
58
Aposentadoria e penso
A aposentadoria o direito inatividade remunerada, desde
que preenchidos os requisitos assinalados pela Lei. As Emendas
Constitucionais n. 20/98 e 41/03, conhecidas como a Reforma da
Previdncia, introduziram profundas modificaes no sistema sobre
as quais ainda se debruam os estudiosos.
No direito ptrio, a aposentadoria do servidor pblico
tratada de forma diferente da inatividade dos trabalhadores da
iniciativa privada.
necessrio dizer, de incio, que os apontamentos que se
seguem esto circunscritos ao artigo 40 da CF/88, que incidem,
especificamente, sobre os servidores pblicos estatutrios titulares de
cargos efetivos.
Na aposentadoria dos servidores trabalhistas, dos servidores
temporrios, e dos ocupantes exclusivamente de cargos comissionados,
aplica-se o regime geral da previdncia social, regulado pelos artigos
201 e 202 da Carta Federal, conforme determina o pargrafo 13 do
artigo 40 da Constituio.
Um dos principais signos distintivos do novo sistema
previdencirio o seu carter contributivo, como norte de
sustentabilidade desse regime, secundado pelas exigncias de idade
mnima, tempo de servio pblico e tempo de exerccio no cargo em
que se dar a aposentadoria.
Seguiu-se edio da Emenda Constitucional n. 20/1998
a promulgao da Lei n. 9.717, de 27/11/1998 (com alteraes
posteriores), fixando normas gerais sobre a previdncia dos servidores
pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
ao institurem os seus respectivos regimes de previdncia.
Os pargrafos 14 a 16, do artigo 40, na redao dada pela
Emenda Constitucional n. 20/98, possibilitam a todos os entes da
Federao a instituio de regime de previdncia complementar para
os seus servidores titulares de cargos efetivos.
O adjetivo solidrio, atribudo ao novo regime previdencirio,
cunhado pela alterao do pargrafo 18, do artigo 40 da Constituio
Mdulo 4
59
Direito Administrativo
ff
indicao das fontes de custeio, incluindo a contribuio
do ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas (art. 40, caput);
ff
definio dos critrios para fixao, em lei, do valor da
penso dos dependentes do servidor falecido (artigo 40,
pargrafo 7);
ff
extino, respeitados os direitos adquiridos, da paridade
entre, de um lado, os proventos e penses, e, de outro, os
vencimentos dos servidores em atividade (atual redao
dos pargrafos 7 e 8 do artigo 40); e
ff
extino do direito a proventos integrais, na medida
em que, ao instituir o regime previdencirio prprio
do servidor, cada ente da federao ter de definir a
remunerao sobre a qual incidir a contribuio, que ser
o parmetro para o clculo dos proventos.
Modalidades de aposentadoria
Quanto aposentadoria dos servidores titulares de cargos
efetivos, so previstas as seguintes modalidades:
60
Mdulo 4
61
Direito Administrativo
Responsabilidade do servidor
O servidor pblico, no exerccio de suas funes, sujeita-se
responsabilidade civil, penal e administrativa. O artigo 121 da Lei
n. 8.112/90 no destoa das noes doutrinrias ao prescrever que o
servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio
irregular de suas atribuies.
Em razo da independncia das funes, o artigo 125 da Lei
n. 8.112/90 dispe que [...] as sanes civis, penais e administrativas
podero cumular-se entre si. (BRASIL, 1990).
Em interpretao convergente, o Supremo Tribunal Federal
(Mandado de Segurana n. 21.708-DF, Pleno, Rel. p/ acrdo o
Min. Maurcio Corra, julgamento em 09/11/2000) assentou que
a Administrao pode aplicar a pena de demisso em processo
disciplinar, ainda que em curso a ao penal a que responde pelo
mesmo fato.
Responsabilidade civil
A primeira esfera de responsabilidade decorre do disposto no
artigo 186 do Cdigo Civil Brasileiro, fundamentada no princpio
basilar de que todo aquele que causa dano a outrem obrigado a
repar-lo.
O ilcito civil se configura na presena de dano, de ao
ou de omisso jurdica, da culpa ou dolo, desde que haja nexo de
causalidade entre a ao ou a omisso e o dano.
62
Responsabilidade penal
Mdulo 4
63
Direito Administrativo
Responsabilidade administrativa
a responsabilidade atribuda em consequncia da prtica
de ilcito administrativo, que pode ser configurada por conduta
comissiva ou omissiva, prevista pela lei estatutria. Os estatutos dos
funcionrios pblicos estabelecem uma srie de deveres e vedaes,
e o ilcito administrativo vai se configurar exatamente quando tais
deveres e vedaes so desacatados.
Os meios de apurao, resguardados o contraditrio e a
ampla defesa requeridos pelo artigo 5, inciso IV, da Carta Federal,
so os sumrios, compreendendo a verdade sabida e a sindicncia,
e o processo administrativo disciplinar, denominado de inqurito
administrativo. E comprovada a infrao, o servidor fica sujeito s
penas disciplinares.
A Lei n. 8.112/90 enumera os deveres do servidor no artigo
116 e as proibies no artigo 117, seguidos das penalidades inscritas
no artigo 127.
Este ltimo artigo relaciona as penas passveis de aplicao:
advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de
funo comissionada.
Entre as medidas preventivas que podem ser adotadas pela
Administrao Pblica, quando da apurao do ilcito administrativo,
incluem-se o afastamento preventivo do servidor por prorrogveis 60
dias, previsto pelo artigo 147 da Lei n. 8.112/90 e, ainda, o sequestro
e perdimento de bens, na forma do Decreto-Lei n. 3.240/41(Cdigo
Penal) e da Lei n. 8.429, de 2/6/1992 (artigos 16 a 18).
64
Resumindo
Os temas tratados nesta Unidade objetivaram proporcionar a voc, futuro Administrador Pblico, um conhecimento detalhado das regras que viabilizam a gesto da organizao pblica.
A atuao do administrador na rea pblica um espao importante no mercado de trabalho, e muitas atividades pblicas so
exclusivas desses bacharis. Corroborando com sua formao, ao
atuar no servio pblico, o administrador que conhece a legislao ora estudada adquire ainda uma vantagem competitiva em
termos de conhecimentos.
Diante da relevncia e da abrangncia do tema, Agentes
Pblicos, estudado nesta Unidade, demos enfoque sobre questes
relativas ao regime jurdico dos agentes, aos cargos, s funes
pblicas e suas condies de acesso, questo remuneratria, aos
direitos, aos deveres e s garantias e, por fim, s responsabilidades
dos agentes pblicos.
Mdulo 4
65
Direito Administrativo
Atividades de aprendizagem
Chegamos ao final desta Unidade, na qual voc teve a
oportunidade de conhecer ou de rever aspectos importantes
sobre os agentes pblicos e suas funes, de acordo com a
legislao brasileira. Para verificar seu entendimento, procure
realizar as duas atividades propostas a seguir e, em caso de
dvidas, faa uma releitura do material e, se necessrio,
busque tambm o auxlio de seu tutor.
66
UNIDADE 3
Atos e fatos jurdicos
ffRelacionar
Mdulo 4
69
Direito Administrativo
ff
o subjetivo, do ponto de vista do rgo que pratica o ato; e
ff
o objetivo, que revela o tipo de atividade exercida.
Nesse mister, Medauar (2005, p. 155) conceitua ato
administrativo como:
[...] um dos modos de expresso das decises tomadas
por rgos e autoridades da Administrao Pblica, que
produz efeitos jurdicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou impor restries e
obrigaes com observncia da legalidade.
*Constitutivo aquele
pelo qual a Administrao cria, modifica
ou extingue um direito
ou uma situao do ato
administrado.
Fonte:
Di Pietro (2006).
*Declaratrio aquele
em que a Administrao apenas reconhece
um direito que j existe
antes do ato. Fonte: Di
Pietro (2006).
*Enunciativo aquele
70
ff
Agente competente: em sede de direito pblico, as funes
legalmente atribudas a cada rgo ou autoridade recebem
o nome de competncia. Entre as principais caractersticas
da competncia afigura-se a proibio de derrogar ou de
prorrogar regra jurdica abolida ou alterada parcialmente.
A competncia pode ser definida em razo da matria,
do lugar e do tempo. A Lei n. 9.874, de 29 de janeiro de
1999, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal, estabelece, por meio do
artigo 12, a delegao como regra decorrente da prpria
hierarquia. Na ausncia de impedimento legal, o agente
pode transferir atribuies a outros agentes (delegao
de competncia) ou conclamar para si as atribuies de
outros agentes (alocao). O artigo 103-B, pargrafo 4, III,
da Carta Federal, introduzido pela EC n. 45/04, admite a
possibilidade de avocao*, pelo Conselho Nacional de
Justia, de processos disciplinares em curso, instaurados
contra membros ou rgos do Poder Judicirio.
Mdulo 4
acessando: <http://www.
leidireto.com.br/lei-9874.
html>.
71
Direito Administrativo
ff
Objeto: considerado sinnimo de contedo do ato
administrativo. Como no direito privado, das regras
civilistas, o objeto deve ser lcito, possvel, certo e moral.
Esses conceitos esto, em sede de direito pblico, erigidos
a mandamento constitucional, no caput do artigo 37, e
traduzidos como os princpios da legalidade, da finalidade,
da impessoalidade e da moralidade.
ff
Forma: embora o conceito ou o respeito forma do ato jurdico
prescrito em lei tenham mais relevo para o direito pblico, estes
vm sendo atenuados, a exemplo do artigo 22 da referida
Lei n. 9.784/99, que determina que os atos do processo
administrativo no dependem de forma determinada,
seno quando a lei expressamente o exigir.
ff
Motivo: configura-se como [...] o pressuposto de fato e
de direito que serve de fundamento ao ato. (DI PIETRO,
2006, p. 210). A ausncia de motivo ou ainda o falso
motivo anulam o ato administrativo. Por exemplo, quando
um funcionrio punido, a infrao o motivo. Essa autora
distingue que motivo no se confunde com motivao,
sendo esta uma espcie de exposio de motivos, que
integra a forma do ato. A Lei n. 9.784/99, j abordada,
em posio mediadora, por meio de seu artigo 2, arrola
a motivao como princpio, ao mesmo tempo que elenca
as hipteses em que a motivao obrigatria.
ff
Finalidade: o resultado que a Administrao quer
alcanar com a prtica do ato. Em sentido amplo, a
finalidade do ato corresponde consecuo do interesse
pblico, enraizando-se ao princpio da impessoalidade.
Por sua vez, Moreira Neto (2002) sustenta que a atividade
da Administrao Pblica ser legtima se obedecer
destinao estritamente disposta pela lei que define um
determinado interesse pblico especfico a ser por ela
satisfeito, outorgando a correlativa competncia entidade,
ao rgo ou ao agente pblico para o seu atendimento.
Em outras palavras, que a lei vincula competncia do
agente a finalidade a ser por ele alcanada.
72
ff
Presuno de legitimidade: juris tantum*
caracterstica decorrente da soberania do Estado, assim se
manifesta nas certides, nas declaraes, nas informaes
ou nos atestados dotados de f pblica.
condicional
que,
resultante do prprio
direito, e, embora por
ele estabelecida como
verdadeira,
admite
prova em contrrio,
pode ceder prova
em contrrio. Fonte:
Houaiss (2009).
ff
Imperatividade, ou coercibilidade: fundamentada na
supremacia do interesse pblico, faz com que certos atos
administrativos tenham vigncia obrigatria em relao
aos seus destinatrios independentemente da respectiva
aquiescncia*.
ff
Autoexecutoriedade: significa que a Administrao
Pblica no precisa recorrer ao Poder Judicirio para
executar suas decises, caracterstica mais presente no
exerccio do poder de polcia.
Mdulo 4
*Aquiescncia ato
ou efeito de aquiescer;
anuncia,
consenti-
mento, concordncia.
Fonte: Houaiss (2009).
73
Direito Administrativo
Discricionariedade e vinculao
Em algumas hipteses, a lei no se ocupa de regrar todos
os aspectos de uma atividade administrativa, remanescendo certa
margem de liberdade de deciso diante do caso concreto, denominada
de poder discricionrio.
Nesses casos, esse poder de escolha informado pelos critrios
de oportunidade, convenincia, justia e equidade.
Diferentemente dos atos discricionrios, em que h uma margem
de escolha, nos atos vinculados o seu exerccio circunscrito pela lei.
Tal diferena informa, tambm, a atuao dos rgos de controle.
Nesse sentido, o STJ pronunciou-se no Recurso Especial
n. 617444, em 2006, conforme voc pode observar a seguir:
sabido que os atos discricionrios autorizam certa
margem de liberdade, porquanto a lei, ao regular a
matria, deixa um campo de apreciao ao administrador, insindicvel pelo Poder Judicirio, porque interditada a interveno no mrito do ato administrativo.
74
Formalizao dos
atos administrativos
Nesta seo vamos descrever alguns modos de formalizar os
atos administrativos conforme definies colhidas da doutrina de
Meirelles (1990) e Di Pietro (2006):
ff
Decreto: ato de competncia exclusiva do Chefe do Poder
Executivo, por meio do qual procede ao regulamento
das leis. O artigo 84, IV, da Constituio Federal, atribui
competncia ao presidente da Repblica para expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo da lei, disposio
que se repete nas Constituies Estaduais e Municipais,
atribuindo essa competncia a governadores e a prefeitos,
respectivamente. O decreto tambm pode ser utilizado para
expressar outras decises, como decreto de nomeao ou
que formaliza a permisso de uso de bem pblico.
ff
Regimento: ato destinado a disciplinar o funcionamento
de rgo colegiado, a exemplo dos Regimentos Internos
dos Tribunais de Justia e dos Tribunais de Contas.
ff
Resoluo: ato de carter normativo, atribudo a
autoridades de alto escalo, com o objetivo de fixar normas
sobre matrias de competncia do rgo.
ff
Certido: ato que reproduz fielmente atos ou fatos da
administrao registrados em processos, arquivos ou
demais documentos pblicos.
Mdulo 4
75
Direito Administrativo
Desfazimento dos
atos administrativos
A definio mais importante em sede de anulao dos atos
administrativos, para o ordenamento jurdico brasileiro, pode ser
obtida da Smula 473, de 1943, do Supremo Tribunal Federal.
*Desfazimento alterao de algo, fazendo
com
que
deixe
de
desman-
76
Mdulo 4
77
Direito Administrativo
Motivo
Extino dos
Efeitos
Revogao
Administrao (autoridade
no exerccio de funo administrativa)
Inconvenincia ou
inoportunidade do
ato
Sempre
Ex nunc (no
retroage)
Invalidao
(anulao e
invalidade)
Administrao e Judicirio
Ilegitimidade do ato
Ex tunc
(retroage) ou
ex nunc
78
Poder de polcia
Esse poder, segundo adotado pelo direito brasileiro, a
atividade do Estado que consiste em limitar o exerccio dos direitos
individuais em favor do interesse pblico. Segundo Di Pietro (2006),
fundamenta-se no princpio da predominncia do interesse pblico
sobre o particular. essa circunstncia que d Administrao
posio de supremacia sobre os particulares.
Na legislao do Brasil, o conceito de poder de polcia consta
no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional, assim redigido:
Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente
segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina
da produo e do mercado, ao exerccio das atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao
do poder pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
ff
Sentido amplo: j que uma atividade estatal que
condiciona a liberdade e a propriedade, para que se
Mdulo 4
79
Direito Administrativo
ff
Sentido restrito: por ser uma atividade do poder
Executivo, exercida por atos gerais ou concretos, destinada
a alcanar um fim determinado, qual seja, prevenir ou obstar
uma ao do particular contrria aos interesses sociais.
ff
Discricionariedade: em geral, o poder de polcia
associada coercibilidade.
ff
Autoexecutoriedade, ou exigibilidade: o privilgio
que tem a administrao de fazer com que as suas decises
sejam cumpridas, independentemente de autorizao do
poder Judicirio. o caso, por exemplo, da aplicao de
multas ou da apreenso de mercadorias.
ff
Coercibilidade: ato de polcia dotado de fora coercitiva,
ou seja, de fora que impe pena que reprime.
80
Mdulo 4
81
Direito Administrativo
ff
Limitaes administrativas: so medidas de carter
geral, previstas em lei, com fundamento no poder de polcia
do Estado, gerando para os proprietrios obrigaes, com
o fim de condicionar o exerccio do direito de propriedade
ao bem-estar social. So exemplos dessas limitaes:
imposio de medidas tcnicas para construo de mveis,
como a limitao da altura dos edifcios.
ff
Ocupao temporria: a forma de limitao que
se caracteriza pela utilizao transitria, gratuita e
remunerada, de imvel de propriedade particular, para
fins de interesse pblico na qual o particular no perde
a propriedade. Temos como exemplo as escavaes em
terrenos privados com objetivo de pesquisa arqueolgica
ou a ocupao de um imvel particular diante da ameaa
de inundao ou de desabamento, visando garantir a
segurana dos prprios moradores.
ff
Tombamento: o artigo 216 da CF/88, em seu pargrafo
primeiro, estabelece que o tombamento um dos
institutos que tm por objeto a tutela do patrimnio artstico
nacional. uma restrio que afeta integralmente o direito
82
ff
Requisio: afeta temporariamente a propriedade
durante o perodo em que a administrao a utilizar para
a realizao de obras ou servios de interesse coletivo, a
exemplo do que ocorre com a ocupao temporria.
ff
Servido administrativa: um direito real* de
natureza pblica que impe ao proprietrio a obrigao de
suportar um nus parcial sobre imvel de sua propriedade,
em benefcio de um servio pblico. o caso dos terrenos
por onde passam redes de energia eltrica ou de gs. No
h direito de indenizao a no ser que haja destruio de
bens localizados no imvel.
incorprea,
que
ff
Desapropriao: um procedimento administrativo
no qual a administrao, mediante prvia declarao de
necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social
(artigo 184, e 5 XXIV, da CF/88), impe ao proprietrio a
perda do bem, indenizando-o em seu patrimnio. Ocorre,
por exemplo, quando a Administrao Pblica constri
uma rodovia cujo trajeto adentra o terreno particular.
Mdulo 4
83
Direito Administrativo
Resumindo
Nesta Unidade vimos que os atos administrativos so
aqueles praticados por agentes competentes para o cumprimento
de alguma finalidade pblica. Os atos seguem a forma prevista na
lei e devem ser motivados e justificados.
Em determinados momentos a lei oferece ao administrador
mais de uma opo e, nesse caso, diz-se que o ato praticado
discricionrio. A exonerao de um servidor em cargo de confiana um ato discricionrio. J quando a lei obriga a um comportamento nico, diz-se que o ato vinculado. A aposentadoria
compulsria aos 70 anos, por exemplo, obriga o departamento
de recursos humanos a providenciar o desligamento do servidor
pblico. Quando faltar ao ato oportunidade e convenincia, a
prpria administrao pode revog-lo, mas quando o ato administrativo ilegal a administrao tem o dever de anul-lo sob pena
de faz-lo por deciso judicial.
Por fim, vimos diversos temas relacionados ao poder de
polcia e aos limites impostos Administrao em sua atividade
executiva, assim como as condies que possibilitam que ela
intervenha na propriedade privada, quando o interesse pblico
assim justificar.
84
Atividades de aprendizagem
Chegamos ao final de mais uma Unidade e lembramos que,
em caso de dvidas, procure esclarec-las antes de prosseguir.
Converse com seu tutor pelo AVEA. Certos de que voc
compreendeu como se d o ato administrativo dentro de
suas especificidades, propomos a voc as questes a seguir.
Em caso de dvida, lembre-se de que voc no est sozinho,
estamos com voc construindo conhecimento.
Mdulo 4
85
UNIDADE 4
Servio pblico e
funo pblica
ffDistinguir
ffIdentificar
as organizaes no governamentais.
A organizao da
Administrao Pblica
Caro estudante,
Estamos iniciando uma nova Unidade com um tema de grande
importncia para voc como futuro administrador pblico.
Trataremos da Administrao Direta e Indireta, das entidades
paraestatais e do terceiro setor.
Leia com calma e ateno, anote suas dvidas, visite os stios
sugeridos e busque orientaes ao seu tutor no AVEA sempre
que julgar necessrio. Estaremos sempre sua disposio.
Bons estudos!
Mdulo 4
89
Direito Administrativo
Administraes pblicas
que
Repblica
seo Complementando.
90
Estrutura da Administrao
Pblica brasileira
Podemos ento, a partir do Decreto n. 200/67 (e suas
atualizaes), estudar a estrutura da Administrao Pblica brasileira,
tanto no plano Federal quanto nos Estados e municpios.
Administrao Direta
Conforme o inciso I do artigo 4, do Decreto-Lei n. 200/67, a
Administrao Direta Federal se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da presidncia da Repblica e dos ministrios.
Para os demais entes da federao, entende Medauar (2005),
Administrao Direta o conjunto dos rgos integrados na estrutura
da chefia do Executivo (Gabinete do Governador e do Prefeito
Municipal) e na estrutura dos rgos auxiliares (Secretaria de Estado
e Secretaria Municipal).
A estrutura bsica da Administrao Direta Federal est
consolidada nos artigos 76, 84, inciso II, e 87, pargrafo nico, inciso
I, todos da Constituio Federal, e regulada na Lei n. 10.683, de 28
de maio de 2003, que se ocupa notadamente da organizao da
presidncia e dos ministrios (com as modificaes introduzidas pela
Lei n. 10.869, de 13 de maio de 2004, e posteriormente pelas Leis
n. 11.036, de 22 de dezembro de 2004, e n. 11.204, de 5 dezembro
2005).
Mdulo 4
91
Direito Administrativo
Organograma CGU
MINISTRO DE ESTADO
Conselho de Transparncia
Pblica e Combate
Corrupo (CTPCC)
E DA TRANSPARNCIA
Gabinete
(GMCGU)
Secretaria-Executiva
(SE)
Assessoria de
Comunicao Social
(ASCOM)
DO CONTROLE
Assessoria para
Assuntos Internacionais
(AINT)
Diretoria de
Desenvolvimento
Institucional (DEIN)
Diretoria de Sistemas
e Informao (DSI)
Secretaria Federal de
Controle Interno
(SFC)
Ouvidoria-Geral
da Unio (OGU)
Comisso de
Coordenao de
Controle Interno
(CCCI)
Comisso de
Coordenao de
Correio
(CCC)
Assessoria Jurdica
(ASJUR)
Gabinete
(SE / GAB)
Diretoria de
Gesto Interna (DGI)
Corregedoria-Geral
da Unio (CRG)
Secretaria de Preveno da
Corrupo e Informaes
Estratgicas (SPCI)
Controladorias-Regionais
da Unio nos Estados
92
Administrao Indireta
A Administrao Indireta o conjunto de pessoas
administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta,
Mdulo 4
93
Direito Administrativo
ff
a criao por lei especfica e no caso das estatais por
autorizao legislativa, nos termos do inciso XIX do artigo
37 da CF/88;
ff
a personalidade jurdica; e
ff
o patrimnio prprio.
Na acepo empregada na Constituio Federal, a expresso
Administrao Indireta percebida em seu sentido subjetivo, ou
seja, para designar o conjunto de pessoas jurdicas, de direito pblico
ou privado, criadas por lei para desempenhar atividades assumidas
pelo Estado, seja como servio pblico, seja a ttulo de interveno
no domnio econmico.
Neste ponto, Meirelles (1990) destaca que essas pessoas
jurdicas executam os servios pblicos de forma indireta a partir
dos poderes a elas concedidos pelo Estado. Di Pietro (2006), por
sua vez, sublinha que s existe descentralizao quando o Poder
Pblico transfere um servio que lhe prprio a outra entidade com
personalidade jurdica.
Para que se configure essa forma de prestao de servio
pblico, devem estar presentes as seguintes caractersticas:
ff
que a atividade seja servio pblico; e
ff
que a transferncia recaia sobre a titularidade e a execuo
da atividade ou somente sobre a execuo. Em cada
esfera de governo (federal, estadual, distrital e municipal),
podem ser encontradas entidades pblicas (autarquias
e fundaes pblicas), governamentais (sociedades de
economia mista, empresas pblicas e fundaes privadas)
e privadas (empresas mercantis e industriais), atuando
como autorizatrias, permissionrias e concessionrias de
servios pblicos.
94
ff
autarquias, como as Universidades federais brasileiras;
ff
empresas pblicas, como a Caixa Econmica Federal;
ff
sociedades de economia mista, como a Petrobras; e
ff
fundaes pblicas, como a Fundao Nacional de Sade.
As fundaes pblicas
n. 7.596, de 10 maro de
1987.
*Dico modo de
dizer, no que tange
escolha e combinao e disposio das
palavras, com vistas
correo,
clareza
e eficcia do texto;
estilo,
linguagem.
Mdulo 4
95
Direito Administrativo
Autarquia
96
Fonte:
Houaiss
(2009).
Autarquias Especiais
Algumas leis, ao institurem uma entidade autrquica,
tm feito uso da denominao autarquia de regime especial,
Mdulo 4
97
Direito Administrativo
Agncias reguladoras
No direito brasileiro, Di Pietro (2006) destaca que existem, h
muito, entidades com a funo reguladora e fiscalizadora, voltadas
produo e ao comrcio. Temos como exemplo o Comissariado
do Caf (1918), o Instituto de Defesa Permanente do Caf (1923),
o Instituto do Acar e do lcool (1933), o Instituto Nacional do
Mate (1938), o Instituto Nacional do Pinho (1941) e ainda o Banco
Central (BC), o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e a Comisso
de Valores Mobilirios (CVM).
Mas a partir de 1997 vm sendo institudos por lei, com esses
poderes, os entes designados de agncias reguladoras, no contexto
do Plano Nacional de Desestatizao (PND). Por fora do artigo
21, inciso XI, e do artigo 177, pargrafo 2, inciso III, ambos da
Constituio Federal, essas agncias reguladoras foram criadas sob
a forma de autarquias. Para entender melhor, observe a sntese
destacada no Quadro 3, a seguir:
98
Ministrio
Agncia reguladora
Legislao bsica
MMe
MMe
MC
MS
MS
MMa
MT
MT
MinC
MP n. 2.228, de 6 set. 01
Md
Agncias executivas
Atualmente, os doutrinadores tm se ocupado com a pauta
de novos institutos jurdicos, como as Agncias Reguladoras, antes
comentadas, e as Agncias Executivas, concepes estas ligadas ao
processo de desonerao das funes estatais, decorrentes do j
aludido Plano Nacional de Desestatizao.
Quanto s agncias executivas, este nomen juris* emergiu
da edio da Lei n. 9.649, de 27 maio de 1998, que se ocupou
da organizao da presidncia da Repblica e dos ministrios, e
tratou da matria nos artigos 51 e 52. Gasparini (2005, p. 328), com
fundamento nessa lei, conceitua a agncia executiva como:
Mdulo 4
qualificao
99
Direito Administrativo
Fundaes
De acordo com Di Pietro (2006, p. 416), as fundaes
institudas pelo Poder Pblico caracterizam:
[...] o patrimnio, total ou parcialmente pblico, dotado
de personalidade jurdica, de direito pblico ou privado,
e destinado por lei, ao desempenho de atividades do
Estado na ordem social, com capacidade de autoadministrao e mediante controle da Administrao Pblica,
nos limites da lei.
ff
dotao patrimonial, pblica, semipblica ou semiprivada;
ff
personalidade jurdica, pblica ou privada, atribuda por lei;
ff
desempenho de atividade atribuda ao Estado no mbito
social, atinente sade, educao, cultura, ao meio
ambiente, assistncia social e a tantas outras;
100
ff
capacidade de autoadministrao;
ff
sujeio ao controle administrativo ou tutela por parte da
Administrao Direta;
ff
todas as fundaes governamentais, ainda que no
integrando a Administrao Pblica, submetem-se ao
regime do direito pblico, sobretudo no que concerne
Lei n. 8.666/93, s normas de Direito Financeiro, previstas
pelos artigos 52, VII, 169 e 165, pargrafos 5 e 9, da
Constituio Federal; e
ff
igualmente aplicvel s Fundaes a imunidade tributria de
que trata o artigo 150, pargrafo 2, da Constituio Federal.
Mdulo 4
101
Direito Administrativo
ff
criao e extino autorizadas por lei;
ff
personalidade jurdica de direito privado;
ff
sujeio ao controle estatal;
ff
derrogao parcial do regime de direito privado por
normas de direito pblico;
ff
vinculao aos fins definidos na lei instituidora; e
ff
desempenho de atividade de natureza econmica.
Para Mello (2006), o conceito de empresa pblica no se
restringe definio inscrita pelo artigo 5, inciso II, do Decreto-Lei
n. 200/67, na medida em que se deve entender que empresa pblica
federal a pessoa jurdica criada por fora de autorizao legal como
instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade de Direito
Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de
ser coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer
formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente
por recursos de pessoa de Direito Pblico Interno ou de pessoas
de suas Administraes Indiretas, com predominncia acionria
residente na esfera federal.
Entre as empresas pblicas federais, podemos citar: a Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos (EBCT) e a Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO).
J a sociedade de economia mista federal h de ser
entendida como a pessoa jurdica cuja criao autorizada por lei,
como um instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade
de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais
decorrentes desta sua natureza auxiliar da atuao governamental,
constituda sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade
102
Mdulo 4
103
Direito Administrativo
Entidades paraestatais
(em colaborao)
Existem pessoas jurdicas outras que, embora no integrando a
Administrao Indireta, cooperam com o governo, prestam servio de
utilidade pblica e se sujeitam ao controle direto ou indireto do Poder
Pblico. Medauar (2005) anota que difcil classificar tais entes ou
conferir-lhes nome genrico, e que alguns autores, como Carvalho
Filho (2006), preferem o termo paraestatais, ao passo que outros
usam entes de cooperao, a exemplo de Meirelles (1990).
Estatuto da OAB
104
Fundaes de apoio
As fundaes de apoio devem ser denominadas, de forma
mais completa, de fundaes de apoio a instituies federais
de Ensino Superior. Esses entes, dotados de personalidade
jurdica privada, regidos pelo Cdigo Civil, tm o escopo declarado
de colaborar com as instituies oficiais de ensino e pesquisa. As
fundaes de apoio vm se formando de dois modos: por pessoas
fsicas (professores, pesquisadores universitrios, ex-alunos) ou pelas
prprias instituies de Ensino Superior (isoladamente ou em conjunto
com pessoas fsicas).
Superior e de pesquisa
ff
fiscalizao do Ministrio Pblico, nos termos do Cdigo
Civil e do Cdigo de Processo Civil;
ff
legislao trabalhista; e
ff
ao prvio registro e credenciamento no Ministrio da
cientfica e tecnolgica
e as fundaes de apoio
acessando <http://www.
fapex.ufba.br/fundacao/
downloads/legislacao/
Decreto5205de2004.pdf>.
Mdulo 4
105
Direito Administrativo
106
Organizaes sociais
Sobre o tema, Justen Filho (1999) comenta que a condio
jurdica de organizao social uma qualificao atribuda a certas
Mdulo 4
107
Direito Administrativo
Atividade de Cincia e
Tecnologia (GDCT) e d
paginas/42/1998/9637.
htm>.
ff
no integram o ncleo estratgico;
ff
no exercem as atividades exclusivas (servios que
somente o Estado pode realizar, como segurana pblica
e justia);
ff
suas atividades so desenvolvidas apenas nos campos da
educao, do meio ambiente, da cultura e da sade;
ff
no podem prestar servios ou produzir bens com objetivos
mercantis;
ff
sua
qualificao
decorre
de
decreto
emitido
discricionariamente pelo Poder Executivo (artigo 1);
ff
o conselho de administrao formado por representantes
do Poder Pblico e da sociedade civil (artigo 3);
108
ff
as licitaes sero definidas em regulamento prprio
(artigo 17); e
ff
os recursos de fomento so oriundos do contrato de gesto
(artigos 5 e 12), cuja execuo deve ser fiscalizada pelo
rgo pblico supervisor e Tribunal de Contas da Unio
(TCU) (artigos 8 e 9); a desqualificao exige como
motivo o descumprimento do contrato de gesto e deve
ser precedida de processo administrativo (artigo 16).
Mdulo 4
109
Direito Administrativo
ff
ausncia de fins lucrativos;
ff
finalidade explcita e socialmente til;
ff
no incluso no rol das impedidas;
ff
previso de normas quanto estrutura, ao funcionamento
e prestao de contas;
ff
aprovao pelo rgo pblico competente, vinculada e
aberta a pessoas que cumpram os requisitos legais;
ff
ausncia da transferncia de servidores pblicos;
ff
possibilidade da celebrao de termos de parceria, visando
ao atendimento de metas e prazos preestabelecidos e
fiscalizados , com o dever de apresentar relatrios peridicos;
ff
no participao do Poder Pblico em seus quadros diretivos;
ff
objeto social mais amplo do que aquele previsto para a OS
(12 reas de interesse da sociedade civil);
ff
ato de qualificao vinculado, emitido pelo Ministro da
Justia; e
ff
licitao por regulamento prprio.
Por fim, quanto s dessemelhanas entre as Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico e as Organizaes Sociais,
Gasparini (2005) considera que as OSCIPs no celebram contrato
de gesto, mas termo de parceria. O Poder Pblico outorgante
da qualificao no participa da sua direo ou administrao
e seus objetivos so mais amplos, no se destinam a substituir a
Administrao na prestao de certos servios pblicos.
Para Di Pietro (2006), nas primeiras OS o governo visava que
estas assumissem atividades at ento desempenhadas pelo servio
pblico, exonerando o Estado dessas obrigaes. J nas segundas
110
Complementando...
Nesta Unidade discutimos assuntos relacionados Administrao Direta e
Indireta das entidades paraestatais e do terceiro setor. Buscando complementar
ainda mais a construo do seu conhecimento, sugerimos algumas leituras
relacionadas a seguir:
Lei
Lei
Mdulo 4
111
Direito Administrativo
Resumindo
Nesta Unidade ampliamos nossa discusso a respeito dos
instrumentos da ao administrativa, seja ela realizada diretamente ou indiretamente. Vimos tambm que as aes governamentais que implicam atividade econmica so revestidas de
caractersticas jurdicas mais prximas s do mercado privado,
enquanto as aes pblicas que implicam direitos fundamentais, como a educao e a sade, so revestidas por regras jurdicas que aproximam o Estado de entes e pessoas particulares
colaboradoras.
112
Atividades de aprendizagem
Chegou a hora de analisarmos se voc est entendendo o que
estudamos at aqui. Para saber, procure resolver as atividades
propostas, a seguir. Lembre-se que voc pode e deve contar
com o auxlio de seu tutor.
Mdulo 4
113
UNIDADE 5
Licitao e Contrato
Administrativo
ffDiferenciar
ffConhecer
Mdulo 4
115
Previso Constitucional
Caro estudante,
Estamos iniciando uma nova Unidade, na qual voc conhecer
os mecanismos de que a Administrao Pblica dispe para
contratar obras, servios e compras com as empresas e
instituies de Direito Privado.
Os temas licitao e contratao so relevantes na medida
em que tratam da despesa promovida pela Administrao,
basicamente a partir de uma arrecadao pblica, ou seja, de
um dinheiro pblico.
Leia com ateno, consulte a legislao indicada ao longo do
texto, anote suas dvidas e busque esclarec-las antes de
prosseguir.
Estamos com voc! Ento, mentes obra!
Mdulo 4
117
Direito Administrativo
[...] processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas
que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica
e econmica, indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes. (BRASIL, 2006).
118
A licitao
Na compreenso de Meirelles (1980), licitao o procedimento
administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a
proposta mais vantajosa para contrato de seu interesse.
Com as alteraes
n. 8.883/94, 9.648/98,
9.854/99, 10.438/2002,
10.973/2004, 11.079/2004,
11.107/2005 e
acessando <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/_lei-principal.htm>.
Mdulo 4
119
Direito Administrativo
120
ff
a instaurao ou a abertura, que se constitui pela
deflagrao do edital;
ff
a habilitao;
ff
a classificao das propostas;
ff
o julgamento;
ff
a homologao do resultado da licitao; e
ff
a adjudicao pela autoridade competente.
Acrescentamos que o artigo 38, pargrafo nico, impe que
as minutas dos editais de licitao e tambm os contratos, acordos e
convnios ou ajustes devem ser previamente examinados e aprovados
por assessoria jurdica da Administrao.
Na fase de habilitao do procedimento licitatrio, os
documentos a serem exigidos so os seguintes:
ff
cumprimento do artigo 7, inciso XXXIII, da Constituio
Federal, que probe o trabalho noturno, perigoso ou
insalubre ao menor de 18 anos e qualquer trabalho ao
menor de 14 anos, salvo na condio de aprendiz;
ff
habilitao jurdica;
ff
qualificao tcnica;
ff
qualificao econmico-financeira; e
ff
regularidade fiscal.
Mdulo 4
121
Direito Administrativo
Modalidades
Ao decidir realizar um procedimento licitatrio, o administrador
pblico elege uma das modalidades previstas em lei. Segundo Justen
Filho (2005, p. 320), [...] a expresso modalidade utilizada,
tecnicamente, para indicar cada uma das espcies de procedimento
licitatrio, que se diferenciam entre si no tocante estrutura e aos fins
buscados.
As modalidades de licitao so aquelas previstas no artigo 22
da Lei Federal n. 8.666/93, a saber:
ff
Concorrncia: a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar,
comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao
exigidos no edital para execuo de seu objeto. Para essa
modalidade, os prazos de publicidade so maiores, como
tambm o so os critrios de habilitao.
ff
Tomada de preo: a modalidade entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as
condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia
anterior data do recebimento das propostas, observada
a necessria qualificao.
ff
Convite: a modalidade mais simplificada, entre
interadministrativa n. 1 de
ff
Concurso: a modalidade entre quaisquer interessados
Instruo normativa
122
ff
Leilo: a modalidade entre quaisquer interessados para
a venda de bens mveis inservveis para a Administrao
de produtos legalmente apreendidos ou penhorados. Ou,
ainda, para alienao de bens imveis, prevista no artigo
19 da Lei das Licitaes, a quem oferecer o melhor lance,
igual ou superior ao valor da avaliao.
ff
Prego: a modalidade instituda pela Lei n. 10.520, de
17 de julho de 2002, para aquisio de bens e servios
comuns em que a disputa pelo fornecimento se faz em
sesso pblica, por meio de propostas e lances, para
classificao e habilitao do licitante com a proposta
de menor preo. O prego pode ser presencial ou
eletrnico, sendo que neste caso o procedimento se
realiza por meio da internet.
Objeto
Preo (R$)
Obras
Servios
Obras
At R$ 1,5 milho
Servios
At R$ 650 mil
Obras
At R$ 150 mil
Servios
At 80 mil
Mdulo 4
123
Direito Administrativo
Tipos
De outro lado, nos termos da Lei n. 8.666/93, constituem
tipos de licitao, que so adotados nas diversas modalidades, com
exceo do concurso:
ff
Menor preo: quando o critrio de seleo da proposta
mais vantajosa para a Administrao determinar que ser
vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo
com as especificaes do edital ou convite e oferecer
menor preo.
ff
Melhor tcnica: ser utilizado exclusivamente para
servios de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao,
superviso e gerenciamento de engenharia consultiva em
geral e, em particular, para elaborao de estudos tcnicos
preliminares e projetos bsicos e executivos.
ff
Tcnica e preo: ser realizada por meio de avaliao da
proposta tcnica metodologia, organizao, tecnologias
124
Mdulo 4
125
Direito Administrativo
ff
Seo I Disposies Gerais;
ff
Seo II Das Sanes Administrativas;
ff
Seo III Dos Crimes e das Penas; e
ff
Seo IV Do Processo e do Procedimento Judicial,
principalmente ao que dispe o artigo 89: Dispensar
ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei,
ou deixar de observar as formalidades pertinentes
dispensa ou inexigibilidade: Pena Deteno, de 3
(trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
deserta
*Licitao
sem
prejuzo
fracassa-
da quando aparecem
interessados,
mas eles no so
habilitados
ou
as
propostas no so
classificadas.
Fonte:
Di
(2006).
Pietro
ff
Pequeno valor: 10% do valor estipulado na carta convite,
o que representa R$ 15 mil para obras e R$ 8 mil para
servios, conforme visto na tabela anterior. Esse percentual
ser de 20% para compras, obras e servios contratados
por sociedade de economia mista e empresa pblica, bem
assim por autarquia e fundao qualificadas, na forma da
lei, como Agncias Executivas.
ff
Situaes excepcionais: guerra, perturbao da ordem;
emergncia, calamidade pblica; licitao deserta*
ou fracassada*, remanescente de obra; regular preos,
normalizar abastecimento; segurana nacional; acordo
internacional; abastecimento de navios, avies.
ff
Objeto: compra ou locao de imveis; hortifrutigranjeiros;
obra de arte/objeto histrico; peas de manuteno;
material de uso das Foras Armadas; bens destinados
pesquisa cientfica.
126
ff
Pessoa: rgo da administrao; publicidade oficial;
instituio de ensino, desenvolvimento institucional;
instituio voltada recuperao de presos; instituio
de deficientes fsicos; empresa de energia eltrica;
organizaes sociais.
Mdulo 4
127
Direito Administrativo
128
Contratos Administrativos
Contrato administrativo um ajuste celebrado entre a
Administrao Pblica e terceiros para consecuo de objetivos
de interesse pblico, regidos pelas normas de Direito Pblico.
A principal distino entre os contratos de direito privado e os
contratos administrativos que nestes a Administrao Pblica tem
prerrogativas, tambm chamadas de clusulas exorbitantes, que
indicam a preponderncia do interesse pblico.
Em relao ao contrato administrativo, so prerrogativas do
Poder Pblico, conforme previsto artigo 58 da Lei n. 8.666/93, a saber:
I modific-los, unilateralmente, para melhor adequao
s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos
do contratado;
II rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados
no inciso I do art. 79 desta Lei;
III fiscalizar-lhes a execuo;
IV aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou
parcial do ajuste; e
V nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens mveis, imveis, pessoais e servios vinculados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade
de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais
pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do
contrato administrativo.
Mdulo 4
129
Direito Administrativo
Regime jurdico
Regime jurdico dos contratos administrativos a forma como
estes so tratados pelas normas jurdicas. identificado por meio da
verificao dos princpios que lhe dizem respeito, os quais devem ser
extrados do prprio ordenamento jurdico.
Os mdulos contratuais da Administrao podem ser assim
arrolados, conforme Medauar (2005):
ff
os contratos administrativos clssicos, regidos pelo direito
pblico, como o contrato de obras, de compras e as
concesses;
ff
contratos regidos parcialmente pelo regime pblico, como
os contratos de locao; e
ff
figuras contratuais atpicas, mais recentes, como os
contratos de gesto.
130
Contratos de concesso
Os contratos de concesso so contratos administrativos
com caractersticas diferenciadas, conforme podemos observar na
descrio a seguir:
ff
Concesso de servio pblico: em sua acepo mais
tradicional, o contrato regido pela Lei n. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, com as alteraes da Lei n. 9.648/98,
a remunerao bsica advm de tarifa paga pelo usurio
ou outra forma de remunerao decorrente da prpria
explorao do servio. A Lei n. 8.977, de 6 de janeiro
de 1995, dispe sobre o servio de tev a cabo e a Lei
n. 9.472, de 16 de julho de 1997, trata da concesso de
servio de telecomunicaes.
ff
Contrato administrativo de concesso patrocinada
ou administrativa: o contrato regido pela Lei Federal
n. 11.079, de 30 dezembro de 2004. A concesso
patrocinada, modalidade de concesso de servio pblico,
como forma de parceria pblico-privada, distingue-se,
fundamentalmente, pela tarifa paga pelos usurios e
a contraprestao pecuniria do concedente (parceiro
pblico) ao concessionrio (parceiro privado). Quanto
Mdulo 4
contratao de parcerias
pblico-privadas no
mbito da Administrao
Pblica, veja mais
em <http://www3.
dataprev.gov.br/SISLEX/
paginas/42/2004/11079.
htm>.
e d outras providncias
em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/
L8987cons.htm>.
131
Direito Administrativo
ff
Concesso de obra pblica: o contrato adotado
nas modalidades disciplinadas pela Lei n. 8.987/95,
que consiste na construo, conservao, reforma, no
melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico,
delegada pelo Poder Pblico, mediante concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas, para realiz-la
por sua conta e risco, remunerando-se o investimento pela
explorao do servio ou da obra por prazo determinado
(artigo 2, inciso III, da Lei n. 8.987/95).
ff
Concesso de uso de bem pblico: o contrato por
meio do qual a Administrao consente que o particular
tenha uso privativo de bem pblico, a exemplo da concesso
de uso de reas do mercado municipal ou de cantinas de
escola. Como regra, exigida a licitao precedente na
modalidade de concorrncia e autorizao legislativa.
ff
Concesso de direito real de uso: o contrato por
meio do qual a Administrao permite que o particular
use privativamente terreno pblico, como direito real, para
fins de urbanizao, edificao, industrializao, cultivo
ou qualquer uso de interesse social, assinalados pelo
Decreto-Lei n. 271/1967. Deve ser precedido de licitao,
exceto quando essa concesso for destinada a programas
habitacionais de interesse social e a uso de outro rgo
ou entidade da Administrao, conforme o assentado pelo
artigo 17, I e pargrafo 2, da Lei n. 8.666/93.
132
Contrato de gesto
A Emenda Constitucional n. 19/98 normatizou essa nova
figura contratual prescrevendo no artigo 37, pargrafo 8, que a
autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e das
entidades da Administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato. Determinou tambm que a lei reguladora da
matria estabelea:
I o prazo de durao do contrato;
II os controles e critrios de avaliao de desempenho,
direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; e
III a remunerao do pessoal.
Decreto n. 137, de 27
Mdulo 4
133
Direito Administrativo
Convnios administrativos
Na definio de Meirelles (1990, p. 354), os convnios
administrativos so [...] acordos firmados por entidades pblicas
de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para
realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.
J para Bandeira de Mello (2006, p. 626-627) so ajustes
possveis de serem realizados entre os entes da Federao, sem que deles
resulte a criao de pessoa jurdica, o que os faz distintos dos consrcios,
quer entre as sobreditas pessoas jurdicas e as entidades privadas.
Sendo assim, podemos afirmar que os convnios podem
ser firmados por pessoas de Direito Pblico ou Privado, fsicas ou
jurdicas, desde que sempre uma das partes seja o Poder Pblico.
O artigo 38, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93, determina que as
minutas dos convnios sejam previamente examinadas e aprovadas
pela Assessoria Jurdica da Administrao.
O convnio, quando firmado com entidade privada, uma
atividade de fomento, na qual, segundo Di Pietro (2006, p. 292), o
Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o
particular que queira desempenh-la, por se tratar de atividade que
traz algum benefcio para a coletividade, em uma atuao subsidiria
do Estado (via auxlios financeiros, subvenes, financiamentos,
favores fiscais, desapropriao por interesse social em favor de
entidades privadas sem fins lucrativos).
134
ff
identificao do objeto;
ff
metas a serem atingidas;
ff
etapas de execuo;
ff
plano de aplicao dos recursos financeiros;
ff
cronograma de desembolso; e
ff
previso de incio e fim da execuo do objeto e da
concluso das etapas programadas.
Mdulo 4
135
Direito Administrativo
ff
o convnio pressupe interesses convergentes;
ff
por almejarem o mesmo objetivo, os signatrios no so,
a rigor, partes;
ff
o convnio pode ser rescindido por simples denncia;
ff
com referncia a uma particular hiptese em que a
administrao seja usuria do servio pblico, h norma
expressa recomendando a utilizao do contrato, conforme
dispe o artigo 62, 3, II, da Lei n. 8.666/93. Nos demais
casos, os parmetros aqui delineados indicam quando
deve ser utilizado o convnio ou o contrato; e
ff
no h possibilidade de sub-rogao do convnio.
136
Consrcios pblicos
Previsto na Lei n. 11.107/05, o consrcio pblico, segundo
Di Pietro (2006), so associaes formadas por pessoas jurdicas
polticas (Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios), com
personalidade jurdica de Direito Pblico ou de Direito Privado,
criados mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de
servios pblicos.
Mdulo 4
137
Direito Administrativo
Resumindo
Nesta Unidade verificamos que, ao realizar um procedimento de licitao, o administrador elege uma das modalidades previstas na lei, entre a concorrncia, a tomada de preos,
o convite, o concurso, o leilo ou o prego, na forma presencial
ou eletrnica. Conforme a modalidade, indicar como tipo o
menor preo, a melhor tcnica ou a tcnica e o preo. Caso
o procedimento seja de dispensa ou inexigibilidade de licitao, as formalidades e as exigncias so aquelas previstas nos
artigos 24 e 25 da Lei n. 8.666/93.
Em relao ao contrato que decorre da licitao, da
dispensa ou da inexigibilidade, dizemos que ele um contrato
administrativo. Na sua relao com empresas privadas e instituies pblicas, a Administrao vale-se tambm de instrumentos legais como o contrato de concesso (servio pblico,
patrocinada, obra pblica, bem pblico, direito real de uso) ou
o contrato de gesto. Permite ainda a constituio de contratos entre consrcios pblicos e a celebrao de convnios com
entidades privadas no lucrativas.
na contratao de obras, servios ou compras que a
Administrao Pblica exercita com mais visibilidade a sua
condio de parte privilegiada na relao com o privado, em
funo do interesse pblico envolvido.
138
Atividades de aprendizagem
Para verificar se voc entendeu como proceder no processo
de licitao e nos contratos administrativos em instituies
pblicas e privadas, elaboramos duas atividades para voc.
Caso tenha alguma dvida, faa uma releitura do material e se
necessrio no hesite em conversar com seu tutor pelo AVEA.
1. Faa uma pesquisa e destaque cinco exemplos de contratao com
dispensa de licitao.
2. Defina o que contratao com inexigibilidade de licitao e cite
trs exemplos.
Mdulo 4
139
Consideraes Finais
UNIDADE 6
Transparncia e controle
da Administrao
ffDiferenciar
ffConhecer
Mdulo 4
141
Mdulo 4
143
Direito Administrativo
144
Controle da Administrao
O controle da Administrao Pblica a faculdade de vigilncia,
orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre
a conduta de outro, conforme destaca Meirelles (1990, p. 570).
Contudo, pode ser definido tambm como um poder de
fiscalizao e correo que sobre a Administrao Pblica exercem os
rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo
de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que
lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, no entendimento de
Di Pietro (2006).
A Declarao dos Direitos do Homem e
do Cidado, aprovada pela Assembleia Nacional
da Frana em 26 de agosto de 1789, assim
preceituou: XV A sociedade tem o direito de
pedir contas de sua administrao a todos os
agentes do poder pblico.
Quanto ao rgo, o controle pode ser
administrativo, legislativo ou judicial; quanto ao
momento este pode ser prvio, concomitante
ou posterior; quanto ao aspecto da atividade, o
controle pode ser de legalidade (exercido pelos
trs Poderes) ou de mrito (cabe Administrao e
com limitaes ao Poder Legislativo); e conforme
a titularidade desse controle este pode ser interno
ou externo.
Mdulo 4
Saiba mais
Controle prvio
anulao,
revogao
145
Direito Administrativo
Controle interno
O controle interno todo controle exercido por rgo da
prpria Administrao, determinado pelo artigo 74 da Constituio
Federal, centrado nos objetivos de:
Saiba mais
Plano Plurianual
ff
avaliar o cumprimento das metas previstas no
Plano Plurianual e a execuo dos programas
e do oramento;
ff
comprovar a legalidade e avaliar resultados
quanto eficcia da gesto oramentria,
financeira e patrimonial; e
ff
exercer o controle das operaes de crdito,
avais e garantias; dos direitos e haveres da
Unio; e apoiar o controle externo. Esse controle
determinado pela Constituio de 1988, no
seu artigo 74.
146
Controle externo
O controle externo compreende o controle parlamentar
direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas (rgo auxiliar do
Legislativo nessa matria) e o jurisdicional.
Mdulo 4
147
Direito Administrativo
Prerrogativa regulamentada
pela Lei n. 8443/92 (Lei
financeiros
pblicos;
os
dinhei-
fazenda.
148
Controle jurisdicional
Este exercido pelo Poder Judicirio. No Brasil, adotado
o sistema de Jurisdio nica (Sistema Ingls), no qual o Poder
Judicirio decide exclusivamente com fora de definitividade.
De acordo com a CF/88, no artigo 5, inciso XXXV, fica determinado
que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito. Portanto, o Poder Judicirio decide todo e qualquer
litgio sobre a adequada aplicao do Direito no caso concreto,
independentemente de quem sejam os litigantes ou a ndole da
relao jurdica controvertida.
Existem algumas medidas especficas para enfrentar atos ou
omisses de autoridade pblica. Para um melhor entendimento,
trouxemos os principais para voc conhecer de acordo com JurisWay
(2008).
ff
Habeas Data: ao que assegura o livre acesso de
qualquer cidado a informaes a ele prprio relativas,
constantes de registros, fichrios ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de carter pblico.
ff
Habeas corpus: medida judicial de carter urgente, que
pode ser impetrada por qualquer pessoa, ainda que no
advogado, em seu favor ou de outrem, bem como pelo
Ministrio Pblico, sempre que algum sofrer ou se achar
na iminncia de sofrer violncia ou coao ilegal na sua
liberdade de ir e vir. Pode ser preventivo ou remediativo.
ff
Mandado de segurana: ao deflagrada por pessoa
fsica ou jurdica a fim de que se lhe assegure, em juzo,
um direito lquido e certo, demonstrado, violado ou
Mdulo 4
149
Direito Administrativo
ff
Ao popular: meio processual, de assento constitucional,
que legitima qualquer cidado a promover a anulao de
ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que
o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor popular, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia (nus pago pela parte
perdedora).
ff
Ao civil pblica: meio atribudo ao Ministrio Pblico
e dado a pessoas jurdicas pblicas e particulares, para a
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente
e de outros interesses difusos e coletivos, objetivando fixar
responsabilidade pelos danos a eles causados.
150
Crimes contra a
Administrao Pblica
ff
Os crimes praticados por funcionrio pblico contra a
administrao em geral.
ff
Os crimes praticados por particular contra a administrao
<http://www.planalto.gov.
br/CCIVIL/Decreto-Lei/
Del2848.htm>.
na
subtra-
o ou desvio, por
em geral.
abuso de confiana, de
dinheiro pblico ou de
No primeiro grupo esto o peculato*, a insero de dados
coisa mvel aprecivel,
falsos em sistema de informaes, a modificao ou alterao no
para proveito prprio
autorizada de sistema de informaes, o extravio, a sonegao ou
ou alheio, por funcionrio pblico que os
inutilizao de livro ou documento, o emprego irregular de verbas
administra ou guarda.
ou rendas pblicas, a concusso, o excesso de exao, a corrupo
Fonte: Houaiss (2009).
passiva, a facilitao de contrabando ou descaminho, a prevaricao,
a condescendncia criminosa, a advocacia
Advocacia Administrativa
Saiba mais
administrativa, a violncia arbitrria, o
abandono de funo, o exerccio funcional
De acordo com o artigo 321, esta advocacia implica
ilegalmente antecipado ou prolongado, a
em patrocinar, direta ou indiretamente, interesse
privado perante a Administrao Pblica, valendoviolao de sigilo funcional e a violao do
se da qualidade de funcionrio: pena (deteno, de
sigilo de proposta de procedimento licitatrio
um a trs meses ou multa); pargrafo nico (se o
(conforme previsto na Lei n. 8.666/93).
Mdulo 4
151
Direito Administrativo
Complementando...
Chegamos ao final de nossa disciplina. Certos de que contribumos com sua
formao, sugerimos que voc tambm busque conhecer as obras dos autores
referenciados nas indicaes de leitura. Procure ler a indicao a seguir:
Declarao
152
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que todo aquele que de forma
direta ou indireta se relaciona com o Estado tem a responsabilidade de prestar contas para os rgos de controle, que podem
ser internos ou externos. E, por fim, destacamos que o Judicirio quem decide sobre a legalidade do ato administrativo,
enquanto que os Tribunais de Contas avaliam se tais atos foram
realizados conforme todos os procedimentos tcnicos inscritos
na legislao infra e constitucional.
Mdulo 4
153
Direito Administrativo
Atividade de aprendizagem
Para verificar seu entendimento dos temas apresentados,
procure responder s questes a seguir. Se tiver alguma
dificuldade, volte, releia o material e procure conversar com
seu tutor.
154
Consideraes Finais
Consideraes finais
Prezado estudante,
Chegamos ao final desta disciplina, na qual disponibilizamos
informaes bsicas para que voc pudesse conhecer e compreender
os principais institutos jurdicos que compem uma estrutura
administrativa, seja no plano do Governo, do Estado ou dos demais
Poderes da Repblica.
Ressaltamos a afirmao inicial de que o Poder Pblico,
mais do que possuir uma srie de privilgios e de competncias,
deve ser compreendido pelo seu oposto, o de Dever Pblico, no
sentido de atender s demandas que surgem da sociedade e que se
materializam em polticas pblicas. Portanto, ao lado de atividades
tipicamente administrativas (educao, sade, meio ambiente,
segurana, transportes, cincia e tecnologia, entre outras), papel
central do Estado como Dever preservar e comprometer-se com a
consolidao do Estado democrtico, com as liberdades individuais
e coletivas, com a possibilidade efetiva de que cada cidado possa
exercer seus direitos de forma livre e consciente.
Nesse contexto, vimos que as estruturas da Administrao
Pblica so criadas a partir de institutos jurdicos fundamentais,
tendo como referncias um ordenamento que inclui a elaborao
e a execuo de leis e de atos administrativos, a interpretao da
lei por parte do Poder Judicirio, a crtica permanente por parte da
doutrina especializada e a atuao do controle pblico, que ocorre
com a atuao de rgos institucionais como o Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas ou ainda de entidades e de setores da sociedade,
como a imprensa e as organizaes no governamentais, para
atender aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
publicidade, eficincia e moralidade.
Mdulo 4
155
Direito Administrativo
156
Referncias Bibliogrficas
Referncias
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de
proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo.
Mundo Jurdico. Set. 2005. Disponvel em: <http://www.mundojuridico.
adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=228>. Acesso em: 12 out. 2006.
BRASIL. Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br>. Acesso em: 27 jan. 2009.
______. Constituio (1988). Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/
legislacao/const/>. Acesso em: 10 dez. 2006
______. Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispe sobre o regime
jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das
fundaes pblicas federais. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8112cons.htm>.
______. Supremo Tribunal Federal. RE n. 188.093-RS, 2. Turma, Rel. Min.
Maurcio Corra (1999). Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/
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13 maio 2010.
______. Ministrio da Casa Civil. Anlise e Avaliao do Papel das
Agncias Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro. 2003.
Disponvel em: <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/
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em: 9 nov. 2010.
______. Tribunal Superior do Trabalho. Enunciado n. 363 - Resoluo n.
97/2000, DJ 18.09.2000 Republicao, DJ 13.10.2000 Republicao,
DJ 10.11.2000 - Nova Redao - Resoluo n. 111/2002, DJ 11.04.2002
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<http://www.tst.gov.br/DGCJ/IndiceResolucoes/Resolucoes/97.html>.
Acesso em: 9 nov. 2010.
______. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade
n. 1649-1/04. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/
verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=1649&processo=1649>. Acesso
em: 9 nov. 2010.
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Direito Administrativo
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Referncias Bibliogrficas
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Direito Administrativo
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Direito Administrativo
Minicurrculo
Luis Carlos Cancellier Olivo
Professor e Chefe de Departamento do
Curso de Direito da UFSC. Especialista em Gesto
Universitria e em Direito Tributrio. mestre e
doutor pelo curso de ps-graduao em Direito da
UFSC. Leciona as disciplinas de Direito Administrativo
II (Direito, UFSC), Direito Administrativo (Cincias da
Administrao, UAB) e Instituies de Direito Pblico (Cincias Econmicas,
UAB). Publicou Direito e Internet: a regulamentao do ciberespao,
Desafios do direito administrativo diante do Estado em rede, O jurdico
na sociedade em rede, Reglobalizao do Estado e da Sociedade em rede
na era do Acesso, Aspectos do direito tributrio no ambiente de redes
tecnolgicas informacionais, Processo digital civil e penal sob a tica da
lei 9.800/99 e As organizaes sociais e o novo espao pblico. membro
do Conselho Universitrio da UFSC e do Conselho Editorial da EdUFSC.
162